control jurisdiccional de la potestad expropiatoria (informe del ministerio de justicia)

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ESTUDIOS

EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA POTESTADEXPROPIATORIA: EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL Y

SITUACIÓN ACTUAL (*>

JOAQUÍN CAYÓN DE LAS CUEVAS

Licenciado en Derecho

SUMARIO.—I. Introducción.—II. El control jurisdiccional de la causa expropiandi:1. El sistema legal de declaración de la causa expropiandi. 2. El problemático control

jurisdiccional de la causa expropiandi. 3. El control jurisdiccional de la causa expropiandien la jurisprudencia.—III. El control jurisdiccional del acuerdo de necesidad de ocupación:1. Planteamiento inicial en la LEE. 2. Evolución jurisprudencial—IV. El control juris-diccional del acuerdo de fijación del justiprecio: 1. Legitimación activa. 2. Los motivosde la impugnación. 3. Alcance de las facultades revisoras del Tribunal—V. El controljurisdiccional de la declaración de urgencia: 1. Situación legal y práctica de la cuestión.2. La evolución jurisprudencial en torno al problema del control jurisdiccional. 3. Con-sideración final—VI. El control jurisdiccional de la vía de hecho: 1. El concepto devía de hecho en la expropiación. 2. Medios de reacción frente a la vía de hecho.—VII. El control jurisdiccional de la observancia de las formas procedimentales.—VIII. El problema de las expropiaciones legislativas: I. Introducción. 2. La imposibilidadde control jurisdiccional de las expropiaciones legislativas. 3. Conclusiones.—Bibliografíacitada.

I. Introducción

Una de las grandes conquistas del Derecho Administrativo ha sido la formulacióndel principio de legalidad de la Administración - entendido como vinculación positivade la actuación administrativa a la Ley y al Derecho w el cual, entre otras, suponela posibilidad de controlar judicialmente el ejercicio de las potestades administrativas

(*> El presente trabajo obtuvo el «Premio Alfredo Gorostegui Corpas» 1995, convocado por la Facultadde Derecho de la Universidad de Cantabria.

(1) Esta aportación doctrinal (Kelsen, MercM, Winkler), aparece hoy positivizada, tanto a nivel cons-titucional (arts. 103.1, 9.1 y 9.3 CE), como a nivel legal (arts. 53.2 y 63.1 LRJ-PAC, art. 83 LJ yart. 8 LOPJ).

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atribuidas por la Ley, ya se configuren éstas como regladas o como discrecionales.El pleno control jurisdiccional de la actuación administrativa, sin ninguna clase deinmunidad a su enjuiciamiento, se convierte así en la garantía jurídica básica del admi-nistrado. Toda esta construcción, como no podía ser de otra forma en un Estadoque se proclama de Derecho (art. 1.1 CE), ha cristalizado en la Constitución Españolade 1978 en su art. 106.1 y, especialmente, en el art. 24, que reconoce el derechofundamental de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva sin que pueda producirseen ningún caso indefensión y que constituye uno de los preceptos estrella de cualquierCarta Magna.

Pues bien, lo que me propongo analizar en el presente trabajo es la aplicaciónde las anteriormente referidas exigencias constitucionales en el ejercicio de una potestadadministrativa característica y emblemática: la potestad expropiatoria. ¿Por qué éstay no otra? Fundamentalmente por tres razones: en primer lugar porque se trata deuna potestad de marcado carácter privilegiado, exorbitante e intenso en la que sehace preciso definir, proteger y asegurar las garantías jurisdiccionales del expropiadofrente a su ejercicio ilegal; en segundo lugar porque su normativa reguladora (Leyde Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y Reglamento que la desarrollaaprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, en adelante LEF y REF, respectivamente)ha quedado desfasada en el tiempo, constituyendo varios de sus preceptos gravesrestricciones al derecho a la tutela judicial efectiva y al principio de pleno enjuiciamientode la actividad administrativa, que han de ser tachados, cuando menos, de dudosaconstitucionalidad; por último, y por si fuera poco, la práctica administrativa españolaen esta materia puede calificarse de abusiva, utilizando de forma masiva mecanismosque debieran ser excepcionales como el procedimiento de urgencia o las declaracionesimplícitas en instrumentos de planeamiento.

Ante este panorama, la pretensión de este estudio es analizar, a la luz del ordenamientojurídico-constitucional y con la ayuda de la jurisprudencia <*> elaborada durante losaños de vigencia de la Ley (afortunadamente, cada vez más progresiva), los mediosde reacción de que dispone el particular cuando el ejercicio de la potestad expropiatoriano se adecúa a la Ley. Efectivamente, el expropiado, en su condición de parte másdébil, está más necesitado de protección. Por ello, me parece preciso reivindicar elpleno control jurisdiccional del ejercicio de la potestad expropiatoria, no sólo porrazones técnico-jurídicas, sino también por razones de orden práctico, ya que comoha dicho Tomás Ramón Fernández Rodríguez «juzgar a la Administración contribuyetambién a administrar mejor» o>. La justicia no tiene porqué estar reñida con la eficacia.

A modo de conclusión diré que, después de cumplidos cuarenta años de vigencia,creo necesaria la sustitución de la Ley.de 1954 por una nueva ley adaptada a las

(2) Cfr. O. Moreno Gil, Expropiación Forzosa (Legislación y jurisprudencia comentadas). Civitas,Madrid, 1983 y J. A. Santamaría Pastor-L. Parejo Alfonso, Derecho Administrativo. La jurisprudenciadel Tribunal Supremo, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1989, págs. 509 y ss.

(3> T. R. Fernández Rodríguez, en Juzgar a la Administración contribuye también a administrarmejor, R.E.D.A. 76, 1992, pág. Sil y ss critica la postura de L. Parejo Alfonso en Crisis y renovaciónen el Derecho Público, CEC, Madrid, 1991, pág. 73 y ss donde habla de un exceso de garantísmoen nuestro Derecho público, que estima incorrecto en nombre del Estado social. Esta crítica provocarála réplica de este último en Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias,Tecnos, Madrid, 1993 y la consiguiente duplica de T. R. Fernández en De nuevo sobre el poder discrecionaly su ejercicio arbitrario, REDA. 80, 1993, págs. 577 y ss.


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exigencias constitucionales y que elimine de modo taxativo ciertas prácticas abusivasde la Administración en esta materia, de tal modo que podamos afirmar realmentesin temor a equivocarnos, que el Derecho Administrativo consiste en un inestableequilibrio entre los privilegios de la Administración y las garantías del administrado,y no tengamos que conformarnos tan sólo con la primera parte de esta aproximaciónconceptual.

A continuación expondré las posibilidades de control jurisdiccional de cada unode los trámites del procedimiento expropiatorio. La intención de este trabajo no esexponer el régimen jurídico de los mismos, sino tan sólo analizar su posibilidad deimpugnación judicial.

II. £1 control jurisdiccional de la causa expropiandi

1. El sistema legal de declaración de la causa expropiandi

Según sabemos, requisito previo a la expropiación forzosa <*> es la declaración deutilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado.Esta exigencia deriva del art. 33.3 CE («... por causa justificada de utilidad públicao interés social...») y aparece de manera expresa en el art. 9 LEF y 349 CC. Ladeclaración de la causa expropiandi se convierte por tanto en presupuesto básicoindispensable del procedimiento expropiatorio, y ello debido a que la expropiaciónes un negocio jurídico causal, esto es, la legitimidad de cada operación expropiatoriaexige la existencia, la suficiencia y la vigencia durante cierto tiempo de tal causajustificadora de la privación del bien o derecho.

La declaración de utilidad pública o interés social ha de realizarse mediante ley(exigencia hoy constitucionalizada —art. 53.1 CE—, al afectar la expropiación al derechode propiedad reconocido en el art. 33.1 CE) y en este sentido, el sistema de declaraciónconsagrado en la LEF reviste tres posibilidades: a) Declaración legal expresa, casopor caso (arts. 11 y 12 LEF); b) Declaración legal genérica para categorías de obras,servicios o concesiones, que exigirá ulterior concreción mediante acto del Consejode Ministros, • salvo que las leyes que regulan aquellas dispongan otra cosa (art. 10in fine); c) Declaración implícita: la declaración se entiende implícita en los Planesde obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio —art. 10 LEF— como sucedeen el caso de los Planes de Ordenación Urbana cuya aprobación implica la declaraciónde utilidad pública de las obras (art. 132 de la Ley sobre el Régimen del Suelo yOrdenación Urbana de 26 de junio de 1992, en adelante LS). Las dos últimas formasde declaración son las habituales en la práctica administrativa, mientras que la decla-ración expresa es absolutamente excepcional <5>.

(4> Así reza el epígrafe del capítulo primero del Título II de la LEF.(5) Cfr. L. de la Morena y de la Morena. Curso de Derecho Administrativo, IV. Expropiación Forzosa

y Responsabilidad patrimonial, Madrid, 1992, pág. 78.

