cordova lorenzo y pedro salazar-democracia sin garantes

DEMOCRACIA SIN GARANTESLAS AUTORIDADES VS. LA REFORMA ELECTORALLORENZO CRDOVA VIANELLO PEDRO SALAZAR UGARTE CoordinadoresJORGE CARPIZO Prlogo

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO Mxico, 2009

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie Doctrina JurDica, Nm. 503Coordinadora acadmica: Elvia Luca Flores valos Coordinadora editorial: Karla Beatriz Templos Nez Edicin y formacin en computadora: Ricardo Hernndez Montes de Oca

A la memoria de Jorge Kristian Bernal Moreno

Primera edicin: 29 de junio de 2009 DR 2009, Universidad Nacional Autnoma de Mxico Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F. instituto De investigaciones JurDicas Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 978-607-02-0726-6

CONTENIDO Presentacin.................................................................................. Lorenzo crdova vianeLLo Pedro saLazar ugarte Prlogo......................................................................................... Jorge carpizo Prefacio........................................................................................ Ana Laura magaLoni KerpeL Reforma para la consolidacin democrtica vs. contrarreforma desde el inters privado........................................ ciro murayama Una Corte, una jueza y un rquiem para la reforma constitucional electoral................................................................. Pedro saLazar ugarte La reforma trastocada: el caso de los informes de labores del PVEM..................................................................................... Lorenzo crdova vianeLLo Mesura, razonabilidad y racionalidad en la administracin de justicia. Reflexiones sobre un desvaro del TEPJF................... Pablo LarraagaV

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El Tribunal cancela la libertad de expresin en la propaganda electoral............................................................ Jess cant La reforma al artculo 134 constitucional y su interpretacin durante el proceso electoral 2009................................................. Jorge Kristian BernaL moreno Acerca de los autores....................................................................

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Democracia sin garantes. Las autoridades vs. la reforma electoral, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir el 29 de junio de 2009 en Offset Universal, Calle dos nm. 113, Col. Granjas San Antonio, Delegacin Iztapalapa, c.p. 09070, Mxico, D. F. Se utiliz tipo Times New Roman de 9, 10 y 11 puntos. En esta edicin se us papel cultural de 70 x 95 de 50 kilos para las pginas interiores y cartulina couch de 162 kilos para los forros, consta de 500 ejemplares (impresin digital).

PRESENTACIN Este es un libro que habramos preferido no coordinar. La actividad acadmica, salvo en algunas circunstancias especiales, suele estar orientada por la curiosidad y el buen nimo intelectuales. Y este no es el caso. El motor de este volumen es la preocupacin por nuestras instituciones electorales y, por ende, por el estado de nuestra novel y frgil democracia. Por lo mismo, el nimo y los motivos que descansan detrs de este libro no son felices y contrastan de manera radical con los que motivaron la coordinacin de otro volumen que, por invitacin de la magistrada presidenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, hace apenas unos meses, realizamos para ese rgano jurisdiccional y que llev por ttulo Estudios sobre la reforma electoral 2007. Hacia un nuevo modelo (Mxico, TEPJF, 2009). En aquella ocasin, convocamos a un nutrido grupo de estudiosos y funcionarios pblicos para dar cuenta de las principales transformaciones a nuestro marco jurdico electoral de aquel ao y reflexionar sobre el sentido y alcance de las mismas. Se trat, en cierto sentido, de una celebracin colectiva y escrita del complicado acuerdo poltico al que haban llegado las principales fuerzas polticas del pas despus del azaroso proceso electoral de 2006 y al trmino de una dcada sin reformas electorales de gran calado. El subttulo de aquella obra no era casual: Hacia un nuevo modelo. Los promotores de la obra, los coordinadores de la misma y, como consta en los textos ah contenidos, la enorme mayora de los autores participantes, parecamos coincidir en que la operacin de reforma emprendida y culminada en aquella ocasin implicaba una vuelta de tuerca para apuntalar a las instituciones democrticas. De hecho, se trataba de un reto maysculo para las instituciones electorales (joya de la corona de nuestra azarosa transicin) y, con toda probabilidad, conllevara la implementacin de un nuevo arreglo de normas, prcticas, decisiones y resoluciones que transformaran sensiblemente la manera de operar de nuestras autoridades electorales, su relacin con los partidos polticos y con otrosVII

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actores poderosos (como los medios de comunicacin electrnicos: en particular, radio y televisin). Nadie dudaba de la magnitud del reto y de la complejidad de su ejecucin pero, entre los colaboradores del libro, exista un nimo compartido en torno al tino de la direccin en la que se haba apostado. En ese contexto y queden los textos de aqul volumen como constancia histrica, si bien era previsible que despus de la experiencia que arrojara la eleccin de 2009 podra ser necesario realizar ajustes a las normas para modelar algunos de sus efectos, ninguno de los colaboradores vislumbraba ni auspiciaba una contrarreforma inspirada en el pasado y obsequiosa con los poderosos intereses que la reforma haba afectado. En particular, para decirlo sin ambages, nadie supona una alineacin de las autoridades estatales con los intereses de los concesionarios de radio y televisin. Y, dentro del grupo de autores de aquella obra, conviene reiterarlo, se encontraban (en realidad, se encuentran) funcionarios electorales del ms alto nivel, tanto en el mbito administrativo como en el jurisdiccional. Al momento de escribir estas pginas, lamentablemente, las cosas parecen haber cambiado. Algunas decisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral, de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin e, incluso, de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y de jueces ordinarios, han puesto en jaque aspectos medulares de aquella operacin constitucional y legislativa que prometa un nuevo modelo electoral. A la luz de esas resoluciones no parece exagerado afirmar que la reforma se fue quedando sin garantes y que en el horizonte se anuncia una contrarreforma. Las y los responsables de esta defensa omisa tienen nombre y apellido pero el gran perdedor es el Estado protoconstitucional y democrtico mexicano. La reforma, primero, qued hurfana (es vergonzosa la postura de los representantes y lderes de la enorme mayora de los partidos polticos ante las decisiones que han desmontado al nuevo entramado institucional) y, despus, fue abandonada a su suerte por parte de los consejeros y juzgadores nombrados para vigilar el respeto del ordenamiento jurdico vigente. Vale la pena recordar que, desde su aprobacin, la reforma haba sido combatida por empresarios, concesionarios de medios e, incluso, por algunos intelectuales. La campaa meditica en contra de la operacin legislativa fue inusitada y, salvo contadas excepciones, no tuvo una finalidad informativa. Por el contrario, las ms de las veces, los objetores

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de la reforma recurrieron a descalificaciones autointeresadas y basadas en informacin falsa y/o distorsionada. Destruir la reforma, doblegar al Estado, pareca ser la consigna de algunos de los objetores. En paralelo a la campaa meditica, algunos actores iniciaron una serie de acciones legales en particular un conjunto de amparos en contra de las nuevas normas constitucionales y legales. Obviamente esta opcin por la va legal no supuso el fin de la estrategia de golpeteo: basta con recordar algunas acciones de frontal desacato y desafo a las normas y las autoridades como el ominoso caso de la interrupcin dolosa de la transmisin televisiva para insertar publicidad partidista durante el super tazn. El origen y las razones de estos embates pueden ser mltiples por lo que no viene al caso especular en torno a ellos en esta introduccin. Despus de todo cada quien defiende sus intereses y sus convicciones cmo su tica, sus intereses y su compromiso cvico le dan a entender. Adems, sera apresurado e injusto suponer que todos los crticos de la reforma electoral actuaron motivados por las mismas razones. Que posteriormente todas las crticas bien o mal informadas e intencionadas hayan sido y sigan siendo funcionales a la estrategia de los grandes grupos empresariales y mediticos que no pierden ocasin para utilizarlas, es una cuestin aparte. Cada quien, de nueva cuenta, libremente, sabr en cul terreno decide verter abono. Estas cuestiones, en todo caso, son objeto de otra clase de discusiones filosficas, morales y polticas. Pero lo que no puede dejar de criticarse frontalmente es el comportamiento de las autoridades del Estado mexicano frente a estas acciones. Y esa es la finalidad principal de este volumen. Al disearlo e invitar a los autores que participan en el mismo acadmicos (de la UNAM, el ITAM, el CIDE y el ITESM) y funcionarios pblicos nunca pretendimos realizar un balance de las autoridades que emitieron las decisiones que son analizadas crticamente en el libro. Para evitar confusiones conviene reconocer expresamente que no todas las decisiones de los rganos colegiados que emitieron las resoluciones aqu estudiadas merecen una crtica como la que aqu se hace. Algunos acuerdos del Consejo General del IFE y diversas sentencias del TEPJF y de la SCJN merecen, por el contrario, ser reconocidas y celebradas. Pero no es el caso de los acuerdos y resoluciones que, deliberadamente, fueron escogidos para ser estudiados en este volumen. Lo que nos propusimos fue identificar algunos botones de muestra significativos por su dbil sustento y motivacin y,

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sobre todo, por sus dainas consecuencias para el desenvolvimiento del nuevo modelo electoral. Si bien los temas implicados no siempre encierran la misma relevancia, el sentido de las decisiones, en todos los casos, da muestra de un desempeo deficitario por parte de las autoridades que las adoptaron. Y, por lo mismo, reunidos, ofrecen un fresco jurdica y polticamente desolador. De ah la importancia del conjunto y la justificacin del libro. Hasta aqu el contexto, las causas y el sentido del libro que el lector tiene en sus manos. Pero, cul es su finalidad (al menos la deseada)? Los coordinadores y autores de los textos aqu publicados queremos, con responsabilidad, contribuir en esta ocasin desde la crtica (en algunos casos, incluso, indignada) a robustecer nuestro debate pblico. Esta es, desde nuestra perspectiva, la misin de la academia que decide comprometerse con la democracia. Nuestro instrumento idneo para exigir una cabal rendicin de cuentas a los funcionarios y jueces del pas son los argumentos, las ideas y razones que se esgrimen pblicamente. Y que, desde su publicidad, quedan expuestas a la crtica y constituyen una invitacin al debate (esperemos, inteligente y riguroso). Desde nuestra perspectiva, como coordinadores de esta obra, los miembros del Consejo General del Instituto Federal Electoral, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y las otras instancias judiciales que adoptaron las decisiones aqu analizadas se equivocaron al hacerlo. Y, con ello, han faltado a la funcin que les corresponde y han abandonado su (debido) compromiso con el imperio de la ley. Tal vez estemos equivocados. Pero, como creemos en la legalidad democrtica, rechazamos los discursos que golpetean a las instituciones y nos oponemos al reblandecimiento de nuestro debate pblico, hemos decidido convocar a un grupo de especialistas para que al igual que nosotros pusieran sus opiniones razonadas en blanco y negro. Esta es, para nosotros, la nica accin responsable y consecuente con esa conviccin desencantada. En este volumen estn nuestros argumentos (y los de los autores invitados). Ojal exista disposicin para escucharlos (y, si es el caso, para contradecirlos). Lo que sabemos desde ahora es que nadie podr decir que guardamos silencio. Lorenzo Crdova vianello Pedro Salazar Ugarte

