concessão e manutenção dos benefícios do auxílio-doença

Relatório de Auditoria Operacional

Concessão e manutenção dos benefícios do Auxílio-doença

Tribunal de Contas da União

República Federativa do Brasil

MinistrosUbiratan Aguiar, Presidente

Benjamin Zymler, Vice-PresidenteValmir Campelo

Walton Alencar RodriguesAugusto NardesAroldo Cedraz

Raimundo CarreiroJosé Jorge

José Múcio Monteiro Filho

AuditoresAugusto Sherman Cavalcanti

Marcos Bemquerer CostaAndré Luís de Carvalho

Weder de Oliveira

Ministério PúblicoLucas Rocha Furtado, Procurador-Geral

Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-GeralMaria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral

Marinus Eduardo de Vries Marsico, ProcuradorCristina Machado da Costa e Silva, Procuradora

Júlio Marcelo de Oliveira, ProcuradorSérgio Ricardo Costa Caribé, Procurador

Relator

Brasília, 2010

Relatório de Auditoria Operacional

Ministro Augusto Nardes

Concessão e manutenção dos benefícios do Auxílio-doença

© Copyright 2010, Tribunal de Contas da UniãoImpresso no Brasil / Printed in Brazil<www.tcu.gov.br>

Para leitura completa do Relatório, do Voto e do Acórdão nº 816/2009 - TCU - Plenário, acesse a página do TCU na Internet, no seguinte endereço:<http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/programas_governo/auditorias>

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Catalogação na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Brasil. Tribunal de Contas da União. Concessão e manutenção dos benefícios do auxílio-doença. / Relator Ministro Augusto Nardes. – Brasília : TCU, 2010. 152 p., il. : color.

Relatório de auditoria de natureza operacional.

1. Auxílio-doença. 2. Programa de governo, avaliação. I. Benefício previdenciário. II.Título.

AgrAdecimentos

O sucesso das Auditorias de Natureza Operacional está relacionado, entre outros fatores, com a parceria que se estabelece entre a equipe de auditoria e os dirigentes e técnicos das entidades auditadas.

Há que se ressaltar que, desde a fase de planejamento da auditoria, a equipe contou com a colaboração, cordialidade e presteza dos servidores e gestores do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), em especial, da sua auditoria interna, na prestação de informações e apresentação de documentos necessários ao desen-volvimento dos trabalhos.

Cabe agradecer, ainda, à Assessoria de Pesquisas Estratégicas e de Gerenciamento de Riscos do Ministério da Previdência Social (APE) pelas relevantes informações prestadas e pelo inestimável apoio fornecido aos inte-grantes da equipe para a utilização dos bancos de dados do Sistema de Monitoramento e Análise das Informações da Previdência Social (Maiprev).

Por fim, é importante agradecer aos técnicos e especialistas nominados a seguir pela relevante participação nos painéis de referência promovidos para discutir o planejamento e as conclusões da presente auditoria: Francisco Alves Moreira, da Controladoria Geral da União (CGU); Marcelo Abi-Ramia Caetano e Marcelo Medeiros, técnicos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea); e Walter Simões Filho, consultor legislativo da Câmara dos Deputados.

resumo

1. Ao longo da década atual os dispêndios gover-namentais com o benefício de auxílio-doença tiveram um aumento expressivo. O número de benefícios con-cedidos elevou-se de R$ 909 mil, em 2000, para 2,1 milhões, em 2007. As despesas anuais elevaram-se de R$ 3,1 bilhões para R$ 16,1 bilhões no mesmo período. Em razão disso e considerando a alta materialidade dos recursos envolvidos, foi aprovada a realização de auditoria operacional no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) com o objetivo de avaliar a concessão e a manutenção desse benefício.

2. Durante o planejamento dos trabalhos, além de pesquisas bibliográficas, foram realizadas reuniões com gestores e desenvolvidas diversas técnicas de diagnóstico de auditoria, como análise dos stakeholders, mapas de processos, diagrama de Ishikawa, análise SWOT, entre outras. Com base nessas análises, considerou-se impor-tante levantar quais os principais fatores que determina-ram o significativo crescimento nos gastos, bem como as medidas adotadas pelo Instituto para administrar o problema. Julgou-se pertinente, ainda, aprofundar o estudo acerca dos mecanismos de controle instituídos sobre a concessão do benefício e sobre o serviço de reabilitação profissional.

3. Para a etapa de execução de auditoria foram definidas como estratégias metodológicas a realização de pesquisa bibliográfica; pesquisa documental, desen-volvida por meio de consulta a sistemas corporativos, a bancos de dados e a documentos administrativos; pes-quisa via correio eletrônico, com envio de questionários aos chefes dos Serviços ou Seções de Gerenciamento de Benefícios por Incapacidade, aos Chefes das Agên-cias da Previdência Social, assim como para amostra representativa de médicos peritos; e estudos de caso, executados por meio de visitas de estudo a um conjunto de Gerências Executivas e agências do INSS.

4. O levantamento das possíveis causas do cresci-mento observado nos gastos foi desenvolvido a partir dos diversos fatores apontados pela bibliografia sobre o tema, dentre os quais se destacam: o aumento do número de contribuintes; a modernização operacional da Previdência Social; a aplicação de critérios mais rígidos para a aposentadoria; a forma de cálculo, que possibilitaria um salário de benefício maior do que o percebido na ativa; fraudes; a terceirização das perícias médicas, a sua remuneração por consultas e a dispensa de homologação dessas perícias; assim como a baixa resolubilidade da reabilitação profissional.

5. Constatou-se que o aumento no número de contribuintes, que foi de 55% de 1998 a 2006, explica apenas parcialmente o crescimento das concessões, que se elevaram 198% no período. A mesma análise se pode fazer do efeito da ampliação da rede de atendimento do INSS, que evoluiu 34% de 1999 a 2007.

6. Também foram levantados indícios de fragilidades nos mecanismos de controle das concessões, que envol-vem as perícias médicas. Observou-se um percentual significativo de fixação do início de incapacidade em data igual ou posterior à de entrada do requerimento. Constatou-se, ainda, que houve um crescimento mais acentuado de concessões para desempregados. Também foi analisado o papel desempenhado pela terceirização das perícias médicas, mencionado por especialistas e estudiosos sobre o assunto, que enfatizam o agravamento da situação a partir 2001, quando houve a dispensa da homologação das perícias realizadas pelos médicos terceirizados.

7. Avaliou-se, ainda, a contribuição que as regras mais rígidas para aposentaria a partir das reformas de 1998 e 1999 tiveram no acréscimo dos gastos. Foi possível apurar que as faixas etárias mais afetadas pelas

novas regras, de 50 a 54 anos e de 45 a 49 anos, tive-ram o maior crescimento na concessão do benefício. Entretanto, o aumento ocorreu em todas as faixas de idade, o que evidencia que essas mudanças promovidas na legislação previdenciária explicam apenas parte do fenômeno.

8. Para avaliar os efeitos da atual forma de cálculo do benefício na indução do crescimento das despesas, foi realizada comparação entre o valor inicial do benefício e o último salário percebido para uma amostra de se-gurados empregados. Apurou-se que 31,25% auferiram uma pequena elevação da renda em relação ao que receberiam se permanecessem na ativa.

9. Como resultado das análises desenvolvidas con-cluiu-se que o aumento nos gastos com auxílio-doença não decorreu de uma causa única, mas é produto de um conjunto de eventos que se somaram para produzir os efeitos observados.

10. A avaliação dos resultados das medidas adotadas pelo INSS para solucionar o problema demonstra que houve reversão da tendência de crescimento das con-cessões. O número de benefícios concedidos caiu de 2,3 milhões, em 2006, para 2,2 milhões em 2008. No mesmo período, os gastos evoluíram de R$ 15,6 bilhões para R$ 14,7 bilhões. Observou-se, ainda, que houve me-lhoria na tempestividade para a realização das perícias médicas. Entretanto, o prazo para a realização de perícias e para a concessão do benefício ainda continua longo em algumas agências.

11. A análise dos mecanismos de controle interno evidenciou a existência de deficiências. Apurou-se que o Sistema Sabi tem possibilitado a contagem em dupli-cidade de vínculos empregatícios para determinados benefícios, o que pode acarretar o pagamento a maior. Com base em pesquisa executada para uma amostra de beneficiários, observou-se que 2,75% dos benefícios apresentaram o problema.

12. Para analisar a qualidade dos exames médico-periciais foram consultados os resultados das audito-rias internas do INSS sobre o assunto, que revelaram

deficiências na execução dos exames. Também foram consideradas as observações realizadas durante os trabalhos de campo e as respostas fornecidas pelos ges-tores aos questionários enviados por correio eletrônico. Constatou-se que, em muitas localidades, as perícias médicas são agendadas sem considerar o tempo mínimo adequado para a sua realização. Além disso, não há uma sistemática abrangente de supervisão e de controle de qualidade das perícias.

13. Também foram localizadas deficiências na ativi-dade de monitoramento. Parte das GEX não executa a revisão por amostragem dos atos praticados no âmbito das suas unidades subordinadas, o que não contribui para a rápida identificação e solução de inconsistências existentes na operacionalização dos serviços.

14. Constatou-se, ainda, que o serviço de reabilitação profissional não vem sendo efetivo e tempestivo no atendimento da demanda dos segurados que necessi-tam de recuperação da sua capacidade laboral, o que também contribui para o elevado volume de gastos com auxílio-doença. Observou-se a existência de filas para ingresso no programa e a permanência dos segurados por tempo excessivo, que decorrem de carência de pessoal e de espaço físico para o desenvolvimento de atividades, de dificuldades administrativas para o oferecimento de recursos materiais e de cursos profissionalizantes.

15. Diante do exposto, estão sendo propostas reco-mendações e determinações aos gestores, dentre as quais se destacam: a correção das inconsistências verificadas no funcionamento dos sistemas informatizados; a revi-são da sistemática de acompanhamento da qualidade das perícias médicas, a criação de uma estratégia de monitoramento operacional e a implementação de um plano efetivo de revitalização do serviço de reabilitação profissional.

16. Espera-se que a implementação dessas medidas contribua para a melhoria dos controles internos inci-dentes sobre as atividades de concessão e manutenção do benefício de auxílio-doença, e para o aperfeiçoamen-to do serviço de reabilitação profissional, com reflexos positivos na economia de recursos previdenciários

ListA de sigLAs

ADIn Ação Direta de Inconstitucionalidade

ANMP Associação Nacional dos Médicos Peritos

APE-GR Assessoria de Pesquisas Estratégicas e de Gerenciamento de Riscos

APS Agência da Previdência Social

AX1 Exame pericial inicial

CIPS Central de Informações da Previdência Social

Cnis Cadastro Nacional de Informações Sociais

CNISVR Cadastro Nacional de Informações Sociais, Vínculos e Remunerações

Copes Cobertura Previdenciária Estimada

Coso Comittee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission

DAT Data do afastamento do trabalho

Dataprev Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social

DCB Data da Cessação do Benefício

DER Data de entrada do requerimento

DID Data de início da doença

DII Data de início da incapacidade

DRE Data de realização do exame

GBENIN Gerenciamento de Benefícios por Incapacidade

GDAMP Gratificação de Desempenho da Atividade Médico-Pericial

GEX Gerência Executiva

GFIP Guia de Recolhimento ao FGTS e Informações à Previdência Social

MRCP Matriz de Riscos e Controle de Processos

NB Número de benefício

NIT Número de identificação do trabalhador

PMT/PS Plano de Modernização Tecnológica da Previdência Social

PP Pedido de Prorrogação

PR Pedido de Reconsideração

RGPS Regime Geral da Previdência Social

RMI Renda Mensal Inicial

Sabi Sistema de Administração de Benefício por Incapacidade

TMAX1 Tempo médio para atendimento em Ax1

TME Tempo Médio de Espera

TMEA Tempo Médio de Espera para Atendimento Agendado

UTRP Unidades Técnicas de Reabilitação Profissional

ListA de tAbeLAs

Tabela 1. Resultado do envio de questionários 22

Tabela 2. Finalidade das ações orçamentárias envolvidas 30

Tabela 3. Participação do auxílio-doença nos valores liquidados das ações orçamentárias 0136 e 001P - 2007 30

Tabela 4. Fixação da DIB em relação à DER para segurados não empregados – 2000 a 2008 40

Tabela 5. Diferença apurada na RMI para amostra de benefícios de auxílio-doença concedidos em janeiro e fevereiro de 2008 em função de cômputo em duplicidade de vínculos empregatícios 57

Tabela 6. Impacto econômico da Reabilitação Profissional para 2008 calculado pelo INSS 75

ListA de gráficos

Gráfico 1. Participação do auxílio-doença nos valores liquidados das ações orçamentárias 0136 e 001P - 2007 31

Gráfico 2. Evolução das despesas com auxílio-doença – 2000 a 2008 31

Gráfico 3. Valores previstos no PPA 2008-2011 para as ações 0136 e 001P 32

Gráfico 4. Evolução do número de concessões de benefícios de auxílio-doença previdenciário e acidentário por mês – 2000 a 2008 35

Gráfico 5. Crescimento relativo entre número de contribuintes e benefícios de auxílio-doença concedidos - 1998 a 2006 37

Gráfico 6. Perícias por vínculo do médico – 1998 a 2007 39

Gráfico 7. Número de contribuições de contribuintes facultativos por contribuições anuais do segurado - 1999 a 2007 (excluídas 12 contribuições) 40

Gráfico 8. Aumento relativo das concessões de auxílio-doença previdenciário por tipo de filiação – 1998 a 2007 41

Gráfico 9. Crescimento percentual no número de concessões de auxílio-doença entre 1998 a 2006 por faixa etária 42

Gráfico 10. Comparativo do cálculo do salário-de-benefício para amostra de benefícios concedidos a empregados em 2007 43

Gráfico 11. Número de concessões e cessações de auxílio-doença – 2002 a 2008 49

Gráfico 12. Tempo médio de Espera para o Atendimento Agendado (TMEA) – Perícia Médica – outubro de 2006 a dezembro de 2008. 50

Gráfico 13. Tempo médio de espera – GDAMP – 1º e 2º trim. 2008. 51

Gráfico 14. Tempo médio para concessão de auxílio-doença previdenciário – 2007. 52

Gráfico 15. Pesquisa com Peritos Médicos – Tempo necessário às perícias 62

Gráfico 16. Pesquisa com Chefes GBENIN – Instrumentos para acompanhamento das perícias 64

Gráfico 17. Existência de equipes de reabilitação nas APS segundo os Chefes 70

Gráfico 18. Estrutura das equipes de reabilitação segundo os GBENIN 71

Gráfico 19. Resolubilidade da reabilitação profissional segundo os peritos 73

Gráfico 20. Média mensal de segurados em reabilitação profissional por mais de 240 dias, de 1998 a 2007 74

ListA de figurAs

Figura 1. Tela do Aplicativo Sabi que mostra vínculos empregatícios em duplicidade 57

1 Introdução; 19

Identificação do objeto da auditoria; 19

Objetivos e escopo da auditoria; 19

Metodologia; 20

Organização do Relatório ; 23

2 Visão geral dos programas; 25

Objetivos do auxílio-doença; 25

Beneficiários; 25

Operacionalização8 ; 25

Responsáveis; 28

Legislação ; 29

Aspectos orçamentários e financeiros; 29

3 Principais fatores que contribuíram para o crescimento nos gastos com auxílio-doença; 35

4 Medidas adotadas para o aperfeiçoamento dos mecanismos de concessão de auxílio-

doença; 47

Deficiências nos sistemas informatizados ; 55

5 Os mecanismos de controle interno; 55

A qualidade das perícias médicas ; 61

Atividades de monitoramento; 66

6 O serviço de reabilitação profissional; 69

7 Análise dos comentários dos gestores; 79

sumário

8 Conclusão; 83

9 Proposta de encaminhamento; 87

Apêndice; 91

Apêndice A – Outras avaliações realizadas; 91

Apêndice B – Localidades visitadas; 94

Apêndice C – Legislação; 96

Apêndice D - Questionários enviados por correio eletrônico; 98

Pesquisa sobre a Atividade de Concessão e Manutenção do Auxílio-Doença; 98



Apêndice E - Resumo dos roteiros das entrevistas estruturadas aplicadas nos trabalhos de campo; 107

Questionário para gestor da Agência de Previdência Social; 108

Questionário para gestor do GBenin; 111

Questionário para médicos peritos; 112

Questionário para servidores administrativos da APS; 114

Questionário para servidores administrativos do SRP; 117

Questionário para beneficiários; 120

Questionário para beneficiários no Serviço de Reabilitação Profissional; 122

Apêndice F - Análise SWOT – Concessão e manutenção de benefícios de auxílio-doença; 124

Apêndice G –Diagrama de Verificação de Riscos:; 125

Apêndice H – Mapa de Processos; 126

Mapa de processos prévios ao atendimento do segurado; 126

Mapa de processos do atendimento inicial do segurado; 127

Mapa de processo da avaliação pericial; 128

Fluxo da avaliação de carência e da qualidade de segurado pelo Sabi; 129

Mapa de processos Pedido de Prorrogação (PP) e Reconsideração (PR); 130

Apêndice I – Mapa de Produtos; 131

Mapa de produtos: auxílio-doença; 131

Apêndice J – Diagrama de Ishikawa; 132

Apêndice K - Matriz para Verificação de Controles Internos – Metodologia Coso; 133

Apêndice L - Matriz de Riscos e Controles do Processo (MRCP) - Concessão; 139

Processo: Concessão de Auxílio Doença Acidentário e Previdenciário ; 139

Apêndice M – Cálculo do percentual de benefícios com diferença; 142

Referências; 145

19

1 introdução

Antecedentes

17. Ao longo da década atual os dispêndios governa-mentais com os benefícios de auxílio-doença previden-ciário e acidentário tiveram um aumento expressivo. O número de benefícios concedidos elevou-se de 909 mil, em 2000, para 2,1 milhões, em 2007. As despesas anuais correspondentes elevaram-se de R$ 3,1 bilhões para R$ 16,1 bilhões no mesmo período.

18. O Acórdão n° 1.144/2005, relativo à repre-sentação do Ministério Público junto ao TCU (TC 008.558/2005-5), já noticiava elevado crescimento dos dispêndios federais com auxílio-doença. As infor-mações contidas na representação foram trazidas pelo Deputado Distrital Augusto Carvalho, que sugeriu a realização de auditoria que tivesse como escopo avaliar a sistemática de concessão dos referidos benefícios sob o enfoque da legalidade, da eficiência e, sobretudo, da economicidade.

19. O assunto da representação foi tratado em audi-toria que a 4ª Secretaria de Controle Externo realizou no INSS em 2005 e que teve por objetivo verificar a regularidade dos pagamentos de benefícios previden-ciários (TC 011.650/2005-4). A auditoria resultou no Acórdão do Plenário nº 2.350/2006, que determinou ao INSS que, por intermédio de sua unidade de auditoria interna, realizasse fiscalização de conformidade para verificar a regularidade na concessão dos benefícios de auxílio-doença nas agências do INSS que apre-sentavam os maiores índices de benefícios relativos à incapacidade em confronto com os demais tipos. As dimensões eficiência e economicidade, contudo, não foram tratadas diretamente naquela fiscalização e em nenhum outro trabalho do Tribunal1.

20. Em razão disso e considerando a alta materialida-de dos recursos envolvidos, foi proposta Auditoria de Natureza Operacional no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) com o objetivo de avaliar a concessão e a manutenção dos benefícios de auxílio-doença, a qual foi autorizada pelo Acórdão nº 936/2008 do Plenário (TC 006.912/2008-3).

IdentIfIcAção do objeto dA AudItorIA

21. A auditoria foi direcionada para a avaliação de ati-vidades desenvolvidas pelo INSS que se relacionam com a concessão e de manutenção dos benefícios de auxílio-doença, que envolvem as atividades médico-periciais, assim como os serviços de reabilitação profissional.

22. O pagamento do auxílio-doença está previsto no artigo 201 da Constituição Federal. É um benefício concedido aos segurados impedidos de trabalhar em função de doença ou de acidente por um período maior do que 15 dias consecutivos. No caso dos trabalhadores empregados, os primeiros 15 dias de afastamento são pagos pelos empregadores, cabendo à Previdência Social o pagamento a partir do 16º dia. Para os contribuintes individuais, que podem ser empresários, profissionais liberais, trabalhadores por conta própria, entre outros, a Previdência custeia todo o período de afastamento.

objetIvos e escopo dA AudItorIA

23. Com base nas análises desenvolvidas durante a etapa de planejamento da auditoria, considerou-se im-portante levantar quais os principais fatores que determi-naram o significativo crescimento observado nos gastos com o benefício de auxílio-doença, bem como as medidas adotadas pelo Instituto para administrar o problema.

1 O Apêndice A apresenta um resumo das principais avaliações realizadas sobre o tema e fornece maiores detalhes sobre a mencionada fiscalização.

Concessão e manutenção dos benefícios de auxílio-doença

TCU - Relatório de Auditoria Operacional20

24. Julgou-se pertinente, ainda, aprofundar o estudo sobre os aspectos mais diretamente relacionados à gestão do INSS, como os mecanismos de controle instituídos sobre a concessão do benefício2 e o serviço de reabilitação profissional. Pretendia-se evidenciar falhas de controle que possam estar comprometendo o correto gerenciamento do benefício e determinando o aumento dos gastos previdenciários. No caso da reabilitação profissional há que se ressaltar a sua importância para a diminuição dos dispêndios com auxílio-doença, na medida em que, ao possibilitar o retorno dos segurados ao trabalho, gera como conseqüência a interrupção dos pagamentos dos benefícios e a volta das contribuições previdenciárias. Essas preocupações foram consideradas para a definição do problema de auditoria, que foi desdobrado em quatro questões, conforme é apresentado no Quadro 1, a seguir:

MetodologIA

25. Durante a etapa de planejamento, foram executadas pesquisas na legislação, na bi-bliografia, em documentos obtidos junto aos gestores e em artigos ou trabalhos técnicos publicados na imprensa ou disponíveis na Internet. Também foram realizadas reuniões com gestores dos diversos setores do INSS envolvidos com o tema da auditoria.

2 Na presente auditoria os benefícios de auxílio-doença previdenciário e acidentário são considerados em conjunto. Não integra o escopo do trabalho a análise da adequada classificação do benefício nas duas mo-dalidades.

Problema de Auditoria

Ao longo da década atual, os dispêndios governamentais com o benefício de auxílio-doença tiveram aumento expressivo, situação que motivou a realização da auditoria. Ao iniciar a

investigação do assunto, o primeiro desafio que se apresenta é o levantamento dos principais fatores que determinaram esse crescimento, bem como das medidas adotadas pelo INSS para gerenciá-lo. Além disso, com o objetivo de contribuir para o combate ao desperdício de recur-sos públicos e para a melhoria dos serviços ofertados aos segurados, considera-se importante investigar os mecanismos de controle instituídos sobre as atividades de concessão e manuten-

ção do benefício, assim como o funcionamento do serviço de reabilitação profissional.

1ª Questão: Quais os principais fatores que determinaram o crescimento dos gastos com auxílio-doença na década atual?

2ª Questão: Quais os resultados das medidas que vêm sendo adotadas pelo INSS para con-trolar os gastos com auxílio-doença e aperfeiçoar a prestação do serviço?

3ª Questão: Os controles internos incidentes sobre as atividades de concessão e manutenção dos benefícios de auxílio-doença são adequados para impedir, com razoável segurança, a

ocorrência de erros e fraudes?

4ª Questão: O serviço de reabilitação profissional tem sido efetivo em recuperar a capacida-de laboral dos segurados em condições de recuperação?

21Concessão e manutenção dos benefícios de auxílio-doença

26. Com o objetivo de aprofundar os conhecimentos sobre o assunto, bem como para identificar as áreas que poderiam demandar um aprofundamento da investigação, foram desenvolvidas, ainda, as seguintes técnicas de diagnóstico de auditoria:

a) Análise dos Stakeholders, utilizada para identificar os principais atores envolvidos e seus interesses;

b) Mapas de Processos, nos quais foram detalhadas as diversas etapas do processo de concessão do auxílio-doença (vide Apêndice H);

c) Mapa de Produtos e Impactos; que também descreve a atividade de concessão do benefício (Apêndice I);

d) Diagrama de Ishikawa, que permitiu a organização das causas que concorreram para a elevação dos gastos com auxílio-doença (Apêndice J);;

e) Análise SWOT, na qual foram levantadas forças, fraquezas, oportunidades e ameaças relacionadas aos benefícios de auxílio-doença, que subsidiaram a construção do Dia-grama de Verificação de Riscos (Apêndice F);;

f) Diagrama de Verificação de Riscos, que contribuiu para a definição do escopo do trabalho (Apêndice G);

g) Verificação de Controles Internos, por meio da análise das dimensões definidas pela metodologia Coso3: ambiente de controle; avaliação dos riscos; atividades de controle; informação e comunicação; e monitoramento4 (Apêndice K);.

h) Matriz de Riscos e Controle de Processos (MRCP), na qual foram levantados os riscos inerentes a cada etapa do processo de concessão, identificados os controles adotados para mitigar os riscos e definidos procedimentos para serem adotados nas visitas de estudos para checar a consistência dos controles (Apêndice L);.

27. Com o objetivo de obter informações mais completas sobre a implementação das ações por parte do INSS e para permitir a validação dos instrumentos de coleta de dados conce-bidos para aplicação na fase de execução da auditoria foi programada a realização de teste piloto, o qual foi realizado nos dias 29 e 30 de julho. O teste piloto consistiu na realização de entrevistas com os gestores e servidores lotados nas seguintes unidades do INSS localizadas no Distrito Federal: GEX Brasília, APS Plano Piloto, APS Ceilândia.

28. Com base nas informações colhidas na fase de planejamento, foram definidos o problema e as questões de auditoria que constam do Quadro 1. A forma de investigação das questões foi detalhada em uma Matriz de Planejamento de Auditoria, apresentada e discutida em painel

3 O termo “COSO” foi obtido a partir de abreviatura na língua inglesa do nome da instituição denominada The Comitee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission (Comitê das Organizações Patrocinadoras da Comissão Treadway). Trata-se de uma entidade do setor privado, sem fins lucrativos, dedicada à melhoria dos relatórios financeiros, por meio da ética, da efetividade dos controles internos e da governança corporativa.

4 Na aplicação da técnica tomou-se por base check-list desenvolvido pela Seprog, que consta do Roteiro para Aplicação da Metodologia Coso no Âmbito da Avaliação de Programas de Governo, de 22 de fevereiro de 2005. Este roteiro foi organizado com subsídios colhidos de documento do General Accounting Office (GAO), entidade de fiscalização superior dos Estados Unidos.


de referência, realizado no dia 11 de setembro de 2008, que contou com a participação de gestores do INSS, de especialistas externos convidados, bem como de servidores do TCU da Seprog, da 4ª Secex e do Gabinete do Exmo. Ministro Relator.

29. Para a etapa de execução de auditoria foram definidas como estratégias metodológicas a realiza-ção de pesquisa bibliográfica, pesquisa documental, pesquisa via correio eletrônico e estudos de caso.

30. A pesquisa documental foi desenvolvida por meio de análise de dados estatísticos e documentos administrativos requeridos ao INSS; de consulta a sistemas corporativos, tais como o Plenus e Cnis – Cidadão, via acesso remoto; e da manipulação bancos de dados utilizados pelo Sistema de Monitoramento e Análise das Informações da Previdência Social (Maiprev), disponibilizados pela Assessoria de Pesquisas Estratégicas e de Gerenciamento de Riscos (APE-GR)5.

31. Para possibilitar a melhor compreensão dos problemas identificados na etapa de pla-nejamento, foi realizada pesquisa por meio de questionários, que foram enviados por correio eletrônico a todos os Chefes dos Serviços ou Seções de Gerenciamento de Benefícios por Incapacidade (GBENINs), a todos os Chefes das Agências da Previdência Social (APS), bem como para amostra representativa de médicos peritos. Os questionários enviados, o constam do Apêndice D.

EntrevistadoUniverso

pesquisado

Questionários

enviados

Questionários

respondidos

Taxa de

resposta

Chefes de GBENIN 100 100 79 79%

Médicos Peritos 5413 2700 411 17,12%

Chefes de APS 1222 1108 461 41,61%

32. Os estudos de caso foram desenvolvidos a partir de visitas de estudo realizadas às Ge-rências Executivas (GEX) São Paulo - Leste, de São José dos Campos, Caxias do Sul, Novo Hamburgo, Salvador, João Pessoa, Belém, Distrito Federal e a dezenove APS jurisdicionadas (vide Apêndice B). Os dados foram coletados por meio de entrevistas estruturadas com ges-tores, servidores e segurados (as questões abordadas nas entrevistas constam do Apêndice E). Também foi realizada observação direta da operacionalização dos serviços.

33. Os trabalhos de campo foram executados no período compreendido entre os dias 15 e 26 de setembro. A equipe de auditoria foi dividia em três subequipes. Uma das subequipes visitou a região Sul e Sudeste, outra visitou a região Norte e Nordeste e outra desenvolveu os estudos de caso na região Centro-Oeste, em Brasília.

Tabela 1. Resultado

do envio de questionários

5 Foram requeridos arquivos que contivessem os dados disponíveis sobre: as concessões dos benefícios; os pagamentos dos benefícios de uma determinada competência (“maciça”), os pagamentos alternativos reali-zados (acertos); e as informações das Guias de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social (GFIP) de 2007.


34. A seleção das localidades visitadas procurou contemplar Gerências Executivas com indicadores negativos e pelo menos uma por subequipe com indicadores positivos, de forma a possibilitar a visão de estágios diferenciados de organização operacional. Para a seleção dos casos com bons e maus indicadores as Gerencias Executivas foram ordenadas em função do tempo médio de demora para a concessão dos benefícios. A escolha das localidades também levou em conta a necessidade de abarcar as diversas regiões do País, por refletirem diferentes realidades; a possibilidade de conhecer centros de reabilitação profissional; e a facilidade para a coleta de dados, tendo sido descartados os destinos de difícil acesso e sem vôos regulares.

35. As principais constatações da auditoria e as propostas formuladas pela equipe de audi-toria foram sintetizadas em uma Matriz de Achados e foram discutidas em painel de referên-cia realizado em 11 de dezembro de 2008, com a participação dos gestores, de especialistas externos convidados, de representante da 4ª Secex e de outros analistas do Tribunal.

orgAnIzAção do relAtórIo

36. Como resultado das pesquisas realizadas, o relatório apresenta, inicialmente, uma visão geral, que descreve, em subtítulos próprios, os objetivos, os beneficiários, a forma de opera-cionalização do auxílio-doença, os setores responsáveis pelo seu gerenciamento, a legislação associada e discorre, ainda, sobre aspectos orçamentários e financeiros relacionados, bem como sobre a evolução dos gastos ao longo dos últimos anos.

37. Os quatro capítulos seguintes descrevem os principais achados da auditoria e são organizados considerando a estrutura das questões de auditoria que delimitam o escopo do trabalho. O Capítulo 3 analisa os principais fatores que concorreram para o crescimento dos gastos com o benefício. O Capítulo 4 apresenta o resultado das medidas que vem sendo adotadas pelo INSS em relação ao benefício. O Capítulo 5 dedica-se a avaliar os mecanismos de controle interno que incidem sobre a atividade de concessão e manutenção dos benefícios. O Capítulo 6 analisa os resultados e as condições do serviço de reabilitação profissional.

38. O Capítulo 7 destina-se ao registro e a análise dos comentários oferecidos pelos gestores a partir da leitura da versão preliminar do relatório, que lhes foi encaminhada .

39. O relatório é finalizado pela conclusão e pela proposta de encaminhamento, que sin-tetiza as recomendações propostas pela equipe ao longo do relatório.

25

2 Visão gerAL dos progrAmAs

objetIvos do AuxílIo-doençA

40. A Declaração Universal dos Direitos Humanos, em seu artigo 25, preceitua que toda pessoa tem direito à segurança em caso de perda dos meios de subsistência fora de seu controle em razão de doença ou por outros fatores. A Constituição Federal garante esse direito no artigo 201, que estabelece que a Previdência Social atenderá a cobertura por eventos de doença. Portanto, o objetivo do benefício de auxílio-doença é garantir a renda mensal dos trabalhadores que ficam incapaci-tados temporariamente para o trabalho em função de doença ou de acidente .

benefIcIárIos

41. O benefício de auxílio-doença é devido aos segu-rados7 da Previdência Social que permanecerem inca-pacitados para o exercício de sua atividade laborativa por um período maior do que quinze dias. O benefício não é devido se o segurado, ao se filiar ao Regime Geral da Previdência Social (RGPS), já for portador da doença ou lesão que motiva o afastamento, exceto se a incapacidade decorrer do seu agravamento.