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2. El problemático control jurisdiccional de la causa expropiandi

El problema que presenta este régimen de declaración de la causa expropiandies la dificultad de operar un control jurisdiccional sobre la misma <«. Analizaré cadauna de las formas de declaración previstas en la Ley para exponer las dificultadesque plantea su impugnación jurisdiccional.

a) En el supuesto de declaración expresa caso por caso, nos encontramos antela paradójica situación de que la Ley, que normalmente es un mecanismo de garantíadel ciudadano ya que es expresión de la voluntad general, provoca la indefensióndel afectado (todavía no es expropiado), ya que le impide someter al control de losTribunales la conformidad a Derecho de la causa expropiandi. Como señala TomásRamón Fernández Rodríguez, «la reconducción a una Ley formal de la declaraciónde utilidad pública o interés social, considerada en un principio positiva en la medidaen que situaba fuera de la Administración y por encima de ella la decisión básica,había venido a traducirse paradójicamente en una causa de inmunidad dada la impo-sibilidad de someter las leyes a un control en vía jurisdiccional» <". Esta exclusiónde la vía jurisdiccional de la causa expropiandi a través de la utilización del instrumentolegislativo vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) por lo queparada ha calificado los arts. 11 y 12 LEF de inconstitucionales <8>.

b) La segunda forma que puede revestir la declaración de la utilidad pública (leygenérica para determinadas categorías de obras, servicios y concesiones + ulterior actode reconocimiento del Consejo de Ministros) es plenamente aceptable, toda vez queeste acto del Consejo de Ministros es un acto administrativo e impugnable por tantoante la jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo, desgraciadamente, «la LEFpermitió excepcionar por Ley la exigencia del acto de reconocimiento del Consejode Ministros» <9> tal y como establece el art 10 in fine («salvo que para categoríasdeterminadas de obras, servicios o concesiones las Leyes que los regulan hubierendispuesto otra cosa»). Como sucede en tantos casos la excepción se ha convertidoen la regla general, y las leyes sectoriales han excluido el acto de reconocimientodel Consejo de Ministros por lo que nos volvemos a encontrar con el mismo problemade antes: con la imposibilidad de impugnar jurisdiccionalmente la declaración de lacausa expropiandi por estar ésta contenida en una Ley formal.

c) En el caso de la declaración implícita en los planes y proyectos, práctica admi-nistrativa habitual, la impugnación jurisdiccional es, en principio, posible ya que losarts. 304 y 306 LS otorgan acción pública para recurrir dichos planes y proyectos.Sin embargo la realidad cotidiana es muy distinta ya que la aprobación de planesy proyectos «pasa necesariamente desapercibida para el ciudadarío medio, que ademásno podría, aunque quisiera, descubrir el complejo contenido técnico de aquellos, cuándo

'6> Cfr. S. Muñoz Machado, Expropiación y Jurisdicción. Sobre la impugnación del acuerdo de necesidadde ocupación, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1976, pág. 143.

O T. R Fernández Rodríguez. El control jurisdiccional de la causa expropiandi, R.E.D.A. 1, 1974,pág. 119.

<8> Cfr. J. R. Parada Vázquez, Expropiaciones legislativas y garantías jurídicas (el caso RUMASA),RA.P. 100-102, vol. n, 1983, pág. 1166.

<«> E. García de Enterría yT.R. Fernandez Rodríguez, Curso de Derecho Administrativo, II,Civitas, Madrid, 1991, pág. 229.

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y cómo puede ser afectada su propiedad a fin de proceder a su defensa, afecciónque termina descubriendo cuando su reacción es ya jurídicamente inviable» o°).

En definitiva, el sistema legal de declaración de la causa expropiandi, además desu dudosa constitucionalidad, «banaliza las exigencias y garantías de este trámite» <">,que ha terminado por hacerle materialmente invisible para los afectados con la con-siguiente confusión con el trámite de la necesidad de ocupación.

3. El control jurisdiccional de la causa expropiandi en la jurisprudencia

Es preciso advertir que la jurisprudencia, consecuente con la práctica administrativaespañola, se ha pronunciado casi exclusivamente sobre declaraciones genéricas y decla-raciones implícitas de utilidad pública o interés social.

Hasta 1969 la declaración de utilidad pública o interés social gozaba de inmunidada los efectos de su control jurisdiccional. Será a partir de las STS de mayo de 1969(Arz. 2540) y de 16 de mayo de 1972 (Arz. 2650), cuando la jurisprudencia tomeconciencia de que la causa expropiandi es el presupuesto legitimador de toda la operaciónexpropiatoria. Como consecuencia de ello, las expropiaciones que pretendan ampararseen una declaración de utilidad pública que, o bien no existe, o es insuficiente (STSde 8 de mayo de 1969), o ha perdido por el transcurso del tiempo su inicial vigencia(STS de 16 de mayo de 1972) son anuladas por los Tribunales <12>. Por tanto, podemosdecir que el control jurisdiccional de la declaración de utilidad pública o interés socialse proyecta sobre estos tres requisitos: existencia, suficiencia y vigencia.

En cuanto a la necesidad de existencia de la declaración, como veremos en elcap. m, la jurisprudencia consideró que la inexistencia de declaración de utilidadpública era un vicio de orden público que permitía la impugnación jurisdiccional separaday directa del acuerdo de necesidad de ocupación —hasta entonces vedada— y su ulterioranulación <13>. Por otra parte, la inexistencia de declaración posibilita la utilizaciónde la vía interdictal prevista en el art. 125 LEF, al constituir una vía de hecho.

En segundo lugar también es controlable jurisdiccionalmente la suficiencia de ladeclaración de utilidad pública. En este sentido, el Tribunal Supremo no se ha mostradodemasiado exigente respecto a las características formales del documento o acto admi-nistrativo en que se hace constar la declaración de utilidad pública, estimando suficientela simple mención de los bienes en planes y obras (STS de 8 de junio de 1983,Arz. 3159); su inclusión en el ámbito de una concesión minera (STS de 6 de juniode 1984, Arz. 3555) o en un Decreto de declaración y protección del conjunto monu-mental (STS de 19 de mayo de 1984, Arz. 2785). A nivel de declaraciones implícitasbasadas en instrumentos de planeamiento urbanístico (art. 132 LS) basta con la menciónde los bienes en el Plan General de Ordenación (STS de 24 de enero de 1980,

»°> Ibidem, p á g . 2 2 9 .(11) J. R. Parada Vázquez, Derecho Administrativo, I, Parte General, Marcial Pons, Madrid 1992,

pág. 564.(12) Estas sentencias han sido estudiadas por T. R. Fernández Rodríguez en El control..., cit, pág.

123.<13> STS de 22 de noviembre de 1972 (Arz. 4633) y STS de 23 de enero de 1974 (Arz. 34), entre

otras. '


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Arz. 184), en un Plan Parcial (STS de 16 de junio de 1977, Arz. 2930) o en lasNormas Subsidiarias de planeamiento (STS de 17 de marzo de 1987, Arz. 1503) <14>.

Por último también es controlable la necesaria vigencia de la declaración de lacausa expropiatoria que no sólo debe existir al inicio del procedimiento, sino quedebe insertarse en el mismo de modo permanente. Así la STS de 9 de mayo de1985 (Arz. 2291) estableció que si se anulaba judicialmente el Plan Parcial que legitimabaoriginariamente la operación expropiatoria, ésta queda automáticamente invalidada porinexistencia sobrevenida de su causa.

A pesar de estos plausibles progresos jurisprudenciales, creo que el control juris-diccional de la causa expropiatoria es insatisfactorio debido al sistema legal actualque sustrae al afectado la impugnación directa de la declaración de utilidad públicaal no existir, con frecuencia, acto administrativo que recurrir (a excepción de la decla-ración tácita, que aún así suele pasar desapercibida para el ciudadano, como hemosdicho). Muchas veces el afectado por la declaración de utilidad pública tendrá queesperar a que concluya el expediente expropiatorio o cualquiera de sus piezas separadas(art. 126.3 LEF) para poder recurriría. Por ello creo deseable una reforma legislativade los arts. 10 a 14 LEF para implantar un sistema de declaración de la utilidadpública que permita su pleno y separado control jurisdiccional en todos los casos.

OÍ. El control jurisdiccional del acuerdo de necesidad de ocupación

1. Planteamiento inicial en la LEF

Como es sabido, la declaración de la necesidad de la ocupación es la primerafase del procedimiento expropiatorio ordinario, toda vez que el acuerdo de necesidadde ocupación inicia el expediente expropiatorio (art. 21.1 LEF). Sin embargo, estacircunstancia no significa que la garantía jurisdiccional del expropiado comience conla posibilidad de impugnar judicialmente el acuerdo de necesidad de ocupación, sinoque debe de entenderse, con García de Enterría y Fernández Rodríguez, que aquéllacomienza justamente con la posibilidad de controlar en sede jurisdiccional la declaraciónde utilidad pública o interés social(I5).