PRLOGO Este libro se publica en un momento complicado para el pas. Al grave problema de la inseguridad se suma una recesin econmica an de efectos imprevisibles. Por si no bastara el estado actual de la poltica, de sus protagonistas y de sus instituciones, la convivencia social puede entrar en una fase de descomposicin, aunada a la crisis de la moral pblica en el pas. Al cabo de un proceso de construccin institucional, que acompa y encauz a la transicin democrtica, los mexicanos asistimos a una suma impresionante de problemas, entre los cuales se encuentra la creciente prdida de confianza en las instituciones, incluso de aquellas que, por ser fruto de la democratizacin, parecan inmunes, lo cual, reiteradamente, documentan los ejercicios de medicin de la cultura poltica. Uno de los pocos signos alentadores del ltimo tramo de nuestra historia inmediata fue la aprobacin, con un amplio consenso de las fuerzas polticas, de la reforma electoral de 2007-2008. En aquella operacin se ajust la normatividad electoral despus de ms de una dcada de permanecer sin reformas de gran calado; se atendieron las preocupaciones polticas arrojadas por el proceso electoral de 2006 y, lo ms importante, se reconfigur la deteriorada relacin de la poltica con los grandes medios de comunicacin. El Estado mexicano, despus de mucho tiempo de letargo e impulsado por una histrica sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, recuper su primaca como representante de la sociedad ante los poderosos intereses privados. Por lo anterior se trat de una reforma controvertida como nunca antes en la historia del Mxico democrtico, pero que resultaba necesaria para reivindicar la autonoma de la poltica frente a las presiones que sobre ella venan ejerciendo los grandes grupos de inters econmico, ideolgico y meditico. La complejidad poltica y jurdica del nuevo diseo constitucional y legal, y el hecho de que los legisladores dejaran varias asignaturas pendientes para culminar el nuevo modelo electoral (como la legislacin reglamentaria del derecho de rplica, la Ley de Radio y Televisin veXI

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tada por el Ejecutivo, las leyes de responsabilidades de los servidores pblicos, la ley reglamentaria del artculo 134 constitucional, las normas referentes a los delitos electorales y al diseo de la FEPADE, principalmente), provoc que la actuacin de los rganos electorales, encargados de instrumentar la reforma, el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), cobraran una gran relevancia en el buen destino de la misma. La expedicin de reglamentos y lineamientos por parte del IFE que permitieran el aterrizaje normativo de las nuevas disposiciones constitucionales y legales, los criterios y precedentes que el propio Consejo General fue creando al resolver las quejas y los procedimientos que conoci con motivo de la aplicacin de las reglas y prohibiciones establecidas por la reforma, y la actuacin del Tribunal Electoral en la revisin de la constitucionalidad y legalidad de los actos del IFE y como intrprete jurisdiccional de la reforma, son todos elementos que adquirieron una relevancia sin precedentes, y juegan un papel muy importante en los destinos de la reforma electoral. Ello es as, porque de una interpretacin equivocada ya sea por sobre o por sub interpretacin del significado de las nuevas normas depende que la reforma cumpla con sus objetivos esenciales o bien se desnaturalice irremediablemente. As de grande es la responsabilidad de esos rganos electorales. Tambin la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al haber sido invocada por partidos polticos y varios particulares para juzgar la constitucionalidad del proceso de reforma electoral, tanto constitucional, como legal, ha jugado un papel muy importante en esta historia. Su decisin de haber admitido la procedencia del juicio de amparo como una va jurdica legtima para revisar si el rgano revisor de la Constitucin cumpli con los requisitos de forma aunque tambin se dej abierta la posibilidad para que se juzgue el fondo, es decir, los contenidos, de la reforma, hace de los jueces de distrito que desahogan los amparos interpuestos una pieza clave en la determinacin del futuro de las nuevas normas electorales y, con ello, del sistema democrtico en su conjunto. Este libro no tiene la pretensin de hacer un balance de la actuacin de las autoridades electorales, sino la revisin de algunas de las decisiones ms controvertidas del IFE y del Tribunal Electoral que desvirtuaron el sentido originario de la reforma electoral. Se trata de un libro crtico que busca, sin estridencias y con rigor acadmico, reflexionar sobre esas decisiones y discutir las razones por las

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que ponen en entredicho a las normas electorales. Siempre he pensado que es una responsabilidad de la academia reflexionar y comentar las decisiones de los rganos del Estado, particularmente de aquellos que tienen encomendada la funcin de garantizar los derechos y los principios constitucionales, como una forma de evidenciar defectos y subrayar las decisiones acertadas; es una manera de fortalecer la vida institucional del pas. Los trabajos aqu reunidos cumplen con ese objetivo, y as deben ser vistos. Ms an en un contexto en el cual se vive un complicado proceso de descomposicin de las instituciones pblicas y abundan las voces que alimentan su descrdito y, por ello, inevitable erosin. La crtica que aqu encontrar el lector es severa, pero no tiene por objeto minar a las instituciones sino, al contrario, crearles un contexto de exigencia en el cumplimiento de su delicada funcin. El ensayo de Ciro Murayama reconstruye el significado de la reforma electoral de 2007-2008 y la intencin de sus autores como un marco de referencia para interpretar las decisiones del IFE y del TEPJF que, por excesos o bien por defectos interpretativos, terminaron por desnaturalizar ese sentido originario y por desvirtuar los propsitos de la reforma. En ese sentido reconstruye algunos de los asuntos emblemticos y apunta las consecuencias negativas de esas decisiones. Por su parte, el texto de Pedro Salazar revisa y desmonta los argumentos de una de las sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que orden admitir a estudio uno de los muchos amparos que distintas personas fsicas y morales interpusieron en contra de la reforma constitucional del 13 de noviembre de 2007. Tambin se avoca a evidenciar los graves fallos de una de las sentencias recada a uno de esos amparos que determin, con un precario sustento jurdico, la inconstitucionalidad del procedimiento de reforma constitucional y, por ello, concedi el amparo a un grupo empresarial del estado de Morelos. El trabajo de Lorenzo Crdova se ocupa de uno de los fallos ms controvertidos de la Sala Superior del Tribunal Electoral en el que se consider que la compra de tiempos de radio y televisin por conducto de unos legisladores del Partido Verde Ecologista de Mxico para presuntamente informar de sus actividades legislativas era constitucional. Crdova argumenta que el razonamiento del Tribunal Electoral es equivocado y que contraviene abiertamente la intencin de impedir que el dinero constituya la puerta de acceso de la poltica en la televisin.

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Pablo Larraaga reconstruye el caso de la designacin del titular de la Unidad de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos Polticos del IFE en sus diferentes episodios: el nombramiento de dicho funcionario por parte del Consejo General de ese Instituto, la impugnacin que elev el caso al TEPJF, el desistimiento del partido que denunci la designacin, la declaracin de improcedencia del desistimiento y la consecuente revocacin ordenada por el Tribunal Electoral, para terminar con la nueva designacin recada en la misma persona originalmente planteada. El texto cuestiona y pone en evidencia las paradojas de la resolucin y la consecuente tensin que provoc en la relacin institucional entre el IFE y el TEPJF. Jess Cant, quien en su momento fue consejero electoral del IFE y desde ese espacio se enfrent a la complicada tarea de tener que definir las fronteras lcitas de la libertad de expresin en materia electoral, se ocupa del controvertido tema de la sopa de letras con la que el Partido Accin Nacional confront durante la campaa electoral de este ao al Partido Revolucionario Institucional, y que culmin con una sancin al primero por haber denigrado a este ltimo, impuesta por el IFE y ratificada por la Sala Superior del Tribunal Electoral. Finalmente, Kristian Bernal, en su ensayo, analiza otro de los asuntos ms polmicos de la actuacin de los rganos electorales en su tarea de intrpretes e instrumentadores de las normas que se introdujeron en la ltima reforma electoral: el de la regulacin de la prohibicin que establece el artculo 134 de la Constitucin federal al uso poltico de la propaganda gubernamental y a la personalizacin mediante la utilizacin del nombre, la imagen y la voz de los servidores pblicos. Se trata de un tema complejo, debido a que es uno de los mbitos de la reforma en los que el legislador no termin su tarea normativa al no expedir la respectiva ley reglamentaria. Eso provoc que la regulacin quedara en manos del IFE y del Tribunal Electoral. Este es un libro que, insisto, contiene una visin crtica pero respetuosa, busca revisar algunas actuaciones polmicas de las autoridades electorales que han alterado el sentido de la reforma electoral de 20072008. Las preocupaciones y seales de alerta contenidas en este libro y escritas por especialistas en la materia electoral deben hacernos reflexionar a todos, en forma principal a los miembros de los rganos electorales.