42. Para ter direito ao benefício segurado deve cumprir carência mínima de 12 contribuições para a Previdência. A carência não precisa ser observada em caso de acidente

de trabalho ou de qualquer natureza e se o beneficiário for portador das seguintes patologias: tuberculose ativa, hansení-ase, alienação mental, neoplasia maligna, cegueira, paralisia irreversível e incapacitante, cardiopatia grave, doença de Parkinson, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, doença de Paget (osteíte deformante) em estágio avançado, síndrome da deficiência imunológica adquirida (Aids) ou contaminado por radiação, comprovada em laudo médico.

43. No caso de perda da qualidade de segurado, as contribuições anteriores podem ser consideradas para concessão do auxílio-doença a partir de nova filiação à Previdência Social, desde que sejam recolhidas pelo menos mais quatro contribuições que, somadas às anteriores, devem totalizar no mínimo doze.

operAcIonAlIzAção8

44. O segurado pode requerer o benefício pela Internet (endereço: http://www.dataprev.gov.br/ servicos/auxdoe/auxdoe.htm); por telefone, via Central 135, ou direta-mente nas APS, momento em que é realizado o agen-damento da perícia médica. Caso existam divergências entre os dados cadastrais apresentados pelo requerente e os constantes do Cadastro Nacional de Informações Sociais (Cnis), o requerente deverá comparecer com an-tecedência de uma hora em relação ao horário agendado para a perícia médica para o acerto dos dados.

6 BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Mapeamento das Ações Orçamentárias Integrantes da Proposta Orça-mentária para 2008. Brasília, 2008. Disponível em: <http://sidornet. planejamento.gov.br/docs/cadacao /cadacao2008/downloads/0083.PDF>. Acesso em: 29 jan. 2009.

7 A condição de segurado fica assegurada por até 12 meses após a cessação de benefício ou de pagamento das contribuições mensais, prorrogável por até 24 meses, caso o trabalhador já tiver pago mais de 120 contribuições mensais sem interrupção que acarrete perda da qualidade de segurado. No caso de desempregado com situação comprovada por registro no Ministério do Trabalho e Emprego, esses prazos são acrescidos de mais 12 meses. As seguintes situações também possibilitam a manutenção temporária da qualidade de segurado: por até 12 meses após a cessação da segregação para os segurados acometidos de doença de segregação compulsória; por até 12 meses após o livramento para o segurado preso; por até 3 meses após o licenciamento para o segurado incorporado às Forças Armadas; por até 6 meses após interrompido o pagamento para o segurado facultativo.

8 As diversas atividades envolvidas no processo de concessão do benefício são detalhadas nos seguintes Mapas de Processos que cons-tam do Apêndice H: “providências prévias ao atendimento do segurado”; “atendimento inicial do segurado”; “avaliação pericial”; “avaliação da carência e da qualidade de segurado pelo Sabi”, “Pedido de Prorrogação (PP) e Reconsideração (PR)”.


26 TCU - Relatório de Auditoria Operacional

45. Ao comparecer à agência para realizar a perícia, o requerente deve apresentar documento de identificação, laudos e atestados médicos, bem como requerimento assi-nado pela empresa em que conste a data do afastamento do trabalho (DAT) e o número de cotas do salário-família, ou declaração com tais informações. No caso de pedido de auxílio-doença acidentário, o segurado deve trazer, tam-bém, a Comunicação de Acidente de Trabalho (CAT). Para empregados, o benefício é devido a partir do 16º da data de afastamento. No caso de contribuintes indivi-duais (empresários, profissionais liberais, trabalhadores por conta própria, entre outros), a responsabilidade da Previdência recai sobre todo o período de afastamento.

46. O segurado sem pendências cadastrais, que devem ser regularizadas previamente, é direcionado para a reali-zação da perícia médica. No caso de existência de pendên-cias quanto a vínculos, remunerações ou contribuições, estas podem ser tratadas antes ou depois da perícia.

47. O exame médico-pericial tem por finalidade avaliar a capacidade laborativa dos segurados. O médico perito identifica e examina o segurado; verifica o seu históri-co; analisa a documentação médica apresentada; avalia a incapacidade laboral; e, se for o caso, define a data de início da incapacidade (DII), a data de início da doença (DID), assim como a data da cessação do benefício (DCB). As conclusões médico-periciais decorrem de respostas a quesitos que compõem o Laudo Médico-Pericial e podem ser: contrária, quando verificada a inexistência de incapacidade; ou pode definir incapa-cidade já cessada ou existente no momento do exame. Nesse último caso, o médico perito, considerando as características clínicas de cada patologia, deve fixar o prazo para a manutenção do benefício. Caso o segurado não se considere apto para o retorno ao trabalho ao final do prazo fixado, poderá solicitar nova avaliação pericial por meio de Pedido de Prorrogação (PP). Os peritos médicos poderão, ainda, encaminhar o segurado para o serviço de reabilitação profissional, propor a revisão do benefício em dois anos, ou recomendar a aposentadoria por invalidez. A proposição de licença por mais de um ano, revisão em dois anos e aposentadoria

por invalidez estão sujeitas à realização de homologação por outro médico perito designado para tal9.

48. O resultado da perícia é informado por carta, que é entregue na própria APS imediatamente após a realização do exame para segurados empregados e por correio para os demais casos. A comunicação para os segurados empregados é mais rápida, em virtude da obrigação de pronto retorno ao trabalho no caso de indeferimento do pedido de auxílio.

49. Indeferido o pedido, o solicitante pode formular um Pedido de Reconsideração (PR) em até 30 dias após a ciência da avaliação médica. Se a conclusão for novamente negativa, poderá entrar com recurso na Junta de Recursos da Previdência Social (JRPS).

50. Deferida a concessão, o beneficiário tem por obrigação comparecer a exame médico periódico e, se for o caso, participar do programa de reabilitação profissional para o qual tiver sido indicado, sob pena de ter o benefício suspenso.

51. O valor do auxílio-doença corresponde a 91% do salário de benefício. O salário de benefício, por sua vez, corresponde à média dos 80% maiores salários de contribuição de todo o período contributivo de-vidamente corrigidos. Para os segurados inscritos na Previdência antes de 29 de novembro de 1999, apenas é considerado período posterior a julho de 1994.

52. A reabilitação profissional é um serviço que tem por objetivo oferecer aos segurados incapacitados para o trabalho condições para a sua reeducação ou readap-tação profissional, de forma a possibilitar o seu retorno ao mercado de trabalho. A Instrução Normativa INSS/PRES n.º 20/2007, no artigo 367, § 1º, estabelece que o atendimento aos beneficiários deve ser descentralizado e realizado, preferencialmente, nas APS. As equipes técnicas que atuam na reabilitação profissional podem ser compostas por profissionais das áreas de medicina, serviço social, psicologia, sociologia, fisioterapia, terapia ocupacional e outras afins ao processo de reabilitação10.

9 INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. Diretoria de Benefícios. Orientação Interna Nº 138, Brasília, 11 de maio de 2006.


53. Após ser encaminhado para o serviço, o segurado passa por uma avaliação inicial, que verifica se ele poderá participar da reabilitação. O segurado é considerado elegível se possuir condições para ingresso no Programa de Reabilitação Profissional (PRP) com o objetivo de retorno ao trabalho na mesma função ou em outra; e inelegível quando, temporária ou definitivamente, não reúne condições bio-psicossociais para a volta ao trabalho. Nessa avaliação também se pode concluir que o segurado tem condições de retornar ao trabalho imediatamente11.

54. Uma vez eleito para participar do programa, são concedidos os recursos materiais necessários ao processo de reabilitação, que envolvem: aparelhos de prótese e órtese para atenuar a redução ou a perda da capacidade funcional; taxa de inscrição e mensalidades para cursos profissionalizantes; instrumentos de trabalho; documentos de habilitação profissional; auxílio-transporte e auxílio-alimentação12.

55. De acordo com o art. 370 da Instrução Nornativa INSS/PRES n.º 20/2007, transcrito a seguir, no âmbito da reabilitação profissional, podem ser firmados convênios de cooperação técnico-financeira com entidades públicas ou privadas para a execução de diversas atividades:

Art. 370. Para o atendimento ao beneficiário da Previdência Social poderão ser firmados convênios de cooperação técnico-financeira no âmbito da Reabilitação Profissional, com entidades públicas ou privadas de comprovada idoneidade financeira e técnica, nas se-guintes modalidades:I - atendimento e/ou avaliação nas áreas de fisioterapia, terapia ocupacional, psicologia e fonoaudiologia;II - atendimento, preparação e treinamento para uso de prótese;III - melhoria da escolaridade (alfabetização e elevação de escolaridade);IV - avaliação e treinamento profissional;V - capacitação e profissionalização com vistas ao reingresso no mercado de trabalho;VI - desenvolvimento de cursos profissionalizantes;VII - disponibilização de áreas e equipamentos para instituições/entidades/órgãos com atendimento prioritário à clientela da Reabilitação Profissional;VIII - estágios curriculares e extracurriculares para alunos em graduação;IX - fiscalização do cumprimento da reserva de vagas (art. 93 da Lei nº 8.213/1991);X - homologação do processo de (re)habilitação de pessoas portadoras de deficiência não vinculadas ao RGPS;XI - homologação de readaptação realizada por empresas.

56. Ao concluir o processo de reabilitação, a Previdência Social emite um certificado indicando a atividade para a qual o trabalhador foi capacitado profissionalmente.

10 Cf. o art. 137, § 1º, do Decreto n.º 3.048, de 6 de maio de 1999.11 BRASIL. Ministério da Previdência Social. Anuário Estatístico da Previdência Social 2007. Disponível em:

<http://www.previdenciasocial.gov.br/conteudoDinamico.php?id=512>. Acesso em: 27 jan. 2009.12 BRASIL. Ministério da Previdência Social. Manual Técnico de Atendimento na Área de Reabilitação Pro-

fissional. 3ª Ed. Brasília, 2005.


responsáveIs

57. O Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999, em seu artigo 7º prevê que a administração do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) cabe ao Ministério de Previdência e Assistência Social (MPAS) e às entidades a ele vinculadas. O artigo 1º da Estrutura Regimental INSS, aprovada pelo Decreto 5.870, de 8 de agosto de 2006 estabelece:

Art. 1º O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, autarquia federal, com sede em Brasília - Distrito Federal, vinculada ao Ministério da Previdência Social, instituída com fundamento no disposto no art. 17 da Lei no 8.029, de 12 de abril de 1990, tem por finalidade promover o re-conhecimento, pela Previdência Social, de direito ao recebimento de benefícios por ela administra-dos, assegurando agilidade, comodidade aos seus usuários e ampliação do controle social.

58. As ações orçamentárias “Pagamento de Auxílio-Doença Previdenciário, Auxílio-Doença Acidentário e Auxílio-Reclusão - Área Urbana” e sua análoga da área rural (códigos 0136 e 001P), que comportam os recur-sos para pagamento dos benefícios de auxílio-doença, têm como coordenador Reinaldo Carlos Barroso de Almeida, gestor do INSS, responsável pela Divisão de Manutenção de Direitos, e estão vinculadas ao programa orçamentário “Previdência Social Básica” (008), cujo ge-rente é o presidente do INSS, Valdir Moysés Simão13.

59. Do ponto de vista operacional, a atribuição de gerenciar os trabalhos de reconhecimento de direitos para fins de pagamento, de perícia médica e de reabi-litação profissional é da Diretoria de Benefícios, cujo responsável é Benedito Adalberto Brunca. Sob sua dire-ção, encontram-se a Coordenação Geral de Benefícios, sob a condução de Ana Adail Ferreira de Mesquita e a Coordenação Geral de Benefícios por Incapacidade, sob a responsabilidade de Filomena Maria Bastos Gomes.

13 BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento – SIGPlan. Brasília, 2008. Disponível em: <http://www.sigplan.gov.br/v4/appHome/>. Acesso em: 28 jan. 2009.

Na alçada da primeira, convém mencionar a Divisão de Reconhecimento Inicial de Direito, com a função de verificar se o segurado possui os requisitos legais para contrair o direito, cuja responsável é Isabel Cristina Sobral; e a Divisão de Manutenção de Direitos, com a atribuição de gerir o estoque de benefícios, praticando todos os atos necessários para tal, o qual tem por titular Reinaldo Carlos Barroso de Almeida. Sob a autoridade da segunda coordenação geral, coloca-se a Coordenação de Perícias Médicas, com o dever de gerir os trabalhos de reconhecimento médico da incapacidade, com a Dr.ª Ana Maria das Graças dos Santos Aquino como sua titular. Cabe mencionar, ainda, a Coordenação de Monitoramento Operacional de Benefícios, gerida por Francisco Antônio de Souza Mesquita, que também está vinculada à Diretoria de Benefícios, a quem compete, entre outras atribuições, empreender ações visando à melhoria do controle interno na área de benefícios e acompanhar as atividades de revisão e correção de bene-fícios com indícios de irregularidade e falhas, apontadas pelos órgãos de controle interno ou externo.

60. As atividades destinadas a assegurar a qualidade e padronizar os procedimentos da área de atendimento cabem à Diretoria de Atendimento, cujo titular é Luís Henrique Fanan. O trabalho de atendimento é desem-penhado pelas Agências de Previdência Social (APS). Em algumas localidades, foram criadas Agências de Previdência Social de Benefícios por Incapacidade, que passaram a concentrar as concessões dos benefícios da espécie, como o auxílio-doença. A supervisão direta dos procedimentos efetuados nas agências é feita pelas respectivas Gerências Executivas. Estas, por sua vez, têm sua gestão supervisionada pelas Gerências Regionais.

61. A Resolução INSS/DC nº 48, de 12 de março de 2001, que instituiu as Unidades de Atendimento PREVCidade, previu que a atividade de atendimento pode ser feita também com a participação de prefei-turas. Essa parceria se dá mediante a formalização de convênio avençado entre a prefeitura interessada e a gerência executiva da região onde se encontra o município em questão.


legIslAção

62. A seguridade social é encontrada no Capítulo II do Título VIII – Da Ordem Social – da Constituição Federal de 1988 (artigos 194 a 204), sendo composta pela saúde, previdência e assistência social. O auxílio-doença está previsto no art. 201, inciso I, que determina a cobertura dos eventos de doença e invalidez como uma das áreas a serem atendidas no âmbito da previdência.

63. As leis 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, dispõem, respectivamente, sobre o Plano de Cus-teio e o Plano de Benefícios da Previdência Social, sendo que a última trata dos principais temas relacionados a este trabalho, tais como auxílio-doença (art. 59 a 63), acidentes de trabalho (art. 19 a 23), período de carência (art. 24 a 27), cálculo do valor dos benefícios (28 a 40) e reabilitação profissional (art. 89 a 93), entre outros.

64. A Previdência Social é disciplinada, ainda, pelo Decreto 3.048, de 6 de maio de 1999, que aprovou o Regulamento da Previdência Social e por uma série de outros normativos infra-legais, dentre os quais se destaca a Instrução Normativa nº 20 INSS/PRES, de 10 de outubro de 2007, que estabelece os critérios a serem adotados pela área de Benefícios.

65. É importante mencionar, também, a Medida Pro-visória nº 242, editada em 24 de março de 2005, que revogava o parágrafo único do art. 24 da Lei 8.213/91, que permite computar as contribuições vertidas antes da perda da qualidade de segurado após o pagamento de um terço da carência exigida para o benefício14 e alterava a forma de cálculo do salário de benefício do auxílio-doença, que passaria a ser a média aritmética simples dos 36 últimos salários de contribuição. A Medida Provisória foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal, em 4 de julho de 2005, em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada por par-tido político (ADIn 3.46715), que acabaria extinta por

perda do objeto, tendo em vista que a norma proposta foi arquivada pelo Senado Federal, que rejeitou seus pressupostos constitucionais de relevância e urgência em 20 de julho de 200516.

66. O Projeto de Lei nº 1.291, de 2007, proposto pelo Senador Aloizio Mercadante, retoma parte das alterações da Medida Provisória rejeitada, alterando a fórmula de cálculo do salário de benefício do auxílio-doença, que, caso aprovado, passará a ser a média aritmética dos últimos 24 salários de contribuição ou o último deles, o que for maior. O projeto, que não altera as regras de carência, encontra-se em tramitação na Câmara dos Deputados.

67. O Apêndice C apresenta a relação das principais normas legais e infra-legais da Previdência Social, norma-tivos sobre perícia médica, acidente do trabalho e outros assuntos que guardam relação com o tema em análise.

Aspectos orçAMentárIos e fInAnceIros

68. O pagamento dos benefícios de auxílio-doença está previsto no Plano Plurianual 2008-2011 no âmbito do Programa Previdência Social Básica (0083), cujo objetivo é “garantir o reconhecimento dos direitos previdenciários e a regularidade do pagamento dos benefícios”17, tendo como público-alvo os segurados e dependentes do Re-gime Geral de Previdência Social (RGPS).

69. Os dispêndios com o benefício são suportados por duas ações orçamentárias, que incluem também o pagamento de auxílio-reclusão:

a) Pagamento de auxílio-doença previdenciário, auxílio-doença acidentário e auxílio reclusão – área urbana (código 0136);

b) Pagamento de auxílio-doença previdenciário, auxílio-doença acidentário e auxílio reclusão – área rural (código 001P).

14 No caso do auxílio-doença, um terço da carência representa apenas quatro contribuições15 ADIn’s 3.467, 3.473 e 3505, com mesmo objeto.16 Ato Declaratório do Presidente do Senado Federal nº 1, de 2005.17 Definição retirada do Anexo I da Lei 11.653/2008, PPA 2008-2011.


70. Também guardam relação com o auxílio-doença as ações Serviço de Perícia Médica (2578) e o Serviço de Reabilitação Profissional (2585). A Tabela 2, a seguir apresenta as finalidades das ações referidas.

Ação: 0136 - Pagamento de Auxílio Doença Previdenciário, Auxílio Doença

Acidentário e Auxílio Reclusão - Área Urbana

Finalidade: Assegurar ao segurado do Regime Geral de Previdência Social - RGPS renda mensal, de caráter temporário, em decorrência de doença ou acidente de qualquer natureza ou de trabalho, e ao dependente, em decorrência de detenção ou reclusão do segurado.

Ação: 001P – Pagamento de Auxílio-Doença Previdenciário, Auxílio-Doença

Acidentário e Auxílio-Reclusão - Área Rural

Finalidade: Assegurar ao segurado do Regime Geral de Previdência Social - RGPS da área rural renda mensal, de caráter temporário, em decorrência de doença ou acidente de qualquer natureza ou de trabalho, e ao dependente, em decorrência de detenção ou reclusão do segurado.

Ação: 2578 - Serviço de Perícia Médica

Finalidade: Disponibilização dos serviços de perícia médica nas Agências de Atendimento, com utilização dos profissionais da área médico-pericial do Quadro do INSS e dos profissionais e entidades de saúde credenciados para realização de pareceres especializados e de exames complementares.

Ação: 2585 - Serviço de Reabilitação Profissional

Finalidade: Possibilitar aos beneficiários do Regime Geral de Previdência Social e as pessoas portadoras de deficiência não vinculadas ao RGPS, que estejam incapacitados para o trabalho, total ou parcialmente, a (re) inserção no mercado de trabalho, mediante a (re)educação e a (re)adaptação profissional.

Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Mapeamento das Ações Orçamentárias In-tegrantes da Proposta Orçamentária para 2008. Brasília, 2008. Disponível em: <http://sidornet.pla-nejamento.gov.br/docs/cadacao /cadacao2008/downloads/0083.PDF>. Acesso em: 29 jan. 2009.

71. Os valores liquidados nas 4 ações avaliadas atingiram o montante de R$ 16,84 bilhões em 2008, conforme evidencia a Tabela 3, abaixo. Há que se ressaltar, entretanto, que as ações orçamentárias de código 0136 e 001P, não obstante a prevalência de pagamento dos benefícios auxílio-doença previdenciário e auxílio-doença acidentário, suportam também o pagamento de outros auxílios (vide Gráfico 1). O valor total liquidado para o pagamento apenas de auxílio-doença, acrescido dos gastos com o serviço de perícia médica e de reabi-litação profissional alcança o montante de R$ 14,68 bilhões.

Cód. AçãoCréditos

Consignados

Valores

Liquidados

%

Liquidado

0136 Pagamento de Auxílio Doença Previdenci-ário, Auxílio Doença Acidentário e Auxílio Reclusão - Área Urbana

16.249.303.157 15.991.183.446 98,41%

001P Pagamento de Auxílio-Doença Previ-denciário, Auxílio-Doença Acidentário e Auxílio-Reclusão - Área Rural

856.631.478 840.876.771 98,16%

2578 Serviço de Perícia Médica 5.251.206 4.825.639 91,90%

2585 Serviço de Reabilitação Profissional 9.342.040 9.300.782 99,56%

Total 17.120.527.881 16.846.186.638 98,40%

Tabela 2. Finalidade das

ações orçamen-tárias envolvidas

Tabela 3. Participação do

auxílio-doença nos valores liquidados

das ações orça-mentárias 0136

e 001P - 2007


Fonte: Câmara dos Deputados (Banco de Dados de Acompanhamento da Execução Orçamentária e Restos a Pagar da União).

Notas: II - Valores atualizados até 31/12/2008 (acesso em: 4 fev. 2009).

Fonte: Siafi Gerencial. Acesso em: 21 jan. 2009.

72. O Gráfico 2 demonstra o expressivo crescimento observado nos gastos governamentais com auxílio-doença a partir do ano de 2000, fato que teve papel fundamental para a proposição da presente auditoria. Entre 2000 e 2007, os dispêndios com esse benefício cresceram 412 %. A análise dos fatores que contribuíram para esse crescimento é realizada no Capítulo 3.

Fontes: Anuário Estatístico da Previdência Social 2006 e Siafi Gerencial. Último acesso em: 21 jan. 2009.

Notas: I - A partir do exercício de 2004 os valores pagos a título de auxílio-doença passaram a ser con-signados em ações distintas, uma para os benefícios urbanos e outra para os benefícios rurais.

Gráfico 1. Participação do auxílio-doença nos valores liquidados das ações orça-mentárias 0136 e 001P - 2007

Gráfico 2. Evolução das despesas com auxílio-doença – 2000 a 2008

88%

12%

Auxílio-doença previdenciário acidentário

Outros auxílios

0

5

10

15

20

200820072006200520042003200220012000

Valo

res

em R

$ bi

lhõe

s

Auxílio-doença previdenciário Auxílio-doença acidentário Auxílio-doença


73. O Plano Plurianual (PPA) 2008 – 2011 projeta um crescimento das despesas com as ações de código 001P e 0136 da ordem de 43%. Para 2008, foi proposto o valor de R$20,7 bilhões, que evolui para R$29.5 bilhões propostos para 2011. A meta de pessoas beneficiadas passa de 26,4 milhões para 27,7 milhões no período, representando um crescimento de 4,9%.

Fonte: Siafi e Banco de Dados de Execução Orçamentária da Câmara dos Deputados

Gráfico 3. Valores previstos

no PPA 2008-2011 para as ações 0136 e 001P

0

5

10

15

20

25

30

2011201020092008

20,6923,06

29,51

26,11

Valo

res

em R

$ bi

lhõe

s

35

74. Conforme foi evidenciado no Subtítulo Aspectos Orçamentários e Financeiros, o crescimento dos gastos com o benefício de auxílio-doença a partir do ano 2000 foi muito expressivo, chegando a elevar-se 412% até 200718, tendo atingido o montante de R$ 16,1 bilhões em 2006. Ao compararmos a evolução das despesas com o pagamento de auxílio-doença e de outros benefícios previdenciários, notamos que o aumento observado é signifi-cativamente superior. Por exemplo, verificamos que, no mesmo período, as despesas anuais com os benefícios de aposentadoria por tempo de contribuição, aposentadoria por invalidez e pensões previdenciárias, cresceram 113%, 223% e 167%, respectivamente.

75. A evolução observada no número de concessões de auxílio-doença também foi signifi-cativa e não pode ser explicada por nenhum processo natural, visto que a população brasileira não foi submetida a guerras, epidemias ou catástrofes naturais no período. De 2000 a 2006, ano em que o número de concessões foi mais elevado, a quantidade de benefícios concedidos evoluiu 156%, passando de 909.476 para 2.329.669.

Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social e Boletins Estatísticos da Previdência Social.

76. O Ex-Ministro da Previdência Social, Nelson Machado, em declaração concedida ao jornal Valor Econômico em dezembro de 200619 alertou para a alta participação dos benefícios por doença e invalidez. “Num universo de 32 milhões de contribuintes previdenciários, 4,4 milhões (14%) estão nessa condição. A meta é baixar a 7%, nível considerado adequado mundialmente20.”

3 principAis fAtores que contribuírAm pArA o crescimento nos gAstos com AuxíLio-doençA

18 Dados extraídos do Anuário Estatístico da Previdência Social, por meio de consulta à versão em CD-Rom de 2006 e de acesso ao site do Ministério da Previdência para consulta à versão em PDF de 2007, disponível em: <http://www.inss.gov.br/conteudoDinamico.php?id=423>. Acesso em: 6 fev. 2009.

19 GALVÃO, Arnaldo. Concessão de auxílio-doença aumenta e preocupa INSS. Valor Econômico. São Paulo. 11 dez. 2006. Primeiro Caderno, p. A3. Disponível em: <http://www2.senado.gov.br/bdsf/bitstream/id/74603 /1/noticia.htm> . Acesso em: 9 fev. 2009.

Gráfico 4. Evolução do núme-ro de concessões de benefícios de auxílio-doença pre-videnciário e aci-dentário por mês – 2000 a 2008

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

200820072006200520042003200220012000

909.476

924.785

1.468.605

1.516.990

1.801.000

2.016.863

2.329.659

2.163.059

2.100.151



77. A bibliografia consultada sobre o tema apon-ta um variado conjunto de fatores como possíveis responsáveis pelo crescimento observado nos gastos com o benefício de auxílio-doença. Dentre os fatores apontados destacam-se os seguintes21:

a) o aumento do número de contribuintes;

b) a modernização operacional da Previdência Social, que facilitou a comprovação dos direitos e o acesso aos benefícios;

c) o maior conhecimento dos direitos por parte dos segurados;

d) a aplicação de critérios mais rígidos para a aposenta-doria a partir das reformas de 1998 e 1999, com pos-sível migração de parte dos segurados impedidos de se aposentar para o benefício de auxílio-doença;

e) a existência de incentivos à permanência em auxílio-doença, decorrentes da sua forma de cálculo, que possibilitaria um salário de benefício maior do que o percebido na ativa;

f) a existência de fraudes;

g) a fragilidade do sistema de aferição da validade da perícia;

h) o prazo excessivo entre a marcação e a realização das perícias;

20 Constatou-se não ser possível realizar benchmarking com base em dados de benefícios análogos ao auxílio-doença existentes em outros países em função das diferentes realidades vivenciadas, que decorrem, especialmente, de diferenças no tamanho da população, na pirâmide etária populacional e na própria formatação do conjunto de benefícios disponibilizados. A realização de análises comparativas também é dificultada em decorrência de características próprias do Brasil, como os diferentes regimes jurídicos vigentes.

21 Para maiores informações sobre fatores citados consulte:- itens d, e, f, i - MORA, Mônica. Auxílio-doença : contribuição para um diagnóstico. (Boletim de conjuntura nº 77). Brasília : Ipea, 2007. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/boletim_conjuntura/boletim_77/ bc_77l_Nota_ monica.pdf>. Acesso em: 10 fev. 2009;- itens a, b, c, d, j - CECHIN, José; GIAMBIAGI, Fabio. O aumento das despesas do inss com auxílio-doença. (Boletim de conjuntura nº 66). Brasília : Ipea, 2004. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/pub/bccj/bc_ 66l.pdf>. Acesso em: 10 fev. 2009.- itens h, i, j, k - GALVÃO, Arnaldo. Op. Cit.;- itens g, i - GIAMBIAGI, Fábio. O que está acontecendo com o auxílio-doença? Valor Econômico. São Paulo. 25 out. 2004. Opinião, p. A-11. Disponível em: <http://www2.senado.gov.br/bdsf/bitstream/id/29017/1/ noticia.htm> . Acesso em: 10 fev. 2009.- item h – AGÊNCIA ESTADO. INSS muda regra para acabar com o auxílio-doença eterno. São Paulo. 6 ago. 2005. Disponível em: <http://www.jornalexpress.com.br/noticias/detalhes.php?id_jornal=13948&id_noticia =41>. Acesso em 10 fev. 2009.- itens f, j - Associação Nacional dos Servidores da Previdência Social. O Livro negro da previdência social 2007. Brasília, 2007. <Disponível em: http://www.anasps.org.br/arquivos/livronegro/livro_negro_2007.pdf>. Acesso em: 10 fev. 2009. p. 113 e p. 253;- item l – ALMEIDA, Eduardo Henrique Rodrigues. O Aumento das despesas do INSS com Auxílio Doença. (ANMP - Comunicado 033/2004). Brasília, 18 jul. 2004. Disponível em: <http://www.perito.med.br/>. Acesso em: 10 fev. 2009.

22 O Diagrama de Ishikawa, também conhecido como Diagrama Espinha de Peixe, em razão da conformação que assume, é uma ferra-menta gráfica utilizada para o controle de qualidade de processos operacionais. As causas de determinado problema estudado são representadas por setas, agrupadas de forma a expressar os efeitos que causam umas às outras, até culminarem no problema em análise. Cf. DAYCHOUM, Merhi. 40 ferramentas e técnicas de gerenciamento. Rio de Janeiro : Brasport, 2007.

i) a terceirização das perícias médicas e a sua remuneração por consultas;

j) a dispensa de homologação das perícias médicas realizadas por médicos credenciados decidida em 2001;

k) a falta de cumprimento da jornada integralmen-te por parte dos médicos peritos;

l) a baixa resolubilidade da reabilitação profissional.

78. Para a melhor compreensão do fenômeno do crescimento nos gastos com auxílio-doença, os diversos fatores levantados foram organizadas no Diagrama de Ishikawa, que consta do Apêndice J22.

79. Adicionalmente, procurou-se avaliar a influ-ência das diversas fatores que podem ter repercutido no crescimento dos gastos com auxílio-doença por meio da construção de um modelo econométrico que pudesse estabelecer a relação das possíveis causas com o aumento das concessões dos benefícios. Utilizou-se a análise de regressão linear múltipla.

80. Por limitações decorrentes da falta de determi-nadas informações e por outras, inerentes ao modelo escolhido, nem todas as variáveis estudadas puderam


ser consideradas. Além disso, duas variáveis selecionadas para análise não puderam ser utilizadas conjuntamente, em razão da colinearidade existente entre ambas. Assim, optou-se por construir dois modelos alternativos. No primeiro modelo os dados disponíveis permitiram estudar a con-tribuição das seguintes variáveis explicativas: rede de atendimento; implantação da Cobertura Previdenciária Estimada (Copes)23; proporção entre peritos terceirizados e do quadro próprio; período de eleição; e porcentagem de não-empregados entre os beneficiários. No segundo modelo a proporção de não empregados foi substituída pela evolução do número de contribuintes.

81. O primeiro modelo mostra que o aumento do número de contribuintes e da rede de aten-dimento, assim como a instituição da Copes tiveram um peso importante para o crescimento das concessões. No segundo, o crescimento da proporção do número de não empregados em relação ao total de beneficiários aparece como um fator importante para o aumento, o que poderia denotar fragilidades no controle das concessões. Nos dois modelos foi possível apurar a existência de relação, com peso menor, entre o aumento de concessões e a elevação da proporção de peritos terceirizados frente aos peritos do quadro próprio. Foi possível observar, ainda, que parcela significativa do crescimento nos gastos não pôde ser explicada pelos modelos.

82. Como forma de aprofundar a análise dos fatores que contribuíram para o aumento nos gastos e para possibilitar a análise de outros que não puderam ser estudados nos modelos econométricos, entendeu-se necessário o desenvolvimento de análises quantitativas complementares.