Es de todo punto obvia la central y decisiva trascendencia que reviste la declaraciónde la necesidad de ocupación en el.procedimiento expropiatorio ya que supone «ladecisión por la que se designan como expropiables unos bienes concretos de un particulardeterminado» <16>. No obstante la capital importancia de esta decisión <">, de lege datase excluye la posibilidad de impugnar jurisdiccionalmente el acuerdo de necesidadde ocupación según advierten los artículos 22.3 («... contra la orden ministerial resolutoriadel recurso (administrativo contra el acuerdo de necesidad de ocupación) no cabráreclamar en la vía contencioso-administrativa») y 126.1 LEF («Contra la resolución

<14> Cfr. J. R Parada Vázquez, Derecho..., cit. pág. 565.<!5> «Ahí, justamente ahí, debe comenzar la garantía judicial», E. García de Enterría y T. R Fernández

Rodríguez, Curso..., pág. 229.<16) S. Muñoz Machado, Expropiación y..., cit, pág. 25.(17) S. Muñoz Machado, Ibidem, pág. 36, la califica como el acto más trascendental de todo el

expediente expropiatorio.


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administrativa que ponga fin al expediente de expropiación o a cualquiera de las piezasseparadas se podrá interponer recurso contencioso-adrninistrativo con excepción delcaso previsto en el número 3 del artículo 22»). Esta exclusión del control jurisdiccionaldel acuerdo de necesidad de ocupación arbitrada por la Ley resulta, bajo mí puntode vista, criticable e incluso contradictoria y paradójica. Criticable porque vulnerael principio de la plenitud de control jurisdiccional de la actuación administrativa.Es además contradictoria no sólo con el espíritu de la propia LEF (véase por ejemplosu preámbulo marcadamente garantista) sino también con la propia articulación internaque la Ley da al acuerdo de necesidad de ocupación ya que los concretos bienesexpropiables incluidos en el mismo sólo pueden ser los «estrictamente indispensablespara el fin de la expropiación» (art. 15 LEF). Por tanto, nos encontramos aquí conla necesidad de controlar judicialmente un concepto jurídico indeterminado <18>; es precisofiscalizar si los bienes que la Administración incluyó en el acuerdo eran realmenteindispensables ("). Por último, la previsión legal resulta paradójica <20>, ya que parecelógico que si se otorga al expropiado la posibilidad de impugnar judicialmente eljustiprecio —art. 126.2 LEF con mayor razón debería permitírsele discutir en sedejurisdiccional el hecho mismo de la expropiación c». Resulta sorprendente que se admitadiscutir el cuánto y no se permita discutir el porqué.

Anticipemos ya, que esta contundente negación de acceso a la vía contenciosadel acuerdo de necesidad de ocupación, objeto de critica de la mayoría de la doctrina,fue progresivamente flexibilizada por la jurisprudencia hasta llegar a la hora actualen la que, tras la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978, tal exclusiónresulta incompatible con el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de plenocontrol jurisdiccional de la actuación administrativa, consagrados en los arts. 24 y106.1 de nuestra Carta Magna, respectivamente. Sin embargo, no todo ha sido uncamino de rosas hasta alcanzar la actual solución constitucional y estimo que la evoluciónjurisprudencial, desde 1954 hasta nuestros días, resulta de sumo interés.

2. Evolución jurisprudencial

Para la exposición de la doctrina jurisprudencial en cuanto a la admisibilidad delrecurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de necesidad de ocupación dis-tinguiré cuatro etapas:

1.a Etapa: -Durante los primeros años de vigencia de la LEF, el Tribunal Supremoentendía inimpugnable en cualquier caso el acuerdo de necesidad de ocupación, inter-pretando literalmente lo previsto en los arts. 22.3 y 126.1 LEF con base a sucesivosargumentos para justificar esta negación de acceso al contencioso <22>. Es necesariorecordar que el legislador de 1954 había acogido gustosamente la doctrina jurisprudencial

<18> En contra las STS de 20 de junio de 1984 (Arz. 4341), y de 2 de junio de 1987 (Arz. 3991),que consideran —erróneamente— que la citada expresión habilita el ejercicio de una potestad discrecional.

<"> La STS de 16 de abril de 1986 (Arz. 2006), señala que la inclusión de bienes no indispensablesserá nula de forma «radical, absoluta e insubsanable».

O") Las causas de esta paradójica exclusión han sido estudiadas por S. Muñoz Machado, Expropiación>>..., cit., llegando a la conclusión de que ésta obedece a la recepción de soluciones en el mismo sentidode nuestra legislación y jurisprudencias decimonónicas. Cfr. su recapitulación en pág. 126 a 128.

<21> Ibldem, pág. 12.M. STS de 21 de marzo de 1958 (Arz 2267) y STS de 28 de marzo de 1960 (Arz. 2115).


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anterior en virtud de la cual sólo eran controlables judicialmente los actos de la Admi-nistración en ejercicio de una potestad reglada, no de una potestad discrecional comose entendía que sucedía en el caso del acuerdo de necesidad de ocupación. Sin embargo,la primera pega a esta concepción se produce con la aprobación de la Ley reguladorade la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 (LJ) —dosaños posterior a la LEF— que deroga la Ley de Santamaría de Paredes de 18 deseptiembre de 1888. La LJ de 1956 no sólo establecerá una cláusula general de com-petencia de jurisdicción, sino que además en virtud de su art. 83.2 se estimarán losrecursos contencioso-administrativos frente a actos que incurran «en cualquier formade infracción del ordenamiento jurídico, e incluso la desviación de poder», de talmodo que se consagra legislativamente el control jurisdiccional de la discrecionalidad.Por ello la exclusión de la vía contenciosa del acuerdo de necesidad de ocupaciónya no era justificable desde el argumento de que se ejercía una potestad discrecional—y por tanto no controlable—, por lo que la jurisprudencia posterior a 1956 se apoyaráen el art. 40 f) LJ para negar el acceso del acuerdo al contencioso. El art. 40 LJestablece las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-adrninistrativo y entreellas figura en la letra f) la circunstancia de que el acto administrativo (que se quiererecurrir jurisdiccionalmente) haya sido dictado en virtud de una ley (en el caso quenos ocupa la LEF) que expresamente le excluya de la vía contencioso-adrninistrativa <23>.

2.a Etapa: La jurisprudencia pronto se apartará del planteamiento tradicional y admi-tirá la impugnación separada del acuerdo de necesidad de ocupación al final del expe-diente expropiatorio, es decir, cuando se impugna el acuerdo de fijación del justiprecioadoptado por el Jurado Provincial de Expropiación <24>, encontrando así un camino«para superar la situación de total indefensión en que habían quedado sumidos losexpropiados respecto a la cuestión central de la operación expropiatoria» (25>. Sin embargolo que no cabe aún es la impugnación separada del acuerdo, vedada según el art.22.3 LEF.

Para justificar esta solución la STS de 13 de mayo de 1971 (Arz. 2247)—representativade esta dirección jurisprudencial— interpretará de un modo flexible el art. 126.1 LEF.Si el art. 126.1 admite recurso contencioso «contra la resolución administrativa queponga fin al expediente expropiatorio» se puede entender que el legislador ha queridopermitir la posibilidad de debatir jurisdiccionalmente la posible inobservancia de losrequisitos materiales y procedimentales que condicionan la legitimidad del acuerdode necesidad de ocupación, a fin de evitar «una situación de total indefensión respectoa este tipo de cuestiones». Lo que está vedado ex art. 22.3 LEF es la impugnacióndirecta y separada del acuerdo, por lo que únicamente es admisible la impugnaciónconjunta del acuerdo con la resolución que pone fin al expediente de expropiación.

(23) En este estado de la cuestión, la única garantía que tenía el expropiado frente al acuerdo denecesidad de ocupación era la posibilidad de hacerse oir y alegar sus razones en el trámite de informaciónpública previsto en al art. 19.1 LEF. En caso contrario podrá acudir a la jurisdicción contencioso-ad-rninistrativa alegando la omisión de un trámite sustancial, pero ¿qué gana con ello? se preguntó S. MuñozMachado. Realmente nada porque simplemente se declarará la nulidad de lo actuado, sin entrar enel fondo, ordenando que se rehaga el expediente desde el instante en que se produjo la actuación nula,acomodándolo a las normas aplicables. Cfr. S. Muñoz Machado, Expropiación y..., cit., págs. 134-135y pág. 20.

<24> STS de 12 de febrero de 1969 (Arz. 565), y STS de 13 de mayo de 1972 (Arz. 2247).(25> S. Muñoz Machado, Expropiación y..., cit., pág. 154.


