CAPITULO VII

POLI'FICA CAMBIARlA Y

DE COMERCIO EXTERIOR

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l. Estabilidad de la po)(tica de comercio exterior y coyuntura internacional.

La política de comercio exterior de la Administración Turbay Ayala, en cuyo diseño y ejecución correspondió una responsabilidad considerable al Ministerio de Hacienda ( 1) es­tuvo orientada fundamentalmente por consideraciones estra­tégicas de largo plazo, sin perder por ello de vista las necesi­dades y posibilidades particulares de la coyuntura. El diagnós­tico efectuado en esta área para la elaboración del Plan de Integración Nacional mostró que los lineamientos generales de la política de comercio exterior que habla venido ejecutándose desde comienzos de la década de los setenta, eran apropiados para maximizar las posibilidades de desarrollo del país en el largo plazo, y mantenían plenamente su vigencia. Por esta razón, la polftica del P lan se dirigió, fundamentalm-ente, a "consolidar los éxitos alcanzados y a complementar adecuadamente los meca­nismos disponibles para responder a algunos nuevos problemas y oportunidades de la poHtica comercial", y para tener en cuenta las circunstancias particulares de la coyuntura (2) . Así, por ejemplo, en materia de exportaciones, se continuó el movimiento

(1) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene responsabi­lidnó directa en áre!ls importantes de In polttica de comercio exterior y participn activamente on su diseño y manejo a través del CONPES (po­Hticn global), ol Consejo Dire tivo de Comercio Exterior (régimen de exportaciones e importnciones), el Consejo Nacional de PoHtica Adua­nera (aranceles), ln Juntn Monetarin (nspectos cambiarios y financieros), la Dirección Genernl de Aduanas, el Fondo Rotatorio de Aduanas y la Suporintond ncia de Control de Cambios (aspectos de regulación y con­trol) y la preparación del Presupuesto Nacional (principalmente en lo r lncionndo con los subsidios a las exportaciones y con los recursos desti­nados a r gltlación y control) .

(2) DNP, "Plnn de Integración Nacional", Capitulo XI, "PoUtica de Comercio Exterior", pág. 266 .

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iniciado desde años atrás para dar creciente importancia al fomento de las exportaciones a través de PROEXPO, dismi­nuyendo de esa manera la carga fiscal del subsidio tributario, y el peligro de represalias comerciales de otros paises. Tam­bién se crearon las "compañías comercializadoras" y se dio un apoyo decisivo a los proyectos mineros y de hidrocarburos, y a la construcción de infraestructura de transporte para co­nectar más competitivamente al pais con el resto del mundo.

Ninguna evaluación del comportamiento general de las exportaciones en ese período podría pasar por alto la recesión económica mundial entre 1980 y 1982, que a nivel global llevó a reducciones absolutas en el comercio, incluso cuando éste se expresa en valores nominales (Cuadro VII - 1) . En el caso colombiano, donde la crisis mundial coincidió con la llamada .. destorcida cafetera", en términos de volúmenes exportados y precios de exportación, el poder de compra de las exportaciones se redujo en casi un 20 <}'o en el año 1981 creando problemas que hubieran podido resultar en una grave reducción de la ca­pacidad para importar bienes intermedios y de capital, de no haber contado el pais con un amplio nivel de reservas y con amplio acceso al crédito externo como resultado de una politica económica coherente e internacionalmente respetada.

CUADRO VII -1

Exportaciones mundiales (MIIet de millonea de USI a prec:loe corrientes)

Paila Exportadora Pa{~~e~ ftl detarrollo no lndu1trlales de pe·tróleo exportadores de petróleo

A m frica Total

19"74 633.2 116.0 34 .2 119.9 19"76 668 .3 106.9 33 .3 118.8 1976 632.6 139.0 88.8 138.7 1977 716.1 147.3 46.7 168.4 19?8 868.1 142.6 48.4 189.9 19'79 l. 052.8 208.9 63.6 248.6 1980 l. 289.6 299 .5 81.1 316.4 1981 l. 218.6 277 .7 86.0 826.6 1982 1.164.7 222.3 80.2 812.9

(•) Jncluye uportaclonea de palsea •odallltu. Fue11ta: FMI, Dlr.ction of Trade StatlatiCI.

Total mundial•

"773.6 '198.2 909.4

l. 041.1 1.203.8 1.626.2 1.876.1 1.846.8 l. 712.4

En relación con los antecedentes de la política de impor­taciones, y con las circunstancias especiales de los primeros años de esta década, debe observarse, en primer lugar, que la decisión tomada en la época. de la bonanza cafetera de acumular

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créditos contra el extranjero, en la forma de reservas inter­nacionales, y de dar la oportunidad para que en el intervalo se prepararan proyectos de inversión adecuados en los sectores público y privado, hizo posible posteriormente un resurgi­miento notable y eficiente de la inversión y de las importaciones de materias primas y bienes intermedios, pese a la desfavorable coyuntura externa. En segundo lugar, es necesario reiterar que, a pesar de la continuidad de casi una década de la política en esta materia, las tendencias recesivas creadas por la depre­sión mundial y la destorcida cafetera no permitieron avanzar mucho más en la política de apertura de la economía, y que la actividad en esta área hubo de limitarse, después de 1980, a la racionalización del manejo de las importaciones, desde un punto de vista técnico .

En las secciones siguientes se discute con mayor detalle la concepción general y la ejecución de la política cambiaria y comercial de la Administración Turbay Ayala, con énfasis en el período 1981 - agosto de 1982.

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

CUADRO VII- 2

Colombia: Quantum de exportaciones, términos de intercambio y poder de compra de las exportaciones

(lndices con base 1976 = 1~))

Quantum de Términos de Poder de compra de exportaciones intercambio las exportaciones

. ... . ... .... 97 107 105 .. .. ... ..... 100 100 100

.. .......... 119 135 118

.... ... ..... 167 189 151 .... ... ... .. 205 145 165

.... ... . . . .. 225 118 155

... ...... ... 279 130 172 .... ...... .. 218 122 139 Fuente : UNCTAD, Bandbook of Intemational Trade and Denlopment Stati•tiu. 1983 .