83. Ao se avaliar o efeito do aumento no número de contribuintes, pôde-se apurar que no período de 1998 até 2006 passou de 30,8 milhões para 47,9 milhões, representando um crescimento de 55%. Entretanto, o número de concessões de auxílio-doença, por sua vez, passou de 780 mil para 2,3 milhões no período, o que representa um crescimento de 198%. As diferentes taxas de crescimento evidenciam que o aumento da base de contribuintes não é capaz de explicar integralmente o crescimento nas concessões. O Gráfico 5 Apresenta o crescimento relativo de cada uma das variáveis, considerando o ano de 1998 como marco inicial. Verifica-se que ocorreu um descompasso das curvas após o ano de 2001.

Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social 2007.

Gráfico 5. Crescimento rela-tivo entre número de contribuintes e benefícios de auxílio-doença concedidos - 1998 a 2006

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

2007200620052004200320022001200019991998

Benefícios concedidos Contribuintes

23 Trata-se de programa instituído pelo INSS que será descrito no Capítulo 5.


84. Também se procurou estimar o impacto da amplia-ção na rede de atendimento no crescimento dos gastos. Constatou-se que, no período de 1999 a 2007, a rede do INSS passou de 1084 para 1457 pontos de atendimento, representando um aumento de 34%24. Adicionalmente, apurou-se que, no mesmo período, o crescimento no número de concessões realizadas apenas pelas agências que já existiam no início do período foi da ordem de 141%. Como o crescimento total de concessões obser-vado no período foi de 166%, apenas a diferença pode ser atribuída à ampliação na rede de atendimento, pois dizem respeito às agências criadas a partir de 199925.

85. Outro aspecto analisado foi a contribuição que a terceirização das perícias médicas teve no aumento nos gastos com o benefício. Esse fator foi mencionado por especialistas e estudiosos sobre o assunto. A Nota Técnica de autoria do Ex-ministro da Previdência José Cechin e do pesquisador Fábio Giambiagi26 discorre sobre essa questão e esclarece que a partir de setembro de 2001 as perícias realizadas por médicos creden-ciadas deixaram de ser homologadas por médicos do INSS (Resolução INSS/DC nº 60 de 6 de setembro de 2001):

Em razão da escassez de peritos próprios, o INSS passou a contar com um número cada vez maior de peritos credenciados. O credenciado, porém, pode por vezes se comover com a situação fi-nanceira do seu paciente e adotar uma atitude benevolente, já que as finanças do INSS não são parte de suas preocupações. Exatamente por isso, os laudos dos credenciados eram homologados por peritos da instituição. Com o acúmulo de trabalho, porém, a homologação passou a ser

24 Estão abrangidas as APS fixas, móveis e unidades de atendimento Prevcidade. Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social.25 O presente levantamento foi baseado no número de concessões por unidade de atendimento extraído de banco de dados utilizados

pelo Sistema Maiprev.26 CECHIN, José; GIAMBIAGI, Fabio. Op. Cit. p. 89.27 GALVÃO, Arnaldo. Concessão de auxílio-doença aumenta e preocupa INSS. Valor Econômico. São Paulo. 11 dez. 2006. Primeiro

Caderno, p. A3. Disponível em: <http://www2.senado.gov.br/bdsf/bitstream/id/74603 /1/noticia.htm> . Acesso em: 9 fev. 2009.28 Cf. TOKARSKI, Marcelo. Gasto menor com auxílio-doença. Correio Braziliense. Brasília, 02 jun. 2006 in ASSOCIAÇÃO NACIO-

NAL DOS SERVIDORES DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. O Livro negro da previdência social 2007. Brasília, 2007. <Disponível em: http://www.anasps.org.br/arquivos/livronegro/livro_negro_2007.pdf>. Acesso em: 10 fev. 2009. p. 249.

uma etapa meramente burocrática, que na prática deixou de filtrar e avaliar a decisão do creden-ciado, a menos que fosse realizada nova perícia. Por essa razão, a citada homologação passou a ser dispensada, por decisão da Diretoria Colegiada do órgão de setembro de 2001. É possível que esse fato tenha alterado o resultado dos exames médicos que atestam a incapacidade.

86. O Jornal Valor Econômico, com base em en-trevista sobre o crescimento nos gastos com auxílio-doença, concedida pelo Ex-ministro Nelson Machado, também mencionou a terceirização das perícias e o final das homologações27:

A terceirização dos médicos-peritos foi uma das causas identificadas pelo governo para o descontrole. A remuneração desses profissionais era por consulta, mas não havia compromisso de trabalharem oito horas por dia. A partir de 2001, o terceirizado passou a autorizar o benefício.

87. É oportuno citar, ainda, uma matéria do Correio Braziliense, que reproduz parcialmente outra entre-vista concedida pelo Ex-ministro Nelson Machado e esclarece sua avaliação sobre peso da terceirização das perícias e do final das homologações28:

Em 2001, uma portaria do governo havia au-torizado os médicos credenciados a conceder o benefício, que antes precisava ser referendado por um profissional concursado. “Aqui (ano de 2001) foi o momento que subiu exponencialmente (o gasto)”, afirmou Machado em entrevista ao Correio.


29 “A medicina não é uma ciência exata e por mais avançada que esteja, tem dificuldade em caracterizar, com precisão, a data de início de algumas doenças e, até mesmo, a partir de quando tais doenças incapacitam para o trabalho. Trata-se da fixação da Data do Início da Doença – DID e Data do Início da Incapacidade – DII.” Cf. Exposição de Motivos nº 7, 23 de março de 2005, do Ministério da Previdência Social, que diz respeito à MP 242/2005.

Fonte: Base de dados de concessão utilizada pelo aplicativo Maiprev.

Nota: As perícias foram separadas com base em codificação informada pelo INSS (0 a 4 médico per-tencente aos quadros do INSS; 5 a 8 médico credenciado; 9 médico que integra a auditoria).

88. Ao se analisar a proporção entre a quantidade de perícias médicas realizadas por profissionais terceirizados e por médicos do quadro, observou-se que, nos períodos de maior aumento nos gastos com benefícios de auxílio-doença, essa relação foi crescente. A variação anual foi mais acentuada de 2001 para 2002, após a decisão de não submeter esses exames à homologação. O Gráfico 6 mostra a evolução anual da quantidade de perícias médicas realizadas por profissionais do quadro próprio e por credenciados. É possível observar o efeito da substituição dos médicos credenciados por meio da contratação de médicos para o quadro do INSS a partir dos concursos públicos realizados em 2005 e 2006.

89. Procurou-se, também, realizar análises quantitativas que pudessem evidenciar a exis-tência de fragilidade dos sistemas de controle do Instituto. Com base em dados coletados no Anuário Estatístico da Previdência Social foi possível observar que, de 2002 a 2006, período de grande crescimento no número de concessões, houve uma prevalência de quatro contri-buições entre os segurados facultativos com menos de doze contribuições no ano.

90. Esse fato pode indicar que grupos de segurados facultativos realizaram apenas quatro contribuições, número mínimo exigido para a recuperação da capacidade de segurado para fazer jus ao auxílio-doença, para, logo em seguida, dar entrada no requerimento do benefício. Essa estratégia pressupõe a existência de deficiências nos mecanismos de controles para a concessão do benefício, na medida em que só pode ser bem sucedida se as perícias médicas não forem capazes de identificar adequadamente a data de início da incapacidade29.

Gráfico 6. Perícias por vínculo do médico – 1998 a 2007

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

2007200620052004200320022001200019991998

Total

Servidores

Credenciados

Auditoria


Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social.

91. Outra situação que, apesar de não representar necessariamente uma irregularidade, mas que pode indicar dificuldades para a correta identificação da data de início da incapa-cidade (DII) é a sua fixação em data igual ou posterior à data de entrada do requerimento (DER)30. Observou-se que, a partir de 2001, ano em que cessou a homologação das perícias realizadas por peritos credenciados, houve um aumento no percentual de fixação da DII na DER para segurados não empregados, que passou de 29% para 45% dos casos. Em 2006, ano em que os médicos credenciados foram substituídos por concursados, o percentual de fixação de DII na DER diminuiu para 34%, chegando a 31% dos casos nos primeiros meses de 2008. A Tabela 4 mostra a fixação da data de início do benefício (DIB) em relação à DER. É importante esclarecer que a definição da DIB decorre da DII e, para segurados não empregados, a DIB é igual à DII.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 TotalDIB

antes da DER

234.390 177.896 321.727 349.558 419.607 428.179 526.053 424.536 68.604 2.950.550

66,6% 48,6% 49,9% 52,3% 51,9% 50,9% 55,2% 57,8% 59,5% 53,80%

DIB na DER

101.858 165.481 279.930 266.508 307.575 314.333 324.926 243.962 36.147 2.040.720

28,9% 45,2% 43,4% 39,9% 38,1% 37,4% 34,1% 33,2% 31,3% 37,21%

DIB após a

DER

15.953 23.005 43.231 52.455 80.737 98.830 101.851 65.924 10.607 492.593

4,5% 6,3% 6,7% 7,8% 10,0% 11,7% 10,7% 9,0% 9,2% 8,98%

Total 352.201 366.382 644.888 668.521 807.919 841.342 952.830 734.422 115.358 6.057.362

Fonte: Banco de dados de concessões utilizados pelo aplicativo Maiprev.

92. É importante salientar que as concessões de auxílio-doença previdenciário para o seg-mento dos segurados desempregados também foram as que mais cresceram até o ano de 2006, seguidas das concessões para os contribuintes individuais. Tomando como base o ano de 1998, verificou-se que as concessões de auxílio-doença para os segurados desempregados evoluíram 557%, para os contribuintes individuais evoluíram 316%, enquanto que para os empregados

30 De acordo com relatório da auditoria do INSS (ação ordinária 01.100.000/2005/015), 37% dos benefícios irregulares detectados tinham a DER como critério de fixação da DII. A auditoria interna do INSS informou que, ao se deparar com a fixação da DII na DER ou após essa data, solicita justificativa do médico perito.

Tabela 4. Fixação da DIB

em relação à DER para segurados

não empregados – 2000 a 2008

Gráfico 7. Número de

contribuições de contribuintes facul-

tativos por contri-buições anuais do segurado - 1999

a 2007 (excluídas 12 contribuições)

0

10000

20000

30000

40000

50000

600002007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

19991110987654321


31 MORA, Mônica. Auxílio-Doença : Contribuição para um Diagnóstico. Boletim de Conjuntura nº 77, junho de 2007, Ipea.

cresceram 110%. Tal distorção sugere que a busca de proteção pela falta de uma renda estável pode ter contribuído para a obtenção do benefício, denotando a existência de fragilidades nos controles instituídos. Cabe acrescentar, ainda, que as concessões para o grupo de segurados desempregados foram as que mais diminuíram em 2007, com decréscimo de 34%.

Fonte: Base de dados de concessões de benefícios utilizada pelo Sistema Maiprev.

Nota: Não foram incluídas as categorias já extintas “empresário”, “equiparado” e “optante”.

93. Buscou-se, avaliar, ainda, a contribuição que as regras mais rígidas para a obtenção da aposentaria tiveram no acréscimo dos gastos com auxílio-doença.

94. A Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, extinguiu a aposentado-ria proporcional para novos filiados da Previdência, estabelecendo regras de transição que exigem tempo de serviço maior para os já filiados obterem o benefício. A incidência do fator previdenciário, instituído pela Lei 9.876, de 26 de novembro de 1999, e que leva em conta a expectativa de vida do segurado no cálculo das aposentadorias por tempo de contribuição, tendeu a inibir as aposentadorias em idades precoces. Além disso, a carência para obtenção da aposentadoria por idade, que era de 60 contribuições em 1991, está aumentando em 6 meses por ano até que alcance 180 contribuições em 2011.

95. Assim, diante de maiores exigências para aposentadoria, parte dos segurados impedidos ou desestimulados a solicitar a aposentadoria continuaria na ativa, incrementando o público-alvo para o auxílio-doença. Tal fato pode ser uma das causas para o crescimento das solicitações do auxílio-doença nos últimos anos, como observa a pesquisadora Mônica Mora (2007)31:

A postergação da aposentadoria em decorrência da aplicação do fator previdenciário levou a uma compensação via auxílio-doença. Ou seja, o aumento da concessão do auxílio-doença seria um efeito não desejado da elevação da idade mínima para se aposentar implícita na adoção do fator previdenciário.

O crescimento expressivo do auxílio-doença ocorre entre 2000 e 2005, exatamente quando as mudanças constitucionais previstas na Emenda Constitucional 20/98 passam a surtir

Gráfico 8. Aumento relativo das concessões de auxílio-doença previdenciário por tipo de filiação – 1998 a 2007

0

1

2

3

4

5

6

7

8Especial

Avulso

Total

Individual

Facultativo

Doméstico

Empregado

Desempregado2007200620052004200320022001200019991998


efeito. A revisão das condições necessárias à obtenção da aposentadoria, que resultou na diminuição do valor a ser recebido e na postergação da data para a obtenção do benefício, pode sugerir uma migração dos contribuintes da aposentadoria por tempo de serviço para auxílio-doença e aposentadoria por invalidez.

A tabela 4 mostra o elevado percentual de contribuintes de faixas etárias mais elevadas antepara-dos pelo auxílio-doença (que alcança valores superiores a 50% nas faixas de 60 a 64 anos). Esse comportamento, já esperado, pois pessoas mais velhas são mais suscetíveis a doenças, reforça a hipótese de que o crescimento do auxílio-doença em parte deveu-se à migração de contribuintes com o perfil daqueles que, até 2000, já estavam aposentados por tempo de serviço.

96. O próprio Ministério da Previdência Social, na exposição de motivos da Medida Provisória 242/2005, atribui o aumento na demanda pelo auxílio-doença à alteração na metodologia de cálculo das aposentadorias, com a inserção do fator previdenciário:

Verifica-se, por outro lado, que a Lei no 9.876, de 1999, ao desestimular a concessão de aposentadorias, em face da inclusão do fator previdenciário, teve como conseqüência um aumento de requerimento de benefícios por incapacidade. Prova disto é o aumento na quantidade de requerimentos observado, sendo que, se no período de 1993 a 1999 a média de requerimento era de 400.000 anos, a partir de 2000 essa média vem aumentando consideravelmente, chegando em 2004 com 1.700.000 requerimentos/ano.

97. De fato, ao analisar a evolução das concessões de auxílio-doença por faixa etária, verifica-se que houve uma mudança na participação percentual das faixas atingidas pelas mudanças constitucionais e legais para a concessão de aposentadoria. O Gráfico 9 apresenta esse crescimento entre os anos de 1998 até 2006. Pode-se observar que as faixas etárias mais afetadas pelas novas regras, de 50 a 54 anos e de 45 a 49 anos, tiveram o maior crescimento na concessão do benefício.

Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social

Nota: Não foram incluídas as faixas etárias que superam os 70 anos, por representarem ape-nas 0,25% do total das concessões. Essas faixas em conjunto cresceram 283% no período.

Gráfico 9. Crescimento per-

centual no número de concessões de

auxílio-doença entre 1998 a 2006

por faixa etária

0

50

100

150

200

250

300

Até 1965 a 6920 a 2460 a 6430 a 3435 a 3925 a 2940 a 4455 a 5945 a 4950 a 54

286%

257%

227%205%

184% 178% 172% 172%

146%124%

39%


32 Ato Declaratório do Presidente do Senado Federal Nº 1, de 20 de março de 2005.33 A equipe de auditoria optou por restringir a análise aos segurados empregados por entender que, para as

demais categorias de contribuinte, o rendimento adicional representado pela percepção do benefício pode se configurar em vantagem independentemente do seu valor.

98. É importante salientar que o crescimento nas concessões ocorreu em todas as faixas de idade, o que demonstra que outros fatores contribuíram para o crescimento nos gastos e que as mudanças nas regras para a aposentadoria são capazes de explicar apenas parte do fenômeno.

99. Outro aspecto que é apontado como responsável pelo crescimento expressivo dos gastos com auxílio-doença é a sua metodologia de cálculo. A exposição de motivos da Medida Provisória 242/2005, registra que, muitas vezes, a renda mensal inicial (RMI) do auxílio-doença é maior do que o último salário do segurado, o que torna mais vantajoso ao beneficiário permanecer em gozo do benefício do que retornar ao trabalho. Tal distorção seria causada pela alteração no cálculo do auxílio-doença, que até novembro de 1999 era feito pela média aritmética simples dos últimos 36 salários mensais e, de acordo com a Lei 9.876, de 16 de novembro de 1999, passou ser calculado pela média aritmética simples dos 80% maiores salários de contribuição do segurado.

100. A MP 242 foi editada em março de 2005 visando, entre outros fins, a correção da distorção. Previa que o cálculo considerasse a média dos 36 últimos salários de contribuição, limitados ao último salário. Teve os pressupostos de relevância e urgência rejeitados pelo Senado em julho do mesmo ano32. Com o mesmo propósito, está em tramitação no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 1.291/2007, que limita a RMI do benefício ao último salário do segurado ou à média de seus últimos 24 salários de contribuição, o que for maior.

101. Para avaliar os efeitos da atual forma de cálculo do benefício na indução do cresci-mento das despesas, decidiu-se realizar comparação entre RMI e o último salário para uma amostra representativa de beneficiários. Foram selecionados aleatoriamente 400 benefícios concedidos durante o ano de 2007 a segurados empregados33.

102. Apurou-se que 31% auferiram uma renda mais elevada em relação ao que receberiam se permanecessem na ativa e que 68% dos beneficiários não tiveram aumento na renda em função do auxílio: receberam em benefício um renda igual ou inferior ao seu último salário.

Fonte: Base de dados de concessões de benefícios utilizada pelo Sistema Maiprev e Sistema Plenus.

Gráfico 10. Comparativo do cálculo do salário-de-benefício para amostra de benefícios conce-didos a empre-gados em 2007

Regras atuais

RMI maior que o último salário

RMI menor que o último salário

RM igual ao último salário

RMI informada66% 66%

31% 24%

2%0,75%

9%0,75% RMI maior que

o último salário

RMI menor que o último salário

RMI igual ao último salário

RMI informada

Regras do PL 1.291


Notas:

1. A RMIl corresponde a 91% do salário-de-benefício. O cálculo atual do salário de benefício considera a média dos 80% maiores salários de contribuição desde julho de 1994. A forma de cálculo do salário de benefício prevista na PL 1.291 considera média dos 80% maiores salários-de-contribuição, limitada à média dos 24 últimos salários de contribuição ou ao último salário, o que for maior.

2.RMI informada registra os casos em que o sistema corpo-rativo não apresentou memória de cálculo para o benefício. Nesses casos não foi possível realizar a comparação.

3.Foram considerados apenas segurados sem be-nefício anterior registrado no sistema.

103. A análise também foi estendida para os efeitos do Projeto de Lei nº 1.294/2007. Foi possível apurar que, caso a proposta tivesse sido aprovada, o percentual de benefícios maiores que o último salário seria reduzido para 24%.

104. Outro fator que deve ser considerado ao se analisar o impacto no crescimento nos gastos com auxílio-doença são as deficiências do serviço de rea-bilitação profissional. A reabilitação profissional, além dos benefícios que pode proporcionar aos beneficiários, se efetiva, é importante para diminuir os dispêndios com auxílio-doença, na medida em que possibilita a interrupção dos pagamentos aos segurados e o retorno das contribuições previdenciárias.

105. Entretanto, com base no o relatório de auditoria nº 5/2007, da Coordenação-Geral de Auditoria em Be-nefícios do INSS, conclui-se que a reabilitação profissio-nal tem apresentado baixa resolubilidade e representado um longo período de espera para os segurados:

Se somarmos os dias de espera para o ingresso do segurado na reabilitação profissional com os dias necessários para cumprimento deste programa, em grande parte das UTRP, significa três anos ou mais na manutenção do benefício.

34 GIAMBIAGI, Fábio e CECHIM, José. O Aumento das Despesas do INSS com Auxílio-Doença. Boletim de Conjuntura nº 66, setembro de 2004, Ipea.

35 A discussão sobre a reforma da Previdência, que ocorreu no país durante toda a década de 90, e o Programa de Estabilidade Social do INSS teriam informado melhor o segurado sobre seus direitos e ocasionado, como conseqüência, uma maior procura por benefícios.

36 A partir de 1996, a utilização da base de dados da previdência para comprovação de vínculos e remunerações reduziu a burocracia e facilitou o acesso ao benefício por parte do segurado.

O contingente nacional de reabilitando está muito aquém da expectativa de atendimento. Agravando o quadro, o pequeno número de in-clusões em programa tem baixa resolutibilidade. Os dados coletados indicam que somente 10,2% são reabilitados mensalmente.

Concretamente, a RP do INSS não vem atendendo aos dispositivos legais que justificam sua existência.

106. A realidade da reabilitação profissional, dada sua importância, será tratada mais especificamente no Capítulo 7.

107. Além dos fatores já citados, a bibliografia con-sultada indica que o crescimento das concessões do auxílio-doença pode ser atribuído, também, a outros fatores. Fábio Giambiagi e José Cechin34 acrescentam às causas para o aumento no total de auxílios-doença concedidos, fatores como o maior conhecimento do segurado sobre seus direitos35, a modernização admi-nistrativa da Previdência Social36 e as alterações no serviço de perícia médica ocorridas no início dessa década, especialmente com o desenvolvimento do Sistema de Benefícios por Incapacidade (Sabi).

108. De fato, melhorias administrativas tendem a facilitar o acesso ao benefício, contribuindo para o aumento no número de concessões; mas problemas operacionais, como filas e atrasos para o atendimento, também podem contribuir para o aumento dos gastos. Os longos prazos de espera para a realização das perícias registrado ao longo do período, segundo os gestores da Diretoria de Benefícios entrevistados, acabavam con-tribuindo para a concessão de benefícios indevidos ou por período superior ao necessário, pois, muitas vezes, as perícias acabavam sendo marcadas para muito tempo depois da recuperação do segurado. Como a demora para a realização da perícia ocorria exclusivamente por

dificuldades operacionais do INSS, os médicos peritos viam-se impossibilitados de retroagir a data da alta, pois isso traria prejuízos aos segurados, que não haviam voltado ao trabalho, exclusivamente, por permanecerem aguardando a realização da perícia.

109. É importante mencionar, ainda, que esses períodos de licença mais longos amplificam o efeito das concessões nos gastos previdenciários e, certamente, contribuíram para o elevado crescimento das despesas com auxílio-doença observadas.

110. Enfim, as pesquisas realizadas na bibliografia sobre o tema, as entrevistas realizadas com os gestores e as diversas análises quantitativas desenvolvidas evidenciaram que o crescimento nos gastos com auxílio-doença é um fenômeno que sofreu a influência de diversos fatores. Todas as análises realizadas demonstraram que cada aspecto estudado contribuiu com uma parcela para o aumento nos gastos e que nenhum dos fatores pode, isoladamente, explicar a totalidade do crescimento observado.

47

111. O INSS empreendeu nos últimos anos um con-junto de iniciativas com vistas a minorar o excessivo crescimento na quantidade de benefícios de auxílio-doença concedidos e no valor dos gastos decorrentes. Buscou, ainda, resolver o problema das filas nas agências, assunto que pontuava rotineiramente os noticiários.

112. Uma das medidas adotadas foi a substituição, em fevereiro de 2006, dos médicos peritos credenciados por médicos do próprio quadro, contratados por meio de concursos públicos. A substituição foi realizada a partir de avaliação do Governo de que a terceirização do serviço era uma das causas do descontrole dos gastos com o auxílio-doença37. Até 2006, a autarquia contava com 5.102 peritos, sendo que 2.929 eram credencia-dos, enquanto que, atualmente, possui cerca de 5.000 peritos, todos concursados.

113. Com o objetivo de conferir maior agilidade ao trabalho das perícias médicas, a Orientação Interna da Diretoria de Benefício nº 130, de 13 de outubro de 2005, instituiu o Programa de Cobertura Previdenciária Estimada (Copes)38. Por esse programa, também conhe-cido com alta programada, os médicos peritos, com base na história natural da doença e na avaliação clínica dos periciados, passaram a definir os prazos conside-rados suficientes para recuperação da sua capacidade laborativa. Podem ser definidos prazos de até dois anos sem a necessidade de realização de nova perícia. Mas prazos maiores do que um ano exigem a homologação por outro médico perito. Caso o beneficiário entenda que não terá sua capacidade de trabalho recuperada dentro do prazo definido, pode solicitar um novo exame

37 Cf. TOKARSKI, Marcelo. Gasto menor com auxílio-doença. Correio Braziliense. Brasília, 02 jun. 2006 e CAETANO, Valderez. Mudanças na Previdência fora dos planos. Gazeta Mercantil. São Paulo, 13 nov.2006 in Associação Nacional dos Servidores da Previdência Social. O Livro negro da previdência social 2007. Brasília, 2007. <Disponível em: http://www.anasps.org.br/arquivos/livronegro/livro_negro_2007.pdf>. Acesso em: 10 fev. 2009. p. 249 e 277..

38 Posteriormente, as diretrizes da Copes foram incluídas no Regulamento da Previdência Social por meio do Decreto nº 5.844, de 13 de julho de 2006.

4 medidAs AdotAdAs pArA o AperfeiçoAmento dos mecAnismos de concessão de AuxíLio-doençA

por meio da formulação de um Pedido de Prorrogação (PP). No modelo anterior, somente podia ser definida a data de cessação de benefício (DCB) quando a perícia prognosticava a recuperação da capacidade laborativa em até 60 dias. Períodos maiores requeriam, necessa-riamente, a realização de nova perícia.

114. O INSS esclareceu que, antes da implantação da Copes, a maioria das perícias gerava como resultado outro agendamento, o que onerava a força de trabalho pericial e, em alguns casos, quando o número de perí-cias excedia a capacidade operacional das agências, es-tendia por meses a espera por um novo exame. O atraso para a realização das perícias acabava contribuindo para a elevação dos gastos com o benefício, na medida em que, muitas vezes, os segurados recuperavam a sua capacidade laboral antes da data do exame. Nesses casos, não seria admissível a definição da cessação do benefício em data anterior, pois os segurados não teriam dado causa à demora. A partir da instituição da Copes os prazos entre a marcação e as perícias teriam sido bastante reduzidos.

115. É importante mencionar que o relatório de audi-toria nº 4/2006, da Coordenação-Geral de Auditoria de Benefícios do INSS, concluiu que durante a Copes, em comparação a igual período anterior, houve redução no estoque de auxílio-doença e melhora, ainda que insu-ficiente, na qualidade dos registros médico-periciais.

116. Pela ausência de uma perícia médica específica antes da alta, que pudesse comprovar a recuperação do segurado, o programa Copes tem sido contestado pelo



Ministério Público Federal, por entidades de classe e movimentos sociais. Tanto que, em 13 de setembro de 2006, o Ministro Paulo Galotti, do Superior Tribunal de Justiça, deferiu liminar nos autos do Conflito de Competência nº 64732, que a 14ª Vara Federal da Seção Judiciária da Bahia julgasse simultaneamente as diversas Ações Civis Públicas (ACP) ajuizadas sobre o tema. Mais recentemente, o juízo da 3ª Vara Federal em Sergipe concedeu liminar suspendendo a aplicação do Programa Copes em parte da região Nordeste39.

117. Observou-se que, a partir da instituição da Copes, houve um aumento no número de requerimentos ad-ministrativos existentes, bem como de ações judiciais. A concessão de benefícios por decisão administrativa em fase recursal passou de 6.780 em 2005, para 11.735 em 2006 e, praticamente, estabilizou-se em 2007, com 11.706 benefícios, resultando num crescimento de 72% no período de 2005 a 2007. Já as concessões por deci-são judicial cresceram 64% em 2006 e 67% em 2007. O número de Pedidos de Reconsideração (PR) formu-lados em 2007 foi de 1,08 milhão. Já a quantidade de Pedidos de Prorrogação requeridos no mesmo ano foi de 3,2 milhões, sendo que cerca de 2,7 milhões foram atendidos. É importante ressaltar que, nesse exercício, foram concedidos 2,1 milhões de novos benefícios de auxílio-doença, o que demonstra a importância relativa desse tipo de requerimento.

118. Além da instituição da Copes, é oportuno mencionar que o INSS vem desenvolvendo o Projeto

Diretrizes Médicas, que surgiu, em novembro de 2006, a partir da constatação da necessidade de conferir maior objetividade aos critérios de definição do grau de incapacidade dos beneficiários do auxílio-doença. O projeto tem por objetivo reduzir a ocorrência de agressões, litígios e fraudes associadas à realização das perícias médicas e melhorar a utilização dos recursos da Previdência. Há que se mencionar, entretanto, que essa iniciativa encontra-se em seus estágios iniciais e ainda não foi implantada em toda a rede de atendimento40.

119. Outra medida de gestão adotada com o objetivo de melhorar o desempenho na concessão de benefícios por incapacidade foi a criação da Gratificação de De-sempenho da Atividade Médico-Pericial (GDAMP), instituída por meio da Medida Provisória nº 166, de 18 de fevereiro de 2004, posteriormente convertida na Lei 10.876, de 2 de julho de 200441. A Lei 11.302, de 10 de maio de 2006, promoveu mudanças na forma de cálculo da gratificação e vinculou parte de seu valor ao tempo médio apurado entre a marcação e a realização das perícias iniciais no âmbito de cada Gerência Exe-cutiva. Segundo gestores da Diretoria de Benefícios a instituição da GDAMP contribuiu para reduzir o prazo de espera para a realização das perícias42.

120. É importante mencionar, também, a instituição de canais remotos de atendimento, a Central 13543 e o atendimento pela Internet, que ocorreu a partir de 2006. Por meio desses canais os segurados podem diri-mir dúvidas, escolher as agências em que desejam ser

39 INSS só pode suspender auxílio doença após a realização de nova perícia médica. Jornal do Dia Online. Aracaju, 7 fev. 2009. Dis-ponível em: < http://www.jornaldodiase.com.br/viz_conteudo.asp?codigo= 72200911541827401> . Acesso em: 19 fev. 2009.

40 Em outubro de 2008, o INSS informou que a diretriz para o apoio à decisão nos agravos de transtornos mentais encontrava-se pron-ta e somente aguardava a sua publicação via instrução normativa. A diretriz de distúrbios do aparelho osteomuscular e de causas externas encontrava-se em fase final de avaliação da implantação. As versões iniciais da diretriz de clínica médica estavam sendo revistas, para serem, posteriormente, encaminhadas para consulta interna.

41 “Cria a Carreira de Perícia Médica da Previdência Social, dispõe sobre a remuneração da Carreira de Supervisor Médico-Pericial do Quadro de Pessoal do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e dá outras providências”.

42 Por ocasião da edição da MP nº 441/2008, que regulamentava a reestruturação de cerca de 40 carreiras, dentre essas a de perito médico, a regulamentação da GDAMP foi contestada pela Associação Nacional dos Médicos Peritos (ANMP). Segundo a entidade, o Governo não teria cumprido o acordo feito com a categoria, que teria aceito a diminuição do componente individual no cálculo da gratificação, na condição de desatrelá-la à fila de espera, de forma a não comprometer a remuneração dos peritos com fatores que lhes seriam alheios. Cf. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE MÉDICOS PERITOS. Revista ANMP em foco. Brasília, set. 2008. Disponível em: <http://www.perito.med.br/sites/1100/1200/00000656.pdf>. Acesso em 12 mar. 2009..

43 A Central 135 sucedeu o atendimento via Prevfone (0800).


atendidos e marcar os exames periciais. Essa sistemática de atendimento tem evitado a ida de segurados às agências com esses fins, sendo mais um fator a contribuir para a agilização do atendimento e para diminuição das filas nas APS.

121. Outra iniciativa do INSS visando ao aperfeiçoamento dos mecanismos de concessão de auxílio-doença foi a instituição do Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário (NTEP), que se propõe a reduzir as subnotificações de acidente de trabalho. O NTEP permite ao INSS conceder benefícios acidentários por presunção epidemiológica, nos casos em que a Comu-nicação de Acidente de Trabalho (CAT) não for emitida. O NTEP foi regulamentado pela Instrução Normativa do INSS nº 16, em abril de 2007, mês a partir do qual houve significativo aumento nas concessões de auxílio doença acidentário (B91) e redução na concessão dos auxílios doença previdenciário (B31)44.

122. Como resultado das medidas adotadas, observa-se que o INSS conseguiu interromper a ten-dência de crescimento no número de concessões e nos gastos com o auxílio-doença. O teto mensal na concessão foi de 240.518 benefícios em agosto de 2006. A partir de então, passou a diminuir e, em dezembro de 2007, atingiu 122.513 benefícios, menor quantidade desde julho de 2005.

