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CORTE DEI CONTI

Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali

RELAZIONE SPECIALE

2/2011

Controllo coordinato con la Corte dei conti europea

in materia di Fondi strutturali – FESR

Chiusura della programmazione 2000-2006”

Magistrato istruttore: Cons. Maria Teresa POLITO

Hanno collaborato: Beatrice BITTARELLI,

Sergio TINE’

Domenico TOLOMEI,

Francesca APICELLA,

Vincenza CUSMAI,

Sara DI RESTA,

Anna Maria LABONIA.

DELIBERA

CONTROLLO COORDINATO CON LA CORTE DEI CONTI EUROPEA

IN MATERIA DI FONDI STRUTTURALI – FESR

CHIUSURA DELLA PROGRAMMAZIONE 2000-2006

CONTROLLO COORDINATO CON LA CORTE DEI CONTI EUROPEA IN MATERIA DI

FONDI STRUTTURALI – FESR CHIUSURA DELLA PROGRAMMAZIONE 2000-2006 ........ 1

OBIETTIVI E METODOLOGIA DEL CONTROLLO ........................................................................... 1

CONSIDERAZIONI DI SINTESI ............................................................................................. 6

PARTE I .................................................................................................................... 11

BREVI CONSIDERAZIONI SUL CICLO DI PROGRAMMAZIONE 2000-2006 (IN PARTICOLARE SUL FESR).

OBIETTIVI DEL FONDO EUROPEO DI SVILUPPO REGIONALE: I PON E I POR. ..................................... 13

I Programmi comunitari, nazionali e regionali ........................................................... 14

IL RAPPORTO FINALE DI ESECUZIONE E LA DICHIARAZIONE DI CHIUSURA DELL’INTERVENTO ................... 17

La certificazione delle spese finali ........................................................................... 18

Il rapporto finale di esecuzione ............................................................................... 20

La dichiarazione di chiusura ................................................................................... 20

PROFILI ORGANIZZATIVI: LE ATTIVITÀ DI CONTROLLO ............................................................... 21

ATTUAZIONE FINANZIARIA E REALIZZAZIONE ......................................................................... 26

PROGETTI COERENTI ..................................................................................................... 28

RISORSE LIBERATE ....................................................................................................... 31

PROGETTI NON CONCLUSI E NON OPERATIVI .......................................................................... 33

IRREGOLARITÀ RILEVATE E SPESE DECERTIFICATE .................................................................... 35

RETTIFICHE E CORREZIONI FINANZIARIE .............................................................................. 39

INDICATORI DI REALIZZAZIONE, DI RISULTATO E DI IMPATTO ...................................................... 44

PROPOSTE OPERATIVE.................................................................................................... 48

PARTE II ................................................................................................................... 51

PON SIL – SVILUPPO IMPRENDITORIALE LOCALE CHIUSURA PROGRAMMAZIONE

2000-2006 ................................................................................................................ 53

DESCRIZIONE DEL PROGRAMMA ED ELEMENTI SINTETICI SULLA CHIUSURA ....................................... 53

PROFILI ORGANIZZATIVI: ................................................................................................ 53

il sistema di gestione ............................................................................................. 53

il sistema di controllo ............................................................................................ 55

ATTUAZIONE FINANZIARIA E STATO DI REALIZZAZIONE ............................................................. 62

PROGETTI COERENTI ..................................................................................................... 69

RISORSE LIBERATE ....................................................................................................... 70

PROGETTI NON CONCLUSI E NON OPERATIVI .......................................................................... 70

IRREGOLARITÀ RILEVATE ................................................................................................ 71

SPESE DECERTIFICATE ................................................................................................... 75

RETTIFICHE E CORREZIONI FINANZIARIE .............................................................................. 75

INDICATORI DI REALIZZAZIONE, DI RISULTATO, DI IMPATTO ....................................................... 76

CONTROLLO COORDINATO CON LA CORTE DEI CONTI EUROPEA. I RELATIVI ESITI ............................... 79

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI ................................................................................... 82

PON TRASPORTI – CHIUSURA DEL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE 2000-2006 ..... 85

DESCRIZIONE DEL PROGRAMMA ED ELEMENTI SINTETICI SULLA CHIUSURA ....................................... 85

PROFILI ORGANIZZATIVI: SISTEMA DI GESTIONE E SISTEMA DI CONTROLLO...................................... 87

Autorità di gestione ............................................................................................... 87

Autorità di audit (Autorità di controllo di II livello) ..................................................... 93

ATTUAZIONE FINANZIARIA E REALIZZAZIONE ........................................................................ 102

PROGETTI COERENTI/VOLANO (SOSTITUZIONI) E RISORSE LIBERATE ............................................ 107

PROGETTI SOSPESI O NON CONCLUSI O NON OPERATIVI ........................................................... 111

IRREGOLARITÀ RILEVATE ............................................................................................... 113

SPESE DECERTIFICATE .................................................................................................. 115

RETTIFICHE E CORREZIONI FINANZIARIE ............................................................................. 117

INDICATORI DI REALIZZAZIONE, DI RISULTATO, DI IMPATTO ...................................................... 118

CONTROLLO COORDINATO CON LA CORTE DEI CONTI EUROPEA. I RELATIVI ESITI .............................. 123

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE ........................................................................................ 131

POR FESR CAMPANIA – CHIUSURA DELLA PROGRAMMAZIONE 2000-2006 ............ 135

DESCRIZIONE DEL PROGRAMMA ED ELEMENTI SINTETICI SULLA DICHIARAZIONE DI CHIUSURA ............... 135

PROFILI ORGANIZZATIVI: ............................................................................................... 137

il sistema di gestione ............................................................................................ 137

il sistema di controllo ........................................................................................... 141


PROGETTI COERENTI E RISORSE LIBERATE (SOSTITUZIONI) ....................................................... 164






ATTIVITÀ DI CONTROLLO IN LOCO COORDINATA CON LA CORTE DEI CONTI EUROPEA. I RELATIVI ESITI ..... 176


POR FESR CALABRIA – CHIUSURA DELLA PROGRAMMAZIONE 2000-2006 ............. 187

DESCRIZIONE DEL PROGRAMMA ED ELEMENTI SINTETICI SULLA DICHIARAZIONE DI CHIUSURA ............... 187

PROFILI ORGANIZZATIVI: SISTEMA DI GESTIONE E SISTEMA DI CONTROLLO..................................... 191

L’Autorità di gestione ........................................................................................... 191

Controlli di primo livello ........................................................................................ 192

L’Organismo di controllo di II livello ....................................................................... 196


PROGETTI COERENTI (SOSTITUZIONI) ................................................................................ 204

RISORSE LIBERATE ...................................................................................................... 207






ATTIVITÀ DI CONTROLLO: CONTROLLI IN LOCO COORDINATI CON LA CORTE DEI CONTI EUROPEA ............ 223


PARTE III ............................................................................................................... 231

REGIONE LOMBARDIA CHIUSURA DELLA PROGRAMMAZIONE 2000-2006 FESR SINTESI

DELLA RELAZIONE ................................................................................................... 233

REGIONE TRENTINO ALTO ADIGE CHIUSURA DELLA PROGRAMMAZIONE 2000-2006 FESR

SINTESI DELLA RELAZIONE ...................................................................................... 271

REGIONE MARCHE CHIUSURA DELLA PROGRAMMAZIONE 2000-2006 FESR SINTESI DELLA

RELAZIONE ............................................................................................................ 281

REGIONE TOSCANA CHIUSURA DELLA PROGRAMMAZIONE 2000-2006 FESR SINTESI DELLA

RELAZIONE ............................................................................................................ 301

REGIONE SICILIANA SINTESI DELLE CRITICITÀ RISCONTRATE SULLA GESTIONE DEL POR

2000-2006 FERS ..................................................................................................... 319

1

CONTROLLO COORDINATO CON LA CORTE DEI CONTI EUROPEA

IN MATERIA DI FONDI STRUTTURALI – FESR

CHIUSURA DELLA PROGRAMMAZIONE 2000-2006

Obiettivi e metodologia del controllo

Il controllo ha ad oggetto le attività di chiusura della programmazione 2000-

2006 relativamente al FESR (Fondo europeo di sviluppo regionale) che, in termini di

risorse impiegate, è il più rilevante.

L’indagine è stata prevista nel programma di controllo della Sezione di con-

trollo Affari comunitari ed Internazionali per l’anno 2011, approvato con la delibera-

zione n. 1/2011.

Detta attività è stata oggetto di controllo coordinato con la Corte dei conti

europea, Istituzione con la quale la Corte italiana ha sottoscritto, l’11 aprile 2011,

uno specifico memorandum facendo seguito all’accordo di collaborazione siglato a

Roma dai Presidenti delle due Istituzioni il 27 giugno 2008, accordo rafforzato nei

suoi intenti durante il seminario annuale della Corte dei conti europea, svoltosi a

Roma il 25 ottobre 2010.

2

I rapporti di collaborazione fra la Corte dei conti europea e quella italiana, si

fondano sull’art. 287 del TFUE, ma sono stati rafforzati dalla sottoscrizione del ri-

chiamato memorandum.

La menzionata attività è stata altresì svolta in collegamento con alcune Se-

zioni regionali di controllo che hanno inserito nei rispettivi programmi annuali il re-

lativo controllo. Si tratta in particolare della Sezione regionale di controllo per la

Lombardia, della Sezione di controllo per la Provincia autonoma di Bolzano, della

Sezione regionale di controllo per le Marche, della Sezione regionale di controllo per

la Toscana e della Sezione di controllo per la Regione siciliana.

Il controllo ha lo scopo di esaminare le attività di chiusura della gestione dei

programmi operativi dei fondi strutturali 2000-2006, considerando sia programmi

nazionali (PON) che Programmi operativi regionali (POR), sia nelle Regioni

dell’Obiettivo 2 (DOCUP) che in quelle dell’Obiettivo 1 (POR).

La chiusura va intesa non solo come verifica della regolarità, tempestività ed

adeguatezza delle procedure adottate dalle Amministrazioni nazionali (sia Autorità

di gestione che Organismo che si occupa della chiusura ai sensi dell’art. 38 lett f

Reg. (CE) del Consiglio 1260/1999) alla luce delle indicazioni fornite dalla disciplina

comunitaria, ma anche come strumento per valutare complessivamente la gestione,

il livello di realizzazione degli obiettivi programmati, sotto il profilo finanziario e re-

lativamente all’attuazione fisica. In aggiunta agli aspetti sopra descritti, la valuta-

zione fornisce elementi utili in ordine alla capacità del processo di chiusura di cor-

reggere gli errori e le irregolarità riscontrate ma, più in generale, per quanto con-

cerne la coerenza dei risultati rispetto agli obiettivi programmati.

L’indagine consegue alla constatazione che esistono rischi per la sana ge-

stione finanziaria, individuabili, fra l’altro:

a) nel livello inadeguato delle correzioni connesse agli errori rilevati;

b) nell’elevato numero di irregolarità e nella conseguente decertificazione di rile-

vanti importi con obblighi per le Amministrazioni nazionali di recuperare le rela-

tive somme;

c) nell’alto numero di progetti sostituiti (c.d. coerenti/volano) con nuovi interventi

non adeguatamente ponderati, anche a causa di decisioni frettolose per

l’imminente chiusura della programmazione; e la conseguente presenza di “ri-

sorse liberate” ricadenti esclusivamente su fondi nazionali;

d) nella presenza, in molti casi, di un considerevole numero di interventi non

completati e non operativi per i quali sono stati spesi importi rilevanti.

Il controllo ha inteso valutare:

3

a) il funzionamento delle procedure per portare a termine le attività di chiusura,

comprese le misure intraprese per garantirne l’adeguatezza, con particolare at-

tenzione all’attività di controllo di I livello, posta in essere dalle diverse autorità

di gestione, al fine di evidenziare se esse siano state idonee ad intercettare

tempestivamente errori ed irregolarità e quali siano state le misure correttive

adottate e la relativa tempistica; se gli organismi di chiusura, responsabili anche

dei controlli di II livello (art. 10 Reg (CE) 438/2001 della Commissione), abbia-

no istituito dei sistemi di controllo adeguati e se le dichiarazioni di chiusura ab-

biano offerto elementi idonei per valutare la qualità del lavoro svolto da tali or-

ganismi.

b) l’individuazione di indici volti a definire se i programmi operativi siano stati chiu-

si in modo soddisfacente, sia sotto il profilo della spesa che sotto quello della

realizzazione.

Questa Sezione ha definito, attraverso uno studio preliminare, approvato con

deliberazione n. 3/2011, la metodologia di audit precisando gli elementi rilevanti, di

comune accordo con la Corte dei conti europea.

Sono stati individuati, di comune accordo con la Corte dei conti europea, a

seguito di specifici incontri preparatori:

a) l’ambito dell’audit ed i relativi destinatari;

b) gli indicatori ed i relativi quesiti da sottoporre alle autorità selezionate;

c) la definizione di elementi probatori per la selezione delle informazioni;

d) la scelta dei campioni su cui effettuare i controlli coordinati in loco.

Si è avvertita l’esigenza di stabilire in via preventiva la metodologia per la

selezione delle informazioni e la modalità di acquisizione degli elementi probatori

per rendere gli stessi sufficienti, pertinenti ed attendibili.

Sotto il profilo metodologico, sono state selezionate, preventivamente, le ti-

pologie dei controlli al fine di utilizzare sia controlli documentali (documenti e certi-

ficazioni di chiusura, predisposizione di questionari) che controlli sul posto e audi-

zioni, queste ultime con lo scopo di completare gli elementi conoscitivi già offerti dai

documenti richiesti. Con riguardo alla tipologia documentale si è concordato di uti-

lizzare gli esiti dei controlli già effettuati da altri organi o Istituzioni (risultanze dei

controlli DAS -Dichiarazione di affidabilità- della Corte dei conti europea, controlli

della Commissione, controlli della Sezione, controlli di altri Organi).

E’ stata effettuata una mappatura delle informazioni ritenute necessarie ed è

stato predisposto un questionario, inviato alle Amministrazioni destinatarie dei con-

trolli, o sottoposto all’esame di quelle assoggettate ad audizione durante le visite in

loco.

4

In merito alla scelta del campione, sono stati definiti criteri oggettivi, in ac-

cordo con la Corte dei conti europea, tenendo conto dei seguenti elementi:

a) l’entità dei mezzi finanziari impiegati;

b) le irregolarità emerse dai controlli comunitari e nazionali;

c) la rappresentatività territoriale;

d) il ritardo nell’attuazione dei programmi;

e) i profili di criticità di un particolare settore, Asse, Misura.

Nella scelta delle Amministrazioni da controllare, d’accordo con la Corte dei

conti europea, l’attenzione è stata indirizzata: verso i programmi che hanno regi-

strato i più elevati finanziamenti e quelli sui quali si sono palesate ampie criticità,

tenendo conto della loro rappresentatività nazionale e territoriale.

La Corte dei conti europea ha però indirizzato la propria attenzione anche al

Fondo sociale europeo (FSE) selezionando per il controllo su tale fondo il Documen-

to unico di programmazione (DOCUP) Lombardia ed il Programma operativo regio-

nale (POR) Calabria. Su tali controlli la Corte dei conti italiana ha dato ampia colla-

borazione nelle visite in loco e nella loro preparazione, ma gli esiti non sono oggetto

della presente relazione per il diverso ambito dell’attività.

Sono indicati di seguito i programmi oggetto di controllo coordinato con la

Corte dei conti europea per i quali sono stati effettuati controlli in loco.

Fonte: elaborazione Corte dei conti

Le Sezioni regionali di controllo che hanno collaborato, ciascuna per il terri-

torio di propria competenza, appartenenti tutte, ad eccezione della Sicilia, a Regioni

inserite nell’Obiettivo 2, hanno esaminato i programmi delle relative realtà territo-

riali tenendo conto di identici obiettivi e di modalità analoghe; ciò ha favorito la

comparazione degli elementi emersi sotto diversi profili.

Complessivamente, la presente relazione di controllo tiene conto degli ele-

menti emersi su un ampio spettro di campioni rappresentativi dell’intero territorio

italiano, con due programmi operativi nazionali e con sette programmi operativi re-

gionali, di cui due relativi a Regioni del nord (Lombardia e P.A. Bolzano), due relati-

Programma

operativoDescrizione Amministrazioni responsabili

1999IT161PO002

FESR-PON SIL

Sviluppo Imprenditoriale Locale Ministero Sviluppo Economico

1999IT161PO005 FESR-Trasporti Ob.1 Ministero delle Infrastrutture

2000IT162PO014 FESR-Docup Lombardia Regione Lombardia

1999IT161PO007 FESR-POR Campania Regione Campania

1999IT161PO006 FESR-POR Calabria Regione Calabria

5

vi a Regioni del Centro (Toscana e Marche) e tre a Regioni del Sud (Campania, Ca-

labria e Sicilia).

L’attività istruttoria si è svolta con audit sul posto effettuati dal 16 al 20

maggio 2011 presso il PON SIL, PON TRASPORTI e Regione Campania e dal 13 al

17 giugno 2011 presso le Regioni Lombardia e Calabria.

La presente relazione, distinta in due parti, dà conto, nella prima di esse,

dopo un sintetico esame della disciplina relativa alla programmazione 2000-2006, e

dei documenti e delle operazioni di chiusura per il FESR, delle risultanze del control-

lo in ordine alle operazioni di chiusura (Dec. COM (2006) 3424 Def.), delle proble-

matiche emerse e dei risultati conseguiti con riguardo all’attuazione finanziaria, alla

realizzazione fisica, all’entità delle modifiche alla programmazione originaria, alla

struttura organizzativa di gestione ed allo svolgimento dei controlli, ed al connesso

fenomeno delle esternalizzazioni. Espone poi: l’effetto dei controlli sui processi di

correzione, l’esito dei controlli in loco congiunti con la Corte dei conti europea; la ri-

levanza della sostituzione dei progetti sull’intera programmazione e l’entità e

l’impatto delle risorse liberate, l’incidenza degli errori e delle relative correzioni;

l’entità dei progetti sospesi o non completati o non realizzati, le irregolarità rilevate

e le spese decertificate; le rettifiche e le correzioni finanziarie effettuate.

Sempre nella parte generale sono altresì esposte le conclusioni in ordine alla

valutazione complessiva della coerenza degli indicatori di risultato, di realizzazione

e di impatto (mantenimento del livello occupazionale, sviluppo imprenditoriale, rea-

lizzazione delle infrastrutture); le criticità riscontrate.

La seconda parte analizza distintamente i singoli Programmi esaminati: due

nazionali (PON SIL e PON Trasporti) e due regionali (Calabria, Campania) sui quali

si sono svolti, in modo congiunto, i controlli in loco con la Corte dei conti europea.

In allegato, sono poi rappresentate le risultanze sintetiche dell’attività svolta

dalle altre Sezioni Regionali di controllo su cui ciascuna di esse ha riferito alle ri-

spettive Assemblee regionali con proprio referto. La Sezione di controllo per la Pro-

vincia Autonoma di Bolzano, ha già approvato, in data 27 ottobre 2011, il relativo

referto con deliberazione n. 3/2011, il 18 novembre 2011 la Sezione di controllo per

la Regione Toscana ha approvato il relativo referto con deliberazione

SRCTOS/390/2011/PRS; la relazione della Sezione regionale di controllo per la Re-

gione Marche è stata approvata nell’adunanza del 13 dicembre con deliberazione

n.510/2011 e quella della Regione Lombardia il 12/12/2011 con deliberazione n.

655/2011/FRG. La Sezione di controllo per la Regione Siciliana ha completato

l’attività di controllo e ha approvato la sintesi delle criticità il 14/12/2011.

6

Considerazioni di sintesi

La Sezione vuole prioritariamente sottolineare l’ampia cooperazione prestata

dalle diverse amministrazioni, sia nei controlli in loco che nella successiva fase di

invio della documentazione e di richiesta dei chiarimenti necessari a definire le que-

stioni emerse durante l’audit.

Preliminarmente si esprime una valutazione ampiamente positiva della for-

mula del controllo coordinato con la Corte dei conti europea, esperienza che ha

consentito di concordare metodologie e tecniche di controllo, evidenziando

l’esigenza di valorizzare gli obiettivi da perseguire piuttosto che le regole procedi-

mentali. In tal modo si è prodotto nelle Amministrazioni destinatarie, anche con gli

audit in loco, la percezione di una uniformità di intenti e di analoghe modalità com-

portamentali.

Tale metodologia di controllo ha il vantaggio di assumere, anche sotto il pro-

filo dell’economicità e della semplificazione, risultati più rapidi e valutazioni uniformi

senza considerare che l’utilizzo, in alcuni casi, di controlli affidabili di diverse Istitu-

zioni potrebbe ridurre la duplicazione degli stessi.

A conclusione di tale complessa ma stimolante attività di controllo si formu-

lano le seguenti sintetiche osservazioni.

Il ciclo di programmazione che caratterizza l’utilizzo dei Fondi strutturali è

particolarmente lungo e complesso, visto che il suo iter supera i dieci anni; infatti i

documenti di chiusura possono essere trasmessi entro 15 mesi dalla effettuazione

dei pagamenti (30 giugno 2009) e pertanto entro il 30 settembre 2010. Questo las-

so di tempo così ampio, a causa di cambiamenti sempre più rapidi del ciclo econo-

mico (ad esempio sui programmi per incentivare sviluppo ed occupazione), rende

spesso superata l’originaria programmazione e, per far fronte alle sopravvenienze

che renderebbero inutilizzabili molte risorse, si operano modifiche anche radicali ri-

spetto all’impianto iniziale del programma.

Sul fronte della spesa la maggior parte dei programmi ha raggiunto soglie di

realizzazione superiori al 100% con la presenza di rilevanti overbooking.

Più complessa risulta, invece, la valutazione in merito alla qualità

dell’impiego delle risorse (e quindi della buona spesa), tematica relativamente alla

quale permangono, ad oggi, numerosi profili di criticità.

Va comunque fin d’ora osservato che per i programmi soggetti a controllo in-

seriti nell’Ob. 2 (Docup della Lombardia, della PA di Bolzano, delle Marche, della To-

7

scana), la realizzazione è stata in larga misura soddisfacente1 ed in linea con le

strategie di investimento sottostanti al documento di programmazione.

Per i POR delle Regioni dell’Ob. 1 la situazione si presenta, invece, partico-

larmente complessa.

L’estrema parcellizzazione degli interventi programmati ha reso difficile la

gestione ed i controlli, impegnando risorse non sempre orientate ad una strategica

visione d’insieme rivolta alla crescita ed allo sviluppo dei territori interessati.

La scarsa qualità degli investimenti è spesso riconducibile ad aiuti “a pioggia”

che, mancando di selettività, non contribuiscono in alcun modo ad aumentare la

crescita e la competitività dei settori imprenditoriali che ne beneficiano2.

Con riguardo agli interventi infrastrutturali, si segnala la grande difficoltà nazio-

nale di razionalizzare la durata delle opere pubbliche, che spesso non riescono a con-

cludersi nel ciclo decennale di programmazione europea. Ciò genera allarmanti feno-

meni di progetti non conclusi e non operativi, con consistenti oneri ad esclusivo carico

dello Stato membro, nel caso in cui nel termine di due anni gli interventi non vengano

conclusi o resi operativi. E’ evidente che l’accelerazione della tempistica, oltre a giovare

al sistema complessivo degli investimenti, doterebbe il territorio di quelle infrastrutture

essenziali per accelerare la crescita aumentando la qualità delle opere stesse.

Va rilevato con preoccupazione il cospicuo ricorso “ai progetti coerenti”3,

(62% PON Trasporti; 23% PON SIL; 45% Campania; 33% Calabria; 43% Sicilia)

cioè di quei progetti già finanziati con fondi nazionali per i quali per accelerare il

processo di spesa si chiede di sostituire le risorse nazionali con i finanziamenti co-

munitari. La disciplina comunitaria ne ammette l’utilizzo a condizione che le risorse

risparmiate siano destinate ad interventi equivalenti nelle stesse zone e nello stesso

settore (Asse). Ma il massiccio ricorso ai progetti coerenti richiama l’attenzione

sull’esigenza che i Fondi strutturali debbano essere considerati non come sostitutivi

ma come aggiuntivi di quelli nazionali, in osservanza all’art. 11 Reg. CE n.

1260/1999. Va poi evidenziato che il ricorso ad essi limita la selettività e la qualità

degli interventi in deroga al principio di programmazione, e produce una dilatazione

temporale della spesa posticipando l’effetto degli interventi e dei benefici per lo svi-

luppo e per la crescita del territorio.

1 Si registra una leggera flessione per l’Asse 1 “Sviluppo dell’attività produttiva”, in Lombardia si registra una flessione del 12% in Toscana di circa il 28,5% per progetti revocati di cui 19,5% del totale degli in-vestimenti è stato oggetto di rinuncia ed è stato necessario sospendere 2 misure per difficoltà nei tempi di attuazione). 2 In tal senso vi è anche il documento approvato dalla 14° Commissione Permanente del Senato, indagi-ne conoscitiva su ’’I profili di utilizzo e controllo dei fondi Comunitari in Italia’’ – 1 dic. 2009, pagg. 7 e segg. 3 Il fenomeno ha riguardo ai Programmi relativi alle Regioni dell’OB. 1 si veda QCS 6.3.6.

8

Va, altresì, rilevato il fatto che, in diversi casi, la presenza di tali progetti fa

aumentare il tasso di errore e rende più difficili i controlli a causa della mancanza di

documentazione, non sempre facilmente reperibile a distanza di diversi anni.

Relativamente alle risorse liberate, fenomeno strettamente collegato “ai pro-

getti coerenti”, si evidenzia la rilevanza dei relativi importi. Ma la quantità di risorse

da destinare al completamento dei progetti sia in virtù delle risorse liberate, che per

gli interventi non conclusi e non operativi, desta non poche preoccupazioni per la dif-

ficoltà di rispettare i limiti imposti dal patto di stabilità interno.

Appare sempre più necessario sviluppare la cultura dei controlli indirizzandoli

non al mero adempimento procedurale, bensì all’efficacia della spesa e quindi al me-

rito degli interventi ad essa sottesi; occorre programmare una spesa che produca in-

vestimenti capaci di creare modifiche strutturali e non che costituisca solo un onere.

Ciò deve condurre anche ad una maggiore semplificazione delle procedure comunita-

rie indirizzando una più ampia attenzione al contenuto effettivo dei risultati e non so-

lo all’iter di svolgimento dell’attività amministrativa. In tale ambito vanno positiva-

mente considerate quelle esperienze (PON SIL; DOCUP Lombardia – POR Calabria),

volte a valorizzare, nei controlli di secondo livello, le strutture interne che, funzional-

mente indipendenti, contribuiscono a potenziare la cultura dei controlli.

Va rilevato che l’organismo di chiusura non sempre ha potuto contare su ri-

sorse adeguate per svolgere i controlli necessari, previsti dall’art. 10 Reg. 438/2001

e per svolgere l’attività in modo continuativo. Nel caso in cui tale organismo si sia

avvalso dell’assistenza tecnica - e quindi di soggetti esterni - anche per l’esecuzione

di controlli in loco a campione, l’Autorità di audit ha l’obbligo di predisporre specifi-

che linee di indirizzo e direttive puntuali al fine di definire la predeterminazione di

metodologie e di criteri oggettivi, anche nella scelta dei campioni e deve, successi-

vamente, farsi carico della supervisione della qualità del lavoro svolto, per evitare di

attribuire un peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna.

L’alto numero di irregolarità, al di la del merito delle singole fattispecie, in

alcuni casi particolarmente gravi (frodi), è fonte di preoccupazione per la dispersio-

ne di risorse a danno dell’Erario nazionale.

La banca dati delle irregolarità dell’OLAF (IMS-OLAF) è fonte conoscitiva in-

dispensabile per il monitoraggio delle fattispecie ai fini di una adeguata analisi dei

rischi, le Amministrazioni dovrebbero prestare maggiore attenzione a tale funzione,

per prevenire il verificarsi di casi analoghi. Il costante monitoraggio, anche in itine-

re, di tale banca dati sarebbe particolarmente utile, sia per l’Autorità di pagamento

che per quelle di audit, è quindi auspicabile che il limite conoscitivo, relativamente a

9

tali Autorità, possa essere superato prevedendo, per esse, un accesso diretto al si-

stema.

L’entità rilevante degli importi decertificati rende indispensabile un’incisiva

azione di recupero visto che in tale caso gli importi cessano di interessare il bilancio

dell’Unione ma ricadono interamente su quello nazionale, dovrà quindi essere posta

in essere un’impegnativa attività di recupero, anche con riscossioni in forma coatti-

va, di risorse indispensabili per l’Erario statale e/o regionale.

Con riguardo poi agli indicatori, in generale, la maggior parte delle Ammini-

strazioni esaminate sembra non aver ancora recepito in toto l’utilità degli stessi e la

loro importanza quale strumento di governance (prima) e di verifica (poi) dei pro-

cessi di programmazione. E’ necessario avere a riferimento l’intera fase di pro-

grammazione perché l’indicatore, di per se stesso dinamico, è il risultato di un pro-

cesso valutativo che richiede continue integrazioni e adattamenti. Se, nella “gestio-

ne” degli indicatori, si prescinde dalle finalità per le quali sono stati individua-

ti/costruiti, si corre il rischio di ridurli ad una serie di valori numerici di poca (se non

nulla) significatività. Gli indicatori devono essere pochi numericamente ma altamen-

te significativi quanto alla qualità delle informazioni che forniscono; è indispensabile

sceglierli in base al “peso” ed alle “risposte” che si stanno cercando. Nei programmi

esaminati, nel periodo della programmazione, gli indicatori sono stati modificati più

volte, inseriti ex novo a metà programmazione, variati nella rappresentazione, valo-

rizzati in modi differenti o non valorizzati affatto; frequente è il caso di indicatori di

risultato valorizzati senza indicazione dell’obiettivo da perseguire. L’impressione che

ne è derivata, anche durante le visite di controllo in loco, è, appunto, di poca “fami-

liarità” con lo strumento, che appare percepito più come un mero adempimento bu-

rocratico ineludibile, invece che quale prezioso ausilio, fonte di informazioni per in-

dirizzare, correggere e, da ultimo, valutare i risultati della gestione, atteggiamento

rinvenibile anche presso le Autorità di audit che, durante le operazioni di chiusura,

non hanno posto in essere alcuna valutazione di coerenza degli indicatori presenti

nel RFE.

11

PARTE I

13

Brevi considerazioni sul ciclo di programmazione 2000-2006 (in particolare sul

FESR). Obiettivi del Fondo europeo di sviluppo regionale: i PON e i POR.

In applicazione dell’art. 176 (già art. 160 TCE) del TFUE, il Fondo europeo di

sviluppo regionale (FESR) ha il compito di promuovere la coesione economica e so-

ciale attraverso la correzione degli squilibri regionali e la partecipazione allo svilup-

po e alla riconversione delle Regioni industriali in declino. A tale titolo il FESR con-

corre altresì alla promozione di uno sviluppo durevole e alla creazione di posti di la-

voro.

Da un punto di vista finanziario il FESR è il Fondo più importante perché as-

sorbe la maggior parte delle risorse assegnate dal Bilancio comunitario ai Fondi

strutturali.

L’attuale regolamentazione risale, come per gli altri Fondi, alla riforma del

1999, ma il FESR è nato con un regolamento del 1975. A norma del Reg. CE

1783/1999 del Parlamento e del Consiglio del 12 luglio 19994, il FESR ha come

compito principale la rimozione degli squilibri regionali esistenti nella Comunità.

Esso ha contribuito allo sviluppo e all’adeguamento strutturale delle Regioni

in ritardo di sviluppo, nonché alla riconversione economica delle Regioni industriali

in declino. Gli obiettivi perseguiti dal Fondo hanno avuto ad oggetto due dei tre

Obiettivi prioritari, gli Obiettivi 1 e 2. Tale fondo è stato attivo in tutte le Regioni

con zone ammissibili, rientranti nei parametri definiti per i due Obiettivi anzidetti.

Nell'ambito dei compiti indicati il FESR ha avuto ad oggetto il finanziamento

di:

investimenti produttivi che permettono di creare o salvaguardare posti di lavoro

durevoli;

investimenti nel settore delle infrastrutture;

sviluppo del potenziale endogeno attraverso misure di animazione e di sostegno

alle iniziative per lo sviluppo locale e l'occupazione nonché alle attività delle piccole

e medie imprese (PMI), segnatamente attraverso:

- gli aiuti ai servizi in favore delle aziende, in particolare nei settori della gestione,

degli studi e ricerche di mercato e dei servizi comuni a varie aziende;

- il finanziamento del trasferimento di tecnologia, con particolare riferimento alla

raccolta e alla diffusione dell'informazione, all'organizzazione comune di imprese e

istituti di ricerca nonché al finanziamento dell'attuazione dell'innovazione azienda-

le;

4 Tale regolamento ha abrogato il Reg. (CEE) del Consiglio n. 2052/88.

14

- il miglioramento delle possibilità di accesso delle aziende al finanziamento e al

credito, attraverso la creazione e lo sviluppo di idonei strumenti di finanziamento

ai sensi dell'art. 28 del Reg.(CE) 1260/1999 del Consiglio;

- gli aiuti diretti agli investimenti di cui all'art. 28, par. 3 del Reg. (CE) 1260/1999,

in assenza di un regime di aiuti;

- la realizzazione di infrastrutture di dimensioni consone allo sviluppo locale;

- gli aiuti alle strutture di servizi zonali per la creazione di nuovi posti di lavoro;

escluse le misure finanziate dal Fondo sociale europeo (FSE);

- le misure di assistenza tecnica di cui all'art. 2, par. 4, co. 2 del Reg. (CE)

1260/1999.

Nelle Regioni dell’Obiettivo 1 il FESR ha potuto partecipare al finanziamento

di investimenti per l’istruzione, la sanità e l’adeguamento strutturale di queste Re-

gioni. Inoltre, la partecipazione finanziaria del Fondo si è rivolta, in particolare al

sostegno di alcuni settori: l’ambiente produttivo, la ricerca e lo sviluppo tecnologi-

co, lo sviluppo della società dell’informazione, la protezione e il miglioramento

dell’ambiente, la parità tra uomini e donne nel campo dell’occupazione, la coopera-

zione transnazionale, transfrontaliera e interregionale nel settore dello sviluppo re-

gionale.

Il Fondo ha anche partecipato al finanziamento di progetti pilota e azioni in-

novatrici. E’ stato, inoltre, l’unico Fondo strutturale utilizzato per il finanziamento di

azioni innovative nei progetti INTERREG, ossia in quei progetti nei quali il beneficia-

rio è uno Stato membro e che sono rivolti allo sviluppo armonico di Regioni tran-

sfrontaliere (cfr. Comunicazione della Commissione europea del 31 gennaio 2001).

I Programmi comunitari, nazionali e regionali

Per il periodo di programmazione 2000-2006, la dotazione globale in favore

di tutte le azioni strutturali è stata pari a 213 miliardi di euro, di cui 195 destinati ai

Fondi strutturali per gli Stati membri e 18 al finanziamento del Fondo di coesione,

che continua a finanziare gli Stati membri con PNL pro capite inferiore al 90% della

media comunitaria, anche se in misura decrescente nel tempo.

Essendo stati ridotti a tre gli Obiettivi finanziati, il 69,7% dei Fondi strutturali

è stato assegnato all'Obiettivo 1, compreso il 4,3% per il sostegno transitorio;

l'11,5% è assegnato all'Obiettivo 2, compreso l'1,4% per il sostegno transitorio; il

12,3% è assegnato all'Obiettivo 3.

L’Obiettivo 1 ha riguardato le Regioni il cui prodotto interno lordo (PIL) “pro-

capite”, misurato sulla base degli “standard” del potere d’acquisto e calcolato se-

15

condo i dati comunitari disponibili degli ultimi tre anni aggiornati al 26 marzo 1999,

era inferiore al 75% della media della Comunità.

Le percentuali non hanno tenuto conto delle risorse riservate al Fondo di coe-

sione.

Relativamente all’Italia, esso ha interessato le aree del Mezzogiorno, nelle

quali era diretto a promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale, incidendo in

modo armonioso, equilibrato e duraturo sulla crescita economica ed incrementando

la competitività di lungo periodo attraverso l’accesso pieno e libero al lavoro, la tu-

tela del patrimonio ambientale e le politiche per le pari opportunità.

Per tali fini, è stata prevista la partecipazione dei quattro Fondi strutturali

FESR, FSE, FEAOG-O e SFOP, definita con un Quadro comunitario di sostegno

(QCS), documento programmatorio approvato dalla Commissione d’intesa con le

competenti Autorità italiane e contenente la strategia e le priorità d’azione, i relativi

obiettivi specifici e le corrispondenti risorse finanziarie comunitarie e nazionali.

Il QCS – Ob. 1 è stato attuato per mezzo di sette Programmi operativi na-

zionali (PON), gestiti dalle Amministrazioni centrali competenti e di sette Programmi

operativi regionali (POR), dei quali sono responsabili le Amministrazioni delle Re-

gioni interessate.

Per quanto riguarda i principi a cui si sono ispirati i documenti di program-

mazione del periodo 2000-2006 si osserva che è stato rafforzato il principio della

concentrazione con limitazione del numero degli obiettivi ed iniziative comunitarie,

dei campi di intervento prioritari, con diminuzione della copertura geografica e con

riaffermazione della priorità per le Regioni in ritardo di sviluppo.

Sono stati confermati il principio del partenariato e quello della programmazio-

ne, ma sono cambiate le responsabilità della Commissione europea e dello Stato mem-

bro.

La Commissione ha conservato il compito di presentare gli orientamenti con

le proprie priorità e di verificare il rispetto delle politiche comunitarie e dei risultati

attesi attraverso la sorveglianza, la valutazione, il controllo. Lo Stato membro ha

effettuato la programmazione operativa, la fissazione delle priorità, la valutazione e

il controllo della gestione dei Fondi: in particolare, la Commissione, con l’accordo

degli Stati membri, ha adottato i QCS, i PO (Ob. 1) e i DOCUP (Ob. 2 e 3).

Il principio del partenariato è stato rafforzato, coinvolgendo come partners di

pari livello le autorità locali, quelle ambientali, altri organismi competenti o interes-

sati, gli organismi competenti per le pari opportunità, le parti sociali. Il partenariato

è stato, comunque, condotto nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuri-

diche e finanziarie di ciascuno dei partners.

16

Altri principi fondamentali applicabili all’utilizzazione dei Fondi strutturali so-

no stati quelli della sorveglianza e della valutazione. La sorveglianza è stata effet-

tuata da Comitati a cui partecipano le Autorità di gestione e dipendono dagli Stati

membri.

La valutazione è svolta in 3 diversi momenti: ex ante, sotto la responsabilità degli

Stati membri; intermedia, che deve essere effettuata dalle Autorità di gestione del pro-

gramma in collaborazione con la Commissione; ex post che compete esclusivamente alla

Commissione. Per migliorare l’efficacia delle azioni si è proceduto all’individuazione di ri-

serve di efficacia per premiare i programmi più efficienti nella spesa.

Nell’ambito dell’utilizzo dei Fondi comunitari, un profilo centrale è stato assunto

dalla programmazione che si è svolta per tutto il periodo previsto di utilizzazione dei

Fondi.

Gli Stati membri hanno provveduto a decentrare una parte dell’attuazione

della programmazione: in particolare, i Piani ed i Programmi operativi,che, devono

contenere solo le linee strategiche di intervento, mentre le autorità di gestione dei

PO hanno adottato e trasmesso alla Commissione il cosiddetto “Complemento di

programmazione”.

Il Quadro comunitario di sostegno (QCS), adottato a seguito del processo di

concertazione sui Piani Ob. 1 e 2, ha individuato la strategia e gli Assi prioritari, gli

obiettivi specifici (quantificati per quanto possibile), la valutazione dell’impatto atte-

so, un piano finanziario indicativo (con separata dotazione per le zone in sostegno

transitorio), le disposizioni di attuazione, comprese la designazione dell’Autorità di

gestione e le disposizioni per il coinvolgimento delle parti economiche e sociali nei

Comitati di sorveglianza.

Il QCS di norma è stato attuato con i Programmi operativi (nazionali e regio-

nali),in ognuno dei quali erano ricompresi gli Assi prioritari del Programma, gli

obiettivi specifici quantificati per quanto possibile, la valutazione dell’impatto atteso,

la descrizione sintetica delle misure previste, un piano finanziario indicativo (con le

eventuali dotazioni per le Regioni in sostegno transitorio), le disposizioni per

l’attuazione del PO. Tra le disposizioni di attuazione sono state indicate la designa-

zione dell’Autorità di gestione, le modalità di gestione del PO, la descrizione della

sorveglianza e della valutazione, le procedure di circolazione delle risorse.

Il QCS 2000-2006 per le Regioni Obiettivo 1, a seguito della revisione di me-

tà periodo, è stato approvato con Decisione della Commissione C (2004) 4689 del

30.11.2004 di modifica della iniziale Decisione della Commissione C (2000) 2050

dell'1.8.2000. Da una visione complessiva dei problemi e delle potenzialità del Mez-

zogiorno, così come erano emerse dalle analisi della situazione e dall’esame delle

17

esperienze dei precedenti periodi di programmazione,è derivata l’identificazione di

sei Assi prioritari per le regioni dell’Obiettivo 1, corrispondenti alle grandi aree di in-

tervento che il QCS ha assunto come riferimento nel definire le scelte di investi-

mento da realizzare nel periodo di programmazione:

Asse I - Valorizzazione delle risorse naturali e ambientali (Risorse Naturali);

Asse II - Valorizzazione delle risorse culturali e storiche (Risorse Culturali);

Asse III - Valorizzazione delle risorse umane (Risorse Umane);

Asse IV - Potenziamento e valorizzazione dei sistemi locali di sviluppo (Sistemi

Locali di sviluppo);

Asse V - Miglioramento della qualità delle città, delle istituzioni locali e della vita

associata (Città);

Asse VI - Rafforzamento delle reti e nodi di servizio (Reti e Nodi di Servizio).

Tale identificazione si è basata sulla scelta strategica per un approccio inte-

grato nel quale, l’apporto specifico dei singoli settori di intervento, ha condotto ver-

so la valorizzazione e la mobilitazione, a fini di sviluppo, delle risorse per il Mezzo-

giorno.

Nella delibera CIPE 142/1999 la ripartizione delle risorse per le aree sottouti-

lizzate si è basata su una serie di indicatori (popolazione, PIL per abitante, deficit

infrastrutturale, altro).

Il rapporto finale di esecuzione e la dichiarazione di chiusura dell’intervento

A norma dell’articolo 32, paragrafo 4, del Regolamento (CE) n. 1260/1999,

gli Stati membri sono tenuti a presentare alla Commissione, ai fini della liquidazione

del saldo, tre documenti per ogni programma: una dichiarazione certificata delle

spese finali, comprendente una domanda di pagamento finale, un Rapporto finale di

esecuzione (RFE) e una dichiarazione di chiusura dell’intervento (“documento di

chiusura”).

Il rapporto finale di esecuzione deve contenere tutte le informazioni richieste

dal regolamento CE n. 1260/1999 art. 37 e dalla Decisione della Commissione n.

3424/2006 (Allegato 1). L’attività di controllo a campione delle operazioni trova la

sua finalizzazione nel rilascio della dichiarazione a conclusione dell’intervento, pre-

vista dall’art. 38, par. 1, lett. f), del Regolamento 1260/1999.

Gli Stati membri sono infatti tenuti a presentare alla Commissione europea,

contestualmente alla domanda di pagamento finale per ciascun intervento,

un’attestazione che riassuma le risultanze dei controlli di secondo livello effettuati

negli anni precedenti e valuti la fondatezza della domanda di pagamento del saldo.

18

Il documento di chiusura, dunque, si sostanzia nella certificazione e dichiara-

zione delle spese finali, e comprende, altresì, la domanda di pagamento finale.

Formalmente deve essere redatto secondo il modello contenuto nell’allegato II del

Reg. (CE) n. 438/2001.

La certificazione delle spese finali

Le spese dichiarate, devono corrispondere a pagamenti effettuati dai benefi-

ciari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore

probatorio equivalente, come previsto all’articolo 32, paragrafo 1, del regolamento

(CE) n. 1260/1999.

La normativa comunitaria (reg. n. 438/2001) specifica anche gli adempimen-

ti connessi alle certificazioni della spesa.

Innanzitutto, all'articolo 9, si precisa che le certificazioni delle dichiarazioni di

spesa intermedie e finali devono essere eseguite da "...un addetto o da un ufficio

dell'Autorità di pagamento funzionalmente indipendenti da qualunque ufficio che

autorizza i pagamenti…". Tale precisazione sottolinea la delicatezza della funzione di

certificazione e l'importanza che il Legislatore comunitario ha attribuito ad essa nel

nuovo sistema dei controlli. La ratio di questa norma è, infatti, quella di assicurare

una reale separazione tra la funzione di gestione e quella di controllo sui Fondi

strutturali, attraverso la delega, ad un organismo estraneo al sistema dei pagamen-

ti, delle certificazioni delle spese intermedie e finali.

La certificazione della dichiarazione di spesa comporta necessariamente la

verifica che gli interventi siano gestiti conformemente alla normativa comunitaria e

che i fondi siano utilizzati in ossequio ai principi di sana gestione finanziaria (art.

38, paragrafo 1, lettera c).

In maggior dettaglio, l'Autorità di pagamento deve verificare che l'Autorità di

gestione e gli organismi intermedi rispettino gli adempimenti previsti dall'art. 32 del

Reg. CE 1260/1999. In breve, il controllo esercitato dall'Autorità di pagamento sulle

dichiarazioni di spesa mira a garantire:

1) che le spese siano state sostenute dai beneficiari finali durante il periodo di

ammissibilità stabilito dalla decisione e che siano documentate da fatture quie-

tanzate o da documenti contabili di valore probatorio equivalente;

2) il rispetto delle disposizioni del Trattato e degli atti emanati in virtù dello stesso,

nonché delle politiche comunitarie;

3) l'applicazione delle procedure di gestione e di controllo finanziario all'intervento,

con particolare riferimento alla verifica della fornitura dei beni e servizi cofinan-

ziati e alla veridicità delle spese dichiarate;

http://multimediale.europalavoro.it/ProdottiMultimediali/Arcaweb/normativa/articoli/reg1260_reg.htm#sp_amm_1260_art32


19

4) l'esattezza della dichiarazione della spesa in questione predisposta nel contesto

di sistemi contabili che si avvalgono di documenti giustificativi verificabili;

5) che la dichiarazione delle spese e la domanda di pagamento tengano conto degli

importi recuperati, delle entrate nette delle operazioni finanziate nell'ambito

dell'intervento e degli interessi riscossi;

6) la registrazione delle informazioni particolareggiate relative alle operazioni in que-

stione in file informatici a disposizione dei competenti servizi della Commissione.

Il controllo svolto dall'Autorità di pagamento è, dunque, diretto a verificare

che l'Autorità di gestione e gli organismi intermedi prevengano, individuino e correg-

gano le irregolarità finanziarie, dandone comunicazione alla Commissione, in confor-

mità alla normativa comunitaria, ed eventualmente informandola sull'andamento del-

le procedure amministrative e giudiziarie (art. 38, lettera e) del Regolamento CE

1260/1999 e artt. 3, 4, e 5 del Regolamento CE 1681/94 della Commissione relativo

alle irregolarità ed all'organizzazione di un sistema di informazione in questo settore).

Le condizioni che l’Autorità di pagamento deve verificare nel certificare la di-

chiarazione delle spese finali sono, nel dettaglio, indicate nel modello di cui

all’allegato II del Reg. n. 438/20015.

Gli Stati membri devono informare la Commissione dei recuperi effettuati

nelle more tra la presentazione della dichiarazione delle spese finali e la domanda di

pagamento del saldo; detto dovere di informativa consente alla Commissione di de-

trarre le somme recuperate dal pagamento finale. Nei documenti di chiusura queste

fattispecie vengono identificate come operazioni oggetto di procedimenti giudiziari

in corso o concernenti irregolarità pendenti.

I recuperi potenziali, ancora in sospeso al momento della liquidazione, sono

registrati nella contabilità della Commissione come crediti. Gli Stati membri devono

pertanto informare la Commissione anche dei recuperi effettuati dopo la presenta-

zione della dichiarazione delle spese finali e dopo la chiusura del programma, non-

ché devono rimborsare alla Commissione la corrispondente somma di partecipazio-

ne dei Fondi strutturali. L’acconto versato agli Stati membri a norma dell’articolo

32, paragrafo 2, del reg. n. 1260/1999 deve essere giustificato dai pagamenti effet-

tuati dai beneficiari finali al più tardi alla presentazione della domanda di pagamen-

to del saldo finale.

5 La certificazione deve dare evidenza in ordine al rispetto delle disposizioni del Reg. n.1260/1999, in particolare: la conformità alle disposizioni del Trattato, nonché alle politiche comunitarie, in particolare alle regole della concorrenza, aggiudicazione di appalti pubblici, tutela e miglioramento dell’ambiente, eliminazione delle ineguaglianze e promozione della parità tra uomini e donne (art. 12); e altresì verifi-care la fornitura dei beni e servizi cofinanziati, la veridicità delle spese dichiarate, nonché a prevenire, individuare e correggere le irregolarità, reprimere le frodi e recuperare gli importi indebitamente pagati (artt. 38 e 39 del Regolamento).


http://multimediale.europalavoro.it/ProdottiMultimediali/Arcaweb/normativa/articoli/reg1260_reg.htm


http://multimediale.europalavoro.it/ProdottiMultimediali/Arcaweb/normativa/articoli/reg1681.htm#1681_art3

20

Il rapporto finale di esecuzione

Il “Rapporto Finale di Esecuzione” è elaborato in conformità alle prescrizioni

dell’art. 37 del Reg. (CE) 1260/99, e sulla base delle indicazioni fornite al riguardo

dai Servizi della Commissione europea, in particolare con gli “Orientamenti sulla

chiusura degli interventi (2000-2006) dei Fondi strutturali”, decisione COM

(2006)3424 Def.

Ai sensi dell’art. 37 del Reg. (CE) 1260/99, per gli interventi pluriennali,

l'Autorità di Gestione trasmette alla Commissione, un rapporto annuale di esecuzio-

ne entro sei mesi dalla fine dell'anno civile ed un rapporto finale di esecuzione, en-

tro sei mesi dal termine di ammissibilità delle spese.

a) Ogni rapporto finale di esecuzione contiene i seguenti elementi: qualsiasi cam-

biamento delle condizioni generali rilevanti per l'esecuzione dell'intervento, le

tendenze socioeconomiche significative, le modificazioni delle politiche nazionali,

regionali o settoriali, nonché delle loro ripercussioni, ove ve ne siano, sulla coe-

renza tra gli interventi del Fondo o tra questi e gli interventi di altri strumenti finan-

ziari;

b) lo stato di avanzamento degli Assi prioritari e delle Misure per ciascuno dei Fondi ri-

spetto ai corrispondenti obiettivi specifici quantificando gli indicatori fisici, di risultato

e di impatto di cui all'articolo 36 al livello appropriato (Asse prioritario o Misura);

c) l'esecuzione finanziaria dell'intervento, che illustra, per le singole misure, il ren-

diconto delle spese totali effettivamente pagate dall'Autorità di pagamento non-

ché il rendiconto dei pagamenti totali ricevuti dalla Commissione con quantifica-

zione degli indicatori finanziari di cui all'articolo 36, paragrafo 2, lettera c);

d) le disposizioni prese dall'Autorità di Gestione e dal comitato di sorveglianza per

assicurare la qualità e l'efficienza dell'esecuzione;

e) le misure adottate per assicurare la compatibilità con le altre politiche comunita-

rie come stabilito all'articolo 12 e per assicurare il coordinamento dell'insieme

degli aiuti strutturali comunitari di cui all'articolo 17, paragrafo 1, e all'articolo

19, paragrafo 2, seconda comma;

f) un capitolo distinto sullo stato di avanzamento e di finanziamento dei grandi

progetti e delle sovvenzioni globali.

La dichiarazione di chiusura

L’articolo 9 del Reg. 438/2001 fornisce gli orientamenti sulla dichiarazione di

chiusura dell’intervento.

La dichiarazione di chiusura dell’intervento contiene il parere dell’organismo

indipendente designato sulla dichiarazione finale delle spese e sulla domanda di pa-

21

gamento finale. Questa dichiarazione si basa sui controlli effettuati a norma

dell’articolo 10 del Reg. (CE) 438/2001, sulle verifiche realizzate da altri organismi

nazionali e comunitari e su tutte le altre operazioni di controllo effettuate

dall’organismo indipendente stesso.

L’organismo indipendente deve formulare il suo parere conformemente al te-

sto del modello presentato nell’allegato III del Regolamento comunitario 438/2001.

Se intende formulare il parere in modo diverso, deve chiedere preventivamente

l'accordo dei servizi della Commissione.

L’organismo indipendente, quando è incaricato di effettuare anche verifiche

dei sistemi e/o i controlli a campione delle spese, a norma dell'art. 10 Reg.

438/2001, deve avere una struttura organizzativa che sia conforme alle disposizioni

del Regolamento e che sia idonea a garantirne l’indipendenza(art.38, lett. f).

Per ciò che concerne le verifiche eseguite sul documento di chiusura,

l’Organismo di controllo ha verificato:

- la presentazione corretta dei documenti;

- l'esattezza dei calcoli;

- la concordanza della dichiarazione finale con le dichiarazioni dell'autorità di ge-

stione e degli organismi intermedi;

- la compatibilità con le tabelle finanziarie applicabili conformemente con

l'ultima decisione comunitaria adottata;

- la corrispondenza con le informazioni finanziarie, comprese le informazioni rela-

tive alle irregolarità, contenute nel rapporto finale di esecuzione.

Profili organizzativi: le attività di controllo

Con riguardo ai controlli vanno segnalate diverse carenze per le quali si rin-

via alle parti specifiche relative alle diverse Amministrazioni controllate.

Più in generale può rilevarsi l’esigenza di sviluppare una cultura dei controlli,

indirizzati non al mero adempimento procedurale, ma a verificare l’efficacia della

spesa e quindi la realizzazione degli interventi, una spesa che produca investimenti

capaci di creare modifiche strutturali e non che costituisca solo un costo. Ciò deve

condurre anche ad una maggiore semplificazione delle procedure comunitarie indi-

rizzando una più ampia attenzione al contenuto effettivo dei risultati e non solo

all’iter di svolgimento dell’attività amministrativa.

E’ possibile comunque formulare, in via generale, delle notazioni di sintesi

valide per tutte le Amministrazioni esaminate.

Si è, innanzitutto, rilevata una diffusa tendenza a modificare con frequenza i

team dei controllori, con un’accentuazione del turn-over, fenomeno che presenta diffi-

22

coltà operative particolarmente significative sia con riguardo ai Programmi nazionali

che, in modo più evidente, per i programmi regionali. Le frequenti modifiche dei re-

sponsabili di Misura (particolarmente significativa è la situazione della Calabria e della

Sicilia) avvenute soprattutto nei primi anni di attuazione del programma, ha sostan-

zialmente inciso sullo svolgimento e sull’efficacia dei controlli di I livello, previsti

dall’art. 4 Reg. (CE) 438/2001, limitando in tal modo la possibilità di intercettare in an-

ticipo errori ed irregolarità (si segnalano sia la Calabria e la Sicilia, su cui gli audit della

Commissione hanno rilevato tali carenze, che la Provincia autonoma di Bolzano). Si os-

serva, a riguardo, che l’accentuato turn-over non agevola la creazione, all’interno delle

Amministrazioni, della cultura dei controlli e spinge alla deresponsabilizzazione.

Nel secondo periodo di programmazione, presso alcune Amministrazioni (ad

esempio in Lombardia) si osserva che l’incremento dei controlli di I livello, anche su

base campionaria, ha inciso in modo rilevante sulla riduzione del tasso di errore ri-

levato successivamente, nei controlli di II livello, ciò ha prodotto un salutare effetto

correttivo a cura della stessa autorità di gestione. Si segnalano, inoltre, alcuni fe-

nomeni che hanno investito radicalmente l’organizzazione del controllore di II livello

trasferendo ad altro soggetto i compiti riservati all’Organismo di chiusura. E’ il caso

del PON–SIL, programma nel quale, ad un mese dalla chiusura (maggio 2009), so-

no stati trasferiti all’Unità di verifica degli investimenti pubblici (UVER) i controlli di

cui all’art 10 e la dichiarazione di chiusura di cui all’art. 15 Reg. (CE) 438/2001.

Tali modalità non solo hanno reso più difficili, per i soggetti subentranti, le ope-

razioni di chiusura, ma hanno costretto questi ultimi a consistenti integrazioni dei con-

trolli, relativamente alla spesa degli anni precedenti, per la validazione dei controlli già

effettuati, causando un consistente impegno lavorativo, disomogeneità nei comporta-

menti, riflessi sulla metodologia adottata ed influenze significative sul tasso di errore.

L’art. 10 Reg. 438/2001 prevede i controlli a campione delle operazioni al-

meno sul 5% della spesa totale. La tabella che segue indica per ognuna delle

Amministrazioni controllate la spesa soggetta a controllo, la percentuale rispetto

alla spesa certificata ed il tasso di errore.

23

Controlli di II livello

Programma operativo

a b c d e f

spesa ammissibile

spesa certificata

spesa controllata

irregolarità %

c/b %

d/c

PON - SIL 4.451.057.015,00 4.482.395.782,07 1.064.487.369,90 23.032.038,75 23,75 2,16

PON - Trasporti 4.520.161.290,00 4.765.884.138,84 1.585.160.183,44 10.194.406,91 33,26 0,64

POR - Calabria 2.517.484.000,00 2.577.259.907,00 398.672.001,00 57.490.575,77 15,47 14,42

POR - Campania 5.551.407.320,00 5.623.263.534,90 2.074.843.353,91 156.893.271,87 36,90 7,56

POR - Sicilia6 5.609.169.663,00 5.556.775.525,00 495.673.404,67 47.245.757,16 10,99 9,53

Docup Lombardia 421.037.469,00 430.161.222,81 113.827.428,93 1.732.187,58 26,46 1,52

Docup Marche7 346.974.874,00 375.259.779,31 48.935.491,38 1.839.417,47 13,04 3,76

Docup P.A. Bolzano8 67.639.646,00 76.943.433,59 8.261.716,89 21.103,04 10,74 0,60

Docup Toscana 1.233.251.488,00 1.335.842.029,00 64.113.454,00 1.113.530,00 5,01 1,74

Può osservarsi che sul POR Campania è stata svolta la percentuale più alta di

controlli per il 36,9%, mentre per il Docup Toscana l’entità minima del 5% indicata

dall’art. 10 reg. 438/2011.

Anche per i controlli di II livello previsti dall’art. 10 Reg. 438/2001, si regi-

strano, in alcuni casi, consistenti ritardi nell’avvio (Campania 2006, Calabria 2003)

e non sempre una copertura adeguata in tutto l’arco temporale della programma-

zione (PON–SIL, PON-Trasporti9, POR-Campania, POR-Bolzano) costringendo

l’organismo di chiusura ad eseguire una parte molto ampia di controlli in un arco di

tempo molto breve. A causa del limitato tempo a disposizione, prima del rilascio

della certificazione, gli Organismi di chiusura difficilmente hanno potuto basarsi su

controlli integrativi consentiti dall’art. 16 Reg. 438/2001.

Non sempre per lo svolgimento di tali attività sono state utilizzate risorse

umane numericamente adeguate. Ne è quindi conseguito che, l’organismo di chiusura

non sempre ha potuto contare su risorse idonee per svolgere i controlli necessari,

previsti dall’art. 10 Reg. 438/2001, e per realizzare l’attività in modo continuativo.

6 Per la Regione Siciliana il tasso di errore è stato individuato originariamente nel 10,98% poi modificato, a seguito della sottrazione di diverse spese irregolari, nell’1,22 perché è stata sottratta la spesa decerti-ficata. Tale modalità, mentre è corretta ad esempio per la sottrazione delle irregolarità sugli appalti, og-getto di audit della Commissione, non è rispettosa della decisione n. 3424/2006 che prevede che solo gli errori emersi da controlli diversi (Commissione, Corte Europea, etc.) vadano sottratti, mentre invece, tutte le irregolarità riscontrate in sede di controllo di 1° e 2° livello vanno comprese nel calcolo del tasso di errore. Sull’argomento è in atto un’istruttoria da parte della Sezione di controllo per la Regione Sicilia-na. 7 Per la Regione Marche il tasso di errore è stato individuato nel 3,76% poi modificato nello 0,50% per-chè è stata sottratta la spesa decertificata. Tale modalità non appare corretta sulla base della decisione n. 3424/2006 che prevede che solo gli errori emersi da controlli diversi (Commissione, Corte europea, etc.) vadano sottratti, mentre invece, tutte le irregolarità riscontrate in sede di controllo di 1° e 2° livello vanno comprese nel calcolo del tasso di errore. Sulla questione è ancora aperto il dibattito della Regione con la Commissione. 8 Il tasso di errore individuato non tiene conto dei controlli effettuati nel 2011, dopo la certificazione; in-fatti il numero massiccio degli stessi ha notevolmente fatto abbassare il tasso d’errore allo 0,60%, ma la Sezione di controllo per la Provincia autonoma di Bolzano non ne ha tenuto conto perché l’analisi è anco-ra in corso. 9 Circa l’effettuazione dei controlli di II livello del PON T, si veda considerazioni a pag. 94 parte II PON-T.

24

Tutte le Amministrazioni hanno fatto ricorso all’assistenza tecnica attraverso

soggetti esterni individuati con procedure di gara, reiterate durante il periodo di pro-

grammazione10, ma l’utilizzazione di tale servizio ha avuto modalità ed ambiti diffe-

renziati. Esso ha infatti costituito un ampio ausilio rivolto a definire i supporti metodo-

logici ed, in alcuni casi, è stato utilizzato anche per lo svolgimento dei controlli a

campione, svolti ai sensi dell’art. 10 Reg. 438/2001. Durante le visite in loco è emer-

sa una diversa rilevanza dell’assistenza tecnica nei rapporti con le Amministrazioni.

Per alcuni programmi la presenza dell’assistenza tecnica costituisce la

memoria storica sia in termini fattuali che procedimentali dei diversi iter e

l’esiguità delle risorse interne impiegate ha spinto ad utilizzare, in via prevalente, la

struttura esterna (Campania, PON Trasporti). In alcune realtà, invece, la struttura

interna ha assunto, nel tempo, un ruolo strategico teso a valorizzare la funzione

di controllo anche nell’ambito della politica del personale, con dotazioni di risorse

umane adeguate sia per qualità che per quantità (Lombardia), consentendo di

realizzare l’attività in modo continuativo, con innegabili miglioramenti sia sotto

l’aspetto organizzativo, sia in termini di risultati ottenuti, così come ha avuto

modo di rilevare anche la Corte dei conti europea. In altre realtà, poi,

l’assunzione alla fine del 2008, di personale dedicato, qualificato nelle professio-

nalità e adeguato sotto il profilo numerico, ha reso più efficaci i controlli ma, a

causa della temporaneità delle assunzioni (si tratta infatti di assunzioni a tempo

determinato), è evidente il rischio che l’organismo di chiusura, ora autorità di au-

dit, possa perdere tali qualificate risorse con danno per i controlli sulla program-

mazione 2007-2013 (Calabria).

Nel caso in cui tale organismo si sia avvalso dell’assistenza tecnica e quindi

di soggetti esterni anche per l’esecuzione di controlli in loco a campione, l’Autorità

di audit ha l’obbligo di definire specifiche linee di indirizzo e direttive per la prede-

terminazione di metodologie e di criteri oggettivi anche nella scelta dei campioni e,

successivamente, deve farsi carico della supervisione della qualità del lavoro svolto,

per evitare di attribuire un peso preponderante alle azioni intraprese dalla struttura

esterna in linea con quanto già richiamato da questa Sezione in precedenti referti

(deliberazioni 2/2007, 1/2009, 5/2010).

L'approccio non uniforme in materia di controlli sulla realizzazione fisica dei

progetti (art. 11 Reg. 438/200111) non consente, per alcuni programmi, di valutare

con certezza se i progetti abbiano conseguito risultati in linea con gli obiettivi del

10 Singolare è il caso del PON- Trasporti nel quale alla scadenza del contratto regolarmente aggiudicato con gara hanno fatto seguito ben due contratti di proroga per complessivi sei anni di attività. Si segnala invece la discontinuità di tale servizio in Campania e fino all’inizio del 2008 in Calabria. 11 L’articolo 11 lettera (e) del regolamento 438/2001 prevede: Mediante i controlli gli Stati membri si adoperano per verificare i seguenti aspetti: “... la conformità della destinazione o della prevista destinazione dell'operazione a quella indicata nella richiesta di cofinanziamento comunitario”.

25

co-finanziamento. Infatti gli organismi di chiusura dei vari programmi operativi

hanno seguito modalità diverse nello svolgimento dei controlli finali sui

progetti per verificare la realizzazione fisica e l'avvio operativo delle strutture

co-finanziate. In Lombardia questi controlli sono stati eseguiti in modo siste-

matico.

Non tutti i documenti di chiusura indicano il tasso di errore diviso per an-

nualità di campionamento.

Il controllo ha posto in evidenza che la metodologia di campionamento, nel-

la selezione delle operazioni, non sempre ha tenuto conto dei fattori di rischio indi-

viduati dai controlli nazionali o comunitari (art 10, paragrafo 3, lettera b del Reg.

438/2001). Una inadeguata metodologia di campionamento può influire sul tasso

di errore finale. Un campione ampio con un tasso di errore basso dovuto alla

metodologia di campionamento non sempre predefinita riduce il tasso di erro-

re globale e fornisce un'informazione fuorviante sulla legittimità e la regola-

rità complessiva della spesa. In alcuni casi poi, i controlli effettuati nell’ultimo pe-

riodo sono stati numericamente elevati sì da costituire una percentuale consistente

del complesso delle operazioni di campionamento con ciò potendo influenzare in

modo notevole il tasso di errore rilevato (il fenomeno è riscontrabile nella P.A. di

Bolzano, nel PON SIL).

Ad eccezione della Lombardia, le liste di controllo non erano sufficientemente

dettagliate, soprattutto in materia di procedure di appalti pubblici.

Si può innanzitutto osservare che le relazioni allegate alle dichiarazioni di

chiusura sono molto eterogenee e non contengono - in alcuni casi - informazioni suf-

ficienti per la determinazione del rischio considerato nel campionamento dei controlli,

relativamente ai tassi di errore annuale. Inoltre, la presenza in alcuni programmi di

rettifiche finanziarie per importi rilevanti, ha ugualmente consentito agli stessi di as-

sorbire tutte le risorse stanziate senza che la relazione di chiusura desse conto delle

modalità con le quali i progetti o le spese stralciate fossero state sostituite, fenomeno

rilevato anche dalla Corte dei conti europea nelle constatazioni preliminari (p. 49 del

12/08/2011).

Con riguardo ai progetti coerenti (presenti nelle Regioni dell’Ob. 1), solo la

dichiarazione di chiusura del POR Calabria ha fornito informazioni aggiuntive; ciò a

fronte di maggiori rischi che tali progetti presentano. Infatti, oltre ad osservare che

per alcuni Programmi (POR Campania, POR Calabria, PON Trasporti), dove il dato

era disponibile, il tasso di errore rilevato era più alto per i progetti coerenti, il ri-

schio incide anche sulla realizzabilità dei progetti, visto che i coerenti sono selezio-

nati non per la loro qualità bensì per la loro ammissibilità al finanziamento.

26

La Corte dei conti europea a seguito dell’audit in loco svoltosi in Italia in mo-

do congiunto con la Corte dei conti italiana dal 16 al 20 maggio 2011 e dal 12 al 17

giugno 2011, ha formulato, in data 12 agosto 2011, alle Amministrazioni destinata-

rie dei predetti controlli (Ministero dello Sviluppo economico, Trasporti e Regioni

Lombardia, Campania e Calabria) le seguenti constatazioni:

lo Stato membro non ha operato in modo da evitare che il processo di chiusura fosse

ingiustificatamente lungo;

la copertura inadeguata dei controlli ex art. 4 del Reg. 438/2001;

l’inadeguata presenza di risorse presso l'organismo di chiusura;

la copertura inadeguata dei controlli ex articoli 10 e 16 del Reg. 438/2001;

l’approccio non uniforme nei controlli sulla realizzazione fisica dei progetti;

la metodologia di campionamento e le liste di controllo inadeguate;

le dichiarazioni di chiusura non hanno fornito elementi sufficienti per va-

lutare la legittimità e regolarità della spesa;

la sostituzione ed i progetti coerenti ha ridotto l’efficacia della programma-

zione iniziale;

l’utilizzo di progetti coerenti presenta rischi intrinseci e tassi di errore più elevati

rispetto ai progetti normali e porta ad interventi di qualità inferiore.

Si rinvia alla parte seconda per la definizione delle considerazioni relative alle

specifiche programmazioni nelle quali potranno essere analizzate anche le osservazioni

delle Amministrazioni.

Attuazione finanziaria e realizzazione

Alcuni programmi esaminati12 hanno chiuso la programmazione con un signi-

ficativo overbooking rispetto agli stanziamenti, come può evincersi dalla tabella che

segue.

Programma operativo a b c

spesa ammissibile spesa certificata % (b/c)

PON - SIL 4.451.057.015,00 4.482.395.782.07 100,70

PON - Trasporti 4.520.161.290,00 4.765.884.138,84 105,44

POR - Calabria 2.517.484.000,00 2.577.259.907,00 102,37

POR - Campania 5.551.407.320,00 5.623.263.534,90 101,29

POR - Sicilia 5.609.169.663,00 5.556.775.525,00 99,07

Docup Lombardia 421.037.469,00 430.161.222,81 102,17

Docup Marche 346.974.871,00 375.259.779,31 108,15

Docup P.A. Bolzano 67.639.646,00 76.943.433,59 113,75

Docup Toscana 1.233.251.488,00 1.335.842.029,00 108,32

Fonte: elaborazione Corte dei conti su documenti chiusura delle Amministrazioni

Si rinvia per le notizie più analitiche alla parte dedicata ai singoli PON o POR.

12 Ad eccezione del POR Sicilia

27

Va comunque fin d’ora osservato che per i programmi soggetti a controllo,

inseriti nell’Ob. 2 (Docup della Lombardia, di Bolzano, delle Marche, della Toscana),

la realizzazione è stata in larga massima soddisfacente, con una leggera flessione

per l’asse 1 “Sviluppo dell’attività produttiva” (in Lombardia si registra una flessione

del 12% in Toscana di circa il 28,5% per progetti revocati di cui 19,5% del totale

degli investimenti è stato oggetto di rinuncia ed è stato necessario sospendere 2

misure per difficoltà nei tempi di attuazione). Si può, pertanto, considerare che la

realizzazione si è rivelata in linea con le strategie di investimento sottostanti al do-

cumento di programmazione.

Per i POR delle Regioni dell’Ob. 1 la situazione si presenta, invece, partico-

larmente complessa. Si segnalano modifiche consistenti della programmazione ori-

ginaria (PON SIL), a cui si aggiunge una diffusa difficoltà di portare avanti la strate-

gia programmatoria originaria, resa evidente sia dall’elevato ricorso ai progetti coe-

renti (62% PON Trasporti, 45% POR Campania, 43% POR Sicilia, 33% POR Cala-

bria), che dalla percentuale - anch’essa significativa - di progetti non completati e

non operativi e/o di progetti sospesi per procedimenti giudiziari. L’estrema parcel-

lizzazione degli interventi programmati ha reso difficile la gestione ed i controlli,

impegnando risorse non sempre orientate ad una strategica visione d’insieme, rivol-

ta alla crescita ed allo sviluppo dei territori interessati.

La scarsa qualità degli investimenti è spesso riconducibile ad aiuti “a pioggia”

che, mancando di selettività, non contribuiscono in alcun modo ad agevolare la cre-

scita e la competitività dei relativi settori imprenditoriali13.

Con riguardo agli interventi infrastrutturali, va segnalata la grande difficoltà

nazionale di razionalizzare la durata delle opere pubbliche, che spesso non riescono

a concludersi nel ciclo decennale di programmazione europea. Ciò ha generato al-

larmanti fenomeni di progetti non conclusi e non operativi con consistenti oneri a

carico esclusivo dello Stato membro.

Una ulteriore notazione va indirizzata ad alcune scelte programmatorie che

non sempre hanno tenuto conto della realtà territoriale di riferimento. Ad esempio

gli strumenti di ingegneria finanziaria, previsti con la misura dell’Asse I di diversi

POR e Docup regionali, come mezzo innovativo per facilitare l’accesso al credito del-

le piccole e medie imprese hanno sortito buoni risultati in ambienti imprenditoriali

particolarmente solidi (Lombardia); mentre si sono, invece, rivelati molto problema-

tici in realtà economiche nelle quali, abitualmente, la solvibilità delle imprese pre-

senta forti criticità (Calabria).

13 In tal senso si pronuncia anche il documento approvato dalla 14° Commissione Permanente del Sena-to, indagine conoscitiva su “I profili di utilizzo e controllo dei fondi Comunitari in Italia’’ – 1 dic. 2009, pagg. 7 e segg.

28

Progetti coerenti

Il fenomeno dell’utilizzo di progetti coerenti è individuabile nelle Regioni dell’Ob.

1 e consiste nel rendicontare spese relative a progetti per i quali sono già stati impegnati

fondi nazionali.

Il ricorso ai progetti coerenti è connesso o a difficoltà iniziali insorte nel

dare tempestivamente attuazione alla programmazione, secondo la disciplina

comunitaria (n+2)14, ovvero ad irregolarità che hanno dato origine a decertifica-

zioni o, ancora, alla difficoltà di completare l’esecuzione di progetti, in alcuni ca-

si anche in occasione delle operazioni di chiusura. Ciò comporta che il loro utiliz-

zo implica rischi intrinseci più elevati non solo in termini di legittimità e regolari-

tà, ma anche relativamente alla qualità dell’intervento, anche a causa di decisioni

connotate dall’urgenza nelle more della chiusura della programmazione.

L’articolo 11 del Reg. 1260/1999 per assicurare un reale impatto economico,

prevede che gli stanziamenti dei Fondi strutturali non possano sostituirsi alle spese a fina-

lità strutturali pubbliche o assimilabili dello Stato membro. Al fine, quindi, di “non vanifi-

care la caratteristica dell’addizionalità”15, il Quadro comunitario di sostegno (6.3.6) ob-

bliga lo Stato membro a utilizzare le risorse rinvenienti dai rimborsi comunitari e

nazionali, le c.d. risorse “liberate” per la realizzazione di progetti nella stessa re-

gione e per lo stesso Asse prioritario (ma non necessariamente nell'ambito della stes-

sa Misura).

L’art. 16, lettera b), del Reg. 1260/1999 sottolinea la rilevanza della program-

mazione, visto che i piani presentati debbono comprendere la descrizione di una stra-

tegia idonea a conseguire gli obiettivi e le priorità scelte per lo sviluppo sostenibile e la

riconversione duratura delle varie regioni e zone.

Poiché le risorse risparmiate devono essere impiegate nella medesima Re-

gione e per lo stesso Asse prioritario che ha generato i rimborsi e siano aderenti ai

criteri previsti nei PO, ma non necessariamente per la stessa Misura (6.3.6 del

QCS), non vi è garanzia sufficiente che, in termini di allocazione di fondi alle varie

Misure, venga rispettata la programmazione originaria.

La rilevanza delle risorse a carico dei progetti coerenti, come è eviden-

ziabile nella tabella che segue, fa sì che le sostituzioni avvenute a seguito

14L’art 31.2 Reg. CE 1260/99, prevede che la quota di un impegno per la quale non è stata presentata alla Commissione una domanda di pagamento ammissibile alla scadenza del secondo anno successivo a quello dell’impegno è disimpegnata automaticamente dalla Commissione. 15Elementi tratti dal documento approvato dalla 14° Commissione permanente del Senato, indagine co-noscitiva su “I profili di utilizzo e controllo dei fondi Comunitari in Italia’’ – 1 dic. 2009, pagg. 18/19. Si rammenta, poi, che il Reg. (CE) n. 1083/2006 del Consiglio dell’11 luglio 2006, rafforza il principio di ad-dizionalità sia sotto il profilo della trasparenza (art 15) sia sotto l’aspetto delle sanzioni per il mancato ri-spetto (art.99).

29

dell’inserimento di tali progetti, abbiano notevolmente ridotto l'efficacia della

programmazione iniziale.

Utilizzo dei progetti coerenti nei PO esaminati

Programma operativo

a b c d

spesa ammissibile spesa certificata progetti coerenti % c/b

PON – SIL 4.451.057.015,00 4.482.395.782.07 1.052.483.000,00 23,5

PON - Trasporti 4.520.161.290,00 4.765.884.138,84 2.961.858.650,00 62,1

POR – Calabria 2.517.484.000,00 2.577.259.907,00 843.000.000,00 32,7

POR - Campania 5.551.407.320,00 5.623.263.534,90 2.558.309.439,68 45,5

POR – Sicilia 5.609.169.663,00 5.556.775.525,00 2.389.744.469,50 43,0

Fonte: Documenti di chiusura delle Amministrazioni

0,00

1.000.000.000,00

2.000.000.000,00

3.000.000.000,00

4.000.000.000,00

5.000.000.000,00

6.000.000.000,00

PON - SIL PON -

Trasporti

POR -

Calabria

POR -

Campania

POR -

Sicilia

Progetti coerenti

spesa ammissibile

spesa certif icata

progetti coerenti

La descritta situazione è stata riscontrata anche in Sardegna, regione nella

quale i controlli effettuati dalla competente Sezione Regionale hanno evidenziato nel

30

POR, con riguardo al FESR, la presenza del 47% di progetti coerenti rispetto al costo

ammesso16

La disponibilità di progetti coerenti ha generato un considerevole movimento

di fondi fra misure differenti e a volte fra Assi diversi17; alcune Misure hanno incre-

mentato considerevolmente l’allocazione finanziaria, a scapito di altre misure la cui

dotazione è stata più che dimezzata. Pertanto, la programmazione iniziale non è

stata completamente rispettata.

Per il POR Campania e il PON Trasporti, per i quali erano disponibili dati ade-

guati a tale scopo, la Corte dei conti europea ha analizzato in quale misura l'utilizzo

dei progetti coerenti abbia influito sul conseguimento degli obiettivi originari. È ri-

sultato che, rispetto al primo Complemento di programmazione, le misure in cui è

stato fatto un ampio uso di progetti coerenti hanno incrementato la propria dota-

zione in modo considerevole, in alcuni casi fino a oltre il 200% della dotazione ori-

ginaria (ad esempio PON Trasporti Asse 1, Misura 3, Asse 2, Misure 2.3 e 2.1; Asse

3 Misura 1). Viceversa, le misure in cui i progetti coerenti sono stati meno utilizzati

hanno subito una drastica riduzione della loro dotazione. (ad esempio PON-SIL Mi-

sura 2).

L'uso di progetti coerenti sostituisce nel breve periodo l’impiego dei fondi na-

zionali. Ne conseguono risparmi a livello del bilancio nazionale che devono essere

impiegati in futuro per progetti nella stessa Regione e nell'ambito dello stesso Asse

prioritario.

Ciò ritarda l'impatto dei fondi UE come conferma un rapporto del Senato 18,

che attribuisce ai progetti coerenti parte delle ragioni per cui, nonostante l'Italia sia

stata in grado di assorbire tutti i fondi strutturali, non è riuscita a progredire in ma-

niera significativa.

Va infatti osservato che tali progetti non vengono selezionati per la loro qua-

lità ma in base ai criteri di “eleggibilità” ed alla loro idoneità ad essere completati.

La selezione di essi non fornisce una garanzia adeguata sulla qualità e sull’impatto

atteso dell’intervento, sulla realtà territoriale di riferimento e se non si dispone di

una capacità di progettazione idonea a generare nuovi progetti di qualità, sia con

riguardo alle risorse nazionali liberate sia a quelle di fonte comunitarie, i risultati in

termini di impatto degli investimenti non sono soddisfacenti.

16 Si veda Sezione regionale di controllo perla Sardegna relazione sula chiusura della Programmazione 2000-2006 approvata con Deliberazione n.19/2011/PRS. In tale relazione si evidenziano progetti coeren-ti per euro 1.224.610.000 su 2.600.980.000 euro di spesa ammissibile ed euro di risorse liberate per eu-ro 1.083.090.000. 17 Il QCS programmazione 2000-2006,punto 6.3.6, ha previsto in casi eccezionali l’allocazione di risorse ad assi diversi, ma previa motivata esplicitazione da parte della AdG, dovrà formare oggetto d’informativa al Comitato di Sorveglianza. 18 Senato XIV Commissione permanente- indagine conoscitiva “Sui profili di utilizzo e controllo dei fondi comunitari in Italia pagg 18 e segg.

31

I rischi più elevati si riflettono sui tassi di errore identificati nei Programmi

operativi di Calabria, Campania che si sono rivelati più elevati per i progetti coerenti

che non per i normali progetti.

L’elevatissima incidenza delle risorse utilizzate in tali progetti espone le di-

verse Regioni al rischio di radicali modifiche degli investimenti strategici originaria-

mente destinate al territorio regionale.

Risorse Liberate

Per risorse liberate si intendono le risorse generate da progetti in origine fi-

nanziati sul piano nazionale ma successivamente oggetto di rimborso a valere sui

fondi comunitari, in quanto i progetti sono ritenuti coerenti con gli obiettivi

dell’intervento comunitario.

La Commissione europea ammette queste operazioni purché le risorse na-

zionali così risparmiate siano destinate ad altri investimenti equivalenti nello stesso

settore e nelle stesse aree, ancorché con tempistiche di realizzazione dilatate. Ele-

menti testuali di tale ammissibilità vanno ricercati nel QCS, Ob. 1, 2000-2006 al

punto 6.3.6.

La delibera CIPE n. 79/2010 indica in 10.978,5 milioni di euro le risorse libe-

rate sui Fondi comunitari (QCS, Ob 1, 2000-2006) e in 5.642,4 milioni di euro le ri-

sorse liberate soggette ad impegni giuridicamente vincolanti.

In data 21 febbraio 2011 il Ministero per lo sviluppo economico ha approva-

to, con procedura scritta, gli aggiornamenti sulle ’’Modalità di attuazione dei proget-

ti finanziati con le risorse liberate’’. In tale documento sono state previste le moda-

lità di individuazione dei progetti da finanziare, evidenziando l’esigenza di struttura-

re le informazioni per Asse prioritario e per Misura, con la previsione della più am-

pia informazione alla Commissione (1). Sono poi state individuate più analiticamen-

te le modalità attuative (p. 2) e le attività di monitoraggio, sorveglianza e controllo

sull’attuazione dei progetti (p. 3). L’attività di sorveglianza è stata affidata al Comi-

tato nazionale per il coordinamento della politica regionale unitaria, all’interno del

quale è costituito uno specifico Gruppo di lavoro, composto da: Ministero dello svi-

luppo economico Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica (MSE - DSP-

Ministero dell’economia e delle finanza Ragioneria generale dello Stato (MEF-RGS) e

dalle Amministrazioni i cui programmi hanno generato risorse liberate. E’ prevista la

partecipazione della Commissione ad entrambe le aggregazioni.

All’UVER, è stato affidato il controllo delle risorse liberate per la programma-

zione 2000-2006 e l’accertamento documentale della natura delle obbligazioni giu-

ridicamente vincolanti assunte su tali risorse. Il relativo controllo sarà svolto su un

32

campione di operazioni con le stesse modalità con cui le autorità di Audit svolgono i

controlli sui programmi comunitari e dovranno riguardare almeno il 5% delle risorse

liberate utilizzate (p. 3b).

Il quadro comunitario di sostegno non prevede alcun termine per l'attuazione dei

progetti finanziati con le risorse risparmiate. Tuttavia, il Ministero per lo sviluppo

economico ha deciso che questi progetti, che sono finanziati interamente a carico del

bilancio nazionale, debbano essere completati entro il 30/09/2014, per impegni giuridi-

camente vincolanti, assunti entro il 30 settembre 2011. Per i progetti finanziati con

rimborsi ricevuti successivamente al 30 settembre 2010, invece, i pagamenti dovranno

effettuarsi e l’attuazione dovrà concludersi, entro i 36 mesi successivi, a decorrere

dall’assunzione dell’impegno giuridicamente vincolante (2.b).

Al fine di garantire un’agevole gestione delle informazioni relative ai progetti fi-

nanziati con tali risorse, le Amministrazioni responsabili dell’attuazione sono tenute a

comunicare il codice unico di progetto (CUP), in assenza del quale gli stessi non sono

presi in considerazione e le risorse relative saranno considerate come da utilizzare

(p.3- direttiva MSE dell’21 febbraio 2011 citata).

Il valore dei progetti finanziati con risorse liberate dalla Programmazione 2000-

2006, dovrà corrispondere al valore dei “progetti coerenti’’ imputati alla programma-

zione 2000-2006, al netto del cofinanziamento regionale (p. 4 direttiva MSE del 21

febbraio 2011, citata).

L’entità delle risorse liberate a carico del FESR per la Programmazione 2000-

2006, ha carattere provvisorio: l’aggiornamento e la verifica dei dati forniti dalle

Amministrazioni è oggetto di analisi da parte del gruppo di lavoro composto dal

MISE – DPS, dal MEF – RGS e dai rappresentanti delle Amministrazioni interessate.

Con riguardo ai programmi esaminati, la tabella che segue evidenzia gli importi co-

municati dalle Amministrazioni.

Programma operativo

a b c

spesa certificata progetti coerenti risorse liberate

PON – SIL 4.482.395.782.07 1.052.483.000,00 834.345.000,00

PON - Trasporti 4.765.884.138,84 2.961.858.650,00 1.243.624.081,00

POR - Calabria 2.577.259.907,00 843.000.000,00 610.067.688,15

POR - Campania 5.623.263.534,90 2.558.309.439,68 1.885.964.419,00

POR – Sicilia 5.556.775.525,00 2.389.744.469,50 560.907.094,89

Fonte: Documenti di chiusura Stati membri.

33

Progetti non conclusi e non operativi

La Decisione della Commissione n. 3424/2006 - Orientamenti sulla chiusura

degli interventi (2000-2006) dei Fondi strutturali, al paragrafo 6 fa esplicito riferi-

mento ai progetti che, alla data di chiusura, non erano conclusi o non risultavano

operativi, per i quali è fatto obbligo all’Autorità di gestione (e altresì all’Organismo

intermedio, all’Autorità di pagamento) e, più in generale allo Stato membro, di in-

serire nel RFE, per ogni misura, l’elenco dei progetti che alla data di chiusura, non

sono stati ultimati o che non sono operativi, tenuto conto degli obiettivi dichiarati

nel progetto.

L’elenco deve indicare le operazioni che non saranno cofinanziate con fondi

comunitari nel periodo di programmazione 2007-2013 e che lo Stato membro deve

impegnarsi ad ultimare o a rendere operative, a proprie spese, tutti i progetti non

ultimati o non operativi entro due anni dal termine previsto per la presentazione del

RFE (30 settembre 2012). Per i progetti che nel termine indicato non saranno ulti-

mati la Commissione assumerà i provvedimenti necessari per il recupero dei contri-

buti comunitari. Devono essere altresì indicate nell’elenco le operazioni che saranno

cofinanziate con fondi comunitari nel periodo di programmazione 2007-2013; in ta-

le caso per le spese relative al completamento o alla messa in servizio, deve essere

assicurata una gestione ed una sorveglianza trasparente al fine di facilitarne i con-

trolli. In questa situazione lo Stato membro deve provvedere affinché gli stessi la-

vori non siano certificati su entrambi i periodi di programmazione 2000-2006 e

2007-2013.

Come si evidenzia nel prospetto che segue, particolarmente rilevanti sono le

risorse relative ai progetti non conclusi e non operativi, che dovranno essere com-

pletati con risorse dello Stato membro, in particolare per i programmi ricadenti sulle

Regioni dell’Obiettivo 1. Ciò aumenta il rischio di oneri a carico esclusivo dello Stato

membro, con conseguenze ancora più impegnative sui bilanci degli enti i quali, a

causa dell’attuale crisi finanziaria, vedono enormemente ridotte le disponibilità fi-

nanziarie. A ciò si aggiunge l’impatto negativo sulle condizioni di vita delle popola-

zioni interessate per la mancata realizzazione delle opere programmate.

34

Programma operativo

a b c

spesa certificata progetti non conclu-

si/non operativi % b/a

PON - SIL 4.482.395.782.07 1.002.769.418,51 22,37

PON - Trasporti 4.765.884.138,84 355.266.494,8419

7,45

POR – Calabria 2.577.259.907,00 508.587.120,30 19,50

POR – Campania (*) 5.623.263.534,90 36.824.662,99 0,65

POR – Sicilia 5.556.775.525,00 1.241.207.578,00 22,34

Fonte: Documenti di chiusura Stati membri (*) Il dato è relativo al RFE antecedente le osservazioni della Commissione.

0,00

1.000.000.000,00

2.000.000.000,00

3.000.000.000,00

4.000.000.000,00

5.000.000.000,00

6.000.000.000,00

PON - SIL PON - Trasporti POR - Calabria POR –

Campania

POR - Sicilia

Progetti non conclusi/non operativi

spesa certificata

progetti non conclusi/nonoperativi

Con riguardo poi alle altre regioni soggette a controllo rientranti

nell’Obiettivo 2, si osserva, innanzitutto, una minore rilevanza del fenomeno in ter-

mini di importi interessati. In Lombardia, ad esempio, il fenomeno ha toccato in mi-

nima parte l’Asse 1, in cui è stata registrata la revoca del 12% degli aiuti; ciò però

ha comportato lo scorrimento della graduatoria a favore di altre imprese consen-

tendo all’Asse il raggiungimento del 99% della realizzazione finanziaria.

Per tutte le altre Regioni dell’Obiettivo 2 sono stati forniti solo i dati numerici

dei progetti e non i relativi importi.

19 Dato tratto da allegato IV inviato in data 26.04.2011 dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Per ulteriori chiarimenti si rinvia alla parte II, dedicata al PON Trasporti.

35

Irregolarità rilevate e spese decertificate

La dichiarazione di chiusura, secondo le indicazioni contenute nella Decisione

della Commissione n. 3424/2006 al punto 3.6 dell’Allegato 2, deve precisare se le

irregolarità siano state segnalate a norma del Reg. 1681/1994, se le stesse siano

state corrette con una deduzione dalla dichiarazione di spesa o se siano stati adot-

tati provvedimenti per il recupero delle somme indebitamente erogate con conse-

guente rimborso alla Commissione degli importi recuperati. Il RFE deve contenere

in un allegato l’elenco delle irregolarità e l’elenco delle spese decertificate.

Si rammenta che è previsto dal Reg. (CE) 1681/1994 e dalle modifiche ed

integrazioni disposte dal Reg. (CE) 2035/2005, l’obbligo di comunicare alla Com-

missione ogni irregolarità superiore ai 10.000 euro. Attualmente presso la Commis-

sione opera l’OLAF (Ufficio europeo per la lotta alle frodi) che gestisce il monitorag-

gio attraverso il sistema informatico IMS (Irregularity management system). Que-

sta Sezione ha un accesso diretto alla banca dati.

In materia di irregolarità la situazione si è presentata particolarmente com-

plessa soprattutto con riguardo alle Regioni dell’Obiettivo 1.

Durante le visite di audit è stato possibile rilevare che solo l’Autorità di ge-

stione ha la possibilità di inserire ed esaminare i dati contenuti nella banca dati sul-

le irregolarità ed intervenire con aggiornamenti. Invece un costante monitoraggio di

esse, anche in itinere, si rivelerebbe particolarmente utile, sia per l’Autorità di pa-

gamento che per quelle di audit. E’ auspicabile che tale limite conoscitivo possa es-

sere superato prevedendo, per le menzionate Autorità, un accesso al sistema, an-

che di sola lettura.

I dati specifici relativi alle irregolarità accertate nei diversi programmi ogget-

to di controllo saranno esaminati nella parte II.

Ma si possono già formulare alcune considerazioni generali. Si è rilevata una

forte discrasia fra le irregolarità inserite nella banca dati OLAF e quelle elencate ne-

gli allegati ai vari Rapporti finali di esecuzione.

Il sistema IMS/OLAF, che ha sostituito il precedente sistema informatico

AFIS, non contiene tutti gli elementi relativi ai “casi chiusi” dalla Commissione20. Ciò

può generare incompletezza di dati sia con riguardo al numero delle fattispecie che

agli importi complessivi da recuperare; in tal modo si registrano discrasie rispetto ai

dati riportati nel registro dei recuperi. Ulteriore incertezza si rileva in ordine agli im-

porti decertificati. La conciliazione dei menzionati dati ha prodotto un lavoro com-

plesso e non sempre esaustivo.

20 Si precisa che nel passaggio dal sistema AFIS al sistema IMS le Autorità hanno deciso di eliminare i casi non più di interesse comunitario.

36

Nel prospetto di seguito indicato sono inseriti i dati sulle irregolarità riscon-

trate presso le Amministrazioni coinvolte nella programmazione dell’Obiettivo 1 e gli

importi decertificati. A causa del costante monitoraggio, i dati sono soggetti a modi-

fiche ed è, pertanto, necessario tenere conto delle date di aggiornamento.

Irregolarità e frodi comunitarie – Obiettivo 1 – programmazione 2000-2006 Anno di comunicazione OLAF 2003-2011** (euro)

importi da recuperare decertificati*

Amministrazioni

Tot. segnalazioni

OLAF a=(b+c)

n. casi chiusi dalla

Commissio-ne (b)

n. casi

aperti (c)

Importo totale

d=(e+f)

Importo comunitario

(e)

Importo nazionale

(f)

n. casi aperti

Importo totale

(naz.+com.)

MOLISE 4 4 0 0 0 0 0 0

CAMPANIA 252 0 252 53.338.849 14.345.824 38.993.025 155 24.679.642

BASILICATA 19 0 19 10.035.590 4.024.494 6.011.096 8 8.901.686

PUGLIA 256 0 256 52.965.013 8.994.200 43.970.813 182 34.990.351

CALABRIA° 498 8 490 184.340.802 60.072.386 124.268.416 429 64.294.457

SICILIA 114 3 111 83.522.525 15.664.842 67.847.683 61 44.881.876

SARDEGNA 22 0 22 72.367.229 36.105.209 36.262.020 1 0

TOT. Regioni 1.165 15 1.150 456.570.008 139.206.955 317.353.053 836 177.748.012

Ministero dello svilup-po economico

267 71 196 193.348.353 49.759.747 143.588.606 97 97.540.723

Ministero delle infra-strutture e trasporti**

71 0 71 266.926.054 2.447 266.923.607 31 266.923.607

Ministero istruzione università e ricerca

7

2

5 607.283 0 607.283 5 607.283

Ministero interno 5 5 0 0 0 0 0 0

TOT. Amm. Centrali 338 71 267 460.274.407 49.762.194 410.512.213 128 364.464.330

TOT. GENERALE 1.503 86 1.417 916.844.415 188.969.149 727.865.266 964 542.212.342

Fonte: elaborazioni della Cdc su dati IMS/OLAF al novembre 2011

* gli importi decertificati sono ricompresi fra quelli da recuperare, per ulteriori dettagli si rinvia alla II parte. ** gli aggiornamenti riguardano solo le segnalazioni del 2010

I dati esposti pongono in evidenza importi da recuperare particolarmente ri-

levanti sia a carico delle Amministrazioni centrali che di quelle regionali con eviden-

ze importanti sia per numero di segnalazioni che per importi in Calabria, Campania

e Sicilia, le cui somme da recuperare incidono sul complessivo per il 70,4%. Se si

analizzano le Amministrazioni centrali si può osservare che al numero di segnala-

zioni decisamente più basso corrispondono però importi da recuperare più elevati

rispetto a quelli delle Amministrazioni regionali.

Un’ulteriore osservazione riguarda le decertificazioni connesse alle irregolari-

tà, i cui importi sul fronte nazionale incidono per il 79,1% e su quello regionale per

il 38,9%, rispetto alle somme complessive da recuperare.

37

Va osservato che il fenomeno delle decertificazioni si è rivelato in stretta

connessione con la chiusura dei casi, approvati dalla Commissione, attività che

nell’ultimo anno ha subito una forte accelerazione, comprensibilmente in linea con

le attività di controllo in atto sulle chiusure della programmazione 2000-2006.

I dati derivati dai RFE evidenziate dalle singole Amministrazioni nella tabella

che segue sono discordanti da quelli rilevati nel sistema IMS/OLAF così come si rile-

va nelle parti analitiche dedicate ai singoli Programmi operativi e per i quali è stato

richiesto alle Amministrazioni di fornire chiarimenti.

Irregolarità e frodi comunitarie – Obiettivo 1 – programmazione 2000-2006 Anno di comunicazione OLAF 2003-2011 (euro)


Amministrazioni

Totale. segnalazio-

ni OLAF

a=(b+c)


Commissione (b)

n. casi

aperti (c)

Importo totale

d=(e+f)

Importo comunitario

(e)

Importo nazionale

(f)

n. casi aperti

Importo totale

(naz.+com.)

CAMPANIA 253 10 243 54.130.239 1.144.812 52.985.428 172 51.840.613

CALABRIA 497 0 497 173.747.626 51.604.982 122.142.644 440 73.819.539

SICILIA 114 3 111 83.522.525 15.664.842 67.847.683 61 44.881.876

Ministero dello sviluppo economico

299 92 207 190.108.548 814.264 189.294.284 197 188.491.234

Ministero infrastrutture e trasporti

71 0 71 266.921.160 0 266.921.160 31 266.921.160

TOTALE 1.234 105 1.129 768.430.098 69.228.900 699.191.199 901 625.954.422

Fonte: RFE delle Amministrazioni

* gli importi decertificati sono ricompresi fra quelli da recuperare.

Si indicano di seguito anche le irregolarità e gli importi decertificati per le

Regioni dell’Obiettivo 2 così come risultano dal sistema IMS/OLAF.

38

Irregolarità e frodi comunitarie – Obiettivo 2 – programmazione 2000-2006 Anno di comunicazione OLAF 2003-2011** (euro)


Amministrazioni

Tot. segnalazioni

OLAF a=(b+c)


Commissione (b)

n. casi

aperti (c)

Importo tota-le d=(e+f)

Importo comunitario

(e)

Importo nazionale

(f)

n. casi

aperti

Importo totale

(naz.+com.)

VALLE D'AOSTA 4 4 0 0 0 0 0 0

PIEMONTE 27 0 27 1.508.546 43.061 1.465.485 18 1.438.733

LOMBARDIA 18 18 0 0 0 0 0 0

FRIULI V.GIULIA 56 1 55 4.173.797 519.642 3.654.155 26 1.804.704

P.A. TRENTO 3 3 0 0 0 0 0 0

P.A. BOLZANO 0 0 0 0 0 0 0 0

VENETO 74 18 56 3.001.067 5.073 2.995.994 29 2.990.921

LIGURIA 90 2 88 4.956.731 1.405.228 3.551.503 4 451.659

EMILIA ROMAGNA 8 8 0 0 0 0 0 0

TOSCANA 52 9 43 2.047.478 168.367 1.879.111 9 1.374.006

UMBRIA 19 8 11 549.480 0 549.480 5 433.967

MARCHE 29 16 13 826.316 127.453 698.863 2 220.038

LAZIO 65 59 6 1.224.618 589.366 635.252 1 45.886

ABRUZZO 90 0 90 4.156.651 571.702 3.584.949 45 2.747.537

TOTALE 535 146 389 22.444.684 3.429.892 19.014.792 139 11.507.451

Fonte: elaborazioni della Cdc su dati IMS/OLAF a novembre 2011

* gli importi decertificati sono ricompresi fra quelli da recuperare ** gli aggiornamenti riguardano solo le segnalazioni del 2010

Dalla tabella si può evincere la minor rilevanza degli importi da recuperare, a

fronte di consistenti segnalazioni effettuate nel corso di tutta la programmazione, a

carico dei diversi DOCUP regionali. Per le analisi più dettagliate sulle singole Regioni

sottoposte a controllo (Lombardia, Toscana, Marche e P.A. di Bolzano), si rinvia agli

elementi specificati negli allegati.

Due brevi notazioni di carattere generale: l’entità rilevante degli importi de-

certificati rende indispensabile un’incisiva azione di recupero, visto che in tale caso

gli importi cessano di interessare il bilancio dell’Unione ma ricadono interamente sul

bilancio nazionale. Dovrà quindi essere posta in essere un’incisiva azione volta alla

riscossione, anche in forma coattiva, di risorse indispensabili per l’erario statale e/o

regionale, al riguardo generiche e non esaustive sono risultate le risposte fornite

dalle amministrazioni che invece dovrebbero tenere sotto attento monitoraggio il

registro dei recuperi.

La banca dati è fonte conoscitiva indispensabile per il monitoraggio delle fatti-

specie ai fini di una adeguata analisi dei rischi. Le Amministrazioni dovrebbero pre-

stare maggiore attenzione a tale funzione per prevenire il verificarsi di casi analoghi.

39

Rettifiche e correzioni finanziarie

L’art. 39 Reg (CE) n. 1260/1999 del Consiglio fa obbligo agli Stati membri di

effettuare le necessarie rettifiche finanziarie connesse con l’irregolarità isolata o si-

stemica, le quali consistono nella soppressione totale o parziale della partecipazione

della Comunità. Nello stabilire l’importo della rettifica, la Commissione tiene conto,

conformemente al principio di proporzionalità, della natura dell’irregolarità o della

modificazione, nonché dell’ampiezza e delle implicazioni finanziarie delle carenze ri-

levate nei sistemi di gestione o di controllo.

Per quanto riguarda le rettifiche/correzioni finanziarie avviate dalla Commis-

sione europea nei confronti dell’Italia, relativamente al FESR, per il periodo di pro-

grammazione 2000-2006, sono state fornite notizie sia dal MEF -Dipartimento della

ragioneria generale- IGRUE (Ispettorato Generale Rapporti con l’Unione europea)

che dal MSE - Dipartimento per lo sviluppo e la coesione, DG per la politica di coe-

sione unitaria comunitaria. I dati forniti non sono sempre concordanti.

Gli elementi di sintesi sono indicati nelle tabelle di seguito indicate mentre i

dati specifici relativi ai diversi programmi oggetto di controllo saranno esaminati

nella parte II.

40

FESR 2000-2006 - Rettifiche/correzioni avviate dalla Commissione europea

Programma CCI Misure Impatto finanziario Stato del follow up

POR Campania Ob. 1 1999IT161PO007

Misura 1.2 2.116.008,97

Audit chiuso

Misura 1.7 5.084.310,19

Misura 4.2 80.869,46

Misura 4.5 2.179.527,65

Misura 6.1 1.347.707,43

Misura 6.3 30.000,00

Totale 10.838.423,70

Audit appalti 26.402.761,33

Correzione accettata dall'Adg euro 24.534.469,49. A seguito dell'audizione presso la C.E. del 18.05.2011, l'Adg ha accettato lecorrezioni finanziarie richiest e dalla CE, eccetto che per il pro-getto sulla Misura 6.2. Per la CE l'importo irregolare è pari ad euro 3.736.583,38 (di cui FESR 1.868.291,69). L'Adg ribadisce che l'importo irregolare è pari solo a euro 747.316,74. Audit aperto.

POR Calabria Ob. 1 1999IT161PO006

Missura 1.4 102.190,88

Decertificato da Adg 37.956.946,67. Audit aperto

Missura 1.7 161.806,21

Misura 2.1A 67.471,65

Misura 4.1A 18.909.055,91

Misura 4.1B 4.245.167,00

Misura 4.4 570.182,56

Misura 5.1 12.106.288,67

Misura 6.3 148.536,07

Totale 36.310.698,95

POR Sardegna Ob. 1 1999IT161PO010 Tutte le Misure 36.322.654,35

Decertificato da Adg 39.668.246,81. Audit chiuso Audit appalti 2.152.134,51

DOCUP Veneto Ob. 2 2000IT162DO005 Tutte le Misure 121.886,48 Audit chiuso

Docup Abruzzo Ob. 2 2000IT162DO002

Misura 1.1 1.100.459,52

Audit aperto

Misura 2.1 91.442,13

Misura 2.2 16.444,54

Misura 3.1 190,07

Appalti 1.692.941,74

Totale 2.901.478,00

POR Sicilia Ob. 1 1999IT161PO011

Misura 2.02 32.932.605,84

Audit chiuso

Misura 4.01B 121.164,75

Misura 4.20 769.221,23

Misura 6.01 111.917.067,48

Audit supplementari 3.381.971,00

Appalti 5.270.345,23

Totale 154.392.375,53

DOCUP Lombardia Ob. 2 2000IT162DO014 Misura 1.1 532.607,32 Audit chiuso

PON Trasporti Ob. 1 1999IT161PO005 Misura 2.3 193.795.477,00 Audit chiuso

DOCUP Lazio Ob. 2 2000IT162DO009 Appalti 5.374.162,77 Audit chiuso

DOCUP P.A. Bolzano Ob. 2 2000IT162DO004 Tutte le Misure 1.628.388,08 Soppressione del contributo FESR. Decisione del CE del 14.01.2011

POR Molise Ob. 1 1999IT161PO008

Misura 2.1 2.291.466,65

Audit chiuso Misura 4.2.1 27.245,40

Campione addizionale 725.673,95

Totale 3.044.386,00

PIC URBAN II Genova 2001IT160PC004 Misura 1.2 6.300.000,00 Audit aperto

PON ATAS Ob. 1 1999IT161PO001 Misura 1.3 799.084,49 Audit chiuso

PON Ricerca Ob. 1 1999IT161PO003 Misura 1.1 14.558.369,82 Audit chiuso

DOCUP Friuli Venezia Giulia Ob. 2

2000IT162DO013

Misura 1.1 109.379,28

Audit chiuso

Misura 2.1 6.304,71

Misura 4.1 11.607,23

Misura 4.2.1 270.993,22

Misura 4.3 22.858,20

Totale 421.142,64

DOCUP Piemonte Ob. 2 2000IT162DO007 Misura 2.1C 1.298.691,09 Audit chiuso

POR Puglia Ob. 1 1999IT161PO008 Misura 4.1.3 79.335.743,14 Ricorso pendente Corte di giustizia europea

Fonte: MEF-IGRUE al 19 dicembre 2011

41

In generale, si può osservare che sono riportate rettifiche conseguenti sia ad

audit della Corte dei conti europea che della Commissione e che per alcune di que-

ste il procedimento è ancora “aperto” con osservazioni, mentre, per altre, il proce-

dimento è stato chiuso. In quest’ultima tipologia di casi può osservarsi, per alcuni

programmi, che la chiusura è avvenuta a seguito della decertificazione dei relativi

importi, sottratti alla rendicontazione. Va ulteriormente evidenziato che gli importi

più rilevanti hanno ad oggetto rettifiche relative a programmi ricadenti in Regioni

dell’Ob. 1.

42

Programmazione 2000-2006 Audit della Commissione europea su interventi Ob.1

PO Identificativo Data Richiesti da Commissione Decertificati da AdG

Note Inizio Fine Totale di cui FESR Totale di cui FESR

PON ATAS 2006/376/1-2 nov-06 apr-09 1.078.563,30 798.136,84 1.079.843,91 799.084,49 Audit chiuso

PON RICERCA 2005/293/1-2 set-05 feb-09 29.126.325,35 14.558.369,82 Audit chiuso

PON SIL 2008/643/1 feb-08 lug-09 Audit chiuso

PON TRASPORTI 2007/646/1 feb-08 set-10 418.624.544,00 193.795.477,00 418.624.544,00 193.795.477,00 Audit chiuso

2007/645/1 feb-08 nov-09 Audit chiuso

POR Basilicata 2008/676/1 mag-08 set-09 Audit chiuso

POR Calabria 2004/166/1 2004 gen-10 72.621.397,24 36.310.698,62 71.413.718,93 37.956.946,67 AdG ha decertificato - Non risulta formale chiusura della CE

2009/166/4 gen-10 ott-10 Audit chiuso

POR Campania

2006/377/1-2-3 mag-06 dic-08 18.489.770,56 9.244.885,28 21.676.847,37 10.838.423,69 Audit chiuso

2009/750/1 mag-09 52.793.622,65 49.050.205,08

Audizione presso la CE il 18 maggio 2011 (ai sensi art. 93 reg. 1260/99) sul progetto. La AdG ha accettato tutte le correzioni fi-nanziarie richieste dalla CE eccetto che per il progetto sulla Mis. 6.2 Biblioteche Digitali. Per la CE l’importo irregolare è pari 3.736.583,38 euro, mentre la AdG ribadisce che è pari solo a 747.316,74 euro. La AdG deve decidere se decertificare o subire una rettifica finanziaria.

POR Molise 2005/250/1 2005 nov-10 7.096.471,00 3.044.386,00 7.096.471,00 3.044.386,00 Audit chiuso

POR Puglia 2009/508/1-2-3-4 2009 127.171.762,65 79.335.741,11

Audit di sistema svolto in 4 fasi. A seguito della 1a e 2a fase (feb-braio 2007 e novembre 2007), Decisione CE del 01.07.2008 di sospensione dei pagamenti intermedi. In data 21.12.2009 la Commissione ha emesso la decisione di rettifica finanziaria paria 79.335.741,11 euro. La decisione è al Tribunale dell'Unione euro-pea del Lussemburgo.

POR Sardegna 2007/675/1 apr-08 giu-10 72.645.308,70 34.170.519,84 72.645.308,70 34.170.519,84

Allegata alla chiusura risulta un importo totale pari a 79.336.493,62 euro e di quota FESR pari a 39.668.246,81 euro.

2007/596/1 set-07 set-10 4.304.269,03 2.152.134,51 4.304.269,03 2.152.134,51 Audit chiuso

POR Sicilia 2006/380/1-2 2006 nov-09 330.432.289,96 148.694.530,48 330.432.289,96 149.122.030,48 Audit chiuso

2009/754/1c giu-09 11.711.878,29 5.270.345,23 11.711.878,29 5.270.345,23 Audit chiuso

Fonte: MSE-DSCE-DGPRUC al 15 dicembre 2011

43




Abruzzo 2005/290/1-2 2005 8.821.762,00 2.901.478,00

Decxisione CE del 28.01.2009 sospensione dei pa-gamenti Asse II. La Regione ha inviato proprie con-trodeduzioni il 13.07.2009. La CE ha adottato la de-cisione C(2009)477 del 27.10.2009 che revoca la sospensione dei pagamenti sull'Asse prioritario II. A febbraio 2010, l'AdG ha concordato una rettifica in sede di chiusura complessivamente pari a 8.821.762,00 euro. A seguito del terremoto, la chiu-sura è stata prorogata al 30.09.2011

Bolzano

2006/378/1 giu-06 gen-11 3.834.464,08 1.628.338,07 3.834.464,08 1.628.338,07

Decisione CE C(2010)8782 del 14.01.2011 di sop-pressione di una parte della partecipazione del FESR pari ad euro 1.628.338,07. L'AdG ha dichiara-to l'intenzione di decertificare nel Rapporto finale di esecuzione

Emilia Romagna 2008/674/1 mar-08 set-09 Audit chiuso

Friuli Venezia Giulia

2006/349/1-2 2006 set-10 1.390.183,79 365.187,32 1.576.701,53 421.142,64

La Regione ha decertificato euro 903.310,75 il 19.10.2008. Alla chiusura della programmazione su tutte le operazioni soggette alla normatiiva sugli ap-palti ha decertificato complessivamente euro 1.121.331,81

Lazio

2007/561/1 apr-07 feb-11 10.748.325,54 5.374.162,77 10.748.325,54 5.374.162,77 Audit chiuso

2010/561/1 mar-10 432.020,76 Risposta dell'AdG il 18.02.2011 ad oggi nessun ri-scontro

Liguria 2007/592/1 mag-07 nov-08 Audit chiuso

Lombardia 2007/600/1 apr-07 dic-08 1.065.214,44 532.607,32 Audit chiuso

Piemonte 2007/597/1 set-07 mar-10 2.597.382,17 1.298.691,09 Audit chiuso

Toscana 2009/737/1 mar-09 2010 14.056,50 Audit chiuso

Umbria 2006/379/1-2 2006 dic-08 Audit chiuso

Veneto 2008/678/1 set-08 lug-10 243.772,96 121.886,48 243.772,96 121.886,48 Audit chiuso Fonte: MSE-DSCE-DGPRUC al 15 dicembre 2011

44

AUDIT CORTE DEI CONTI EUROPEA SU INTERVENTI OB.1 E 2 FESR 2000-2006

PO Identificativo Data Richiesti Decertificati da AdG


PON Ricerca DAS 2007 2008 Ottobre 2009 500.126,21 284.156,54 AUDIT CHIUSO

POR Campania DAS 2006 2006 2008 3.824.000,00 AUDIT CHIUSO

POR Calabria DAS 2003 2008 9.629.976,92 9.629.976,92

Accettate da AdG le rettifiche finanziarie nota del 12/7/2010 - Non risulta nota formale di chiusura CE

POR Puglia DAS 2003 2004 866.759,09 433.384,61

Audizione del 30/09/2009. Nell'in-contro si è concor-dato un taglio forfet-tario del certificato pari al 5%. La Re-gione ha inviato il 2/10/2009 una nota col dettaglio delle decertificazioni ac-cettate. Non risulta una nota formale CE di chiusura Audit.