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El Tribunal Electoral es el contrapeso jurisdiccional que corrige las resoluciones administrativas; debe hacerlo buscando, en todo momento, el fortalecimiento de las instituciones, nunca su debilitamiento. Si el Tribunal Electoral no comprende que su papel corrector reside en el espacio de lo constitucional y legal, de lo importante, sino, por el contrario, intenta modificar en todos los casos la decisin de la autoridad administrativa, en vez de abonar a la certeza se convierte en fuente de inestabilidad del sistema electoral. Si el Tribunal Electoral aparece como un rgano complaciente a casi cualquier queja de los partidos polticos, stos naturalmente explotarn esta inclinacin para debilitar al rbitro administrativo. Entonces, como las probabilidades de correccin de casi cualquier decisin del IFE seran muy altas, los partidos recurrirn exageradamente al Tribunal hasta volver el proceso electoral en un continuo litigio, lo cual, por desgracia, comienza a ocurrir en este 2009. El antecedente no es sano para los procesos electorales. Hace ms de tres dcadas, en El presidencialismo mexicano, apunt que una de las principales caractersticas autoritarias del sistema poltico resida en las facultades metaconstitucionales del presidente de la Repblica, que lo convertan en el actor central y en el pivote del funcionamiento del antiguo rgimen. En democracia aquellas facultades, desaparecidas como producto de la transicin poltica que oper en el pas a lo largo de los ltimos treinta aos, no pueden sustituirse por la capacidad de los poderes fcticos de contravenir a la Constitucin. La democracia supone un poder acotado de todos los actores sociales, pblicos y privados. Nadie, ni los rganos del Estado, ni los gobernados aun cuando stos sean grandes centros de concentracin de poder econmico, ideolgico o meditico, est por encima de la Constitucin y de la ley. Esta debe ser la premisa bsica, y nunca perderse de vista, de la actuacin de los rganos garantes de la constitucionalidad y de la legalidad. Es ms, lo anterior beneficia incluso a los propios poderes fcticos, en virtud de que la ruptura del Estado de derecho en una democracia no beneficia a nadie, porque entonces no existen reglas del juego, y los propios poderes fcticos pueden quedar al arbitrio discrecional de los rganos del Estado. La historia reciente demuestra, en los ms diversos pases, incluido Mxico, que cuando los poderes fcticos sobrepasan ciertos l-

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mites y estn en contra de la sociedad, la fuerza del Estado y de la propia sociedad reacciona, y los poderes fcticos no tienen nada que ganar y s mucho que perder. A su vez, los rganos garantes de la constitucionalidad y de la legalidad, en este caso los de carcter electoral, nicamente deben guiarse por la norma jurdica que es su fundamento y su estrella polar. Mxico necesita instituciones fuertes, prestigiadas y confiables. Ello slo se alcanza cuando las instituciones actan de acuerdo y nicamente dentro del marco jurdico que las crea y les otorga sus facultades. Slo as responden a las necesidades de la sociedad a la cual se deben. Jorge Carpizo

Premisas Para el dilogo entre jueces y acadmicos Es un desafo maysculo ser un buen rbitro jurdico de conflictos polticos. Esa es la tarea de los ministros de la Suprema Corte y de los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF). El mayor reto de estos juzgadores es poder convencer a las partes, al auditorio jurdico y a la opinin pblica, de que sus sentencias son jurdicamente slidas y, a la vez, justas, razonables y socialmente tiles. Que tales decisiones, adems, no slo son convincentes para la resolucin del caso concreto, sino que tambin sirven para marcar pautas a futuro que permiten prevenir o pacificar potenciales conflictos similares. De esta capacidad analtica y argumentativa de las sentencias depende la fortaleza, legitimidad y aceptacin de los tribunales. Este texto busca establecer algunas premisas bsicas en las que se enmarca el anlisis crtico que llevan a cabo los distintos autores de este libro respecto de algunas decisiones recientes de los tribunales federales. Todas las decisiones analizadas tienen que ver con la interpretacin judicial del sentido y alcance de la reforma constitucional en materia electoral de 2007. Los autores coinciden en un punto central: las sentencias no son convincentes en trminos jurdicos ni adecuadas en trminos pragmticos. El objetivo de las crticas tambin es el mismo: contribuir a la discusin jurdica en torno al significado y alcance de los principios constitucionales que deben regir a nuestra democracia electoral. Analizar algunas de las caractersticas fundamentales de la funcin jurisdiccional que son clave para entender desde dnde o bajo qu premisas se lleva a cabo la retroalimentacin crtica ente jueces y acadmicos. Y, en segundo trmino, me referir a uno de los problemas capitales que subyacen en todas las decisiones analizadas: cul es y cul debera ser el papel de la Suprema Corte y del TEPJF en cuanto intrpretes ltimos del marco constitucional y legal en materia electoral.XVII

PREFACIO Por qu criticar las decisiones judiciales?

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PREFACIO

I. la funcin jurisdiccional y las elecciones valorativasde los jueces

En Mxico an es frecuente escuchar que los jueces se defienden ante las crticas de sus decisiones con el argumento de que stas son simple y llanamente actos de aplicacin del derecho preexistente y que, por tanto, si son injustas o poco razonables, el problema es del legislador y no de los tribunales. Esta aseveracin presupone dos cosas: que para todo caso existe solamente una norma aplicable y que el significado de la misma est desprovisto de toda ambigedad. Todos sabemos que ambas premisas son falsas, por lo que no es vlido que los jueces respondan a sus crticos desde esta aproximacin. Hoy nadie discute que la funcin jurisdiccional no corresponde a ningn automatismo. Por el contrario, la norma general no predetermina por completo el acto de aplicacin judicial, sino que ste se produce al amparo de un enunciado normativo que abarca distintas posibilidades. El proceso de aplicacin del derecho, en mayor o menor medida, lleva aparejada una vertiente creativa en la que el juzgador incorpora algn elemento ideolgico y valorativo al elegir el significado de la norma y decidir el caso concreto. Los jueces, para dialogar con la comunidad jurdica y con sus crticos, de lo primero que tienen que hacerse cargo es, precisamente, de estas elecciones interpretativas y de la dimensin axiolgica que subyace a las mismas. Los juristas pragmtico-instrumentales norteamericanos, a principios del siglo pasado, destacaban un aspecto central de la discusin pblica y jurdica en torno a las decisiones judiciales. El juez sealaban estos juristas, al resolver cualquier controversia en la que se debaten cuestiones de derecho (no slo de hecho), parte de la premisa de que existen al menos dos soluciones jurdicas posibles que son antagnicas: el derecho que argumenta la parte demandada es opuesto al que argumenta el demandante y ambos se derivan del mismo sistema normativo.1 Le toca al juez elegir una de esas soluciones o proponer una tercera. Toda eleccin lleva aparejada un juicio de valor. Por qu el juez opta por una u otra solucin? Segn los juristas pragmtico-instrumentales, la eleccin del juez slo se puede entender cabalmente a partir de elementos extranormativos1 Cohen, F., The Problems of a Functional Jurisprudence, Modern Law Review, vol. 1, 1937, pp. 10 y 11.

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propios de la actividad jurisdiccional, como son, principalmente, las concepciones del juez acerca de su papel y su funcin y los juicios en torno a los valores sociales, ticos y de poltica pblica que subyacen en la solucin propuesta. De ah que Holmes sostuviera que, detrs de la apariencia lgica de las decisiones judiciales subyace un juicio de valor sobre las ventajas e importancia de cada uno de los posibles fundamentos jurdicos de la sentencia, el cual generalmente es un juicio inarticulado e inconsciente, pero constituye la raz misma de todo el procedimiento.2 Ello es clarsimo en todas las sentencias objeto de crtica por parte de los autores este libro. Los autores difieren de la solucin establecida por nuestros tribunales. Las razones que esgrimen son las que parecen ms delicadas para la legitimidad de los rganos jurisdiccionales en cuestin: no queda claro para los autores que tales decisiones sean coherentes con el sistema normativo ni fieles al sentido o espritu de la reforma electoral de 2007; tampoco parecen adecuadas para prevenir o pacificar conflictos similares a futuro. Cules fueron las elecciones valorativas que subyacen en tales decisiones? Es muy problemtico, en trminos de la autoridad de un tribunal, que exista la menor sospecha de que los jueces estn operando sobre la base de criterios simplemente personales, de simpata o de opcin poltica. Cuando las sentencias estn pobremente argumentadas, se abre un espacio para este tipo de cuestionamientos. Ello nos lleva al meollo de la cuestin: si bien pueden existir distintas y hasta opuestas soluciones jurdicas a un mismo conflicto, ello no significa que sea indistinto elegir una u otra solucin. No todas las opciones tienen la misma solidez jurdica ni tampoco son igualmente justas o razonables. Por el contrario, el desafo mayor del juez es poder apreciar en su justa dimensin el valor de cada una de las soluciones propuestas por las partes y tener la claridad para elegir la ms satisfactoria en trminos jurdicos, as como la ms aceptable y razonable para las partes y para la sociedad. La diferencia entre un buen y un mal juez radica, precisamente, en la profundidad de su capacidad analtica para entender la dimensin poltica y social de los problemas y, en funcin de ello, construir la mejor solucin jurdica posible. De ello depende que pueda cumplir con el objetivo central de su funcin: hacer del derecho y de la actividad jurisdiccional2

The Path of Law, Harvard Law Review, vol. 10, 1897, p. 466.

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verdaderos instrumentos de pacificacin y prevencin de conflictos sociales y polticos. La forma de alcanzar este objetivo es a travs del razonamiento de sus sentencias. Como seala Perlman, la lgica judicial se centra en la idea de adhesin y no en la idea de verdad.3 A travs de la argumentacin jurdica de sus sentencias, el juez debe explicar y convencer que sus decisiones no slo estn sustentadas en derecho, sino que adems ese derecho, interpretado y aplicado al caso concreto, es un derecho razonable, justo y socialmente til.4 Las partes en litigio, los profesionales del derecho y la opinin pblica son los tres auditorios que evaluarn, con argumentos y puntos de vista distintos, si es o no convincente, tanto en el plano jurdico como en el pragmtico, la decisin del juez.5 La adhesin de estos tres auditorios es clave para la legitimacin de los tribunales, pues, en ltimo trmino, esta legitimidad se centra en la persuasin argumentativa y no en la imposicin coactiva. Si se entiende que la funcin de los tribunales no slo es decidir sino convencer, entonces es posible darle valor y sentido a las crticas y comentarios que llevan a cabo los juristas y abogados respecto de las decisiones judiciales. Tales crticas, cuando estn bien sustentadas, permiten al juez evaluar otras alternativas de solucin y detectar las debilidades y fortalezas de su propia decisin. Todo ello debe ayudar a que el juez vaya encontrando cada vez mejores argumentos para construir soluciones jurdicas que generen mayor adhesin en el auditorio jurdico y en la opinin pblica. En este sentido, el dilogo de los jueces con sus crticos es el vehculo idneo para que los primeros afiancen su autoridad y legitimidad.