123. O Gráfico 11, mostra a evolução recente das concessões anuais do benefício e evidencia uma pequena redução no ano de 2007. Em 2006, o número de benefícios concedidos chegou a 2,3 milhões e o valor despendido atingiu R$ 15,6 bilhões. Ao final de 2007, foram 2,1 milhões de benefícios concedidos e R$ 16,1 bilhões de gastos totais. Em 2008, foram registradas, aproxima-damente, 2,2 milhões de concessões, que custaram aos cofres da Previdência R$ 14,7 bilhões, o que representa, também, uma mudança na curva de crescimento nos gastos (vide Gráfico 2).

124. É importante ressaltar que, a partir de 2006, o número anual de cessações ultrapassou o número de concessões, fato também evidenciado no Gráfico 11, o que acabou contribuindo para a redução do valor total despedido.

Fonte: Estatísticos da Previdência Social.

Nota: Optou-se por não utilizar os dados do Boletim Estatístico sobre cessações em 2008, em ra-zão discrepância com o período anterior. O mesmo fenômeno foi observado em relação aos da-dos de 2007, posteriormente não confirmados nos dados que constaram do Anuário de 2007.

44 A análise do problema decorrente da subnotificação dos acidentes de trabalho não integra o escopo do presente trabalho.

Gráfico 11. Número de con-cessões e cessações de auxílio-doença, em milhões – 2002 a 2008

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

1,47 1,52

1,892,02

2,33

2,10

1,171,39

1,54

1,92

2,34

2,28

2,16

Benefícios acessados

Benefícios concedidos

2008200720062005200420032002


125. Os dados estatísticos fornecidos pelo INSS também evidenciam que, em âmbito na-cional, houve diminuição do prazo de espera de atendimento nas agências. Há alguns anos, eram notórias as filas presentes nas APS. Contudo, somente é possível mensurar a evolução do indicador Tempo Médio de Espera (TME)45 para atendimento dentro das agências a partir de março de 2006, data em que foi criado. O prazo, em março de 2006, era de 92 minutos e foi reduzido para 43 minutos em dezembro de 2007 e para 36 minutos em dezembro de 2008. Também se registrou decréscimo no prazo de realização das perícias médicas. O indicador do Tempo Médio de Espera para Atendimento Agendado (TMEA)46, que mede o lapso temporal entre a data de entrada do requerimento (DER) e a data de realização do exame (DRE). Esse indicador, criado em junho de 2006, atingiu 21 dias em outubro de 2006, chegou a 13 dias em maio de 2007, voltou a atingir 22 dias em janeiro de 2008 e passou a decair, chegando a 9 dias em dezembro de 2008. Cabe esclarecer que o INSS classifica o prazo de espera de 0 a 5 dias como “bom”; de 6 a 20 dias como “atenção” e acima de 20 dias como “crítico”.

126. Documento disponibilizado pelo Instituto, que contém o histórico do tempo médio espera para a realização das perícias que é utilizado para o pagamento da GDAMP47 também demonstra pequena evolução dos prazos para a efetivação das perícias. No primeiro trimestre de 2006, o prazo de espera médio desde a marcação até a perícia era de 14 dias. No segundo trimestre, subiu para 21 dias. Os indicadores seguintes registram queda e pequenas oscilações para chegar, no segundo trimestre de 2008, ao patamar de 9 dias48.

Fonte: INSS.

45 Mede o período entre o recebimento da senha pelo segurado até sua primeira chamada pelo atendente. 46 A partir dos questionamentos da equipe de auditoria sobre as características dos diversos indicadores com denomina-

ção semelhante, o INSS definiu a alteração da nomenclatura do indicador que mede o tempo entre o agendamento e a realização da perícia de Tempo Médio para Atendimento em Ax1 (TMAX1) para Tempo Médio de Espera para Atendimento Agendado – Perícia Médica (TMEA-Perícia médica). O exame pericial inicial é designado por Ax1.

47 Para o cálculo do indicador da TME para a GDAMP são realizados ajustes de forma a não considerar fatores que fogem ao controle dos servidores médicos.

48 Dados fornecidos pelo INSS por ocasião da apresentação de comentários à versão preliminar do relatório, dão conta que, em março de 2009, 78,2% das APS realizaram as perícias médicas em até 5 dias após o agendamento.

Gráfico 12. Tempo médio

de Espera para o Atendimento

Agendado (TMEA) – Perícia Médi-

ca – outubro de 2006 a dezem-

bro de 2008.

5

10

15

20

25

dez/08

out/08

ago/08jun/08

abr/08

fev/08

dez/07

out/07

ago/07jun/07

abr/07

fev/07

dez/06

out/06

Dia

s


49 Quando a concessão se sucede após 45 dias é devido o pagamento de atualização monetária, salvo nos casos que necessitam do cumprimento de providências pelo segurado ou de diligência por parte do INSS.

Gráfico 13. Tempo médio de espera – GDAMP – 1º e 2º trim. 2008.

127. Os indicadores enviados pelo INSS também demonstram que, não obstante as medidas tomadas e avanços alcançados, ainda são registradas demoras acentuadas no atendimento e no pagamento dos benefícios em algumas localidades. Quando se compara o tempo médio de espera utilizado para o pagamento da GDAMP desagregado por GEX, observa-se que 8% das Gerências apresentaram, no primeiro e segundo trimestre de 2008, tempo médio na faixa considerada crítica, superior a 20 dias, que representa 4 vezes mais que o limite considerado bom (de 5 dias). Há que se ponderar, que a mensuração por GEX já representa uma média em relação às APS, o que tem o efeito de diluir os valores extremos. O Gráfico 13 expõe como se encontra o conjunto das Gerências Executivas no país.

Fonte: INSS

128. Adicionalmente, a análise dos relatórios do Sistema Maiprev evidencia que 12% das APS ainda demoraram mais do que 45 dias em média para despachar os benefícios de auxílio-doença em 2007, tempo limite observado nas metas do Plano de Ação do INSS para o exercício de 200849. O gráfico 14 fornece um panorama do tempo médio de concessão das APS em 2007.

129. Esse quadro pode ser atribuído ao fato de existirem, segundo os gestores da Coorde-nação de Benefícios por Incapacidade, poucos médicos peritos em algumas APS. As APS visitadas de Caxias do Sul, Alagoinhas e Belém-Marco apresentavam carências no número de médicos peritos, com reflexos no prazo de espera para a concessão dos benefícios.

130. O resultado da pesquisa realizada via correio eletrônico reforça a existência das carências apontadas. Dos Chefes dos Serviços ou Seções de Gerenciamento de Benefícios por Incapa-cidade (GBENIN) que responderam à pesquisa, 52% informaram que a baixa quantidade de médicos peritos é um dos principais problemas da área de perícia médica. Além disso, 57% dos respondentes classificaram a falta de espaço como um dos principais problemas da atividade.

131. Na Tabela de Qualificação do Indicador Tempo Médio de Atendimento em AX1 o INSS aponta como disfunções estruturais com impacto nos resultados obtidos a existência de localidades com poucos consultórios e com déficit de peritos, além do mau gerenciamento das agendas médicas e da concentração de férias dos peritos em determinados períodos50.

De 5 a 20 dias

Até 5 dias

47%45%

8%

Mais de 20 dias


Gráfico 14. Tempo médio

para concessão de auxílio-doença pre-videnciário – 2007.

Fonte: INSS

132. Apesar da insipiência do acompanhamento dos indicadores importantes para o geren-ciamento do auxílio-doença51, os dados estatísticos disponibilizados mostram que as medidas adotadas conseguiram reverter a tendência de crescimento nas concessões do benefício e essa diminuição na trajetória de concessões indica o possível declínio no ritmo de crescimento dos gastos. Além disso, é possível observar evolução favorável dos indicadores que medem a tempestividade das perícias médicas, não obstante ainda existirem localidades em que continua alto o prazo de concessão do benefício.

50 DOs aspectos relacionados à gestão e ao controle das perícias médicas, como o gerenciamento dos horários de atendimento, que podem repercutir negativamente no tempo de espera para a realização das perícias e contribuir para o aumento dos gastos previdenciários, serão abordados mais detalhadamente no capítulo seguinte.

51 A despeito da importância do processo de concessão de benefícios de auxílio-doença e da magnitude do crescimento dos gastos envolvidos, o INSS somente passou a mensurar um indicador fundamental para o gerenciamento do pro-cesso de concessão, o tempo médio de espera para a realização das perícias e a partir do ano de 2006. Além disso, esse indicador somente passou a ser usado como índice de melhoria no atendimento das perícias em fevereiro de 2008.

Até 14 dias

De 15 a 30 dias

Acima de 45 dias

De 31 a 45 dias

42%

33%

13%

12%

55

133. Grande parte dos fatores aventados como res-ponsáveis pela elevação de gastos com auxílio-doença estão relacionados aos mecanismos de controle interno criados pelo INSS para evitar a concessão indevida do benefício. Em decorrência disso, a equipe de auditoria procurou avaliar o funcionamento do sistema de con-trole interno que incide sobre a atividade de concessão e manutenção de auxílio-doença.

134. As diversas dimensões do controle foram ava-liadas por meio de checklist que utiliza a metodologia Coso. Foram utilizadas informações solicitadas por meio de ofício de requisição e obtidas nas entrevistas estruturadas realizadas com os gestores. Os resultados da análise foram organizados em uma tabela que consta do Apêndice K.

135. As rotinas de trabalho relacionadas à concessão do auxílio-doença também foram analisadas por meio da Matriz de Riscos e Controle de Processos (MRCP)52, que consta do Apêndice L. Foram identificados os riscos associados às principais etapas do processo de trabalho, que haviam sido previamente detalhadas nos mapas de processos, e avaliados os controles adotados para mitigá-los.

136. Além disso, também foram levantadas com a As-sessoria de Pesquisas Estratégicas e de Gerenciamento de Riscos (APE-GR) do Ministério da Previdência Social informações resumidas sobre as operações que contaram com a participação da Assessoria. A APE tem entre suas atribuições planejar e coordenar polí-ticas de gerenciamento de riscos e tem participado de

ações conjuntas com a Polícia Federal e o Ministério Público Federal, na Força-Tarefa Previdenciária, vem atuando no combate a fraudes e ilícitos envolvendo benefícios previdenciários.

137. Somente durante o ano de 2008, até o dia 18 de novembro, a Força-Tarefa realizou 39 operações, que resultaram em 309 pessoas presas, sendo 75 servido-res públicos. Muitas dessas operações envolveram o benefício de auxílio-doença53. Em entrevista com os gestores da APE foi informado que, por insuficiência de pessoal, existem cerca de 5000 denúncias sem apuração e 158 operações “na fila”, sem andamento54. A análise dessas ações não integra o escopo do presente trabalho, mas fornece um importante subsídio para que se possa ter uma idéia da magnitude e da natureza de alguns problemas de controle existentes.

defIcIêncIAs nos sIsteMAs InforMAtIzAdos

138. Durante os trabalhos de campo, com o objetivo de dar o devido tratamento aos riscos identificados na MRCP, procurou-se avaliar como os mecanismos de controles interno têm sido implementados. Para tanto, por meio da realização de entrevistas com os servidores e de observação direta, buscou-se verificar de que maneira os procedimentos previstos vêm sendo executados. Procurou-se levantar, ainda, situações que poderiam ensejar a liberação de benefícios de auxílio-doença com irregularidades.

139. Como resultado, foram obtidos diversos indícios de que os sistemas informatizados utilizados para a

52 A MRCP foi concebida dentro da Metodologia de Avaliação de Controles Internos, que, durante a auditoria, encontrava-se em desen-volvimento pela Diretoria de Normas, Métodos e Técnicas de Controle Externo, da então Secretaria Adjunta de Fiscalização do TCU.

53 Cf. BRASIL. Ministério da Previdência Social. Força tarefa previdenciária. Brasília, 2009. Disponível em: < http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=529>. Acesso em: 5 mar. 2009.

54 Entrevista realizada em 21 de julho de 2008.

5 os mecAnismos de controLe interno



concessão dos benefícios de auxílio-doença têm apresentado falhas em detectar e impedir o pagamento de benefícios com inconsistências. Observou-se, ainda, que as rotinas de trabalho instituídas, por sua vez, não têm sido capazes de corrigir os erros originados nas inconsistências dos sistemas. Essas deficiências prejudicam o adequado controle sobre o processamento dos benefícios de auxílio-doença.

140. Antes de iniciar a descrição das inconsistências, é oportuno esclarecer a sistemática básica de acesso dos segurados ao benefício. A Orientação Interna Conjunta INSS/DIRBEN/DIRAT nº 04, de 11 de Julho de 2006, que dispõe sobre os canais remotos de atendimento e a constituição dos processos físicos de benefícios, estabelece a seguinte rotina nos reque-rimentos de auxílio-doença:

a) o segurado requer o benefício por Internet ou telefone, informando seu nome, NIT, nome da mãe e data de nascimento, sendo que, em caso de divergência entre os dados informados e o Cnis, é solicitado que compareça à perícia com uma hora de antece-dência para que se proceda à regularização;

b) a partir de três dias antes da perícia, o Sabi disponibiliza à APS consulta aos requerimen-tos com pendências de dados cadastrais (inconsistências envolvendo nome, endereço, documentos de identificação etc.) ou de vínculos, remunerações e contribuições;

c) as pendências relacionadas aos dados cadastrais devem ser resolvidas antes da perícia, pois impedem a sua realização, e as pendências quanto a vínculos, remunerações e contribuições podem ser resolvidas antes ou após a perícia.

141. Um dos problemas detectados foi que o Sistema Sabi não identificou como pendência, para alguns benefícios, vínculos empregatícios que estavam, indevidamente, duplicados. Esse problema tende a resultar em cálculo a maior da renda mensal, que pode chegar ao dobro do que seria devido, caso a duplicidade recaia sobre todo o período. Foram levan-tados onze casos em três agências visitadas: Caxias do Sul; São José dos Campos; e São Paulo – Vila Maria55.

142. A Figura 1, a seguir, reproduz tela do Sistema Sabi e exemplifica um dos casos identi-ficados. O nome do segurado e dos empregadores foi apagado para impedir a identificação. Ainda assim, é possível observar o cômputo em duplicidade de vínculos empregatícios refe-rentes ao período de 01 de outubro de 1996 a 9 de dezembro de 2004. Pode-se notar que o Sistema não alertou o operador para a inconsistência (veja círculo em vermelho).

55 São informados, a seguir, os números dos benefícios (NB) ou os números de identificação dos trabalhadores (NIT) correspondentes: NITs 1.055.397.710-2*, 1.081.288.514-4, 1.218.626.780-4*, 1.038.167.155-8*, 1.702.833.046-8*, 1.255.294.413-4*, 1.250.637.347-2*, 1.260.811.823-4*; NBs 504.038.106-5, 505.219.833-3; 522.841.837-3. Nos casos marcados com asterisco (*) foram impressas telas do aplicativo Sabi mostrando mais de um vínculo empre-gatício em determinados períodos.


Fonte: INSS (trabalhos de campo).

143. Pesquisas, realizadas posteriormente nos sistemas Sabi, Plenus e no sistema que dá acesso ao Cadastro Nacional de Informações Sociais (Cnis) indicaram que o problema atinge outras agências. Como forma de ter uma idéia da dimensão do problema, procurou-se levantar o número de casos encontrados em uma amostra de benefícios concedidos. Foi selecionada uma amostra aleatória de 400 benefícios, retirada da base de dados de concessões dos meses de janeiro e fevereiro de 2008, utilizada pelo aplicativo Maiprev. Foram encontrados onze benefícios com renda mensal calculada a maior em decorrência de duplicidade de vínculos empregatícios. A Tabela 5 lista os benefícios envolvidos e as diferenças apuradas.

Número do

benefício

RMI do

benefícioRMI calculada RMI calculada %

5227627483 1067,34 863,16 204,17 19,13%

5227835590 1652,49 1457,24 195,24 11,81%

5233817558 851,86 809,64 42,22 4,96%

5246596547 1266,51 1147,91 118,60 9,36%

5255996250 651,32 514,34 136,98 21,03%

5266486917 672,34 615,73 56,61 8,42%

5266535896 1.797,25 1793,54 3,70 0,21%

5266587039 482,41 350,01 132,40 27,44%

5281257532 1.544,62 1273,84 270,78 17,53%

5287087272 582,92 500,69 82,23 14,11%

5287087272 410,09 405,38 4,70 1,15%

Total 10979,15 9731,51 1247,63 11,36%

Fonte: Sistemas Sabi, Plenus, Cnis, Maiprev.

Figura 1. Tela do Aplica-tivo Sabi que mostra vínculos empregatícios em duplicidade

Tabela 5. Diferença apurada na RMI para amos-tra de benefícios de auxílio-doença concedidos em janeiro e feverei-ro de 2008 em função de côm-puto em duplici-dade de vínculos empregatícios


Notas: I - O universo de concessões em jan. e fev./2008 foi de 330.330 benefícios. Foram selecionados 400 benefícios para a amostra, dentre os 296.715 sem in-formação de benefício anterior e que não se confi-guravam em pagamento de pensão alimentícia.

II – Da amostra, foram consultados no Sabi 278 benefícios com valor superior a um salário mínimo. Destes, 80 apareciam com vínculos duplicados, os quais foram confrontados com os dados do Cnis, constantes do Resumo do Benefício emitido pelo Sabi. Nesse confronto foram identificados 11 casos de RMI a maior por dupla contagem de vínculos empregatícios e mais 17 casos contendo indícios de outras inconsistências de diversas ordens.

III - Nos meses em que foram localizadas divergências de salários de contribuição, sem que tenha ficado clara-mente configurada a duplicidade, optou-se por considerar correto o valor utilizado para o cálculo do benefício.

144. Também foi identificado o mesmo tipo de ocor-rência em mais 3 benefícios localizados em pesquisas iniciais realizadas fora da amostra (número dos benefí-cios: 518.305.217-0; 521.638.978-0; e 522.730.875-2). Adicionalmente, foi localizado um caso em que há indícios de vínculos em duplicidade no próprio Cnis (número do benefício: 531.944.740-6). Além destes, foram localizados, dentro da amostra, mais 17 casos em que as informações sobre vínculos, remunerações e contribuições fornecidas em tela pelo Sabi, no resumo impresso do benefício, no Cnis e na memória de cálculo do Plenus apresentam divergências entre si, que não decorreram do cômputo em duplicidade de vínculos empregatícios (número dos benefícios: 522.423.398-0; 522.884.799-1; 523.819.578-4; 524.219.746-0; 524.417.731-8; 524.554.686-4; 525.494.070-7; 525.745.643-1; 526.981.956-9; 526.817.893-4; 526.988.901-0; 527.824.768-8; 528.198.825-1; 528.513.187-8; 528.536.711-1; 528.600.969-3; 528.801.595-0).

145. Os cálculos realizados demonstram que 2,75% dos benefícios analisados apresentaram valores calcu-lados a maior. Ao se considerar o universo de benefí-

cios concedidos, esse percentual, para um de nível de confiança de 95%, pode variar entre 1,15% e 4,35%, Numa perspectiva conservadora, considerando apenas o menor percentual estimado dentro do intervalo de confiança, o efeito do problema ao longo de 12 meses pode gerar 20.426 benefícios irregulares com pagamen-tos a maior56 (vide Apêndice M).

146. Esses números já podem dar uma idéia da rele-vância do problema e dos montantes que podem estar envolvidos. Entretanto, devido à acentuada variância das diferenças encontradas, combinada com o tamanho da amostra selecionada, não é possível extrapolar, com signifi-cância estatística, o valor médio de diferença encontrado, de R$ 3,12 para todo o universo de benefícios pagos.

147. É importante ressaltar que esse problema não é recente. O primeiro registro a que se teve notícia remonta a 2002. Trata-se de um caso documentado na APS São Paulo -Vila Maria57 que gerou pagamento a maior de R$ 19.872,7058 no período de abril de 2002 a novembro de 2004.

148. Adicionalmente, pagamentos a maior de benefí-cios podem gerar prejuízos à Previdência Social que re-percutem além da duração do próprio auxílio-doença. Os acréscimos indevidos são computados como salários de contribuição e podem ser considerados no cálculo de quaisquer outros benefícios que, eventualmente, vierem ser concedidos aos segurados, a exemplo das aposentadorias por invalidez, que, com freqüência, sucedem os auxílios-doença e tendem a se manter indefinidamente, até o falecimento dos beneficiários.

149. Nas visitas realizadas às APS Taguatinga, São Leopoldo, Caxias do Sul e à Gex São José dos Campos, também foi relatado que o Sabi, algumas vezes, con-sidera empregados como desempregados, o que gera

56 Os cálculos foram baseados no documento técnico: BRASIL. Tribunal de Contas da União. Técnicas de amostragem para auditorias. Brasília, 2002. p 58.

57 Benefício concedido pela APS São Paulo - Vila Mariana (NB 31/504.038.106-5), que repercutiu no benefício 31/144.675.492-5 concedido judicialmente, mantido e revisado pela APS São Paulo - Vila Maria. O caso foi reportado à Coordenação Geral de Benefícios por Incapacidade em 21 de fevereiro de 2008.

58 Valor atualizado até dezembro de 2007.


o pagamento indevido dos 15 dias que são de respon-sabilidade do empregador59 e impede o pagamento do Salário-Família. Adicionalmente, foi reportado que a correção desses casos acaba requerendo a realização de diversos procedimentos que oneram a força de trabalho do INSS. Os gestores informaram que a inconsistência tem origem na desatualização do Cadastro Nacional de Informações Sociais (Cnis). Quando a Guia de recolhi-mento ao FGTS e Informações à Previdência Oficial (GFIP) ainda não foi recolhida ou processada, o Sabi pode considerar que o segurado está desempregado (vide parágrafo 155, a seguir).

150. Outro problema relatado nas visitas às APS Novo Hamburgo, São Paulo - Água Rasa, Jacareí e Alagoinhas é que o Sabi permite o processamento dos benefícios com inconsistências nos endereços. Nesses casos os segurados acabam não recebendo a comuni-cação do resultado das perícias60.

151. Nas APS São Paulo - Água Rasa, Canela, São Paulo - Vila Maria e Caxias do Sul foi informado, ainda, que os acertos de vínculos e remunerações realizados via aplicativo Sabi acabam não sendo armazenados nas outras bases de dados, o que provoca retrabalho e causa prejuízos ao controle. Os gestores informaram que esses acertos ainda são realizados nos sistemas Sabi e Prisma por falta de adaptação do Cadastro Nacional de Informações Sociais, Vínculos e Remunerações (CNISVR) por parte da Dataprev.

152. Os problemas relatados, normalmente, implicam também a necessidade de retorno dos segurados às agên-cias com o objetivo de solicitar a regularização da situação, a revisão do benefício ou para obter informações, como, por exemplo, sobre o resultado de suas perícias. Tem como efeito, ainda, o retrabalho para os servidores do INSS.

153. Em relação aos mecanismos de acesso aos siste-mas corporativos, as entrevistas realizadas com servi-dores também evidenciaram que ocorre ou já ocorreu empréstimo de senhas pessoais entre servidores. Essa prática evidencia a falta de disseminação adequada da cultura de controle internamente. Alguns servidores mencionaram que a necessidade de utilização de di-versos sistemas segmentados, bem como a inadequação dos perfis de acesso aos sistemas induzem essa situação. Há que se considerar, entretanto, que o empréstimo de senhas dá margem ao acesso de pessoas não autorizadas aos sistemas, à inserção de dados inverídicos, assim como à ocorrência de fraudes.

154. O documento do TCU “Boas Práticas em Seguran-ça da Informação”61, no capítulo que trata do controle de acesso lógico, baseada no item 11.3.1, a, da Norma Técnica ABNT NBR/IEC 17799:200562, preconiza:

1.5.4 Como orientar os usuários em relação às senhas?

Para que os controles de senha funcionem, os usuá-rio devem ter pleno conhecimento das políticas de senha da organização, e devem ser orientados e estimulados a segui-las fielmente. Todos os usuários devem ser solicitados a:

• Manteraconfidencialidadedassenhas;

• Nãocompartilharassenhas:

(...)

155. Cabe acrescentar, ainda, que, durante entrevis-ta realizada com servidores que atuam na APE-GR do Ministério da Previdência Social, foi informado que existem fragilidades na inserção de dados no Cnis realizada via GFIP, as quais haviam sido apontadas por auditoria anterior do TCU realizada em 2002, que ainda

59 Plano de Benefícios da Previdência Social, Lei 8.213 de 24/07/1991, artigo 60, caput.60 A impressão dos resultados da perícia médica nas agências somente é possível a partir de dez dias da decisão pericial.61 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Boas práticas em segurança da informação. 2. ed. Brasília, 2007. 70p. Disponível em: <http://

portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/biblioteca_tcu/biblioteca_ digital/BOAS_PRATICAS_EM_SEGURANCA_DA_INFORMACAO_0.pdf>. Acesso em: 17 mar. 2009.

62 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 17799: tecnologia da informação, técnicas de segurança, código de prática para a gestão da segurança da informação. Rio de Janeiro, 2005.


63 A Auditoria realizada no INSS e na Dataprev para verificar o grau de confiabilidade dos sistemas de informação da Previdência Social (TC 003.501/2001-7), mencionada a seguir, tratou de fraudes cometidas por meio da inclusão de dados fictícios no CNIS.

não foram regularizadas63. Cabe acrescentar que o Mi-nistério Público Federal do Rio de Janeiro, em reunião realizada no dia 8 de junho de 2007, instou o Ministério da Previdência Social e o INSS a apresentarem um pla-no de ação para tratamento das informações inseridas no Cnis. O referido plano esclarece que a inserção de informações falsas vale-se de fragilidades no aplicativo de Conectividade Social e “de outras vulnerabilidades existentes nos sistemas de Benefício”.

156. A auditoria realizada pela Coordenação-Geral de Auditoria em Benefícios do INSS, que avaliou a qualidade técnica das atividades médico-periciais e administrativas em relação a amostra de benefícios concedidos por meio do Sabi entre agosto de 2005 e abril de 2006 (Programa de Auditoria nº 001/2006), também constatou que os registros migrados do Cnis e do Sistema Plenus para o Sabi não seriam fidedignos. Apurou, ainda, que 31% dos benefícios analisados foram concedidos com inconsistências nos períodos de tempo de contribuição.

157. Na entrevista realizada com os gestores da Coordenação-Geral de Auditoria do INSS foi infor-mado que, a partir da implantação de Novo Modelo de Gestão do INSS, alguns problemas observados deverão ser corrigidos.

158. Nesse ponto é importante fazer um esclarecimen-to. O Novo Modelo de Gestão está relacionado com auditoria operacional que a Secretaria de Controle Externo do Tribunal no Rio de Janeiro realizou no segundo semestre de 2001 na Empresa de Tecnologia de Informações da Previdência Social (Dataprev), que teve entre seus objetivos avaliar a dependên-cia existente em relação à Unisys Brasil Ltda. (TC 014.003/2001-2). A Decisão do Plenário 1.459/2002, de 6 de novembro de 2002, resultante da auditoria, determinou que a Dataprev encaminhasse ao TCU um projeto de migração de seus sistemas e bases de dados para plataforma aberta. Entretanto, passados mais de cinco anos, o Acórdão do Plenário 443/2008,

de 24 de março de 2008, que deliberou sobre o processo de acompanhamento da modernização tecnológica da Previdência Social (TC 017.553/2005-8) registra baixos índices de execução, adiamentos e atrasos de programas que integram o projeto de modernização.

159. Para que se possa ter uma idéia do contexto em que as irregularidades constatadas se inserem, é importante mencionar que, nos últimos anos, o TCU tem apontado inconsistências em diversas auditorias realizadas envolvendo as bases de dados da Previdência Social (vide Apêndice A – Outras avaliações realiza-das). Podem ser destacadas: auditoria realizada no INSS e na Dataprev para verificar o grau de confiabilidade dos sistemas de informação da Previdência Social (TC 003.501/2001-7), que constatou diversos problemas gerados para a área de tecnologia da informação; a au-ditoria também realizada no INSS e na Dataprev para verificar a base de dados de benefícios da Previdência Social (TC 005.644/2003-5), que constatou graves fragilidades no sistema e detectou situações com fortes indícios de irregularidades; e, ainda, a auditoria realizada no INSS com o objetivo de verificar a legalidade na con-cessão de benefícios previdenciários (020.539/2003-4), que detectou fragilidades e pouca confiabilidade nos dados constantes dos sistemas de benefício.

160. É importante esclarecer que não integra o escopo do presente trabalho a realização de uma análise da consistência dos sistemas informatizados em uso pelo INSS, o que requereria a definição de estratégia meto-dológica específica para este fim. As inconsistências dos sistemas informatizados apontadas estão sendo relatadas porque, tendo sido evidenciadas a partir das entrevistas realizadas junto aos servidores das agências durante os trabalhos de campo, representam deficiências do sistema de controle interno, que necessitam ser corrigidas.

161. Em razão disso, considera-se necessário determinar ao INSS e à Dataprev que desenvolvam soluções com o objetivo de corrigir os problemas apontados em relação ao Sabi. É importante determinar, ainda, que sejam ado-


tadas as medidas cabíveis de forma a identificar as causas e interromper, imediatamente, o cálculo de benefícios a maior. Em relação aos valores pagos indevidamente até a presente data, cabe determinar, ainda, que sejam tomadas as providências necessárias para o levantamento e a re-visão de todos os benefícios pagos com irregularidades, a interrupção dos os pagamentos a maior e a recuperação dos valores despendidos indevidamente.

162. Também se considera pertinente recomendar ao INSS que desenvolva campanha de conscientização entre os servidores sobre a importância para a seguran-ça das operações que apenas os usuários autorizados tenham acesso aos sistemas e sobre os riscos e pena-lidades a que se sujeitam os servidores que adotam a prática de emprestar suas senhas de acesso.

163. Espera-se que as medidas propostas possam contribuir para a para a melhoria do gerenciamento da segurança das informações, para interrupção no pa-gamento de vantagens indevidas e para a restituição à Previdência de recursos pagos a maior aos segurados.

A quAlIdAde dAs perícIAs MédIcAs

164. A atividade médico-pericial do INSS tem por finalidade precípua a emissão de parecer técnico con-clusivo na avaliação da incapacidade laborativa em face de situações previstas em lei, sendo um importante mecanismo de controle sobre a concessão indevida de benefícios por incapacidade.

165. Para aferir a qualidade com que este mecanismo de controle vem sendo executado foram consultados relatórios produzidos pela auditoria interna do INSS (veja Apêndice A – Outras avaliações realizadas). Quatro relatórios de auditorias realizadas por Audito-rias Regionais em 2008, envolvendo diversas Gerências Executivas, evidenciaram as seguintes deficiências em relação às atividades das perícias médicas:

a) elevados percentuais de inadequação dos laudos médico-periciais (63,6% na GEX Juazeiro do Norte (CE), 43,7% na GEX Campina Grande

(PB), 51,45% na GEX Petrolina (PE), com o conjunto de laudos de alguns peritos chegando a 100% de inadequação);

b) desconhecimento ou não-cumprimento de normativos alterados há mais de seis meses64;

c) falta de condições técnicas nos consultórios médicos;

d) indícios de fragilidades na supervisão da perícia médica, com falta de supervisão in loco em algumas APS localizadas no interior.

166. A análise dos relatórios de auditoria interna dos anos anteriores mostra que os problemas identificados não são recentes. O Programa de Auditoria em Benefí-cios (nº 004/2006) avaliou o impacto da iniciativa do INSS denominada Cobertura Previdenciária Estimada (Copes) durante o período de agosto de 2005 a abril de 2006. A auditoria constatou que, durante a vigência do Copes, houve melhoria de qualidade de registros médicos periciais, entretanto, a média nacional dos laudos inadequados ainda continuava alta, (47,2%). O percentual de inadequação dos laudos da Regional de São Paulo examinados evoluiu de 100% para 90,5%.

167. A auditoria realizada com o objetivo de avaliar o risco na concessão de benefícios decorrentes de trans-tornos mentais e do comportamento (Ação Ordinária 01.100.000/2004/011) constatou discordância da junta médica em 23,6% dos diagnósticos revisados e 12,2% de discordância em relação à conclusão médico-pericial. Além disso, evidenciou que 73% dos responsáveis pelo Gerenciamento de Benefícios por Incapacidade (GBE-NINs) não utilizavam qualquer mecanismo de avaliação de desempenho dos médicos do quadro e 40% também não avaliavam os médicos credenciados.