DAS 2008 2009 Dicembre 2010 11.044.035,38 AUDIT CHIUSO

Fonte: MSC-DSCE-DGPRUC

Le consistenti risorse che in alcune Regioni sono oggetto di rettifica si ag-

giungono alle somme decertificate per irregolarità ed a quelle relative a risorse na-

zionali che lo Stato membro dovrà utilizzare per completare e rendere operativi i

progetti che alla chiusura della programmazione non erano ancora stati ultimati.

Indicatori di realizzazione, di risultato e di impatto

Per valutare l’efficacia degli interventi strutturali, l’azione comunitaria è og-

getto di 3 valutazioni (ex ante, intermedia ed ex post) volte a determinarne

l’impatto rispetto agli obiettivi generali e analizzarne le incidenze sui problemi strut-

turali specifici, nonché individuarne i fattori di successo e di insuccesso.

Le autorità competenti degli Stati membri e la Commissione si dotano dei

mezzi appropriati e raccolgono i dati necessari affinché la valutazione possa svol-

gersi nel modo più efficace possibile (art. 40,3, Reg. (CE) 1260/1999). La valuta-

zione ex ante rientra nella responsabilità dell’Amministrazione competente per la

preparazione dei piani,quella intermedia è effettuata sotto la responsabilità

dell’Autorità di gestione, in collaborazione con la Commissione e con lo Stato mem-

bro da Valutatori indipendenti su incarico delle Autorità di gestione (art. 42,2 Reg.

1260/1999. Le valutazioni ex post, che ricadono nella responsabilità della Commis-

sione europea, in collaborazione con gli Stati membri e le Autorità di gestione, sono

45

svolte entro 3 anni dalla fine del periodo di programmazione (art. 43,2, Reg.

1260/1999). Allo stato non risultano ancora tutti disponibili.

Dalle valutazioni ex ante ed intermedie, effettuate ai sensi degli articoli 40 e

seguenti del Reg. (CE) n. 1260/1999 si evincono una serie di serie di indicatori so-

cio-economici ed ambientali, previsti in sede di prima programmazione e di com-

plemento (fase intermedia), che sono stati individuati attraverso distinte metodolo-

gie al fine di fornire utili elementi alle amministrazioni locali, regionali e nazionali

per decidere e valutare, in termini di efficacia e di efficienza, gli interventi. Ogni Au-

torità locale si è data propri indicatori, evenienza che non consente di effettuare

una significativa comparazione di efficacia e di efficienza degli impatti dei finanzia-

menti nelle diverse Regioni.

Gli indicatori sono necessari per valutare l’attuazione di un programma e

l’efficacia rispetto agli obiettivi fissati, ma essi devono essere stabiliti in anticipo o

all’inizio dell’esecuzione del programma in modo da poter raccogliere dati pertinenti.

L’indicatore di realizzazione indica se quell’opera (in caso di infrastrutture) o

quel servizio (tutoraggio, aiuti alle imprese) siano stati realizzati.

L’indicatore di risultato indica se gli obiettivi ipotizzati si siano realizzati ed in

quale misura.

L’indicatore di impatto misura la variazione del contesto socio-economico

tradizionale in funzione degli investimenti del programma.

In generale, fatte salve le debite eccezioni, la maggior parte delle Ammini-

strazioni esaminate sembra non aver ancora recepito in toto l’utilità degli indicatori

e l’importanza di essi quale strumento di governance (prima) e di verifica (poi) dei

processi di programmazione.

E’ necessario avere a riferimento l’intera fase di programmazione perché

l’indicatore, di per se stesso dinamico, è il risultato di un processo valutativo che ri-

chiede continue integrazioni e adattamenti, fino ad esprimere un valore finale nu-

merico che compendia, in realtà, l’intero iter che è alla base della sua costruzio-

ne/produzione. Se, nella “gestione” degli indicatori, si prescinde dalle finalità per le

quali sono stati individuati/costruiti, si corre il rischio di ridurli ad una serie di valori

numerici di poca (se non nulla) significatività. Gli indicatori devono essere pochi

numericamente ma altamente significativi quanto alla qualità delle informazioni che

forniscono; è indispensabile sceglierli in base al “peso” ed alle “risposte” che si

stanno cercando. Nei programmi esaminati, nel periodo della programmazione, gli

indicatori sono stati modificati più volte, inseriti ex novo a metà programmazione,

variati nella rappresentazione, valorizzati in modi differenti o non valorizzati affatto;

46

frequente è il caso di indicatori di risultato valorizzati senza indicazione

dell’obiettivo da perseguire.

L’impressione che ne è derivata, anche durante le visite di controllo il loco,

è, appunto, di poca “familiarità” con lo strumento, che appare percepito più come

un mero adempimento burocratico ineludibile, invece che quale prezioso ausilio,

fonte di informazioni per indirizzare, correggere e, da ultimo, valutare i risultati del-

la gestione,atteggiamento rinvenibile anche presso le Autorità di audit che,durante

le operazioni di chiusura, non hanno posto in essere alcuna valutazione di coerenza

degli indicatori presenti nel RFE.

La significatività degli indicatori risente, inoltre, del tipo di iniziative proget-

tuali alla base; se da un lato appare infatti molto facile rappresentare i risultati in

ordine ad iniziative progettuali “tangibili”, di contro, risultano pressoché privi di si-

gnificatività (e a volte privi letteralmente del valore numerico) i dati in ordine ai

nuovi posti di lavoro creati, alla stabilità dell’occupazione, alle nuove imprese,

all’indotto generato sull’economia del territorio.

In generale, in moltissimi casi non risulta indicato il valore iniziale di riferi-

mento così come il target del 1° CdP; in questo secondo caso, però, può trattarsi di

interventi inseriti in un momento successivo.

La percezione d’insieme è quella, come già evidenziato, di valori spesso

avulsi da reali e comprovate tecniche di Misurazione; frequente è il caso di valori di

risultato che collimano esattamente con il target atteso.

Spesso l’Amministrazione valuta positivamente il risultato dell’azione posta

in essere, semplicemente in base al raggiungimento (o meno) del target, prescin-

dendo dal fatto che il risultato evidenzia spesso un peggioramento rispetto al valore

iniziale.

Alla luce di spunti maggiormente analitici, si può rilevare che i primi di no-

vembre 2011 la Sezione di controllo per la Regione Siciliana aveva ancora in corso

la relativa indagine e rilevava che il POR 2000-2006 è stato dotato complessiva-

mente di 183 indicatori (61 di impatto e 122 di risultato), a loro volta suddivisi per

misura in 406 indicatori di realizzazione.

Altre Sezioni della Corte dei conti, le cui attività istruttorie risultavano in fase

di ultimazione, hanno fondato le proprie valutazioni analizzando diversi indicatori,

fra cui rilevano quelli concernenti la creazione di nuove imprese e le dinamiche oc-

cupazionali.

In particolare, l’indicatore nuove imprese create evidenzia in Toscana un va-

lore di realizzo di 66 a fronte del 70 previsto nell’ambito della misura 1.6 (aiuti per

la creazione delle imprese). In Provincia autonoma di Bolzano, per l’intero Asse 3

47

(sostegno allo sviluppo e alla diversificazione dei sistemi produttivi), l’indicatore in-

cremento del tasso di natalità di nuove imprese raggiunge un valore di realizzo del

5% a fronte del 3% previsto. Nelle Marche si è fatto riferimento a 3 differenti indi-

catori concernenti il fenomeno occupazionale in 8 ben distinte misure (occupazione

creata totale; creata/mantenuta; occupazione creata/mantenuta specificando

l’occupazione femminile), con un andamento positivo in diversi casi.

Le analisi condotte hanno evidenziato che alcuni indicatori derivano da valu-

tazioni empiriche e dunque sono da considerarsi attendibili, mentre altri, frequen-

temente, sono riconducibili a semplici stime (es. in Toscana il numero dei posti di

lavoro creati; in Provincia autonoma di Bolzano l’occupazione creata e mantenuta).

Alla luce di quanto sopra evidenziato si esprimono dubbi sull’effettiva significa-

tività di alcuni indicatori utilizzati per valutare compiutamente gli effetti della spesa

finanziata.

In particolare, con riferimento al Docup per la Regione Toscana, la locale Se-

zione di controllo ha sottolineato che: “..in linea generale, comunque, non sembra

che gli indicatori siano un reale termometro dell’efficacia ed efficienza nell’uso dei

fondi: infatti, le correzioni degli indicatori stessi dovuti a “sovrastima ex ante” o

“sottostima ex ante”, più che consentire un’analisi delle motivazioni della sovrasti-

ma o sottostima rendono “mobile” l’indicatore che finisce per coincidere con il risul-

tato atteso. Analoghi problemi di coincidenza di fatto si possono riscontrare nel caso

in cui l’indicatore tenda a coincidere con il valore del finanziamento”.

Ha evidenziato la Sezione regionale di controllo per la Regione Siciliana, con

riguardo ai numerosi indicatori del relativo POR, che “..tale elevatissimo numero ha

reso estremamente complessa la fase di verifica dei risultati della programmazione

ed ha altresì impegnato questa Sezione in una lunga e defatigante istruttoria che è

tuttora in corso.”

Per quanto riguarda la Provincia Autonoma di Bolzano, in merito alle verifi-

che condotte sul Docup provinciale, è emerso che in termini operativi i rapporti di

valutazione non avrebbero avuto forti ripercussioni pratiche. Il momento valutativo

– ha sottolineato la Sezione di Bolzano nel referto in allegato alla deliberazione n.

3/2011 del 27 ottobre 2011 – non sembra ancora essere pienamente preso in con-

siderazione dall’Amministrazione come aspetto qualificante del Programma da tene-

re in debito conto. Fermo restando che non risulta utilizzato dall’Ente l’indicatore di

risultato relativo al volume di investimenti per lo sviluppo delle PMI21 anche a causa

dell’assenza di informazioni specifiche nel sistema di monitoraggio in essere, la lo-

21 Nel 2005 la Commissione europea, il Ministero dell’economia e delle finanze, le Autorità di gestione e i Valutatori indipendenti avevano deciso di considerare un tale indicatore quale dato di sintesi per tutti i programmi.

48

cale Sezione non ha potuto esprimere un giudizio definitivo circa le ricadute effetti-

ve del FESR sul territorio provinciale22.

Proposte operative

Occorre migliorare la capacità progettuale, sia qualitativa che quantitativa,

con attività che vadano a beneficio della collettività, che riverberino i propri effetti

sul tessuto sociale e che, consolidandosi, producano un“ritorno” anche nel medio e

lungo periodo. A tale scopo sarebbe opportuno puntare su grandi e qualificanti ini-

ziative progettuali le quali, fra l’altro, semplificherebbero le attività di gestione e le

operazioni di controllo.

In via generale appare auspicabile realizzare, oltre al miglioramento della

capacità progettuale (che deve essere maggiormente indirizzata al piano

dell’innovazione e della ricerca), un maggior allineamento dei tempi di attuazione

nazionali con quelli comunitari.

L’intero iter della gestione dei fondi potrebbe rivelarsi un settore sul quale

puntare per l’accrescimento di professionalità tecniche adeguate sia nella fase della

programmazione che per valorizzare e rafforzare le attività di controllo, puntando

su nuove professionalità (soprattutto i giovani) per creare rapidamente profili alta-

mente specializzati e competenze tecniche adeguate. In tale ottica potrebbe essere

prevista l’istituzione di percorsi universitari post-lauream, integrati con l’analisi di

esperienze sul campo presso strutture portatrici di buone pratiche nei diversi setto-

ri; l’attuazione di percorsi universitari “dedicati” contribuirebbe, inoltre, a struttura-

re la sinergia tra formazione accademica e mondo del lavoro della quale il nostro

Paese ha ormai necessità improcrastinabile.

Per contenere il rischio di aiuti “a pioggia” potrebbero essere previste alcune

limitazioni di scopo capaci di indirizzare le iniziative verso obiettivi specifici e qualifi-

canti.

L’importanza dello scambio di informazioni, in alcuni casi anche all’interno

della stessa Amministrazione, dovrebbe condurre al potenziamento delle banche

dati con funzioni di monitoraggio conoscitivo a servizio, non solo delle Amministra-

zioni, come processo di semplificazione degli adempimenti, ma anche di tutti i citta-

dini, come espressione del principio di trasparenza.

22 Sono disponibili, infatti, dati meramente indicativi di un trend che, peraltro, appare globalmente posi-tivo. Evidenzia al riguardo il Valutatore nel rapporto del maggio 2008 che “le stime non possono conside-rare in modo corretto il contributo diretto del programma poiché escludono la tempistica di realizzazione, i possibili effetti moltiplicativi del programma stesso (che è impossibile da stimare in modo attendibile per una zona cosi limitata) ed anche fattori esterni quali eventuali incremento di spesa autonoma (inve-stimenti privati o spesa pubblica nazionale o locale) o shock esogeni”.

49

Appare sempre più necessario sviluppare la cultura dei controlli indirizzandoli

non al mero adempimento procedurale, bensì all’efficacia della spesa e quindi al

merito degli interventi ad essa sottesi. Ciò deve indurre anche ad una maggiore

semplificazione delle procedure comunitarie, indirizzando una più ampia attenzione

al contenuto effettivo dei risultati e non solo all’iter di svolgimento dell’attività am-

ministrativa. In tale ambito vanno positivamente considerate quelle esperienze, vol-

te a valorizzare, nei controlli di II livello, le strutture interne che, strutturalmente

indipendenti, contribuiscono a potenziare la cultura dei controlli. Nel caso in cui in-

vece, ci si avvalga di soggetti esterni, anche per l’esecuzione di controlli in loco a

campione, l’Autorità di audit ha l’obbligo di predisporre specifiche linee di indirizzo e

direttive puntuali al fine di definire la predeterminazione di metodologie di criteri

oggettivi anche nella scelta dei campioni e deve, successivamente, farsi carico della

supervisione della qualità del lavoro svolto, per evitare di attribuire un peso pre-

ponderante alle azioni intraprese dalla struttura esterna.

Dal complesso delle realtà controllate emerge l’esigenza che nelle future

programmazioni sia posta una maggiore attenzione alla scelta e alla costruzione

degli indicatori che devono essere altamente significativi quanto alla qualità

dell’informazione che forniscono. E’ infatti indispensabile sceglierli in base alle ‘’ri-

sposte‘’ che si stanno cercando. Ciò al fine di addivenire a strumenti di verifica il più

possibile autonomi dalle variabili interne al programma e con valutazioni tenden-

zialmente uniformi rispetto ad analoghi obiettivi strategici presenti nelle diverse Re-

gioni che beneficiano di risorse comunitarie.

La banca dati delle irregolarità è fonte conoscitiva indispensabile per il moni-

toraggio delle fattispecie ai fini di una adeguata analisi dei rischi, le Amministrazioni

dovrebbero prestare maggiore attenzione a tutti gli adempimenti ad essa connessi

ed agli elementi informativi presenti per prevenire il verificarsi di casi analoghi..Il

costante monitoraggio, anche in itinere, di tale banca dati sarebbe particolarmente

utile, sia per l’Autorità di pagamento che per quelle di audit, è auspicabile che il li-

mite conoscitivo relativamente a tali autorità possa essere superato prevedendo,

per esse, un accesso diretto al sistema.

L’entità rilevante degli importi decertificati rende indispensabile un’incisiva

azione di recupero, in tale caso, infatti, gli importi cessano di interessare il bilancio

dell’Unione, ma le operazioni di decertificazione non modificano le situazioni credi-

torie/debitorie in atto con la conseguenza che alla copertura della spesa c.d. irrego-

lare si dovrà far fronte con risorse proprie del bilancio nazionale, si dovrà quindi

porre in essere un’impegnativa attività di recupero, anche in forma di riscossione

coattiva, di risorse indispensabili per l’Erario statale e/o regionale.

50

E’ necessario, per una inderogabile esigenza di trasparenza e veridicità,

esplicitare nelle scritture di bilancio, con particolare riguardo a quelli regionali, i

movimenti finanziari in entrata ed in uscita relativi ai flussi di risorse afferenti alla

programmazione comunitaria23.

23 Esigenza evidenziata anche dalla Sezione regionale di controllo perla Sardegna nella relazione sula chiusura della Programmazione 2000-2006 approvata con Deliberazione n.19/2011/PSR.

51

PARTE II

53

PON SIL – Sviluppo Imprenditoriale Locale

Chiusura Programmazione 2000-2006

Descrizione del programma ed elementi sintetici sulla chiusura

Il Programma operativo Sviluppo imprenditoriale locale PON SIL 2000-2006,

approvato dalla Commissione europea con decisione C (2000) 2342 dell'8 agosto

2000 e successivamente modificato a seguito della revisione di metà periodo, deci-

sione C (2004) 5185 del 15 dicembre del 2004, ha come obiettivo generale l'au-

mento della crescita, il consolidamento dello sviluppo imprenditoriale ed il connesso

incremento dell'occupazione nelle sei Regioni dell'Obiettivo 1.

La strategia degli interventi si è indirizzata ad assicurare coerenza ed inte-

grabilità con i progetti previsti nelle Misure dell'asse IV dei Programmi operativi re-

gionali.

Con riguardo al Programma PON Sviluppo Imprenditoriale Locale ed alla re-

lativa chiusura, sono stati analizzati: il rapporto finale di esecuzione (RFE), la rela-

zione dell'Autorità di controllo e il verbale del Comitato di Sorveglianza.

Il rapporto finale di esecuzione è stato approvato dal Comitato di sorveglian-

za il 19 settembre 2010, l'Autorità di controllo ha sottoscritto la dichiarazione di

chiusura il 29 settembre 2010, trasmessa in pari data alla Commissione europea. In

data 21 febbraio 2011 la Commissione ha formulato le proprie osservazioni.

L'Amministrazione, dopo aver ottenuto una proroga, ha inviato alla Commis-

sione le proprie controdeduzioni, in data 13 giugno 2011, ritrasmettendo il RFE op-

portunamente integrato.

A seguito di ulteriori chiarimenti richiesti dalla Commissione sui documenti di

chiusura, in data 9 settembre 2011, l'Autorità di gestione ha trasmesso una nuova

versione del RFE tenendo conto delle specifiche osservazioni formulate ai paragrafi:

2.1-2.2-4.2-5.8.

In sede di contraddittorio l’Autorità di gestione ha comunicato, con nota del

15/12/2011, elemento confermato in audizione il 19/12/2011, che la Commissione

europea, con nota del 18/11/2011 (Ref. ARES-123356) ha approvato le operazioni

di chiusura sulla base delle informazioni fornite nel Rapporto Finale, nonché delle

informazioni complementari ricevuto.

Profili organizzativi:

il sistema di gestione

II programma PON-SIL è stato gestito all'interno del Ministero dello sviluppo

economico, a seguito del riassetto delle funzioni, dettato dal D.L. n. 181/2006, con-

54

vertito nella Legge n. 233/2006 (art. 1.2), che, nel modificare la denominazione del

Ministero delle attività produttive in Ministero dello sviluppo economico, ha ricom-

preso in esso le funzioni relative alle politiche di sviluppo e coesione prima attribuite

al Ministero dell'economia e delle finanze.

All'interno sono state individuate le Autorità di gestione del PON.

L'Autorità di gestione del PON "Sviluppo Imprenditoriale Locale (SIL)", Obiet-

tivo 1 2000-2006 è rappresentata dalla Direzione generale coordinamento incentivi

alle imprese.

Va poi menzionata l'Autorità di gestione del PON "Assistenza tecnica e azioni

di sistema" Obiettivo 1 2000-2006, costituita dal Servizio politiche Fondi strutturali

comunitari.

Le principali attività dell'Autorità di gestione sono consistite nella program-

mazione, nella verifica e nell'ammissibilità degli interventi, nel monitoraggio finan-

ziario, fisico e procedurale, nelle attività di sorveglianza, nel coordinamento dei re-

sponsabili di Misura, nella verifica della corretta gestione e nei relativi controlli.

L'Autorità di gestione ha adottato, ai sensi dell'art. 7 Reg. CE n. 438/2001, le piste

di controllo nelle quali sono descritti i flussi procedurali e la tempistica, la definizio-

ne dell'attività e le funzioni dei soggetti coinvolti, l'individuazione degli ambiti di

controllo, l'elencazione dei flussi finanziari degli interventi e le informazioni sulla te-

nuta dei documenti giustificativi concernenti le spese ed i controlli.

Le modalità di erogazione dei contributi, anche ai sensi della L. n. 488/1992

e del regolamento Ministeriale di attuazione, hanno previsto deleghe a banche con-

cessionarie, a cui è stato affidato lo svolgimento anche della fase istruttoria e di de-

finizione dei requisiti, oltre a quelle connesse con i pagamenti24. L'istruttoria finale è

stata curata unicamente dalla banca nel caso in cui l'investimento sia stato inferiore

a euro 1.549.371,00. Negli altri casi, successivamente all'istruttoria finale della

banca, è stato posto in essere un accertamento di spesa da parte di una Commis-

sione ministeriale.

E' stata altresì curata dagli istituti bancari l'attività istruttoria in ordine alle

inadempienze delle imprese, l'invio periodico al Ministero delle richieste di erogazio-

ne e le informazioni sulle erogazioni effettuate, l'istruttoria sulle documentazioni fi-

nali di spesa per l'emissione dei decreti di concessione definitiva o le proposte di re-

voca delle agevolazioni.

L'erogazione del contributo si sviluppa attraverso varie fasi: la definizione di

un bando di gara, lo svolgimento di un'attività istruttoria da parte delle banche sulle

domande pervenute, l’esame dei requisiti e la predisposizione delle relative gradua-

24 Tali elementi sono stati forniti dal Ministero dello sviluppo economico DGCII – Ufficio A9 – con la nota del 16.02.2007 prot. 9639.

55

torie da parte del Ministero, la concessione provvisoria dell'aiuto, l'erogazione in

due o più rate del beneficio, di cui una eventualmente in anticipazione, le erogazioni

fino al 90%, prima dell'istruttoria finale, l'erogazione del saldo al superamento della

stessa e l'emissione del provvedimento di concessione definitiva25.

L'Autorità di gestione e i responsabili di Misura hanno svolto controlli interni

c.d. di I livello volti a verificare il corretto svolgimento delle attività previste nelle

piste di controllo, gli ambiti di esso ed il rispetto della tempistica prevista per l'at-

tuazione. Tale attività è indirizzata non solo alle strutture burocratiche coinvolte di-

rettamente nella gestione, ma anche agli organismi intermedi (banche concessiona-

rie) ed alle singole imprese beneficiarie. L'Autorità deve effettuare un'adeguata

analisi dei rischi: infatti, gli stessi mutano in base alla complessità della normativa

di riferimento, alla pluralità dei livelli di gestione, alla quantità dei progetti di agevo-

lazione presentati, ai pagamenti effettuati sulla base di autocertificazione, al valore

assoluto e alla tipologia delle operazioni, alle caratteristiche del beneficiario finale.

Ulteriori fattori di rischio sono rappresentati dalla quantità degli organismi intermedi

coinvolti, dagli stati di avanzamento dei lavori, dalla modalità organizzativa di dele-

ga della gestione agli istituti di credito. I contributi erogati in anticipazione, ai sensi

della L. n. 488/1992, sono assistiti da garanzie sulla quota di contributo erogata in

anticipo rispetto alla realizzazione, sulla quale è necessario predisporre una fideius-

sione bancaria, ovvero una polizza assicurativa.

I sistemi di gestione e controllo verificano la veridicità della spesa, il rispetto

del Programma, il rispetto delle disposizioni nazionali e comunitarie, il rispetto delle

disposizioni in materia di appalti, di aiuti di Stato, di ambiente e pari opportunità.

Le verifiche sono registrate attraverso atti verbalizzati (art. 4 Reg. CE n.

438/2001).

il sistema di controllo

Il controllo di I livello ai sensi dell'art. 4 Reg. CE n. 438/2001 della Commis-

sione è affidato all’Autorità di gestione; la stessa ha dichiarato26 che la DGIAI – Di-

rezione Generale Incentivi Aiuti alle Imprese, attraverso gli Uffici responsabili delle

operazioni e attraverso le Banche concessionarie, il Ministero del lavoro ed il Dipar-

timento Turismo, hanno svolto il controllo sul 100% della spesa ed il controllo in lo-

co è stato svolto con diverse forme, ma di tali controlli non sono stati forniti specifi-

ci riscontri documentali (verbali, relazioni), né la relazione di chiusura dell'UVER –

Unità di Verifica degli investimenti pubblici - menziona alcun effetto prodotto a se-

25 Elementi presenti nella Relazione di controllo di questa Sezione approvata con deliberazione n. 2/2007. 26 Nota di ridisposta a richieste istruttorie del MSE Dipartimento Per lo sviluppo e coesione economica DGIAI Div. V del 3/8/201 I.

56

guito di tali controlli, inoltre sia le check list esaminate che la restante documenta-

zione presente nei fascicoli campionati non dà espressa contezza della menzionata

attività in loco.

L'inadeguatezza dei controlli di I livello ha sicuramente inciso sulle forti criti-

cità riscontrate, senza contribuire per tempo ad intercettare le situazioni che hanno

poi condotto all'alta percentuale di revoche delle agevolazioni, all'alto tasso di irre-

golarità che ha poi indirizzato l'Amministrazione nel RFE a decertificare una porzio-

ne ingente di risorse per euro 1.360.170.342,92, pari al 30,34% dell'intera spesa. A

ciò si aggiunge l'elevata incidenza dei progetti non conclusi e non operativi che ha

raggiunto il 22,37%, per un importo complessivo di risorse erogate per euro

1.002.769.418,51, progetti per il completamento dei quali devono essere investite

ulteriori e consistenti risorse nazionali.

L'Autorità di controllo di II livello è tenuta alla verifica del sistema, in parti-

colare all'adeguatezza delle piste di controllo, alla valutazione dell'analisi dei rischi,

al metodo di campionamento, alla definizione delle verifiche ispettive, nei casi in cui

è stato effettuato il controllo in loco ed a valutarne gli esiti. Nell'ambito della verifi-

ca in loco sono valutati e sono verbalizzate le relative risultanze, i documenti giusti-

ficativi, la presenza degli immobili e delle attrezzature oggetto dell'agevolazione, è

valutata la veridicità delle autocertificazioni, la correttezza dei procedimenti ammi-

nistrativi posti in essere, l'ammissibilità delle spese e il personale occupato.

Le verifiche di controllo eseguite ai sensi dell'art. 10 del Reg. (CE) 438/2001,

sono state condotte - fino alla data del 14/05/2009 dalla Divisione I (ex Ufficio I)

della Direzione generale per la politica industriale e la Competitività (DGPIC) che si

è avvalsa per le attività previste dall'art 10 Reg. 438/2001,del'ufficio I (già Ufficio

A1 della DGCII) e dell'Ufficio VI della Direzione Generale per il sostegno delle attivi-

tà imprenditoriali (già ufficio A7 della DGCII – Direzione generale per la competitivi-

tà e gli Incentivi alle Imprese), rispettivamente per l'esecuzione di controlli di si-

stema e delle verifiche sulle operazioni con compiti di visite ispettive sui campioni

prescelti.

A seguito della nota della DGIAI, Autorità di gestione del PON, recante l'ag-

giornamento del sistema di gestione e controllo, sulla scorta delle raccomandazioni

emerse nell'ambito degli audit svolti dalla Commissione europea sia sul FESR che

sul FSE, il 14 maggio 2009 l'UVER, unità di Valutazione e Verifica investimenti pub-

blici è subentrato come Organismo di controllo responsabile delle attività di cui agli

artt. 10 e 15 Reg. (CE) 438/2001 e quindi è stato individuato come soggetto legit-

timato al rilascio della dichiarazione di cui all'art. 15 Reg. (CE) 438/2001.

57

L'UVER è composto da 30 componenti nominati con decreto del Ministro del-

lo sviluppo economico, scelti fra esperti nelle discipline oggetto dell'attività istitu-

zionale delle Unità, per il settore di competenza, anche appartenenti ad altri Stati

membri dell'Unione europea. Per tutti i componenti è richiesta un'alta, specifica e

comprovata specializzazione professionale acquisita nel corso di precedenti attività

di studio e ricerca, ovvero in esperienze professionali pertinenti nelle pubbliche

amministrazioni, in enti o organismi pubblici, nonché negli organismi internazionali

o nel settore privato.

Tale organismo è posto alle dirette dipendenze del Capo dipartimento per lo

sviluppo e la coesione economica ed in tal modo è assicurata la piena indipendenza

dall'Autorità di gestione.

Con contratto del 25 luglio 2008 (rep. 192/2008) la DGPIC, a seguito di ap-

posita procedura di evidenza pubblica, ha affidato ad una società di revisione le at-

tività strumentali relative alle funzioni di controlli di II livello, sul FESR — Misure 1 e

2. Tale incarico è proseguito, a seguito della sottoscrizione in data 15/4/2010, di un

nuovo contratto (rep. 78/2010). Riferisce l'Autorità di controllo27 che l’UVER oltre a

definire con propria metodologia i campioni da controllare, ha curato la predisposi-

zione di manualistica e di check-list ed i relativi controlli sono stati svolti tenendo

conto di indicazioni impartite dall'organo di controllo relativamente alle metodologie

da seguire (All. 2 Rapporto di audit pag. 9) utilizzando specifiche professionalità.

Nell'ambito della strategia di chiusura l’UVER ha provveduto a dare attuazio-

ne alle raccomandazioni formulate dalla Commissione europea DG Regio e DG oc-

cupazione nelle missioni di audit con comunicazioni rispettivamente del 2/7/2009

per il FESR e del 14/4/2010 sul FSE.

Con la prima comunicazione si richiedeva un parere sull'affidabilità e qualità

dei controlli eseguiti dall’Ufficio VI Servizi Ispettivi della DGSAI (Direzione Generale

per il sostegno attività Imprenditoriali, già Ufficio A7 della DG per il Coordinamento

incentivi alle imprese) del MSE – Ministero dello sviluppo economico, sulle metodo-

logie e procedure applicate per l'esecuzione dei controlli, sull'indipendenza degli

ispettori, e sul riscontro presso gli uffici delle operazioni di follow-up.

La Ragioneria Generale dello Stato IGRUE – Ispettorato generale rapporti

Unione europea ha richiesto elementi informativi, con le note del 19 gennaio 2010

relativa al FESR e del 28/12/2009 relativa al FSE, tenuto conto delle osservazioni

formulate dalla Commissione che aveva richiesto, per il FESR di ricalcolare il tasso

di irregolarità a fine 2008, che si presentava più basso di quello del 2007, tenuto

conto che l'importo delle irregolarità andava calcolato senza escludere l'importo del-

27 Relazione accompagnatoria alla dichiarazione finale pagg 25 e segg.

58

le spese irregolari decertificate. Per il FSE i chiarimenti hanno avuto ad oggetto il

tasso di errore riscontrato sui controlli eseguiti del 3,94%, superiore al tasso di ma-

terialità28.

Alla data del 14/5/2009 la Divisione 1 aveva in corso tre audit di sistema che

UVER ha chiesto di portare a termine, con l'implementazione di alcuni miglioramenti

ed integrazioni ai rapporti, richiesti anche in sede di audit dalla Commissione euro-

pea. Complessivamente sono state eseguite sul Programma 13 verifiche di sistema,

di cui 7 relative al Fondo FESR, 3 relative al Fondo FSE e 3 riferite alle Autorità e

Organismi preposti alla gestione ed attuazione del programma a contenuto trasver-

sale e sono stati effettuati, nel complesso, 1503 controlli delle operazioni dei quali

1385 per il FESR e 118 per il FSE su 11.768 operazioni cofinanziate, dato che corri-

sponde al 12,76%.

La spesa campionata e sottoposta a controllo di II livello è stata complessi-

vamente di 1.064.387.369,90 su euro 4.482.395.781,00 di spesa certificata, pari al

23,30%, di cui sul FESR euro 1.050.590.086,26, corrispondente al 23,45% dell'im-

porto totale dichiarato a conclusione del programma ed euro 13.897.283,64 sul

FSE, che corrisponde a circa il 16% dell'importo totale certificato.

Una Società ha effettuato i controlli in loco presso le iniziative estratte

dall’UVER per il FESR, con riferimento ai campioni estratti in data 30/04/2010, per

386 controlli eseguiti, in aggiunta alle 443 verifiche svolte, nel periodo 2008/2009,

per conto dell'ex Organismo di controllo, Divisione I (ex Ufficio I della DGSAI) e già

Ufficio Al della DGCII) della Direzione Generale per le attività imprenditoriali.

L'UVER ha altresì svolto direttamente 22 controlli ripartiti fra la Misura 1.2

(19) e 4 (3).

Nella sottostante tabella è riepilogato il complesso dei controlli eseguiti sul

programma ai sensi dell'art. 10 Reg. (CE) 438/2001 dai diversi soggetti incaricati,

conformemente al sistema di gestione e controllo predisposto.

FESR EX UFF.II SOCIETÀ

ANNUALITA' 2009

UVER SOCIETÀ

ANNUALITA' 2010

TOTALE

CONTROLLI ESEGUITI 534 443 22 386 1385

Il tasso di errore attuale, come può rilevarsi dalla tabella che segue, è pari

complessivamente al 2,16%.

28 Per tasso di materialità si intende il tasso di errore considerato tollerabile nei limiti del 2%.

59

CONTROLLI DI II LIVELLO – PON SIL

Programma Spesa certificata

(a)

Numero con-trolli effet-

tuati (b)

Spesa controlla-ta (c)

Incidenza % spesa controllat a/pagato

(d)

Spesa irregolare

(e)

Tasso di errore %

(f)

PON SIL 4.482.395.782,07 1503 1.064.487.369,90

23,75 23.032.038,75 2,16

PON-Trasporti 4.765.884.138,84 55 1.585.160.183,00

33,26 10.194.406,91 0,64

POR Campania 5.623.263.536,95 245 2.074.843353,91 36,90 156.893.271,87 7,56

POR Calabria 2.577.259.907,00 361 398.554137,66 15,46 57.490.575,77 14,42

Fonte: elaborazione Cdc su dati tratti dalle Relazioni allegate alle Dichiarazioni di chiusura

Il tasso di errore per il FESR è del 2,17%.

Di II livello Pro-gramma

Spesa certifica-ta(a)

Numero controlli effettuati

(b)

Spesa controlla-ta (c)

Incidenza % spesa

controllata/pagato (d)

Spesa irregolare

(e)

Tasso di errore %

(f)

PON SIL 4.481.017.794,00 1.385 1.050.590.086,23 23,45 22.795.014,23 2,17

PON-TRASPORTI 4.765.884.138,84 55 1.585.160.183,00 33,26 10.194.406,91 0,64

POR Campania 5.623.263.536,95 245 2.074.843.353,91 36,90 156.893.271,87 7,56

POR Calabria 2.577.259.907,00 361 398.554.137,66 15,46 57.490.575,77 14,42

Fonte: Relazioni allegate alle Dichiarazioni di chiusura

Il tasso di errore per il FSE è dell'1,71%

PON SIL - FSE

SPESA CONTROLLATA NUMERO

CONTROLLI EFFETTUATI

SPESA IRREGOLARE TASSO DI ERRORE

TOTALE MISURA 3 13.897.283,64 118 237.240,52 1,71%

Fonte: Relazioni allegate alla Dichiarazioni di chiusura

Come può rilevarsi dalle tabelle che seguono, tratte dalla relazione di chiusu-

ra dell'autorità di audit i controlli sul FESR sono stati distribuiti nel periodo 2002-

2010, annualità caratterizzate da differenti quantità di controlli. Si rileva al riguardo

che la maggiore intensità dei controlli è concentrata negli anni 2009 e 2010 (851,

circa il 70% del numero complessivo). Essi hanno interessato in via prevalente la

Misura 1, per altro la stessa assorbe l'80% delle risorse complessive. Solo nel 2009

e 2010 i controlli hanno interessato la Misura 2 per importi che rappresentano circa

l'1% della spesa controllata e la Misura 4 (Assistenza tecnica). Sono stati registrati

differenti tassi di errore che hanno raggiunto negli anni 2005 e 2006 livelli elevati,

60

superiori, rispettivamente al 5% ed al 6%, di gran lunga più alti del tasso di mate-

rialità tollerato del 2%.

Per il FSE i controlli si sono svolti nel periodo 2004-2008 e uno nel 2010 per

un consistente importo che è pari a circa il 60% dell'intera spesa controllata. Nel

2008 è stato effettuato il maggior numero di controlli per circa il 50% fra quelli rea-

lizzati nell'intero periodo (58 su 118). Il tasso di errore complessivo è stato pari

all'1,71% con una punta elevata nel 2005 per l'11,30%.

Al fine di poter adempiere a quanto previsto dagli artt. 15 e 16 del Reg.

438/01, per il rilascio della dichiarazione a conclusione dell'intervento, l'UVER ha

proceduto: all'esame del lavoro svolto ed in corso da parte dell'Ufficio I "Affari ge-

nerali e gestione del personale" precedentemente incaricato delle verifiche dei si-

stemi di gestione e controllo. Tale attività si è concretizzata, in primo luogo nell'a-

nalisi e miglioramento dei supporti, nella definizione della metodologia e della re-

portistica prevista, come richiesto in sede di audit dalla Commissione europea DG

Occupazione e Affari Sociali, e in seguito nella finalizzazione degli esiti dei controlli

di sistema. Le verifiche di sistema, concluse dall'Ufficio I, nel periodo 2008-2009,

hanno riguardato l'Autorità di gestione, l'Autorità di pagamento e l'Organismo In-

termedio - Dipartimento turismo (per il FSE). Sono stati altresì individuati ulteriori

campioni di operazioni di progetti da controllare in loco, al fine di rendere la spesa

controllata il più possibile rappresentativa dell'universo delle operazioni certificate,

in considerazione sia della sussistenza di certificazioni su misure non precedente-

mente controllate che di ulteriori operazioni inserite nelle ultime certificazioni di

spesa del 15/04/10. La selezione dei campioni di controllo è stata eseguita: per le

Misure FESR, in data 23/03/10 e 30/04/10, rispettivamente riferite alla spesa certi-

ficata alla data del 23/12/09 e alla data del 15/04/10; mentre per la Misura 3, rela-

tiva al FSE, l'estrazione è avvenuta il 18/06/10, sulla base dei dati della certifica-

zione di spesa FSE, eseguita il 19/05/09.

L'attività di controllo in loco, svolta nel 2009 e 2010, è stata condotta sia con

personale dell'UVER che attraverso una società.

L'UVER, in particolare, ha proceduto, nell'annualità 2010, ad effettuare 23

controlli in loco sulle seguenti tipologie di interventi (Sottomisura 1.2 - Tutoraggio;

Misura 3 -attività gestite dall'Organismo Intermedio, Ministero del lavoro-; Misura 4

— Assistenza tecnica).

Per quanto concerne le modalità di esecuzione delle verifiche sulle operazio-

ni, le procedure di campionamento utilizzate per l'estrazione dei campioni di opera-

zioni da sottoporre a verifica, sono state condotte sulla base delle metodologie di

61

audit stabilite dall'Organismo di Controllo. Tali metodologie, sono state elaborate in

ottemperanza all'art. 10 Reg. (CE) 438/2001.

L'autorità di controllo di II livello ha precisato che l'estrazione dei campioni è

avvenuta con procedura casuale su base rappresentativa dell'universo, organizzata

per strati omogenei di operazioni e con l'obiettivo di eseguire un controllo superiore

alla percentuale minima del 5% della spesa totale ammissibile, come previsto dalla

normativa comunitaria. L'analisi dei rischi è stata effettuata tenendo conto della

metodologia indicata nel Manuale di controllo dell'IGRUE29.

Riferisce l’Autorità di gestione che la metodologia di controllo ed i rapporti di

verifica sono stati improntati al rispetto di tutte le indicazioni e prescrizioni sancite

dagli artt. 10 e 11 del Reg. CE 438/2001. Si è in particolare tenuto conto dell'esi-

genza di controllare la tipologia di operazioni, l'ambito territoriale, la dimensione di

impresa e la dimensione dell'investimento.

L’UVER, come richiesto dalla Commissione europea - Direzione generale per

la Politica regionale in sede di audit, ha provveduto al riesame delle attività di con-

trollo eseguite precedentemente dall'Ufficio VI della DGSAI (già Ufficio A7 della

DGSC) ed alla redazione di un parere in ordine all’affidabilità e qualità dei controlli

eseguiti. Tale parere è stato trasmesso alla Commissione europea in data

07/04/2010 (Prot. 0005049) ed ha riscontrato l’affidabilità dei controlli eseguiti.

L'UVER dopo un attento esame delle situazioni e della documentazione, affe-

rente i controlli posti in essere, ha ritenuto gli stessi affidabili sulla base delle se-

guenti considerazioni (pag. 15): il controllo è stato eseguito esclusivamente da per-

sonale interno alla PA, sottoposto a precisi doveri ed a individuate responsabilità,

dotato di professionalità specifica sia in ragione della selezione che della costante

ed adeguata formazione; l'attività è stata svolta sulla base di direttive vincolanti

impartite dall'autorità di controllo; l'indipendenza è stata garantita attraverso un

vincolo di dipendenza funzionale, realizzatosi fra il personale dell'ex ufficio VI e

quello facente parte dei team di verifica; nella procedura di conferimento degli inca-

richi si è esclusa la sovrapposizione con i procedimenti istruttori della gestione delle

operazioni evitando conflitti d'interessi, l'impostazione metodologica è coerente con

i dettati comunitari; le procedure di selezione delle operazioni da verificare hanno

fatto seguito a specifici e predeterminati criteri; i controlli eseguiti sono stati sem-

pre formalizzati in specifici rapporti. In merito poi alle procedure di follow-up, l'Au-

torità di audit ha riscontrato notevole ritardo nelle azioni successive agli esiti dei

controlli eseguiti.

29 Manuale per il controllo a campione delle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali comunita-ri per il periodo 2000-2006.

62

Per l'esecuzione delle attività di verifica eseguite direttamente, ai sensi

dell'art. 10 Reg. (CE) 438/2001, l'UVER ha adottato le metodologie del proprio Ma-

nuale di audit, già in uso per i controlli su altri Programmi comunitari (PON ATAS

2000-2006, PON Ricerca e Competitività 2007-2013, PON GAT 2007-2013, PON

Energie Rinnovabili 2007-2013 e PON Attrattori Culturali 2007-2013).

Per quanto riguarda il FESR, la spesa controllata ammonta a

1.050.590.086,26 euro pari al 23,45% della spesa certificata (4.482.399.782,07

euro); i controlli eseguiti nel corso del periodo di programmazione sono stati com-

plessivamente 1.385 su un totale di 11.563 operazioni cofinanziate nel programma

con il Fondo FESR, pari all'11,98%.

Come indicato al paragrafo 3.2.1 della relazione d’accompagno alla certifica-

zione, i dati precedentemente comunicati alla Commissione Europea, attraverso i

questionari ex art. 13 del Reg. (CE) 438/2001 trasmessi all'IGRUE, sono stati rie-

saminati a seguito della nota IGRUE del 19 Gennaio 2010 (prot. n. 3359), con la

quale venivano richiesti per conto della Commissione europea elementi integrativi

sui dati trasmessi con il questionario ex art. 13 Reg. (CE) 438/2001 del

30/06/2009.

A seguito di tutti i controlli eseguiti sul FESR, la spesa irregolare constatata è

risultata pari a 22.795.014,23 euro su 1.050.472.734,26 euro di spesa controllata;

di conseguenza, il tasso di errore a risultato pari al 2,17%.

I casi di errore sul FSE sono stati 16 originati da 16 operazioni di cui 4 per

una spesa superiore ai 10.000 euro per complessivi euro 177.722,25.

Con riguardo sia al FESR che al FSE, l'UVER ha verificato che la spesa irrego-

lare non avesse connotazioni sistemiche, che i relativi importi fossero stati esclusi

dalla certificazione finale e fossero stati dedotti dalla dichiarazione delle spese, con

rischi a carico del bilancio nazionale e che fossero stati adottati i provvedimenti per

il recupero delle somme indebitamente erogate.

L’eccessiva concentrazione dei controlli nell’ultimo periodo, con riguardo ad

una percentuale elevata di spesa, ha influenzato, in alcuni casi in modo determi-

nante, il tasso di errore.

Attuazione finanziaria e stato di realizzazione

Il Programma è suddiviso in 4 Misure ed ha avuto una dotazione finanziaria

(spesa ammissibile) di 4.451.057.015,00 euro di cui 4.362.738.000,00 relativi al

FESR per circa il 98,02 % dell'intera dotazione finanziaria e 88.319.015,00 euro,

pari all'1,98% relativi al FSE; sono stati effettuati pagamenti per 4.482.395.782,07

63

euro (di cui 4.397.944.330,57 relativi al FESR e 84.451.451,50 euro relativi al

FSE).

Mentre le Misure cofinanziate con il FESR hanno avuto piena attuazione fi-

nanziaria (100,7%), la Misura 3, cofinanziata con il FSE, ha avuto, alla chiusura,

un'attuazione finanziaria complessiva del 95,62%30.

Dal punto di vista finanziario il programma ha avuto piena attuazione rap-

presentando un overbooking del 100,7%.

Con riguardo ai risultati, il RFE ha rappresentato in via generale (pag. 12)

una difficoltà di completamento degli investimenti dovuta alla "stagnazione econo-

mica mondiale" che ha causato, da un lato, un forte rallentamento nella spesa e,

dall'altro, un elevato numero di progetti oggetto di revoca e rinuncia. Ciò ha spinto

l'AdG a ricercare soluzioni rivolte a contrastare il rallentamento della spesa ed il

raggiungimento degli obiettivi prefissati nel programma. Il monitoraggio svolto con

le banche concessionarie ha fatto emergere la presenza di numerosi fermi finanziari

e blocchi amministrativi sì da non garantire la prosecuzione degli interventi stessi.

L'AdG si è quindi indirizzata ad "identificare gli strumenti coerenti con il Programma

in modo tale da poter effettuare sostituzioni atte a garantire una corretta chiusura

del Programma stesso".

Per tale ragione, alla fine della programmazione, sono state apportate signi-

ficative modifiche alla sottomisura numero 1.1 L. 488/92, con l'ampliamento

dell'ambito di intervento dall'industria al turismo ed al commercio (Bandi 488 e Pro-

grammazione negoziata) e ad interventi in regime de minimis ex d.lgs 185/2000

(Modifica del complemento di programmazione con procedura scritta del 15 maggio

2009 e delle decisioni assunte nel Comitato di Sorveglianza dell'8 giugno 2009).

30 La relazione di certificazione dell'autorità di audit del 29 settembre 2010 pag. 33 riporta il 96,22%. 31 Pacchetti integrati di agevolazioni.

ASSE PRIORITARIO/MISURA SPESA

AMMISSIBILE TOTALE

SPESA TOTALE CUMULATA AL 30/06/2009

REALIZZAZIONE TOTALE

PERCENTUALE

ASSE 4 SVILUPPO LOCALE - MISURA 1 LEGGE 488/92 E INTERVENTI INNOVATI

3.202.778.000,00 3.728.069.970,60 116,40%

MISURA 2 PIA31 1.123.100.000,00 633.825.491,32 56,44%

MISURA 3 FORMAZIONE 88.319.015,00 84.451.451,50 95,62%

ASSE ASSISTENZA TECNICA - MISURA ASSISTENZA

36.860.000,00 36.048.686,65 97,80%

TOTALE 4.451.057.015,00 4.482.395.600,07 100,70%

TOTALE RELATIVO AL FESR 4.362.738.000,00 4.397.944.330,57 102,71%

TOTALE RELATIVO AL FSE 88.319.015,00 84.451.451,50 95,62%

64

L'inserimento nella Misura delle nuove azioni si è reso necessario per il pro-

trarsi della crisi economica e per le ricadute in termini di frenata degli investimenti

e crescita della disoccupazione.

L'ampliamento dell'ambito dell'intervento ha comportato l'inserimento di

progetti coerenti (5.328 progetti per una spesa di euro 1.509.130.000,00) molti dei

quali con minore rilevanza economica (interventi de minimis) con un notevole in-

cremento del numero dei progetti e con un "risultato inferiore rispetto agli elementi

rappresentati nel RAE 2008" (ad esempio indicatore occupazionale).

Sono stati finanziati complessivamente 11.927 progetti32 (pag. 12) di cui

10.703 relativi alla Misura 1 con iniziative localizzate nelle sei Regioni dell'Obiettivo

1.

PROGRAMMA NUMERO PROGETTI

FINANZIATI

NUMERO PROGETTI

OGGETTO DI RINUNCIA O REVOCATI

NUMERO PROGETTI IRREGOLARI

E/O SOSPESI A CAUSA DI PROCEDURE GIUDIZIARIE O

AMMINISTRATIVE

Misura 1 10.703 809 279

Misura 2 715 143 10

Misura 3 306 57 11

Misura 4 3 0 0

Totale Programma 11 927 1.900 300

I risultati del PON sono quindi ampiamente riconducibili all'ampliamento dei

settori cofinanziabili (turismo e commercio) senza che sia stato in alcun modo illu-

strato l'effetto sostitutivo di tali progetti rispetto a quelli originariamente previsti nel

settore industria, come ha avuto modo di constatare la Commissione europea nelle

osservazioni del 22/02/2011. L'impatto sui risultati del PON è altresì influenzato da

un numero considerevole di progetti non conclusi o non operativi da completare con

risorse ordinarie o, in minor parte, con le risorse della Programmazione 2007-2013.

PROGRAMMA IMPORTO

CERTIFICATO IMPORTO

DECERTIFICATO

% DECERTIFICA-

ZIONE

IMPORTO PROGETTI COERENTI

% COERENTI

IMPORTO PROGETTI NON

CONCLUSI E NON OPERATIVI

% PROGETTI NON CONCLUSI E NON

OPERATIVI

PON SIL 4.482.395.782,07 1.360.170.342,92 30,34% 1.052.483.840,38 23,48% 1.002.769.418,51 22.37%

32 II dato presente nel RFE trasmesso alla Commissione il 13 giugno 2011 risulta modificato r i-spetto a quello di 11768 contenuto nel RFE trasmesso alla Commissione il 30/09/2010.

65

Tipologia progetti

Progetti coerenti

23,5%

Progetti PON

76,5%

Progetti PON

Progetti coerenti

4.482.395.782,07

1.360.170.342,92

1.002.769.418,51

0,00

500.000.000,00

1.000.000.000,00

1.500.000.000,00

2.000.000.000,00

2.500.000.000,00

3.000.000.000,00

3.500.000.000,00

4.000.000.000,00

4.500.000.000,00

IMPORTO CERTIFICATO IMPORTO DECERTIFICATO IMPORTO PROGETTI NON CONCLUSI

E NON OPERATIVI

Progetti certificati, decertificati, non conclusi/non operativi

La Misura 1, misura centrale del Programma operativo, ha utilizzato risorse

per 3.782 Meuro, spesa che rappresenta l’83% dell'intero programma.

Sul FESR la Misura 1 ha chiuso con un overbooking di 38 Meuro, pari al

116,4% compensati da una minore certificazione della Misura 2; il cui livello di at-

tuazione è stato pari al 56,44%33 tale risultato è dovuto all'alta concentrazione nella

Misura di progetti non conclusi, per i quali il livello di innovatività degli interventi

(PIA-Paccheti Integrati di Agevolazione) ha portato ad un avvio più ritardato rispet-

33 Tale dato è indicato nella tab. 3.1 del RFE pag. 16, ma è in contrasto con il 76% indicato nel verbale del Comitato di sorveglianza del 16 settembre 2010.

66

to a quelli meglio conosciuti dal tessuto imprenditoriale delle Regioni Ob. 134: Il

MSE, alla luce dell'innovatività delle iniziative, ha deciso di cofinanziare il comple-

tamento di tali programmi complessi di investimento sulla nuova programmazione

POR Ricerca e Competitività.

Per il FSE, invece, che ha alimentato la Misura 3, la certificazione finale è in-

feriore di circa 4 punti percentuali rispetto alla dotazione finanziaria, confermando

una difficoltà già registrata nel corso dell'attuazione, tale Misura, infatti, ha avuto

nel corso della programmazione due rimodulazioni finanziarie ed ha subito una per-

dita di risorse anche a causa della regola “n+2”35.

L'Amministrazione sottolinea in tale ambito la validità del progetto Lavoro e

Sviluppo nel quale è stato registrato un alto numero di tirocini conclusisi positiva-

mente con l'assunzione del tirocinante (4.424 nuovi assunti su un totale di 7.218 ti-

rocini effettuati).

Complessivamente va segnalato il significativo numero di progetti revocati o

soggetti a rinunce per circa 1.900, in particolare nelle Misure 1 e 2 (pag. 15 RFE)

dato che rappresenta quasi il 19% e il forte rallentamento della spesa registrato so-

prattutto a fine programmazione, con l'esigenza di revisionare i programmi di inve-

stimento avviati (pag. 13 RFE).

Le difficoltà nel completamento degli investimenti è individuabile anche

nell'alto numero dei progetti non conclusi, per un totale di 1.813 iniziative, pari al

17,5% della sottomisura 1.1 (pag. 21) ed il forte rallentamento della spesa, regi-

strato specialmente a fine programmazione a causa della difficile situazione finan-

ziaria, che ha portato una difficoltà di liquidità e la necessaria revisione dei pro-

grammi di investimento avviati36, ciò ha spinto verso l'utilizzazione massiccia dei

progetti coerenti che hanno costituito il 34,92% dell'intera programmazione per eu-

ro 1.509.130.000,00 (per n.5.328 iniziative).

E' stata registrata la difficoltà, per le imprese, di chiudere gli investimenti nei

termini previsti dalla normativa e dai vincoli di ammissibilità della spesa.

Riferisce l'Amministrazione che, da un punto di vista dei risultati, è stato re-

gistrato un incremento per quanto riguarda gli investimenti finanziati con la Misura

1, a fronte di una riduzione del 40% di quelli programmati e finanziati con la Misura

2.

II completamento dei progetti non esecutivi, relativi alla Misura 1 sarà assi-

curato in gran parte da risorse ordinarie (RFE sostituito pag 13).

34 Verbale del Comitato di Sorveglianza del 16 settembre 2010, con cui a stato approvato il RFE. 35 L’art. 31,2, prevede che la quota di un impegno per la quale non è stata presentata alla Commissione una domanda di pagamento ammissibile alla scadenza del secondo anno successivo a quello dell’impegno è disimpegnata automaticamente dalla Commissione. 36 Si veda RFE pag. 13.

67

Per la Misura 2 si registra un numero consistente di progetti non completati

(RFE pag. 14) pari a circa 1/5 di quelli operativi, ciò anche per la difficile situazione

economico-finanziaria e per il livello di alta innovatività degli interventi finanziati, da

completare con risorse nazionali entro due anni dalla data di presentazione del

RFE37. Il profilo di elevata innovatività dei progetti PIA Innovazione e PIA NetWor-

king ha fatto prevedere che il completamento degli stessi fosse in parte previsto

nella programmazione 2007-2013 Programma Ricerca-Competitività, il cofinanzia-

mento di tale intervento permetterà in una prima fase di assicurare il completamen-

to dei programmi di tirocinio avviati a favore di imprese cofinanziate sul PON SIL38.

La Misura 1 si articola in due sottomisure:

Interventi relativi alla Misura 1.1 Legge 488/92 (1.1) e iniziative di Tutorag-

gio (1.2).

Nella Misura 1 il comparto più rappresentato in termini di numero di iniziati-

ve è quello industriale, con il 58%, seguito dai servizi per il 12%, dal turismo,

commercio, artigianato per circa il 10%. Se poi si tiene conto delle risorse impiega-

te, il settore più significativo è sempre l'industria con l’82% degli importi a cui fa

seguito il Turismo con il 12%, il commercio con il 3%, l'artigianato con il 2% ed i

servizi che, a fronte dell'elevato numero di iniziative, hanno risorse solo per l’1% a

dimostrazione delle limitate dimensioni dei progetti stessi39.

Questi elementi sono il frutto della modifica del Complemento di program-

mazione, avvenuta con procedura scritta del 15 maggio 2009 e approvata dal Co-

mitato di sorveglianza l'8 giugno 2009, che ha ampliato e trasformato la portata

della Misura 1.1, inserendo il sostegno al turismo, al commercio (bandi 488 e pro-

grammazione negoziata) ed interventi in de minimis ex legge 185/2000.

Per la Misura 1.2- Tutoraggio le iniziative finanziate sono state 331, ma 60 di

esse si sono arrestate dall'inizio e 15 non hanno avuto erogazioni. Dal punto di vista

della realizzazione fisica essa ha raggiunto il 53% del valore obiettivo fissato in 600

interventi, valore destinato a scendere se si tiene conto che le iniziative completa-

mente realizzate sono state pari a 316 (pag. 25 RFE ultima versione). Tale basso li-

vello di realizzazione è ascrivibile, secondo l'Amministrazione, all'iniziale sfiducia per

l'intervento innovativo indirizzato ad interventi di consulenza alle imprese.

La Misura 2 del PON prevede l'integrazione degli strumenti agevolativi esi-

stenti (leggi nn. 488/92 e 46/82, Fondo PIT-PIA, FSE 2.1.a, 2.1.b, 2.1.c, 2.1.d) per

il finanziamento di investimenti fissi, di progetti di ricerca industriale, di formazione

per l'acquisizione di servizi specialistici, di ingegneria finanziaria ed anche una sot-

37 Dato richiamato nel verbale del Comitato di sorveglianza 19 settembre 2010 pag. 2. 38 Si veda RFE sostituito pag. 15 e verbale comitato sorveglianza del 19 settembre 2010. 39 RFE pag. 22/23.

68

tomisura di tutoraggio rivolta alle PMI e che riguarda le attività di sviluppo ed inno-

vazione tecnologica (2.2).

Con la sottomisura 2.1.a sono stati attivati due bandi agevolativi per 661

progetti con agevolazioni per 492.262.030,30 euro e 346.714.202,76 euro di ero-

gazioni40. Nella sottomisura 2.1.b risultano approvati 21 progetti con un contributo

concesso di 46 milioni di euro e fondi erogati per 30,3 milioni di euro.

Per la sottomisura 2.1.c risultano approvati 8 progetti con un contributo con-

cesso di 34 milioni di euro ed erogazioni per 16,2 milioni di euro.

La sottomisura 2.1.d, con cui si prevedeva di attivare bandi tematici (L. 46

"Energia" e L. 46 "ICT"), non è stata attivata per ritardi nella tempistica attuativa.

La sottomisura 2.2 ha previsto attività di tutoraggio rivolte alle piccole e me-

die imprese con riguardo alle attività di sviluppo ed innovazione tecnologica.

Riferisce l'Amministrazione (RFE pag. 28) che fra giugno 2009 e giugno 2010

si sono moltiplicati i casi di rinuncia alle agevolazioni e le situazioni di sofferenza

economico-finanziaria, preludio all'avvio delle procedure di revoca.

La sottomisura 2.2, di accompagnamento alla sottomisura 2.1.a, consta di

63 iniziative comprensive di 11 fermatesi già nella fase iniziale, con pagamenti per

euro 2.380.365,95 (pag. 36 RFE), si è realizzata solo al 30,5 % (RFE modificato

pag. 37) e una buona parte dei progetti non è completata ed operativa.

La Misura 3, distinta in due sottomisure, è destinata ad agevolare l'organiz-

zazione di corsi di formazione mirati ad adeguare le professionalità interne alle im-

prese rispetto ai programmi d'investimento (PIA 3.1.a). Nel 2004, nel secondo pe-

riodo di programmazione, al fine di stimolare l'incontro fra domanda ed offerta di

lavoro, si è promosso un ulteriore intervento di formazione indirizzato ai soggetti

non ancora occupati. Sono state stipulate dal Ministero dello Sviluppo economico

delle convenzioni con il Ministero del lavoro e con il Dipartimento della competitività

e del turismo presso la Presidenza del Consiglio. L'intervento ha previsto l'utilizzo di

strumenti di politica attiva del lavoro quali l'attivazione di tirocini in mobilità per

soggetti non occupati e residenti nelle aree dell'Ob 1 e tirocini formativi e percorsi

integrati di occupabilità per categorie svantaggiate nelle unità produttive delle im-

prese stesse (3.1.b).

Mentre, nell'ambito della misura 3.1, è stata registrata una ridotta tendenza

delle imprese a completare i programmi di formazione agevolata e più del 50% dei

progetti non è stato completato a causa di rinunce alle agevolazioni da parte di nu-

merose imprese che non avevano mezzi finanziari necessari per portarli a termine,

migliori livelli attuativi hanno registrato le iniziative della sottomisura 3.1.b.

40 RFE modificato pag. 33 in contrasto con dato tab. pag. 38.

69

La Misura 4-Assistenza tecnica — è finalizzata ad assicurare un'attuazione

efficace ed efficiente degli adempimenti di gestione e controllo, valutazione e co-

municazione. In essa possono essere altresì richieste studi e analisi specifici.

In particolare le linee di attività hanno riguardato: il supporto alla gestione,

alle funzioni di sorveglianza, al monitoraggio e alla rendicontazione, al controllo,

all'attuazione delle Misure del programma di controllo; alla realizzazione della Banca

dati anagrafica-BDA, alla funzione di valutazione. Sono state altresì svolte funzioni

di segreteria tecnica. Il 65% delle risorse è stato destinato alla gestione ordinaria

del programma, il 15% alle attività di promozione mirata degli interventi ed alla dif-

fusione dei risultati; il 9% ad attività di monitoraggio e banche dati ed ad attività di

collegamento PON/POR, il 2% ad attività di rafforzamento della valutazione e della

formazione destinata ai funzionari MSE e delle Banche.

L'organismo deputato all'assistenza tecnica è stato l’IPI (Istituto per la pro-

mozione industriale).

Progetti coerenti

L'Amministrazione ha precisato che è ricorsa a tale modalità organizzatoria

nel caso in cui un progetto finanziato inizialmente sia stato poi revocato, proceden-

do a scorrere la lista degli "idonei" o anche se durante l'esecuzione un progetto pre-

sentava problemi, l'Amministrazione lo ha sostituito con altro già valutato regolare

e congruo. Sono stati quindi inseriti progetti che già erano stati finanziati con fondi

nazionali. Tali progetti rispettano i medesimi criteri di selezione di quelli co-

finanziati con i Fondi strutturali. In molti casi, si tratta di progetti già attuati.

I progetti coerenti hanno due fasi, la prima quella di selezione, la seconda,

quella di inserimento nel programma. I progetti nascono tutti con lo stesso bando,

alcuni vengono co-finanziati ed altri vanno avanti con fondi nazionali.

I progetti coerenti hanno interessato solo la Misura 1.1 e costituiscono il

23,48% degli importi certificati ed il 29,40%del totale dei progetti cofinanziati per

un numero di 2.967 (RFE pag. 12 versione del 9.9.2011) su 11.959 progetti finan-

ziati per una spesa totale complessiva certificata di 1.052.483.840,38 il ricorso ad

essi è stato motivato dall'esigenza di evitare la perdita di consistenti risorse finan-

ziarie.

I progetti coerenti del PON SIL fanno riferimento alle seguenti tipologie di in-

terventi relative a:

-Patti territoriali, per complessivi 857 progetti;

-Contratti d'area, per complessivi 203 progetti;

-Legge 488/92 Artigiani, per complessivi 485;

70

-Contratti di programma Industria, per complessivi 15 progetti;

-Contratti di programma Turismo, per complessivi 36 progetti;

-Patti territoriali turismo, per complessivi 175 progetti;

-D. lgs 185/00 per complessivi 1732 progetti.

Il cospicuo ricorso ai "progetti coerenti" oltre a depotenziare il principio di

addizionalità rischia di ridurre la selettività e la qualità degli interventi, in deroga al

principio di programmazione e di produrre una dilatazione temporale della spesa

rinviando nel tempo l'effetto degli interventi.

Risorse Liberate

Per risorse liberate si intendono risorse generate da progetti in origine finan-

ziati sul piano nazionale ma successivamente oggetto di rimborso a valere sui Fondi

comunitari, in quanto i progetti sono ritenuti coerenti con gli obiettivi dell'intervento

comunitario.

La Commissione europea ammette queste operazioni purché le risorse na-

zionali cosi risparmiate siano destinate ad altri investimenti equivalenti nello stesso

settore e nelle stesse aree, ancorché con tempistiche di realizzazione dilatate.

La delibera CIPE n. 79/2010 ha affidato all’UVER il monitoraggio delle risorse

liberate per la programmazione 2000-2006.

Le risorse liberate sul PON SIL, al 30.06.2009, ammontano ad euro

834.345.000,00.

Si può osservare la rilevanza degli importi relativi a tali risorse. Tale elevato

livello si ripercuote sulla corretta applicazione del principio di addizionalità, in base

al quale i Fondi europei devono essere aggiuntivi e non sostitutivi, di quelli naziona-

li.

Ne consegue che i Fondi comunitari nella misura in cui liberano fondi nazio-

nali, piuttosto che incentivare lo sviluppo contribuiscono al risanamento finanziario.

Anche se è opportuno ricordare che gli equilibri finanziari rappresentano comunque

un beneficio, ancorché indiretto, per le stesse Regioni del Mezzogiorno.

In prospettiva appare auspicabile oltre al miglioramento della capacità pro-

gettuale, un maggior allineamento della tempistica di attuazione nazionale con

quella comunitaria.

Progetti non conclusi e non operativi

I progetti non conclusi e non operativi sono stati n. 2.744 ed hanno riguar-

dato complessivamente somme erogate per 1.002.769.418,51 euro; per essi sa-

71

ranno necessari ancora euro 538.034.061,90 per il loro completamento, importi che

graveranno in parte sulla programmazione 2007-2013.

Per la Misura 1 i progetti non conclusi e non operativi sono stati 1.813 pari a

più del 17% della Misura, a fronte di un contributo concesso di euro

1.234.654.439,30 le erogazioni sono state pari ad euro 772.869.853,5 e necessita-

no di erogazioni per euro 461.784.485,34 per il completamento che risulta a carico

della Programmazione comunitaria 2007-2013 per il 14% (253 progetti per risorse

pari a euro 75.033.085,79). Il completamento, invece, a carico delle risorse nazio-

nali riguarda 1560 progetti per euro 386.751.399,55.

Per la Misura 2 i progetti non conclusi sono stati 808 per importi erogati per

euro 315.701.596,23 di cui 781 relativi alla sottomisura 2.1, dato che costituisce il

91,4% della sottomisura. Tale risultato, riferisce l'Amministrazione, è ascrivibile, ol-

tre al contesto macroeconomico, anche al consistente ritardo accumulato nell'avvio

dei progetti agevolati, per interventi innovativi. Di tali progetti n. 742 iniziative sa-

ranno completate con risorse della nuova programmazione 2007-2013 PON Ricerca

e Competitività, per un totale di risorse da erogare per euro 276.186.946,75 (RFE

modificato pag. 40).

Nella Misura 2.2 i progetti non conclusi sono stati 6 per un importo certifica-

to pari ad euro 116.251,20 ed un importo necessario per il completamento di euro

142.768,80., il relativo completamento sarà effettuato con risorse nazionali

Nella Misura sono inclusi due progetti oggetto di provvedimenti amministra-

tivi e giudiziari.

Per la Misura 3 i progetti non conclusi sono stati in totale 88 (pag. 48 RFE

revisionato) pari al 29% della Misura per erogazioni effettuate per euro

4.273.639,74 euro di cui euro 2.991.547,82 finanziate con risorse FSE. Per il com-

pletamento verranno utilizzate risorse nazionali.

L'Amministrazione riferisce che in tale Misura non sono previsti progetti og-

getto di provvedimenti amministrativi o giudiziari.

In esse molti sono stati i casi di rinuncia spontanea alle agevolazioni e di ri-

duzione delle spese realizzate rispetto a quelle programmate.

Può osservarsi che tali progetti condizionano ampiamente la nuova pro-

grammazione (si veda Misura 2).

Irregolarità rilevate

I controlli documentali ed in loco effettuati hanno fatto emergere delle irre-

golarità, comportando la revoca delle agevolazioni e la conseguente mancata certi-

72

ficazione della spesa rendicontata dal beneficiario. I casi più comuni di irregolarità

sono riferibili a:

- doppio finanziamento;

- beni distolti prima dei 5 anni dall'entrata in funzione;

- mancata osservazione delle norme sulla tutela dei lavoratori nei confronti dei di-

pendenti;

- mancato rispetto delle norme in materia di edilizia, urbanistica e tutela ambienta-

le;

- mancata ultimazione del programma nei tempi previsti;

- variazione dell'unità locale oggetto dell'investimento;

- mancata presentazione dei titoli di spesa;

- mancato raggiungimento dell'obiettivo occupazionale previsto;

- mancanza dei documenti originali e dei beni agevolati;

- spese non riferibili al progetto autorizzato.

Come può evincersi dalla tabella che segue, che riflette i dati presenti nella

banca dati IMS dell’OLAF, a fronte di 267 segnalazioni, relative ad irregolarità sulla

programmazione 2000-2006, la Commissione ha chiuso 71 casi, pertanto le fatti-

specie ancora pendenti sono 196 con importi complessivi da recuperare per euro

193.348.353, di tali somme sono stati decertificati 97.540.723 euro.

Prospetto PON SIL programmazione 2000-2006 –

Anno di comunicazione 2003-2009

importi da recuperare Decertificati*

Anno di co-municazione

OLAF

TOT. segnala-zioni OLAF

z=(x+y)

n. casi chiu-si dalla

Commissio-ne (x)

n. casi aperti (y)

Importo tota-le

(a=b+c)

Importo comunitario

(b)

Importo nazionale (c)

n. casi aperti

Importo totale (naz.+com.)

2003 3 3 0 0 0 0 0 0

2004 35 32 3 2.533.720 920.416 1.613.304 2 692.888

2005 45 36 9 5.315.846 130.637 5.185.209 8 5.054.571

2006 82 0 82 76.558.893 6.220.078 70.338.815 65 65.818.023

2007 71 0 71 67.397.889 32.330.360 35.067.529 6 3.120.996

2008 10 0 10 7.067.215 3.497.411 3.569.804 0 0

2009 21 0 21 34.474.790 6.660.845 27.813.945 16 22.854.245

TOTALE 267 71 196 193.348.353 49.759.747 143.588.606 97 97.540.723

Fonte: elaborazione Cdc su dati IMS/OLAF aprile 2011

* gli importi decertificati sono ricompresi negli importi da recuperare

Questi dati sono stati posti a confronto con quelli forniti

dall’Amministrazione. Come può notarsi essi differiscono parzialmente sia con ri-

guardo al numero dei casi segnalati per i quali vanno considerate alcune fattispecie

73

(32 non più presenti nel sistema o erroneamente attribuite al PON SIL), che per

l’importo irregolare soggetto a decertificazione di gran lunga più elevato rispetto a

quello presente nel sistema IMS.

Riferisce l’Amministrazione, in sede di contraddittorio, che l’attività di verifica

dei dati relativi agli importi da recuperare a seguito di irregolarità si è rivelata parti-

colarmente complessa, soprattutto per la difficoltà di ottenere dati completi in meri-

to alle somme recuperate in forma coattiva, visto che l’iscrizione a ruolo dei crediti

erariali avviene attraverso un flusso telematico con Equitalia S.p.a. solo dal 2008,

mentre in epoca antecedente tali adempimenti erano interamente svolti su supporto

cartaceo. Ma “la ricognizione effettuata ha sortito oltre ad un effetto di sensibilizza-

zione riguardo all’attività di recupero, utili indicazioni in vista di possibili migliora-

menti delle procedure in essere, al fine di poter disporre, in sede di monitoraggio, di

informazioni più complete e prontamente disponibili.”. Gli importi da recuperare so-

no individuati complessivamente per la Misura 1 in più di 543 Meuro

(543.870.169,51 euro) di cui più di 94 Meuro restituiti volontariamente e la parte

residua da recuperare in via coattiva, al riguardo l’Amministrazione precisa che so-

no state riscosse nell’attuale più di 16 Meuro (16.651.556,45 euro). Per la Misura 2

invece gli importi da recuperare sono quasi 40 Meuro (39.546.240,50 euro) e quelli

restituiti volontariamente è pari a quasi 4 Meuro (3.775.653,49 euro). E la Misura 3

ha importi da recuperare superiori ai 3,6 Meuro (3.652.070,32 euro) con importi

restituiti volontariamente per quasi 1,5 Meuro (1.494.765,57 euro).

Sulle situazioni ancora pendenti l’Amministrazione sarà tenuta a fornire alla

Sezione notizie aggiornate.

74

Prospetto PON SIL programmazione 2000-2006 - Anno di comunicazione 2003-2009

di cui da recuperare di cui decertificati

Anno di comuni-cazione OLAF

Tot. segna-lazioni OLAF

z=(x+y)

n. casi chiusi dalla Com-

missione (x)

n. casi aperti

(y)

Importo tota-le (a=b+c)

Importo co-munitario (b)

Importo na-zionale (c)

n. casi aperti

Importo totale (naz.+com.)

2003 3 3 0 0 0 0 0 0

TOT 3 3 0 0 0 0 0 0

2004

32 32 0 0 0 0 0 0

2 2 0 0 0 0 0 0

3 0 3 2.533.720 0 2.533.720 3 2.533.720

TOT 37 34 3 2.533.720 0 2.533.720 3 2.533.720

2005

36 36 0 0 0 0 0 0

12 12 0 0 0 0 0 0

3 0 3 271.686 159.920 111.766 0 0

9 0 9 6.640.188 0 6.640.188 9 6.640.188

1 0 1 203.401 0 203.401 1 203.401

TOT 61 48 13 7.115.275 159.920 6.955.355 10 6.843.589

2006

7 7 0 0 0 0 0 0

81 0 81 75.366.037 0 75.366.037 81 75.366.037

2 0 2 555.824 0 555.824 2 555.824

1 0 1 0 0 0 0 0

TOT 91 7 84 75.921.861 0 75.921.861 83 75.921.861

2007 71 0 71 61.992.233 0 61.992.233 71 61.992.233

4 0 4 622.744 0 622.744 4 622.744

TOT 75 0 75 62.614.976 0 62.614.976 75 62.614.976

2008

8 0 8 6.433.808 0 6.433.808 8 6.433.808

2 0 2 1.092.815 510.212 582.603 0 0

1 0 1 0 0 0 1 0

TOT 11 0 11 7.526.623 510.212 7.016.411 9 6.433.808

2009 17 0 17 34.143.279 0 34.143.279 17 34.143.279

4 0 4 252.813 144.132 108.681 0 0

TOT 21 0 21 34.396.092 144.132 34.251.960 17 34.143.279

TOTALE 299 92 207 190.108.548 814.264 189.294.284 197 188.491.234

Fonte: elaborazione su dati Ministero dello sviluppo economico del 13-10-2011

75

Spese decertificate

La decertificazione è intervenuta sia a seguito di irregolarità rilevate nelle at-

tività di controllo di I e di II livello che per le rinunce manifestate dalle imprese

(RFE pag 18).

Le somme più elevate riguardano la Misura 1 per euro 1.259.455.585,47.

Anche per gli interventi innovativi del PIA della Misura 2 le irregolarità sono

state oggetto di decertificazione per euro 90.395.036,10.

Riferisce l'Amministrazione che tale elevato importo è il frutto di una politica

di cautela che ha portato a decertificare ogni situazione di allarme (anche progetti

potenzialmente irregolari) i cui tempi di conclusione degli accertamenti per definire

irregolare la spesa, non risultavano compatibili con quelli della certificazione. Le

spese decertificate sono assunte a carico del bilancio dello Stato.

Sono state decertificate: le spese risultate irregolari al controllo di 2° livello,

la spesa irregolare, relativa ad operazioni in itinere sottoposta al controllo di II livel-

lo ma sprovviste del controllo di I livello (anticipazioni); le spese irregolari per effet-

to delle procedure concorsuali (fallimento delle imprese), rinuncia unilaterale da

parte dell'impresa, segnalazioni della guardia di Finanza, revoche dei contributi con-

cessi per fattori rilevati dagli Istituti di credito, dalle commissioni di accertamento o

dagli uffici della DGIAI (RFE pagg. 18 e 19).

PON SVILUPPO IMPRENDITORIALE LOCALE 2000-2006 OB.1

ASSE PRIORITARIO/MISURA IMPORTI DECERTIFICATI

ASSE4 SVILUPPO LOCALE

MISURA 1 LEGGE 488/92 E INTERVENTI INNOVATI 1.259.455.585,47

MISURA 2 PIA 90.395.036,10

MISURA 3 FORMAZIONE 10.319.721,35

ASSE ASSISTENZA TECNICA

MISURA ASSISTENZA TECNICA 0,00

TOTALE 1.360.170.342,92

TOTALE RELATIVO AL FESR 1.349.850.621,57

TOTALE RELATIVO AL FSE 10.319.721,35


Il Ministero dell’economia e finanze Ispettorato generale rapporti con

l’Unione europea (IGRUE) ha comunicato41 i dati relativi agli importi oggetto delle

proposte di correzione/rettifica finanziaria, formulate dalla Commissione europea,

nella forma di proposte con cui si è avviato il contraddittorio con le Amministrazioni

titolari dei Programmi e non hanno ancora dato luogo ad alcuna decisione comuni-

taria di rettifica/correzione finanziaria. La valutazione definitiva di eventuali "perdite

41 Con la nota del 25 luglio 2011 prot. n 84905.

76

nette " per l'Italia potrà essere effettuata soltanto a seguito della definizione di tali

pendenze e della chiusura dell'istruttoria comunitaria sulle rendicontazioni di spesa

presentate dalle Amministrazioni, con il relativo riconoscimento della spesa finale.

Nessuna segnalazione è riportata per il PON SIL. Anche il Ministero dello sviluppo

economico-DG per la politica regionale unitaria comunitaria42, nel segnalare un au-

dit della Commissione del febbraio 2008, e indica la chiusura della Programmazione

a luglio 2009.

Indicatori di realizzazione, di risultato, di impatto

Con riguardo alla Misura 1 l'indicatore di realizzazione indica un valore ec-

cessivamente alto (oltre 1700) dovuto all’estrema parcellizzazione degli interventi

de minimis, mentre la seconda modalità di intervento (servizi erogati alle imprese)

si è realizzata quasi al 50% a causa della difficoltà di progettare gli interventi ed

all'iter di accoglimento della domanda, poco tempestivo rispetto ad altri strumenti;

anche gli interventi in materia ambientale si sono realizzati per circa il 25% rispetto

all'indicatore di riferimento che non è previsto originariamente ma solo nel comple-

mento di programmazione.

Fra gli indicatori di risultato si registra per alcune voci (occupazione aggiun-

tiva e valore aggiunto temporaneo) una leggera flessione mentre con riguardo

all'investimento attivato, si registra un significativo incremento, invece per quel che

riguarda i progetti che comportano innovazione e per quelli di adesione al sistema

ambientale l'indicatore di riferimento è assente mentre non particolarmente leggibi-

le, è il valore relativo alle imprese che aderiscono ai sistemi di gestione ambientale

e di quelle che effettuano interventi di riduzione dell'impatto ambientale in cui il ri-

sultato raggiunto è anormalmente alto. Il valore del volume delle risorse finanziarie

dedicate alla riduzione dell'impatto ambientale è poi attestato su valori del 20% ri-

spetto a quello di riferimento, previsto nell'ultimo complemento di programmazione.

Infine le giornate/uomo delle attività di tutoraggio sono state attuate nella misura

del 60% rispetto all'obiettivo previsto nell'ultimo complemento di programmazione.

Si rileva quindi una flessione rispetto ai valori riportati in precedenza e l'influenza

negativa sul risultato complessivo costituito da quegli interventi iniziati e non pro-

seguiti.

Anche per gli indicatori di risultato, relativi alla Misura 1.1, si osserva che in

alcuni casi manca il valore di riferimento iniziale ed in altri il valore finale. Nei casi

citati non è possibile la comparazione. Non motivati risultano i dati relativi a: occu-

42 Nota del 3 agosto 2011 in risposta a richiesta istruttoria di questa Sezione.

77

pazione, investimenti attivati e valore aggiunto temporaneo, uniche voci nelle quali

sono presenti entrambi i valori di riferimento.

In materia ambientale in un caso l'indicatore non è presente (indicatore rela-

tivo agli investimenti), negli altri quello effettivo da comparare è espresso in per-

centuale e quello iniziale in valore assoluto.

Per quel che riguarda gli indicatori d'impatto, in alcuni casi l'impatto effettivo

in percentuale è eccessivamente alto rispetto al valore di riferimento (occupazione

aggiuntiva consolidata) o molto basso rispetto al valore di riferimento (variazione a

regime del fatturato delle imprese finanziate, tasso di sopravvivenza a regime delle

nuove imprese finanziate, valore di riferimento in percentuale e valore che misura

l'impatto effettivo con numeri assoluti (comuni ad alta intensità di investimenti age-

volati; comuni ad alta intensità di iniziative agevolate); assenza di valore finale per

la comparazione (risparmio energetico generato, riduzione produzione rifiuti) con

riguardo al tasso di sopravvivenza delle imprese la percentuale del 41% è ascrivibi-

le al numero di revoche ed al basso numero di progetti conclusi.

Per la quantificazione degli indicatori di risultato e di impatto sono state sol-

levate delle osservazioni dalla Commissione all'interno del verbale del Comitato di

sorveglianza del 16 settembre 2010.

Riferisce l'Amministrazione nel rapporto finale di esecuzione (RFE pag 26)

che nonostante il basso livello di attuazione per la Misura 1.2 Tutoraggio, alla stes-

sa va riconosciuto "il merito di aver messo in contatto la realtà imprenditoriale delle

PMI del Mezzogiorno, poco avvezze a ricorrere ai servizi di consulenza con società

di consulenza di respiro internazionale ed esperienza consolidata, in grado di offrire

servizi molto qualificati, ma altrettanto onerosi. Senza il PON SIL sarebbe stato

molto difficile l'incontro di realtà cosi differenti".

Vi è poi l’esigenza di dettagliare le ricadute occupazionali del PON SIL sia

qualitative che quantitative, rispetto al RAE 2008 e nel RFE.

Per gli indicatori d'impatto, sottomisura 1.1, si osserva che si registra un li-

vello occupazionale più alto rispetto a quello iniziale dovuto alla quantità degli in-

terventi in de minimis, mentre un minor livello va registrato per gli altri interventi

ad esclusione dei progetti di tutoraggio.

Nella Misura 1.1 (cofinanziati con la 488/92 e altri strumenti) si registra un

più basso livello di imprese caratterizzate da programmi di investimento innovativi.

Cosi pure il minor dato registrato relativamente al tasso di sopravvivenza a

regime pari al 41%, è dovuto sostanzialmente a due fattori: al numero dei progetti

revocati ed al basso numero dei progetti conclusi.

78

Riferisce l'amministrazione che è presente un progetto irregolare nell'ambito

della Misura 1.2 (Tutoraggio) per il quale si è proceduto ad aprire una scheda OLAF

attivando la procedura di recupero coattivo.(RFE pag 25).

Con riguardo alla Misura 2 per gli indicatori di realizzazione si osserva che al-

to è il numero degli interventi finanziati, nei quali il valore è incrementato nell'ulti-

mo complemento di programmazione, Si registra invece nella sottomisura 2.2 Tuto-

raggio, con riguardo ai servizi erogati alle imprese (accompagnare l'impresa nell'at-

tuazione del progetto di investimento e nei PIA), il basso livello di realizzazione per

circa il 35% a causa della diffidenza dimostrata verso un intervento innovativo e

nelle operazioni di investimento del fondo FIT-PIA e per il ritardo di avvio dei pro-

getti agevolati con lo spostamento dei progetti non conclusi sul PON RICERCA e

Competitività 2007-2013.

Anche gli indicatori di risultato di tale Misura registrano tutte una sensibile

contrazione, ad esempio l'occupazione aggiuntiva, il valore scende intorno al 50%

rispetto all’obiettivo previsto nell'ultimo CdP. Nel caso dell'attività di tutoraggio

(sottomisura 2.2) le giornate/uomo di attività si attestano al 35%.

Per tale Misura gli indicatori d'impatto finali, non sono, in quasi tutti i casi,

disponibili, mentre in un caso (progetti di tutoraggio anche per le tematiche am-

bientali), non è previsto l'obiettivo di partenza con cui effettuare la comparazione.

Riferisce l'amministrazione che essi non sono al momento valorizzabili in considera-

zione dell'alto numero dei progetti non conclusi (73% dei progetti finanziati) e dei

progetti per i quali non si è registrata spesa (19%).

Relativamente alla Misura 3 gli indicatori di realizzazione pongono in eviden-

za per la sottomisura 3.1 un minor valore di realizzazione rispetto alle previsioni sia

con riguardo al numero dei programmi attivati (80%) che al numero dei dipendenti

formati (87%), mentre per i soggetti non occupati e per le imprese ospitanti, nella

sottomisura 3.1b, si registra un valore incrementale rispetto a quello previsto di ri-

ferimento.

Con riguardo invece agli indicatori di risultato possono esprimersi delle per-

plessità sia con riguardo al tasso di copertura dei destinatari alla formazione, previ-

sti nel programma di investimento, che con riguardo ai soggetti formati che hanno

ricevuto un'offerta di lavoro dalle imprese presso le quali hanno svolto un percorso

formativo, non solo perché manca l'unità di misura iniziale ed è invece presente so-

lo quella dell'ultimo CdP, ma i valori per entrambi gli indicatori raggiunti, si presen-

tano anormalmente alti, incrementati del 50%. La genericità del secondo indicatore

ne fa rilevare l'incompletezza visto che non sono presenti elementi rilevanti di co-

gnizione come quello della temporaneità o stabilità dell'assunzione. Tale elemento,

79

presente fra gli indicatori d'impatto (addetti formati ancora occupati dopo due an-

ni), non ha previsto alcun valore rilevabile, analogamente agli altri indicatori d'im-

patto, mentre estremamente basso è il dato sull'impatto effettivo rispetto a quello

dell'ultimo CdP dei destinatari della formazione occupati presso le imprese ospitanti

dopo la conclusione della formazione (pari a circa il 20%).

Controllo coordinato con la Corte dei conti europea. I relativi esiti

Il PON SIL è stato individuato fra i programmi soggetti a controllo in loco

svolto in modo coordinato con la Corte dei conti europea, in ragione degli importi

elevati e delle particolari criticità emerse durante l'arco gestionale. Le visite si sono

svolte a Roma il 16 ed il 18 maggio 2011, sia con audizioni dell'Autorità di gestione

che dell'Autorità di audit, Autorità, quest’ultima che aveva rilasciato la dichiarazione

di chiusura, ai sensi dell'art. 15 Reg. CE n. 438/2001. Nei confronti di tale ultimo

soggetto, durante la visita presso i relativi uffici, sono stati esaminati i fascicoli e la

connessa documentazione, relativamente a quattro campioni di progetti selezionati

di comune accordo con la Corte dei conti europea.

Un ampio carteggio istruttorio ha caratterizzato i rapporti di questa Sezione

sia con l’Autorità di gestione che con l’Autorità di audit. A seguito di tali visita la

Corte europea, in data 12 agosto 2011, ha inviato alle due menzionate Autorità al-

cune constatazioni, così formulate:

- lo Stato Membro non ha operato con tempestività per evitare che il processo di

chiusura fosse ingiustificatamente lungo;

- la supervisione dei controlli insufficiente;

- l’inadeguata copertura dei controlli ex art. 10 Reg. CE n. 438/2011;

- la metodologia di campionamento inadeguata;

- liste di controllo inadeguate per gli aspetti relativi agli appalti pubblici;

- la dichiarazione di chiusura non ha fornito elementi sufficienti per valutare la legit-

timità e regolarità della spesa.

- la sostituzione della spesa ha avuto un impatto significativo sulla programmazione

iniziale.

In merito alla prima constatazione l’amministrazione osserva che, prima della

scadenza del termine, assegnato dalla Commissione per rispondere alle osservazioni,

l’Adg aveva richiesto una proroga e che la stessa era stata regolarmente accordata le-

gittimando la risposta tardiva.

Con riguardo alla seconda e alla terza osservazione con le quali la Corte eu-

ropea lamenta l’eccessiva concentrazione di controlli nell’ultimo periodo, la loro li-

mitata affidabilità e la difficoltà, per l’autorità di chiusura di svolgere l’attività di super-

80

visione, l’Autorità di audit ha osservato che i 443 controlli sono stati eseguiti fra settem-

bre 2008 e giugno 2009 da una società di revisione, selezionata a seguito di bando

pubblico, la società ha consegnato la relazione finale alla DGPIC a giugno 2009, periodo

nel quale vi era già stato l’avvicendamento dell’UVER nelle attività prima svolte

dall’Ufficio VI della DGSAI, organo che fino al giugno 2009 ha effettuato la verifica sui

controlli eseguiti. Di tale attività anche la Commissione europea ha preso atto nel rap-

porto trasmesso il 2 luglio, in esso sono individuate le conseguenti procedure di follow

up con l’Autorità di gestione. Ha altresì chiarito che il parere sull’affidabilità dei controlli

precedenti, richiesto dalla Commissione, è stato rilasciato dall’UVER e non da esperti

esterni.

Con riguardo all’inadeguata copertura dei controlli, non ripartiti in modo unifor-

me in tutto l’arco della programmazione, con un’alta concentrazione di essi nell’ultimo

periodo e del conseguente rischio di influenzare il tasso di errore globale,

l’amministrazione fa rilevare l’elevata percentuale dei controlli effettuati rispetto alla

spesa certificata pari al 23,3%, entità di gran lunga superiore a quella indicata dall’art

10 Reg. 438/2001. Ha precisato che nella scelta dei campioni si è tenuto conto

dell’andamento della spesa nelle varie Misure, solo in periodi più avanzati, oltre alla Mi-

sura 1, la spesa ha interessato anche altre Misure (2 e 4), per tale ragione le stesse so-

no state coperte dai controlli solo successivamente. Pertanto in considerazione della

ponderazione dei fattori di rischio, priorità sempre adottata nell’attività di controllo (art.

10 Reg. 438/2001), nella prima fase i controlli sono stati concentrati sulla Misura 1 pe-

raltro quella che maggiormente incideva sulla spesa ed il tasso di errore del primo pe-

riodo è stato pari al 2,86%, nel secondo periodo il tasso di errore è stato pari all’1,92%

per un tasso di errore complessivo del 2,17%. Con riferimento alla osservazione circa i

limitati controlli sulla realizzazione fisica, l’amministrazione ha precisato che nelle check

list di controllo dovevano essere forniti elementi conoscitivi di vario tipo quali: la dimen-

sione dell’impresa, l’occupazione preesistente, la piena disponibilità dell’immobile ed al-

tro, elementi sui quali dovevano essere forniti specifici dati conoscitivi e venivano poi

svolti sopralluoghi presso le imprese destinatarie dei contributi al fine di verificare la

realizzazione fisica dei progetti, il loro avvio operativo e la specifica destinazione del

contributo erogato, come può rilevarsi dalle check list presenti nei fascicoli.

In merito alla metodologia del campionamento inadeguata l’amministrazione

precisa che i campioni di controllo prescelti sono stati pienamente rappresentativi e so-

no stati estratti tenendo conto dell’esigenza di verificare tipologie di operazioni e aree

geografiche diverse oltre a investimenti di diversa entità e imprese di diversa dimensio-

ne. Ai controlli svolti in tutto l’arco della programmazione, pari a 997, per una spesa

controllata di euro 723.290.409,39 ed un tasso di errore pari al 2,71% (spesa irregolare

81

euro 19.629.898,45) si sono aggiunte le operazioni di controllo estratte nel 2010, indi-

rizzate a verificare con modalità supplementari, la correttezza e la regolarità delle spese,

il sistema dei controlli esistenti ai diversi livelli, le tipologie di operazione sulla base delle

loro stratificazioni per misura, per tipologie e per regioni. L’esito di tali controlli ha fatto

rilevare un tasso di errore pari allo 0,97%, assestando il tasso di errore finale al 2,17%.

Ritiene l’amministrazione che la metodologia di controllo adottata sia in linea con l’art.

10 del Reg. 438/2011, che lo svolgimento dei 386 controlli eseguiti nel 2010 ha assunto

un obiettivo supplementare in vista del rilascio della dichiarazione di chiusura

dell’intervento. Aver individuato in tale fase del controllo, per la maggior parte progetti

conclusi, discende dal particolare momento in cui il campionamento è stato svolto, nella

fase di chiusura del programma operativo; l’alto tasso di controlli effettuati è sintomo di

maggiore garanzia in ordine alla regolarità delle spese certificate a riprova della fonda-

tezza della dichiarazione rilasciata dall’UVER ex art. 15 reg. 438/2011, infine ha ritenuto

il tasso di errore correttamente stimato considerando che i controlli effettuati nel 2010

hanno individuato una percentuale della spesa irregolare pari allo 0,54%, ciò a riprova

anche dell’efficacia dell’attività di sorveglianza sui conseguenti follow up posti in essere

dall’autorità di gestione.

In merito poi alla inadeguatezza delle piste di controllo, l’autorità di audit sottoli-

nea la loro validità, visto che le stesse erano rispondenti all’art. 11 del reg. n. 438/2011.

L’iter seguito nella selezione dei beneficiari è stato sempre rispettoso dei principi sanciti

dagli art. 87 e 88 del Trattato CE e ad essi si è sempre ispirata la legislazione nazionale

in materia di cui al d.lgs. 31 marzo 1998 n. 123 che rappresenta la disciplina di riferi-

mento per la definizione dei bandi di selezione.

Con riguardo alla osservazione che la dichiarazione di chiusura non avesse forni-

to elementi sufficienti per valutare la legittimità e la regolarità della spesa

l’amministrazione sottolinea che le caratteristiche del campione e la metodologia del

campionamento, seppure non evidenziate nella dichiarazione di chiusura, sono state

oggetto di apposita informativa ai servizi della Commissione europea e la stessa è stata

richiamata espressamente nella dichiarazione di chiusura. Seppure con un notevole ca-

rico di lavoro determinato dal ristretto tempo a disposizione l’UVER ha operato, anche

con attività di controllo supplementari, allo scopo di garantire una valutazione della le-

gittimità e regolarità della spesa nel modo più ampio e oggettivo.

Con riguardo alla sostituzione dei progetti l’amministrazione precisa che la stessa

è stata resa possibile dal cosiddetto overbooking ma tutti i fattori sopra menzionati non

hanno influito sulla stima del tasso di errore.

Con riferimento all’impatto che la sostituzione della spesa ha avuto sulla pro-

grammazione iniziale, l’autorità di gestione pone in evidenza che le dichiarazioni della

82

sostituzione della spesa sono state oggetto di ampia concertazione con la Commissione

europea e da questa condivise, in particolare nell’ambito del Comitato di sorveglianza

dell’8 giugno 2009. In ordine alle conseguenti risorse liberate sono fornite le più ampie

assicurazioni sul finanziamento nazionale in rispetto del principio di addizionalità e sul

loro utilizzo per obiettivi coerenti con le priorità del periodo di Programmazione 2000-

2006. Le attività ad esse connesse saranno soggette agli stessi controlli previsti per i

fondi dell’Unione nel totale rispetto della normativa comunitaria.

Conclusioni e raccomandazioni

La crisi economica mondiale ha rallentato nella seconda fase della program-

mazione la dinamica delle spese per investimento.

Molti sono stati i casi di rinuncia spontanea alle agevolazioni e di riduzione

delle spese realizzate rispetto a quelle programmate in linea con le criticità segnala-

te dall'ISTAT, per le regioni del Mezzogiorno.

L’ampliamento dei settori cofinanziabili ha comportato un incremento del

numero dei progetti finanziati ed una riduzione della dimensione media degli inve-

stimenti. Alla capacità di tiraggio della Misura 1 si è contrapposta la difficoltà riscon-

trata nei PIA Innovazione e Networking (Misura 2) dovuta alle difficoltà delle impre-

se di completare gli investimenti nei tempi originariamente previsti e alla complessi-

tà ed innovatività dello strumento.

Anche i programmi di tirocinio e di formazione continua dei lavoratori all'in-

terno dell'azienda hanno dimostrato la loro limitata capacità di espansione (3.1.a)

visto che molte sono state le iniziative oggetto di revoca delle agevolazioni, al con-

trario si è registrato un maggior successo nella formazione dei non occupati (3.1.b)

si è stimolato un efficace incontro tra domanda ed offerta di lavoro qualificato e la

creazione di nuova occupazione presso le aziende agevolate.

Con la Misura 3, per evitare il disimpegno delle risorse comunitarie è stato

assicurato un supporto alle imprese per garantire la chiusura dei programmi agevo-

lativi. Ciò nonostante, si registrano alcune perdite di risorse.

E' stato necessario svolgere attività di coordinamento fra PON e POR sia in

relazione ai PIA che in relazione agli interventi della Legge 488/1993.

Un elemento di criticità rilevante è stato individuato nei rapporti convenzio-

nali tra Ministero e sistema bancario, nei confronti del quale non si è proceduto ra-

pidamente ad adeguare gli atti contrattuali alle esigenze proprie del cofinanziamen-

to comunitario ed ai vincoli ed obblighi derivanti dalla normativa comunitaria di rife-

rimento e dal Programma operativo stesso. In tal modo si è proceduto, solo a luglio

2007, a comunicare alle Banche concessionarie la necessità di implementare gli

83

adempimenti inerenti i controlli di primo livello, propedeutici alla richiesta di paga-

menti in favore delle ditte beneficiarie; le Banche concessionarie sono inoltre state

delegate a provvedere all'emissione della dichiarazione di chiusura dell’intervento

con la conseguente richiesta di erogazione del saldo.

L'inadeguatezza dei controlli di I livello ha sicuramente inciso sulle forti criti-

cità riscontrate, senza riuscire per tempo ad intercettare le situazioni che hanno poi

condotto all'alta percentuale di revoche delle agevolazioni, all'alto tasso di irregola-

rità che ha poi indirizzato l'Amministrazione nel RFE a decertificare una porzione in-

gente di risorse per euro 1.360.170.342,92, pari al 30,34% dell'intera spesa. Va poi

considerata l'elevata incidenza dei progetti non conclusi e non operativi che ha rag-

giunto il 22,37%, per un importo complessivo di euro 1.002.769.418,51 e per il cui

completamento devono essere investite ulteriori risorse nazionali.

Il cospicuo ricorso ai " progetti coerenti", in misura superiore al 34%, oltre a

depotenziare il principio di addizionalità rischia di ridurre la selettività e la qualità

degli interventi, in deroga al principio di programmazione e di produrre una dilata-

zione temporale della spesa posticipando l'effetto degli interventi.

Con riguardo alle risorse liberate si evidenzia la rilevanza degli importi relati-

vi a tali risorse. L’elevato livello si ripercuote sulla corretta applicazione del principio

di addizionalità, in base al quale i Fondi europei devono essere aggiuntivi e non so-

stitutivi di quelli nazionali.

Ne consegue che i fondi comunitari nella misura in cui liberano fondi nazio-

nali, piuttosto che incentivare lo sviluppo contribuiscono al risanamento finanziario.

Anche se è opportuno ricordare che gli equilibri finanziari rappresentano comunque

un beneficio, ancorché indiretto, per le stesse Regioni del Mezzogiorno.

L'esperienza di interventi "a pioggia " come quelli della Misura 1 del PON SIL

ed i problemi gestionali, nonché la difficoltà di valutazione dell’impatto, ha spinto il

Ministero, nella programmazione 2007-2013, a privilegiare il finanziamento di pro-

getti di grandi dimensione e di rilevanza multi regionale. Ciò facilita sia la gestione

che le attività di controllo.

Gli indicatori sono necessari per valutare l’attuazione di un programma o

l’efficacia rispetto agli obiettivi fissati, ma essi devono essere stabiliti in anticipo al

momento della programmazione e non nell’ultimo complemento di programmazio-

ne. La genericità di essi, in particolare di quelli di risultato e di impatto e la loro in-

completezza visto che, con riguardo all’occupazione non è possibile cogliere un

elemento rilevante come quello della temporaneità o stabilità dell'assunzione, ren-

dono la loro presenza più un adempimento formale che una modalità effettiva per

misurare gli obiettivi realizzati. Per tali considerazioni si esprimono dubbi

84

sull’effettiva significatività di alcuni indicatori a valutare compiutamente gli effetti

della spesa finanziata.

In prospettiva appare auspicabile, oltre al miglioramento della capacità pro-

gettuale, un maggior allineamento della tempistica di attuazione nazionale con

quella comunitaria.

Alla luce delle criticità riscontrate e tenendo conto della necessità che gli

elementi emersi generino una correzione di rotta a vantaggio della programmazione

in itinere 2007-2013, è necessario:

- gestire con la massima attenzione la fase della programmazione valutando

l’opportunità di non disperdere le risorse attraverso un’ampia parcellizzazione degli

interventi, ma concentrando gli importi stanziati per progetti di più ampia dimen-

sione con il vantaggio di realizzare opere tangibili e di immediata percezione ren-

dendo più produttiva sia la gestione che il controllo;

- rafforzare i controlli di I livello perché capaci di intercettare tempestivamente er-

rori ed irregolarità consentendo un positivo cambiamento di gestione;

- svolgere i controlli di II livello con regolare continuità in tutto l’arco della pro-

grammazione;

- prestare particolare attenzione alla metodologia di campionamento impiegata e,

nel caso in cui si deleghino ad altri soggetti le attività di controllo, l’autorità di audit

deve assicurare la preventiva definizione di direttive che indirizzino l’estrazione dei

campioni e modalità omogenee di svolgimento degli stessi, sia in termini di modelli-

stica (check list) che di operazioni da compiere, e successivamente operare

un’approfondita e periodica supervisione delle attività svolte;

- estendere l’accreditamento alla banca dati IMS sulle irregolarità anche alle autori-

tà di pagamento e di audit consentendo ad esse un costante monitoraggio anche in

itinere;

- a fronte di rilevanti risorse decertificate è necessario proseguire nella tempestiva

ed efficace azione di recupero degli importi irregolari al fine di reintegrare con effet-

tività il bilancio nazionale.

L’Amministrazione, tenuto conto delle somme ancora da recuperare, dovrà

documentare, in futuro, in modo circostanziato, le operazioni effettuate per reinte-

grare l’Erario, informando questa Sezione.

85

PON TRASPORTI – chiusura del Periodo di programmazione 2000-200643

Descrizione del programma ed elementi sintetici sulla chiusura

Il Programma operativo nazionale trasporti (PON-T), approvato dalla Com-

missione europea con decisione C (2001) 2162 del 14.09.2001, modificata con de-

cisione C(2004)5190 del 15.12.2004 e con decisione C(2009)1112 del 18 febbraio

2009, nell'ambito del QCS 2000-2006 Italia per le Regioni dell'Obiettivo 1 (Basilica-

ta, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna, Sicilia), è rivolto alla riqualificazione ed al

potenziamento del sistema dei trasporti del Mezzogiorno mediante investimenti sul-

le infrastrutture di valenza nazionale - strade, ferrovie, porti, aeroporti, interporti -

funzionali al miglioramento delle condizioni di contesto per lo sviluppo socioecono-

mico ed all'aumento della competitività e della produttività strutturale dei sistemi

territoriali interessati.

Il Programma operativo nazionale trasporti (PON-T), si è inserito nel quadro

dell’evoluzione della programmazione trasportistica nazionale e comunitaria vigente

nel periodo in considerazione. Tale quadro, riveduto in fase di revisione di metà pe-

riodo (Mid Term Review – MTR) è stato composto principalmente dal Piano generale

dei trasporti e della logistica (PGTL) e dallo Strumento operativo per il Mezzogiorno

(SOM), per quel che concerne la programmazione nazionale, e dal Quadro comuni-

tario di sostegno (QCS) per quanto riguarda la programmazione europea.

L’intervento dei Fondi europei, integrandosi all’interno di un disegno di più ampio

respiro, è diventato uno degli strumenti attraverso cui è stata data concreta e ope-

rativa traduzione agli indirizzi del PGTL.

La programmazione nazionale e regionale è stata, inoltre, definita anche at-

traverso le “Intese istituzionali di programma” e gli “Accordi di programma qua-

dro44”.

Sotto il profilo strettamente procedurale, l’azione del PON-T si è inserita in

uno scenario in sensibile evoluzione, se si tiene conto che nel 2001, il CIPE45 ha ap-

provato il primo programma delle infrastrutture strategiche, in attuazione della

“Legge obiettivo” (Legge 443/200146), che si è proposta di regolare organicamente

e sulla base di principi innovativi la realizzazione delle opere pubbliche maggiori,

definite strategiche e di preminente interesse nazionale.

L’attuazione del Programma operativo nazionale trasporti è stata caratteriz-

zata da due principali elementi di modifica e aggiornamento, che hanno inciso

43 CCI N. 1999 IT 16 PO 005 decisione C (2001) 2162 del 14.09.2001, modificata con decisione C(2004)5190 del 15.12.2004. 44 APQ, legge 662/1996. 45 Delibera 121/2001. 46 Disciplina innovativa rispetto al regime ordinario di approvazione, finanziamento, esecuzione e vigilan-za sui lavori pubblici, che ha in parte modificato l’intero quadro di interventi trasportistici nazionali.

86

sull’attuazione determinando una modifica del Programma: la revisione e il comple-

tamento del quadro programmatico di riferimento (che è stato uno degli elementi

portanti della modifica intervenuta sul programma nell’ambito della revisione di me-

tà periodo); la crisi internazionale economico-finanziaria del 2008, che ha impattato

sulla capacità di attuazione del Programma, come sull’intero QCS e ha determinato

le modifiche del periodo di attuazione.

In merito alla revisione intermedia47, essa è stata condotta in coerenza con

le raccomandazioni della Commissione europea e del QCS, in modo flessibile per ri-

spondere all’evolvere dei bisogni e priorità ed ha mantenuto l’impostazione strate-

gica del QCS e dell’Asse VI. Non è stata necessaria una revisione dell’intero impian-

to guidante del PON T, bensì un suo limitato adattamento connesso agli indirizzi de-

rivanti dalla legislazione comunitaria, nazionale e regionale ed alle modifiche inter-

venute.

In attuazione della sopraccitata decisione48, sono state messe a disposizione

del PON-T risorse finanziarie ulteriori a valere sul Fondo di rotazione, per l’importo

complessivo di euro 105.300.428,00 ripartito tra gli enti responsabili di Misura co-

me di seguito indicato: Misura I.3 per 33.800.000,00 euro - MIT SIS – VTS Vessel

traffic system; Misura I.4 per 21.000.000 euro - ENAV – Aeroporti; Misura II.2 per

33.967.687,00 euro - ANAS – Strade; Misura III.2 per 33.177.544,00 euro - ENAC

–Aeroporti; Misura III.4 per 10.322.884,00 euro - MIT PROG – ITS Sistemi di tra-

sporto intelligenti.

Con riguardo al citato programma ed alla relativa chiusura sono stati analiz-

zati il Rapporto finale di esecuzione, la relazione di accompagnamento alla dichiara-

zione di chiusura, la relazione dell’Autorità di controllo e il verbale del Comitato di

sorveglianza.

Il Rapporto finale di esecuzione è stato approvato dal Comitato di sorve-

glianza il 4 agosto 2010 (nota 8787), l’Autorità di controllo ha sottoscritto la dichia-

razione di chiusura il 23.09.2010. In data 25.02.2011 la Commissione ha formulato

le proprie osservazioni. L’Amministrazione ha inviato alla Commissione le proprie

controdeduzioni in data 26.04.2011 tenendo conto delle specifiche osservazioni

formulate.

Durante l’Adunanza del 19 dicembre 2011, l’AdG ha comunicato che erano

ancora in atto interlocuzioni con la Commissione europea.

47 In seguito alla revisione di metà periodo del Programma e del QCS, avvenuta ai sensi del reg. 1260/1999, il PON-T è stato modificato e approvato dalla CE con Decisione C(2004)5190 del 15.12.2004. 48 C(2004)5190 del 15.12.2004.

87

Profili organizzativi: sistema di gestione e sistema di controllo

Autorità di gestione

L'Autorità responsabile della gestione del PON Trasporti 2000-2006 è il Di-

partimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il personale, - Direzione Gene-

rale per lo sviluppo del territorio, la programmazione e i progetti internazionali –

Divisione II. L'Autorità di gestione49 ha assicurato il coordinamento generale delle

attività relative al PON50 riferendo periodicamente al Comitato di sorveglianza

sull'attività svolta e sulle decisioni assunte in merito alla gestione operativa.

Nell’ambito della programmazione 2000-2006, le funzioni di Autorità di gestione

sono state affidate a un dirigente coadiuvato da una struttura di supporto, costituita

da funzionari con i seguenti compiti: gestione delle attività di segreteria tecnica;

coordinamento delle attività di monitoraggio (avanzamento fisico, procedurale e fi-

nanziario dei progetti); organizzazione delle attività di programmazione, selezione

dei progetti; gestione delle attività di comunicazione e dei rapporti con i soggetti

preposti alle attività di controllo di I livello.

Nel corso del periodo di programmazione, le persone titolari delle funzioni di

Autorità di gestione sono state 3. L’avvicendamento, da collegare alle diverse rior-

ganizzazioni del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti intercorse nel tempo,

indirizzate la prima alla riunificazione dell’Amministrazione, la successiva alla sepa-

razione e per ultimo all’accorpamento, hanno causato distacchi di personale e suc-

cessive riassegnazioni alle nuove direzioni costituite. Inoltre, si sottolinea, che un

importante supporto all’Autorità di gestione è stato garantito, nell’intero periodo di

programmazione, anche dalle strutture di Assistenza tecnica.

Per assicurare un efficace coordinamento con i responsabili di Misura, cui è

stata affidata la responsabilità dell'attuazione delle rispettive Misure, l'Autorità di

gestione ha adottato azioni e strumenti in grado di realizzare una più efficace ed ef-

ficiente gestione complessiva del programma. A tale proposito, sono stati predispo-

sti decreti nei quali sono state definite le linee guida in tema di programmazione dei

finanziamenti comunitari; atti di convenzione finalizzati a regolare i rapporti con i

responsabili di Misura; piste di controllo, con finalità e caratteristiche secondo le

modalità del Reg. 438/2001. In particolare i controlli di I livello spettanti all’Autorità

49 Istituita con decreto interministeriale del 9 agosto 2000 n.735. 50 Il coordinamento a livello di QCS, finalizzato a garantire la coerenza e l’integrazione tra gli investimen-ti da realizzare mediante il PON Trasporti e quelli programmati per il settore trasporti dai diversi Pro-grammi operativi regionali è stato, invece, assicurato dal Gruppo di lavoro trasporti la cui presidenza è stata assegnata alla Direzione generale per la programmazione. Al fine di assicurare la coerenza delle strategie e delle linee d’intervento del PON rispetto alla programmazione territoriale a livello regionale per il settore trasporti, la Direzione generale per la programmazione ha dato impulso all’uso sistematico degli strumenti esistenti intesi ad accelerare il processo decisionale in materia di attuazione delle opere pubbliche, con particolare riferimento alle Conferenze dei servizi, alle Intese istituzionali di programma, agli Accordi di programma quadro e ad altri strumenti di programmazione negoziata.

88

di gestione, sono stati delegati ai responsabili di Misura, attraverso atti convenzio-

nali formalmente sottoscritti, che hanno individuato all’interno dei propri Enti appo-

site strutture indipendenti da quelle responsabili della gestione finanziaria.

I controlli attuati dai responsabili di Misura, in virtù di tale delega, sono stati

eseguiti sulla documentazione al 100% per tutti i progetti e per ciascuna spesa ren-

dicontata51 nel Programma. Riferisce l’Amministrazione che essi sono stati svolti

sulla base di una procedura standardizzata ed uniforme, sin dal 2003, data in cui il

sistema di gestione e controllo del PON è stato impostato, discusso e condiviso con

la Commissione europea, Servizio audit52. In particolare le attività di controllo dei

responsabili di Misura hanno riguardato la verifica degli aspetti procedurali e gestio-

nali relativi alle singole operazioni e della regolarità e ammissibilità della spesa,

mediante il riscontro della documentazione amministrativo-contabile. Tali controlli

sono stati attestati dai responsabili di Misura in occasione di ciascuna certificazione

e nell’invio della certificazione finale al termine del Programma. Inoltre, dal 2004,

l’Autorità di gestione ha fornito ai responsabili di Misura le “Linee Guida sulle proce-

dure di contabilizzazione, attestazione e controllo delle spese”, con allegato uno

strumento di redazione del rapporto di verifica da utilizzarsi per l'attestazione

dell'esito dei controlli eseguiti (check list).