La lgica jurdica y la nueva retrica, trad. de Luis Diez Picazo, Madrid, Cvitas, 1988, p. 229. 4 Al respecto Ch. Perlman seala: Cuando el funcionamiento de la justicia deja de ser puramente formalista y busca la adhesin de las partes y de la opinin pblica, no basta indicar que la decisin se ha tomado bajo la cobertura de la autoridad de una disposicin legal. Hay adems que demostrar que es equitativa, oportuna y socialmente til. Con ello la autoridad y el poder del juez se acrecientan y es normal que el juez justifique mediante una argumentacin adecuada cmo ha usado de su autoridad y su poder (ibidem, p. 207) 5 Ibidem, p. 228.

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II. el PaPel de la suPrema corte y el tribunal electoral como intrPretes ltimos de la constitucin y las leyes en materia electoral en mxico Est claro que cualquier juez, sin importar su rango, est obligado a emitir resoluciones bien argumentadas. Sin embargo, esta exigencia es diferente entre los jueces de primera instancia y los rganos vrtice del Poder Judicial como son la Suprema Corte y el TEPJF. El ejercicio de la jurisdiccin de estos dos tribunales tiene como finalidad algo ms que construir una solucin jurdica convincente para el caso concreto. Los argumentos y razones que dan en sus sentencias tambin tienen como propsito la configuracin de reglas de decisin y criterios de interpretacin que han de seguir el resto de los tribunales en casos iguales o similares que se presentan con posterioridad. Ello hace que el anlisis crtico de sus sentencias adquiera una doble perspectiva: por un lado, la del caso concreto qu tan razonable resulta la solucin jurdica para las partes en conflicto y, por el otro, la perspectiva de su impacto hacia futuro, es decir, hasta qu punto las reglas de decisin y los criterios de interpretacin sirven para prevenir o pacificar potenciales conflictos similares.6 Desde esta doble perspectiva se deben analizar y criticar las decisiones de la Suprema Corte y del TEPJF en cuanto intrpretes ltimos de la Constitucin y las leyes en materia electoral. La funcin de estos dos rganos jurisdiccionales no se limita a la decisin de casos concretos. Por el contrario, su tarea principal es otra: definir el tamao de la cancha del juego y el sentido de las reglas con las que se disputan los procesos electorales en Mxico. As, por un lado, ambos tribunales, a travs del control constitucional de las leyes electorales, fijan los lmites a los que debe estar sujeto el legislador al momento de establecer las reglas del juego electoral. Por otra parte, sobre todo el TEPJF, a partir de la resolucin de casos concretos, va definiendo y diferenciando el mbito de lo prohibido y el de lo permitido jurdicamente en el transcurso del juego democrtico. Ello, evidentemente, hace que las decisiones del TEPJF rebasen las fronteras6 Sobre la diferencia entre el papel de los jueces de primera instancia y los tribunales con jurisdiccin de apelacin vase mi libro, El precedente constitucional en el sistema judicial norteamericano, Madrid, McGraw Hill, 2001, pp. 42-48.

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del caso concreto e impacten significativamente en la conducta y en las estrategias de todas las instituciones electorales y todos los actores polticos que participan en la contienda. As, dada la trascendencia que tienen las decisiones de la Corte y del TEPJF en los procesos electorales y, con ello, en la construccin de la legitimidad democrtica de los rganos electos, resulta crucial que estos tribunales gocen de una amplia credibilidad y aceptacin por parte de la comunidad poltica. Como ya seal, dicha credibilidad y aceptacin dependen fundamentalmente de la calidad argumentativa y del impacto a futuro de sus decisiones. Como tambin ya mencion, en el proceso de decisin y de argumentacin judicial subyacen las concepciones de los jueces respecto de lo que estiman que debe ser su papel y su funcin. Esto ltimo es el quid del asunto tratndose de la legitimidad de la Corte y del TEPJF. En algunas sentencias de estos tribunales, como son, al menos, las que analizan los autores de este libro, los ministros y magistrados han errado en la definicin del papel y la funcin que la jurisdiccin constitucionalelectoral est llamada a desempear. Esta funcin tiene una doble vertiente: el control constitucional de las normas electorales, el cual lo desempean tanto la Corte como el TEPJF, y el control constitucional y legal de la actuacin de las autoridades administrativas en materia electoral, dentro de las cuales destaca el IFE. Esta ltima funcin es responsabilidad exclusiva del Tribunal Electoral y, sobre todo, de la Sala Superior. Por lo que toca a la primera funcin el control constitucional de la legislacin electoral el desafo ms importante, tanto para la Corte como para el TEPJF, es lograr que el ejercicio de su jurisdiccin constitucional sea armnico con el pluralismo poltico y el principio democrtico. El ejemplo paradigmtico de que ello no siempre es as es la reciente decisin de la Corte, magistralmente analizada por Pedro Salazar en el ensayo que contiene este libro, con respecto a la posibilidad de cuestionar, a travs del amparo, la constitucionalidad de las reformas constitucionales. Con esta decisin, la Corte abri la posibilidad de que los jueces federales, sin ningn precepto constitucional que los faculte, controlen, ya no al legislador, sino al denominado poder reformador de la Constitucin, quien, como todos sabemos, cuenta con la mayor legitimidad democrtica posible en nuestro orden constitucional.

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La Corte, como lo muestra esta cuestionable decisin, puede errar en cuanto a la definicin de su papel en una democracia constitucional. Para que ello no suceda, es preciso que los ministros y magistrados electorales, al controlar la constitucionalidad de las normas en materia electoral, se hagan cargo de tres problemas bsicos del ejercicio de la jurisdiccin constitucional. En primer trmino, la menor legitimidad democrtica del juez constitucional frente al legislador. En segundo trmino, la rigidez constitucional que imposibilita que el legislador ordinario pueda corregir o modificar los criterios de interpretacin constitucional de la Corte y el TEPJF. Y, finalmente, la controvertibilidad interpretativa del propio texto constitucional.7 Si estas tres cuestiones son seriamente evaluadas por los ministros y los magistrados, tendrn mayor claridad para encontrar el correcto equilibrio entre la jurisdiccin constitucional y la democracia, lo cual, a su vez, contribuir a afianzar su credibilidad y aceptacin. Ahora bien, por lo que toca a la funcin de control constitucional y legal de la actuacin de las autoridades administrativas en materia electoral, la definicin del papel y la funcin del TEPJF tiene que ver principalmente con encontrar una relacin institucional equilibrada con el IFE. La pregunta es: en qu tipo de asuntos los magistrados deberan ser deferentes a lo decidido por el IFE y en cules, en cambio, deberan ejercer un control judicial estricto? Esta disyuntiva parte de la premisa de que el TEPJF no puede pretender ser un mero tribunal ordinario de control de legalidad administrativa, pues el IFE no es un rgano administrativo comn y corriente. El correcto equilibrio entre el TEPJF y el IFE pasa por el reconocimiento de estas diferencias. En mi opinin, el TEPJF est llamado a establecer los lmites normativos dentro de los cules el IFE debera poder elegir el sentido de las normas que aplica. Esto es: el Tribunal no debera intentar fijar la correcta interpretacin de la ley en todos y cada uno de los actos o resoluciones del IFE que le son sometidos a examen. Ms bien, a propsito de la resolucin de casos concretos, el Tribunal se debera concentrar en marcar las fronteras de lo jurdicamente posible, dejando al IFE el poder de actuar libremente dentro del marco previamente definido.87 Sobre estos tres problemas de la jurisdiccin constitucional vase Ferreres, Vctor, Justicia constitucional y democracia, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1997, pp. 42-45. 8 Algunas decisiones dan cuenta de un TEPJF dispuesto a intentar tener injerencia en todas y cada una de las decisiones del rgano constitucional autnomo. Un buen

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Desde esta perspectiva, el Tribunal lograra un equilibrio correcto con las funciones y el papel que debe desempear el IFE. Ello ayudara a fortalecer nuestra institucionalidad democrtica. Al mismo tiempo, jugando este papel, el Tribunal mostrara lo que es su competencia ms extraordinaria y la que lo hace ser un rgano singular: ser la institucin que equilibra y armoniza el juego entre las distintas instituciones electorales partidos polticos e IFE principalmente. Con ello, el Tribunal se convertira en una pieza clave para fortalecer la legitimidad del sistema electoral en su conjunto. A modo de conclusin me gustara terminar con un prrafo de Malvin Eisenberg con respecto a la importancia que tiene que los tribunales se mantengan abiertos al dilogo y a la crtica por parte de la academia y la opinin pblica:Los tribunales no estn obligados a seguir las crticas y opiniones del auditorio jurdico, pero s lo estn a reaccionar y responder a las mismas. Esta obligacin supone que los tribunales deben prestar atencin al discurso de la profesin legal y estar preparados tanto para modificar sus puntos de vista cuando estiman que el discurso es convincente, como para mantener dichos puntos de vista explicando por qu el discurso no es del todo persuasivo. Este principio de respuesta o reaccin de los tribunales es un mecanismo que asegura la retroalimentacin crtica entre los tribunales y la profesin legal y, de esta forma, contribuye a afianzar la legitimidad del Poder Judicial.9

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ejemplo de ello es la decisin de la Sala Superior respecto al nombramiento del titular de la Unidad de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos Polticos que llev a cabo el Consejo General del IFE. El esplndido ensayo de Pablo Larraaga contenido en este libro da cuenta de lo desmesurado de la sentencia de la Sala Superior. En primer trmino, a pesar de que el PAN se desiste del recurso de apelacin interpuesto a propsito de dicha decisin del Consejo General, los magistrados rechazan el desistimiento y entran al fondo del asunto. En segundo trmino, declaran invlido el nombramiento en cuestin y establecen una serie de lineamientos para que el Consejo General vuelva a nombrar al funcionario en cuestin. El desenlace final fue que el IFE volvi a nombrar a la misma persona. La sentencia del TEPJF slo sirvi para entorpecer y dificultar las decisiones al interior del IFE. Este no puede ser el papel del TEPJF. 9 The Nature of Common Law, Massachusetts, Harvard University Press, 1988, p. 12.

REFORMA PARA LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA VS. CONTRARREFORMA DESDE EL INTERS PRIVADO Ciro MurayaMaSuMario: I. La reforma electoral: un cimiento para la reconstruccin poltica. II. Razones y antecedentes de la reforma. III. Poderes mediticos y autonoma del Estado en riesgo. IV. Frente a la reforma legal, contrarreforma de facto.