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3.a Etapa: El siguiente paso viene constituido por la admisión por la jurisprudenciade la impugnación separada e independiente del acuerdo - sin necesidad de esperara la conclusión del expediente expropiatorio - por motivos excepcionales, concretamentela existencia de vicios de nulidad de pleno derecho <26> que convierten el acuerdo endefectuoso, «tales como la inexistencia de declaración de utilidad pública, la inexistenciade la declaración de la necesidad de ocupación, la incompetencia manifiesta del órganoque pronunció el acuerdo y la ausencia total del procedimiento para dictarlo» «27>. Comoseñala Blasco, el fundamento procesal de esta posibilidad se basa en la doctrina delexamen preferente de los vicios de orden público <28> sobre algunas de las causas deinadmisibilidad (en concreto, la inimpugnabilidad del acto) del art. 40 LJ. Por otraparte, la inexistencia o la grave irregularidad que afecta al acuerdo convierte la actuaciónadministrativa en vía de hecho, pudiendo por tanto el expropiado oponer cualquierade los remedios procesales previstos en el art. 125 LEF (no sólo los interdictos,sino también «los demás medios legales procedentes») entre los que se encuentra,por supuesto, el recurso contencioso administrativo o . Por tanto, la jurisprudenciaeleva el art. 125 a precepto de superior categoría que los art. 22.3 y 126.1 oto.

4.a Etapa: En la actualidad la jurisprudencia ha terminado por admitir la impugnaciónseparada e independiente del acuerdo de necesidad de ocupación ante la jurisdiccióncontencioso-administrativa en cualquier caso, es decir, sin limitación de motivo alguno,como no podía ser de otro modo tras la entrada en vigor, en 1978, de la Constitución.Es por ello que los arts. 22.3 y 126.1 in fine LEF han de entenderse derogadospor «incompatibles con el control judicial universal sancionado por los arts. 24 y106.1 CE» <31). Como señala Mínguez Ben al analizar la jurisprudencia del TS enesta última etapa «por fin se ha eliminado (de la LEF) uno de sus puntos negros:la inmunidad al control jurisdiccional que se consagraba en el art. 22.3» <32>.

Esta doctrina, hoy plenamente consolidada, se hizo indiscutible tras el Auto núme-ro 60 del Tribunal Constitucional de 22 de Octubre de 1980 que ha entendido derogadoprácticamente todo el art. 40 LJ por contener exclusiones del control judicial contrariasal principio de plenitud jurisdiccional de los arts. 24, 103.1 y 106 CE. La posibilidadde impugnación separada e ilimitada del acuerdo de necesidad de ocupación ha sidoposteriormente ratificada tanto por la jurisprudencia del TC, como por la del TS e»3>.

<26> Actualmente los vicios de nulidad de pleno derecho aparecen regulados en el art. 63 LRJ-PAC.<27> STS de 22 de noviembre de 1972 (Arz. 4633) y STS de 23 de enero 1974 (Arz. 34), y 27

de mayo de 1977 (Arz. 2417).(2s) cfr_ T. R Fernández Rodríguez, La doctrina de los vicios de orden público, I.E.A.L., Madrid

1970, pág. 180yss.(29) Avelino Blasco. La impugnación jurisdiccional del acuerdo de necesidad de ocupación. R.E.D.A.

29, 1981, pág. 390.(3°> Ibidem, pág. 391.<3)> L. de la Morena y de la Morena, Curso..., cit, pág. 91.<32> I. Mínguez Ben, La plenitud del control jurisdiccional de la declaración de necesidad de ocupación,

R.E.D.A. 44, 1984, pág. 794.03) Qr_ STC de 17 de mayo_de 1983 (esta sentencia ha sido comentada por E. Coca Vita en

Legalidad constitucional, exclusión de control judicial y discrecionalidad técnica RA.P. 100-102, vol.II, pág. 1067), y STS de 19 de diciembre de 1983 (Arz. 6345), de 4 de abril, 6 de junio y 28 denoviembre de 1984 (Arz. 2197, 3555 y 5968), de 5 de marzo de 1986 (Arz. 1205) y de 20 de juliode 19S7 (Arz. 5441).


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IV. El control jurisdiccional del acuerdo de fijación del justiprecio

Una de las tradicionales garantías diseñadas por la legislación expropiatoria estribaen la posibilidad de acudir a la vía contencioso-administrativa ante la posible lesiónque alguna de las partes sufra en la determinación del justiprecio fijado por el JuradoProvincial de Expropiación. A pesar de la naturaleza arbitral y heterocompositiva delJurado, la posibilidad de revisión judicial del justiprecio me parece obligada no sólocomo mecanismo garantista en favor de las partes del expediente expropiatorio sino,sobre todo, como consecuencia de la propia lógica jurídica: en primer lugar las reso-luciones del Jurado son «auténticos actos administrativos» <«>, por lo que parece obvioque sean impugnables ante la jusrisdicción contencioso-administrativa, en virtud delprincipio de pleno control jurisdiccional de la actuación administrativa (arts. 24y 106.1 CE y art. 1 LJ). En segundo lugar el mismo término de «justiprecio» constituyeun concepto jurídico indeterminado cuya aplicación es fiscalizable por los Tribunales.

En este sentido, la LEF prevé la posibilidad de controlar jurisdiccionalmente elacuerdo de fijación del justiprecio en su art. 126.2, cuyo tenor literal es el siguiente:«Asimismo ambas partes podrán interponer recurso contencioso-administrativo contralos acuerdos que sobre el justo precio se adopten. En este caso el recurso deberáfundarse en lesión cuando la cantidad fijada como justo precio sea inferior o superioren más de una sexta parte al que en tal concepto se haya alegado por el recurrenteo en trámite oportuno». A continuación pasaré a comentar los aspectos más significativos—en orden a la impugnación jurisdiccional del acuerdo de justiprecio— del citadoprecepto.

1. Legitimación activa

El acuerdo de fijación del justiprecio puede ser impugnado por «ambas partes»,es decir, el beneficiario que paga y el expropiado que cobra. El primero puede pretenderun aumento y el segundo una reducción, o cualquiera de los dos la anulación deaquella resolución, por haberse violado en su procedimiento de elaboración algunasnormas jurídicas preceptivas <35>. Sin embargo es preciso diferenciar dos regímenes deimpugnación según quién sea el recurrente.

a) Impugnación por el expropiado y el beneficiario privado: tanto en uno comoen otro caso se sigue el régimen general de impugnación contenciosa. En este sentido,hay que tener en cuenta que la resolución del jurado agota la vía administrativay que «contra la misma procederá tan sólo el recurso contencioso-administrativo»(art. 35.2 LEF). EEo, según doctrina jurisprudencial consolidada, no parecía excluirla necesidad de interponer recurso de reposición previo al contencioso-administrativoante el propio Jurado conforme al art. 52 LJ <36>, en primer lugar porque elart. 140.1 REF establece que «el recurso contencioso-administrativo a que se refiere

(34) L. de la Morena y de la Morena, Curso..., cit pág. 152.(35) Qfr N . Gómez de Enterria, La determinación del justiprecio de los terrenos expropiados y su

posible impugnación contenciosa, R.A.P. 43, 1964, pág. 91.(36> STS de 6 de mayo de 1984 (Arz. 2763) y de 18 de febrero de 1987 (Arz. 595). En contra

de la preceptividad del recurso de reposición L. de la Morena, Curso..., cit. pág. 154 («la racionalidady la lógica están en el art. 35.2 LEF que lo prohibe y no en el art. 52 LJ que lo supone»), y E.García de Enterria y T. R. Fernández Rodríguez, Curso..., cit. pág. 290, que lo califican de trámitecompletamente inútil en la práctica.


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el art. 126 de la Ley... se regirá por las disposiciones generales sobre la jurisdiccióny procedimiento contencioso-administrativo» (es decir, la LJ) y por otra parte porquela LJ es una norma posterior a la LEF. Sin embargo el art. 52 LJ ha sido derogadopor la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las AdministracionesPúblicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) por lo que entiendoque, a partir de la entrada en vigor de esta Ley, bastaría como requisito necesariola comunicación previa de la interposición del recurso contencioso-administrativo alJurado (órgano que dictó el acto administrativo impugnado) tal y como exige el art.110.3 LRJ-PAC para la interposición de recursos jurisdiccionales contra actos queponen fin a la vía administrativa. La consecuencia de no acompañar en el escritode demanda la acreditación de haber efectuado esta comunicación previa es el archivode las actuaciones, una vez transcurrido el plazo de diez días señalado por el Tribunalpara subsanar este defecto (art. 57.3 LJ en relación con el art. 57.2.f de la mismaLey).