Tali check list sono state compilate per progetto, in occasione di ogni atte-

stazione di spesa da parte del responsabili di Misura, e sono state inviate (sulla ba-

se di quanto indicato nelle Linee guida) in allegato alla domanda di pagamento

all’Autorità di pagamento e verificate dall’Autorità di gestione. Riferisce

l’Amministrazione che tale strumento ha consentito, inoltre, l’attestazione, da parte

dei responsabili di Misura, dell’esito dei controlli di I livello eseguiti e, contestual-

mente, un’assunzione di responsabilità, nonché di corrispondenza delle spese ai re-

quisiti richiesti. Una specifica verifica è stata prevista, sulla materia degli affida-

menti degli appalti pubblici, oltre che nelle check list, nelle piste di controllo delle

singole Misure ed è stata, altresì, effettuata fin dal momento dell’inserimento del

progetti tra quelli ammissibili per l’imputazione del finanziamento al PON.

Il sistema ha consentito l’impostazione di un procedimento omogeneo di

controllo sui sistemi contabili e sulle verifiche condotte a diversi livelli organizzativi

e di responsabilità nelle differenti fasi di realizzazione del progetto.

L’affidamento di funzioni ad altri soggetti, definito nelle Convenzioni, non ha

implicato la rinuncia da parte dell’Autorità di gestione, allo svolgimento delle fun-

51 Nel caso di interventi “a regia dell’Ente” in cui il responsabile di Misura è diverso dal Beneficiario finale del finanziamento, tale attività è stata svolta anche presso i Beneficiari finali. 52 Missione di controllo 2003/IT/5084.

89

zioni di verifica che sono state realizzate attraverso l’esecuzione di controlli di si-

stema e in loco.

I controlli di sistema sono consistiti nella verifica del corretto e costante fun-

zionamento delle Piste di controllo e nell’accertamento dell’effettiva esecuzione di

controlli interni da parte degli stessi responsabili di Misura o di quelli da loro effet-

tuati su altri organismi (i beneficiari finali) cui è stata affidata la realizzazione delle

opere53. Tali controlli sono stati svolti sin dal 2004 ed hanno avuto ad oggetto, da

un lato, le piste di controllo in essere presso i singoli responsabili di Misura e

l’effettiva condizione di separazione, presso gli Enti, delle diverse funzioni come ri-

chiesto dai regolamenti comunitari (Reg. 438/2001); dall’altro lato, l’Autorità di ge-

stione ha verificato anche il rispetto, da parte dei singoli responsabili di Misura, del-

la normativa nazionale e comunitaria nell’attuazione della spesa.

Tali verifiche sono state condotte dall’Autorità di gestione presso i responsa-

bili di Misura nel 2004 e nel 2005, relativamente alle procedure attuate dai respon-

sabili di Misura per la conclusione dei contratti, alla loro esecuzione, ad eventuali

varianti progettuali, ai documenti di spesa, alla loro evidenziazione in apposita con-

tabilità ed alla conservazione dei documenti secondo i criteri stabiliti nelle norme

comunitarie e nazionali. Le risultanze dei controlli sono state riportate in verbali

sottoscritti con i responsabili di Misura e conservati presso l’Autorità di gestione.

I controlli in loco, aggiuntivi rispetto a quelli condotti dai singoli responsabili

di Misura, nella fase di chiusura del Programma sono stati orientati a sottoporre una

quota della spesa rendicontata a un esame supplementare.

Tali controlli sono stati svolti su otto progetti (51 Meuro di spese), seleziona-

ti sulla base di un campionamento che ha tenuto conto delle criticità e dei rischi

evidenziati dai controlli precedenti. L’importo delle irregolarità riscontrate - decerti-

ficate nelle successive attestazioni di spesa da parte dei responsabili di Misura e no-

tificate all’OLAF – è pari ad euro 239.899,00 e meno dell’0,5% della spesa control-

lata (pari a circa 51 Meuro) e dunque di gran lunga inferiore alla soglia di rilevanza

(2%). Il prospetto che segue rappresenta la situazione descritta:

53 L’Autorità di gestione ha eseguito tali verifiche presso i seguenti organismi delegati: ANAS SpA (re-sponsabile di Misura: Misure I.2 e II.2); Ministero delle Infrastrutture e trasporti – Direzione Generale SIS (allora responsabile di Misura: Misura I.3); ENAV SpA (responsabile di Misura: Misura I.4); Ministero delle Infrastrutture e trasporti TPL (ex TIF 3), (responsabile di Misura: Misura II.3); Ministero delle In-frastrutture e trasporti Interporti (ex TIF 5), (allora responsabile di Misura: Misura III.3); Ministero delle infrastrutture e trasporti Porti (ex DEM), (allora responsabile di Misura:Misura III.1); ENAC (responsabile di Misura: Misura III.2).

90

Controlli I livello Autorità di gestione (euro)

Misura Controlli di I livello Autorità di gestione

Importo controllato Rettifiche

I.1 0,00 0,00

I.2 403.034.567,00 0,00

I.3 1.338.340,00 0,00

I.4 3.108.915,00 0,00

II.1 0,00 0,00

II.2 16.732.826,00 0,00

II.3 2.044.587,00 0,00

III.1 11.717.564,00 9.180,00

III.2 9.819.612,00 0,00

III.3 2.500.000,00 230.719,00

III.4 2.918.313,00 0,00

IV.1 0,00 0,00

Totale 453.214.724,00 239.899,00

Prospetto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (da RFE54)

Un ulteriore livello di controllo sull’attuazione del Programma è stato, inoltre,

legato alla presenza, nelle liste di selezione del PON, di numerosi Grandi progetti55.

Chiarisce l’Amministrazione che, già in occasione della predisposizione delle schede

Grandi progetti (in atto dal 2003), è stato verificato il rispetto delle procedure in

materia di appalti pubblici e concorrenza (oltre che ambiente e protezione della na-

tura), in tal modo, in via indiretta anche la Commissione europea, attraverso il rila-

scio delle proprie decisioni di approvazione ha verificato il rispetto dell’iter.

La gestione dei pagamenti è effettuata dall’Autorità di pagamento del PON

Trasporti 2000-2006. Essa è rappresentata dal Dipartimento per le infrastrutture,

gli affari generali ed il personale, - Direzione Generale per lo sviluppo del territorio,

la programmazione e i progetti internazionali56 - Divisione VI.

L’Autorità di pagamento ha la responsabilità della gestione dei flussi di risor-

se finanziarie del Programma. Ferma restando tale responsabilità, alcune delle fun-

zioni proprie dell’Autorità di pagamento sono state delegate, attraverso convenzio-

ni, ai responsabili dei flussi finanziari e ad apposite strutture presso gli Enti, indi-

pendenti da quelle responsabili della gestione come rappresentate nelle Piste di

controllo.

E’ utile segnalare che nel corso del 2006, inoltre, l’Autorità di pagamento ha

predisposto una specifica check list per l’esecuzione dei controlli del flusso finanzia-

rio e ha richiesto l’invio periodico da parte dei responsabili di Misura, chiedendo agli

stessi di conservare anche copia presso le proprie sedi. Attraverso la predisposizio-

54 Rapporto finale di esecuzione. 55 Ai sensi dell’art. 25 del Reg. 1260/1999. 56 L’Autorità di pagamento ha la responsabilità di: elaborare le domande di pagamento e delle certifica-zioni di spesa e presentazione delle stesse al Ministero dell'economia e delle finanze per l’inoltro alla Commissione europea; erogare le risorse finanziarie; formulare le previsioni di spesa; verificare la rego-larità delle operazioni finanziate attraverso specifici strumenti di controllo interno; recuperare presso i beneficiari finali dei contributi comunitari e nazionali non utilizzati nei termini previsti.

91

ne di tale strumento, il sistema dei controlli ha consentito l’impostazione di un pro-

cedimento omogeneo e globale di verifica sui sistemi contabili nelle differenti fasi di

realizzazione dei progetti.

Rispetto alle attività di controllo di I livello effettuate dai responsabili di Mi-

sura, l’Autorità di pagamento ha effettuato un ulteriore controllo sulle check list

compilate, timbrate e validate dai responsabili di Misura, inviate in occasione della

domanda di pagamento. I documenti oggetto del controllo documentale da parte

dell’Autorità di pagamento (sul 100% dei progetti) sono stati prevalentemente le

check-list dettagliate per progetto e compilate per ogni singola operazione, atte-

stanti i controlli effettuati dall’Autorità di gestione e dai responsabili di Misura.

Da segnalare, inoltre, che i controlli di I livello eseguiti dall’Autorità di paga-

mento sono stati focalizzati sull’avanzamento contabile del programma, sulla rego-

larità delle procedura di spesa e di rendicontazione adottate, rispetto al rischio di ir-

regolarità finanziarie. In alcuni casi, l’Autorità di pagamento ha anche controllato gli

aspetti procedurali, in particolare l’effettiva operatività delle opere e il rispetto della

normativa comunitaria in tema di comunicazione. I controlli di natura documentale

sono stati svolti su un campione d’interventi cofinanziati nell’ambito delle Misure

I.4, III.1, III.2, III.3 e III.4.

L’Autorità di pagamento ha effettuato, inoltre, controlli in loco, ulteriori ri-

spetto ai controlli sulle certificazioni, su un campione di progetti57 selezionato tra i

progetti rendicontati nell’ambito di ciascuna annualità. Per l’attestazione dei control-

li in loco effettuati, l’Autorità di pagamento ha redatto appositi verbali di sintesi,

aggiornati con schema conforme al modello inviato dall’IGRUE in data 14.09.2007.

Il totale della spesa controllata e delle rettifiche eseguite nell’ambito delle

verifiche di I livello sono riportate nel prospetto seguente:

57 Le verifiche in loco sono state svolte su un gruppo d’interventi selezionati nell’ambito delle Misure I.1 (Linea AV/AC Roma – Napoli (tratta campana): realizzazione di parte del I lotto e del II lotto); I.4 (Aero-porto di Catania – Torre di controllo e Aeroporto di Napoli: Ammodernamento AVL) e III.2 (Aeroporto di Catania - Aerostazione).

92

Controlli I livello Autorità di pagamento (euro)

Misura Controlli di I livello Autorità di pagamento

Importo controllato Rettifiche

I.1 0,00 0,00

I.2 60.546.626,00 0,00

I.3 0,00 0,00

I.4 23.463.319,00 0,00

II.1 0,00 0,00

II.2 54.862.886,00 0,00

II.3 0,00 0,00

III.1 0,00 0,00

III.2 2.198.983,00 0,00

III.3 2.500.000,00 0,00

III.4 1.212.458,00 5.000,00

IV.1 0,00 0,00

Totale 144.784.272,00 5.000,00

Prospetto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (da RFE)

E’, infine, di competenza dell’Autorità di pagamento un controllo costante dei

dati certificati con quelli dichiarati in sede di Monit – SIPONT. Esiste, a tale proposi-

to, una procedura formalizzata che si conclude, nei casi più gravi, con l’evidenza

nella domanda di pagamento, mediante recupero degli importi, o in note

dell’Autorità di pagamento agli organi di controllo (Controllo di II livello, Ufficio eu-

ropeo per la lotta antifrode (OLAF), Ministero sviluppo economico (MISE), Ispettora-

to generale per i rapporti finanziari con l'Unione europea (IGRUE), Corte dei conti)

tese alla risoluzione della problematica, nonché alla sua corretta pubblicità.

Come è stato evidenziato dall’Amministrazione, l’Autorità di gestione e

l’Autorità di pagamento hanno, inoltre, eseguito, nel corso del 2008, ulteriori attivi-

tà di controllo ad hoc sulle procedure di affidamento e di aggiudicazione adottate da

ANAS SpA, sulla base di una segnalazione dell’Alto Commissario per la prevenzione

e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica ammini-

strazione del 28 novembre 2006, segnalato anche dalla Commissione europea.

Il totale della spesa ammissibile controllato a tale titolo è stato di circa 518

meuro. Non sono state rilevate irregolarità sistematiche riconducibili alle osserva-

zioni contenute nell’indagine dell’Alto commissario.

L’Autorità di gestione e l’Autorità di pagamento si sono avvalse, inoltre, di un

sistema di gestione e controllo denominato SIPONT. Il Ministero ha infatti predispo-

sto un data base relazionale, denominato SIPONT (Sistema informativo per il PON

Trasporti), al fine di facilitare il controllo di gestione del Programma operativo. Tale

sistema è stato strutturato per raccogliere, organizzare sistematicamente ed elabo-

rare con grande flessibilità, ogni informazione inerente alle operazioni del Pro-

gramma. Esso ha permesso di raccogliere informazioni addizionali rispetto a quanto

previsto da MONIT WEB, come le previsioni di spesa per singolo progetto e la con-

93

tabilità dei flussi finanziari tra Enti beneficiari, Autorità di pagamento e Commissio-

ne europea.

Autorità di audit (Autorità di controllo di II livello)

L’attività di controllo di II livello è finalizzata alla verifica dell’efficacia del si-

stema di gestione e controllo. Tale funzione, ai sensi del Reg. 1260/1999 e del Reg.

438/2001, è affidata ad un organismo funzionalmente indipendente sia dall’Autorità

di gestione, sia dall’ufficio dell’Autorità di pagamento del Programma. Tale organi-

smo è stato individuato nel Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed

il personale, Direzione generale del personale e degli affari generali, Div. IX.

Con riferimento al numero complessivo di risorse impiegato dalla Direzione

generale, l’Amministrazione ha precisato58 che il modello organizzativo adottato per

il periodo aprile 2009 - settembre 2010 è stato il seguente:

Il PON Trasporti è stato oggetto di due tipi di verifiche: interne al sistema di

gestione e controllo del Programma ed identificabili con i controlli di I livello (ex

artt. 4 e 9 del reg. 438/2001), II livello (ex artt. 10-13 del reg. 438/2001) e

dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (AVCP); esterne al sistema di gestione

e controllo del Programma, coincidenti con le verifiche effettuate dalla Commissione

europea e dalla Corte dei conti europea.

I controlli di II livello hanno interessato 55 progetti conclusi per un importo

controllato di euro 1.585.160.183,44 (corrispondente a circa il 34% della dotazione

finanziaria complessiva del Programma). L’attività di controllo di II livello ha riguar-

dato: il sistema di gestione e controllo di I livello, analizzato attraverso la documen-

tazione messa a disposizione dall’Amministrazione e le interviste effettuate ai re-

sponsabili del Programma e di Misura; la rendicontazione delle spese verificata at-

traverso le certificazioni presentate dai responsabili di Misura all’Autorità di paga-

mento (dall’Autorità di gestione e dai Beneficiari finali). La verifica ha riguardato, in

58 Con nota prot. 47045/R.U. del 20.10.2011.

Nucleo di controllo n. 4 unità

Direttore generale della Dire-zione generale del personale e

degli affari generali Div. IX

Segreteria Struttura di As-sistenza tecnica

Gruppo di supporto in-

terno

94

particolare, l’esistenza di una contabilità separata, il rispetto dei requisiti di ammis-

sibilità e di eleggibilità stabiliti dalla normativa di riferimento (inclusa la normativa

sugli appalti) e la presenza/completezza dei documenti giustificativi di spesa; oltre

all’accertamento sulle realizzazioni degli interventi.

L’elenco sintetico dei controlli di II livello, gli importi controllati per singola

Misura e gli importi irregolari sono indicati nei prospetti che seguono:

Sintesi controlli II livello e rettifiche (euro)

Misura Importo controllato Spese irregolari

Misura I.1 716.376.615,00 8.514.148,23

Misura I.2 420.464.306,00 839.436,83

Misura I.3 19.637.031,00 0,00

Misura I.4 28.945.026,00 0,00

Misura II.1 155.081.018,00 420.520,85

Misura II.2 40.769.709,00 0,00

Misura II.3 27.006.020,00 267.900,00

Misura III.1 62.844.438,00 152.401,00

Misura III.2 97.925.647,00 0,00

Misura III.3 6.308.057,00 0,00

Misura III.4 3.252.465,00 0,00

Misura IV.1 6.549.850,00 0,00

Totale 1.585.160.182,00 10.194.406,91


I prospetti di seguito indicati riepilogano la situazione:

Riepilogo controlli II livello (euro) Controlli II livello

Programma Pagato com-

plessivo (a)

Numero controlli effettuati

(b)

Spesa Controllata

(c)

Incid. % spesa con-

trolla-ta/pagato

(d=c/a)

Spesa irregolare

(e)

Tasso di errore % (f=e/c)

PON-T 4.765.884.138,84 55 1.585.160.183,00 33,26 10.194.406,91 0,64

Elaborazione su dati Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

Riepilogo controlli II livello suddivisi per annualità (euro)

Annualità (a)

N. opera-zioni con-trollate (b)

Importo delle spese controllate

(c)

Valore finanziario irregolarità

rilevate (d)

Tasso di er-rore

(e = d/c)

Pagato totale PON-T

(f)

Incidenza % spese control-late sul pagato

totale (g = c/f)

2000-2003 3 34.996.562,04 0,00 0,00 4.765.884.138,84 0,73

2003 3 12.792.316,36 13.647,40 0,11 4.765.884.138,84 0,27

2004 7 57.670.517,68 1.231.982,16 2,14 4.765.884.138,84 1,21

2005 9 251.969.282,94 16.517,18 0,01 4.765.884.138,84 5,29

2006 9 407.594.065,93 0,00 0,00 4.765.884.138,84 8,55

2007 12 325.544.512,14 1.047.982,36 0,32 4.765.884.138,84 6,83

2008 11 491.484.011,67 7.884.278,64 1,60 4.765.884.138,84 10,31

2009 1 3.108.914,68 0,00 0,00 4.765.884.138,84 0,07

Totale 55 1.585.160.183,44 10.194.407,74 0,64 4.765.884.138,84 33,26


In merito ad un’osservazione della Sezione riguardo la copertura dei controlli

di II livello, non sempre adeguata in tutto l'arco temporale della programmazione

95

che ha costretto l’organismo di chiusura ad eseguire una parte molto ampia di con-

trolli in un arco di tempo molto breve, l’AdA, in sede di contraddittorio, con nota n.

0056517 del 14 dicembre 2011, ha comunicato che l'Organismo responsabile del-

lo svolgimento dei controlli di secondo livello del PON Trasporti, ha precisato

di aver svolto le attività di controllo annualmente e durante tutto l'arco tempo-

rale della programmazione, e che le percentuali annuali e complessive di con-

trollo sono state sostanzialmente superiori a quanto previsto dalla normativa co-

munitaria di riferimento.

L’osservazione della Sezione è legata alla concentrazione in tre annualità

(2005, 2006, 2007) della maggior parte dei controlli con particolare riguardo agli

importi, tali elementi si possono agevolmente trarre anche dalla relazione di chiusu-

ra.

96

Tasso di errore campione di spesa controllato per Misura e per annualità (euro)

Audit Asse Misura Codice Progetto

Importo delle spese

controllate dalla

struttura di II livello ex

art. 10 reg. 438/01

(a)

Valore finanziario

delle irregolarità

rilevate (b)

Tasso di

errore

c = b/a

I Misura I.2SS 106 Jonica III lotto tratto tra i km 402+400 e 405+950 - I

stralcio - carreggiata di valle26.665.807,31 0,00 0,00

I Misura I.4Ammodernamento sistema ATC Aeroporto di Catania

Fontanarossa7.146.384,84 0,00 0,00

III Misura III.2 Ampliamento aerostazione passeggeri Napoli Capodichino 1.184.369,89 0,00 0,00

34.996.562,04 0,00 0,00

II Misura II.1 B-1-210004 Completamento linea A Monte del vesuvio 6.518.112,49 0,00 0,00

III Misura III.1 C-1-7 Banchina di levante alti fondali - Gioia Tauro 5.450.203,87 13.647,40 0,25

IV Misura IV.1 D-1-1 Valutazione intermedia del PON Trasporti 824.000,00 0,00 0,00

12.792.316,36 13.647,40 0,11

I Misura I.1 A-1-110007Potenziamento tecnologico Bologna-Bari: completamento CTC

(tratto pugliese)11.578.378,79 0,00 0,00

I Misura I.2 SS N.7 Appia Grottaglie-Brindisi Lotto 1 2.486.128,29 811.461,31 32,64

I Misura I.4 A-4-7 Ammodernamento sistemi ATC Olbia 2.904.589,61 0,00 0,00

II Misura II.1 B-1-210001Sistemazione nodo di Bari: corpo stradale e tecnologie

propedeutiche16.640.187,51 420.520,85 2,53

III Misura III.1 C-1-13Napoli - Consolidamento ed allungamento del Molo Immacolatella

Vecchia6.514.293,47 0,00 0,00

III Misura III.2 C-2-94 BRI - Nuova aerostazione passeggeri II lotto 16.191.900,01 0,00 0,00

IV Misura IV.1 D-1-3 Assistenza tecnica PON-T I periodo 1.355.040,00 0,00 0,00

57.670.517,68 1.231.982,16 2,14

I Misura I.1 A-1-110003 Tratta campana linea AV I lotto ed esecuzione parziale II lotto 203.128.264,64 0,00 0,00

I Misura I.2A3 Salerno-Reggio calabria Tronco 1 Tratto 2 (stralcio I, KM

16+900 - 22+400)1.299.489,71 16.399,11 1,26

I Misura I.3 A-3-22 VTS Tranche I contratto - lotto 3 16.608.083,87 0,00 0,00

I Misura I.4 A-4-17Ammodernamento ed implementazione Sistemi aeroportuali

Lamezia Terme6.156.445,40 0,00 0,00

II Misura II.1 B-1-210006Raddoppio Reggio calabria-Melito corpo stradale e tecnologie

propedeutiche7.034.722,91 0,00 0,00

II Misura II.2 B-2-4 SS 125 tronco Tertenia - San Priamo III lotto II stralcio 13.301.391,00 0,00 0,00

III Misura III.1 C-1-12Napoli - Adeguamento mediante prolungamento del Molo Flavio

Gioia1.233.179,13 118,07 0,01

III Misura III.2 C-2-2 Nuovi pontili adeguamento aerostazione passeggeri - Opere civili 2.051.566,28 0,00 0,00

IV Misura IV.1 D-1-4 Monitoraggio PON-T I periodo 1.156.140,00 0,00 0,00

251.969.282,94 16.517,18 0,01

I Misura I.1 A-1-110002 Linea AV Napoli-Roma (tratta campana): completamento II lotto 219.084.969,00 0,00 0,00

I Misura I.2 A-2-48 A3 Salerno-Reggio calabria Tronco 1 Tratto 5 Lotto 3 (KM 44+100 - 47+800) 79.879.559,13 0,00 0,00

I Misura I.4 A-4-3 Ammodernamento Sistema ATC Bari 6.763.810,57 0,00 0,00

II Misura II.1 B-1-210013 Riqualificazione delle stazioni della Sardegna dell'area vasta di Cagliari 4.237.474,38 0,00 0,00

II Misura II.2 B-2-6 SS 99 Altamura - Matera lotto 3 4.732.425,21 0,00 0,00

II Misura II.3 B-3-11 S.M.R. Puglia fornitura di n. 2 elettrotreni 7.816.032,89 0,00 0,00

III Misura III.1 C-1-75Catania - Lavori di esecuzione delle opere occorrenti per il

prolungamento della diga foranea - I stralcio17.859.678,22 0,00 0,00

III Misura III.2 CTA -Ampliamento aerostazione passeggeri 65.157.736,55 0,00 0,00

IV Misura IV.1 D-1-10 Piano di comunicazione fase 2 2.062.379,98 0,00 0,00

407.594.065,93 0,00 0,00

Tasso di errore del campione di spesa controllato ripartito per Misura e per annualità

2000-

2002

Totale

2003

Totale

2004

Totale

2005

Totale

2006

Totale

97

SEGUE prospetto

Audit Asse Misura Codice Progetto

Importo delle spese

controllate dalla

struttura di II livello ex

art. 10 reg. 438/01

(a)

Valore finanziario

delle irregolarità

rilevate (b)

Tasso di

errore

c = b/a

I Misura I.1 A-1-110012

Raddoppio tratte della linea Palermo-Messina; raddoppio

Villafranca-Rometta-San Filippo del Mela ed SCC

Messina-Fiumetorto

167.078.887,00 641.445,78 0,38

I Misura I.2 A-2-58 SS 114 Orientale sicula maxilotto 95.100.348,68 0,00 0,00

I Misura I.3 A-3-22 VTS Tranche 1 (Quota Reg. Ob. 1) I Fase contratto lotto 22 613.452,00 0,00 0,00

I Misura I.4 A-4-19 Adeguamento impianti AVL Lamezia Terme 2.864.880,73 0,00 0,00

II Misura II.1 B-1-210012 Materiale rotabile, fornitura Minuetto nell'ambito dell'area vasta di Cagliari10.650.520,97 0,00 0,00

II Misura II.2

SS 268 Del Vesuvio, completamento lotto 1 (km 11+607

- 19+554) e adeguamento lotto 2 - I e II stralcio (km

0+000 - 11+607)

8.132.086,35 0,00 0,00

II Misura II.3 B-3-12 S.M.R Puglia fornitura di n. 6 elettrotreni 16.808.015,60 267.900,00 1,59

III Misura III.1 C-1-38 Cagliari dragaggio del canale di accesso 12.871.220,07 138.636,58 1,08

III Misura III.2 CTA Ampliamento piazzale aeromobili 5.611.022,37 0,00 0,00

III Misura III.3 C-3-2 Potenziamento intermodale Brindisi (volano) 4.962.430,63 0,00 0,00

III Misura III.4 C-4-2 Ulisse - Sistema telematico integrato per il monitoraggio delle merci pericolose715.637,35 0,00 0,00

IV Misura IV.1 D-1-16 Collaborazioni individuali 136.010,39 0,00 0,00

325.544.512,14 1.047.982,36 0,32

I Misura I.1 A-1-110010Raddoppio Bari-Lecce: fabbricati, rilevati, trincee ed

opere d'arte, tratte Mola-Fasano e Tuturano Surbo115.506.000,00 7.872.702,23 6,82

I Misura I.2 A-2-77A3 Salerno - Reggio Calabria, macrolotto 1 (km 53 800 -

82 330)215.033.000,00 11.576,41 0,01

I Misura I.3 A-3-22VTS Tranche I (Quota reg. Ob. 1) I fase-contratto-lotto

10 - Completamento predisposizioni infrastrutturali2.415.000,00 0,00 0,00

II Misura II.1 B-1-210018Penetrazione linea AV/AC nodo di Napoli: realizzazione

parti funzionali I lotto110.000.000,00 0,00 0,00

II Misura II.2 B-2-15SS 16 Adriatica Tronco FG-Cerignola - Variante di

Cerignola (km 709 200-715 500)14.604.000,00 0,00 0,00

II Misura II.3 B-3-6 S.M.R. Puglia - Raddoppio Bari-Bitonto 2.382.000,00 0,00 0,00

III Misura III.1 C-1-60Gioa Tauro - Ampliamento lato est del piazzale del

terminal contenitori in concessione alla MTC18.916.000,00 0,00 0,00

III Misura III.2 C-2-193NAP - Ampliamento assi 30/35 e sopraelevazione assi

23/29 Terminal 17.729.000,00 0,00 0,00

III Misura III.3 C-3-2 Potenziamento internodale Brindisi 1.346.000,00 0,00 0,00

III Misura III.4 C-4-8Sviluppo sistemi ITS nei nodi nazionali del sistema

portuale pugliese2.537.000,00 0,00 0,00

IV Misura IV.1 D-1-17 Assistenza tecnica PON Trasporti II periodo 1.016.000,00 0,00 0,00

491.484.000,00 7.884.278,64 1,60

2009 I Misura I.4 A-4-21 Costruzione e allestimento nuova TWR/BT - opere civili 3.109.000,00 0,00 0,00

3.109.000,00 0,00 0,00

1.595.160.257,09 10.194.407,74 0,64

Totale

Totale generale

2007

Totale

2008

Totale


Riferisce l’Amministrazione che le verifiche di II livello non hanno visto gene-

ralmente emergere particolari irregolarità; in particolare, rispetto a sette Misure

(I.3, I.4, II.2, III.2, III.3, III.4, IV.1) non si è registrato alcun tipo di irregolarità fi-

nanziaria. Il rapporto fra l’impatto finanziario determinato dalle irregolarità e il tota-

98

le controllato è pari allo 0,64%. Riferisce l’Amministrazione in sede di contradditto-

rio (nota prot. 0056517 del 14.12.2011), su specifica richiesta istruttoria, che il

“tasso di errore per i progetti volano coerenti sottoposti a controlli di II livello è pari

all’1,14 della spesa totale controllata….” mentre “il tasso di errore per i progetti or-

dinari59.

Il prospetto che segue fornisce il riepilogo generale dei controlli di II livello:

59 Si rileva dalla tabella allegata alla nota citata che i progetti inseriti nel PON hanno interessato un im-porto di euro 689.589.650,95, pari a 43,50% della spesa controllata (euro1.595.160.257,09).

99

Riepilogo generale controlli di II livello (euro)

Audit Asse Misura Codice Progetto Rendicontato Progetti

Importo controllato

dalla struttura di II

livello ex art. 10 del

reg. 438/01

I Misura I.2SS 106 Jonica III lotto tratto tra i km 402+400 e

405+950 - I stralcio - carreggiata di valle26.665.807,31 non indicato 26.665.807,31

I Misura I.4Ammodernamento sistema ATC Aeroporto di Catania

Fontanarossa7.146.384,84 non indicato 7.146.384,84

III Misura III.2Ampliamento aerostazione passeggeri Napoli

Capodichino1.184.369,89 non indicato 1.184.369,89

34.996.562,04 34.996.562,04

II Misura II.1 B-1-210004 Completamento linea A Monte del vesuvio 29.736.774,50 Volano 6.518.112,49

III Misura III.1 C-1-7 Banchina di levante alti fondali - Gioia Tauro 5.450.203,87 Volano 5.450.203,87

IV Misura IV.1 D-1-1 Valutazione intermedia del PON Trasporti 702.624,24 PON 824.000,00

35.889.602,61 3 12.792.316,36

I Misura I.1 A-1-110007Potenziamento tecnologico Bologna-Bari:

completamento CTC (tratto pugliese)25.621.138,86 Volano 11.578.378,79

I Misura I.2 SS N.7 Appia Grottaglie-Brindisi Lotto 1 2.486.128,29 Volano 2.486.128,29

I Misura I.4 A-4-7 Ammodernamento sistemi ATC Olbia 2.904.589,61 PON 2.904.589,61

II Misura II.1 B-1-210001Sistemazione nodo di Bari: corpo stradale e tecnologie

propedeutiche37.044.701,15 Volano 16.640.187,51

III Misura III.1 C-1-13Napoli - Consolidamento ed allungamento del Molo

Immacolatella Vecchia6.514.293,47 Volano 6.514.293,47

III Misura III.2 C-2-94 BRI - Nuova aerostazione passeggeri II lotto 16.191.900,01 Volano 16.191.900,01

IV Misura IV.1 D-1-3 Assistenza tecnica PON-T I periodo 1.355.040,00 PON 1.355.040,00

92.117.791,39 7 57.670.517,68

I Misura I.1 A-1-110003Tratta campana linea AV I lotto ed esecuzione parziale

II lotto203.128.264,64 PON 203.128.264,64

I Misura I.2A3 Salerno-Reggio calabria Tronco 1 Tratto 2 (stralcio

I, KM 16+900 - 22+400)1.299.489,71 Volano 1.299.489,71

I Misura I.3 A-3-22 VTS Tranche I contratto - lotto 3 16.608.083,87 Volano 16.608.083,87

I Misura I.4 A-4-17Ammodernamento ed implementazione Sistemi

aeroportuali Lamezia Terme6.156.445,40 PON 6.156.445,40

II Misura II.1 B-1-210006Raddoppio Reggio calabria-Melito corpo stradale e

tecnologie propedeutiche7.034.722,91 Volano 7.034.722,91

II Misura II.2 B-2-4 SS 125 tronco Tertenia - San Priamo III lotto II stralcio 13.301.391,00 Volano 13.301.391,00

III Misura III.1 C-1-12Napoli - Adeguamento mediante prolungamento del

Molo Flavio Gioia1.233.179,13 Volano 1.233.179,13

III Misura III.2 C-2-2Nuovi pontili adeguamento aerostazione passeggeri -

Opere civili2.051.566,28 PON 2.051.566,28

IV Misura IV.1 D-1-4 Monitoraggio PON-T I periodo 1.156.140,00 PON 1.156.140,00

251.969.282,94 9 251.969.282,94

I Misura I.1 A-1-110002 Linea AV Napoli-Roma (tratta campana): completamento II lotto 219.084.969,00 PON 219.084.969,00

I Misura I.2 A-2-48 A3 Salerno-Reggio calabria Tronco 1 Tratto 5 Lotto 3 (KM 44+100 - 47+800)79.879.559,13 Volano 79.879.559,13

I Misura I.4 A-4-3 Ammodernamento Sistema ATC Bari 6.763.810,57 PON 6.763.810,57

II Misura II.1 B-1-210013 Riqualificazione delle stazioni della Sardegna dell'area vasta di Cagliari4.237.474,38 Volano 4.237.474,38

II Misura II.2 B-2-6 SS 99 Altamura - Matera lotto 3 4.732.425,21 Volano 4.732.425,21

II Misura II.3 B-3-11 S.M.R. Puglia fornitura di n. 2 elettrotreni 7.816.032,89 Volano 7.816.032,89

III Misura III.1 C-1-75Catania - Lavori di esecuzione delle opere occorrenti

per il prolungamento della diga foranea - I stralcio17.859.678,22 Volano 17.859.678,22

III Misura III.2 CTA -Ampliamento aerostazione passeggeri 65.157.736,55 Volano 65.157.736,55

IV Misura IV.1 D-1-10 Piano di comunicazione fase 2 2.062.379,98 PON 2.062.379,98

407.594.065,93 9 407.594.065,93

2000-

2002

Autorità di Audit: quadro riassuntivo progetti campionati controllo II livello

Totale

Totale

2003

2004

Totale

2005

Totale

2006

Totale

100

segue prospetto

Audit Asse Misura Codice Progetto Rendicontato Progetti

Importo controllato dalla

struttura di II livello ex art.

10 del reg. 438/01

I Misura I.1 A-1-110012

Raddoppio tratte della linea Palermo-

Messina; raddoppio Villafranca-Rometta-

San Filippo del Mela ed SCC Messina-

Fiumetorto

167.078.887,00 Volano 167.078.887,00

I Misura I.2 A-2-58 SS 114 Orientale sicula maxilotto 95.100.348,68 PON 95.100.348,68

I Misura I.3 A-3-22 VTS Tranche 1 (Quota Reg. Ob. 1) I Fase contratto lotto 22 613.452,00 Volano 613.452,00

I Misura I.4 A-4-19 Adeguamento impianti AVL Lamezia Terme 2.864.880,73 PON 2.864.880,73

II Misura II.1 B-1-210012 Materiale rotabile, fornitura Minuetto nell'ambito dell'area vasta di Cagliari10.650.520,97 Volano 10.650.520,97

II Misura II.2

SS 268 Del Vesuvio, completamento lotto 1

(km 11+607 - 19+554) e adeguamento lotto

2 - I e II stralcio (km 0+000 - 11+607)

8.132.086,35 PON 8.132.086,35

II Misura II.3 B-3-12 S.M.R Puglia fornitura di n. 6 elettrotreni 16.808.015,60 Volano 16.808.015,60

III Misura III.1 C-1-38 Cagliari dragaggio del canale di accesso 12.871.220,07 Volano 12.871.220,07

III Misura III.2 CTA Ampliamento piazzale aeromobili 5.611.022,37 PON 5.611.022,37

III Misura III.3 C-3-2 Potenziamento intermodale Brindisi (volano) 4.962.430,63 Volano 4.962.430,63

III Misura III.4 C-4-2 Ulisse - Sistema telematico integrato per il monitoraggio delle merci pericolose715.637,35 PON 715.637,35

IV Misura IV.1 D-1-16 Collaborazioni individuali 136.010,39 PON 136.010,39

325.544.512,14 12 325.544.512,14

I Misura I.1 A-1-110010

Raddoppio Bari-Lecce: fabbricati, rilevati,

trincee ed opere d'arte, tratte Mola-Fasano

e Tuturano Surbo

115.506.000,00 Volano 115.506.000,00

I Misura I.2 A-2-77A3 Salerno - Reggio Calabria, macrolotto 1

(km 53 800 - 82 330)215.033.000,00 Volano 215.033.000,00

I Misura I.3 A-3-22

VTS Tranche I (Quota reg. Ob. 1) I fase-

contratto-lotto 10 - Completamento

predisposizioni infrastrutturali

2.415.000,00 Volano 2.415.000,00

II Misura II.1 B-1-210018Penetrazione linea AV/AC nodo di Napoli:

realizzazione parti funzionali I lotto110.000.000,00 PON 110.000.000,00

II Misura II.2 B-2-15SS 16 Adriatica Tronco FG-Cerignola -

Variante di Cerignola (km 709 200-715 500)14.604.000,00 Volano 14.604.000,00

II Misura II.3 B-3-6 S.M.R. Puglia - Raddoppio Bari-Bitonto 2.382.000,00 Volano 2.382.000,00

III Misura III.1 C-1-60

Gioa Tauro - Ampliamento lato est del

piazzale del terminal contenitori in

concessione alla MTC

18.916.000,00 Volano 18.916.000,00

III Misura III.2 C-2-193NAP - Ampliamento assi 30/35 e

sopraelevazione assi 23/29 Terminal 17.729.000,00 PON 7.729.000,00

III Misura III.3 C-3-2 Potenziamento internodale Brindisi 1.346.000,00 Volano 1.346.000,00

III Misura III.4 C-4-8Sviluppo sistemi ITS nei nodi nazionali del

sistema portuale pugliese2.537.000,00 PON 2.537.000,00

IV Misura IV.1 D-1-17 Assistenza tecnica PON Trasporti II periodo 1.016.000,00 PON 1.016.000,00

491.484.000,00 11 491.484.000,00

2009 I Misura I.4 A-4-21Costruzione e allestimento nuova TWR/BT -

opere civili3.109.000,00 PON 3.109.000,00

3.109.000,00 1 3.109.000,00

1.642.704.817,05 55 1.585.160.257,09

Totale

Totale

Totale generale

2007

Totale

2008


L’Autorità di gestione ha segnalato nel Rapporto finale di esecuzione (pag.

123) che ulteriori controlli sono stati svolti nel corso del 2008 dall’Autorità di vigi-

lanza sui contratti pubblici (AVCP), con particolare riguardo all’applicazione della

normativa sugli appalti pubblici su richiesta del Ministero delle infrastrutture e dei

101

trasporti60. Tali accertamenti hanno riguardato in totale 10 interventi (oltre 270 mi-

lioni di euro di spesa certificata) sulla rete ferroviaria (Misure I.1 e II.1) e gli inter-

venti sulla rete stradale (Misure I.2 e II.2).

L’Asse IV, nel quale sono previste l’Assistenza tecnica, il Monitoraggio e la

Valutazione, ha avuto un’attuazione finanziaria superiore all’87% (87,35) certifi-

cando una spesa di euro 33.820.669,36.

Il servizio di Assistenza al monitoraggio (Servizi di monitoraggio) è stato ag-

giudicato con bando di gara europea nel 2003 e successivamente prorogato

nell’anno 2006 fino alla chiusura.

Il servizio di Assistenza alla Struttura indipendente per i controlli di II livello

ex Reg. 438/2001 è stato aggiudicato con bando di gara europea nel 2004.

L’originario contratto è stato prorogato fino al 30.09.2010 termine ultimo per la

presentazione alla Commissione europea delle operazioni di chiusura.

Nell’ambito di questa tipologia di servizi di assistenza sono state incluse le

attività specialistiche, grazie alle quali l’Autorità di gestione ha potuto acquisire

elementi valutativi sulla qualità e l’efficacia delle operazioni progettuali ammesse al

finanziamento.

In ordine alle attività di valutazione intermedia previste all’art. 42 del Reg.

1260/1999, nel corso del 2002, il servizio di Valutazione intermedia del PON-T

2000-2006 è stato aggiudicato tramite gara europea. Tale contratto è stato rinno-

vato nel corso del 2004 procedendo, ai sensi dell’art. 7.2, lett. f) del decreto legisla-

tivo 157/1995, all’affidamento di servizi analoghi per la durata di un ulteriore bien-

nio. Nel corso del 2006 è stata affidata alla medesima società, inoltre, l’attività di

60 Nel Rapporto finale di esecuzione l’Amministrazione (pag. 139) ha segnalato che “i progetti attuativi del PON-T sono stati realizzati nel rispetto della normativa comunitaria in materia di appalti pubblici di lavori, forniture e servizi. Il beneficiario finale per l’esecuzione dei lavori ha proceduto all’affidamento se-

condo la legislazione nazionale vigente e nel rispetto della direttiva 93/37 CEE – Procedure di applicazio-ne degli appalti pubblici. Titolo I – Disposizioni generali, art. 1, comma b e allegato I e direttive 2004/17 e 2004/18. Per la realizzazione delle opere infrastrutturali i soggetti esecutori sono stati individuati nel rispetto della normativa comunitaria, nazionale e regionale vigente. In particolare, i lavori sono stati affidati mediante procedure di evidenza pubblica e nel rispetto della Legge quadro sui lavori pubblici 109/1994 e successive modifiche e integrazioni, del relativo decreto at-tuativo (DPR 554/99), del decreto legislativo 157/1995 (attuazione della direttiva 92/50/CEE) in materia di appalti pubblici di forniture e servizi e del decreto legislativo 158/1995 (attuazione delle direttive 90/531/CEE e 93/38/CEE) in materia di procedure di appalti nei cosiddetti settori esclusi, così come mo-dificati dalle Direttive della Commissione Europea 2004/17 e 2004/18 (che unificano, la prima, la disci-plina degli appalti e concessioni di lavori, servizi, forniture nei “settori ordinari” e disciplinano, la secon-da, gli appalti e concessioni di lavori, servizi e forniture nei settori c.d. “esclusi”). Per gli interventi selezionati nel PON-T, i cui bandi o avvisi di gara sono stati pubblicati successivamente alla data di luglio 2006, il riferimento normativo adottato è stato il “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE modificate dal reg. 1177 del 30 novembre 2009” - decreto legislativo del 12 aprile 2006, n.163 e successive modifiche, tra cui si segnalano: il decreto legislativo 26 gennaio 2007, n. 6; il decreto legislativo 31 Luglio 2007, n. 113; il decreto legislativo 11 settembre 2008 n. 152 che hanno introdotto disposizioni correttive ed integrative del Decreto n. 163/06. In materia di appalti pubblici, il PON-T ha subito uno specifico audit della CE e controlli ad hoc eseguiti dai responsabili di Misura nell’ambito delle attività di follow-up richieste, nonché un controllo dell’Autorità di vigilanza dei lavori pubblici, eseguito su mandato dell’Autorità di gestione, ed ulteriori controlli della stessa Autorità”.

102

autovalutazione del processo d’implementazione del Programma, che si è conclusa

il 30 aprile 2008.


Il PON-T ha perseguito la finalità generale di contribuire alla riqualificazione

e al potenziamento del sistema dei trasporti del Mezzogiorno mediante investimenti

in infrastrutture di valenza nazionale, materiali (es. strade, ferrovie, porti, aeropor-

ti, interporti) e immateriali (es. VTS61, ITS62), funzionali al miglioramento delle con-

dizioni di contesto necessarie a favorire lo sviluppo socio-economico e

l’innalzamento della competitività/produttività dei sistemi territoriali interessati.

Gli interventi previsti hanno avuto ad oggetto il raggiungimento degli obietti-

vi riguardanti l’accessibilità, il riequilibrio modale, l’intermodalità, l’efficienza e la

qualità dei servizi, il governo della mobilità e la riduzione degli impatti ambientali.

L’attuazione del PON-T ha contribuito al conseguimento, sia dell’obiettivo di incenti-

vare la realizzazione di investimenti infrastrutturali nel settore dei trasporti, volti ad

attenuare il divario di sviluppo socio-economico fra le Regioni italiane Obiettivo 1 e

il resto del Paese, sia alla promozione di un sistema di trasporti sostenibile, in grado

di raggiungere una equilibrata distribuzione del traffico di persone e merci tra le di-

verse modalità di trasporto.

Esso è stato concepito alla stregua di uno strumento collocato all’interno di

una pluralità di contesti programmatici, sia dal punto di vista territoriale che tempo-

rale (v. Trans european network, Piano generale dei trasporti e della logistica, Si-

stema nazionale integrato dei trasporti, lo Strumento operativo per il Mezzogiorno,

la Legge obiettivo, i Piani regionali dei trasporti, Programmazioni 1994-1999 e

2007-2013, etc.). E’ stata, quindi, garantita la continuità con la Programmazione

1994-1999 (Programmi operativi multiregionali, articolati per modalità di trasporto,

e i Programmi operativi plurifondo), nonché con quella successiva 2007–2013

(PON-T Reti e mobilità); l’attuazione di interventi inquadrati nella strategia dell’Asse

VI “Reti e nodi di servizio” del QCS 2000-2006 e, pertanto, coerenti e integrabili

con i progetti previsti dalle Misure dei Programmi operativi regionali riguardanti la

materia dei trasporti; la coerenza dei progetti finanziati con le tipologie di interventi

previsti dal Piano generale dei trasporti e della logistica (PGTL) e dallo Strumento

operativo per il Mezzogiorno (SOM), nonché a livello europeo nell’ambito delle TEN

(Trans european network).

Il PON-T ha adottato un approccio partenariale tra gli Enti e le Amministra-

zioni (nazionali, regionali e locali) coinvolte, mantenendo un’interlocuzione perma-

61 Vessel traffic service. 62 Sistemi di trasporto intelligenti.

103

nente sia con l’Autorità capofila, che con l’Autorità ambientale. Tale modalità di go-

vernance partecipativa ha facilitato il conseguimento dei risultati di realizzazione,

sul piano finanziario e su quello fisico e procedurale.

Alla data del 30.06.2009, il programma ha registrato un livello soddisfacente

di attuazione finanziaria che ha fatto registrare una capacità di impegno del 111,2%

e una capacità di spesa del 105,4% delle risorse stanziate:

Attuazione finanziaria PON Trasporti (euro)

PON TRASPORTI (2000-2006)

Asse

Piano finanziario totale Attuazione finanziaria al 30.06.200963 % di realiz.

totale

Costo totale

(A)

FESR (B)

Impegni totali (C)

Pagamenti totali (D)

Pagamenti FESR

(E) F=D/A

Asse I

3.121.270.019,00 1.399.350.000,00 3.465.334.170,42 3.249.893.862,59 1.457.120.059,00 104,12

Asse II 723.405.687,00 260.710.844,00 760.641.292,80 741.492.268,48 268.877.624,00 102,50

Asse III 636.767.584,00 225.222.156,00 743.324.939,05 740.677.338,41 261.498.122,00 116,32

Asse IV 38.718.000,00 19.359.000,00 33.820.669,52 33.820.669,36 16.910.335,00 87,35

Totale 4.520.161.290,00 1.904.642.000,00 5.003.121.071,79 4.765.884.138,84 2.004.406.140,00 105,44


I progetti complessivamente approvati sono stati 308, il numero più elevato

di essi, pari a 174, interessa l’Asse III in particolare la Misura 3.2.

Il prospetto seguente riepiloga la situazione dei dati relativi all’ultima do-

manda di pagamento (domanda di saldo):

63 Ministero delle infrastrutture e dei trasporti: Relazione di accompagnamento alla dichiarazione di chiu-sura predisposta ai sensi dell’art. 16 del reg. 438/2001, Certificazione delle spese e domanda di paga-mento finale dell’Autorità di pagamento prot. 0009265 del 09.09.2010 (All. 2).

Ripartizione percentuale finanziaria degli Assi

Asse II - 15,56%

Asse III - 15,54%

Asse I - 68,19%

Asse IV - 0,71%

Asse I Asse II Asse III Asse IV

104

Progetti finanziati

Zona Numero

progetti finanziati Numero progetti

volano

Asse I

Misura 1.1 24 22

Misura 1.2 26 17

Misura 1.3 1 1

Misura 1.4 25 0

Totale 76 40

Asse II

Misura 2.1 15 14

Misura 2.2 13 12

Misura 2.3 9 9

Totale 37 35

Asse III

Misura 3.1 39 50

Misura 3.2 123 57

Misura 3.3 4 4

Misura 3.4 8 0

Totale 174 111

Asse IV

Misura 4.1 21 0

Totale 21 0

Totale programma 308 186


L’Asse I “Sviluppo del sistema a rete delle direttrici principali di collegamento

del Mezzogiorno” ha avuto come scopo quello di assicurare i collegamenti necessari

per spostarsi velocemente e con sicurezza sul territorio meridionale e da questo

verso altre aree; migliorare la qualità dei servizi di trasporto offerti, gli standard di

sicurezza e le tecniche di gestione; rendere accessibile il territorio sfruttando le

possibili applicazioni derivanti dalle tecnologie dell’informazione, quali sistemi di

controllo del traffico marittimo ed aereo; contribuire alla riduzione degli impatti am-

bientali sia sul fronte delle infrastrutture di trasporto, che sul fronte delle emissioni

(aria, rumore).

Gli obiettivi sono stati perseguiti attraverso le seguenti linee d’intervento:

potenziamento e ammodernamento della rete ferroviaria meridionale ed insulare

lungo le principali direttrici di collegamento longitudinali (dorsale adriatica e tirreni-

ca) e trasversali; potenziamento della rete stradale Sistema nazionale integrato dei

trasporti (SNIT), individuata dal Piano generale dei trasporti e della logistica (PGTL)

e dallo Strumento operativo per il Mezzogiorno, e sviluppo, in termini di efficienza,

sicurezza, comfort e rapidità, del sistema di viabilità del Mezzogiorno interessato da

flussi di traffico di lunga percorrenza; sviluppo di sistemi di controllo del traffico

marittimo per l’aumento della sicurezza della navigazione; potenziamento dei servi-

zi di navigazione aerea per elevare i livelli di sicurezza e migliorare le procedure di

avvicinamento e decollo.

105

L’Asse I è quello su cui si sono concentrati circa il 69% degli stanziamenti ed

ha avuto un alto livello di realizzazione per il 104,12%. Ma è anche l’Asse che ha

avuto un’alta presenza di progetti coerenti (volano), tenendo conto dei relativi im-

porti. Si ricorda che nella Misura 1.3 tale presenza ha raggiunto il 100%. Nella Mi-

sura 1.4 i progetti finanziati sono stati 25 per una spesa totale certificata di 193,2

milioni di euro il cui beneficiario finale è stato l’Ente nazionale assistenza al volo

(ENAV). Di questi nessuno ha le caratteristiche di progetto volano e solamente uno

di essi non è stato concluso e non risulta operativo alla data del 31.09.2010. Da se-

gnalare, inoltre, che i progetti della suddetta Misura sono stati oggetto di estrazione

per il controllo di II livello per ciascuna annualità della programmazione ad esclu-

sione dell’annualità 2008.

Il prospetto sottostante riporta i dati di attuazione finanziaria:

Attuazione finanziaria MISURA 1.4 (euro) PON TRASPORTI (2000-2006)

Piano finanziario totale Attuazione finanziaria al 30.06.2009 % realiz. to-

tale

Costo totale (A)

FESR (B)

Impegni totali (C)

Pagamenti totali (D)

Pagamenti FESR

(E) F=D/A

Misura 1.4 191.702.000,00 76.680.800,00 201.672.622,07 193.273.105,61 77.309.242,24 100,82

Asse I 3.121.270.019,00 1.399.350.000,00 3.465.334.170,42 3.249.893.862,59 1.457.120.059,00 104,12


L’Asse II “Potenziamento delle connessioni fra le aree locali e le direttrici

principali” ha avuto come obiettivo quello di potenziare le connessioni tra le aree lo-

cali e le grandi direttrici di traffico della penisola, contribuendo al processo

d’internazionalizzazione del Mezzogiorno al fine di: creare un sistema integrato di

trasporto mediante l’interconnessione tra diverse modalità di trasporto; rendere

fluida la circolazione e accessibile il territorio, anche urbano, per mezzo di sistemi

rapidi di messa su rotaia e mediante il potenziamento delle infrastrutture nei princi-

pali nodi metropolitani.

Gli obiettivi indicati sono stati perseguiti attraverso le tre linee d’intervento:

potenziamento e adeguamento della rete d’interconnessione ferroviaria e/o metropo-

litana ai principali nodi ferroviari; potenziamento e adeguamento della rete stradale

di alleggerimento dei grandi nodi metropolitani e decongestionamento delle conurba-

zioni territoriali; collegamenti ferroviari passeggeri fra le aree metropolitane ed i nodi

della rete trans-europea anche con riferimento a collegamenti interregionali.

Anche l’Asse II è stato caratterizzato dalla presenza altissima di progetti

coerenti (35 progetti coerenti su 37 finanziati), presenza che ha raggiunto il 100%

nella Misura 2.3 ed il 78,6% nella Misura 2.1.

106

L’Asse III “Sviluppo delle infrastrutture nodali” ha inteso potenziare le infra-

strutture nodali d’interesse nazionale, attraverso il rafforzamento del ruolo strategi-

co del Mezzogiorno quale piattaforma logistica del Mediterraneo, nella dinamica dei

traffici mondiali, al fine di: favorire il riequilibrio modale, in particolare sul versante

del trasporto merci, consolidando la rete aeroportuale esistente e promuovendo il

trasporto marittimo in alternativa a quello su strada; procedere verso la creazione

di un sistema integrato di trasporto favorendo l’interconnessione tra le diverse mo-

dalità di trasporto.

Gli obiettivi sono stati perseguiti con tre linee d’intervento: realizzazione di si-

stemi portuali e di una rete efficiente di terminali di cabotaggio per lo sviluppo del

trasporto marittimo lungo le “autostrade del mare” ed estensione dell’offerta di servi-

zi portuali, attraverso una maggiore specializzazione; potenziamento degli aeroporti

esistenti per garantire il soddisfacimento della crescente domanda nazionale, e di at-

trarre un maggiore traffico turistico internazionale; potenziamento e armonizzazione

della rete nazionale delle infrastrutture intermodali (rete dei “centri merci”) per razio-

nalizzare il trasporto merci e garantire il riequilibrio della ripartizione modale.

L’Asse IV ha garantito la gestione operativa del PON Trasporti. Le linee

d’intervento dell’Asse, contenute nella unica Misura IV.1, “Assistenza tecnica, moni-

toraggio e valutazione”, sono state le seguenti: assistenza tecnica alla gestione e al

monitoraggio del Programma; attività di supporto tecnico-organizzativo; informa-

zione ai cittadini ed agli operatori sulle iniziative avviate dal Programma e diffusione

dei risultati conseguiti; valutazione del Programma.

Come previsto nel Complemento di programmazione, la selezione dei pro-

getti finanziati sul PON Trasporti è avvenuta in tre diverse fasi: la prima fase, ante-

cedente all’approvazione dei criteri di selezione inseriti nel Complemento di pro-

grammazione64, è stata caratterizzata dall’individuazione degli interventi a cura de-

gli enti responsabili di Misura e dell’Autorità di gestione, in conformità con le moda-

lità previste dal QCS e con quanto richiesto dalla Commissione europea.

Attraverso il ricorso a specifiche schede-progetto è stata verificata la coeren-

za degli interventi con: a) gli obiettivi globali e specifici del QCS e del PON Traspor-

ti; b) le disposizioni comunitarie e nazionali pertinenti; c) le disposizioni specifiche

previste dal QCS e dal PON Trasporti per i singoli Assi e Misure e, in particolare, con

le caratteristiche dei criteri di selezione indicati dal PON Trasporti; la seconda fase,

intercorsa tra la fine del 2002 e la MTR (revisione di metà periodo), si è basata

sull’individuazione di due diverse tipologie di criteri di selezione: i criteri di ammis-

sibilità e i criteri di priorità, generali e specifici a livello di Misura.

64 Approvato dal CdS del 12 luglio 2002.

107

Progetti coerenti/volano (sostituzioni) e risorse liberate

In fase di attuazione, il PON Trasporti ha incontrato vari problemi65. Uno di

questi ha riguardato la durata del processo di realizzazione delle opere pubbliche.

La realizzazione delle opere pubbliche in Italia richiede tempi mediamente più lun-

ghi rispetto ad altri paesi europei. Le cause di tale problematica sono state riassun-

te nel Quadro strategico nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007–2013,

sulla base dell’esperienza della programmazione 2000-2006 e nella specie del PON

Trasporti. In particolare sono stati individuati i seguenti fattori: la debolezza di par-

tenza delle istituzioni e degli enti preposti all’attuazione dei singoli progetti; una

sottovalutazione dei tempi necessari ad innescare stabilmente processi virtuosi; il

frammentato e incerto quadro di riferimento normativo nazionale in materia am-

bientale.

Tali elementi sono stati parzialmente mitigati dall’introduzione della Legge

obiettivo (L. 443/2001), strumento legislativo che ha stabilito procedure e modalità

di finanziamento per la realizzazione delle grandi infrastrutture strategiche in Italia

e che ha interessato anche alcune opere del PON Trasporti 2000-2006.

Nel periodo di Programmazione 2000-2006, gli elementi di criticità, sopra

elencati, hanno indotto l’Autorità di gestione del Programma a ricorrere ad azioni

correttive finalizzate al raggiungimento dell’obiettivo primario del pieno persegui-

mento dell’obiettivo di spesa.

La principale azione adottata dall’Autorità di gestione in questa direzione è stata

la seguente: il finanziamento dei progetti “Volano66” i quali, in quanto relativi ad opere

65 Vedi RFE paragrafo 5.5 Sintesi dei problemi significativi incontrati nella gestione dell’intervento e con-seguenti misure adottate (pagg. 134 – 137). 66 Si richiama l’attenzione sul fatto che la dizione di progetti volano coincide con quella di progetti coe-renti utilizzata dal QCS punto 6.3.6 Programmazione 2000-2006. Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Dipartimento per il coordinamento dello sviluppo del territo-

rio, il personale e i servizi generali, Direzione generale per la programmazione e i programmi Europei, Divisione IV – Autorità di gestione del PON Trasporti, nota Prot. n 1073 del 05.04.2005: Ogget-to: PON Trasporti - Relazione sul riutilizzo delle risorse liberate. I progetti selezionati sono stati distinti, in ragione delle fonti di finanziamento, in due categorie: progetti “volano” (definiti “coerenti che generano risorse” con la terminologia QCS); progetti PON. I progetti “volano” risultano coerenti e finalizzati agli obiettivi delle Misure/Azioni del PON Trasporti 2000-2006. Tali progetti sono stati finanziati con disponibilità provenienti da operazioni definite in prece-denti periodi di programmazione (residui POM 1994-1999) o da risorse diverse da quelle del PON Tra-sporti. La totale copertura finanziaria ha implicato che le relative opere possano essere ultimate durante il periodo di programmazione. La rendicontazione di spese sostenute per progetti “volano” origina dispo-nibilità di risorse da destinare ai processi finanziari necessari per attivare e proseguire le opere inserite nei progetti PON che rendicontano (si veda il punto che segue), e, se le spese totali per le Misure inte-ressate sono superiori a quelle per detti progetti PON, anche risorse utilizzabili per il finanziamento di al-tri progetti coerenti con le finalità del PON Trasporti (Progetti di riutilizzo). Il reimpiego, avviene, in linea con le indicazioni della Commissione europea, con quanto stabilito dal QCS e riportato nel testo del PON Trasporti, adottando il criterio per il quale “tali risorse siano finalizzate al raggiungimento degli obiettivi del programma e siano utilizzate con gli stessi criteri e modalità di selezione del programma, come defi-niti in sede di revisione”. I progetti PON sono finanziati attraverso il PON Trasporti mediante l’uso delle disponibilità FESR, Fondo di rotazione o altri Fondi provenienti da stanziamenti stabiliti con Leggi specifiche riguardanti i singoli settori interessati. Essi si distinguono in: progetti che rendicontano o rendiconteranno entro il periodo di programmazione, per i quali la copertura finanziaria è già accertata attraverso la destinazione delle di-

108

caratterizzate da un avanzato stato di realizzazione, assicuravano elevata capacità di

spesa. Questa misura è stata accompagnata dal vincolo di utilizzo delle risorse liberate

su territorio e obiettivi del PON Trasporti secondo le stesse procedure e modalità defini-

te in sede europea.

In tal senso si è generato l’effetto del raggiungimento degli obiettivi di spe-

sa, di tutela degli obiettivi strategici e di incremento dell’impegno gestionale del Mi-

nistero e degli Enti sulla sorveglianza delle opere nel Mezzogiorno67; una serie di ri-

programmazioni della spesa (nel rispetto degli obiettivi strategici del Programma) a

favore di quegli interventi e di quelle Misure che hanno mostrato migliori capacità in

termini di avanzamento procedurale fisico e finanziario.

I dati riportati nei prospetti evidenziano una percentuale complessiva di pro-

getti volano (numero totale 186) pari al 62,1% dei progetti approvati (numero tota-

sponibilità derivanti dalle fonti del PON Trasporti (FESR, Fondo di rotazione, e altre leggi di settore colle-gate). Le spese, come detto, si sostengono impiegando le disponibilità provenienti da rimborsi per pro-getti “volano”; è, peraltro, possibile, quando non siano selezionati progetti “volano” che, al sostenimento delle spese, si provveda con fondi interni dell’Ente (anticipazioni di cassa); progetti di riutilizzo (denomi-nati “liberati” dal QCS) per i quali la copertura finanziaria è ugualmente conseguente alla rendicontazione di spese dei progetti “volano” nonché all’effettiva erogazione dei rimborsi; per tali progetti le spese non possono più rendicontarsi in quanto i fondi assegnati alle Misure interessate sono assorbiti integralmente dai rimborsi per “volano” e PON che rendicontano. L’Autorità di gestione si attiene agli obiettivi del PON Trasporti anche per tali progetti, che, pertanto, risultano individuati secondo le relative procedure di se-lezione, in coerenza con le indicazioni della Commissione e dal nuovo testo del QCS per la parte che con-cerne la materia. L’Autorità di gestione garantisce il pieno rispetto del principio della non sostitutività delle spese, in virtù del quale i fondi “liberati” devono essere integralmente riutilizzati solo per il finan-ziamento di “progetti PON” (“riutilizzi”). La DG Programmazione del MIT, già dal 2003, con riferimento alla necessità di evidenziare le Misure i cui obiettivi specifici risultano rafforzati dai progetti finanziati con le risorse liberate, ha stabilito di destinarle alle stesse Misure che le originano tramite la rendicontazione di spese per i progetti “volano”. La stessa DG ha regolato, infatti, la materia con appositi Decreti con i quali ha stabilito che ogni responsabile di Misura è impegnato a destinare le risorse “liberate” all’attuazione di progetti PON, coerenti con gli obiettivi di Misura definiti dal PON Trasporti, e al conseguimento degli obiettivi del Pro-gramma, in coerenza con le finalità del QCS. Tali progetti, pur non dando luogo a rendicontazione di spese, sono ugualmente monitorati secondo le procedure stabilite dal QCS e dalla Commissione europea.

L’Autorità di gestione, infatti, ha provveduto al controllo delle opere interessate anche dopo il 2008, pre-sentando apposite relazioni di monitoraggio tramite il sistema MonitWeb. I progetti PON e PON di “riuti-lizzo” sono stati individuati a livello programmatico, in completa aderenza ai principi e criteri più volte indicati; le relative selezioni hanno tenuto conto, peraltro, di variazioni anche significative – oggetto di specifico esame per i riflessi determinati sulla pianificazione delle spese - in connessione ad eventi non prevedibili. Infatti la complessità di tutte le opere oggetto del programma, ha reso necessarie, durante l’esecuzione, varianti tecniche, rettifiche ai costi preventivati, sospensioni anche di lunga durata; inoltre non possono trascurarsi effetti conseguenti a innovazioni di natura legislativa, tecnica e procedurale. In considerazione di tale complessità il quadro dei progetti che rendicontano, già individuati, ha subito mo-difiche: ad esempio, modifiche dell’ammontare dei progetti volano, e conseguentemente dell’importo delle risorse destinate a progetti di riutilizzo, modifiche dei progetti PON e possibilità di rendicontazione anche per progetti che, attualmente, a livello di programmazione sono stati selezionati come possibili progetti senza rendicontazione (riutilizzi). 67 La necessità di garantire la “destinazione d’uso” delle risorse rese disponibili dall’inserimento di progetti “volano”, prevedendo l’utilizzo di tali risorse per il finanziamento di ulteriori interventi finalizzati al conse-guimento degli stessi obiettivi prioritari, è stata definita nel PON-T dal momento stesso in cui si sono, in maniera trasparente, selezionati progetti volano. Da questo punto di vista si può anzi affermare che il monitoraggio, la valutazione dei progetti, il controllo ma anche il supporto alla pianificazione delle opere sia stato destinato ad un parco progetti molto più ampio di quello rendicontabile (sulla base del Piano finanziario) ma che ha incluso integralmente ovviamente tutti i progetti volano ma anche i progetti riutilizzo. E’ stato, quindi, un parco progetti molto più ampio che ha be-neficiato e beneficia di un approccio comunitario alle opere, ai risultati e alla gestione delle risorse.

109

le 308) per un importo di euro 2.961.858.650,0068 (come si evince dall’Allegato VII

del RFE) pari al 62,14% dei pagamenti complessivi. Tale incidenza appare partico-

larmente elevata sia nell’Asse I che nell’Asse II.

Da tali elementi, è possibile affermare che i progetti volano hanno avuto una

presenza rilevante all’interno del PON Trasporti 2000-2006 con un’inevitabile in-

fluenza rispetto alla programmazione iniziale. A tale riguardo si osserva, che tenen-

do conto dei controlli di II livello soggetti a campionamento, la maggior parte

dell’inserimento dei progetti volano è avvenuto nelle annualità 2007-2008.

Sotto il profilo dei controlli, riferisce l’Amministrazione che stante l’alta per-

centuale dei progetti volano nelle diverse annualità, con eccezione del 2009, tali

progetti hanno sempre composto in modo prevalente il campione da sottoporre a

controllo. Pertanto la percentuale di progetti volano controllati è stata pari al

56,36%. Si segnala, altresì, che la presenza di progetti volano ha raggiunto il 100%

nelle Misure I.3, II.3 e III.3 e la percentuale del 78,61% nella Misura II.1.

In sede di contraddittorio, su specifica richiesta, l’AdA ha comunicato, con

nota n. 0056517 del 14 dicembre 2011, che il tasso di errore per i progetti “vola-

no/coerenti” sottoposti a controllo di II livello, è dell’1,14% della spesa totale con-

trollata, mentre il tasso di errore per i progetti “ordinari” risulta pari a 0% della

spesa controllata. In sede di Adunanza tali elementi sono stati confermati; da ciò è

possibile evidenziare che i progetti volano sono soggetti a maggiori rischi di errore

rispetto a quelli ordinari.

Dalla relazione sul riutilizzo delle risorse liberate del PON-T 2000-2006, re-

datta dall’Autorità di gestione alla data del 30.06.2011, si evince che, rispetto al

quadro esposto nel RFE all. VII, si è tenuto conto delle informative di aggiornamen-

to pervenute dai beneficiari delle risorse dopo la chiusura del Programma e delle at-

tività di verifica sugli Obblighi giuridicamente vincolanti, condotte dall’UVER in base

68 Il dato è fornito dall’Allegato VII del RFE, ma se si sommano gli importi dei diversi casi elencati l’importo è pari a euro 2.282.353.395,65.

Incidenza percentuale progetti volano

Progetti Volano; 62,15%

Progetti PON 37,85%

Volano PON

110

alle indicazioni della delibera CIPE69 e in contradditorio con l’Autorità di gestione e i

beneficiari stessi. Dette attività, le cui risultanze sono state trasmesse dall’UVER70,

hanno determinato la necessità di rivedere e integrare l’elenco degli interventi nuo-

vi, finanziati con risorse liberate (inviati all’UVER rispettivamente il 15 settembre e

il 18 novembre 2010).

Il prospetto sottostante rappresenta le risorse liberate e quelle allocate sui

cosiddetti progetti di riutilizzo71. Per quanto concerne i progetti coerenti si riportano

l’importo complessivo quale risulta dall’Allegato V al RFE, l’ammontare delle risorse

rinvenienti dalla rendicontazione (quota FESR e quota nazionale a carico del Fondo

di rotazione) e lo stato di avanzamento dei rimborsi delle risorse comunitarie e na-

zionali, al 30 giugno 2009.

In sede di contraddittorio, con nota n. 11073/RU del 14 dicembre 2011,

l’AdG ha comunicato che l’importo delle risorse liberate rivenienti dalla rendiconta-

zione dei progetti volano da investire su progetti di riutilizzo è pari a euro

2.961.858.650, di cui euro 1.243.624.081 a valere sul FESR, euro 731.741.781 sul

Fondo di Rotazione ex L. 183/87; i restanti euro 986.492.788 rappresentano la

quota di risorse nazionali legate a leggi di settore, che garantiscono l'addizionalita

della partecipazione comunitaria.

Pertanto l’importo di euro 1.975.365.862 rappresenta la parte di risorse libe-

rate solo a titolo di FESR e Fondo di Rotazione, uniche fonti oggetto di effettivo rim-

borso da parte della Commissione Europea.

Risorse liberate (euro)

Totale Risorse liberabili al

netto dell’overspending (Importo Progetti Coe-

renti – volano - comprensivo

delle fonti nazionali di-

verse dal FdR)

Totale Risorse liberabili al netto dell’overspending (Importo Pro-getti Coerenti – volano - al netto delle fonti nazio-nali (solo FESR

+ FdR)

Totale Risorse liberate al netto dell’overspending Importo totale Risorse liberate

incassate

Totale Risorse liberate al netto dell’overspendin

g Importo rim-borsi

(FESR+Fdr) ricevuti al 30/06/2009

Totale Risorse Liberate reinve-stite nei Progetti

di Riutilizzo

Totale Risorse Liberate impegna-te sui Progetti di

Riutilizzo (Importo impegni assunti al

30/06/2011)

Totale Risorse Liberate pagate sui Progetti di Riutilizzo (Pagamenti

effettuati al 30/06/2011)

Asse I 2.007.316.586 1.391.852.233 1.712.110.106 1.266.454.070 2.212.525.789 1.392.774.377 271.094.130

Asse II 610.505.770 367.895.419 447.672.508 248.645.390 586.262.240 396.358.321 122.099.300

Asse III 344.036.293 215.618.210 311.960.057 202.927.006 336.106.066 254.040.818 63.213.643

Totale 2.961.858.649 1.975.365.862 2.471.742.671 1.718.026.466 3.134.894.095 2.043.173.516 456.407.073


La disponibilità di un significativo parco di progetti, coerenti con gli obiettivi

del programma stesso, ha assicurato la possibilità di tirare risorse per un importo

complessivo di euro 2.961.858.650, di cui 1.975.365.862 a valere sul FESR e sul

69 Delibera n. 79 del 30 luglio 2010. 70 Con nota Prot. N. 5590 del 21.04.2011. 71 Per progetti di riutilizzo, si intendono quei progetti per i quali la copertura finanziaria è comunque con-nessa alla rendicontazione dei progetti volano nonché all’effettiva erogazione dei rimborsi rinvenienti dal-la rendicontazione dei progetti coerenti.

111

Fondo di rotazione ed il restante importo di euro 986.492.788,00 costituisce la por-

zione di Fondi del programma necessaria per il completamento dei lavori.

Progetti sospesi o non conclusi o non operativi

I progetti non conclusi e/o non operativi hanno interessato importi per euro

355.266.494,84 pari a circa il 7,45 % con una più marcata collocazione negli Assi I e III.

Il prospetto sottostante fornisce il dato relativo all’incidenza percentuale dei

progetti non conclusi e/o non operativi72 sul totale dei pagamenti di ciascun Asse73

componente il PON Trasporti.

Progetti non conclusi e/o non operativi (euro)

Progetti non conclusi e/o non operativi

Asse Misura Riferimento del proget-

to

Progetti non conclusi e/o non ope-rativi

Contributo co-munitario Totale

certificato sul FESR per pro-

getto (c)

Spese certificate

(d)

Incid. % Totale progetti non conclusi e/o non

operativisu totale spese certificate

(a/d)

Spesa certificate (FESR+FdR)

(a)

(FESR+FdR al netto della Leggi

di settore) (b)

I

1 A-1-110007 48.199.658,30 2.800.341,70 22.414.795,08

3.249.893.862,59 8,06

1 A-1-110001 117.761.191,83 6.841.782,45 54.199.802,05

1 A-1-110006 17.940.668,79 1.042.331,10 8.257.226,90

1 A-1-110013 14.648.915,76 851.084,24 6.812.339,68

2 A-2-1 0,00 44.272.337,70 20.661.384,14

3 A-3-22 57.702.886,01 418.931,95 27.898.472,62

4 A-4-22 1.194.568,92 50.443,88 498.005,12

4 A-4-18 4.626.995,59 195.387,30 1.928.953,16

Totale 262.074.885,20 56.472.640,32 142.670.978,75

II

1 B-1-210007 22.701.382,74 2.298.617,26 8.786.810,26

741.492.268,48 4,08

2 B-2-14 7.571.863,70 5.193.832,44 6.382.848,07

3 B-3-13 0,00 4.189.210,60 1.256.763,18

3 B-3-17 0,00 5.920.954,51 2.003.877,94

3 B-3-7 0,00 4.055.282,46 1.372.463,01

Totale 30.273.246,44 21.657.897,27 19.802.762,46

III

1 C-1-73 0,00 1.990.435,62 1.168.704,72

740.677.338,41 8,49

1 C-1-74 0,00 3.847.208,51 2.258.928,00

1 C-1-78 0,00 1.208.128,96 709.365,33

1 C-1-33 0,00 523.322,41 307.274,13

1 C-1-80 10.013.100,00 0,00 2.703.537,00

1 C-1-60 20.444.943,00 0,00 5.520.134,61

1 C-1-58 10.489.357,00 0,00 2.832.126,39

1 C-1-39 1.303.141,17 0,00 351.848,12

1 C-1-42 0,00 17.859.678,22 4.822.113,12

1 C-1-19 4.038.147,68 0,00 1.090.299,87

3 C-3-2 6.500.000,00 0,00 1.950.000,00

4 C-4-3 4.480.488,81 0,00 2.240.244,41

4 C-4-8 884.719,82 0,00 442.359,91

4 C-4-5 1.312.194,95 0,00 656.097,48

4 C-4-9 921.600,40 0,00 460.800,20

4 C-4-7 1.687.113,60 0,00 843.556,80

4 C-4-6 843.556,77 0,00 421.778,39

Totale 62.918.363,20 25.428.773,72 28.779.168,48

Totale generale 355.266.494,84 103.559.311,31 191.252.909,69 4.765.884.138,84 7,45


72 Dato tratto da allegato IV inviato in data 26.04.2011 dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. 73 Ad esclusione dell’Asse IV che non ha evidenziato Progetti non conclusi e/o non operativi e progetti sospesi a causa di procedure giudiziarie o amministrative 2000-2006

112

Nell’ambito del Comitato di sorveglianza del 05.07.2010 in merito ai progetti

non conclusi e non operativi al 30 settembre 2010, l’Amministrazione capofila ha

evidenziato che si tratta di un numero relativamente contenuto di progetti rispetto

ai quali non sono state registrate particolari criticità, e che la maggior parte di essi

saranno completati ovvero resi operativi con risorse nazionali. E’ stato, inoltre, evi-

denziato che le funzioni di monitoraggio finanziario, fisico e procedurale sono state

affidate all’Autorità di gestione nel quadro delle attività connesse al PON Reti e mo-

bilità 2007-2013 e disciplinate nelle apposite Convenzioni firmate con i beneficiari di

quest’ultimo programma, sia per i progetti portati a cavallo sia per quelli che saran-

no completati con risorse proprie dei beneficiari.

Nell’Adunanza del 19 dicembre 2011, l’AdG ha comunicato che a dicembre

2011, la lista dei progetti non conclusi e/o non operativi, già comunicata, ha subito

alcune modifiche. Il totale di tale tipologia di progetti non è più 30, ma 12. In parti-

colare per nove di essi il beneficiario finale ha confermato lo stato di “non concluso

o non operativo”; di questi, due casi sono progetti di completamento che saranno

conclusi con il PON Reti e mobilità; un caso è un progetto idoneo al completamento

del PON Reti e mobilità; per sei casi il RdM conferma il rispetto della scadenza del

30 settembre 2012. Dei tre casi rimanenti, per i quali si è in attesa

dell’aggiornamento del dato, per due di essi i progetti saranno conclusi nel PON

2007-2013 e, per uno di essi, la cui operatività era attesa nel 2011, non si hanno

informazioni.

Da segnalare che nelle osservazioni della Commissione europea sul Rapporto

finale di esecuzione74 sono state evidenziate alcune anomalie. In particolare:

- nell’Allegato IV, alla voce spesa certificata, il contributo nazionale è stato calcolato

facendo esclusivo riferimento al Fondo di rotazione ovvero al netto di altre fonti na-

zionali laddove, viceversa, è necessario indicare una quota aggregata nazionale, in-

dipendentemente dalla fonte che la alimenta75;

- alcuni progetti sono stati inseriti in overbooking, sebbene su di essi sembra non

sia stato effettuato alcun pagamento certificato76 laddove, viceversa, tutti i progetti

privi di pagamento certificato non dovrebbero fare parte del programma operati-

vo77;

- esistono incongruenze tra le informazioni riportate nell’Allegato IV e quelle

dell’Allegato V laddove nella scheda progetto di quest’ultimo allegato sono stati ri-

portati dei pagamenti effettuati sul progetto B-3-13, riguardante il centro intermo-

74 Allegato B (pag. 9) del documento: Risposte Stato membro alle osservazioni formulate dalla Commis-sione europea al RFE, art. 37, paragrafo 1, del reg. 1260/1999. 75 I dettagli sulla voce di bilancio nazionale vanno presentati nella scheda-progetto dell’Allegato V. 76 Per esempio il progetto A-2-1 SS Jonica e il progetto C-1-42 sul porto di Catania. 77 Tra questi rientrerebbero anche i progetti B-3-13, B-3-17, B-3-7, C-1-78.

113

dale passeggeri di Carbonia, mentre nell’allagato IV la spesa certificata a carico del

FESR e di fonti nazionali è stata posta a zero o non è stata indicata;

- esistono ancora incertezze sullo stato di attuazione di vari progetti, tra i quali

quello concernente il Vessel traffic service A-3-22.

In sede di contraddittorio, con nota n. 11073/RU del 14 dicembre 2011,

l’Amministrazione ha fornito le notizie di seguito indicate. In merito all’Allegato IV al

RFE sono state trasmesse risposte alla Commissione, precisando che lo stesso è

stato modificato per tener conto delle osservazioni della Commissione europea, con

l’indicazione della quota nazionale (comprensiva di fondo di rotazione e altre fonti di

finanziamento) e che tale risposta non ha dato più luogo a contraddittorio con la

Commissione.

In merito alle altre questioni sollevate, l’Amministrazione rende noto che è

ancora in atto una interlocuzione con la Commissione europea alla quale sono stati

trasmessi ulteriori chiarimenti del cui esito “sarà cura della scrivente Autorità infor-

mare la Corte dei conti”.


Per quel che concerne le irregolarità, i dati provenienti dalla banca dati

dell’IMS-OLAF al mese di settembre 2011, sono indicati nel prospetto di seguito il-

lustrato:

Situazione irregolarità PON Trasporti (euro)

Anno di com.ne OLAF

Tot. segn.ni OLAF

N. casi chiusi dalla Comm.ne

importi da recuperare importi decertificati78

n. casi aperti

Importo comuni-tario (a)

Importo nazionale

(b)

Importo totale

(c=a+b)

n. casi aperti

Importo totale

(naz.+com.)

2009 51 0 51 0,00 266.921.160,00 266.921.160,00 31 266.921.160,00

2010 20 0 20 0,000 0,00 0,00 0 0,00

TOTALE 71 0 71 0,00 266.921.160,00 266.921.160,00 31 266.921.160,00

Elaborazione su dati banca dati IMS-OLAF

Il RFE non contiene, invece, alcuna risultanza sulle irregolarità.

Alla luce di tali discordanze, sono stati richieste notizie all’Autorità di gestio-

ne del PON Trasporti.

In merito alle irregolarità rilevate nel sistema, il Ministero delle infrastrutture

e dei trasporti, ha precisato79 che non esiste contrasto tra quanto indicato nel RFE e

le informazioni della banca dati IMS-OLAF. La tabella inclusa nel RFE doveva indica-

re, infatti, le irregolarità in corso, la cui procedura amministrativa e/o finanziaria

non era stata completata alla data d’invio del Rapporto finale di esecuzione. Precisa,

78 I casi e gli importi sono ricompresi fra quelli da recuperare. 79 Nella nota prot. 0006635 del 15.07.2011 inviata con e-mail del 15.07.2011.

114

altresì, l’Amministrazione che nel caso del PON-T 2000-2006, non esistono casi

pendenti e che le procedure amministrative sono state chiuse dal punto di vista fi-

nanziario, infatti in tutti i casi gli importi irregolari sono stati recuperati per com-

pensazione.

A fronte delle rilevate discordanze la Sezione ha richiesto

all’Amministrazione approfondimenti istruttori relativamente ai recuperi effettuati,

anche per compensazione, agli importi decertificati, ed a ulteriori forme di recupero,

tenuto conto degli elencati importi irregolari esposti nel sistema IMS.

Ad ulteriore richiesta di spiegazioni, l’Amministrazione ha comunicato80 che

alcuni problemi potrebbero essere sorti nel momento in cui si è passati al sistema

unico europeo IMS-OLAF ed i competenti uffici del Dipartimento delle politiche eu-

ropee presso la Presidenza del Consiglio dei ministri hanno provveduto a travasare i

dati dalla vecchia banca dati nella nuova banca dati europea (IMS). Ciò ha causato

discrasie in particolare la differenza tra l’importo dei recuperi e l’importo delle irre-

golarità da recuperare. Tali problemi sono ricollegabili a difficoltà di utilizzo delle in-

formazioni della banca dati e a diversi tempi di aggiornamento81.

L’Amministrazione ha, altresì, comunicato82 che le tipologie d’irregolarità più

frequenti sono state: contabilità errata (erronea rendicontazione dell’IVA, duplica-

zione della rendicontazione di un ordine di pagamento); documenti di supporto

mancanti e/o incompleti (mancanza delle quietanze di pagamento o altri documenti

giustificativi di spesa; violazione delle norme concernenti i pubblici appalti (attribu-

zione di un appalto di lavori complementari con procedura negoziata senza pubbli-

cazione preliminare di un bando di gara, risultato della procedura di aggiudicazione

dell'appalto non pubblicati); spese non afferenti al periodo di realizzazione (rendi-

contazione di un mandato non ancora eseguito); spesa illegittima (rendicontazione

importi non dichiarati nei SAL83 di riferimento); altre irregolarità (documentazione

non facilmente reperibile o non correttamente archiviata, mancata evidenza di un

criterio di imputazione delle spese sostenute per singolo progetto, mancanza del

timbro con la dicitura “Documento controllato - progetto inserito nel PON Trasporti

2000-2006”).

80 Con nota prot. 0009383 del 25.10.2011. 81 È stato segnalato, inoltre, che l’Amministrazione non riesce a collegarsi al sistema telematico IMS-OLAF e l’Autorità di pagamento ha mantenuto la figura di osservatore ma non è ancora in grado di entra-re nel sistema IMS-OLAF. 82 Nella nota prot. 0006635 del 15.07.2011 inviata con e-mail del 15.07.2011. 83 SAL: Stato avanzamento lavori.

115

Spese decertificate

L’Amministrazione ha segnalato84 che le spese decertificate, suddivise per

Assi e Misure, sono elencate nel registro dei recuperi riepilogato nel prospetto sot-

tostante:

Dati riepilogativi registro dei recuperi85 (euro)

Importo recuperato

totale Importo recuperato

FESR Importo recuperato

nazionale

Totale 486.590.688,00 220.900.604,00 265.690.084,00


Al fine di fornire chiarimenti circa l’importo di euro 486.590.688,00 indicato

nel registro dei recuperi, l’Amministrazione ha comunicato86 le seguenti informazio-

ni:

- rettifiche finanziarie pari a euro 10.184.406,00 e relative ai controlli di II livello;

- rettifiche finanziarie pari a euro 337.396.943,00 (comprensivi di euro

279.497.815,00) relative ai controlli di I livello svolti dall’Autorità di gestione e dai

responsabili di Misura nel corso dell’attività di propria competenza. In questo caso

l’importo di euro 279.497.815,00 si riferisce alle decertificazioni operate dal control-

lo di I livello e relative ad interventi con appalto prima delle sentenze C-285/99 e

C-286/99. La rettifica è rientrata tra quelle operate a seguito dell’audit dellla Com-

missione europea 2008/IT/REGIO/I3/646/1;

- rettifiche finanziarie pari ad euro 138.755.240,00 e relative all'audit della Com-

missione Europea (rif. Missione di audit n. 2008/1T/REG10/13/646/1);

- rettifiche finanziarie pari ad euro 239.899,00 e relative all'audit svolto dall'Autorità

di Gestione (dicembre 2009 — aprile 2010) su n. 8 progetti, al fine di svolgere un

esame supplementare sui seguenti profili: la conformità delle procedure di aggiudica-

zione adottate dalla normativa nazionale e comunitaria vigente in materia di appalti

pubblici con particolare attenzione ai seguenti aspetti: le forme di pubblicizzazione

delle gare, il rispetto dei termini per la presentazione delle offerte, la predetermina-

zione dei criteri di aggiudicazione, la gestione del procedimento che va dall'indizione

della gara all'aggiudicazione definitiva del contratto passando per l'ammissione e l'e-

sclusione dei soggetti che hanno presentato l'offerta; l'efficienza e la trasparenza nel-

la gestione delle fasi esecutive, con particolare attenzione alla validazione tecnico-

economica delle eventuali perizie di variante, al rispetto dei termini contrattuali per la

consegna e l'ultimazione dei lavori, ai presupposti alla base delle eventuali proroghe,

84 Nella nota prot. 0006635 del 15.07.2011 inviata con e-mail del 15.07.2011. 85 I dati riportati nel prospetto del registro dei recuperi coincidono con i totali del registro dei debitori (All. 3 della Relazione di accompagnamento alla dichiarazione a conclusione dell’intervento predisposta ai sensi dell’art. 16 del Reg. 438/2001). 86 Nota prot 47045/R.U. del 20.10.2011.

116

alla gestione del contenzioso tra la Direzione lavori e gli appaltatori, alla conservazio-

ne della contabilità dei lavori ed infine alla presa in carico delle opere da parte del

soggetto appaltante e al collaudo di regolare esecuzione dei lavori;

- rettifiche finanziarie pari ad euro 5.000,00 e relative ai controlli svolti dall'Autorità

di pagamento.

Un caso complesso è derivato da un audit effettuato nel 2008 dalla Commis-

sione europea DG-Regio e relativo alla corretta applicazione della normativa comu-

nitaria e nazionale in materia di affidamento di lavori e servizi/forniture. L’audit87

nel settore degli appalti pubblici ha riguardato contratti afferenti a: interventi sulla

rete ferroviaria (Misure I.1 e II.1); interventi sulla rete stradale (Misura I.2); inter-

venti sugli aeroporti (Misura I.4); per un totale di 12 progetti.

Sono state mosse, in data 12.08.2008, alcune contestazioni in merito alle

procedure seguite dagli Enti per l’affidamento delle opere. L’Autorità di gestione ha

avviato immediatamente un’attività d’istruttoria sulle censure, dando seguito alle

azioni richieste ed elaborando le controdeduzioni in accordo con i beneficiari e re-

sponsabili di Misura interessati88. L’esito di tale istruttoria è stato sintetizzato in una

nota del 17.10.2008. La Commissione europea, completato l’esame delle controde-

duzioni, ha inviato alle Autorità italiane competenti e all’Autorità di gestione la posi-

zione finale assunta sull’audit in data 13.11.2009.

L’Autorità di gestione al fine di assicurare una chiusura efficiente e senza

perdite di risorse da parte del Programma e, quindi, dello Stato Italiano, ha posto in

essere una serie di azioni di approfondimento e consultazione, a valle delle quali è

stata prodotta una relazione inviata alla Commissione europea con nota prot. n.

1943 del 18 febbraio 2010.

In attesa della risposta della Commissione europea sulle osservazioni ancora

aperte (in particolare relativamente alla Misura I.4), sono state eseguite decertifica-

zioni per circa 139 milioni di euro, a fronte di una spesa controllata pari a più di 1

miliardo di euro, oltre a circa 279 milioni di euro rettificati in autonomia da parte

dello Stato membro in conseguenza di ulteriori controlli eseguiti capillarmente sugli

interventi del programma. Gli importi sono stati, in buona parte decertificati in via

cautelativa pur non condividendo le argomentazioni prodotte dalla Commissione eu-

ropea, in considerazione dell’avanzata fase di attuazione del Programma e non rav-

visandosi tempi sufficienti per mantenere aperta un’interlocuzione su tutte le conte-

stazioni degli auditors. Il dettaglio delle decertificazioni effettuate sui progetti og-

getto di controllo è fornito nel prospetto seguente:

87Riferimento missione n. 2007/IT/REGIO/I3/646/1 -25 – 29 febbraio 2008. 88 Il Ministero dello sviluppo economico - Dipartimento politiche di sviluppo (capofila del QCS 2000-2006) e il Ministero dell’economie e finanze (RGS-IGRUE, responsabile dei controlli e capofila per i Fondi.

117

Decertificazioni progetti oggetto di controllo (euro)

Misura Importo controllato Decertificati

Misura I.1 390.993.852,00 14.610.764,00

Misura I.2 635.315.643,00 124.144.476,00

Misura I.4 10.345.399,00 0,00

Totale 1.036.654.894,00 138.755.240,00


L’Amministrazione ha evidenziato che tutte le procedure amministrative e finan-

ziare collegate alla decertificazioni effettuate sono state concluse. Ha altresì precisato

che in tutti i casi, le somme decertificate sono state recuperate tramite compensazione,

con somme successivamente certificate alla Commissione europea89, sullo stesso pro-

getto o su progetti appartenenti alla stessa Misura, data la presenza di un consistente

overbooking a disposizione degli Enti responsabili di Misura. Su ulteriori richieste, volte a

precisare nel dettaglio come fossero avvenute le operazioni di recupero per gli importi

decertificati, l’AdG, in sede di contraddittorio, con nota n. 11073/RU del 14 dicembre

2011, ha fornito elementi sull’iter seguito, ma non ha rappresentato elementi probatori

adeguati a documentare i casi nei quali tale modalità di recupero sia stata effettuata.

L’Amministrazione, tenuto conto delle somme ancora da recuperare, dovrà documenta-

re, in futuro, in modo circostanziato, le operazioni effettuate per reintegrare l’Erario, in-

formando questa Sezione.

L’AdG ha, altresì, precisato che in due casi (importo complessivo pari a euro

11.080,00), nei quali non è stato possibile procedere ad una compensazione, l'irre-

golarità a stata sanata, procedendo al recupero diretto delle somme indebitamente

versate al Beneficiario.


In ordine alle rettifiche e correzioni finanziare, l’IGRUE90 ha comunicato91

quanto indicato nel prospetto sottostante:

Rettifiche/correzioni avviate dalla CE (euro) FESR 2000-2006 - Rettifiche/correzioni avviate dalla CE

PON Trasporti Ob. 1 1999IT161PO005 Misura

2.3 193.795.477,00 Audit chiuso

Elaborazione su dati IGRUE

Relativamente a tali importi, è stato segnalato che, trattasi di mera propo-

sta, su cui è stato avviato il contraddittorio con l’Amministrazione titolare del pro-

gramma, che non ha ancora dato luogo ad alcuna decisione comunitaria di rettifi-

89 Nota prot 47045/R.U. del 20.10.2011. 90 Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello stato, Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l’Unione europea, Ufficio XI. 91 Con nota n. 84905 del 25.07.2011, con dati aggiornati al 19.12.2011.

118

ca/correzione. Pertanto, la definitiva valutazione dell’eventuale perdita netta potrà

essere effettuata solamente a seguito della definizione di tale pendenza e della

chiusura dell’istruttoria comunitaria sulla rendicontazione di spesa presentata

dall’Amministrazione, con relativo riconoscimento della spesa finale.

Questa Sezione ha richiesto specifici chiarimenti sa tale problematica e

l’Amministrazione ha segnalato92 che i controlli svolti dall’Autorità di controllo di II

livello e le ulteriori verifiche di cui si è avuta conoscenza hanno portato a un totale

di rettifiche finanziarie totalmente recuperate come riportato nel registro dei recu-

peri redatto all'Autorità di pagamento.

Con riferimento alle comunicazioni93 fornite dal Ministero dello sviluppo eco-

nomico94 in ordine alle rettifiche/correzioni finanziarie riguardanti il PON-T, si rile-

vano le notizie riportate nel seguente prospetto:

Audit della Commissione europea su interventi Ob. 1 (euro)




PON-T

2007/646/1 feb-08 set-10 418.624.544,00 193.795.477,00 418.624.544,00 193.795.477,00 Audit chiuso

2007/645/1 feb-08 nov-09 Audit chiuso

Elaborazione su dati Ministero sviluppo economico

Si evince l’elevato importo rettificato per somme superiori ai 418 milioni di

euro destinate a gravare così come le altre somme oggetto di decertificazione

esclusivamente sul bilancio nazionale.


Al fine di misurare il progressivo conseguimento degli obiettivi del PON-T è

stato definito un set di indicatori corrispondente a tre categorie:

1 - indicatori di realizzazione fisica;

2 - indicatori di risultato;

3 - indicatori d’impatto.

Gli indicatori di realizzazione fisica richiedono spiegazioni tecniche complesse

per la loro specificità in ogni settore (ad esempio per le strade si hanno criteri di-

versi dalle ferrovie o dagli aeroporti, ecc. perché con ogni progetto si realizzano

opere di sostanza differente) laddove ogni opera si concretizza, in genere, in una

cosa visibile (per impianti dedicati alla sicurezza la possibilità di vederla è più vaga),

92 Nota prot. 47045/R.U. del 20.10.2011. 93 Nota prot. 0010877 del 03.08.2011. 94 Ministero dello sviluppo economico, Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica, Direzione generale per la politica regionale unitaria comunitaria.

119

piste, km di strada o di ferrovia, banchine nei porti, impianti come torri di controllo

negli aeroporti, aerostazioni, ecc. Per ciascuna di esse è possibile individuare un

numero che esprima l’aspetto più rilevante dell’opera (per una autostrada esso dà

conto della distanza fra punti terminali, ma anche della lunghezza di eventuali per-

corsi di svincolo, della larghezza che può variare lungo l’itinerario; per una ferrovia

include il semplice o il doppio binario e i tratti di binari di stazione; per un aeroporto

la superficie delle piste da costruire o da destinare ai viaggiatori nell’aerostazione;

nei porti la lunghezza di attracchi, la superficie di deposito di merci, ecc.); in ogni

caso il numero valorizza una specifica realizzazione e quindi concretezze diverse.

L’indicatore fisico esprime sinteticamente come si è realizzata un’opera che

sarà usata da utenti potenziali, che avranno a disposizione, in futuro, maggiori pos-

sibilità di servizi. Occorre, però, rilevare che quando un’infrastruttura è terminata la

potenzialità si trasforma in uso vero, che può crescere nel tempo fino a quando la

stessa infrastruttura sarà saturata, cioè diverrà insufficiente, il che renderà neces-

sario integrarla nuovamente. Una previsione del possibile uso dell’opera è corretta

se consente di realizzare infrastrutture che saranno pienamente usate non in tempi

brevi ma dopo molti anni; si tratta di previsioni proiettate in avanti nel tempo e,

quindi, suscettibili di errori, anche per il lungo intervallo che intercorre tra la deci-

sione di realizzarla, la progettazione e l’avvio, sino al completamento. In tale tempo

le condizioni che determinano l’uso possono mutare rispetto al previsto; ciò può

rendere l’investimento poco utile, anche se si è fatto ogni sforzo per previsioni cor-

rette. Si misura un’opera che risulta realizzata secondo la previsione, ma

l’indicatore non può dare la certezza che l’uso sarà quello ipotizzato.

Un secondo blocco di indicatori evidenzia il risultato. Gli indicatori di risultato

in un programma di infrastrutture assumono maggiore rilevanza perché ciascun pro-

gramma si collega con un altro successivo, che si delinea mentre il precedente si rea-

lizza. Mentre il programma procede, alcune opere si completano e sono usate

dall’utenza che era potenziale (questa può essere rilevata mediante numeri di diverso

significato). Se da questi si deduce, anche con misurazioni effettuate per altri pro-

grammi analoghi, che l’uso di un’opera è diverso dal previsto, si possono adottare di-

verse strategie, quali, a seconda dei casi, rallentamenti della progettazione o di avvio

di opere analoghe o, al contrario, intensificazione di altre, ma anche diverse scelte

politiche atte a incentivare o disincentivare l’utenza favorendo la preferenza di uno o

più modi di trasporto, con il fine di utilizzare al meglio le strutture realizzate.

Questi indicatori esprimono variazioni di incidentalità, di capacità di assorbi-

mento di traffico, di tempi di percorrenza su strade o ferrovie, di velocità media con-

seguibile negli spostamenti, di entità di passeggeri o di merci, di capacità di accosto

120

di navi, di accessibilità ai porti; in sostanza si tratta di dati che possono misurarsi ad

opere ultimate e quindi in tempi, anche lunghi, successivi al completamento.

Gli indicatori d’impatto a livello di Programma, presentano le maggiori diffi-

coltà, in quanto intendono misurare come varia, per effetto degli investimenti del

programma, il contesto economico territoriale in termini di produzione lorda e di va-

lore aggiunto, nonché di remunerazione del lavoro e del capitale in conseguenza

dell’attivazione di processi economici, cioè gli investimenti di cui si parla, che altri-

menti non si sarebbero messi in moto. Inoltre si cerca di misurare, come impatto

sociale, la variazione dell’occupazione durante l’esecuzione delle opere e quanto es-

sa potrà elevarsi, al loro completamento, come conseguenza delle più efficienti in-

frastrutture, che dovrebbero migliorare la struttura produttiva, interessando fattori

territoriali che la riguardano. La misurazione si estende anche agli effetti che pos-

sono generarsi fuori delle zone interessate dal programma.

Gli indicatori di impatto, inizialmente definiti dall’Autorità di gestione in ac-

cordo con il gruppo di lavoro attivato nell’ambito del sistema nazionale di valutazio-

ne del Quadro comunitario di sostegno Obiettivo 1, sono stati oggetto di revisione

nel corso del 2007 da parte del Valutatore indipendente. Il riesame del set

d’indicatori d’impatto è stato compiuto al fine di tener conto sia delle modifiche in-

tervenute nella selezione progetti del PON-T dall’inizio del Programma che

dell’effettiva disponibilità dei dati necessari alla quantificazione.

La revisione condotta ha portato, in primo luogo, a riclassificare gli indicatori

di impatto in due tipologie, distinguendoli in:

- 13 indicatori d’impatto specifico, direttamente connessi agli obiettivi specifici del

PON Trasporti: riequilibrio modale, recupero di efficienza e di qualità del servizio,

governo della mobilità, miglioramento dell’accessibilità, sostegno all’intermodalità,

riduzione dell’impatto ambientale;

- 7 indicatori d’impatto socio-economico, che rilevano l’impatto del Programma at-

traverso la variazione del valore aggiunto prodotto nel settore trasporti, del numero

d’imprese di trasporto operanti nelle regioni Obiettivo 1, la dinamica occupazionale

nel settore delle costruzioni, rilevate rispetto all’arco temporale preso in considera-

zione dal Programma.

Va precisato che non è stato possibile disporre del Rapporto finale del Valu-

tatore indipendente da presentarsi entro tre anni dalla conclusione della program-

mazione perché non disponibile. Va osservato che la tematica è particolarmente

complessa e diverse sono state le osservazioni della Commissione.

L’Autorità di chiusura non ha svolto alcun controllo sulla coerenza dei dati re-

lativi agli indicatori inseriti nel RFE, neanche nei casi in cui non erano presenti gli

121

indicatori iniziali o mancavano quelli finali. Tale elemento è stato, altresì, evidenzia-

to dalla Corte dei conti europea nelle constatazioni preliminari nel punto 27.

In sede di contraddittorio, l'AdA, con nota n. 0056517 del 14 dicembre 2011,

ha comunicato che, l'Organismo di chiusura ha ritenuto di dover circoscrivere la pro-

pria attività di verifica, nell'ambito dell'analisi degli indicatori di programma, alla loro

considerazione in sede di Rapporto finale di esecuzione. Nello svolgimento della pro-

pria attività di chiusura, ha poi svolto verifiche sulla quantificazione degli indicatori di

programma e di Misura, riportati nel Rapporto finale di esecuzione, rispetto a quanto

preventivato nel Complemento di programmazione (versione maggio 2009). Sul pun-

to l'Autorità di audit, in relazione agli indicatori di impatto socio-economico ed am-

bientali per i quali non ci sia stato riscontro sul RFE, ha riportato delle osservazioni

nella Relazione di accompagnamento alla Dichiarazione a conclusione del Program-

ma. Conclusivamente ha ritenuto di aver risposto, in tal modo, alla Corte dei conti

europea, visto che tale tematica è di competenza dell’AdG.

Questa Sezione, pur riconoscendo l’ambito riservato, in materia di indicatori,

all’AdG, richiama l’attenzione sull’esigenza che l’assenza degli indici iniziali o di

quelli finali, o l’incongruenza dei valori di riferimento, soprattutto per gli indicatori

di risultato e di impatto, avrebbero potuto nella Relazione di chiusura trovare un più

accentuato rilievo.

Tenendo conto di uno studio specifico trasmesso dall’Autorità di gestione e

considerando la numerosità degli indicatori, si è prestata particolare attenzione su

alcuni indicatori di impatto socioe-conomico riguardanti l’occupazione. Al riguardo

sono stati previsti due specifici indicatori:

- l’occupazione (diretta e indiretta) attivata in fase di cantiere e costruzione per

modalità ferroviaria, stradale e per il sistema VT;

- l’occupazione specifica generata nel settore delle costruzioni.

Relativamente al primo indicatore, si considera adeguata la quantificazione

realizzata attraverso la stima dell’impatto occupazionale generato dai Grandi Pro-

getti, assumendo che tali interventi possano ritenersi rappresentativi di quelli com-

plessivamente realizzati.

Per ciascun Grande Progetto del PON Trasporti, tali impatti sono stati stimati

applicando la metodologia delle interdipendenze settoriali.

L’analisi, a partire dagli investimenti effettuati per le varie annualità, per-

mette di determinare il numero di posti di lavoro (diretti/indotti cumulati) attivati in

“fase di cantiere”. È stato, pertanto, quantificato l’impatto prodotto “in fase di can-

tiere” dalle azioni programmate con il PON Trasporti sull’occupazione delle regioni

del Mezzogiorno. Tale valutazione è stata effettuata per comprendere quale quota

122

della crescita registrata nel Mezzogiorno possa essere attribuita al PON Trasporti

nella fase di realizzazione delle opere (fase di cantiere).

Il risultato è indicato nel seguente prospetto:

Indicatori di impatto occupazionale – fase di cantiere

Indicatore Valore iniziale

(periodo 2000-2003) Valore attuale disponibile

(periodo 2000-2008)

Occupazione (diretta e indiretta) attivata in fase di cantiere e costruzione per modalità ferroviaria, stradale e per il sistema VTS (va-lore in migliaia)

107 326

Elaborazione su dati Grandi Progetti del PON-T 2000-2006, Richiesta di conferma del tasso di finan-ziamento

Relativamente al secondo tipo di impatto, l’indicatore considerato corrispon-

de all’“occupazione nel settore delle costruzioni (media annua in migliaia)” ed è sta-

to quantificato sulla base dei dati desumibili da Istat - Conti economici regionali per

il valore iniziale (2003) e da Istat – Forze Lavoro per il valore attuale disponibile

(2007). Il prospetto sottostante mostra il numero medio annuale di occupati nel

settore delle costruzioni nelle sei Regioni interessate dalla Programmazione:

Indicatori di impatto occupazionale nel settore delle costruzioni

Indicatore Valore iniziale

2003

Valore attuale disponibile

2007 Variazione

Occupazione nel settore delle costru-zioni (media annua in migliaia)

501,5 547,2 +9,1%

Elaborazione su dati per l’anno 2003 ISTAT Conti Economici Regionali (Ottobre 2008) – per l’anno 2007 Istat Forze di

lavoro, Media 2007 (aggiornamento febbraio 2010)

Il prospetto 24 mostra come l’occupazione nel settore delle costruzioni abbia

subito un importante impulso nel periodo in cui sono stati avviati i cantieri per la

realizzazione di numerosi interventi previsti dalla Programmazione. In particolare,

nel 2007, nelle sei Regioni Ob. 1 si è registrato un incremento degli occupati nel

settore delle costruzioni del 9,1% rispetto al 2003, risultato che assume particolare

rilevanza in considerazione del fatto che nel medesimo periodo e nella medesima

area la crescita dell’occupazione complessiva è stata pari ad appena l’1,2%.

Il prospetto che segue mostra i livelli occupazionali del settore delle costru-

zioni delle Regioni Ob. 1 nel 2003 e nel 2007:

123

Indicatori di impatto: livelli occupazionale nel settore costruzioni per Regione

Regione Valore iniziale

2003

Valore attuale disponibile

2007

Variazione

Campania 138,8 153,0 10,2%

Puglia 115,3 132,0 14,5%

Basilicata 21,4 22,8 6,5%

Calabria 55,5 58,2 4,9%

Sicilia 119,3 129,4 8,5%

Sardegna 51,2 51,8 1,2%

Elaborazione su dati per l’anno 2003 ISTAT Conti Economici Regionali (Ottobre 2008) – per l’anno 2007

Istat Forze di lavoro, Media 2007 (aggiornamento febbraio 2010)

Le Regioni che hanno beneficiato maggiormente di un importante incremen-

to dell’occupazione nel settore delle costruzioni sono la Campania e la Puglia con

variazioni stimate al di sopra del 10%. Al contrario la Regione che presenta il valore

meno positivo è la Sardegna i cui livelli occupazionali nel settore delle costruzioni

risultano aumentati di poco rispetto ai valori del 2003.

Controllo coordinato con la Corte dei conti europea. I relativi esiti

La Corte dei conti europea ed italiana hanno svolto un aait in loco il 16 e 17

maggio 2011 con audizioni sia dell’Autorità di gestione, sia dell’Autorità di chiusura

(ora Autorità di audit).

In data 12 agosto 2011, la Corte dei conti europea ha trasmesso per il tra-

mite della Corte dei conti nazionale le constatazioni di seguito indicate, a cui

l’Amministrazione ha regolarmente risposto.

Le constatazioni hanno avuto ad oggetto le problematiche di seguito indica-

te:

- controlli inadeguati da parte dell’organismo di chiusura(1-3);

- insufficiente qualità delle attività e della metodologia di audit, incluse le liste di

controllo(4-11);

- la dichiarazione di chiusura non ha fornito elementi sufficienti a giustificazione del-

la metodologia di campionamento (12-19);

- qualità insoddisfacente della risposta alla lettera di interruzione (20-23);

- la sostituzione delle spese ha avuto un impatto significativo sulla programmazione

iniziale (24-31).

Controlli inadeguati da parte dell’organismo di chiusura

Nella dichiarazione l’organismo di chiusura dichiarava che non vi era eviden-

za dei controlli ex art. 4 (controlli di I livello Reg. 438/2001 per una spesa conside-

revole superiore ai 400 milioni di euro), ciò comportava il rischio per l’affidabilità

124

della spesa rivelandosi utile ai sensi dell’art. 16 effettuare controlli supplementari

sulla Misura interessata.

Con riferimento a tale constatazione, l’Autorità di audit, riferisce di aver av-

viato le attività di controllo nei confronti dell’AdG, di aver fornito delle indicazioni, di

aver valutato le correzioni effettuate in conseguenza delle missioni di audit della

Commissione, con riguardo agli appalti pubblici e, in conseguenza di ciò,

l’Organismo di chiusura ha ritenuto sufficienti i controlli eseguiti. In merito poi alla

spesa di 403.034.567,00 milioni di euro, l’AdA ribadisce che non vi è stata mancan-

za di controlli di I livello, visto che dall’istruttoria effettuata successivamente,

l’Autorità di gestione ha costituito un apposito Gruppo di lavoro finalizzato a tale

controllo, ai sensi dell’art. 34 del reg. 1260/1999, relativo ai progetti ANAS. E’ sta-

to, inoltre, sottolineato come gli stessi siano stati “ulteriori” rispetto a quelli svolti

dai responsabili di Misura sul 100% della spesa ai sensi dell’art. 4 del reg.

438/2001, né tali verifiche hanno dato luogo all’accertamento di spesa irregolare.

La documentazione relativa è conservata presso gli uffici dell’Autorità di gestione.

Insufficiente qualità delle attività e della metodologia di audit, incluse le liste di con-

trollo (da punto 4 a punto 11)

L’organismo di chiusura ha fatto ampio ricorso al supporto fornito dai servizi

di Assistenza tecnica.

La metodologia adottata dall’Organismo di chiusura per i controlli in loco dei

progetti in corso non prevedeva nessun controllo finale, a progetto ultimato, sul ri-

sultato fisico prodotto e sull’entrata in funzione delle infrastrutture cofinanziate. An-

che nel caso in cui il progetto è stato controllato non è stata prevista nessuna azio-

ne di follow-up volta a verificare che gli errori o i problemi individuati fossero risolti

entro la fine del periodo di assistenza finanziaria.

Le liste di controllo sugli appalti pubblici erano molto generiche e non hanno

orientato i revisori verso un controllo approfondito sulle procedure di aggiudicazio-

ne. Risulta, altresì, che i tassi di errore individuati dall'organismo di chiusura risul-

tavano molto bassi (0,64%) e non in linea con la frequenza degli errori rilevata

dall'audit della Commissione sugli appalti pubblici che aveva individuato un alto

numero di violazioni del diritto comunitario.

In merito alle attività svolte dalla struttura di Assistenza tecnica,

l’Amministrazione ha precisato che l’Organismo di chiusura ha svolto funzioni di

coordinamento/supervisione della struttura95. Tale Organismo ha svolto direttamen-

95 Le attività hanno riguardato: la costante attività di supervisione della qualità del lavoro svolto dall’Assitenza tecnica in termini di metodologie e procedure adottate (rispetto agli standard professionali di riferimento); la verifica della struttura organizzativa e del team di lavoro in termini di chiara definizio-ne e ripartizione di compiti, funzioni e responsabilità; l’attività di coordinamento della struttura di Assi-

125

te, senza delegare alla struttura di Assistenza tecnica, la pianificazione strategica

dell’attività da svolgere, il coordinamento di tutte le attività a chiusura, la valuta-

zione dei rischi e dell’eventuale necessità di controlli aggiuntivi.

L’Autorità di audit dichiara di aver verificato le realizzazioni fisico-tecniche

relative alle somme certificate e campionate; i risultati fisici e l'entrata in funzione

delle infrastrutture cofinanziate relative a progetti ultimati e di aver condotto speci-

fiche azioni di follow-up laddove presenti problemi evidenti. Ha, altresì, verificato

annualmente, nel corso degli audit presso i responsabili di Misura, l'esecuzione dei

controlli di I livello che hanno previsto, tra l'altro, la verifica effettiva della fine dei

lavori e le verifiche connesse al collaudo. L’Amministrazione ha precisato, altresì,

che le verifiche di I livello hanno riguardato il 100% della spesa certificata e le veri-

fiche di II livello il 33,26 % della stessa.

Per selezionare i progetti è stato utilizzato il sistema informativo MONIT

2000 sia per il monitoraggio finanziario che fisico e procedurale.

In merito alle liste di controllo sugli appalti, l’Autorità di gestione ha sottoli-

neato che la stessa Commissione europea, nella nota CE 12017 del 12.12.2008 ha

affermato che “le liste di controllo in merito alle procedure di aggiudicazione di ap-

palti pubblici, sottendono puntuali verifiche il cui dettaglio è stato fornito”, in tal

modo ha ritenuta chiusa la originaria contestazione.

L’Autorità di audit conferma la costante attività di monitoraggio in materia di

appalti pubblici96. A seguito della missione di audit della Commissione su tale tema-

tica, ha prestato particolare attenzione alle irregolarità evidenziate ed ha verificato

che le correzioni finanziarie ad esse connesse fossero decertificate nell’ambito del

programma, analizzando le azioni intraprese complessivamente dall’Autorità di ge-

stione.

La dichiarazione di chiusura non ha fornito elementi sufficienti a giustificazione della

metodologia di campionamento (da punto 12 a punto 19)

E’ necessario fornire elementi sufficienti per ottenere la garanzia della legali-

tà e regolarità della spesa dichiarata.

