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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTION

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación Número: 25000-23-24-000-2010-00133-01

Actor: JUAN CARLOS SOLANO PEÑA Y OTROS

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU

Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Fallo de Segunda Instancia.

OBJETO DE LA DECISIÓN

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia dictada

el 13 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, que

negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda

Los señores Juan Carlos, José Geiner, Mary Langyngh, Nubia y Alba

Lucía Solano Peña, mediante apoderado judicial, el 23 de noviembre de

20091 presentaron demanda en ejercicio de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de

1997, en contra del Instituto de Desarrollo Urbano (en adelante IDU), con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas2;

1 Folio 160 reverso, cuaderno N° 1.2 Folios 151-160,177-186 del cuaderno N° 1

1.1. Pretensiones

Radicación Número; 25000-23-24-000-2010*00133-01 Actor: Juan Carlos Solano Peña

Accionado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Fallo de Segunda Instancia

PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución N° 1040 del 16 de abril de 2009, mediante la cual el IDU dispuso la expropiación

del bien ubicado en la Calle 5 N° 10-46 de la ciudad de Bogotá.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución N° 1379 del 28 de abril de 2009, a través de la cual el IDU dispuso la expropiación

del bien ubicado en la Calle 5 N° 10 - 42 de la ciudad de Bogotá.

TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución N° 1697 del 28 de mayo de 2009, mediante la cual el IDU resolvió los recursos

presentados contra los actos administrativos arriba señalados.

CUARTA: Que se condene al IDU al reconocimiento y pago de la

suma de $200.000.000 en favor de los demandantes, “por la

expropiación de que han sido objeto en (sic) los bienes de su propiedad, que es la cuantía que se debe pagar como fallante y no el valor estimado en las resoluciones,\

QUINTA: Condenar a la entidad demandada, “a que sobre las sumas

en que resulte condenada a pagar a los mandantes, se les reconozca y

pague las sumas necesarias para hacer los ajuste de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, tal como lo autoriza el artículo 178 del C. C.A”

SEXTA: Condenar al IDU a que dé cumplimiento al fallo en su contra

en el término de 30 días conforme al artículo 176 del C.C.A.

SÉPTIMA: Condenar a la entidad demandada, en el evento que no

cumpla las órdenes en su contra en el plazo antes señalado, a pagar

intereses moratorios de acuerdo al artículo 177 del C.C.A. y la

sentencia C-188 del 29 de marzo de 1999 de la Corte Constitucional.

OCTAVA: Condenar en costas del proceso al IDU.

2. Hechos

Los demandantes expusieron los siguientes:

95

06

Radicación Número; 25000-23-24-000-2010-00133-01 Actor: Juan Carlos Solano Peña

Accionado; Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Fallo de Segunda Instancia

2.1, Señalaron que mediante escritura pública N° 3490 del 24 de junio

de 1993, adquirieron los inmuebles ubicados en la Calle 5 N° 10 - 46

de la ciudad de Bogotá (matrícula inmobiliaria N° 50C-129934) y en

la Calle 5 N° 10 - 42 de la misma ciudad (matrícula inmobiliaria N°

50C-400477).

2.2, Indicaron que el inmueble de la Calle 5 N° 10 - 46 fue expropiado

por el IDU mediante la Resolución N° 1040 del 16 de abril de 2009, estableciendo un precio de indemnización de $323.403.438 que incluye

daño emergente y lucro cesante.

2.3, Afirmaron que el bien ubicado en la Calle 5 N° 10 - 42 fue objeto

de expropiación a través de la Resolución N° 1379 del 28 de abril de

2009, que determinó una indemnización de $272.360.793 que incluye

daño emergente y lucro cesante.

2.4, Narraron que contra los anteriores actos administrativos

presentaron los recursos correspondientes, que fueron resueltos por el IDU en sentido desfavorable en la Resolución N° 1697 del 28 de mayo

de 2009.

3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación

Alegaron que las resoluciones cuya nulidad se pretende son contrarias

a los artículos 29, 53, 58, 90 y 209 de la Constitución Política y 63 de la

Ley 388 de 1997 por las siguientes razones:

Destacaron que son personas11 honorables e intachables en su actuars\ que

han cumplido con todas las obligaciones relacionadas con los inmuebles

que eran de su propiedad, motivo por el cual el IDU no debió adoptar

una decisión ''ligera'1 y contraria al debido proceso.

Argumentaron que no se presentó alguna de las causales taxativamente

previstas en la Constitución Política y ia ley para efectuar la

expropiación por vía administrativa, y además que los actos acusados

"no tuvieron en cuenta las sendas recomendaciones y muchos menos las

exposiciones en cada caso de ¡os documentos aportados como derechos de

petición o recursos instaurados, por lo que siendo así, se hacen merecedores

a que se le reintegre la suma pedida".