Finalmente, se discute a nivel doctrinal si cabe la acumulación de los respectivosprocesos cuando el expropiado y beneficiario impugnen, cada uno por su parte, eljustiprecio. Para Gómez De Enterría los dos procesos han de ser acumulados puesse corre riesgo de dos sentencias contradictorias sobre el mismo asunto <3'). Más razonableme parece la tesis De la Morena <38> que defiende la imposibilidad legal de acumulaciónde ambos procesos por deducirse en ellos pretensiones incompatibles (art. 44 LJ).Para evitar las posibles contradicciones habrá que aplicar las excepciones procesalesde litispendencia del art. 533 LEC —a las pretensiones instadas después de interpuestala primera demanda— o de cosa juzgada (art. 544 LEC), a las pretensiones deducidasuna vez fallada la primera de las demandas.

b) Impugnación por la Administración beneficiarla: nos encontramos aquí con elfrecuente supuesto de que la Administración expropiante es a su vez beneficiaría dela operación expropiatoria.

En el caso de que la Administración beneficiaría fuese la Administración autonómica,local <39> o institucional el régimen de impugnación del justiprecio es el anteriormenteexpuesto. Conviene aclarar que cuando las entidades que forman parte de la Admi-nistración institucional sean beneficiarías, la legitimación activa para impugnar el jus-tiprecio corresponde exclusivamente a éstas. Las STS de 21 de febrero de 1976 (Arz.5720) y de 13 de julio de 1984 (Arz. 3906) han denegado a la Administración delEstado la legitimación activa para interponer recurso de lesividad en relación conestos expedientes expropiatorios, con independencia del género de tutela que éstaejerza sobre el ente institucional.

Distinto es el régimen de impugnación contenciosa cuando la Administración expro-piante y beneficiaría es la Administración del Estado. En este caso la Administracióndel Estado tiene la carga de declarar previamente lesivo para el interés público elacuerdo del Jurado si quiere impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa(arts. 56 LJ y 103.2 LRJ-PAC). A cambio tiene la ventaja de ver ampliado a cuatro

<37> Cfr. N. Gómez de Enterría,.ia determinación..., cit, pág. 93.(38> Cfr. L. de la Morena, Curso..., Cit, pág. 154.•3" Sobre la normativa a aplicar cuando la Administración expropiante es un ente local. Cfr. F.

Rodríguez Haro. Normas aplicables en el procedimiento expropiatorio por las entidades locales, R.E.V.L.106,.1959,pág. 522 y ss.


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años el plazo impugnatorio (arts. 56 LJ y 103.5 LRJ-PAC). La justificación teóricade esta «carga» radica en que se considera al Jurado Provincial de Expropiación unórgano administrativo dependiente de la Administración Periférica del Estado, porlo que se considera a la Administración recurrente, autora del acto que se pretenderecurrir. La cuestión de la preceptividad del recurso de lesividad ha sido y es objetode división de la doctrina. Entre los autores que proponen la supresión de la necesidadde la declaración de lesividad se encuentra Cirilo Martín Retortillo <40>, Gómez deEnterría <4I>, Bocanegra Sierra <42> y De la Morena <43>. A favor de esta solución se pro-nuncian García de Enterría <44>, Nieto w5' y Garrido Falla <46'. Particularmente entiendomás razonables los argumentos apuntados por este segundo sector doctrinal. Me parececlara la naturaleza administrativa del Jurado —al menos desde una perspectiva orgánica—,que si bien puede ser discutible en el plano teórico (la composición del Jurado sepresume equilibrada y representativa de los dos intereses que hay en juego, el dela Administración expropiante y el del expropiado), no lo es desde el punto de vistapráctico («). Por tanto, si concluimos que el Jurado es un órgano de la Administracióndel Estado, en virtud del art. 140.1 REF habremos de aplicar el art. 56 LJ, que

C40) Cirilo Martín Retortillo en La declaración de lesividad del justiprecio por el Jurado Provincialde Expropiación, RA.P. 30, 1959, pág. 167 y ss defiende que la Administración del Estado puede impugnarsin mayores requisitos que los exigidos al expropiado. Considera que el Jurado «no es un organismode la Administración del Estado con subordinación a ningún Ministerio. Se trata de un organismo arbitralautónomo con función administrativa jurisdiccional». Para este autor si se suprime la técnica de lesividadaquí se lograría una mayor celeridad en el procedimiento.

<41> En el mismo sentido, N. Gómez de Enterría, La determinación..., cit, considera que el Juradono pertenece a la Administración expropiante y prueba es que contra su resolución no se concederecurso administrativo ya que no tiene un órgano administrativo superior jerárquico, como sí ocurreen el caso del acuerdo de necesidad de ocupación (pág. 99). Además en puridad, no se puede considerara la Administración expropiante autora del acto de determinación del justiprecio.

(42> R. Bocanegra Sierra en Sobre la impugnación por la propia Administración de los acuerdos delJurado Provincial de Expropiación Forzosa, RE.D.A. 12, 1977, págs. 153 y ss, no se pronuncia abiertamenteen favor de la sustitución del recurso de lesividad por el mecanismo común del recurso de reposición,como propugnan los autores citados en las anteriores notas, pero se manifiesta «en contra del recursode lesividad como instrumento procesal idóneo para que la Administración del Estado impugne losacuerdos del Jurado» (pág. 158) por entrañar «perjuicios de suma gravedad para la misma» (pág. 155).

C43) L. de la Morena y de la Morena, Curso..., cit, pág. 154, se limita a calificar la exigencia dela técnica de lesividad como carga «poco justificada y contra sentido común».

(44) A . Nieto en Lesividad y expropiación, R.A.P. 36, 1961, pág. 131 y ss refuta la tesis de C.Martin Retortillo en La declaración..., cit. págs. 167 y ss (pág. 136), y de J. A. García-Trevijano Fosen su Curso de Derecho Administrativo, tomo 1, vol. I, Salamanca 1961, págs. 203-204 (en pág. 140),y sostiene que no cabe otra solución que plantear la impugnación del justiprecio por la técnica dela lesividad, a la que califica como «auténtica ventaja para la Administración» ya que el plazo impugnatoriose eleva a cuatro años (pág. 139).

<45> E. García de Enterría en Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa, 2.a ed., Civitas,Madrid, 1984, argumenta que si el fallo del Jurado no fuese resolución administrativa strictu sensu,no seria residenciable ante la jurisdicción contencioso-administrativa (págs. 136 a 139). Para este autor(La configuración del recurso de lesividad, R.A.P. 15, 1954, págs. 109 y ss) la evolución histórica demuestraque el recurso de lesividad ha quedado reducido a un mero instrumento formal de procurar por cualquiermotivo de fondo una revocación que la Administración no puede cumplir de oficio.

(46) p o r último, F. Garrido Falla en su Tratado de Derecho Administrativo, vol II, 10.a ed., Madrid,1992, pág. 222, se posiciona a favor de la preceptividad del recurso de lesividad para impugnar eljustiprecio por la Administración del Estado, ya que ésta es la solución que sugiere el art. 140 REFy el carácter de resolución administrativa que tiene el acuerdo del Jurado.

(47) «La profesionalidad de los representantes de la Administración suele darles una prioridad defacto sobre los otros vocales, los cuales, además de no representar en sentido estricto al expropiadocomo aquéllos lo hacen a la Administración, es frecuente que no asistan con la unanimidad de losprimeros» en E. García de Enterría y T. R. Fernández Rodríguez, Curso..., cit, pág. 289.


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impone la técnica de la lesividad. En cualquier caso, la práctica administrativa y lajurisprudencia (STS de 20 de noviembre de 1976 y de 2 de noviembre de 1978,por ejemplo) confirman claramente la exigencia de la declaración previa de lesividadcuando la Administración del Estado pretende recurrir jurisdiccionalmente el justipreciofijado por el Jurado.

2. Los motivos de la impugnación

El recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de fijación del justipreciopuede fundarse en cualquiera de estos dos motivos:

a) Vicio sustancial deforma o la violación u omisión de cualquiera de los preceptosestablecidos en la LEF (art. 126.3 LEF). Estamos aqui ante la denominada acciónde ilegalidad —que será estudiada posteriormente—, en la que la pretensión de laspartes es la anulación del acuerdo del Jurado por haber incurrido éste en una infracciónde fondo o de forma (por ejemplo, recordemos que el acuerdo del Jurado debe sermotivado y ha se notificarse según reza el art. 35 LEF).

b) Lesión económica cuando el justiprecio sea inferior en una sexta parte a lacantidad pedida por el expropiado (si el recurrente es él) o superior en la mismaproporción a la ofrecida por el beneficiario (si el recurrente es éste) en las hojas deaprecio. Es la llamada acción de lesión prevista en el art. 126.2 LEF. Parece serque la exigencia de un perjuicio mínimo, cuantificado en la lesión superior a un sexto,procede de la tradición civil de las acciones rescisorias por lesión, en virtud del brocardominimis non curat praetor <48>. En mi opinión, y con independencia de la arbitrariedadde la cuantiflcación (de poner un límite legal me parece más xazcmable una fracciónmenor como un décimo, por ejemplo), este presupuesto procesal de admisibilidaddel recurso restringe el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24CE. No se puede pretender descargar de trabajo a los tribunales a costa de restriccionesen el ejercicio del derecho de acción. Por otra parte, dada la carestía del procesocontencioso-administrativo, el recurrente sabrá si le merece la pena o no, acudir alos Tribunales cuando la diferencia entre lo valorado por el Jurado y lo solicitadopor él en la hoja de aprecio es mínima.