I. La reforMa eLectoraL:un ciMiento para La reconStruccin poLtica

La tarde del 12 de septiembre de 2007 tuvo lugar una memorable sesin del Senado de la Repblica. En esa ocasin la Cmara alta aprob una reforma constitucional en la que fueron modificados los artculos que regulan el marco electoral del pas y, en especial, cambi de forma drstica el modelo de acceso de los partidos y candidatos a la radio y la televisin, al tiempo que se fijaron lmites a la publicidad gubernamental en los medios electrnicos y se elev a rango constitucional la prohibicin de que particulares adquirieran anuncios publicitarios con el fin de influir en la voluntad electoral de los ciudadanos. El consenso del Senado para reformar la Constitucin en materia electoral implic remontar severas condiciones adversas. La primera de ellas se refiere al saldo del proceso electoral de 2006, del que surgi la LX Legislatura del Congreso de la Unin y se eligi tambin al presidente de la Repblica. Los comicios presidenciales, que se dirimieron por una diferencia del 0.58% de los votos, fueron impugnados por la fuerza poltica que ocup el segundo lugar, generando un conflicto postelectoral que fue desde la descalificacin a la actuacin de la autoridad encargada de la organizacin de las votaciones, el autnomo Instituto Federal Elec1

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toral (IFE), pasando por la toma de una de las principales avenidas y del Zcalo de la Ciudad de Mxico, hasta el desconocimiento de la decisin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) al calificar la eleccin. A pesar de que en su momento e incluso a tres aos de ocurridas las votaciones de 2006 no se hayan presentado las pruebas que demostraran la supuesta alteracin de la voluntad popular depositada en las urnas, Mxico vivi en 2006 un retroceso poltico tras casi dos dcadas de construccin de normas e instituciones que aseguraran la confianza en el procedimiento electoral. As, la LX Legislatura y el sexenio de Felipe Caldern comenzaron en un ambiente de crispacin poltica y recriminacin entre las dos fuerzas polticas de mayor votacin en el pas, el Partido Accin Nacional y el Partido de la Revolucin Democrtica. Por ello, que a un ao de instalada la nueva legislatura, el Senado se hiciera cargo de una reforma electoral que en buena medida atenda y responda a los temas alrededor de los cuales se haba dado la impugnacin a los comicios de 2006, represent un signo ms que alentador de la pertinencia del valor de la poltica, y de la utilidad de los espacios de representacin para resolver diferencias y trazar horizontes de coexistencia para una sociedad poltica denodadamente plural. Con la reforma constitucional, el Senado construa un cimiento hacia la renovacin de la confianza en los procesos electorales y reivindicaba que la poltica democrtica tena un cauce abierto y fortalecido. Pero la decisin del Senado de modificar el acceso de los partidos polticos a la radio y la televisin tambin result encomiable porque se aprob a contracorriente de una campaa de presiones y descalificaciones mediticas en contra del Poder Legislativo desplegadas por los principales medios de comunicacin privados en el pas. Los concesionarios de medios electrnicos, que venan recibiendo ingentes cantidades de recursos pblicos por compra de publicidad electoral, y que a su vez tenan la capacidad de fijar tarifas diferenciadas en la venta de espacios para la propaganda poltica, condicionando de forma discrecional la presencia de partidos y candidatos en las pantallas de la televisin y en las ondas de la radio, trataron de evitar a toda costa la aprobacin de una reforma constitucional que afectara sus intereses. Al no ceder a tales presiones, los legisladores ponan un alto a una relacin impropia de la vida democrtica, en donde el poder meditico condicionaba e incluso sojuzgaba la actuacin del poder pblico legtimo.

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La dificultad que enfrent el Senado para aprobar un nuevo modelo constitucional para el acceso de los partidos a los medios de comunicacin, as como la firmeza que hubo de mantener la Cmara alta para conseguir aprobar la reforma, quedan patentes en las intervenciones de los lderes de las tres principales bancadas parlamentarias en la tribuna de la Cmara aquella tarde del 12 de septiembre de 2007.1 El senador Carlos Navarrete, coordinador del grupo parlamentario del PRD, fue claro al advertir el sentido de la reforma y los intereses que afectaba:Me quiero referir a la columna vertebral de la reforma... se trata ni ms ni menos de impedir que a partir de 2009 el poder del dinero, el poder del dinero legal por encima del escritorio que el IFE le entrega a los partidos polticos, pero tambin el dinero ilegal que llega por debajo de los escritorios en efectivo a las oficinas de las empresas de radiodifusin y de televisin, el poder del dinero de origen incierto, el poder del dinero, sea expulsado de la lucha por el poder en Mxico... y terminar de tajo con la carrera al despeadero que todos los polticos llevamos varios aos recorriendo, de la bsqueda incesante de dinero a como d lugar, incluso vendiendo el alma al diablo con tal de conseguir el dinero que se nos pide para poder aparecer en la televisin, en la radio y en las campaas electorales... Estamos tocando por la va de la reforma constitucional a intereses fcticos, mediticos, intereses que asumen que porque son concesionarios o permisionarios de un bien pblico que se les olvida con mucha frecuencia eso pueden imponerse al Estado y a sus rganos, y pueden poner de rodillas a partidos, a candidatos, a legisladores y a todos en la sociedad porque controlan el acceso a la televisin y a la radio, y eso no puede seguir ms, eso es lo que estamos parando en seco, eso es lo que estamos impidiendo con la reforma... Y s, estn muy molestos; s, tienen muchas crticas; s, han lanzado sobre el Senado de la Repblica una campaa brutal en las televisoras y en la radio; s, pretenden doblar al Senado; s, han lanzado amenazas pblicas y privadas; s, pero se les olvida una cosa, y hago ma la frase de un colega senador coordinador: los poderes fcticos podrn doblar a un poltico, pero no pueden ni deben doblar un poder, y el Senado de la Repblica tiene responsabilidades mayores a la fortaleza individual de cada uno de nosotros.1 Para el debate ntegro de la aprobacin de la reforma, consltese el Diario de Debates del Senado de la Repblica correspondiente al 12 de septiembre de 2007. Disponible en www.senado.org.mx.

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El senador Manlio Fabio Beltrones, coordinador del grupo parlamentario del PRI, se refiri a las deficiencias legales que atendi la reforma pero tambin a las crticas mentiras, les llam que desde los poderes mediticos se lanzaron esos das para frenar el cambio constitucional:La reforma, en s, permite agregar calidad a nuestra democracia al permitir que sean los votos, slo votos, y no el dinero lo que cuente y se cuente... El modelo anterior que busc equidad en la competencia, debemos de reconocerlo, no poda prever las distorsiones que en el tiempo el dinero podra generar en la contratacin abierta, indiscriminada y abusiva de tiempos en los medios electrnicos de comunicacin, lo cual, a todas luces ha tornado inequitativas las contiendas, y con ello generado ms conflictos e impugnacin en cualquiera de los resultados... En las ltimas horas, y hay que decirlo, hemos escuchado muchas de estas mentiras que en lugar de informar, muestran que estn desinformados. Que quede muy claro, nada hay, nada hay en la reforma electoral que atente contra la libertad de expresin. Los ciudadanos y quienes laboran en los medios, podrn, como debe ser, hacer uso de su voz hoy, maana y siempre para expresar lo que quieren... Un gran consenso entre los partidos polticos, es la restriccin econmica que debemos respetar; queremos solamente los recursos econmicos que estn bajo control absoluto del Instituto Federal Electoral, y acceso a los medios electrnicos de comunicacin slo dentro de los tiempos oficiales. Pero no nos engaamos. Sabemos que en los pases en donde se ha adoptado el modelo de no contratacin directa de tiempos en televisin y radio, ha habido fuertes reacciones de algunos concesionarios de los medios de comunicacin y aun de polticos, que suponen que sus carreras se vern comprometidas... Pero a quienes hacen valer simplemente su fuerza o poder acumulado, recordarles que no se equivoquen. Porque s, podrn doblar a ms de un poltico, pero nunca quebrar al Estado.

Santiago Creel, coordinador del grupo parlamentario del gobernante PAN, en su turno reafirm la voluntad poltica de su partido para disminuir la influencia del dinero en las campaas electorales, a la vez que alert de los obstculos que, ms all de la aprobacin legislativa, habra de afrontar una reforma que afectaba intereses tan poderosos:La reforma de 2007 tiene dos motivaciones centrales: una es la urgencia de limitar la influencia del dinero en las campaas polticas y en las elecciones; la segunda motivacin tiene que ver con la necesidad de dar un nuevo rumbo a la relacin que existe entre los medios de comunicacin


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concesionados, partidos polticos, candidatos y elecciones. El asunto es claro, no hay que darle vueltas... El cambio que hoy planteamos a consideracin de esta Asamblea, limita la influencia del dinero, porque prohbe que los gobernantes utilicen recursos del pueblo para promocionar su imagen o sus intereses electorales. Esta reforma mejora con creces nuestra democracia, porque termina con las campaas adelantadas, pagadas adems con presupuesto pblico, otra vez con el dinero del pueblo. Tambin este cambio mejora nuestra democracia, porque impide que los partidos polticos y tambin los candidatos compren espacios de radio y de televisin, incluyendo, por cierto de manera muy subrayada, anuncios de publicidad disfrazados de informacin o coberturas noticiosas favorables. Esta reforma limita al dinero en la poltica, porque ninguna persona podr comprar spots o anuncios polticos para romper con la equidad en las contiendas electorales. Tambin limita el dinero porque rompe con la vinculacin entre partidos polticos y organizaciones gremiales, vinculacin muchas veces basada no solamente en intereses polticos, sino en algunos casos tambin en intereses de carcter econmico... En una sociedad como la nuestra, en la que pocos tienen mucho y muchos no tienen casi nada, la fuerza del dinero avasalla, la fuerza del dinero corrompe, y adems pervierte los procesos electorales. Con la reforma, con sta que vamos a votar, el que vota manda y no manda el que paga. Las urnas y los votos, no las tesoreras, no las pagaduras ni tampoco los contratos van a decidir en este pas, en el nuestro, que es de todos, quines son los candidatos y quin va a gobernar Mxico. Tambin hay que decirlo con toda claridad: es el dinero, con todas sus letras, la fuente de inconformidad de los concesionarios de la radio y la televisin. Los intentos por disfrazar esta inconformidad y por llamarla de otro modo son intiles, as la engaen con la misma libertad de expresin... No festejemos porque nos falta mucho camino que recorrer, muchos grupos de inters que reordenar en este pas. Este es el primer paso, solamente el primero, pero el camino que tenemos que recorrer todos nosotros es todava largo, complejo y con enormes desafos.