Sostuvieron que el proceso de expropiación se llevó a cabo usin (eneren

cuenta el valor del metro cuadrado de terreno en el sector y las

construcciones,\ en desconocimiento de la Ley 388 de 1997.

Reprocharon que frente a un mismo bien se haya determinado que el valor del metro cuadrado difiere si está ubicado sobre la carrera 10 a o

sobre la 5a, pues se trata de un mismo lote y propietarios.

En ese orden de ideas indicaron que la motivación de los actos

acusados lino ha sido adecuada a los fines de la norma y al espíritu que le

quiso dar el legislador, y mucho menos ha sido proporcional a los hechos que

supuestamente han servido de causa para tomar semejantes decisiones".

Finalmente, expresaron que al momento de dictarse los actos cuya

nulidad se pretende, “se encontraban cancelando los gravámenes de

acuerdo a los avalúos designados por el mismo distríto, situación esta que

ameritaba que se declare la nulidacf, y se les cancele la suma de dinero

que realmente deben recibir por los inmuebles.

4. Actuaciones procesales relevantes

4.1. Auto admisorio de la demanda

Mediante auto del 8 de julio de 20103, el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda y

dispuso su notificación al IDU y al agente del Ministerio Público.

4.2. Contestación de la demanda

El IDU4 se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes

razones:

Sostuvo que no es cierto que los recursos y peticiones que efectuó la

parte actora dentro del trámite administrativo no se hayan tenido en

cuenta, como tampoco el desconocimiento de los derechos al debido

proceso y propiedad, respecto de los cuales afirmó no se indicó con

precisión en qué consistió la vulneración.

3 Folios 198-199 del cuaderno número 1.4 Folios 206-217 del cuaderno número 1.

TéRadicación Número; 25000-23-24-000-2010-00133-01

Actor; Juan Carlos Solano Peña Accionado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU

Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Fallo de Segunda Instancia

Manifestó que no es cierto que la expropiación administrativa se realizó

sin justificar las causales legalmente previstas, en tanto las condiciones

de urgencia en el marco de la Ley 388 de 1997, que dieron lugar a la

misma, fueron claramente expuestas en el Decreto 317 del 19 de julio

de 2007 del Alcalde Mayor de Bogotá, que dio cuenta de la necesidad

de ejecutar varios proyectos viales y de espacio público, relacionados

con el Sistema de Transporte Masivo.

Respecto al presunto incumplimiento de los parámetros legalmente

establecidos para determinar el valor de los inmuebles, subrayó que la

parte demandante no precisó las razones o pruebas por las que estima

que la indemnización es injusta, y por el contrario se advierte que los

avalúos correspondientes atendieron las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.

En tal sentido indicó que aunque los avalúos privados y observaciones

presentadas por los propietarios no obligan al IDU, los mismos fueron

trasladados a la Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C., que teniendo en

cuenta aquéllos y otras pruebas practicadas, respecto del bien ubicado

en la Calle 5 N° 10-42, incrementó el valor del avalúo de $140.673.000

a $240.359.200, y además tasó el daño emergente en $779.129 y el lucro cesante en $31.522.464.

En cuanto al inmueble de la Calle 5 N° 10 - 46, destacó que no es cierto

que se encuentre englobado al anterior, ilsino que se trata de uno

independiente al que tiene frente sobre (sic) la Avenida Carrera 10, (es decir

el esquinero identificado con registro topográfico 36626); el cual tiene un

mayor valor por metro cuadrado y adicionalmente carácter comerdaf'.

Con fundamento en lo expuesto y después de destacar los elementos

que se tuvieron en cuenta para precisar el valor de las indemnizaciones, propuso como excepciones la '‘legalidad de la actuación de la

administraciórí', pues los actos demandados se ajustan al ordenamiento

jurídico, y la existencia de “inepta demanda, por falta de concreción sobre

las disposiciones violadas y la forma como las mismas fueron vulneradas, lo

que hace imposible asumirla defensa de la Entidad".

4.3. Providencias relevantes dictadas con posterioridad a

admisión de la demanda.la



4.3.1. Por medio de auto del 21 de octubre de 20105, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, resolvió tener como pruebas los documentos aportados con la demanda

y su contestación. Negó por impertinentes los testimonios de los

señores Juan Carlos, José Geiner, Mary Langyngh y Nubia Solano

Peña, “toda vez que estas personas son parte en el proceso, en su calidad

de demandantes, y el testimonio se predica de terceros”. Y finalmente

dispuso en virtud de la solicitud de la parte actora, oficiar al Director del IDU para que informara sobre los hechos debatidos en el proceso, especialmente, qué criterios se tuvieron en cuenta, fuera de la Ley 388

de 1997, para decretar la expropiación administrativa, “y sobre los

motivos de buen servicio que lo llevaron a tomarla decisión en este caso”.