Sobre este asunto la STS de 4 de julio de 1984 (Arz. 3898) ha señalado quela exigencia de la lesión superior a un sexto «ha de ser interpretada de la formamás flexible diie permita, en caso de duda, el planteamiento del recurso y la fiscalizaciónde las valoraciones administrativas». Por mi parte creo que sería deseable que unaulterior reforma de la ley expropiatoria eliminase este requisito procesal o, cuandomenos, redujese la cuantificación de la lesión.

3. Alcance de las facultades revisoras del Tribunal

En principio, las facultades revisoras de los Tribunales para enjuiciar las valoracionesdel Jurado son absolutas, salvo el límite legal de lesión de un sexto. Sin embargo,partiendo de la presunción de legalidad, veracidad, certeza y acierto de las resoluciones

(48> • Ibídem, pág. 290.


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del Jurado <49> y de la credibilidad que merecen en función de la preparación de suscomponentes <50>, cierta doctrina jurisprudencial ha venido restringiendo las posibilidadesde impugnación de sus acuerdos a tan sólo tres supuestos: «infracción legal, errorde hecho o inadecuada apreciación de la prueba practicada» (STS de 18 de febrerode 1977, Arz. 764 y de 30 de enero de 1980, Arz. 205, entre otras muchas). Sóloen estos supuestos es posible la anulación de los acuerdos de los Jurados, lo cuales criticable porque convierte un recurso ordinario en un recurso extraordinario enel que es característico la limitación de los motivos de impugnación y la asunciónde los hechos como probados. En este sentido De la Morena rechaza «la aberrantetransformación de un recurso ordinario y plenario... en un recurso de casación» <5').

Frente a esta posición jurisprudencial, la tendencia dominante en los últimos añoses la de considerar las presunciones de legalidad, veracidad y acierto de las resolucionesdel Jurado como presunciones «iuris tantum», por lo que se podrá proceder a suanulación cuando la valoración del Jurado no coincida con el valor real de los bienesexpropiados, sin existir ninguna limitación en cuanto a la práctica de la prueba (STSde 1 y 26 de diciembre de 1986, Arz. 7201 y 7627).

V. El control jurisdiccional de la declaración de urgencia

1. Situación legal y práctica de la cuestión

Como excepción a la regla general del previo pago, los arts. 52 LEF y 56 a 59REF regulan la denominada expropiación urgente que supone la posibilidad de declararurgente mediante acuerdo del Consejo de Ministros <52> la ocupación de los bienesafectados por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidaddeterminada. Entre otras consecuencias la declaración de urgencia supone que «seentenderá cumplido el trámite de declaración de necesidad de ocupación» (arts. 56regla 1.a LEF), por lo que opera (junto con las declaraciones implícitas de necesidadde ocupación del art. 17.2 LEF) como una de las excepciones que desvirtúan dichotrámite al no tener que presentar el beneficiario la relación concreta e individualizadade los bienes a expropiar exigida por el art. 17.1 LEF.

Este procedimiento, que en la Ley se configura como excepción al procedimientoordinario <53> (el art. 56 LEF viene encabezado por un rotundo «excepcionalmente»),en la práctica es utilizado en casi todos los expedientes expropiatorios, con la consiguientefisura de las garantías de los administrados establecidas en el procedimiento ordinario.Además, la aplicación real del sistema ha propiciado una desnaturalización del mismo

C49) Qfr entre la copiosísima jurisprudencia sobre este punto las STS de 12 de febrero de 1987(Arz. 586), y de 18 de diciembre de 1987 (Arz. 9576).

<50> STS de 18 de febrero de 1987 (Arz. 596), y de 21 de abril de 1987 (Arz. 2989).(5!) L. de la Morena y de la Morena, Curso..., cit., pág. 153.(52> La competencia para dictar el acuerdo declaratorio de la urgencia también reside en los Consejos

de Gobierno de las CC. AA. en el ámbito de sus respectivas competencias (art. 34.1.b del Estatutode Autonomía para Cantabria y STS de 26 de febrero de 1985, Arz. 724). Por contra, esta competenciase niega a los Ayuntamientos (STS de 27 de mayo de 1986, Arz. 3005).

(53> A nivel doctrinal M. F. Clavero Arévalo en Ensayo de una teoría de la urgencia en el DerechoAdministrativo, R.A.P. 10, 1953, pág. 25, ya denunciaba el uso frecuente de un concepto excepcionalcomo es el concepto de urgencia (así p. ej. en el caso de los decretos-leyes).

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—cuya exposición excede el objeto de estudio de este trabajo—, la cual exige una <54>rápida reforma legislativa, según el sentir mayoritario de la doctrina.

Ante este estado de la cuestión, y en tanto no se reforme el sistema vigente, noshemos de preguntar qué posibilidades de fiscalización ofrece el acuerdo declaratoriode la urgencia. En principio la respuesta normativa a este interrogante no puede sermás descorazonadora: el art. 56.2 REF excluye los, recursos jurisdiccionales frentea las declaraciones de urgencia. Veamos cuál es la interpretación de la jurisprudenciasobre este asunto.

2. La evolución jurisprudencial en tomo al problema del control jurisdiccional

La jurisprudencia sobre el tema del control jurisdiccional de la declaración de urgenciaha evolucionado de forma paralela a la que ya he expuesto (capítulo III) en tornoal acuerdo de necesidad de ocupación. En este caso, distinguiré 3 etapas:

a) 1 .a Etapa: En un primer momento, la jurisprudencia negaba en cualquier casola posibilidad de impugnar judicialmente el acuerdo declaratorio de urgencia <55>. Elargumento del art. 56.2 REF era demasiado débil para sostener esta postura ya queel art. 4O.f) LJ exige una norma con rango de ley y no meramente reglamentariapara excluir de la vía contenciosa los actos administrativos. Por ello esta posicióninicial se basaba en la analogía del art. 52, regla 1.a con el art. 22.3 LEF: si ladeclaración de urgencia produce el efecto de entender por cumplido el acuerdo denecesidad de ocupación y éste, según el art. 22.3, está excluido del control jurisdiccional,la declaración de urgencia es insusceptible de impugnación judicial (56>.

b) 2.a Etapa: <57> Como hemos dicho, la suerte del control jurisdiccional de ladeclaración de urgencia correrá paralela a la del acuerdo de necesidad de ocupación.Es por ello que se reconocerá la posibilidad de recurrir judicialmente este últimoal impugnar la resolución final del expediente expropiatorio (art. 126.1), aunque aparezcaimplícito en una declaración de urgencia (5S>. Sin embargo aún no se admite el recursodirecto y separado contra el acuerdo declaratorio de la urgencia.

c) 3.a Etapa: Tras la entrada en vigor de la Constitución es perfectamente posiblela impugnación directa y separada de la declaración de urgencia. La STS de 25 deoctubre de 1982 justifica esta postura en cuatro argumentos que han sido sintetizadospor Muñoz Machado <5", cuyo resumen reproduzco: «1.° el artículo 106.1 CE sometea la Administración a un control jurisdiccional pleno que no admite que se excluyanactos concretos como el que nos ocupa; 2.° el art. 56.2 REF no tiene coberturaen la LEF y, por tanto, no puede fundarse en él la irrecurribilidad de la declaraciónde urgencia; 3.° la declaración de urgencia es un típico concepto jurídico indeterminado

<54> Cfr. las manifestaciones de la desnaturalización del sistema citadas por E. García de Enterríay T. R. Fernández Rodríguez en su Curso..., cit, pág. 290.

<55> Cfr. STS de 12 de noviembre de 1962 (Arz. 4055), y de 27 de febrero de 1967 (Arz. 1510).(56) Cfr. J. A. Santamaría Pastor y L. Parejo Alfonso. Derecho..., cit, pág. 596.(57) Cfr. S. Muñoz Machado, Control jurisdiccional y responsabilidad en las expropiaciones urgentes,

R.E.D.A. 36, 1983, pág. 104.<S8> Cfr. STS de 13 de mayo de 1971 (Arz. 2247), de 22 de noviembre de 1972 (Arz. 4637) y

de 16 de junio de 1977 (Arz. 2930).<59> • S. Muñoz Machado, Control..., cit, pág. 105.