La dichiarazione di chiusura riporta un livello di spesa controllata relativa-

mente alto a fronte di un tasso di errore molto basso, non in linea con la frequenza

stenza tecnica tramite il monitoraggio continuo ed organizzazione incontri; la verifica delle competenze e capacità professionali del team di lavoro impiegato. 96 Le verifiche effettuate hanno previsto le seguenti tipologia: a) verifica del corretto esperimento della fase progettuale (come risulta dalle check-list di verifica utilizzate); b) verifica del rispetto del principio di concorrenza (come risulta dalle check-list di verifica utilizzate); c) verifica modalità di ricevimento e registrazione delle offerte (come risulta dalle check - list di verifica utilizzate); d) verifica amministrativa e valutazione tecnica economica delle offerte (come risulta dalle check-list di verifica utilizzate); e) veri-fica procedure di aggiudicazione degli appalti (come risulta dalle check-list di verifica utilizzate); f) verifi-ca di legittimità del contratto (come risulta dalle check-list di verifica utilizzate); g) verifica della corretta applicazione della normativa sui lavori pubblici (come risulta dalle check-list di verifica utilizzate).

126

degli errori rilevati dalla Commissione che aveva individuato un alto numero di vio-

lazioni. In tale circostanza nessuna menzione è fornita dalla dichiarazione di chiusu-

ra. Così pure non sono presenti informazioni esaurienti sulla metodologia di cam-

pionamento e sui rischi presi in considerazione. Una metodologia di campionamento

inadeguata ed insufficiente può indirizzare verso campioni non rappresentativi e

verso una stima non corretta del tasso di errore.

A riguardo l’Amministrazione ha comunicato che per la stesura della dichia-

razione di chiusura l’Organismo di controllo ha tenuto in considerazione non solo gli

audit svolti dalla struttura di Controllo di I livello ma anche quelli svolti da altri Or-

ganismi nazionali e/o comunitari di cui è venuto a conoscenza.

Con riferimento all’audit sugli appalti pubblici, realizzato dai servizi della

Commissione97, l’Amministrazione ha precisato, inoltre, che la maggior parte delle

irregolarità rilevate sono state accettate dallo Stato Membro senza esperire fino in

fondo la fase di contraddittorio, in quanto gli stessi beneficiari hanno preferito stral-

ciare le spese.

Per tale motivo, a chiusura, l’Organismo ex art. 15 del reg. 438/2001 ha ri-

tenuto opportuno, per il calcolo della frequenza, utilizzare i dati dei controlli svolti

dalla struttura di controllo di II livello, essendo questi ultimi riferibili ad una campa-

gna di verifiche molto più ampia e, quindi, più rappresentativa dell'universo delle

spese certificate e ritenuta affidabile dalla stessa Commissione europea. Sottolinea

l’Autorità di audit che la Commissione europea98, con riguardo ad una particolare

missione di audit, relativamente all'affidabilità della struttura di controllo di II livel-

lo99, ha concluso evidenziando che "i servizi non hanno rilevato alcuna spesa irrego-

lare”, e pertanto “non sarà effettuata alcuna rettifica finanziaria. L'audit è quindi

chiuso”.

L'Organismo di chiusura, per la redazione della dichiarazione a conclusione

dell'intervento, si è avvalso anche delle verifiche aggiuntive condotte dall'Autorità di

gestione100 che hanno evidenziato l'assenza di irregolarità di natura sistemica ri-

scontrata in occasione di altri controlli.

L'Organismo indipendente, a seguito delle analisi condotte sulle tipologie di

irregolarità rilevate dai servizi della CE, ha comunque ritenuto opportuno verificare i

controlli di II livello eseguiti sulle principali irregolarità riscontrate dalla Commissio-

ne, sui contratti sottoposto a controllo ed il trattamento degli errori e delle irregola-

rità rilevate.

97 Missione di audit 2007/1T/REG10/13/646/1. 98 Con nota prot. 010616 del 13 novembre 2009. 99 Missione di audit 2007/1T/REG10/13/645/1. 100 Nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti — DG. sviluppo del territorio, la programmazione ed i progetti internazionali — prot. n. 4992 del 7 maggio 2009.

127

L’Organismo di chiusura ha comunicato che la scelta del metodo di campio-

namento effettuato è stata giustificata dalla natura dell'universo di riferimento da

cui estrarre il campione. Con riferimento ai fattori di rischio considerati, si è tenuto

conto dei rischi intriseci (relativi all'Asse e alla Misura di riferimento, alla tipologia di

beneficiario e titolarità gestionale del progetto, alla tipologia di progetto "coerente"

o "PON che rendiconta", all'importo finanziario del progetto cofinanziato, alla com-

plessità amministrativa relativa al progetto cofinanziato) e dei rischi di controllo (re-

lativi ai risultati dei controlli precedentemente svolti ed alle piste di controllo adot-

tate dal'Autorità di gestione e dai responsabili di Misura).

I rischi di controllo hanno guidato l'auditor, tra l'altro, nella scelta finale del

progetto (ad esempio laddove era presente un progetto già precedentemente cam-

pionato e di cui si era in possesso di elementi di garanzia ritenuti sufficienti, si è

proceduto alla scelta del secondo più alto in graduatoria). Pertanto nell'ambito del

settore selezionato per tipologia e dimensione e sulla base della graduatoria di ri-

schio realizzata si è proceduto alla selezione di quei progetti a cui era associato un

livello di rischio (intrinseco e di controllo) più elevato. E’ stato, altresì, precisato che

per qualsiasi beneficiario per cui è stata riscontrata una criticità nel corso delle veri-

fiche si è condotta, da un lato, la verifica delle azioni correttive intraprese dallo

stesso e dall'altro, si è proceduto alla selezione, per annualità successiva a quella

verificata nel corso dei controlli, di un ulteriore progetto che presentava spese certi-

ficate nell'anno di riferimento del campione.

L’Organismo di chiusura ha precisato che nell'ambito del campionamento

delle spese operato dalla struttura di controllo di II livello ai sensi dell'art. 10 del

reg. 438/2001, si è tenuto conto della specificità dei progetti coerenti. In particola-

re, la metodologia di campionamento ha previsto la individuazione/classificazione di

tali progetti tra quelli certificati nelle annualità di spesa da verificare e la selezione

di un numero rappresentativo degli stessi in coerenza con la composizione dell'uni-

verso di riferimento.

Qualità insoddisfacente della risposta alla lettera di interruzione101 (da punto 20 a

punto 23)

La Corte dei conti europea segnala le insufficienti informazioni fornite dallo

Stato membro sui fattori di rischio individuati, su come questi abbiano influito sulla

metodologia di campionamento e la risposta fornita in merito al tasso di errore non

ha aggiunto, per la Commissione, elementi conoscitivi. Ciò ha generato ulteriori ri-

tardi nel processo di chiusura, costringendo la DG Regio a nuove attività di audit.

101 L’avvio della procedura di chiusura viene formalizzata con l’invio, da parte della Commissione, di una lettera agli Stati membri due mesi prima del termine per la presentazione dei documenti di chiusura, in-formandoli che, in caso di mancato rispetto di tali termini, si procederà alla liquidazione del saldo in base ai documenti disponibili, al disimpegno automatico e alla rettifica finanziaria

128

Per tale constatazione l’Amministrazione rinvia alle osservazioni formulate in

precedenti punti.

Con riguardo agli errori sistemici l’Autorità di audit precisa che i controlli ef-

fettuati dall’Autorità di gestione hanno evidenziato bassi tassi di irregolarità e per le

irregolarità riscontrate era stato verificato l’aggiornamento del registro dei recuperi,

le comunicazioni OLAF, nei casi previsti e l’attuazione delle correzioni finanziarie da

fare apportare ai responsabili di Misura nell’audit sugli appalti pubblici.

Si è, altresì, riscontrata l'assenza di irregolarità di natura sistematica in oc-

casione di altri controlli e quindi l’affidabilità delle procedure di gestione e controllo

adottate nell'ambito del Programma.

La sostituzione della spese ha avuto un impatto significativo sulla programmazione

iniziale102 (da punto 24 a punto 31)

Il Programma operativo presenta un grande numero (62% della spesa totale

certificata) di progetti coerenti103 e di sostituzioni di progetti, per un importo di

2.961.858.650 euro su 4.765.884.139 euro di spesa certificata (dati del Ministero

dello sviluppo economico forniti dalla DG REGIO). Essi hanno presentato diversi ri-

schi superiori al normale, sia con riguardo alle irregolarità che a difficoltà

102 I progetti coerenti (vecchi progetti già selezionati prima dell'inizio del periodo di programma-zione 2000-2006 e spesso già completati prima di essere ammessi al cofinanziamento comunita-rio 2000-2006) non erano stati concepiti per essere co-finanziati dai Fondi comunitari e presen-tavano diversi rischi intrinseci superiori al normale, sia in termini d’irregolarità che di difficoltà pratiche nell’effettuare i controlli (ad esempio, per intervistare i responsabili e per la disponibil i-tà di documenti risalenti a 10-15 anni prima). Tuttavia, questo fenomeno e i relativi rischi, non sono stati adeguatamente descritti nella dichiarazione di chiusura e non hanno portato all'intro-duzione di verifiche ad hoc nelle liste di controllo. L'uso dei progetti coerenti non riflette la programmazione iniziale ed è stato motivato essen-zialmente dall’esigenza di evitare una potenziale perdita di Fondi UE. Infatti, gli scostamenti più significativi tra la spesa certificata finale e il budget inizialmente previsto dal Complemento di programmazione del 2005 ha riguardato Misure che hanno fatto ampio uso di progetti coerenti, come le Misure I.3, II.1, II.3 e III.3, nelle quali la percentuale di progetti coerenti è giunta fino al 100% della spesa totale. L’incremento di spesa da 204 milioni di euro a 506 milioni di euro (per la Misura II.1), derivante dall'ampio ricorso a progetti coerenti, è stato compensato da una

riduzione della dotazione finanziaria della Misura II.3 da 403 milioni di euro a 101 milioni di euro (per la Misura II.3). Inoltre, gli indicatori di realizzazione fisica relativi alle Misure che comprendono un’ampia quota di pro-getti sostituiti hanno confermato la limitata coerenza della spesa finale con la programmazione iniziale. Per esempio, gli indicatori per la Misura II.1 (relativa alle connessioni ferroviarie) mancano del valori di riferimento previsti — indizio che gli investimenti cofinanziati non facevano parte della programmazione iniziale — ad eccezione di un indicatore (lunghezza della rete). Tuttavia, i valori di tale indicatore sono incongruenti (cfr. rapporto finale di esecuzione, pag. 74), e non rispecchiano l'incremento della dotazio-ne finanziaria della Misura da 204 milioni di euro a 506 milioni di euro, dal momento che il numero di chilometri di rete ferroviaria realizzati è pressoché uguale (secondo alcuni dati) o addirittura significati-vamente minore rispetto al valore previsto (essendo passato da 163 km previsti a 14 km effettivamente realizzati). I progetti coerenti hanno generato risorse nazionali “liberate”. in base alle norme stabilite nel Quadro comunitario di sostegno, lo Stato membro è obbligato ad utilizzare queste risorse "liberate" nella stessa Regione e nell'ambito dello stesso Asse prioritario, ma non necessariamente nell'ambito della stessa misura prioritaria. Secondo il Ministero dello sviluppo economico, dette risorse possono essere utilizzate fino alla fine del settembre 2014. Ciò dovrebbe salvaguardare il principio di addizio-nalità. 103 I cosiddetti progetti coerenti si basano sulla rendicontazione di vecchi progetti realizzati indipenden-temente dai Fondi europei come facenti parte del Piano operativo regionale (POR) del periodo 2000-2006. In questo modo si ottengono fondi che sono svincolati da qualsiasi destinazione in quanto rappre-sentano versamenti per spese già rendicontate.

129

nell’effettuare i controlli, ma di tale fenomeno e dei relativi rischi, la dichiarazione di

chiusura non ha svolto alcuna considerazione né sono stati individuate specifiche

domande nelle liste di controllo

L’uso dei progetti coerenti non rispecchia la programmazione iniziale ed è

motivato dall’esigenza di evitare una perdita di Fondi. Le relative risorse liberate in

base al QCS obbligano lo Stato ad utilizzarle nella stessa Regione e nello stesso As-

se prioritario ma non nella stessa Misura.

Si evidenzia, altresì, che alcune Misure che hanno incrementato la propria

dotazione finanziaria, sono state quelle che hanno utilizzato un’alta percentuale di

progetti coerenti (Misure 1.3, 2.1, 3.3).

Con riferimento ai progetti coerenti, l’Amministrazione ha precisato che

nell'ambito del campionamento delle spese, operato dalla struttura di controllo di II

livello ai sensi dell'art. 10 del Reg. 438/2001, si è tenuto conto della specificità dei

progetti coerenti. In particolare, la metodologia di campionamento prevedeva la in-

dividuazione/classificazione dei progetti coerenti tra quelli certificati nelle annualità

di spesa di un “numero rappresentativo degli stessi” in coerenza con la composizio-

ne dell'universo di riferimento. A fine programmazione, infatti, risulta verificata una

percentuale di progetti coerenti pari a circa il 59% del totale del numero di progetti

controllati corrispondente a circa il 57% della spesa totale controllata. In merito alle

verifiche svolte si evidenzia che le piste di controllo adottate prevedevano, tra

l’altro, la verifica della rispondenza delle operazioni selezionate ai criteri definiti nel

PO e nel Complemento di programmazione.

Precisa ulteriormente l’Autorità di gestione che, dei progetti coerenti rendi-

contati sulle Misure oggetto dell’osservazione della Corte, 70 sono di prima fase e

101 di seconda fase104. I progetti oggetto di osservazione della Misura II.1 sono 14,

tutti pienamente coerenti con la strategia e gli obiettivi del Programma ed in parti-

colare dell'Asse II - Potenziamento delle connessioni fra le aree locali e le direttrici

principali.

I progetti aggiuntivi selezionati in occasione dell'incremento del budget della

Misura II.1 sono perfettamente in linea con tali obiettivi e concentrati sul trasporto

ferroviario in pieno accordo con la regola di attribuire una quota prevalente alle

modalità sostenibili (regola del 60/40). Per contro, la riduzione della rendicontazio-

104 Per quanto concerne i progetti precedentemente coperti da altre fonti di finanziamento, essi devono essere differenziati in due categorie: quelli di prima fase (selezionati prima dell'approvazione dei criteri di selezione da parte del Comitato di sorveglianza) e quelli di seconda fase, selezionati sulla base dei cri-teri di selezione del Programma. La selezione dei progetti di seconda fase, ha dunque seguito il medesi-mo percorso dei progetti PON precedentemente privi di copertura finanziaria, selezione che ha accertato l'inserimento a pieno titolo nella programmazione. In questo caso, la precedente copertura finanziaria é servita da "volano" acceleratore, ha, in altri termini, consentito l'anticipazione dell'attuazione. Anche i "progetti di prima fase" sono stati sottoposti alla verifica ex-post della corrispondenza ai criteri di sele-zione.

130

ne della Misura II.3 deriva da una decisione assunta in accordo con la Commissione

europea (incontro a Bruxelles del 01.02.2008)105.

Inoltre, all'atto del trasferimento di parte delle risorse nella Misura II.1 si è

prestata la massima attenzione al rispetto degli obiettivi di Asse investendo e rendi-

contando su progetti ferroviari e relativi nodi.

Il cambio del Piano finanziario è stato fatto nel 2008: “A seguito di verifi-

che in merito alla capacità di rendicontazione delle Misure del Programma entro

il termine ultimo del 31 dicembre 2008, si è proceduto, nel mese di febbraio

2008106, a una ulteriore rimodulazione degli Assi II e III e, nello specifico, delle

dotazioni delle Misure II.3 e II.1, per quanto attiene all'Asse II, e delle Misure

III.3 e III.2 nell'ambito dell'Asse III”107.

Con riguardo all’attività di quantificazione degli indicatori di realizzazione fi-

sica, l’AdG, precisa che sia in termini di target che di valore effettivamente realizza-

to, si è seguito un criterio in linea con l’attività di programmazione. Rende altresì

noto di aver avviato un processo di revisione/integrazione del set di indicatori di

realizzazione al fine di individuare grandezze che meglio rappresentano e misurano,

anche in corso d'opera, le lavorazioni previste dai progetti selezionati. Nel corso

dell'analisi, si è ritenuto opportuno individuare anche nuovi indicatori, utili per il

monitoraggio in corso d'opera delle operazioni selezionate, il che spiega l'assenza di

valore target nel primo Complemento di programmazione.

L’Autorità di gestione conferma che tutti i progetti volano/coerenti108 del PON

trasporti sono stati scelti sulla base dei criteri di selezione stabiliti dal Programma e

105 Per maggiori dettagli si rimanda al RFE — versione approvata dal CdS, nota prot. n. 8787 del 00.08.2010 — capitolo 4 — Stato di avanzamento degli Assi prioritari e delle Misure, Misura III 3. 106 Nota prot. 462 del 18 febbraio 2008. 107 Stralcio da Complemento di programmazione, pagina 68. 108 I progetti coerenti (vecchi progetti già selezionati prima dell'inizio del periodo di programma-

zione 2000-2006 e spesso già completati prima di essere ammessi al cofinanziamento comunita-rio 2000-2006) non erano stati concepiti per essere co-finanziati dai Fondi comunitari e presen-tavano diversi rischi intrinseci superiori al normale, sia in termini d’irregolarità che di difficoltà pratiche nell’effettuare i controlli (ad esempio, per intervistare i responsabili e per la disponibil i-tà di documenti risalenti a 10-15 anni prima). Tuttavia, questo fenomeno e i relativi rischi, non sono stati adeguatamente descritti nella dichiarazione di chiusura e non hanno portato all'intro-duzione di verifiche ad hoc nelle liste di controllo. L'uso dei progetti coerenti non riflette la programmazione iniziale ed è stato motivato essen-zialmente dall’esigenza di evitare una potenziale perdita di Fondi UE. Infatti, gli scostamenti più significativi tra la spesa certificata finale e il budget inizialmente previsto dal Complemento di programmazione del 2005 ha riguardato Misure che hanno fatto ampio uso di progetti coerenti, come le Misure I.3, II.1, II.3 e III.3, nelle quali la percentuale di progetti coerenti è giunta fino al 100% della spesa totale. L’incremento di spesa da 204 milioni di euro a 506 milioni di euro (per la Misura II.1), derivante dall'ampio ricorso a progetti coerenti, è stato compensato da una riduzione della dotazione finanziaria della Misura II.3 da 403 milioni di euro a 101 milioni di euro (per la Misura II.3). Inoltre, gli indicatori di realizzazione fisica relativi alle Misure che comprendono un’ampia quota di pro-getti sostituiti hanno confermato la limitata coerenza della spesa finale con la programmazione iniziale. Per esempio, gli indicatori per la Misura II.1 (relativa alle connessioni ferroviarie) mancano del valori di riferimento previsti — indizio che gli investimenti cofinanziati non facevano parte della programmazione iniziale — ad eccezione di un indicatore (lunghezza della rete). Tuttavia, i valori di tale indicatore sono incongruenti (cfr. Rapporto finale di esecuzione, pag. 74), e non rispecchiano l'incremento della dotazio-

131

adottati nel PON e nel Complemento di programmazione e discussi nell'ambito del

Comitato di sorveglianza con le Regioni e le parti sociali.

Nessuno dei progetti volano/coerenti è caratterizzato da elementi di minore

coerenza o strategicità, l’unica differenza è la fonte di finanziamento.

Ciò implica che l’intero ciclo di progettazione, aggiudicazione (appalto) e at-

tuazione si debba compiere nell’arco del ciclo di programmazione. Sulla base di ciò

nel periodo 2000-2006 si è adottata una scelta di estrema prudenza a salvaguardia

delle risorse, ma soprattutto della qualità dei progetti e dell'utilizzo delle risorse

comunitarie.

Con riferimento alla garanzia della coerenza dei progetti con i criteri, gli

obiettivi e le finalità, l’Amministrazione sottolinea che una grande parte di questi

progetti è stata oggetto di importanti e qualificate analisi nell'ambito dei dossier

Grandi Progetti e alcuni di questi progetti possono essere annoverati tra le best

practices europee.

Con riguardo all'utilizzo delle cosiddette "risorse liberate", l’AdG conferma

che l'utilizzo delle stesse è interamente riversato sui progetti di riutilizzo già scelti

dal PON secondo i criteri di selezione dello stesso e del Complemento di program-

mazione. L'attuazione di tali progetti è, inoltre, in stato di avanzata esecuzione; gli

impegni giuridicamente vincolanti sono stati assunti per l'intero ammontare delle ri-

sorse e molti di questi progetti sono stati conclusi di recente.

L’attuazione e l'utilizzo delle risorse liberate è sotto il costante monitoraggio

da parte di Autorità di gestione, MISE, CE e Regioni. Inoltre i progetti di riutilizzo

del PON sono sottoposti alle verifiche stabilite dalle linee Guida del QCS ed in parti-

colare: dal "Tavolo per le risorse liberate" appositamente istituito dal QCS a cui par-

tecipano l’Autorità di gestione, MISE, MEF e CE; dai controlli effettuati dall'UVER

(incaricato dal QCS).

Considerazioni conclusive

In fase di attuazione il PON-Trasporti ha incontrato vari problemi che hanno

riguardato i seguenti aspetti:

ne finanziaria della Misura da 204 milioni di euro a 506 milioni di euro, dal momento che il numero di chilometri di rete ferroviaria realizzati è pressoché uguale (secondo alcuni dati) o addirittura significati-vamente minore rispetto al valore previsto (essendo passato da 163 km previsti a 14 km effettivamente realizzati). I progetti coerenti hanno generato risorse nazionali “liberate”. in base alle norme stabilite nel Quadro comunitario di sostegno, lo Stato membro è obbligato ad utilizzare queste risorse "liberate" nella stessa Regione e nell'ambito dello stesso Asse prioritario, ma non necessariamente nell'ambito della stessa misura prioritaria. Secondo il Ministero dello sviluppo economico, dette risorse possono essere utilizzate fino alla fine del settembre 2014. Ciò dovrebbe salvaguardare il principio di addizio-nalità.

132

- il ritardato avvio del Programma e l’approvazione tardiva del Complemento di

programmazione;

- i ritardi nella rendicontazione delle spese ammesse a finanziamento a causa

dell’attività di preparazione e di approvazione dei dossier dei Grandi Progetti, che

hanno rappresentato oltre il 60% del PON-T;

- le riorganizzazioni Ministeriali, intervenute durante l’attuazione, che hanno coin-

volto soprattutto il Sistema di gestione e controllo del PON-T. Tali modifiche hanno

implicato la necessità di procedere a significativi aggiornamenti del Sistema di ge-

stione e controllo ed alla revisione delle piste di controllo di Misura;

- i controlli e gli audit effettuati dalla Commissione europea a fine programmazione

(nel febbraio del 2008) hanno evidenziato la presenza di diversi progetti con critici-

tà e quindi l’esigenza di sostituirne diversi per non perdere una buona parte delle

risorse stanziate. In tal modo specifiche difficoltà hanno riguardato l’individuazione

e la selezione di nuovi interventi da portare a rendicontazione per procedere alla

decertificazione e sostituzione dei progetti critici. Tale complessa situazione ha de-

terminato la presenza di un’alta percentuale (62%) di progetti coerenti /volano(con

punte in alcune Misure (1.3) che hanno raggiunto il 100% della spesa) i quali, in

quanto relativi ad opere caratterizzate da un avanzato stato di realizzazione, assi-

curavano elevata capacità di spesa ed hanno consentito di non perdere i finanzia-

menti ma, con essi, si corre il rischio di ridurre la selettività e la qualità degli inter-

venti, in deroga al principio di programmazione, senza che con tali fondi, anche per

i ritardi accumulati nell’attuazione, lo sviluppo e la crescita del territori ne traggano

un effettivo beneficio;

- relativamente alle risorse liberate, nell’evidenziare la rilevanza dei relativi im-

porti, si osserva che tale elevato livello si ripercuote direttamente sul bilancio

nazionale, visto che quelle risorse devono essere assicurate dallo Stato mem-

bro. Se a tale situazione si aggiungono gli oneri finanziari connessi al comple-

tamento dei progetti non conclusi e non operativi, non può che rilevarsi come

conseguenza, la grande mole di risorse da impiegare ricadenti esclusivamente

sul bilancio nazionale;

- la durata del processo di realizzazione delle opere pubbliche. La realizzazione

delle opere pubbliche in Italia richiede tempi mediamente più lunghi rispetto ad

altri paesi europei. Le cause di tale problematica sono state riassunte nel Qua-

dro strategico nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007–2013, sulla

base delle lezioni apprese nella programmazione 2000-2006 e anche dal PON-T

stesso, quale principale programma di attuazione di opere pubbliche nel periodo

2000-2006. In particolare sono stati individuati i seguenti fattori: la debolezza di

133

partenza delle istituzioni e degli enti preposti all’attuazione dei singoli progetti,

una sottovalutazione dei tempi necessari ad innescare stabilmente processi vir-

tuosi; il frammentato e incerto quadro di riferimento normativo nazionale in ma-

teria ambientale.

La banca dati delle irregolarità dell’OLAF è fonte conoscitiva indispensabile

per il monitoraggio delle fattispecie ai fini di una adeguata analisi dei rischi; le am-

ministrazioni dovrebbero prestare maggiore attenzione per prevenire il verificarsi di

casi analoghi. Il costante monitoraggio di essa sarebbe particolarmente utile sia per

l’Autorità di pagamento che per quella di audit, è quindi auspicabile che il limite co-

noscitivo, relativamente a tali autorità, possa essere superato prevedendo un ac-

cesso diretto al sistema.

Particolarmente preoccupante è l’entità delle somme irregolari; la notevole

rilevanza degli importi decertificati ha reso indispensabile un’incisiva azione di recu-

pero, indicata dall’Amministrazione nella forma della compensazione.

L’Amministrazione, tenuto conto delle somme ancora da recuperare, dovrà docu-

mentare, in futuro, in modo circostanziato, le operazioni effettuate per reintegrare

l’Erario, informando questa Sezione.

135

POR FESR CAMPANIA – Chiusura della Programmazione 2000-2006

Descrizione del programma ed elementi sintetici sulla dichiarazione di chiu-

sura

Il POR Campania Programmazione 2000-2006 è stato realizzato in base

agli indirizzi delineati nel Piano di sviluppo del Mezzogiorno, che individuava per

le Regioni dell’Obiettivo 1 una struttura del programma costituita da 7 Assi prio-

ritari, che ciascuna Regione ha poi definito in Misure e linee di intervento, in fun-

zione del contesto di riferimento; da 5 obiettivi-target trasversali, da perseguire

a fine periodo; da 10 variabili di c.d. “rottura” in grado di misurare il cambiamen-

to strutturale che l’attuazione delle azioni programmate avrebbe prodotto, moni-

torando il passaggio ad un sistema economico auto sostenibile.

Le condizioni dello sviluppo socioeconomico109 e della struttura produttiva

individuano nella Campania una delle Regioni più rilevanti e più contraddittorie

del Mezzogiorno, con dotazioni e valori di primo piano nell’ambito del sistema so-

ciale e del patrimonio disponibile di attrezzature e risorse, ma con notevoli di-

scontinuità e fratture nello sviluppo economico e civile sin qui raggiunto.

La Regione si caratterizza, infatti, per il succedersi di moderne concentra-

zioni urbane e di aree interne marginali; di zone di agglomerazione spontanea di

imprese competitive e di vaste sacche “periferiche” di degrado e di altissima di-

soccupazione; di poli innovativi di notevole prestigio, anche internazionale, in

settori produttivi e di ricerca, e di comparti tradizionali marginali o sommersi e,

109 Tali considerazioni sono state tratte dal Piano di sviluppo del Mezzogiorno - Sintesi dei programmi operativi nazionali e regionali – Strategie di sviluppo.

136

spesso, in via di progressivo abbandono; di risorse umane, culturali e paesaggi-

stiche di profilo elevatissimo e di una strutturale insufficienza del circuito econo-

mico locale in grado di “occuparle” e valorizzarle.

L’obiettivo globale e centrale della politica di sviluppo regionale è stato

assunto nella crescita dell’occupazione per donne e uomini, da perseguirsi se-

condo una strategia di sviluppo sostenibile ed equo, di miglioramento della quali-

tà della vita, di un armonico ed equilibrato sviluppo del territorio, accrescendo la

competitività regionale nello scenario nazionale, europeo e mediterraneo.

L’adeguamento della dotazione infrastrutturale ha rappresentato uno dei

maggiori impegni della Regione, in particolare le infrastrutture per la mobilità,

quelle al servizio delle aree e dei distretti produttivi e le infrastrutture per miglio-

rare la qualità dell’ambiente.

La strategia di sviluppo si è completata con l’attenzione agli obiettivi spe-

cifici di sostenibilità ambientale, al recupero del territorio ed alla sua messa in si-

curezza.

Il Programma operativo POR Campania 2000-2006 è stato approvato dal-

la Commissione europea con decisione C(2000) 2347 dell’8 agosto 2000, succes-

sivamente modificato con le decisioni C(2004) 5188 del 15 dicembre del 2004 e

C(2009) n. 1112 del 18 febbraio 2009. Con riguardo alla chiusura del Program-

ma, sono stati analizzati il Rapporto finale di esecuzione, la relazione

dell’Autorità di controllo e il Verbale del Comitato di sorveglianza.

Il rapporto finale di esecuzione è stato approvato dal Comitato di sorve-

glianza il 14 settembre 2010, l’Autorità di controllo ha sottoscritto la dichiarazio-

ne di chiusura (DDC) il 27 settembre 2010, trasmessa in pari data alla Commis-

sione europea. Con nota ARES(2011) 173008 del 16 febbraio 2011 la Commis-

sione ha formulato le proprie osservazioni, integrate, successivamente con la no-

ta del 24 marzo 2011.

L’Amministrazione, ha risposto con nota n. 582281 del 25 luglio 2011,

dando inizio ad un contraddittorio con la Commissione, per la definizione della

documentazione di chiusura.

Durante l’Adunanza del 19 dicembre 2011, l’AdG ha comunicato che erano

ancora in atto interlocuzioni con la Commissione europea.

E’ utile richiamare alcune riflessioni formulate, dal Comitato di sorveglian-

za del 14 settembre 2010110, nella seduta di approvazione del Rapporto finale di

esecuzione, in merito ai risultati ottenuti dal POR Campania 2000-2006. “Dal

punto di vista dell'efficacia delle Misure attuate con il POR 2000-2006 è lecito

esprimere qualche riserva. In particolare per il sostanziale mutamento della si-

110 Tali riflessioni, inserite nel citato Comitato di sorveglianza del 14 settembre 2010, sono attribuibili al Capo di gabinetto del Presidente della Regione Campania – intero presente capoverso.

137

tuazione economico- finanziaria, che ha coinciso proprio con la chiusura del pro-

gramma. E’ lecito esprimere una riserva anche per quanto riguarda la tipologia

della spesa, e del modo in cui si sono attuate le Misure: si è trattato di una spesa

abbastanza frammentata”. Tale impostazione ha influenzato anche l’originaria

programmazione del POR 2007-2013. Sono state segnalate anche delle criticità

specifiche, “sotto il profilo del miglioramento ambientale, per le quali il POR

2000-2006 non è stato particolarmente efficace: visto che nessuna delle emer-

genze ambientali è stata risolta”. Per il dissesto idrogeologico va segnalata la dif-

ficile situazione del territorio campano. Anche “la problematica dei rifiuti e

dell’inquinamento non è stata affrontata efficacemente per l’eccessiva frammen-

tazione della spesa. Tale fenomeno, invece, andrebbe ricondotto ad azioni di si-

stema di carattere generale, più incisive ed improntate ad una strategia unitaria

più forte”. Si esprimono ancora rilievi sui “meccanismi di attuazione del Pro-

gramma per “l’estrema difficoltà riscontrata dalla macchina regionale

nell’assicurare i livelli di spesa richiesti dal piano finanziario, pur nel rispetto di

adempimenti regolamentari, come è testimoniato dal rapporto finale”. Sono evi-

denziati sia alcuni problemi organizzativi, sia fattori che si sovrappongono alla

capacità della macchina regionale di procedere alla spesa. In tal modo “il modello

organizzativo opera su una programmazione frammentata, sistema che non aiuta

a velocizzare la spesa, e anche i vincoli di bilancio imposti dal Patto di stabilità

producono sull’organizzazione i loro effetti”.

Si osserva altresì111 che “a causa della crisi economica, che ha riportato

indietro la Campania di 10 anni, non si registra un incremento dei valori macroe-

conomici della regione ed il PIL regionale prodotto nel 2000 è lo stesso di quello

prodotto nella situazione odierna”.

Profili organizzativi:

il sistema di gestione

L’Autorità di gestione (AdG) del Programma operativo regionale 2000-2006

(POR) è la Regione Campania -Giunta Regionale- Dipartimento dell’economia (co-

me individuato negli articoli 10 e 11 della Legge Regionale n. 11 del 4.7.1991).

Responsabile del Dipartimento è il Presidente della Giunta Regionale, ovvero un

suo delegato (in conformità a quanto disposto del citato art. 10 della L.R. n.

11/91), assistito a livello tecnico, nello svolgimento delle funzioni di AdG del POR,

dal Responsabile del Coordinamento del FESR. Dal 28 febbraio 2002, secondo

quanto stabilito con DPGR n. 656, l’assistenza è stata esercitata dal Responsabile

tecnico del Dipartimento dell’economia. Fanno parte del Dipartimento

111 Verbale del Comitato di sorveglianza del 14 settembre 2010 intervento del rappresentante della Commissione.

138

dell’economia i responsabili dei Fondi strutturali e i Dirigenti pro-tempore delle

Aree Generali di Coordinamento interessate all’attuazione del programma.

Il Dipartimento dell’economia, nella sua funzione di AdG del POR 2000-

2006, opera con uffici che rispondono alle sue direttive, svolgendo attività speci-

fiche in materia di Fondi strutturali, con personale appositamente distaccato e

relativi mezzi e con la collaborazione di esperti. Tali elementi sono contenuti nel

CdP (CdP)112. Tale Dipartimento è convocato dal Presidente della Giunta Regiona-

le ogni qual volta sia necessario esaminare questioni che attengono al POR nel

suo insieme. Il “Responsabile tecnico” del Dipartimento riferisce al Comitato di

Sorveglianza del POR sull’attività svolta e sulle decisioni assunte dal Dipartimen-

to stesso.

A seguito della missione di audit 2006 della Commissione europea, allo

scopo di rendere omogenei e nella forma e nei contenuti le relazioni di controllo di

I livello, è stata indetta una procedura di gara per l'affidamento del "Servizio di as-

sistenza tecnica” alle attività concernenti il controllo ordinario sulle Misure cofinan-

ziate dal FESR del POR Campania 2000-2006. Il servizio ha previsto la definizione

e l'attivazione di procedure volte all'armonizzazione di documenti, strumenti, e at-

tività. Nello specifico, a seguito di tali attività, con Decreto dirigenziale (DD) n. 238

del 2 agosto 2007, sono state approvate le "Linee guida per i Responsabili di Misu-

ra — Procedure e strumenti relativi all'implementazione dei controlli ordinari di I li-

vello", con allegate le check list di controllo. Nell'ambito del servizio è stato poi

progettato e realizzato un software gestionale per consentire l'archiviazione infor-

matica di tutti i dati inerenti i controlli di I livello per singolo progetto (S.I.C.O.).

Con decreto n. 419 del 28 dicembre 2005 del coordinatore dell’Area Gene-

rale di Coordinamento (AGC) “Rapporti con gli organi nazionali ed internazionali in

materia di interessi regionali” è stato aggiudicato il servizio di assistenza tecnica

per le attività di coordinamento del POR Campania 2000-2006 e per l’attuazione,

da parte della Regione e dei beneficiari finali, delle Misure cofinanziate dal FESR ad

una associazione temporanea di imprese113 per un importo pari a euro

2.850.000,00; tale servizio ha avuto inizio in data 2 gennaio 2006, mentre la sua

conclusione era prevista per il 30 settembre 2008. L’AdG114, con D.D. n. 347 del

13 novembre 2007, ai sensi dell’art. 57 c. 5 l. a) del D.Lgs 163/2006 ha affidato,

fino al 31 dicembre 2008, alla stessa Associazione temporanea di imprese, i servizi

complementari all’incarico principale al fine di garantirsi il necessario supporto per

lo svolgimento delle attività connesse alla chiusura del POR 2000–2006, con ri-

112 Il CdP, fin dalla sua nascita contiene lo schema completo degli uffici, con l’indicazione delle funzio-ni attribuite, del personale, dei mezzi disponibili e delle relazioni funzionali-gerarchiche con il Dipar-timento dell’economia e l’indicazione dei relativi atti formali di identificazione e attribuzione delle fun-zioni stesse. 113 L’ATI è composta da due società. 114 Tali elementi sono stati comunicati con nota n. 0942076 del 12.12.2011.

139

guardo al fondo FESR. Successivamente, vista la proroga del termine di ammissi-

bilità della spesa al 30 giugno 2009, l'Amministrazione regionale, con il D.D.

n. 1/2009 ha concesso alla stessa associazione la proroga dei servizi complemen-

tari di cui sopra, fino al 30 giugno 2009. L'Amministrazione regionale, attraverso

una procedura ad evidenza pubblica, ha poi affidato ad un raggruppamento tem-

poraneo di imprese, comprensivo, al suo interno, di una delle due società facenti

parte della precedente associazione, l'incarico per i "Servizi di Assistenza Tecnica

per l'implementazione, il coordinamento, l'attuazione e il controllo del POR Cam-

pania FESR 2007 — 2013" in cui è compresa l'assistenza alle attività di chiusura

del POR Campania 2000-2006 per il fondo FESR.

Il gruppo di lavoro impegnato per il Servizio di Assistenza Tecnica per il

coordinamento del POR Campania 2000-2006 e per l’attuazione delle Misure del

FESR è così costituito: da un Coordinatore, 3 expertise a supporto dell'AdG, 18

consulenti junior trasversali e 4 esperti senior115. Il Servizio ha previsto attività

di consulenza e operativa, indirizzate ai soggetti Responsabili dell'attuazione del

POR Campania 2000—2006, secondo quanto riportato nel contratto.

Con riguardo ai controlli di I livello, sia il Programma operativo che il CdP

hanno previsto sezioni dedicate ai controlli. In particolare il CdP ha previsto nel

capitolo l al paragrafo "D" che: "Il controllo di primo livello sull'attuazione delle

Misure di pertinenza è assicurato dai responsabili di Misura, supportati dall'appo-

sita Unità di Staff di AGC". Presso ciascuna AGC sono state istituite specifiche

Unità di Staff per il monitoraggio e per il controllo ordinario di primo livello. Le

Unità di Staff per il monitoraggio assistono i responsabili di Misura e, su loro ri-

chiesta, i Beneficiari finali per tutte le attività necessarie per assicurare il corretto

e regolare invio dei dati di monitoraggio finanziario, fisico e procedurale. I Re-

sponsabili di Misura, per i compiti legati all'attuazione della Misura, hanno utiliz-

zato un team composto almeno da una figura tecnica di categoria D, una figura

amministrativa di fascia C e un supporto di Segreteria di fascia B, oltre ai sup-

porti ordinari del Settore.

A seguito dell’audit di sistema della DG Regio di novembre-dicembre

2006, è stata richiesto di omogeneizzare, formalizzare e standardizzare, nei fa-

scicoli di progetto, le risultanze dei controlli. L’AdG, pertanto, con Decreto diri-

genziale n. 397 del 24 novembre 2006, ha affidato il “Servizio di assistenza tec-

nica alle attività concernenti il controllo ordinario sulle Misure cofinanziate dal

FESR del POR Campania 2000–2006”. Attraverso il servizio, l’AdG, ha fornito ai

Responsabili di Misura e ai rispettivi team, un supporto specialistico nello svolgi-

115 Il gruppo di lavoro dovrà garantire un totale di giornate uomo complessive pari a 3.120, di cui: Junior (2505 ore), expertise (530 ore) e senior (85 ore).

140

mento del controllo di I livello, attraverso la definizione e l’attivazione di proce-

dure volte all’armonizzazione di documenti, strumenti e attività.

La Direzione generale politiche regionali della Commissione europea, con

nota Ares (2011)221067 del 28 febbraio 2011, a seguito dei controlli effettuati

nei mesi di ottobre e novembre 2010 e dell'analisi del Rapporto annuale di con-

trollo del 2010, ha evidenziato che erano emersi elementi che facevano presu-

mere significative carenze nel funzionamento dei sistemi di gestione e di control-

lo, ai sensi dell'art. 91 (l)(a) del Reg. (CE) 1083/2006, tali da giustificare un'in-

terruzione dei termini di pagamento.

Per quanto riguarda l’AdG, le lacune riguardavano: la procedure per la selezione

delle operazioni, le verifiche di gestione, le piste di audit e le azioni correttive о preven-

tive necessarie in occasione del rilevamento di errori sistemici dalľaudit.

Per quanto riguarda l’Autorità di audit (AdA), le osservazioni riguardavano

i controlli dei sistemi e i controlli delle operazioni. In relazione a tali carenze,

l’Amministrazione regionale ha proceduto, nel corso dei primi mesi del 2011, ad

una riorganizzazione della struttura preposta all’attività di controllo, descritta

nella nuova versione del “Manuale delle procedure per i controlli di I livello” ap-

provato con DD n. 17 del 22 aprile 2011. Il modello di governance ha previsto la

costituzione di un’Unità centrale per i controlli di I livello, la cui struttura organiz-

zativa è stata definita con DD n. 18 del 22 aprile 2011, consistente in un Re-

sponsabile controlli di I livello, individuato nel dirigente pro tempore del Servizio

04 dell’AGC 09, con responsabilità di coordinamento dei singoli Referenti dei

team di controllo di I livello, in un referente per ciascuno dei cinque team di con-

trollo, con qualifiche di funzionari, preposti al coordinamento di singoli gruppi di

lavoro (Team), in dodici unità, componenti il Team di controllo, per ciascuna del-

le cinque Aree di riferimento, per un totale di sessanta unità, individuate

all’interno dell’Amministrazione regionale, con funzioni operative esclusive di

controllo. L’AdG ha comunicato che la nuova struttura e la nuova metodologia di

controllo sarebbero state utilizzate per la programmazione 2007-2013.

In sede di visita di controllo realizzata dalla Corte dei conti italiana con-

giuntamente alla Corte dei conti europea, l’AdG116, in relazione ai controlli di I li-

vello ha reso noto che nella vecchia programmazione il sistema era completa-

mente differente da quello attuale, essendo demandato al responsabile di Misura

(RdM) che con il proprio team si auto-controllava. Con la nuova programmazio-

ne, a seguito di precisi indirizzi della Commissione, i controlli sono stati centraliz-

zati, al fine di migliorare l’azione gestoria.

116 Tali considerazioni sono state tratte dal Piano di sviluppo del Mezzogiorno - Sintesi dei programmi operativi nazionali e regionali – Strategie di sviluppo.

141

il sistema di controllo

Le operazioni di controllo eseguite, ai sensi dell'art. 10 del Reg. (CE)

438/2001 della Commissione, sono state condotte dall’Ufficio di Piano – Regione

Campania – Controlli di II livello (AdA).

Inizialmente l’attività di controllo di II livello è stata effettuata dal “Servi-

zio POR Controllo di II livello” incardinandolo nel settore 04 “Finanze e Tributi”

dell’AGC “Bilancio, Ragioneria e Tributi”, istituito con DGR 1772, del 3 maggio

2002. Al fine di garantire la piena attuazione del reg. 438/01, con DGR n.713 del

20 febbraio 2003, l’Amministrazione aveva provveduto a definire i compiti e le

responsabilità di tale struttura e a disciplinarne i rapporti con gli altri soggetti in-

terni, a diverso titolo, coinvolti nella gestione e nel controllo del POR (AdG, AdP,

RdM, RdF). A supporto dell'Ufficio del responsabile del controllo di II livello è sta-

to coinvolto il Servizio Statistica della Regione e sono stati approvati il Disciplina-

re per l'attuazione del reg. CE 438/01 e il progetto “Sistema di Controllo di II li-

vello”.

Poiché la struttura non era funzionalmente indipendente, con riferimento a

tale Servizio, affidato allo stesso coordinatore dell’AGC 08 Bilancio Ragioneria Tri-

buti, che era competente a dare esecuzione agli ordinativi d'impegno e liquidazio-

ne sulle Misure del POR, a causa della sua mancata indipendenza, con Delibera n.

2328 del 18 dicembre 2004 è stato trasferito il Servizio “POR Controllo di II livello”

nell’ambito dell’Ufficio di Piano, affidando al dirigente responsabile dell’Ufficio, no-

minato ai sensi dell’art. 4 della L.R. 11/91, le funzione di Autorità che rilascia la di-

chiarazione a conclusione dell’intervento, ai sensi del Capo V del Regolamento

(CE) 438/01. Al fine di rendere l’Ufficio di Piano, ai sensi dell’art. 4, della L.R. n.

11/91, funzionalmente indipendente rispetto all’AdG ed alle Autorità di Pagamento

(AdP), esso è stato collocato alle dirette dipendenze del Presidente. Con D.D. n. 4

del 04 aprile 2005, è stato affidato il servizio di assistenza tecnica ad una società,

a supporto delle attività di controllo di II livello.

Durante la visita di controllo, tenutasi in data 19 maggio 2011 è emerso

che l’assistenza tecnica è a carico del POR (65% sul FESR e 35% sul FSE). Con

DGR n. 1148 del 16 settembre 2005, al fine di assicurare una netta separazione

tra uffici che gestiscono Misure del POR e le attività connesse al Controllo di II li-

vello, le operazioni di estrazione campionaria sono state affidate al Servizio “POR

Controllo di II livello”, modificando quanto previsto dalla DGR 713/03.

Il Servizio di controllo di II livello ha avviato la propria attività a partire

dal mese di aprile 2005, avvalendosi di personale dell’Ufficio di Piano. Con DGR

n. 2371 del 31 dicembre 2007, è stato nominato un nuovo responsabile

dell’Ufficio di Piano- Controlli II Livello e, successivamente, con Decreto del Pre-

sidente n. 161 del 08 settembre 2010 (A.G.C. Gabinetto Presidente Giunta re-

142

gionale - Settore 01), è stato nominato un nuovo titolare dell’Autorità per il rila-

scio della dichiarazione a conclusione dell’intervento, ex art. 38 Regolamento CE

n. 1260/99 del Consiglio, del POR Campania 2000-2006, nonché la dichiarazione

a conclusione dell’Iniziativa comunitaria Leader Plus. Con successivo provvedi-

mento dell’8 settembre 2011, è stato nominato l’attuale responsabile dell’AdA.

L’Amministrazione ha inizialmente comunicato che l’ufficio che si occupa

dei controlli di II livello è composto da 16 funzionari della Regione Campania ed

è coadiuvato da un gruppo di lavoro dedicato all’espletamento dell’assistenza

tecnica composto da 9 funzionari117. Successivamente118 l’AdA ha inviato un

elenco che contiene il numero delle unità di personale incardinate nell’ufficio, che

risulta essere di 23. anche a seguito del processo di riorganizzazione, completato

con il rafforzamento funzionale degli uffici regionali.

Per quanto riguarda il FESR, durante il periodo di programmazione 2000-

2006, sono stati effettuati controlli anche da parte di organismi terzi, sia per quan-

to concerne le verifiche di sistema che per quanto concerne le verifiche sulle ope-

razioni. La Corte dei conti europea nel 2006 ha svolto controlli relativamente alla

Dichiarazione di affidabilità (DAS), la Commissione europea ha realizzato un audit

di sistema e delle operazioni nel 2006 e un audit sugli appalti nel 2009; un altro

audit è stato realizzato dal Ministero dello sviluppo economico nel 2010.

Al fine della predisposizione della Dichiarazione Certificata delle spese fi-

nali e della relativa Domanda di pagamento, l’AdP ha avviato, ad integrazione

delle ordinarie attività rivolte alla verifica dell’ammissibilità della spesa, le ulte-

riori due attività presso tutti i Responsabili di Misura: la prima riguarda il suppor-

to ai Responsabili di Misura, per la predisposizione delle dichiarazioni di spesa fi-

nali e per il monitoraggio delle irregolarità e dei recuperi, la seconda attività con-

siste nell’audit presso ciascun RdM, per la verifica a campione di progetti inseriti

nella dichiarazione delle spese finali.

L’AdA ha sottoposto a verifica gli organismi inclusi nei sistemi di gestione

e di controllo del Programma Operativo Regionale, durante il periodo di pro-

grammazione, procedendo successivamente ai controlli sulle operazioni campio-

nate, secondo determinati criteri e fasi prefissati119.

117 Tali elementi sono contenuti nella Relazione allegata alla DDC). 118 Con nota prot. 0768467 del 11 ottobre 2011 a con nota n. 094207 del 12.12.2011. 119 Le fasi che caratterizzano il sistema di verifica sono: a) interviste con i Responsabili di Misura (RdM) e con il dirigente del pertinente Servizio Ispettivo ed individuazione delle “piste di controllo” e delle procedure utilizzate all’interno del settore per la corretta verifica delle spese dichiarate; b) interviste con i dirigenti delle Autorità di Pagamento di ciascun Fondo e con i dirigenti del Servizio V “Emissioni ordinativi POR” e del Settore Riscontro e Vigilanza al fine di rilevare rispettivamente le procedure relative alla certificazione della spesa e le procedure re-lative all’emissione ed al pagamento degli ordinativi di pagamento; c) aggiornamento di una “narrative” che de-scrive le procedure rilevate nel corso delle interviste di cui ai punti a) e b); d) condivisione della narrative o del suo aggiornamento con i responsabili dei processi; e) acquisizione di almeno un progetto ammesso a finanzia-mento, selezionato con criterio casuale tra quelli presenti nella certificazione delle spese dell’AdP e analisi di tutta la documentazione in relazione alla forma di intervento in esame (test di autenticità o “walk through test”); f) analisi critica del Sistema di gestione e controllo rilevato, relativo alle Misure del P.O.R. cofinanziate dai Fondi

143

I criteri, in base ai quali è stata effettuata la selezione dei progetti cam-

pionati sono: l’esito dei controlli effettuati sulle precedenti estrazioni svolti da al-

tri organismi (AdG – AdP – Guardia di Finanza), la struttura organizzativa;

l’esperienza nella gestione dei fondi; la tipologia di intervento e di organismo in-

termedio (titolarità regionale e regia regionale); la Misura; la tipologia di benefi-

ciario (ente pubblico/privato); l’esistenza e la qualità della documentazione pro-

cedurale (manuali, diagramma, strumenti etc); la spesa certificata nel periodo di

riferimento.

In merito ad un preciso quesito circa i fattori di rischio considerati ai fini

del campionamento dei progetti sottoposti a verifica, l’AdA, con nota n. 662401

del 2 settembre 2011, ha comunicato che essi sono riconducibili a due categorie

principali: il rischio inerente e il rischio del controllo. Il rischio inerente è rappre-

sentato da quello relativo ad una determinata area, a prescindere dai controlli

posti in essere; il rischio di controllo120 è rappresentato da quello che i controlli,

associabili ad un determinato sistema di gestione, non siano in grado di identifi-

care gli eventuali errori verificatisi. I rischi inerenti121 associabili all'analisi della

pista di controllo sono stati a loro volta distinti nelle seguenti tipologie principali:

i rischi gestionali, connessi alle procedure operative d'attuazione (es. tempi d'i-

struttoria, dimensionamento del personale, etc.) e i rischi finanziari, derivanti da

un errato utilizzo o dalla perdita di risorse (es. duplice attribuzione, di risorse ad

uno stesso beneficiario, rettifiche finanziarie, ecc.). Annualmente l’AdA ha proce-

duto ad aggiornare i fattori di rischio per le specifiche Misure, sia sulla base di

strutturali, al fine di individuare i potenziali errori della procedura ed i meccanismi di controllo posti in essere dal-le autorità responsabili al fine di evitarne l’accadimento; g) valutazione preliminare circa l’efficacia dei controlli individuati; h) predisposizione di check-list sui controlli individuati valutati preliminarmente come efficaci per l’effettuazione di test su alcune transazioni dell’intero periodo; i) effettuazione di test sui punti di controllo indivi-duati nelle check-list su alcuni progetti selezionati con criterio casuale tra quelli presenti nelle singole certificazio-ni di spesa afferenti a ciascuna AdP>, al fine di stabilire se gli stessi siano stati operativi; j) compilazione del questionario proposto nella “Guida all’audit dei sistemi di gestione e di controllo per il controllo finanziario dei fondi strutturali negli Stati membri” (Direzione Generale del controllo finanziario CE, 12 maggio 1999); k) analisi dei risultati dei test sui controlli effettuati e identificazione dei fattori di rischio e compilazione del “combined risk assessment” (“C.R.A.”); l) definizione, sulla base dell’analisi dei rischi, dei parametri per la determinazione del campione rappresentativo di progetti, con riferimento alla certificazione intermedia di spesa, relativamente a cia-scun fondo strutturale; m) estrazione di n° 5 campioni, di cui al punto precedente, per il FESR, il FEOGA e lo SFOP e di n° 4 campioni per il FSE, presso l’Ufficio di Piano (Centro Direzionale Napoli, Isola C3, 18° piano), at-traverso la tecnica di campionamento statistico MUS, con l’ausilio del software “ACL”; n) redazione di un memo-randum sul campionamento; o) analisi di sostanza (test di convalida) sulle pratiche; p) riepilogo dei risultati dell’audit svolto; q) emissione verbali provvisori e definitivi riguardanti l’esito dell’analisi di sostanza svolta sulle pratiche selezionate; r) verifica del recepimento dei suggerimenti emersi a seguito della attività del controllo di II livello mediante predisposizione di Misure correttive sia per quanto riguarda i risultati dell’analisi dell’efficacia dei sistemi di gestione e controllo sia per quanto riguarda le anomalie finanziarie rilevate in seguito alle analisi di so-stanza (procedura di “follow up”). 120 Gli elementi che hanno invece permesso di valutare il rischio di controllo sono stati: esistenza di adeguate segregazioni di funzioni; esistenza di controlli idonei a prevenire errori di completezza, real-tà, legittimità, valutazione, competenza, contabilizzazione, rendicontazione sulle transazioni; risultati dei test sui controlli idonei a prevenire errori di completezza, realtà, legittimità, valutazione, compe-tenza, contabilizzazione, rendicontazione sulle transazioni. 121 Gli elementi che hanno permesso di individuare l'esistenza di un rischio inerente sono stati: grado di complessità della Misura in riferimento alla sua articolazione; grado di rischiosità intrinseca della Misura (ovvero grado di tangibilità dei progetti finanziati); attuazione diretta o delegata della Misura (ovvero la numerosità dei soggetti delegati per l'attuazione della Misura); tipologia dei soggetti dele-gati (se trattasi di pubblica Amministrazione o privati); grado di rischiosità del settore merceologico; grado di rischiosità del soggetto ricevitore del contributo (ente pubblico, piccola impresa privata).

144

eventuali modifiche del sistema che in relazione ai risultati dei controlli svolti nel

periodo precedente.

In merito ai fattori di rischio individuati dai controlli esterni, l’AdA ha co-

municato di aver tenuto conto dei risultati degli stessi, apportando correzioni a

seguito delle irregolarità riscontrate e tenendo conto nella valutazione del rischio

inerente e/o di controllo, in modo da poter ottenere un campione rappresentativo

delle operazioni che rispondesse ai requisiti dell'art. 10 Reg. (CE) 438/2001 e

che contenesse almeno il 5% della spesa totale ammissibile, percentuale che è

risultata essere superiore per ogni estrazione effettuata.

Per quanto riguarda il FESR, l’AdA ha effettuato 4 controlli di sistema che

hanno riguardato 28 Misure e ha rilevato: un’adeguata separazione delle funzio-

ni, controlli conformi all’art. 4 Reg. 438/01, una corretta applicazione di procedu-

re di certificazione ai sensi dell’art.9 reg. 438/01 e conformità alle politiche ed ai

requisiti comunitari.

Le principali criticità riscontrate hanno riguardato: la mancata formalizza-

zione dei controlli effettuati da parte dell’AdP e dei responsabili di Misura (RdM) e

la mancata implementazione delle piste di controllo da parte dei RdM. Tali critici-

tà appaiono essere di carattere sistematico ed hanno comportato modifiche ai si-

stemi di organizzazione, di gestione e di controllo utilizzati, consistenti

nell’approvazione di una nuova versione del Manuale per il controllo di I livello,

con allegate check list di controllo. Tali emendamenti, hanno consentito di supe-

rare le criticità riscontrate, fissando degli standard da seguire nelle procedure di

controllo, con annessa registrazione delle singole operazioni controllate in appo-

sito data-base122.

L’AdA si è avvalsa dal 2005 dell’assistenza di una società, che ha svolto

attività di formazione e di aggiornamento del personale incaricato dei controlli,

l’affiancamento del personale interno durante le verifiche ai RdM, la revisione e

l’aggiornamento della modulistica123. Le attività di controllo sono state effettate

da Funzionari con esperienza maturata nell’ambito dei controlli. Con riferimento

ai controlli sulle singole operazioni,l’Amministrazione ha precisato che le risorse

impegnate per le verifiche di II livello risultano essere indipendenti, rispetto agli

altri uffici e agli organismi coinvolti nell’attuazione del programma.

L’autorità di controllo di II livello ha precisato che il campionamento stati-

stico utilizzato per l’estrazione delle singole operazioni/progetti da controllare, è di

tipo casuale, al fine di trarre, dai risultati degli audit del campione, conclusioni re-

122 Tali elementi sono stati evidenziati nella relazione allegata alla DDC. 123 Le attività hanno garantito l’affiancamento dei funzionari incaricati dei controlli nell’esecuzione de-gli stessi, tramite: l’accompagnamento alle verifiche presso RdM, beneficiari finali, destinatari, sog-getti attuatori, la preparazione delle partecipazioni alle riunioni di condivisione delle problematiche e di indirizzo per l’esecuzione dei controlli, le risposte a quesiti specifici, nonché l’attività di quality re-view dei verbali di controllo e della documentazione a supporto dei contenuti e degli esiti.

145

lative alla spesa complessiva da cui è stato tratto il campione stesso. L'obiettivo

dell'indagine campionaria è quello di stimare il rapporto tra spesa irregolare e spe-

sa certificata, cioè il tasso di errore. Il livello massimo tollerabile di errore

nell’esecuzione del controllo sul campione è del 2%, oltre il quale l’errore non è

casuale, ma sistematico. Per l’estrapolazione del campione è stata utilizzata, come

unità campionaria, l’unità monetaria contenuta nell’importo totale delle operazioni

certificate nell’anno precedente alla presentazione del rapporto annuale, quindi se-

condo il metodo MUS (Monetary Unit Sampling).

L’esecuzione dei controlli è stata effettuata allo scopo di verificare

l’ammissibilità delle spese rendicontate nei programmi comunitari, inerenti alle ope-

razioni selezionate nel campione, secondo precisi criteri124, con l’ausilio di apposite

check list, periodicamente aggiornate e revisionate. L’esecuzione dei controlli si è ar-

ticolata nelle seguenti fasi: la pianificazione delle attività, l’esecuzione delle verifiche,

la redazione del verbale di controllo, l’archiviazione e il follow up.

Riferisce l’AdA che nella prima fase l’attività di verifica, effettuata presso i

Responsabili di Misura, è consistita nell’esame delle procedure seguite per la se-

lezione, gestione e controllo delle operazioni di natura prevalentemente ammini-

strativa. La verifica in loco è consistita nell’esame delle procedure di attuazione

delle operazioni, sia per quanto riguarda gli aspetti amministrativo -contabili che

quelli tecnici. A conclusione delle verifiche è stato redatto un Verbale di Control-

lo, dando evidenza alle eventuali criticità procedurali rilevate, sistematiche e

non, nonché degli eventuali rilievi finanziari.

Per ciascuna estrazione, eccetto che per la prima, il campionamento è

stato effettuato prendendo in riferimento la spesa realizzata nel periodo come ri-

sultante dalla differenza della domanda di pagamento alla data di estrazione ri-

spetto alla precedente. Nell’espletare i controlli la verifica è stata tuttavia estesa

all’intero importo certificato dei progetti campionati con la conseguenza che

l’importo controllato risulta essere superiore all’importo campionato.

Per il FESR sono state effettuate, complessivamente, cinque estrazioni

campionarie, la prima di esse che è risultata essere la più corposa, sia in termini

di numero di operazioni, che di importi campionati, si è svolta nel 2006, pertanto

in gran ritardo rispetto all’esecuzione del programma, ed ha riguardato le spese

effettuate fino al 31 dicembre 2005. Il totale della spesa controllata risulta esse-

124 I criteri sono i seguenti: verificare la corretta applicazione delle procedure di selezione delle ope-razioni; verificare l’applicazione della procedura di attuazione delle operazioni; verificare la realizza-zione delle operazioni (compresa la rispondenza delle opere realizzate, dei servizi acquisiti e degli ac-quisti effettuati a quanto previsto nel progetto approvato, nonché il rispetto delle prescrizioni ammi-nistrative e tecniche previste in sede di concessione del finanziamento o dalla normativa vigente); verificare l’effettività delle spese sostenute; verificare il mantenimento della destinazione d’uso – ove possibile; verificare in generale il rispetto delle norme comunitarie e nazionali sulle politiche trasver-sali; verificare eventuali frodi, irregolarità o abusi su segnalazione di Organismi esterni; accertare le soluzioni ed i rimedi messi in atto dalle Autorità competenti a seguito delle segnalazione di rilievi pro-cedurali e finanziari.

146

re pari a euro 2.074.843.353,91, che, rapportato all’importo totale certificato al

30.06.2009, pari ad euro 5.623.263.534,90, determina un tasso di copertura pa-

ri al 36,90%; i controlli eseguiti nel corso del periodo di programmazione sono

stati complessivamente 245.

A seguito di tutti i controlli eseguiti sul FESR, la spesa irregolare constatata

è risultata pari a 156.893.271,87 euro su 2.074.843.353,91 euro di spesa control-

lata; di conseguenza, il tasso di errore è risultato pari al 7,56%.

Si riporta di seguito un prospetto125 che indica l’importo controllato,

l’importo irregolare e il tasso di errore complessivo e quello rilevato in ogni

estrazione.

Numero progetti

estratti Importo controllato Importo irregolare

Tasso di errore

%

I ESTRAZIONE 104 931.111.213,56 104.135.642,30 11,18

II ESTRAZIONE 29 291.421.166,79 6.298.584,65 2,16

III ESTRAZIONE 71 655.327.198,00 40.227.449,09 6,14

IV ESTRAZIONE 38 132.849.170,97 6.173.878,57 4,65

V ESTRAZIONE 3 64.134.604,59 57.717,25 0,09

Totale 245 2.074.843.353,91 156.893.271,86 7,56

Fonte Autorità di audit Regione Campania

Dall’esame di tale prospetto si può notare come pur essendo il tasso di er-

rore complessivo (7,56%) rimasto elevato, quello parziale nel corso delle estra-

zioni è diminuito considerevolmente, passando dall’11,18% nella prima estrazio-

ne allo 0,09% nella quinta ed ultima estrazione126.

Come già osservato, le operazioni controllate sono state complessivamente

245, delle quali 89 sono relative alla Misura 1.2 e 52 alla Misura 6.1.

125 Tale prospetto è stato inviato in allegato dall’Autorità di audit, con nota n. 662401 del 2 settembre 2011. 126 Nella prima estrazione, le Misure che, da un punto di vista economico, con riferimento alla spesa cumulata alla data dell’estrazione, hanno subito i controlli più ampi sono state: la Misura 6.1, per 356.028.602,92, e sono stati segnalati errori per euro 70.771.614,42, la Misura 4.2 per euro 110.371.293,65, con un importo irregolare pari a euro 5.603.906,26, la Misura 3.16 per euro 105.102.507,30 con una spesa irregolare di euro 225.018,10 e la Misura 1.2 per un importo di euro 100.731.398,63 e un importo irregolare di euro 5.413.824,41; nella Misura 1.7 la spesa controllata è stata di euro 50.026.192,53 ed è stata evidenziata un importo irregolare di euro 14.045.920, 03 (corrispondente al 28%), nella 5.1 la spesa controllata è stata di euro 55.026.669,31 e la spesa irre-golare di euro 6.075.932,68. Nella seconda estrazione l’importo più rilevante è stato controllato nella Misura 6.1, per un importo di euro 135.045.140,92, ma non è stata evidenziata alcuna irregolarità, nella Misura 5.1 è stato controllato l’importo di euro 42.694.696,80 e riscontata una spesa irregolare pari a euro 196.414, da notare che tutto l’importo oggetto del controllo della Misura 1.8 è stata di-chiarata irregolare. Nella terza estrazione l’importo più rilevante è stato rilevato nella Misura 6.1, per un importo di euro 282.587.848,88, ed è stata evidenziata una spesa irregolare di euro 46.982,92, nella Misura 1.2 è stato controllato l’importo di euro 131.774.777,20 e riscontata una spesa irregola-re pari a euro 17.331.056. La Misura 1.8 ha subito una verifica per euro 9.441.600,74 ed è stato rile-vato una spesa irregolare di euro 8.780.466,25, pari al 93% circa. Nella quarta estrazione l’importo più rilevante è stato controllato nella Misura 3.16, per un importo di euro 37.607.122,52, senza alcu-na spesa irregolare, nella Misura 6.1 è stato controllato l’importo di euro 33.524.560,24 senza alcuna spesa irregolare. La Misura 1.2 ha subito una verifica per euro 6.162.428,39 ed è stato rilevato una spesa irregolare di euro 1.459.618,00 pari al 35% circa. Nella quarta estrazione l’importo più rilevan-te è stato controllato nella Misura 3.16, per un importo di euro 63.801.121,06, senza alcuna spesa ir-regolare.

147

L’Asse che ha subito più controlli, per un importo, pari ad euro

902.202.264,58, è stato l’Asse 6 ed è stata evidenziata complessivamente una spesa

irregolare di euro 73.862.611,20; relativamente all’Asse 1, l’importo controllato è sta-

to di 432.216.161,60, con una spesa irregolare di euro 54.905.965,76.

All’interno degli Assi, le Misure che hanno subito i controlli percentual-

mente più elevati sono state: la Misura 6.1, con il 79,26%, una spesa irregolare

rilevata, pari all’8,13%127; la Misura 3.16, con il 63,33% e una spesa irregolare

pari allo 0,13%; la Misura 1.2128, per il 51,73% e una spesa irregolare del

4,72%; la Misura 4.2 per il 48,69%, con una spesa irregolare pari al 4,07%. La

più elevata percentuale di spesa irregolare, rispetto a quella controllata, è stata

evidenziata nella Misura 1.8 con il 30,63%, nella Misura 1.7, con il 27,43%, nella

6.5, con il 21,60%.

Asse Importo controllato Operazioni control-

late Importo irregolare

1 432.216.161,60 89 54.905.965,76

2 123.157.624,37 30 6.446.785,51

3 182.017.261,83 23 225.018,10

4 290.173.454,84 30 13.438.515,28

5 142.348.914,81 20 8.101.983,02

6 902.202.264,58 52 73.862.611,20

7 2.727.671,88 1 0,00

Totale 2.074.843.353,91 245 156.980.878,87

Fonte RFE

Le azioni correttive intraprese a seguito delle criticità emerse, hanno com-

portato la decurtazione dei relativi importi dalla domanda di pagamento. Si precisa

che alcune irregolarità riscontrate sono state oggetto di audit da parte di organismi

esterni, con relativo recepimento delle indicazioni suggerite dagli stessi.

Le tipologie di errori/irregolarità che si sono verificati più frequentemente

sono state: carenza documentale, errata imputazione dell’importo della spesa,

intervento realizzato non operativo, mancato rispetto della normativa sugli ap-

palti, lavori complementari al contratto iniziale che non rientrano in circostanze

impreviste, lavori complementari superiori al limite delle direttive comunitarie,

tipologia di spesa non ammissibile, mancato rispetto dei termini per l'esecuzione

dei lavori, mancato mantenimento della destinazione d’uso, progetto sostituito

per overbooking della Misura, servizi complementari non previsti nei bandi di ga-

ra o effettuati in circostanze non impreviste, errata imputazione dell’importo del-

la spesa, revoche dei contributi, utilizzo improprio della procedura accelerata,

mancato rispetto normativa sugli incarichi professionali.

127 Nella Misura 6.1 la spesa irregolare è molto elevata ed è pari a euro 70.818.597,34. 128 Nella Misura 1.2 la spesa irregolare è molto elevata ed è pari a euro 25.064.891,80.

148

L’Ufficio di Controllo di II livello ha precisato di aver provveduto a verifica-

re che gli errori e le irregolarità individuate erano stati oggetto di deduzione dalla

dichiarazione delle spese per l’irregolarità/errore, sia, nei casi previsti dal reg.

(CE) 1681/94 della Commissione, segnalati alla Commissione (OLAF) ed erano

state attivate le procedure di recupero.

In merito ad una richiesta specifica di questa Sezione, con riguardo ai pro-

getti coerenti e alle modalità con le quali l’AdA ha verificato che l’inclusione degli

stessi sia stata in linea con gli obiettivi originari dell’Asse e della Misura e sull’entità

del tasso di errore riscontrato nei progetti coerenti, l’AdA ha comunicato, con nota n.

0662401 del 2 settembre 2011, che l'inclusione degli stessi era stata effettuata in li-

nea con gli obiettivi originari dell'Asse e della Misura e, per i controlli, era stato pre-

visto uno specifico punto di verifica nella check list utilizzata. Essa prevedeva di "ve-

rificare che i progetti coerenti rendicontati siano in linea con gli obiettivi specifici e

globali del Quadro comunitario di sostegno (QCS) e del POR, con le disposizioni co-

munitarie e nazionali pertinenti, ivi compresa la normativa specifica in materia di

ammissibilità della spesa". Tale verifica è stata effettuata analizzando gli obiettivi

previsti dall'Asse e dalla Misura e analizzando che le finalità del progetto in esame

fossero "coerenti" con gli obiettivi originari dell'Asse e della Misura. Per i soli progetti

coerenti il tasso di errore è risultato essere pari all'8,56%, di un punto percentuale

superiore alla totalità dei progetti controllati (7,56%). L’AdA ha altresì trasmesso un

prospetto dal quale si evince l’esito dei controlli sui progetti coerenti.

Progetti coerenti 2000-2006

Misura N° Progetti controllati

Controllato Decertificazioni Tasso errore

A/B

1.1 1 240.065,35 0,00%

1.2 28 241.867.598,37 25.064.891,80 10,36%

1.5 8 20.674.004,30 1.630.626,41 7,89%

1.6 2 41.949.512,79 0,00%

1.7 7 44.577.743,02 14.045.920,03 31,51%

1.8 3 34.009.576,84 13.017.004,62 38,27%

1.9 3 6.126.710,72 0,00%

2.1 12 92.603.921,71 5.956.300,00 6,43%

4.1 7 17.041.551,80 0,00%

4.2 11 224.302.447,11 9.135.139,17 4,07%

4.6 3 3.771.504,11 0,00%

5.1 10 132.960.452,16 7.655.932,68 5,76%

6.1 24 849.860.966,29 70.818.596,70 8,33%

6.2 4 12.907.069,34 257.970,22 2,00%

6.5 1 135.276,00 135.276,00 100,00%

7.1 1 2.727.671,88 0,00%

Totale 125 1.725.756.071,79 147.717.657,63 8,56%

Fonte: Autorità di audit

149

Dall’esame dei dati emerge che la situazione più preoccupante, in relazio-

ne all’elevato tasso di errore individuato nei progetti coerenti, è riconducibile ri-

spettivamente alle Misure 6.5, 1.8, 1.7, 1.2, 6.1, Misure già caratterizzate da li-

velli elevati di irregolarità.


Il RFE evidenzia, con riguardo all’avanzamento finanziario, che il FESR,

all’interno del POR Campania, è il Fondo che ha assorbito la maggior parte delle

risorse ed è l’unico fondo ad aver raggiunto (e superato) l’obiettivo di certifica-

zione dell’intera spesa ammessa; infatti, a fronte di una spesa ammissibile pari a

5.551.407.320,00 euro, risultano certificati pagamenti per un totale di

5.623.263.534,90 euro, per il 101,29%.

Il POR- FESR è caratterizzato da 7 Assi e da n. 28 Misure.

Relativamente alla dotazione finanziaria, l’esame della distribuzione delle

risorse tra i 7 Assi nei quali si articola il FESR evidenzia la prevalenza degli Assi

nn. I (Risorse naturali per il 26,93%, Asse che risulta articolato nel maggior nu-

mero di Misure -9), IV (Sistemi locali di sviluppo per il 23,48%) e VI (Reti e nodi

di servizio per il 23,24%).

Por Campania FESR 2000-2006 Spesa

ammissibile totale

Spesa am-missibile per-

centuale Pagamenti

% pagamen-ti su spesa ammissibile

Asse I: Risorse Naturali 1.495.121.020,00 26,93% 1.496.796.108,23 100,11

Asse II: Risorse Culturali 563.218.520,00 10,15% 604.939.200,35 107,41

Asse III: Risorse Umane 400.726.000,00 7,22% 407.380.514,82 101,66

Asse IV: Sistemi Locali di Sviluppo 1.299.202.000,00 23,40% 1.181.308.508,19 90,93

Asse V: Citta' 436.027.664,00 7,85% 474.970.724,34 108,93

Asse VI: Reti e Nodi di Servizio 1.290.140.116,00 23,24% 1.392.049.558,54 107,90

Asse VII: Assistenza Tecnica 66.972.000,00 1,21% 65.818.920,43 98,28

TOTALE 5.551.407.320,00 100,00% 5.623.263.534,90 101,29

Fonte RFE

All’interno dei vari Assi, relativamente agli obiettivi di spesa di fine pro-

grammazione, le varie Misure evidenziano situazioni alquanto differenti.

150

RIPARTIZIONE FINANZIARIA DEGLI ASSI

ASSE I: RISORSE

NATURALI

26,93%

ASSE II: RISORSE

CULTURALI

10,15%ASSE III: RISORSE

UMANE

7,22%

ASSE IV: SISTEMI

LOCALI DI SVILUPPO

23,40%

ASSE V: CITTA'

7,85%

ASSE VI: RETI E NODI DI

SERVIZIO

23,24%

ASSE VII: ASSISTENZA

TECNICA

1,21%

Relativamente ai pagamenti certificati al 30 settembre 2009, alcuni Assi eviden-

ziano un overspending raggiungendo e superando i rispettivi target di spesa. Si tratta, in

ordine decrescente, degli Assi nn. V, VI, II, III, I dedicati, rispettivamente, alle città, alle

reti di servizio, alle risorse culturali, alle risorse umane, alle risorse naturali; al contrario,

non risultano rispettati i target di spesa, per gli Assi IV e VII, rispetto ai quali

l’Amministrazione Regionale non è riuscita a spendere nel tempo previsto tutte le risorse

assegnate, nonostante le rimodulazioni effettuate in itinere. Bisogna altresì considerare

che l’Asse 6 ha utilizzato la quota più elevata di progetti coerenti, per 859,2 Meuro, pari

al 33,6% dell’importo complessivo dei progetti coerenti presenti nel FESR; così pure

l’Asse I che ha utilizzato progetti coerenti, per un importo di 669,5 Meuro, pari al 26,1%,

e l’Asse 4 con 363,7 Meuro, pari al 24,9%.

Relativamente, poi, all’Asse VI, che realizza una notevole capacità di spesa

(107,90%), due delle quattro Misure di cui è composta non raggiungono il relativo target

e la Misura 6.3 “sostegno sviluppo società dell’informazione nel tessuto produttivo”, no-

nostante la dotazione finanziaria sia tra le più basse dell’Asse (5,45%), evidenzia con va-

lore finale attestato intorno al 50%, in ragione della sua innovatività rispetto ai tradizio-

nali strumenti. L’Asse IV “sistemi locali di sviluppo”, non ha raggiunto completamente

l’obiettivo di spesa (90,93%), esso è articolato in sei Misure, tre delle quali superano il

100% della capacità di spesa, mentre la 4.2, relativa alla “promozione del sistema pro-

duttivo regionale” mostra una capacità di spesa più bassa, pari al 75,98%. L’Asse VII,

151

relativo all’assistenza tecnica possiede una capacità di spesa lievemente al di sotto degli

stanziamenti complessivi (98,28%).

Il RFE evidenzia che, complessivamente, nel FESR Campania sono stati fi-

nanziati 4.470 progetti e sono stati revocati o oggetto di rinuncia 337 progetti, pari

all’8,43%.

In sede di visita di controllo realizzata dalla Corte dei conti italiana congiun-

tamente alla Corte dei conti europea, in data 20 maggio 2011, in merito

all’attuazione fisica del programma, l’AdG ha rilevato che uno dei problemi è stato

rappresentato dall’eccessiva parcellizzazione degli interventi e dalla difficoltà di tro-

vare indicatori fisici/economici per mostrare la valenza di una programmazione de-

cennale così articolata.

Asse Numero progetti finanziati % Numero progetti oggetto

di rinuncia o revocati

% oggetto di ri-nuncia o revoca-

ti su finanziati

I 1.844 41,25% 28 1,52%

II 594 13,29% 43 7,24%

III 212 4,74% 40 18,87%

IV 484 10,83% 139 28,72%

V 200 4,47% 6 3,00%

VI 994 22,24% 121 12,17%

VII 142 3,18% 0 0,00%

Totale 4.470 100,00% 377 8,43%

Fonte RFE

La maggior parte delle iniziative è presente negli Assi I (41,25%) e VI

(22,24%), per altro quelli con la più alta dotazione finanziaria. L’elevato numero di

progetti finanziati in tali Assi, si associa ad un buon risultato della spesa certificata,

che supera in entrambi i casi il 100% della dotazione finanziaria. Il minor numero di

iniziative ammesse si riferisce invece all’Asse III (212 progetti finanziati), all’Asse V

(200 progetti) e all’Asse VII (142 progetti), in tale ultimo caso, in ragione della ti-

pologia di interventi previsti. L’Asse IV, dedicato ai “sistemi locali di sviluppo”, ha

presentato criticità dal punto di vista dell’attuazione finanziaria e della realizzazione

fisica; infatti, è stato oggetto del più alto numero di progetti revocati, pari al

28,72% rispetto a quelli finanziati.

Si sintetizzano alcune informazioni sull’attuazione dei singoli Assi.

L’Asse 1, relativo alle risorse naturali, ha avuto come obiettivo la riorganiz-

zazione di tutto il sistema di depurazione, il sistema di smaltimento dei rifiuti solidi,

la riqualificazione della fascia costiera ed il potenziamento delle strutture per il mo-

nitoraggio e controllo dell’ambiente con particolare riguardo al rischio idrogeologico.

152

In questo Asse, gli interventi sono stati a carico sia del POR, che del PON ed anche

dei Progetti Integrati Regionali (rete idrogeologica). Tutte le Misure riguardano il

FESR, tranne la Misura n.1.1 (cofinanziata dal FSE), la 1.3 e 1.4 (dal FEOGA). A

metà programmazione, la Misura 1.11 è stata trasferita nell’Asse n.3. Nell’Asse 1 la

percentuale dei pagamenti ha raggiunto il 100,11% della spesa ammissibile, ma, va

osservato che, al suo interno, le nove Misure di cui si compone hanno avuto un li-

vello di realizzazione differenziato; infatti 5 di esse sono al disotto del target del

100% di spesa prevista, in particolare la 1.1129

(63%), la 1.7 (99,83%), la 1.8

(86,69%), la 1.10 (97,95%) e la 1.12 (86,48).

In generale, pur a fronte di Misure ad elevata attuazione finanziaria, non

sempre gli obiettivi previsti hanno avuto completa realizzazione130, sia per l’ampio

ricorso a progetti coerenti, come nel caso della Misura 1.2 131 o per un consistente

numero di progetti non conclusi o non operativi132, o a causa di significative modifi-

che con l’eliminazione di alcuni progetti ed il completamento degli stessi nella nuo-

va programmazione133.

129 Gli indicatori della Misura 1.1 relativa al monitoraggio ambientale non hanno raggiunto il target previ-sto, anche se nel RFE l’Amministrazione accenna al raggiungimento degli obiettivi. In relazione a quelli di realizzazione fisica: il sistema di monitoraggio prevedeva 220 postazioni e ne sono state realizzate sol-tanto 97. La banca dati è stata rimossa nell’ultimo CdP, anche i centri operativi sono inferiori alla previ-sione dell’ultimo CdP. Per gli indicatori di risultato, nel CdP gli obiettivi sono decisamente ridimensionati rispetto al valore iniziale di riferimento. 130La Misura 1.5, sul miglioramento delle caratteristiche di stabilità e di sicurezza del territorio, ha avuto un avanzamento finanziario pari al 112,44% della spesa ammissibile. Per quanto riguarda gli indicatori di realizzazione, su un totale di 6 indicatori, solo 2 evidenziano il raggiungimento e superamento del target. Rispetto all’indicatore di risultato relativo all’incremento della lunghezza di litorale protetto da erosione la Misura non ha sortito alcun effetto. Anche l’incremento della mitigazione del rischio idrogeologico, che è un valore stimato, si avvicina soltanto, senza raggiungerlo, al valore obiettivo. In relazione agli Indicatori di impatto: il competente settore regionale ha dati che “...non sono riferibili all’intero territorio regionale, si precisa inoltre che tali indicatori non sono strettamente connessi agli interventi finanziati con la Misu-ra, dunque, non è stato possibile calcolare il reale impatto della Misura in termini di riduzione della su-perficie interessata da rischio frana elevato (R3 e R4)”. Un solo progetto risulta non concluso o non ope-rativi, la sistemazione idrogeologica valloni comunali 100237 – non concluso. 131 La Misura 1.2, relativa al ciclo integrato delle acque è stata finalizzata alla attuazione dei piani

d’ambito e avviamento degli ATO (Ambito territoriale ottimale), migliorare i corpi idrici, adegua-re/completare i sistemi fognario depurativi, migliorare la conoscenza del settore e promuovere il rispar-mio idrico. Sono stati istituiti n.4 ATO. La realizzazione finanziaria è ottima, in quanto è stato pagato il 102,51%, ma, dall’esame del Rfe non risulta chiara il numero di progetti effettivamente realizzati. La Mi-sura ha coinvolto numerosi progetti coerenti. In relazione a quelli di realizzazione fisica: il sistema di monitoraggio prevedeva 220 postazioni e ne sono state realizzate soltanto 97. La banca dati è stata cas-sato nell’ultimo CdP, anche i centri operativi sono inferiori alla previsione dell’ultimo CdP. Per gli indica-tori di risultato, nel CdP gli obiettivi sono decisamente ridimensionati rispetto al valore iniziale di riferi-mento. 132 Nella Misura 1.2 risulta che 9 progetti non sono stati conclusi o non sono operativi (Delocalizzazione impianto di Gasto nel comune di Capri 100244, Completamento e adeguamento rete idrica penisola sor-rentina 100314, Completamento e rifunzionalizzazione rete fognaria Penisola sorrentina 100186, Rifun-zionalizzazione, ricostruzione e riabilitazione reti idriche 100190, Rifunzionalizzazione, estensione, reti idriche 100195, Rifunzionalizzazione, ricostruzione e riabilitazione reti idriche 100329, Rifunzionalizza-zione, ricostruzione e riabilitazione reti idriche 100248, Realizzazione Serbatoio La Siesta e opere con-nesse 100198, Rifunzionalizzazione, ricostruzione e riabilitazione reti idriche 100297.. Nella Misura 1.6 sono stati evidenziati 6 progetti non conclusi e non operativi(Rete monitoraggio idropluviometrico – 100022 Ripristino, salvaguardia litorale Maronti Ischia-Barano – 100031 Strutture monitoraggio dissesto idrogeologico – 100032 –Rete ondametrica regionale – 100036 Strutture monitoraggio dissesto idrogeo-logico città Napoli – 100040 Opere strutturali porto Forio d’Ischia - 100). 133 La Misura 1.6, interventi di previsione, prevenzione e mitigazione dei rischi naturali e antropici e di potenziamento del sistema regionale di protezione civile, ha avuto un avanzamento finanziario pari al

153

Va poi considerata con particolare attenzione la Misura 1.7 relativa al siste-

ma regionale per la gestione e lo smaltimento dei rifiuti. Con essa si prevedeva il

completamento del piano regionale dei rifiuti, raccolta differenziata e piattaforme di

smaltimento industriali, la Misura contempla, altresì, aiuti alle imprese per il recu-

pero di rifiuti di particolari categorie produttive e per realizzare impianti di recupero

energetico da rifiuti altrimenti non recuperabili. Prevede anche interventi volti alla

sistemazione finale delle discariche autorizzate e non più attive. Tale Misura ha avu-

to un’attuazione finanziaria del 99,83%, ma vi sono state varie modifiche durante la

programmazione. Va, altresì evidenziato che dei 153 interventi previsti solo 66 sono

stati effettuati fra cui 6 impianti non ultimati o non operativi al 30 giugno 2009

(RFE pag. 145) e 3 (su 11 previsti) impianti di valorizzazione a frazione umida: an-

che questi progetti non sono conclusi.

Si rileva che in tale Misura gli indicatori di realizzazione hanno avuto un ri-

scontro negativo, ad esclusione di quello relativo alla realizzazione di un sito informa-

tivo. Gli impianti di stoccaggio previsti sono stati realizzati per meno del 50%, quelli

di compostaggio per meno di 1/3 così pure i valorizzatori di frazione secca. Carenti

sono state altresì la realizzazione delle discariche, della raccolta differenziata, gli aiuti

per l’introduzione di tecnologie verdi, i piani settoriali dei rifiuti. Nei progetti di aiuto

per introduzione di tecnologie rispettose dell’ambiente, risultano 9 revoche e 3 rinun-

ce. Per quanto riguarda gli indicatori di risultato, l’obiettivo di portare al 35% la quan-

tità di rifiuti separati per frazione merceologica non risulta raggiunto (22,76%). Il da-

to finale è comunque frutto di una stima a livello regionale. I Progetti non conclusi e

non operativi sono stati dieci134.

Va altresì evidenziato che la Misura è stata oggetto di procedura di infrazione

da parte della Commissione europea (n.2007/2195), ancora in corso. A seguito

dell’apertura di tale procedura, la Commissione europea (DG REGIO) non ha più ri-

conosciuto le spese sostenute dopo il 29 giugno 2007. Le contestazioni vertono sul

fatto che alcune attività sono state effettuate dopo il 29 giugno 2007 (notifica della

procedura d’infrazione) e le relative spese non possono essere considerate ammis-

sibili. Nell’anno 2010 vi è stata una condanna in primo grado da parte del Tribunale

103,04. Relativamente agli Indicatori di realizzazione: ad esclusione di quello sulla messa in sicurezza dei siti a rischio idrogeologico, gli altri hanno avuto dei riscontri negativi. Nel corso della programmazio-ne, la Misura ha subito significative modifiche con eliminazione di alcuni progetti. Inoltre, alcuni progetti saranno completati sulla nuova programmazione. Dal RFE si evince che la Misura “...solo in piccola parte ha finanziato interventi di carattere infrastrutturali di difesa del suolo ma ha concorso per larga parte alla riduzione della vulnerabilità della popolazione esposta al rischio frana attraverso interventi volti al moni-toraggio delle aree a rischio” 134 Impianto compostaggio di Eboli – 100162 Isola ecologica e verde attrezzato a Caivano – 107 n.4 isole ecologiche Calitri, Bisaccia, Lacedonia, Lioni – 109 n.4 isole ecologiche Montella, Paternopoli, Flumeri, Castelfranci – 116 n. 1 isola ecologica Pomigliano d’Arco 118 n.3 isole ecologiche Taurasi, volturara, Monteamaro – 125 n. 1 isola ecologica Castelcampagnano – 152 progetto “SIRENETTA” – 167 impianto compostaggio fraz. organici racc.diff. San Tammaro – 100015 impianto compostaggio giffoni Valle Piana – Sardone – 100179.

154

di I istanza europeo. Lo Stato Italiano, in accordo con la Regione Campania, ha

promosso ricorso alla Corte di Giustizia europea non ritenendo esistente un rappor-

to diretto tra la procedura d’infrazione e le operazioni cofinanziate, che avrebbero

come obiettivo la risoluzione dei problemi concernenti la raccolta ed il trattamento

dei rifiuti.

Nel corso della visita di audit coordinata con la Corte dei conti europea pres-

so l’AdA della Regione Campania, è stato esaminato il progetto n.100005 – Allesti-

mento di impianti di tritovagliatura in Palomonte (impianto di smaltimento rifiuti)

relativo alla Misura 1.7, realizzato dal Commissariato di Governo per l’emergenza

che risulta essere non operativo.

L’affidamento diretto è stato effettuato con ordinanza contingibile in merito

alla quale vi è una riserva di compatibilità con la normativa europea.

L’intervento rientra fra i progetti c.d. coerenti infatti, con decreto dirigenziale

n. 2330 del 28 ottobre 2003, è stato inserito nell’attuale programmazione comuni-

taria. L’importo della spesa certificata alla data del 22 dicembre 2005 era di euro

17.808.529,14.

Il progetto è stato controllato nella prima estrazione (n. 26 dell’elenco) per

un importo di euro 3.877.299,66 totalmente decertificato, perché irregolare. Vi è

stato un controllo in loco nel 20.11.2006 che si riferisce ad una fase emergenziale

e, alla data della verifica l’impianto non è più in funzione. Il 24 gennaio 2007 è sta-

to effettuato un altro controllo in loco, da un gruppo misto (interno+assistenza tec-

nica)

Non è rilevabile se l’impianto sia poi entrato in funzione successivamente.

Nel fascicolo è presente una nota del 12 giugno 2008 della Giunta Regionale,

nella quale il RdM chiede notizie in merito ad una condanna erariale per la mancata

operatività dell’impianto (Sez. Giur. Reg. Campania n. 918 del 24/04/2008)135.

In sede di contraddittorio, con le note n. 0951088 del 14 dicembre 2011 e

n. 0942076 del 12 dicembre 2011 l’Adg e l’AdA hanno comunicato che l’AdP ha

provveduto alla relativa decertificazione delle domande di pagamento.

Va poi segnalata la Misura 1.8 (programmi di risanamento aree contamina-

te) che ha raggiunto un avanzamento finanziario dell’86,89%. Gli indicatori di rea-

lizzazione sono stati in gran parte raggiunti, tranne la superficie del ripristino siti

contaminati da usi impropri, che è molto al di sotto dell’obiettivo; relativamente agli

indicatori di risultato, il valore raggiunto è più del doppio di quello previsto e quanto

135 24/06/2008: la giunta chiede all’AdP la decertificazione anche di altri progetti per un totale di 34.683.418,45.

155

agli indicatori d’impatto, i km di costa non balneabile sono diminuiti e l’obiettivo

sembrerebbe raggiunto. E’ stato evidenziato un solo progetto non concluso136.

La Corte dei conti italiana ha segnalato, in una relazione di controllo137 “rela-

tiva al piano di completamento della bonifica e recupero ambientale ex sito indu-

striale Bagnoli-Cordoglio”, i ritardi nei lavori di riqualificazione dell’area ed i limitati

risultati ottenuti. Tali elementi sono stati oggetto di richieste informative da parte

della Commissione europea (nota 3/2011 punti 2.4.3).

La Misura 1.9 circa il recupero, valorizzazione del patrimonio storico cultura-

le, archeologico, etnografico, delle aree protette, ha raggiunto l’avanzamento finan-

ziario del 106,12%. In relazione agli indicatori di realizzazione, gli investimenti non

hanno raggiunto gli obiettivi138. Per quanto concerne il turismo, è stato realizzato

meno del 50% dei centri di informazione previsti. Lontano da un’efficace realizza-

zione sembra essere l’obiettivo relativo alla realizzazione delle strutture e degli spa-

zi ricreativi (2.900 mq invece di 14.000 mq previsti)139. Con riguardo agli indicatori

di risultato è interessante sottolineare che è stato raggiunto e superato l’obiettivo

relativo alla quantità di beni culturali resi fruibili rispetto al passato. La Commissio-

ne europea ha formulato delle osservazioni in relazione alla mancata individuazione

dei gestori delle aree SIC e ZPS140.

La Misura 1.10 che riguarda il sostegno allo sviluppo di microimprenditorialità

nei parchi nazionali e regionali ha ottenuto un avanzamento finanziario pari al

97,95% e ha subito molte revoche. Nel RFE sono stati segnalati una certa farragino-

sità dei bandi ed alcuni problemi gestionali con gli enti capofila. Per quanto attiene

agli indicatori di risultato, solo gli aiuti all’artigianato e commercio per investimenti

materiali hanno raggiunto l’obiettivo, mentre gli aiuti nel settore sociale non hanno

registrato risultati soddisfacenti e anche quelli per gli investimenti materiali nel turi-

smo, al fine di aumentare la ricettività, sono molto al di sotto dei target. Con riguardo

agli indicatori di realizzazione non è stato rilevato l’incremento della presenza turisti-

ca141.

La Misura 1.12 è stata dedicata al sostegno di impianti per energia da fonti

rinnovabili, efficienza energetica, distribuzione energia elettrica a servizio aree pro-

136 Rimozione amianto abitaz. Prefabbricate Marchiafava – 100453 – non concluso. 137 Sezione regionale di controllo per la Campania –Deliberazione n. 19/2009/G dell’11.11.2009. 138 In tal senso v. RFE a pag. 162. 139 Per quanto concerne il recupero e la conservazione gli obiettivi – in termini di numerosità degli inter-venti - sono stati raggiunti e superati; lo stesso non può dirsi per la superficie interessata (4.100/163.370). 140 Le aree SIC (Siti di importanza comunitaria) e ZPS (Zone di protezione speciale) non raggiungono l’obiettivo (50%/86%) e, inoltre, alla data del RAF la Regione non aveva ancora individuato i soggetti gestori di tali aree. Alla data del RAF non sono disponibili indicatori di impatto e sono ancora in corso ri-levazioni dirette. 141 Riferisce il RFE che, in merito agli indicatori di impatto, non essendo trascorsi due anni dall’inizio delle attività, non ci sono dati sul tasso di sopravvivenza, ma il numero dei posti di lavoro creati è circa la me-tà del previsto.

156

duttive. Sono stati effettuati pagamenti per l’85,48%. Si sono verificati numerosi

disimpegni per revoche a seguito di rinunce, quasi tutte sul bando per gli incentivi

al risparmio energetico, produzione da fonti rinnovabili e cogenerazione. Molte ri-

nunce sono dipese dalla tempistica, appesantita dall’acquisizione delle autorizzazio-

ne e dalla non cumulabilità degli incentivi in conto capitale con i certificati verdi

(legge finanziaria 2008). Queste difficoltà hanno caratterizzato l’intero iter finanzia-

rio, condizionandone l’attuazione142.

L’ASSE 2, sulle risorse culturali, è stato indirizzato allo sviluppo

dell’imprenditorialità e alla valorizzazione e conoscenza del patrimonio culturale. Lo

strumento di attuazione di questo Asse è stato, quasi esclusivamente, la progetta-

zione integrata. La spesa ammissibile è stata pari a 581.330.857 euro e sono stati

effettuati pagamenti per euro 604.939.200, 35, pari al 107, 41%.

La Misura 2.1 “Promozione e valorizzazione integrata dei beni culturali” è

stata attuata, per lo più, attraverso i progetti integrati e ha raggiunto un avanza-

mento finanziario pari al 111,34%. Con riguardo agli indicatori di realizzazione,

nell’ultimo CdP, i target sono stati ridimensionati, ma gli obiettivi risultano tutti,

pressoché, raggiunti; elemento che diverge dalle risultanze relative agli indicatori di

risultato e dagli indicatori di impatto, per i quali l’obiettivo non risulta raggiunto. Nel

2008 si è avuta una forte flessione della presenza turistica, probabilmente causata

dalla vicenda “rifiuti”. Sono state formulate da parte della Commissione europea ri-

lievi relativamente ai lavori di restauro per la casa dei gladiatori a Pompei143.

Nel corso della visita di audit presso l’AdA della Regione Campania, questa

Sezione ha esaminato il progetto n.150435 – consolidamento e valorizzazione della

scarpata nord di Ercolano, relativo alla Misura 2.1.

Il progetto è stato inserito in un accordo quadro di programma nel 2001, ma

l’ammissione nel PIT è stata effettuata nel 2006.

Sulla base del bando del 29 dicembre 2006, è stata esperita la gara per un

importo di euro 1.621.865,64 e il contratto è stato stipulato in data 31 maggio

2007, per un importo di euro 1.294.980,50 al netto dell’IVA. Il collaudo dell’opera è

stato eseguito in data 31 ottobre 2008.

142 La Misura non è decollata a causa di una certa rigidità dei regolamenti attuativi, della complessità del-le procedure della l. n.488/1992 e del fatto che non tutte le imprese hanno fornito la documentazione idonea in ordine alla spesa sostenuta. Per quanto riguarda gli indicatori di realizzazione, è da notare che le fonti energetiche rinnovabili non hanno raggiunto alcun obiettivo, per quanto concerne l’efficienza energetica e cogenerazione non ci sono dati in quanto gli interventi non sono stati realizzati. In relazione agli indicatori di risultato, la quota di energia prodotta da fonti rinnovabili è stata raggiunta per circa il 50% del valore target. Con riguardo agli indicatori di impatto, il valore delle emissioni di CO2 non è mi-surabile. 143 I seguenti progetti sono stati annoverati fra le best practice: Museo d’Arte contemporanea Donnare-gina, il restauro Battistero Paleocristiano di S. Giovanni in Fonti, l’appartamento storico ala ‘800 e volta ellittica e il Parco archeologico del Pausilypon.

157

Il progetto è stato controllato alla 4° estrazione (nell’anno 2009) e l’importo del-

la spesa controllata è stato di euro 1.479.286,20. E’ stata evidenziata una spesa irrego-

lare pari a euro 420.772,20; l’irregolarità è motivata dal fatto che sono state redatte

due perizie di variante entrambe non supportate da adeguate giustificazioni; infatti dalla

relazione redatta dal direttore dei lavori risulta che sia stata formulata la richiesta di ot-

tenere il riaccredito dei ribassi di gara (elementi presenti nella lista di controllo).

In sede di contraddittorio, con le note n. 0951088 del 14 dicembre 2011 e n.

0942076 del 12 dicembre 2011, l’Adg e l’AdA hanno comunicato che l'Amministra-

zione regionale, con D.D. n. 148 del 05 luglio 2011, ha predisposto il provvedimen-

to di recupero della somma di euro 420.000,00 il cui beneficiario finale è stato la

Soprintendenza Archeologica di Pompei, da eseguirsi in compensazione delle risorse

ancora dovute al Beneficiario. Successivamente il Ministero per i Beni e le Attività

Culturali ha promosso, avverso il suddetto Decreto di recupero, ricorso al T.A.R.

Campania che ad oggi risulta ancora pendente.

Nella Misura 2.2 circa il sostegno allo sviluppo di imprese della filiera dei be-

ni culturali è stato raggiunto un avanzamento finanziario pari al 64,18%. Gli inter-

venti144 di questa Misura erano strettamente correlati con quelli della Misura 2.1. La

Misura ha presentato un elevato numero di revoche parziali/totali dei contributi. In

materia di indicatori di realizzazione, nonostante un notevole ridimensionamento

nell’ultimo CdP, per gli investimenti materiali (ad eccezione delle imprese impegna-

te in “altri servizi”) non sono stati raggiunti i valori target. Per quanto riguarda gli

Indicatori di risultato e di impatto, i target non sono stati raggiunti, in particolar

modo per quanto riguarda l’incremento degli occupati nelle imprese destinatarie.

L’ASSE 3 sulle risorse umane ha raggiunto un avanzamento finanziario pari

al 101,88. L’Asse è servente alle politiche strategiche del FSE, ma sono, altresì,

presenti risorse a carico del FESR. L’Asse è caratterizzato dagli interventi per ridur-

re il tasso di disoccupazione, aumentare la partecipazione al mercato del lavoro, in

specie la partecipazione femminile e ridurre la marginalità sociale.

La Misura 3.15, relativa all’adeguamento infrastrutturale dei centri per

l’impiego, ha ottenuto un avanzamento finanziario pari all’81, 15%. La Misura è sta-

ta realizzata attraverso il rifacimento di edifici già esistenti e la relativa loro ri-

funzionalizzazione; ha subito forti ritardi nei primi anni di attuazione, a causa di dif-

ficoltà di progettazione dei beneficiari finali e avvio delle relative operazioni. In me-

rito agli indicatori di realizzazione, non sono stati indicati i risultati raggiunti, a dif-

ferenza degli indicatori di risultato. Negli indicatori di impatto, le conclusioni positi-

ve sembra che si riferiscano ad un obiettivo da raggiungere, non ad un risultato

144 Tutti i bandi sono stati emanati all’interno dei Progetti Integrati Grandi Attrattori Culturali.

158

conseguito. La Commissione europea ha formulato delle osservazioni (nota del

16.02.2011, ARES(2011)173008, 2.4.6) in merito al fatto che la performance sem-

bra buona, mentre l’esecuzione finanziaria ed il mancato raggiungimento e la man-

cata quantificazione degli indicatori indurrebbero a pensare che ci sono state critici-

tà.

La Misura 3.16, sulla promozione della ricerca e del trasferimento tecnologi-

co nei settori connessi alla crescita ed allo sviluppo sostenibile, ha ottenuto un

avanzamento finanziario pari al 113,85%. La finalità di questa Misura è la riorganiz-

zazione dell’offerta di ricerca sul territorio campano e la promozione della domanda

di innovazione. Sono stati costituiti i Centri di competenza regionali (CRdC), struttu-

re ideate per aggregare gli enti scientifici campani, al fine di realizzare una “cernie-

ra” tra il mondo universitario e quello imprenditoriale145. Il MIUR ha esteso tale ini-

ziativa a tutto il Mezzogiorno. Per quanto riguarda gli indicatori di realizzazione, ad

eccezione del numero dei Centri di Ricerca sviluppo tecnologico e innovazione

(RSTI), gli obiettivi sono stati raggiunti e superati146.

La Misura 3.17, relativa al sostegno ai programmi di ricerca e innovazione e

di trasferimento tecnologico promossi dal tessuto produttivo regionale, ha raggiunto

un avanzamento finanziario pari all’83,08%. L’attuazione finanziaria della Misura è

risultata fortemente condizionata dalle nuove procedure connesse all’erogazione dei

contributi a PMI introdotte con la modifica all’art. 48 bis DPR 602/1973147. La Misu-

ra è stata finalizzata a migliorare e rafforzare i collegamenti e l’interazione tra im-

presa e ricerca per promuovere il trasferimento tecnologico attraverso l’attivazione

dei seguenti regimi di aiuti alle PMI. Sono stati emessi 2 bandi. In merito agli indi-

catori di realizzazione, il target relativo al numero dei beneficiari degli aiuti è stato

raggiunto e superato; sono state finanziate 473 iniziative imprenditoriali. Con ri-

guardo agli indicatori di risultato, il numero di innovazioni di prodotto o processo è

stato raggiunto e superato; invece gli indicatori di impatto non sono stati valorizza-

145 Nel corso della visita di audit presso l’AdA della Regione Campania, è stato esaminato il progetto n. 100007 “Centri regionali di competenza – trasporti – Università Napoli Federico II relativo alla Misura 3.16. Il progetto cofinanzia la Costituzione del Centro Regionale di Competenza Trasporti al fine di costi-tuire un centro regionale per il trasferimento tecnologico nell’ambito del POR 2000-2006 - Asse 3 -Misura 3.16. Il progetto, approvato è stato presentato dalla Università degli studi di Napoli Federico II, che è ente capofila in associazione con il Consiglio Nazionale della Ricerche, l’Università degli Studi di Salerno, l’Università del Sannio, l’Università degli Studi di Napoli Parthenope, l’università degli Studi di Napoli l’Orientale e il Consorzio Technapoli. Il Capitolato Tecnico del Progetto di ricerca prevede la realizzazione di laboratori ad elevata tecnologia per la qualificazione di componenti di sistemi di trasporti a diverso li-vello di complessità, l’acquisizione di attrezzatura all’avanguardia finalizzata alla realizzazione di brevetti. L’importo complessivamente pagato per l’esecuzione del progetto è stato di euro 12.305.800,00. Il pro-getto è stato controllato nella prima e nella seconda estrazione (n. 16 dell’elenco); il fascicolo controllato riguarda la seconda estrazione per un importo di euro 7.734.770,25 e non è stata evidenziata alcuna ir-regolarità. 146 Il progetto “centro regionale di competenza – Analisi e monitoraggio rischio ambientale” è stato con-siderato best practice. 147 In base al quale, per pagamenti superiori ad euro 10.000,00 le PP.AA. verificano prima se il beneficia-rio è inadempiente a pagamenti, dal patto di stabilità, dalla complessità delle procedure per il regime di aiuti ex lege n.598/1994.

159

ti. Nella Misura sono presenti progetti caratterizzati da irregolarità notificate

all’OLAF.

L’Asse 4, dedicato ai “sistemi locali di sviluppo”, ha raggiunto un’attuazione

finanziaria del 90,93%. In questo Asse, le risorse del FESR sono indirizzate

all’industria, artigianato, commercio, servizi e turismo. Gli strumenti di attuazione

sono stati i PIT. L’Asse ha presentato criticità dal punto di vista della realizzazione

finanziaria; infatti è stato oggetto del più alto numero di progetti revocati, pari al

28,72% rispetto a quelli finanziati.

La Misura 4.1, sulla funzionalizzazione, qualificazione e potenziamento della

dotazione infrastrutturale dei sistemi locali di sviluppo, ha ottenuto un avanzamento

finanziario pari al 103,35%. Fra gli indicatori di realizzazione, solo le aree attrezzate

hanno superato il target; invece fra gli indicatore di risultato, l’incremento del nu-

mero di imprese localizzate nelle aree attrezzate è pari a circa il 50% del target.

Inoltre, il dato occupazionale è stato acquisito mediante questionario inviato alle

imprese beneficiarie che, però, hanno risposto solo per la metà del totale. Anche

per gli indicatori di impatto il risultato è positivo, ma anche in questo caso il dato si

riferisce alla metà dei beneficiari. I Progetti non conclusi148 sono stati 7149.

La Misura 4.2, relativa al sostegno allo sviluppo produttivo del tessuto im-

prenditoriale regionale, è dedicata agli incentivi e sovvenzioni ed ha mostrato alcu-

ne difficoltà; infatti i pagamenti si sono attestati al 75,98% a causa delle numerose

revoche. Fra gli indicatori di realizzazione, per quello relativo al numero di imprese

beneficiarie, il target non è stato raggiunto per le imprese di grandi dimensioni,

mentre per le altre il numero dei beneficiari è più che raddoppiato rispetto

all’obiettivo, evidenziando un’accentuazione dell’ampia parcellizzazione degli inter-

venti. Non hanno avuto invece esito positivo gli strumenti finanziari di sostegno. In

merito agli indicatori di risultato, gli obiettivi non sono stati raggiunti in termini di

incremento posti di lavoro, ma si rileva dal RFE che i questionari inviati per acquisi-

re i dati non hanno riscosso una grande adesione. Così, pure per gli indicatori di

impatto, il dato potrebbe essere solo parzialmente attendibile in quanto meno della

metà delle aziende hanno risposto ai questionari inviati.

Nel corso della visita di audit presso l’AdA della Regione Campania, è stato

esaminato il progetto n. 100717 “Nuovo regime d’aiuto PMI Campane (Bonus fisca-

le) I relativo alla Misura 4.2.

148 PIP:Opere urbanizzazione primaria Mercato San Severino – 100034 PIP: infrastrutture località Tor-chiati – II stralcio – 100035 Svincolo stradale area PIP comune di Bellona – 100042 Infrastrutture area PIP comune Marigliano – 100043 Completamento infrastrutture primarie zone Z6 – 100050 – (non con-cluso per blocco aree per emergenza rifiuti), Acquisizione e infrastrutturazione Taverna di Annibale – I lotto – 100061. 149 La infrastrutturazione area PIP in località Torchiati – Chiusa I stralcio è stata considerata una best practice.

160

Il progetto ha previsto una procedura a sportello che si affianca alla pro-

cedura a Bando; la procedura a bando favorisce investimenti in sviluppo e inno-

vazione, e prevede tre modalità alternative di erogazione dei contributi: sotto

forma di bonus fiscale (pari al 40% dell'investimento realizzato); sotto forma di

contributo in conto capitale (pari al 20% dell'investimento); ed infine in forma

mista (parte sotto forma di bonus fiscale e parte come contributo in conto capi-

tale, e pari al 30% dell'investimento). Tale progetto ha finanziato le erogazioni

sotto forma di bonus fiscale prevedendo di destinare all’intervento 40 milioni di

cui 30 sul POR. Il progetto è stato “a titolarità regionale”, l’istruttoria è stata

espletata dall’Ufficio “Servizio per le imprese” della Regione e i contributi alle

imprese sono stati emessi, sotto forma di bonus fiscale” dal soggetto gestore, un

istituto di credito.

Il progetto è stato controllato alla 3° estrazione (n. 46 elenco); l’importo

controllato è stato di euro 13.253.602,21 ed è stata evidenziata una spesa irre-

golare pari ad euro 141.244,91. Dall’esame della check list sulle “verifiche di so-

stanza della Misura 4.2, cofinanziata del FESR” emerge che nel progetto non si è

verificata alcuna anomalia.

La Commissione europea ha formulato osservazioni ((nota del

16.02.2011, ARES(2011)173008, punto 2.4.7). in merito alla mancata attuazio-

ne del “credito d’imposta/bonus fiscale”, facendo presente che: benché né il

Programma Operativo, né il CdP prevedano l'utilizzo dello strumento "credito

d'imposta/bonus fiscale", alla Commissione stessa risultava che in passato fosse

stata ventilata una tale ipotesi. La Commissione ha chiesto all’Amministrazione

di confermare che a tale ipotesi non sia stata data alcuna attuazione.

Con nota n. 0408913 del 24 maggio 2011 l’Adg ha comunicato che “tale

strumento non è stato cofinanziato col POR Campania 2000-2006, così come ve-

rificabile dalla scheda di Misura riportata nel RFE, nonché dall’elenco dei progetti

certificati”.

In sede di contraddittorio, l’AdG ha comunicato (nota n. 0951088 del 14 di-

cembre 2011) che lo strumento "credito d'imposta/bonus fiscale" ha rappresentato,

esclusivamente, la modalità di pagamento del progetto; con nota n. 0942076 del 12

dicembre 2011 l’AdA ha comunicato di aver rafforzato le attività di controllo sui be-

neficiari finali, attività che sono ancora in corso. Resta, comunque, la carenza di do-

cumentazione, riscontrata in loco, relativa alle risultanze dell’istruttoria effettuata

dall’istituto bancario che si è occupato della concessione dei contributi150.

150 La Commissione ha fatto presente che benché né il Programma operativo, né il CdP prevedano l'utiliz-zo dello strumento "credito d'imposta/bonus fiscale", alla Commissione stessa risultava che in passato fosse stata ventilata una tale ipotesi. V. nota Ares(2011)324481 - 24/03/2011.

161

La Misura 4.3, sulla promozione del sistema produttivo regionale, inserita a

metà periodo, ha raggiunto un avanzamento finanziario del 79,46%. A causa della

non disponibilità dei dati statistici al momento della stesura del RFE, gli indicatori di

realizzazione e quelli di risultato non sono attendibili. La Commissione europea

(4.3) ha formulato osservazioni relative al completamento della chiusura della Misu-

ra e sul raggiungimento degli obiettivi di spesa e realizzazione; ma in realtà, anche

l’avanzamento finanziario è basso e gli indicatori non risultano – per la maggior

parte – valorizzati.

La Misura 4.5, sostegno allo sviluppo ed alla riqualificazione dei sistemi turi-

stici locali ed alla realizzazione di itinerari turistici, ha ottenuto un avanzamento fi-

nanziario pari al 112%. La Misura è consistita, fra l’altro, in azioni a sostegno delle

imprese turistiche, attuate in prevalenza con lo strumento dei progetti integrati del-

le filiere produttive e dei Sistemi turistici locali regionali. La maggior parte degli in-

dicatori di realizzazione e di risultato non hanno raggiunto il target auspicato ed al-

tri non erano ancora stati implementati; positivi, invece, i risultati ottenuti dagli in-

dicatori di impatto151.

La Misura 4.6, relativa alle infrastrutture e strutture complementari allo svi-

luppo dei sistemi turistici locali e degli itinerari turistici, ha raggiunto un avanzamento

finanziario pari al 102,79%, registrando ritardi nell’avanzamento finanziario a causa

delle criticità procedurali e difficoltà nella fase di avvio dei Progetti integrati. Succes-

sivamente, la dotazione finanziaria di questa Misura è stata aumentata consentendo

di recuperare i tagli che erano stati effettuati precedentemente. Fra gli indicatori di

realizzazione, non è stato raggiunto l’obiettivo relativo alla quantità di interventi per

spazi destinati allo sportello ed alle attività ricreative. Relativamente alle strutture

portuali turistiche, la percentuale di realizzazione è superiore, tranne che per gli in-

terventi di dragaggio, ma gli obiettivi risultano raggiunti. Per quanto concerne gli in-

dicatori di risultato, tutti gli obiettivi sono stati raggiunti, ma non è stato quantificato

il dato relativo ai nuovi posti resi disponibili nei porti turistici. Circa gli indicatori di

impatto, l’obiettivo di incrementare la spesa turistica del territorio è stato raggiunto al

50%152. Alto è il numero dei progetti non conclusi e non operativi, pari a 20153.