4.3.2. Mediante auto del 31 de marzo de 2011 se corrió traslado a las

partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que

rindiera el concepto pertinente, empero guardaron silencio6.

4.3.3. En virtud del Acuerdo N° PSAA11-9042 del 16 de diciembre de

2011 del Consejo Superior de la Judicatura, el presente asunto fue

remitido ai Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión7.

4.4, Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión8, mediante sentencia del 13 de agosto

de 2012, negó (i) las excepciones invocadas por el IDU y (i¡) las

pretensiones de la demanda, por las razones que a continuación se

sintetizan:

En primer término precisó que la excepción denominada legalidad de la

actuación de la administración, está relacionada con el fondo de la

controversia planteada, “por cuanto lleva implícito un análisis del procedimiento desplegado por la entidad demandada dentro del proceso de

expropiación administrativa llevado a cabo en el inmueble objeto de la controversia”.

5 Folios 237-239 del cuaderno N° 1.6 Folios 262-263, cuaderno N° 1.7 Folios 264-265 cuaderno N° 1.8 Folios 266-313 del cuaderno número 1

nRadicación Número; 25000-23-24-000-2010-00133-01

Actor: Juan Carlos Solano Peña Accionado; Instituto de Desarrollo Urbano - IDU


En cuanto a la excepción de inepta demanda indicó que no está llamada

a prosperar, por cuanto la parte demandante precisó las normas que

estimó desconocidas y que su inconformidad se centra “en la actuación

administrativa de expropiación desarrollada por 'el IDU, así como en los

parámetros de indemnización realizados", lo que permite delimitar el estudio de legalidad propuesto.

Luego de realizar algunas consideraciones generales sobre la

expropiación administrativa y transcribir los artículos 63 a 70 de la Ley

388 de 1997, destacó que aquélla sólo tiene lugar cuando existan las

condiciones de urgencia previstas taxativamente por el ordenamiento

jurídico y se presenten los motivos de utilidad pública e interés social “específicos que autorizan este tipo de expropiación, previo agotamiento de

varias etapas a fin de que se pueda cumplir su cometido".

Para ilustrar el cumplimiento de los anteriores requisitos así como la

garantía del debido proceso de los demandantes, hizo un recuento de

las actuaciones administrativas que se surtieron para proferir los actos

acusados, destacando que mediante Acuerdo 15 de 1999 se facultó al Alcalde Mayor de Bogotá para que declarara las condiciones de

urgencia de que trata el artículo 64 de la Ley 388 de 1997, con el fin de

utilizar el mecanismo de expropiación administrativa, declaratoria que

frente al caso en concreto se efectúo mediante el Decreto 317 del 19 de

julio de 2007, que dio cuenta de la necesidad de ejecutar varios

proyectos viales y de espacio público, relacionados con el Sistema de

Transporte Masivo.

Subrayó que a los demandantes se les notificaron las ofertas de compra

y su fundamento técnico y legal, así como los actos administrativos de

expropiación (al no lograrse la enajenación voluntaria de los inmuebles), y en todo tiempo se les brindó la oportunidad de realizar las

consideraciones que estimaran pertinentes e interponer los recursos

procedentes.

Frente a los avalúos del 8 de febrero 2008 y 22 de agosto de 2008, de

la firma Romero Cortés & Cía LTDA, que aportaron los demandantes en

el proceso administrativo, trajo a colación algunas consideraciones del concepto N° 806 del 22 de abril de 1996 de la Sala de Consulta y

Servicio Civil del Consejo de Estado, C.P. Luis Camilo Osorio Isaza, a

fin de destacar que las lonjas inmobiliarias son las instituciones idóneas

Radicación Número: 25000-23-24-000-2010-00133-01 Actor; Juan Carlos Solano Peña

Accionado; Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Asunto; Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Fallo de Segunda Instancia

para realizar la evaluación técnica de un inmueble determinado, sin que

ello implique que su actividad no pueda ser objeto de revisión.

A renglón seguido describió el proceso que se surtió para la entrega de

los predios y el pago de la indemnización reconocida.

Lo expuesto para concluir que la actuación administrativa adelantada

por el IDU cumplió en debida forma y con garantía de los derechos al debido proceso y propiedad, con todas las etapas previstas en la Ley

388 de 1997, esto es, (i) oferta de compra, (ii) negociación y proceso

expropiatorio propiamente dicho, el cual tuvo como causa de utilidad

pública e interés social, la implementación del sistema integrado de

transporte en la ciudad de Bogotá, razón por la cual no hay lugar a

declarar la nulidad de los actos acusados.