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susceptible como tal de control, según ya es práctica jurisprudencial común; 4.° elart. 126 LEF permite el control jurisdiccional de cualquiera de las piezas del expedienteexpropiatorio, y la declaración de urgencia, sobre todo si después se paraliza el expe-diente, como ocurrió en este caso, es una de ellas». La jurisprudencia posterior haconfirmado esta doctrina. Así, la STS de 29 de diciembre de 1987 (Arz. 9619) nose plantea el tema de la inadmisibilidad del recurso contra el acuerdo declaratoriode urgencia y subraya que esta cuestión «no es susceptible de interpretaciones analógicaso extensivas, pues la necesidad de ocupación y su urgencia e inmediación, han deencontrarse plenamente justificadas en razón de las circunstancias concurrentes». Porsu parte la STS de 27 de mayo de 1986 (Arz. 3005) rechaza expresamente la irre-curribilidad de la declaración de urgencia.

3. Consideración final

La configuración legal y práctica de la expropiación urgente supone una grave reduc-ción de las garantías del expropiado. Desde el punto de vista legal, algunos autoreshan reputado inconstitucional la regulación normativa de esta institución. Así, Garcíade Enterría y Fernández Rodríguez estiman que el art. 33.3 CE («... mediante lacorrespondiente indemnización...) ha constitucionalizado la regla del «previo pago»,en contra de lo dispuesto en el art. 52, regla 6.a LEF que prevé, excepcionalmenteeso sí, la inmediata ocupación del bien y la posterior tramitación de las fases dejustiprecio y pago <60>. Por su parte Parada considera que el art. 105.c) CE invalidala regulación del art. 52 y la praxis que se sigue en la expropiación urgente, en laque el acuerdo declaratorio de la urgencia no va precedido del trámite de audienciaexigido por el citado artículo, inexcusable para todo acto administrativo que sancionao limita los derechos de los ciudadanos <61>.

Por otra parte, desde el punto de vista de la práctica administrativa, la aplicacióndel sistema es, según he señalado, claramente abusiva, debido al uso masivo de uninstrumento excepcional. Esta situación legal y práctica de la cuestión ha hecho descargaren la jurisprudencia el peso de fiscalizar los frecuentes abusos de la Administraciónen el ejercicio de este mecanismo legal. Sin embargo, a mi juicio, este control juris-diccional no es suficiente ya que sobre ciertas cuestiones existen límites legales infran-queables. Por ello, insisto una vez más, elrespeto pleno de las garantías de los ciudadanosexige la reforma legal de esta institución, cuya regulación y posterior puesta en prácticaha provocado la perversión de un sistema inicialmente concebido como garantista.

VI. El control jurisdiccional de la vía de hecho

La protección jurisdiccional ante la vía de hecho aparece consagrada expresamenteen los art. 124 y 125 LEF. De forma negativa en el art. 124 y positivamente enel art. 125 <62>.

<60> Cfr. E. García de Enterria-Fernández Rodríguez, Curso..., cit, págs. 271 a 273. En contra laSTC 166/1986, de 19 de diciembre.

(") Cfr. Parada Vázquez, Expropiaciones..., cit., pág. 1168.(62) Cfr. E. García de Enterría, Los principios..., cit. pág. 100.


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1. El concepto de vía de hecho en la expropiación

La vía de hecho <63> construcción conceptual de origen francés, supone «un apo-deramiento puramente fáctico de los bienes privados por la Administración, sin mediardeclaración expresa ni procedimiento expropiatorio alguno» «4>. Se trata de un vicioque invalida la operación expropiatoria, pero no de cualquier vicio: Ha de tratarsede una flagrante y grosera irregularidad que suponga la omisión de cualquiera delos tres requisitos tipificados en el art 125 LEF: Declaración de utilidad pública ointerés social, necesidad de ocupación y previo pago o depósito, requisitos sustancialescuyo manifiesto y grave incumplimiento suscita la calificación de vía de hecho. Adiferencia del supuesto de vía de hecho, los vicios menos graves originan la acciónde ilegalidad del art. 126.3 LEF. En este sentido la diferencia de régimen es correlativaa la diferencia existente entre nulidad de pleno derecho y anulabilidad del proce-dimiento <s«. Sólo la vía de hecho, entendida como la omisión de los presupuestosrealmente imprescindibles de la transmisión coactiva, acarrea la plena nulidad delprocedimiento. La STS de 27 de noviembre de 1971 (Arz. 4951) confirma esta inter-pretación restringida.

2. Medios de reacción frente a la vía de hecho

El art. 125 LEF, ante un supuesto de vía de hecho, prescribe la posibilidad deutilizar por parte del interesado, «aparte de los demás medios legales procedentes»,los interdictos de retener y recobrar para que los jueces le amparen y, en su caso,le reintegren en su posesión amenazada o perdida. Por tanto la previsión legal permiteal afectado, en primer lugar, interponer los interdictos de retener y recobrar previstosen el art. 1651 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. La ventaja que supone la utilizaciónde la vía interdictal estriba en la protección inmediata que otorga ante un desapo-deramiento puramente fáctico y por ello haría inútiles por ineficaces las posibles actua-ciones administrativas posteriores. Frente a la inmediatez de la protección que otorgael interdicto contrasta la lentitud que provocaría la reacción ante la vía de hechopor la vía contencioso-administrativa. De no existir acto administrativo alguno habríaque provocarlo por süencio administrativo y posteriormente acudir al contencioso,lo cual implica demasiado tiempo para conseguir al final el mismo resultado: la nulidadde lo actuado.

Además de la vía interdictal el interesado puede oponer «los demás medios legalesprocedentes». Esta expresión, según advirtió tempranamente García de Enterría <66>,comprende tanto los medios de Derecho Civil como los medios de Derecho Admi-nistrativo. Esta interpretación ha sido confirmada por la STS de 20 de mayo de 1977(Arz. 2235) que menciona entre las acciones oponibles de Derecho Civil las accionesreivindicatoría y negatoria, los interdictos y el procedimiento del art. 41 de la LeyHipotecaria. Asimismo el particular afectado por la vía de hecho también puede plantear

<63> El art. 101 LRT-PAC define sensu contrario la vía de hecho al establecer que «no se admitiráninterdictos contra las actuaciones de-dos órganos administrativos realizadas en materia de su competenciay de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido».

<64> E. García de Enterría-T. R. Fernández Rodríguez, Curso..., cit, pág. 262.<65> Ibídem, pág. 263.<66> • E. García de Enterría, Los principios..., cit. pág. 105.


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recurso contencioso-adtninistrativo si bien hay que tener en cuenta, según hemos seña-lado antes, que dado el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativo,el art. 37 LJ exige que el recurso sea interpuesto contra un acto administrativo porlo que, de no existir, el particular habría de provocar un acto presunto.

Por último, dos breves precisiones más: en primer lugar hay que tener en cuentaque al constituir la vía de hecho un supuesto de radical nulidad de pleno derecho,no existe ningún plazo impugnatorio <67>; en segundo lugar, las acciones ejercidas anteuna vía de hecho son compatibles con las acciones de responsabilidad civil por losdaños y perjuicios ocasionados por la ocupación indebida de los terrenos <68>.

VII. El control jurisdiccional de la observancia de las formas procedimentales

Los arts. 126.1 y 126.3 conceden al particular la posibilidad de interponer recursocontencioso-administrativo contra la resolución que ponga fin al expediente de expro-piación o a cualquiera de las piezas separadas, fundado en el vicio sustancial de formao en la violación u omisión de los preceptos establecidos en la LEF. Por tanto, nosencontramos aquí ante el reconocimiento legal de un auténtico derecho subjetivo:el derecho a las formas procedimentales <69>. Hoy el precepto de la LEF es innecesarioya que el art. 83.2 LJ y 63.1 LRJ-PAC abren las puertas del contencioso a cualquiertipo de infracción del Ordenamiento jurídico ya sea de fondo o de forma. La sanciónen estos supuestos no es la nulidad (como sucedía en el caso de la vía de hecho,sino la anulabilidad).

El art. 126 LEF, a pesar de su aparente amplitud y generosidad, tiene dos limitaciones:

a) En primer lugar la exigencia de que la resolución que se pretende recurrirhaya puesto fin al expediente expropiatorio o a cualquiera de las piezas separadas.Con ello se quiso evitar que el expropiado pudiera impugnar cualquier resoluciónadministrativa, incluso los actos de puro trámite (Cfr. STS de 22 de febrero de 1985,Arz. 768). Sin embargo, se corre el riesgo de que la Administración paralice inten-cionadamente el expediente o cualquiera de sus piezas separadas imposibilitando conello la impugnación jurisdiccional del particular ("".

b) En segundo lugar el motivo del recurso ha de ser un vicio de forma que seasustancial, por lo que la jurisprudencia entiende, conforme al antiguo art. 48.2 LPA(hoy 63.2 LRJ-PAC), que el vicio de forma es sólo sustancial cuando determine laimposibilidad de que la actuación administrativa alcance el fin previsto en el orde-namiento jurídico o cuando dé lugar a la indefensión de los" interesados (STS de31 de mayo de 1979, Arz. 2132, y de 23 de septiembre de 1980, Arz. 3270).