2. Política cambiarla.

El manejo del tipo de cambio es, además de un elemento estratégico de la política de comercio exterior, un componente crucial de la política macroeconómica . Desde 1967, cuando se estableció el Estatuto Cambiario, la orientación general de la política en esta área ha sido la de preservar la competitividad en el lar1.o plazo de las exportaciones colombianas y de las industrias domésticas de productos que sustituyen eficiente­mente importaciones, evitando al mismo tiempo fluctuaciones

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bruscas de corto plazo que creen problemas a la política de pro­ducción y estabilización, o que causen trastornos innecesarios al manejo financiero y del comercio . Es importante subrayar que, a diferencia de la política de tipo de cambio fijo, el sistema de rccraw ling-peg" que desde hace más de tres lustros se ha utili­zado en Colombia pone énfasis en la preservación del equilibrio de largo plazo del mercado cambiario, pero también, a dife­rencia de un sistema de cambio flexible, establece una inter­vención sustancial y permanente del Banco Central en el mer­cado para evitar movimientos erráticos o inconvenientes del tipo de cambio en el corto plazo. La viabilidad de un esquema de este tipo depende, por supuesto, de la existencia de un mínimo de reservas internacionales que otorguen al banco central la necesaria capacidad de maniobra, y de la ejecución de una polí­tica de manejo de crédito doméstico consistente con la política de devaluación adoptada.

En el período 1976-1979, ante la afluencia masiva de divi­sas originada en la bonanza cafetera, se efectuó una politica de sustentación del tipo de cambio, como resultado de la cual no sólo no se permitió la caída del tipo de cambio nominal, cosa que ciertamente hubiera sucedido en ausencia de intervención, sino que se continuó devaluando en términos nominales, aunque por supuesto en forma más lenta . Aun frente a una pequeña revaluación real el superávit en la balanza cambiaria implicó un aumento de las reservas internacionales netas del Banco de la República de US$ 3.560 millones entre diciembre de 1975 y diciembre de 1979, 6.5 veces el nivel inicial de las reservas, y casi el doble del nivel de egresos corrientes de la balanza cam­biaría en 1975 . Si se tiene en cuenta que, incluso con la contri­bución de una revaluación real del peso en ese período, la poU­tica de estabilización enfrentó serias dificultades para mantener bajo control el crecimiento de la liquidez interna, cabe poca duda que un manejo diferente, habría traído aun más serios problemas.

Al terminar la "bonanza cafetera" se hizo nuevamente viable acelerar el ritmo de devaluación, en forma congruente con los lineamientos de la política de largo plazo. En esencia, teniendo en cuenta que la amplia disponibilidad de reservas internacionales ofrecía la posibilidad de un ajuste gradual, se procedió a devaluar frente al dólar americano a una tasa supe­rior al diferencial entre la inflación doméstica y la de los prin-

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cipales mercados de exportación del país, teniendo buen cuidado de limitar, al mismo tiempo, el crecimiento del crédito interno del Banco de la República para evitar en el proceso de ajuste, una acelerada pérdida de reservas. Al mismo tiempo, y tal como había venido haciéndose desde 1975, se aumentó el apoyo a las exportaciones a través del crédito de PROEXPO y otros meca­nismos (véase la sección siguiente) . Es preciso, sin embargo, anotar que la recuperación del tipo de cambio real tropezó, a partir del tercer trimestre de 1980, con la dificultad creada por la fuerte revaluación del dólar en términos de las otras mone­das convertibles. En efecto, entre el tercer trimestre de 1980 y el segundo de 1982 la devaluación de las principales monedas internacionales frente al dólar fue como sigue: marco alemán, 25.6 7c ; franco francés, 62.6 % ; libra esterlina 26.4 7o y yen japonés, 13.7 7o . Puesto que la apreciación del dólar norteame­ricano frente a esas monedas fue resultado, en buena parte, de flujos internacionales de capital en respuesta a diferenciales entre las tasas de interés y a expectativas cambiarias, más que de los- diferenciales -existentes en las tasas de inflación en los países con monedas de reserva, el dólar se revaluó en ese perio­do en términos reales, y ese efecto neutralizó en buena medida el de la devaluación nominal del peso frente al dólar.

Podría argüirse, por supuesto, que el criterio para deter­minar el ritmo adecuado de devaluación debería ser el de man­tener la competitividad de la producción de los bienes comer­ciales colombianos frente al resto del mundo, ponderando ade­cuadamente las diferentes monedas, tal como se hace en los cálculos usuales de tasa de cambio real, ya familiares en Co­lombia. Sin embargo, aunque tales cálculos proveen una infor­mación útil para evaluar la competitividad de la producción colombiana en función de la tasa de cambio, no pueden cons­tituir la única base para las decisiones en esta materia. No debe olvidarse que el ritmo de devaluación no sólo afecta las transacciones comerciales sino también los flujos de capital internacional, y produce cambios en el valor en moneda nacio­nal de los activos y pasivos externos, que en el caso colombiano en su mayor parte están nominados en dólares de los Estados Unidos .

Gracias al manejo que durante el período se hizo de los instrurnetltos de fomento a las exportaciones (crédito de PRO­EXPO, CAT y Plan Vallejo) para complementar el ajuste cam-

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biario, el tipo de cambio real efectivo, esto es, el tipo de cambio ajustado por precios relativos e incentivos, se recuperó mode­radamente entre 1979 y 1981, aunque posteriormente volvió a caer al acelerarse la revaluación del dólar frente a otras mo­nedas de reserva . De todas maneras, vale la pena anotar que el nivel del tipo de cambio real efectivo a fi nales de 1981 era solamente inferior en menos de siete por ciento al nivel corres­pondiente de 1975 (cuadro VII-3) . Es muy probable que esa revaluación real del peso haya tenido algún efecto negativo sobre las exportaciones menores, pero también es claro que el manejo combinado de los instrumentos de política comercial logró compensar, en muy buena medida, el efecto desfavorable de la revaluación internacional del dólar para la competitividad de las exportaciones colombianas.