151 Il progetto, denominato “Isola verde srl” è stato considerato best practice ed è consistito nell’ampliamento area destinata ad infrastrutture ludico-turistiche. 152 La stazione enogastronomica della Valle dell’Ufita – CMU è stata annoverata fra le best practices. 153 Realizzazione centro integrato servizi al turismo – 150134 – non concluso, Realizzazione del parco dello sport – 150135 – non concluso, Centro di esposizione del mare – turtle point – 150136 – non con-cluso, Restauro castello Cavaniglia – I lotto – 100029 – non operativo, Adeguamento strutturale e fun-zionale porto Camerota – 150048 – non concluso, Area espositiva e centro fieristico – 100028 – non operativo, Ampliamento offerta ormeggi diportisti e maxiyachts – 100100 – non operativo, Porta d’oriente ai viaggi del gusto – 100082 – non operativo, Porte d’ingresso ai vini DOCG – 100045 - non operativo, Costruzione parcheggio via Carducci – 100106 - non operativo, “CORPOREA” – 150139 – non concluso, recupero valorizzazione fascia costiera “BAT” – 100063 - non operativo, centro polifunzionale servizi terziari – 100133 - non operativo, Il miglio blu – I stralcio – 100092 – non operativo, Riqualifica-

162

La Misura 4.7, relativa alla promozione e marketing turistico si è occupata

della promozione dell’immagine e della riconoscibilità del “prodotto Campania”. Esi-

to positivo hanno conseguito gli indicatori di realizzazione e di risultato, mentre per

quanto riguarda gli indicatori di impatto i dati evidenziano che gli obiettivi sono stati

in alcuni casi raggiunti ma, in altri, non ci si è avvicinati al target. Infatti, i dati sulla

permanenza media evidenziano una contrazione della durata dei soggiorni. La

Commissione europea ha formulato un’osservazione (2.4.9) e ha riportato in una

tabella tutte le operazioni fuori zona ammissibili, cofinanziate nell’ambito delle Mi-

sure, con indicazione del titolo, luogo, natura, spesa certificata e destinatari ultimi

se diversi da quelli finali.

L’Asse 5, relativo alle città, è stato dedicato allo sviluppo del sistema urbano

campano ed ha raggiunto una percentuale di realizzazione del 108,62%.

La Misura 5.1, relativa ai programmi di recupero e sviluppo urbano, ha ottenu-

to un’attuazione finanziaria pari al 111,68%. In tema di indicatori di realizzazione,

sono stati raggiunti i seguenti obiettivi: edifici attrezzati, mezzi e attrezzature per il

trasporto urbano, strutture e spazi ricreativi e per attività socio-culturali, verde pub-

blico, arredo urbano. Non sono stati raggiunti i seguenti: centri informativi, servizi

promozionali, metropolitane, parcheggi. Per alcuni degli indicatori di risultato, non è

trascorsa una quantità di tempo sufficiente a verificare l’effettivo raggiungimento

dell’obiettivo. Non è stato possibile valorizzare l’indicatore di impatto in quanto non

sono disponibili statistiche al riguardo. Sono presenti progetti coerenti, inseriti in fase

di prima attuazione della Misura. I Progetti non conclusi sono stati 8154.

La Misura 5.2, relativa al sostegno alla riqualificazione del tessuto imprendi-

toriale, ha raggiunto un avanzamento finanziario del 70,97%. Gli indicatori di rea-

lizzazione hanno raggiunto il target, mentre tra gli indicatori di risultato,

l’incremento degli investimenti privati non prende in considerazione i tre anni suc-

cessivi perché non ancora trascorsi. A proposito di indicatori di impatto non è stato

possibile rilevare presso i beneficiari finali l’incremento occupazionale nelle imprese

destinatarie degli interventi.

L’Asse 6, relativo a Reti e nodi di servizio, ha raggiunto un avanzamento fi-

nanziario pari al 107,46%.

zione zona termale – I lotto – 100120 - non operativo, Itinerari sostenibili – 100135 - non operativo, Re-cupero paesaggistico/ambientale arenile Marina Grande – 100137 - non operativo, Recupero zona ovest Parco Terme e torrente Grassano I lotto – 100108 - non operativo, Stazione enogastronomica dell’aglianico Taburno II– 100110 - non operativo, Stazione enogastronomica dell’aglianico Taburno I – 100065 - non operativo. 154 Ristrutturazione e riuso GIL PICA Avellino – 193, Riqualificazione palasport – 232, Parco della Marinel-la – 100040, Palasalerno – 100063, Parcheggio San Giovanni – 100066, Laboratori ex Cirio – 100067, Linea 1 metropolitana – Dante-Municipio – 100116Real Albergo dei poveri – 100086.

163

La Misura 6.1, relativa al sistema regionale integrato dei trasporti ha ottenu-

to un avanzamento finanziario pari al 112,85%, per merito degli interventi ferrovia-

ri e stradali, ma non per quelli afferenti alla logistica regionale. In considerazione

della particolarità della materia, gli indicatori di realizzazioni, molto eterogenei,

hanno avuto diversi andamenti, alcuni positivi (porti) altri negativi (strade). Gli in-

dicatori di risultato hanno raggiunto risultati soddisfacenti ad esclusione di quello

relativo a “superficie delle banchine coperte da servizi antincendio”. Gli indicatori di

impatto non sono risultati attendibili, in quanto le stime realizzate sono state piut-

tosto approssimative155. I progetti non conclusi sono stati tre156.

La Misura 6.2, relativa allo sviluppo della società dell’informazione ha ottenuto

un avanzamento finanziario pari al 108,96% ed ha consentito di innovare e informa-

tizzare alcuni processi interni alle Amministrazioni pubbliche. Quasi tutti gli indicatori

di realizzazione hanno raggiunto buoni risultati, ad esclusione del numero di imprese

nei servizi ed applicazioni per le PMI e il numero delle carte d’identità elettroniche.

Soddisfacenti anche i risultati degli indicatori di risultato e di impatto. Un progetto ri-

sulta essere non concluso157. La Misura 6.3, relativa al Sostegno allo sviluppo della

Società dell'Informazione nel tessuto produttivo, ha, invece, raggiunto un livello di

attuazione finanziaria pari al 50.27%. L’avanzamento finanziario della Misura ha

dovuto scontare innanzitutto la notevole frammentazione delle domande del 1° av-

viso a sportello (n. 1.716) con il conseguente appesantimento delle procedure di

selezione dei progetti, che, unitamente ad un consistente allungamento dei tempi

per la gara per la selezione del soggetto istruttore, ha comportato molteplici rinun-

ce provocate dalla difficoltà di iniziare le attività senza il supporto dell’anticipazione

richiesta. Inoltre, la dimensione media degli investimenti effettivamente realizzati è

stata poi largamente inferiore a quanto previsto in fase di ammissione a finanzia-

mento, essendo molte imprese alla prima esperienza nel campo dell’'Information

and communications technology (I.C.T.), per cui dei n. 791 progetti conclusi molti

hanno registrato un ridimensionamento dell’idea progettuale originaria. Gli indicato-

ri di realizzazione, di risultato e di impatto, così come l’attuazione finanziaria non

hanno raggiunto i target previsti.

La Misura 6.5 relativa allo sviluppo dell’internazionalizzazione e della coope-

razione internazionale ha ottenuto un avanzamento finanziario pari al 92%. Gli indi-

catori di realizzazione e di risultato hanno presentato esiti soddisfacenti, mentre

quelli di impatto non hanno raggiunto il target prefissato.

155 Fra le BEST PRACTICE sono da annoverare i seguenti interventi: LINEA metro 6 I lotto funzionale, Li-nea 1, tratta Municipio-Garibaldi-Centro direzionale, Linea 1 opere tecnologiche della tratta Vanvitelli-Dante e stazione Montesanto. 156 Linea 1 metropolitana tratta Municipio-Garibaldi-Centro direzionale – 067, Adeguamento strutturale por-to Marina Piccola di Sorrento – 100017, Realizzazione stazione marittima Salerno I fase – 100031. 157 SIT- servizi informativi integrati gestione territorio – 100700 – non concluso

164

L’Asse 7, relativo all’assistenza tecnica, ha raggiunto un avanzamento finan-

ziario pari al 98,28%158.

Progetti coerenti e risorse liberate (sostituzioni)

L’importo complessivo dei progetti coerenti159, relativamente al FESR, inseriti

nella certificazione di chiusura, ammonta a euro 2.558.309.439,68, importo che co-

stituisce il 45,5% dell’intera spesa certificata.

Sotto il profilo degli importi, gli Assi che hanno utilizzato la più alta entità di

risorse per progetti coerenti sono stati: l’Asse 6, per 859,2 Meuro, pari al 33,6%

dell’importo complessivo dei progetti coerenti del FESR, l’Asse 1 per 669,5 Meuro

pari al 26,1% e l’Asse 4 con 363,7 Meuro, pari al 24,9%.

Il numero dei progetti coerenti finanziati con il FESR è stato complessivamen-

te di 1.390; il maggior numero di progetti coerenti è presente nell’Asse 4, con 683,

pari a circa il 49%, segue l’Asse 1 con 410 progetti, pari al 29%, l’Asse 2 con 158

progetti pari all’11%.

In merito alle irregolarità e al tasso di errore rilevati nella spesa sostenuta

per i progetti coerenti si veda la parte dedicata nel capitolo riguardante “Il sistema

di controllo”.

Complessivamente con l’utilizzo delle risorse liberate sono stati finanziati 444

progetti: la Misura 1, con 166 progetti, ne ha finanziato il maggior numero, la Misura 4

ne ha finanziati 148, la Misura 6 ne ha finanziati 81.

Con nota n. 1296 del 26 luglio 2011, la Regione Campania ha comunicato, con

riguardo alle risorse liberate, che solo “con la chiusura della programmazione 2000-

2006 si potrà avere la definizione dell’entità delle risorse liberate“. Con successiva nota

prot. 0830736 del 4 ottobre 2011, in relazione ad una richiesta istruttoria formulata

da questa Sezione con nota n. 1788/2011, l’AdG ha comunicato che “l’entità delle

risorse liberate generate dal FESR ammonta a euro 1.885.934.419, come da RFE

ancora al vaglio della Commissione europea”.

In sede di visita di controllo, realizzata dalla Corte dei conti italiana congiun-

tamente alla Corte dei conti europea, l’AdG160 ha sottolineato le conseguenze sul bi-

lancio regionale della mancata chiusura del Rapporto finale di esecuzione, visto che

158 La Misura 7.1, specifica dell’assistenza tecnica ha ottenuto un attuazione finanziaria pari al 99,88%. La maggior parte degli indicatori di realizzazione e quelli di impatto non sono stati valorizzati, mentre soddisfacenti sono stati quelli di risultato. La Misura 7.2, relativo alle azioni di sistema per rafforzare il partenariato istituzionale ha raggiunto un avanzamento finanziario del 89,01%. Alcuni degli indicatori di realizzazione e di impatto non hanno dato il risultato sperato, mentre soddisfacenti sono stati quelli di ri-sultato. 159 Il dato emerge dall’esame dell’allegato 7 al RFE. 160 Tali considerazioni sono state formulate dal responsabile dell’autorità di gestione.

165

non sono definitivamente note le risorse liberate da utilizzare e sulle quali la Regio-

ne deve effettuare una programmazione coerente


I progetti sospesi, non conclusi o non operativi sono stati 593 progetti161, per

un importo complessivo certificato di 36.824.662,99, dei quali euro 25.792.272,18

di contributo comunitario. La maggior parte dei progetti non conclusi fanno parte

dell’Asse 3 relativo alle “risorse umane” (524 progetti), dell’Asse IV “Sistemi locali di

sviluppo” (52 progetti) e dell’Asse V, relativo al “Reti e nodi di servizio” (17 proget-

ti). Tutti i progetti contenuti nell’allegato IV sono relativi a Misure che non si sono

realizzate162 e, in particolare le 3.2, 3.3, 3.5, 3.6, 3.8, 3.9, 4.4, 6.4.

Non sono stati forniti dati aggiornati in merito al numero e agli importi relati-

vi ai progetti non conclusi e non operativi; rispetto a tali progetti, l’AdG ha comuni-

cato (nota n. 0951088 del 14 dicembre 2011) che è ancora in corso il contradditto-

rio con la Commissione europea.


L’AdP, a norma dei Regolamenti comunitari, ha istituito il registro debitori

per la tenuta degli importi connessi ad irregolarità.

Con Deliberazione dirigenziale n. 7 del 09.11.2007 è stata approvata la pro-

cedura per la gestione delle irregolarità e dei recuperi, prevedendo, all’interno di

ciascun team di Misura, la nomina di un Responsabile del procedimento (RdP) per le

irregolarità.

Riferisce l’Amministrazione che l’AdP ha effettuato, periodicamente, una ri-

cognizione dello stato delle irregolarità presso i Responsabili di Misura, predispo-

nendo le tabelle con le informazioni disponibili nel sistema informativo e richiedendo

la trasmissione di eventuali aggiornamenti163.

Dall’esame dell’allegato III al RFE emerge che sono stati rilevati 257 progetti ir-

regolari e che in 66 casi si è verificato un recupero delle somme dichiarate irregolari;

l’ammontare da recuperare è di euro 54.496.976,64, di cui euro 27.284.488,32 di con-

tributo nazionale ed euro 27.284.488,32 di contributo comunitario. Alla data del RFE

l’importo recuperato ammonta a euro 13.528.240,18, di cui euro 6.764.120,09 di con-

tributo comunitario. Il maggior numero di progetti irregolari sono stati rilevati nell’Asse

4 (125 casi), nell’Asse 6 (40 casi), nell’Asse 3 (35). Nell’Asse 4 è stato recuperato

l’importo di euro 1.122.410,08 e rimane da recuperare l’importo di euro 39.184.179,68,

161 Si rileva dall’esame dell’allegato IV al RFE. 162 Si richiama l’attenzione che non hanno avuto attuazione le Misure 3.2 e 3.9 per un totale, rispettiva-mente di 346 e 201 progetti, Misure ricadenti nel FSE. 163 Si veda relazione allegata alla certificazione AdA.

166

nell’Asse 1 è stato recuperato l’importo di euro 10.173.620,00 e resta da recuperare

l’importo di euro 12.457.514,40, nell’Asse 2 sono stati recuperati euro 507.119,45,

mentre è ancora da recuperare l’importo di euro 1.516.177,22. Tali circostanze sono

descritte nella tabella che segue.

Asse Numero progetti coin-volti nell'irregolarità

Importo da recuperare Importo recuperato

1 23 12.457.514,40 10.173.620,00

2 32 1.516.177,22 507.119,45

3 35 544.147,58 1.105.308,50

4 125 39.184.179,68 1.122.410,08

5 2 28.377,76 28.001,44

6 40 766.580,00 591.780,71

7 0 0,00 0,00

Totale 257 54.496.976,64 13.528.240,18

Tratta dal RFE

In sede di contraddittorio, con nota n. 0951088 del 14 dicembre 2011, l’AdG ha

comunicato che l’ammontare da recuperare è di euro 45.282.916,72 e l’importo recupe-

rato o compensato è di euro 284.652.144,56. In sede di Adunanza del 19 dicembre

2011, non è stato possibile riscontrare i dati comunicati, per i quali si chiede

all’Amministrazione di fornire successivamente documentati elementi probatori.

Inoltre, in merito al dichiarato recupero per mezzo di compensazione, rileva la

Sezione che non sono stati forniti elementi probatori adeguati a comprovare i casi nei

quali tale modalità di recupero sia stata effettuata. L’Amministrazione, tenuto conto del-

le somme ancora da recuperare, dovrà documentare, in futuro, in modo circostanziato,

le operazioni effettuate per reintegrare l’Erario, informando questa Sezione.

La Misura che ha annoverato il numero più elevato di progetti irregolari è stata

la 4.2, relativa al “Sostegno allo sviluppo produttivo del tessuto imprenditoriale re-

gionale”, con 119 progetti, per un importo da recuperare pari ad euro 34.003.637,28

e con recuperi effettuati per euro 777.412,08; va poi evidenziata la Misura 1.12, con

12 progetti irregolari, con un importo da recuperare di euro 3.144.234,05, non es-

sendo stata ancora recuperata alcuna somma.

La Commissione europea, con nota ARES (2011/173008), ha chiesto all’AdG,

tra l’altro, informazioni relative allo scostamento tra i dati inseriti nella Banca dati

“Irregularity management system” (IMS) e quelli derivanti dal RFE. Infatti, il RFE

indica che gli importi irregolari sono stati decertificati. Nel database dell’OLAF risul-

tano ancora aperte circa 228 schede relative ad altrettante irregolarità dichiarate.

L’AdG è stata invitata a verificare la chiusura delle suddette schede, ai sensi

167

dell’articolo 5 del Regolamento (CE) n. 1681/1994, ed a confermare se tutti i casi

fossero stati oggetto di decertificazione.

Con nota prot. 307389 del 15.04.2011 la Regione Campania ha comunicato

che “tutti i casi oggetto di irregolarità sono stati ritirati dal Programma Operativo,

così come concordato con i servizi della Commissione europea DG Regio Unità G3

ed in conformità alla nota Cocof 10-0002-00-IT” e che la decisione di chiusura dei

casi spetta in ultima analisi alla Commissione. Ha infine chiarito alcune specifiche

situazioni, in particolare con riguardo ad alcuni progetti, per i quali sono rilevabili

delle differenze fra gli importi indicati nelle schede OLAF e quelli contenuti

nell’Allegato III al Rapporto finale di esecuzione164.

Questa Sezione di controllo, sia in sede di controlli in loco, sia con successiva

nota prot. 1020 del 6 giugno 2011, ha chiesto chiarimenti all’AdG circa la discre-

panza sugli importi delle irregolarità fra l’elenco inserito nel RFE e quelli della banca

dati IMS/OLAF, inviando un elenco di casi presenti nel sistema, nei quali era stata

riscontrata una irregolarità; è stato altresì chiesto di trasmettere l’elenco dei casi

chiusi. L’AdG ha comunicato, con nota prot. 0582281 del 25 luglio 2011 (punto 9),

che per 7 casi erano state riscontrate delle difformità165.

L’Amministrazione regionale ha fatto altresì presente che 3 casi di irregolari-

tà166, presenti nella banca dati IMS ed attribuiti al POR Campania, sono invece da

ritenersi appartenenti al PON SIL, come si desume dai codici identificativi del pro-

gramma associato alla scheda.

164 Si veda lo “stralcio allegato alla nota Regione Campania prot. 307389 del 15.04.2011 in riscontro alla nota della Commissione ARES 173008 del 16/02/2011 riguardante lo scostamento tra i dati IMS e quelli

del Rapporto Finale di Esecuzione. 165 In merito al caso n. 2004/350 l’Amministrazione ha comunicato che non c’è stata alcuna erogazione; in merito al caso n. 2005/222 l’Amministrazione ha comunicato che il progetto non è mai stato certificato sul POR Campania FESR e che l'importo è stato totalmente recuperato. In merito al caso n. 2006/248 l’Amministrazione ha comunicato che l'importo liquidato e recuperato è pari a 46.630 euro, la scheda OLAF aggiornata è stata caricata nella banca dati IMS in data 15.03.2011, ma per mero errore non è stata inviata, incombenza che sarebbe stata immediatamente evasa. In merito al caso 2007/54, esso è stato erroneamente attribuito al FESR, mentre risulta finanziato dal FEAOG-O. In merito al caso n. 2008/257 l’Amministrazione ha comunicato che l'importo liquidato e recuperato è pari 49.800 euro. Il caso presenta un aggiornamento (art. 5) non coerente con la scheda inviata dall'AdP con P.G. 0859409 del 16.10.2008 (art. 3) per cui l’AdG ne ha chiesto l’eliminazione. In merito al caso n. 2009/248 l’Amministrazione ha comunicato che la differenza di importi rilevata è dovuta ad una rimodulazione del contributo, da euro 77.402,00 in effettivi euro75.381,24, per cui è stato disposto il recupero della som-ma non irregolare di euro 2.020,76, quale eccedenza tra il valore rideterminato (euro 75.381,24) e le somme effettivamente liquidate in favore della Ditta che ha restituito l'intero importo. La scheda corretta è stata inviata con P.G. 0475683 del 01.06.2010, tali modifiche non sono state acquisite dalla Commis-sione. Intanto il caso è stato proposto per la chiusura. In merito al caso n. 2010/135 l’Amministrazione ha comunicato che la Ditta ha restituito l'intero importo e la scheda aggiornata è stata inviata con P.G. 0710985 del 02.09.2010. La scheda risulta acquisita nel sistema IMS, per il caso 2010/278, con nota 0951088 del 14.12.2011, l’Adg ha evidenziato che l’importo da recuperare, inserito nel sistema IMS è pari a 3.544.209, rispetto a quello dichiarato nel RFE pari a 4.100.000. 166 I casi sono: IT/06/182/FD/1, IT/06/322/FD/1 e IT/06/325/FD/1.

168

Prospetto irregolarità e frodi – Regione Campania

POR 1999IT161PO007 – Programmazione 2000-2006 Obiettivo 1 -FESR (euro)

importo da recuperare Decertificati*

Anno di co-municazione

OLAF

Tot. Segna-lazioni OLAF

a=(b+c)

n. casi chiu-si dalla

Commissio-ne (a)

n. casi aperti (b)

Importo totale

d=(e+f)

Importo comunita-

rio (e)

Importo na-zionale

(f)

n. casi aperti

Importo to-tale

(naz.+com.)

2004 2 1 1 0 0 0 0 0

2005 4 0 4 30.000 0 30.000 1 30.000

2006 35 1 34 6.907.212 0 6.907.212 21 6.907.212

2007 28 0 28 7.706.263 113.851 7.592.412 16 7.478.558

2008 58 3 55 3.870.469 1.030.961 2.839.509 20 1.808.548

2009 50 5 45 22.561.134 0 22.561.134 42 22.561.134

2010# 76 0 76 13.055.161 0 13.055.161 72 13.055.161

TOTALE 253 10 243 54.130.239 1.144.812 52.985.428 172 51.840.613

Fonte: elaborazione Cdc su dati IMS/OLAF settembre 2011 riscontrati dalla AdG

* importi decertificati ricompresi negli importi da recuperare

Come può rilevarsi dal prospetto, i casi presenti nella banca dati IMS ad otto-

bre 2011, sono 243, per un importo da recuperare pari a euro 54.130.239,00; di essi

un numero elevato, 172 pari ad euro 51.840.613,00, risulta decertificato ed oggetto

di chiusura da parte della Commissione167, ma gli importi complessivi devono essere

recuperati a cura dell’Amministrazione regionale, visto che le decertificazioni sottrag-

gono gli importi alla rendicontazione comunitaria, caricando l’impegno finanziario

esclusivamente sul bilancio nazionale/regionale. Si impone, pertanto, ogni sforzo da

parte dell’apparato amministrativo, volto al recupero degli importi irregolari, anche

attraverso forme coattive.

Quanto poi alle tipologie di errore ed irregolarità più ricorrenti in relazione

agli importi, che sono rinvenibili dalla banca dati, si possono annoverare: spesa non

ammissibile; mancato rispetto dei termini per l'esecuzione dei lavori; progetto so-

stituito per overbooking della Misura; carenza documentale; errata imputazione

dell'importo della spesa; revoche dei contributi; utilizzo improprio della procedura

accelerata; mancato rispetto della normativa sugli appalti e sugli incarichi profes-

sionali; mancato mantenimento della destinazione d'uso; progetto non concluso; in-

tervento realizzato non operativo; lavori complementari superiori al limite delle di-

rettive comunitarie; servizi complementari effettuati in circostanze non impreviste;

mancato rispetto del termine minimo per il ricevimento delle richieste di partecipa-

zione; lavori complementari al contratto iniziale che non rientrano in circostanze

impreviste finanziati con crediti resi disponibili in seguito al ribasso ottenuto in fase

167 Dal sistema IMS/OLAF a i primi di novembre risulta che la Commissione abbia chiuso n. 229.

169

di aggiudicazione dei lavori; applicazione dei criteri di assegnazione illegali; servizi

complementari effettuati non previsti nel bando di gara.

Spese decertificate

Dall’esame dell’allegato alla nota della Regione Campania prot.1296 perve-

nuta a questa Sezione in data 26 luglio 2011, e dall’allegato n.V alla nota dell’AdA

n. 662401/2011, risulta che l’importo delle somme decertificate ammonta a euro

329.095.180,13 relativamente a 578 progetti decertificati, secondo la seguente ri-

partizione: l’Asse 1 ha subito una decertificazione di euro 119.299.902,05, in rela-

zione a 130 progetti con l’obbligo di recuperare ancora l’importo di euro

14.934.044,08; nell’Asse 6 si è verificata una decertificazione di euro

107.217.6096,82 relativamente a 152 progetti, con importi da recuperare di euro

4.217.624,55; nell’Asse 4 è stato decertificato l’importo di euro 76.071.138,24, re-

lativamente a 181 progetti, con un recupero per euro 23.151.788,33, pari al 30,4%

dell’importo decertificato.

Assi Proogetti

decertificati %

progetti Importo decerti-

ficato %

decertificazioni Importo

recuperato Importo da recuperare

% da recuperare

1 130 22,5% 119.299.902,05 36,3% 105.333.904,87 14.934.044,08 12,5%

2 64 11,1% 11.606.550,79 3,5% 10.332.853,56 2.109.069,10 18,2%

3 44 7,6% 2.135.671,82 0,6% 1.627.729,14 511.947,33 24,0%

4 181 31,3% 76.071.138,24 23,1% 52.919.344,00 23.151.788,33 30,4%

5 7 1,2% 12.764.307,41 3,9% 12.405.864,07 358.443,34 2,8%

6 152 26,3% 107.217.609,82 32,6% 102.032.448,92 4.217.624,55 3,9%

Totale 578 100,0% 329.095.180,13 100,0% 284.652.144,56 45.282.916,72 13,8%

Fonte RFE

Le Misure che hanno subito le decertificazioni più elevate sono: la 6.1 con un

importo decertificato di euro 99.843.250,55, la 4.2 con 54.303.237,70, la 1.2 con

42.018.209,61, la 1.7 con 34.818.004,14.

Il progetto che, a causa di rettifica finanziaria, ha subito la decertificazione

più elevata è stato il numero 100032 relativo ai “Lavori di sistemazione di via Sar-

tana 1° e 2° stralcio” Misura 6.01, che ha subito una decertificazione pari a euro

24.115.587,75.


L’Amministrazione regionale con nota n. 1296 del 26 luglio 2011 ha tra-

smesso a questa Sezione un prospetto relativo ai progetti che hanno subito delle

170

rettifiche finanziarie con i relativi importi. Complessivamente i progetti soggetti a

rettifiche finanziarie sono stati 21 dei quali 9 nell’Asse 1, 7 nell’Asse 6, 3 nell’Asse

3, 1 negli Assi 2 e 4 per un importo complessivo di euro 57.495.555,06. L’Asse 6 è

quello che ha subito le più elevate rettifiche finanziaria, per un importo pari a euro

31.092.932,47, nelle Misure 6.01, 6.02 e 6.03. In tale Asse è presente il progetto

(n. 100032) relativo ai “Lavori di sistemazione di via Sartana 1° e 2° stralcio” Misu-

ra 6.01, che, a causa della rettifica, ha subito la decertificazione più elevata del

programma, pari ad un importo di euro 24.115.587,75. Anche l’Asse 1 ha subito

una forte decertificazione in seguito a rettifica finanziaria per un importo pari a

21.223.774,86, in particolar modo le Misure 1.02, 1.07 e 1.08.

L’Amministrazione ha inviato elementi analitici relativamente ai progetti della

Misura 1.7,’’sistema regionale per la gestione e lo smaltimento dei rifiuti”, interes-

sato dalla procedura di infrazione 2007/2195. Con nota CAD 841 del 2.2.2009, la

Commissione ha notificato allo Stato italiano la decisione di avviare la procedura di

infrazione mediante lettera di costituzione in mora, comunicando altresì l'inammis-

sibilità della spesa a far data dal 29.06.2007. La Regione Campania, avverso la

suddetta procedura d'infrazione, ha presentato ricorso al Tribunale di I grado della

Comunità europea, ed ha continuato a certificare le spese relative ai progetti finan-

ziati con la Misura 1.7, sulla programmazione 2000/2006. Nella domanda di paga-

mento finale l'AdP ha indicato in euro 57.847.630,47168 il totale delle spese certifi-

cate sulla Misura 1.7, con quietanza successiva al 29.06.2007.

Un’altra rettifica ha fatto seguito all’audit della Commissione europea del 4/8

maggio 2009, nell’ambito delle procedure degli appalti pubblici, in merito al Proget-

to n. 100237 -Misura 6.2 – A.4.5 Biblioteche Digitali (Beneficiario Finale Regione

Campania), in relazione all’osservazione n. 35 della Commissione (la Lettera di Po-

sizione Finale della Commissione del 16 dicembre 2010). Al riguardo si é svolta a

Bruxelles, il 18 maggio 2011 un’audizione fra i rappresentanti della Commissione e

le autorità italiane, nella quale la Commissione ha sostenuto l’irregolarità

dell’aggiudicazione del contratto di servizi a causa dell’utilizzo di un criterio discri-

minatorio nella procedura di selezione, in violazione della direttive del Consiglio

(CEE) 92/50. Il criterio di selezione richiamato dalla Regione, ossia l'iscrizione nella

Camera di Commercio Industria e Artigianato (CCIAA) da almeno 3 anni, senza

menzionare un criterio equivalente per le imprese estere, non permette la parteci-

pazione di imprese estere ed è, perciò, un criterio restrittivo e discriminatorio non

conforme all'articolo 30 (1) e (3) della citata direttiva del Consiglio (CEE) 92/50 e

agli articoli nn. 12, 43 e 49 del Trattato della Comunità europee (TCE).

168 L'Autorità di pagamento ha comunicato alla Commissione europea, per ogni domanda di pagamento inoltrata, gli importi delle spese con data successiva al 29.06.2007.

171

L’AdG ha sostenuto che è stata già effettuata una correzione finanziaria del

5%, così come concordato in via preliminare con i Servizi della Commissione, per un

importo di euro 747.316,74, riconoscendo carenze del bando in merito all’incompleta

formulazione da presentare, ma non ha concordato con la correzione del 25% propo-

sta dalla Commissione. Sostiene altresì che la mancata pubblicazione nel bando di

gara e nel capitolato d'oneri del paragrafo relativo al riconoscimento dell'iscrizione a

registri equivalenti alla CCIAA, ovvero la mancata citazione dell'articolo 15 della legge

157/95, non costituisce una restrizione alla partecipazione delle imprese non iscritte

nella CCIAA. Per tali motivi, secondo l’AdG non si è in presenza di alcuna violazione,

in quanto la Legge 157/95 è espressamente citata nel Bando e nel Capitolato d'one-

ri169. La Regione ha chiesto di considerare tale caso così come disciplinato al punto 8

della nota COCOF 07/0037/03170, e di applicare una correzione del 5%. Il contraddit-

torio è ancora in corso. Tale rettifica è stata altresì comunicata, come procedura in

corso, dal MISE con nota n. 0010887-U del 3 agosto 2011.

Il MEF IGRUE ha comunicato che con un audit sugli appalti, il cui contributo

FESR ammonta ad euro 26.402.761,93 la correzione accettata dall’AdG è stata pari

ad euro 24.534.469,49. A seguito dell’audizione presso la Commissione europea del

18 maggio 2011 l’AdG ha accettato le correzioni finanziarie richiesta, eccetto che

per il progetto sulla Misura 6.2, il cui importo irregolare, per la Commissione euro-

pea, è pari a euro 3.736.538,38 (di cui FESR euro 1.868.291,69), mentre l’AdG ri-

tiene che tale l’importo sia pari solo ad euro 747.316, 74. L’audit è ancora aperto.

Con nota prot. 84905 del 13 luglio 2011, l’Ispettorato Generale per i rapporti fi-

nanziari con l'unione europea (IGRUE) ha comunicato che la Commissione europea ha

formulato proposte di rettifica/correzione nei confronti del POR Campania, su cui si è av-

viato il contraddittorio con le Amministrazioni titolari dei programmi. Tali proposte non

hanno ancora dato luogo ad alcuna decisione comunitaria di rettifica/correzione. Pertanto

la definitiva valutazione di eventuali “perdite nette” per l’Italia potrà essere effettuata

soltanto a seguito della definizione di tali pendenze e della chiusura dell’istruttoria comu-

nitaria sulle rendicontazioni di spesa presentate dalle Amministrazioni, con relativo rico-

noscimento della spesa finale.

Si riportano, di seguito, le Misure e gli importi delle proposte di rettifi-

ca/correzione citate:

169 Il fatto che siano menzionati solo gli articoli 13 e 14 non costituisce effetto dissuasivo per le imprese italiane. 170 che così dispone "Definizione insufficiente o discriminatoria dell'oggetto dell'appalto".

172

POR CAMPANIA - PROPOSTE DI RETTIFICA/CORREZIONE

MISURA IMPORTO RETTIFICA/CORREZIONE

1.2 2.116.008,97

1.7 5.084.310,19

4.2 80.869,46

4.5 2.179.527,65

6.1 1.347.707,43

6.3 30.000,00

TOTALE 10.838.423,70

Fonte: IGRUE

Con nota prot. 0010887- U del 3 agosto 2011, il Ministero per lo sviluppo

economico - Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica – Direzione ge-

nerale per la politica regionale unitaria comunitaria ha comunicato che il POR Cam-

pania, su impulso della Commissione europea, è stato oggetto di due rettifiche fi-

nanziarie. La prima (n. 2006/377/1-2-3) di euro 18.489.770,56, di cui

9.244.885,28 gravano sul FESR; tale rettifica ha dato luogo ad una decertificazione

complessiva di euro 21.676.847,37, di cui 10.838.423,69 sul FESR. La seconda

(n.2009/750/1), di euro 52.793622,65, ha dato luogo ad una decertificazione di eu-

ro 49.050.205,08.

Il MISE indica un altro caso di rettifica finanziaria relativo alla DAS 2006, per

un importo di euro 3.824.000,00, a seguito di audit della Corte dei conti europea,

peraltro ormai chiuso con la decertificazione della somma e sui cui importi

l’Amministrazione dovrebbe definire procedure di recupero


Nella “Premessa al RFE” l’Amministrazione regionale comunica che “a corre-

do della struttura del POR erano stati individuati una serie di indicatori relazionabili

alla capacità dell’Amministrazione di perseguire, attraverso la realizzazione della

spesa programmata, effetti e risultati tangibili e misurabili con l’avvio di un proces-

so di quantificazione degli indicatori di realizzazione fisica, e di risultato, che costi-

tuiva l’attività principale del monitoraggio a supporto delle attività di rendicontazio-

ne e di valutazione. Allo stato attuale sono solo disponibili indicatori di tipo finanzia-

rio ed indicatori di tipo fisico, legati alle realizzazioni effettuate. Non risulta pertanto

possibile effettuare analisi relative ai risultati ed agli impatti che il programma

avrebbe dovuto generare”.

Durante la visita in loco congiunta con la Corte dei Conti europea, l’AdG ha

evidenziato la difficoltà di trovare indicatori fisici/economici che rappresentassero le

173

valenze di una programmazione complessa di durata decennale soggetta quindi ad

un certo grado di mutevolezza171.

Le tabelle incluse nel RFE contengono gli indicatori di realizzazione, di risul-

tato e di impatto, sia riferiti all’Asse che alla singola Misura; essi servono a misura-

re i risultati raggiunti dall’Amministrazione a seguito degli interventi realizzati con il

POR; ma, mentre gli indicatori di Misura sono stati individuati in fase di program-

mazione, per quelli di Asse l’Amministrazione ha proceduto in sede di esecuzione,

ad un’aggregazione degli indicatori delle Misure, considerando significativi i risultati

e gli impatti raggiunti nelle Misure a maggiore dotazione finanziaria. Tali tabelle so-

no caratterizzate dall’unità di Misura, a cui riferire l’indicatore, dall’obiettivo previsto

nel primo e nell’ultimo CdP e dal valore effettivamente realizzato. Ma è necessario

osservare che spesso l’Amministrazione ha ridimensionato gli obiettivi nel corso

dell’ultimo CdP172, altre volte il valore effettivamente realizzato non è stato rileva-

to173, altre volte ancora il valore effettivamente realizzato è inferiore a quello previ-

sto174. In taluni casi, pur essendo stati determinati alcuni indicatori,

l’Amministrazione ha comunicato che non è stato possibile calcolare il reale impatto

della Misura175, in altri ha comunicato che le rilevazioni finali sono ancora in atto176.

Numerosi e multiformi sono gli indicatori riportati nel RFE; la tipologia degli

indicatori è dipesa dalle peculiarità dell’Asse e dalle caratteristiche delle Misure. E’

necessario, però, distinguere gli indicatori delle Misure, previsti in sede di pro-

grammazione da quelli relativi agli Assi, individuati in sede di esecuzione. In

quest’ultimo caso gli indicatori considerati sono solo quelli di risultato e di impatto,

e sono costruiti tenendo conto delle singole Misure che compongono l’Asse. In essi,

il criterio adottato varia da Asse ad Asse ed è ampiamente discrezionale nella scelta

delle Misure considerate.

Nell’Asse 1, indirizzato alla tutela, alla valorizzazione e al risanamento delle

risorse naturali e ambientali, il FESR ha ottenuto un discreto livello di pagamenti e,

per tale Asse sono stati scelti gli indicatori di risultato177 e di impatto178 relativi alle

171 Tale riflessione è stata rappresentata dall’Autorità di gestione il 20 maggio 2011 durante la visita in loco congiunta con la Corte dei conti europea. 172Fra gli altri v. gli indicatori di realizzazione nella Misura 1.1. e 1.2, 1.10. 173 Fra gli altri v. gli indicatori di realizzazione della Misura 1.2. 174 Fra gli altri v. gli indicatori di realizzazione della Misura 1.2. 1.5, 1.6, 1.7, 1.8, 1.9, 1.10, 1.12; l’indicatore di risultato della Misura 1.5, 1.7, 1.9, 1.11, 1.12, l’indicatore di impatto delle Misure 1.7, 1.10. 175 V. l’indicatore di impatto della Misura 1.5, per il quale l’Amministrazione comunica che lo stesso non è strettamente connesso agli interventi cofinanziati con la Misura (pag. 131 RFE). 176 V, l’indicatore di impatto della Misura 1.9, per l’indicatori di risultato v. Misura 1.10. 177 Gli indicatori di risultato sono: variazione delle famiglie che denunciano disfunzioni/irregolarità nell’erogazione idrica, Riduzione della superficie interessata da Rischio Frana elevato (R3) / rispetto alla superficie oggetto di monitoraggio, Riduzione della superficie interessata da Rischio Frana molto elevato (R4) / rispetto alla superficie oggetto di monitoraggio. 178 Gli indicatori di impatto utilizzati sono stati: Variazione Abitanti equivalenti trattati nei territori di rife-rimento, Incremento della superficie oggetto di indagine (Totale delle aree a rischio idrogeologico, idrau-lico e di mareggiate –oggetto di indagine/Totale aree a rischio-idrogeologico, idraulico e di mareggiate);

174

Misure 1.2, 1.6 e 1.9: i risultati sono soddisfacenti per quanto riguarda gli indicatori

di risultato, mentre non sono in linea con i valori previsti quelli di impatto; infatti

nelle aree di intervento, sotto il profilo ambientale, permangono situazioni di ge-

stione emergenziale.

Nell’Asse 2, diretto alla valorizzazione dei beni culturali, il livello dei paga-

menti del FESR è stato positivo e sono stati scelti gli indicatori di risultato179 e di

impatto180 della Misura 2.1; i risultati degli indicatori non sono stati soddisfacenti

perché molto al di sotto delle previsioni.

L’Asse 3, diretto a creare nuove occasioni di sviluppo espandendo la dotazio-

ne, la disponibilità e la qualità delle risorse umane, ha ottenuto, per quanto riguar-

da il FESR, una buona realizzazione finanziaria e sono stati scelti un indicatore di ri-

sultato181 e uno di impatto182 della Misura 3.16; il primo ha dato risultati soddisfa-

centi, il secondo ha raggiunto il valore prefissato.

L’Asse 4, indirizzato allo sviluppo dei sistemi locali produttivi e turistici, per

quanto riguarda il FESR, non ha raggiunto una soddisfacente realizzazione finanzia-

ria; l’Amministrazione ha considerato gli indicatori di risultato183 e di impatto184 re-

lativamente alle Misure 4.5 e 4.7. Gli indicatori di risultato sono risultati positivi, ad

esclusione di quello che Misura la variazione dell’offerta ricettiva alberghiera, che

non ha raggiunto i risultati preventivati; fra gli indicatori di impatto, positivo l’esito

di quello relativo alla produttività del lavoro nel turismo, mentre è stato al di sotto

delle aspettative quello che ha misurato l’incremento dell’incidenza della certifica-

zione ambientale. Va al riguardo osservato che gli indicatori prescelti hanno privile-

giato esclusivamente Misure connesse con il turismo, senza considerare altre Misure

più rilevanti sotto il profilo dell’entità delle risorse (4.2) relative al sostegno allo svi-

luppo produttivo del tessuto imprenditoriale, che ha avuto un’attuazione finanziaria

più bassa, pari al 75% a causa delle revoche.

Tasso di popolazione raggiungibile entro 30 minuti in caso di pericolo (calcolato come percentuale della popolazione raggiungibile in 30 minuti dall'avviso di evacuazione o di avvenuto evento dannoso sul totale della popolazione), Variazione del numero di beni culturali resi fruibili. 179 L’indicatore di risultato è stato la variazione del numero dei visitatori all’interno di musei e siti archeo-logici. 180 L’incremento delle presenze turistiche totali e l’incremento densità delle presenze turistiche (rapporto fra presenze turistiche e popolazione residente). 181 Gli indicatori di risultato sono stati: il numero di ricercatori e/o studiosi operanti nelle infrastrutture create con l’aiuto dei finanziamenti. 182 Gli indicatori di impatto sono stati: Variazione della spesa per R&S degli enti pubblici e delle imprese pubbliche e private in percentuale del PIL regionale. 183 Gli indicatori di risultato sono stati: Variazione dell’offerta ricettiva per livello qualitativo (settore al-berghiero ed extraalberghiero) nel territorio di riferimento Rapporto tra il totale degli investimenti attiva-ti ed il totale della spesa pubblica Variazione n° imprese campane presenti in manifestazioni promoziona-li nazionali ed internazionali. 184 Gli indicatori di impatto sono stati: Produttività del lavoro nel turismo: (valore aggiunto per unità di lavoro nel turismo espresso migliaia di eurolire 1995) Incremento di Incidenza della certificazione am-bientale (numero di aziende con sistema internazionale ISO 14001 sul totale delle aziende certificate).

175

L’Asse 5, finalizzato alla valorizzazione del ruolo delle città e dei sistemi ur-

bani, ha raggiunto un buon livello di attuazione finanziaria; in tale circostanza, sono

stati considerati rappresentativi gli indicatori di impatto e di risultato sia sulle infra-

strutture che sugli incentivi alle imprese, nell’ambito dei sistemi urbani di riferimen-

to. Gli indicatori di risultato185 adottati non hanno raggiunto esiti soddisfacenti; fra

gli indicatori di impatto, “l’incremento della dotazione pro capite di strutture pubbli-

che o miste sportive e per il tempo libero” non è stato quantificato, mentre in meri-

to a quello relativo “all’incremento occupazionale (posti di lavoro creati e/o mante-

nuti) nelle imprese destinatarie dell’intervento” l’Amministrazione ha comunicato

che si è verificata una “rilevazione diretta”: su tale ultimo indicatore, che riveste

una notevole importanza non solo per la singola Misura o per il singolo Asse, ma

per tutto il programma, l’esito della rilevazione non è stato comunicato.

L’Asse 6, che ha avuto come obiettivo quello di migliorare e creare le condi-

zioni per lo sviluppo imprenditoriale nei trasporti, nella società dell’innovazione, nel-

la sicurezza, al fine di aumentare la competitività e la produttività strutturale dei si-

stemi economici territoriali, ha ottenuto, per quanto riguarda il FESR, un buon

avanzamento finanziario. Per tale Asse sono stati scelti gli indicatori di risultato e di

impatto delle Misure 6.1 e 6.2.

Anche la Commissione europea (con nota Ares(2011)324481 – 24/03/2011)

ha richiesto, con riguardo agli indicatori, “ di indicare i dati omessi, sia previsti (ini-

ziali e finali) che realizzati, spiegando puntualmente i motivi per cui in alcuni casi i

valori attesi non sono stati raggiunti, tenendo conto unicamente delle unità di Misu-

ra indicate. In caso di assenza di disponibilità dei dati ha richiesto che venissero

precisati i motivi. E’ stato poi osservato che nella sezione della valutazione generale

del RFE è invece indispensabile valorizzare i risultati raggiunti rispetto ai valori e

agli obiettivi prefissati, spiegando eventuali scostamenti significativi.

In merito a tali osservazioni, l’AdG ha comunicato che “in mancanza di una

quantificazione dei dati revisionali, è oggettivamente possibile valorizzare solo il da-

to finale. Appare opportuno sottolineare che un commento agli indicatori, così come

una valutazione dell’attuazione è contenuta nella descrizione della Misura. Infatti,

spesso, gli indicatori contenuti originariamente nel CdP non sono stati valorizzati, in

quanto sostituiti con ulteriori unità di Misura.

Analoghe osservazioni sono state formulate da questa Sezione in merito

all’efficacia degli indicatori utilizzati nel RFE, sia nell’audit in loco del 19/20 maggio

2011, che nella successiva richiesta istruttoria del 6/6/2011. L’impressione rilevata

185 Gli indicatori di risultato sono stati: Variazione dell’offerta di rilevanti infrastrutture sociali nelle città capoluogo (numero di infrastrutture rese disponibili) Incremento degli investimenti privati complessiva-mente indotti nelle aziende destinatarie dell’intervento, nell’arco dei tre anni successivi alla concessione.

176

dalla Sezione, in sede di audit, è stata quella che le Amministrazioni ritenessero

l’individuazione degli indicatori più un adempimento formale che non un vero ausilio

conoscitivo dei risultati raggiunti dalla gestione; ciò è emerso anche presso l’AdA

che non ha posto in essere, durante le operazioni di chiusura, nessuna valutazione

di coerenza degli indicatori presenti nel RFE.

L’Amministrazione regionale ha precisato a questa Sezione186 che “i valori di

alcuni indicatori non sono stati valorizzati in quanto nel corso dell’attuazione del

POR sono stati modificati. Si è provveduto, pertanto, a valorizzare i nuovi indicatori.

In ogni caso, l’Amministrazione ha fatto presente che, considerato che il tema è og-

getto di approfondimento con i Servizi della Commissione, completata la procedura

di contraddittorio finalizzata alla chiusura del POR 2000-2006, sarebbero stati forniti

ulteriori aggiornati elementi”.

L’AdG, con nota n. 0951088 del 14 dicembre 2011, ha comunicato che, in rela-

zione agli indicatori, è ancora in corso il contraddittorio con la Commissione europea.

Dalle riflessioni svolte in precedenza, può conclusivamente trarsi la conside-

razioni che agli indicatori individuati non può darsi una sicura valenza per accertare

i risultati raggiunti, non solo per l’estrema mutevolezza dei targets iniziali o per

l’assenza dei valori di riferimento, ma anche perché le correzioni di essi, dovute a

sovrastime ex ante o a sottostime ex ante, più che consentire un’analisi delle moti-

vazioni della sottostima o della soprastima,rendono “mobile” l’indicatore che finisce

per coincidere con il risultato atteso. Non tutti poi derivano da valutazioni empiriche

ma sono il frutto di semplici stime, ciò accentua il rischio della loro attendibilità. Gli

indicatori relativi agli Assi non sono stati, poi, individuati in sede di programmazio-

ne ma in sede di esecuzione, e l’ampia discrezionalità di cui gode l’Adg che selezio-

na di volta in volta quale Misura considerare, in assenza di criteri oggettivi, fa sì che

essi non possano rivelarsi un indice reale dell’efficacia e dell’efficienza nell’uso dei

fondi.

Attività di controllo in loco coordinata con la Corte dei conti europea. I relativi

esiti

Con nota prot. 1398 del 12 agosto 2011 questa Sezione ha inviato all’Adg e

all’AdA del POR Campania le constatazioni preliminari della Corte dei conti euro-

pea187. Con nota prot. 13818/UDCP/979/CG del 13 ottobre 2011 l’AdA ha risposto

alle citate contastazioni preliminari, allegando anche la risposta dell’AdG.

La Corte dei conti europea ha formulato le seguenti osservazioni:

186 Con nota n. 58281/2011 187 Tali constatazioni erano contenute nella nota n. ESD00687661IT01-11PP-PF-4501-ITALY-OR e nella relazione specifica del POR Campania

177

- lo Stato membro non ha preparato il processo di chiusura in maniera tempesti-

va;

- lo Stato membro non ha assicurato un’adeguata continuità delle attività

dell’organismo di chiusura;

- insufficiente descrizione dei rischi nella DDC;

- una parte della spesa certificata non è stata inclusa nella popolazione dei pro-

getti da cui estrarre il campione;

- controlli inadeguati sui risultati finali dei progetti;

- liste di controllo inadeguate;

- la conclusione dell’organismo di chiusura non è coerente con le informazioni for-

nite nella DDC;

- la sostituzione dei progetti ha avuto un impatto significativo sulla programma-

zione iniziale ed ha contribuito ad innalzare il tasso di errore.

Con riguardo alla prima constatazione, si è evidenziato che il primo campio-

namento per i controlli di II livello è avvenuto nel 2006, nonostante fossero già sta-

te certificate delle spese e in questa annualità sono stati concentrati il 42% dei con-

trolli; questa circostanza ha accresciuto il rischio relativo all’affidabilità dei control-

li188.

Con riguardo alla menzionate osservazioni, l’AdA, con nota prot. 13818 del

13 ottobre 2011, ha comunicato che tale circostanza trova la propria motivazione

nella stessa struttura ed organizzazione del POR Campania 2000/2006189. L’AdA ha

precisato che l'iniziale ritardo dei controlli ex art. 10 è stato, peraltro, oggetto di un

piano di azione inviato e concordato con i Servizi della Commissione europea e di

apposita missione dì audit da parte della Direzione Generale Politica Regionale n.

2006.11T/REG10112/37713, svoltasi dal 23 al 25 ottobre 2006190. L’AdA ha eviden-

ziato che, pur nelle difficoltà iniziali di attuazione, è stato possibile assicurare il

188 Tale rischio è aumentato anche in funzione della concentrazione dei controlli, il notevole carico di la-voro associato, l'enorme pressione temporale e la mancanza di esperienza (le liste di controllo non sono ancora perfezionate). 189 Il Piano di Sviluppo del Mezzogiorno ha richiesto nella fase di start-up una riorganizzazione degli uffici regionali destinati all'attuazione del POR e di pianificazione delle attività di monitoraggio e controllo. A seguito dell'entrata in vigore del Reg. (CE) 438/01, con DOR 1772 del 3 maggio 2002 è stato istituito il Servizio POR Controllo di II livello. Successivamente con DOR n.713 del 20 febbraio 2003 al fine di ga-rantire la piena attuazione del Reg.(CE) 438/01 si è provveduto a definire i compiti e le responsabilità della struttura che svolge le attività di controllo di II livello ed a disciplinarne i rapporti con gli altri sog-getti interni all'Amministrazione che, a diverso titolo, sono stati coinvolti nella gestione e controllo del POR (AdG. AdP, RdM. RdF). Il Servizio di Controllo di II livello ha avviato la propria attività a partire dal mese di aprile 2005, avvalendosi di personale dell'Ufficio di Piano. Con DGR n. 2371 del 31/12/2007 è stato nominato il responsabile dell'Ufficio di Piano-Controlli II Livello. 190 A seguito della quale la Commissione ha ritenuto che i controlli sono stati svolti conformemente al ca-lendario previsionale concordato con i servizi stessi e che, pertanto, il ritardo di fatto era stato recupera-to.

178

mantenimento di un livello di attività adeguato sino alla fine del periodo di pro-

grammazione, consentendo al POR Campania di conseguire gli obiettivi prefissati191.

Nella seconda constatazione, la Corte dei conti europea ha di seguito eviden-

ziato il forte turn over e i cambi di vertice dell’AdA nei momenti fondamentali, come

la chiusura della programmazione e la forte dipendenza della stessa dal personale

dell’assistenza tecnica; ciò nonostante vi è stata un'interruzione dell'assistenza tec-

nica per 11 mesi, dal 30/06/2009 all'1/06/2010192.

Con riguardo a tali problematiche, l’AdA, con la nota citata, ha fatto presente

che193 le attività istruttorie di completamento del controllo e di preparazione alla

DDC sono state comunque svolte dall'organico incardinato presso l'AGC 22-Controlli

II livello, con la supervisione del personale preposto. Inoltre, la società di Assisten-

za tecnica per il periodo 2005/2009 ha concluso tutte le attività di supporto ai con-

trolli di II livello di propria competenza. La dedotta interruzione del servizio dell'As-

sistenza tecnica specialistica rappresenta, pertanto, la conseguenza del decorso del

termine correlato all'espletamento delle procedure di gara.

Nella terza constatazione, la Corte dei conti europea ha rilevato che la DDC

non fornisce informazioni dettagliate sull'analisi dei rischi e sulle modalità di attua-

zione degli esiti dei precedenti audit della Commissione e delle autorità nazionali194.

In mancanza di informazioni di qualità soddisfacente sugli aspetti sopra evidenziati,

l'affidabilità della DdC risulta ridotta.

In merito a tale questione, l’AdA ha fatto presente che al punto 3,1. della

Relazione allegata alla DDC, è esplicitato che le operazioni di controllo sono state

svolte, conformemente all'art. 10 del Reg. (CE) 438/01 dall'Ufficio di Piano- Controlli

dì II livello (Autorità di Audìt)195 e che gli esiti di tutti gli audits espletati nel cor-

so della Programmazione 2000-2006, sia dalla Commissione Europea che da altre

191 Come indicato nel REF approvato dal Comitato di Sorveglianza del 14/09/10, 192 Le considerazioni della Corte dei conti europea vertevano sul fatto che il direttore dell'autorità di ge-stione è stato sostituito nel corso dell'anno 2010. Inoltre, il responsabile dell'autorità di audit ha concluso il suo mandato nel giugno 2010 ed è stato sostituito nel settembre 2010, poco prima della data limite per la presentazione dei documenti di chiusura. Durante la visita di controllo, i revisori della Corte hanno notato una considerevole dipendenza dell'autorità di audit dal personale dell'assistenza tecnica, dato che quest'ultimo era il solo in grado di rispondere alla maggior parte delle domande formulate dai revisori. Ciononostante, vi è stata un'interruzione dell'assistenza tecnica per 11 mesi, dal 30/06/2009 all'1/06/2010. Vi è stata un'importante discontinuità all'interno dell'organismo di chiusura, visto che la posizione di responsabile dell'autorità di audit è rimasta vacante per più di due mesi e il supporto dell'as-sistenza tecnica ha subito un'interruzione di 11 mesi. Quanto sopra ha avuto luogo durante uno dei pe-riodi più intensi dell'attività di chiusura ed ha causato molte difficoltà all'organismo di chiusura nell'assi-curare un'elevata qualità dei controlli. 193 L’AdA descrive i cambi del vertice: con DGR n. 2371 del 31/12/2007 è stato nominato il Responsabile dell'Ufficio di Piano-Controlli II Livello, il cui mandato è terminato nel giugno del 2010 e che, benché l’Autorità che rilascia la dichiarazione a conclusione dell'intervento, ex art. 38 Regolamento CE n. 1260/99. del P.O.R. Campania 2000-2006, sia stata nominata in data 08 settembre 2010. 194 In particolare, non v'è menzione dei rischi individuati e manca una descrizione esplicativa sul se e come i risultati degli audit comunitari/nazionali siano stati presi in considerazione. 195 Trasversalmente, durante il periodo di programmazione di riferimento, sono stati effettuati controlli da parte di organismi terzi sia per quanto concerne le verifiche di sistema che per quanto concerne le verifi-che sulle operazioni.

179

autorità nazionali, sono stati presi in considerazione sia per l'analisi dei rischi che

per le opportune correzioni finanziarie196.

In merito poi alla quarta constatazione, la Corte dei conti europea ha evi-

denziato che la tardiva presentazione delle domande di pagamento non ha per-

messo all'AdA di includere circa 199 milioni di euro, pari al 3,5% (su 5.623 milioni

di euro di spesa totale certificata) nella popolazione dei progetti da cui doveva es-

sere estratto l'ultimo campione. Di conseguenza, il campionamento non è piena-

mente rappresentativo dell'intera popolazione.

L’AdA, con la nota già citata, ha fatto presente che la limitazione, di portata

ridotta, all'interno della DdC è stata sanata con la successiva estrazione campiona-

ria della spesa avvenuta in data 25 maggio 2011. Inoltre197, corrisponde solo

all’avanzamento positivo di spesa certificata e il valore differenziale di euro

99.718.281,86 rappresenta l'effettiva certificazione positiva di nuova spesa non sot-

toposta a controllo, utilizzata come popolazione di partenza per l'estrazione del

campione avvenuta in data 25 maggio 2011, pertanto, il campionamento è rappre-

sentativo dell'intera popolazione riservandosi di trasmettere gli esiti dei controlli ef-

fettuati.

Con la quinta constatazione la Corte dei conti europea, ha evidenziato che

non vi sono elementi comprovanti il fatto che i controlli ex articolo 10 abbiano si-

stematicamente incluso un controllo finale sulla realizzazione fisica dei progetti ido-

neo a garantire che gli stessi abbiano prodotto risultati in linea con gli obiettivi per-

seguiti con il co-finanziamento.

Su tale rilievo l’AdA ha fatto presente che, ai sensi dell'art. 11 del Reg.(CE)

438/01 della Commissione, per tutti i progetti campionati e controllati ex ari. 10 del

Reg.(CF.) 438/01 è stata effettuata una verifica documentale ed una verifica in loco

con l'utilizzo degli strumenti allegati al Manuale dei controlli di II livello198. L’Ada ha

altresì evidenziato che la conformità della destinazione o della prevista destinazione

dell'operazione a quella indicata nella richiesta di cofinanziamento comunitario è

avvenuta attraverso l'accertamento della corrispondenza tra l'avanzamento fisico

196 Fa altresì presente che la metodologia seguita per l'analisi dei rischi è quella riportata all'interno del-le Procedure e metodologie per il controllo a campione delle operazioni cofinanziate dei fondi struttu-rali 2000-2006 dell'IGRUE esplicitamente richiamata all'interno del Manuale dei controlli di secondo livello alla pag. 35 paragrafo 4.3. Tale procedura è altresì descritta nella parte della relazione riguardante “il sistema di controllo”. 197 Per ammontare di spesa di euro 199 milioni indicato, non incluso nella popolazione dei progetti da cui estrarre il campione, l’AdA ha precisato che l'importo di euro 199 milioni corrisponde al solo avanzamen-to positivo di spesa certificata, nel periodo dal 24 maggio al 27 settembre 2010, di cui euro 99.177.310,34 relativi a spese già certificate a valere sulla Misura 5.1 le cui somme decertificate sono state traslate sulle Misure 4.1, 4.6 e 6.1. 198 A tal riguardo si precisa che le check list utilizzate ai fini del controllo in loco, prevedono espressa-mente la verifica fisica dell'intervento.

180

dell'operazione e la documentazione giustificativa di spesa e dì pagamento, nonché,

la domanda di rimborso o la richiesta di contributo199.

Nella sesta constatazione la Corte dei conti europea ha evidenziato che le

liste di controllo utilizzate in particolare per i primi tre campioni non hanno fornito

un'adeguata pista di audit a causa della mancanza di domande di audit ad hoc. Poi-

ché i controlli relativi a questi primi tre campioni coprono la gran parte (90,5 % del-

la spesa totale controllata) dei controlli totali, non vi è sufficiente garanzia che i

controlli ex articolo 10 siano affidabili200.

L’AdA in merito ad essa ha fatto presente che gli strumenti allegati al Ma-

nuale dei controlli di II livello, in particolare le check list di controllo, sono state ag-

giornate nel corso della programmazione, conformandosi a tutte le modifiche ap-

portate dall'evoluzione della normativa sia nazionale che europea201. L'affidabilità

dei controlli, supportata dalla lista di controllo completa ed utilizzata per la quarta

estrazione, è garantita anche per le precedenti estrazioni in quanto la stessa forma-

lizzazione degli esiti dei controlli evidenzia irregolarità scaturite da violazioni della

normativa in materia di appalti202.

Con riferimento alla settima constatazione, la Corte dei conti europea ha

evidenziato che esiste un'evidente contraddizione tra il contenuto della DDC e le in-

formazioni di supporto fornite nel rapporto di accompagnamento alla dichiarazione

stessa. Visto che non vi è un'adeguata giustificazione per emettere un giudizio sen-

za riserve, il parere dell'organismo di chiusura è limitatamente affidabile.

199 In caso di ritardo nell'esecuzione dell'operazione la verifica si é estesa anche all'esame dell'applicazio-ne di eventuali penali o di concessione di proroghe dei termini. E’ stato altresì evidenziato che, a conclu-sione del controllo, è stato redatto apposito verbale di verifica in loco in cui è stato riportato lo status dell'operazione e che la garanzia della conformità alla destinazione o della prevista destinazione è suffra-gata anche dai controlli ex post dell'Adg sul mantenimento della destinazione stessa dell'intervento (Regg. (CE) 438/01 e (CE) 1260/99). 200 La metodologia di audit adottata per il progetto n. 100717 ha privato l'organismo di controllo della possibilità di analizzare gli investimenti a livello dell'organismo intermedio e a livello del beneficiario fina-le. Le verifiche erano basate sui controlli svolti dall'organismo intermedio, il che non soddisfa i criteri di indipendenza e mette a rischio l'efficacia dei controlli ex articolo 10, dato che vi è un alto rischio che le irregolarità a livello di beneficiario finale non vengano individuate. Le liste di controllo non hanno fornito ai revisori un'adeguata guida sui singoli passaggi di audit da svolgere. In particolare riguardo agli appalti pubblici, caratterizzati da un elevato rischio intrinseco, le liste di controllo utilizzate per i primi tre cam-pionamenti hanno esposto l'organismo di controllo ad un rischio eccessivo che le irregolarità non venis-sero individuate. Dal momento che i primi tre campioni riguardano più del 90 % della spesa, l'impatto di questa osservazione è elevato. Dato che la metodologia di audit adottata per i regimi di aiuto alle PMI (unita allo scarso livello di dettaglio delle liste di controllo) non prevedeva controlli sull'organismo inter-medio né sul beneficiario finale, è probabile che essa abbia condotto ad una sottostima del tasso di erro-re finale. 201 In particolare, le liste di controllo sono state aggiornate ed ampliate con l'inserimento di nuovi punti di verifica recependo in tal modo l'evoluzione della normativa sugli appalti, gli orientamenti della Com-missione europea i suggerimenti emersi a seguito di audit di organismi terzi (CE e CCE) ed ogni altro elemento utile alla stesura definitiva delle liste che, giova precisare. Rappresentano uno strumento in-terno di controllo in progress con le competenze dei revisori ed i cambiamenti normativi. 202 In ordine al progetto n. 100717, l’Ada descrive le attività di controllo che sono state svolte e precisa che a seguito della constatazione preliminare della Corte dei conti europea, l'AdA ha proceduto ad esten-dere e rafforzare le attività di controllo del progetto de quo. L'attività è ancora in corso, pertanto, ci si ri-serva di trasmettere gli esiti.

181

Con riguardo a tale osservazione l’AdA, con la nota citata, ha fatto presente

che essa ha svolto, anche per la programmazione 2000-2006, un'azione di monito-

raggio rispetto alla tipicità degli errori e delle irregolarità durante l'intero ciclo di

audit, al fine di individuare ed accertare l'esistenza di eventuali errori sistematici;

l’esito di tale azione è stato trasmesso ai Servizi della Commissione europea, con

nota prot. n.558931 del 15 luglio 11 e, da tale analisi, è risultato il dato riportato

all'interno della DdC e cioè l'assenza di irregolarità di natura sistematica, in quanto

le irregolarità riscontrate non presentano caratteristiche di ripetibilità a parità di cir-

costanze.

Con l’ottava constatazione la Corte dei conti europea ha rilevato che il Pro-

gramma Operativo presenta un gran numero (40% della spesa totale certificata) di

progetti coerenti (2.218.740 000 euro secondo il Ministero dello Sviluppo Economi-

co), che non sono stati concepiti per essere cofinanziati dai fondi comunitari e pre-

sentano rischi intrinseci superiori al normale sia in termini di irregolarità che di diffi-

coltà pratiche nell'effettuare i controlli203 Tuttavia,questo fenomeno e i relativi rischi

non sono stati adeguatamente descritti nella DdC e non hanno trovato riscontro in

verifiche specifiche previste dalle liste di controllo. Inoltre evidenzia che l'utilizzo di

progetti coerenti non rispecchia la programmazione iniziale, infatti, diverse Misu-

re204 che non hanno fatto uso di questi progetti non sono riuscite a raggiungere il li-

vello di spesa previsto dal CdP del 2005. Quindi, la loro dotazione finanziaria si è

più che dimezzata, mentre le Misure che hanno fatto ampio uso di progetti coeren-

ti205 sono riuscite a certificare quasi il doppio della dotazione finanziaria prevista dal

CdP del 2005206.

In merito alle problematiche segnalate dalla Corte dei conti europea circa la

gestione dei progetti coerenti”, l’AdA della Regione Campania ha comunicato che i

progetti c.d. "coerenti". detti anche "sponda", rappresentano una delle modalità di

certificazione utilizzate e riconosciute dalla UE a livello comunitario e non solo ita-

203 ad esempio, per intervistare i responsabili e per la disponibilità di documenti risalenti a 10 - 15 anni prima. 204 (ad esempio, la 1.10, la 1.12 e la 2.2). 205 È questo il caso, ad esempio, della Misura 1.2, concernente gli impianti idrici, che ha certificato 474 milioni di euro (di cui il 75 % relativo a progetti coerenti) anziché i 245 milioni di euro previsti nel 2005; e della Misura 6.1, concernente i trasporti, che ha certificato 1.098 milioni di euro (di cui il 75 % relativo a progetti coerenti) anziché i 694 milioni di euro previsti nel 2005. 206 Il Quadro comunitario di sostegno prevede che le risorse nazionali risparmiate (cosiddette "risorse li-berate") debbano essere usate per futuri progetti “nella stessa Regione e nell'ambito dello stesso Asse prioritario”. Secondo il Ministero dello sviluppo economico, ciò dovrebbe aver luogo entro la fine di set-tembre 2014. Questo dovrebbe salvaguardare il principio di addizionalità. Durante la visita di audit, l'or-ganismo di chiusura ha fornito tassi di errore specifici per i progetti coerenti, che sono risultati inficiati da errori ed irregolarità in Misura superiore rispetto ai progetti normali (tasso di errore dell'8,56 % contro il 2,63 %). Per tali motivi la Corte dei conti europea afferma che l'uso dei progetti coerenti non ha rispec-chiato la programmazione iniziale ed è stato motivato essenzialmente dall'esigenza di evitare una poten-ziale perdita di Fondi UE. In tale contesto, vi è una evidente correlazione inversa tra la disponibilità di progetti coerenti e la Misura in cui la programmazione iniziale è rispettata, per cui, le Misure che hanno potuto fare un ampio uso di progetti coerenti hanno fatto registrare un massiccio aumento della dotazio-ne finanziaria dal primo all'ultimo CdP, mentre le Misure che non hanno fatto uso dei progetti coerenti.

182

liano; gli stessi sono stati trattati dall'AdA nell'ambito delle verifiche delle opera-

zioni e di sistema alla stregua di nuovi progetti.

Ai fini della valutazione dei rischi, la metodologia utilizzata dall'AdA è riporta-

ta al par.3.2.2 della Relazione allegata alla DdC, inoltre, l’analisi effettuata dall'AdA,

ha tenuto conto, per il rischio intrinseco, anche della gestione da parte della Misura,

di operazioni c.d. coerenti, propedeutica all'attribuzione di un livello di rischio per

singola Misura. Il tasso di errore riportato nella dichiarazione a conclusione dell'in-

tervento è comprensivo della quota parte di decertificazioni relativa ai progetti coe-

renti207. Per quanto concerne le verifiche dei progetti coerenti, viene precisato che

le stesse sono state svolte mediante l'utilizzo di apposita check list contenente punti

di controllo ad hoc. L’AdG, sempre in merito ai progetti coerenti208, ha ulteriormente

precisato che il Quadro Comunitario di Sostegno per le Regioni Italiane dell'Obietti-

vo I 2000.2006209 stabilisce di utilizzare e valorizzare i progetti esistenti e che, in

sede di programmazione operativa, nei primi anni di attuazione, gli obiettivi e le li-

nee di intervento prioritari sono stati integrati con progetti della precedente fase di

programmazione nella Misura in cui esprimevano livelli adeguati di coerenza, con-

vergenza ed omogeneità con la strategia di sviluppo delineata per il nuovo e con il

sistema di obiettivi globali e specifici che ne era alla base. Inoltre, la Commissione

europea - Direzione generale Politica regionale210 e il Ministero dell'economia, e del-

le finanze211 hanno identificato i criteri di ammissibilità relativi ai progetti avviati an-

teriormente alla data di approvazione dei criteri di selezione, indicando le condizioni

necessarie212 ai fini dell'ammissibilità dei progetti coerenti. Per tali motivi l’Adg af-

ferma che tutti i progetti "coerenti" inseriti nella Programmazione 2000-2006, sele-

zionati secondo i criteri su indicati, hanno garantito il raggiungimento degli obiettivi

e delle finalità della Programmazione.

In merito alle risorse liberate, la Corte dei conti europea ha fatto presente che le

risorse liberate, strettamente connesse con i progetti coerenti, dovrebbero, in linea di

principio, essere usate per progetti simili (nell'ambito dello stesso Asse prioritario).

Relativamente a tale tema, l’AdG213, ha precisato che il Quadro Comunitario

di Sostegno214 prevede che la riallocazione per Misura e Azione avviene a discrezio-

ne dell'AdG, purché sia effettuata all'interno dello stesso Asse prioritario che ha ge-

207 Si veda paragrafo 3.3.5 della relazione allegata alla DdC. 208 Con nota n. 0767905 del 11 ottobre 2011. 209 Al capitolo 2„ paragrafo 2.2, relativo alla, strategia di intervento e obiettivi del QCS. 210 Con nota N. 107539 dei. 13 agosto 2001. 211 Servizio per le Politiche dei, Fondi strutturali con le note N. 0032576 del 3 agosto 2001 e N. 0036433 del 17 settembre 2001. 212 Le condizioni sono: coerenza con gli obiettivi globali e specifici dei QCS e del PO, la coerenza con le di-sposizioni comunitarie e nazionali pertinenti, ivi compresa la normativa specifica in, materia di ammissibilità, della spesa e la coerenza con le disposizioni specifiche previste dal ges e dal PO per i singoli Assi, e Misure. 213 con nota n. 0767905 del 11 ottobre 2011. 214 al Paragrafo 6.3.6.

183

nerato i rimborsi e sia aderente ai criteri previsti nel Programma Operativo, così

come dettagliati nel CdP, introducendo altresì un meccanismo di sorveglianza ed

accompagnamento nell'attuazione dei progetti finanziati, con risorse liberate della

programmazione 2000-2006. Tali funzioni sono state affidate al Comitato Nazionale

per il coordinamento e la sorveglianza della politica regionale unitaria, previsto al

par. 2.1 del Quadro Strategico Nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-

2013, e, per esso, ad un Gruppo di lavoro specifico costituito nel suo ambito e

composto dal Ministero dello sviluppo economico — Dipartimento per lo Sviluppo e

la Coesione Economica, dal Ministero dell'Economia e delle Finanze — Ragioneria

Generale dello Stato, dalle Regioni meridionali, da alcuni Ministeri responsabili

dell'attuazione dei progetti finanziati con le risorse liberate e con la partecipazione

della Commissione europea. Il Gruppo di Lavoro, costituito 19.1.1.2010, ha stabilito

le modalità di attuazione215 dei progetti finanziati con le risorse liberate successi-

vamente approvate con procedura scritta il 21 febbraio 2011. Alla luce di quanto

esposto, l'Amministrazione regionale garantisce che l'utilizzo delle "risorse liberate"

è coerente alle priorità della Programmazione 2000-2006 e rispetta- gli obiettivi de-

gli Assi che le hanno generate.


La gestione ha presentato diverse criticità.

I ritardi nell’attuazione delle operazioni, con particolare riferimento a quelle

di natura infrastrutturale, hanno avuto inevitabili ripercussioni sulla spesa in rela-

zione alla necessità di rendicontazione con una tempistica coerente con i Regola-

menti Europei.

A fronte di un’elevata realizzazione finanziaria, riserve possono essere mani-

festate (in tal senso si è anche espresso il Comitato di sorveglianza) sia per quanto

riguarda la tipologia della spesa, eccessivamente frammentata, che dal punto di vi-

sta dell'efficacia delle Misure attuate con il POR 2000-2006. Rilevanti, in particolare,

sono le criticità specifiche nell’ambito degli obiettivi connessi con l’ambiente: infatti

può constatarsi che le emergenze ambientali, pur avendo investito su tali finalità

(Asse 1) rilevanti risorse, sono ancora tutte presenti. Inoltre, nel territorio campano

è ancora forte i rischio di dissesto idrogeologico e anche la problematica dei rifiuti e

dell’inquinamento non è stata affrontata efficacemente per l’eccessiva frammenta-

zione della spesa, fenomeno che, invece, andrebbe ricondotto ad azioni di sistema

di carattere generale, più incisive e improntate ad una strategia unitaria più forte.

215 Esse prevedono essenzialmente: la quantificazione delle risorse, l'individuazione dei progetti da finan-ziare, la definizione dei termini di. impegno e pagamento, le modalità di informazione, sorveglianza, mo-nitoraggio e controllo, l'indicazione delle sanzioni.

184

Si rileva poi l’estrema difficoltà riscontrata dalla struttura regionale

nell’assicurare i livelli di spesa richiesti dal piano finanziario, sia per problemi organiz-

zativi, che per fattori che si sovrappongono alla capacità della struttura. Con riguardo

ai primi si può osservare che il modello organizzativo ha operato su una programma-

zione frammentata, sistema che non aiuta a velocizzare la spesa, ed inoltre l’ampio

turn-over (sono stati, infatti, frequenti i cambi dei vertici di alcuni uffici rilevanti AdG

e AdA), in concomitanza con le operazioni di chiusura. non assicura stabilità e

l’attuazione di linee rigorose d’intervento. Dall’altra parte anche i vincoli di bilancio,

imposti dal Patto di stabilità, hanno prodotto i loro effetti sull’organizzazione.

L’alta percentuale di “progetti coerenti” rischia di ridurre la selettività e la

qualità degli interventi, in deroga al principio di programmazione e di produrre una

dilatazione temporale della spesa posticipando l’effetto degli interventi, senza che

tali fondi rechino beneficio allo sviluppo e alla crescita del territorio. Va, altresì,

considerato che la presenza di tali progetti fa aumentare il tasso di errore e rende

più difficili i controlli a causa della mancanza di documentazione, non sempre facil-

mente reperibile a distanza di diversi anni.

Sotto il profilo del controllo si registrano rilevanti carenze nell’ambito dei con-

trolli di I livello e ritardi vanno segnalati anche nei controlli di II livello il cui organismo

ha iniziato a funzionare solo nel 2006. Ciò ha accentuato il ruolo della struttura di assi-

stenza tecnica, depositaria di rilevanti elementi conoscitivi della complessa gestione.

Anche sotto tale profilo si può rilevare che tale struttura di ausilio, a causa di ritardi

nelle procedure di selezione per l’affidamento del servizio, non è stata presente per un

periodo di 11 mesi, particolarmente importante, perché antecedente alla chiusura. Le

modifiche organizzative recentemente intervenute hanno potenziato le strutture dedi-

cate ai controlli di I livello.

L’attuazione finanziaria, corrispondente mediamente ai target previsti, non

sempre è supportata da un’adeguata realizzazione fisica, visto che per raggiungere

tali alti indici è stato necessario far ricorso in modo massiccio (45%) ai progetti

coerenti ed inoltre diversi e rilevanti interventi non risultano conclusi o non sono

operativi. Ciò è causa di inevitabili ricadute negative in termini di mancato miglio-

ramento delle condizioni di vita della popolazione della Regione, situazione per altro

evidenziata anche dagli indicatori.

In merito agli indicatori può trarsi la considerazione che agli indicatori indivi-

duati non può darsi una sicura valenza per accertare i risultati raggiunti, non solo

per l’estrema mutevolezza dei targets iniziali o per l’assenza dei valori di riferimen-

to, ma anche perché le correzioni di essi, dovute a sovrastime ex ante o a sottosti-

me ex ante, più che consentire un’analisi delle motivazioni della sottostima o della

185

soprastima, rendono “mobile” l’indicatore, che finisce per coincidere con il risultato

atteso. Non tutti poi derivano da valutazioni empiriche, ma sono il frutto di semplici

stime; ciò accentua il rischio sulla loro attendibilità. Per gli indicatori relativi agli As-

si, si osserva, poi, che non sono stati individuati in sede di programmazione ma in

sede di esecuzione, e l’ampia discrezionalità di cui gode l’Adg, che seleziona di volta

in volta quale Misura considerare, in assenza di criteri oggettivi, fa si che essi non

possano rivelarsi un indice reale dell’efficacia e dell’efficienza nell’uso dei fondi.

Degno di particolare attenzione è l’alto livello di spesa irregolare che ha generato

un tasso di errore del 7,5% per i cui rilevanti importi è stato necessario, al fine di facilita-

re la chiusura, procedere a decertificazioni. Tale fenomeno, che riduce qualsiasi impatto

a carico del bilancio comunitario, ha conseguenze rilevanti sul bilancio nazionale e regio-

nale, anche in ordine al rispetto dei vincoli imposti dal Patto di stabilità.

L’ampio ricorso alle decertificazioni, per importi rilevantissimi, impone poi

ogni sforzo da parte dell’apparato amministrativo volto al recupero delle somme ir-

regolari, anche attraverso forme coattive.




E’ necessario, altresì, per una inderogabile esigenza di trasparenza e veridi-

cità, esplicitare nelle scritture di bilancio i movimenti finanziari in entrata ed in usci-

ta relativi ai flussi di risorse afferenti alla programmazione comunitaria.

187

POR FESR CALABRIA – Chiusura della Programmazione 2000-2006

Descrizione del programma ed elementi sintetici sulla dichiarazione di chiusu-

ra

Nel rapporto di metà programmazione emesso dal Valutatore Indipendente,

si evidenzia che la Regione presenta un tessuto locale istituzionale molto disomo-

geneo e debole dal punto di vista della cooperazione e del partenariato istituzionale.

Il POR è stato “disegnato” con una complessa articolazione di strumenti ma con po-

ca attenzione alla predisposizione di un adeguato (e forte) apparato di supporto ri-

spetto al carico amministrativo che sarebbe gravato sulle strutture.

Il POR ha avuto una partenza molto “difficile” per diverse ragioni, basti pen-

sare che molte Misure sono state attivate nel 2002-2003; i ritardi accumulati nei

primi anni della programmazione sono stati tali che, in una certa fase, tutto

l’apparato amministrativo si è dovuto concentrare esclusivamente sulle soluzioni da

adottare per evitare il rischio di disimpegno.

Dal punto di vista dell’attuazione finanziaria, la scarsa capacità di spesa, nei

primi anni della Programmazione, ha causato enormi difficoltà nell’evitare il rischio

di disimpegno automatico; ne è derivato un massiccio ricorso – analogamente ad

altre realtà regionali – a strumenti di accelerazione dei pagamenti, i c.d. progetti

188

coerenti, non disgiunto da numerose riprogrammazioni finanziarie a favore delle Mi-

sure che manifestavano maggiori capacità di spesa216.

La relazione sul POR Calabria FERS 2007-2013217 evidenzia che l’analisi re-

gionale, dal punto di vista macroeconomico evidenzia un persistente gap di sviluppo

rispetto ad altre Regioni italiane; la produttività regionale, nell’ultimo quinquennio è

rimasta pressoché invariata e continua a registrare la prevalenza delle attività agri-

cole rispetto a quelle industriali/imprenditoriali. Quella calabrese è, ancora nel pe-

riodo in esame, un’economia debole, connotata da micro-imprenditorialità, eccessi-

vamente frammentata e scarsamente aperta alla concorrenza esterna. A fronte del-

le criticità suindicate, nella Regione sono presenti anche aree di “dinamismo”che ri-

sultano però circoscritte.

Relativamente al periodo di programmazione 2000-2006 sono emerse nume-

rose criticità, sia dal punto di vista programmatico (l’impianto iniziale è stato in lar-

ga parte disatteso) che da quello realizzativo.

La modestia delle performances trova fondamento, in parte, nella mancanza

di un’adeguata programmazione settoriale ma, nell’altra, anche in carenze quanto a

capacità amministrativa delle strutture regionali, alle quali si è deciso di porre rime-

dio soltanto nel 2005, praticamente al termine della programmazione; tali difficoltà,

non disgiunte dai continui avvicendamenti tra i soggetti incaricati di svolgere i ruoli

di Autorità di gestione e di responsabile di Misura, hanno contribuito a indebolire gli

effetti delle iniziative progettuali rispetto al territorio.

Anche nel settore delle PMI gli strumenti adottati sono caratterizzati da scar-

sa innovatività, essendo orientati più alla concessione di finanziamenti “a pioggia” –

quindi molto parcellizzati rispetto all’universo dei potenziali fruitori – che alla crea-

zione di nuovo sviluppo dell’apparato produttivo regionale. I risultati della pro-

grammazione hanno evidenziato l’assoluta necessità di rafforzare la capacità orga-

nizzativa e gestionale ma, soprattutto, l’esigenza di individuare – in concomitanza

con il partenariato istituzionale - iniziative progettuali strategiche che siano portate

avanti da attori esperti

Il POR Calabria, relativamente ai fondi strutturali 2000-2006, è stato appro-

vato con decisione della Comunità europea dell’8 agosto 2000218 e, alla data del

presente referto, è ancora in corso il procedimento di chiusura presso la Commis-

sione europea. Analogamente al QCS, il POR Calabria si articola in Assi prioritari, 7

216 Tale situazione è evidenziata anche nel rapporto di valutazione intermedia ove si segnala che, a tre anni dall’inizio del POR, le attività effettivamente avviate erano quelle caratterizzate da meccanismi di “spesa veloce”. 217 Si veda la relazione sul POR Calabria FESR 2007-2013 (CCI n. 2007 IT 161 PO 008). 218 C(2000) 2345 dell’8 agosto 2000.

189

in tutto, a loro volta articolati in n.24 Misure e mira a valorizzare le risorse del con-

testo territoriale.

In quanto fondo “multiAsse”, il FESR risulta distribuito nei vari Assi e articolato in

numerose Misure, così allocate: Asse 1: 9 Misure; Asse 2: 3 Misure; Asse 3: 2 Misure;

Asse 4: 4 Misure; Asse 5: 2 Misure; Asse 6: 3 Misure; Asse 7: 1 Misura.

POR CALABRIA FESR 2000-2006

SPESA CERTIFICATA

ASSE 2

5,67%

ASSE 1

33,52%

ASSE 7

1,75%ASSE 6

21,29%

ASSE 5

13,99%

ASSE 4

21,71% ASSE 3

2,07%

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati RFE Regione Calabria

L’obiettivo degli interventi finanziati dal FESR è la promozione della coesione

economica e sociale, correggendo il gap infrastrutturale regionale, favorendo lo svi-

luppo sostenibile e l’adeguamento strutturale dell’economia regionale. Finalità prio-

ritarie del POR Calabria sono rappresentate dallo sviluppo della competitività im-

prenditoriale, massimamente in relazione alle PMI, dall’incentivazione del potenziale

attrattivo regionale, dalla ricerca e dallo sviluppo tecnologico, dalla società

dell’informazione, dal turismo e cultura, dalla tutela e miglioramento ambientale.

Alcuni Assi (2, 5, 6 e 7) evidenziano un overbooking di pagamenti, mentre

altri rendicontano livelli di spesa inferiori. L’overbooking ha consentito, grazie al

principio di flessibilità tra Assi, di compensare quelli meno performanti conseguendo

la piena utilizzazione delle risorse programmate.

In data 8 ottobre 2010, i servizi della Commissione europea hanno ricevuto

il Rapporto Finale di esecuzione del POR Calabria Ob. 1 2000-2006 ed hanno formu-

lato specifiche considerazioni219 e richieste di chiarimenti che sono state inoltrate al-

la Regione Calabria concedendo a quest’ultima due mesi di tempo (dal ricevimento)

219 Commissione europea DG Regio politica regionale – Ares (2011) 144849 – 09/02/2011.

190

per inviare la risposta. La Commissione, oltre ad errori materiali e di battitura dei

quali chiedeva la rettifica, aveva evidenziato – tra l’altro - la scarsa chiarezza, com-

pletezza e significatività dei vari indicatori riportati nel Rapporto finale di esecuzione

(RFE), incongruenze relativamente alle irregolarità, la necessità di verificare la con-

cordanza dei dati riportati negli allegati e quelli del RFE.

Nella nota inviata all’Amministrazione regionale, i servizi della Commissione

richiedevano inoltre di specificare maggiormente l’operatività e l’apporto dei servizi

di Assistenza tecnica, così come di fornire ulteriori elementi in ordine ai progetti non

conclusi/non operativi.

Contemporaneamente, gli stessi Uffici della Commissione, relativamente alla

dichiarazione di chiusura dell’intervento ai sensi dell’art. 38.1 (f) del regolamento

del Consiglio 1260/1999 e degli artt. 15-17 del Regolamento della Commissione

438/2011, hanno richiesto220 all’Autorità responsabile elementi di maggior dettaglio

in ordine all’indipendenza dell’Organismo di chiusura rispetto all’AdG e all’AdP, ai

metodi di estrazione dei campioni di spesa controllata, al calcolo del tasso di errore;

con la medesima nota i citati Uffici anticipavano l’effettuazione di una specifica mis-

sione di controllo sulla chiusura del POR a causa dell’alto tasso di errore emerso.

Nel mese di maggio 2011221 l’Amministrazione regionale ha risposto fornen-

do chiarimenti in ordine a tutte le richieste effettuate.

Nel mese successivo, a giugno 2011222, la Regione Calabria ha inoltre formu-

lato le proprie controdeduzioni rispetto alle Osservazioni della Commissione in ordi-

ne al RFE, provvedendo ad inviare un’edizione riveduta e corretta di quest’ultimo

documento.

Contemporaneamente, l’AdA e l’AdG sono state oggetto di un audit coordina-

to223 tra la Corte dei conti italiana e la Corte dei conti europea, relativo alle chiusure

dei fondi strutturali 2000-2006; lo scopo della missione è stato di accertare in quale

misura gli organismi di chiusura selezionati abbiano contribuito ad una chiusura

adeguata dei programmi operativi e se i controlli effettuati risultavano efficaci.

In risposta alle considerazioni formulate dall’AdG, la Commissione ha richie-

sto224 ulteriori chiarimenti anche in merito agli indicatori, rispetto ai quali le valuta-

zioni qualitative dei risultati e di impatto sono state ritenute eccessivamente generi-

che; analogamente, sono stati chiesti elementi di maggiore dettaglio sulle irregola-

220 Commissione europea DG Regio politica regionale – Ares (2011) 166948 – 15.02.2011. 221 Regione Calabria, Presidenza Giunta Regionale, Autorità di Audit dei Programmi operativi FESR e FSE 2007-2013, nota prot. n.615 del 18 maggio 2011. 222 Regione Calabria, Dipartimento 3 Programmazione Nazionale e Comunitaria, nota prot. n.3408 del 06/06/2011. 223 Le visite ispettive sono state effettuate presso le sedi dell’Organismo di chiusura e dell’AdG dal 15 al 17 giugno 2011. 224 Commissione europea DG Regio politica regionale – Ares (2011) 999369 – 21.09.2011.

191

rità ed è stato chiesto di allineare i dati (che in molti casi non erano coincidenti) tra

il testo del RFE ed i vari allegati.

Il 12/12/2011 la Regione (AdG) ha risposto alla Commissione Europea (con

nota n.0205567) inviando una versione del RFE 2000-2006 ulteriormente aggiorna-

ta (rispetto alla quale è in attesa di definizione) contenente ulteriori elementi relati-

vamente a progetti non conclusi/non operativi, entità delle risorse liberate, irregola-

rità (schede OLAF), decertificazioni e indicatori.

Nel mese di agosto225 la Corte dei conti europea ha inviato alla Corte italiana

(che ha contestualmente provveduto all’inoltro alle Amministrazioni interessate) le

constatazioni preliminari in ordine al controllo coordinato effettuato nei mesi di

maggio e giugno 2011; le Amministrazioni interessate hanno risposto entro il ter-

mine previsto (due mesi) e le rispettive controdeduzioni sono state trasmesse, a

cura della Corte dei Conti italiana, all’omologa istituzione europea il 14 ottobre

2011.

Profili organizzativi: sistema di gestione e sistema di controllo

L’Autorità di gestione

Come previsto dall’art. 2 del Regolamento, i controlli di I livello sono stati ef-

fettuati dall’Autorità di gestione e dall’Autorità di pagamento.

In occasione della revisione di metà periodo è stato stabilito che la respon-

sabilità della gestione delle Misure spettasse, in prima istanza, ai dirigenti preposti

al settore/servizio e, con deliberazione di Giunta regionale n.770 del 22.11.2006, è

stato istituito un apposito settore, nell’ambito preposto al coordinamento

dell’attività di controllo ed alla gestione delle irregolarità.

Successivamente sono state istituite apposite unità di controllo di primo li-

vello (responsabili dei controlli ex ante, in itinere ed ex post), alle dirette dipenden-

ze del dirigente generale interessato e funzionalmente collegate al Dipartimento 3.

Nel 2007 è stato istituito il Comitato di coordinamento con la partecipazione

di tutti i dirigenti di settore, responsabili di tutte le risorse finanziarie assegnate al

programma.

Tale assetto, preordinato ad incrementare l’efficienza/efficacia dei controlli di

primo livello, risulta mutuato nella nuova programmazione ed è finalizzato alla cen-

tralizzazione degli stessi così da evitare le frammentazioni, duplicazioni, asimmetrie

verificatesi nel passato.

225 Il documento è stato inviato alla Corte dei conti italiana con prot. n. ESD 0006876IT01.

192

La relazione allegata alla dichiarazione di chiusura, evidenzia le carenze dei

controlli di primo livello, le cui Autorità sono state oggetto di attento monitoraggio

da parte dell’Autorità di audit.

Nell’attuale organigramma, il Dipartimento 3 – Programmazione nazionale e

comunitaria (collegato funzionalmente al Dirigente generale) coordina le Unità di

controllo di I livello alle quali compete lo svolgimento delle procedure di controllo ex

ante, in itinere ed ex post delle operazioni afferenti il ciclo di programmazione

2000-2006.

Controlli di primo livello

I controlli di I livello sono stati effettuati sia dall’AdG sia dall’AdP.

L’AdG ha svolto controlli documentali sul 100% degli interventi ammessi a

finanziamento tramite i Responsabili di Misura e i beneficiari finali nel caso di opera-

zioni a regia regionale. Con la revisione di metà periodo, la responsabilità della ge-

stione delle singole Misure è stata intestata ai dirigenti preposti al settore/servizio.

Nel corso del 2009, è stato presentato il “piano straordinario dei controlli di primo

livello” sulla programmazione 2000-2006 predisposto dall’AdG. Si tratta di un piano

articolato in n. 8 punti con il fine di sottoporre a controllo, almeno una volta, tutti i

progetti (anche i coerenti) relativi alla programmazione 2000-2006 ed anche quelli

c.d. “a cavallo”

Gli otto punti riguardano: ricostruzione dello storico degli esiti dei controlli di

primo livello; estrapolazione delle operazioni per Misura e loro classificazione in 23

classi di importo finanziario; verifica di tutti i progetti nelle classi di importo più al-

to; disattivazione delle operazioni non tradotte in effetti di spesa; estrazione del

campione di progetti da controllare; diffusione dei risultati ai competenti Comitati.

I controlli hanno interessato operazioni nella misura minima del 3%, con un

campione statistico arricchito anche con ulteriori progetti individuati dall’AdG.

Il campione ha coperto una spesa di 430.642.306,16 euro e assicurato la

non duplicazione dei controlli rispetto ai progetti già controllati dagli organi di se-

condo livello.

Rispetto al totale della spesa irregolare (57.490.575,77 euro) le tipologie

delle irregolarità sono state suddivise in 3 classi: a) carenza documentale

(56,54%), b) non conformità alle normative comunitarie, nazionali e regionali

(23.86%), c) irregolarità finanziarie (19,60%); e 9 sottoclassi.

Per garantire continuità del supporto tecnico alle strutture preposte alla ge-

stione, è stata disposta la prosecuzione del servizio affidato alla società di Assisten-

za tecnica.

193

Dall’esame della documentazione è emersa una notevole carenza dei con-

trolli di I livello che ha interessato la gestione del fondo sino agli anni 2005-2006.

Anche l’audit di sistema effettuato dalla Commissione nel 2005 ha conferma-

to tale criticità, constatando che i controlli di primo livello non venivano svolti.

I problemi maggiori sono stati riscontrati in ordine all’applicazione delle piste

di controllo da parte dei singoli RdM226 ed anche ai limiti strutturali del sistema

RENDICONTA, che non consentono di verificare se il singolo beneficiario abbia già

fruito di altri finanziamenti per la stessa operazione227. Nella precedente program-

mazione, la figura del responsabile di Misura (RdM) coincideva con quella del re-

sponsabile del procedimento.

La struttura amministrativa dell’AdG, nel periodo in questione, è stata ogget-

to di un elevato turn over sia relativamente alle figure dirigenziali, sia quanto alle

posizioni del Responsabile di Misura che, in passato, erano anche responsabili del

procedimento. In una siffatta situazione di carenza di risorse umane, nel tempo, si

è determinata una forte carenza del sistema dei controlli, con l’impossibilità di effet-

tuare verifiche “a tappeto”.

L’AdG del POR Calabria, per sopperire alle criticità segnalate nel corso dei

vari audit, sia della Commissione che della Corte dei conti, ha posto in essere, dal

2005, una serie di iniziative finalizzate al miglioramento del processo delle modalità

di gestione e controllo.

Sono state analizzate le convenzioni che la Regione Calabria aveva attivato

con gli intermediari (MCC ed Artigiancassa) relativamente all’Asse 4.

A conclusione dell’audit, effettuato nel 2005 dalla Commissione europea228,

sono emerse criticità in ordine alla qualità dei controlli di primo livello da parte dei

servizi istruttori o degli organismi di gestione. Nel dettaglio, è emerso che, relati-

vamente alla Misura 4.1 a), per tutte le pratiche cofinanziate nell’ambito della legge

28/11/1965 n.1329 detta “legge Sabatini” i pagamenti sono stati effettuati con

cambiali esigibili anche dopo la data di ammissibilità della spesa. Poiché tale moda-

lità di pagamento non è ammissibile229 ed ha, nella specie, carattere sistemico, es-

sendo stata applicata in ordine a tutte le pratiche della Misura 4.1 a), è stato richie-

226 Responsabili di Misura. 227Si veda, in merito la Relazione di accompagnamento allegata alla Dichiarazione di chiusura del Pro-gramma Operativo Regione Calabria, Fondo FESR 2000-2006, 24 settembre 2010, pag. 11. 228 MISSIONE: 2005/IT/REGIO/I2/166/2. 229 La Commissione europea – DG REGIO, con nota n. 11911 del 10/11/2005 ha chiarito che tale sistema di pagamento non ha l’effetto immediato di far sostenere la spesa al destinatario finale perchè questa di-venta realmente sostenuta solo alla data del pagamento della cambiale e nei limiti dell’importo effetti-vamente corrisposto. Dal momento che per i fondi strutturali la data di ammissibilità delle spese dipende da quella in cui le spese sono state effettivamente sostenute dal beneficiario/destinatario finale, i paga-menti con cambiali non ancora esigibili devono essere considerati inammissibili.

194

sto230 di riesaminare tutti i fascicoli ed eventualmente correggere tutti i progetti di

quest’azione. I nuovi controlli sono stati effettuati dall’Organismo intermedio.

Sulla Misura 4.1 sono state effettuate 108 verifiche, per un totale di spesa

controllata di 4.492.670,94231. Il medesimo audit ha, inoltre, evidenziato dubbi in

ordine alle procedure di Assegnazione dei contratti di sorveglianza dei lavori relativi

a progetti d’infrastruttura; nella specie, i contratti risultano aggiudicati con metodo

diretto, secondo la normativa italiana sui lavori pubblici. La Commissione ha però

presentato un ricorso232 contro l’Italia davanti alla Corte di Giustizia poiché ha rite-

nuto che tale modalità di aggiudicazione possa configurare una violazione delle

norme comunitarie in materia di appalti pubblici.

I numerosi audit compiuti dagli Organi preposti (Commissione europea, Cor-

te dei conti europea, IGRUE, etc.) nel quinquennio 2005-2010 hanno indubbiamen-

te migliorato la situazione generale della gestione del POR Calabria. Permangono

comunque alcuni aspetti critici. Ad esempio, la forte accelerazione della spesa

nell’ultimo periodo della programmazione, pur supportata da un’applicazione più

puntuale dei meccanismi di controllo, non si è associata ad una maggiore coopera-

zione tra i vari dipartimenti. I controlli di primo livello non sono ancora totalmente

in linea con gli standards europei; il sistema informatico “RENDICONTA” presenta

ancora alcune criticità (così come viene evidenziato nella Relazione di accompa-

gnamento allegata alla WUD per il FERS 2000-2006) sulla storicizzazione dei dati in

esso contenuti. In generale, appare comunque migliorato l’approccio alla metodolo-

gia del campionamento e dell’analisi dei fattori di rischio.

Nel mese di agosto 2006 è stata indetta la gara con procedura aperta per

l’affidamento del servizio di Assistenza tecnica233. Nel capitolato d’oneri è previsto

che il gruppo di lavoro fornito dall’aggiudicatario dovrà essere costituito da almeno

26 unità comprendenti figure professionali esperte in rendicontazione e controllo,

gestione dei vari fondi, appalti, aiuti alle imprese, politiche del lavoro, pacchetti ap-

plicativi, segreteria operativa. Il relativo appalto è stato aggiudicato l’anno succes-

sivo, per l’importo corrispondente ad euro 1.099.508,00 oltre IVA per un periodo di

24 mesi. La società aggiudicataria è incaricata di fornire assistenza (suddivisa in tre

linee di attività) al controllo ordinario di primo livello all’AdG, AdP, Responsabili dei

230 Il Comitato di Sorveglianza, nella seduta del 19 luglio 2005, ha concordato sulla necessità, in relazio-ne ai controlli svolti dalla CE dai quali era emerso il rischio di errore “sistemico” rispetto alla non osser-vanza della regola n. 12 del Reg. 448/2004. 231 cfr. Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – IGRUE – “Relazione sulla verifica svolta presso la Regione Calabria e il Mediocredito Centrale per accer-tare la corretta attuazione del POR. Calabria – periodo 2000-2006 – Ob. 1 – FESR – Misura 4.1 – AZ. A (contributi relativi alla legge 28/11/1965, n.1329 (cosiddetta Legge Sabatini)” – Roma, 31 maggio 2006. 232 Causa C-412/04. 233 Pubblicato su Supplemento straordinario n.5 al B.U. Regione Calabria – parti I e II n.14 dell’1 agosto 2006.

195

Fondi e delle Misure. Un’altra linea dell’assistenza resa dall’aggiudicataria è relativa

alla realizzazione di controlli aggiuntivi su una selezione di operazioni già sottoposte

ai controlli di primo livello. La terza ed ultima linea di assistenza tecnica riguarda

l’affiancamento dei RdM nelle verifiche e nei controlli di I livello. Nel 2009 la Regio-

ne esercita l’opzione contrattuale che la facoltizza all’estensione della durata della

prestazione (dal 07/05/2009 al 30/09/2010) in capo al medesimo soggetto e per

analoga prestazione, per importo pari ad euro 1.080.000,00 comprensivo di IVA.

Anche nel contratto, l’assistenza tecnica è suddivisa in tre parti e, oltre a conferma-

re i compiti previsti nel contratto iniziale, è previsto l’ausilio nell’effettuazione di

controlli aggiuntivi sui progetti coerenti (con particolare attenzione verso quelli per i

quali non vi siano evidenze di precedenti controlli).

Nel 2011 l’AdG si è avvalsa di un organismo in house, per tutte le operazioni

di chiusura e rendicontazione; tale Organismo, già contrattualizzato per la nuova

programmazione, è stato incaricato anche del supporto per la fase finale della vec-

chia programmazione. La relativa spesa, pari ad euro 268.000,00 è a carico delle

risorse del POR Calabria 2007-2013.

L’implementazione dei controlli di secondo livello ha fatto sì che il numero

complessivo delle operazioni effettivamente verificate nel periodo 2002-2009 fosse

pari a 361, per un totale di spesa controllata di 398.554.137,66 euro, che equivale

al 15,26% di spesa (più del triplo rispetto alla soglia minima richiesta) controllata

rispetto a quella certificata al 30/06/2009 e riportata nella DDP validata al

30/03/2010.

Il Comitato di sorveglianza, in occasione dell’esame del RFE234 (1° versione),

ha evidenziato l’eccessiva presenza di progetti non conclusi ed ha chiesto all’AdG di

approntare un’apposita task force per verificare il dato riportato e, eventualmente,

ridurre il più possibile il numero delle operazioni non concluse e di quelle sospese.

Nella stessa sede è stato ribadito il legame imprescindibile che deve sussistere tra

avanzamento finanziario della spesa e la qualità della stessa, al fine di poter ottene-

re concreti risultati sul territorio.

L’Autorità di pagamento è incardinata nel Dipartimento 4 – Bilancio e Patri-

monio, ed è parte integrante della Ragioneria. L’attività di controllo di primo livello

è divenuta più sistematica nel 2009 grazie al sistema “RENDICONTA”, che ha strut-

turato i c.d. controlli “bloccanti” rispetto alla fase di inserimento delle imputazioni di

spesa che, peraltro, è divenuta tracciabile mediante attestazioni dei beneficiari.

Permangono comunque alcune criticità sul sistema RENDICONTA; in ordine alla sto-

234 XVI Comitato di sorveglianza, riunione del 20 luglio 2010.

196

ricizzazione dei dati relativi alle domande di pagamento, deve essere migliorata la

funzione di allerta per la scadenza delle convenzioni scadute.

Il quadro che ne emerge è comunque di sostanziale miglioramento del si-

stema informativo RENDICONTA che, peraltro, non fornisce dati in ordine a soggetti

beneficiari di più finanziamenti o che non abbiano superato le soglie per i regimi “de

minimis”; inoltre, il sistema non “dialoga” con banche dati esterne.

L’Organismo di controllo di II livello

L’Organismo di controllo di II livello nel periodo della programmazione ha

subito numerose modifiche; è stato istituito con la delibera di Giunta regionale n.

493 del 30 giugno 2003 e inizialmente la struttura era composta da una sola unità

con funzioni dirigenziali.

La struttura regionale, dal 2003 al 30/06/2006, è stata supportata

dall’Assistenza tecnica di un’Associazione Temporanea d’Impresa, il contratto è sta-

to stipulato il 20/02/2003 fino al 30/06/2005 per un corrispettivo pari a 442.892,78

euro (al netto dell’IVA); al termine, è stato prorogato, in virtù di espressa clausola

contrattuale, per ulteriori 12 mesi per un corrispettivo pari a 177.157,112 (al netto

dell’IVA). Successivamente, nel corso del 2004 e del 2005, l’attività di controllo è

stata incrementata con 6 unità lavorative dipendenti a tempo indeterminato interne

all’Amministrazione.

Tale supporto, però, all’inizio non si è rivelato idoneo ad effettuare

un’adeguata attività di controllo così come prevista dall’art.10. La situazione è stata

infatti rilevata in occasione di un system audit della Commissione (DG Politica re-

gionale) effettuato nel mese di gennaio 2005 nel quale – tra l’altro - è stata eviden-

ziata, oltre all’insufficienza dell’organico (2 persone) dell’Organismo interno di con-

trollo di II livello, “...sottodimensionato e non in grado di Assicurare un corretto se-

guito ai risultati dei controlli eseguiti dall’organismo interno” 235, anche l’Assenza di

supervisione da parte dello stesso nei confronti della società di audit esterno. In

conseguenza ai rilievi formulati dalla Commissione, nello stesso anno la struttura

dell’Organismo di Controllo è stata implementata passando da 3 a 6 unità di perso-

nale temporaneo interno236.

In ordine alle carenze dei controlli ha avuto modo di pronunciarsi anche que-

sta Sezione con deliberazione n.2/2007.

Come già evidenziato, i controlli effettuati dalla suddetta società si sono rive-

lati esigui dal punto di vista numerico ed anche sotto il profilo della qualità delle in-

dicazioni contenute nei rapporti finali. Già a fine 2004 tale situazione è stata evi-

235 Missione 2004/IT/REGIO/H2/166/1. 236 vedasi D.G.R. n.143 del 16 febbraio 2005.

197

denziata dall’Organismo di controllo di II livello237. La situazione, a giudizio di tale

Organismo, migliora nell’ultimo semestre del periodo contrattuale e pertanto, un

giorno prima della scadenza contrattuale, l’Amministrazione, per evitare la soluzio-

ne di continuità nei controlli, così come paventata dalla Commissione, decide di pro-

rogare il contratto per ulteriori 12 mesi, precisando con apposita nota i termini, le

modalità e la qualità del controllo238.

Scaduto il contratto con la società affidataria dell’assistenza tecnica, da apri-

le 2006 a dicembre 2007, l’Organismo si è avvalso di 6 consulenti professionisti in-

dividuati dalla banca dati Roster del Ministero degli Interni e vincolati con contratti

di collaborazione coordinata e continuativa ai sensi del d.lgs. n.165/2001.

Nel 2007 è indetta una nuova gara (la seconda) per l’assistenza tecnica che

viene vinta da un’associazione temporanea di impresa239 per il periodo giugno

2008-luglio 2010 e si decide di utilizzare questa risorsa –10 unità in totale - oltre

che per la nuova programmazione, anche per rivedere tutta la spesa certificata al

2005, i cui controlli, per l’esiguità del personale dedicato, avevano subito una fase

di stallo. Infatti, da dicembre 2007 a giugno 2008, l’OdC era rimasto privo di assi-

stenza tecnica.

Nel 2008, i controlli vengono riorganizzati ed implementati.

Con la D.R.G. n.235 del 19.03.2008 è istituita l’AdA, struttura di livello diri-

genziale generale alle dirette dipendenze del Presidente della Giunta Regionale in

posizione di indipendenza rispetto all’AdG ed anche all’AdP. Contestualmente, viene

prevista l’assunzione di 34 nuove unità di personale a tempo determinato per im-

plementarne i controlli240. L’anno seguente, con deliberazione n.59 del 05.02.2009,

la Giunta regionale sopprime l’Organismo di controllo di II livello e procede

all’accorpamento dello stesso all’interno dell’AdA, Autorità alla quale è stata Asse-

gnata anche la competenza relativa ai controlli di II livello sul POR Calabria 2000-

2006.

Tale riassetto organizzativo è finalizzato ad una maggiore efficacia ed incisi-

vità dei controlli di II livello sulla vecchia e nuova programmazione.

237 vedasi nota prot. n.356 del 22/06/2005. 238 vedasi nota prot. n.2005 del 29/06/2005. 239 Il bando di gara per l’affidamento dell’assistenza tecnica è stato pubblicato sul BUR Calabria S.S. n.10 del 09/03/2007, l’aggiudicazione definitiva, per il corrispettivo di 850.000,00 euro, avviene il 28/05/2008 a favore di un’ATI che viene contrattualizzata per il periodo 16/06/2008 – 31/07/2010. Nel contratto è previsto che, alla scadenza del contratto, la Regione possa avvalersi della facoltà di esten-derne l’affidamento per due anni al medesimo soggetto per il corrispettivo aggiuntivo di euro 200.000,00. L’importo contrattuale iniziale viene finanziato per il 60% a carico della misura 7.1 e per la parte restan-te a valere sulle risorse liberate rinvenienti dai progetti coerenti certificati ovvero sulle risorse relative al-la programmazione 2007-2013. si è proceduto ai controlli per gli anni 2006-7-8-9 anche in considerazione dei rilievi formulati dalla Commissione europea nell’ambito delle varie fasi del proprio audit. 240 Il bando relativo alla procedura selettiva prevedeva un contratto triennale rinnovabile all’esito di posi-tiva valutazione in ordine ai risultati conseguiti.

198

Conseguentemente all’implementazione succitata, l’AdA - in vista della chiu-

sura – mette in atto un maggior numero di controlli sulla spesa certificata per il

2005 e per gli anni successivi, superando quella fase di stallo.

Nel 2010, la Commissione,241 pur rilevando un tasso di irregolarità comun-

que alto, relativamente ai controlli effettuati nel corso del 2009 (18,16%), eviden-

zia242 un “...considerevole recupero del ritardo registrato nelle attività di controllo

compiute ai sensi dell’art.10 del regolamento (CE) n.438/2001....”

Nel periodo in esame, l’Assetto organizzativo ha registrato un elevato turn-

over, anche relativamente alla figura del dirigente generale, l’ultimo dei quali, ha

assunto servizio il 22.06.2010 a seguito della nomina avvenuta con DGR

n.423/2010.

Allo stato attuale, permane la situazione di incertezza relativamente alla do-

tazione delle risorse umane (29 unità in totale contrattualizzate sino alla data del

09.11.2011).

In merito ai controlli effettuati, va rilevato che questi sono stati rimodulati a

partire dal 2005 recependo le numerose osservazioni della Commissione in occasio-

ne dell’audit. Sono stati distribuiti sulle varie annualità assegnando un valore di ri-

schio crescente in base al volume di spesa dell’intervento ed anche alla natura di

quest’ultimo; poiché a causa dei ritardi inizialmente accumulati nell’esecuzione dei

controlli, la maggior parte delle verifiche è avvenuta a distanza di anni dalla certifi-

cazione della spesa, per gran parte di essi, si è avuto modo di constatare anche la

completa realizzazione delle opere.

L’Ada ha strutturato i controlli prevedendo verifiche presso i RdM, i soggetti

beneficiari/attuatori ed anche in loco.

Sono stati svolti controlli per il 15,26% della spesa certificata, per 361 ope-

razioni; di queste, il 25% è costituito da controlli sui progetti coerenti per una spesa

controllata che incide per quasi il 58%.

Il tasso globale di errore, pari al 14,42%, è particolarmente elevato e su di

esso incide in modo notevole, il computo delle risultanze, il c.d. campione allargato

sulle annualità 2002-2005.

241 Commissione europea DG Regio politica regionale Audit Controllo e audit II – nota n. 3646 del 29/04/2010 (Missione di follow-up dal 18/01/2010 al 22/01/2010). 242 MISSIONE: 2009/IT/REGIO/J3/166/4.

199

anno di spesa

progetti campionati

progetti controllati

totale spesa

certificata **

totale spesa

controllata

% spesa controllata /certificata

totale spesa

irregolare

% spesa

irregolare

2002 25 25 385.770.111,79 60.523.924,97 15,69 7.077.661,97 11,69

2003 * 20 20 25.991.140,77 79.354.968,34 305,32 17.073.589,04 21,5

2004 146 125 377.039.129,99 18.195.444,83 4,83 1.118.231,36 6,15

2005 20 19 401.343.935,07 43.338.130,00 10,80 4.686.568,00 10,81

2006 30 28 365.887.116,40 65.112.721,54 17,80 8.119.207,69 12,47

2007 ed extra campione su spe-sa 2007

35 35 433.985.877,56

42.598.307,93 9,82 8.083.983,84 18,98

2 2 11.132.728,37

2008 32 31 401.823.422,18 27.165.805,65 6,76 2.238.011,16 8,24

2009 33 33 220.558.204,29 29.500.338,55 13,38 4.492.656,45 15,23

totale 343 318 2.612.398.938,05 376.922.370,18 14,43 52.889.909,51 14,03

campione allarga-to su 2002-2005

43 43 439.674.945,00 21.631.767,48 4,92 4.600.666,26 21,3

totale campioni 386 361 398.554.137,66 15,26 57.490.575,77 14,42

Fonte: elaborazione Corte dei Conti su dati Regione Calabria

* Relativamente al totale di spesa (79.354.968,34) sottoposta al controllo in relazione ai progetti del

campione per l'anno 2004, che rispetto alla spesa certificata per quell'anno copre il 305% (25.991.141),

ciò si spiega in quanto il campione è stato estratto e verificato cumulativamente per i due anni preceden-

ti e per tutti i Fondi.