Tras la aprobacin en el Senado, la reforma fue votada favorablemente en la Cmara de Diputados el 14 de septiembre y, en consecuencia, turnada a los congresos de los estados para culminar el proceso de modificacin constitucional. Al inicio de noviembre de 2007, 30 de los 31 congresos estatales haban aprobado la reforma, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de noviembre de 2007.

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II. razoneS y antecedenteS de La reforMa Los extractos de las intervenciones de los lderes del Senado que se presentan en el epgrafe previo revelan el tipo y la profundidad de los problemas que la reforma constitucional se plante resolver. Conviene ahora hacer un recuento ms preciso de las dificultades que venan presentando los procesos electorales en los siguientes puntos: 1) el costo creciente de las campaas por el gasto en radio y televisin; 2) los problemas de fiscalizacin de ingresos y egresos de los partidos asociados a la compra de publicidad poltico electoral en los medios electrnicos; 3) la intromisin en las campaas por parte de los gobiernos a travs de sus estrategias de comunicacin social; 4) el uso de recursos pblicos de los gobernantes para promover su imagen con fines electorales, y 5) la compra de publicidad electoral por parte de terceros que afectaba las condiciones de la competencia poltica. 1. Gasto en radio y televisin: la espiral creciente En 1996 Mxico culminaba un ciclo amplio de reformas en materia electoral, iniciado en 1977, que tuvo como objetivo construir un sistema de partidos plural, as como las reglas e instituciones que garantizaran la efectividad del sufragio.2 Un asunto nodal de la reforma de 1996 consisti en crear una genuina competencia electoral, por lo que se dispuso otorgar a los partidos un financiamiento pblico robusto y distribuirlo con criterios que favorecieran la equidad en la contienda. Asimismo, se ampli la presencia de los partidos en los medios electrnicos de comunicacin y se les permiti que, a partir de sus propios recursos, adquirieran por su cuenta espacios y tiempos en radio y televisin para desplegar sus actividades de proselitismo electoral, sin ms taxativa que no superar los topes de gastos establecidos para cada campaa. La reforma de 1996, que cumpli con creces su propsito de incrementar la competencia electoral como evidencian la alternancia en la Presidencia y el fenmeno de los gobiernos divididos de 1997 a la fecha, al permitir el acceso de los partidos y candidatos a la radio y la televisin2 Becerra, Ricardo; Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La mecnica del cambio poltico en Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Mxico, Cal y Arena, 2000.


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a travs de la compra de anuncios, pronto gener costos crecientes. Como seala el especialista en medios de comunicacin, Ral Trejo Delarbre:En 1994 solamente el 25.3% de los gastos de los partidos en sus campaas estuvo orientado a la compra de tiempos en esos medios. En 1997 esa proporcin creci al 55%. En 2000 el 54.3% del dinero que recibieron los partidos fue a parar a las chequeras de radiodifusoras y televisoras. En 2003 el 49% de las erogaciones de los partidos tuvieron el mismo destino. Y en las campaas de 2006 el porcentaje del gasto en contratacin de espacios mediticos fue todava mayor.3

As fue, en efecto. Como se refiri en un ensayo previo,4 de acuerdo con los informes del propio Instituto Federal Electoral, en las campaas de 2006 los partidos destinaron el 95% de los dos mil sesenta y ocho millones de pesos de financiamiento pblico que recibieron para gastos de campaa, a la compra de anuncios en radio y televisin. De los datos anteriores es evidente que el grueso del financiamiento pblico en ao de elecciones se converta, por la va de los hechos, en ingresos de los principales grupos de concesionarios de radio y televisin en el pas. El encarecimiento de las campaas se explica por el gasto en medios electrnicos. 2. Gasto en medios y problemas para la fiscalizacin electoral En lo que toca a la fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, si bien Mxico cuenta con una de las legislaciones ms avanzadas del mundo en la materia,5 el proceso electoral federal de 2006 evidenci serios problemas de control sobre la verificacin del gasto en radio y televisin. Para sostener tal afirmacin, valga sealar que en el proceso de fiscalizacin de los ingresos y gastos de los partidos y coaliciones de las elecciones de 2006, los actores polticos no consiguieron explicar la3 Trejo, Ral, Democracia y medios de comunicacin en la reforma electoral de 2007, mimeo, 2008. 4 Murayama, Ciro, Financiamiento a los partidos polticos: el nuevo modelo mexicano, en Crdova, L. y Salazar, P. (coords.), Estudios sobre la reforma electoral 2007, Mxico, TEPJF, 2008. 5 Vase, por ejemplo, Griner y Zovatto (eds.), Funding of Political Parties and Elections Campaigns in the Americas, San Jos, OEA-IDEA, 2005.

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transmisin del 41% de sus anuncios en radio y el 21% en televisin. Esto es, de 601 689 spots publicitarios de los partidos y coaliciones que se transmitieron en radio y que el IFE detect a travs de sus monitoreos de medios, faltaron por acreditar por parte de los actores polticos casi un cuarto de milln de anuncios (248 159). En televisin, de los 155 883 spots electorales emitidos a favor de los contendientes que el IFE registr, no se acreditaron 32 867. Los datos anteriores sugieren que, al haber 280 000 spots no acreditados en radio y televisin, en las campaas de 2006 el gasto en medios electrnicos fue mayor a los mil novecientos setenta y tres millones de pesos que los partidos informaron al IFE y que la autoridad comprob la suma que represent el 95% del financiamiento pblico para gastos de campaa. Por tanto, el modelo de compra-venta de publicidad electoral en los medios no slo implic un incremento desmesurado del gasto en medios que se cubra con el financiamiento pblico de los partidos, sino que pudo haber erogaciones an mayores de los partidos no informadas a la autoridad electoral, y por tanto contrarias a la ley, o compra de publicidad para favorecer a las distintas fuerzas por parte de terceros extremo tambin prohibido en la legislacin electoral, o bien que se haya tratado de donaciones en especie por parte de los concesionarios lo cual tambin es contrario a la determinacin legal que prohbe a las empresas mercantiles hacer aportaciones, de cualquier ndole, a partidos y candidatos. No es este el espacio para analizar por qu el IFE no sancion en su momento en la revisin de los informes de gasto de campaa de 2006 a los partidos y coaliciones que no alcanzaron a justificar todos y cada uno de los promocionales contratados en radio y televisin, pero valga la informacin para sealar que la fiscalizacin electoral enfrentaba un problema creciente cuando el dinero se destinaba a la adquisicin mercantil de espacios en los medios electrnicos. Una vez que se prohibi la adquisicin de publicidad en radio y televisin, se elimin la necesidad de acreditar la compra de anuncios. El IFE tiene ahora que verificar que las pautas publicitarias de los partidos, que son administradas por el propio Instituto, sean emitidas en tiempo y forma por los concesionarios.


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3. Las campaas gubernamentales en tiempo de elecciones En distintas elecciones, tanto locales como federales, un elemento que fue objeto de polmica lo representaron las campaas de comunicacin social de los gobiernos, mismas que pudieron afectar la equidad en los comicios. Es el caso, por ejemplo, de los procesos electorales federales de 2003 y 2006. En el primero, el Consejo General del IFE envi una carta el 25 de junio al presidente de la Repblica, Vicente Fox, solicitndole pusiera fin a una campaa de promocin del voto que haba emprendido el titular del Ejecutivo Federal hacia la eleccin que se celebrara el 6 de julio de aquel ao; en su misiva, el IFE haca saber que en caso de que esta solicitud no sea obsequiada dentro de las siguientes 36 horas, contadas a partir de la recepcin de la presente, el secretario ejecutivo del Instituto llevar a cabo las medidas conducentes para interponer una controversia constitucional ante la SCJN; el presidente decidi suspender la campaa referida. En el proceso electoral de 2006, la estrategia publicitaria del Ejecutivo Federal en los medios tambin fue objeto de controversia. A grado tal que el propio TEPJF, al calificar la eleccin presidencial de ese ao, calific que los anuncios en radio y televisin del presidente, se constituyeron en un riesgo para la validez de los comicios. En el plano local, ya desde 2000 se tena el antecedente de que el TEPJF haba resuelto anular la eleccin a gobernador en Tabasco por irregularidades que afectaron los principios de los comicios, entre otras, la intervencin del gobierno estatal con apoyo al candidato ganador.6 Con tales antecedentes, en la reforma de 2007, se especific en la Constitucin (artculo 41) que durante las campaas electorales deber suspenderse toda la propaganda gubernamental, de cualquier nivel, en los medios de comunicacin social. 4. Recursos pblicos y promocin personal de los funcionarios Un problema adicional que se present en la vida poltico electoral del pas fue el uso de las campaas de comunicacin social de los gobiernos6 Alanis, Mara del Carmen, La jurisprudencia del TEPJF: fuente de la reforma electoral 2007-2008, en Crdova, L. y Salazar, P. (coords.), Estudios sobre la reforma electoral 2007, cit.