168. A auditoria realizada entre abril e dezembro de 2007 nos benefícios por incapacidade em manuten-ção por três anos ou mais (Programa de Auditoria nº 5/2007) constatou que 53,47% dos processos con-cessórios foram formatados de maneira inadequada, com risco de concessão e manutenção indevida.

64 Artigos 442 a 455 da Instrução Normativa nº 20/2007.


Constatou, adicionalmente, que em 40,9% dos casos analisados, os médicos peritos lotados nas Unidades Técnicas de ReabilitaçãoProfissional (UTRP) consideraram o encaminhamento para o serviço de reabilitação inadequado.

169. A auditoria que analisou a qualidade técnica do trabalho médico-pericial e administra-tivo de uma amostra de benefícios concedidos por intermédio do Sabi entre agosto de 2005 e abril de 2006 (Programa de Auditoria nº 001/2006) constatou, entre outras, as seguintes irregularidades: fixação de data de início de benefícios incorreta (4,77%); benefícios conce-didos sem o cumprimento do período de carência (31,43%); inadequação de 42,85% dos laudos médicos avaliados; e inadequação de 44,10% das homologações, sendo que 33,48% foram consideradas sem fundamentação.

170. A auditoria que realizou a conciliação entre as datas de início de incapacidade (DII) e contribuição (DIC) (Ação Ordinária 01.100.000/2005/015), concluiu que, na amostra selecionada, 49,5% das concessões apresentaram não conformidades, como erro na fixação do início da incapacidade (40,7%) e não reconhecimento de incapacidade pré-existente (39,6%). Constatou, ainda, que 38,4% dos benefícios analisados foram requeridos imedia-tamente após o cumprimento do período de carência.

171. Um fator importante para a qualidade das perícias médicas é o tempo definido para a sua realização. Na pesquisa dirigia aos médicos peritos, 84% dos participantes responderam que o tempo reservado às perícias deveria ser maior do que 10 min. Entretanto, na pesquisa realizada com os Chefes dos Serviços e Seções de Gerenciamento de Benefícios por Incapaci-dade (GBENIN), 30% responderam que as perícias são realizadas a cada 10 minutos. Portanto, concluí-se que, em muitas agências, o tempo reservado para a realização das perícias é inferior ao necessário, segundo opinião majoritária dos próprios peritos. Essa situação prejudica a qualidade das perícias, que precisam ser realizadas em prazo inferior ao necessário.

Fonte: Pesquisa realizada por correio eletrônico.

Nota: Nove respondentes assinalaram mais de uma opção.

Gráfico 15. Pesquisa com

Peritos Médicos – Tempo neces-sário às perícias

Em sua opinião, as perícias médicas deveriam ser agendadas considerando que intervalos entre uma e outra dentre os listados abaixo?

Não sei

30 minutos ou mais

25 minutos

20 minutos

15 minutos

10 minutos

5 minutos ou menos


172. Nos trabalhos de campo esta questão também foi investigada. Com base nas agendas médicas, apurou-se que nas seguintes agências o intervalo entre os exa-mes também foi definido em 10 minutos: Alagoinhas, Brasília Sul, São José dos Campos, São Paulo - Água Rasa, São Paulo – Tatuapé, São Paulo - Vila Maria, e Taguatinga. Nas APS Jacareí, Novo Hamburgo, Sal-vador – Mercês e São Leopoldo as agendas analisadas mesclam intervalos de 10 e 20 minutos.

173. Grande parte das agendas médicas evidencia, ainda, que os peritos não têm cumprido integralmente o horário de trabalho. Em alguns casos analisados a agenda perfaz apenas quatro horas de atendimento para a realização de 24 perícias. Cabe esclarecer que o Memorando Circular nº 44 da Diretoria de Benefício do INSS, de 22 de julho de 2008, definiu como quantitativo diário de realização de perícias médicas 12 exames para os servidores com jornada de trabalho semanal de 20 horas e 24 exames para os servidores com jornada sema-nal de 40 horas65. Assim, a definição do intervalo de 10 minutos entre uma perícia e outra acaba resultando em um período de atendimento de 2 ou 4 horas diárias por servidor para cumprimento do quantitativo definido.

174. Adicionalmente, a sistemática adotada para o controle do horário de trabalho dos servidores, por meio de folhas de ponto, não permite um acompanha-mento adequado do efetivo cumprimento da jornada. Nas visitas realizadas durante os trabalhos de campo foi possível observar folhas de ponto sem preenchi-mento, folhas preenchidas até o final do mês e horário marcado diferente do cumprido efetivamente. Os fatos constatados já haviam sido observados em auditorias realizadas pela Controladoria Geral da União.

175. No relatório de Auditoria de Acompanhamento da Gestão nº 206279, de 2007, constava recomen-dação ao INSS para “determinar o cumprimento por

parte dos peritos médicos da Unidade das jornadas de trabalho fixadas no SIAPE”66. Há, ainda, o relatório da Auditoria de Gestão da CGU, de 2006, no qual foi dirigida recomendação a nove GEX do INSS no sentido de que adotassem as medidas necessárias à observância da legislação sobre o cumprimento da jornada de trabalho, “inclusive os servidores lotados na Perícia Médica, que também devem cumprir a jornada de 8 horas diárias e 40 horas semanais, assinando a folha de ponto nos horários especificados para cum-primento da jornada”67. O relatório de Auditoria da Área de Previdência Social, de 2005, também reco-mendou ao INSS que “atente para o efetivo controle do cumprimento da jornada de trabalho conforme determina a legislação pertinente (...)” e, ainda, que “oriente suas Unidades no sentido de exigir o correto preenchimento da Folha de Registro de Compareci-mento pelos servidores da Entidade”68.

176. A entrevista realizada com os gestores da Coorde-nação-Geral de Auditoria do INSS acrescentou um novo elemento ao problema do cumprimento da jornada diária: há APS com um número insuficiente de consultórios médicos, impossibilitando que todos os peritos cumpram toda a sua jornada realizando atendimento aos segurados. Em entrevistas com os gestores da Diretoria de Benefícios já havia sido colocado que estava em curso processo de reformulação do lay-out das agências, em função do tér-mino da terceirização das perícias médicas, que obrigou o aumento no número de consultórios próprios.

177. Outro aspecto considerado importante para o bom funcionamento das atividades médico-periciais é a efetividade dos mecanismos de supervisão e controle da atividade. Nesse sentido, procurou-se levantar a per-cepção dos Chefes dos Serviços e Seções de GBENIN a quem compete “gerenciar as atividades da área médico-pericial”69. Entre os respondentes, 66% informaram que os instrumentos disponíveis para a realização de acom-

65 Em entrevista realizada com os gestores da Coordenação-Geral de Benefícios por Incapacidade foi informado que cerca de 80% dos peritos médicos trabalham em regime de 40 horas semanais.

66 BRASIL. Controladoria-Geral Da União. Auditoria de gestão exercício 2007. Brasília, 2008. P. 174.67 BRASIL. Controladoria-Geral Da União. Auditoria de gestão exercício 2006. Brasília, 2007. p68 BRASIL. Controladoria-Geral Da União. CG de Auditoria da Área de Previdência Social (DSPAS). Brasília, 2006. fl. 1767 .


69 BRASIL. Ministério da Previdência Social. Portaria nº 26, de 19 de janeiro de 2007..70 Essas informações foram obtidas do INSS quando a equipe de auditoria levantou os endereços eletrônicos institu-

cionais dos médicos peritos para enviar os questionários da pesquisa realizada no âmbito da auditoria.71 INSS. Manual de Perícia Médica da Previdência Social. 2ª ed. Brasília p. 30. Disponível em: <http://www.sindme-

dicos.org.br/juridico/Manual%20de%20Pericias%20Medicas%20do%20INSS.pdf> . Acesso em 17 mar. 2009.72 Os dados foram obtidos do banco de dados de concessões utilizados pelo aplicativo Maiprev. Não foram considerados

os segurados com indicação de benefício anterior.

panhamento qualitativo das perícias médicas são insuficientes. Adicionalmente, 52% dos peritos médicos opinaram que o acompanhamento da qualidade das perícias não é adequado.

Fonte: Pesquisa realizada por correio eletrônico.

178. Esse problema já havia sido apontado em auditoria interna do INSS, de âmbito nacional, rea-lizada em 2004, que apurou que 73% dos Chefes de GBENIN não utilizavam qualquer mecanismo de avaliação de desempenho dos peritos médicos, conforme foi mencionado anteriormente.

179. Procurou-se verificar, ainda, como são disseminadas orientações para os profissionais médicos. Observou-se que um dos principais canais de disseminação de informações aos servidores é o correio eletrônico institucional. Entretanto, não obstante a qualidade das informações repassadas ter sido considerada boa ou ótima por 46% dos peritos que partici-param da pesquisa, parcela importante do contingente de peritos não recebem mensagens com orientações, pois cerca de 1000 não possuem e-mail institucional e outros 844 não o acessam regularmente70. Registre-se que as auditorias internas realizadas em 2008 apontaram o não-conhecimento, pelos peritos, de um normativo alterado havia mais de seis meses.

180. Segundo o Manual de Perícia Médica da Previdência Social71, a data de início da in-capacidade deve ser obrigatória e corretamente definida. Portanto, pode-se considerar um indicativo das deficiências na realização das perícias médicas a alta incidência de fixação da data de início da incapacidade (DII) exatamente na mesma data em que o segurado deu en-trada do requerimento (DER). Essa situação revela a dificuldade para a fixação do início da incapacidade, essencial para verificação da carência do segurado. Observou-se que dentre os benefícios concedidos em janeiro e fevereiro de 2008 para segurados não-empregados 31,26% das DII coincidem com a DER72. Em 9,17% dos casos as DII foram fixadas após a DER, o que

Gráfico 16. Pesquisa com

Chefes GBENIN – Instrumentos para acompanhamento

das períciasSim

66%

33%1%

Não

Não sei

O Sr. (a) considera que os intrumentos disponíveis para o acompanhamento qualitativo das perícias médias são suficientes?


é considerado pelos gestores uma inconsistência técnica. A evolução desses percentuais ao longo dos últimos anos já havia sido abordada no Capítulo 3 (vide Tabela 4).

181. Importante registrar que não existem mecanismos de alerta efetivos no Sabi que apontem para os pedidos realizados imediatamente após o cumprimento da ca-rência mínima ou mesmo que alertem para a fixação da DII após a data de entrada do requerimento.

182. Um aspecto que também dificulta as atividades médico-periciais é a subjetividade que lhe é inerente. Essa questão foi ressaltada nas entrevistas realizadas com os gestores da Diretoria de Benefícios. Para minimizar essas dificuldades o INSS instituiu o Projeto Diretrizes Médicas, que pode ser citado como uma boa prática. O Projeto, iniciado em novembro de 2006, procura “conferir maior objetividade aos critérios de definição do grau de incapacidade da população segurada73”.

183. Outra boa prática observada nos trabalhos de campo foi a criação da Comissão de Ética Médica na Gerência São Paulo Leste, que atua sobre a atividade dos peritos e também sobre a qualidade dos laudos emitidos pelos médicos assistentes.

184. Cabe registrar, ainda que, nas APS Novo Ham-burgo, São Leopoldo, Taguatinga, Brasília Sul, São José dos Campos, Canela e Caxias do Sul, peritos entrevis-tados afirmaram não reter, via de regra, os atestados médicos apresentados pelos segurados, contrariando o previsto na Orientação Interna Conjunta Nº 04 INSS/Dirben/Dirat, de 11 de julho de 2006, art. 8º, inciso I, alínea “a”. Além disso, a falta de arquivamento dos atestados dificulta a realização de auditorias e revisões no caso dúvidas quanto às informações transcritas pelos peritos nos laudos. Em relação a esse problema, os gestores informaram que, no novo Sistema de Be-nefícios (Sibe), em desenvolvimento pela Dataprev,

está prevista a retenção e o arquivamento dos laudos dos médicos assistentes de forma digitalizada.

185. Todas as fragilidades identificadas nas atividades exercidas pela área de perícia médica podem ter como conseqüência tanto o indeferimento de benefícios a segurados que teriam direito, como na concessão de benefícios indevidos, com repercussões negativas no aumento de gastos do INSS.

186. Diante do exposto, entende-se oportuno reco-mendar ao INSS que institua e implemente uma meto-dologia de acompanhamento e avaliação da qualidade das perícias médicas, que defina os tipos de laudos sujeitos a exame e a periodicidade considerada ade-quada. Cabe recomendar, ainda, que o INSS estabeleça sistemática de controle do cumprimento da jornada dos médicos peritos e assegure que as agendas médicas sejam organizadas de forma a permitir a realização das pericias médicas dentro de um período adequado.

187. É importante recomendar, ainda, ao INSS e à Dataprev que promovam alterações no Sabi de forma que passe a subsidiar a execução das atividades médico periciais por meio da emissão de alertas sobre situações potencialmente indicativas de fraudes, tais como:

a) fixação de data do início da incapacidade em data posterior à data de entrada do requerimento74;

b) existência de requerimentos anteriores indefe-ridos; e

c) requerimentos formulados imediatamente após o cumprimento da carência.

188. Entende-se que a implementação das medidas propostas deverá contribuir para o aperfeiçoamento da qualidade das perícias médica, principal mecanismo de controle contra a concessão indevida de benefícios de auxílio-doença.

73 MARASCIULO, Antonio Carlos Estima. Relatório de atividades do projeto de diretrizes de apoio à decisão médico-pericial do INSS. Brasília, 2008..

74 Em seus comentários, os gestores informaram que a Coordenação de Perícias Médicas fará uma demanda à Dataprev para que, nesses casos, o sistema solicite aos peritos médicos que revejam a fixação da data de início da doença e da data de início da incapacidade.


AtIvIdAdes de MonItorAMento

189. As diretrizes do Coso que constam do checklist utilizado para avaliar as dimensões que compõem os mecanismos de controle interno, preconizam que as entidades devem possuir estratégia de monitoramento que inclua a identificação de operações críticas e de sistemas de apoio que precisam de revisão e avaliação especiais, bem como o planejamento de exames peri-ódicos. Prevêem, ainda, a verificação de dados regis-trados em sistemas de informação em confronto com dados obtidos nas inspeções in loco em uma freqüência compatível com a importância da atividade.

190. A Orientação Interna do INSS/DIRBEN nº 110, de 3 de março de 2005, que “dispõe sobre os procedimen-tos e rotinas referentes às atividades de controle interno na área de Benefícios do INSS”, estabelece, em seu artigo 6º, que o Controle Interno da Área de Benefícios deve manter um programa permanente de avaliação dos con-troles internos da área. Além disso, a Instrução Normativa nº 20, da Presidência do INSS, de 10 de outubro de 2007, estabelece nos artigos 442 e 444:

Art. 442. O controle dos atos operacionais para prevenção de desvios de procedimentos nor-mativos, a verificação da regularidade dos atos praticados na execução e a conseqüente garantia de qualidade do trabalho, serão operados por ações adotadas por amostragem pela área de Benefícios no âmbito da Gerência-Executiva, na forma do Re-gimento Interno, sendo competência da Auditoria Regional verificar a qualidade desses controles.

(...)

Art. 444. A equipe de Controle Interno da Gerência-Executiva ao tomar conhecimento, por meio de relatório ou processo, de irregularidades detectadas pelas APS deve:

I – determinar o universo que será objeto de avaliação;

II - definir por amostragem aqueles benefícios que serão revistos com o objetivo de verificar a regularidade dos atos praticados;

III – proceder às apurações, seguindo todo o ro-teiro de procedimentos previstos nesta Seção;

IV – elaborar relatório conclusivo quanto às atividades desenvolvidas, encaminhando o ori-ginal ao Gerente-Executivo, para que adote as demais providências a seu cargo, e cópias para a Auditoria Regional e para a Coordenação de Monitoramento Operacional de Benefícios.

191. Entretanto, entrevista com os gestores da Coor-denação de Monitoramento Operacional de Benefícios evidenciou que a sistemática de monitoramento dos benefícios apresenta deficiências. Não existiria um planejamento sistemático para a revisão periódica das atividades que necessitam de avaliação especial. A supervisão por amostragem dos atos praticados é praxe apenas em parte das Gerências Executivas. Segundo os gestores, o INSS está trabalhando com o objetivo de tornar a sistemática de monitoramente uma rotina.

192. A Coordenação de Monitoramento Operacional de Benefícios é relativamente recente na estrutura do INSS. Em 2003, o INSS viu a necessidade de criar um novo órgão com atribuição de responder às demandas da área de controle (CGU, Ministério Público e TCU). Assim, foi criada a Diretoria de Controle Interno. Em 2005, essa diretoria foi reestruturada, teve seu nome modificado e passou a vincular-se, institucionalmente, à Diretoria de Benefícios. Os gestores informaram que, atualmente, procura-se implantar a cultura de contro-le, visando à qualidade na concessão de benefícios.

193. É importante enfatizar que a ausência de uma estratégia de monitoramento efetiva não permite a identificação de operações com irregularidades, o que pode contribuir para explicar a permanência sem re-gularização de inconsistências por um longo período, como o cálculo de benefícios com incorreções, identi-ficado no presente trabalho.


194. Apurou-se nas entrevistas realizadas que a área de monitoramento carece de sistemas informatizados completos para o gerenciamento das atividades. Por ora, as informações necessárias ao alcance dos objetivos da área de monitoramento não são adequadas, confiá-veis e tempestivas. Para suprir as carências existentes, desde outubro de 2006, está sendo desenvolvido o Sistema Monitor, que integra o Novo Modelo de Ges-tão do órgão75. O Sistema Monitor deverá contemplar melhorias nos aplicativos em uso, como o registro do CRM dos médicos assistentes, que possibilitará o ras-treamento de benefícios por esse critério, contribuindo para a realização de investigações que envolvam a concessão de atestados indevidos.

195. A área de monitoramento também carece de recursos humanos. Atualmente, seu quadro de pessoal é composto pelo Coordenador e mais cinco servidores lotados na sede, em Brasília. Para o exercício das ativi-dades na rede, depende da alocação informal de pessoal por parte das gerencias regionais e das agências.

196. Os gestores da área da Coordenação de Moni-toramento informaram, ainda, que existe carência de capacitação dos servidores para atuação no monito-ramento. Existe um roteiro de treinamento elaborado pela área de Recursos Humanos em 2007, mas que ainda não havia sido implementado.

197. Nas visitas de estudo foi possível constatar que as atividades de monitoramento nas APS consistem na realização de revisões em benefícios sob demanda da Ouvidoria, Auditoria, de órgãos do Controle etc., na execução de homologações e na correção de críticas do sistema. Nas entrevistas realizadas com servidores, foram identificadas fragilidades nos procedimentos de correção dos benefícios pendentes de pagamento por inconsistências. Nas APS Alagoinhas, São Paulo - Água Rasa, São Paulo - Tatuapé, São José dos Cam-pos, Belém - Marco, Belém - Pedreira, Alagoinhas e Brotas, servidores relataram que a regularização dos benefícios com pendências76 demora mais que 7 dias

ou é feita apenas após reclamação do segurado. A demora na solução de requerimentos pendentes pode gerar insatisfação dos segurados, além de, muitas vezes, obrigar o seu retorno às APS, provocando o aumento do fluxo de trabalho e de espera por atendimento.

198. Os gestores informaram que, atualmente, existe um indicador de desempenho denominado Índice de Rejeição de Comando (IRC), que mede o percentual de comandos de concessão rejeitados em “crítica 2” em relação à quantidade total de comandos de concessão emitidos. Em março de 2009, esse indicador registrava, em âmbito nacional, que 15,9% das concessões haviam sido rejeitadas.

199. Em função de que os mecanismos estabelecidos para o monitoramento operacional de benefícios não vêm sendo cumpridos em todas as GEX, considera-se pertinente recomendar ao INSS que implemente, em âmbito nacional, uma estratégia efetiva e monito-ramento, baseada em exames periódicos, visando à identificação e correção de falhas não detectadas pelos mecanismos de controle regulares instituídos. Essa estratégia deverá contemplar a conferência de opera-ções que demandem atenção especial e a revisão, por amostragem ou outro critério considerado adequado, dos demais procedimentos adotados pelas unidades da área de benefícios.

200. Como forma de melhorar os controles sobre os processos pendentes de pagamento, considera-se necessário, ainda, que o INSS institua indicador de desempenho específico para medir o tempo médio despendido para a liberação dos benefícios retidos em “crítica 2”. A recomendação deverá contemplar, também, o monitoramento e o gerenciamento desse indicador.

201. As medidas recomendadas deverão possibilitar melhoria do sistema de controle interno do INSS, por meio do aperfeiçoamento das rotinas de supervisão e monitoramento das operações realizadas.

75 Atualmente a Coordenação de Monitoramento utiliza o sistema CMOBEN.76 Não liberados em virtude de inconsistências, mecanismo conhecido internamente como “crítica 2”.

69

202. O serviço de reabilitação profissional não vem sendo efetivo e tempestivo no atendi-mento dos segurados que necessitam de recuperação da sua capacidade laboral, contribuindo para o elevado volume de gastos com auxílio-doença. Observou-se a existência de filas para início das atividades e a permanência dos segurados por tempo excessivo no programa.

203. A Reabilitação Profissional, de acordo com o Decreto n.º 3.048, de 6 de maio de 1999, tem por objetivo:

Art. 136. (...) proporcionar aos beneficiários, incapacitados parcial ou totalmente para o trabalho, em caráter obrigatório, independentemente de carência, e às pessoas portadoras de deficiência, os meios indicados para proporcionar o reingresso no mercado de trabalho e no contexto em que vivem.

204. O Decreto n.º 3.048/99 prevê, ainda, que o serviço de reabilitação profissional seja desenvolvido por meio das seguintes atividades:

a) avaliação do potencial laborativo dos beneficiários;

b) orientação e acompanhamento da programação profissional, desenvolvida mediante o oferecimento de cursos ou treinamento por meio de contratos, acordos e convênios;

c) articulação com a comunidade, inclusive por meio da celebração de convênio para reabilitação física;

d) acompanhamento e pesquisa de fixação no mercado de trabalho.

205. As atividades devem ser desenvolvidas, preferencialmente, mediante o trabalho de equipe multiprofissional, que envolve a participação de médicos, assistentes sociais, psicólogos, sociólogos, fisioterapeutas, terapeutas ocupacionais e de outras especialidades afins. Sempre que for possível, o atendimento deve ser realizado na localidade do domicílio do beneficiário, salvo em situações excepcionais, em que terá direito à reabilitação fora dela.

206. Adicionalmente, o INSS deverá fornecer aos beneficiários próteses e órteses, seu re-paro ou substituição, instrumentos de auxílio para locomoção, equipamentos necessários à reabilitação, transporte urbano e alimentação, no caso desses benefícios serem indispensáveis ao processo de reabilitação.

207. A principal evidência da falta de estrutura do programa de reabilitação é a inexistência do serviço em grande parte das APS. Com base em informações fornecidas pelo INSS havia sido apurado que 54% das agências possuíam o serviço. Contudo, em resposta ao questionário enviado por correio eletrônico, apenas 18% dos Chefes de APS afirmaram possuir equipes de reabilitação em suas agências77. Nos trabalhos de campo também foi possível constatar

6 o serViço de reAbiLitAção profissionAL



77 Foram remetidos 1.108 questionários e foram obtidas 461 respostas. 78 Dados extraídos de documentos encaminhados anexos ao Ofício nº 834/INSS/GABPRE, de 14 de outubro de

2008..

que algumas agências não possuíam o serviço, apesar de constarem de relação enviada pelo INSS como detentoras de reabilitação. Esse foi o caso das APS Belém – Icoaraci; Belém – Pedreira; João Pessoa – Bayeux; Salvador - Alagoinhas; e Salvador – Mercês.

Fonte: Pesquisa realizada por correio eletrônico

208. Nas visitas realizadas durante os trabalhos de campo foi possível observar, ainda, que o programa de reabilitação não está plenamente estruturado para fornecer os serviços e os bens previstos no Decreto 3.048/99.

209. Apurou-se que o INSS enfrenta problemas administrativos para o oferecimento de cursos e atividades profissionalizantes, o que inviabiliza a capacitação dos participantes para o exercí-cio de uma nova atividade laboral. A dificuldade para contratar cursos profissionalizantes foi abordada pelos servidores que vivenciam diariamente a reabilitação. O problema foi relatado em entrevistas realizadas durante as visitas de campo nas APS de Belém, Brasília, Jacareí, João Pessoa, Salvador – Brotas, e São José dos Campos. Com base nas entrevistas realizadas na APS João Pessoa, foi possível apurar, ainda, que a dificuldades para a contratação de cursos profissionalizantes acabam obrigando a renovação do beneficio de muitos segurados.

210. É importante mencionar, ainda, que, para 83% dos chefes dos serviços ou seções do GBE-NIN que responderam a pesquisa postal, a dificuldade para contratar cursos para os segurados que estão em programa é um dos fatores que atrapalham a realização da reabilitação profissional. Além disso, 54% dos respondentes informaram que existe inadequação dos cursos ofertados.

211. Para solucionar a questão da oferta de cursos, uma das abordagens escolhidas pelo INSS é o estabelecimento de parcerias com instituições públicas ou privadas, de comprovada idoneidade técnica e financeira, como as que integram Sistema S. Entretanto, das 102 Ge-rências Executivas existentes, apenas 43 possuem algum tipo de convênio firmado e destes, apenas 20 são voltados para oferecer algum tipo de capacitação ou treinamento78.

Gráfico 17. Existência de

equipes de rea-bilitação nas APS

segundo os Chefes Sim

Não

Não sei81%

1%

18%

Existe equipe de reabilitação profissional na sua APS?


212. Outra evidência da falta de efetividade do serviço de reabilitação profissional pode ser obtida ao se analisar as respostas fornecidas pelos Chefes dos Serviços e Seções do GBENIN à pesquisa realizada. Para 91% desses gestores, a estrutura das equipes que operam a reabilitação profissional na jurisdição das suas Gerências Executivas não é suficiente para atender à demanda existente e 62% classificaram como ruim ou péssima a disponibilidade de funcionários para o serviço. Cabe salientar que esses profissionais, de acordo com o art. 184 do Regimento Interno do INSS (Portaria n.º 26/2007), são os responsáveis por gerenciar as atividades de reabilitação profissional.

213. Nos comentários apresentados em relação à versão preliminar do relatório de audito-ria, os gestores reconheceram que a principal dificuldade para a execução do programa é o número insuficiente de servidores para o atendimento da demanda do serviço. Esse aspecto já havia sido mencionado nas entrevistas iniciais realizadas com os gestores da Diretoria de Benefício. Segundo informações da Coordenação de Reabilitação Profissional, atualmente, há 508 Orientadores Profissionais para atender cerca de 1200 APS existentes em todo o Brasil. As contratações ocorridas em 2008, de 100 servidores com formação em psicologia e terapia ocupacional para atuarem como orientadores profissionais, e as admissões de assis-tentes sociais79, previstas para 2009, segundo os gestores, foram as primeiras iniciativas para a recomposição para a equipe técnica do programa, já que, desde 1980, não havia concursos para a admissão de profissionais para a área.

Fonte: Pesquisa por correio eletrônico.

214. A reabilitação profissional ainda possui outra deficiência crítica. Refere-se à disponibi-lidade de espaço físico para o desenvolvimento de suas atividades, problema que também foi mencionado na entrevista inicial com os gestores. Dos Chefes do GBENIN que responderam ao questionário eletrônico, 60% afirmaram que o espaço físico é um fator que tem dificultado a realização da reabilitação profissional. Apurou-se por meio de entrevista realizada com os gestores da Coordenação-Geral de Benefícios por Incapacidade que uma das causas para essa situação foi a necessidade de dar prioridade para as perícias médicas em relação à reabilitação. A partir de 2006, com o fim da terceirização das perícias médicas, houve a contratação de grande número de peritos no INSS. Esses novos servidores assumiram o trabalho nas APS.

79 Deverão ser contratados 900 profissionais com formação em Serviço Social que terão, entre suas atribuições, atuar no serviço de reabilitação profissional.

Gráfico 18. Estrutura das equipes de reabi-litação segundo os GBENIN

91%

9%

Sim

Não

A estrutura das equipes que operam a reabilitação profissional na jurisdição de sua Gerência Executiva é suficiente para atender a demanda existente?


Em muitas localidades, como havia falta de consultórios disponíveis, foram ocupados os espaços físicos anteriormente destinados à reabilitação profissional.

215. Durante os trabalhos de campo também foram verificadas dificuldades no que se refere os espaços físicos disponibilizados para a reabilitação. Nas APS Belém - Pedreira, João Pes-soa – Sul, Bayeux, Salvador – Alagoinhas e Salvador – Mercês foram observadas limitações físicas inclusive para o trabalho da perícia, atividade essencial no processo de concessão do auxílio-doença, o que, também, dificulta a destinação de espaço para a reabilitação.

216. As entrevistas realizadas durante os trabalhos de campo revelaram, ainda, outras carên-cias do serviço de reabilitação profissional. Na APS Jacareí, segundo entrevistas realizadas, a principal atividade do serviço é a realização de contato com empresas na tentativa de recolocar os segurados no mercado de trabalho. Além disso, em Jacareí, não são fornecidas próteses e fisioterapia. Os servidores que atuam na unidade de reabilitação de Belém também relataram que há dificuldades para o fornecimento de órteses e próteses.

217. Adicionalmente, para 40% dos Chefes do GBENIN, a disponibilidade de recursos ma-teriais para as atividades da reabilitação profissional foi classificada como ruim ou péssima. Situação verificada nas visitas de campo foi a falta de computadores para os servidores da reabilitação que atuam nas unidades de Salvador, João Pessoa e Belém, com possíveis prejuízos para o exercício de suas atividades e para o recebimento de orientações sobre as atividades a serem realizadas. É oportuno mencionar que na pesquisa realizada os Chefes de APS, 40% dos respondentes afirmaram que o INSS não tem disseminado informações e orientações relativas à reabilitação profissional80.

218. Ao apresentarem comentários à versão preliminar do relatório, os gestores reconhe-ceram que as dificuldades para aquisição de recursos materiais também se constituem em importante entrave para a reabilitação profissional, pois contribuem para a maior permanência dos segurados no programa.

219. Outro aspecto que tem contribuído para a situação atual do serviço de reabilitação profissional diz respeito à insuficiência de treinamento para seus servidores. De acordo com 78% dos Chefes dos GBENIN que responderam à pesquisa, a insuficiência de treinamentos tem dificultado a reabilitação profissional. Também para 39% desses gestores a qualidade dos treinamentos oferecidos é considerada como ruim ou péssima. Além da opinião dos gestores, os servidores encarregados pela reabilitação também afirmaram, durante as visitas de campo, que os treinamentos oferecidos pelo INSS são insuficientes.

220. Segundo os gestores, nos últimos anos, as diversas solicitações treinamento formuladas pela Divisão de Reabilitação Profissional não foram contempladas. Nem mesmo foram reali-zados os cursos que tratam de aconselhamento profissional e de análise de posto de trabalho, que são a base da atuação dos orientadores profissionais.

80 Responderam “sim” [o INSS tem disseminado]: 19% ; e “não sei”: 40%.


221. As carências relatadas acabam se refletindo na baixa resolubilidade do serviço de rea-bilitação. Para mais de 59% dos peritos médicos que responderam ao questionário eletrônico, a resolubilidade da reabilitação foi classificada como ruim ou péssima. Além disso, para mais de 44% dos Chefes dos GBENIN que responderam a pesquisa há inadequação dos planos de tratamentos sugeridos.

Fonte: Pesquisa por correio eletrônico.

222. A análise dos dados estatísticos fornecidos pelo INSS também revela que o serviço de reabilitação não está estruturado para atender a demanda existente. Com base nas informa-ções fornecidas pelo INSS, apurou-se que, em outubro de 2008, existiam 11.796 cidadãos incapazes aguardando pelo início da reabilitação, todos sendo remunerados com o benefício de auxílio-doença. É oportuno salientar que o número de segurados na fila de espera foi obtido a partir de ajuste que a equipe de auditoria efetuou no documento encaminhado pelo INSS, que totalizava um número menor em decorrência de subtrair diversos valores negativos na fila de espera para algumas GEX. Realizou-se contato com os gestores, que orientaram que os números negativos deveriam ser considerados zerados. Essa situação denuncia a falta de controle que existe em relação à atividade de reabilitação profissional.

