Corso di Integrazione europea e politiche pubbliche

anno accademico 2012-13

Lezione VII

La politica della concorrenza

Le politiche per la concorrenzaLe politiche per la concorrenza

• “l’insieme delle politiche e delle leggi che assicurano che la concorrenza sul mercato non sia soggetta a restrizioni tali da ridurre il benessere economico” (Motta,2004)

• Assunto, di marca liberale, che le economie in cui le pressioni competitive sono più intense siano più efficienti di quelle in cui la concorrenza viene limitata.

• Ma anche protezione del consumatore

La governance della concorrenza La governance della concorrenza nella UEnella UE

• Settore di policy che presenta rilevanti aspetti di governance sovranazionale poteri della Commissione e della Corte di Giustizia Europea in materia di concorrenza

• Evoluzione nel tempo- crescente importanza di modalità di governance basate sulla cooperazione “multi-level”

ORIGINI • LA TUTELA DELLA CONCORRENZA NON RIENTRAVA

NELLE TRADIZIONI DI POLICY DEI MEMBRI FONDATORI DELLE COMUNITA’

• SONO GLI USA ,CHE INVECE AVEVANO UNA FORTE TRADIZIONE DI POLITICHE ANTITRUST (1890 Sherman Act), NEL CONTESTO DEL RIDISEGNO DELLE ISTITUZIONI ECONOMICHE INTERNAZIONALI NEL DOPOGUERRA, A PROMUOVERE PRESSO I GOVERNI EUROPEI I PRINCIPI DELLA CONCORRENZA E LA NECESSITA’ DI ISTITUZIONI CHE LA GARANTISCANO (ambito OCSE; Germania )

• LA PRIMA COMUNITA’ (CECA) HA LA SUA RAGIONE D’ESSERE SOPRATTUTTO NEL CONTROLLO SULLA GERMANIA E LA POSSIBILITA’ DI UN SUO RIARMO.

• L’INCLUSIONE DELLA CONCORRENZA TRA GLI OBIETTIVI DELLA COMUNITA’ SI DEVE AL RUOLO DEGLI ESPERTI AMERICANI E DELLO STESSO JEAN MONNET

IL TRATTATO CEE• COMUNITA’ EUROPEE –Trattato di

Roma contempla negli art.101-109 attuali(prima 81-89 e orig 85-92): lotta alla formazione di monopoli, all’ abuso di posizione dominante, ai monopoli nei servizi pubblici, agli aiuti statali alle imprese

• FORTE BASE LEGALE NEI TRATTATI- autorizza l’azione della Commissione e della Corte

Componenti della politica della concorrenza

• Proibizione di accordi tra imprese (cartelli) che limitino la concorrenza (art.81 Tr.CE) e specifica eccezioni (comma 3)

• Proibizione dell’abuso di posizione dominante da parte di una grande impresa (art.82)

• Controllo sulle fusioni tra imprese che creino una posizione dominante (reg 4064/89)

• Controllo sugli aiuti di stato a un’impresa o a una categoria di imprese (art.87-88)

• Liberalizzazione delle misure prese dagli stati membri in favore delle public utilities nazionali e delle industrie di infrastrutture (art 31 e 86 Tr.CE)

• Si sviluppano in tempi diversi

Settori della politica di concorrenza

• cartelli e pratiche restrittive (fissazione • dei prezzi e quote di mercato)• Fusioni e concentrazioni tra imprese• Abuso di posizione dominante• Più concorrenza nei settori delle public utilities (energia, telecomunicazioni)

Aiuti statali alle imprese

Soggetti privati:imprese

Stati membri

Concorrenza e Mercato Unico

• Obiettivi strettamente collegati (spill over)• Emerge da subito che la costruzione di

un’unione doganale con lo smantellamento delle barriere tariffarie sarebbe stata controproducente se le imprese avessero imposto i prezzi attraverso la costituzione di cartelli e che occorreva assicurare un grado di controllo sovranazionale ai comportamenti lesivi del mercato- Regolamento 17/1962

Autorità sovranazionale della Commissione

• Solo la Corte di Giustizia può annullare una decisone della Commissione ma ciò avviene in casi rari ed è una sorta di extrema ratio

• Con il Reg.17 gli s.m. hanno creato un sistema di decisioni sovranazionali che nel corso del tempo ha vincolato i comportamenti delle imprese e degli stessi stati

Governance sovranazionale della concorrenza

• Un regime di governance sovranazionale che ha avuto delle debolezze

• Che è stato riformato ed adattato nel corso del tempo

Fasi nello sviluppo della politica per la concorrenza(Wilks 2010)