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para promover la figura de distintos funcionarios pblicos, con frecuencia de mandatarios locales y presidentes municipales, que aspiraban a un nuevo cargo de eleccin popular. Este fenmeno permita que los recursos pblicos fueran utilizados con un sesgo para promover el beneficio privado del mandatario en turno. Fue lo que ocurri en el caso, por ejemplo, del PRI de cara al proceso electoral de 2006. Desde antes de que ese partido poltico convocara a su proceso interno para la designacin de candidato a la Presidencia, es decir, antes de que hubiese precandidatos formales, distintos gobernadores como el del Estado de Mxico, Arturo Montiel; el de Hidalgo, Manuel ngel Nez; el de Tamaulipas, Toms Yrrington; el de Coahuila, Enrique Martnez desplegaron intensas campaas de promocin de sus estados en los canales de televisin de cobertura nacional, pero en donde invariablemente aparecan ellos como smbolo de los logros siempre en su propia versin, claro est de sus administraciones. A la sazn, todos esos polticos buscaran la nominacin del PRI a la Presidencia de la Repblica infructuosamente, por cierto, sin que los montos de los recursos pblicos destinados a la promocin de sus precandidaturas, aunque disfrazadas de promocin de obra de gobierno, se llegaran a conocer. Frente a tales excesos, el Constituyente decidi especificar que toda propaganda gubernamental deber tener carcter institucional y fines informativos, educativos o de orientacin social. En ningn caso esta propaganda incluir nombres, imgenes, voces o smbolos que impliquen promocin personalizada de cualquier servidor pblico (artculo 134 constitucional). El legislador federal, a su vez, introdujo una acotacin al principio recin enunciado, sealando (artculo 228 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Cofipe) que no se considerar propaganda los mensajes en los medios donde aparezcan los servidores pblicos durante los cinco das previos y los siete posteriores al rendimiento de su respectivo informe de labores, una vez al ao y siempre y cuando la difusin se limite al mbito geogrfico de responsabilidad del servidor pblico. 5. Compra de publicidad por parte de terceros Si bien desde el Cofipe aprobado en 1996 exista la determinacin de que slo los partidos polticos pudiesen adquirir tiempo en radio y tele-


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visin para tratar de influir en las preferencias de los ciudadanos y, por tanto, esa compra le estaba vetada al resto de los actores,7 en la eleccin de 2006 las campaas se vieron alteradas por la intromisin de anuncios comprados por particulares con fines electorales. Se trat de los spots contratados, por ejemplo, por el llamado Dr. Simi para hacerse de la candidatura presidencial del Partido Alternativa Socialdemcrata pero, sobre todo, de anuncios pagados por el Consejo Coordinador Empresarial en contra de la candidatura de Andrs Manuel Lpez Obrador. En esa ocasin, el IFE fue omiso en aplicar la ley. El consejero presidente del IFE entre 2003 y 2007, lleg a sostener que el Instituto no tena facultades legales para evitar tales conductas (hubo exigencias al IFE para que contuviera la conducta de ciertos actores (por ejemplo, el presidente o los grupos empresariales)... Al no existir facultades claras o sanciones expresas en la ley para prevenir, prohibir o detener tales acontecimientos... se gener inconformidad en algunos actores polticos8). No obstante esa peculiar lectura, el Tribunal Electoral consider, al calificar la eleccin de 2006, ilegal la intromisin empresarial que el IFE dej pasar por alto. Tras esa experiencia y para subrayar la importancia que tiene evitar que grupos particulares puedan alterar las condiciones de la competencia electoral, en la reforma de 2007 se elev a rango constitucional la prohibicin de que terceros realicen compras en radio y televisin para emitir mensajes que pretendan favorecer o afectar a cualquier partido o candidato. Como puede verse en este recorrido de los problemas que gener el modelo previo de acceso a los medios de comunicacin, en 2007 el Constituyente se hizo cargo explcitamente de los temas que, vinculados al uso de la radio y la televisin, venan resultando disruptivos para los procesos electorales. Sin embargo, como se expone en el siguiente epgrafe, la decisin de acabar con la compra de anuncios en los medios electrnicosEl artculo 48 del Cofipe, en su prrafo I asentaba: Es derecho exclusivo de los partidos polticos contratar tiempos en radio y televisin para difundir mensajes orientados a la obtencin del voto durante las campaas electorales, mientras que el prrafo 13 del mismo artculo complementaba con la siguiente disposicin: En ningn caso, se permitir la contratacin de propaganda en radio y televisin en favor o en contra de algn partido poltico o candidato por parte de terceros. 8 Ugalde, L. C., Los dilemas del arbitraje electoral, Nexos, nm. 347, 2006, pp. 46 y 47.7

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tuvo alcances que trascienden el mero mbito electoral y tocan un tema ms sensible para la vida democrtica: el de la autonoma del Estado frente a los poderes privados. III. podereS MediticoS y autonoMa deL eStado en rieSgo Las sociedades contemporneas se ven influidas por el papel de los medios de comunicacin masiva. La importancia de los medios es an mayor en los sistemas democrticos, que tienen como precondicin que los ciudadanos estn informados de los asuntos pblicos y participen en las decisiones colectivas. De ah que el derecho a la informacin sea reconocido como un elemento clave para la vida democrtica, como un derecho que hace posible el ejercicio de otros derechos. De manera que puede decirse que cuando el derecho a la informacin est en riesgo, o no puede ser ejercido, es la democracia la que peligra. Ese riesgo puede surgir o bien por la pervivencia de un sistema autoritario, que ejerce el control sobre los medios de comunicacin a travs de la represin o la censura, o bien a travs de una situacin menos evidente pero con consecuencias similares para el sistema democrtico como es la excesiva concentracin econmica en la propiedad de dichos medios. Es la tesis de Luigi Ferrajoli cuando asevera: En materia de prensa y televisin, la privatizacin de la esfera pblica se materializa en la apropiacin de la libertad de informacin. 9 Para el pensador italiano, la libertad de informacin no se satisface ni se salvaguarda con la mera accin del mercado y cabe aadir que sobre todo si se toma en cuenta que el mercado es, per se, un mecanismo que concentra ingresos, es decir, que distribuye de manera inequitativa poder y riqueza, ni con la libertad de competencia. Ms bien al revs:La ley del mercado es la que condiciona, sin provocar escndalo alguno, toda la actuacin de los medios de informacin: las reglas de la produccin las ganancias por la publicidad, la precaucin de no provocar exigencias de indemnizacin son las que dictan los lmites y las condiciones de la libre manifestacin del pensamiento.109 Ferrajoli, L., Libertad de informacin y propiedad privada, Nexos, nm. 316, abril de 2004, p. 36. 10 Ibidem, p. 37.


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Por lo anterior, es indispensable que las distintas naciones democrticas cuenten con legislaciones adecuadas para los medios. Como seala Ral Trejo Delarbre:Legislar para los medios de comunicacin significa reconocer la enorme e insoslayable importancia que han alcanzado en la vida pblica contempornea. En todo el mundo hay reglas para el desempeo de los medios. Se les considera, en los marcos jurdicos, como industrias con funciones especficas en la economa, como actores de la vida pblica con influencia y responsabilidades peculiares y como espacios en la creacin y difuminacin de consensos polticos. Legislar para los medios con un sentido poltica y culturalmente moderno implica reconocerlos como territorios centrales del espacio pblico contemporneo. No hay agentes de promocin cultural, transmisin de noticias y creacin de acuerdos ms activos e influyentes que los medios de comunicacin de masas. Ese carcter interviene en la concepcin que los ciudadanos construyen acerca del mundo y de s mismos y, desde luego, en las maneras como ejercen sus atribuciones y derechos.11

En Mxico, sin embargo, la legislacin sobre los medios dista de ser actualizada. Por ejemplo, la Ley Federal de Radio y Televisin no ha sufrido adecuaciones sustantivas desde 1960. La elevada concentracin de la propiedad de los medios de comunicacin que ocurre en las industrias de la radio y la televisin en nuestro pas explica las dificultades para modernizar las leyes que regulan la actuacin de stas. Uno de los episodios que de manera ms clara revelan hasta dnde los intereses de los grupos privados de comunicacin electrnica en Mxico pueden someter al poder pblico lo ofrece la aprobacin de la llamada ley Televisa por el lugar desde el que se impuls y por los intereses que salvaguardaba, unos meses antes del inicio del proceso electoral federal de 2006. La aprobacin de esa ley, como reconstruye Javier Esteinou Madrid, se dio de la siguiente forma:El 1 de diciembre del 2005 se aprob obscuramente en la Cmara de Diputados, por va fast track, un proyecto de reforma a la Ley Federal de Radio y Televisin (LFRyTV) y a la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT), que fue presentada y dictaminada en ocho das, apoyada por la unanimidad11

Trejo, R., Legislar para los medios, Nexos, nm. 327, marzo de 2005, p. 31.

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de 327 diputados, aprobada en siete minutos, sin mociones a favor o en contra, ni abstenciones y sin destacar la trascendencia de la misma... posteriormente el 30 de marzo de 2006 un sector mayoritario de legisladores a favor de la ley Televisa aprobaron descaradamente el mismo proyecto de reforma en el Senado de la Repblica por 81 votos a favor, 40 en contra y 4 abstenciones, sin ninguna modificacin sustancial o ciruga mayor, ni ninguna discusin a las severas intervenciones en contra...12

Como en su momento seal Ricardo Raphael:Las principales crticas a la ley Televisa se basan en que slo se preocup por garantizar los derechos adquiridos a la televisora ms grande del pas: dispuso que las prerrogativas adquiridas por las frecuencias adicionales, producto de la digitalizacin, quedaran salvaguardadas a nombre de los actuales concesionarios, y dej en estado de indefensin a las permisionarias pblicas y comunitarias. De entre todos los afectados por esta reforma el nico actor que permaneci completamente fuera de la ley Televisa es el ciudadano, que s estaba en otras propuestas. El derecho de rplica se borr de un plumazo, la definicin de la funcin social de los medios permaneci igual de anticuada, la regulacin de los contenidos se dej fuera y el rgano regulador se concibi como una instancia desdentada en materia de sanciones.13

Las crticas a la referida ley, sin embargo, no provenan slo de sectores acadmicos o de periodistas independientes, sino que la propia Comisin Federal de Competencia emiti una opinin sobre el particular en la que, entre otros sealamientos, consign: Las reformas a la LFRT que propone la iniciativa no aseguran la eficacia en la prestacin de los servicios ni evitan fenmenos de concentracin en la asignacin del espectro radioelctrico contrarios al inters pblico en los trminos del artculo 28 constitucional.14 Una vez que fueron aprobadas las modificaciones a las leyes de Radio y Televisin y de Telecomunicaciones, respectivamente, con las carac12 Estenou, J., La ley Televisa ante la Suprema Corte de Justicia, Revista Mexicana de Comunicacin, nm, 105, julio de 2007. 13 Raphael, R., Ley de radio y TV: los puntos del debate, Nexos, nm. 339, marzo de 2006, p. 7. 14 Vase Comisin Federal de Competencia, opinin del 8 de diciembre de 2005, disponible en www.cfc.gob.mx.