223. Também é possível observar uma crescente deterioração do indicador de que men-sura a média mensal da quantidade de segurados que ultrapassam o prazo de 240 dias para a conclusão do programa de reabilitação. No ano de 1998 havia 1.288 segurados em programa por mais de 240 dias. Em 2007, esse número chegou a 6.992, um crescimento de mais de 440%. Há que se registrar que, no mesmo período, o número de segurados em programa evoluiu 125%, de 9.112 para 20.461; e o número de beneficiários reabilitados cresceu 56%, de 13.885 para 21.696.

Gráfico 19. Resolubilidade da reabilitação profissional segundo os peritosRuim

Péssimo

Regular

Não se aplica

Bom

Ótimo35%

24%

23%

10%

1% 7%


Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social. Acesso em 26 de novembro de 2008.

224. Auditoria interna do INSS realizada em 2007 (Programa de Auditoria nº 5/2007) tam-bém relatou as dificuldades vivenciadas pelo setor de reabilitação profissional. A auditoria concluiu que os candidatos à reabilitação permanecem por até três anos com o benefício ativo, contando desde o período de espera para o ingresso no programa até o tempo necessário para a sua conclusão. A auditoria relatou, ainda, que mais da metade das Gerências Executivas ouvidas opinaram que as unidades técnicas de reabilitação são ineficientes e inoperantes em decorrência da falta de recursos materiais e humanos.

225. Outro problema observado na gestão do programa de reabilitação profissional é a falta de execução da Pesquisa de Acompanhamento da Fixação no Mercado de Trabalho, pre-vista no artigo 137 inciso IV do Decreto 3.048/99, cujo objetivo é obter informações sobre a efetividade do processo reabilitação além de dados que possam realimentar o sistema de controle gerencial para subsidiar a melhoria do serviço. De acordo com a Coordenação de Reabilitação Profissional, o INSS não vem realizando a pesquisa desde o ano de 2003. A falta dessa pesquisa pode comprometer a eficiência do gerenciamento serviço de reabilitação profissional, já que inviabiliza a coleta de informações sobre a reinserção no mercado de trabalho de segurados que passaram pela reabilitação.

226. Todo o quadro descrito evidencia, portanto, que existe falta de investimentos na rea-bilitação profissional. O nível atual de investimentos contribui para o desperdício de recur-sos públicos, na medida em que é responsável pela permanência de milhares de segurados recebendo o benefício de auxílio-doença por anos seguidos. Além disso, posterga o retorno desses segurados ao mercado de trabalho e conseqüentemente à condição de contribuintes da Previdência Social.

227. De acordo com entrevista realizada com o representante no Brasil da Organização Ibero-Americana de Seguridade Social e Ex-presidente do INSS, Oscar Schubert, a reali-zação de investimentos no serviço de reabilitação profissional é uma grande oportunidade de economia de recursos públicos com o pagamento de benefícios. A reabilitação tem o potencial de abreviar o tempo que o segurado permanece recebendo auxílio-doença, além de possibilitar o seu retorno à condição de contribuinte.

Gráfico 20. Média mensal de segurados

em reabilitação profissional por

mais de 240 dias, de 1998 a 2007

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

1288 1294 15081891

2827

3755

5756 5941

6970 6992

2007200620052004200320022001200019991998


228. Segundo cálculos do INSS, cada R$ 1 investido em reabilitação no ano de 2007 pos-sibilitou o retorno de R$ 57 no ano seguinte. Esse resultado foi obtido por meio do retorno ao trabalho de 28.258 segurados reabilitados, o que teria representado uma economia de cerca de R$ 242 milhões. A Tabela 6 a seguir reproduz os cálculos utilizados pelo INSS para chegar a esses resultados.

Fonte: INSS. Coordenação de Reabilitação Profissional.

Notas: I - Para chegar aos 28.258 segurados considerados foram somados os 21.696 segu-rados reabilitados em 2007 e os 6.562 que, na avaliação inicial realizada no PRP, foram con-siderados em condições de retornar imediatamente ao trabalho no mesmo ano.

II – Foram consideradas as despesas com o programa de reabilitação do ano de 2005.

229. A metodologia utilizada pelo INSS para o cálculo do impacto econômico produzido pela reabilitação dos segurados possui algumas imprecisões. Uma delas é que o cálculo considera todo segurado que concluiu o programa de reabilitação como futuro contribuinte da Previdência Social. Apesar de desejável, é sabido que nem todo reabilitado retornará ao mercado de trabalho formal, não passando automaticamente à condição de contribuinte. Os dados da pesquisa de fixação no mercado de trabalho poderiam oferecer um indicador do percentual de fixação no mercado de trabalho daqueles que concluem a reabilitação e refinar o cálculo do impacto econômico. Além disso, a metodologia utilizada adiciona aos reabilitados os segurados considerados em condições de retornar ao mercado de trabalho na avaliação inicial. O valor das despesas com o programa também está desatualizado. Foram lançados os valores despendidos durante o ano de 2005. Caso se considere o número de con-tribuintes reabilitados em 2007 (21.696) e os valores despendidos com a ação orçamentária Serviço de Reabilitação Profissional no mesmo ano (R$ 9.300.782), ainda assim, obteríamos como resposta que cada R$ 1 investido em reabilitação teria proporcionado uma economia de cerca de outros R$ 20, o que representa R$ 8.351,90 por segurado.

Tabela 6. Impacto econômi-co da Reabilitação Profissional para 2008 calcula-do pelo INSS


81 Considera-se que a recuperação de cada segurado proporciona uma economia de R$ 8.351,90, conforme demonstrado anteriormente.

230. Adicionalmente, a forma de cálculo parte do princípio de que o segurado reabilitado em um ano pro-porcionará economia com o pagamento de benefícios durante todo o ano seguinte. Trata-se de uma simplifi-cação, na medida em que não há garantia de que cada segurado reabilitado permanecerá na ativa pelos 12 meses seguintes. Para a realização de um cálculo mais preciso, seria necessário estimar o quanto o serviço de reabilitação profissional consegue antecipar, em média, a data da alta e o retorno ao trabalho dos segurados e, em seguida, o valor economizado em benefícios que teriam sido pagos correspondentes a essa antecipação. O INSS não dispõe dessa informação atualmente.

231. Não obstante as limitações da atual metodolo-gia, as informações disponíveis dão a entender que, além dos benefícios que proporcionam aos segurados, os investimentos no PRP produzem resultados favo-ráveis para o caixa da Previdência. Nesse sentido, com base na metodologia adotada pelo INSS, pode-se concluir que um aumento de investimentos que permitissem recuperar a capacidade laborativa dos 11.796 segurados que se encontram na fila de espera para iniciar o programa poderia fornecer uma econo-mia líquida de R$ 98,5 milhões81.

232. Como forma de subsidiar os gestores do INSS com informações mais precisas para a tomada de deci-sões relativas a investimentos para o setor, entende-se que a Coordenação de Reabilitação Profissional deve aperfeiçoar a metodologia utilizada para o cálculo do impacto econômico resultante do serviço de reabili-tação. Adicionalmente, em face da importância desse instrumento para a gestão da Reabilitação Profissional, cabe determinar ao INSS que volte a realizar a pesquisa de fixação no mercado de trabalho, conforme previsto no Decreto n.º 3.048/99.

233. Diante do exposto, cabe recomendar, ainda, ao INSS que desenvolva estudo visando à definição de um plano efetivo de revitalização do serviço de reabilitação profissional, que possibilite a efetiva recuperação dos segurados em condições em um prazo adequado, que envolva todo o território nacional e que contemple:

a) a revisão da atual estrutura física disponível para o serviço de reabilitação profissional e implementação das adequações necessárias;

b) a necessidade de pessoal para trabalhar no serviço de reabilitação profissional, dotando as agências do quantitativo de servidores compa-tível com a demanda pelo serviço;

c) os tipos de serviços a serem ofertados diretamen-te pelo INSS e mediante parcerias, assim como a sua estratégia de implementação, que deverá definir, especialmente, um modelo efetivo para a oferta de cursos profissionalizantes aos segurados que deles necessitem;

d) estabelecimento de um programa de capacitação para os servidores da reabilitação profissional.

234. Com a implementação das recomendações propos-tas, espera-se poder contribuir para a ampliação da ca-pacidade de atendimento do serviço de reabilitação, que deverá possibilitar a diminuição do tempo de espera para o início do programa e, conseqüentemente, do número de segurados que aguardam para ingressá-lo. Também se espera melhorias na oferta de cursos profissionalizantes, que deverão se refletir no aumento das possibilidades dos segurados reabilitados se fixarem no mercado de trabalho. Como conseqüência final dos benefícios mencionados, o aumento de investimentos na reabilitação, conforme foi demonstrado anteriormente, deverá permitir, ainda, a redução dos gastos com auxílio-doença e em proporção superior aos valores investidos.

79

235. Uma versão preliminar do relatório de auditoria foi encaminhada ao Presidente do INSS com o objetivo de possibilitar a sua manifestação sobre as constatações apuradas e recomendações propostas. Em resposta, a Chefe de Gabinete do Presidente encaminhou o ofício nº 340/INSS/GABPRE, de 28 de abril de 2009, que capeia informações fornecidas pela Diretoria de Benefícios.

236. Os comentários apresentados não encerram ques-tionamentos às constatações apresentadas no relatório preliminar de auditoria. De maneira geral, limitam-se à análise das determinações e recomendações propostas e ao fornecimento de esclarecimentos adicionais acerca de questões que essas propostas abordam.

237. A presente análise registra apenas os pontos dos comentários julgados mais relevantes. Os escla-recimentos julgados úteis para a melhor compreensão dos temas abordados foram incorporados ao texto do relatório82. Além disso, as informações fornecidas foram utilizadas para o aperfeiçoamento das medidas que estão sendo propostas.

238. O primeiro ponto abordado diz respeito à propos-ta no sentido de que o INSS e a Dataprev desenvolvam soluções com o objetivo de corrigir problemas identifi-cados no Sistema Sabi. Os gestores informaram que o problema de cálculo de auxílio-doença considerando contribuições em duplicidade teria sido corrigido em maio de 2008, por meio da versão do Sabi 9.02.04.

239. Não obstante, cabe salientar que o problema foi constatado pela equipe de auditoria a partir de entrevistas realizadas com servidores durante os trabalhos de campo, que ocorreram em setembro de 2008. Na ocasião, foram

identificados alguns casos com indícios da ocorrência do problema que, inclusive, suscitaram providências por parte dos servidores para regularização. Foram impressas telas do aplicativo Sabi relacionadas a benefícios que estavam sendo concedidos à época, que apresentam mais de um vínculo empregatício para determinados períodos (a Figura 1 reproduz uma dessas telas).

240. Em contato mantido com os gestores posteriormen-te, foi esclarecido que o INSS tinha notícia de que o pro-blema teria voltado a ocorrer mesmo após a atualização do Sabi de maio de 2008 e que a Dataprev estaria realizando testes para confirmar a correção da inconsistência.

241. Em decorrência disso, considera-se pertinente manter a determinação proposta e agregar ao texto do relatório a identificação dos benefícios levantados nessa condição durante as visitas às agências83, de forma que o INSS e a Dataprev possam verificar o efetivo impacto da solução implementada em maio de 2008 e das posteriores, assim como adotar as medidas complementares que se fizerem necessárias

242. Os gestores também solicitaram que o Tri-bunal envie mídia informando os benefícios com irregularidades levantados durante a auditoria. Cabe esclarecer, entretanto, que o relatório de auditoria já informava os números dos benefícios com irregulari-dades identificados, aos quais estão sendo agregados os casos levantados durante os trabalhos de campo. É importante ressaltar, ainda, que o levantamento dos casos proposto nas mencionadas determinações deve abranger todos os benefícios que apresentam a irregu-laridade descrita e não apenas aqueles identificados pela equipe de auditoria.

7 AnáLise dos comentários dos gestores

82 Vide parágrafos 149, 151, 171, 185, 200, 205 e 207.83 A análise dos casos apontados durante os trabalhos de campo deve levar em conta que as possíveis irregularidades devem ter sido

objeto de acerto por parte dos servidores das APS.



243. Os gestores esclareceram que o processamento de benefícios com inconsistências de endereço deve-se a falhas na criação e comunicação dos endereços pelos municípios e à defasagem entre as atualizações reali-zadas pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT). Nesses casos, os benefícios permaneceriam pendentes em “crítica 2” por inexistência do CEP no cadastro. A confirmação, pelos servidores, dos endereços apresentados pelos segurados acarretaria inconsistências de CEP.

244. Entende-se que os esclarecimentos prestados pelo INSS reforçam a necessidade de que sejam ado-tadas medidas corretivas com o objetivo de sanar o problema, seja por meio de mudanças na forma de atualizar os endereços, seja por meio da previsão de medidas alternativas para a comunicação dos resulta-dos das perícias nesses casos.

245. Quanto à recomendação a ser sugerida no sen-tido de que o Sabi passe a alertar sobre a existência de requerimentos formulados imediatamente após o cumprimento de carência pelos segurados, os gestores informaram que a Coordenação Geral de Benefícios por Incapacidade (CGBENIN) solicitou à Dataprev que realize uma extração dos benefícios concedidos para segurados com treze meses de contribuição ou com quatro contribuições após a perda da qualidade de segurados, com o objetivo de avaliar o impacto teriam caso tivessem que ser submetidos a homologação. Foi acrescentado que está previsto no Sistema de Benefí-cios (Sibe), em desenvolvimento pela Dataprev, que esses requerimentos sejam monitorados e submetidos à verificação técnica, o que demonstra o acerto da medida a ser recomendada.

246. Em relação à proposta que solicita que se seja implementada sistemática de acompanhamento e ava-liação da qualidade das perícias médicas, com definição

da periodicidade e dos tipos de laudos sujeitos a exame, os gestores informaram que a Lei 10.876/2004, que instituiu a Gratificação de Desempenho de Atividade Médico-Pericial (GDAMP) já prevê a realização de avaliação de desempenho institucional e individual. A avaliação institucional visa a aferir o alcance das metas institucionais e pode considerar atividades prioritárias e condições especiais de trabalho. A avaliação de de-sempenho individual objetiva mensurar o desempenho dos servidores, com foco na sua contribuição para o alcance dos objetivos da organização.

247. Os instrumentos mencionados pelos gestores, de fato, devem contribuir para o alcance dos objetivos da recomendação proposta. Entretanto, é importante observar que o foco da recomendação é avaliação da qualidade das perícias médicas, que conforme foi de-monstrado no Capítulo 5 apresenta deficiências. Ade-mais, parcela significativa das respostas dos Chefes de GBENIN e dos peritos médicos à pesquisa por correio eletrônico revelou inadequação do acompanhamento qualitativo das perícias. Em razão disso, entende-se vá-lida e necessária a manutenção da medida proposta.

248. Quanto à proposta de instituição de controle do cumprimento da jornada dos médicos peritos, os gesto-res informaram que, no momento, está sendo desenvol-vido um sistema de controle de todas as atividades que são desenvolvidas pelos médicos peritos durante a sua jornada de trabalho. Adicionalmente, está previsto que o novo Sistema Sibe realize o controle automaticamente e que gere relatórios individualizados por médico perito. As medidas que vem sendo programadas pelos gestores demonstram a pertinência da medida proposta.

249. No que diz respeito ao controle das agendas médicas, os gestores informaram que a Diretoria de Benefícios, com o objetivo de aperfeiçoar o agenda-mento das perícias, determinou a sua abertura para


gestão e monitoramento pelos Serviços e Seções de (GBENIN). Além disso, o Memorando Circular nº 74 INSS/DIRBEN/2006, recomendou que a escala médica considerasse a jornada de trabalho diária dos servidores, de segunda a sexta-feira, e os exames fossem marcados mantendo o intervalo de vinte minutos. As medidas teriam gerado resultados positivos, observáveis por meio da evolução do indicador de desempenho Tempo Médio de Espera para Atendimento Agendado para Perícia Médica (TMEA), que evidencia que, em quatro regiões, 70% das APS conseguem realizar suas perícias médicas em até cinco dias.

250. Não obstante os progressos realizados em termos de conferir maior tempestividade à realização das perícias, reconhecidos no Capítulo 4, a recomendação tem como principal propósito assegurar que as perícias sejam reali-zadas em um intervalo de tempo suficiente e justifica-se pelos efeitos negativos que o agendamento de períodos insuficientes pode ter para a qualidade das perícias. Além disso, a recomendação do Memorando Circular nº 74 de que seja considerado o intervalo de vinte minutos, men-cionada pelos gestores, não vem sendo seguida em uma parcela significativa de Gerências Executivas, conforme fica evidenciado no relatório de auditoria.

251. Em suas considerações finais, os gestores discor-reram sobre a evolução do programa de reabilitação profissional a partir do ano de 1999. Os pontos consi-derados mais relevantes são resumidos a seguir.

252. Segundo sua avaliação, a dificuldade principal para a execução do programa é o número insuficiente de servidores. Os gestores reconheceram, ainda, “a situação de precariedade nas instalações das APS, para a realização do atendimento aos segurados”. Acrescentaram que o problema foi agravado a partir da admissão de novos médicos concursados, em razão de que passaram a utilizar os locais de atendimento que

antes eram destinados para o serviço de reabilitação. Também foi informado que a Divisão de Reabilitação Profissional e a Diretoria de Atendimento elaboraram uma proposta que prevê a destinação de duas salas para o atendimento para o serviço de reabilitação profissional no novo layout das APS a serem criadas ou que serão reformadas.

253. Os gestores acrescentaram que a extinção das Unidades Técnicas de Reabilitação Profissional (UTRP), promovida a partir da aprovação do novo Regimento Interno do INSS, estabelecido pela Portaria nº 26, de 19 de janeiro de 2007, comprometeu o acom-panhamento das equipes técnicas que desenvolvem o serviço nas GEX.

254. Com o objetivo de agilizar a prestação do servi-ço, desde o ano passado, a Diretoria de Benefícios, a Coordenação Geral de Benefícios por Incapacidade e a Divisão de Reabilitação Profissional, em conjunto com a Diretoria de Segurança e Saúde Ocupacional do Ministério da Previdência Social, elaboraram o Projeto de Revitalização da Reabilitação Profissional, que propõe a criação de uma nova diretoria; a criação de serviço de reabilitação e a recriação das UTRPs nas GEX; e a celebração de convênios e contratos por meio de termo de referência nacional. O projeto pre-vê, ainda, a realização de pesquisa a ser realizada por professora da UnB, com o objetivo de melhor conhecer o trabalho realizado e os problemas enfrentados pela área de reabilitação.

255. Considera-se que as diversas informações presta-das pelos gestores sobre os problemas enfrentados pela área de reabilitação profissional, assim como sobre as soluções que estão sendo pensadas para a sua supera-ção, corroboram os achados que constam do relatório de auditoria e demonstram o acerto das medidas que estão sendo propostas.

83

8 concLusão

256 O crescimento observado no número de conces-sões do benefício de auxílio-doença na última década foi extremamente acentuado, bastante superior ao aumento observado dos demais benefícios previdenciários e não pode ser explicado por nenhum processo natural.

257. A análise dos diversos fatores levantados como possíveis responsáveis por esse crescimento, não evidenciou uma causa única e fundamental. O que se pode concluir é que o aumento nas concessões decorreu de uma série de fatores que se somaram para produzir os efeitos observados. Contribuíram: a modernização da Previdência Social, o aumento no número de contribuintes, as mudanças nas regras para a aposentadoria, as deficiências nos controles internos, as fraudes, os atrasos para a realização das perícias, as perícias terceirizadas sem homologação posterior, a baixa resolubilidade da reabilitação profissional, entre outros fatores pesquisados.

258. Pode ser destacado o papel desempenhado pelas fragilidades dos controles instituídos, sobretudo para a realização das perícias médicas, especialmente em relação ao período em que passaram a ser realizadas por profissionais terceirizados, remunerados pelo número de atendimentos, sem que suas decisões necessitassem de qualquer homologação por parte do INSS.

259. Merece destaque, ainda, a contribuição das mu-danças na legislação previdenciária, que dificultaram a obtenção da aposentaria e prolongaram a permanência na ativa de contingentes significativos de trabalha-dores, os quais passaram a ampliar o público-alvo do benefício de auxílio-doença.

260. A análise dos resultados das medidas adotadas pelo INSS para solucionar o problema demonstra que houve reversão da tendência de crescimento no número de concessões e melhoria na tempestividade para a realização das perícias médicas. Entretanto, o

prazo para a realização de perícias e para a concessão do benefício continua longo em algumas agências.

261. Além disso, a análise dos mecanismos de controle interno instituídos revelaram diversas fragilidades que devem ser atacadas de forma a possibilitar a correção de situações que tem ensejado a realização de gastos indevidos do benefício de auxílio-doença.

262. Com base nas entrevistas realizadas durante os trabalhos de campo e em pesquisas executadas nos bancos de dados dos benefícios, foi possível concluir que os sistemas informatizados em uso apresentam diversas inconsistências. A contagem em duplicidade de vínculos empregatícios pelo Sistema Sabi gera cál-culo a maior de benefícios e se reflete diretamente nos gastos da Previdência, gerando desperdício de recursos. É importante ressaltar que as falhas identificadas não decorrem de erros individuais, mas acontecem em pro-cedimentos automatizados, realizados pelos sistemas. E, não obstante o tempo decorrido desde o início do problema (o primeiro registro reportado à equipe de auditoria é de 2004), o caso permanece sem solução. Salienta-se que auditoria interna do INSS realizada em 2006 já mencionava que registros migrados do Cnis e do Sistema Plenus para o Sabi não seriam fidedignos.

263. As análises dos resultados das auditorias internas do INSS em conjunto com as observações realizadas durante os trabalhos de campo e as resposta fornecidas pelos gestores aos questionários enviados por correio eletrônico, também evidenciaram a existência de de-ficiências na execução dos exames médico-periciais, principal mecanismo de controle do processo de concessão do auxílio-doença. Constatou-se, ainda, em muitas localidades, as perícias médicas são agen-dadas sem considerar o tempo mínimo adequado para a sua realização. Além disso, não há uma sistemática abrangente de supervisão e de controle de qualidade das perícias.



264. Concluiu-se, ainda, que a atividade de monitoramento é deficiente. Parte das GEX não executa a revisão por amostragem dos atos praticados pelas unidades subordinadas, o que não contribui para a identificação e a rápida solução de inconsistências existentes na operacionalização dos serviços.

265. A auditoria constatou, ainda, que o serviço de reabilitação profissional não vem sendo efetivo e tempestivo no atendimento da demanda dos segurados que necessitam de recuperação da sua capacidade laboral, o que também concorre para a longa permanência dos segurados em licença e, consequentemente para o elevado volume de gastos com auxílio-doença. A falta de investimentos na reabilitação profissional contrasta com o potencial que a atividade tem de proporcionar economia de recursos. Cada real investido em reabilitação proporciona um retor-no bem maior, em decorrência da cessação do pagamento do auxílio-doença. Além do ganho econômico, há o benefício aos cidadãos incapacitados e, também, o ganho social para o País, que se beneficia da recuperação da capacidade laboral de um grande número de trabalhadores que sofreram algum tipo de limitação para o exercício de suas atividades profissionais.

266. No mesmo sentido, a magnitude dos dispêndios anuais com o benefício de auxílio-doença, da ordem de bilhões de reais a cada ano, encerra uma relação custo-benefício altamente positiva ao se investir no fortalecimento de estruturas de planejamento, avaliação e controle.

267. Diante dessas constatações, é importante que os gestores adotem as medidas cabíveis para a solução dos problemas identificados. As proposições da equipe da auditoria constam da proposta de encaminhamento e procuram contemplar a correção das principais problemas observados durante a auditoria. Entre outras medidas, solicita-se correção das inconsistências apontadas no funcionamento dos sistemas informatizados em uso; a revisão da sistemática de acompanhamento da qualidade das perícias médicas; a criação de uma estratégia de monitoramento operacional; e a execução de um plano efetivo de revitalização do serviço de reabilitação profissional.

268. Espera-se que a implementação das medidas propostas possa contribuir para a me-lhoria dos controles internos incidentes sobre as atividades de concessão e manutenção do benefício de auxílio-doença e para o aperfeiçoamento do serviço de reabilitação profissional, refletindo-se positivamente para a economia de recursos previdenciários.

269. Ante o exposto, submete-se o presente relatório à consideração superior, para poste-rior encaminhamento ao gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator Augusto Nardes, com as propostas que seguem:

87

I) Com base no art. 43, inciso I da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992 e no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, determinar ao INSS e à Dataprev que:

a) adotem as providências cabíveis para identificar as causas e interromper imediatamente o cálculo de benefícios a maior, considerando contribuições em duplicidade;

b) realizem levantamento dos pagamentos realizados a maior até a presente data e adotem as providências adequadas para revisar os benefícios irregulares, interromper os pagamentos a maior e buscar a recuperação dos valores despendidos indevidamente;

c) desenvolvam soluções com o objetivo de corrigir os seguintes problemas identificados no Sistema Sabi:

• otratamentodeempregadoscomonãoempregados;

• afaltadeatualizaçãodasdemaisbasesdedadosutilizadaspelaPrevidênciaSocialapartir dos acertos de vínculos e remunerações realizados pelos servidores por meio do Sabi;

• aimpossibilidadederecebimentodoresultadodaperíciamédicaemdecorrênciadoprocessamento de benefícios de auxílio-doença com inconsistências de endereço;

II) com base no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, determinar ao INSS que passe a realizar a pesquisa de fixação no mercado de trabalho, conforme previsto no art. 137, inciso IV do Decreto 3.048/99;

III) recomendar ao INSS e à Dataprev que promovam alterações no Sabi de forma que passe a subsidiar a execução das atividades médico periciais por meio da emissão de alertas sobre situações potencialmente indicativas de fraudes, tais como:

• fixaçãodoiníciodaincapacidadeemdataposterioràentradadorequerimento;

• existênciaderequerimentosanterioresindeferidos;

• requerimentosformuladosimediatamenteapósocumprimentodecarência;

IV) recomendar ao INSS que:

a) institua e implemente sistemática de acompanhamento e avaliação da qualidade das perícias médicas, definindo a periodicidade e os tipos de laudos sujeitos a exame;

b) institua e implemente sistemática de controle do cumprimento da jornada dos médicos peritos;

c) assegure que as agendas médicas sejam organizadas de forma a permitir a realização das pericias médicas dentro de um período adequado;

9 propostA de encAminhAmento



d) desenvolva campanha de conscientização entre os servidores sobre a importância para a segurança das operações de que apenas os usuários autorizados tenham acesso aos sistemas e sobre os riscos e penalidades a que se sujeitam os servidores que adotam a prática de emprestar senhas de acesso;

e) implemente, em âmbito nacional, uma estratégia efetiva de monitoramento baseada em exames periódicos, visando à identificação e correção de inconsistências não detectadas pelos mecanismos de controle regulares instituídos, que deverá contemplar a:

• aconferênciadeoperaçõescríticasquenecessitamderevisõesespeciais;

• aconferência,poramostragem,ouporoutrocritériopredefinido,dosprocedimentosadotados pelas unidades da área de benefícios.

f) institua indicador de desempenho específico para mensurar, por APS, o tempo médio despendido para a regularização de benefícios retidos em “crítica 2” e gerencie a sua evolução;

g) desenvolva estudo visando à definição de um plano efetivo de revitalização do serviço de reabilitação profissional, que possibilite a efetiva recuperação dos segurados em condições em um prazo adequado, que envolva todo o território nacional e que contemple:

• areavaliaçãodasestimativasdeeconomiaefetivaepotencialdoserviçodereabi-litação profissional de forma a subsidiar as decisões administrativas;

• arevisãodaatualestruturafísicadisponívelparaoserviçodereabilitaçãoprofis-sional, realizando as adequações necessárias;

• anecessidadedepessoalparatrabalharnoserviçodereabilitaçãoprofissional,dotandoas agências do quantitativo de servidores compatível com a demanda pelo serviço;

• ostiposdeserviçosaseremofertadosdiretamentepeloINSS,emedianteparcerias,assim como a sua estratégia de implementação, que deverá definir, especialmente, um modelo efetivo para a oferta de cursos profissionalizantes;

• estabelecimentodeumprogramadecapacitaçãoparaosservidoresdareabilitaçãoprofissional;

V) determinar ao INSS que remeta ao Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ação con-tendo o cronograma para a adoção das medidas necessárias à implementação das deliberações prolatadas pelo Tribunal, com indicação dos responsáveis pela sua implementação;


VI) encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser adotado pelo Tribunal, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentarem, e do inteiro teor do presente relatório para os seguintes destinatários:

a) Ministro de Estado da Previdência Social;

b) Presidente do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS);

c) Presidente da Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev);

d) Presidente da Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados;

e) Presidente da Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal;

VII) restituir os autos à Seprog para a programação do monitoramento da implementação das deliberações do Acórdão que vier ser proferido nestes autos;

VIII) arquivar os autos.

91

ApêndIce A – outrAs AvAlIAções reAlIzAdAs

1. Com base em informações trazidas ao seu co-nhecimento por ofício do então Deputado Distrital Augusto Carvalho, o Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU formulou, em 2005, represen-tação noticiando o elevado crescimento dos dispên-dios com auxílio-doença e auxílio-doença acidente de trabalho ao longo dos exercícios de 2001 a 2004 (TC 008.558/2005-5). A representação resultou no Acórdão do Plenário nº 1.144/2005, de 17 de agosto de 2005, que determinou sua juntada ao processo constituído em razão da auditoria que a 4ª Secretaria de Controle Externo já realizava no INSS no período, com o objetivo verificar a regularidade dos pagamentos de benefícios previdenciários (TC 011.650/2005-4).

2. Como resultado dessa determinação, foi ampliado o escopo daquela auditoria, com a inclusão dos benefí-cios por incapacidade. Foram solicitadas informações ao INSS a respeito do crescimento da despesa com esses benefícios no período de 2001 a 2004 e providenciada a extração e análise de dados no Sistema de Benefícios da Previdência Social (Sisben).

3. O INSS apresentou como justificativa para o aumento na concessão de benefícios a evolução na de-manda dos benefícios por incapacidade, representada por um aumento da ordem de 166% na quantidade de requerimentos entre 2001 e 2004, em parte atribuído ao represamento causado pela greve dos servidores em 2001. A autarquia argumentou que houve, no período, uma redução no percentual de benefícios concedidos em relação aos requeridos. O INSS apontou, ainda, ou-tras causas para o incremento nos benefícios mantidos, tais como deficiências no sistema de saúde, surgimento de doenças crônico-degenerativas e constantes mu-danças na legislação previdenciária.

Apêndice

4. A auditoria constatou alto grau de concentração de benefícios por incapacidade em relação aos demais benefícios ativos em 22 Agências da Previdência So-cial (APS). O Acórdão 2350/2006-Plenário, de 6 de dezembro de 2006, determinou ao INSS a realização de auditoria de conformidade com o objetivo de ve-rificar a regular concessão dessa espécie de benefício nas agências apontadas, que deveria ser cumprida no prazo de 90 dias. O Plenário do TCU, no Acórdão 316/2008, de 5 de março de 2008, concedeu dilação do prazo para atendimento da determinação até 31 de dezembro de 2007, autorizando também que o moni-toramento fosse realizado depois de transcorridos os prazos concedidos84.

5. De acordo com informações enviadas pelo INSS em 16 de maio de 2007, em 10 de setembro de 2007 e em 16 de julho de 2008, a autarquia solicitou à Dataprev extração especial dos diversos tipos de be-nefícios por incapacidade das APS’s listadas, os quais estão sendo avaliados pelas respectivas Gerências Executivas. O INSS informou, ainda, que expediu o Memorando-Circular Dirben/CGBENIN 16, de 5 de junho de 2007, determinando a avaliação médica pericial nos beneficiários abrangidos pela amostra.

6. Acórdão 2350/2006 também recomendou ao INSS que providenciasse equipamentos e software que suportas-sem a base dados necessária para a realização de estudos e cruzamentos de informações para fins de auditorias e fiscalizações, bem como para a detecção de benefícios indevidos e adoção de medidas preventivas e corretivas.

7. Além disso, desde 2001 o Tribunal tem realizado auditorias na base de dados da Previdência Social, entre as quais destacamos o TC 003.501/2001-7, que registrou um baixo padrão de confiabilidade dos dados, o TC 005.644/2003-5 e o TC 020.539/2003-4,

84 O MPTCU deu parecer favorável à correção do prazo definido, por meio da substituição da data 31/12/2007 pela expressão “em 60 dias”.



que detectaram situações com fortes indícios de irregularidades, fragilidades e pouca confiabilidade dos dados. Ainda cabe citar o TC 004.603/2005-4, representação da 4ª Secex sobre a necessidade de realização de auditorias na Previdência Social, cujo Acórdão 609/2005-Plenário sugeriu providências que permitissem o acesso dos servidores do TCU de unida-des técnicas interessadas aos sistemas da previdência, além de determinar a realização de auditoria na base de dados de benefícios da Previdência.