’60 ‘70 ‘80 ‘90 ‘2000Accordi tra imprese

Reg.17/62 ; casi

Sviluppo principi

Prime multe Enforcement intensificato

Enfasi sui cartelli;modernizzazione

Abuso di posizione dominante

silente Primi casi Sviluppo principiPrime multe

Idea di dominio collettivo

Applicazione moderata;modernizzazione

Fusioni Non in Tr.CE Riconsosciuto ma nessuna azione

Regol.1989 Inizia enforcement

Intensificata;riforme

Aiuti di stato silente Sviluppo graduale

Diventa priorità; primo survey 1988

Regimi settoriali più stringenti

Rafforzato da Agenda.di Lisbona; progresso sostenuto

Liberalizzazione utilities

ignorato ignorato Più trasparenza; interventi in telecomunicazioni

Diventa priorità; sfida sistematica

Continue pressioni; progresso non uniforme

Il Regolamento 17/1962

• Regolamento attuativo delle norme in materia di accordi e abuso di posizione dominante

• Assegnava alla DGIV (Concorrenza) compiti importanti ,in autonomia dal Consiglio, facendone una vera “agenzia antitrust” con compiti esclusivi di sorveglianza, indagine, codificazione, determinazione di esenzioni e potere sanzionatorio.

• La Commissione può condurre direttamente indagini nelle imprese, esaminarne i documenti, interrogarne e i responsabili e multare le imprese.

Il Regolamento 17/1962

• Procedura derivata dal modello tedesco

• Considera illegale ogni accordo tra imprese fino a che è notificato ed esplicitamente autorizzato dalla Commissione, o in quanto dichiara che non rientra nelle fattispecie previste dalla legge o perchè esplicitamente approvato (per es, perchè accresce efficienza) .

• PREMESSE PER IL SOVRACCARICO DI LAVORO PER LA COMMISSIONE

1958-1985• La Commissione non ha utilizzato dall’inizio gli estesi

poteri conferitile dal Regolamento 17.

• Negli anni Sessanta ha proceduto in modo incrementale

• Negli anni Settanta ha rispettato la varietà delle risposte che gli stati davano alla crisi economica (aiuti statali alle imprese in difficoltà)

• L’azione si è concentrata in due ambiti: • formazione di cartelli (accordi tra imprese e pratiche

concertate come la fissazione di prezzi o la spartizione di mercati) che ponessero restrizioni o ostacoli agli scambi tra s.m (art.81 e 82) Commissione spalleggiata da sentenze della Corte

• la lotta contro l’abuso di posizione dominante (meno incisiva)

• “fase di apprendimento”capacity building

Rilancio negli anni Ottanta , parallelo a quello del mercato unico

• Nuove idee di policy deregulation, liberalizzazione sono la nuova ortodossia economica

• Forte leadership dei Commissari alla concorrenza Sutherland, Brittain che sono dei liberali convinti e ingaggiano una lotta aperta agli aiuti di stato (che negli anni Ottanta toccano il 3% del PIL della Comunità) e per l’espansione dee competenze in materia di controllo sulle fusioni.

• Contestazioni all’azione della Commissione soprattutto dai paesi che hanno una regolazione più efficace (UK e RFT) e alcune sentenze contrarie della Corte

•

Rilancio

• Clima di idee favorevole e leadership forte- sviluppo progressivo del campo di azione della DG Concorrenza, dalla attenzione iniziale per la lotta ai cartelli ad un ambito di azione più ampio

• Le sue attività hanno sollevato critiche cui ha risposto con ristrutturazioni e riforme

1989 Regolamento 4064/89 sui controlli sulle fusioni

• Rafforza significativamente i poteri della Commissione in materia di concorrenza .

• Gli s.m. si accordano dopo anni su una nuova normativa sulle fusioni per i seguenti motivi:

• in primo luogo per le pressioni della business community perché vi sia un solo responsabile a livello europeo in materia di fusioni

• per dare una regolazione più chiara al settore• per rafforzare le competenze della Commissione

• poteri della Commissione sulle fusioni sono però vincolati da limiti dimensionali all’intervento che può avvenire solo per le fusioni che superino i 5 miliardi di ecu se a livello mondiale e i 250 milioni di ecu se a livello europeo

Accordi tra imprese e cartelli

-Principale settore di attività (core business). Sono di 3 tipi:

• accordi orizzontali (all’interno di uno stesso settore, tra imprese che altrimenti sarebbe tra loro in competizione:es. fissazione dei prezzi, divisioni del mercato, preclusione all’accesso ad altre imprese) .