Afilo

1976 ....... ... . . 1976 ........... '. 1977 .......... . . 1978 • • •• 1 •• • ••••

1979 ............ 1980 ............ 1981 ............ 1982 .............

(a) Aju1tada J')Or el c.-feclo

CUADRO VU - 3

Ot'valuaelón rrento

al dólar (~)

15.1 10 .2 4.6 8.0 7.3

16.7 16.0 19.0

df l0t1 lncent lvoa.

lndlcc de! tata de! cambio, para la• t'xportaelona menores

Tato ral Tata rul efectiva (a)

100.0 100.0 96.6 96.9 87.5 90.3 87 . 1 92.9 83.5 90.0 86.9 93 .9 85.6 93 .6 81.8 89.9

Fu•nle: ReYI•ta del Dan ro de 1a República y Rulz, A I IIAIO. "La compet ltlvldad de la• 4'XJ)OrtaclonH menorf'l t'n el periodo l97G-Jn3 y el d6tlclt de la balance de paroe r•al•n·ado t'ntre 1~80·1!183", 4!n ReYI•t• de Plenuclón y Duarrollo, abrll-aeptlembre de lll84 .

Un aspecto de la política de '•crawling-peg'' que ya ha sido mencionado, pero que amerita mayor comentario, es la consis­tencia que debe existir entre el ritmo de devaluación y la tasa de expanAión del crédito doméstico. Tanto los análisis teóricos del problema como la abundante evidencia disponible sobre esta mnteria en América Latina. indican que existe una estrecha correspondencia entre la tasa de devaluación y la tasa de ex­pansión del crédito interno que es consistente con el manteni­miento de un determinado nivel de reservas internacionales . Si la segunda excede s ignificativamente a la primera se pro­ducirá, inevitablemente, una tendencia al déficit de la cuenta cornente de la balanza cambiaría . Una polftica de expansión

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del crédito doméstico que lleve a incrementarlo más rápidamente que el ritmo de devaluación se traducirá en pérdida de reservas y, eventualmente, en la necesidad de ajustar adicionalmente el tipo de cambio. La política de "crawling-peg" ofrece la po­sibilidad de escoger entre una variedad de combinaciones al­ternativas de tasas de expansión del crédito doméstico y de tasas de devaluación consistentes con las anteriores, desde el punto de vista de la preservación de las reservas internaciona­les de un país, pero no elimina el nexo económico existente en­tre la política cambiaría y la poiítica de crédito. Por supuesto, la existencia de controles cambiarios o de restricciones a las importaciones puede servir como un mecanismo transitorio para disminuir la pérdida de reservas. Sin embargo, si el desequi­librio es persistente y sustancial este tipo de medidas no podrá evitar un serio problema cambiario o una aceleración de la inflación.

Tal como se reseñó en los capítulos I y II de esta Memoria de Hacienda, la política macroeconómica de la Administración Turbay Ayala, con su énfasis característico en la consistencia en el manejo de los diferentes instrumentos de política econó­mica, tuvo muy en cuenta esa relación crucial entre la tasa de expansión del crédito doméstico y la tasa de devaluación, para preservar e incluso aumentar el nivel de las reservas interna­cionales, en forma compatible con el aumento de las importa­ciones de bienes intermedios y de capital necesarios para el desarrollo del país. Sobre este último punto se volverá en la sección final de este capítulo.

3. Política de exportaciones.

A. Incentivos tradicionales.

En la sección anterior se observó que las restricciones impuestas a la política cambiaria para lograr un ajuste pleno a la evolución de los precios relativos domésticos e internacio nales llevaron a utilizar con cierta intensidad algunos instru­mentos de promoción de exportaciones, tales como el crédito de fomento de PROEXPO, el Certificado de Abono Tributario (CAT) y el Plan Vallejo. Como había sido previsto en el Plan de Integración Nacional, el más importante de tales instrumen­tos fue el 'apoyo brindado por PROEXPO a las exportaciones a través de un financiamiento sustancial y a tasas de interés

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preferenciales . Puesto que de acuerdo con la política estable­cida en esta materia desde 1974 el crédito de PROEXPO no se alimenta con recursos de emisión, sino con los provanientes de la sobretasa de 57( a las importaciones, no sería exacto decir que e1 instrumento carece de costo fiscal, ya que la sobretasa constituye simp~emente un recurso fiscal de destinación e~pe­cífica. Como otras destinaciones específicas de rentas del Es­tado, la de la sobretasa de PROEXPO no está exenta de proble­mas, particularmente por sus efectos sobre la eficiencia en al uso de recursos*, pero tiene la ventaja de facilitar un finan­ciamiento no inflacionario de las exportaciones, que tiende a evolucionar en la dirección requerida por las necesidades de jmponación. Por otra parte, a diferencia de los subsidios tri­butarios el crédito de PROEXPO está menos sujeto a represa­lias de otros países, tiene f lexibilidad para irse aJ.ecuando a las necesidades específicas de promoción del comer cio, y ofrece la pos ibilidad de un control más eficiente del destino del s ubsidio, minimizando los problemas de fraude comúnmente asociados con subs idios tributarios elevados. Entre 1979 y el segundo trimestre de 1982 la financiación de PROEXPO a las exporta­ciones menores, medida como proporción del valor de los rein­tegros, aumentó de 58.4 % a 72.1 7c , como consecuencia directa de la mayor disponibilidad de recursos por la sobretasa. Puesto que en ese período PROEXPO mantuvo tasas de interés esen­cia !mente inalteradas, de entre 19 7o y 20 7c para sus créditos a los exportadores, mientras la tasa de interés efectiva del mercado se mantuvo muy elevada, el subsidio implícito en el crédito, como porcentaje de los reintegros, pasó en ese lapso de 13.4 ?o a 16.4 ít , continuando su fuerte tendencia ascendente iniciada en 1975 (3).