8. A Secretaria de Controle Externo do Rio de Ja-neiro realizou, ainda, auditoria operacional na Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev), que teve como um dos objetivos avaliar a dependência crônica dessa empresa pública em relação à Unisys Brasil Ltda. (TC 014.003/2001-2). A Decisão 1.459/2002-Plenário, resultante dessa auditoria, deter-minou à Dataprev que encaminhasse ao TCU, para acompanhamento, um projeto de migração de seus sistemas e bases de dados para plataforma aberta.

9. O Acórdão 1510/2007-Plenário que deliberou sobre o processo de acompanhamento, determinou que a Dataprev mantivesse o TCU informado sobre a implementação do Plano de Modernização Tecnológica da Previdência Social (PMT/PS), enviando relatórios mensais que contemplariam, inclusive, os ajustes feitos para dar cumprimento à determinação acima referida. Determinou também que a Dataprev estabelecesse um cronograma de reuniões mensais com a Secretaria de Controle Externo no Rio de Janeiro (Secex-RJ), para apresentação dos relatórios. O Acórdão 443/2008 do Plenário, que trata dos relatórios e reuniões mensais acima referidos, alerta o Ministério da Previdência Social, o INSS e a Dataprev sobre os baixos índices de execução e o adiamento do prazo de conclusão do Sistema Integrado de Benefícios (Sibe) e do programa relacionado ao Cadastro Nacional de Informações Sociais (Cnis).

10. No período de 2005 e 2007, a Coordenação-Geral de Auditoria em Benefícios do INSS realizou cinco auditorias que guardam relação com o escopo do presente trabalho.

11. O Programa de Auditoria em Benefícios (nº 004/2006) (fls. 43 a 72 do Anexo I) avaliou o impacto da iniciativa do INSS denominada Cobertura Previden-ciária Estimada (Copes) durante o período de agosto de 2005 a abril de 2006. A auditoria constatou que, durante a vigência do Copes, houve redução dos estoques do auxílio-doença e aumento nos encaminhamentos para a reabilitação profissional, superior à sua capacidade de absorção. O trabalho levantou, ainda, com os chefes das Unidades Técnicas de Reabilitação Profissional (URTP) incluídas na amostra as principais carências desse serviço. O item mais apontado foi a falta de recursos humanos (96,9 % das respostas). A auditoria também concluiu que houve melhoria de qualidade de registros médicos periciais no período. Entretanto, a média nacional dos laudos inadequados ainda continuava alta, (47,2%). O percentual de inadequação dos laudos da Regional de São Paulo examinados evoluiu de 100% para 90,5%. Cabe destacar, ainda, que o relatório de auditoria registrou “uma flagrante discrepância entre os critérios” utilizados pela área de perícias médicas para o encaminhamento de segurados para reabilitação profissional e os preco-nizados pela área de reabilitação profissional.

12. A auditoria realizada com o objetivo de avaliar o risco na concessão de benefícios por incapacidade com CID F (fls. 120 a 154 do Anexo I), que trata de transtornos mentais e do comportamento (Ação Or-dinária 01.100.000/2004/011) constatou discordância da junta médica em 23,6% dos diagnósticos revisados e 12,2% de discordância em relação à conclusão médico-pericial. Além disso, evidenciou que 73% dos Gerentes de Benefícios por Incapacidade (GBNINs) não utilizam qualquer mecanismo de avaliação de desempenho dos médicos do quadro e 40% também não avaliam os médicos credenciados.

13. A auditoria realizada entre abril e dezembro de 2007 nos benefícios por incapacidade com três anos ou mais em manutenção (Programa de Auditoria nº 5/2007) (fls. 24 a 42 do Anexo I) constatou entre outros fatos, que 53,47% dos processos concessórios foram formatados de maneira inadequada, com risco de concessão e manutenção indevida. Apurou-se, ainda, que, em 40,9% dos casos analisados, os médicos peritos lotados nas Unidades Técnicas de Reabilitação


Profissional (UTRP) consideraram o encaminhamento para o serviço de reabilitação inadequado. A auditoria também concluiu que o segurado candidato à reabi-litação profissional fica até três anos com o benefício ativo, entre a espera para o ingresso no programa e o tempo necessário para sua conclusão. Mais da meta-de das Gerências Executivas ouvidas opinaram que as UTRPs são ineficientes e inoperantes por falta de recursos materiais e humanos.

14. A auditoria que avaliou a qualidade técnica do trabalho médico-pericial e administrativo em relação a amostra de benefícios concedidos de agosto de 2005 a abril de 2006 por meio do Sabi (Programa de Auditoria nº 001/2006) (fls. 73 a 119 do Anexo I), constatou diversas irregularidades, como fixação de data de início de benefícios incorreta (4,77%); benefícios concedidos sem o cumprimento do período de carência (31,43%); entre outras. Constatou, também, que os registros vertidos do Cadastro Nacional de Informações Sociais (Cnis) e do Sistema Plenus para o Sabi não são fidedig-nos, o que pode resultar em prejuízos para o segurado ou para o INSS. Em razão disso, 31,43% dos benefícios analisados foram concedidos com inconsistências nos períodos de tempo de contribuição. Em relação à área médica, a auditoria revelou que 42,85% dos laudos médicos avaliados foram considerados inadequados. As homologações dos laudos, por sua vez, apresenta-ram percentual de inadequação de 44,10%, sendo que 33,48% foram consideradas sem fundamentação.

15. O Programa de Auditoria em Benefícios (Ação Ordinária 01.100.000/2005/015) (fls. 1 a 23 do Anexo I), realizou o “batimento” entre as datas de início de incapacidade (DII) e contribuição (DIC). Entre suas con-clusões, destaca-se que, na amostra selecionada, 49,5% apresentaram não conformidades, como erro na fixação do início da incapacidade (40,7%) e não reconhecimento de incapacidade pré-existente (39,6%). A fiscalização constatou que 38,4% dos benefícios analisados foram requeridos imediatamente após o cumprimento do perí-odo de carência e traçou o seguinte perfil dos segurados envolvidos: “sexo masculino, com idade superior aos

50 anos, filiado ao RGPS sob a forma de contribuinte individual, alocado em ocupações de baixa qualificação (sevente, doméstico, zelador), em gozo de auxílio-doença previdenciário decorrente de doença cardiovascular.”

16. Cabe mencionar, ainda, quatro relatórios recentes encaminhados pelo INSS realizados por suas Auditorias Regionais, que dizem respeito a Ações de Risco Local. No Relatório da Ação Ordinária de Auditoria do Monitora-mento da Perícia Médica da Gerência Executiva Juazeiro do Norte (CE), de 28 de agosto de 2008 (fls. 698 a 705, Anexo 5), chama a atenção a menção de que 63,60% de inadequação dos laudos médico-periciais examinados. No relatório de Ação de Auditoria de Monitoramento da Perícia Médica da Gerência Executiva do INSS de Campina Grande (PB), de 9 de abril de 2008 (fls. 706 a 712, Anexo 5) destaca-se o percentual de 43,7% de laudos médicos-periciais inadequados. No Relatório de Ação de Auditoria da Perícia Médica da Gerência Executiva de Petrolina (PE), de 17 de junho de 2008 (fls. 713 a 719 do Anexo 5), observou-se que 51,45% de inadequação dos laudos médico-periciais da GEX. No Relatório de Ação de Risco Local da Perícia Médica – Benefício por Incapacidade – Longa Duração/2007 (fls. 720 a 729 do Anexo 5) da Auditoria Regional de Belo Horizonte (MG) destacam-se os seguintes problemas da área de reabilitação profissional: “encaminhamentos ina-dequados em percentuais preocupantes (...), morosidade no (...) fornecimento de mecanismos e instrumentos de requalificação (...), dificuldades na operacionalização de contratos na área de logística”.

17. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) publicou nos últimos anos duas notas técnicas em seu Boletim de Conjuntura a respeito do aumento na concessão do auxílio-doença. O Ex-ministro da Previdência Social José Cechin, em conjunto com o economista Fábio Giambiagi85 analisaram o aumento de despesa com o benefício de 1999 a 2003, citando como possíveis causas os critérios mais rígidos para a concessão de aposentadorias a partir de 1998, a conjuntura econômica adversa, a modernização da previdência social e a capacidade pericial do INSS.

85 CECHIM, José e GIAMBIAGI, Fábio. O Aumento das Despesas do INSS com Auxílio-Doença. Boletim de Conjuntura nº 66, setembro de 2004, Ipea.


18. A pesquisadora Mônica Mora86 destacou o expressivo crescimento na concessão do auxílio-doença no período de 2000 a 2006, diagnosticando que esse aumento estaria associado à postergação da idade em que os contribuintes se aposentam, o que resulta no aumento do universo de usuários do benefício, e a distorções momentâneas na maneira como são calculados os benefícios, resultando em incentivos econômicos em requerê-lo.

19. Além dessas notas técnicas, cabe ainda destacar o texto para discussão do pesquisa-dor Marcelo Abi-Ramia Caetano87, o qual identifica medidas de cunho administrativo que atenuariam as necessidades de financiamento da Previdência Social, algumas de aplicação específica para o auxílio doença:

a) adotar de critérios objetivos na concessão, por meio da informatização, estabelecendo prazos específicos para afastamento de acordo com o tipo de incapacidade;

b) reduzir o valor do salário-de-benefício do auxílio-doença;

c) transferir para o segurado o ônus de renovar o benefício;

d) integrar mais a Previdência com a Saúde, priorizando o atendimento na rede pública dos beneficiários do auxílio-doença.

ApêndIce b – locAlIdAdes vIsItAdAs

86 MORA, Mônica. Auxílio-Doença: Contribuição para um Diagnóstico. Boletim de Conjuntura nº 77, junho de 2007, Ipea.

87 , Marcelo Abi-Ramia. Reformas administrativas para minorar o peso fiscal da Previdência Social. Texto para discussão nº 1219, setembro de 2006, Ipea.

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AGÊNCIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL JOÃO PESSOA-CENTRO - código: 13001050 Endereço: AV.GETÚLIO VARGAS, 47 CENTRO - JOAO PESSOA

AGÊNCIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL JOÃO PESSOA-SUL - código: 13001080 Endereço: RUA SERGIO GUERRA, 6336 BANCARIOS - JOAO PESSOA

AGÊNCIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL BAYEUX - código: 13001010 Endereço:RUA ENG. DE CARVALHO, 70 CENTRO – BAYEUX


ApêndIce c – legIslAção

Tabela 1 - Legislação básica da Previdência Social

Normativo AssuntoCF 88, art. 194 a 204 Seguridade social: saúde, assistência e previdência (art. 201 e 202). Lei 8.212/91 Dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio,

e dá outras providências.Lei 8.213/91 Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras

providências.Decreto 3.048/99 Aprova o Regulamento da Previdência Social, e dá outras providências.IN INSS/Pres 20, de 10/10/2007

Estabelece critérios a serem adotados pela área de

Benefícios.

Tabela 2 - Principais alterações no Plano de Benefícios

Normativo AssuntoLei 9.032/95 Dispõe sobre o valor do salário mínimo, altera dispositivos das Leis n.º

8.212 e nº 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, e dá outras providências.Emenda Constitucional 20/98

Modifica o sistema de previdência social, estabelece normas de transição e dá outras providências.

Lei 9.876/99 Dispõe sobre a contribuição previdenciária do contribuinte individual, o cálculo do benefício, altera dispositivos das Leis n.º 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, e dá outras providências.

Lei 10.877/2004 Altera a Lei n.º 7.070, de 20 de dezembro de 1982, que dispõe sobre pen-são especial para os deficientes físicos que especifica.

MP 242/2005 Alterava a Lei. 8.213/91, estabelecendo, entre outros, que o cálculo do auxílio-doença seria calculado com base nos últimos 36 salários de contri-buição e limitado ao último salário do segurado, além alterar a regra de carência para esse benefício, que passaria a ser sempre de 12 contribuição, mesmo para o segurado que retornasse ao plano. Foi rejeitada pelo Senado.

PL 1.291/2007 Altera dispositivos das Leis nº 8.212 e nº 8.213,

ambas de 24 de julho de 1991.

Tabela 3 - Legislação referente a perícia médica, acidente do trabalho e outros assuntos

Normativo AssuntoLei 11.430/2006 (MP 316/2006)

Altera as Leis nos 8.213, de 24 de julho de 1991, e 9.796, de 5 de maio de 1999, aumenta o valor dos benefícios da previdência social; e revoga a Me-dida Provisória no 316, de 11 de agosto de 2006; dispositivos das Leis nos 8.213, de 24 de julho de 1991, 8.444, de 20 de julho de 1992, e da Medida Provisória no 2.187-13, de 24 de agosto de 2001; e a Lei no 10.699, de 9 de julho de 2003.

Lei 10.876/2004 Cria a Carreira de Perícia Médica da Previdência Social, dispõe sobre a remu-neração da Carreira de Supervisor Médico-Pericial do Quadro de Pessoal do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e dá outras providências.

Decreto 5.700/2006 Regulamenta a Gratificação de Desempenho de Atividade Médico-Peri-cial - GDAMP de que trata a Lei no 10.876, de 2 de junho de 2004, e dá outras providências.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8212.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8213.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8212cons.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8213cons.htm

http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/2004/10876.htm


Normativo AssuntoDecreto 5.870/2006 Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em

Comissão, das Funções Gratificadas e das Funções Comissionadas do Insti-tuto Nacional do Seguro Social - INSS, e dá outras providências.

Decreto 5.844/2006 Acresce parágrafos ao art. 78 do Regulamento da Previdência Social, apro-vado pelo Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999.

Decreto 6.042/07 Altera o Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999, disciplina a aplicação, acompanhamento e avaliação do Fator Acidentário de Prevenção - FAP e do Nexo Técnico Epide-miológico, e dá outras providências.

OI INSS/DIRBEN 110188 de 03/03/2004

Qualitec de supervisão.


Alteração do Manual Técnico de Atendimento da Área de Reabilitação Profissional.


Dispõe sobre os procedimentos de perícia médica.

OICJ INSS/Dirben/Dirat 4 de 11/6/2006

Dispõe sobre canais remotos de protocolo e constituição

de processos físicos de benefícios.OICJ INSS/DIRRH/Dirben 73 de 11/8/2006

Aprova o Manual de Perícia Médica do Servidor do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS

Resolução INSS/PR 439 de 10/04/97

Disciplina o encaminhamento de segurados às Unidades Executivas de Rea-bilitação Profissional - UERP e dá outras providências.

Resolução INSS/PR 651 de 17/11/98

Fixa atribuições dos ocupantes do cargo de Supervisor Médico-Pericial.

Resolução CNPS 1236 de 28/4/2004

Institui o Fator Acidentário Previdenciário – FAP – atendendo ao art. 10 da Lei 10.666/2003.

Resolução INSS/DC 161 de 22/6/2004

Alteração nos procedimentos operacionais das atividades médico-periciais.

Resolução MPS/CNPS 1269 de 15/2/2006

Institui o Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário - NTEP.

Resolução INSS/Pres 7 de 23/2/2006

Disciplina a atividade e a execução de Pesquisa Externa na área de Benefí-cio.

Resolução INSS/CNPS 1277 de 26/4/2006

Aprova a proposta de alteração dos procedimentos médico-periciais adota-dos pelo INSS com a introdução do pedido de prorrogação do benefício de auxílio-doença como mecanismo de manifestação dos segurados que não estiverem em condições de retornar ao trabalho na data de cessação do benefício fixada na perícia médica de concessão.

Resolução INSS/Pres 14 de 27/6/2006

Defini diretrizes, princípios, conceitos e aprova normas técnicas para atua-ção da Auditoria-Geral.

Portaria MPS 359 De 31/08/2006

Estabelece prazo, mediante avaliação médico-pericial quando do requeri-mento de auxílio-doença.

Portaria Conjunta MPS/INSS/Dataprev 449 de 8/11/2007

Disciplina o recebimento e a apuração de denúncias no âmbito do Minis-tério da Previdência Social - MPS, do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, e da Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social - DATAPREV conforme procedimentos estabelecidos por esta Portaria.

Memorando Aud-ger/INSS 138 de 25/11/20062

Parecer sobre registros irregulares em perícia médica. Respondido pela PFE na Nota Técnica PFE/INSS 3/2007 (Despacho PFE/INSS/CGMADM)

Resolução INSS/DCPres 147 de 17/3/20043

Dispõe sobre critérios técnicos e jurídicos para o credenciamento de pro-fissionais e entidades de saúde visando à realização de serviços na área de perícia médica.

88 As Orientações Internas (OI) e Orientações Internas Conjuntas (OICJ) não estão disponíveis para consulta pela Internet.

89 Teor não disponível para consulta.90 A versão dessa resolução disponível no Sislex está incompleta.





ApêndIce d - questIonárIos envIAdos por correIo eletrônIco

Pesquisa sobre a Atividade de Concessão e Manutenção do Auxílio-Doença

Questionário para Chefe do Serviço de Gerenciamento de Benefícios por Incapacidade (Gbenin)

Identificação

Nome:

Cargo/Função:

Nome da GEX:

Código da GEX:

Questionário

Responda as questões abaixo, considerando a realidade vivenciada na jurisdição de sua Gerência Executiva.

Como o Sr. (a) avalia os seguintes itens? Ótimo Bom Regular Ruim Péssimo

Não sei

/ não se

aplicaA disponibilidade de recursos materiais para a atividade da perícia médica.A disponibilidade de recursos humanos para a atividade da perícia médica.A contribuição da Cobertura Previdenciá-ria Estimada (Copes) para reduzir as filas e ampliar a capacidade de realização de perícias médicas. A qualidade dos sistemas informatizados disponíveis para a atividade de perícias médicas.A confiabilidade das informações sobre o segurado disponibilizadas pelos sistemas informatizados para subsidiar o trabalho do Perito Médico.A qualidade dos treinamentos oferecidos para a área de perícia médica.O ambiente no INSS para se reportar eventu-ais problemas e irregularidades constatadas.

Que fatores têm dificultado a realização das perícias médicas para os benefícios de auxílio-doença? Pode marcar mais de uma opção.

falta de espaço

falta de privacidade


falta de equipamentos

poucos Peritos Médicos

alta carga de trabalho

remuneração insuficiente

treinamento insuficiente

pressão dos segurados

pressão dos superiores

metas inadequadas

sistemas informatizados deficientes

problemas de comunicação na rede

impossibilidade de solicitar exames complementares

outros. Especifique:

não há dificuldades

não sei / não se aplica

O Sr. (a) considera que os instrumentos disponíveis para o controle qualitativo das perícias médicas são suficientes? sim não não sei

Em sua Gerência Executiva, as perícias médicas são agendadas considerando que intervalos entre uma e outra (em minutos)?

minutos


Não sei

/ não se

aplicaA disponibilidade de recursos financeiros para o fornecimento de recursos materiais aos beneficiários da reabilitação profissional.A disponibilidade de recursos materiais para as atividades internas de reabilitação profissional.A disponibilidade de recursos humanos para a atividade de reabilitação profissional.A qualidade dos sistemas informatizados disponíveis para a atividade de reabilitação profissional.A resolubilidade do serviço de reabilitação profissional.A qualidade dos treinamentos oferecidos para a área de reabilitação profissional.


Que fatores têm dificultado a realização da reabilitação profissional? Pode marcar mais de uma opção.

falta de espaço



falta de recursos financeiros

poucos profissionais






metas inadequadas



inadequação dos cursos ofertados

inadequação dos planos de tratamento

dificuldade para contratar cursos ou treinamentos

baixa resolubilidade do SUS




A estrutura das equipes que operam a reabilitação profissional na jurisdição de sua Gerência Executiva é suficiente para atender a demanda por reabilitação existente?

sim não não sei /não se aplica

Fim do questionário.

Agradecemos pela sua contribuição!



Questionário para Chefe de Agência da Previdência Social

Identificação

Nome: Cargo/Função:

Nome da APS:

Código da APS:

Questionário

Responda as questões abaixo, considerando a realidade vivenciada na sua Agência da Previdência Social


Não sei

/ não se

aplicaA disponibilidade de recursos materiais para a atividade da perícia médica.A disponibilidade de recursos humanos para a atividade da perícia médica.A contribuição da Cobertura Previdenciária Estimada (Copes) para reduzir as filas e am-pliar a capacidade de realização de perícias médicas. A qualidade dos sistemas informatizados disponíveis para a atividade de perícias médicas.A confiabilidade das informações sobre o segurado disponibilizadas pelos sistemas informatizados para subsidiar o trabalho do Perito Médico.O ambiente no INSS para se reportar eventu-ais problemas e irregularidades constatadas.

Que fatores têm dificultado a realização das perícias médicas para os benefícios de auxílio-doença? Pode marcar mais de uma opção.

falta de espaço










metas inadequadas






O INSS tem proporcionado acesso a eventos de capacitação de maneira adequada para o exercício das atividades de concessão de auxílio-doença e de perícia médica?


O INSS tem disseminado aos servidores informações ou orientações relativas à concessão de auxílio-doença e à perícia médica de forma tempestiva?


O Sr. (a) considera que a sistemática de acompanhamento da qualidade das perícias médicas é adequada?

sim não não sei

Como o Sr. (a) avalia os seguintes itens? Ótimo Bom Regular Ruim PéssimoNão sei / não se aplica

A disponibilidade de recursos financeiros para o fornecimento de recursos materiais aos beneficiários da reabilitação profissional.

A disponibilidade de recursos materiais para as atividades internas de reabilitação profissional.A disponibilidade de recursos humanos para a atividade de reabilitação profissional.A qualidade dos sistemas informatizados disponíveis para a atividade de reabilitação profissional.A resolubilidade do serviço de reabilitação profissional.

Que fatores têm dificultado a realização da reabilitação profissional? Pode marcar mais de uma opção.

falta de espaço




falta de recursos financeiros

poucos profissionais






metas inadequadas





dificuldade para contratar cursos ou treinamentos

baixa resolubilidade do SUS




Existe equipe de reabilitação profissional em sua APS?

sim não não sei

A estrutura da equipe de reabilitação profissional de sua APS é suficiente para atender a demanda por reabilitação existente?


O INSS tem proporcionado acesso a eventos de capacitação de maneira adequada para o exercício das atividades relacionadas à reabilitação profissional?


O INSS tem disseminado aos servidores informações ou orientações relativas à reabilitação profissio-nal de forma tempestiva?






Questionário para Peritos Médicos

Identificação

Nome: Cargo/Função:

Nome da APS:

Código da APS:

Questionário

Responda as questões abaixo, considerando em sua resposta apenas o benefício de auxílio-doença.

O INSS tem proporcionado acesso a eventos de capacitação de maneira adequada para o exercício da sua atividade?

sim não não sei

O INSS tem disseminado aos Peritos Médicos informações ou orientações relativas à concessão de auxílio-doença e à perícia médica de forma tempestiva?

sim não não sei

O Sr. (a) considera que o acompanhamento da qualidade das perícias médicas é adequado?

sim não não sei

O Sr. (a) considera que o tempo disponibilizado para a realização de cada perícia médica é suficiente?

sim não não sei

Em sua opinião, as perícias médicas deveriam ser agendadas considerando que intervalos entre uma e outra dentre os listados abaixo?

5 minutos ou menos

10 minutos

15 minutos

20 minutos

25 minutos

30 minutos ou mais

não sei


Em sua Agência, como os segurados empregados são informados sobre o resultado das perícias? Pode marcar mais de uma opção.

pelo Perito Médico, ao final da perícia

por outro servidor (Administrativo ou Perito Médico), no mesmo dia

por outro servidor (Administrativo ou Perito Médico), no dia seguinte

por carta enviada pelo Correio



Que fatores têm dificultado a realização das perícias médicas para os benefícios de auxílio-doença nas agências em que você atua? Pode marcar mais de uma opção.

falta de espaço








pressão da chefia

metas inadequadas



impossibilidade de solicitar exames complementares





A disponibilidade de recursos materiais para a atividade da perícia médica.A contribuição da Cobertura Previdenciária Estimada (Copes) para reduzir as filas e ampliar a capacidade de realização de perícias médicas. O ambiente no INSS para se reportar eventu-ais problemas e irregularidades constatadas.A qualidade dos sistemas informatizados.



A confiabilidade das informações sobre o segurado disponibilizadas pelos sistemas informatizados para subsidiar o trabalho do Perito Médico.A qualidade dos treinamentos oferecidos.

A qualidade das orientações repassadas sobre a atividade médico-pericial.A resolubilidade do serviço de reabilitação profissional.A qualidade dos exames complementares solicitados.




ApêndIce e - resuMo dos roteIros dAs entrevIstAs estruturAdAs AplIcAdAs nos trAbAlhos de cAMpo

Questionário para gestor da Gerência Executiva

Como tem sido desenvolvidas as atividade de concessão de auxílio-doença no âmbito dessa GEX?

Como são desenvolvidas as atividades de monitoramento a cargo da Gerência Executiva, inclusive em relação às agências do Prevcidade conveniadas com essa GEX?

Que dificuldades atrapalham a concessão e manutenção do auxílio-doença em sua região? Pode assinalar mais de uma opção.

falta de espaço


poucos servidores





servidores com dificuldade de conciliar serviço público com outro emprego


metas



outras. Especifique:

Como o Sr(a). avalia os seguintes itens:Ótimo Bom Regular Ruim Péssimo Não sei

responder5 4 3 2 1a estrutura organizacional disponível para a atividade de concessão de auxílio-doença?os recursos financeiros disponíveis para a atividade de concessão de auxílio-doença?os recursos materiais disponíveis para a atividade de concessão de auxílio-doença?os recursos humanos disponíveis para a atividade de concessão de auxílio-doença?os recursos tecnológicos disponíveis (siste-mas informatizados, etc.) para a atividade de concessão de auxílio-doença?a contribuição da GDAMP para a melhoria da celeridade no atendimento?



responder5 4 3 2 1a eficácia do Projeto Diretrizes Médicas na diminuição da subjetividade no trabalho de perícia?a eficácia da Copes para reduzir as filas e ampliar a capacidade de realização de perícias médicasqualidade dos sistemas informatizados?

a estrutura organizacional disponível para a atividade de reabilitação profissional?os recursos financeiros disponíveis para a atividade de reabilitação profissional? os recursos materiais disponíveis para a atividade de reabilitação profissional?os recursos humanos disponíveis para a atividade de reabilitação profissional?os recursos tecnológicos (sistemas informa-tizados, etc.) disponíveis para a atividade de reabilitação profissional?

Esclarecimentos:

Em sua região, o INSS tem proporcionado acesso a eventos de capacitação para os servidores do atendimento, da perícia médica e da reabilitação profissional, seja por meio de eventos internos, seja por meio de eventos externos?

sim não não sei

Em sua região, o INSS tem disseminado de forma tempestiva informações ou orientações relativas à concessão de auxílio-doença, à perícia médica e à reabilitação profissional?

sim não não sei

Em sua opinião, que problemas e riscos deveriam ser avaliados pelo Tribunal em relação ao benefício do auxílio-doença?

Questionário para gestor da Agência de Previdência Social

Como tem sido desenvolvidas as atividade de concessão de auxílio-doença no âmbito dessa APS?

Como é feita a identificação dos segurados que comparecem para realizar a perícia médica?

A área administrativa corrige as pendências cadastrais apontadas pelo sistema antes da realização da perícia?

sempre

às vezes

nunca

não sei


Esclarecimentos:

A área administrativa corrige as pendências quanto a vínculos, remunerações e contribuições aponta-das pelo sistema?

sempre

às vezes

nunca

não sei

São adotados outros procedimentos, com vistas a levantar indícios de que o segurado esteja solicitan-do indevidamente o benefício de auxílio-doença?

sim não não sei

Caso sim, relate como são feitas as verificações (onde e que dados são pesquisados).

No caso de serem constatados vínculos extemporâneos, é realizada pesquisa interna ou externa para regularizá-los?

sempre

às vezes

nunca

não sei

Esclarecimentos:

Como é feito o controle quanto ao cumprimento do regime de horário dos servidores?

Em média, qual é o tempo aproximado de duração das perícias que você realiza?

5 minutos

10 minutos

15 minutos

20 minutos

25 minutos ou mais

não sei

Como são desenvolvidas as atividades de monitoramento a cargo dessa APS?

Que dificuldades atrapalham a concessão e manutenção do auxílio-doença? Pode assinalar mais de uma opção.

falta de espaço


poucos servidores








metas




Esclarecimentos:


responder5 4 3 2 1a estrutura organizacional disponível para a atividade de concessão de auxílio-doença?os recursos financeiros disponíveis para a atividade de concessão de auxílio-doença?os recursos materiais disponíveis para a atividade de concessão de auxílio-doença?os recursos humanos disponíveis para a atividade de concessão de auxílio-doença?os recursos tecnológicos disponíveis (siste-mas informatizados, etc.) para a atividade de concessão de auxílio-doença?a contribuição da GDAMP para a melhoria da celeridade no atendimento?a eficácia do Projeto Diretrizes Médicas na diminuição da subjetividade no trabalho de perícia?a eficácia da Copes para reduzir as filas e ampliar a capacidade de realização de perícias médicasqualidade dos sistemas informatizados?

a estrutura organizacional disponível para a atividade de reabilitação profissional?os recursos financeiros disponíveis para a atividade de reabilitação profissional? os recursos materiais disponíveis para a atividade de reabilitação profissional?os recursos humanos disponíveis para a atividade de reabilitação profissional?os recursos tecnológicos (sistemas informa-tizados, etc.) disponíveis para a atividade de reabilitação profissional?

Em sua região, o INSS tem proporcionado acesso a eventos de capacitação para os servidores envol-vidos com a concessão dos benefícios de auxílio-doença, seja por meio de eventos internos, seja por meio de eventos externos?

sim não não sei


Em sua região, o INSS tem disseminado aos servidores de forma tempestiva informações ou orienta-ções relativas à concessão de auxílio-doença?

sim não não sei

Esclarecimentos:

Em sua opinião, que problemas e riscos deveriam ser avaliados pelo Tribunal em relação ao benefício do auxílio-doença?

Questionário para gestor do GBenin

Como tem sido realizado o gerenciamento das perícias médicas?

Como é feito o acompanhamento da qualidade das perícias médicas?

Você considera que os instrumentos disponíveis para avaliação da qualidade das perícias são suficientes?

Que dificuldades o INSS enfrenta em sua região na atividade de concessão do auxílio-doença que podem atrapalhar, desvirtuar ou impedir sua boa execução? Pode marcar mais de uma opção.

falta de espaço



poucos peritos





dificuldade de conciliar perícias com outro emprego

pressão da chefia

metas



impossibilidade de solicitar exames complementares nas perícias iniciais


Como você avalia os seguintes itens?Ótimo Bom Regular Ruim Péssimo Não sei

responder5 4 3 2 1Os recursos materiais disponíveis para a atividade da perícia médica.Os recursos humanos disponíveis para a atividade da perícia médica.A contribuição da GDAMP para a melhoria da celeridade no atendimento.



responder5 4 3 2 1A eficácia do Projeto Diretrizes Médicas na diminuição da subjetividade no trabalho de perícia.A eficácia da Copes para reduzir as filas e ampliar a capacidade de realização de perícias médicas. O ambiente no INSS para se reportar eventuais problemas e irregularidades constatadas.A qualidade dos sistemas informatizados.

Os treinamentos oferecidos pelo INSS.

A qualidade das informações sobre perícia médica repassadas pelo INSS.A qualidade do serviço de reabilitação profissional.A qualidade dos exames complementares solicitados

Esclarecimentos:

Como tem sido desenvolvidas as atividade de reabilitação profissional no âmbito dessa Gebenin?

Em sua região, o INSS tem proporcionado acesso a eventos de capacitação para os servidores do atendimento, da perícia médica e da reabilitação profissional, seja por meio de eventos internos, seja por meio de eventos externos?

sim não não sei

Em sua região, o INSS tem disseminado de forma tempestiva informações ou orientações relativas à concessão de auxílio-doença, à perícia médica e à reabilitação profissional?

sim não não sei

Em sua opinião, que problemas e riscos deveriam ser avaliados pelo Tribunal em relação ao benefício

do auxílio-doença?