<67> STS de 16 de abril de 1986 (Arz. 2006).<68> STS de 20 de mayo de 1977 (Arz. 2235), y de 24 de abril de 1978 (Arz. 1232).(69) Qfr g García de Enterría, Los principios..., cit., que critica la postura de quienes ven en el

art. 126 LEF un supuesto de «recurso contencioso objetivo», denominación que recibe aquel recursocontencioso-administrativo instrumentado al servicio no ya de derechos, sino de simples intereses legítimos(pág. 109). Para García de Enterría nos encontramos ante un auténtico «derecho subjetivo del particular,en el plano del derecho material, a la observancia de las formas procedimentales» (pág. 108).

(70) L. de la Morena y de la Morena, Curso..., cit, pág. 192.


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VHI. El problema de las expropiaciones legislativas

1. Introducción

Hasta aquí, hemos analizado las posibilidades de control jurisdiccional de la potestadexpropiatoria entendida como potestad administrativa, esto es, como postestad ejercidapor la Administración. Sin embargo también existe en nuestro Derecho la posibilidadde que una ley singular instrumente la propia operación expropiatoria de unos bieneso derechos, de lo cual se colige que el monopolio del ejercicio de la potestad expropiatoriano reside exclusivamente en el Poder Ejecutivo (como suele ser habitual), sino quetambién corresponde al Poder Legislativo.

El tema de las expropiaciones legislativas ha sido objeto de intensa atención porparte de la doctrina y aún de la jurisprudencia c">, especialmente a partir del RealDecreto-Ley de 23 de febrero de 1983, que acordó la expropiación de la totalidadde las acciones representativas del capital de las sociedades del grupo RUMASAposteriormente convertido en Ley de 29 de junio de 1983. Es precisamente el casoRUMASA el que ha propiciado la doctrina del TC sobre la constitucionalidad delas expropiaciones legislativas. A la hora de analizar la conformidad a la Constitucióndel citado Decreto-Ley expropiatorio, varios aspectos del mismo fueron criticados,entre otros: la incompetencia de las Cortes Generales para instrumentar operacionesexpropiatorias <72>; la omisión del trámite de audiencia previa exigido por el art. 105c) CE frente a actos de poder limitativos de derechos «>; la falta de idoneidad delDecreto-Ley para regular «derechos, deberes y libertades de los ciudadanos reguladosen el título primero de la Constitución» según reza el art. 86.1 CE <74> la incons-titucionalidad de las leyes singulares por inconciliables con el principio de igualdad(art. 14 CE) (?5> y, por fin, la eliminación por la ley expropiatoria singular de lasgarantías jurisdiccionales del expropiado. De todas estas cuestiones, analizaremos tansólo esta última (por ser la que afecta directamente al objeto de estudio de este trabajo),es decir, la imposibilidad de impugnación jurisdiccional por el expropiado cuandola operación expropiatoria se instrumenta a través de una ley formal.

2. La imposibilidad de control jurisdiccional de las expropiaciones legislativas

Las expropiaciones legislativas imposibilitan su propio control jurisdiccional porlos Tribunales ordinarios, ya que según el art. 117.1 CE los jueces y tribunales estánsometidos al imperio de la ley. Con ello se da la paradójica circunstancia, que yaapunté en el capítulo II respecto a la declaración legal de la causa expropiandi, de

<"> STC 111/1983, de 2 de diciembre; STC 166/1966, de 19 de diciembre; STC 66/1988, de 18de abril, y STC 6/1991, de 15 de enero. También STS de 30 de septiembre de 1991 (Arz. 6096),y STS de 14 de julio de 1992 (Arz. 5841), Cfr. J. M. Alegre Ávila, El derecho de reversión en lasexpropiaciones legislativas. El caso RUMASA en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, R.A.P. 132,1993, págs. 231-232.

<72> Cfr. J. R. Parada Vázquez, Derecho..., cit, pág. 554.<73> Ibidem, pág. 554.(74) cfr j R Parada Vázquez, Expropiaciones..., cit., págs. 1145-1550 y R. García Macho, La expro-

piación del grupo RUMASA; en torno a una sentencia conflictiva del Tribunal Constitucional español,Revista Vasca de Administración Pública 11, 1985, págs. 224-229.

(7S)r Cfr. F. Garrido Falla en su Prólogo al libro de O. Moreno Gil, Expropiación..., cit. pág. 11.

Boletín nüm. 1795-Pág. 23

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que a mayor intervención del legislador (en principio depositario de la voluntad generallibremente expresada) menores son las garantías del expropiado. Efectivamente, lainsusceptibilidad de control jurisdiccional de las leyes determina la indefensión delexpropiado cuando la operación expropiatoria se instrumenta mediante una ley singular,toda vez que ésta sustrae al mismo una garantía jurídica básica que sí se otorga (conmayores o menores restricciones) en el procedimiento expropiatorio común o admi-nistrativo: la posibilidad de impugnar la operación expropiatoria. Por ello, a mi juicio,las expropiaciones legislativas, en el estado actual de la cuestión, son contrarias alart. 24 CE ya que impiden el derecho a obtener la tutela judicial efectiva de losjueces y tribunales (nótese que el posible control a posteriori de la ley singular expro-piatoria por el Tribunal Constitucional no satisface el derecho consagrado en elart. 24 CE).

Sin embargo, este planteamiento no fue acogido por la SIC 166/1986 de 19 dediciembre, que justificó la compatibilidad de las leyes singulares expropiatorias conel derecho a la tutela judicial efectiva y la prohibición de indefensión sosteniendoque «la inexistencia de recursos directos frente a la Ley no quiere, sin embargo, decirque los expropiados queden indefensos frente a la causa expropiandi declarada enuna Ley singular, pues estando ésta sometida al principio de igualdad, los expropiadosque consideren que la privación singular de sus bienes o derechos carece de baserazonable o es desproporcionada podrán, ante la ocupación material de los mismos,alegar ante los jueces y tribunales la vulneración de su derecho a la igualdad y enel procedimiento correspondiente solicitar del órgano judicial el planteamiento de lacuestión de inconstitucionalidad por vulneración de dicho derecho fundamental (...),lo cual dará lugar, o bien a que se eleve la cuestión al Tribunal Constitucional, obien a una resolución judicial denegatoria motivada, otorgándose así contenido al dere-cho a la tutela judicial frente a la Ley cuestionada; asimismo podrán interponer elcorrespondiente recurso de amparo a través del cual este Tribunal tendrá ocasiónde enjuiciar la inconstitucionalidad de la expropiación singular, si a ello hubiere lugar».Esta postura fue rechazada en un voto particular del magistrado Rubio Llórente alque se adhirió Truyol Serra que, con toda razón bajo mi punto de vista, sostienenque «ni la Jurisdicción Constitucional forma parte del Poder Judicial, ni cabe recursode amparo frente a las Leyes, ni puede reducirse el derecho fundamental a la tutelajudicial efectiva a la posibilidad de pedir a un juez o tribunal que plantee ante elTribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad en términos abstractos,basada en las dudas que albergue el órgano proponente y sin que exista siquiera laposibilidad de que el autor de la petición (titular del derecho) comparezca ante nosotrosen defensa de su tesis. Si la salvaguarda del derecho fundamental garantizado porel art. 24.1 de la Constitución sólo fuera posible en el caso de expropiación legislativapor las razones que ofrece la mayoría, seria necesario concluir 'que toda ley singularde expropiación la viola y que, por consiguiente, no cabe en nuestro Derecho estaforma de expropiación».

3. Conclusiones

En primer lugar no hay que olvidar «el trasfondo político del caso RUMASA, queha tenido una influencia decisiva en los argumentos jurídicos» <76>. En segundo lugar,

(™> García Macho, La expropiación..., cit, pág. 231.


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creo que las expropiaciones mediante ley singular arruinan todo el sistema de garantíasjurisdiccionales atribuidas al administrado y que deben reputarse inconstitucionalespor contrarias al derecho a la tutela judicial efectiva ante una intervención del Estadode tal magnitud. Por último, y a modo de colofón, parece necesario reaccionar, nosólo porque la Constitución lo impone, sino también por razones de justicia material,ante la degeneración de las garantías jurisdiccionales de nuestro procedimiento expro-piatorio mediante una reforma legisltiva que, por fin,' permita impugnar judicialmentede forma directa y separada todos los actos administrativos dictados durante el expedienteexpropiatorio. El Estado de Derecho lo agradecerá.

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