En cuanto al CAT, desde 1978 se estableció una nueva es­tructura del incentivo, con cuatro niveles, que se mantuvo prác­ticamente inalterada en los cuatro años siguientes. A pesar de su costo fiscal, y de los problemas asociados con el manejo del instrumento (peligro de represalias y tendencia al fraude), no se consideró oportuno en ese periodo reducir el subsidio, en \:is t.a de las dificultades para actuar más intensamente a través

e·> Véase al respecto: Misión de Finanzas Intergubernamcntales, " lnfor me Fin al de la Misión", DNP, 1981, Cap. V.

(3) Véase el Cuadro VU-4, y el articulo de A. Ruiz citado como fuente de ese cuadro.

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de la poli ti ca cambiaria. De hecho el monto de CAT's expedi­dos, como porcentaje de los reintegros de exportaciones meno­res, aumentó de 4.67o en 1978 a casi 7o;o en 1982, y el incen­tivo, también como porcentaje de los reintegros, subió en ese lapso de 6.4 o;o a 8.2 o/o (ver A. Ruiz, op. cit. ) .

Finalmente, con respecto al Plan Vallejo, que como es bien sabido permite importar libres de gravámenes aduaneros bienes intermedios y de capital para las exportaciones, entre 1978 y 1982 el incentivo representó entre un 2.6o/o y un 3.7 o;o , depen­diendo fundamentalmente del uso de los Sistemas Especiales de Importación por parte de los exportadores (Cuadro VII-4) .

En conjunto, como proporción del valor de los reintegros de exportaciones menores los incentivos mostraron una clara tendencia ascendente entre 1975 y 1982, aumentando en ese lapso de 14.6% a 26.0o/o (Cuadro VII-4), y compensaron buena parte de la caída del tipo de cambio real ocurrida en esos años. Como se aprecia en el Cuadro VII-5, las exportaciones reales de manufacturas, después de su caída en 1975, evidentemente relacionada con la recesión mundial tras la primera "crisis petrolera", crecieron en forma sostenida hasta 1980, sin que pudieran sustraerse totalmente a los efectos de la nueva rece­sión mundial que alcanzó su sima en 1981. Las exportaciones agropecuarias, que por su misma naturaleza son menos depen­dientes de la coyuntura internacional, pero también más volá­tiles por las fluctuaciones de la oferta doméstica, se recupera­ron en términos reales después de 1977 y aumentaron entre 1978 y 1981 a una tasa anual promedio de 7.1 o/o .

1975 . ......... . . 1976 ..... ....... 1977 ....... . .. .. 1978 .... . ....... 1979 ......... ... 1980 ....... .... . 1981 .......... .. 1982 ...... .... ..

CUADRO VII · 4

Incentivos a las exportaciones (Como porcentaje de los reinte¡rros)

Crédito de PRO EX PO CAT

4 .9 7.4 8.0 5.8

11.2 4 .5 12.5 6.4 13.4 7.6 12.8 7.2 14.0 7.9 16.1 8.2

Plan Vallejo Total

2.3 14 .6 2.3 16.1 2.5 18.2 3.3 22 .2 2.6 23.6 3.7 23.7 3.2 26.1 2.7 26.0

Fuente: RulE, N. Alvaro: "La competitividad de las exportaciones menores en el periodo 1975-1983. y el déficit de la balanu de pa¡ros registrado entre 1980 Y 1983", ReYieta de Planeaclón y DHarrollo, Nos. 2 Y 3, 1984 .

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CUADRO VU-6

lndice de Quantum de las exportaciones

(Base 1970·1974 = lOO)

Ca U A¡rropecuarios sin café (1) Manufacturas Total•

1974 .... ...... .. 103 .5 94 .6 149.4 108.0 1975 ... . ....... . . 122.8 143.0 121.2 120.3 1976 ... ......... 93.7 124.0 167.7 107.2 1977 • • • • •••• o ••• 77 . 1 120.6 171.5 100.5 1978 ...... ...... 134.5 124.9 174.0 134.6 1979 ••••••••••• o 166.2 126.8 196.9 166. 1 1980 ••• o •••••••• 166.0 150.7 218.6 165.1 1981 • o ... . ... . .. . 132 .3 153.8 217.5 146.1

(•) Jnc:luye oro, combustibles y ala"UnOS productos primarios no Incluidos en (1). Fuente: Ocampo, Joe~ A.. "Evolución ~reneral del sector externo y llneamient<~e de

poUtic:a económica", (mime6arafo), Botrotá, 2 de julio de 1982.

B. Nuevos instrumentos.

Como elemento de apoyo especifico a las ~xportaciones, por la Ley 67 de 1979 fueron creadas las "Sociedades de Comercia­lización Internacional", para lograr un manejo especializado de la intermediación comercial en el mercado internacional. Por otra parte, en 1980 el pais adhirió al Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT) para facilitar negociaciones comerciales regulares con una gama extensa de países, y tam­bién para que Colombia pudiera beneficiarse de las concesiones arancelarias acordadas ~n el seno del GATT y evitar, al mismo tiempo, que sus exportaciones sean discriminadas por medidas unilateralmente adoptadas en los países que constituyen sus mercados principales.

Así como el manejo cambiario y de los instrumentos tra· dicionales de promoción de exportaciones permitió sostener un nivel razonable de ingresos corrientes de divisas en medio de una muy difícil coyuntura externa, la creación de las Compa­ñias Comercializadoras y la adhesión al GATT tendrá, sin duda, favorables consecuencias para las exportaciones en el largo plazo. Con todo, quizás la tarea más importante desarrollada por la Administración Turbay Ayala en esta materia sea la actividad de inversión directa y de estímulo a la inversión pri­vada en las áreas de nueva minería (níquel de Cerromatoso, carbón en El Cerrejón), en la exploración y explotación de hi­drocarburos~ en la eficiente utilización de sus recursos hidro-

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eléctricos, para recuperar la capacidad de auto-abastecimiento energético del país, y en la mejora de la infraestructura de transportes y comunicaciones. Como es apenas natural, la in­tensa actividad de inversión desarrollada con esos propósitos entre 1979 y 1982 dió lugar, inicialmente, a un crecimiento sig­nificativo de las importaciones de bienes de capital y de insu­mos complementarios. Sólo el tiempo podrá confirmar si ese esfuerzo de inversión hizo, corno se esperaba con base en serios estudios técnicos, una contribución decisiva al mejoramiento de las posibilidades de desarrollo del país en el largo plazo.