4.5. Recurso de apelación

Inconforme con la sentencia de primera instancia y dentro de la

oportunidad procesal correspondiente, el apoderado judicial de la parte

demandante interpuso recurso de apelación9, para lo cual transcribió el relato de los hechos y los argumentos expuestos en el libelo

introductorio, agregando únicamente lo siguiente:

Que al presente proceso se allegaron conceptos técnicos para que se

tuviera en cuenta el verdadero valor de los inmuebles objeto de

expropiación. A renglón seguido aseveró:

“De hecho, no se allegó al plenario los acuerdos distritales, donde se contempla la expropiación y porque (sic) motivo, y si observamos con detenimiento, cuando se declara una expropiación por utilidad pública, debe haber o agotar unos requisitos específicos que en el caso concreto no se realizó o al menos no aparece determinado en el proceso, y seguramente que tampoco se hizo una gestión de suelo haciendo por las autoridades a quien les corresponde determinar estos pormenores, que brillan por su ausencia, si se observa es mucha la diferencia entre lo pagado y lo que realmente se debería pagar por la expropiación sufrida por mis mandantes, por lo que al calificar las pruebas que dieron origen a la demanda, se podrá determinar que se debe acceder a las pretensiones”.

9 Folios 315-322 del cuaderno N° 1.

fl;

VO üf V



4.6. Trámite de segunda instancia

Luego de haber sido concedida la apelación por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en

Descongestión, mediante auto del 3 de diciembre de 201210, la misma

fue admitida a través de auto del 1o de noviembre de 2013 de la Sección

Primera del Consejo de Estado11.

Posteriormente, el Consejero Ponente el 28 de enero de 201412 le corrió

traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de

conclusión.

De dicha oportunidad sólo hizo uso el IDU reiterando los argumentos

expuestos en el presente trámite13.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

De conformidad con el artículo 129 del C.C.A y con el numeral Io del Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo en los procesos de

segunda instancia que sean remitidos por los Despachos de la Sección

Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del citado acuerdo, el Despacho del doctor Roberto Augusto

Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia.

2. Cuestión previa

Antes de resolver el recurso de apelación interpuesto se evidencia, que

el IDU en su calidad de entidad demandada, confirió poder especial al abogado Julio César Torrente Quintero para que la representara en el presente proceso, motivo por el cual se reconocerá personería jurídica

a dicho profesional del derecho en los términos del poder visible a folio

65 del cuaderno 2 del expediente.

10 Folio 324, cuaderno N° 1.11 Folio 4, cuaderno N0 2.12 Folio 7, cuaderno N0 2.13 Folios 8-15 y 16 del cuaderno N° 2.



3. Problemas jurídicos

Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los

argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la

providencia del 13 de agosto de 2012 del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, para

lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos:

3.1. ¿Las expropiaciones administrativas controvertidas están

justificadas en las causales constitucional y legalmente establecidas

para tal efecto?

3.2. ¿Se desconoció el derecho al debido proceso de los demandantes

en el trámite llevado a cabo para la expropiación?

3.3. ¿La presunción de la legalidad de las indemnizaciones reconocidas

fue desvirtuada por los demandantes?

4. Razones jurídicas de la decisión

Para resolver los referidos interrogantes, la Sala estima pertinente traer

a colación algunas consideraciones de la sentencia dictada el 21 de

enero de 2016 por la Sección Primera del Consejo de Estado, M.P. Maria Claudia Rojas Lasso, dentro del proceso N° 05001-23-31-000-

2002-04925-01, en tanto de manera sucinta describe las principales

etapas de la expropiación por vía administrativa, a saber, (i) oferta de

compra, ii) negociación y iii) proceso expropiatorio propiamente dicho.

4.1. De las etapas del proceso de expropiación

Frente a las etapas del proceso de expropiación el fallo antes señalado

precisó:

“1.2. Trámite que administrativa

debe adelantarse para hacer una expropiación

La expropiación administrativa se da sólo en los casos específicos que determina el legislador y siempre que se cumplan dos requisitos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 63 y 64 de la Ley 388 de 1997; i) que se presenten motivos de utilidad pública o interés social específicos que autorizan este tipo de expropiación o ii) que existan las condiciones de urgencia taxativamente mencionadas en la ley.