• Accordi verticali (fasi diverse : produzione e distribuzione)

• Joint ventures- accordi tra imprese per facilitare una certa attività (es. ricerca e sviluppo, distribuzione )

Situazione fine anni Novanta

Crescente carico di lavoro della Commissione, specie in materia di fusioni e cartelli.

Questa fa fronte:

Con autorizzazioni in blocco (garantendo l’approvazione a intere classi di casi)

Con il ricorso alle “comfort letters”, provvedimenti ad interim che esentano le imprese dal pagamento di multe nel caso la decisione della Commissione sia negativa

Si comincia a parlare dell’opportunità di decentralizzazione della politica di concorrenza

La modernizzazione della politica di concorrenza (modernization package)

• Decentramento dell'applicazione delle regole sulla concorrenza

• Concentrazione della Commissione sui casi di serie violazioni (es. vs Hoffman- Roche cartello “orizzontale”per le vitamine multa di 462 mil di euro; Nintendo 2000, cartello “verticale”149 m di euro)

• Nuovo regolamento sulle fusioni

Riorganizzazione DG Competition

Istituzione di figura di Chief Economist

Riorganizzazione di direzioni per superare compartimentalizzazione

Il Regolamento 1/2003 accordi• Redistribuzione delle responsabilità per

la regolazione della concorrenza tra la Commissione e le autorità nazionali per la concorrenza.

• Le imprese valutano la regolarità degli accordi che stipulano (self-assessment sulla base di linee guida fornite da Commissione)e la verifica spetta alle autorità nazionali per la concorrenza e competenti sono i tribunali nazionali

• Giustificazione della riforma è il carico di casi della Commissione che diverebbe insostenibile con l'allargamento

EUROPEAN COMPETION EUROPEAN COMPETION NETWORKNETWORK

• Alla base della nuova modalità di regolazione di fusioni e regolazione sta l’idea dell’ European Competition Network (ECN)

• Scambio di informazioni e consultazione tra Commissione Europea e autorità nazionali

• Coinvolgimento dei tribunali nazionali cui la Commissione o le autorità nazionali possono inviare osservazioni scritte; incoraggiamento di ricorsi individuali ai tribunali per far rispettare regolazione,

Funzioni principali dell’ECN

• Obiettivo di assicurare un’applicazione efficace e coerente delle regole europee

• Attraverso:

• Un’efficiente allocazione dei casi nel network

• L’applicazione coerente delle regole da parte delle autorità regolative del network

• Indagini efficienti attraverso lo scambio di informazioni, la consultazione etc.

Come interpretare “la modernizzazione”?

Ritiro della Commissione, sussidiarietà, principals riprendono il controllo su agent?

O costruzione di un regime sovranazionale di governance della concorrenza attraverso un network al centro del quale sta la DG Concorrenza? (modello Unione Monetaria)

Il Regolamento 139/2004• Conforme ai principi di sussidiarietà e proporzionalità (Tr UE) : limita

intervento della Commissione alle fusioni “a dimensione europea” stabilendo i principi per una divisione del lavoro tra livello comunitario e livello degli s.m.

• “The provisions to be adopted in this Regulation should• apply to significant structural changes, the impact of• which on the market goes beyond the national borders• of any one Member State. Such concentrations should,• as a general rule, be reviewed exclusively at Community• level, in application of a ‘one-stop shop’ system and in• compliance with the principle of subsidiarity. Concentrations• not covered by this Regulation come, in principle,• within the jurisdiction of the Member States.”•

Fusioni di dimensione comunitaria

• Una fusione ha dimensione comunitaria quando:• quando il fatturato totale realizzato a livello mondiale dall’insieme delle imprese interessate è

superiore a 5 miliardi di euro e • quando il fatturato totale realizzato singolarmente nella UE da almeno due delle imprese

interessate è superiore a 250 milioni di euro, a meno che ciascuna di tali imprese realizzi più di due terzi del proprio fatturato totale nell’ UE all’interno di un unico e medesimo Stato membro.