4 . Política de importaciones.

Como se señaló en la introducción, desde los primeros años de la década de los setenta el pais había venido ejecutando una política de importaciones orientada a racionalizar su manejo y a lograr una vinculación más eficiente con la economía mun­dial. Esa estrategia, aunque obviamente diferente de la adop­tada en el período de "crecimiento hacia adentro" que se pro­longó desde la Gran Depresión hasta finales de los años sesenta, no reflejaba un rompimiento con la concepción general del de­sarrollo de la época anterior, sino un reconocimiento pragmá­tico de las nuevas oportunidades abiertas al país, en buena parte como resultado del éxito alcanzado en las etapas previas de su desarrollo. Por esa razón, no debe sorprender que la política de importaciones mostrara una gran estabilidad a tra­vés de tres gobiernos diferentes, en la década de los años se­tenta, caracterizados por una coyuntura externa general favo­rable en materia comercial y financiera.

Aranceles.

Como puede observarse en el Cuadro VII-6, el nivel de aranceles nominales se había reducido entre 1970 y el primer semestre de 1979, principalmente como resultado de las revi­siones arancelarias generales efectuadas a fines de 1973, co­mienzos de 1974*, y en 1976. El arancel promedio (no ponde­rado) se redujo de 70 % a 28.3% entre 1970 y el primer se-

( * ) Las rebajas de 1973-1974 afectaron aproximadamente a la mi­tad del universo arancelario y han sido reconocidas por los estudiosos del tópico como las más importantes de la década . Véase, por ejemplo José A. Ocampo ' ( op. cit.) y Jorge García G. "Problems to liberalize trade in Colombia", (mimeógrafo), Bogotá, 1984.

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mestre de 1979, aunque el gravamen total a las importaciones que incluye entre otros el representado por la sobretasa de PROEXPO, se redujo más lentamente. Las reducciones aran­celarias se orientaron al cumplimiento de los compromisos contraídos por el pais en el Grupo Andino, a facilitar el mane­jo de la política de estabilización, a desestimular el contraban­do y a racionalizar el arancel disminuyendo su dispersión, que dificulta el control del contrabando técnico. En términos de cubrimiento efectivo de las importaciones, para las cuales con­tinuó utilizándose en grado importante el mecanismo de licen­cia previa, la liberación fue bastante más moderada de lo que podrian sugerir las cifras an teriores, y los sectores que tradi­cionalmente han recibido una protección más elevada, como los productores de alimentos preparados, bebidas, textiles, confecciones, automóviles y articulas diversos de consumo continuaron recibiendo una protección efectiva considerable .

CUADRO VII- 6

Evolución de la protección nominal t P oJ'Centajea)

1970 107C 1979A ]9798 1081

T&.rifa nominal promedio 70.0 30 .8 28 .3 26.0 26.9 PRO EX PO ....... ...... 1.6 1.6 6.0 6.0 6.0 Sobretasa ............... 1.6 1.6 1.6 1.6 1.6 Impuesto consular .. . ' .. 1.0 1.0 1.0 1.0

Total ... ....... .... .. 74.0 34.8 36.8 33.6 32.4

Fuenle : Carel&, J orae - "Problema to llberalb.e lrade In Colombia". (No publicado).

En agosto de 1979 se efectuó una revisión general de la estructura arancelaria, con los mismos objetivos de las anterio­res, y el arancel promedio, no ponderado, se redujo de 28.3 ro a 26.0 7o , sin cambios sustanciales en la estructura de protec­ción efectiva. Posteriormente dentro de la labor permanente del Consejo de PoUtica Aduanera, se continuó avanzando en la ta­rea de racionalización arancelaria. Sin embargo, la situación de profunda recesión mundial, asi como la circunstancia de enfrentarse el pais a las consecuencias depresivas de la llamada "destorcida cafetera" obligaron a suspender, prácticamente, las rebajas arancelarias distintas a aquellas claramente orientadas a eliminar problemas técnicos o a apoyar a sectores en dificul­tades, a través de rebajas arancelarias para insumas no pro­ducidos domésticamente (véase el Cuadro VII-7).

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01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

CUADRO VU - '1

Aranceles nominales y efectivos por capítnlos del arancel

Capftulo descripción

Animales vivos . .. . . . . .. .. . .... . ........ . Carnes y despojos comestibles . ...... . . . . . Pescados, crustáceos y moluscos . .... . . . . . Productos lácteos, huevos, miel .. .... .. . . . Otros productos de origen animal .. .. . . . . Plantas vivas y flores .... . ..... . ...... . Legumbres y raíces alimenticias ... . .... . . Frutos y cortezas de agrios . . .. . .. . .. . . . Café, té y especias . . .. . ... . . . .. . .. . . .. . Cereales . . .. . . ... . . . . . ...... .. . . ... . . . .. . Productos de molinería .. ... . ...... .. . . . . . Oleaginosas y otras plantas indust. y medie. Gomas, resinas y otros . . . .. . ..... .... . . . Materias para trenzar y tallar y otros . . . Grasas y aceites .. ............. ... . .. . . . Preparados de carne y pescado . . .. . . . .. . Azúcares y confiteria . ...... ... . ... . .. . . Cacao y preparados . . . . . .. .. . ...... . .. . . Preparados a base de cereales .. . .. . .. . . . Preparados de legumbres y hortalizas . .. . . Preparados alimenticios diversos .. ...... . Beb1das, licores y vinagres . . .. . .. . . .... . Alimentos preparados para animales . . . . . Tabaco ... . ..... . .. . . . .... . . .. . . . .. .... . . . Sal, azufres, yesos, cales y cementos . . .. . Minerales metalúrgicos . . . .. .. . .. . ...... . Combustibles y aceites minerales .. .. ... . Productos químicos inorgánicos .. . .. .. . .. . Productos químicos orgánicos .. . . .... . .. . Productos farmacéuticos . ....... . . ...... . Abonos . . . . . ... . . ... . . .. .... . ... . . .. . .. . Extractos curtientes . .... ... . ....... . . .. .