All’interno del POR CALABRIA, il FESR (unitamente al FEAOG-O) è l’unico

Fondo ad aver raggiunto (e superato) l’obiettivo di certificazione della spesa; infatti,

a fronte di una spesa ammissibile pari a 2.517.484.000 euro, risultano certificati

pagamenti per un totale di 2.577.259.907 euro, pari al 102.37%.

Relativamente alla dotazione finanziaria, l’esame della distribuzione delle ri-

sorse tra i 7 Assi nei quali si articola il POR FESR evidenzia la prevalenza di quelle

dedicate alle risorse naturali (Asse 1: 34,59%), 4 “Sistemi locali di sviluppo”:

(24,74%) e 6 “Reti e nodi di servizio” (20,19%). Il succitato Asse 1, è anche quello

che risulta articolato nel maggior numero di Misure (9).

All’interno dei singoli Assi, relativamente agli obiettivi di spesa di fine pro-

grammazione, le varie Misure evidenziano situazioni alquanto differenti.

200

pagamenti (spesa

certificata al

30.06.2009)

% su spesa

ammissibile

2.517.484.000,00 % su totale 2.577.259.907,00 102,37

ASSE I: RISORSE NATURALI 870.914.000 34,59 863.836.080,00 99,19

1.1: schemi idrici di interesse regionale 122.000.000 14,01 116.088.782,00 95,15

1.2: programmmi di ambito territoriale

ottimale220.000.000 25,26 217.352.212,00 98,80

1.4: sistemi insediativi 150.000.000 17,22 147.942.408,00 98,63

1.6:protezione civile 56.000.000 6,43 57.597.936,00 102,85

1.7: sistema di gestione integrato dei rifiuti 103.000.000 11,83 103.242.901,00 100,24

1.8: siti inquinati e aree ad elevato rischio

ambientale32.914.000 3,78 20.575.484,00 62,51

1.9:monitoraggio e controllo ambientale 41.000.000 4,71 42.722.782,00 104,20

1.10:rete ecologica 103.000.000 11,83 107.888.674,00 104,75

43.000.000 4,94 50.424.901,00 117,27

ASSE II: RISORSE CULTURALI 122.290.000 4,86 146.152.056,00 119,51

2.1: grandi interventi di conservazione e

valorizzazione del patrimonio culturale87.290.000 71,38 104.271.271,00 119,45

2.2: interventi territoriali di conservazione e

valorizzazione del patrimonio culturale26.000.000 21,26 32.375.592,00 124,52

2,3: sviluppo delle iniziative imprenditoriali

nel settore dei beni culturali9.000.000 7,36 9.505.193,00 105,61

ASSE III: RISORSE UMANE 64.342.000 2,56 53.327.367,00 82,88

3.15: adeguamento delle infrastrutture e delle

tecnologie del sistema scolastico25.000.000,0 38,85 24.016.829,00 96,07

3.16: sistema regionale per la ricerca e

l'innovazione39.342.000,0 61,15 29.310.538,00 74,50

ASSE IV: SISTEMI LOCALI DI SVILUPPO 622.750.000 24,74 559.605.325,00 89,86

4.1: crescita e competitività delle imprese

industriali, artigiane, del commercio e dei

servizi.

178.750.000 28,70 173.180.337,00 96,88

4.2: promozione dei sistemi produttivi locali 130.000.000 20,88 111.557.229,00 85,81

4.3: promozione e fruizione dell'offerta

turistica92.000.000 14,77 91.005.148,00 98,92

4.4: reti e sistemi locali di offerta turistica (*) 222.000.000 35,65 183.862.611,00 82,82

ASSE V: CITTA' 289.052.000,0 11,48 360.509.991,00 124,72

5.1: sviluppo e valorizzazione delle aree

urbane241.176.000,0 83,44 306.866.150,00 127,24

5.2: servizi alla persona ed alla comunità 47.876.000,0 16,56 53.643.841,00 112,05

ASSE VI: RETI E NODI DI SERVIZIO 508.252.000,0 20,19 548.737.362,00 107,97

6.1: reti e sistemi di collegamento estero 120.252.000,0 23,66 139.861.482,00 116,31

6.2: reti e sistemi regionali 333.000.000,0 65,52 352.727.593,00 105,92

6.3: sviluppo società dell'informazione 55.000.000,0 10,82 56.148.287,00 102,09

ASSE VII: ASSISTENZA TECNICA 39.884.000,0 1,58 45.091.726,00 113,06

7.1:assistenza tecnica 39.884.000,0 100,00 45.091.726,00 113,06

1,11: energia e reti energetiche

DOCUP

CALABRIA

SPESA AMMISSIBILE TOTALE:

(piano finanziario finale)

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati RFE POR CALABRIA 2000-2006 – FESR

201

Relativamente ai pagamenti certificati al 30.09.2009 alcuni Assi evidenziano

un overspending raggiungendo e superando i rispettivi targets di spesa, si tratta

degli Assi 2, 5, 6 e 7 dedicati, rispettivamente, alle risorse culturali243, alle città, alle

reti di servizio ed all’Assistenza tecnica; all’interno di detti Assi, tutte le Misure rap-

presentano – sotto questo aspetto - risultati superiori alle previsioni. Al contrario,

risultano ben lontani dal target di spesa, gli Assi 3 e 4 rispettivamente attuati per

l’82,88% e l’89,86% relativamente ai quali l’Amministrazione regionale non è riu-

scita a spendere nel tempo previsto le risorse Assegnate (nonostante le rimodula-

zioni effettuate in itinere).

Una valutazione a parte deve essere effettuata relativamente all’Asse 1 che

giunge a sfiorare l’obiettivo di spesa (99,19%), ma nel quale 4 delle 9 Misure non

raggiungono il relativo target ed in un caso, la Misura 1.8 “siti inquinati ed aree ad

elevato rischio ambientale”, nonostante la dotazione finanziaria finale sia la più bas-

sa tra le Misure (3,78%) dell’Asse di riferimento, il valore finale evidenziato

(62,51%) si discosta sensibilmente dal target. Le forti criticità che hanno caratteriz-

zato la Misura in esame, influendo sulla capacità di impegno (63,43%) oltre che

sulla realizzazione finanziaria, non sono state evitate neppure con il massiccio ricor-

so ai progetti c.d. coerenti i quali, in questa Misura sono presenti per il 65,88% del-

la spesa certificata.

La conferma di tale situazione di criticità è stata anche riscontrata in ordine

al progetto esaminato in occasione dell’audit congiunto effettuato in loco presso

l’AdG nel mese di giugno 2011, durante il quale è stato esaminato il fascicolo relati-

vo al Progetto n.147 – Misura 1.1 “Completamento della diga sull’Alaco”, un proget-

to-coerente (sponda) per il completamento delle opere di invaso sul fiume Alaco,

nel territorio del comune di San Sostene (CZ). Alla data dell’audit, risulta ancora in

corso la fase di collaudo della diga, poiché questo, come hanno chiarito i rappresen-

tanti della società incaricata che erano presenti, può richiedere alcuni anni244.

243 Per quanto concerne la Misura 2.1, in occasione delle visite di audit congiunto, è stato esaminato, presso la sede dell’Adg, il fascicolo progettuale n. 46818 relativo al “”APQ (SC7) Restauro e valorizzazio-ne del Castello Normanno-Svevo” Il beneficiario finale di questo progetto risulta essere il comune di Mot-ta San Giovanni e rientra tra i c.d. “coerenti”. Il progetto è stato oggetto di controllo di secondo livello nel 2010 per il campione relativo all’anno 2009. I lavori sono iniziati nel 2005 e sono terminati nel 2007. Nella scheda sintetica relativa all’esito del controllo viene evidenziata, in ordine al controllo di primo li-vello, l’assenza delle piste di controllo. Vengono inoltre rappresentate alcune irregolarità (comunicate all’AdG in data 07/06/2010) che ha effettuato le proprie controdeduzioni in data 29/07/2010. L’esito del-le controdeduzioni, come risulta dalla scheda in questione, evidenzia il permanere di alcune irregolarità che però non inficiano la spesa certificata e che, pertanto, non ostano alla chiusura definitiva del dossier. Dalle informazioni acquisite, è emersa l’incertezza in ordine alla proprietà dell’immobile, rispetto alla quale è attualmente essere un contenzioso presso l’AGO. 244 Trattasi di opere inerenti il completamento di un progetto più grande, finanziato nel 1978. L’opera è iniziata sotto l’autorità della Cassa per il Mezzogiorno. I lavori sono stati avviati nel 1985 e sono prose-guito fino al 1990. Nel decennio successivo, fino al 1999, vi è stata la sospensione dei lavori a causa dell’esaurimento dei fondi disponibili e dello scioglimento della Cassa per il Mezzogiorno. Successivamen-te, il progetto di completamento è stato approvato dal Ministero dei LL.PP. e trasferito alla Regione Cala-bria. I lavori sono terminati il 25.02.2002. L’audit del 2005 evidenziò che parte della documentazione

202

Anche nell’Asse 3, nel quale i finanziamenti a carico del FESR sono gestiti at-

traverso 2 sole Misure (3.15 “Adeguamento delle infrastrutture e delle tecnologie

del sistema scolastico” e 3.16 “Sistema regionale per la ricerca e l'innovazione”), la

seconda delle quali, forse a causa del carattere spiccatamente innovativo, ha for-

temente inciso sulla capacità di spesa, gli obiettivi finanziari non risultano raggiunti

per entrambi le Misure, né relativamente agli impegni né per quanto riguarda i pa-

gamenti.

Parimenti risulta non raggiunto (89,86%) l’obiettivo di spesa dell’Asse 4 “Si-

stemi locali di sviluppo”, articolato in n. 4 Misure (nessuna delle quali raggiunge il

100% né per gli impegni né per i pagamenti) l’ultima delle quali evidenzia il risulta-

to peggiore (82,82%) in termini di spesa certificata e che contiene all’interno alcuni

progetti relativi alla programmazione 1994-1999. Nell’ambito di questo Asse, in oc-

casione del controllo congiunto si è proceduto all’esame del progetto-coerente

(sponda) n.29736 “Golfo del sole” relativo alla Misura 4.4, azione 4.4.b “creazione

di nuova ricettività di qualità all’interno delle reti e sistemi di offerta turistica” 245.

Relativamente a tale progetto, è stata segnalata la totale assenza di controlli di

primo livello da parte del Dipartimento competente. Tra le anomalie riscontrate è

indicato l’inserimento di tale progetto nel POR senza un’esplicita delibera (come per

tutti i progetti c.d. di II fase), bensì in virtù della semplice comunicazione al compe-

tente Ministero e l’inserimento dell’avanzamento della spesa prodotta sul sistema

RENDICONTA. Una parte dei documenti non è stata rinvenuta nel fascicolo in quan-

to è risultato – da nota autografa – che è stata ritirata dall’Adg. In ordine alle os-

servazioni di questa Sezione, l’Amministrazione, invitata a fornire ulteriori elementi

al riguardo ha chiarito – in sede di contraddittorio - 246 che “...per come risulta dal

contabile non era disponibile all’atto del controllo in loco e non era stata reperita neppure successiva-

mente ad esso. La commissione giudicò inammissibile le spese prive di riscontro contabile per un impor-to di 132.721.,10 euro. La coerenza di tale progetto con il POR risulta sancita con DGR n. 231 del 19 marzo 2002 e n. 553 del 25 giugno 2002. Il progetto è stato oggetto di controllo di primo livello (delega-to a soggetto delegato) in occasione della 2^ fase dell’audit della Commissione (11-15 aprile 2005); le risultanze hanno evidenziato la pista di controllo non aggiornata, l’incertezza circa l’inclusione del 28° SAL, la mancanza della documentazione di gara relativamente ai lavori realizzati da n. 2 imprese, parte della documentazione di spesa era stata visionata in copia, dubbi in ordine all’ammissibilità di alcune spese di gestione a causa di incoerenza temporale con quanto stabilito dal CdP e per il superamento dell’importo indicato dal quadro economico. Successivamente, il progetto è stato oggetto anche di con-trollo di secondo livello nell’ambito del campione per l’annualità 2004 e la verifica si è conclusa con esito positivo. 245 Dall’esame della documentazione contenuta nel fascicolo, si è acclarato che il progetto è stato oggetto di verifiche in loco in data 01 e 12 marzo 2007. Dal rapporto analitico di controllo, si evince che il pro-getto è stato estratto nel campione FESR relativo al 2006 e che il soggetto delegato per le verifiche “non ha provveduto ad effettuare i controlli di cui all’art. 10 del Regolamento comunitario 438/2001 in quanto la documentazione relativa non era depositata presso il responsabile di Misura”. Il progetto rientra tra quelli ammessi alla fruizione delle agevolazioni ex l.n. 488/1992 per i quali la banca concessionaria ha effettuato le verifiche di primo livello. Infatti, essendo stato inserito tra i coerenti di II fascia, il progetto in questione soggiace al rispetto della normativa comunitaria di riferimento ed avrebbe dovuto essere oggetto di controlli in itinere da parte dell’AdG di competenza. 246 Corte dei Conti, richiesta nota prot. n.2277 del 2.12.2011 - AACII-93-P risposta dell’Autorità di audit (prot. gen. SIAR n.0208523 del 14/12/2011).

203

report di controllo datato 10/5/2007, si dà atto che, in un primo momento, la So-

cietà affidataria “non ha provveduto ad effettuare i controlli di cui all’art. 10 del Re-

golamento comunitario 438/2001 in quanto la documentazione relativa non era de-

positata presso il Responsabile di Misura”, tuttavia, a seguito di trasmissione di tut-

to il fascicolo da parte del Dipartimento competente (in data 19/12/2006) susse-

guente e nota prot. n. 8106 del 13/6/2006), l’Organismo di controllo di II livello,

tramite i professionisti incaricati, ha portato a termine il controllo, effettuando al-

tresì le verifiche in loco presso il beneficiario finale. Gli esiti dell’attività di verifica

sono confluiti nel Report di controllo e Verbale di chiusura datato 16/01/2008 (alle-

gato agli atti) senza rilevare irregolarità”. In merito alla documentazione non rinve-

nuta nel fascicolo (fatture, visure camerali, etc.), l’AdA ha precisato che questa,

stante la sua copiosità, prima di essere riconsegnata al Dipartimento Turismo (ove

è reperibile) è stata comunque esaminata, indicata e trascritta nel Report di con-

trollo e registrata nelle scritture contabili. In ordine a tale progetto, inoltre,

l’Autorità di Gestione ha precisato247che “relativamente ai progetti coerenti di II fase

– non inclusi in uno specifico atto di programmazione (APQ, PIT, PSU) ovvero non

inclusi in un programma di interventi descritto in apposite Convenzioni stipulate tra

la Regione ed alcuni Enti individuati come beneficiari finali (ANAS, RFI, ENEL) – per

gli anni 2005-2006 (coincidente con l’inclusione del maggior numero dei progetti in

DDP), la valutazione di conformità è stata effettuata dall’AdG, con il supporto della

Struttura Operativa di Gestione (SOG) e secondo la metologia descritta nella nota

del Presidente della Giunta Regionale pro-tempore (n.491 del 16/12/2005).”

Nell’ambito degli Assi che hanno conseguito l’obiettivo di spesa, particolare

rilevanza assume il valore espresso dall’Asse n. 5, in assoluto il più performante sia

in termini di impegni assunti (158,74%) che di pagamenti sostenuti (124,72%). La

prima delle due Misure nelle quali si articola questo Asse, evidenzia un risultato, in

termini di pagamenti, pari al 127,24% della dotazione iniziale.

Analogamente al precedente, anche l’Asse n. 6, la cui dotazione iniziale rap-

presenta il 20% del FESR, consegue un obiettivo di spesa molto elevato, pari al

107,97% dello stanziamento iniziale. L’Asse 7, relativo all’Assistenza tecnica, evi-

denzia anch’esso valori di spesa (113,06%) che superano ampiamente il target

previsto.

247 Nota prot. gen. SIAR n.0209018 del 14/12/2011.

204

POR CALABRIA FESR 2000-2006

ATTUAZIONE FINANZIARIA

0,00

100,00

200,00

300,00

400,00

500,00

600,00

700,00

800,00

900,00

1.000,00

ASSE 1 ASSE 2 ASSE 3 ASSE 4 ASSE 5 ASSE 6 ASSE 7

Mili

on

i

SPESA AMMISSIBILE

SPESA CERTIFICATA

Per quanto riguarda la realizzazione del POR FESR, il totale dei progetti am-

messi al finanziamento è pari a 12.754.

La maggior parte delle iniziative progettuali si riscontra nell’Asse 4 (40,65%)

e 1 (31,37%) L’elevato numero (5.185) di progetti finanziati nell’Asse 4, non si as-

socia, però, ad un buon risultato della spesa certificata, che non raggiunge il 90%

della dotazione finanziaria. Migliore, sotto questo aspetto, il risultato dell’Asse 1,

che, con 4.001 progetti ammessi, giunge a sfiorare il target del 100% dei paga-

menti. Il minor numero di iniziative ammesse (n. 485 pari al 3,80 % del totale dei

progetti) si riferisce all’Asse 2.

Progetti coerenti (sostituzioni)

Nel POR in esame, l’importo dei progetti coerenti248 (di I e II fase) ammonta

ad euro 903.806.740,80 e corrisponde ad una quota superiore ad 1/3 della spesa

certificata a carico del FESR (2.577.259.906,82 euro), mentre l’ammontare della

spesa certificata per le iniziative inserite nella programmazione ordinaria è pari ad

euro 1.673.453.166,02.

248 Per un’analisi più dettagliata in ordine alle varie tipologie di progetti coerenti, si veda più avanti alle pagine che seguono.

205

POR CALABRIA 2000-2006 FESR: pagamenti certificati

35,07%

64,93%

PROGETTI ORDINARI

COERENTI I e II Fase

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Regione Calabria

Pagamenti certificati:dettaglio per Misura

Misura Coerenti di II e II Fase % su totale

1,1 1.814.054,54 0,20%

1,2 34.931.211,19 3,86%

1,4 43.923.100,16 4,86%

1,6 13.654.674,92 1,51%

1,7 27.170.505,90 3,01%

1,8 13.554.589,27 1,50%

1,9 9.937.286,94 1,10%

1,10 37.729.533,76 4,17%

1,11 7.479.094,40 0,83%

2,1 46.705.174,14 5,17%

2,2 6.670.770,99 0,74%

3,16 103.491,00 0,01%

4,1 54.411.504,12 6,02%

4,2 36.341.004,50 4,02%

4,4 53.963.329,18 5,97%

5,1 126.264.024,86 13,97%

5,2 28.210.936,96 3,12%

6,1 76.537.115,24 8,47%

6,2 262.209.285,72 29,01%

6,3 12.645.413,99 1,40%

7,1 9.550.639,02 1,06%

Totale 903.806.740,80 100,00%


Dalla tabella sopra riportata può evincersi che le Misure maggiormente inte-

ressate dall’inserimento dei progetti in questione sono la 6.2 “Reti e sistemi regio-

nali” e la 5.1 “Sviluppo e valorizzazione delle aree urbane”.

206

Tali progetti, “coerenti” con le finalità della programmazione e con il QCS,

hanno una gestione temporalmente parallela a quella comunitaria. Essi “nascono”

con finanziamento nazionale e, durante l’arco della programmazione comunitaria,

vengono in essa inseriti (previa valutazione in ordine alla “coerenza”) in luogo di

progetti già avviati ma che presentano criticità di vario genere (tempistica di realiz-

zazione, ritardi nelle fatturazioni, problematiche amministrative, contenzioso giudi-

ziario, etc.) che potrebbero condurre al disimpegno automatico delle relative som-

me in base alla regola “ n+2”.

Con tale meccanismo, lo Stato membro evita la perdita di risorse comunita-

rie, poiché spese relative a progetti già finanziati con fondi nazionali vengono inseri-

te nella dichiarazione di spesa a carico dei fondi comunitari. Le risorse vincolate al

finanziamento dei progetti nazionali sussunti nella programmazione comunitaria so-

no “liberate” e devono essere impiegate, in futuro, nell’ambito della stessa Regione

e per progetti dello stesso Asse prioritario. L’assenza, però, di un vincolo di alloca-

zione dei fondi in ordine alla Misura, può condurre alla perdita di coerenza rispetto

alla programmazione originaria.

Il massiccio ricorso all’utilizzo di tali progetti è alla base dei risultati raggiunti

quanto ad utilizzazione delle risorse provenienti dall’UE.

Il risultato finanziario quanto a capacità di “drenare” i finanziamenti europei

attraverso l’inserimento di progetti coerenti, è il frutto di criticità che traggono ori-

gine, fondamentalmente, dalla scarsa qualità progettuale, dalla lentezza del ciclo di

realizzazione degli stessi, dalla mancanza di una visione di “lungo periodo” e, non

da ultimo, da carenze di coordinamento fra i vari attori.

Nel POR FESR Calabria, relativamente al genus dei progetti coerenti, sono

presenti tre differenti tipologie: a) quelli c.d. “di I fase”, b) di “II fase”, c) c.d. “a

cavallo”.

a) Questi progetti si riferiscono alla prima fase di attuazione del POR. Il MEF, con

nota n.36433 del 17.09.2001, ha indicato i criteri di selezione (concertati con la

Commissione europea) cui ci si doveva attenere per la valutazione di “coerenza”

che, comunque, doveva essere effettuata entro il 30.06.2002. La Regione ha

emanato 2 delibere249;

b) questi progetti sono stati inseriti nel POR con diversa procedura: a metà perio-

do, il QCS si limita ad estendere la possibilità di rendicontare anche progetti im-

putati alla programmazione e originariamente coperti da altre fonti di finanzia-

mento semplicemente previa valutazione dell’AdG;

249 DGR nn.231 e 553/2002.

207

c) trattasi di operazioni nate nell’ambito della programmazione comunitaria 2000-

2006, non terminate nel periodo di ammissibilità della spesa e da completare

con le risorse della programmazione 2007-2013. Relativamente a tali operazioni

“a cavallo”, la Giunta Regionale, con delibera 113 del 12 febbraio 2010, ha pre-

so atto dell’elenco delle operazioni (113) da completare nell’arco della nuova

programmazione per un importo complessivo di 152 Meuro. La spesa sostenuta

a partire dal 1 luglio 2009 per tali progetti ammonta, al netto di quella inclusa

nella vecchia programmazione, a 17,8 Meuro.

Risorse liberate

Premesso che il dato esatto in ordine all’importo delle risorse liberate dai

progetti coerenti si potrà apprezzare soltanto alla chiusura definitiva del program-

ma, alla data del 30.06.2009, le risorse liberate afferenti al FESR sono stimate in

610.067.688,15 euro250, suddivise tra i vari Assi come riportato nella tabella sotto-

stante. Tale importo rappresenta il 70,2% delle risorse liberate stimate a carico

dell’intero POR CALABRIA (868.569.721 euro).

L’AdG del POR Calabria 2000-2006, ha adottato, relativamente all’utilizzo

delle risorse liberate, le seguenti priorità:

all’interno delle Misure che hanno generato i rimborsi stessi;

all’interno dello stesso Asse prioritario che ha generato i rimborsi.

A tali criteri si è tuttavia derogato, riallocando le risorse in Misu-

re/Settori/Assi diversi da quelli che le avevano generate, nella specie, le economie

rinvenienti dall’Asse 6 (Misure 6.1 e 6.2) sono state destinate alla Misura 1.4 “si-

stemi insediativi”.

Tale possibilità, contemplata al paragrafo 6.3.6 del QCS, consente di riallo-

care le Misure laddove lo richiedano esigenze specifiche. Nel caso di specie,

l’esigenza è rappresentata dalla necessità di fronteggiare il grave dissesto idrogeo-

logico del territorio aggravato dalle avverse ed eccezionali condizioni atmosferiche

tra la fine del 2008 e l’inizio del 2009, in conseguenza delle quali venne dichiarato

lo stato di emergenza con OPCM n. 3741 del 18 febbraio 2009.

250 cfr. nota Regione Calabria, Dipartimento programmazione nazionale e comunitaria, prot. n. 135657/2011.

208

Fonte: Regione Calabria


Relativamente ai progetti non conclusi/non operativi, nel verbale della riu-

nione del Comitato di sorveglianza del 20.07.2010, l’AdG segnala che il numero,

apparentemente elevato, è in realtà sovrastimato in quanto, dalle informazioni as-

sunte presso i dipartimenti risulterebbe che molti progetti risultano ancora aperti

perché sul sistema RENDICONTA non è stata apposta la data di chiusura finale.

Alla data del 30.06.2009, ne risultano non conclusi ovvero non operativi 923

che, numericamente, rappresentano il 7,24% dell’intero ammontare dei progetti

ammessi a finanziamento con il POR FESR; la spesa certificata in ordine a tali pro-

getti ammonta a 502.587.120,3 euro, pari a circa il 20% del totale del Fondo.

Nell’ambito di tali progetti sono presenti 53 progetti coerenti di I e II fase,

99 progetti c.d. “a cavallo” e, infine, 771 progetti finanziati con risorse liberate.

FESR: progetti non conclusi/non operativi alla data del 30.06.2009 inclusi nella DdP finale

N. Totale "a cavallo" I e II Fase Finanziati con risorse liberate

923 99 53 771

A livello di Asse di intervento, il maggior numero di tali progetti è presente

nell’Asse 5 (224, pari al 22,51% dell’Asse) e si riferisce alla Misura 5.1 ove,

all’overbooking dei pagamenti (si rilevano spese per coerenti pari al 41%) non è as-

sociato, però, un dato parimenti positivo quanto al completamento delle iniziative

progettuali. Anche nell’Asse 2 la percentuale di iniziative non concluse/non operati-

ve supera il 20%. Su un totale di 485 progetti ammessi a finanziamenti, 100 risul-

tano non operativi e sono relativi, per la maggior parte, alla Misura 2.1. Anche in

quest’ultima Misura, all’ottima performance finanziaria non si coniuga un puntuale

FESR

Asse Piano finanziario finale DdP finale Risorse liberate

1 870.914.000,00 863.836.080,00 123.102.564,00

2 122.290.000,00 146.152.056,00 29.610.823,00

3 64.342.000,00 53.327.367,00 99.175,00

4 622.750.000,00 559.605.325,00 139.042.977,00

5 289.052.000,00 360.509.991,00 71.984.016,00

6 508.252.000,00 548.737.362,00 241.885.220,00

7 39.884.000,00 45.091.726,00 4.342.913,00

TOTALE 2.517.484.000,00 2.577.259.907,00 610.067.688,00

209

rispetto dell’operatività delle iniziative intraprese; in merito, il Valutatore indipen-

dente, pur apprezzando gli aspetti imprenditoriali della filiera dei beni culturali, ha

evidenziato la mancata concentrazione di risorse su un numero limitato di interven-

ti, con eccessiva frammentazione degli stessi, in molti casi anche sul medesimo be-

ne culturale.

A livello di singola Misura, quella che in assoluto registra la percentuale più

alta in tale aggregato è la Misura 1.1 “schemi idrici di interesse regionale”, che mo-

stra una percentuale di progetti non conclusi/non operativi pari al 78,57%. Su un

totale di 28 progetti finanziati con questa Misura, soltanto 2 progetti risultano con-

clusi e ben 22 iniziative risultano non completate/non operative. Di queste ultime,

17 (pari al 77,2%) saranno completate con le risorse liberate dalla programmazione

in esame, con diretta ricaduta sul bilancio nazionale. Si evince quindi che la mag-

gior parte dei progetti non conclusi/non operativi riguarda operazioni infrastruttura-

li. Ad eccezione dei progetti “a cavallo”, i quali saranno portati a termine entro il

31/12/2013, tutti gli altri saranno terminati entro il 30/09/2012.

In ordine a tale situazione l’Amministrazione, in sede di contraddittorio, invi-

tata a fornire chiarimenti, ha comunicato251 che, rispetto al numero precedentemen-

te indicato (923) è stato necessario aggiornare il Rapporto Finale di Esecuzione del

POR Calabria 2000/2006, per rispondere alle osservazioni formulate dai Servizi del-

la Commissione Europea. Infatti, con nota Ares (2011) 999369 del 21.09.2011, gli

Uffici regionali hanno effettuato ulteriori verifiche sulle operazioni non concluse/non

operative ed è risultato che quelle ancora aperte alla data del 30 settembre 2010

erano 865, di cui:

96 saranno completate con le risorse del POR Calabria FESR 2007/2013;

47 operazioni, coerenti di I e II Fase, saranno portati a conclusione con la

fonte di finanziamento originari;

4 operazioni saranno portate a conclusione con le risorse del bilancio regio-

nale;

718 operazioni, infine, saranno completate con le risorse liberate della pro-

grammazione 2000/2006.

251 Nota dell’AdG n. prot. gen. SIAR n.0209018 del 14/12/2011.

210

POR Calabria 2000/2006 - FESR Operazioni non completate/non operative al 30.06.09

Assi Totale

Numero Progetti

Progetti a Cavallo I e II Fase Bilancio Regionale Risorse Liberate

Asse I 438 82 22 3 331

Asse II 101 4 0 0 97

Asse III 6 0 0 0 6

Asse IV 49 0 0 0 49

Asse V 183 7 9 1 166

Asse VI 86 3 16 0 67

Asse VII 2 0 0 0 2

TOTALE 865 96 47 4 718 Fonte: Regione Calabria, Dipartimento Programmazione Nazionale e Comunitaria

Sulla scorta dei dati suindicati, l’Asse su cui risulta concentrato il maggior

numero di operazioni aperte è l’Asse I, con il 50,6%; seguono l’Asse V (con il

21,2%), l’Asse II (con l’11,7%), l’Asse VI (con il 9,9%) e l’Asse IV (con il 5,7%). Gli

Assi che presentano il minor numero di operazioni aperte (inferiore all’1%) sono gli

Assi III e VII.

Con specifico riferimento alla Misura 5.1, rispetto alle 707 operazioni incluse

nella DDP finale, ne risultano aperte 183, in quanto 41 sono risultate chiuse entro il

30 settembre 2010. La Misura in questione continua a registrare il numero maggio-

re di operazioni di natura infrastrutturale aperte (183 su 650, pari al 28% circa) e

ciò è dovuto, essenzialmente a due fattori: a) numero elevato di progetti ammessi

a finanziamento (707); b) ritardato avvio delle nuove operazioni legate

all’approvazione dei Programmi di Sviluppo Urbano (PSU).

Infatti, nonostante la performance della spesa (determinata dalla spesa dei

progetti coerenti), l’avanzamento finanziario dei PSU ha fatto registrare significativi

rallentamenti.


Il totale della spesa sottoposta a controllo nelle varie annualità ammonta a

398.554.137,66 euro e rappresenta il 15,26% della spesa certificata totale. Rispet-

to a tale importo, i campionamenti eseguiti nelle varie annualità hanno evidenziato

211

un tasso di irregolarità cumulativo (comprensivo del campione allargato 2002 -

2005) pari al 14,42%, notevolmente superiore rispetto alla soglia massima del 2%.

La percentuale sopra indicata, se esaminata a livello di singole Misure, evi-

denzia valori elevati e, in molti casi, addirittura superiori al 40%; nelle Misure 4.4

“reti e sistemi locali di offerta turistica” e 5.1 “sviluppo e valorizzazione delle aree

urbane”, a fronte di importi di spesa controllata di circa il 12%, i tassi di errore ri-

scontrati ammontano, rispettivamente, al 40,58% e 42,37%. La Misura 5.2 “servizi

alla persona ed alla comunità”, la cui spesa controllata è di poco inferiore al 10%,

evidenzia un tasso di errore addirittura del 54,46%. Inoltre, la Misura 1.8 “siti in-

quinati ed aree ad elevato rischio ambientale”, che risulta essere quella con la più

alta percentuale di spesa sottoposta a controllo (44%) con 13 operazioni sottoposte

a verifica, evidenzia un tasso di errore del 48,27%.

Misura SPESA

CONTROLLATA SPESA

IRREGOLARE

N. OPERAZIONI

CONTROLLATE

N. PROGETTI

IRREGOLARI

% IRREGOLARITA'

1,1 30.600.653,59 1.052.864,54 7 1 3,44

1,2 25.391.085,57 7.089.337,82 11 6 27,92

1,4 15.302.128,51 323.178,88 8 4 2,11

1,6 6.117.718,74 1.305.139,42 9 6 21,33

1,7 33.216.074,91 1.260.808,62 14 4 3,80

1,8 9.809.094,60 4.735.037,58 13 6 48,27

1,9 4.147.010,43 57.316,72 6 2 1,38

1,10 9.417.934,52 7.421,09 9 2 0,08

1,11 12.644.077,03 653.362,61 12 7 5,17

2,1 12.666.484,13 51,16 10 1 0,00

2,2 3.124.873,31 252.608,34 5 1 8,08

2,3 940.790,03 9 0,00

3,15 461.608,52 123.789,58 7 2 26,82

3,16 3.117.487,47 32,79 6 1 0,00

4,1 22.484.051,87 3.916.672,07 121 20 17,42

4,2 28.312.887,66 2.427.105,13 15 5 8,57

4,3 15.397.753,51 143.664,83 9 3 0,93

4,4 23.136.442,59 9.802.923,22 23 17 42,37

5,1 39.597.636,65 16.070.528,78 14 3 40,58

5,2 5.140.448,71 2.799.418,50 15 10 54,46

6,1 40.746.537,25 441.817,73 9 2 1,08

6,2 38.766.646,35 23.850,00 8 1 0,06

6,3 12.606.016,07 4.792.037,33 13 2 38,01

7,1 5.408.695,64 211.609,03 8 1 3,91

Totale 398.554.137,66 57.490.575,77 361 107 14,42


Sul totale di 361 operazioni controllate dal 2003 al 2010, 107 risultano irre-

golari per un importo di 57.490.575,77. All’interno delle operazioni irregolari 94

(9,6% della spesa irregolare totale) si riferiscono a progetti coerenti, i quali as-

sommano ad una spesa pari a 38.164.563,4 euro. Relativamente a tale ultima ca-

tegoria di operazioni, sulla quantificazione del tasso di irregolarità da carenza do-

212

cumentale/errori finanziari, può aver inciso il fatto che alcune Misure (6.1, 5.2, 4.2,

1.11, 1.2) contengono al loro interno molti progetti coerenti gestiti da soggetti terzi

(RFI-ANAS-ENEL-Comuni-Amministrazioni Provinciali); ciò può aver comportato dif-

ficoltà nel puntuale reperimento di tutta la documentazione a supporto (frammenta-

ta tra le varie unità di gestione e responsabili dei procedimenti).

Quanto alla tipologia di irregolarità rilevata nel campione suindicato, più del

56% si riferisce a “carenze procedurali e documentali” e non sembra inficiare, quin-

di, in modo sistemico la qualità della spesa.

Rispetto al totale della spesa irregolare (57.490.575,77 euro) le tipologie

delle irregolarità sono state suddivise in 3 classi: a) carenza documentale (56,54%

pari ad una spesa di 32.502.553.73 euro); b) non conformità alle normative comu-

nitarie, nazionali e regionali, (23.86% per euro 13.717.440.24); c) irregolarità fi-

nanziarie (19,60% per euro 11.270.581.80) e 9 sottoclassi.

E’ stato introdotto il registro informatico delle irregolarità che si affianca a

quello cartaceo già esistente.

Questa Sezione ha svolto un ampio contraddittorio con l’Autorità di gestione

volto a definire le discrasie in merito alle irregolarità ed ai relativi importi, tenendo

conto dei dati presenti nella banca dati IMS/OLAF in contrasto con alcune risultanze

del RFE. In particolare, dal sistema IMS252/OLAF sono individuabili 497 segnalazioni,

di cui 8 casi chiusi253 e 489 casi ancora aperti, con un importo totale da recuperare

pari ad euro 184.051.845,00. Dalla banca dati si evince, inoltre, che 428 casi sono

stati decertificati per un importo di euro 64.005.500,00 con una somma ancora da

recuperare per il bilancio comunitario di circa 120 milioni di euro (v prospetto a se-

guire) mentre, relativamente al bilancio nazionale, soggetta a recupero è, invece,

l’intera somma (184.051.845,00).

252 IMS: Irregularity Management System. 253 Nel sistema IMS/OLAF, ai primi di novembre, risultano chiusi dalla Commissione complessivi 426 casi di irregolarità.

213

Prospetto irregolarità e frodi Regione Calabria – Progr. 2000-2006 – FESR

importi da recuperare decertificati**

Anno di comunicazione

OLAF

Totale segnalazioni

OLAF a=(b+c)


Commissione (b)

n. casi aperti

(c)

Importo Totale

d=(e+f)

Importo comunitario

(e)

Importo nazionale

(f)

n. casi aperti

Importo totale

(naz.+com.)

2005 10 2 8 23.509.577 0 23.509.577 4 23.509.577

2006 16 0 16 3.993.735 0 3.993.735 16 3.993.735

2007 12 0 12 3.454.402 821.942 2.632.460 11 1.810.518

2008 351 0 351 17.823.622 120.878 17.702.744 346 17.680.251

2009 47 0 47 15.916.597 2.110.110 13.806.487 44 11.696.376

2010* 21 6 15 29.028.706 11.856.853 17.171.853 7 5.315.043

2011* 40 0 40 90.325.206 45.162.603 45.162.603 0 0

TOTALE 497 8 489 184.051.845 60.072.386 123.979.459 428 64.005.500

Fonte: elaborazione Cdc su dati IMS/OLAF a novembre 2011

*dato rilevato dal sistema IMS/OLAF senza verifiche da parte della Corte dei conti ** gli importi decertificati sono ricompresi tra quelli da recuperare

importi da recuperare decertificati**

Anno di comunicazione

OLAF

Tot. segnalazioni

OLAF a=(b+c)


Commissione (b)

n. casi aperti

(c)

Importo totale

d=(e+f)

Importo comunitario

(e)

Importo nazionale

(f)

n. casi aperti

Importo tota-le

(naz.+com.)

2005 10 0 10 24.506.592 0 24.506.592 6 24.506.592

2006 16 0 16 3.771.087 0 3.771.087 16 3.771.087

2007 12 0 12 1.777.353 0 1.777.353 11 1.777.353

2008 349 0 349 19.553.202 49.192 19.504.010 348 19.454.817

2009 48 0 48 16.050.638 638.766 15.411.872 46 14.749.138

2010 22 0 22 17.763.548 5.754.421 12.009.127 13 9.560.552

2011 40 0 40 90.325.206 45.162.603 45.162.603 0 0

TOTALE 497 0 497 173.747.626 51.604.982 122.142.644 440 73.819.539

Fonte: allegato RFE Calabria

** gli importi decertificati sono ricompresi tra quelli da recuperare

Risulta invece all’Amministrazione Regionale che, a fronte di un identico nu-

mero di segnalazioni254, gli importi da recuperare siano invece più bassi, (euro

173.747.626,00) con un importo decertificato di euro 73.819.539,00 con una som-

ma da recuperare, per il bilancio comunitario, di quasi un milione di euro. Inoltre è

da tener presente che la rilevazione di tutte le segnalazioni dell’anno 2011 sono

state indicate dalla Commissione europea, come si evince dalle osservazioni riporta-

te nelle singole schede255.

254 Per quanto riguarda il numero delle segnalazioni ripartite tra i diversi anni si è riscontrato che la diffe-renza tra i dati della Regione e quelli del sistema IMS/OLAF per l’anno 2008 mancano nel RFE 4 casi (179, 190, 591, 592); per l’anno 2009, nel RFE, è presente un caso (521) che nel sistema è attribuito al-la Regione Friuli Venezia Giulia; per l’anno 2010 nel RFE manca un caso (10027) mentre ne sono presen-ti 2 che il sistema attribuisce alla Regione Sicilia e alla Regione Campania (09 e 22). Relativamente inve-ce alle discrasia sugli importi rilevati essi riguardano analiticamente i casi: anno 2005 (125, 126 e 127); anno 2006 (314); anno 2007 (129, 184, 226); anno 2008 (105, 107, 151, 152, 155, 189, 191, 312, 395, 407, 413, 437, 445, 457, 458, 460, 475, 478, 479, 495, 496, 526, 559); anno 2009 (167, 168, 169, 173, 177, 179, 430, 432, 435, 439, 440, 444, 446, 448, 450, 451, 495, 498, 502, 504, 505, 506, 508, 509, 515, 516, 521); anno 2010 (09, 22, 89, 100, 101, 102). 255 Con nota della DG REGIO prot. n. 52555 del 18/01/2011 acquisita al prot. del Dipartimento 3 "Pro-grammazione nazionale e comunitaria" al n. 279 del 20/01/2011, è stata comunicata la chiusura del ca-

214

L’Amministrazione ha inviato gli elementi chiarificativi richiesti dalla Sezione

indicando di aver intrapreso (a seguito di un’impegnativa attività di valutazione e

inserimento delle schede nel registro informatico delle irregolarità) un’azione di ar-

monizzazione – con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - dei dati tra le informa-

zioni inserite nel Data Base IMS ed i fascicoli regionali. A tal fine l’Amministrazione

ha provveduto al inviare l’allegato XIII “Riconciliazione irregolarità FESR” parificato

con l’estrazione IMS alla data del 5 dicembre 2011 che recepisce una serie di ulte-

riori modifiche inviate alla Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 12/13 dicem-

bre 2011, dal quale si evince che, alla data del 5/12/2011, i casi chiusi dalla CE so-

no stati 427 con 70 casi ancora aperti, per importi totali da recuperare superiori ai

73 milioni di euro (73.223.452). In sede di adunanza è emerso che la differenza di

dati constatata dalla Corte dei Conti fosse rinvenibile al diverso periodo preso in

esame.

Particolarmente degno di nota è il caso definito “Poseidone”, fattispecie sol-

levata da un’indagine amministrativa dell’OLAF e relativa alla Misura 1.2 del POR

Calabria che si riferisce alle azioni intraprese per porre rimedio alla situazione di

dissesto idrogeologico e procedere all’adeguamento della rete di depurazione idrica

per diversi interventi. L’importo del quale la Commissione europea ha chiesto il re-

cupero ammonta, per la sola quota FESR a 57 Meuro ai quali vanno aggiunti quelli

legati al fondo di rotazione nazionale.

La questione, attualmente ancora al vaglio della magistratura penale e con-

tabile, si caratterizza per la rilevanza e la complessità delle vicende sottostanti, an-

che di natura corruttiva, afferenti alla gestione dell’UCDEA (Ufficio Commissario De-

legato Emergenza Ambientale) nella Regione Calabria.

Relativamente alla vicenda in esame, già nel 2002 la Sezione regionale di

controllo per la Calabria aveva sollevato diverse problematiche di illegittimi-

tà/irregolarità dei comportamenti gestori.

Durante l’effettuazione dell’audit congiunto con la Corte dei Conti europea, si

è proceduto all’esame del fascicolo di progetto relativo n.167 – Misura 1.2.d “Inter-

vento di risanamento costiero della media fascia Jonico Catanzarese e Crotonese

seconda Fase”, che è parte dell’indagine attivata dall’OLAF sopra descritta 256.

so OLAF OF-2006-0050. Nel rapporto finale del dossier OLAF, paragrafo "Conclusioni e raccomandazio-ni", la Commissione europea - Ufficio europeo per la lotta antifrode - richiede le notifiche di irregolarità ai sensi del Reg. CE 1681/94 e s.m. apportate dal Reg. CE 2035/2005. 256 Il costo complessivo del progetto in questione ammonta a 6,4 Meuro e, in merito ad esso, dalla do-cumentazione relativa al caso “Poseidone” si evince che l’Organismo di controllo di secondo livello aveva rilevato di non poter effettuare una riconciliazione tra quanto certificato dall’AdP all’UE e quanto certifica-to, invece, dal RdM all’AdP a livello di singolo progetto, essendo mancante la documentazione relativa al-la certificazione. Il progetto è stato approvato in data 21/02/2001 e rientra nell’ambito dei c.d. coerenti. L’Organismo di controllo nazionale aveva rilevato il notevole ritardo nell’effettuazione dei collaudi

215

L’esame della documentazione agli atti, ha confermato le criticità già note in rela-

zione a questa Misura ed alla gestione posta in essere dal beneficiario, l’UDCEA.

L’appalto risulta essere stato aggiudicato al massimo ribasso con procedimento in

deroga in virtù dell’OPCM n.3106/2001 e della successiva ordinanza n.1271 del

21/02/2001 del Commissario delegato all’emergenza ambientale nel territorio della

Regione Calabria. Risulta approvata una perizia di variante i cui lavori sono stati af-

fidati alla medesima ditta aggiudicataria dell’appalto per un importo che corrisponde

al ribasso d’asta. Già in passato, in occasione delle verifiche in loco effettuate dalla

società delegata, era stato evidenziato lo stato di carenza documentale (atti proce-

dimentali) unitamente ad una serie di irregolarità, in alcuni casi non sempre sanabi-

li. Le criticità registrate a livello della Misura 1.2 “Programmi di ambito territoriale”

testimoniano la difficoltà di realizzazione, sul territorio, di programmi che necessi-

tano del coordinamento su più livelli istituzionali. Nel dettaglio, infatti, l’azione che

prevedeva l’avvio e la messa a regime delle Autorità di Ambito Territoriale Ottimale

non è stata avviata. L’Amministrazione ha reso noto che l’OLAF ha comunicato il di-

niego di accesso agli atti 257, atto rispetto al quale la Regione è ancora in attesa di

riscontro dopo aver presentato istanza di conferma della richiesta258.

Per quanto riguarda il progetto n.167 “Intervento di risanamento costiero

della fascia Jonica Catanzarese e Crotonese II fase”, riferisce l’Amministrazione che

“...l’organismo di controllo di II livello rilevava innanzitutto di non potere effettuare

una riconciliazione tra quanto certificato dall’Autorità di pagamento all’Unione Euro-

pea e quanto certificato dal Responsabile di Misura all’Autorità di Pagamento a livel-

lo di singolo progetto, essendo mancante la documentazione relativa alla certifica-

zione...L’Organismo rilevava il notevole ritardo nella effettuazione dei collaudi

dell’opera la cui ultimazione dei lavori avveniva in data 30.5.2002, ma con certifica-

to di collaudo finale emesso solamente in data 16.03.2004 in violazione dell’art. 28

c.1 della legge 109/94”.

“I rilievi sollevati dagli organismi di controllo, e riportati anche nel rapporto

OLAF sono stati superati in quanto i controlli si sono chiusi positivamente.

L’intervento, infatti, è stato oggetto di controllo di secondo livello effettuato

dell’opera: l’ultimazione dei lavori avveniva, infatti, in data 30/05/2002 ma il certificato di collaudo finale veniva emesso soltanto il 16/03/2004, in violazione del limite temporale di sei mesi, di cui all’art. 28, co. 1, della l.n. 109/1994. Nelle more della scadenza del termine contrattualmente previsto per il completa-mento dei lavori, è stata approvata una perizia di variante il cui importo (circa il 20% rispetto a quello di aggiudicazione) corrisponde al ribasso d’asta. Vengono richieste controdeduzioni in ordine a ciascuno dei progetti all’epoca esaminati. Ad ottobre 2005, la documentazione relativa al collaudo tecnico-amministrativo, alla luce delle controdeduzioni del Dipartimento dei LL.PP. della Regione Calabria, era ancora in corso di predisposizione da parte del beneficiario. L’anno successivo, la Regione, sulla scorta delle controdeduzioni, ritiene chiuso il progetto. 257 L’accesso agli atti è stato richiesto con nota n.1744 del 18/03/2011 e, con nota Ares (2011)0155120, l’OLAF ha ritenuto di non poter concedere l’accesso agli atti. 258 L’istanza di conferma è stata presentata con nota n.0174899 del 15/11/2011.

216

dall’Autorità di Audit – Organismo di Controllo di II liv. POR Calabria 2000-2006

(campione di spesa 2006); a seguito di controdeduzioni del Dipartimento Lavori

Pubblici, il controllo è stato chiuso positivamente”.

La fattispecie – unitamente alla vicenda “Poseidone” è attualmente ancora al

vaglio della competente magistratura e necessita di ulteriori approfondimenti.

Spese decertificate

Relativamente al FESR, sono stati controllati 383 progetti e, a seguito delle

irregolarità riscontrate, i responsabili delle singole Misure hanno effettuato decertifi-

cazioni per euro 108.439.739,98.

Misura Spesa pubblica

ammissibile

Progetti

controllati

Decertificazioni su

progetti controllati

1,01 122.000.000 23 9.710.946,95

1,02 220.000.000 36 8.648.836,60

1,04 150.000.000 27 12.100.927,35

1,06 56.000.000 9 72.503,63

1,07 103.000.000 14 11.702.691,41

1,08 32.914.000 4 1.514.123,16

1,09 41.000.000 8 0,00

1,10 103.000.000 16 3.229.785,71

1,11 43.000.000 8 104.128,76

2,01 87.290.000 13 4.070.072,37

2,02 26.000.000 3 0,00

2,03 9.000.000 2 55.181,70

3,15 25.000.000 2 0,00

3,16 39.342.000 5 20.798,26

4,01 178.750.000 26 363.803,03

4,02 130.000.000 27 11.821.621,28

4,03 92.000.000 8 0,00

4,04 222.000.000 43 7.321.401,09

5,01 241.176.000 43 17.078.687,88

5,02 47.876.000 5 326.979,54

6,01 120.252.000 10 7.271.689,77

6,02 333.000.000 37 12.832.536,74

6,03 55.000.000 6 193.024,75

7,01 39.884.000 8 0,00

2.517.484.000 383 108.439.739,98 Fonte: Regione Calabria, POR 2000-2006, Rapporto finale di esecuzione259

259RFE (versione aggiornata a seguito delle osservazioni ARES (2011) 1444849 del 09/02/2011).

217

Relativamente all’intero periodo di programmazione, l’Adg riferisce che

l’Autorità di pagamento ha comunicato che gli importi dedotti dalle domande di pa-

gamento a valere sul fondo FESR, ammontano ad euro 684.735.307,41260.

Al riguardo all’Amministrazione è stato richiesto di fornire chiarimenti in or-

dine a tale importo, specificando se questo, originariamente decertificato nel rendi-

conto finale di spesa, sia ricollegabile a progetti cofinanziati. In ogni caso, l’entità

delle risorse coinvolte desta amplissime preoccupazioni, perché incide in modo rile-

vante sul bilancio nazionale e comunitario. E’ indispensabile che l’Adg avvii con ri-

gore una azione di recupero, anche in forma coattiva, delle somme irregolari.

L’Amministrazione ha comunicato – in sede di contraddittorio - di aver avviato una

stringente attività di monitoraggio dei procedimenti amministrativi di revoca e re-

cupero dei finanziamenti assentiti sulle varie misure del POR Calabria 2000-2006 e

dedotti dalla domanda di pagamento a seguito dell’accertamento di irregolarità,

dettando anche modalità specifiche per gli adempimenti di competenza dei vari uffi-

ci regionali; ha inoltre fornito dati di maggior dettaglio riferiti all’intero periodo di

programmazione. In particolare, l’Amministrazione ha comunicato che gli importi

“dedotti” dalla DDP per il periodo di programmazione in esame sono stati di euro

684.735.307,41. Quanto ai recuperi, il monitoraggio dei relativi importi è ancora in

corso e la somma incamerata ammonta – a settembre 2011 – ad euro

4.483.428,48.


Relativamente al Fondo FESR, l’Amministrazione regionale (Dipartimento

programmazione nazionale e comunitaria) ha comunicato che non sono state appli-

cate, nel corso dell’intero periodo di programmazione, rettifiche finanziarie da parte

della Commissione europea261.

Da informazioni acquisite presso il MEF-IGRUE262 su richiesta di questa Se-

zione, risulta che la Commissione europea ha formulato le sottoindicate proposte di

correzione/rettifica finanziaria263 pari ad un importo totale di euro 36.310.698, ri-

spetto alle quali è stato avviato il contraddittorio con l’Amministrazione regionale.

Pertanto,per avere un quadro definitivo in ordine ad eventuali “perdite nette” per

l’Italia dovrà attendersi la definizione di tali pendenze e la chiusura dell’istruttoria

comunitaria:

- Misura 1.4: 102.190,88

260 si veda nota inviata dall’ADG prot. 102485 del 07/09/2011, punto n.8. 261 (vedasi punto n.7 nota 102485 del 07/09/2011 inviata in risposta alla ns. n.1313 del 29/07/2011). 262 Ministero dell’economia e delle finanze, IGRUE, nota n.84905/2011. 263 Codice identificativo: 2004/166/1.

218

- Misura 1.7: 161.806,21

- Misura 2.1A: 67.471,65

- Misura 4.1A: 18.909.055,91

- Misura 4.4: 570.182,56

- Misura 5.1: 12.106.288,67

- Misura 6.3: 148.536,07.

Da elementi forniti dal Ministero dello sviluppo economico264 risulta – anche

se non è ancora intervenuta la chiusura formale da parte della Commissione euro-

pea, che l’Autorità di Gestione ha decertificato un importo pari ad euro

37.956.946,67.

Per quanto riguarda, invece, la rettifica finanziaria richiesta a seguito di audit

della Corte dei conti europea265 su interventi Ob.1 e 2 FESR 2000-2006, l’importo

richiesto, pari a 9.629.976,92 euro, risulta accettato dall’Autorità di gestione ma

non è ancora intervenuta formale nota di chiusura della Commissione europea.

L’Amministrazione, in ottemperanza alla richiesta di maggiori dettagli da

parte di questa Sezione, ha confermato che non sono state applicate rettifiche fi-

nanziarie da parte della Commissione Europea e che gli importi relativi alle decerti-

ficazioni operate sulle spese dei progetti oggetto di controllo nell’ambito dell’audit

della Corte dei Conti europea 266 ammontano – per la quota FESR – ad euro

9.639.977,32 e si riferiscono a n.4 progetti267. In aggiunta, l’Amministrazione ha

segnalato 2 ulteriori deduzioni per un totale di spese decertificate pari ad euro

3.132.603,72 relative ad un progetto268.


Nel verbale del comitato di Sorveglianza è evidenziata l’incompletezza del

RFE (1° versione) quanto agli indicatori di risultato, di impatto ed anche alle c.d.

best practices.

Relativamente agli indicatori, al loro utilizzo ed alla loro significatività, la Re-

gione Calabria presenta un panorama analogo, sostanzialmente, a molte altre Re-

gioni.

264 Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica – Direzione generale per la politica regionale Unitaria comunitaria, nota prot. n.10887 del 03/08/2011. 265 Codice identificativo: DAS 2008. 266 “DAS 2008 – Audit della legittimità e della regolarità dei pagamenti a titolo dei fondi strutturali e va-lutazione della gestione delle rettifiche finanziarie attinenti a tali pagamenti”. 267 I progetti sono: “Opere di adduzione dall’invaso sul torrente Menta-galleria di derivazione” – cod. 23151; “Messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale area ex Pertusola”- cod.70480; “PIP – Com-pletamento opere infrastrutturali nell’area industriale di Cutro” – cod. 7276; “Progetto ampliamento e ar-redamento albergo tipologia 44.4.a.1” – cod.13928. 268 Progetto “Opere di adduzione dall’invaso sul torrente Menta – galleria di derivazione” cod. 23151.

219

In generale, fatte salve le debite eccezioni, la maggior parte delle Ammini-

strazioni esaminate sembra non aver ancora recepito in toto l’utilità degli indicatori

e l’importanza di essi quale strumento di governance (prima) e di verifica (poi) dei

processi di programmazione.

E’ necessario avere a riferimento l’intera fase di programmazione perché

l’indicatore, di per se stesso dinamico, è il risultato di un processo valutativo che ri-

chiede continue integrazioni e adattamenti, fino ad esprimere un valore finale nu-

merico che va ben al di là del senso etimologico, poiché compendia, in realtà,

l’intero iter che è alla base della sua costruzione/produzione. Se, nella “gestione”

degli indicatori, si prescinde dalle finalità per le quali sono stati individuati/costruiti,

si corre il rischio di ridurli ad una serie di valori numerici di poca (se non nulla) si-

gnificatività. Gli indicatori devono essere pochi numericamente ma altamente signi-

ficativi quanto alla qualità delle informazioni che forniscono; è indispensabile sce-

glierli in base al “peso” ed alle “risposte” che si stanno cercando. Anche nella Re-

gione Calabria, come in molti altri casi, nel periodo della programmazione, gli indi-

catori sono stati modificati più volte, inseriti ex novo a metà programmazione, va-

riati nella rappresentazione, valorizzati in modi differenti o non valorizzati affatto;

frequente il caso di indicatori di risultato valorizzati senza indicazione dell’obiettivo

da perseguire.

L’impressione che ne deriva è, appunto, di poca “familiarità” con lo strumen-

to, che appare percepito più come un mero adempimento burocratico ineludibile,

invece che quale prezioso ausilio fonte di informazioni per indirizzare, correggere e,

da ultimo, valutare i risultati della gestione. Ciò appare rafforzato dalle valutazioni

stesse compiute dall’Amministrazione, che per la significatività degli indicatori (e le

relative indicazioni) deve tener conto di un complesso di essi sempre in rapporto

all’obiettivo fissato.

La significatività degli indicatori risente, inoltre, del tipo di iniziative proget-

tuali alla base; se da un lato appare infatti molto facile rappresentare i risultati in

ordine ad iniziative progettuali “tangibili”, di contro, risultano pressoché privi di si-

gnificatività (e a volte privi letteralmente del valore numerico) i dati in ordine ai

nuovi posti di lavoro creati, alla stabilità dell’occupazione, alle nuove imprese,

all’indotto generato sull’economia del territorio.

In generale, in moltissimi casi non risulta indicato il valore iniziale di riferi-

mento così come il target del 1° CdP; in questo secondo caso, però, può trattarsi di

interventi inseriti in un momento successivo.

220

La percezione d’insieme è quella, come già evidenziato, di valori spesso

avulsi da reali e comprovate tecniche di Misurazione; frequente è il caso di valori di

risultato che collimano esattamente con il target atteso.

Spesso l’Amministrazione valuta positivamente il risultato dell’azione posta

in essere, semplicemente in base al raggiungimento (o meno) del target, prescin-

dendo dal fatto che il risultato evidenzia spesso un peggioramento rispetto al valore

iniziale.

Nell’Asse 1, relativamente alle risorse idriche, l’indicatore relativo

all’obiettivo previsto nell’ultimo CdP è stato inserito soltanto nella nuova versione

del RFE, mentre nella prima non era stato indicato; anche per quanto concerne gli

altri settori di intervento, in molti casi nel 1° complemento di programmazione non

risulta valorizzato il valore –obiettivo.

Sulla gestione dei rifiuti molti degli indicatori di impatto inizialmente previsti

risultano eliminati nella versione finale (quantità di materiali recuperati per tipolo-

gia, variazione popolazione servita da raccolta differenziata, imprese avviate nel

settore raccolta/trattamento/smaltimento, kg/procapite smaltiti in discarica, etc.);

l’unico indicatore riguarda il rapporto tra differenziata/totale rifiuti e l’impatto effet-

tivo risulta essere meno della metà dell’obiettivo indicato nell’ultimo CdP. Relativa-

mente all’impatto potenziale delle aziende sulla riduzione dei consumi energetici e

prelievo d’acqua, il risultato viene genericamente indicato quale “alto”. L’indicatore

relativo all’occupazione creata/mantenuta dopo due anni risulta leggermente supe-

riore all’obiettivo mentre decisamente inferiore alla previsione risulta il valore rela-

tivo alla nuova occupazione prevista con le attività a regime.

Nell’Asse 2, già nel 1° CdP ed anche nell’ultimo, risultano indicati (e confer-

mati) tutti gli obiettivi; l’unica eccezione è rappresentata dal tasso di crescita dei

servizi per la valorizzazione/gestione del patrimonio culturale, il cui indicatore di

impatto viene indicato soltanto nel CdP finale e che si rivela, poi, superiore alle

aspettative di risultato effettivamente registrate. Negli altri casi, i risultati raggiunti

superano quasi sempre le previsioni; desta perplessità il risultato finale relativo agli

utenti delle mediateche create ex novo, valorizzato in 73.226 unità a fronte di una

previsione di 40.

Gli indicatori di impatto evidenziano una buona risposta. Relativamente

all’occupazione, a fronte di una valorizzazione di riferimento pari a zero, l’indicatore

di impatto effettivo, pur evidenziando il raggiungimento dell’obiettivo previsto, non

consente di apprezzare la quota riferita alla nuova occupazione creata con gli inter-

venti dell’Asse. Per quanto concerne la partecipazione del pubblico agli spettacoli

teatrali, non risulta indicato alcun valore-obiettivo né nel 1° CdP né nell’ultimo.

221

Nell’Asse 3, le due sole Misure cofinanziate dal FESR in questo Asse non

hanno conseguito i rispettivi target di spesa.

Gli indicatori di risultato relativi al grado di copertura della popolazione stu-

dentesca e alla scuola primaria e secondaria risultano quantificati soltanto

nell’ultimo CdP; analogamente, risultano valorizzati “a zero” ovvero non presenti af-

fatto, gli indicatori di riferimento e di obiettivo del 1° CdP relativi a tutti gli altri set-

tori di intervento. In tale contesto non si comprende la valutazione positiva

dell’indicatore di impatto relativo alla riduzione del tasso di dispersione scolastica

(21,9% di riferimento iniziale), il cui risultato di impatto effettivo è pari al 17,4% a

fronte di un obiettivo indicato nell’ultimo CdP al 15%. Nella valutazione di impatto,

manca totalmente ogni apprezzabile riferimento all’occupazione genera-

ta/mantenuta dagli interventi posti in essere.

Relativamente all’Asse 4 sono presenti molti indicatori di risultato per i quali

non risulta indicato/valorizzato il valore di riferimento iniziale e nel 1° CdP. I dati ri-

feriti ai risultati effettivamente raggiunti dagli interventi effettuati in questo Asse

evidenziano l’ottimo risultato in termini di imprese create beneficiarie di aiuti sul

territorio (439 su una previsione di 100) ma, all’interno di tale aggregato, risulta

notevolmente inferiore alle aspettative il dato relativo ai titolari dei progetti quanto

a popolazione femminile e giovani. Positivi e decisamente superiori alle aspettative

risultano i risultati registrati dalla movimentazione dei pAsseggeri e degli aerei negli

aeroporti della regione.

Le valutazioni di impatto si fondano, in molti casi, sui soli obiettivi previsti

nell’ultimo CdP, in quanto non risultano valorizzati i dati di riferimento iniziale; gli

obiettivi previsti in termini di aumento di valore aggiunto delle imprese

dell’industria e del commercio, così come non risultano conseguiti gli obiettivi di in-

crementare la quota % dell’export calabrese e del tasso di occupazione: entrambi i

risultati appaiono inferiori addirittura rispetto al riferimento iniziale. Quanto alla Mi-

surazione del grado di soddisfazione dei fruitori italiani e stranieri dell’offerta turisti-

ca, la valutazione finale è positiva nonostante risultino completamente assenti i dati

di riferimento iniziale. L’unico indicatore che effettivamente fornisce una chiara indi-

cazione dell’impatto delle politiche attuate è quello relativo alla redistribuzione dei

flussi turistici anche nelle aree non balneari che registra un incremento del 17,7%

rispetto alla situazione iniziale.

Per quanto concerne l’Asse 5, anche in questo Asse, in termini di risultati,

mancano numerosi valori iniziali di riferimento. I dati finali, in tutti i casi evidenzia-

no il conseguimento/superamento di quanto previsto nell’ultimo CdP.

222

In termini di impatto, gli interventi attuati tramite le due Misure dell’Asse

hanno evidenziato la riduzione della quota di popolazione che vive in condizioni di

marginalità; quanto ai posti di lavoro creati durante l’attuazione della Misura, il va-

lore effettivo è ampiamente superiore al target nel CdP finale, così come risulta

quasi raddoppiato il numero delle associazioni e dei soggetti operanti nel settore

sociale che passa dal valore iniziale di 402 a quello finale di 907. In questo ultimo

caso, l’indicatore non appare molto pertinente ad una valutazione di impatto quanto

piuttosto a quella di risultato.

Nell’Asse 6, relativo alle reti e nodi di servizio, la buona performance delle

Misure ha consentito all’Amministrazione di incrementare per due volte la dotazione

finanziaria. In termini di risultati, gli indicatori relativi al settore dei trasporti evi-

denziano buoni risultati; tra tutti il raddoppio del valore iniziale quanto a velocità di

ingresso/uscita dalle stazioni ferroviarie e manutenzione delle linee stesse.

L’adeguamento tecnologico sulla linea tirrenica regionale evidenzia poi risultati pari

al quadruplo del valore iniziale di riferimento. Minori risultati in termini di riqualifi-

cazione dei posti barca. Relativamente all’impatto degli interventi effettuati si os-

serva che, in alcuni casi, le conclusioni dell’Amministrazione destano qualche per-

plessità; in ordine – ad esempio - alla frequenza di utilizzo dei treni, il valore di im-

patto effettivo è superiore al target ma è inferiore a quello iniziale, il che significa

che, rispetto alla situazione precedente l’intervento, (l’utilizzo dei treni) è, seppur di

poco, diminuito. L’obiettivo del traffico merci su ferrovia non risulta raggiunto, al

contrario di quello relativo al cabotaggio. Pienamente raggiunto il target relativo ai

passeggeri in transito negli aeroporti e raddoppiato se riferito al valore iniziale. Ri-

sulta positivamente attuata la politica volta a favorire e sostenere lo sviluppo della

Società dell’Informazione; relativamente al livello di implementazione dell’utilizzo di

internet nelle imprese con numero di addetti >10, il valore target è stato raggiunto

e superato parimenti a quello relativo all’utilizzazione dei siti web.

Anche nell’Asse 7 sono quasi del tutto Assenti i valori di riferimento iniziali e

i target del 1° CdP.

Anche quelli relativi all’ultimo CdP risultano indicati soltanto in fase di revi-

sione del RFE (prima non risultavano indicati). Il risultato relativo alla percentuale

di personale coinvolto nell’attuazione del POR e riqualificato tramite corsi formativi

non raggiunge il target, così come il numero di contatti giornalieri del sito web re-

gionale (seppure il risultato sia superiore al valore iniziale di riferimento). Positivi i

risultati raggiunti dagli studi di fattibilità, che si sono poi tradotti in progetti esecuti-

vi: il risultato è pari al doppio del target così come anche la percentuale di persona-

le che utilizza i servizi del sito web regionale. Sul fronte della valutazione di impat-

223

to, non risulta chiaramente percepibile l’impatto relativo al conseguimento delle ri-

serve di premialità.

In merito agli indicatori, l’Amministrazione ha chiarito – in sede di contrad-

dittorio - che, nella versione aggiornata del RFE POR Calabria 2000-2006 inviata ai

Servizi della Commissione Europea nel mese di dicembre 2011269 si è provveduto a

spiegare le motivazioni per le quali alcuni indicatori dell’ultimo Complemento di

Programmazione approvato sono stati sostituiti con altri più rappresentativi degli in-

terventi realizzati.

Attività di controllo: controlli in loco coordinati con la Corte dei conti europea

Nel mese di giugno 2011270 si è svolto l’audit coordinato con la Corte dei

conti europea, nel quadro del Memorandum d’intesa sottoscritto da entrambe le

Istituzioni in data 11/04/2011.

L’audit ha consentito ad entrambe le Istituzioni di controllo di verificare la

sostanziale coincidenza delle metodologie di analisi e di valutazione, nonché

l’acquisizione, per un successivo esame, di copiosa documentazione che era stata

richiesta all’Amministrazione nelle more della visita in loco.

Le visite effettuate e gli ulteriori elementi acquisiti – anche nelle vie brevi –

dai colloqui con i funzionari degli organismi visitati hanno consentito alla Corte dei

conti europea di formulare le considerazioni di seguito sommariamente indicate re-

lativamente alle quali hanno formulato le rispettive controdeduzioni sia l’AdG che

l’AdA.

Relativamente all’AdA, si riportano di seguito le osservazioni formulate dalla

Corte dei conti europea e – in sintesi – le controdeduzioni formulate.

Lo Stato membro non ha operato in modo da evitare che il processo di chiusura

fosse ingiustificatamente lungo e non ha rispettato il termine di due mesi per ri-

spondere alla lettera di interruzione conseguente alla dichiarazione di chiusura,

causando ritardi nell’avanzamento del processo di chiusura. (1–2–3).

L’AdA, pur rappresentando le difficoltà che hanno caratterizzato il processo

di chiusura, ritiene di aver rispettato i termini stabiliti dai Regolamenti ed assegnati

dalla Commissione poiché la lettera di interruzione inviata dalla Commissione euro-

pea non recava alcuna indicazione di un termine per la risposta. I tempi di risposta

(tre mesi) sono stati dettati dalla necessità di trattare le questioni da affrontare

contestualmente alle osservazioni formulate dalla Commissione europea in ordine al

Rapporto finale di esecuzione. Riguardo al processo di chiusura, l’AdA ha segnalato

che la Commissione europea ha avviato sul FESR una missione di audit (Audit

269 nota prot. n.0205567 del 12/12/2011. 270 Nei giorni 15/16/17 giugno 2011.

224

2011/IT/REGIO/J3/1016/1) avente ad oggetto l’attività di chiusura posta in essere

dall’AdA per il rilascio della dichiarazione finale per il POR Calabria 2000-2006, con

visita di audit presso le tre Autorità regionali coinvolte, svoltasi dal 5 al 9 settembre

2011, e che, si era in attesa di conoscerne gli esiti in base quali sarebbe stato av-

viato il follow-up e fornite eventuali informazioni aggiuntive ai documenti di chiusu-

ra.

Risorse insufficienti per lo svolgimento dei controlli necessari ex art.10 Reg.;

necessaria supervisione su soggetti incaricati dell’audit; continuità delle verifi-

che; mutamenti strutturali dell’AdA durante il periodo di programmazione (4-5-

6-7).

L’AdA ha indicato, in modo analitico, tutti i mutamenti strutturali intervenuti

nel periodo in questione circa l’Assetto dell’Organismo di controllo di secondo livello,

riconoscendo che, in alcuni periodi, la struttura è stata fortemente deficitaria com-

portando la conseguenza di ritardi nell’espletamento dei controlli annuali ex art. 10

Reg. 438/2001. Dal 2009 la struttura è stata però potenziata consentendo

l’accelerazione delle attività di verifica già avviate ed anche il recupero dei ritardi

accumulati in passato; ciò ha avuto un positivo riscontro anche relativamente agli

adempimenti connessi alle operazioni di chiusura. L’implementazione dei controlli

avvenuta nel periodo 2009-2010 fornisce un’adeguata garanzia di copertura degli

stessi così come previsto dall’art.10. Anche la Commissione europea, nell’audit

FESR effettuato a gennaio 2010 ha rilevato che la situazione era migliorata rispetto

al passato.

Qualità dei rapporti di audit redatti dai consulenti esterni.

Rispetto ai primi documenti, anteriori al 2005, sono state apportate integra-

zioni e vari correttivi. Pur confermando la presenza di check list di progetto non

particolarmente dettagliate, l’AdA ritiene che tale insufficienza possa essere am-

piamente compensata dalla qualità e completezza dei report stessi, attesa la pun-

tualità delle informazioni ivi contenute. Tale considerazione è stata, peraltro, fatta

propria dai controllori della Commissione in sede di audit a gennaio 2010. Relati-

vamente all’Assenza di supervisione sulla qualità dei lavoro svolto dai servizi di As-

sistenza tecnica, si evidenzia che proprio in virtù di apposita segnalazione del diri-

gente p.t., detti servizi sono stati chiamati alla ripetizione delle visite ispettive, do-

cumentali e in loco, ed al rifacimento dei report di controllo con l’utilizzo di nuovi

format più dettagliati. Per quanto concerne l’impatto negativo sulla nuova pro-

grammazione derivante dalla scadenza dei contratti del personale assunto a tempo

determinato, l’AdA rappresenta che è stata indetta una selezione per l’assunzione di

n. 34 unità lavorative a tempo determinato e pieno per un periodo di n. 36 mesi e

225

che, nelle more dell’espletamento, verrà attivata una procedura di Assegnazione

temporanea di personale interno alla Regione. (8 e 17)

Qualità insufficiente dei controlli ex articolo 10.

La metodologia di campionamento adottata ha consentito di coprire tutte le

annualità, Misure, tipo e dimensioni delle operazioni ed ha garantito la concentra-

zione delle operazioni fra i principali organismi intermedi e i beneficiari finali. Il

campionamento è stato impostato ponderando i fattori di rischio ritenuti rilevanti, in

ossequio ai criteri di selezione offerti dall’art.10. L’organizzazione dei controlli di se-

condo livello sulla base dei campioni annuali e della spesa certificata nell’anno di ri-

ferimento, ha comportato che le verifiche di secondo livello possano aver riguarda-

to, a seconda dei casi, il progetto nei diversi stati di avanzamento ovvero ad inter-

vento completato, per cui sono stati controllati SAL e lotti finanziari intermedi, che

sono stati sempre valutati in termini di ammissibilità e rispondenza rispetto al pro-

getto Assentito e di coerenza con gli obiettivi della Misura ed Azione di riferimento,

ma non in termini di risultati che presuppongono il completamento dell’intervento.

Laddove invece il controllo è stato effettuato, successivamente alla conclusione

dell’intervento, il controllo ha verificato la puntuale realizzazione fisica del progetto,

compresi gli atti attestanti la compiuta e regolare esecuzione dell’opera, la sua fina-

lizzazione e messa in esercizio. Infatti, poiché a causa dei ritardi nell’esecuzione dei

controlli, la maggior parte delle verifiche è stata condotta a distanza di anni dalla

certificazione della spesa, in definitiva, gli auditors hanno avuto modo di effettuare

un controllo ex post a intervento chiuso, constatandone la completa realizzazione.

(14-15)

Liste di controllo poco dettagliate sulle procedure di appalto pubblico.

Molte delle osservazioni formulate dalla Commissione in occasione dell’audit

del 2005 sono state superate (si veda la relazione di audit) perché la Regione ha di-

chiarato di aver modificato le relazioni di controllo conformemente alle indicazioni di

quest’ultima. In un ulteriore audit nel 2010, la Commissione ha constatato la cor-

retta tenuta dei fascicoli ed una qualità delle relazioni “nel complesso soddisfacen-

te”. Inoltre, i correttivi apportati alle liste di controllo in materia di appalti pubblici

hanno consentito alla Commissione di ritenere chiuso il punto in questione. (16-18-

20)

Elementi probatori in ordine ai controlli finali sulla realizzazione fisica dei proget-

ti e se gli stessi abbiano prodotti risultati in linea con gli obiettivi del co-

finanziamento.

Le verifiche sono state effettuate sia presso i “Responsabili di Linea” che

presso il beneficiario/soggetto attuatore e sono state articolate come verifiche am-

226

ministrativo-contabili del progetto ed in loco presso il beneficiario; di tale circostan-

za è presente documentazione fotografica. Le verifiche hanno riguardato anche la

finalizzazione del progetto rispetto agli obiettivi del POR. Relativamente, invece, alla

verifica dei risultati attesi, l’AdA ha comunicato di ritenere che il giudizio in merito

esuli dal proprio compito e che rientri, invece, nella c.d. valutazione ex post. (19-

21)

La dichiarazione di chiusura (DdC) non ha fornito elementi sufficienti per espri-

mere un giudizio conclusivo in merito alla legalità e regolarità della spesa.

Nelle fasi di chiusura del Programma, l’AdA ha segnalato 6 progetti irregolari

a seguito di controllo di secondo livello le cui spese non erano state dedotte dalla

domanda di pagamento, né era stata avviata la procedura di recupero, in quanto

non presenti nel Registro dei recuperi, poiché i responsabili di Misura e l’Autorità di

pagamento hanno ritenuto di non doversi adeguare alle richieste di questa Autorità.

Tale questione è stata da ultimo ripresa nel follow up di chiusura avviato con la

Commissione Europea, per cui l’AdG, sentita l’Autorità di audit, ha sollecitato i Di-

partimenti interessati a motivare il mancato avvio del procedimento amministrativo

di revoca/recupero/ritiro e comunicare le proprie determinazioni in merito. Relati-

vamente all’altra limitazione della portata del Parere di chiusura, che risiede

nell’avvenuto campionamento della spesa per l’anno 2010 in riferimento alla do-

manda di pagamento validata a marzo 2010 (pagg. 16-17 relazione di chiusura),

l’AdA, dopo aver spiegato le motivazioni che hanno determinato tale situazione,

chiarisce che tale limitazione non compromette la correttezza della Dichiarazione di

chiusura in considerazione del fatto che il saldo finale dell’ultima domanda di paga-

mento risulta inferiore a quello preso a base del campione 2010. Relativamente al

parere espresso nella Dichiarazione di chiusura (WUD) in ordine ai fattori limitativi

dell’esame ed al tasso di irregolarità evidenziato pari al 14,42%, l’AdA, pur espri-

mendosi per la validità di pagamento del saldo, in quanto queste sono state trattate

adeguatamente adottando i necessari provvedimenti di recupero, conferma le criti-

cità espresse nei documenti di chiusura. (22-23 -27-28)

I progetti coerenti erano caratterizzati da un elevato rischio intrinseco e hanno

contribuito a produrre elevati tassi di errore.

L’AdA ha chiarito che, il livello di attenzione nella esecuzione dei controlli sui

progetti coerenti è stato elevato e presente e costante nel tempo e rispecchia la

composizione della spesa certificata. In linea generale, non sono state riscontrate

irregolarità nelle procedure, piuttosto una diffusa carenza documentale specie su

alcune Misure (6.1, 5.2, 4.2, 1.11, 1.2) che, in quanto gestite da grandi soggetti at-

tuatori (RFI – ANAS – ENEL – Comuni – Amministrazioni provinciali), garantiscono

227

in termini di legalità nei processi di istruttoria, attuazione e rendicontazione, ma in-

ficiano le attività di controllo, rappresentando una criticità rispetto alla necessità

che la Regione ha di monitorare e verificare compiutamente l’intervento ammesso a

contributo come coerente. Inoltre, la maggiore incidenza finanziaria a carico di al-

cuni progetti coerenti considerati irregolari, ha fatto lievitare in modo significativo il

tasso stesso dell’irregolarità. (29-30)

Al altre osservazioni preliminari formulate dalla Corte dei conti europea ha

risposto l’AdG. Si indicano, di seguito, le osservazioni preliminari formulate dalla

Corte dei Conti europea e le relative controdeduzioni.

Copertura inadeguata dei controlli di primo livello che non sono riusciti a fornire

adeguata garanzia della legittimità e regolarità della spesa con conseguenti ingenti

rettifiche finanziarie ed elevati tAssi di errore, controversia giudiziaria pendente ri-

guardo alla proprietà di un bene oggetto di ristrutturazione (fascicolo progetto esa-

minato in loco). A seguito degli audit della Commissione nel mese di agosto 2005

che aveva rilevato criticità rilevanti con riguardo ai controlli di primo livello, la Re-

gione Calabria ha trasmesso una relazione contenente le Misure correttive adottate.

La reale adozione di tale Misure è stata verificata dalla Commissione in un ulteriore

audit svolto nel mese di settembre 2005 con esito positivo in ordine all’idoneità del-

le Misure adottate al superamento della maggior parte delle criticità riscontrate.

Nella nota di risposta l’AdG ha fornito riscontro puntuale ed esaustivo tutte le Misu-

re adottate al riguardo evidenziando, inoltre, che i progressi compiuti sono stati ri-

levati anche dalla Commissione Europea. L’inadeguata copertura dei controlli in

questione è stata riscontrata anche in ordine al progetto esaminato in occasione

dell’audit congiunto con la Corte dei conti europea. Infatti, è emerso che non era

stato acclarato, prima di effettuare l’intervento, il titolo di proprietà del bene ristrut-

turato (Castello di San Niceto presso il comune di Motta S. Anastasia). Agli atti è al-

legata la nota di risposta inviata dal responsabile del comune dalla quale si evince

che il castello è stato da sempre considerato nella piena proprietà del comune e che

l’Archivio di Stato reca evidenze documentali in ordine alla proprietà pubblica del

bene risalenti fino al 1700. Dopo l’inizio dei lavori di restauro, nel 2005 alcuni citta-

dini hanno avanzato pretese sulla proprietà del bene e l’Ente, per abbreviare i tempi

giudiziari ha attivato la procedura di acquisizione sanante del bene di cui all’art.43

del DPR 327/01 e successive modifiche. Al momento, la vicenda è ancora al vaglio

della competente Autorità civile giudicante. (9-10-11-12-13)

228


Il POR ha avuto una partenza molto “difficile” per varie ragioni, basti pensa-

re che molte Misure sono state attivate nel 2002-2003; i ritardi accumulati nei primi

anni della programmazione sono stati tali che, in una certa fase, tutto l’apparato

amministrativo si è dovuto concentrare esclusivamente sulle soluzioni da adottare

per evitare il rischio di disimpegno. Dal punto di vista dell’attuazione finanziaria, la

scarsa capacità di spesa, nei primi anni della Programmazione, ha causato enormi

difficoltà nell’evitare il rischio di disimpegno automatico; ne è derivato un massiccio

ricorso – analogamente ad altre realtà regionali –a strumenti di accelerazione dei

pagamenti, i c.d. progetti coerenti, non disgiunto da numerose riprogrammazioni fi-

nanziarie a favore delle Misure che manifestavano maggiori capacità di spesa271.

La forte accelerazione della spesa nell’ultimo periodo della programmazione,

pur supportata da un’applicazione più puntuale dei meccanismi di controllo, non si è

associata ad una maggiore cooperazione tra i vari dipartimenti ed ha comunque

prodotto, una difficoltà, soprattutto nella fase finale, di effettuazione dei controlli di

II livello.

Il risultato finanziario quanto a capacità di “drenare” i finanziamenti europei

è, attraverso l’inserimento di progetti coerenti, il frutto di criticità che traggono ori-

gine, fondamentalmente, dalla scarsa qualità progettuale, dalla lentezza del ciclo di

realizzazione degli stessi, dalla mancanza di una visione di “lungo periodo” e, non

da ultimo, da carenze di coordinamento fra i vari attori.

Una delle principali criticità della programmazione 2000-2006 risiede nella

eccessiva parcellizzazione degli interventi realizzati, con la grande frammentazione

degli stessi; ciò ha creato problemi sia nella gestione che nei controlli.

L’attuazione finanziaria, corrispondente, mediamente, ai target, non è però

supportata da un’adeguata realizzazione fisica, visto che diversi e rilevanti progetti,

non hanno avuto attuazione ovvero non risultano conclusi. Ciò è causa di inevitabili

ricadute negative in termini di mancato miglioramento della qualità e della quantità

dei servizi e delle infrastrutture fruibili dalla popolazione del territorio.

Il tasso di errore rilevato, pari al 14,42%, si presenta particolarmente alto

ed ha determinato elevati importi di spesa irregolare per i quali è stato necessario

procedere a decertificazione; tale fenomeno, che riduce qualsiasi impatto a carico

del bilancio comunitario, ha invece conseguenze rilevanti sul bilancio nazionale e

regionale, anche in ordine alla difficoltà di rispettare i vincoli imposti dal Patto di

stabilità.

271 Tale situazione è evidenziata anche nel rapporto di valutazione intermedia ove si segnala che, a tre anni dall’inizio del POR, le attività effettivamente avviate erano quelle caratterizzate da meccanismi di “spesa veloce”.

229

Positiva valutazione è riservata all’istituzione del registro informatico delle ir-

regolarità, che può assicurare un costante monitoraggio delle stesse, divenendo –

nell’esame delle modalità attuative – un prezioso ausilio per migliorare azioni di

prevenzione e contrasto.

L’ampio ricorso alle decertificazioni, impone la profusione di un grande im-

pegno, da parte dell’apparato amministrativo, volto al recupero degli importi irrego-

lari, anche attraverso forme coattive.




E’ stato possibile rilevare come, nel corso della gestione, anche a seguito dei

diversi audit, sia nazionali che comunitari, sia notevolmente migliorato l’apparato

preposto alle attività di controllo, in particolare quello di secondo livello al quale, nel

più recente periodo, sono state riservate risorse interne particolarmente qualificate

che hanno assunto un ruolo trainante anche sostituendo funzioni fino ad allora As-

segnate alle strutture convenzionate di l’Assistenza tecnica; ciò ha contribuito - co-

me in più occasioni evidenziato anche da questa Corte - a sviluppare una cultura

dei controlli particolarmente rilevante per un cambiamento complessivo dell’azione

amministrativa.

E’ altresì necessario, per una inderogabile esigenza di trasparenza e veridici-

tà, esplicitare nelle scritture di bilancio i movimenti finanziari in entrata ed in uscita

relativi ai flussi di risorse afferenti alla programmazione comunitaria.

231

PARTE III

233

CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

PER LA LOMBARDIA

REGIONE LOMBARDIA

CHIUSURA DELLA PROGRAMMAZIONE 2000-2006 FESR

SINTESI DELLA RELAZIONE

234

SINTESI DELLA RELAZIONE SULLA GESTIONE

DEL FONDO EUROPEO DI SVILUPPO REGIONALE IN LOMBARDIA272

Magistrato istruttore e relatore Referendario Laura De Rentiis

Il Documento Unico di programmazione Obiettivo 2 2000-2006 (DocUp)

nella Regione Lombardia

Alla stregua degli obiettivi fissati dalla Sezione di Controllo per gli affari comuni-

tari ed internazionali nel programma per il controllo congiunto con la Corte dei Conti

Europea in materia di fondi strutturali e, più in particolare, in merito alla chiusura

della programmazione 2000/2006, la valutazione complessiva sulla gestione del

DocUP Obiettivo 2 adottato dalla Regione Lombardia è positiva.

Per DocUP Obiettivo 2 si intende lo strumento di programmazione comunita-

ria adottato dalla Regione Lombardia per il periodo 2000-2006, finalizzato allo svi-

luppo delle aree più deboli del proprio territorio favorendo la competitività del si-

stema economico, rafforzando la dotazione infrastrutturale locale e promuovendo la

conservazione e la valorizzazione dell’ambiente.

Il DocUP ha perseguito l’obiettivo generale di “avviare e sostenere percorsi e

processi di sviluppo sostenibile in grado di valorizzare il potenziale endogeno loca-

le, rilanciare l’occupazione e tutelare l’ambiente”. Tale obiettivo è stato individuato

tenendo conto delle debolezze e dei punti di forza delle aree selezionate.

Per il raggiungimento dell’obiettivo prefissato, la strategia del DocUP è stata

articolata nei seguenti tre obiettivi globali:

- sviluppare la competitività del sistema economico lombardo nelle aree obiettivo

mirando al rafforzamento e alla crescita della presenza imprenditoriale tramite

il sostegno a processi di diffusione di innovazione, nel rispetto delle logiche di

sostenibilità ambientale e di riequilibrio occupazionale;

- migliorare la qualificazione e la dotazione del territorio, valorizzandone le po-

tenzialità, ai fini di una più elevata attrattività e del consolidamento di percorsi

di uscita dalla condizione di marginalità, anche attraverso l’implementazione

delle competenze locali;

- valorizzare le risorse ambientali incidendo sui fattori di rischio e potenziando

il carattere di opportunità che il patrimonio naturale e culturale rappresenta

per la crescita delle comunità locali.

Ciascun obiettivo è stato perseguito mediante l’attuazione dei 3 Assi prioritari

che, a loro volta, prevedevano un’articolazione in Misure. Le 20 Misure sono state

attivate per favorire il perseguimento degli obiettivi specifici del Programma formu-

272 La Relazione di controllo è stata approvata dalla Sezione con deliberazione n. LOMB/655/2011/FRG del 12 dicembre 2011.

235

lati in modo da tener conto delle peculiarità dell’area interessata e nel rispetto

dei temi trasversali quali ambiente, pari opportunità ed occupazione.

La realizzazione dei progetti, ha avuto l’obiettivo di aumentare il grado di com-

petitività delle imprese, favorirne la riqualificazione, e promuovere l’offerta turistica.

L’area di a z i o n e del Programma ha riguardato tutte quelle zone del terri-

torio regionale più arretrate, o perché caratterizzate da un forte declino delle attivi-

tà produttive, o perché poste ai margini della regione (nel senso sia spaziale sia

economico del termine).

Profili organizzativi: il sistema di gestione e di controllo (esito dei controlli

in loco svolti congiuntamente con la Corte dei Conti Europea).

L’art. 38 del Regolamento (CE) 1260/99, privilegiando il sistema dei controlli

cd. interni, attribuisce agli Stati Membri la “responsabilità primaria del controllo fi-

nanziario degli interventi” mediante lo strumento dei Fondi strutturali; dunque, gli

Stati membri sono, in via primaria, tenuti all’accertamento della gestione degli in-

terventi in misura conforme alla normativa comunitaria e alla verifica dell’utilizzo

dei fondi comunitari in maniera coerente con i principi di sana gestione finanziaria.

Nello stesso tempo, la norma in esame attribuisce agli Stati membri la pote-

stà di scegliere i sistemi di gestione e controllo che garantiscano un impiego effi-

ciente e regolare dei fondi e prescrive la comunicazione alla Commissione europea

dei sistemi così adottati al fine di garantire i principi di trasparenza dell’attività e di

coerenza alla normativa in materia.

Nel sistema dei fondi strutturali, ciascuno Stato membro ha il dovere di veri-

ficare che i prodotti e i servizi cofinanziati siano stati effettivamente forniti, che le

spese dichiarate corrispondano alla realtà, e che tali spese siano conformi alle nor-

me nazionali e comunitarie in materia di ammissibilità delle spese, appalti pubblici,

aiuti di Stato, protezione dell'ambiente e pari opportunità.

A tal fine, gli Stati membri devono adottare procedure relative: al ricevimen-

to, alla verifica ed alla convalida delle domande di rimborso delle spese; all'autoriz-

zazione, all'esecuzione e alla registrazione dei pagamenti ai beneficiari; all'audit dei

sistemi di gestione e di controllo.

Particolarmente rilevante è la verifica di sistema che, ai sensi dell’art. 3 Reg.

(CE) 438/2001, ha lo scopo di stabilire se i sistemi in atto siano in grado di garanti-

re un’adeguata organizzazione degli uffici ed una chiara definizione, assegnazione e

separazione delle funzioni. Tale controllo, chiamato anche system audit, si pone

l’obiettivo di verificare l’affidabilità complessiva del sistema di gestione e controllo

considerato, anche nell’ottica dell’obbligo di segnalazione di eventuali irregolarità.

http://europa.eu/legislation_summaries/regional_policy/management/g24211_it.htm

http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/businesses/public_procurement/index_it.htm

http://europa.eu/legislation_summaries/competition/state_aid/index_it.htm

http://europa.eu/legislation_summaries/environment/index_it.htm

http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/equality_between_men_and_women/index_it.htm

236

In tale controllo gli aspetti legati alla struttura organizzativa, al conferimento di re-

sponsabilità e, più in generale, alla struttura/disegno dei controlli rivestono un ruolo

decisivo e costituiscono l’oggetto diretto dell’azione del controller.

Il presente referto ha come finalità la verifica che lo Stato membro, coeren-

temente con il ruolo di responsabile primario del controllo finanziario degli interven-

ti, abbia improntato un sistema di gestione e di controlli adeguato sotto il profilo

dell’organizzazione del sistema stesso e degli adempimenti procedurali in base al

quale l’Autorità di Gestione opera.

Il Regolamento (CE) 438/01 - recante modalità di applicazione del Regola-

mento 1260/99 per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi

concessi nell’ambito dei fondi strutturali – nello specificare ed attuare l’art. 38 del

Reg. 1260/99, indica agli Stati Membri due criteri che devono informare necessa-

riamente il sistema: la costruzione di adeguate piste di controllo e la possibilità per

la Commissione di effettuare controlli in loco.

Il Reg. n. 438/2001 descrive, altresì, dettagliatamente le modalità di control-

lo realizzabili dagli Stati membri e distingue tra l’attività di controllo ordinario (o

controllo di primo livello), espletata contestualmente alla gestione degli interventi, e

l’attività di controllo a campione delle operazioni (o controllo di secondo livello),

operata su un campione rappresentativo, con criteri di selettività e basata sulla ve-

rifica delle dichiarazioni di spesa. Il compito di controllo è in questo caso assegnato

a persone od uffici indipendenti dall’Autorità di Gestione e dall’Autorità di Pagamen-

to.

L’art. 11 del Reg. 438/01 prevede le modalità di verifica obbligatorie

all’intero sistema di gestione e controllo che, attraverso le verifiche a campione del-

le operazione, garantisce l’assenza di irregolarità sistematiche nell’ambito della ge-

stione dei fondi comunitari.

I controlli di primo livello

Con l’espressione “controlli di primo livello” si intende l’insieme delle attività

che supportano direttamente i responsabili dei procedimenti nel perseguimento de-

gli obiettivi previsti, nella sorveglianza del corretto svolgimento delle operazioni e

nel governo delle risorse e delle qualità dei prodotti e dei servizi realizzati.

I controlli di primo livello vengono espletati contestualmente alla gestione

degli interventi, accompagnando l’attività dell’Autorità di Gestione, dell’Autorità di

Pagamento e degli eventuali Organismi Intermedi.

Per l’attuazione delle verifiche in loco, l’Autorità di Gestione non ha esterna-

lizzato l’attività di controllo a società di consulenza, bensì ha deciso di avvalersi del

237

nucleo di verificatori composto da personale regionale reso disponibile dalle Dire-

zioni Generali coinvolte nell’attuazione del DocUP, unitamente ad alcuni funzionari

delle Sedi Territoriali Regionali (STER). Pertanto, per la realizzazione delle verifiche

in loco di primo livello, si registra l’utilizzo esclusivo di personale di ruolo

dell’Amministrazione regionale. Il coordinamento del gruppo di verificatori si è svol-

to tramite una segreteria tecnica collocata presso l’Autorità di Gestione che fungeva

anche da raccordo con i singoli Responsabili di Misura.

Tuttavia, l’Autorità ha utilizzato servizi di assistenza tecnica. Coerentemente

con quanto previsto dalla normativa comunitaria in materia di assistenza tecnica e

con quanto contemplato nel Programma per l’asse 4, nel corso degli anni, l’Autorità

di Gestione ha usufruito, a vario titolo, di servizi di consulenza e assistenza tecnica

di diverse società e enti, al fine di ottemperare ad alcuni adempimenti resisi neces-

sari per una efficiente ed efficace attuazione del Programma.

La “pista di controllo” è lo strumento che descrive le varie tappe dei flussi dei

Fondi, comunitari e nazionali, identificando i responsabili dei controlli, le informa-

zioni prodotte e il sistema utilizzato per la loro trasmissione.

L’art. 7 del Reg. 438/2001 (modificato dal successivo Regolamento 2355/02)

considera adeguata la pista di controllo che consente di “verificare la corrisponden-

za dei dati riepilogativi, certificati alla Commissione, alle singole registrazioni di

spesa e alla relativa documentazione giustificativa, conservate ai vari livelli

dell’amministrazione e presso i beneficiari finali, nonché, nel caso in cui questi non

siano i percettori finali del contributo, presso gli organismi o le imprese private che

eseguono le operazioni” e di “verificare l’assegnazione ed i trasferimenti delle risor-

se comunitarie e nazionali disponibili”. Un’adeguata pista di controllo, ai sensi

dell’art. 7 del Reg. 438/01, deve quindi assicurare alle Autorità di controllo il moni-

toraggio costante dello svolgimento dell’attività cofinanziata, suddivisa nei suoi pro-

cessi tipici.

Correlati alla predisposizione delle piste sono, inoltre, alcuni adempimenti

quali ad esempio: la tenuta della contabilità degli importi da recuperare, la conser-

vazione, la tenuta e l’informatizzazione delle registrazioni contabili; la disponibilità,

a vari livelli, della documentazione; l’”alimentazione” dei dati oggetto delle dichiara-

zioni di spesa intermedie e finali.

In pratica, tutti i soggetti del circuito finanziario sono coinvolti nel controllo e

sono tenuti a conservare, ex art. 38, par. 6 Reg. 1260/99, tutta la documentazione

pertinente per tre anni dalla data di pagamento da parte della Commissione del sal-

do relativo all’intervento.

238

Si può considerare quindi adeguata la pista di controllo che consente di veri-

ficare la corrispondenza dei dati riepilogativi certificati alla Commissione con le sin-

gole registrazioni di spesa e con la relativa documentazione giustificativa conserva-

ta ai vari livelli dell'amministrazione e presso i beneficiari finali. Nel caso in cui que-

sti ultimi non siano i percettori finali del contributo, la verifica è da effettuarsi pres-

so gli organismi o le imprese che eseguono le operazioni. Inoltre, una pista di con-

trollo adeguata dovrebbe permettere di verificare l'assegnazione e i trasferimenti

delle risorse comunitarie e nazionali ottenendo informazioni dai beneficiari finali (ad

esempio sulle registrazioni contabili sulle spese effettivamente sostenute) per ogni

operazione finanziata.

L’Autorità di gestione deve tenere a disposizione della Commissione tutti i

documenti contabili fino a tre anni dopo il pagamento del saldo relativo ad un inter-

vento.

L’Autorità di gestione o di pagamento devono tenere la contabilità degli im-

porti da recuperare a titolo di pagamenti del contributo comunitario già effettuati ed

accertano che gli importi in questione vengano recuperati in tempi brevi.

Il controllo documentale è stato svolto sul 100% delle operazioni finanziate.

Le attività di controllo ordinario di tipo documentale sia antecedenti al pro-

cesso di spesa (istruttoria e concessione del diritto al contributo), sia concomitanti

al processo di erogazione del contributo, nonché anche successive alla chiusura

dell’intervento sono state demandate ai Responsabili di Misura/Sottomisura.

Anche le verifiche in loco fanno parte dei controlli ordinari (di primo livello).

Le verifiche in loco sono state effettuate su base campionaria. Per la loro at-

tuazione, come già anticipato, l’Autorità di gestione ha deciso di avvalersi di un

apposito nucleo di verificatori che ha affiancato i Responsabili di Misura. Tale nu-

cleo (denominato Nucleo Operativo di Controllo – NOC), ha fatto capo direttamente

all’Autorità di Gestione Per facilitare le attività del gruppo, l’Autorità di gestione ha

sviluppato un complesso di attività e di strumenti finalizzati a coordinare e suppor-

tare il lavoro delle Strutture Regionali responsabili dell’attuazione dell’intervento e

ad omogeneizzare, al tempo stesso, le modalità procedurali e operative adottate

per l’attuazione di ciascuna misura del DocUP.

Gli strumenti di gestione e controllo predisposti sono i seguenti: Il manuale

“Il sistema dei controlli”; Linee guida per la rendicontazione; Check list sugli appal-

ti pubblici di lavori, servizi e forniture; Procedure e strumenti per le verifiche in lo-

co; Strumenti di comunicazione delle irregolarità; Linee guida sull’organizzazione

dell’archivio cartaceo; Piste di controllo.

239

L’Autorità di Gestione ha inoltre organizzato una serie di incontri formativi

espressamente mirati alla preparazione per lo svolgimento dei sopralluoghi.

In ottemperanza ai contenuti della relazione ex art. 5 del Reg. (CE) 438/01

inviata alla Commissione europea nel giugno 2003 e ss.mm.ii, le verifiche in loco di

primo livello sono state previste, a regime, in misura del 10% sulla spesa rendi-

contata.

Il campionamento ha tenuto conto dei “fattori di rischio”, e in ogni sub-

universo è stata estratta una percentuale di progetti nella misura di un 10% che

rappresentasse almeno un 10% della spesa, tenendo altresì presente che le misure

dell’asse 1 presentano una percentuale di rischio maggiore rispetto alle misure degli

altri assi. Coerentemente a quest’ultima considerazione, l’Autorità di Gestione, per

l’Asse 1, ha deciso di sottoporre a verifica un numero di progetti agevolati e un

importo di spesa effettivamente sostenuta non inferiore al 10% del totale per il

primo campione estratto nel 2005 con decreto 3268 del 3/03/2005. Per i cam-

pionamenti successivi, poi - proprio in ragione del grado di rischio insito nelle misu-

re dell’asse 1-, ha aumentato la percentuale al 15% (secondo campione estratto

nel 2006, approvato con decreto n. 7415 del 28/06/2006).

I medesimi criteri sono stati seguiti per le verifiche sui progetti finanziati

all’interno degli Assi 2 e 3; anche per questi assi si è proceduto a l l’innalzamento al

15% della percentuale di campionamento in sede d’estrazione del secondo cam-

pione (decreto n. 16275 del 21/12/2007).

Le modalità di estrazione del campione sono state identificate dall’Autorità

di Gestione sulla base dell’entità finanziaria dei progetti, della loro distribuzione

territoriale e di eventuali fattori di rischio rilevanti, riprendendosi ed integrandosi,

ove ritenuto opportuno, al metodo di campionamento utilizzato per i controlli di se-

condo livello.

I Responsabili di Misura, che assumono la veste di “responsabili del proce-

dimento” in quanto competenti a verificare, analizzare e approfondire le risultanze

in base agli elementi forniti dal verificatore, hanno seguito l’avvio dei provvedimen-

ti attuati in conseguenza degli esiti definitivamente accertati a seguito dei controlli

in loco (provvedimenti di recupero, revoca, comunicazione alla Guardia di Finanza,

ecc).

Il Programma è stato attuato in un arco temporale molto ampio (dal 2000 al

2009). Conseguenza inevitabile del lungo periodo su cui si è sviluppato il Program-

ma, è stato il fenomeno del turn over dei soggetti coinvolti nelle attività di gestione

e controllo previste. In maggior dettaglio, la turnazione degli addetti trova una ra-

gionevole giustificazione in diverse circostanze che, in via non esaustiva, si possono

240

indicare nelle elezioni amministrative verificatesi durante il periodo di programma-

zione, nonchè nei naturali avvicendamenti che caratterizzano ogni organizzazione

(es.: promozioni, pensionamenti, trasferimenti).

Ad ogni modo, al fine di agevolare la gestione degli interventi da parte dei

nuovi Responsabili di Misura, l’Autorità di Gestione ha avviato una serie di attività e

di azioni di accompagnamento che facilitassero il “passaggio di consegne” tra i fun-

zionari regionali, anche mediante l’organizzazione di corsi di formazione e di incon-

tri ad hoc su specifiche tematiche, anche con il supporto dell’assistenza Tecnica.

In questo quadro operativo, le decisioni -assunte (in accordo con l’Autorità

di Gestione) all’esito delle verifiche- sono state comunicate formalmente dai Re-

sponsabili di Misura alla Autorità di Pagamento e alla Struttura Audit Interno, re-

sponsabile, ai sensi dell’art. 5 Reg. (CE) n. 438/01, della verifica sull’efficacia del

sistema di gestione e controllo del DocUP Ob2 (controlli di secondo livello).

Complessivamente, i controlli di primo livello in loco hanno riguardato 380

progetti, per una spesa verificata pari ad euro 70.106.976,00, il 16,3% della spe-

sa certificata complessiva. Le spese non riconosciute ammontano ad euro

151.397,12, che rappresentano lo 0,22% delle spese oggetto di controllo.

I controlli di secondo livello

I controlli di secondo livello si sostanziano nell’insieme di attività compiute

da una struttura funzionale che, ponendosi in posizione di indipendenza dai respon-

sabili degli altri processi, ha il compito di controllare l’andamento delle operazioni,

dei loro risultati qualitativi e quantitativi, dell’operatività e dell’adeguatezza del si-

stema dei controlli di primo livello. Le dichiarazioni di spesa presentate ai vari livelli

sono verificate con criteri di selettività e sulla base di un’analisi dei rischi, ex art. 10

Reg. 438/01.

Ai sensi dell’art. 10 cit., gli Stati membri organizzano i controlli sulle opera-

zioni in ragione di un campione “adeguato”.

La finalità dei controlli dei controlli di secondo livello è quella di verificare

l'efficacia dei sistemi di gestione e controllo istituiti; nonché di accertare le dichiara-

zioni di spesa presentate ai vari livelli, con criteri selettivi e sulla base di un'analisi

dei rischi.

Il regolamento comunitario prevede che i controlli effettuati prima della con-

clusione di ciascun intervento debbano riguardare almeno il 5 % della spesa totale

ammissibile e si basino su un campione rappresentativo delle operazioni approvate.

Gli Stati membri si devono adoperare per ripartire uniformemente l'esecuzione dei

controlli su tutto il periodo interessato.

241

Il sistema dei controlli di secondo livello deve garantire un'adeguata separa-

zione dal sistema di esecuzione o pagamento delle operazioni.

La selezione del campione di operazioni da sottoporre ai controlli deve tener

conto dei seguenti aspetti:

a) l'esigenza di controllare operazioni di vario tipo e di varie dimensioni;

b) gli eventuali fattori di rischio identificati dai controlli nazionali o comunitari;

c) la concentrazione delle operazioni in capo a determinati organismi intermedi ov-

vero a determinati beneficiari finali, in modo che i principali organismi intermedi

ed i principali beneficiari finali siano sottoposti almeno ad un controllo prima

della conclusione di ciascun intervento.

d) L’articolo 11 del Reg. 438/01 stabilisce che gli Stati membri adottino un sistema

di controllo di secondo livello idoneo ad accertare i seguenti aspetti:

e) la concreta applicazione e l'efficacia dei sistemi di gestione e di controllo;

f) un adeguato numero di registrazioni contabili, la relativa concordanza con i per-

tinenti documenti giustificativi, detenuti dagli organismi intermedi, dai beneficia-

ri finali e dagli organismi o imprese che eseguono le operazioni;

g) l'esistenza di un'adeguata pista di controllo;

h) per un adeguato numero di voci di spesa, la conformità della loro natura e dei

relativi tempi di esecuzione alle disposizioni comunitarie, al capitolato approvato

per l'operazione ed ai lavori effettivamente eseguiti;

i) la conformità della destinazione o della prevista destinazione dell'operazione a

quella indicata nella richiesta di cofinanziamento comunitario;

j) il rispetto dei limiti di cui all'articolo 29 del regolamento (CE)n.1260/1999 e i

ogni altro limite imposto dalle disposizioni comunitarie applicabili ai contributi fi-

nanziari della Comunità, che devono essere corrisposti ai beneficiari finali senza

decurtazioni o ritardi ingiustificati;

k) l'effettiva disponibilità del pertinente cofinanziamento nazionale;

l) la conformità delle operazioni cofinanziate alle norme e alle politiche comunita-

rie, ai sensi dell'articolo 12 del regolamento (CE)n.1260/1999.

Il controllo di secondo livello, ex art. 10-13 del Reg. (CE) 438/01, rappre-

senta quindi un punto strategico affinché il sistema di gestione e controllo imple-

mentato dall’Amministrazione regionale assicuri un impiego regolare ed efficiente

delle risorse, ai sensi del Regolamento (CE) n. 1260/99 e del Regolamento (CE)

n.438/2001.

Sotto il profilo organizzativo della struttura di audit, le attività di controllo di

secondo livello, nel rispetto della disciplina comunitaria, sono state affidate ad un

242

ufficio munito di requisiti di indipendenza rispetto all’Autorità di Gestione,

all’Autorità di Pagamento ed alle altre Direzioni coinvolte nell’attuazione del DocUP.

Tale ufficio è stato individuato nella Struttura Audit interno (ex Struttura

Audit Fondi Strutturali) della Direzione Generale Presidenza. In ottemperanza a

quanto prescritto nel Capo IV del Reg. n. 438/2001 ( “Controlli a campione delle

Operazioni”), la Struttura di Audit nel corso della programmazione ha provveduto a

verificare l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo e le dichiarazioni di spesa

presentate ai vari livelli.

Dall’istruttoria svolta è emerso che l’ufficio di Audit interno (ovvero, l'organi-

smo incaricato ex art. 10 dei controlli di secondo livello) ha operato in tutto il pe-

riodo di programmazione in posizione funzionalmente indipendente dall'Autorità

di Gestione e dall'Autorità di Pagamento; in particolare ha operato come struttura

distinta, non legata da alcuna forma di rapporto gerarchico, alle Autorità di Ge-

stione e di Pagamento.

Nel corso dell’istruttoria, proprio per verificare la reale indipendenza del si-

stema di audit da quello di gestione e pagamento, sono stati acquisiti dati sulla rea-

le organizzazione dell’ufficio deputato al controllo di secondo livello. Da detta inda-

gine è emerso che l’ufficio di Audit è composto, nel complesso, da una decina di

unità di personale e si è avvalso dell’ausilio di una società esterna, scelta con pro-

cedura aperta, di assistenza tecnica per compiere alcune verifiche in loco.

La struttura organizzativa fin qui descritta è stata affiancata da una società

di assistenza tecnica (Interaudit) che ha svolto i controlli previsti dall’art. 10 del

Reg CE 438/2001.

I lavori dell'organismo responsabile della dichiarazione di chiusura, ai

sensi dell'art. 15 del Reg (CE) 438/01, sono stati oggetto di revisione nella missio-

ne di audit (2006/ERDF/EAGGF/FIFG) effettuata dai servizi della DG Politica

regionale della Commissione Europea dal 16 al 20 aprile 2007. Il rapporto

emesso in data 17 luglio 2007 non ha portato rilievi per quanto riguarda l'in-

dipendenza dell'organo di controllo. Gli auditors della Commissione hanno, in-

fatti, statuito al riguardo di avere «obtenu une assurance raisonnable que le

procédures mises en place et les travaux effectués per l'organisme Article 15,

ainsi que le systéme et les procédures mises en piace pour la préparation del

déclaration de cloture sont conformes aux conditions requises per le règlement

438/2001...».

Con riferimento alle verifiche su base campionaria svolte dall’Autorità di au-

dit, i progetti sottoposti a verifiche in loco di secondo livello sono stati 615, pari ad

una spesa verificata di euro 113.827.428,93, che rappresenta il 26,46% del totale

243

della spesa finale certificata, livello ben superiore a quanto prescritto dal succitato

Regolamento che stabilisce che i controlli debbano riguardare almeno il 5% del-

la spesa totale ammissibile. Sulla base dei controlli effettuati sono state ritenute

recuperabili spese pari a euro 1.732.187,58 che esprimono una frequenza degli er-

rori e delle irregolarità pari a 1,52% e, pertanto, inferiore al livello di materialità

(pari al 2%), individuato dagli Orientamenti sulla chiusura degli interventi (2000-

2006) dei Fondi strutturali come soglia accettabile.

I progetti sono stati verificati sia in itinere, sia a conclusione dell’operazione

(ovvero, ex post); il sistema di audit ha tenuto conto del fatto che, nel corso del

tempo, alcune spese sono state oggetto di evoluzione normativa.

Il campionamento è stato predisposto su base annuale in ragione della spe-

sa; la compilazione delle check lists è stata adattata alle diverse tipologie di inter-

vento (ad es. opere infrastrutturali, incentivi alle imprese, etc..).

Le check lists sono state tutte archiviate informaticamente. In una prima fa-

se, i sistemi di controllo hanno svolto una verifica di tipo “fascicolare” e, in una se-

conda fase, hanno attivato una verifica in loco presso il beneficiario (solo in questa

seconda fase e solo per le operazioni più complesse, i controllori di secondo livello si

sono talvolta avvalsi di assistenza tecnica esterna nei termini di cui si è detto in

precedenza).

Dunque, tutti i controlli sono stati posti in essere mediante visita in loco

presso i beneficiari finali e con l’utilizzo di un applicativo informatico dedicato. A se-

guito di ciascuna visita veniva redatto apposito verbale, firmato dal recettore (be-

neficiario finale). Anche in questo caso, come già sottolineato nella descrizione dei

controlli di primo livello, è stato osservato il principio del contraddittorio con i be-

neficiari finali (vi è l’onere per l’Audit di controdedurre), con comunicazione finale

all’Autorità di Gestione e all’Autorità di Pagamento.

Con riferimento all’audit sulla concreta applicazione e l’efficacia dei sistemi di

gestione e di controllo, i controlli di secondo livello hanno effettuato audit di siste-

ma, riguardanti sia l’organizzazione e le procedure adottate dalle Autorità di Gestio-

ne e di Pagamento e dai Responsabili di Misura, sia le verifiche condotte sui Sog-

getti attuatori, come definiti all’art. 2 del Regolamento (CE) 438/2001.

A questi controlli è seguita l’analisi dei rischi delle operazioni, l’esame co-

mune delle risultanze dell’audit di sistema e la definizione degli adeguamenti dei

sistemi di gestione e controllo idonei a mitigare i rischi. Le informazioni necessarie

alla definizione dell’analisi dei rischi delle operazioni sono state acquisite attraverso

l’analisi della documentazione relativa alle procedure di gestione, agli organi-

244

grammi e alle piste di controllo, e attraverso l’effettuazione di interviste con tutti i

Responsabili di Misura.

Per l’analisi dei rischi, la Struttura di Audit interno si è ispirata alle procedure

ed alle metodologie indicate dal Manuale per il controllo a campione delle operazio-

ni cofinanziate dai Fondi Strutturali comunitari per il periodo 2000/2006

dell’Ispettorato Generale per i rapporti finanziari con l’Unione Europea - IGRUE -

del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

L’Audit interno, inoltre, ha dichiarato di essersi non solo attenuto al Manuale

Ministeriale, ma di aver anche provveduto ad aggiornare costantemente i rischi uti-

lizzando una “scala” di rischiosità rilevata sulle diverse misure, tenendo anche in

considerazione la distribuzione territoriale degli interventi.