10

Radicación Número: 25000-23-24-000-2010-00133-01 Actor: Juan Carlos Solano Peña


Así las cosas, debe destacarse que el procedimiento de expropiación administrativa debe agotar varias etapas a fin de que pueda cumplir con su cometido: i) la oferta de compra, ¡i) la negociación y iíi) el proceso expropiatorio propiamente dicho.Respecto de la etapa de oferta de compra debe indicarse que inicia con la expedición de un acto administrativo que contiene la información de la oferta de compra que se hace al propietario del bien que se pretende expropiar. Según lo disponen los artículos 66 y 67 de la Ley 388 de 1997, en ella se expide un acto administrativo de expropiación que informa al propietario del bien al que prende hacerse la administración, la posibilidad de negociar directamente la compra de éste, por el precio consignado en el acto, así como las condiciones de pago del precio.Una vez agotada la primera etapa comienza la subsiguiente, consistente en la negociación. En ella, según lo dispone la Ley 388 de 1997 se busca, entre otras cosas, modificar el precio base que la administración fijó en la oferta14 y terminar el proceso anticipadamente por la enajenación voluntaria del bien. Esta etapa dura máximo 30 días, contados a partir de la ejecutoria del acto que determina que la expropiación se hará por vía administrativa.En palabras de la Corte Constitucional (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) debe destacarse lo siguiente de ésta etapa: “En el caso de la expropiación por vía administrativa, vencido el plazo para la negociación directa sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, decide unilateralmente la expropiación, el precio de! bien y las condiciones de pago. ”15

Así las cosas, se tiene que una vez la administración expide la resolución de expropiación, finiquita la etapa de negociación para dar lugar al proceso expropiatorio propiamente dicho.Por último, la tercera etapa inicia con la expedición de un nuevo acto administrativo por parte de la administración - que identifica, entre otras cosas, el bien expropiado, el valor del precio indemnizatorio y la forma de pago - el cual tiene como principal efecto que el derecho de propiedad sobre el bien se traslade a la entidad que decreta la expropiación, una vez se registre en la oficina de registro de instrumentos públicos. Si la entidad no realiza el pago de la indemnización o no acredita su depósito dentro de los términos del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, la decisión de expropiación no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el proceso expropiatorio.Según lo dispone el artículo 7116 de la Ley 338 de 1997, en caso de que el acto expropiatorio sea aquel que se expide para adelantar la expropiación por

14 Según lo expone la Corte Constitucional en sentencia C 1074 de 2002, ello se infiere ‘entre otras . de la utilización de la expresión “precio base de la negociación (articulo 13. Ley 9a de 1989): de la existencia de un plazo para negociar (articulo 61, inciso 6°, Ley 388 de 1997); y del hecho que la etapa de negociación pueda terminar antes de ese plazo, porque el particular rechace cualquier intento de acuerdo (artículo 20, Ley 9a de 1989).”.15 Sentencia C 1074 de 2002, Exp.: D-4062, Demandante: Ornar Edgar Borja Soto. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.16 “Articulo 71. Proceso Contencioso Administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el ftn de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:

11



vía administrativa, se podrá incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión, ante el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia”17. (Destacado fuera de texto)

4.2. Resolución del primer problema jurídico planteado - La

justificación de la expropiación

Reprochan los accionantes la ausencia de razones constitucionales y

legales para que se expropiaran por vía administrativa los inmuebles

que eran de su propiedad.

Sobre el particular vale la pena recordar que el artículo 58 constitucional señala que en los casos que determine el legislador la expropiación

podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción

contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio, y que en

desarrollo de tal mandato se dictó la Ley 388 de 1997, que en su artículo

63 indicó que “se considera que existen motivos de utilidad pública o de

interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y

los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a

las reglas señaladas por la presente Ley, la respectiva autoridad

administrativa competente considere que existen especiales condiciones de

urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las

letras a), b), c), d), e), h),j), k), 1) y m) del artículo 58 de la presente Le/.

A su vez el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 en los literales antes

señalados prescribe:

“ARTICULO 58. MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. El artículo 10 de la Ley 9a de 1989, quedará así:

"Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines:

a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana;

1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía. (...) ”17 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 21 de enero de 2016, M.P, María Claudia Rojas Lasso, Rad. 05001-23-31-000-2002-04925-01. Por su extensión, de la transcripción realizada se suprimieron algunos pies de página que contiene (a misma.

12

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b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9a de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo;

c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos;

d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarlos;

e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo;

(...)

h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico;

(-)

j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos;

k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley;

l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta ley;

m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes." (Destacado fuera de texto)

AI analizar los actos acusados, en especial las Resoluciones N° 1040

del 16 de abril de 2009 y N° 1379 del 28 de los mismos mes y año18, se advierte que en los siguientes términos y en consonancia con las

normas antes señaladas, se expuso la justificación legal y

constitucional de la expropiación administrativa:

“Que el artículo 58 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo NQ 1 de 1999 al referirse al derecho fundamental que garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles señala: “Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés

18 Folios 37-42, 216-220 del cuaderno de antecedentes administrativos.

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Radicación Número: 25000-23-24-000-2010-00133-01 Actor: Juan Carlos Solano Peña


privado deberá ceder al interés público o social." Y más adelante agrega: “por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa...”.