• Se le soglie sopra riportate non sono raggiunte, si tratta comunque di una concentrazione di dimensione comunitaria nel caso in cui:

• il fatturato totale realizzato a livello mondiale dall’insieme delle imprese interessate è superiore a 2,5 miliardi di euro;

• in ciascuno di almeno tre Stati membri, il fatturato totale realizzato da tutte le imprese interessate è superiore a 100 milioni di euro;

• in ciascuno di almeno tre Stati membri, il fatturato totale realizzato singolarmente da almeno due delle imprese interessate è superiore a 25 milioni di euro;

• il fatturato totale realizzato singolarmente nella UE da almeno due delle imprese interessate è superiore a 100 milioni di euro, a meno che ciascuna delle imprese di cui sopra realizzi più di due terzi del proprio fatturato totale nella UE all’interno di un unico e medesimo Stato membro.

• Un altro criterio, denominato "3+", prevede una competenza comunitaria esclusiva della Commissione qualora una richiesta di rinvio alla Commissione venga formulata da tutti gli Stati membri o da almeno tre di questi.

Il Regolamento 139/2004

• -il sistema della previa comunicazione e autorizzazione è sostituito dal controllo ex-post

• -sono le imprese,che invece di attendere l’autorizzazione della Commissione, debbono insieme alla notifica dimostrare che l’impatto sul mercato della fusione non distorce la concorrenza

La politica degli aiuti di stato

Aiuto di stato -qualsiasi trasferimento di risorse statali alle imprese (esenzioni fiscali, finanziamenti etc. ) che

possa aver effetti distorsivi sulla concorrenza

Gli aiuti statali alle imprese

• Art.107 (87) controllo su aiuti di stato che abbiano un effetto distorsivo sulla concorrenza;

• “1. Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza “

•

Eccezioni

• anche previsione di casi in cui gli aiuti possono essere dati, ma su autorizzazione esplicita di Commissione.

Eccezioni 2. Sono compatibili con il mercato interno:

a) gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti;

b) gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali;

c) gli aiuti concessi all'economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania, nella misura in cui sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da tale divisione. Cinque anni dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare una decisione che abroga la presente lettera.

3. Possono considerarsi compatibili con il mercato interno:

a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, nonché quello delle regioni di cui all'articolo 349 (isole ex.colonie francesi, spagnole, portoghesi : es. Martinica, Canarie ) , tenuto conto della loro situazione strutturale, economica e sociale;

b) gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro;

c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse;

d) gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse comune;

e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione.

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Eccezioni

Previste, ma lasciando ampi margini di valutazione e decisone alla Commissione

Revisone di aiuti esistenti

Art.108 1. La Commissione procede con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato interno.

2. Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato interno a norma dell'articolo 107, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.

Nuovi aiuti -Notifica

• Stati debbono notificare alla Commissione l’intenzione di aiuti statali alle imprese

• Art.108• 3. Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile

perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell'articolo 107, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale.

Omessa notifica

Stati possono omettere la notifica

Se la Commissione viene a conoscenza dell’aiuto di stato può emettere l’ordine di immediata sospensione

Processo decisionale

• la Commissione indaga la questione: dossier affidato a un rapporteur (funzionario della DG Competition ) che entro due mesi deve verificare se l’aiuto ricade nelle eccezioni o no. Nel primo caso autorizzato immeditamente

• Nel secondo inizia una procedura formale, chiedendo formalmente allo stato di presentare le sue ragioni . A questo punto parte un’indagine più approfondita , in cui vengono sentite tutte le parti in causa.

• Alla fine la Commissione emette una decisione, di autorizzazione o proibizione,che può comportare la restituzione degli aiuti se sono già stati concessi.

• La decisone può essere appellata davanti alla Corte Europea di Giustizia

il settore “più politico” della concorrenza

• Gli aiuti di stato possono costituire per i governi importanti strumenti di politica economica. La propensione dei governi a concedere aiuti di stato dipende dalla pressione cui sono sottoposti da lobby interne. Varia anche col colore politico dei governi.

• Le questioni di aiuti di stato sono suscettibili di creare conflitti aperti e politici tra Commissione e stati

• Commissione ha in genere sottoutilizzato i propri poteri nell’ambito del controllo sugli aiuti di stato soprattutto anni Sessanta e Settanta

• Più di recente ha cercato di persuadere gli stati a passare da aiuti settoriali, più dannosi per la concorrenza, a aiuti “orizzontali”, transettoriali (es. sostegno a ricerca e sviluppo), con impatto minore

Evoluzione• Negli anni Sessanta quasi nulla (solo 2 decisioni negative).• Negli anni Settanta ondata di aiuti (spesso non notificati) cui Commissione non può

opporsi • Cambiamento negli anni 80 mercato unico- Commissari liberisti Posizione più decisa

1985 creata Task Force sugli aiuti di stato; dal 1988 primo Rapporto sugli aiuti di stato 1981-86 e le loro conseguenze: 10% della spesa pubblica e 5-6% PIL. Iniziative di Brittain: revisione di aiuti esistenti, rilancio di efficacia, maggiore trasparenza.