In maggior dettaglio, le tipologie di rischio possono essere di tipo c.d. intrin-

seco o di controllo.

Rientrano nella tipologia di rischio c.d. intrinseco sia i rischi connessi alla ti-

pologia di operazione (profilo oggettivo) sia i rischi connessi alla natura del benefi-

ciario della operazione (profilo soggettivo). In merito ai rischi connessi alla tipologia

di operazione, si osserva che più è complessa l’operazione più aumenta il rischio

che si possa verificare un’irregolarità. Con riferimento ai rischi collegati alla tipolo-

gia del beneficiario si parte dal presupposto che i beneficiari possono adottare di-

versi sistemi di contabilità, per giungere alla conclusione che, in linea di massima,

più il sistema della gestione di contabilità del beneficiario è strutturato, maggiori

sono le garanzie di regolare gestione (così, ad esempio, le operazioni delle società

quotate in borsa sono caratterizzate da una più agevole tracciabiltà).

Nell’ambito della tipologia dei rischi c.d. di controllo, invece, l’analisi dei ri-

schi adottata attribuisce un diverso coefficiente di rischio a seconda del “peso” fi-

nanziario di ciascuna misura in cui si colloca una operazione.

All’esito dei controlli svolti congiuntamente da questa Sezione Regionale di

Controllo, dalla Sezione centrale Affari Comunitari della Corte dei Conti italiana e

dai delegati della Corte dei Conti Europea, presso gli uffici del sistema di controlli di

secondo livello approntati presso la Regione Lombardia, i funzionari della delegazio-

ne europea hanno rilevato che <<la dichiarazione di chiusura non fornisce informa-

zioni dettagliate sui fattori di rischio e il modo in cui questi abbiano influenzato la

metodologia di campionamento, ma si limita ad affermare che “i controlli sono stati

eseguiti sulla base di un'analisi dei rischi>>.

L’Autorità di Audit, con nota del 30/09/2011 (protocollo A1.2011.0094271),

ha ribadito che l’analisi dei rischi è stata effettuata per entrambi i programmi sulla

base della metodologia indicata dal “Manuale per il controllo a campione delle ope-

245

razioni cofinanziate dai Fondi Strutturali comunitari per il periodo 2000-2006” dell’

I.G.R.U.E. allo scopo di stabilire i coefficienti di rischio delle diverse misure di cia-

scun programma, da tenere in considerazione per la determinazione della composi-

zione dei campioni di operazioni da verificare.

Questa Sezione, in questa sede, ritiene esaustiva la descrizione contenuta

nelle schede di valutazione sui processi di istruttoria, attuazione e rendicontazione

di ciascuna misura. In particolare, si ritiene che l’analisi dei rischi è stata compiuta

valutando distintamente sia i fattori di rischio c.d. intriseci, sia i fattori di rischio

c.d. di controllo sopra descritti.

I fattori di rischio principali presi in considerazione dal sistema di controllo di

secondo livello sono stati: la localizzazione geografica dei progetti; i volumi di costo

previsti; la tipologia dei beneficiari; la tipologia dei destinatari; la tipologia dei pro-

getti; la qualità della pista di controllo interna all’Autorità di gestione.

Si è quindi valutata la “tipologia” di possibili Beneficiari Finali, tenendo pre-

sente alcuni importanti fattori di “rischio intrinseco”, come ad esempio i diversi si-

stemi di contabilità adottabili dai Beneficiari Finali: è, infatti, evidente che più è

strutturata la contabilità del Beneficiario Finale, minori sono i rischi di irregolarità.

Le affermazioni dell’Autorità di Audit della Regione Lombardia trovano ri-

scontro documentale in alcuni verbali di campionamento (prot. n.

B.1.2004.0114789 del 16.12.2004) acquisiti da questa Sezione nel corso

dell’istruttoria svolta per questo referto (16-17 giugno 2011); in maggior dettaglio,

la documentazione acquisita a campione riguarda l’analisi dei rischi riferita alle mi-

sure/sottomisure per le quali sono state certificate spese dei beneficiari finali alla

data del 30 settembre 2004.

Come emerge dalla documentazione in parola, gli esiti della valutazione

sull’analisi dei rischi sono sintetizzati in una relazione a firma del dirigente della

Struttura Audit Fondi Strutturali e nella relativa tabella allegata che reca il coeffi-

ciente di rischio per ciascuna misura e la percentuale di spesa da verificare rispetto

al totale dei controlli da svolgere.

Per ciò che concerne la rilevazione degli errori, la frequenza del loro rileva-

mento è stata osservata solo su determinati progetti per lo più nell’ambito

dell’asse 1, ma non si è trattato di “errori sistemici”. Il più delle irregolarità si è

manifestato sulle misure di aiuto alle imprese, e non sulle infrastrutture (che tra

l’altro sono partite con ritardo, facendo quindi “slittare” nel tempo i controlli per

l’asse 2).

246

I controlli di secondo livello sono stati effettuati non solo “a conclusione” del

progetto, ma anche in itinere e le prime spese oggetto di verifica sono state rendi-

contate nel 2006.

Nel corso degli anni 2004-05, l’addensarsi dei controlli sull’Asse 1, che è

soggetto ad una maggior percentuale di errore, ha contribuito al manifestarsi di un

livello di errore più elevato per questi primi 2 anni (ciò non toglie tuttavia che, in

qualsiasi anno, un singolo errore manifestatosi in un qualsivoglia progetto, a mag-

gior ragione se di importo rilevante, potrebbe potenzialmente provocare

un’impennata del tasso di errore).

Nel corso degli anni la tendenza però è stata quella di un abbassamento gra-

duale del tasso di errore: questo trend positivo può spiegarsi anche con la circo-

stanza che, nella fase finale, soprattutto negli anni 2006-2010, i controlli sull’Asse 1

(con percentuale di errore più elevata) tendevano ormai ad esaurimento, a fronte di

una concentrazione dei controlli sugli Assi 2 e 3.

Gli auditor della Corte dei Conti Europea, nel corso del controllo congiunto

con quella italiana, hanno rilevato criticamente che il tasso di errore per l’ultimo

anno (2010) è particolarmente basso, nonostante questo fosse l’anno con l'importo

controllato di gran lunga più elevato. In via preliminare, hanno anche contestato

che nella dichiarazione di chiusura non è stata fornita nessuna spiegazione partico-

lare in merito alle ragioni di una tale diminuzione del tasso di errore.

Il sistema di Audit della Lombardia ha contro dedotto che <<nell’anno 2010

sono state controllate prevalentemente le operazioni riconducibili alle misure per in-

terventi infrastrutturali, la cui esecuzione richiede i tempi necessari per la realizza-

zione di lavori e impianti e la cui dimensione finanziaria è molto superiore alla di-

mensione delle operazioni per aiuti. Le operazioni controllate, considerandone il

numero, sono state 156 nel 2008, 183 nel 2009 e 105 nel 2010: l’elevato importo

della spesa controllata è stato dunque determinato dalla tipologia delle operazioni

controllate.

Il tasso di errore rilevato con i controlli effettuati nell’anno 2010 deve ricon-

dursi alla descritta composizione del campione, atteso che, come si può rilevare

dalla tabella n. 3 della Relazione di accompagnamento alla dichiarazione conclusiva

dell’intervento, le misure infrastrutturali, che hanno costituito oggetto prevalente

dei controlli nell’anno, hanno registrato un tasso di errore inferiore a quello rilevato

per le misure di aiuto>>.

In conclusione, per ciò che concerne la differenza del tasso di errore tra con-

trolli di primo e secondo livello, l’Audit ha dato una duplice spiegazione: in primis, i

controlli di primo livello hanno tratto beneficio da quelli di secondo livello che veni-

247

vano svolti anche in itinere; in secondo luogo, su invito della Comunità europea, dal

2007 in poi sono stati aumentati i controlli.

Le osservazioni formulate dalla struttura Audit interno sono state prese in

considerazione dall’Autorità di Gestione che ha provveduto a mettere in atto le op-

portune azioni correttive. In questo quadro, nel corso del 2010, la struttura Audit

interno ha avviato una missione di Audit finalizzata ad accertare la correttezza

delle procedure messe in atto dall’Autorità di Gestione per le fasi di chiusura della

programmazione. Tale Missione si è conclusa con il rilascio del Rapporto Audit

trasmesso con nota prot. A1.2010.0093306 del 03/08/2010 nelle cui conclusioni

si afferma che l’Autorità di Gestione ha eseguito le raccomandazioni formulate a

seguito delle attività di system audit e che le irregolarità rilevate dai controlli di

primo e secondo livello sono state trattate adeguatamente.

La valutazione positiva di questa Sezione sul sistema di controllo di secondo

livello attiene non solo l’adeguata analisi dei rischi, ma anche l’efficacia dell’audit

nella rilevazione delle irregolarità e nella puntuale comunicazione del tasso di errore

all’Autorità di gestione.

Infatti, periodicamente e comunque annualmente, è stato fornito all’Autorità

di Gestione un report con indicazione del tasso di errore. Nei casi più problematici,

l’audit e l’Autorità di gestione hanno proceduto ad una concertazione interna.

In conclusione, alla luce anche di quest’ultimo rilievo, con riferimento al si-

stema di controllo di secondo livello approntato presso la Regione Lombardia si

possono formulare le considerazioni che seguono.

In primo luogo, il sistema posto in essere sia per la struttura organizzativa -

idonea a garantirne l’indipendenza e la professionalità-, sia per la metodologia se-

guita – preventivamente definita sulla scorta delle indicazioni contenute nel “Ma-

nuale” elaborato a livello nazionale dall’IGRUE- può ritenersi conforme alle prescri-

zioni comunitarie e, quindi, essere valutato come funzionale a garantire l’idoneità

del sistema di gestione dei fondi strutturali.

In secondo luogo, il sistema di Audit ha svolto anche una funzione propulsiva

per la proposizione di alcune azioni correttive volte a migliorare l’efficacia dei si-

stemi di gestione e controllo per la successiva programmazione. In maggior detta-

glio, con riferimento a detta funzione “propositiva-correttiva”, l’Autorità di Gestio-

ne, nel corso dei mesi successivi alla chiusura, ha fornito informazioni integrative e

ha manifestato la volontà di predisporre le eventuali azioni correttive conformi alle

osservazioni formulate dalla Struttura Audit Interno.

248

Il rapporto finale di esecuzione e la dichiarazione di chiusura

dell’intervento.

A norma dell’articolo 32, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1260/1999,

gli Stati membri sono tenuti a presentare alla Commissione, ai fini della liquidazio-

ne, tre documenti per ogni programma: una dichiarazione certificata delle spese fi-

nali, comprendente una domanda di pagamento finale, un rapporto finale di esecu-

zione, e una dichiarazione di chiusura dell’intervento (“documenti di chiusura”).

La Commissione può procedere a pagare il saldo finale per un Fondo se rice-

ve la domanda di pagamento finale, la dichiarazione di chiusura dell’intervento e un

rapporto finale del Fondo. Detto rapporto finale deve contenere tutte le informazioni

per il Fondo richieste dal regolamento CE n. 1260/99 (in particolare, per il contenu-

to del rapporto finale, assume rilievo l’allegato 1) e da altri regolamenti applicabili.

Lo Stato membro deve presentare, con il rapporto finale presentato per ogni Fondo,

un rapporto finale del programma, il quale deve contenere i rapporti finali per ogni

Fondo, nonché le informazioni richieste dal reg. (CE) n. 1260/1999, da altri regola-

menti applicabili e dall’allegato 1 degli orientamenti.

L’attività di controllo a campione delle operazioni (esaminata nella prima

parte di questo referto) trova la sua finalizzazione nel rilascio della dichiarazione a

conclusione dell’intervento, prevista dall’art. 38, par. 1, lett. f), del Regolamento

1260/99. Gli Stati membri sono infatti tenuti a presentare alla Commissione Euro-

pea, contestualmente alla domanda di pagamento finale per ciascun intervento,

un’attestazione che riassuma le risultanze dei controlli di secondo livello effettuati

negli anni precedenti e valuti la fondatezza della domanda di pagamento del saldo.

Il documento di chiusura, dunque, si sostanzia nella certificazione e dichiara-

zione delle spese finali, nonché comprende la domanda di pagamento finale. For-

malmente deve essere redatto secondo il modello contenuto nell’allegato II del reg.

(CE) n. 438/2001.

La certificazione delle spese finali

Le spese dichiarate devono riferirsi a spese poste a carico o effettivamente

sostenute dall’autorità di pagamento; conseguentemente, devono corrispondere a

pagamenti effettuati dai beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da

documenti contabili di valore probatorio equivalente, come previsto all’articolo 32,

paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1260/1999.

La normativa comunitaria di rango regolamentare (reg. n. 438/2001) speci-

fica, anche, gli adempimenti connessi alle certificazioni della spesa.

Innanzitutto, all'articolo 9 (reg. n. 438/2001), si precisa che le certificazioni

delle dichiarazioni di spese intermedie e finali devono essere eseguite da "...un ad-

249

detto o da un ufficio dell'Autorità di pagamento funzionalmente indipendenti da

qualunque ufficio che autorizza i pagamenti…". Tale precisazione sottolinea la deli-

catezza della funzione di certificazione e l'importanza che il legislatore comunitario

le ha attribuito nel nuovo sistema dei controlli. La ratio di questa norma è, infatti,

quella di assicurare una reale separazione tra la funzione di gestione e quella di

controllo sui Fondi strutturali attraverso la delega, ad un organismo estraneo al si-

stema dei pagamenti, delle certificazioni delle spese intermedie e finali.

La certificazione della dichiarazione di spesa implica che l'Autorità di paga-

mento verifichi che l'Autorità di gestione (cioè il soggetto che deve garantire

l’efficacia e la regolarità della gestione del p rogramma e l’attuazione delle attivi-

tà indicate nell’art. 34 del Reg. n. 1260/99) e gli eventuali organismi intermedi ri-

spettino le disposizioni del già citato Reg. 1260/99, con particolare riferimento alla

normativa comunitaria pertinente e al principio di sana gestione finanziaria (art 38,

lettera c).

In maggior dettaglio, l'Autorità di pagamento deve verificare che l'Autorità di

gestione e gli organismi intermedi rispettino gli adempimenti previsti dall'art. 32 del

Reg. CE 1260/99. In breve, il controllo esercitato dall'Autorità di pagamento sulle

dichiarazioni di spesa mira a garantire:

a) che le spese siano state sostenute dai beneficiari finali durante il periodo di

ammissibilità stabilito dalla decisione e che siano documentate da fatture quie-

tanzate o da documenti contabili di valore probatorio equivalente;

b) il rispetto delle disposizioni del trattato e degli atti emanati in virtù dello stesso,

nonché delle politiche comunitarie (art 12 Regolamento CE 1260/99);

c) l'applicazione delle procedure di gestione e di controllo finanziario all'intervento,

con particolare riferimento alla verifica della fornitura dei beni e servizi cofinan-

ziati e alla veridicità delle spese dichiarate;

d) l'esattezza della dichiarazione della spesa in questione predisposta nel contesto

di sistemi contabili che si avvalgono di documenti giustificativi verificabili;

e) che la dichiarazione delle spese e la domanda di pagamento tengano conto degli

importi recuperati, delle entrate nette delle operazioni finanziate nell'ambito

dell'intervento e degli interessi riscossi;

f) la registrazione delle informazioni particolareggiate relative alle operazioni in

questione in file informatici a disposizione dei competenti servizi della Commis-

sione.

Il controllo svolto dall'Autorità di pagamento è, dunque, diretto a verificare

che l'Autorità di gestione e gli organismi intermedi prevengano, individuino e cor-

reggano le irregolarità finanziarie, dandone comunicazione alla Commissione, in



250

conformità alla normativa comunitaria, ed eventualmente informandola sull'anda-

mento delle procedure amministrative e giudiziarie (art. 38, lettera e) del Regola-

mento CE 1260/99 e artt. 3, 4, e 5 del Regolamento CE 1681/94 relativo alle irre-

golarità ed all'organizzazione di un sistema di informazione in questo settore).

Le condizioni che l’autorità di pagamento deve verificare nel certificare la di-

chiarazione delle spese finali sono, nel dettaglio, indicate nel modello di cui

all’allegato II del reg. reg. n. 438/2001

Gli Stati membri devono informare la Commissione dei recuperi effettuati

nelle more tra la presentazione della dichiarazione delle spese finali e la domanda di

pagamento; detto dovere di informativa consente alla Commissione di detrarre le

somme recuperate dal pagamento finale. Nei documenti di chiusura queste fattispe-

cie vengono identificate come operazioni oggetto di procedimenti giudiziari in corso

o concernenti irregolarità pendenti.

I recuperi potenziali, ancora in sospeso al momento della liquidazione, sono

registrati nella contabilità della Commissione come crediti. Gli Stati membri devono

pertanto informare la Commissione anche dei recuperi effettuati dopo la presenta-

zione della dichiarazione delle spese finali e dopo la chiusura del programma, non-

ché devono rimborsare alla Commissione la corrispondente somma di partecipazio-

ne dei Fondi strutturali. L’acconto versato agli Stati membri a norma dell’articolo

32, paragrafo 2, del reg. n. 1260/1999 deve essere giustificato dai pagamenti effet-

tuati dai beneficiari finali al più tardi alla presentazione della domanda di pagamen-

to del saldo finale.

Il rapporto finale di esecuzione

Il “Rapporto Finale di Esecuzione” è elaborato in conformità alle prescrizioni

dell’art. 37 del Reg. (CE) 1260/99, e sulla base delle indicazioni fornite al riguardo

dai Servizi della Commissione europea, in particolare con gli “Orientamenti sulla

chiusura degli interventi (2000-2006) dei Fondi strutturali”.

Ai sensi dell’art. 37 del Reg. (CE) 1260/99, per gli interventi pluriennali,

l'Autorità di Gestione trasmette alla Commissione, entro sei mesi dalla fine dell'an-

no civile completo di attuazione, un rapporto annuale di esecuzione.

Ogni rapporto finale di esecuzione contiene i seguenti elementi:

a) qualsiasi cambiamento delle condizioni generali rilevanti per l'esecuzione dell'in-

tervento, segnatamente tendenze socioeconomiche significative, modificazioni

delle politiche nazionali, regionali o settoriali, nonché delle loro ripercussioni,

ove ve ne siano, sulla coerenza tra gli interventi del Fondo o tra questi e gli in-

terventi di altri strumenti finanziari;




http://multimediale.europalavoro.it/ProdottiMultimediali/Arcaweb/normativa/articoli/reg1681.htm#1681_art3

251

b) lo stato di avanzamento degli assi prioritari e delle misure per ciascuno dei Fon-

di rispetto ai corrispondenti obiettivi specifici quantificando, laddove e nel mo-

mento in cui sia possibile, degli indicatori fisici, di risultato e di impatto di cui

all'articolo 36 al livello appropriato (asse prioritario o misura);

c) l'esecuzione finanziaria dell'intervento, che illustra, per le singole misure, il ren-

diconto delle spese totali effettivamente pagate dall'Autorità di pagamento non-

ché il rendiconto dei pagamenti totali ricevuti dalla Commissione con quantifica-

zione degli indicatori finanziari di cui all'articolo 36, paragrafo 2, lettera c);

d) le disposizioni prese dall' Autorità di Gestione e dal comitato di sorveglianza per

assicurare la qualità e l'efficienza dell'esecuzione;

e) le misure adottate per assicurare la compatibilità con le altre politiche comunita-

rie come stabilito all'articolo 12 e per assicurare il coordinamento dell'insieme

degli aiuti strutturali comunitari di cui all'articolo 17, paragrafo 1, e all'articolo

19, paragrafo 2, seconda comma;

f) un capitolo distinto, se del caso, sullo stato di avanzamento e di finanziamento

dei grandi progetti e delle sovvenzioni globali.

La dichiarazione di chiusura

L’articolo 9 del reg. n. 438/2001 fornisce gli orientamenti sulla dichiarazione

di chiusura dell’intervento.

La dichiarazione di chiusura dell’intervento contiene il parere dell’organismo

indipendente designato sulla dichiarazione finale delle spese e sulla domanda di pa-

gamento finale. Questa dichiarazione, dunque, si basa sui controlli effettuati a nor-

ma dell’articolo 10 del reg. (CE) n. 438/2001, sulle verifiche realizzate da altri or-

ganismi nazionali e comunitari e su tutte le altre operazioni di controllo effettuate

dall’organismo indipendente stesso.

L’organismo indipendente deve formulare il suo parere conformemente al te-

sto della conclusione del modello indicativo presentato nell’allegato III del regola-

mento comunitario n. 438/2001. Se intende formulare il suo parere in modo diver-

so, deve chiedere preventivamente l'accordo dei servizi della Commissione.

L’organismo indipendente, quando viene incaricato di effettuare anche verifi-

che dei sistemi e/o i controlli a campione delle spese a norma dell'art. 10 reg. n.

438/2001, deve avere una struttura organizzativa che sia conforme alle disposizioni

del regolamento e che sia idonea a garantirne l’indipendenza.

L’attuazione finanziaria e realizzazione.

Complessivamente la spesa del DocUP al 30/06/2009 è stata pari a euro

430.161.222,81.

252

I progetti finanziati dal DocUP hanno permesso, entro il termine di ammissi-

bilità delle spese previsto per il Programma, la completa copertura della dotazione a

disposizione pari a 421.037.469 euro.

In aggiunta ai 421.037.469 euro, infatti, sono stati stanziati oltre 9 milioni

di euro di risorse pubbliche ulteriori, in virtù della scelta dell’Amministrazione re-

gionale di intervenire, con risorse proprie, su ambiti di intervento ritenuti stra-

tegici per lo sviluppo socio-economico delle aree interessate e compatibili con uno

sviluppo eco- sostenibile.

L’Amministrazione regionale ha motivato questa decisione con la volontà,

da un lato, di premiare la qualità progettuale degli interventi proposti e, dall’altro

lato, di soddisfare un numero maggiore di richieste di contributo preso atto

dell’interesse suscitato dal DocUP.

La successiva tabella riassume il quadro degli impegni e pagamenti al

30.06.2009.

Costo totale da

rendicontare

Realizzazioni

Impegni Pagamenti

Asse A B C=B/A D E=D/A

Asse 1 133.429.967,00 133.226.824,33 99,85% 132.103.639,04 99,01%

Ob. 2 124.669.239,00 122.620.366,75 98,36% 121.608.957,48 97,55%

Ph.

Out 8.760.728,00 10.606.457,58 121,07% 10.494.681,56 119,79%

Asse 2 211.913.116,00 221.029.993,44 104,30% 220.997.643,09 104,29%

Ob. 2 96.196.686,00 202.636.999,48 103,28% 202.604.649,13 103,27%

Ph.

Out 15.716.430,00 18.392.993,96 117,03% 18.392.993,96 117,03%

Asse 3 61.334.386,00 62.814.856,33 102,41% 62.781.574,72 102,36%

Ob. 2 56.720.734,00 57.109.782,00 100,69% 57.076.500,39 100,63%

Ph.

Out 4.613.652,00 5.705.074,33 123,66% 5.705.074,33 123,66%

Asse 4 14.360.000,00 14.278.365,96 99,43% 14.278.365,96 99,43%

Ob. 2 14.360.000,00 14.278.365,96 99,43% 14.278.365,96 99,43%

Totale 421.037.469,00 431.350.040,06 102,45% 430.161.222,81 102,17%

Ob. 2 391.946.659,00 396.645.514,19 101,20% 395.568.472,96 100,92%

Ph.

Out 29.090.810,00 34.704.525,87 119,30% 34.592.749,85 118,91%

Il trend di spesa del Programma per annualità, che rileva una media della

spesa annua certificata di 61,5 milioni di euro (calcolata sui 7 anni a partire dal

2003, primo anno in cui sono state sostenute spese da parte dei beneficiari), ha

avuto tendenzialmente un andamento crescente fino al 2006, per poi attestarsi

su livelli più bassi. La concentrazione della chiusura della maggior parte degli in-

terventi finanziati ha portato al picco le spese annue negli anni 2006 e 2007, ri-

spettivamente con 81,2 e 75,7 milioni di euro.

253

Il rallentamento della spesa che è stato registrato nel corso del 2008 è di-

peso dal manifestarsi dei primi segnali della crisi finanziaria che ha investito il si-

stema produttivo nazionale e internazionale.

Il livello di spesa più basso è stato invece registrato nel 2009 in quanto in

questa annualità sono state realizzate esclusivamente attività residuali rivolte alla

chiusura degli ultimi interventi del Programma.

L’Asse con la dotazione finanziaria più alta è stato l’Asse 2, rivolto alla valo-

rizzazione e creazione di infrastrutture per lo sviluppo della competitività del territo-

rio, del turismo lombardo e delle competenze programmatorie degli Enti Locali,

che con 212 milioni di euro, ha assorbito la metà delle risorse pubbliche disponibili

registrando il rapporto tra spesa e dotazione più alto del Programma (104%). Se-

guono l’Asse 3, per la valorizzazione delle risorse ambientali, nell’ambito del quale

sono stati realizzati interventi che hanno assorbito il 102% della dotazione finan-

ziaria (61 milioni di euro) e l’Asse 1, rivolto allo sviluppo della competitività del

sistema economico lombardo, che ha registrato un livello di spesa rispetto alla do-

tazione del 99%.

Nell’ambito dell’Asse 4, al fine di garantire un supporto adeguato

all’Autorità di Gestione nell’espletamento delle proprie funzioni, sono stati creati

dei servizi di consulenza e di assistenza tecnica che hanno sostenuto, da un punto

di vista operativo, l’attuazione del Programma.

Le risorse dedicate ad azioni di assistenza tecnica e supporto all’attuazione

del Programma ammontavano, complessivamente, a 14 milioni di euro e sono state

spese per il 99%.

Le economie registrate sugli Assi 1 e 4, pari complessivamente a 1,4 milioni

di euro, sono state interamente coperte dall’overbooking degli Assi 2 e 3, in os-

sequio al principio di “ flessibilità” fra Assi previsto dagli Orientamenti sulla chiu-

sura degli interventi (2000-2006) dei Fondi strutturali.

Le risorse finanziarie concesse nell’ambito dell’Asse 1 sono state in grado di

stimolare gli investimenti privati favorendo, di fatto, il consolidamento e la crescita

della presenza imprenditoriale nelle aree di interesse del DocUP, soprattutto in

riferimento all’imprenditoria femminile e giovanile. Particolarmente significativo si è

dimostrato l’“effetto leva”, calcolato come rapporto tra investimenti ammessi e

risorse impegnate: gli investimenti privati attivati sull’Asse 1 ammontano infatti a

677 milioni di euro a fronte di 133 milioni di quota pubblica impegnata.

In questa sede, non potendo procedere ad esaminare tutte le Misure realizza-

te per ciascun Asse, la Sezione si limita a indicare maggiori dettagli solo sulla Misura

1.4, in quanto la documentazione relativa alla sua attuazione è stata in parte visio-

254

nata nel corso del controllo congiunto svolto presso la sede dell’Autorità di Audit

della Regione Lombardia.

La Misura 1.4 è stata concepita con la finalità di rimuovere gli ostacoli che

rendono difficoltoso per le PMI e le imprese artigiane l’accesso al mercato finanzia-

rio. In particolare, con la Misura 1.4, la Regione ha inteso introdurre uno strumento

innovativo (un set di strumenti di ingegneria finanziaria) finalizzato a facilitare

l’accesso al credito per le PMI.

Questa Misura trova una sua ragione di essere nel contesto economico lom-

bardo perché esso è caratterizzato da una compagine imprenditoriale di dimen-

sioni medio-piccole, con una limitata capacità di accesso al credito sul mercato fi-

nanziario. Questo strumento è stato replicato nella programmazione 2007-2013, a

seguito di una buona riuscita in termini di risultati conseguiti. La Misura 1.4 è stata

strutturata in tre Sottomisure (1.4.A, 1.4.B, 1.4.D).

La Sottomisura 1.4.A “Accesso al credito a favore del settore artigiano” si

proponeva di facilitare l’accesso al credito delle imprese artigiane singole o associa-

te (es. consorzi) localizzate nelle aree Obiettivo 2 e nelle aree a Sostegno Transito-

rio, per operazioni di investimento volte allo sviluppo della struttura commerciale e

produttiva; tra le spese finanziabili si possono citare, ad esempio, gli investimenti in

ICT, le spese per l’ampliamento e/o la ristrutturazione della sede produttiva, e

acquisto di impianti industriali. Con la Sottomisura 1.4.B, al fine di potenziare

l’operatività del sistema dei Confidi e Cooperative di garanzia di primo grado che

operano a favore delle aziende artigiane nelle aree obiettivo, è stato costituito un

Fondo rischi, gestito da Artigiancredit, per la concessione di controgaranzie richie-

ste dai Confidi.

Infine, sempre con riferimento alla Misura 1.4, è stata predisposta una Sot-

tomisura, la 1.4.D, specificatamente rivolta alle PMI con l’obiettivo di facilitarne

l’accesso al credito richiesto per operazioni di investimento quali, ad esempio,

l’acquisizione di immobilizzazioni materiali ed immateriali purché considerati inve-

stimenti fissi, investimenti per programmi di ricerca, sviluppo e ammodernamento

aziendale.

Tramite l’utilizzo di un apposito Fondo, quindi, sono state rilasciate garanzie

per un valore complessivo di euro 5.089.885,05; il rilascio è avvenuto in favore di 48

operatori economici.

Gli indicatori (di impatto, di realizzazione, di risultato)

La previsione di un sistema di valutazione è stabilita a livello di legislazione

comunitaria. In prima istanza, infatti, l’art. 40 del Reg. CE n. 1260/99 stabilisce

255

che, per valutare l’efficacia degli interventi strutturali – ovvero, per verificare

l’impatto degli strumenti strutturali rispetto agli obiettivi fissati in sede di program-

mazione -l’azione comunitaria è oggetto di una valutazione ex ante, una valutazio-

ne intermedia e una valutazione ex post.

Nell’ambito del sistema di valutazione intermedia, la Regione Lombardia ha

affidato all’IRER (Istituto Regionale di Ricerca della Lombardia) il compito di elabo-

rare uno studio di “Analisi e sviluppo di indicatori di impatto relativi al Documento

Unico di Programmazione 2000-2006”. Lo studio in parola ha elaborato un modello

che tenesse conto della disponibilità delle informazioni, del livello di disgregazione

dei dati e dell’affidabilità degli indicatori ricavabili. Con riferimento a questi ultimi

occorre, brevemente, ricordare come si strutturano e quale finalità in termini di va-

lutazione perseguono, operando una distinzione tra indicatori di impatto, di realiz-

zazione e di risultato.

Gli indicatori di impatto hanno la funzione di valutare l’impatto di una poli-

tica economica, stimando la variazione subita dalle variabili rilevanti del sistema

come conseguenza della politica stessa. In altri termini, l’individuazione degli indi-

catori di impatto presuppone uno studio preliminare volto a capire quali sono le va-

riazioni subite dal sistema e che possono essere imputate alla politica economica

piuttosto che ad altri fattori intervenuti contestualmente alla manovra. Con gli indi-

catori di impatto, dunque, si intende misurare il grado di efficacia (ovvero, la capa-

cità di un intervento di raggiungere un risultato prefissato) ed il grado di efficienza

(ovvero, la capacità dell’intervento di produrre il massimo risultato con il minimo

impiego di risorse) della politica economica attuata con i fondi strutturali. Gli indica-

tori di impatto sono stati formulati per ogni asse, indicando obiettivi quantitativi de-

gli interventi.

256

INDICATORI DI IMPATTO VALORE

OBIETTIVO

Asse 1

1

Quota di imprese sopravvissute dopo 18 me-

si dalla nascita 60%

2 Investimenti privati attivati 650M €

3

Imprese interessate da significativi processi

di ammodernamento e ampliamento 1000

4 Innovazioni di prodotto/processo introdotte 10%

5 Occupazione mantenuta/creata 3000 unità

Asse 2

6 Incremento fruitori aree infrastrutturale 4%

7 Occupazione creata 550 unità

8

Quota dei Comuni interessati da programmi

di azione a valenza ambientale attivi sul ter-

ritorio

50%

Asse 3

9 Occupazione creata 550 unità

10

Metri quadri di aree protette valorizza-

te/recuperate 200 mq

11

Aumento di produzione energetica da fonti

rinnovabili 2 MW

12

Quota di abitanti di Comuni interessati da

aree protette che percepiscono l'area protet-

ta come positiva

75%

L’indicatore sugli “investimenti privati attivati”, valorizzato nel Rapporto fina-

le di esecuzione come indicatore d’impatto dell’Asse 1, è stato calcolato prendendo

in considerazione il valore dell’investimento effettivamente realizzato e rendicontato

ai fini della conferma finale dell’aiuto e della erogazione del relativo saldo, per la

quota parte a totale carico dell’impresa.

Sommando a tale importo il contributo effettivamente erogato

dall’amministrazione a fronte dell’investimento privato si ottiene l’investimento

complessivo attivato dall’impresa.

Per l’indicatore sulle nuove imprese (es. “Imprese di nuova costituzione” Mi-

sura 1.5, “Quota di nuove imprese sopravvissute dopo 18 mesi dalla nascita” Asse

1) e, in generale, per tutti gli indicatori relativi all’Asse 1, l’impresa doveva effetti-

vamente risultare attiva presso la Camera di Commercio competente. In tal senso

si intende che l’Impresa, oltre ad essere iscritta al relativo registro, doveva eserci-

tare l’attività e non avere procedure concorsuali in atto.

Individuati i principali “interventi” a cui ogni Asse è deputato, la valutazione

diventa più capillare sul piano delle Misure e Sottomisure che compongono ciascun

Asse. Per ogni singola Misura vengono in rilievo due tipi di indicatori:

- indicatori di realizzazione: forniscono informazioni quantitative sulle attività

svolte da chi ha applicato la Misura;

257

- indicatori di risultato: documentano in forma quantitativa gli esiti delle attivi-

tà contemplate dalla Misura.

Complessivamente nell’ambito dell’Asse 1 i progetti finanziati sono stati

4.024, per una spesa di 132 milioni di euro.

L’ampio ventaglio di tipologie di interventi ammissibili (aiuto alle PMI indu-

stria, sostegno agli investimenti nelle aziende artigiane, sostegno agli investimenti

in attività di ricerca e sviluppo precompetitivo, interventi a sostegno della compe-

titività delle imprese), ma anche la vasta possibilità di tipologie di contributo pos-

sibili (contributo in conto capitale, credito di imposta nella forma di bonus fiscale

da utilizzare a compensazione dei tributi e contributi, contributo in conto interessi)

hanno soddisfatto le aspettative e le esigenze reali delle imprese lombarde.

A tal riguardo, è stato rilevato un notevole successo tra i beneficiari in rela-

zione al sostegno degli investimenti nelle aziende artigiane, che ha portato al fi-

nanziamento di 891 iniziative. In questo caso un ruolo decisivo è stato probabil-

mente svolto dalla tipologia di contributo, ossia il “fondo perduto” che rappresenta

la forma più apprezzata dalle piccole realtà imprenditoriali del settore.

Anche in termini di aumento indotto dell’occupazione si distingue la Misura

1.1.A “Aiuto alla PMI industria, commercio e turismo previsto dalla L.488/92”, con

un incremento medio pari a quasi 6 unità di addetti per progetto.

In generale, le azioni attivate nell’ambito dell’Asse 1 hanno portato alla

creazione e/o mantenimento di 4.732 posti di lavoro. A tale risultato hanno con-

corso tutte le Misure dell’Asse e, come rilevato dall’IReR (Istituto Regionale di Ri-

cerca), solo nel caso di alcune imprese, peraltro in numero assai ridotto, si è ri-

levata una diminuzione del numero di addetti, legata presumibilmente

all’introduzione di automazione nei processi produttivi.

Infine, le imprese che grazie ai finanziamenti ottenuti hanno potuto realiz-

zare significativi processi di ammodernamento ed ampliamento aziendale sono state

1.370.

Nella maggior parte dei casi, i contributi regionali hanno costituito un fatto-

re di supporto ai progetti di crescita e di innovazione delle imprese. Presumibil-

mente, gli incentivi ottenuti hanno permesso di strutturare meglio alcuni progetti

oppure hanno consentito di realizzare altre iniziative che, altrimenti, non sarebbero

state implementate. E in aggiunta, va osservato come le scadenze fissate dai

bandi abbiano rappresentato uno stimolo per anticipare gli interventi e monitorare

con attenzione il rispetto dei tempi di attuazione.

Un risultato positivo, coerentemente con la crescente importanza riconosciu-

ta all’innovazione per la competitività delle imprese e dei sistemi territoriali, è

258

anche la quota di imprese che ha introdotto un’innovazione di prodotto/processo ri-

spetto al totale delle imprese beneficiarie, pari al 38% a fronte di un valore

preventivato del 10%.

Complessivamente, così come indicato anche nello studio del succitato

IReR, le imprese che sono state create grazie ai finanziamenti dell’Asse 1 sono

state 181 (dato calcolato su 6 delle 10 Misure attivate nell’ambito dell’Asse 1). Le

Sottomisure più performanti a riguardo sono state la 1.5.B “Creazione di impresa” e

la 1.11.A “Creazione e sviluppo di nuove imprese commerciali”.

Come si può evincere dalla prima tabella, nell’ambito dell’Asse 1 -volto a

sviluppare la competitività del sistema economico lombardo nelle aree obiettivo

puntando sul consolidamento e la crescita della presenza imprenditoriale tramite il

sostegno a processi estesi di diffusione di innovazione-, la Misura che ha ottenuto

il maggior numero di progetti finanziati e che ha quindi permesso un’attivazione di

un gran numero di investimenti privati, è stata la Misura 1.1, anche in virtù di una

cospicua dotazione finanziaria. In particolare, la Misura 1.1 ha trovato attuazione

in 1.993 progetti, superando abbondantemente la stima di 1.537 progetti effet-

tuata in fase di programmazione.

La Misura 1.1, inoltre, ha previsto l’attivazione di aiuti nei confronti delle

PMI industriali per la realizzazione di nuovi insediamenti produttivi (cofinanziamen-

to ex legge statale n. 488/92), il sostegno alle imprese artigiane per l’innovazione

tecnologica, il potenziamento e la diversificazione delle linee di prodotto, nonché

aiuti nei confronti delle imprese per favorire gli investimenti in attività di ricer-

ca industriale e sviluppo precompetitivo (art. 13 della legge statale n. 140/1997).

Tutte le nuove aziende nate sono sopravvissute almeno 18 mesi. L’IReR ipo-

tizza che l’assenza di fallimenti nei primi 18 mesi potrebbe essere dovuta alla natu-

ra stessa delle nuove imprese create, orientate principalmente al commercio o al

turismo e, quindi, meno esposte al rischio di insuccesso. Dall’ultima analisi dei dati

realizzata sempre dall’Istituto Regionale di Ricerca (marzo 2009), in un orizzonte

più lungo (18 mesi), risulta invece che il 5% delle aziende create siano fallite o si

trovino in fase di liquidazione. L’IReR, dunque, ha concluso affermando che, anche

ampliando la finestra di analisi, gli impatti rimangono comunque positivi.

Questa Sezione, pur non disconoscendo il dato positivo rilevato, tuttavia, os-

serva che l’indicatore di impatto n. 1 (quota di imprese sopravvissute dopo 18 mesi

dalla nascita) elaborato per l’Asse 1 potrebbe essere non sufficientemente indicativo

in quanto influenzato dalle recenti normative che sono intervenute in materia di

procedure concorsuali.

259

In particolare, si è detto che spesso i fondi strutturali hanno come destinata-

ri imprese di piccole o medie dimensioni. Nell’attuale legislazione (il R.D. 16 marzo

1942, n. 267, come modificato dalla L. 14 maggio 2005, n. 80, dal D.Lgs. 9 gennaio

2006, n. 5 e dal D.Lgs. 1° dicembre 2009, n. 179), l’art. 1, nell’individuare le im-

prese suscettibili di essere assoggettate a fallimento e a concordato preventivo,

stabilisce che il presupposto soggettivo per essere assoggettato a dette procedure

concorsuali non ricorre in presenza di imprese commerciali che <<dimostrino il

possesso congiunto dei seguenti requisiti: a) aver avuto, nei tre esercizi antecedenti

la data di deposito della istanza di fallimento o dall'inizio dell'attività se di durata in-

feriore, un attivo patrimoniale di ammontare complessivo annuo non superiore ad

euro trecentomila; b) aver realizzato, in qualunque modo risulti, nei tre esercizi an-

tecedenti la data di deposito dell'istanza di fallimento o dall'inizio dell'attività se di

durata inferiore, ricavi lordi per un ammontare complessivo annuo non superiore ad

euro duecentomila; c) avere un ammontare di debiti anche non scaduti non supe-

riore ad euro cinquecentomila. I limiti di cui alle lettere a), b) e c) del secondo

comma possono essere aggiornati ogni tre anni con decreto del Ministro della giu-

stizia, sulla base della media delle variazioni degli indici ISTAT dei prezzi al consu-

mo per le famiglie di operai ed impiegati intervenute nel periodo di riferimento>>.

Dunque, le imprese di piccole dimensioni che dimostrino di avere i requisiti

di cui alle lettere a), b) e c), alla stregua dell’art. 1 della c.d. legge fallimentare,

non possono essere assoggettate a procedure concorsuali, anche se dovesse esse-

re accertato lo stato di insolvenza (c.d presupposto oggettivo).

In quest’ottica, dunque, le modalità di rilevamento dell’indicatore di impatto

n. 1 (quota di imprese sopravvissute dopo 18 mesi dalla nascita), per le imprese di

piccole dimensioni, potrebbe non essere corrispondente alla situazione reale.

La decertificazione delle spese in fase di chiusura del programma e la suc-

cessiva attività di recupero.

Le spese decertificate dalla regione Lombardia sono riconducibili alle seguenti fatti-

specie:

1) somme effettivamente recuperate a fronte di recuperi pendenti già inclusi nel re-

gistro dei recuperi;

2) somme ancora non recuperate a fronte di recuperi pendenti e/o in attivazione;

3) somme certificate in precedenza ma riconducibili a progetti non conclusi, non

operativi e/o oggetto di procedimenti amministrativi o giudiziari per cui è stato

disposto il ritiro dal programma;

https://accessosicuro.corteconti.it/cgi-bin/,DanaInfo=bd01.leggiditalia.it+FulShow?TIPO=5&NOTXT=1&KEY=01LX0000167264




260

4) somme riconducibili a spese ritenute non ammissibili a seguito delle verifiche ex

art. 4 Reg. CE n. 438/2001;

5) somme riconducibili a spese ritenute non ammissibili a seguito delle verifiche ex

art. 10 Reg. CE n. 438/2001;

6) somme riconducibili ad irregolarità oggetto di segnalazione OLAF e ritirate dal

programma con segnalazione ex art. 5 Reg. CE n. 1681/1994.

In fase di chiusura, la Regione Lombardia ha provveduto a decertificare spe-

se per una somma che complessivamente ammonta a circa 6,6 milioni di euro, inte-

ressando 111 progetti che presentavano elementi di criticità o incertezza della spe-

sa.

Dalla spesa finale certificata sono state dedotte tutte le somme oggetto di ri-

lievo da parte del controllo di secondo livello. Da quanto comunicato dalla struttura

di Audit interno in sede di istruttoria, l’importo delle spese irregolari rilevate dai

controlli di secondo livello è di 1.599.187,58 euro ed è stato interamente decertifi-

cato su un complessivo di circa 6,6 milioni di spese decertificate.

E’ importante evidenziare, comunque, che la spesa certificata alla Commis-

sione europea per il DocUP Lombardia ha superato la dotazione pubblica ammissibi-

le da Piano finanziario del Complemento di Programmazione per circa 9 milioni di

euro, pertanto le somme decertificate non hanno in alcun modo impattato sul pie-

no utilizzo delle risorse comunitarie.

Nel corso della Programmazione 2000-2006 la procedura adottata in tema di

recuperi è stata indicata dall’Autorità di Pagamento con propria circolare. Tale pro-

cedura prevedeva la decertificazione degli importi oggetto di provvedimenti di recu-

pero solo a seguito della restituzione di tali somme da parte dei soggetti beneficiari

e l’approvazione del decreto di accertamento dell’avvenuto introito da parte dei Re-

sponsabili di Misura.

Con riferimento al rapporto tra le spese decertificate e l’attività di recupero

delle somme erogate ai beneficiari, nel corso dell’istruttoria svolta, l’Autorità di Ge-

stione ha invece dichiarato che nella fase di chiusura sono stati decertificati circa

6,6 milioni di euro relativi a 111 progetti così ripartiti:

- circa 415 mila euro di spesa decertificata interessano 11 interventi che l’Autorità

di Gestione, alla data di presentazione della documentazione finale del Pro-

gramma, aveva ritirato dal DocUP per la pendenza di procedure di valutazione

degli esiti dei controlli di primo e/o secondo livello da parte dei Responsabili di

Misura. Questa somma, tuttavia, pur essendo stata decertificata non è stata og-

getto di successiva attività di recupero in quanto, in fase di chiusura del DocUP,

261

i Responsabili di Misura hanno riconosciuto la regolarità della spesa sulla base

del bando, delle linee guida e della normativa vigente.

- per circa 223.000 euro di spesa decertificata in seguito a controlli di primo e se-

condo livello (che hanno interessato 31 progetti), l’Autorità di Gestione ha ac-

certato la piena restituzione da parte dei Beneficiari degli importi indebitamente

ricevuti.

L’ Autorità di Gestione ha quindi provveduto a decertificare interamente le

spese relative a tali progetti per un ammontare complessivo di 241.000 euro.

- n. 32 interventi, pari a circa 4,9 milioni di euro, sono stati interamente decertifi-

cati non risultando conclusi e/o operativi entro il termine ultimo di ammissibilità

della spesa. Per tali progetti l'Amministrazione regionale sta continuando a se-

guire le relative procedure di chiusura e di collaudo;

- ulteriori 32 progetti sono stati decertificati, per un ammontare di spesa com-

plessivo di 834 mila euro, poiché gravati da procedure di recupero non ancora

concluse alla data di chiusura della programmazione. La somma da recuperare,

pari a 781 mila euro, risulta ad oggi parzialmente restituita per 33 mila euro;

- per 4 progetti, dal valore di 112 mila euro di spesa decertificata, il recupero del-

le somme indebite pari a 109 mila euro è stato avviato mediante l'iscrizione alla

procedura fallimentare;

- in un solo caso la procedura di recupero avviata, che aveva portato a decertifi-

care interamente la somma indebita pari a 21 mila euro, si è conclusa mediante

l'accettazione delle controdeduzioni presentate dal beneficiario finale con suc-

cessivo annullamento della procedura di recupero avviata.

Alla stregua delle decertificazioni effettuate e delle procedure di recupero

portate a termini, l’Amministrazione regionale, con riferimento al DoCup 2 per gli

anni 2000-2006, dunque, deve ancora recuperare la somma di € 857.082,77 euro

(somma che interessa 36 progetti).

Ad ogni buon conto, l’entità rilevante degli importi decertificati rende indi-

spensabile un’incisiva azione di recupero visto che in tale caso gli importi, con

l’operazione di decertificazione, cessano di interessare il bilancio dell’Unione Euro-

pea ma ricadono interamente sul bilancio nazionale. La Regione, quindi, deve mo-

nitorare costantemente l’attività di recupero.


La Decisione della Commissione n. 3424/2006 - Orientamenti sulla chiusura

degli interventi (2000-2006) dei Fondi strutturali, al paragrafo 6 fa esplicito riferi-

mento ai progetti che alla data di chiusura non erano conclusi o non risultavano

262

operativi, per i quali è fatto obbligo all’Autorità di gestione (e altresì all’Organismo

intermedio, all’Autorità di pagamento) e, più in generale allo Stato membro, di in-

serire nel Rapporto Finale di Esecuzione, per ogni misura, l’elenco dei progetti che

alla data di chiusura, non sono stati ultimati o che non sono operativi, tenuto conto

degli obiettivi dichiarati nel progetto. Nella tabella di seguito, si riassume l’entità dei

progetti rinunciati, revocati e sospesi suddivisi per asse.

Area Progetti finan-

ziati

Progetti ri-

nunciati o revocati

Progetti so-spesi in segui-

to a provve-dimenti giudi-

ziari

Asse 1 (Tot.)

4.024 526 -

Ob. 2 3.750 494 -

Ph. Out 274 32 -

Asse 2 (Tot.)

478 13 -

Ob. 2 397 11 -

Ph. Out 81 2 -

Asse 3 (Tot.)

299 13 -

Ob. 2 251 12 -

Ph. Out 48 1 -

Asse 4 (Tot.)

70 - -

Ob. 2 70 - -

Totale 4.871 552 -

Ob. 2 4.468 517 -

Ph. Out 403 35 -

Progetti sospesi a causa di procedimenti giudiziari o provvedimenti amministrativi

Prima della scadenza del termine per la presentazione della dichiarazione

certificata delle spese finali, comprendente la domanda di pagamento finale, e del

rapporto finale di esecuzione del programma, l’Autorità di Gestione, con riferimento

alle operazioni sospese a causa di procedimenti giudiziari o amministrativi, può op-

tare per assumere due diverse posizioni.

Può decidere di mantenere il progetto de quo nel programma. In questo ca-

so, in sede di presentazione della dichiarazione certificata delle spese finali,

l’operazione che è stata mantenuta nel programma pur essendo stata oggetto di un

procedimento giudiziario o di un ricorso amministrativo con effetto sospensivo non

può più essere sostituita, nemmeno con un’altra operazione proveniente da una

“sovrapprogrammazione”, anche se quest’ultima dovesse concludersi ed essere

263

operativa entro il termine finale di ammissibilità delle spese. La Regione Lombardia

non ha mai percorso questa soluzione.

Altrimenti, l’Autorità di Gestione può -interamente o parzialmente- ritirare

dal programma l’operazione sospesa in via giudiziaria o amministrativa e/o sosti-

tuirla con un’altra operazione, eventualmente con un progetto della “sovrappro-

grammazione” (overbooking) prima del termine per la presentazione della dichiara-

zione certificata delle spese finali. In questi casi, dopo che la decisione -con cui

l’Autorità di Gestione procede al ritiro o alla sostituzione dell’operazione dal pro-

gramma- viene notificata alla Commissione, lo Stato membro rimane responsabile

delle conseguenze derivanti dal ritiro o dalla sostituzione dell’operazione, quali

eventuali ripercussioni finanziarie o importi dovuti non recuperabili.

Le operazioni di sostituzione vanno selezionate conformemente all’articolo 9,

paragrafo 2, lettera b), punto ii), del Reg. n. 438/2001. Gli Stati membri devono

garantire che le operazioni di sostituzione siano conformi a tutte le norme nazionali

ed europee applicabili, tra cui, ma non solo, le norme applicabili ai sistemi di ge-

stione e di controllo, ammissibilità, informazione e pubblicità, nonché le norme su

appalti, concorrenza e ambiente.

Progetti non completati o non operativi a causa di rinunce o revoche

La seguente tabella rappresenta, in una visione d’insieme, la percentuale di

mortalità delle operazioni operando un distinguo per ogni asse e indicando il valore

in termini finanziari del contributo pubblico destinato a progetti poi rinunciati o re-

vocati.

264

Asse Area Progetti

approvati Progetti

finanziati

Progetti

rinunciati o revocati

Contributo pubbli-

co a progetti ri-nunciati/revocati

Tasso di mortalità

ASSE 1

Asse 1

(Tot.) 4.550 4.024 526 21.036.618,99 11,56%

Ob. 2 4.244 3.750 494 -

Ph. Out 306 274 32 -

ASSE 2

Asse 2

(Tot.) 491 478 13 4.487.474,35 2,65%

Ob. 2 408 397 11 -

Ph. Out 83 81 2 -

ASSE 3

Asse 3

(Tot.) 312 299 13 3.478.594,46 4,17%

Ob. 2 263 251 12 -

Ph. Out 49 48 1 -

ASSE 4

Asse 4

(Tot.) 70 70 - - 0,00%

Ob. 2 70 70 - -

Totale 5.423 4.871 552 29.002.687,80 10,18%

Ob. 2 4.985 4.468 517 -

TOTALE Ph. Out 438 403 35 -

Confrontando il totale dei progetti rinunciati o revocati (526) con il totale dei

progetti approvati (4550), risulta particolarmente elevata la percentuale di mortali-

tà dei progetti che rientravano nell’ Asse 1 (11,56%).

Per gli Asse 2 e 3, invece, ponendo a confronto il totale dei progetti rinuncia-

ti o revocati (in entrambi gli Assi appena 13) con il totale dei progetti approvati (ri-

spettivamente 491 e 312), risulta invece particolarmente basso il tasso di mortalità

dei progetti: rispettivamente 2,65% e 4,17%.

Nell’ambito dell’ Asse 4, diversamente, non si è registrato alcun caso di pro-

getti rinunciati o revocati; pertanto, il tasso di mortalità è pari a zero.

Infine, alcune considerazioni sulla distribuzione, all’interno dei 552 “progetti

non completati o non operativi”, tra rinunce e revoche.

Rinunce Revoche

Totale

Progetti

rinunciati

o revo-

cati

364 188 552

66% 34% 100%

265

Si rilevano 364 rinunce, che rappresentano il 66% sul totale, e 188 revoche

(34% sul totale). Si può quindi affermare che i due terzi delle irregolarità sono co-

stituite da rinunce, e solo un terzo da revoche.

E’ già stata sottolineata, nel corso di questo paragrafo, l’entità di poco rilievo

delle irregolarità che hanno interessato gli Assi 2, 3 e 4 (si tratta di 13 casi sugli As-

si 2 e 3, e addirittura nessuno sull’ Asse 4); specularmente, è già stato messo in ri-

salto che l’Asse oggetto di maggiori criticità è stato il primo.

Si tratta infatti di ben 526 rinunce/revoche nell’ambito dell’Asse 1, su un to-

tale di 552 nell’intero Programma.

Asse 1 Altri Assi

Totale

Progetti

rinunciati

o revo-

cati

526 26 552

95,29% 4,71% 100%

Tale situazione può essere spiegata innanzitutto dal fatto che, nell’ambito

dell’Asse 1 (che ha lo scopo di favorire la competitività del sistema economico lom-

bardo), i Beneficiari finali sono costituiti prevalentemente da imprese private che, a

differenza dei soggetti pubblici, sono più esposti al rischio di cessazioni, interruzioni

di attività, fallimento.

L’alta percentuale di rinunce sul totale dei Progetti non conclusi (66%, a

fronte di un 34% di revoche) dipende evidentemente da modifiche nelle scelte

d’investimento e politiche industriali effettuate dai soggetti coinvolti, per di più in

un contesto economico caratterizzato da incertezza. Ogni singola Impresa poteva

266

partecipare contemporaneamente a più bandi, con conseguente possibilità di scorrimento

delle graduatorie, accedendo anche a più finanziamenti (al 30%) per una media di circa

euro 15.000.

Inoltre va segnalata la prassi, seguita da molte imprese, di candidare un

progetto su più strumenti di finanziamento con la finalità di massimizzare le chan-

ces di successo tra i vari bandi, il che ovviamente comporta che, una volta scelta

l’agevolazione più consona alle esigenze dell’impresa, in virtù del principio di non

cumulabilità delle agevolazioni, si rinunci alle altre.

Le Irregolarità.

Ai sensi del Reg. CE n.2035/1995 del 12/12/2005, costituisce irregolarità

“qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario, derivante

dall’azione o dall’omissione di un operatore economico, che ha o potrebbe avere

l’effetto di arrecare un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità europee at-

traverso l’imputazione al bilancio comunitario di una spesa indebita”.

Le irregolarità più comuni hanno riguardato i pagamenti. In alcuni casi,

l’irregolarità è stata determinata da pagamenti “per compensazione”, o ancora pa-

gamenti caratterizzati da ritardi eccessivi rispetto all’emissione della fattura, fino al

caso di mancati pagamenti o interventi non realizzati, ovvero casi di cambi di pro-

prietà.

In taluni casi, con riferimento all’asse 1, solo a seguito di controlli ex post si

è riscontrato lo stato di insolvenza di imprese beneficiarie. In un singolo caso (og-

getto di revoca dell’operazione finanziata), invece, il Beneficiario aveva falsamente

autocertificato di essere nelle condizioni di “piccola impresa”.

Si deve porre l’attenzione sulla circostanza che l’attività di controllo sull’asse

1 è stata condotta in maniera, più o meno, costante durante tutto l’arco temporale

della programmazione; diversamente, per gli assi 2 e 3, i controlli di secondo livello

si sono concentrati soprattutto sul periodo di chiusura (una notevole percentuale

dei verbali è in effetti datata al 2010 e, talvolta, addirittura oltre il termine utile di

ammissibilità della spesa).

In materia di appalti, l’Autorità deputata al controllo ha accertato un solo ca-

so di irregolarità. In particolare, l’irregolarità riguardava lavori complementari

all’appalto: un ampliamento dei lavori non originariamente previsto e, quindi, la re-

lativa spesa non è stata riconosciuta.

L’Audit ha asserito che la maggior parte delle irregolarità non sono state

frutto di dolo o frode, ma solo di un’erronea interpretazione della normativa del

bando, spesso molto complessa.

267

L’Autorità di Gestione deve provvedere alle comunicazioni di eventuali irre-

golarità da segnalare al Dipartimento per le Politiche comunitarie presso la Presi-

denza del Consiglio dei Ministri, in ottemperanza a quanto previsto dal Reg. (CE)

n. 1681/94, come modificato dal Reg. (CE) 2035/95 e dalla Circolare n. 240 del

15/10/2007 del Dipartimento per le Politiche Europee della Presidenza del Consiglio

dei Ministri, ed eventualmente ad altri organismi (Guardia di Finanza, Polizia giudi-

ziaria, etc.) laddove si sono presentate violazioni tributarie o fattispecie penalmente

rilevanti o ipotesi di reato.

Con riferimento a questa attività di segnalazione che compete all’Autorità di

Gestione, è stata effettuata una verifica presso la banca dati delle irregolarità im-

plementata dall’Autorità di Gestione e gestita dall’OLAF, di cui all’allegato 3 del

Rapporto finale di esecuzione.

In questo documento, viene specificato che “per nessuno dei progetti finan-

ziati risultano in corso procedure di recupero e/o comunicazioni OLAF aperte in

quanto tutti gli importi riscontrati come “irregolari” a seguito delle diverse attività di

controllo realizzate sono stati recuperati e/o decertificati e tutte le segnalazioni

OLAF ancora aperte sono state chiuse con l’invio alla Presidenza del Consiglio dei

Ministri – Dipartimento delle Politiche Comunitarie – relativo al secondo trimestre

2010”.

Si tratta dunque di spese che sono state opportunamente decertificate e riti-

rate dal Programma con conseguente chiusura della segnalazione a norma dell’art.

5 del Reg. (CE) 1681/94.

Segue una tabella con un estratto delle irregolarità.

268

Tabella “irregolarità OLAF”

Progetti Asse/Misura Totale pa-

gato Pagato

UE Pagato

SM Totale re-cuperato

Recup UE

Recup SM

Totale da recuperare

Da recu-perare UE

Da recu-perare SM

1

ASSE 1

MISURA

1.1C

9.761,00 4.880,00 4.881,00 9.761,00 4.880,00 4.881,00 0,00 0,00 0,00

2

ASSE 1

MISURA

1.1A

53.019,00 0,00 53.019,00 0,00 0,00 0,00 53.019,00 0,00 53.019,00

3 ASSE 1

MISURA 1.5 103.291,00 51.645,00 51.646,00 103.291,00 51.645,00 51.646,00 0,00 0,00 0,00

4 ASSE 1

MISURA 1.1 118.412,00 59.206,00 59.206,00 118.412,00 59.206,00 59.206,00 0,00 0,00 0,00

5 ASSE 1

MISURA 1.1 37.598,00 18.799,00 18.799,00 37.598,00 18.799,00 18.799,00 0,00 0,00 0,00

6 ASSE1

MISURA 1.1 24.290,00 4.169,00 20.121,00 8.338,00 4.169,00 4.169,00 15.952,00 0,00 15.952,00

7 ASSE1

MISURA 1.1 159.918,00 0,00 159.918,00 0 0 0 159.918,00 0,00 159.918,00

8 ASSE1

MISURA 1.1 52.646,00 26.323,00 26.323,00 52.646,00 26.323,00 26.323,00 0,00 0,00 0,00

9 ASSE1

MISURA 1.1 16.026,00 0,00 16.026,00 8.496,00 0,00 8.496,00 7.530,00 0,00 7.530,00

10 ASSE1

MISURA 1.1 37.358,00 18.679,00 18.679,00 37.358,00 18.679,00 18.679,00 0,00 0,00 0,00

11

ASSE1

MISURA

1.1C

30.450,00 0,00 30.450,00 0 0 0 30.450,00 0,00 30.450,00

12 ASSE1

MISURA 1.1 55.328,00 27.664,00 27.664,00 55.328,00 27.664,00 27.664,00 0,00 0,00 0,00

13 ASSE1

MISURA 1.1 45.446,00 22.723,00 22.723,00 45.446,00 22.723,00 22.723,00 0,00 0,00 0,00

14 MISURA 1.1 28.788,00 14.394,00 14.394,00 28.788,00 14.394,00 14.394,00 0,00 0,00 0,00

15 ASSE1

MISURA 1.1 28.428,00 14.214,00 14.214,00 28.428,00 14.214,00 14.214,00 0,00 0,00 0,00

16 ASSE 1

MISURA 1.1 55.054,00 0,00 55.054,00 0 0 0 55.054,00 0,00 55.054,00

17 ASSE 1

MISURA 1.3 100.000,00 0,00 100.000,00 0 0 0 100.000,00 0,00 100.000,00

18 ASSE1 Misu-

ra 1.1 C 83.040,00 0,00 83.040,00 0,00 0,00 0,00 83.040,00 0,00 83.040,00

TOTALE 1.038.853,00 262.696,00 776.157,00 533.890,00 262.696,00 271.194,00 504.963,00 0,00 504.963,00

Dei 18 progetti coinvolti, si può subito osservare che la totalità appartiene

all’Asse 1, il che è significativo di quanto già detto a proposito dei Progetti non con-

clusi.

In particolare, la maggior parte delle irregolarità afferisce all’ambito della Mi-

sura 1.1 (ben 16 casi).

I rimanenti 2 casi cadono sulle Misure 1.3 e 1.5.

La terza colonna, partendo da sinistra, della tabella “irregolarità OLAF”, mo-

stra il totale degli importi pagati (€ 1.038.853), di cui € 262.696,00 a carico dell’UE

(quarta colonna) e € 776.157,00 a carico della Regione (quinta colonna).

Conclusioni.

Alla stregua degli obiettivi fissati dalla Sezione di Controllo per gli affari co-

munitari ed internazionali nel programma per il controllo congiunto con la Corte dei

269

Conti Europea in materia di fondi strutturali e, più in particolare, in merito alla chiu-

sura della programmazione 2000/2006, la valutazione complessiva sulla gestione

del DocUP Obiettivo 2 adottato dalla Regione Lombardia è positiva.

Il giudizio positivo sul sistema di gestione e di controllo del DocUP Obiettivo

2 approntato dalla Regione Lombardia, per la programmazione 2000-2006, può

riassumersi nei punti che seguono:

1. Nella gestione del FESR Lombardia 2000-2006, non si sono verificati i principali

rischi sintomatici di una gestione finanziaria non sana; ovvero, un livello inade-

guato delle correzioni; la sostituzione delle azioni non ammissibili con nuovi in-

terventi non adeguatamente ponderati, a causa di decisioni frettolose per

l’imminente chiusura della programmazione; la possibilità che il lungo e costoso

processo di chiusura non porti alcun valore aggiunto.

2. Sotto il profilo degli elementi della realizzazione finanziaria, dell’entità delle mo-

difiche della programmazione originaria, dell’incidenza degli errori e delle relati-

ve correzioni, dello svolgimento dei controlli e dell’effetto di essi sui processi di

correzione, nonché dell’entità e rilevanza del fenomeno dell’esternalizzazione, si

può affermare che la valutazione complessiva della gestione, la relativa pro-

grammazione ed il pertinente processo (anche sotto i profili della coerenza del

programma rispetto agli obiettivi realizzati e della capacità di correggere gli er-

rori e le irregolarità riscontrati) è decisamente positiva. Dunque, l’attuazione del

programma è soddisfacente sia sotto il profilo della spesa sia sotto quello della

realizzazione fisica.

3. Il giudizio su controlli di secondo livello effettuati dalla Regione Lombardia è de-

cisamente positivo in quanto il sistema posto in essere sia per la struttura or-

ganizzativa -idonea a garantirne l’indipendenza e la professionalità-, sia per la

metodologia seguita – preventivamente definita sulla scorta delle indicazioni

contenute nel “Manuale” elaborato a livello nazionale dall’IGRUE- può ritenersi

conforme alle prescrizioni comunitarie e, quindi, essere valutato come funzio-

nale a garantire l’idoneità del sistema di gestione dei fondi strutturali. In altri ter-

mini, il sistema dei controlli di secondo livello è adeguato sia sotto il profilo or-

ganizzativo sia sotto quello della metodologia applicata per la sua attuazione.

271

CORTE DEI CONTI


PER LA REGIONE TRENTINO-ALTO ADIGE/SÜDTIROL

REGIONE TRENTINO ALTO ADIGE



272

Corte dei Conti

Sezione di controllo per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol

Sede di Bolzano273

Magistrato istruttore e relatore 1° Referendario Alessandro Palaoro

Sintesi del referto sull’indagine in materia di gestione dei fondi comunitari

(chiusura del ciclo di programmazione 2000-2006) in collaborazione con la Sezione

di controllo per gli Affari comunitari e internazionali

Gli interventi previsti nel Documento Unico di programmazione (di seguito,

DocUp) erano diretti, in termini operativi, a migliorare le condizioni di svantaggio

strutturale nelle aree rurali di montagna, attraverso azioni di valorizzazione del pa-

trimonio naturale e storico, di miglioramento delle infrastrutture a servizio della po-

polazione e delle imprese locali e di sostegno alla diversificazione economica. Rien-

travano nelle zone Obiettivo 2 oltre 60 comuni della provincia di Bolzano nonché i

comuni (ex Obiettivo 5b nella precedente programmazione comunitaria) non più

rientranti nell’Obiettivo 2 (cd. ‘phasing out’).

Dall’insieme degli elementi acquisiti si evince che la Provincia autonoma di

Bolzano, nel complesso, ha saputo trarre ampio profitto dagli stanziamenti comuni-

tari destinati alla medesima nel quadro della programmazione 2000-2006 Obiettivo

2. Tali risultati sono stati possibili anche grazie alla prassi dell’Amministrazione di

ricorrere al cosiddetto ‘overbooking’ (ossia attingendo ad ulteriori risorse provinciali

come previsto anche dalle disposizioni di legge provinciale)274 e/o la presentazione

di progetti coerenti/sostitutivi, seppur in dimensioni ridotte (si segnala - a differen-

za di altre realtà locali – l’assenza di una contribuzione privata al programma)275.

273 La Relazione di controllo è stata approvata dalla Sezione con deliberazione n. 3/2011 del 27 ottobre 2011. 274 Si segnala che ai sensi dell’art. 20bis (provvedimenti per l’ottimale utilizzo dei finanziamenti dell’Unione europea), commi 1 e 2, della legge provinciale 13 febbraio 1997, n. 4 (interventi della Pro-vincia autonoma di Bolzano – Alto Adige per il sostegno dell’economia), ai fini del completo utilizzo delle risorse messe a disposizione dall’UE, la Giunta provinciale è autorizzata ad attivare su apposito capitolo di spesa del bilancio provinciale ulteriori interventi aventi le caratteristiche di ammissibilità ai finanzia-menti comunitari, in aggiunta a quelli già previsti nei documenti di programmazione comunitari. La Giun-ta provinciale destina tali somme in ragione della possibilità che parte degli interventi programmati ven-gano meno o si riducano nella loro entità, nonché in rapporto all’entità di nuove risorse assegnate dall’UE. 275 Gli indicatori “volume investimenti per lo sviluppo delle PMI” e “investimenti privati attivati” non sono stati analizzati dal Valutatore indipendente dell’Obiettivo 2 della Provincia autonoma di Bolzano, in quan-to non previsti dal relativo DocUp, che prevedeva invece i seguenti indicatori “incremento % del saldo provinciale di natimortalità delle imprese rispetto al valore atteso al 2006” e “incremento % del valore

273

Il Rapporto finale di esecuzione evidenzia, infatti, un quadro sostanzialmente

positivo in merito all’impatto socio-economico e ambientale del programma, come

confermato anche dalla Commissione europea276. Parimenti, secondo il Valutatore

indipendente, in termini di efficacia del programma è stato raggiunto l’obiettivo ge-

nerale di garantire la permanenza della popolazione nelle zone rurali di montagna,

contenendo il fenomeno migratorio dalle aree interessate, con una positiva perfor-

mance dell’occupazione, del valore aggiunto e del tasso di natalità delle imprese. E’

stato altresì assicurato uno sviluppo sostenibile delle zone rurali; un impatto positi-

vo degli interventi sul mantenimento dell’identità del paesaggio ed un rafforzamen-

to del lavoro in rete, dei tratti caratteristici e dell’immagine verso i non residenti

(turismo)277.

Tuttavia, sempre in materia di analisi dell’impatto degli interventi, nel rap-

porto del Valutatore viene sottolineato che gli indicatori utilizzati sono stati basati

esclusivamente su stime, che possono essere sì indicative di un trend, certo positi-

vo in quanto tale, ma che non consentono di formulare un giudizio empiricamente

validato.

Pur potendosi, comunque, considerare nell’insieme positivo l’utilizzo di fondi

FESR da parte della Provincia autonoma di Bolzano, non può essere sottaciuto che

sono emerse alcune rilevanti carenze in termini di controlli, sia in occasione delle

missioni di sistemi di gestione e di controllo in uso, sia, più in generale, a livello di

controllo in loco dei progetti realizzati.

Il DocUp si articola su quattro assi prioritari:278 asse I: valorizzazione del pa-

trimonio naturale, ambientale e storico-culturale, anche ai fini dell'utilizzo turistico

del suo potenziale; asse II: sviluppo sostenibile degli insediamenti; asse III: soste-

gno allo sviluppo e alla diversificazione dei sistemi produttivi locali; asse IV: assi-

stenza tecnica.

L’attuazione finanziaria che al 30 giugno 2009 aveva raggiunto un livello di

impegni e di pagamenti, rispettivamente, del 124% e del 113,75% della spesa - se-

condo i dati certificati nel settembre 2010 dall’Ufficio per l’integrazione europea

(Area Autorità di pagamento), esaminati dall’Autorità di Audit in data 23 settembre

2010 ed inviati alle Autorità comunitarie - è riassunta nelle seguenti tabelle:

aggiunto rispetto al valore atteso al 2006 nel settore industria” (nota del Valutatore indipendente alla Sezione di controllo di Bolzano della Corte dei conti del 31 agosto 2011). 276 Cfr. nota ref. Ares (2011) 189318 del 21 febbraio 2011. 277 Le valutazioni, preliminare ed in itinere del programma, con analisi dei risultati di efficacia ed efficien-za, sono state effettuate da società specializzate (Valutatore indipendente). L’incarico risulta affidato all’associazione temporanea di imprese (ATI) composta da IZI SpA; Apollis - Ricerche sociali e demosco-pia snc e DISAMIS Srl. 278 Il DocUp era stato approvato con le decisioni C (2001) n. 3548 del 27 novembre 2001; C (2004) n. 3700 del 30 settembre 2004; C (2007) n. 345 del 29 gennaio 2007.

274

assi e misure

spesa ammissibile

impegni

pagamenti al 30.06.2009 (certi-ficati al settembre

2010)

% pagamenti su spesa am-

missibile

% impegni su spesa ammis-

sibile totale pro-grammato

(di cui phasing out)

ASSE I: valorizzazione del patrimonio na-turale, ambientale e storico-culturale

12.200.000,00 - 12.436.787,80 9.377.771,96 76,87% 101,94%

1.1: tutela, conservazione e rivalorizzazio-ne del patrimonio paesaggistico naturale e culturale

4.000.000,00 - 4.128.294,18 3.844.748,88 96,12% 103,21%

1.2: valorizzazione e risanamento del si-stema dei rifugi alpini

8.200.000,00 - 8.308.493,62 5.533.023,08 67,48% 101,32%

ASSE II: sviluppo sostenibile degli inse-diamenti

40.338.800,00 7.923.030,00 50.404.470,11 49.815.132,45 123,49% 124,95%

2.1: riqualificazione e rinnovo dei villaggi in aree marginali

13.879.920,00 - 18.788.908,88 18.507.636,49 133,34% 135,37%

2.2: diffusione della tecnologia dell'infor-mazione in ambito rurale

1.300.000,00 - 1.220.533,01 1.205.569,16 92,74% 93,89%

2.3: risanamento ecologico della rete viaria rurale ad uso pubblico

25.158.880,00 7.923.030,00 30.395.028,22 30.101.926,80 119,65% 120,81%

ASSE III: sostegno allo sviluppo e alla di-versificazione dei sistemi produttivi

14.307.648,00 7.307.648,00 20.270.398,10 16.989.913,46 118,75% 141,68%

3.1: acquisizione ed apprestamento di aree produttive

10.107.648,00 7.307.648,00 16.294.483,14 13.286.627,09 131,45% 161,21%

3.2: aiuti per attività di ricerca e sviluppo a favore delle PMI

500.000,00 - 488.462,96 454.201,70 90,84% 97,69%

3.3: creazione di incubatori di impresa 1.700.000,00 - 1.701.060,00 1.500.000,00 88,24% 100,06%

3.4: promozione turistica integrale del ter-ritorio

2.000.000,00 - 1.786.392,00 1.749.084,67 87,45% 89,32%

ASSE IV: assistenza tecnica 793.198,00 - 760.615,72 760.615,72 95,89% 95,89%

4.1: assistenza tecnica 760.615,72

Totali 67.639.646,00 15.230.678,00 83.872.271,73 76.943.433,59 113,75% 124,00%

Fonte: certificazione e dichiarazione delle spese e domanda di pagamento dell’Ufficio per l’integrazione europea – Area Autorità di pagamento del 20 settembre 2010

275

Intervento

Spesa

ammissibile (pro-

grammato)

Quota Provin-

cia

autonoma di

Bolzano

Quota Stato Quota Unione

Europea

Quota altri

enti pubblici

Obiettivo 2 52.408.968,00 3.729.418,47 17.466.695,70 24.952.422,44 11.575.353,14

Phasing out 15.230.678,00 765.247,06 5.356.729,39 7.652.470,55 5.445.096,85

totale 67.639.646,00 4.494.665,53 22.823.425,09 32.604.892,99 17.020.449,99

Fonte: nota dell’Autorità di Gestione del 31 agosto 2011

FESR Spesa ammissibile

(programmato) Impegni

% realizzazione

impegni/spesa

pubblica

Pagamenti

% realizzazione

pagamen-

ti/spesa pubbli-

ca

Obiettivo 2 52.408.968,00 62.028.381,77 118,35% 57.723.889,75 110,14%

Phasing out 15.230.678,00 21.843.889,96 143,42% 19.219.543,84 126,19%

totale 67.639.646,00 83.872.271,73 124,00% 76.943.433,59 113,75%

Fonte: certificazione e dichiarazione delle spese e domanda di pagamento dell’Ufficio per l’integrazione europea – Area Autorità di pagamento del 20 settembre 2010

Riguardo ai controlli di primo livello è stato evidenziata dall’Amministrazione

l’effettuazione di controlli di regolarità della documentazione di spesa, in conformità

alla legge provinciale 22.10.1993, n.17 e alla legge provinciale 29.01.2002, n. 1,

nonché alle leggi di settore. Solamente in determinati casi si è proceduto

all’effettuazione di sopralluoghi279.

I controlli amministrativi hanno riguardato il 100% delle iniziative, per cui, a

dire dell’Amministrazione, ciò non ha reso necessario “..adottare una metodologia

che garantisca che le verifiche vengono distribuite su tutta la programmazione e

sull’intero periodo di programmazione”.

Alla specifica richiesta istruttoria, volta a conoscere la percentuale dei con-

trolli in loco e la concreta metodologia adottata per la formazione del relativo cam-

pione280, i responsabili di misura hanno fatto presente di avere effettuato controlli in

loco soltanto per la misura 3.1, attraverso una selezione casuale, senza formalizza-

zione della procedura e senza verbalizzazione; di non avere, invece, effettuato con-

trolli in loco per le misure 1.2 e 3.4; di non avere effettuato controlli in loco, stante

l’assenza di “..collaboratori tecnicamente competenti per effettuare questi control-

li..” per la misura 2.1; ed, infine, di avere effettuato esclusivamente controlli carta-

cei per la misura 2.2.

Al riguardo si è manifestata la necessità che, per il futuro, i controlli in loco

siano condotti con percentuali e metodologie più in linea con la lettera e lo spirito

delle disposizioni comunitarie in proposito.

In ordine ai controlli di secondo livello, le funzioni di Autorità di Audit del

programma (di seguito, AdA) sono state affidate al Nucleo di Valutazione della Pro-

279 Comunicazione del 27 luglio 2011. 280 Nota della Corte dei conti del 7 luglio 2011.

276

vincia autonoma di Bolzano, collocato presso la Direzione generale dell’Ente, in po-

sizione di autonomia funzionale281.

Detti controlli, esperiti a campione dall’AdA, se per un verso erano conformi

alle disposizioni comunitarie in quanto riguardavano più del 5% della spesa,

dall’altro erano limitati al periodo 2003/2007. La criticità è stata formalmente evi-

denziata dalla Commissione europea282 e, pertanto, nel settembre 2011, su richiesta

della stessa, l’Organo di controllo procedeva all’effettuazione di un ulteriore cam-

pionamento283, come si evince dalla sottostante tabella riassuntiva:

Anno del controllo

Numero dei proget-ti control-

lati

Costi (nel limite della spesa ammessa) dei

progetti ob. 2 rendicontati

Pagamenti complessivi

mezzi pubblici (FESR e nazio-

nali)

di cui FESR

2003 5 412.463,99 387.716,07 193.856,99

2004 2 148.700,00 144.400,00 72.200,00

2005 12 1.383.486,83 1.346.826,77 495.073,58

2006 5 2.120.787,00 919.739,19 268.716,08

2007 6 397.918,28 387.515,24 193.757,62

2011 13 3.798.360,79 3.760.534,34 1.349.119,18

totale 43 8.261.716,89 6.946.731,61 2.572.723,45

Fonte: relazione dell’AdA ai sensi dell’art.38, comma 1, lett. f) del reg. (CE) n. 1260/1999; Rappor-to finale di esecuzione e dichiarazione a conclusione dell’intervento (Winding Up Declaration) DocUp Ob. 2 Provincia Autonoma di Bolzano 2000/2006, Integrazione richiesta dalla Commissione europea con lettera del 6 luglio 2011 Ref. Ares(2011) 732982

In tale occasione si è proceduto, altresì, indirettamente, ai controlli di effica-

cia dei sistemi di gestione e di controllo nel loro insieme a norma dell’art. 10 del

reg. (CE) n. 438/2001284.

E’ stato fatto presente, inoltre, che non è stata esternalizzata alcuna fase di

attività e che le verifiche sono state tutte condotte in conformità ai principi interna-

281 Prevede il comma 5, dell’art. 24 della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10 che: “Il nucleo opera in posizione di autonomia funzionale. Esso, di propria iniziativa o su richiesta del Presidente della giunta provinciale o del direttore generale, effettua e dispone ispezioni e accertamenti diretti, ha accesso ai do-cumenti amministrativi e può richiedere, anche oralmente, informazioni agli uffici; esso riferisce alla Giunta provinciale sui risultati della propria attività segnalando le irregolarità eventualmente riscontrate. Il nucleo si può avvalere, su autorizzazione della Giunta provinciale, di esperti anche estranei all'ammini-strazione”. Cfr. lettera del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano del 24 maggio 2001. 282 Integrazione richiesta dalla Commissione europea con lettera del 6 luglio 2011 Ref. Ares (2011) 732982. 283 Per effetto di tale ulteriore campionamento i costi rendicontati (nel limite della spesa ammessa) og-getto di controllo, ai sensi dell’art. 10 e seguenti del reg. (CE) n. 438/2001, risultano pari al 10,74%. 284 Fra le considerazioni espresse dall’AdA si segnala che: i sistemi rispettano i requisiti dei regolamenti comunitari e della normativa nazionale; la spesa controllata dall’Autorità è fondamentalmente conforme ai requisiti comunitari, alle norme nazionali e provinciali; l’attività di coordinamento dell’Autorità di ge-stione è stata regolare e continua, i meccanismi di controllo istituiti adeguati; l’attività dell’Autorità di pagamento si è rivelata regolare, sviluppando una procedura che garantisce con ragionevole grado di si-curezza l’avvenuta dichiarazione delle sole spese effettuate nel rispetto delle normative vigenti.

277

zionali di audit, secondo il manuale di controllo elaborato285. In sintesi, i sistemi so-

no stati dichiarati molto buoni e non sono emersi particolari fattori di rischio286.

Non risulta ancora effettuata la valutazione ex post, ai sensi dell’art. 43 del

citato regolamento, che dovrà render conto dell’impiego delle risorse, dell’efficacia e

dell’efficienza degli interventi e del loro impatto. Questa valutazione ricade nella re-

sponsabilità della Commissione europea in collaborazione con lo Stato membro e

l’Autorità di Gestione (di seguito, AdG) ed andrà eseguita anch’essa da Valutatori

indipendenti, entro tre anni dalla fine del periodo di programmazione.

Nella dichiarazione finale delle spese e nella richiesta di pagamento del saldo

del contributo comunitario presentata dalla AdG alla Commissione europea287, si è

dato conto che “..dall’esame effettuato è emersa una frequenza di erro-

re/irregolarità pari allo 0,60%..” e che la dichiarazione finale delle spese rispecchia,

sotto tutti gli aspetti essenziali, le spese effettuate dall’Ente provinciale conforme-

mente alle disposizioni in vigore. Detta percentuale di errore non tiene conto degli

esiti del sesto campionamento (luglio 2011) sulle spese certificate nel periodo

2007/2009288.

Le irregolarità, evidenziate nell’allegato III al Rapporto finale di esecuzione

del 22 settembre 2010, basate sulle informazioni contenute nel registro dei recupe-

ri, tenuto ai sensi dell’art. 8 del reg. (CE) n. 438/2001, sono le seguenti:

misura beneficiario titolo pro-

getto

Ufficio com-

petente

ammontare recuperato (euro)

contribu-

to EU

Contributo pubblico o

nazionale

totale anno dedu-zione dalle

spese EU

interessi

1.2

Provincia

autonoma di Bolzano

Rilevazione

sentieri lotto 2

Ufficio turi-

smo e alpini-smo

8.000,00 8.000,00 16.000,00 2008 1.013,70

2.3 Interessenza

Gummer

Asfaltatura

strada di ac-

cesso ai masi

Hinterbuehl e Moar

Ufficio eco-

nomia mon-

tana

1.451,52 1.451,52 2.903,04 2010 0,00

3.4

Provincia

autonoma di Bolzano

Intervento a

sostegno

della promo-

zione di pro-dotti agroali-

mentari di

qualità

Ufficio com-

mercio e ser-vizi

1.100,00 1.100,00 2.200,00 2010 124,67

Fonte: allegato III al RFE e relazione dell’Autorità di Audit a norma dell'art. 38, comma 1, lett. f del reg. (CE) n. 1260/1990

285 Comunicazione del 27 giugno 2011. Il manuale descrive il procedimento operativo, gli ambiti dell’audit di sistema, delle spese e normativo, il contenuto dei report e una scheda standard per il collo-quio con il responsabile di misura. 286 Cfr. nota prot. 171005 del 24 marzo 2011. 287 Datata 23 settembre 2010 e inviata, unitamente ad apposita relazione di pari data, alla Commissione europea. 288 Con nota del 25 ottobre 2011 l’AdA ha comunicato che i controlli si trovano in fase di contradditorio. Non sono ancora noti i dati definitivi che, peraltro, saranno inviati alla Corte dei conti non appena possi-bile.

278

Per i tre progetti i contributi comunitari sono stati recuperati per intero (in

due casi comprensivi degli interessi). Nella relazione conclusiva289 l’AdA ha attestato

sul punto che “gli … errori accertati sono stati trattati in modo soddisfacente; ciò si-

gnifica che l’errore è stato corretto tramite la decurtazione della corrispondente di-

chiarazione di spesa o tramite successiva decertificazione.”

Non risultano segnalate in argomento irregolarità, ai sensi del reg. (CE) n.

1828/2006290, che “sono state oggetto di un primo verbale amministrativo o giudi-

ziario”291.

Va sottolineato che la Commissione europea ha ritenuto di effettuare nel

giugno e nell’ottobre 2006 verifiche di controllo ai sensi dell’art. 39 del reg. (CE) n.

1260/1999. A seguito di tali missioni le Autorità europee hanno informato le Autori-

tà italiane che una parte del programma non giustificava il contributo del fondo e

che sussistevano rilevanti carenze nei sistemi di gestione e di controllo in essere292.

Le Autorità comunitarie, a seguito di ulteriori informazioni trasmesse dalle

Autorità centrali e dalla Provincia autonoma di Bolzano,293 addivenivano alle seguen-

ti conclusioni:

289 Relazione a norma dell’art. 38, comma 1, lett. f del reg. (CE) n. 1260/1999 e dell’art. 15 e segg. del reg. (CE) n. 438/2001. 290 Il reg. (CE) n. 1828/2006 fa seguito ai precedenti reg. (CE) n. 2035/2005 e n. 1681/1994 al fine di rendere sempre più efficace il sistema di comunicazione delle irregolarità ed il recupero delle somme in-debitamente pagate nell’ambito del finanziamento delle politiche strutturali. 291 Il “primo verbale amministrativo o giudiziario” è definito come “una prima valutazione scritta stilata da un’autorità competente, amministrativa o giudiziaria, che in base a fatti specifici accerta l’esistenza di un’irregolarità, ferma restando la possibilità di rivedere o revocare tale passo alla luce degli sviluppo del procedimento amministrativo o giudiziario”. 292 Missioni di controllo della Direzione Generale Politica Regionale svolte in Italia in data 19-23 giugno 2006 (sistemi di gestione e di controllo 2000/2006) e 9-13 ottobre 2006. La procedura comprendeva una serie di contestazioni, puntuali e motivate, riguardanti altrettante azioni, alcune delle quali venivano contestualmente chiuse, alla luce delle risposte fornite dalla Provincia autonoma di Bolzano. Nella lettera venivano contestate, fra l’altro, per quanto riguarda le procedure nei pubblici appalti, l’assenza di con-trolli e la mancata pubblicazione di inviti a presentare le relative offerte; la lesione alla concorrenza negli appalti al di sotto delle soglie di rilievo comunitario; la violazione dei principi comunitari sanciti dai Trat-tati con riguardo alla libera circolazione e agli obblighi generali del diritto dell’Unione come la non discri-minazione, la parità di trattamento e la trasparenza. Nello specifico le Autorità comunitarie rilevavano il ”..mancato rispetto della legislazione comunitaria in materi di appalti pubblici e in particolare per quanto concerne i contratti di prestazioni di servizi, inferiori alla soglia prevista dalla direttiva comunitaria 92/50/CEE che sono stati direttamente assegnati (mediante trattativa privata) senza pubblicazione di un bando di gara” e si riservavano la possibilità di effettuare una rettifica finanziaria forfettaria in conse-guenza della violazione della legislazione comunitaria. 293 Cfr. nota del 12 luglio 2010 (prot. n. 005950).

279

Conclusione n.

Importo delle

spese irregolari

(base per il calcolo della

rettifica finanziaria)

(euro)

Tasso di in-

tervento

(%)

Rettifica finan-

ziaria

(%)

Importo della

rettifica finan-ziaria sulla

spesa ammissi-

bile

(euro)

Importo della

rettifica finan-

ziaria quota

parte FESR (eu-

ro)

Correzione di tipo A

7 dell'audit di sistema e 4 dell'audit di progetto (pro-

getto n.° 1, 61, 62, 88 et

103 - -Rilevazione dei sen-

tieri di montagna in Alto

Adige)

3.291.660,00 50% 100% 3.291.660,00 1.645.830,00

Correzione di tipo B

2 dell'audit di sistema e 1

dell'audit di progetto - Pro-

getto n°14: apprestamento

delle aree produttive 138.189,60 50% 25% 34.547,40 17.273,70



getto n° 2-54/133 – “co-

struzione parcheggio auto-

bus, luogo recycling e can-tieri comunali”

104.166,05 50% 25% 26.041,51 13.020,76

2 dell'audit di sistema e 9 dell'audit dí progetto - Pro-

getto n° 15-32/56 - "Co-

struzione ponte di accesso

zona artigianale”

149.961,74 50% 25% 37.490,44 18.745,22



getto Bletterbach 150.486,69 50% 25% 37.621,67 18.810,84

Totale 3.834.464,08

3.427.361,02 1.713.680,51

a) Contributo FESR

b) Correzioni finanziarie sui

progetti

c) Contributo FESR control-

lato dai servizi della Com-

missione

d) Correzione forfettaria del

5%1 di (a-c)

e) Totale della correzione

(b+d)

1 La correzione finanziaria for-

fetaria sarà ricalcolata in caso

di decertificazione delle spese

di cui ai punti A e B da parte

delle Autorità italiane

Calcolo delle correzioni

finanziarie

33.819.823,00

1.713.680,51

3.312.883,12

1.525.346,99

3.239.027,50

Fonte: allegato II, rettifiche finanziarie, alla nota della Commissione Europea n. 5950 del 12 luglio 2010, pervenuta alla Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Unione Europea in data 19 luglio 2010.

In data 14 gennaio 2011 la decisione della Commissione europea n. C(2010)

8782294 stabiliva quanto segue: 1) l’intervento del FESR al programma DocUp della

294 La decisione è stata trasmessa, per quanto di competenza, dalla Sezione di controllo della Corte dei conti alla Procura presso la Sezione giurisdizionale di Bolzano della Corte dei conti in data 10 febbraio 2011.

280

Provincia autonoma di Bolzano è ridotto di 1.628.388,07 euro (tale riduzione del

contributo riguarda le spese certificate alla Commissione dall’inizio del programma e

sarà adottata in funzione del contributo del FESR effettivamente calcolato alla chiu-

sura del programma); 2) l’importo dovuto dalle Autorità italiane, tenendo conto del

saldo rimanente da pagare da parte della Commissione, sarà addebitato alla Re-

pubblica Italiana, tramite un ordine di riscossione inviato alla Repubblica Italiana;

3) la Repubblica Italiana è tenuta ad adottare le misure adeguate al fine di informa-

re i beneficiari finali interessati dalla presente decisone. Va fatto presente che, in ri-

scontro alla relativa nota di addebito della Commissione europea, trasmessa dal Mi-

nistero dell’Economia e delle Finanze con lettera del 7 luglio 2011 (prot. 79248), la

Provincia risulta aver versato l’importo di cui sopra sul conto corrente del Ministero

– I.G.R.U.E. in data 20 luglio 2011295.

Suscita perplessità la mancata immediata comunicazione da parte della Pro-

vincia autonoma di Bolzano all’apposito Dipartimento presso la Presidenza del Con-

siglio dei Ministri delle risultanze delle verifiche delle missioni di controllo della

Commissione europea citate in precedenza296, i cui esiti sono stati formalmente tra-

smessi all’Ente provinciale in allegato alla nota della Commissione europea del 14

aprile 2009 (prot. n. 003283).

Permane, infine, l’assoluta priorità di potenziare e rivedere gli strumenti di

controllo interno alla Provincia e alle amministrazioni comunali del territorio, atti-

vando altresì, il controllo successivo sulla gestione degli enti strumentali, locali e

degli altri organismi pubblici finanziati in via ordinaria dalla Provincia, che l’art. 79,

terzo comma, dello Statuto di autonomia ha assegnato dal 1° gennaio 2010 all’Ente

provinciale297.

295 Mandato di pagamento numero 0072795/0000001 – capitolo 31120.30 (correzione finanziaria a se-guito della procedura di cui all’art. 39 del reg.(CE) n. 1260/1999) – esercizio 2011. 296 Cfr. le formali conclusioni formulate dalla Commissione europea in data 14 aprile 2009 con lettera prot. n. 003283, nell’ambito della procedura a norma dell’art. 39 del reg. (CE) n. 1260/1999. 297 Prevede lo Statuto di autonomia all’art. 79, terzo comma che : “ Al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province concordano con il Ministro dell’economia e delle fi-nanze gli obblighi relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di bilancio da conseguire in ciascun periodo. Fermi restando gli obiettivi complessivi di finanza pubblica, spetta alle province stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilità interno e provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimen-to agli enti locali, ai propri enti e organismi strumentali, alle aziende sanitarie, alle università non statali di cui all’articolo 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127 , alle camere di commercio, indu-stria, artigianato e agricoltura e agli altri enti o organismi ad ordinamento regionale o provinciale finan-ziati dalle stesse in via ordinaria…Le province vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pub-blica da parte degli enti di cui al presente comma ed esercitano sugli stessi il controllo successivo sulla gestione dando notizia degli esiti alla competente sezione della Corte dei conti”.

281

CORTE DEI CONTI


PER LA REGIONE MARCHE

REGIONE MARCHE



282

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LE MARCHE

GESTIONE DEI FONDI COMUNITARI – OBIETTIVO 2 –

CHIUSURE DEL CICLO DI PROGRAMMAZIONE 2000-2006298 Magistrato istruttore e relatore Cons. Fabio Gaetano Galeffi

*** SINTESI ***

L'obiettivo 2 della programmazione 2000-2006, come dispone il regolamento

1260/1999, è destinato a “favorire la riconversione economica e sociale delle zone

con difficoltà strutturali diverse da quelle ammissibili all'obiettivo 1”, tra le quali fi-

gurano le aree che subiscono mutamenti socioeconomici nei settori industriale e dei

servizi, le aree rurali in declino, le aree urbane in difficoltà e quelle in crisi dipen-

denti dalla pesca.

Il Docup della Regione Marche

La Regione Marche ha determinato le zone ammissibili ai benefici

dell’Obiettivo 2 in base ai criteri indicati dal Regolamento comunitario 1260/1999:

tetto massimo di popolazione assegnato alla Regione entro la quota attribuita

all’Italia; delimitazione di zone con popolazione o superficie omogenee, per quanto

possibile.

Su tali requisiti sono stati individuati 146 Comuni (di cui 28 per una quota

parziale di popolazione) ammessi ai benefici del FESR nel periodo di riferimento

2000/2006, localizzati nel modo che segue: 21 nella provincia di Ancona; 43 nella

provincia di Ascoli Piceno; 41 in provincia di Macerata; 41 in provincia di Pesaro Ur-

bino.

I Comuni prescelti sono riconducibili a tre tipologie: - 125 Comuni posti in

vaste aree rurali in prevalenza montane o collinari, caratterizzati da densità di po-

polazione inferiore ai 100 abitanti per km quadrati, una diminuzione della popola-

zione negli ultimi 10 anni e una forte riduzione della popolazione attiva nel settore

agricolo; - 14 Comuni, posti in ampia zona con difficoltà strutturali nel sistema

dell’industria e dei servizi, della provincia di Ascoli Piceno, caratterizzata da un ele-

vato tasso di disoccupazione e da una forte perdita di addetti nel settore industria-

298 Approvata con deliberazione della Sezione n. 510/2011 del 13 dicembre 2011.

283

le; - altri Comuni ricadenti in zone dedite alla pesca con problemi strutturali colle-

gati alla ristrutturazione del settore, coincidenti con aree portuali e zone limitrofe.

La provincia con maggiore rappresentanza è quella di Macerata con copertu-

ra territoriale pari al 72,86% e popolazione eleggibile del 32,38% dei residenti, se-

guita da quella di Pesaro Urbino con il 69,59% del territorio provinciale ed il 27,40

% dei residenti, da Ascoli Piceno con il 67,03 di copertura territoriale ed il 27,60%

dai residenti ed infine da Ancona con il 48,38% di superficie ed un 13,53% di popo-

lazione eleggibile sul totale dei residenti.

Sono infine presenti sul territorio marchigiano 64 Comuni in “phasing out”

per una popolazione complessiva di 281.802 residenti (di cui 20 ammessi per una

quota parziale delle popolazione): sono Comuni che facevano parte della program-

mazione 1994-99 (Obiettivo 2 o Obiettivo 5b) e che non figurano nell’elenco di cui

all’articolo 14, paragrafo 4 del Reg.Ce 1260/99, in quanto non in possesso dei re-

quisiti richiesti, i quali a titolo transitorio, dal 1 gennaio 2000 al 31 dicembre 2005,

possono beneficiare del sostegno del FESR nel quadro dell’Obiettivo 2, al fine di

consentire un’uscita meno traumatica dai benefici dei fondi strutturali.

Il Docup Marche è articolato in 4 Assi prioritari:

Asse 1 - Sviluppo e rafforzamento del sistema produttivo;

Asse 2 - Rete ecologica e riqualificazione territoriale;

Asse 3 - Diversificazione economica e valorizzazione delle potenzialità locali;

Asse 4 - Assistenza tecnica.

Gli Assi prioritari sono a loro volta suddivisi complessivamente in 20 Misure.

ASSE 1 - SVILUPPO E RAFFORZAMENTO DEL SISTEMA PRODUTTIVO

- Misura 1.1 - Aiuti agli investimenti produttivi e ambientali e PMI industriali e ar-

tigiane

- Misura 1.2 - Servizi di ingegneria finanziaria

- Misura 1.3 - Incentivi per miglioramento della qualità e rafforzamento competi-

tività delle PMI

- Misura 1.4 - Infrastrutture per il sistema produttivo

- Misura 1.5 - Marketing, promozione del territorio e internazionalizzazione

ASSE 2 - RETE ECOLOGICA E RIQUALIFICAZIONE TERRITORIALE

- Misura 2.1 - Ciclo idrico integrato e risanamento ambientale (1° triennio)

- Misura 2.2 - Ottimizzazione del sistema di gestione del ciclo dei rifiuti

- Misura 2.3 - Sostegno sistema delle aree protette e dei Centri di Educazione

Ambientale (CEA)

- Misura 2.4 - Infrastrutture portuali

284

- Misura 2.5 - Strutture intermodali

- Misura 2.6 - Razionalizzazione del sistema dei trasporti

- Misura 2.7 - Interventi di rinnovamento e miglioramento villaggi e tutela patri-

monio rurale

- Misura 2.8 - Ottimizzazione del sistema energetico e sviluppo delle fonti rinno-

vabili

- Misura 2.9 - Ciclo idrico integrato e risanamento ambientale (2° triennio)

ASSE 3 - DIVERSIFICAZIONE ECONOMICA E VALORIZZAZIONE DELLE

POTENZIALITÀ LOCALI

- Misura 3.1 - Promozione turistica e valorizzazione del patrimonio ricettivo

- Misura 3.2 - Recupero, valorizzazione e promozione del patrimonio storico e cul-

turale

- Misura 3.3 - Aiuti agli investimenti per la riqualificazione della rete dei servizi

socio-assistenziali

- Misura 3.4 - Sviluppo della società dell’informazione a livello locale

- Misura 3.5 - Sviluppo attività commerciali e artigianali e sistemazione arredo

urbano centri storici

ASSE 4 - ASSISTENZA TECNICA

- Misura 4.1 - Assistenza tecnica FESR

Profili organizzativi: il sistema di gestione

A seguito di specifiche richieste istruttorie, le competenti strutture

dell’Amministrazione regionale delle Marche hanno fornito i seguenti elementi.

La Posizione di Funzione Politiche Comunitarie e Autorità di Gestione FESR e

FSE è una struttura operativa di livello dirigenziale della Regione Marche istituita

presso il Servizio Bilancio, Ragioneria, Tributi, Patrimonio e Politiche Comunitarie.

Nell'ambito delle funzioni previste dalla legge regionale di organizzazione e dalle re-

lative delibere attuative della Giunta Regionale, svolge il ruolo di Autorità di Gestio-

ne del FESR.

Nel periodo 2000-2009, con riguardo alla gestione della programmazione

2000-2006, il numero degli addetti dell'Autorità di gestione abitualmente incaricati

di mansioni di verifica dell'ammissibilità dei costi è stato di 14 unità per i controlli di

I livello presso l'AdG, così suddivisi per aree: 4 cat. B, 3 cat. C, 7 cat. D e 1 area di-

rigenziale.

Nel contempo, ai controlli di primo livello presso le Strutture regionali com-

petenti per l'attuazione delle misure/sub misure sono state addette complessiva-

285

mente 70 unità di personale, di cui 1 appartenente alla cat. B, 12 cat. C, 40 cat. D

e 17 dell’area dirigenziale.

All'inizio della Programmazione 2000-2006 i controlli di I livello venivano

svolti dai dipendenti delle Strutture competenti per l'attuazione delle misu-

re/submisure del Programma, che si sono occupati dei controlli documentali e in lo-

co.

Nel corso della Programmazione, è stato istituito, presso l'A.d.G., il "gruppo

controlli di I livello", che si è occupato dei controlli sulla stabilità delle operazioni e

dei controlli suppletivi sugli appalti pubblici

Per quanto riguarda il "gruppo controlli di I livello" operante presso l’Adg nel

periodo in questione sono stati coinvolti nel complesso 14 dipendenti con un avvi-

cendamento degli stessi del 100% dovuto al trasferimento ad altri settori o alla

modifica delle funzioni assegnate.

Nelle strutture competenti per l'attuazione delle misure/sub misure nel pe-

riodo in questione sono stati coinvolti, come già accennato, 70 dipendenti, con un

avvicendamento degli stessi del 50% dovuto a collocamenti in quiescenza.

Di conseguenza la percentuale di turn over stimata è del 100% per i controlli

di I livello svolti dal "gruppo controlli di I livello" presso l'AdG, mentre è del 50%

per i controlli di I livello svolti dalle Strutture regionali competenti per l'attuazione

delle misure/sub misure.

Le competenze a svolgere i controlli di primo livello sulle operazioni cofinan-

ziate dal Doc.U.P. sono attribuite ai Responsabili delle misure del programma (RdM)

che assicurano la gestione degli interventi finanziati. Tale previsione è presente, sia

nel Doc.u.P. (Disposizioni di attuazione), sia nell'ambito della Relazione sui sistemi

di gestione e controllo ex art. 5 del Regolamento (CE) 438/2001 inviata in prima

istanza nel novembre 2002 dall'AdG alla Commissione Europea.

I controlli di primo livello effettuati dai Responsabili delle misure del

Doc.U.P., secondo quanto previsto dai regolamenti comunitari, sono di due tipi:

- controlli cosiddetti "documentali", cioè di natura contabile-amministrativa, che

sono stati svolti sul 100% delle spese certificate dalle misure del Doc.U.P.

- controlli cosiddetti in loco, svolti su un campione di operazioni, che includono

verifiche di tipo documentale, fisico e funzionale, pari al 14%.

L'Autorità di gestione riferisce di non aver esternalizzato il servizio di control-

lo, ma che si è avvalsa dell’assistenza tecnica alla quale ha affidato i compiti di:

- supporto alla revisione, sistematizzazione, semplificazione degli strumenti e

procedure in materia di rendicontazione e monitoraggio;

- supporto gestione e revisione del piano finanziario;

286

- definizione strumenti e impostazione procedure per lo svolgimento dei controlli

di 1° livello;

- revisione piste di controllo;

- supporto alla gestione in materia di recuperi e rettifiche finanziarie;

- supporto all'elaborazione e revisione dei Rapporti Annuali di Esecuzione e predi-

sposizione di relazioni periodiche sull'avanzamento del programma in relazione

alle esigenze informative dell'Amministrazione regionale, del Comitato di Sorve-

glianza e dei referenti nazionali e comunitari;

- supporto alla gestione e adattamento del Complemento di Programmazione e,l

addove necessario, del Docup;

- supporto per l'espletamento degli adempimenti connessi alla chiusura del Docup

ob. 2;

- supporto all'analisi e alla verifica periodica dell'andamento del programma;

- supporto nella soluzione di casi e/o problematiche che possano emergere nel

corso dell'attuazione delle misure cofinanziate;

- supporto tecnico in caso di audit della Commissione europea;

- assistenza nelle attività relative ai rapporti da tenere con l'Unione europea, le

Amministrazioni centrali e le altre Amministrazioni regionali.

I controlli di stabilità delle operazioni ed i controlli suppletivi sugli appalti

pubblici, svolti a campione dal nucleo "controlli di I livello", appositamente istituito

nell'ambito della P.F. Politiche Comunitarie e Autorità di Gestione FESR e FSE sono

stati effettuati da personale diverso da quello responsabile dell'istruttoria dei singoli

progetti, a garanzia dell'indipendenza effettiva e di una adeguata separazione della

funzione di controllo da quella di gestione, mentre i controlli documentali ed in loco

sono stati effettuati dai responsabili dell'attuazione delle misure/submisure, colloca-

ti all'interno delle Strutture regionali competenti per materia, come previsto dalla

normativa di riferimento.

I progetti approvati sono stati controllati con le modalità stabilite dal Manua-

le per i controlli di primo livello approvato dalla Giunta regionale con Delibera di

Giunta Regionale n. 1482 del 7/12/2007.

I controlli documentali hanno riguardato:

- controllo del rispetto della normativa comunitaria, nazionale, regionale di setto-

re;

- controllo dell'ammissibilità della spesa rendicontata;

- controllo della regolarità degli appalti pubblici;

- controllo della regolarità della documentazione.

Con i controlli in loco sono stati verificati:

287

- requisiti di ammissibilità al contributo;

- localizzazione dell'intervento;

- disponibilità e presenza fisica delle opere finanziate;

- rispondenza della documentazione di spesa presentata e disponibilità degli ori-

ginali della documentazione di spesa;

- ammissibilità della spesa;

- rispetto della normativa sugli appalti pubblici;

- rispetto delle normative comunitarie in materia di pubblicità;

- rispetto del vincolo di destinazione.

L’autorità di gestione ha riferito che la percentuale dei controlli effettuati

(spesa controllata/spesa totale ammessa) è stata del 14% per i controlli in loco e

del 100% per i controlli documentali. I controlli di primo livello documentali ed in

loco sono stati effettuati dai responsabili dell’attuazione delle misure/submisure col-

locati all’interno delle Strutture regionali competenti per materia, come previsto

dalla normativa di riferimento. Al fine di garantire la distribuzione delle verifiche su

tutta la programmazione (assi e misure) e sull’intero periodo, la P.F. Sistemi infor-

mativi statistici e di controllo di gestione della Regione ha proceduto al campiona-

mento delle posizioni mediante tre passaggi: 1) stratificazione per misura; 2) sub-

stratificazione all’interno di ogni misura, al fine di selezionare un numero sufficien-

temente ampio di progetti con un valore di rendicontato elevato; 3) selezione pro-

porzionata al rendicontato, in modo che sia più probabile la selezione dei progetti

finanziariamente più voluminosi. Il volume dei controlli in loco effettuato è pari ad

almeno il 10% della spesa rendicontata su base annua.

La percentuale di errore rilevata è dell’1,79%. Il tasso di errore è stato così

rilevato: Totale spesa irregolare/Totale spesa controllata.

Profili organizzativi: il sistema di controllo

I controlli di II livello ex art. 10 del Reg. (CE) n.1260/1999 sono stati effet-

tuati dalla Posizione di Funzione P.F. "Controlli di secondo livello ed audit relativi ai

fondi comunitari" che sino al dicembre 2010 era denominata "Controlli relativi ai

fondi comunitari”. Con deliberazione di Giunta regionale n. 955 dell'8 giugno 2009

alla struttura, inoltre, è stata attribuita la funzione di Organismo incaricato di rila-

sciare le dichiarazioni a conclusione degli interventi di cui all'art. 38 del citato rego-

lamento e agli arti. 15-17 del Reg. (CE) n. 438/2001 relativamente ai programmi

cofinanziati dai Fondi strutturali per la programmazione 2000-2006.

La P.F. Controlli, per la quale è stato sempre garantito il requisito di indipen-

denza funzionale dalle altre strutture del sistema di gestione e controllo, è attual-

288

mente incardinata nel Servizio Attività Normativa e Legale e Risorse Strumentali e

coordinata dal Segretario Generale della Regione Marche.

All'interno della suddetta P.F. è stato creato uno staff, coordinato da un re-

sponsabile di specifica Posizione Organizzativa, che si è occupato delle verifiche sul

sistema e sulle operazioni dei programmi cofinanziati dai Fondi strutturali 2000/06,

ad eccezione dell'attività di verifica delle operazioni relative all'intervento 1.1.1a

"Aiuti agli investimenti delle PMI industriali (L.n.488/1992)" del DOC.U.P. Ob. 2,

che sono state controllate dal Ministero dello Sviluppo Economico-Direzione Genera-

le per la politica Industriale e la Competitività come previsto dalla convenzione sti-

pulata tra lo stesso Ministero e la Regione Marche in data 20/05/2003.

Nel periodo 2000-2009 sono stati incaricati abitualmente di mansioni di veri-

fica 3 funzionari. Ciascun funzionario si è occupato di controlli relativi a tipologie di

operazioni (appalti, progetti a bando, ecc.), assi prioritari ed ambiti territoriali di-

versi e non è stata effettuata alcuna suddivisione per aree. All'inizio della program-

mazione lo staff era in media di cinque unità, mentre nel periodo 2009/10, a segui-

to di un pensionamento e di un trasferimento ad altro ente, le risorse umane erano

tre, di cui una a tempo pieno e due a tempo parziale, in quanto dedite anche ai

controlli sullo SFOP. La percentuale di turn over è stata quindi del 50%.

L’ Autorità di Audit riferisce di non aver esternalizzato il servizio di controllo,

ma di aver operato unicamente con personale interno e che la verifiche sono state

condotte in conformità ai principi internazionali di audit. Il requisito dell'indipenden-

za funzionale è stato garantito collocando le strutture del sistema di gestione e con-

trollo all'interno di unità organizzative distinte: l'Organismo di controllo è incardina-

to nel Servizio Attività Normativa e Legale e Risorse Strumentali, mentre l'Autorità

di Gestione e l'Autorità di Certificazione appartengono rispettivamente al Servizio

Programmazione, Bilancio e Politiche Comunitarie e alla Segreteria Generale.

Circa la metodologia adottata per il calcolo dei controlli, prevista in misura

minima del 5% della spesa totale ammissibile, l’Autorità di Audit dichiara che la

percentuale di controllo è stata calcolata come rapporto fra la spesa certificata rela-

tiva a tutti i controlli completati e la spesa dichiarata finale del programma. La spe-

sa controllata totale ammonta ad euro 48.935.491,38 e si attesta al 13,04% della

spesa dichiarata totale, nel rispetto del vincolo di audit di cui all'art. 10 del Reg.

(CE) n.438/01.

Riguardo ai fattori di rischio considerati ai fini del campionamento, l'analisi

ha tenuto conto di fattori di rischio legati alla tipologia degli investimenti, ai risultati

dei precedenti controlli, alla dimensione finanziaria delle operazioni. Inoltre, proprio

per assicurare che le verifiche coinvolgessero le varie misure del programma, sono

289

stati attribuiti livelli di rischiosità più elevati alle misure che, di anno in anno, non

erano ancora state controllate. La percentuale di errore riscontrata è stata dello

0,51 %. Sono state riscontrate 65 irregolarità relative ai controlli di II livello, per un

importo di spesa non ammissibile pari ad euro 1.839.417,47.

La maggior parte dell'importo considerato non ammissibile (corrispondente

ad euro 1.596.967,34) è stato detratto dalle dichiarazioni di spesa, mentre la som-

ma residua (242.450,13) corrisponde a dei recuperi pendenti e verrà sottratta dalla

spesa certificata dopo la restituzione delle somme irregolari da parte dei soggetti

percettori.

Nel corso della programmazione le spese dedotte dalle certificazioni sono

state sostituite da spese relative a progetti regolari.

Sulla base di tali considerazioni l’Autorità di Audit ha ritenuto che la spesa ir-

regolare su cui calcolare il tasso di errore sia quella al netto degli importi dedotti

dalle dichiarazioni; il tasso di errore totale così ottenuto si attesta allo 0,51% e si

pone ben al di sotto della "soglia di materialità" imposta dalla normativa comunita-

ria.

Per quanto concerne la metodologia adottata per garantire che la distribu-

zione delle verifiche sull’intero periodo di programmazione, l’Autorità di Audit ha ri-

ferito che la spesa controllata scaturisce dalle verifiche su un campione rappresen-

tativo di operazioni che, periodicamente, è stato estrapolato in modo casuale a se-

guito di un'adeguata analisi dei rischi. La metodologia di campionamento adottata

ha garantito una copertura omogenea per annualità, topologia di investimento e

dimensione finanziaria delle operazioni, conformemente a quanto previsto dall'art.