Que el capítulo VIII de la Ley 388 de 1997 regula el procedimiento de la expropiación por vía administrativa en el artículo 58 de la Constitución Política.

Que según el artículo 63 de la Ley 388 de 1997, se considera que existe motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos inmuebles, cuando, conforme a las reglas establecidas en dicha ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda, entre otras, a /a ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo.

Que en cumplimiento de lo establecido en el artículo 64 de la Ley 338 de 1997, el Concejo Distrital de Bogotá D.C., mediante Acuerdo 15 de 1999, facultó al Alcalde Mayor para declarar las condiciones de urgencia, que autorizan la Expropiación Administrativa.

Que mediante el Decreto N° 317 del 19 de julio de 2007, el Alcalde Mayor declaró las condiciones de urgencia por razones de utilidad pública e interés social, para la adquisición de los inmuebles requeridos en la ejecución de los proyectos viales y de espacio público, entre los cuales se cuenta las obras:

* Troncal de Transmilenio Carrera Décima (10), que se extiende desde la Calle 28, en dirección norte sur hasta la calle 31 sur y perla calle 31 sur y desde este punto hacia el oriente hasta la carrera quinta (5a), sitio donde se construirá el portal del Transmilenio. Además, la obra comprenderá el tramo comprendido entre la calle 28 con carrera Décima (10) y la Calle 34 con carrera Séptima (7a), permitiendo de esta forma la interconexión de los ejes troncales de las Carreras (10a) y Séptima (7a) del sistema de Transporte Masivo de Transporte de Pasajeros “Transmilenio”.

Que declaradas las condiciones de urgencia y con base en lo previsto en el articulo 59 de la ley 388 de 1997, artículo 455 del Decreto Distrital 190 de junio 22 de 2004, y articulo 2o del Decreto 317 del 19 de julio de 2007, permiten al INSTITUO DE DESARROLLO URBANO, como Establecimiento Público del orden Distrital, creado por el Acuerdo 19 de 1.972 del Concejo de Bogotá, encargado de ejecutar las obras viales y de espacio público para el desarrollo urbano de la capital, recibió la competencia para decretar la expropiación de inmuebles con miras al cumplimiento de los fines previstos por el artículo 63 de la Ley 388 de 199 7.

Que mediante Decreto Distrital N° 513 del 20 de diciembre de 2006, el Alcalde Mayor anunció, la puesta en marcha de los Proyectos Urbanísticos Integrales Avenida Jorge Eliécer Gaitán - Calle 26 y Carrera 10a, dentro de

14

€1Radicación Número; 25000-23-24-000-2010-00133-01

Actor: Juan Carlos Solano Peña Accionado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU


los cuales se encuentra:” (seguidamente se realiza una descripción de los bienes que eran de propiedad de los demandantes) (destacado fuera de texto).

Como puede apreciarse, los actos cuya nulidad se pretende de

manera clara y precisa dieron cuenta de las razones constitucionales

y legales que justificaban la expropiación administrativa, haciendo

referencia a las disposiciones normativas pertinentes, contrario a lo

que indican los peticionarios, motivo por el cual acertadamente el A

quo desvirtuó el reproche consistente en la falta de justificación, conclusión que comparte la Sala y que en el recurso de apelación en

manera alguna fue desvirtuada.

4.3. Resolución del segundo problema jurídico - De la garantía al debido proceso en el trámite expropiatorio

Alegaron los accionantes que el trámite de expropiación se vulneró su

derecho al debido proceso, empero, como acertadamente lo destacó el IDU desde su primera intervención, se observa que aquéllos no

precisaron las circunstancia de tiempo, modo y lugar en las que dicho

derecho fundamental fue presuntamente desconocido, pues

simplemente realizaron afirmaciones generales sobre el particular, como la contenida en la alzada, consistente en que debieron agotarse

llunos requisitos específicos que en el caso concreto no se realizó o al menos no aparece determinado en el proceso”.

Frente a tal reproche, al revisar los antecedentes de los actos acusados

se evidencia que se surtieron las tres etapas de la expropiación por vía

administrativa, brevemente descritas en el numeral 4.1 de la parte

considerativa de esta providencia, garantizando en todo tiempo el derecho a la defensa de los demandantes, como puede apreciarse a

partir de las siguientes decisiones y actuaciones;

A. Frente al inmueble ubicado en la Calle 5 N° 10 - 46 de la ciudad

de Bogotá.

(i) Mediante la Resolución 1915 del 12 de junio de 200819, el IDU

determinó la adquisición de dicho inmueble y formuló la oferta de

compra dirigida a los demandantes, por la suma de $307.734.000.

19 Folios 362-371 del cuaderno de antecedentes administrativos.

15



(ii) La anterior decisión fue notificada a algunos de éstos de manera

personal el 5 de agosto de 200820 y a otros por edicto que permaneció

fijado del 25 de agosto de 2008 al 5 de septiembre del mismo año21.