I - 1979 Nominal

17.30 27.50 24.12 28 .86 18.14 12. 50 17 . 38 20.53 20 .74 15.10 26 .38 14. 12 16. 58 15. 00 20.32 48 .50 26.94 29.29 40.45 54 .22 32 .31 59.46 10 .29 24 . 10 10.71 10.00 12.44 24.73 15 .70 16 .51 3 .00

26. 39

Efectivo

28 .87 110.39

54 . 59 76 .05 71.93 32.84 28.13 37.94 31.02 39.71 76 .78 21 .58 20.06 21 .98 60 .40

102.55 45 .02 73.44 65.58

156.94 73.68 80.80 41.27 39.13 13.01 8.21

25.84 26.39 21 .30 11.08

- 19 .34 36.85

11 - 1979• Nominal

16.27 24.38 20 . 00 24 . 18 14 .34 12 . 50 16.43 20 . 18 17.22 14 . 14 21.90 13 .97 16.68 15 .00 17.68 44.33 23 .89 27 .86 36 .36 48.79 31.35 52 .43 10.29 23. 10 10.60 8.48

11.73 20.08 15.63 14 .65 3.00

25.09

Electivo

24 .32 97 .89 46 .76 73 .75 63.54 32. 58 26.11 36 . 48 29.81 37 .35 62.98 19 .66 19.18 20.79 49 .05 93.40 41.04 69 .68 59.29

142.67 72.84 74.35 33 .67 40.44 13 .07 7.16

27.23 24.05 19.92 11 . 69

- 16.64 33 .87

Nominal

15.27 24 . 23 20.23 24.33 14.65 11 .00 16.30 20 .28 17 . 22 12.96 21.61 12 .88 17 . 14 15 . 00 18 . 17 44.29 25.00 27 .86 37.00 48.31 31.21 52.42 10 . 10 21.00 11 . 02 8.33

11.26 20 .06 15 . 52 13 . 14 2. 93

25 .28

1981 Eteetivo

19.93 80.41 43.44 62 .54 53.29 26 .78 21.08 26 . 78 25 . 69 29 . 09 53 . 47 15.52 16 . 42 16.26 38 .52 80.29 38.55 65 . 10 55 .59

132.82 64.15 71 .62 30.22 32.93 10 .73

- 1.10 19.96 20.67 16.55 7.25

- 20 .22 28.16

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33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 62 53 64 ó5 56 57 58 69 60 61 62 63 64 65 66 67

Capl t.ulo deKripcl6n

Perfumería y cosméticos ................ . Jabones, ceras, etc. . . .. . .. . .. . .... . .... . Materias albuminoides y colas ....... . .. . Explosivos, materiales inflamables . . . . .. . Productos fotográficos .................. . Produc.tos quimicos diversos ............. . Materias plásticas ............ . ..... . ... . Caucho y manufacturas de caucho ....... . P ieles y cueros ... . ............. .. ... . . . . Manufacturas de cuero . . .. . ............ . . Peletería ............................... . Madera y sus manufacturas ........ ... .. . Corcho y sus manufacturas .. ... ~ · . . . .... . E spartería y cestería ... . ... . .. .... .... . . Pulpa de papel y desperdicios ........... . Papel y cartón ........ .... .... .. .. ..... . Libros y artes gráficas ....... . ......... . Seda ... ........ ... . ... . .. . .. . .......... . Textiles sintéticos y artificiales continuos Textiles metálicos y metalizados ......... . Lana, pelos y crines ............ .... . .. . Lino y ramio ... . .. .. . . . ........ .. ..... . Algodón ........ . .... , ..... .. .... ....... . Textiles sintéticos y artificiales discontinuos Las demás fibras textiles, vegetales . .... . Alfombras, bordados y otros ... ... . ..... . Guatas, fieltros y cordelería ............ . Géneros de punto ... . ............. . .... . Prendas de vestir .. .... .. ........ . ... .. . Otros articulas de tejidos confeccionados .. Prender.a y trapos .. .. . ..... . ........ , . Calzado .... .. . . ..... . .. .. .... .. ....•. . .. Sombrereria .. ... . . . ... ... ... ....... . ... . Paraguas y otros ...................... . Plumas, flo¡res artificiales y otros . . .•....

1- 19711

Nominal Efec:t.ivo

43.19 36.33 26.63 30.63 14.10 21.69 37.96 32.08 15.88 41. 39 61.43 39.72 20.45 46.25 15.00 31.50 39.68 47.27 39.76 68.33 43.67 44.60 47 . 50 36 . 43 37.60 81.43 63.04 78 . 27 92.20 78.10 70.00 56.00 61.36 47.00 47 . 00

67.02 61.89 38.56 42.77 16.17 41.87 65 .58 69 .13 57.72 52 .34

102. 09 76.51 55 .85 72.52 19.17 50.27 44.78

108.20 121.54 146.68 89.23 93.56

111 . 7Z 73.36 70 .09

171.88 120.36 168.51 114.60 129. 10 114.60 87 .31

106.80 67.98 66.31

11. 1n11~

Nominal Ef~tlvo

35.00 32.67 23.75 27.50 11.76 20.06 30.80 28.44 15.88 37.60 49.29 35.85 16.82 43 .75 15.00 29.40 29 .91 39.09 38.25 68 .33 43.67 44.60 47.50 36.43 37 . 50 81.43 53.04 78.27 92.20 78.10 70.00 55.00 46.82 43.00 43.00