10, par. 3, del Reg. (CE) n.438/2001. Inoltre, è stato assicurato il controllo dei be-

neficiari finali in capo ai quali si sono registrate le più elevate concertazioni di spe-

sa.

Rapporto finale di esecuzione e la dichiarazione di chiusura dell’intervento

Complessivamente sono state effettuate, tra il 2003 e il 2010, 264 verifiche,

di cui 250 dall’Organismo indipendente e 14 dal Ministero dello Sviluppo economico.

L’organismo regionale di controllo ha svolto il campionamento delle operazioni da

controllare sulla base dell’analisi dei rischi al fine di garantire la rappresentatività

dei progetti selezionati. L’Autorità di Audit ha riferito che l’analisi dei rischi, come

previsto dalle disposizioni comunitarie, ha tenuto conto di fattori di rischio legati alla

tipologia degli investimenti, ai risultati dei precedenti controlli, alla dimensione fi-

nanziaria delle operazioni.

290

L’Autorità di Audit riferisce che il totale della spesa controllata dal 2003 al

2010 è pari a euro 48.935.491, di cui euro 46.995.815 controllata dall’Organismo

indipendente, e si attesta al 13,04% della spesa dichiarata totale (euro

375.259.780), nel rispetto del vincolo di cui all’art. 10 del Reg. (CE)n. 438/2010.

Dall’esame dei dati sulla spesa controllata, rispetto alla spesa ammissibile, si

evidenzia una percentuale di errore dello 0,51% al netto delle decertificazioni. Pe-

raltro, calcolando i medesimi valori al lordo delle decertificazioni, sulla base dei cri-

teri di cui alla decisione COM(2006)3424, la percentuale diviene del 3,76%. Sul

punto specifico, la Regione Marche ha fornito riscontro alla Commissione Europea

con la “Risposta alle osservazioni al Rapporto Finale di Esecuzione ed alla Dichiara-

zione di Chiusura dell’Intervento (marzo 2011)” nei termini che seguono.

<<<Domanda della Commissione europea: Con riferimento ai controlli a campione,

nella Dichiarazione si afferma che il tasso di errore è pari allo 0,51%. Tale tasso ri-

sulta calcolato senza considerare le irregolarità decertificate dalla domanda di pa-

gamento finale. Il tasso di errore calcolato sul totale delle irregolarità riscontrate ri-

sulta superiore al 2%. Si richiede al Responsabile della Dichiarazione di Chiusura di

ricalcolare il tasso di errore e di spiegare perché le irregolarità decertificate dalla

domanda di pagamento finale sono considerate "atipiche".

Risposta della Regione: Nell’ambito dei questionari ex art. 13 Reg. (CE) n.

438/2001 relativi al programma in oggetto il tasso di errore è stato sempre calcola-

to come rapporto tra le spese irregolari effettivamente riscontrate in sede di verifi-

che di II livello e le spese certificate (ad esempio, al 31/12/2007 tale tasso risultava

pari al 2,14%, mentre al 31/12/2008 si attestava all’1,98%).

Considerato che la Commissione Europea, con nota della DG Occupazione n.

19649 del 16/10/2009, ha accettato che il tasso di errore sul POR Ob. 3 fosse cal-

colato al netto delle spese irregolari decertificate, si è ritenuto di procedere con la

stessa metodologia anche per il DOC.U.P. Ob. 2, anche su invito informale

dell’Autorità di Gestione; il tasso di errore si attesta così allo 0,51%. Il tasso di er-

rore calcolato non tenendo conto delle spese decertificate si attesta invece al

3,76%.

In base ai riscontri ottenuti, la maggior parte delle spese irregolari non sono

state considerate irregolarità sistematiche in quanto trattasi di errori che non si ri-

petono in maniera costante ed uniforme nella stessa tipologia di interventi e solita-

mente scaturiscono da errori isolati e sporadici.>>>

291

Come riferito dall’amministrazione regionale, sono stati oggetto di rinuncia

e/o revoca n. 824 progetti, rispetto ai 5.567 finanziari.

Il totale dei progetti ultimati ammonta a 4.743 unità, corrispondente

all’85,20% dei 5.567 progetti finanziati.

Progetti sostituiti

A seguito di richiesta istruttoria della Corte, l’Autorità di gestione ha eviden-

ziato che, qualora per progetti in sostituzione si intendano gli scorrimenti di gradua-

torie in seguito a rinunce o revoche, le somme così recuperate sono state riutilizza-

te, ma non necessariamente per la stessa graduatoria; il sistema informativo regio-

nale non prevedeva il ritorno di tale informazione, in quanto non richiesto dal si-

stema di monitoraggio nazionale; pertanto la Regione non è stata in grado di preci-

sare quale percentuale di spesa è stata effettuata con i progetti in sostituzione di

quelli inseriti nella programmazione originaria.

L’A.d.G. ha riferito che i progetti in sostituzione sono stati sottoposti ad ade-

guate verifiche e che per gli stessi sono stati utilizzati i criteri di selezione per le ve-

rifiche in uso per i progetti ordinari; i progetti in sostituzione sono stati inseriti nel

campionamento; l'inclusione dei progetti in sostituzione non ha influito sul tasso

globale di errore.

Circa le modalità con cui è stato verificato che l'inclusione dei progetti in so-

stituzione sia stato in linea con gli obiettivi originari dell'asse e della misura, l’A.d.G.

ha precisato che l'inclusione dei progetti in sostituzione nel campionamento ha au-

mentato l'universo dei progetti sottoposti al campionamento stesso.

Sul presupposto che per progetti in sostituzione si intendano gli scorrimenti

di graduatorie in seguito a rinunce o revoche, l’A.d.G. ha precisato:

- che il responsabile di procedimento ha verificato che essi fossero in linea con gli

obiettivi originari dell'asse e della misura in sede di istruttoria delle domande,

utilizzando la stessa metodologia utilizzata per i progetti ordinari;

- che i progetti in sostituzione sono stati selezionati con la stessa procedura di

evidenza pubblica dei progetti sostituiti, e che, in sede dí istruttoria delle do-

mande, il responsabile di procedimento li ha sottoposti agli stessi criteri di am-

missibilità (sia formale che sostanziale) di questi ultimi.

Alla luce delle criticità riscontrate nella programmazione 2000-2006, l’A.d.G.

ha fatto presente che sono state apportate modifiche alla gestione e/o alle procedu-

re, mediante modifiche sia alle schede delle misure in cui si articolano gli Assi del

Programma, sia ai relativi Piani Finanziari; tali modifiche sono stata discusse e ap-

292

provate nel corso del periodo di programmazione dai Comitati di Sorveglianza e so-

no state formalizzate all'interno dei Complementi di Programmazione.

In merito alle “risorse liberate” a seguito delle sostituzioni, l’A.d.G. ha preci-

sato che il concetto di "risorse liberate" è proprio dei Programmi comunitari delle

zone Obiettivo 1, tra cui non rientra l’ambito regionale Marche.

In ordine alla valutazione circa la coerenza della programmazione rispetto ai

progetti in sostituzione, ed in ordine alla presenza, in fase di chiusura, di progetti

non completati o non operativi, l’A.d.G. ha specificato che non esiste una distinzio-

ne dei progetti non completati o non operativi in progetti in sostituzione e non, in

quanto non richiesto dal sistema di monitoraggio nazionale; ulteriori dettagli di ap-

profondimento in merito ai progetti non completati o non operativi dell'intero Pro-

gramma sono riferiti nelle specifiche informazioni per progetto contenute all'interno

del documento denominato “allegato 5” al Rapporto Finale di Esecuzione.

L’Autorità di Audit ha specificato – a seguito di richiesta istruttoria della Cor-

te e partendo dal presupposto che per progetti in sostituzione si intendano gli scor-

rimenti di graduatorie in seguito a rinunce o revoche (come comunicato per le vie

brevi dall’A.d.G.) – che la percentuale di spesa relativa a tali progetti non era nota

all'organismo di controllo né tale informazione era mai stata richiesta dal sistema di

monitoraggio nazionale e comunitario; pertanto non è stato valutato il rischio delle

sostituzioni tardive all’interno del programma.

L’A.d.A. ha precisato:

- che i progetti in sostituzione sono stati sottoposti ad adeguate verifiche e sono

stati inclusi nella formazione del campione di controllo; l’inclusione dei progetti

in sostituzione nel campionamento non ha evidenziato scostamenti del tasso di

errore globale;

- di aver proceduto, in sede di controllo documentale:

- alla verifica che l’inclusione dei progetti in sostituzione sia stata in linea con gli

obiettivi originari dell’asse e della misura

- alla verifica del rispetto dei criteri di ammissibilità.

Il periodo di inclusione dei progetti in sostituzione nel programma si colloca,

sulla base delle verifiche effettuate dall’A.d.A., a partire dall’annualità 2006 in poi;

analogamente nello stesso periodo i progetti in sostituzione hanno avuto attuazio-

ne.

In ordine alla valutazione circa la coerenza della programmazione rispetto ai

progetti in sostituzione, l’A.d.A. ha riferito che la chiusura non ha evidenziato pro-

getti non completati o non operativi.

293

Irregolarità

A seguito di richiesta istruttoria della Corte, l’Autorità di gestione ha riferito

di aver tenuto conto della corrispondenza fra le irregolarità risultanti dal RFE e quel-

le previste dalla Banca dati IMS dell'OLAF. In ordine alle discrasie riscontrate,

l’A.d.G. ha precisato di aver sempre lavorato in stretto raccordo con l'Organismo in-

caricato dei controlli di II livello, mediante un reciproco scambio di informazioni,

pertanto, non si sono evidenziate discrasie tra le irregolarità risultanti dal RFE e

quelle previste dalla Banca dati IMS dell'OLAF.

Anche l’Autorità di Audit ha precisato, a seguito di richiesta istruttoria della

Corte, di aver tenuto conto della corrispondenza fra le irregolarità risultanti dal RFE

e quelle previste dalla Banca dati IMS dell'OLAF.

In considerazione delle discrasie riscontrate, l’A.d.A. ha fornito i seguenti

elementi conoscitivi:

- complessivamente, nel corso della programmazione, i casi segnalati all'OLAF (a

norma del Reg.(CE) n. 1681/94) sono stati 29; 21 dei quali sono stati chiusi in

quanto le spese sono state detratte dalla certificazione;

- degli 8 casi ancora aperti, 2 scaturiscono dai controlli di II livello dell'Autorità di

controllo e 6 da altre tipologie di verifiche (controlli di I livello ed ispezioni della

Guardia di Finanza).

La spesa irregolare riferita ai casi ancora aperti ammonta a euro 665.661. La

spesa irregolare riferita ai controlli di II livello ammonta ad euro 288.282, mentre i

restanti 6 casi determinano un spesa irregolare di euro 377.379.

Tali dati vengono esposti qui di seguito.

Riferimento OLAF

Misura Tipologie di verifiche Riferimento progetto/ operazione

Spesa tota-le

242 1.1 controllo di II livello 14970 93.168,81

46 3.3 controllo di II livello 974 195.112,73

288.281,54

239 1.1 altro tipo di controllo 17937 30.212,72






377.379,22

Totale 665.660,76

Fonte: rielaborazione C.d.c. su dati ricavati dall’allegato III al R.F.E. e dalla “Risposta alle osservazioni al Rapporto Finale di Esecuzione ed alla Dichiarazione di Chiusura dell’Intervento (marzo 2011)”

Correzioni finanziarie e decertificazioni

La Regione ha riferito che non sono state compiute correzioni finanziarie.

294

Decertificazioni

Riscontrando la richiesta istruttoria della Corte, l’Autorità di gestione ha co-

municato che l’entità degli importi decertificati sull'intera programmazione è pari a

7,5 milioni di euro.

Circa le iniziative assunte per il recupero delle relative somme, gli importi

recuperati e lo stato delle procedure e dei relativi contenziosi, l’A.d.G. ha fatto rife-

rimento alle informazioni contenute negli allegati "Elenco soppressioni" ed "Elenco

importi recuperati": questi due elenchi vengono inseriti in appendice n. 1 e n. 2 al

presente referto.

L’Autorità di Audit ha evidenziato, a seguito di richiesta istruttoria della Cor-

te, di aver eseguito riscontri incrociati tra i dati dell'Organismo di controllo, i dati

forniti dalle altre Autorità e quelli presenti nella banca dati dell'OLAF, con lo scopo

di assicurare la corrispondenza fra le irregolarità segnalate nel RFE e quelle previste

nella banca dati IMS (Irregularities Management System) dell'OLAF.

Per quanto attiene all'entità degli importi decertificati sull'intera programma-

zione, l’A.d.A. ha precisato che la somma decertificata relativa alle spese irregolari

riscontrate dall'Organismo di controllo ammonta ad euro 1.596.967,34. Ulteriori eu-

ro 242.450,13 corrispondenti a recuperi pendenti verranno sottratti dalla spesa cer-

tificata dopo la restituzione delle somme irregolari da parte dei soggetti percettori.

L’A.d.A. ha riferito di essere a conoscenza dello stato dei recuperi delle

somme decertificate, relativamente ai soli progetti irregolari verificati dall'Organi-

smo di controllo.

In ordine all’entità, alle modalità e i settori di utilizzo, e ai tempi per le de-

certificazioni, l’A.d.A. ha riferito di essere a conoscenza dello stato dei recuperi per

le somme decertificate sui progetti irregolari verificati dall'Organismo di controllo, in

quanto il recupero viene costantemente monitorato dall'Organismo stesso; una vol-

ta avvenuto il recupero, vengono aggiornate le pratiche relative ed eventualmente

chiuse le posizioni OLAF aperte; l’A.d.A. ha riferito di non essere a conoscenza delle

modalità e dei settori di utilizzo della somma recuperata né dei tempi previsti per le

decertificazioni (i dati della decertificazione vengono comunque comunicati dall'AdG

una volta effettuata).

Rettifiche finanziarie

A seguito di richiesta istruttoria della Corte, l’Autorità di gestione ha riferito

che la programmazione non ha generato rettifiche finanziarie, correzioni o procedu-

re di infrazione anche in itinere; ad oggi, non sono venute in evidenza rettifiche fi-

nanziarie, correzioni o procedure di infrazione da parte della Commissione Europea,

295

ma si precisa che ancora è in corso l'istruttoria della chiusura del Programma da

parte di quest'ultima.

Si segnalano, invece, modifiche sia alle schede delle misure in cui si articola-

no gli Assi del Programma sia ai relativi Piani Finanziari. Tali modifiche sono stata

discusse e approvate nel corso del periodo di programmazione dai Comitati di Sor-

veglianza e formalizzate all'interno dei Complementi di Programmazione.

Anche l’Autorità di Audit ha confermato, a seguito di richiesta istruttoria del-

la Corte, che la programmazione non ha generato rettifiche finanziarie, correzioni o

procedure di infrazione.

Indicatori di realizzazione, di risultato e di impatto

A seguito di richiesta istruttoria della Corte, l’Autorità di gestione ha precisa-

to – in relazione alla circostanza che in molti casi mancano gli indicatori di realizza-

zione nella fase iniziale e che tali indicatori vengono inseriti nei successivi comple-

menti di programmazione – che nella fase attuativa del programma

l’amministrazione ha ritenuto opportuno inserire e/o modificare alcuni indicatori con

altri ritenuti più pertinenti, che nella fase di programmazione iniziale non erano stati

contemplati; inoltre nel corso dell'intera programmazione sono state istituite nuove

misure/submisure/interventi determinando l'inserimento dei relativi nuovi indicatori

non contemplati nella fase iniziale; le modifiche sopravvenute sono state formal-

mente discusse, nonché approvate, in sede di Comitato di Sorveglianza.

L’A.d.G. ha evidenziato che sono state analizzate le cause delle discrepanze

tra un valore previsto e un valore realizzato.

I valori di realizzazione sensibilmente superiori a quelli inizialmente previsti

sono attribuibili a:

a) stime prudenziali fatte a inizio programmazione;

b) buone performance registrate dalle misure in fase di attuazione.

Per un maggiore approfondimento l’A.d.G. rimanda al contenuto del R.F.E.

sullo stato di avanzamento di ogni misura; in esso si può ricavare ad es. che:

- nella misura 2.2.1 l'indicatore di realizzazione fisica relativo al numero di inizia-

tive realizzate per la produzione di rifiuti previsto nel primo C.d.P. era pari a

8/10, quelle effettivamente realizzate sono state 138;

- nella misura 2.7 l'indicatore di realizzazione fisica relativo al numero di strutture

recuperate finalizzate al rinnovamento e miglioramento dei villaggi e tutela del

patrimonio rurale nel primo C.d.P. era pari a 25, quelle effettivamente realizzate

sono state 126.

296

L'indicatore sugli investimenti attivati è stato calcolato, ad es., nel modo che

segue:

- nella misura 1.1 e nella misura 3.5 l'indicatore è stato calcolato come ammonta-

re in milioni di euro degli investimenti effettuati dalle PMI ad integrazione del

contributo dei fondi strutturali;

- nella misura 1.2 tale indicatore è stato calcolato come totale degli investimenti

effettuati dalle PMI e corrisponde al costo totale dei progetti su cui è intervenuto

il Fondo di garanzia.

Per quanto riguarda l'indicatore sulle nuove imprese, posto che spesso si

tratta di imprese individuali, in relazione al fatto che l'impresa sia effettivamente

operativa (ad esempio, che abbia un fatturato e dei dipendenti) ovvero sia soltanto

iscritta al registro delle imprese, l’A.d.G. ha precisato che, poiché i dati relativi agli

indicatori sono conseguenti ai controlli effettuati, per "nuove imprese" si intendono

quelle effettivamente avviate e, quindi, effettivamente operative.

L’A.d.G. ha riferito che le problematiche che si sono verificate con gli indica-

tori nel periodo di programmazione 2000-2006 hanno generato correzioni nel suc-

cessivo periodo di programmazione, nei seguenti termini: nella programmazione

2007/2013, laddove ci presentano linee di continuità con la programmazione

2000/2006 (L. 598/94 art. 11 "Ricerca", Progetti di Innovazione Aziendale L.

598/94 art. 11 "PIA", Ecoinnovazione settore Industria artigianato, Strumenti inno-

vativi per facilitare l'accesso al credito da parte delle PMI, Promozione Efficienza

Energetica, Assistenza tecnica) si è cercato di migliorare sia la stima iniziale che la

scelta degli indicatori di realizzazione fisica, di impatto nonché di risultato.

L’Autorità di Audit ha specificato – a seguito di richiesta istruttoria della Cor-

te – che:

- quando gli indicatori di realizzazione mostrano dati molto dissimili dalle previ-

sioni (sia in positivo sia in negativo) non vengono attivate particolari verifiche,

in quanto non si sono verificati casi di dati molto dissimili dalle previsioni.

- quando l'indicatore di realizzazione non è presente nella fase iniziale della pro-

grammazione, ma viene aggiunto dopo, non sono verificate le motivazioni di

questa scelta;

- non è stata verificata la coerenza tra gli indicatori di performance riportati nella

relazione finale rispetto ai vali di riferimento iniziali.

L’A.d.A. ha evidenziato che le verifiche sul documento di chiusura sono state

eseguite nei seguenti termini: sono state verificate le procedure seguite dall'Autori-

tà di Gestione e dall'Autorità di Pagamento in sede di chiusura del programma, al

297

fine di acquisire la ragionevole certezza che la dichiarazione delle spese finali e la

domanda di pagamento finale siano state prive di errori materiali. Riguardo all'Au-

torità di Gestione, l'Autorità di Controllo ha effettuato una serie di verifiche sulle

procedure di chiusura, sia attraverso colloqui con i funzionari della suddetta struttu-

ra che attraverso l'analisi della documentazione di competenza predisposta (con

particolare riferimento al Rapporto Finale di Esecuzione). Particolare attenzione è

stata dedicata al riscontro delle operazioni irregolari e dei relativi importi ed ai casi

OLAF.

Nell'ambito delle verifiche relative all'Autorità di Pagamento, l'autorità di

Controllo ha potuto appurare che la dichiarazione finale delle spese è stata predi-

sposta in conformità con il modello di cui all'allegato II del Reg. (CE) n.438/01.

I dati presentati concordano con la rendicontazione delle spese trasmessa

dall'Autorità di Gestione e con le informazioni finanziarie contenute nel Rapporto Fi-

nale di Esecuzione; sono inoltre compatibili con la versione più aggiornata del piano

finanziario del programma ed i calcoli effettuati risultano corretti.

È inoltre stato sottoposto a verifica il Registro debitori tenuto a norma

dell'art. 8 del Reg. (CE) n.438/01. Tale registro è stato tenuto dall'Autorità di Ge-

stione tenendo conto delle informazioni richieste dalla normativa comunitaria e se-

gnatamente dall'allegato 11 del Reg. (CE) n.438/01.

L'Autorità di Gestione ha riferito all’Autorità di Controllo di aver predisposto

un sistema di monitoraggio informatizzato dei recuperi, che ha permesso di seguire

le procedure attivate sino alla restituzione degli importi indebitamente percepiti.

L’A.d.A. non è a conoscenza che siano state apportate, anche nella nuova

programmazione, modifiche da parte dell'Autorità di gestione.

L’A.d.A. ha riferito infine che la programmazione non ha generato rettifiche

finanziarie, correzioni o procedure di infrazione.


L’avanzamento fisico dell’intero Docup fa emergere un numero di progetti

certificati pari a 4.743 a fronte di 5.567 progetti finanziati, con una quota di realiz-

zazione dell’85,20%.

298

Numero progetti

finanziati

Numero progetti oggetto di rinun-

cia o revocati

Numero progetti ultimati

% progetti ulti-mati

ASSE 1 3.376 643 2.733 80,95

ASSE 2 578 19 559 96,71

ASSE 3 1.466 161 1.305 89,02

ASSE 4 147 1 146 99,32

TOTALE 5.567 824 4.743 85,20

Fonte: rielaborazione C.d.c. su dati Regione Marche (tabella paragrafo 2.4 RFE e dati tratti dal software regionale monitoraggio e rendicontazione).

La programmazione ha mostrato una spesa ammissibile certificata di 346,9 mi-

lioni di euro che corrisponde al 107,90% della spesa complessivamente program-

mata (374,3 milioni di euro).

(importi in euro)

Spesa ammissibile

(totale program-mato)

Impegni

pagamenti al 30.06.2009 (certi-ficati al settembre

2010)

pagamenti su spesa ammis-

sibile

impegni su spesa ammis-

sibile

ASSE 1 130.463.112 134.988.008 134.988.008 103,5 % 103,5 %

ASSE 2 106.694.480 115.234.152 115.234.152 108,0 % 108,0 %

ASSE 3 101.591.422 115.867.791 115.867.791 114,1 % 114,1 %

ASSE 4 8.225.860 8.264.800 8.264.800 100,5 % 100,5 %

TOTALE 346.974.874 374.354.751 374.354.751 107,9 % 107,9 %

Fonte: RFE (settembre 2010)

Alla chiusura della programmazione, gli impegni assunti nei confronti dei be-

neficiari finali sono pari ai pagamenti.

Nell’Asse 1 (Sviluppo e rafforzamento del sistema produttivo) a sua volta di-

viso in cinque Misure, figurano 3.376 progetti finanziati e 2.733 ultimati, con una

spesa programmata di 130,4 milioni di euro, impegni per 134,9 e pagamenti di pari

importo. Gli impegni e i conseguenti pagamenti sono uguali: soltanto la misura 1.1

(la meno cospicua rispetto alle altre) mostra il 97,1% degli impegni rispetto alla

spesa programmata, mentre la misura 1.5 fa rilevare un importo pagato di quasi il

triplo rispetto al programmato (8,3 milioni di euro rispetto a 2,8 milioni di euro).

L’Asse 2 (Rete ecologica e riqualificazione territoriale) articolato in nove Mi-

sure, presenta 578 progetti finanziati e 559 progetti ultimati. La spesa ammissibile,

pari a 106,6 milioni di euro, va a confrontarsi con impegni e pagamenti di 115,2 mi-

lioni di euro, con un’eccedenza dell’8%. Tutte le misure, eccetto la 2.6 e 2.7 che si

collocano entrambe al 99,6%, si trovano sopra il 100% della spesa pagata rispetto

a quella ammessa; le erogazioni a valere sulla misura 2.9 superano del 47%

l’importo ammesso.

L’Asse 3 (Diversificazione economica e valorizzazione delle potenzialità loca-

li) si presenta diviso in cinque Misure e mostra 1.466 progetti finanziati di cui 1.305

ultimati. L’entità delle somme impegnate e pagate, pari a 115,8 milioni di euro, su-

299

pera del 14,1% l’importo delle spese programmate (101,5 milioni di euro). L’entità

dei pagamenti sulla misura 3.2 è identica all’entità della spesa programmata. Due

misure (3.3 e 3.5) mostrano percentuali di scostamento più significative (rispetti-

vamente del 132,9% e 131,7%) tra massa impegnata (e pagata) e importo pro-

grammato.

L’Asse 4 (Assistenza tecnica) ha al suo interno una sola misura, che a sua

volta si articola in tre submisure. I progetti complessivamente approvati sono 147,

di cui 146 ultimati. Questo asse presenta uno stato di avanzamento finanziario, al

termine della programmazione, con un’entità di 8,264 milioni di euro pagati e im-

pegnati, rispetto ad un valore pressoché analogo di valore programmato (esatta-

mente 8,225 milioni di euro).

In termini generali, uno degli aspetti emersi riguarda la tematica delle fonti

informative. La materia dei fondi comunicati subisce, come noto, incessanti evolu-

zioni, sia sotto il profilo dei nuovi elementi informativi, sia sotto l’aspetto dei cam-

biamenti normativi. La Regione Marche ha approvato nel 2006 la legge n. 14, re-

cante “disposizioni sulla partecipazione della Regione Marche al processo normativo

comunitario e sulle procedure relative all’attuazione delle politiche comunitarie”,

con lo scopo di predisporre adeguati strumenti per la trasparenza e per

l’informazione.

Punto centrale rimane, secondo la Sezione regionale per le Marche,

l’esigenza di favorire un maggior grado di circolazione delle informazioni sui finan-

ziamenti e sulle iniziative comunitarie, aumentando il numero e il grado di profes-

sionalità degli operatori che si occupano istituzionalmente delle materia.

Ancora in termini generali, un altro tema di rilievo concerne la progettualità.

Lo scarso impiego delle tecniche di programmazione-progettazione è un elemento

di criticità presente nell’amministrazione pubblica; ne risente anche l’accesso ai fi-

nanziamenti, che è stato sostenuto – secondo la logica domanda/offerta – da una

disponibilità di risorse non sempre rispondente ad effettive esigenze; i finanziamen-

ti divenivano quindi ripetitivi, e in quanto tali rappresentavano elargizioni “a piog-

gia”, non incidendo sul sistema e non utili a innescare un effettivo cambiamento.

La capacità progettuale rappresenta uno degli aspetti cruciali del sistema dei

finanziamenti comunitari.

Altro aspetto che caratterizza la materia è la proliferazione degli interventi:

una maggiore attenzione sulla capacità progettuale dei soggetti beneficiari (e sulla

correlata capacità progettuale delle amministrazioni pubbliche, che concedono i fi-

nanziamenti, di selezionare le proposte meritevoli di accoglimento) avrebbe lo sco-

300

po di favorire la qualità della spesa e una migliore misurazione dei risultati realizzati

in rapporto agli obiettivi iniziali.

Il coordinamento, l’integrazione e l’armonizzazione degli interventi, da parte

dell’Amministrazione regionale, avrebbero infine l’effetto di evitare sovrapposizioni:

il metodo più adeguato per perseguire queste finalità appare essere la condivisa

fruibilità delle informazioni sulle opportunità offerte dai finanziamenti comunitari.

L’Autorità di Gestione ha precisato al riguardo che attualmente è in fase di aggiudi-

cazione una gara per l’affidamento della gestione integrale di tutte le attività di co-

municazione; ciò al fine di disporre di una strategia di comunicazione completa e in-

tegrata sul territorio e con gli altri Fondi strutturali; è anche prevista la realizzazio-

ne di un portale unico Fesr-Fse.

La Sezione raccomanda all’Amministrazione regionale di valutare

l’opportunità di consolidare e rafforzare le iniziative dirette a sostenere la diffusione

delle conoscenze in materia di tecniche di progettazione e in materia di esame dei

progetti concernenti finanziamenti comunitari. In questa linea si collocano le inizia-

tive già realizzate attraverso gli incontri e i rapporti con esponenti della Commissio-

ne europea e le attività divulgative dedicate alle tematiche dell’innovazione e della

ricerca, d’intesa con Università e imprese. Tutti questi interventi, di natura parteci-

pativa, potrebbe aumentare il grado di conoscenza delle tecniche progettuali; una

scarsa conoscenza di queste tecniche avrebbe infatti l’effetto di penalizzare alcuni

soggetti, in favore di altri soggetti maggiormente “attrezzati”, con la conseguenza

che le risorse verrebbero drenate da questi ultimi, a scapito delle situazioni in cui le

opportunità economiche possono rispondere in maniera più adeguata alle esigenze

dei destinatari. L’Autorità di Gestione ha riferito al riguardo che si tratta di una mi-

sura ampiamente adottata nella programmazione delle risorse per il periodo di pro-

grammazione 2007-2013.

Con riguardo ad alcuni temi specifici emersi nel corso dell’indagine, la Sezio-

ne segnala la criticità in materia di criteri di determinazione della percentuale di er-

rore in sede di controllo di secondo livello.

301

CORTE DEI CONTI


PER LA REGIONE TOSCANA

REGIONE TOSCANA



302

SEZIONE CONTROLLO PER LA REGIONE TOSCANA

SINTESI DEL REFERTO SULL’INDAGINE IN MATERIA DI FONDO EUROPEO

DI SVILUPPO REGIONALE – PERIODO DI PROGRAMMAZIONE 2000-2006 –

VALUTAZIONE DEL REFERTO DI CHIUSURA E DEGLI IMPATTI DELLA

PROGRAMMAZIONE299 Magistrato istruttore e relatore 1° Referendario Laura D’Ambrosio

Il Documento Unico di programmazione per la Toscana, anni 2000-2006 è

stato rilasciato la prima volta nel Luglio del 2001 e successivamente aggiornato in

numerose occasioni nonché accompagnato dal Complemento alla programmazione

la cui prima versione è stata approvata dalla Commissione il 27 settembre.

Tabella n. 1.

Fonte: DoCup revisionato maggio 2008

Il documento di chiusura della programmazione 2000-2006 da parte della To-

scana è stato approvato dalla Giunta in data 23 luglio 2010 e contestualmente tra-

smesso alla Commissione con la quale è iniziata la fase di contraddittorio che con-

durrà alla chiusura definitiva del programma con la certificazione finale delle spese.

Complessivamente, come si descriverà in dettaglio nel successivo paragrafo, è stata

data ampia esecuzione finanziaria alla programmazione che nel complesso ha visto

il pieno utilizzo delle risorse disponibili, con l’utilizzo anche della tecnica

dell’overbooking per evitare che decertificazioni successive alla chiusura non con-

sentano il pieno utilizzo delle risorse.

299 La Relazione di controllo è stata approvata dalla Sezione con deliberazione n. SRCTOS/390/2011/PRS del 18 novembre 2011.

303

Il sistema di gestione

Per il FESR la Regione Toscana ha predisposto che l’Autorità di gestione ope-

ri presso la Direzione Generale Sviluppo Economico (oggi denominata Direzione Ge-

nerale Competitività del sistema regionale e sviluppo delle competenze).

L’Autorità di gestione ha un dirigente titolare e 5 referenti titolari di posizio-

ne organizzativa. I referenti sono stati preposti alle seguenti attività: a) monitorag-

gio e segreteria Comitato di sorveglianza; b) piano della Comunicazione; c) piano

finanziario e controlli; d) programmazione finanziaria e progettazione integrata; e)

valutazione.

A partire dal 2007, a causa di cambiamenti organizzativi interni, l’Autorità di

gestione è stata gestita da 2 soggetti in posizione apicale per poi ricomporsi in un

unico dirigente nel 2009.

Presso l’Autorità di gestione dal 2000 al 2010 hanno lavorato 21 addetti di

cui 6 con contratto di lavoro a tempo determinato, 15 con contratto a tempo inde-

terminato oltre ai 5 dirigenti già indicati.

Per ogni misura sono poi stati individuati Responsabili di Gestione che sono

53, indicati nelle varie versioni dei complementi di programmazione. Il turn over dei

responsabili delle misure è stato calcolato dalla Regione definendo il rapporto tra

entrati/usciti nel periodo rispetto all’organico medio del periodo. La percentuale di

turn over risulta del 46%.

L’Assistenza tecnica

L’Assistenza tecnica è stata utilizzata per le attività tipicamente previste per

questo servizio (art. 5 del regolamento 438/01). In particolare si tratta di assistere

l’Autorità di gestione per quanto riguarda le procedure, in particolare quelle sulle pi-

ste di controllo, nonché la più generale attività di monitoraggio (finanziario, fisico,

di realizzazione e procedurale) dell’andamento del programma.

La Sezione, nell’ambito del controllo più specifico riservato alla misura 1.6

(Aiuti alla creazione di nuove imprese) ha visionato il fascicolo relativo all’assistenza

tecnica di questa misura che è stata affidata all’Ecoter S.r.l. di Roma per un valore

di 1.756.469 euro. La scelta è avvenuta a seguito di una gara di evidenza pubblica.

La società ha collaborato nell’attività di monitoraggio alla realizzazione della misura,

sia in termini di realizzazione fisica e finanziaria, sia con riferimento agli indicatori di

impatto, con particolare riguardo a quelli relativi all’impatto ambientale ed al rispet-

to delle pari opportunità.

La verifica documentale del contratto e della documentazione di gara non ha

evidenziato particolari problemi.

304

Il sistema di controllo

Come previsto dai regolamenti FESR la Regione ha attivato sia i controlli di

primo livello sia quelli di secondo livello.

Controlli di primo livello

In particolare, i controlli di 1° livello sono svolti sia a livello documentale sia

come controlli in loco. Durante la fase di esecuzione della spesa i controlli documen-

tali vengono svolti sul 100% della spesa certificata, mentre i controlli in loco riguar-

dano il 10% della spesa complessivamente certificata e riguardano al corretta ese-

cuzione delle opere, la corretta individuazione dei destinatari della spesa, la verifica

dell’adozione di un sistema contabile distinto, la verifica della rispondenza al pro-

getto e la verifica del rispetto delle norme di pubblicità ed informazione.

I Responsabili di controllo di primo livello sono 60, con un turn over del

58%. Alcuni controlli di primo livello sono stati svolti avvalendosi anche di altre

strutture, in particolare per alcune misure sono stati utilizzati addetti di Fidi Tosca-

na (12 persone) che hanno collaborato al controllo documentale e di altri soggetti

(5 persone) a cui sono stati affidati controlli in loco. Per altre misure il soggetto che

ha collaborato ai controlli documentali e in loco è stato l’Artigiancredito Toscano (in

particolare in questo caso sono stati utilizzate le strutture dislocate presso le pro-

vince per un totale di 14 addetti). Anche il Mediocredito centrale e la società Tosca-

na Promozione hanno collaborato ai controlli documentali e in loco. In tutti questi

casi, comunque, non si tratta di esternalizzazioni, poiché gli organismi interessati

all’attività di controllo sono Organismi intermedi per lo svolgimento del programma.

In 3 casi, invece, le attività di controllo sono state esternalizzate. Si tratta

dei controlli in loco affidati da Fidi Toscana a una società di ingegneria. E’ stata an-

che esternalizzata l’attività di rimborso ai beneficiari finali di 51 progetti e, infine,

sono stati esternalizzati alcuni controlli in loco affidati da Toscana Promozione. La

spesa complessiva dell’esternalizzazione è stata piuttosto contenuta.

Come emerge anche dalla relazione sui controlli redatta ai sensi dell’art. 13

del Regolamento 438/01 i controlli effettuati sono stati i seguenti:

a) Controlli documentali prima del processo di spesa che riguardano anche la capienza

dei capitoli di bilancio;

b) Controlli documentali durante il processo di spesa svolti sul 100% della spesa;

c) Controlli in loco a campione sul 10% della spesa. In totale è stato controllato il 26,6%

della spesa.

Attualmente la Regione ha avviato una attività di controlli ex post finalizzati

a verificare l’effettività dei programmi e l’impatto della spesa. In questa fase, per-

305

tanto, sono oggetto di nuovi controlli i soggetti beneficiari dei finanziamenti, nono-

stante, essendo ormai la programmazione conclusa, l’eventuale emersione di irre-

golarità procederebbe con attività di recupero diverse da quelle previste in sede di

finanziamenti comunitari.

Controlli di secondo livello

I controlli di secondo livello fino al 2008 hanno riguardato 105 operazioni, ol-

tre a 15 controlli di sistema. Sono state rilevate irregolarità per euro 1.113.530 su

64.113.454 euro di spesa controllata. Il tasso di irregolarità è stato dunque

dell’1,73%. Se il campione per la definizione della spesa da controllare è stato ese-

guito correttamente il tasso di errore può essere considerato valido per l’intera spe-

sa erogata. Il tasso di errore scende allo 0,6% se si rapporta le irregolarità riscon-

trate rispetto alla spesa erogata, ma in questo caso il dato è meno significativo es-

sendo la percentuale di spesa controllata relativamente bassa.

In generale, si è provveduto ogni anno al campionamento dei progetti da

controllare pari al 5%. In totale la spesa controllata è stata il 15,62% della spesa

ammessa. Il campionamento ha seguito il criterio della casualità, ma ha tenuto con-

to anche di una distribuzione territoriale e per quantità di spesa.

Attualmente sono impegnati presso l’Autorità di controllo di secondo livello 3

soggetti di cui un dirigente e 2 funzionari di 3° area. Solo uno dei funzionari è in

servizio dall’inizio della programmazione (anno 2000), mentre sia il dirigente sia

l’altro funzionario hanno assunto la posizione nel 2009. Il turn over è, perciò eleva-

to (66%).

Tutti i controlli si sono svolti avvalendosi delle Piste di controllo approvate

nella fase di avvio del Programma.

La verifica effettuata dalla Commissione Europea nel corso della programma-

zione ha dato esito positivo con riguardo all’organizzazione e conduzione delle atti-

vità di controllo.

I controlli di secondo livello sono stati in parte esternalizzati. Nel 2003 erano

affidati al Ministero dell’Economia e finanze; nel 2004 il servizio è stato eseguito

dalla società Izi S.p.A. Infine dal 2006, a seguito di gara pubblica, i controlli vengo-

no svolti dalla Cogea S.p.A.. Questo ha fatto sì che nei periodi di passaggio tra un

soggetto ad un altro ci siano state delle interruzioni dell’attività anche se, tenden-

zialmente, i controlli si sono svolti in tutto il periodo di programmazione.

La spesa relativa è stata 10.000 euro per il Ministero, 78.000 per la Izi S.p.A

e 220.000 per la Cogea S.p.A. per un totale di 308.000 euro di spesa pari allo

0,025% della spesa complessiva.

306

L’Autorità di controllo è stata verificata sia dall’IGRUE sia da un audit della

Commissione europea che non ha rilevato problemi circa l’indipendenza dell’Autorità

stessa.

L’Autorità di controllo, tuttavia, non ha effettuato controlli specifici sugli indi-

catori.

Il documento di chiusura è stato invece, verificato in particolare per quanto

attiene ai progetti irregolari, sospesi ed incrociando i dati del data base irregolarità

dell’OLAF.

Sulla base anche delle indicazioni della Commissione in sede di contradditto-

rio sul rapporto di chiusura sono state corrette alcune irregolarità presenti nella ba-

se dati OLAF che risultava meno aggiornata di quella regionale. Il punto è appro-

fondito nel paragrafo sulle irregolarità.


Per la Regione Toscana, anche grazie all’utilizzazione del sistema

dell’overbooking, la capacità di spesa dei fondi europei risulta molto elevata, supe-

riore nel complesso al 100% dei finanziamenti.

Tabella n. 2.

Impegni e pagamenti dei beneficiari finali al 30/06/2009

Costo totale

da rendiconta-

re

Realizzazione

Impegni Pagamenti

a b c=b/a d e=d/a

Ob. 2 940.927.686 989.668.375 105,2% 986.732.475 104,9%

Ph. Out 292.323.801 350.418.545 119,9% 349.109.554 119,4%

Totale 1.233.251.488 1.340.086.920 108,7% 1.335.842.029 108,3%

Fonte: Rapporto finale di esecuzione approvato il 23 luglio 2010

Quanto ai progetti attivati il Rapporto finale di esecuzione ne prevede 7.805

sui 10.443 inizialmente finanziati. Dei 2.638 progetti che non risultano finanziati il

67,6% sono stati revocati per rinuncia dei beneficiari.

Solo 11 sono, invece, i progetti viziati da irregolarità.

Le 3 Assi principali su cui ha agito la programmazione sono: Asse 1 - Svilup-

po e rafforzamento piccole e medie imprese; Asse 2 – Qualificazione territoriale;

Asse 3 – Ambiente.

La maggior parte dei progetti che non si sono realizzati sono presenti

nell’Asse 1 relativa agli aiuti alle imprese.

307

Tabella n. 3. Asse prioritario Spesa

ammissibile totale

Spese

2000

Spese

2001

Spese

2002

Spese 2003 Spese 2004 Spese 2005 Spese 2006 Spese 2007 Spese 2008 Spese 1° se-

mestre 2009

Spesa totale

cumulata al 30.06.2009

% di rea-

lizz. totale

Aree di in-

tervento

Misura a b c d E f g h i l m n o=n/a p

1 Svil. Raff.

P.M.I.

488.772.629 66.824.539 59.076.757 79.777.088 88.901.045 121.500.447 6.792.010,15 62.603.886,14 485.475.772,16 99,3%

1.1 Aiuti inv.

Prod. Amb. PMI Ind.li

156.580.164 26.771.473 13.237.800 13.215.085 40.825.983 52.219.527 - 3.996.428 12.810.434 155.083.874

99,0%

161(183,5%)

-162(0.1%)-163(0,5%)-

182(15,9%)

1.2 Aiuti. inv.

prod. Imprese

artig.

104.070.486 28.268.013 6.915.871 15.703.239 20.375.264 21.185.205 8.747.809 6.240.684 107.436.085

103,2%

161

1.3 Ingegneria finanziaria

30.056.160 5.808.579 1.806.864 17.92.256 1.337.138 5.574.267 - 11.327.391 16.735.783 37.027.495 123,2%

165

1.4 Aiuti inv. im-

materiali

31.292.072 3.668.902 8.733.427 9.647.260 4.065.409 3.668.890 2.777.441 - 664.371 31.896.957

101,9%

162(9,0%)-

163(43,0%)-

173(48,0%)

1.5 Aiuti inv. Imp.

Turismo comm.

94.656.394 1.573.059 19.109.239 17.582.639 14.959.357 15.426.160 6.076.490 9.900.679 84.627.623

89,4%

161(35,4%)-

171(64,1%)-324(0%)

1.6 Aiuti creaz.

Nuove imp

16.097.976 734.514 1.434.420 2.445.436 1.559.146 1.956.006 1.341.643 6.399.787 15.870.952

98,6%

161(73,7%)-

163(7,3%)-

164(4,0%)-

166(15,05%)

1.7 Trasf. Inno-

vaz. P.M.I.

34.540.095 - 2.407.099 1.210.582 3.791.475 9.890.405 931.064 12.392.082 30.622.705 88,7%

182

1.8 Ricerca ind.

precompetiti-

va

21.479.282 - 5.432.036 2.880.592 1.987.273 11.579.988 2.241.382 - 1.211.191 22.910.081

106,7%

182

1.9 Aiuti prom. Impr. Turisti-

che

1.10 Aiuti

all’innovazion

e

2 Qualificaz. territoriale

509.948.675 85.627.822 107.618.960 80.601.640 110.580.611 91.932.156 69.998.233,60 40.717.912,22 587.077.333,88 115,1%

2.1 Infrastrutt.

Turismo e

commercio

104.106.441 20.126.034 24.753.543 8.756.694 20.336.255 12.357.674 15.805.360 6.892.518 109.028.077

104,7%

161(48,5)-

171(51,5%)

2.2 Infrastrutt. Per la cultura

110.857.266 25.211.141 37.326.995 25.930.014 12.959.866 13.102.428 18.327.209 11.008.725 143.866.377 129,8%

354(89,8%)-36(10,2%)

2.3 Infrastrutt.

trasporto

107.509.376 18.875.163 17.571.246 6.149.342 31.820.826 26.023.368 17.347.258 14.885.225 132.672.427 123,4%

315(56%)-

318(44%)

2.4 Infrastrutt.

Sett. Produtt.

93.451.630 8.722.994 10.833.118 19.506.337 27.253.052 24.864.618 12.602.463 5.545.701 109.328.282 117,0%

351(95,1%)-

161(4,9%)

2.5 Infrastrutt.

sociali

29.640.127 4.016.993 4.366.616 3.232.053 7.422.931 5.856.850 2.045.842 1.433.788 26.375.073 95,7%

36

2.6 Infrastrutt. Form. impiego

28.786.123 4.786.818 5.656.360 10.180.792 3.992.138 3.423.421 557.469 189.131 28.786.125 100,0%

36

2.7 Marketing

terr. strategi-

co

11.021.291 1.598.091 2.447.920 3.014.636 1.256.767 1.436.017 461.461 373.848 10.588.741

96,1%

164(26,1%)-

173(73,9%)

2.8 Azioni soste-gno soc. in-

form.

24.576.421 2.290.593 4.663.163 3.831.773 5.538.776 4.867.778 2.851.171 388.977 24.432.231 99,4%

321(33,5%)-323(55,7%)-

324(10,8%)

3 Ambiente 218.130.178 48.390.077 36.005.317 47.183.343 28.347.939 15.216.162 29.778.811,34 48.837.020,63 247.758.669,31 113,1%

3.1 Ottimizz. Sist. 3.709.200 - - 147.540 14.341 23.631 438.719 3.084.969 3.709.201 100,0% 332(88%)-

308

Energ. Svil.

Pubbl.

333(22%)

3.2 Ottimizz. Sist.

Energ. Svil.

Privati

19.347.064 - - 5.709.22 6.542.188 1.510.968 924.215 4.420.841 19.107.433

98,8%

332(82,5%)-

333(17,5%)

3.3 Infrastrutt.

Ciclo acque

46.349.622 14.719.975 4.057.298 9.838.075 3.316.950 1.506.150 7.226.371 9.087.783 49.752.603 107,3%

345

3.4 Infrastrutt. Rec. Tratt.

Rif. pubblici

83.101.865 22.288.193 25.229.326 18.671.681 8.154.538 4.664.224 11.878.565 11.737.608 102.624.135 123,5%

343

3.5 Infrastrutt.

Rec. Tratt.

Rif. privati

- - - - - - - - -

-

3.6 Bonifica e rec. Siti degr.

pubblici

10.203.021 1.118.110 596.360 515.507 1.051.528 2.310.555 2.253.887 3.982.742 11.828.689 115,9%

351

3.7 Bonifica e rec.

Siti degr.

privati

1.863.846 - - 878.903 - 135.815 - 849.129 1.863.847

100,0%

351

3.8 Parchi aree

protette

12.978.444 1.396.937 2.779.990 2.664.590 987.824 651.555 1.641.974 2.836.372 12.959.243

99,9%

171(97%)-

172(3%)-

1312(0%)

3.9 Difesa del

suolo e sic. idraulica

29.322.081 8.866.862 1.550.833 3.504.390 4.314.447 4.169.296 5.415.081 5.837.576 33.658.585

114,8%

123(0%)-

127(0%)-353(100%)-

1312(0%)

3.10 Aiuti alle

impr. Fin.

ambientale

11.255.035 - 1.791.510 5.253.433 3.966.124 243.968 - - 11.255.035

100,0%

152(26%)-

162(74%)

4 Assistenza tecnica

16.399.999 2.480.576 4.024.719 1.415.595 2.619.386 2.020.956 513.154 3.455.867 16.530.254 100,8%

4.1 Assistenza

tecnica

16.399.999 2.480.576 4.024.719 1.415.595 2.619.386 2.020.956 513.154 3.455.867 16.530.254

100,8%

411(60%)-

412(20%)-

413(20%)

TOTALE 1.233.251.481 203.323.014 206.725.753 208.977.666 230.448.981 230.669.721 107.082.209,35 148.614.686 1.335.842.029 108,3%

Fonte: Rapporto finale di esecuzione

309

Progetti non conclusi o non operativi

Come già anticipato nella parte introduttiva i progetti complessivamente re-

vocati sono 2.638 di cui 1.785 per rinuncia del beneficiario.

In particolare, vi sono 2.523 progetti non conclusi nell’Asse 1 che è quello

degli aiuti alle imprese; si tratta del 97% del totale delle revoche.

Nell’ambito dell’Asse sono stati revocati il 28,5% dei progetti finanziati.

Nell’ambito delle revoche il 19,5% del totale del finanziamento è stato oggetto di

rinuncia da parte del beneficiario.

Le tabelle che seguono indicano la situazione dei progetti sospesi per Asse.

310

Tabella n. 4.

Asse 1- SVILUPPO E RAFFORZAMENTO P.M.I.

Obiettivo

primo CdP

(numero)

Obiettivo

ultimo CdP

(numero)

Numero

progetti eff.

realizzati

Progetti non

completati (a)

o non operativi

(b)

Progetti og-

getto di

provv.

amm.vi

Note

1.1 - Aiuti investimenti

produttivi ambientali PMI

industriali e cooperative

7.000 1.800 1.514 3 (a) 10

Scostamento dovuto alla deprogrammazione finanziaria, al rallentamento dell'e-

conomia regionale (con conseguenti revoche e rinunce) e alla probabile sovrasti-

ma, in sede di previsione, del numero di imprese da finanziare

1.2 - Aiuti investimenti produttivi ambientali im-

prese artigiane

500 400 726 11 (a) 0 Forte risposta del tessuto produttivo locale al sostegno offerto dalla Misura con conseguente incremento della dotazione finanziaria. Risultato, in termini di nume-

ro di progetti finanziati, superiore ai valori stimati nei CdP

1.3 - Ingegneria finanzia-

ria 390 (1) 200 (1) 473 (1) 2 (a) 0

Numero di imprese finanziate superiore a quello stimato in sede di previsione,

grazie anche alla contribuzione privata, più elevata rispetto a quanto previsto nei

CdP

1.4 - Aiuti agli investi-menti immateriali

n.d. n.d. 1.015 0 0

I dati disponibili concernono gli interventi per tipologia e non risulta pertanto pos-

sibile quantificare il numero di progetti unitari (stimati ex ante nei CdP) cui i vari

interventi fanno capo. Il rallentamento dell'economia regionale ha influito sul rag-giungimento degli obiettivi previsti ed ha quindi condotto ad una riduzione della

dotazione finanziaria iniziale. A seguito di questa deprogrammazione la misura ha

raggiunto la maggior parte dei target fisici

1.5 - Aiuti agli investi-

menti delle imprese del

commercio e del turismo

1000 (1) 1760 (1) 1635 (1) 1 (a) 0

Riduzione della dote finanziaria iniziale a causa di un rilevante fenomeno di rinun-

ce/revoche e incompleta esecuzione finanziaria. Tuttavia lo scostamento fra obiet-

tivi previsti e effettivamente conseguiti è contenuto (il numero di progetti finan-

ziati è pari 1730)

1.6 - Aiuti per la creazio-

ne nuove imprese n.d. 400 (1) 566 (1) 0 0

Buona risposta dei potenziali beneficiari con il conseguente incremento della dota-

zione finanziaria iniziale. Le stime stabilite nei CdP sono state superate con l'unica

eccezione dell'azione PMI giovanili (il numero di progetti finanziati è pari 581)

1.7 - Trasferimento

dell'innovazione alle PMI n.d. 100 (2) 227 (2) 0 0

Notevole interesse da parte dei potenziali beneficiari cui ha fatto seguito un in-

cremento della dotazione finanziaria iniziale. Il raggiungimento dei target della

misura è in parte riconducibile alle stime prudenziali contenute nei CdP

1.8 - Aiuti alla ricerca industriale precompetitiva

n.d. 200 467 0 0

Incremento della dotazione finaziaria iniziale e tasso di esecuzione finanziaria

superiore al 100%. Il numero di progetti finanziati è maggiore rispetto a quello stimato nel CdP, risultato dovuto alla riprogrammazione finanziaria e alla sovra-

stima del costo medio per progetto in sede di previsione.

1.9 - Aiuti per la promo-

zione in forma aggregata

delle imprese turistiche

Non avviata a seguito di una verifica degli Uffici Regionali concernente i tempi

necessari per l'approvazione e la concreta attuazione

1.10 - Aiuti all'innovazio-

ne

Non avviata a seguito di una verifica degli Uffici Regionali concernente i tempi

necessari per l'approvazione e la concreta attuazione

(1) Dato riferito al numero di imprese (2) Dato riferito al numero di soggetti coinvolti Fonte: Rapporto finale di esecuzione

311

Tabella n. 5.

Asse 2- QUALIFICAZIONE TERRITORIALE

Obiettivo

primo CdP

(numero)

Obiettivo

ultimo CdP

(numero)

Numero

progetti eff.

realizzati

Progetti non

completati (a)

o non operativi

(b)

Progetti og-

getto di

provv.

amm.vi

Note

2.1 - Infrastrutture per il

turismo e il commercio n.d. n.d. 254 2 (a) 0

Il numero dei progetti previsti nei CdP non è disponibile ma è comunque utile un

confronto in termini di interventi finanziati previsti ed effettivi: il gap è ampiamen-

te positivo, grazie sia all'incremento della dotazione finaziaria, sia ai maggiori in-vestimenti a livello regionale e locale. Tasso di esecuzione finanziaria oltre 100%

2.2 - Infrastrutture per la

cultura n.d. n.d. 302

2 (a)

8 (b) 0

Il numero dei progetti previsti nei CdP non è disponibile ma è comunque utile un

confronto in termini di interventi finanziati previsti ed effettivi: il gap è ampiamen-

te positivo, grazie alla forte risposta dei potenziali beneficiari ed ai maggiori inve-

stimenti a livello regionale e locale. Il tasso di esecuzione finanziaria sfiora il

130%

2.3 - Infrastrutture di trasporto

13 13 20 1 (a) 0

Gli obiettivi previsti sono stati ampiamente conseguiti anche a seguito di una ri-

programmazione finanziaria (in corso di attuazione della misura) e ad un over-booking finale derivante dai maggiori investimenti a livello regionale e locale.

2.4 - Infrastrutture per i

settori produttivi n.d. n.d. 200 0 0

Il numero dei progetti previsti nei CdP non è disponibile ma è comunque utile os-

servare gli indicatori di realizzazione previsti ed effettivi: il gap è positivo anche in

ragione di una rimodulazione delle risorse interna alla misura (riallocazione di ri-

sorse dall'azione 2.4.2 alla 2.4.1 per la quale vi sono state maggiori richieste)

2.5 - Infrastrutture sociali n.d. 99 109 1 (b) 0

L'obiettivo complessivamente conseguito soddisfa le previsioni, anche grazie ad

un incremento della dotazione finanziaria. All'interno della misura si nota come

l'azione 2.5.1 non abbia raggiunto il target prefissato (revisione dei beneficiari con la conseguente attuazione di un numero inferiore di interventi di maggiori dimen-

sioni) ma sia comunque stata compensata dai risultati dell'azione 2.5.2

2.6 - Infrastrutture per la

formazione e l'impiego n.d. 34 28 1 (b) 0

Risultati diversi in termini di realizzazioni per le 2 azioni comprese nella misura: la

prima (2.6.1) ha conseguito i risultati prefissati mentre l'opposto si è verificato

per l'azione 2.6.2 (a causa di una deprogrammaz. finanziaria). Cionostante l'ese-

cuzione finanziaria è completa. Da notare che la misura ha finanziato un interven-

to di completamento di un progetto relativo al periodo di programmazione 1994/1999

2.7 - Marketing territoria-

le strategico n.d. 153 446 0 0

Non completo utilizzo delle risorse programmate compensato dai positivi risultati

in termini di realizzazione rispetto alle previsioni (446 interventi che fanno capo a

92 progetti). L'esito favorevole è riconducibile alla concentrazione della pluralità di

interventi su un numero ristetto di beneficiari ed a prudenziali stime ex ante

2.8 - Azioni a sostegno

della Società dell'Infor-

mazione

n.d. 63 113 0 0

La misura ha ampiamente realizzato gli obiettivi eccessivamente prudenziali pre-

visti nei CdP; anche il tasso di esecuzione finanziaria si attesta a livelli prossimi al

100%


312

Tabella n. 6. Asse 3- AMBIENTE

Obiettivo

primo CdP

(numero)

Obiettivo

ultimo CdP

(numero)

Numero

progetti eff.

realizzati

Progetti non

completati (a)

o non operativi

(b)

Progetti og-

getto di

provv.

amm.vi

Note

3.1 - Ottimizzazione del

sistema energetico e svi-

luppo delle fonti rinnova-bili/Pubblici

51 30 22 0 0

Drastica riduzione della dote finanziaria iniziale a causa di un rilevante fenomeno

di rinunce/revoche, ritardi in fase di avvio e incompleta esecuzione finanziaria.

Tuttavia lo scostamento fra obiettivi previsti e effettivamente conseguiti è conte-nuto

3.2 - Ottimizzazione del

sistema energetico e svi-

luppo delle fonti rinnova-

bili/Privati

43 90 124 0 0

Forte risposta del tessuto produttivo locale al sostegno offerto dalla Misura, che

ha certificato una spesa che le ha consentito di utilizzare la quasi totalità delle

risorse disponibili. Risultato, in termini di numero di progetti finanziati, superiore

ai valori stimati nei CdP

3.3 - Infrastrutture per il

ciclo delle acque 32 32 32 0 0

La Misura, interessata da un incremento complessivo del budget disponibile, ha

fatto registrare risultati molto positivi, con particolare riguardo agli indicatori di

realizzazione, risultato e impatto.

3.4 - Infrastrutture recu-

pero e trattamento rifiu-

ti/Pubblici

n.d. 40 70 1 (a) 0

La Misura, interessata da un incremento complessivo del budget disponibile, ha fatto registrare risultati molto positivi, sia sotto il profilo finanziario che sotto

quello dei risultati fisici conseguiti. Sotto il primo profilo, in particolare, la Misura

rendiconta un livello complessivo di pagamenti pari al 123% delle risorse pro-

grammate.

3.5 - Infrastrutture recu-

pero e trattamento rifiu-

ti/Privati

- - - - -

La Misura è stata soppressa in occasione della revisione di metà periodo del

DocUP

3.6 - Bonifica e recupero

siti degradati/Pubblici 7 8 22 0 0

Nonostante i forti ritardi in fase di avvio e di attuazione, causati dall'iniziale debo-lezza della domanda proveniente dal territorio, la Misura ha fatto registrare un

livello complessivo di pagamenti pari al 116% delle risorse programmate.

3.7 - Bonifica e recupero

siti degradati/Privati 6 10 8 0 0

Importante deprogrammazione delle risorse rispetto al primo piano finanziario

approvato, a seguito di difficoltà realizzative e revoche dei progetti ammessi. Ciò

ha determinato una rivisitazione delle stime ex ante. Gli obiettivi fissati inizial-

mente dal DocUP, considerata la riduzione di due terzi delle risorse per le cause

sopra evidenziate, non si possono ritenere conseguiti.

3.8 - Parchi aree protette 77 404 693 2 (b) 0

La Misura ha fatto rilevare un bilancio positivo, poiché il budget programmato è stato utilizzato pressochè interamente (99,9%). Anche sotto il profilo delle realiz-

zazioni fisiche, dei risultati e degli impatti i target attesi sono stati raggiunti e, in

alcuni casi, superati.

3.9 - Difesa del suolo e

sicurezza idraulica 12 12 81 0 0

La Misura, interessata da un aumento complessivo del budget inizialmente previ-

sto, ha conseguito risultati molto positivi sia in termini di capacità di utilizzo utiliz-

zo delle risorse finanziarie programmate che di attuazione fisica (realizzazioni,

risultati e impatti).

3.10 - Aiuti alle imprese a

finalità ambientale 25 25 37 0 1

Deprogrammazione delle risorse inizialmente previste e difficoltà attuative deri-vanti da ritardi nei tempi di avvio e da una notevole quantità di revoche/rinunce.

Nonostante ciò, si è avuta una buona risposta da parte del territorio, che ha per-

messo alla Misura di utilizzare la quasi totalità del budget inizialmente definito.


313

Dall’esame delle tabelle emerge con chiarezza che l’Asse 1 è quello più pro-

blematico quanto a progetti sospesi. Inoltre, in questo asse risultano anche 2 misu-

re che sono state sospese interamente in ragione della verifica di una difficoltà nei

tempi di attuazione.

Occorre comunque notare che, nel complesso, la programmazione è stata

eseguita e i progetti che hanno presentato problemi non hanno però modificato nel

complesso le strategie di investimento sottostanti al documento di programmazio-

ne.

Progetti coerenti

La Regione Toscana non ha proceduto alla sostituzione di progetti: non ha,

dunque, progetti cosiddetti “coerenti”.


Come già anticipato, sulla base del Rapporto finale di esecuzione le irregola-

rità rilevate sono state piuttosto contenute, sia in termini numerici (11 irregolarità),

sia quanto agli importi.

Tabella n. 7.

Zona Numero progetti

finanziati Numero di pro-getti certificati

Numero progetti

oggetto di rinun-cia o revocati

Numero progetti irregolari e/o so-spetti a causa di procedure giudi-ziarie o ammini-

strative

ASSE 1

Ob. 2 6.226 4.371 1.855 1

Ph. Out 2.606 1.938 668 9

Totale 8.832 6.309 2.523 10

ASSE 2

Ob. 2 774 736 38 0

Ph. Out 405 384 21 0

Totale 1.179 1.120 59 0

ASSE 3

Ob. 2 190 162 28 1

Ph. Out 148 120 28 0

Totale 338 282 56 1

ASSE 4

Ob. 2 94 94 0 0

Ph. Out

Totale 94 94 0 0

Totale DOCUP 10.443 7.805 2.638 11


314

Tuttavia, andando a verificare l’allegato al Rapporto di esecuzione, dove le

irregolarità sono elencate puntualmente, risultano 49 segnalazioni oltre alle 14 che,

a seguito di ulteriori approfondimenti, sono risultate invece inesistenti.

In particolare, vi sono irregolarità che sono state pienamente recuperate, e

dunque l’importo non è compreso nel rapporto finale di spesa, altre che, invece, so-

no presenti ma con spesa decurtata dall’importo irregolare.

La differenza tra le 11 irregolarità segnalate e le 49 presenti nell’allegato è

dovuta al fatto che quanto descritto nell’allegato si riferisce al complesso delle irre-

golarità di tutto il periodo di programmazione, comprese quelle chiuse. Infatti, la

Commissione Europea richiede che venga data evidenza di tutte le criticità che si

sono avute nel periodo di programmazione, anche quando, attraverso la decertifica-

zione, l’irregolarità non è più presente tra quelle che incidono sulla programmazione

europea.

Il totale della spesa irregolare recuperata è pari a 3.962.909,28 euro cioè lo

0,3% degli impegni assunti.

Tuttavia, come si è chiarito, in alcuni casi la spesa viene decertificata prima

della chiusura. Questo rende la spesa stessa irrilevante per quanto riguarda il bilan-

cio europeo, ma non esclude la necessità di recupero, visto che resta a carico del

bilancio regionale o statale.

Le segnalazioni presenti nel data base OLAF non concordano con quelle pre-

senti nell’allegato della Regione. In particolare, vi sono 5 irregolarità presenti nel

rapporto finale che non sono presenti tra le irregolarità trasmesse all’OLAF e, inve-

ce, 11 irregolarità segnalate all’OLAF che non risultano nell’allegato del rapporto fi-

nale di esecuzione.

Nel primo caso, quando l’elenco irregolarità della Regione è più ampio, ciò

può dipendere dal fatto che il data base Olaf segnala solo irregolarità sopra i 10.000

euro perciò, come ricorda anche l’Autorità di controllo (questionario inviato a Luglio

2011) l’elenco delle irregolarità presente in allegato al documento di chiusura è più

ampio.

Quanto alla presenza di irregolarità in più nel data base OLAF rispetto ai dati

regionali, la Regione ha chiarito che si tratta di procedure di irregolarità già chiuse

per le quali è stata fatta la comunicazione all’Olaf che, evidentemente, non ha an-

cora provveduto agli aggiornamenti. La situazione è stata anche oggetto di con-

traddittorio con la Commissione Europea che, per procedere alla chiusura definitiva

del programma, richiede che siano definite tutte le posizioni di irregolarità.

Infine, vengono segnalati anche i progetti per i quali vi siano procedure giu-

diziarie in corso. Al momento del rapporto di chiusura erano ancora pendenti alcune

315

procedure giudiziarie. In particolare un procedimento penale si è chiuso con senten-

za di patteggiamento, quindi senza valutazione degli elementi rilevanti per la valu-

tazione del recupero, mentre alcuni altri procedimenti giudiziari hanno avuto nel

frattempo il decreto di archiviazione.

Correzioni finanziarie

Al momento non vi sono rettifiche o correzioni finanziarie richieste dalla

Commissione, visto che il documento di chiusura non è stato ancora approvato in

via definitiva.

La Regione ha operato una rettifica forfettaria del 10% su una misura

dell’Asse 2, relativa al progetto di riqualificazione dello scalo ferroviario di Chiusi; la

rettifica, pari a 57.000 euro, è stata dovuta al fatto che il cofinanziamento ha avuto

un tasso di partecipazione del cofinanziamento più basso del previsto ed è stato,

quindi, necessario, correggere anche la spesa ammissibile sul fondo FESR per man-

tenere le corrette percentuali di cofinanziamento. Poiché comunque la spesa certifi-

cata era superiore al finanziamento la rettifica non ha avuto effetti significativi. Il

punto è stato oggetto di specifico approfondimento istruttorio agli atti.

Nel rapporto finale di esecuzione non vengono presentate spese decertifica-

te, in quanto la decertificazione, relativa alle irregolarità rilevate, è stata effettuata

prima della chiusura del rapporto.

In sede di risposta al questionario, tuttavia, la Regione ha confermato di

aver avuto euro 4.113.010,74 di spesa decertificata e dichiarata nella lista delle ir-

regolarità del rapporto finale di esecuzione (cfr. precedente paragrafo). Di questa

spesa circa la metà (euro 2.704.227,47) è spesa irregolare individuata in sede di

controlli di secondo livello.

Ai fini del recupero la Regione utilizza i sistemi di riscossione interna e, in

particolare, viene emanato un Decreto dirigenziale di recupero che può dar luogo

anche all’iscrizione al ruolo. Parte dei recuperi sono stati effettuati dal Ministero del-

lo Sviluppo Economico.

Indicatori e valutazione dei risultati

Per quanto riguarda gli impatti dei finanziamenti occorre verificare gli indica-

tori che la Regione si era data in sede di prima programmazione o di complemento

di programmazione. In primo luogo, si evidenzia che gli indicatori sono in molti casi

stati aggiunti nella fase intermedia (cioè con il complemento di programmazione)

mentre non erano previsti nel momento iniziale. Sul punto l’Autorità di gestione ha

confermato che la revisione degli indicatori è avvenuta principalmente in occasione

316

della valutazione di metà programma anche a seguito delle linee strategiche adotta-

te dalla Regione nel 2003. Anche gli interventi del Comitato di sorveglianza hanno

dato luogo ad alcune modifiche di indicatori.

Tra gli indicatori d’impatto viene utilizzato frequentemente il numero di posti

di lavoro creati. In quasi tutti i casi in cui questo indicatore viene utilizzato il risul-

tato finale è positivo e si avvicina a quello previsto (in alcuni casi lo supera). Tutta-

via, nello stesso rapporto finale di esecuzione, si riconosce che questo indicatore

deriva da una stima di quali posti di lavoro siano quelli effettivamente dovuti

all’investimento di fondi comunitari.

Per quanto riguarda l’indicatore concernente gli investimenti attuati la richie-

sta istruttoria prevedeva una specifica domanda. La Regione ha risposto che le mo-

dalità di calcolo sono due: 1) valore degli investimenti ammissibili realizzati diret-

tamente dai beneficiari dei finanziamenti; 2) valore degli investimenti in generale

realizzato dai beneficiari, comprendendo quindi anche spese che non risultano cofi-

nanziate. Si può notare che, nel primo caso, il valore dell’indicatore tende a coinci-

dere con il valore del finanziamento complessivo ottenuto dall’impresa.

Altri indicatori, in particolare quelli di risultato, sono di più immediata com-

prensione, ad esempio quelli relativi alla misura 1.5 che prevede di calcolare i posti

letto creati (30.710 contro i 30.000 previsti) o le nuove strutture realizzate (40 su

11 previste).

Per quanto riguarda la misure 1.6 “Aiuti per la creazione delle imprese”, in

accordo con la Sezione Affari Comunitari si è deciso di porre una specifica attenzio-

ne sulla misura anche verificando alcuni progetti. Per quanto concerne gli indicatori

di impatto, in questo caso ci si riferisce alle imprese nuove create (70 previste, 66

realizzate). Risulta particolarmente rilevante conoscere il sistema di calcolo. Infatti,

mentre per la creazione di una nuova impresa si può considerare l’iscrizione al regi-

stro delle imprese, la “sopravvivenza” della stessa è più aleatoria, visto che, soprat-

tutto in caso di impresa individuale, quasi mai si procede alla cancellazione dal regi-

stro anche per imprese non attive. Tuttavia, l’Autorità di gestione ha confermato

che viene utilizzata per valutare l’impresa la visura camerale dalla quale risulta se

l’impresa è “inattiva” . Anche per le imprese artigiane, inoltre, è valutata

l’operatività.

Nella stessa misura, invece, l’indicazione delle imprese che hanno ottenuto

la certificazione ambientale (8 sulle 9 previste) garantiscono un effettivo risultato

poiché la certificazione è un dato certo.

Altri indicatori di risultato (ad esempio, misura 3.4 “riduzione della quantità

di rifiuti conferiti in discarica”) possono essere maggiormente indicativi della capaci-

317

tà dell’investimento, anche se godono anche dei risultati di altre azioni attivate dai

diversi soggetti pubblici coinvolti e dunque il risultato non è necessariamente solo

riferibile alla spesa della programmazione 2000-2006.

Infine alcuni indicatori di risultato sono derivanti da valutazioni strettamente

numeriche (ad esempio popolazione raggiunta dalle reti telematiche o aree degra-

date recuperate) e, ovviamente, in questi casi quanto viene dichiarato è maggior-

mente concreto e dunque attendibile.

Quanto alla valutazione dei risultati, pertanto, si esprimono dubbi sulla effet-

tiva capacità di alcuni indicatori utilizzati (occupazione creata, investimento attiva-

to, etc.) di valutare gli effetti della spesa finanziata con risorse comunitarie.

In ogni caso l’Autorità di Gestione valuta le discrepanze dei risultati rispetto

a quelli previsti negli indicatori, prendendo in considerazione gli scostamenti sia

verso l’alto sia verso il basso, e ha affermato di aver corretto le maggiori criticità in

sede di programmazione 2007-2013. Sono state, in particolare, analizzate e discus-

se le seguenti discrepanze:

a) Maggiori realizzazioni conseguite per effetto dell’aumento del finanziamento

complessivo o del numero delle imprese ammesse al finanziamento;

b) Minori realizzazioni conseguite per effetto della deprogrammazione in itinere di

una misura o di un’azione o della mancata attivazione di una tipologia di inter-

vento o, infine, dovute a revoche o rinunce.

Inoltre, con riguardo agli indicatori fisici di realizzazione, l’Autorità di gestio-

ne, seguendo le indicazioni della Commissione europea, non ha proceduto alla ride-

finizione a metà percorso, in modo da poter valutare le complessive discrepanze a

fine periodo.

In linea generale, comunque, non sembra che gli indicatori siano un reale

termometro dell’efficacia ed efficienza nell’uso dei fondi: infatti, le correzioni degli

indicatori stessi dovuti a “sovrastima ex ante” o “sottostima ex ante”, più che con-

sentire un’analisi delle motivazioni della sovrastima o sottostima rendono “mobile”

l’indicatore che finisce per coincidere con il risultato atteso. Analoghi problemi di

coincidenza di fatto si possono riscontrare nel caso in cui l’indicatore tenda a coinci-

dere con il valore del finanziamento.

319

CORTE DEI CONTI


PER LA REGIONE SICILIANA

REGIONE SICILIANA

SINTESI DELLE CRITICITÀ RISCONTRATE

SULLA GESTIONE DEL POR 2000-2006 FERS

320

Sintesi delle criticità riscontrate sulla gestione del POR 2000-2006

Regione siciliana – FERS300

Magistrato istruttore e relatore Referendario Giuseppa Cernigliaro

(Primi risultati dell’istruttoria relativa all’indagine coordinata con la Sezione centrale

per gli affari comunitari e internazionali sulla “Chiusura della programmazione

2000/2006 in materia di fondi strutturali europei, con particolare riferimento al

FESR” di cui alla deliberazione della Sezione di controllo per la Regione siciliana n.

27/2011/CONTR/INPR).

Il POR Sicilia 2000-2006: l’attuazione e le criticità riscontrate.

Il Programma Operativo Regionale della Sicilia 2000-2006 (POR Sicilia

2000/2006) è stato approvato dalla Commissione Europea con Decisione C (2000)

n. 2346 dell’8/08/2000 e ha previsto una spesa pubblica complessiva pari a

7.585,864 milioni di euro. Il cofinanziamento della Comunità europea è stato pari a

3.857,946 milioni di euro, equivalenti al 50,9 per cento della spesa pubblica com-

plessiva; l’apporto del Fondo europeo di sviluppo regionale è stato pari a

2.524,128 milioni di euro.

Il Complemento di programmazione è stato approvato con delibera di Giunta

n. 149 del 21 marzo 2001 e ha subito numerose modifiche sino all’ultima versione,

approvata con delibera di Giunta n. 214 del 27 giugno 2009.

Gli indicatori di realizzazione ed i relativi target sono stati invece definiti ed

approvati dal Comitato di Sorveglianza del POR nel marzo del 2003 e, quindi, nella

fase successiva all’avvio del Programma.

Il POR 2000-2006 è stato dotato complessivamente di una batteria di 183

indicatori (61 di impatto e 122 di risultato) a loro volta declinati in ben 406 indica-

tori di realizzazione suddivisi per misura. Tale elevatissimo numero ha reso estre-

mamente complessa la fase di verifica dei risultati della programmazione ed ha al-

tresì impegnato questa Sezione in una lunga e defatigante istruttoria che è tuttora

in corso.

La chiusura della programmazione è avvenuta con il Rapporto finale di ese-

cuzione approvato dal Comitato di Sorveglianza il 23 settembre 2010. Il 27 settem-

bre 2010 è stata poi esitata la dichiarazione di chiusura.

La Commissione europea ha formulato le proprie osservazioni al Rapporto fi-

nale con missiva del 18 febbraio 2011 alla quale l’Amministrazione regionale ha re-

plicato con note del 19 e del 21 aprile 2011. Agli ulteriori rilievi mossi dalla Com-

missione con lettera dell’1 agosto 2011, il Dipartimento della Programmazione ha

300 Relazione sintetica sulle criticità riscontrate in sede istruttoria approvata dalla Sezione in data 14 di-cembre 2011.

321

risposto il 29 settembre 2011 inviando una seconda versione del Rapporto finale

opportunamente modificato.

Nel corso dell’attività di gestione del programma, diverse sono state le veri-

fiche condotte dalla Commissione europea con visite ad hoc presso

l’Amministrazione regionale a cui vanno aggiunti gli autonomi riscontri condotti dal-

la Corte dei conti europea sulle attività di audit.

Di seguito si espongono i dati relativi all’esecuzione finanziaria a valere sul

FESR alla data del 30 aprile 2011 tenuto conto delle autocorrezioni effettuate.

T

Tab. 1 – elaborazione della Sezione di controllo per la Regione siciliana da dati tratti dal Rapporto finale di esecuzione al 29/09/2011

Le difficoltà più significative registratesi nello svolgimento del programma ed

evidenziate nel Rapporto finale di esecuzione sono state le seguenti:

un numero eccessivo di obiettivi e di misure che ha portato ad una notevole

parcellizzazione dei centri di responsabilità, con conseguenti difficoltà di

coordinamento complessivo. Inizialmente infatti erano state previste 70 misure di

intervento con il coinvolgimento di 18 dipartimenti regionali e 77 responsabili;

la riorganizzazione della struttura burocratica della Regione Siciliana, intervenuta

con la L.R. del 16 dicembre 2008, n. 19, ha determinato la riduzione del numero dei

Dipartimenti regionali, con accorpamenti e modifiche delle competenze. Ciò ha

prodotto dei rallentamenti operativi nella fase cruciale di accelerazione finale della

spesa;

l’insufficiente dotazione organica di taluni uffici responsabili di misura;

l’approccio settoriale e poco integrato dei Dipartimenti regionali con effetti sul

coordinamento complessivo del programma;

l’elevata risposta da parte dei beneficiari ad alcuni avvisi e bandi ha talvolta

originato problematiche nell’istruttoria e nella valutazione delle proposte pervenute;

i ritardi nella concessione di nulla osta, pareri e autorizzazioni da parte di alcuni

organismi preposti al rilascio (Soprintendenze, Autorità Ambientali, etc,,,) con

specifico riferimento agli interventi infrastrutturali pubblici;

i contenziosi nella fase di affidamento dei lavori e l’eccessiva frammentazione in

lotti;

TABELLA DI SINTESI ESECUZIONE FINANZIARIA FONDO FERS

SPESA AMMISSIBILE

QUOTA COMUNITARIA

QUOTA STATALE

QUOTA REGIONALE

SPESA CERTIFICATA AL 30.04.2011

% DI

REALIZ ZAZIONE

TOTALE AUTOCOR-

REZIONI

IMPORTO AL NETTO

DELLE AUTOCOR REZIONI

5.609.169.663,00 2.524.128.000,00 2.159.530.363,60 925.511.299,40 5.556.775.525,00 99% 72.913.197,52 5.483.862.3

27,48

322

le dichiarazioni di fallimento delle imprese aggiudicatarie, gli annullamenti delle

procedure espropriative e le perizie di variante.

Questa Sezione regionale di controllo, con delibera n. 13 del 2006, ha

approvato la relazione relativa all’indagine di controllo sulla gestione avente ad

oggetto le frodi e le irregolarità riguardanti il FERS. Le principali criticità evidenziate

dalla citata relazione sono state le seguenti:

il ritardo nel porre in essere le procedure di controllo dal momento che la completa

strutturazione degli uffici e l’adozione della documentazione necessaria (linee guida e

piste di controllo) è avvenuta in parte dopo la metà del periodo di riferimento del pro-

gramma;

le irregolarità concentrate prevalentemente nella fase istruttoria (presentazione di do-

cumentazione falsa concernente specificamente il possesso dei requisiti) e nella fase di

spesa (irregolarità contabili);

nonostante la sistematica presenza di garanzie accessorie, quali la fidejussione, a co-

pertura degli eventuali crediti da parte delle amministrazioni finanziatrici, non è stata

curata l’immediata escussione in occasione del verificarsi di irregolarità.

l’attività di recupero dei crediti è stata affidata, non correttamente, agli stessi soggetti

che svolgevano le attività di gestione, in ragione del fatto che non erano state indivi-

duate specifiche strutture e risorse da destinare a tali compiti.

L’organizzazione e i controlli

L’organizzazione della Regione siciliana prevede una struttura articolata in

Dipartimenti. Ciascun dipartimento, in base alle competenze svolte, è stato investi-

to della gestione di una o più misure del POR, mentre il coordinamento per

l’attuazione dell’intero programma è stato affidato al Dipartimento della Program-

mazione incardinato all’interno della Presidenza della Regione. Per quanto concerne

il FESR, il citato dipartimento è stato altresì individuato come Amministrazione ca-

pofila. La seguente tabella offre una sintesi dei dipartimenti regionali coinvolti nella

gestione del FERS e del personale addetto alla gestione.

323

AUTORITA' DI GESTIONE

Dip.reg.responsabile della

gestione delle singole mi-

sure

Risorse umane Suddivisione per aree perc. di turn over

dato comunicato AdG

Attività produttive n. 24

Collaboratori n.2

92,30% Istruttori n.2

Funzionari n.11

Area dirigenziale n.9

Acque e rifiuti n.18

Collaboratori n.0

55% Istruttori n.0

Funzionari n.16


Energia n.5

Collaboratori n.0

100% Istruttori n.1

Funzionari n.2


Territorio e ambiente n.5

Collaboratori n.3

0% Istruttori n.1

Funzionari n.0


Urbanistica n.4

Collaboratori n.0

50% Istruttori n.1

Funzionari n.1


Pianificazione strategica

(Sanità) N.7

Collaboratori n.0

125%

Istruttori n.3

Funzionari n.3


Infrastrutture mobilità e tra-sporti

n.37

Collaboratori a n.1


Funzionari n.23


Bilancio n.4

Collaboratori a n.2

25% Istruttori n.0

Funzionari n.1


Beni culturali n.38

Collaboratori a n.0


Funzionari n.6


Programmazione n.4.

Collaboratori n.0

0%

Istruttori n.0

Funzionari n.2


Turismo n.27

Collaboratori n.0

65% Istruttori n.0

Funzionari n.19


Totale n.173

Tab. 2 – Personale dei Dipartimenti regionali coinvolti nella gestione delle misure del FESR. Dati comu-nicati dal Dipartimento regionale per la programmazione.

324

Dai dati forniti appare evidente, in taluni casi, un elevatissimo tasso di turn-

over del personale dovuto anche alla recente riorganizzazione dell’Amministrazione

regionale. Va anche segnalato che, negli anni 2000/2009, al vertice del Dipartimen-

to per la programmazione si sono avvicendati tre Dirigenti generali.

In occasione dei due ultimi giudizi di parificazione del Rendiconto generale

della Regione siciliana, la Corte ha evidenziato le difficoltà connesse al difficile per-

corso di riorganizzazione della struttura burocratica regionale a seguito

dell’adozione della L.R. del 16 dicembre 2008, n. 19.

Nel corso del 2009, l’entrata in vigore della disciplina del periodo transito-

rio301 ha determinato una notevole instabilità organizzativa a causa della tardiva in-

dividuazione delle competenze delle strutture di nuova istituzione, del generalizzato

ricambio intervenuto negli incarichi dirigenziali di vertice in dipendenza dello spoil

system e della nomina di un consistente numero di soggetti esterni

all’Amministrazione regionale a capo dei dipartimenti. Tali fenomeni hanno avuto un

significativo impatto sull’azione amministrativa, determinandone il rallentamento,

con effetti negativi sulla gestione della spesa in generale e, in particolare, della spe-

sa afferente la programmazione regionale.

Il prospetto che segue, elaborato sulla scorta di quanto rappresentato dal

Rapporto finale di esecuzione, offre una sintesi dei controlli di primo livello attivati.

controlli di primo livello effettuati alla data di chiusura del programma

n° controlli ef-fettuati fino a

chiusura

Spesa certificata a chiusura Importo spesa controllata

% B/A ricorso all'assi-stenza tecnica (30 aprile 2011) (A) fino a chiusura € (B)

3.260 5.556.775.525,00 2.465.103.656,62 44,36 No *

Tab. 3. Controlli di primo livello in rapporto alla spesa certificata. Elaborazione della Sezione di controllo per la Re-gione siciliana da dati tratti dal Rapporto finale di esecuzione al 29/09/2011 * ad eccezione del Dipartimento dei BBCC

Avuto specifico riguardo all’Assistenza Tecnica, l’Amministrazione ha riferito

che ad essa si è fatto ricorso per una mera attività di supporto finalizzata

all’attuazione e al monitoraggio del POR, alla predisposizione delle piste di controllo

e alla valutazione del Programma,senza esternalizzazione di funzioni di controllo

proprie della Regione. Vi è stata in merito l’unica eccezione del Dipartimento per i

Beni Culturali che, limitatamente alla misura 2.03302, si è avvalsa dell’assistenza

tecnica per l’esecuzione dei controlli finali sulle iniziative finanziate impegnando per

tale servizio la somma di euro 186.704,60.

301 di cui al titolo primo della legge regionale citata. 302 Riguardante la gestione innovativa e la fruizione del patrimonio culturale ed ambientale

325

Relativamente ai controlli di secondo livello, con deliberazione della Giunta

regionale n. 327 del 18/12/2000, è stato costituito l’apposito Ufficio Speciale, di se-

guito denominato “Autorità di Audit”.

L’attività concernente i controlli di secondo livello sul POR Sicilia 2000 –

2006 è stata avviata subito dopo la conclusione di quella riferita alla precedente

programmazione, ovvero a partire dall’aprile del 2003.

In base alle indicazioni contenute nel “Manuale per l’applicazione delle dispo-

sizioni di cui ai regolamenti CE n. 1260/99 e n. 438/01”, diffuso dal Dipartimento

della Ragioneria Generale dello Stato – IGRUE, le attività dell’Ufficio hanno riguar-

dato: l’esame delle piste di controllo, l’audit dei sistemi di gestione e controllo e

l’analisi e valutazione dei rischi.

L’Ufficio speciale ha inoltre provveduto al campionamento delle operazioni da

sottoporre a controllo di secondo livello mediante la metodologia individuata in base

alle prescrizioni di cui all’art. 10 del Reg. (CE) n. 438, ovvero almeno il 5% della

spesa totale ammissibile. Le tabelle seguenti espongono, rispettivamente, i dati re-

lativi al personale che ha provveduto a curare i controlli sul FERS e i dati finanziari

sulla spesa controllata.

Personale uff.speciale Autorità di Audit addetto al controllo sul Fers

Vertice dell'ufficio Dirigente generale n.1 1

Supporto*

Dirigente n.4

11 Funzionario n.3

Isrtuttore n.4

Servizio di controllo n.6

Dirigente n.1

3 Funzionario n.1

Isrtuttore n.1

Servizio di controllo n. 7

Dirigente n.1

3 Funzionario n.1

Isrtuttore n.1

Servizio di controllo n. 8

Dirigente n.1

3 Funzionario n.1

Isrtuttore n.1

Servizio di controllo n.13 Dirigente n.1

2 Isrtuttore n.1

totale 23

percentuale di turn over (su comunicazione AdA) 160%

Fonte:Relazione allegata alla chiusura del programma operativo fondo Fers

* L'ufficio svolge funzioni relative all'intera struttura

Tabella 4 – Personale addetto ai controlli di secondo livello sulla spesa FERS. Elaborazione della Sezione di controllo per la Regione siciliana da dati segnalati dall’Autorità di Audit

326

Dai dati ora esposti si riscontra un tasso di avvicendamento del personale

decisamente elevato; tuttavia va precisato che il ricambio è spesso avvenuto

all’interno del medesimo ufficio (attraverso spostamenti di risorse umane tra i di-

versi Servizi dell’Audit) e che l’organico dell’Autorità di controllo ha subito degli am-

pliamenti nell’arco di tempo considerato dalla presente indagine.

La tabella che segue riporta, in termini finanziari e quantitativi, i controlli di

secondo livello effettuati dall’Autorità di Audit con l’avvertenza che tutti i controlli

eseguiti sono stati condotti “in loco” secondo quanto previsto dal Manuale delle pro-

cedure di controllo di secondo livello adottato ex Reg. (CE) n. 438/2001.

controlli di secondo livello effettuati alla data di chiusura del programma

n° controlli effet-tuati fino a chiu-

sura

Spesa certificata (30 aprile 2011)

in euro

Totale della spesa campionata % B/A

ricorso all'assi-stenza tecnica

in euro (B)

492 5.556.775.525,00 610.901.128,54 10,99 no

Tabella 5 – Controlli di secondo livello in rapporto alla spesa certificata. Elaborazione Sezione controllo

per la Regione siciliana su dati tratti dal Rapporto finale di esecuzione.

La tabella seguente espone invece il tasso di errore accertato a seguito dei

controlli di secondo livello derivante dal rapporto tra la spesa irregolare e il totale

della spesa campionata. Considerato, come si chiarirà successivamente, che una

delle maggiori criticità riscontrate nella gestione del POR Sicilia è stata rappresenta-

ta dagli appalti pubblici, al fine di pervenire al tasso di errore effettivo, al netto cioè

della componente degli appalti, l’Autorità di Audit ha provveduto a depurare tanto

la spesa controllata quanto la spesa irregolare dell’importo concernente gli appalti

ottenendo il risultato che si seguito si riporta.

Spesa controllata

Importo complessivo spesa irrego-

lare

Tasso di errore riscontrato

Spesa control-lata al netto degli appalti

Spesa irrego-lare al netto degli appalti

Tasso di erro-re al netto de-

gli appalti

610.901.126,54 67.066.713,91 10,98% 495.673.404,67 47.245.757,16 9,53%

Tabella 6 – tasso di errore rilevato sulla spesa controllata. Elaborazione Sezione controllo per la Regione siciliana da dati tratti dal Questionario compilato dall’Autorità di Audit.

Uno dei fenomeni maggiormente diffusi in Sicilia, che ha dato luogo a diver-

se contestazioni da parte della Commissione europea, è infatti collegato agli appalti

pubblici e, in particolare, all’applicazione della formula matematica di esclusione

delle offerte anomale e di calcolo della media delle offerte presentate per gli appalti

di lavori al di sotto delle soglie previste dalla direttive comunitarie.

Prima dell’entrata in vigore della nuova legge regionale in materia di appalti,

L.R. del 3 agosto 2010, n. 16, con la quale la Regione siciliana si è sostanzialmente

327

adeguata alle previsioni del codice dei contratti pubblici, approvato con D. Lgs. del

12 aprile 2006, n. 163, nella quasi totalità degli appalti di lavori c.d. “sotto soglia”

le percentuali di ribasso offerte dai candidati rientravano in maniera sistematica in

una forbice particolarmente ristretta, il che comportava la conseguenza

dell’aggiudicazione mediante sorteggio.

Le irregolarità sistemiche relative agli appalti non sono state prive di conse-

guenze economiche per l’erario regionale. Infatti, dall’istruttoria condotta è emerso

che l’Amministrazione regionale, in esito all’indagine condotta sulle operazioni cam-

pionate ex art. 10 del regolamento CE n. 438/2001, ha inoltrato alla Commissione

europea una proposta di autocorrezione, ai sensi dell’art. 39 del Regolamento (CE)

del Consiglio n. 1260 del 1999. Detta proposta è stata accettata dalla Commissione

europea ed ha comportato la soppressione dalla certificazione delle somme relative

alle criticità rilevate in misura forfettaria.

Progetti coerenti e progetti non conclusi

Le tabelle di seguito esposte mettono sinteticamente in luce talune criticità

legate alla gestione della programmazione che hanno avuto come conseguenza,

seppure a diverso titolo, la parziale perdita del contributo finanziario della Comunità

o di quello nazionale.

Il primo prospetto riguarda i progetti coerenti, ovvero quei progetti già fi-

nanziati per i quali il finanziamento statale viene sostituito con il finanziamento co-

munitario. Si tratta quindi di progetti normalmente finanziati con le risorse nazio-

nali in seguito attribuiti alla programmazione comunitaria con lo scopo di accelerare

la spesa. Detta pratica viene normalmente ammessa a condizione che le risorse li-

berate siano destinate ad investimenti equivalenti con finalità analoghe.

Progetti coerenti e risorse liberate FERS

spesa certificata al 30.04.2011 (A)

importo complessivo progetti coerenti (B)

totale delle risorse liberate reinvestite

nell'asse

incidenza dei progetti coerenti sulla spesa complessiva (B/A)

5.556.775.525,00 2.389.744.469,50 560.907.094,89 43,01%

Tab. 7 – Progetti coerenti. Elaborazione della Sezione di controllo per la Regione siciliana su dati conte-nuti nell’all.to VII al Rapporto finale di esecuzione del 29 settembre 2011.

Da quanto indicato nella superiore tabella emerge un ricorso massiccio ai

progetti coerenti accompagnato da una modesta percentuale di risorse liberate

reimpiegate nell’asse. Tale circostanza induce a ritenere che non sia stato compiu-

tamente rispettato il principio di addizionalità, secondo il quale i fondi strutturali

328

devono essere considerati non sostituivi ma aggiuntivi rispetto a quelli di prove-

nienza nazionale.

Una seconda preoccupazione riguarda il rischio di una scarsa selettività, oltre

che della qualità, degli interventi con una posticipazione nel tempo dell’impatto dei

finanziamenti dovuta al reinvestimento delle risorse liberate. A tale riguardo, va se-

gnalato che il CIPE, con la deliberazione n. 79 adottata il 30 luglio del 2010, ha di-

sposto che, ad esito della ricognizione dello stato di attuazione degli interventi fi-

nanziati dal Fondo per le aree sottoutilizzate e dalle risorse liberate nell’ambito co-

munitario (per il periodo 2000-2006), venga effettuata la riprogrammazione di

quelle risorse liberate che, alla data di adozione della citata deliberazione, non fos-

sero state impegnate attraverso assunzioni di obbligazioni giuridicamente vincolan-

ti303.

Alla luce di quanto ora evidenziato, appare chiaro che l’elevatissimo utilizzo

fatto dalla Regione siciliana dei progetti coerenti espone l’erario regionale al rischio

della parziale perdita di risorse originariamente destinate ad investimenti strategici

per il territorio regionale. La vicenda è ancora in attesa di definizione, essendo at-

tualmente all’esame del giudice amministrativo il ricorso presentato dalla Regione

siciliana avverso la citata delibera del CIPE.

Per quanto concerne i controlli, non sono state attivate specifiche e separate

forme di controllo di primo e di secondo livello sui progetti coerenti, che sono stati

pertanto oggetto di campionamento e di controllo secondo i criteri generali. E’ stato

tuttavia possibile individuare il tasso di errore afferente gli stessi per come eviden-

ziato nel prospetto che segue.

Spesa controllata relativa ai progetti coerenti

Importo irregolare Tasso di errore

266.678.369,96 17.688.738,92 6,63%

Tabella 8 – tasso di errore rilevato sui progetti coerenti. Elaborazione Sezione controllo per la Re-gione siciliana da dati tratti dal Questionario compilato dall’Autorità di Audit.

Il tasso di errore riscontrato sui progetti coerenti appare più contenuto di

quello rilevato sulla spesa campionata complessivamente considerata (pari al

9,53% al netto degli appalti). Tuttavia, per come segnalato dall’Autorità di Audit,

l’analisi critica e puntuale delle irregolarità ha evidenziato sui progetti POR

un’incidenza molto significativa della misura 4.19 (Potenziamento e riqualificazione

dell’offerta turistica) con un tasso di errore pari al 72,54%304. Tale misura è stata

303 Il tutto ai sensi dell’art. 6-sexies del d.l. 112/2008, con. l. 133/2008. 304 Su un importo controlla di € 20.415.003,66 è stato infatti riscontrato un importo irregolare di € 14.809.351,91

329

quindi oggetto di una proposta di auto rettifica, ex art. 39 del Reg. (CE) 1260/99,

da eseguirsi in misura forfettaria.

Del pari preoccupante appare l’incidenza dei progetti non conclusi sul totale

della spesa certificata come si evince dalla seguente tabella.

Tabella 9 – Progetti non conclusi. Elaborazione Sezione controllo per la Regione siciliana da dati tratti dal rapporto finale di esecuzione al 29/9/2011 – all.to IV.

Spese decertificate e irregolarità

Nel prospetto che segue si riportano i totali aggiornati delle spese decertifi-

cate, come indicate nella nuova versione dell’allegato VIII al Rapporto finale. Si

tratta di progetti i cui importi sono stati soppressi dalla certificazione finale ovvero

per i quali è stato eliminato il sostegno finanziario della Comunità.

All’interno dell’importo complessivo delle decertificazioni rientrano anche le

correzioni forfettarie sugli appalti già operate dall’autorità di certificazione.

progetti decertificati

spesa certificata (A) importo soppresso* (B) %B/A

5.556.775.525,00 727.132.774,83 13,09%

Tab. 10. Elaborazione Sezione di controllo per la Regione siciliana da dati tratti dal RFE al 29 settembre 2011 ( allegato VIII)

Per finire, si espone il totale aggiornato delle irregolarità tratte dalla banca

dati Olaf, a chiusura del mese di settembre 2011, riferite tanto ai finanziamenti

erogati che a quelli non ancora erogati, con l’avvertenza che i dati forniti

dall’Amministrazione regionale non sono ancora allineati alle risultanze della Banca

dati IMS.

incidenza delle spesa irregolare sulla spesa complessiva

Spesa certificata al 30 aprile 2011

Totale complessivo irregolari-tà*

Inc. totale irr./spesa com-plessiva

5.556.775.525,00 163.485.475,00 2,94%

* Totale da tabella olaf al 30/9/2011 Tab. 11 – Elaborazioni Sezione di controllo per la Regione siciliana da dati della Banca dati Olaf e da quelli trasmessi dal Dipartimento della Programmazione.

Spesa certificata (A)

Importo progetti non conclusi e/o non operativi, e dei progetti sospesi a causa di

procedure giudiziarie o amministrative Fers 2000 -2006

% B/A

Importo totale ( pagato e non pagato) (B)

5.556.775.525 1.941.420.616 35%

330

A tal riguardo, non si può non evidenziare che il pregiudizio causato agli in-

teressi finanziari della Comunità dagli importi indebitamente erogati a seguito di er-

rori, irregolarità (formali e sostanziali) o frodi comporta l’obbligo, posto carico degli

Stati membri, di reintegrare il bilancio comunitario mediante il recupero dei contri-

buti non dovuti. Tale considerazione rende pertanto quanto mai necessaria una ca-

pillare attività volta al recupero a carico dei beneficiari di quanto illegittimamente

percepito.

Valutazione degli indicatori

La presenza di un elevatissimo numero di indicatori ha reso necessaria una

opportuna selezione degli stessi. L’esame si concentrerà pertanto sui seguenti indi-

catori che appaiono cruciali per lo sviluppo della Regione:

a) sviluppo imprenditoriale

b) misure per l’occupazione

c) realizzazione delle infrastrutture.

Sviluppo imprenditoriale

L’asse 4), denominato “sistemi locali di sviluppo” si è attuato attraverso le

seguenti misure:

4.01 - Potenziamento dei sistemi industriali

4.02 - Potenziamento dei sistemi artigianali e commerciali

4.03 - Nuova imprenditorialità giovanile, femminile e del terzo settore (poi

confluita nella misura 4.01).

Considerato che le suddette misure hanno subito delle variazioni nel corso

della programmazione 2000/2006 e sono state articolate in numerose sottomisure

(per ciascuna delle quali sono stati previsti appositi obiettivi e indicatori), al fine di

semplificare l’esposizione, si è preferito eseguire un esame aggregato per macroa-

ree.

Le seguenti tabelle espongono, rispettivamente, gli indicatori di risultato e di

impatto riferiti alle misure 4.01 e 4.02 finanziate dal FESR.

331

Tab. 12. FESR - Indicatori di risultato- Industria e Commercio (dati da RFE)

Misure

Indicatori di risultato

Unità di misura

Valore di riferimento

Obiettivo previsto nel 1° CdP

Obiettivo previsto

nell'ultimo

CdP

Risultato effettivamente raggiunto

4.01/4.02

investimenti imprese beneficiarie di aiuti

M€ n.d. 250 240 537

4.01/4.02

Volume investimenti imprese beneficiarie di aiuti rispetto alla media 1997-2000

M€ 67 79 102 106

Imprese beneficiarie di aiuti create nel territorio di riferimento

N. n.d. 50 65 328

Richieste di insediamento nelle aree di localizzazione create e/o recuperate

N. 1488 1598 1598 1500

Imprese utenti

dei servizi comuni realizzati/potenziati

N 1100 1140 1.140 1.218

N.B. I risultati indicati rappresentano la sommatoria di quelli rispettivamente raggiunti nell’ambito delle misure 4.01 e 4.02.

Tab. 13 - FESR - Indicatori di impatto - Industria- Commercio

Misura Indicatori di impatto Unità di misura


Obiettivo previsto nel

1° CdP

Obiettivo previsto

nell'ultimo CdP

Impatto effettivo

4.01

V.A. delle imprese del settore nel territorio di riferimento

M€ 50,51 51,52 51,52 58,97 *

Valore fatturato export delle P.M.I. non agricole

M€ 3,15 3,27 3,27 **

Occupati nelle aree di interv.

N. 1.569.800 1.720.000 1.720.000 1.475.000

Natalità lorda delle imprese nel territorio di riferimento

% 7,4 7,7 7,7 9,7

4.02 Variazione del numero di imprese localizzate in aree attrezzate

Delta (N) 1715 +130 + 130 + 1021

* Fonte: Istat 2007 ** Dato non calcolabile in quanto la Fonte “Analisi della situazione economica della Sicilia 1999-2003” non è mai stata aggiornata

Per quanto riguarda la valutazione delle misure nel loro complesso, il

Rapporto finale di esecuzione ha, in primo luogo, evidenziato il mancato

raggiungimento di un target di spesa equivalente alla dotazione finanziaria per la

misura 4.01 (nonostante una cospicua imputazione di progetti coerenti). Inoltre si è

registrato un significativo tasso di “mortalità” delle iniziative cofinanziate (oltre il

332

48%) e una elevata incidenza numerica dei progetti non interamente rendicontati

alla data del 30/06/2009 (circa il 39%).

Con riferimento agli ultimi due indicatori di risultato della tabella 12, si

precisa che una significativa percentuale delle richieste di insediamento e

dell’utilizzo dei servizi comuni è costituita da riassegnazioni di lotti

precedentemente attribuiti ad imprese nei confronti delle quali erano maturati i

presupposti per la revoca. Da ciò consegue che l’obiettivo considerato non è

interamente riferibile a nuovi insediamenti.

I dati registrano un maggiore valore aggiunto ed una maggiore natalità di

imprese rispetto alle previsioni, a fronte però di una notevole diminuzione del

numero di occupati. La lettura incrociata dei dati denoterebbe una crescita della

produttività ed un ammodernamento della struttura produttiva con una

configurazione della stessa maggiormente capital intensive.

Sviluppo dell’occupazione

L’Asse 3 raggruppa l’insieme delle Misure (alimentate in massima parte dal

FSE e in misura minore dal FESR) che concorrono al raggiungimento dell’obiettivo

globale di Asse mirante a “Indurre nuove occasioni di sviluppo espandendo la di-

sponibilità, l’occupabilità e la qualità delle risorse umane. Far crescere il contenuto

scientifico-tecnologico delle produzioni regionali; rafforzare la rete dei centri di

competenza delle Regioni e valorizzare i collegamenti tra sottosistema scientifico ed

imprenditoriale. Ridurre i tassi di disoccupazione, accrescere la partecipazione al

mercato del lavoro e l’emersione delle attività non regolari, valorizzare le risorse

femminili, favorire i processi di recupero della fiducia e benessere sociale e ridurre

la marginalità sociale”

La spesa a valere sul FESR è stata destinata alle misure:

3.14 - Promozione e sostegno al sistema regionale per la ricerca e l’innovazione

3.15 – Reti per lo sviluppo della ricerca scientifica.

Le seguenti tabelle espongono, rispettivamente, gli indicatori di risultato e di

impatto riferiti alle misure 3.14 e 3.15 finanziate dal FESR.

333

Tab. 14. FESR - Indicatori di risultato (dati da RFE) Misura

Indicatori di risul-

tato Unità di misura

Valore di riferimen-

to

Obiettivo previsto nel 1° CdP

Obiettivo previsto nell'ulti-mo CdP

Risultato ef-fettivamente

raggiunto

3.14

Progetti di innova-zione avviati a segui-to degli audit

N. - 40 40 n.d*

Innovazioni di pro-dotto, processo ed organizzativo intro-dotte/realizzate dalle imprese beneficiarie

N. -

100

100 n.d*

Brevetti depositati dalle imprese benefi-ciarie

N. - 20 20 n.d*

3.15

Quota di progetti presentati da parte-nership pubblico-private sul totale dei progetti

%

10

10

30

30

Partnership interre-gionali realizzate

N

.

-

7

7

9

*La mancata valorizzazione dei tre indicatori della 3.14 e’ dipeso dall’impossibilità di rilevare i risultati finali dei progetti finanziati in tempi compatibili con la redazione del rapporto. La Regione ha deciso di affidare all’esterno una specifica valutazione ex post volta a rilevare gli effetti prodotti dall’azione di sostegno sul tessuto delle imprese locali.

Tab. 15 FESR – Indicatori di impatto (da RFE) Misura Indicatore Valore attuale Valore obiettivo Impatto

3.14 e 3.15 Addetti R&S per

1.000 abitanti 1.30 1.60 1.7

3.14 e 3.15 Variazione spesa

R&S in percentua-

le al PIL

0.33 0.45 0.8

Nel sottolineare che la mancata disponibilità della maggior parte dei dati

relativi ai risultati conseguiti impedisce di svolgere una adeguata valutazione sui

risultati raggiunti, si rappresenta anche che il Rapporto finale di esecuzione ha

evidenziato un consistente numero di revoche per la misura 3.14. Tale fenomeno

sembrerebbe riflettere una situazione di fragilità del sistema delle imprese che in

molti casi ha interpretato gli aiuti all’innovazione come sostegno tradizionale di tipo

generico.

Realizzazione delle infrastrutture

L’asse 6), denominato “reti e nodi di servizio” è stato prevalentemente ali-

mentato dal FESR ed è attuato attraverso le seguenti misure:

6.01 - Completamento della rete stradale

6.02 - Miglioramento del servizio delle linee ferroviarie

6.03 - Potenziamento delle infrastrutture portuali, servizi e logistica

6.04 - Creazione poli aeroportuali secondari.

334

Le seguenti tabelle espongono gli indicatori di risultato e di impatto riportati

nel rapporto finale di esecuzione.

Tab. 16 . FESR - Indicatori di risultato

Asse Indicatori di

risultato Unità di misura


Ob. Previsto nel 1° CdP

(18/03/03)

Ob. Previ-sto nell'ul-timo CdP

(Del. 214/2009)


raggiunto Fonte

6.01

Tempi di per-correnza ME-PA

minuti 218 165 165 135

Capacità flus-so veicolare autostrada ME-PA tratte Buonfornello e Messina Furiano-Villafranca

N/anno 20.412.325 26.536.022 26.536.022

23.268.209 (passeggeri) 3.233.752

(merci) 26.501.961 (in

totale)

6.02

Velocità equi-valente in linea retta su PA-AG

km/h 57,5 70,13 70,13 0

Tempi di per-correnza su PA-AG

minuti 94 77 77 0

6.03

Volumi di merci in en-

trata e in uscita da un campione di porti tra quel-li oggetto di intervento

migliaia tonn/anno

2034,8 2400,0 2400,0 8984

Fonte: Autorità portuali . Valore attuale anno 2000. Il cam-pione è compo-sto dai porti di Termini Imere-se, Marsala,

Siracusa e Mi-lazzo. Valore obiettivo calco-lato con l'ausilio di funzione trend sul cam-pione, elabora-zione Nucleo di Valutazione AdG (aumento del 17,9% dal 2000 al 2008)

335

Asse Indicatori di risultato

Unità di mi-sura


Ob. Previ-sto nel 1°

CdP (18/03/03)

Ob. Previ-sto nell'ul-timo CdP

(Del. 214/2009)


raggiunto Fonte

6.03

Passeggeri sbarcati e imbarcati da un campione di porti tra quelli ogget-to di inter-vento

N 1.454.313 1.780.000 1.780.000 1.785.000

Fonte: Autorità por-tuali. Valore attua-le: 1995. Il campio-ne è composto dai porti di Lipari, Mar-sala, Siracusa e Mi-lazzo. Valore obiet-tivo calcolato con l'ausilio di funzione trend sul campione, elaborazione Nucleo di Valutazione Di-partimento Pro-grammazione. Valo-re obiettivo pari ad un aumento del 22,4% dal 1995 al 2008.

6.04

Voli regolari negli aereo-porti di Tra-pani e Co-miso

N 2.780 4.100 4.100 18.760

Destinazioni raggiungibili con voli re-golari dagli aereoporti di Trapani e Comiso

N 4 6 6 21

Tab. 17 . FESR – Indicatori di impatto

Misure Indicatori di impatto Unità di Misura Valore di

riferimento

Obiettivo previsto

nell’ultimo CdP

Impatto effet-tivo

6.01 - 6.02 - 6.03 -

6.04

Variazione del volume import ed export extraregiona-le(somma) tutte le merci

migliaia tonn/annue 87.544 90.000

51.600 (Istat 2008

in passato mai superiore a

73.000)

Variazione del volume import ed export extraregionale

(somma) esclusi prodotti pe-troliferi

migliaia tonn/annue 16.662 18.600 7.600

(Istat 2008)

Riduzione emissioni di CO2 in prossimità di porte di accesso a sistemi stradali di lunga per-

correnza

Tonn/anno n.d. -12.100

Dato non di-

sponibile presso gli enti gestori.

Misure Indicatori di impatto Unità di Misura Valore di

riferi-mento

Obiettivo previsto

nell’ultimo CdP

Impatto ef-fettivo

6.01 - 6.02 - 6.03 - 6.04

Flussi di passeggeri del servizio pubblico locale (treni locali, mezzi col-lettivi su strada) da e verso l'area di riferimen-to

passeggeri/anno 3.900 9.690

15,4% nel 2008

(fonte Istat) Da comple-tare con dati

FS

336

Particolarmente significativi appaiono gli indicatori di realizzazione come ri-

portati nella tabella che segue:

Tab 18 – FERS - Indicatori di realizzazione

Misura Indicatori di realizzazione

Unità di misura

Obiettivo previsto 1°

CdP

Obiettivo previsto ultimo CdP

Valore effettivamente

realizzato

6.01 Sistema viario

Strade regionali Km. - 306 4.010,89 *

Strade Nazionali Km. - 4,41 4,41

Autostrade Km. - 62 50,65

* il valore apparirebbe inverosimile (cfr nota di osservazioni della Commissione europea del 18/2/2011) pur trattandosi di viabilità secondaria

Misura Indicatori di realizzazio-

ne

Unità di mi-sura

Obiettivo previsto 1° CdP

Obiettivo previsto

ultimo CdP

Valore effettivamente rea-

lizzato

6.02 Linee fer-roviarie

Lunghezza rete ferrovia-

ria tratta PA/AG

Km 120 91 42,77

Misura Indicatori di realizzazione

Unità di misura

Obiettivo previsto 1°

CdP

Obiettivo previsto ultimo

CdP

Valore effettiva-

mente rea-lizzato

6.03 Porti

Strutture di attracco (banchine)

ml. 285 112 1.510,75

Interventi di dragaggio mc. 1.500 2.861 301.047,94

Dighe foranee ml. 541 212

172,

84

Strutture logistiche mq.

94.00

0 36.900 n.d.

Piattaforme di

stoccaggio e lavorazione N. 2 1 n.d.

Misura Indicatori di realiz-

zazione Unità di misura

Obiettivo previsto 1° CdP

Obiettivo previ-sto ultimo CdP

Valore effettivamente

realizzato

6.04 Aeroporti secondari

Superficie infrastruttu-rata

mq 36.000 14.745 13.586,75

In primo luogo va osservato che l’attuazione degli interventi relativi alla viabilità

primaria non ha realizzato in maniera adeguata l’obiettivo di una migliore connes-

sione tra le aree costiere e le aree interne. Vi è stato inoltre un cospicuo ritardo ri-

spetto ai cronoprogrammi previsti e una sensibile lievitazione dei costi. Le carenze

progettuali hanno ritardato in alcuni casi l’affidamento e la realizzazione anche di

interventi che disponevano di copertura finanziaria.

337

Tali problematiche non si sono riscontrate, invece, in relazione alla viabilità se-

condaria e, infatti, la misura ha finanziato un imponente programma di riqualifica-

zione funzionale sulla viabilità di competenza delle Province Regionali. La prosecu-

zione di tale programma di riqualificazione della viabilità secondaria rappresenta un

obiettivo della Programmazione 2007-2013.

Non adeguata si è rivelata la realizzazione dell’obiettivo della riduzione dei tempi

di percorrenza dei treni sulla tratta Palermo/Agrigento (misura 6.02), a cui viene

infatti associato un valore pari a zero nella tabella degli indicatori di risultato. Ciò è

dipeso dal mancato completamento dei lavori di esecuzione della tratta ferroviaria

citata, realizzata da RFI, con la conseguenza che la connessa programmazione ha

subito uno scivolamento sul PO FESR Sicilia 2007-2013.

Positivi sono stati invece i risultati degli interventi realizzati per il miglioramento

dei porti e per la creazione di aeroporti secondari. In particolare, l’aeroporto di

Trapani ha ottenuto un esponenziale incremento di passeggeri con un dato che si

mantiene in costante crescita grazie anche ad un elevato numero di destinazioni

raggiungibili.

Non soddisfacenti appaiono infine le rilevazioni degli indicatori di impatto, in

molti casi carenti o non congruenti con i valori di riferimento.

controllo coordinato con la corte dei conti europea fesr · fondo sociale europeo (fse)...

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