(iii) Como no se llegó a un acuerdo de enajenación voluntaria (etapa de

negociación) en el término de 30 días hábiles (art. 68 de la Ley 338 de

1997), el IDU dictó la Resolución N° 1040 del 16 de abril de 2009, mediante la cual dispuso la expropiación del bien, aunque

incrementando el precio de la indemnización a la suma de

$323.403.438, que corresponde a $312.054.000 por concepto de

avalúo comercial, $599.898 por daño emergente y $10.749.540 por

lucro cesante22.

(iv) Contra la anterior decisión los peticionarios presentaron recurso de

reposición y en subsidio apelación23, el primero de los cuales fue

resuelto por el IDU a través de la Resolución N° 1697 del 28 de mayo

de 200924, en el sentido de confirmar la Resolución N° 1040 del 16 de

abril de 2009.

En cuanto a la apelación, en la Resolución N° 1697 del 28 de mayo de

2009, se aclaró que de conformidad con el artículo 69 de la Ley 388 de

1997, contra el acto que decide la expropiación sólo procede reposición.

B. Frente al inmueble ubicado en la Calle 5 N° 10-42 de la ciudad

de Bogotá.

(i) Mediante la Resolución 6509 del 19 de diciembre de 200725, el IDU

determinó la adquisición de dicho inmueble y formuló la oferta de

compra dirigida a los demandantes, por la suma de $140.673.600.

(ii) La anterior decisión fue notificada a algunos de éstos de manera

personal el 5 de agosto de 200826 y a otros por edicto que permaneció

fijado del 27 de agosto de 2008 al 9 de septiembre del mismo año27.

20 Folio 372 del cuaderno de antecedentes administrativos.21 Folio 381 del cuaderno de antecedentes administrativos.22 Folios 216-220 del cuaderno de antecedentes administrativos.23 Folios 253-255 del cuaderno de antecedentes administrativos.24 Folios 88-96 del cuaderno antes señalado.25 Folios 111-120 del cuaderno de antecedentes administrativos.26 Folio 121 del cuaderno de antecedentes administrativos.27 Folio 133 del cuaderno de antecedentes administrativos.

16

Radicación Número; 25000-23-24-000-2010-00133-01 Actor; Juan Carlos Solano Peña


(iii) El acto administrativo arriba señalado fue modificado a través de

la Resolución N° 5371 del 22 de diciembre de 200828, en el sentido

de precisar que el precio indemnizatorio asciende a $272.660.793, ios cuales incluyen $240.359.200 por concepto de avalúo comercial, $779.129 por daño emergente y $31.522.464 por lucro cesante.

De la lectura de las Resoluciones N° 5371 del 22 de diciembre de

2008 y 1379 del 28 de abril de 2009 (mediante la cual se efectúo la

expropiación), se destaca que en parte el cambio del valor de la oferta

de compra obedeció a que se corrió traslado a la Lonja Inmobiliaria

de Bogotá de las observaciones realizadas por los propietarios, lo

que permitió que se revisara el valor de la indemnización, incrementando significativamente el mismo.

(¡v) Como no se llegó a un acuerdo de enajenación voluntaria (etapa

de negociación) en el término de 30 días hábiles (art. 68 de la Ley

338 de 1997), el IDU dictó la Resolución N° 1379 del 28 de abril de

2009, mediante la cual dispuso la expropiación del bien, fijando como

precio de indemnización la suma de $272.360.79329.

(v) La anterior decisión fue confirmada a través de la Resolución N°

1697 del 28 de mayo de 200930.

Se advierte que si bien este acto administrativo se produjo con ocasión

del recurso de reposición y en subsidio apelación interpuesto contra la

Resolución N° 1040 del 16 de abril de 2009 (la relativa al inmueble de

la Calle 5 N° 10 - 46), el IDU estimó necesario confirmar también la

Resolución N° 1379 del 28 de abril de 2009 (la atinente al bien de la

Calle 5 N° 10 - 42), debido a que los demandantes al ejercer tales

medios de impugnación realizaron algunos reproches sobre el avalúo

del inmueble de la Calle 5 N° 10-42.

En ese orden, no se evidencia desconocimiento del derecho al debido

proceso, el cual no comprende que las peticiones o actuaciones que

efectuaron ios peticionarios debían ser atendidas favorablemente por la

administración, en especial, cuando ésta en los actos acusados expuso

28 Folios 149-151 del anexo N° 1 a la contestación de la demanda.29 Folios 37-42 del cuaderno de antecedentes administrativos. La disminución respecto de la oferta de compra obedeció a una reducción del valor por daño emergente a $479.129.30 Folios 88-96 del cuaderno antes señalado.