61.58 45 .14 35.23 38.51 15.22 37.41 52 .21 53 .71 56.69 47.89 95.43 66.98 50.16 64.35 20.67 46 . 97 30.90

103.64 115.59 145.90 86 .76 93.88

110.16 72.31 71.60

172.94 120.89 159.37 110.17 130.78 110.17 89.67

102.81 62.16 62.66

U81 Nominal Efeetivo

33.68 32.67 20.79 27.35 10.57 20.26 30.67 22.02 16.28 43.89 45.83 36.17 17.92 43.75 15.00 29 . 06 25 . 57 36 . 00 37.31 68.33 49 .87 42.73 48.50 37.85 34 .32 84.29 61.00 77.69 92.78 80.42 70.00 67.69 47.00 42.60 42.50

44 .29 36.39 19.44 26.75 11 .61 27.96 46 . 46 37 .81 40 . 96 61 . 16 83. 17 58.81 45.54 52 .69 13.65 43.17 27.06

103.18 95.79

132.88 86 .24 81.03

101.01 83.46 61.81

199.35 108.07 155.68 116.10 140.17 115. 10 101.21 104.57 36.06 45.66

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Capitulo descripción

68 Manufacturas de piedra, yeso, cemento, etc . 69 Productos cerámicos .. ... ............ .. . . 70 Vidrio y sus manufacturas ............. . 71 P'íedras y metales preciosos, bisutería .. . . . 72 Monedas ......... .. ........... . .. ...... . 73 Fundición, hierro y acero .. .......... .. . 74 Cóbre ........... . ...................... . 75 Níquel ... ... .. : ........................ . 76 Aluminio ........ . .. . . .. .. ..... . ..... . .. . 77 Magnesio, berilio .......... . .. . ... ...... . 78 Plomo ... ............................. . . 79 Zinc . .. . ... ........... .. . ..... ... .. . . .. . 80 Estaño . ... . . . .... ..... . ...... ........ . . . 81 Otros metales comunes . . .. . . . ... .. . .. .. . 82 Herramientas, cuchillería . ...... .. ...... . 83 Manufacturas de metáles comunes . ... .. . . 84 Calderas y máquinas ........... . .... . .. . 85 Maquinaria eléctrica y electrónica .... . . . . &6 Vehículos y materias para vías férreas .. . S7 Vehículos automóviles ........... .... ... . 88 Navegación aérea . ...... .. ...... . ...... . 89 Navegación marítima y fluvial .... .. .. .. . 90 Instrumentos de óptica, fotografía y cirugía 91 Relojería .. ........ ...... ....... . ... . ... . 92 Instrumentos y equipos de música ...... . . 93 Armas y municiones .................. . . 94 Mobiliario ............... ... . .... . ..... . . 95 Tallas y labrados ...................... . 96 Cepillos, pinceles, etc. . ................ . . 97 Juguetes y art culos deportivos ......... . 98 Manufacturas diver~as ......... . ..... . . .

TOTAL . ...... .... . ..... . ....... .. .. . .. .

1 - 1979 Nominal

31.67 39.52 39.93 33.71 1.00

25.77 29.38 25 . 00 35.54 21.11 23.08 26.25 30.63 15 .45 40.37 48.53 23.20 34.69 32.95 47.41 17.91 20 . 17 21.11 36.97 28.40 49.13 60.00 31.67 35.45 43.28 44.06 28.30

~ Oespuéa de laa modificaciones introducldaa en agosto de 1979.

EfecUvo

52.58 64.74 55.73 53.34 57.08 40.36 52.95 34 . 28 70.79 40.41 32.74 33.81 40.57 34.34 66.01 72.57 28.55 53.75 45 .82

120.57 24.76 28.40 24 .54 61.69 43 .31 62.08 71.44 59.88 59.77 70.51 59.61 47.56

JI- 1979• Nomina.!

28.06 32.14 27.08 31.14

1.00 24.28 26.63 20.00 31.76 16.67 21.54 24.68 30.63 13.64 36.34 42 .50 21.44 32.24 29.77 43.23 14.73 18.67 20.35 31.38 27.30 49.13 46.00 31.11 33.18 39.14 38.33 26.96

Efectivo

46.99 51.40 36.11 61.00 52.16 37.69 46.15 27.47 63.93 34.39 30.39 30.09 37.46 24.47 59.18 63.91 26.75 50.73 40.49

110.16 20.92 26.03 24.21 51.96 43.32 62 .57 66.06 54.83 66.65 66.13 51.72 43 .79

1981 Nomina.!

27.63 34.17 26.39 34 .71 1.00

22.99 26.06 17. 92 32.43 16.87 20.67 22 .50 31.33 13.64 36.30 41.03 20.43 28.78 29.75 39.63 16 . 69 18.86 20.63 31.82 27.55 49.80 44.23 33.57 34 . 17 36.82 36.92 25.94

Efeet.lvo

45.28 42.46 31.57 52.79 36.05 30.94 38.73 26.63 59.59 33.12 23.72 21.30 32.37 21.16 49.57 52.52 18.06 40.09 34.88 93 .32 16 .38 16.83 18.42 49 .76 36 .21 61.25 63.97 43.67 51.61 63.90 45.11 38 .66

Fuente: Ciicu.los del Departamento Nacional de Planeac16n, Unidad de Eatudioe lndu.trialee, para el Mlnlsterio de Hacienda, 1982.

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Un aspeeto del manejo arancelario que requiere especial mención fue el estímulo brindado a la inversión a través del meeanismo de tarifa única de 57o y 10)'o, mediante el cual se asigna esa tarifa preferencial para las importaciones que cons­tituyen un "paquete" de inversión, independientemente del arancel general establecido para sus componentes individuales. Entre enero de 1981 y julio de 1982 el Consejo Nacional de Política Aduanera expidió autorizaciones de tarifa única para 652 proyectos, en su mayoría del sector manufacturero, para importaciones de maquinaria y equipo por un total de US$ 403 millones.

Régimen de Importaciones.