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tersticas ya sealadas, un grupo de cuarenta senadores de la Repblica interpuso un recurso de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. El 5 de junio de 2007, tras un amplio proceso de audiencias, nueve ministros declararon inconstitucional el artculo 28 de la Ley Federal de Radio y Televisin al considerar que vulneraba distintos preceptos vinculados a los principios de libertad de expresin, igualdad, rectora econmica del Estado sobre un bien pblico, utilizacin social de los medios de comunicacin y la prohibicin de monopolios.15 De esta forma los argumentos de la Comisin Federal de Competencia, de la tercera parte de los senadores, as como de distintos especialistas en materia de medios de comunicacin en Mxico, que haban sido obviados por la mayora legislativa en vsperas del proceso electoral, fueron retomados por la Corte. Conviene detenerse en el sentido de la decisin del mximo tribunal del pas. Como en su momento seal Jos Woldenberg:La Corte estableci que eran anticonstitucionales dos artculos de la Ley Federal de Radio y Televisin que permitan la expansin automtica, sin trmite alguno, de los concesionarios hacia las telecomunicaciones sin pago de contraprestacin (artculos 28 y 28-A), el refrendo automtico de concesiones de radio y TV (artculo 16), la subasta como mecanismo para la asignacin de las concesiones (artculo 17), el plazo fijo de 20 aos para las mismas (artculo 16). Y adems seal la necesidad de que la Comisin Federal de Competencia emita una opinin favorable antes de entregar concesiones en radio y televisin (artculo 17). En relacin a la Ley Federal de Telecomunicaciones declar inconstitucional la objecin que los senadores podan hacer de los nombramientos presidenciales en la Comisin Federal de Telecomunicaciones (artculo 9o.) y la exclusin de los excomisionados de la Cofetel para ser ratificados (artculo 2o. transitorio)... Es decir, con sus resoluciones impidi que la inercia siguiera fomentando el proceso concentrador, estableci que toda expansin en esos terrenos debe estar acompaada de un pago al Estado, abri la puerta para que en los procesos de asignacin de concesiones no slo gravite el criterio del mejor postor econmico (dada la naturaleza y la funcin pblica de la radio y la televisin), y posibilita, en principio, una ms eficiente rectora del Estado... Nuestra germinal democracia cre las condiciones y requiere de una Corte constitucional. La SCJN ha empezado a transitar por esa ruta. 1615 16

Nota de Jess Aranda y Andrea Becerril en La Jornada, 6 de junio de 2007. Woldenberg, J., La Corte en democracia, Reforma, 14 de junio de 2007.

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A ms de dos aos de aquella determinacin de la Corte, que bien puede considerarse como histrica, el Poder Legislativo no ha hecho los cambios normativos correspondientes para tener una Ley Federal de Radio y Televisin y una Ley Federal de Telecomunicaciones que, al tiempo que se actualizan para contemplar los avances tecnolgicos ocurridos en esos campos, puedan preservar el inters pblico y fomentar el desarrollo de la competencia y, por tanto, de las industrias del sector. Esa parlisis legislativa es, en s misma, seal elocuente de la dificultad para legislar en este campo cuando estn en juego relevantes intereses econmicos. La aprobacin de la ley Televisa no fue, sin embargo, un hecho aislado o un caso nico de sometimiento de un poder pblico por los privados. Aos antes, en octubre de 2002, un inesperado decreto presidencial, emitido por el entonces titular del Ejecutivo Federal, Vicente Fox Quesada, haba reducido a una dcima parte las obligaciones fiscales de las empresas de la radio y la televisin. As, del 12.5% del tiempo diario de transmisin que corresponda al Estado, 180 minutos, Fox disminuy a 35 minutos diarios para las estaciones de radio y a 18 minutos para los canales de televisin.17 En ese mismo sexenio, un diferendo empresarial alrededor del canal 40 de televisin, llev a Televisin Azteca a tomar por la fuerza, el 27 de diciembre de 2002, las instalaciones del referido canal y apropiarse de su seal. El gobierno federal tard ms de una semana en hacer valer la legislacin e impedir la transmisin por parte de la empresa invasora que, finalmente, no recibira sancin alguna a pesar de haber usurpado una seal propiedad de la nacin aunque concesionada a un particular.18 Por lo anterior, la decisin de la Suprema Corte marc un antes y un despus en la relacin de los poderes pblicos frente a los concesionarios de la radio y la televisin en la etapa democrtica de Mxico. El mximo tribunal demostr que la autonoma del Estado se construye a travs de su ejercicio. Ese ejemplo servira de base para que los legisladores, unos meses despus, decidieran acotar el poder del dinero y de los medios electrnicos en las contiendas poltico electorales.

Trejo Delarbre, R., Los medios en el gobierno de Fox: el presidente y el comediante, en Snchez Rebolledo, A., Qu pas nos deja Fox? Los claroscuros del gobierno del cambio, Mxico, Norma, 2006, p. 10. 18 Ibidem, pp. 6 y 7.

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Como se expuso en el apartado inicial de este ensayo, el Constituyente Permanente pudo trascender el veto que, de hecho, imponan las empresas mediticas cada vez que el Legislativo se propona cualquier adecuacin legal que afectara los intereses econmicos y polticos de los consorcios de la radio y la televisin. Por ello, la reforma electoral de 2007 fue ms que eso. Pero la autonoma que gan el Estado frente a los poderes de la radio y la televisin, pronto volvi a estar en riesgo. Las acciones de las empresas televisivas, siempre hay que decirlo con la colaboracin de algn actor poltico, para hacer de las nuevas disposiciones electorales en materia de acceso a los medios letra muerta, as como las tibias y en ocasiones condescendientes decisiones de las distintas autoridades electorales, junto con el abandono de los partidos polticos de una defensa estricta de la nueva legalidad electoral, han puesto a Mxico en la antesala de una contrarreforma en el sentido de regresar al esquema previo de mercantilizacin del acceso de partidos y candidatos a la radio y la televisin. El epgrafe siguiente se dedica a la revisin de algunos de los obstculos que se han interpuesto a la aplicacin de la reforma constitucional de 2007. IV. frente a La reforMa LegaL, contrarreforMa de facto Apenas se aprob la reforma, se hizo evidente que las reticencias de los consorcios de la televisin frente al nuevo marco constitucional se mantendran por distintos flancos a travs de legtimos recursos legales o por acciones de facto en pleno desacato de la normatividad electoral federal. Los lances contra la reforma electoral incluso encontraran eco en la actuacin de las autoridades electorales. En las lneas que siguen se hace un breve recuento de algunas de las actuaciones con las que, en los hechos, distintos medios de comunicacin van en contrasentido de las disposiciones constitucionales. 1. Luz verde a la compra de publicidad poltica En el artculo 134 de la carta magna se determin que la propaganda institucional de los poderes pblicos, los rganos autnomos, las dependencias y entidades de la administracin pblica y cualquier otro ente de los tres rdenes de gobierno en ningn caso incluir nombres, imge-

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nes, voces o smbolos que impliquen promocin personalizada de cualquier servidor pblico. El Cofipe aadi en su artculo 228 una acotacin al citado artculo constitucional:El informe anual de labores o gestin de los servidores pblicos, as como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicacin social, no sern considerados como propaganda, siempre que la difusin se limite a una vez al ao en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al mbito geogrfico de responsabilidad del servidor pblico y no exceda de los siete das anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningn caso la difusin de tales informes podr tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaa electoral.

A pesar de esas disposiciones, distintos diputados del Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) adquirieron publicidad entre el 18 y 20 de marzo de 2009 en canales de cobertura nacional, tanto de TV Azteca como de Televisa, en donde los legisladores contratantes aparecan hablando sobre las iniciativas presentadas por el PVEM en la Cmara de Diputados, y en los que se inclua con toda claridad el logotipo del partido, justamente la misma imagen del tucn sobre una letra V que es impresa en decenas de millones de boletas electorales y que constituye el emblema de dicho partido en las todas las campaas electorales. El IFE, tras detectar los anuncios, indag ante la Cmara de Diputados si los mismos correspondan a alguna campaa institucional de comunicacin social del rgano legislativo y la respuesta fue negativa. A la vez, en su indagatoria, el IFE constat que se trat de una compra de publicidad hecha por los diputados del PVEM con recursos privados. Ergo, como no se trat de una campaa institucional, como s hubo compra y como apareca con toda nitidez el emblema del partido en cuestin, el IFE determin que la conducta de los diputados contravena las normas e impuso la sancin correspondiente. Sin embargo, en la sentencia emitida el 8 de mayo de 2009, el Tribunal Electoral vio legtimas y legales las acciones del PVEM. Para la mxima autoridad judicial en materia electoral del pas, dado que en los anuncios de los diputados del PVEM no se incluan palabras como votar, elecciones o similares, no se trat de mensajes poltico electorales que causaran algn beneficio al partido. Tambin consider que la conducta


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de los diputados caa dentro de la excepcin del artculo 228 del Cofipe a la Constitucin, esto es, que eran mensajes pertenecientes a campaas de comunicacin social para la difusin de informes. Lo anterior, aunque incluso tales informes no llegaran a ocurrir y aunque el artculo 228 se refiera, obviamente, a los informes de los titulares de poderes ejecutivos que son quienes tienen, por ley, una fecha para rendir cuentas sobre el estado de la administracin a su cargo. El Tribunal tambin deslig las actividades de la fraccin parlamentaria del PVEM de las del partido, como si eso fuera factible ya que no existe una sola fraccin parlamentaria que no est, precisamente, constituida por diputados pertenecientes a un partido en especfico. Tan es as, que en Mxico no existen grupos parlamentarios independientes. Ms all del razonamiento del Tribunal, destacan las consecuencias de su decisin. Legitima que servidores pblicos con dinero privado cuyo origen no se conoce ni se rastrea puedan comprar anuncios en radio y televisin e incorporar en esos mensajes el logotipo de sus respectivos partidos. Hay ms de tres mil diputados, entre locales y federales, en Mxico; cada uno dispondr, siguiendo el criterio del Tribunal, de 12 das al ao para comprar ese tipo de publicidad. Lo mismo ocurre con los varios miles de regidores que hay en la Repblica y que tienen campo abierto para hacer lo mismo. La compra de publicidad poltico electoral disfrazada (el contratante deber de vigilar no usar las palabras votar o elecciones) tiene sustento jurdico merced la decisin del TEPJF. 2. Para todos la ley, para las televisoras convenios Al iniciar las precampaas en el proceso electoral de 2009, el IFE comenz a administrar los 48 minutos que corresponden a los tiempos del Estado en radio y televisin. El fin de semana que abarc el sbado 31 de enero y el domingo 1o. de febrero, los anuncios de los partidos polticos y de la propia autoridad electoral se

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