17



las razones pertinentes para llevar a cabo la expropiación y establecer

el monto de las indemnizaciones, razones que por cierto, no fueron

cuestionadas de manera clara, concreta y precisa por los peticionarios.

4.4. Resolución del tercer problema jurídico - De las

indemnizaciones reconocidas

De otra parte, debe la Sala establecer si los demandantes desvirtuaron

la presunción de la legalidad de las indemnizaciones reconocidas por

concepto de expropiación.

Sobre el particular se tiene que los peticionarios durante el presente

trámite de manera general afirmaron que las indemnizaciones

otorgadas no corresponden a la realidad de los bienes expropiados, sin

precisar cuáles fueron los presuntos errores en que incurrieron los

avalúos e informes técnicos que tuvieron en cuenta los actos acusados

para establecer el valor comercial de los inmuebles, el daño emergente

y el lucro cesante causados.

En efecto, los accionantes se limitaron a indicar que según los

conceptos técnicos que aportaron al trámite administrativo, el valor de

los bienes es superior al establecido por el IDU, pero se insiste, no

cumplieron con la carga mínima que les corresponde de destacar cuáles

fueron los errores cometidos, en qué se equivocó la Lonja Inmobiliaria

de Bogotá, y por ende, no se ofrecieron con suficiencia razones de

hecho y derecho para desvirtuar la determinación del justo precio, para

lo cual no basta como al parecer pretenden, hacer referencia a

conceptos con sentido disímil a los tenidos en cuenta por el Distrito, sino

controvertir éstos, exponer las razones pertinentes para revelar los

errores de los actos acusados, los motivos por los cuales deben ser

anulados, en suma, cumplir con una carga probatoria y argumentativa

mínima que contrarreste la presunción de legalidad de las decisiones

de la administración, que no se satisfacen dando cuenta de la existencia

de diferentes criterios frente a un asunto, sin ni siquiera ilustrar qué

concluyeron los mismos y el razonamiento desarrollado para tal efecto.

En tal sentido por ejemplo, se evidencia que la única afirmación más o

menos específica que se realizó en el libelo introductorio y en el escrito

de apelación, consistió que frente a un mismo bien se haya determinado

que el valor del metro cuadrado difiere si está ubicado sobre la carrera

18

«3Radicación Número; 25000-23-24-000-2010-00133-01

Actor: Juan Carlos Solano Peña Accionado; Instituto de Desarrollo Urbano - IDU


10 a O sobre la 5a, pues se trata de un mismo lote y propietarios, sin que

se indicara a cuál de los inmuebles expropiados corresponde tal reproche, o si éste incluye los dos. Asimismo, tampoco se señaló en qué

avalúo o informe técnico se llegó a esa supuesta conclusión, o de qué

afirmaciones u operaciones puede inferirse la misma, lo que claramente

revela el incumplimiento de la carga mínima en cabeza de quienes

pretenden la nulidad de las decisiones de la administración.

Por el contrario se observa, que la Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C., al interior del trámite administrativo, mediante oficios como el N° 158601

del 14 de octubre de 200831 y el N° 047302 del 19 de mayo de 200932, precisaron respecto de los inmuebles con placas 10-42 y 10-46, respectivamente, las razones por la cuales el avalúo se debe efectuar

de manera independiente respecto de cada bien jurídicamente

considerado, que no es lo mismo el valor por metro cuadrado de un

terreno esquinero a uno medianero según la investigación de mercado

comparativo, que no puede valorarse de la misma forma las zonas de

los predios destinadas a la actividad comercial respecto de las

interiores, entre otros razonamientos, que revelan las valoraciones

efectuadas, que se insiste, no fueron controvertidas de manera clara, concreta y precisa por los demandantes.

Por las razones expuestas, como acertadamente lo consideró el A quo, no fue desvirtuada la presunción de legalidad de los actos acusados en

cuanto a las indemnizaciones reconocidas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo

Contencioso Administrativo - Sección Quinta - Descongestión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la

Ley,

III. FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 13 de agosto de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección

C en Descongestión, por las razones expuestas en esta providencia.

31 Folios 124-125 del cuaderno de antecedentes administrativos32 Folios 248-249 del cuaderno antes señalado.

19



SEGUNDO, RECONOCER personería jurídica al abogado Julio César

Torrente Quintero, como representante judicial de la entidad

demandada, en los términos del poder visible a folio 65 del cuaderno 2

del expediente.

TERCERO, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de

su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

OARAUJO ONAT

Presidente

JEANNETTE BERMÚDEZ BÉRMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO Consejero

CXi 'A

fe Ol$0 9001 MCGP

ICOO

SC5780-6-1 CP059-6-1

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20

consejo de estado ponente...asunto: nulidad y restablecimiento del derecho -fallo de segunda...

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