También en esta área la política de comercio exterior tuvo una continuidad considerable y se orientó, al igual que en el pasado, a disminuir la intensidad en el uso de mecanismos ad­ministrativos de-l control de las importaciones. Tanto la teoría económica corno la experiencia de muchos paises, sin excluir a Colombia, muestran que, si bien en casos especiales los meca­nismos de licencia previa y otros similares pueden facillitar el tratamiento de problemas de "dumping" y de fraude en la fac­turación de importaciones, lo indicado en general es limitar la utilización de esos meeanismos y descansar primordialmente en la política cambiaría y en la estructura arancelaria para el manejo de las importaciones. Ello porque cuando los meeanis­mos administrativos para el control de las importaciones se utilizan en forma intensiva se crean distorsiones importantes en la asignación de los recursos, que disminuyen las posibilidades de crecimiento. Además, el uso generalizado de esos mecanismos tiende a generar corrupción administrativa y puede facilitar la persistencia en políticas macroeconómicas inadecuadas.

Desde 1973 se eliminó en Colombia el régimen de prohi­bida importación y entre ese año y febrero de 197 4 se trasla­daron al régimen de libre importación 1.490 ítems del universo arancelario. La liberación de esa época, como todas las poste­riores, cubrió principalmente artículos de los cuales el país era exportador neto o insumos de los cuales no existía producción nacional. Más adelante, entre agosto de 1975 y febrero de 1978 se trasladaron al régimen de libre importación otras 903 posi­ciones arancelarias y entre 1979 y 1981 la lista de libre irnpor-

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tación aumentó en 1.146 postctones adicionales•. En términos generales puede decirse que el principal efecto de ese proceso de liberación fue descongestionar la administración y facilitar el manejo de las importaciones . Como anota José A . Ocampo, en el estudio yn citado, "la conclusión general que se desprende del proceso de desgravación y de los cambios de los regimenes de control cuantitativo es que la liberación en un sentido es­tricto ha sido muy limitada en Colombia . En general, ha ha­bido un importante proceso de racionalización de la estructura arancelaria, por una parte, y un uso escaso del control cuan­titativo como instrumento de balanza de pagos" ( ... ) por lo cual "el proceso de liberación no ha afectado sensiblemente las importaciones colombianas" .

CUADRO VII· 8

Aprobaciones de importaciones por sistema de tarifa única

(Enero 1981 - Julio 1982)

Número de Valor CIF proyectos (Millones de USS)

l. Agricultura y mineria .. .. . ...... . 2. Manufacturas ....... . .. . ....... .. . 8 . Construcción (a) . . .. . ........ . . .. . 4. Otros .. . . . .. . ........ . .. . ..... .. . . 6 . Total .. .. . ....... . . . .... . . . .. .. .. .

(a) Solamente Cirmns de ln~tenlerla civil.

7 469 43 43

662

Fuente: Tabulados del Consejo Nacional de Polltlca Aduanera .

4.0 346.1 30.6 23.2

402.9

Desde el punto de vista del comportamiento de las importa­ciones, la politica de inversión pública y de estímulo a la inver­sión privada fue mucho más importante que la de liberación y desgravación arancelaria. Como se muestra en el Cuadro VII-9, entre 1978 y 1982 las importaciones de bienes de capital aumen­taron de US$ 898 millones a US$ 2.016 millones, esto es, a una tasa promedio anual de 22.4 c;'o , y contribuyeron con el 42.3 tfo al aumento total de las importaciones de ese período. Por su parte, las importaciones de materias primas (distintas a com­bustibles) y bienes intermedios aumentaron en ese lapso a una tasa promedio anual de 14.57o y explican el 33.4 r'o del incre­mento de las importaciones en esos años. Las importaciones de combustibles aumentaron muy rápidamente entre 1978 Y 1981, pasapdo de US$ 204 millones a US$ 724 millones, y aun-

(• ) Ocampo, J. A., op . cit., Cap . 11.

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que en 1982 disminuyeron moderadamente, explican el 17.1% el incremento total de las importaciones entre 1978 y 1982 . Las importaciones de bienes de consumo, según la clasificación CUODE (que entre otras cosas incluye armamento militar y parte del material CKD para automóviles) aumentaron en US$ 188 millones entre 1978 y 1982, esto es, a una tasa pro­medio anual de 8.3 7o y explican solamente el 7.1 ro del incre­mento total de las importaciones en esos años.

Corno puede apreciarse, el aumento sustancial de las im­portaciones de bienes de capital, asi como buena parte del au­mento ocurrido en las importaciones de bienes intermedios, estuvo asociado con la recuperación de la inversión doméstica, y en especial con la realizada en la minería de níquel y carbón, la exploración y explotación de hidrocarburos, el aumento de la capacidad instalada en el sector eléctrico y la gran actividad de ingeniería civil desarrollada en ese periodo . Esto es, fue la indispensable contrapartida a la realización de proyectos de inversión de importancia estratégica para la generación de ex­portaciones o el ahorro de importaciones.

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Bienea de % consumo

1978 .. . .. ... 503 17.7

1979 .... ... . 451 13.9

1980 ....... . 620 13 .3

1981 ... . ... . 668 12.8

1982 ........ 691 12.6

Tasa crecimiento-Promedio 1978-1982 % 8 .3

Contribución o/o al crecimiento: 1978-1981 .. . ........ 7.0

1&78-1982 . .... . .... . 7 . 1

' CUADRO Vll - g

Importaciones según uso o destino económico (Millones de US$ y porcentajes)

Otras materias Combua- % primas e % Bienes de

tibies intermedias capital

204 7.2 1.231 43.4 898

322 10.0 1 .383 42.8 1.077

563 12.1 1.896 40.7 1 .584

724 13.9 1.977 38.0 1.830

657 12 .0 2.114 38.6 2.016

33.4 14.5 22.4

22.0 31.6 39.4

17.1 33 .4 42.3

% Total %

31.7 2.836 100 .0

33.3 3.233 100.0

34.0 4.663 100.0

35.1 5.199 100 .0

36.8 5 .478 100.0

17.9

100.0

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