• 1998 nuovo regolamento che semplifica processo decisionale -definiti tipi di aiuto che possono essere autorizzati (legati a programmi di sviluppo regionale o “orizzontali” (R&T, reti transeuropee etc.)

• Interventi espliciti di proibizione numero limitato”self restraint”

• Anche se alcuni notevoli (es.Renault)

• preoccupazioni di tipo sociale (es. salvare occupazione)

• evitare confitto aperto tra Commissione e s.m.

Allargamento e aiuti di stato

• -problema di specifiche esigenze (regioni sottosviluppate, rilancio R&T) che giustificano aiuti

• Problema dei nuovi s.m. che tendono a ricorrervi più spesso (ma anche nei laender orientali tedeschi)

• Già alla fine degli anni Ottanta introduzione di prassi di diffusione dei dati sul livello di aiuti alle imprese dei governi (name and shame)

• Dopo il Consiglio Europeo di Lisbona del 2000 che richiama la Commissione a un controllo più stretto sugli aiuti di stato la pubblicazione regolare on-line dei dati sui livelli nazionali e di un registro degli aiuti di stato consolida questa pratica (State Aid Scoreboard)

Andamento degli aiuti di stato alle imprese

• Tendenza a riduzione: il peso sul GNP cala dal 3-5% del 1988 allo o,6% nel 2001

• Riduzione ulteriore fino al 2007 .

• 2007-2010 non-crisis state aid stabili

Il Piano d’Azione sugli Aiuti di Stato del 2005 (SAAP)

• Volto ad affrontare una serie di difficoltà e trasformare gli aiuti di stato in uno strumento coerente con gli obiettivi di crescita qualitativa e quantitativa dell’occupazione della strategia di Lisbona

• 4 obettivi• Meno aiuti e più mirati• Migliore approccio economico• Procedure più efficaci, miglior enforcement, più

prevedibilità e trasparenza• Migliore collaborazione tra Commisione e s.m.

L’architettura del nuovo sistema

• Esenzioni in blocco

• Valutazione strandard

• Valutazione di dettaglio

• Permette alla Commissione di concentrarsi sui casi che hanno un effetto più distorsivo sulla concorrenza

.• Esenzioni in blocco : nelle circostanze specificate (2

Regolamenti)• Aiuti di stato che non hanno un impatto significativo

in termini di distorsioni alla concorrenza, permessi senza esplicita autorizzazione della Commissione: nel 2007 erano il 65% degli aiuti di stato

• Permette alla Commissione di concentrarsi sui casi con effetti potenzialmente distorsivi

• Nel 2008 un nuovo regolamento sulle esenzioni in blocco riordina la materia: consentite per es. per PMI, la ricerca e l’innovazione, le regioni in ritardo di sviluppo, la formazione e l’occupazione, gli aiuti alla protezione ambientale .

• Autorizzati interventi di tipo “orizzontale” (89% nel 2011) mentre lotta si concentra su quelli di tipo settoriale più distorsivi

Collaborazione con tribunali nazionali

• Rafforzamento della collaborazione tra Commissione e tribunali nazionali per l’enforcement di legislazione sugli aiuti di stato

• Guide ai tribunali per trattare ricorsi individuali contro aiuti di stato

Aiuti di Stato 1992-2011

Trend aiuti di stato

Crisi 2009-201..

Aiuti di stato al sistema bancario per sostenere la capitalizzazione delle banche e favorire garanzia sulle loro passività (“Pacchetto Bancario” 2011).

2009-2011 1600 miliardi di aiuti di stato per salvare e ristrutturare banche.

Aiuti di stato a sisitema bancario autorizzati in 20 paesi.

Casi più importanti: Anglo-Irish Bank in Irlanda e Landesbank tedesca WestLB

4)le industrie nazionalizzate e i servizi pubblici

• art 86 di Trattato di Roma prevede la concorrenza nei settori di “interesse economico generale” a meno che questo non contraddica l’interesse pubblico.

• Poteri sottoutilizzati • Limitati a particolari settori telecomunicazioni • Liberalizzazione dei

settori dei trasporti (aerei) e dell’energia• Commissione ha proceduto con grande

gradualità •