Questionário para médicos peritos

Ao receber o segurado para realização da perícia, você faz sua identificação por meio de documento com foto?

sim não não sei

Que informações administrativas sobre o segurado você verifica para afastar a ocorrência de fraudes?

Os atestados fornecidos pelos médicos assistentes são arquivados?

sim não não sei


Em média, qual é o tempo aproximado de duração das perícias que você realiza?

5 minutos

10 minutos

15 minutos

20 minutos

25 minutos ou mais

não sei

Você considera o tempo disponibilizado para cada perícia suficiente?

sim não não sei

Como o segurado é informado sobre o resultado da perícia?

pelo perito

pelo servidor administrativo, no mesmo dia

pelo servidor administrativo, no dia seguinte

por carta


não sei

Esclarecimentos:

Como é feito o feedback sobre a qualidade das perícias?

Que dificuldades atrapalham a realização das perícias médicas do auxílio-doença? Pode marcar mais de uma opção.

falta de espaço



poucos peritos





dificuldade de conciliar perícias com outro emprego

pressão da chefia

metas



impossibilidade de solicitar exames complementares nas perícias iniciais




responder5 4 3 2 1

Os recursos materiais disponíveis para a atividade da perícia médica.Os recursos humanos disponíveis para a atividade da perícia médica.A contribuição da GDAMP para a melhoria da celeridade no atendimento.A eficácia do Projeto Diretrizes Médicas na diminuição da subjetividade no trabalho de perícia.A eficácia da Copes para reduzir as filas e ampliar a capacidade de realização de perícias médicas. O ambiente no INSS para se reportar eventuais problemas e irregularidades constatadas.A qualidade dos sistemas informatizados.

Os treinamentos oferecidos pelo INSS.

A qualidade das informações sobre perícia médica repassadas pelo INSS.A qualidade do serviço de reabilitação profissional.A qualidade dos exames complementares solicitados

Esclarecimentos:


sim não não sei

O INSS dissemina de forma tempestiva informações ou orientações relativas à concessão de auxílio-doença e à perícia médica?

sim não não sei

Você sabe se servidores emprestam suas senhas de acesso aos sistemas?

Que problemas deveriam ser abordados pelo Tribunal em relação ao benefício do auxílio-doença?

Questionário para servidores administrativos da APS

Ao receber o segurado para realização da perícia, a área administrativa faz sua identificação por meio de documento com foto? sim não não sei


A área administrativa corrige as pendências cadastrais apontadas pelo sistema antes da realização da perícia?

sempre

às vezes

nunca

não sei

Esclarecimentos:

A área administrativa corrige as pendências quanto a vínculos, remunerações e contribuições aponta-das pelo sistema?

sempre

às vezes

nunca

não sei

Esclarecimentos:

No caso de serem constatados vínculos extemporâneos, é realizada pesquisa interna ou externa para regularizá-los?

sempre

às vezes

nunca

não sei

Esclarecimentos:

É possível que benefícios sejam liberados pelo sistema para pagamento com irregularidades cadastrais ou de vínculos?

sim não não sei

Esclarecimentos (caso afirmativo, especifique):

Quando são regularizados os benefícios retidos por crítica 2?

Nos 7 dias seguintes à perícia

Nos 30 dias seguintes

Após reclamação do segurado

Não sei

Esclarecimentos:


Qual o tempo médio de espera, do segurado, entre sua chegada na agência até atendimento pelo médico perito?

menos de 30 minutos

de 30 minutos a 1 hora

de 1 a 2 horas

mais de 2 horas

não sei

Como o segurado é informado sobre o resultado da perícia?

pelo perito

pelo servidor administrativo, no mesmo dia

pelo servidor administrativo, no dia seguinte

por carta


não sei

Esclarecimentos:

Que dificuldades atrapalham a concessão e manutenção do auxílio-doença? Pode assinalar mais de uma opção.

falta de espaço


poucos servidores







metas




Como você avalia os seguintes itens:Ótimo Bom Regular Ruim Péssimo Não sei

responder5 4 3 2 1os recursos materiais disponíveis para a atividade de atendimento? os recursos humanos disponíveis para a atividade de atendimento?o ambiente no INSS para se reportar eventu-ais problemas e irregularidades constatadas?



responder5 4 3 2 1a eficácia da Copes para reduzir as filas e ampliar a capacidade de realização de perícias médicas?qualidade dos sistemas informatizados?

treinamentos oferecidos pelo INSS?


sim não não sei

Esclarecimentos:

O INSS dissemina adequadamente informações e orientações relativas à concessão de auxílio-doença e à perícia médica?

sim não não sei

Esclarecimentos:

Você sabe se servidores emprestam suas senhas de acesso aos sistemas?


Questionário para servidores administrativos do SRP

Em média, quanto tempo se passa da indicação da perícia médica até o início das atividades no serviço de reabilitação profissional? (Ressaltar que se trata do início de alguma atividade efetiva de reabilitação, como um curso, recebimento de orientação profissional ou tratamento)

menos de 15 dias

de 15 dias a 1 mês

de 1 a 2 meses

de 2 a 6 meses

de 6 meses a 1 ano

mais de 1 ano

não sei

Qual o tempo médio do programa de reabilitação profissional para um segurado?

menos de 6 meses

de 6 meses a 1 ano

de 1 a 2 anos

de 2 a 3 anos

mais de 3 anos

não sei


Os beneficiários são informados acerca da duração e das possíveis atividades a serem desenvolvidas na reabilitação?

sim não não sei

Costuma-se realizar contato com os empregadores com o objetivo de buscar outra função após a reabilitação?

sim não não sei

Esclarecimentos:

Os beneficiários do programa de reabilitação profissional costumam se dedicar ao programa?

sim não não sei

Que dificuldades atrapalham a atividade de reabilitação profissional?

falta de espaço


pouco número de servidores





dificuldade dos servidores de conciliarem seu trabalho no INSS com outro emprego


metas



falta de oferta de cursos



dificuldade para contratar serviços


Outras, especifique:


Esclarecimentos:


responder5 4 3 2 1a estrutura organizacional disponível para a atividade de reabilitação profissional?os recursos materiais disponíveis para a atividade de reabilitação profissional?os recursos humanos disponíveis para a atividade de reabilitação profissional?

os recursos tecnológicos (sistemas informa-tizados, etc.) disponíveis para a atividade de reabilitação profissional? treinamentos oferecidos pelo INSS para a área de reabilitação profissional.os resultados do serviço de reabilitação profissional?

Esclarecimentos:

A equipe de reabilitação profissional está precisando de mais profissionais nas seguintes especialidades?

médico

enfermeiro

fisioterapeuta

terapeuta ocupacional

psicólogo

sociólogo

assistente social

outro. Especifique:


sim não não sei

O INSS dissemina adequadamente informações e orientações relativas à concessão de auxílio-doença e à perícia médica?

sim não não sei



Questionário para beneficiários

Quando você agendou a perícia, as informações recebidas estavam corretas (sobre data e horário da perícia marcada, local da agência e documentos necessários)?

sim não não sei

Demorou quanto tempo para o dia da perícia, contando desde a marcação?

menos de 5 dias

de 5 a 10 dias

de 11 a 20 dias

de 21 a 30 dias

de 30 a 60 dias

mais de 60 dias

não sei

Quanto tempo você está esperando para ser atendido pelo médico perito?

menos de 30 minutos

de 30 minutos a 1 hora

de 1 a 2 horas

mais de 2 horas

não sei

Demorou quanto tempo para começar a ser pago seu benefício, contando desde a marcação (somen-te para segurados que já tiveram algum pagamento de auxílio-doença)?

menos de 10 dias

de 11 a 20 dias

de 21 a 30 dias

de 30 a 60 dias

de 60 a 90 dias

mais de 90 dias

não sei

Quantas vezes você teve de vir à agência até começarem a pagar seu benefício (segurados que ainda não tiveram nenhum pagamento devem informar quantas vezes vieram até o dia da entrevista, que deve ser contado)?

1 vez

2 vezes

3 vezes

4 vezes

5 vezes ou mais

não sei


Quantas vezes você teve de ligar para o INSS (inclusive o 135) ou fazer contato pela Internet até conseguir o pagamento do benefício (segurados que ainda não tiveram nenhum pagamento devem informar quantas fizeram contato até o dia da entrevista)?

1 vez

2 vezes

3 vezes

4 vezes

5 vezes ou mais

não sei

Como o INSS tem se comunicado com você?

por telefone

pela internet

por carta

pessoalmente na agência


Como você se comunica com o INSS?

por telefone

pela internet

por carta

pessoalmente na agência


No atendimento administrativo, que documentos e informações foram pedidos?

requerimento com declaração da empresa com a data do último dia de trabalho

atestado médico

carteira de trabalho

carteira de identidade


Na perícia, que documentos e informações foram pedidos pelo médico?

requerimento com declaração da empresa com a data do último dia de trabalho

atestado médico

carteira de trabalho

carteira de identidade


O que você faria se o seu benefício fosse negado injustamente?

Se no final da sua licença você achar que ainda não tem condições de voltar ao trabalho, o que você acha que pode fazer?


Como você avalia a qualidade do atendi-mento na agência, levando em conta:

Ótimo Bom Regular Ruim Péssimo Não sei responder5 4 3 2 1

a velocidade?

a cordialidade?

a prestação de informação?

o conforto?

Quais os principais problemas você enfrentou para conseguir o auxílio-doença?

dificuldades para fazer o deslocamento até o INSS

muita burocracia por parte do INSS

atendimento de má qualidade no INSS

demora para ser atendido pelo INSS

demora para receber o auxílio-doença

os médicos peritos não reconhecerem a incapacidade

o empregador não aceitar a licença


Esclarecimentos:

Questionário para beneficiários no Serviço de Reabilitação Profissional

Quanto tempo se passou da indicação da perícia médica até o início das atividades no serviço de reabilitação profissional?

menos de 15 dias

de 15 dias a 1 mês

de 1 a 2 meses

de 2 a 6 meses

de 6 meses a 1 ano

mais de 1 ano

não sei

Há quanto tempo você está em tratamento no serviço de reabilitação profissional?

menos de 6 meses

de 6 meses a 1 ano

de 1 a 2 anos

de 2 a 3 anos

mais de 3 anos

não sei

Você foi informado pela equipe de reabilitação profissional sobre a duração do tratamento?

sim não não sei


Você foi informado pela equipe de reabilitação profissional sobre as atividades que você faria durante o tratamento?

sim não não sei

Até o presente momento, você foi atendido por profissionais de quais especialidades?

médico

enfermeiro

fisioterapeuta

terapeuta ocupacional

psicólogo

sociólogo

assistente social

outro. Especifique:

Que atividades você fez/faz no serviço de reabilitação profissional? Pode escolher mais de uma opção.

cursos profissionalizantes

tratamento médico

fisioterapia

entrevista com orientador profissional

readaptação ao local de trabalho

participação em palestras

outro. Especifique:

A equipe de reabilitação profissional realizou algum contato com o seu empregador com o objetivo de buscar um outro possível local de trabalho ou outra função após sua reabilitação?

sim não não sei


responder5 4 3 2 1a ajuda do Serviço de Reabilitação Profissio-nal para o seu retorno ao trabalho?a ajuda do serviço de reabilitação profissio-nal em geral para a sua vida?a qualidade do atendimento

a adequação dos cursos oferecidos pelas entidades conveniadas?a cordialidade dos servidores?

o conforto?

a prestação de informações?

a quantidade de funcionários?

o espaço físico?

Quais os principais dificuldades que você enfrenta para participar do serviço de reabilitação profissional?

Que medidas poderiam ser oferecidas pelo INSS que facilitariam a sua reabilitação profissional?


ApêndIce f - AnálIse sWot1 – concessão e MAnutenção de benefícIos de AuxílIo-doençA

Ambiente Interno Ambiente Externo

+

Forças OportunidadesPrograma de gerenciamento do tempo de •atendimento das perícias, com instituição de gratificação para premiar a agilidade.Organização da tecnologia de informação da •área de inteligência no MPS e no INSS visando a apurar irregularidades.Trabalho contínuo de normatização.•Programa de reconhecimento automatizado do NTE.•Sistema Copes.•Quadro próprio de médicos peritos.•

Parcerias com outras entidades para a •realização da reabilitação profissional.

Parcerias com MP e Polícia Federal na apu-•ração de irregularidades.

Apoio do Ministério da Previdência à •proposta de melhor estruturar a área de reabilitação profissional.

-

Fraquezas AmeaçasFalta de espaço físico adequado para a rea-•lização de perícias médicas e dos serviços de reabilitação profissional. Falta de segurança para coibir ameaças realiza-•das contra os médicos peritos.Nome do benefício, que dá a entender que basta o •segurado estar enfermo que tem direito a recebê-lo.Falta de uniformização de condutas durante as •perícias (elevada subjetividade). Carência de pessoal na área de reabilitação •profissional. Estrutura organizacional insuficiente para •o gerenciamento da área de benefícios por incapacidade. Dificuldade para atrair profissionais em algu-•mas regiões, acarretando demora na marcação de perícias em algumas agências.Falta de críticas nos sistemas informatizados •para apoio à gestão. Baixa capacidade de realizar a reabilitação •profissional dos segurados incapazes. Falta de programas sistemáticos de treinamento. •Falta de cultura de controle disseminada inter-•namente e outras deficiências no sistema de controle interno.Falta de recursos humanos para atuar no •levantamento de irregularidades pela área de inteligência. Morosidade no atendimento de demandas de •aperfeiçoamento de sistemas informatizados por parte da Dataprev.Dependência da Unisys para a realização de •mudanças nos sistemas informatizados.Fragilidade nos controles dos recolhimentos •previdenciários. Fragilidade do sistema de aferição da validade •das perícias.Limitações à ampliação da rede de atendimento.•

Deficiências do SUS para proporcionar um •tratamento de saúde adequado aos segu-rados com incapacidade para o trabalho.

Desconhecimento da população acerca •das características dos benefícios de auxí-lio-doença (protege apenas os segurados incapazes para o trabalho).

Pressão e ameaças de segurados inconfor-•mados com as decisões periciais.

Contestações judiciais questionando os •procedimentos adotados pelo INSS.

Regras mais rígidas para a aposentadoria.•

Fontes: Foram consideradas as entrevistas realizadas com gestores e infor-mações retiradas de diversas fontes bibliográficas consultadas

1 Do inglês: Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats


ApêndIce g –dIAgrAMA de verIfIcAção de rIscos2:

Baixa Probabilidade / Alto Impacto Alta Probabilidade / Alto Impacto

Imp

acto

Atraso na realização das perícias por insufici-•ência de médicos peritos em algumas regiões (F7). Q3

Concessão de benefícios indevidamente por •falta de treinamento dos médicos peritos (F10). Q2 e Q3

Morosidade no atendimento das perícias em •função de contestações judiciais sobre os procedimentos de racionalização postos em prática pelo INSS (F4).

Atraso na realização das perícias por falta de •espaço físico (F1). Q3

Aceitação da incapacidade por parte dos •peritos por pressão dos segurados (F2 e A3). Q2

Concessão de benefícios indevidamente por •falta de critérios objetivos para a perícia e por fragilidade nos sistemas de aferição de sua validade (F4 e F16). Q2

Permanência em benefício de segurados que •teriam condições de ser reabilitados ou re-cuperados pelo SUS (F5, F9 e A1). Q1 e Q4

Concessão de benefícios indevidamente em •função de falhas nos mecanismos de con-trole interno, tais como: cultura de controle não disseminada internamente; ausência de críticas consistentes nos sistemas informa-tizados; e fragilidades nos controles dos recolhimentos previdenciários (F8, F6, F11 e F15). Q2

Ocorrência de fraudes por insuficiência de •recursos humanos na área do MPS (F12). Q2

Obsolescência dos sistemas informatizados •em função da morosidade do atendimen-to das demandas do INSS por parte da Dataprev e da dependência da Unisys (F13 e F14). Q2 e Q3

Baixa Probabilidade / Baixo Impacto Alta Probabilidade / Baixo ImpactoGestão deficiente dos benefícios por incapaci-•dade em função de inadequação da estrutura organizacional (F6). Q2

Dificuldades de acesso da população de algu-•mas regiões em decorrências das limitações do INSS para ampliar a rede de atendimento (F17). Q3

Procura pelo benefício por parte de segura-•dos enfermos que não estão incapazes para o trabalho (F3 e A2).

Procura excessiva de benefícios de auxílio-•doença em função das regras mais rígidas para a concessão das aposentadorias. Q1

Probabilidade de ocorrência

2 A probabilidade de ocorrência e o impacto dos riscos foram avaliados em relação ao objetivo do INSS de conceder os benefícios de auxílio-doença com celeridade e adequadamente.


ApêndIce h – MApA de processos

Mapa de processos prévios ao atendimento do segurado

SeguradoEmpresaMédico Assistente

Início

Adquire incapacidadepara o trabalho

Solicita atestado ourelatório médico para

médico assistente

Seguradoempregado?

Emite atestado ourelatório médico

Sim Não

Sim

Sim

Não

Não

Sim NãoÉ caso deacidente detrabalho?

Incapaz pormais de 15

dias?

Incapaz pormais de 15

dias?Retorna ao trabalho

Retorna ao trabalho

Fim

Fim

Fim

Paga o salário doempregado até o 15˚dia do afastamento

Emite declaração deafastamento do

trabalho informando a data do último

dia trabalhado (DUT)

Emite CAT informandoúltimo dia trabalhado

Registra a CATno INSS

Aguarda o 16˚ diade afastamento

Solicita auxílio-doençajunto ao INSS


Mapa de processos do atendimento inicial do segurado

SeguradoAPSAtendimento

Início

Sim

Não

Sim

Não

Sim

Não

Atende o segurado portelefone (135), internet

ou na APS

Faz batimento dosdados cadastrais

Dadoscadastraiscorretos?

Informa que osegurado deve

comparecer à APSuma hora antes

da perícia

Marca perícia

Emite relação comperícias agendadas,

para verificarexigências

Comparece na APSna data da perícia

Identifica o segurado

Háexigência?

Exigênciascadastrais?

Trata as exigências noatendimento simples?

Trata as exigências no atendimento especializado?

Encaminha paraperícia

Fim

No 135, o atendenteutiliza o mesmo módulo

do requerimento via internet

Não informa pendências quanto a

vínculos, remuneraçõesou contribuições

Um dia antes da perícia agendada

Imprime requerimentopara assinatura dosegurado, quandosolicitado pelo 135

Podem ser tratadasapós a perícia

Informe seu NIT, nome, nome da mãee data de nascimento


Mapa de processo da avaliação pericial

Início

Sim Não

Sim

Não

Sim

Não

Sim

Não

Sim

Não

Sim

Não

Sim

Não

SimNão

Sim

Não

Fim Fim

Fim

Fim

Identifica o segurado

Examina histórico dosegurado (vínculos,

remunerações, benefícios, requisições)

Examina o segurado ea documentação

médica

Registra no SABI ossintomas e doenças

do segurado

Informaçõessão

suficientes?

Requisita exames,solicita pesquisa em

prontuário ouinformações do

médico assistente

Recebe a respostada solicitação

Avalia incapacidadedo segurado

Seguradoestá

incapaz?

É total?

Indefere benefício Seguradoempregado?

Informa decisão ao segurado

Fixa DII e DID, informase doença isenta de

carência

Possuicarência e

qualidade desegurado?

Concede benefício Avalia NTP

Háelementos

para estimarDCB

Registra DCB no SABIRegistra DCI para 2anos, quando será feita nova perícia

Sugere aposentadoriapor invalidez

Encaminha parahomologação

(SGBenin)

Incapacidadeespecífica?

DCB menorque um ano?

Encaminha parareabilitaçãoprofissional

Incapacidadetemporária

Fica pendente dehomologação

Fluxo próprio quenão interfere naconcessão do

benefício

O Sabi comparaDID e DII com osdados do CNIS

Segurado podeentrar com PR

O segurado nãoempregado é

informado pelocorreio

O segurado precisavoltar ao mesmo

perito

RE precisa serhomolagada pelo

Gberin e não podeser usada na Ax1

Verifica declaraçãodo empregador para

confirmar DUT


Fluxo da avaliação de carência e da qualidade de segurado pelo Sabi

Início

Não

DII apóscarência

Possuiqualidade de

segurado na DII?

Sim

Sim

Sim

Sim

Acidente dequalquer natureza

Não

Não

NãoDID>DICe doença isenta

de carência

Fim

Prossegue análisepericial

Fim

Indefere benefício


Mapa de processos Pedido de Prorrogação (PP) e Reconsideração (PR)

SeguradoAtendimentoSABIPerito

Atendimento

Início

Sim Não

Sim

Não

Sim

Não

Sim

Não

Sim Não

Fim

Fim

Fim

Registra DCB no Sabi

Concede benefícioInconformado

com a decisão?

Inconformadocom a decisão?

Inconformadocom a decisão?

Cessa benefíciosna DCB

Avalia incapacidadedo segurado

(qualquer perito)Marca perícia

Entra com PP a partirde 15 dias antes da

DCB até a DCB

Permaneceincapaz?

Cessa benefício naDCB original

Marca períciaAvalia incapacidade

do segurado(perito diferente)

Segurado está

incapaz?

Entra com recursona JRPD

Entra com PR até 30dias após a DCB

Não há limitede pedidos por

benefício

Pode ser feitoapenas uma vez

por benefício


ApêndIce I – MApA de produtos

Mapa de produtos: auxílio-doença

In

sum

osPr

odut

os in

term

ediá

rios

Prod

utos

fina

isIm

pact

osM

PS

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S

Seg

urad

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Font

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Dire

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segu

rado

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Ret

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ção

adm

inis

trativ

aan

alis

ada

Per

ícia

age

ndad

a

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ApêndIce j – dIAgrAMA de IshIkAWA

Notas: (1) Incide apenas sobre o aumento do auxílio-doença previdenciário em contraposição a diminuição proporcional dos auxílio-doença acidentários(2) Alguns fatores contribuiram para a expansão dos gastos, mas atualmente já não se verificam. Foram representados por setas tracejadas.(3) Fatores que incidem em mais de um grupo foram repetidos, exceto as causas secundárias associadas.

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ApêndIce k - MAtrIz pArA verIfIcAção de controles Internos – MetodologIA coso

Roteiro de verificação dos

sistemas de

controle interno

Informações obtidas até o final da

etapa de planejamento

1- Ambiente de controle

1.1 – Integridade e Ética1.1.1 - O órgão utiliza código formal estabelecendo padrões de conduta e procedimentos operacionais aceitá-veis?

Os servidores devem seguir a Lei do Servidor Público Federal – Lei nº 8.112, de 11/11/90, a Lei da Improbidade Administrativa – Lei nº 8.429, de 02/06/92 e o Código de Ética do Servidor Público Federal – 1.171, de 22/06/94. Não existe um código de ética próprio.

Além disso, o INSS possui diversos normativos internos que regulamentam procedi-mentos operacionais, quais sejam:

o tratamento que deve ser dado a denúncias – a Portaria Conjunta MPS/INSS/DATA-PREV nº 449, de 08/11/07;

normativo que regulamenta a realização de Pesquisas Externas – a Resolução INSS/PRES nº 07, de 23/02/06, os quais auxiliam no controle da concessão e manutenção de auxílios;

normativo que aprova o Manual de Auditoria Interna do INSS – a Resolução INSS/PRES nº 14, de 26/06/06;

normativo que aprova procedimentos operacionais aceitáveis para as atividades médico-periciais, a Resolução INSS/DC nº 161, de 22/06/04;

a Resolução INSS/DCPRES nº 147, de 17/03/04, dispõe sobre critérios técnicos e jurídi-cos para o credenciamento de profissionais e entidades de saúde visando a realização de serviços na área de perícia médica,;

a Resolução INSS/PR nº 651, de 17/11/98, fixa atribuições dos ocupantes do cargo de Supervisor Médico-Pericial;

A Resolução INSS/PR nº 439, de 10/04/97, disciplina o encaminhamento de segurados às Unidades Executivas de Reabilitação Profissional – UERP,

1.1.2 - Existe comissão de ética desig-nada por portaria? Se existe, quais os trabalhos de conscientização, orien-tação e aconselhamento sobre a ética profissional do servidor, no tratamen-to com as pessoas e com o patrimônio público?

Em 2007, em conformidade com o Decreto nº 6.029/2007, a Corregedoria do INSS elaborou minuta de portaria que dispunha sobre a criação de comissão e subco-missões de ética. Entretanto, segundo informação obtida em entrevista realizada como o Corregedor do INSS, os atuais integrantes da Comissão de Ética Pública manifestaram-se pela impossibilidade de criação de subcomissões regionais, o que não possibilitou a assinatura da portaria da forma originalmente concebida. Há solicitação formal recente requerendo a manifestação da Comissão de Ética Pública sobre a referida minuta.

1.1.3 - Os critérios para seleção dos beneficiários do programa são ade-quados e transparentes?

O acesso ao auxílio doença é universal e os critérios são transparentes. Têm direito ao benefício todos os segurados, desde que contribuam para a Previdência Social por pelo menos 12 meses e comprovem a incapacidade em exame médico pericial. Em caso de acidente de qualquer natureza e de algumas enfermidades específicas não é necessário o cumprimento do prazo de carência.

1.1.4 - Existem normativos estabele-cendo sanções em caso de fraudes especificamente no programa em es-tudo? A gerência determina providên-cias em caso de violações das normas do programa?

Em caso de fraudes são previstas as sanções constantes da Lei 8.112/1990. Só em 2008 foram presos 54 servidores em operações da Força Tarefa Previdenciária, que reúne esforços da Polícia Federal, do Ministério Público Federal e do Ministério da Previdência Social. Cabe à Corregedoria instaurar processos administrativos discipli-nares.

1.2 – Competência Profissional1.2.1 - Existe descrição das tarefas associadas aos cargos no programa, bem como das competências necessá-rias para seu exercício?

Sim. O Decreto 5.870, de 8 de agosto de 2006, que aprova a estrutura regimental para o INSS só o faz até a esfera das Coordenações subordinadas às diretorias de Atendimento, de Benefícios e de Logística. A Portaria 26/2007, que aprova o regi-mento interno do INSS, o qual detalha as competências e atribuições dos diversos escalões do INSS, chegando às divisões, aos serviços e às seções.

\\_SARQ_PROD\Unidades\Seprog\Fiscaliza��es\Assist�ncia Social\Auditoria sobre aux�lio-doen�a\A. Legisla��o\controle\PORTARIA CONJUNTA MPS-INSS-DATAPREV N� 449, DE 08 DE NOVEMBRO DE 2007 - DOU DE 12-11-2007.mht

\\_SARQ_PROD\Unidades\Seprog\Fiscaliza��es\Assist�ncia Social\Auditoria sobre aux�lio-doen�a\A. Legisla��o\controle\RESOLU��O INSS-PRES N� 07, DE 23 DE FEVEREIRO DE 2006 � DOU DE 24-02-2006.mht

\\_SARQ_PROD\Unidades\Seprog\Fiscaliza��es\Assist�ncia Social\Auditoria sobre aux�lio-doen�a\A. Legisla��o\controle\RESOLU��O INSS-PRES N� 14, DE 26 DE JUNHO DE 2006 � DOU DE 27-06-2006.mht

\\_SARQ_PROD\Unidades\Seprog\Fiscaliza��es\Assist�ncia Social\Auditoria sobre aux�lio-doen�a\A. Legisla��o\Pericia\RESOLU��O INSS-DC N� 161 - DE 22 DE JUNHO DE 2004 � DOU DE 25-6-2004 - Retificada.mht

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\\_SARQ_PROD\Unidades\Seprog\Fiscaliza��es\Assist�ncia Social\Auditoria sobre aux�lio-doen�a\A. Legisla��o\Pericia\RESOLU��O INSS-PR N� 651, DE 17 DE NOVEMBRO DE 1998.mht

\\_SARQ_PROD\Unidades\Seprog\Fiscaliza��es\Assist�ncia Social\Auditoria sobre aux�lio-doen�a\A. Legisla��o\reabilitacao profissional\RESOLU��O INSS-PR N� 439, DE 10 DE ABRIL DE 1997 - DOU DE 11-04-97.mht



sistemas de

controle interno



1.2.2 - A gerência busca identificar as demandas de treinamento de seus servidores e oferece programas de capacitação voltados para a melhoria de seu desempenho?

Decreto 5.870/06Art. 12. À Diretoria de Recursos Humanos compete:(...)II - propor diretrizes e gerenciar as ações inerentes à administração e ao desenvolvi-mento de pessoas;III - gerenciar os planos e programas de capacitação e desenvolvimento de recursos humanos e avaliar seus resultados.Em entrevista realizada com gestores da Coordenação-Geral de Benefícios por Incapaci-dade, constatou-se que existem propostas de treinamentos para 2008, mas não há um programa consolidado de capacitação.O gestor da Coordenação de Perícias Ocupacionais informou, por sua vez, que exis-tem planilhas de cursos a serem promovidos para todo o país. A iniciativa cabe aos gerentes. Acrescentou que existe um programa de concessão de bolsas.Em entrevista realizada com gestores da Diretoria de Atendimento foi informado que a realização de treinamentos ocorre freqüentemente. Acrescentaram que o contrato de terceirização já prevê a presença de supervisores e multiplicadores e que a reciclagem é realizada constantemente. Os gestores da área da Coordenação de Monitoramento informaram que existe carência de capacitação dos servidores para atuação no monitoramento. Existe um projeto de capacitação concluído, mas ainda não implementado. Foram realizados vários encontros nos quais foram discutidos conteúdos relacionados ao tema. Os gestores do serviço de reabilitação profissional informaram que a área não vem sendo contemplada com o oferecimento dos treinamentos necessários.

1.3 - Estilo e Filosofia Gerencial1.3.1. A gerência emprega indica-dores financeiros e de desempenho no planejamento e execução de suas atividades? Quais são os indicadores e para que são utilizados?

Os indicadores utilizados pelo INSS para o programa Previdência Social Básica, os quais constam no Sigplan, são: Taxa de Proteção da População acima de 60 anos pela Previdência, Taxa de Retorno de Segurados Reabilitados para o Mercado de Trabalho, Taxa de Solução de Demandas, Taxa de Solução dos Processos em Estoque no Conselho de Recursos da Previdência Social. Relatório da CGU de 2006 mencionou os seguintes indicadores de desempenho: Tempo Médio para Atendimento em AX1; Tempo Médio de Concessão; Índice da Demanda Atendida; Idade Média do Acervo; Tempo Médio de Espera; Tempo Médio de Permanência; Índice de Requerimento de Benefícios pelos Canais Remotos; Índice de Julgamentos Favoráveis; Servidores Capacitados – Alcance da Meta Física; Horas despendidas com Capacitação de Servidores no INSS; Lotação de Servidores nas Áreas Meio do INSS; Índice de Execução Orçamentária – Decreto; Índice de Execução Orçamentária – Lei; Índice de Liquidação Orçamentária Nacional; Ações Previstas/Ações Realizadas; Gastos Previstos e Gastos Realizados; Ações Corretivas Negociadas e Implementadas; Índice de Acompanhamento do Preenchimento de Exe-cução Física – PPA; Idade Média da Prestação de Contas; Índice da Execução do PGA; Índice da Execução do PINMG A Diretoria de atendimento informou, ainda, o indicador “tempo médio de espera no agendamento.

1.4 – Estrutura Organizacional1.4.1 - A estrutura organizacional do programa é adequada para a execu-ção, facilitando o fluxo de informa-ções e a implementação de decisões?

Como o INSS está propondo a criação de diretoria própria para a área de benefícios por incapacidade, ora subordinada à Diretoria de Benefícios, conclui-se que a estru-tura organizacional existente não é plenamente adequada.

Em entrevista realizada com gestores da Diretoria de Atendimento foi apontada a necessidade de criação de área específica para o tratamento de sistemas informati-zados. Atualmente, a maior parte dos sistemas utilizados é gerenciada pela Direto-ria de Benefícios e fica sujeita à sua ordem de prioridades.

1.4.2 - As áreas-chave de autoridade e responsabilidade estão formalmen-te definidas e divulgadas dentro do órgão? (gerente do PPA e da ação, estabelecida por meio de decreto). Como são divulgadas as informações?

Sim. O Decreto 5.870, de 8 de agosto de 2006, aprova a estrutura regimental para o INSS até a esfera das Coordenações subordinadas às diretorias de Atendimento, de Benefícios e de Logística. Além disso, o regimento interno do INSS, aprovado pela Portaria 26/2007, define as competências dos diversos escalões do INSS, che-gando às divisões, aos serviços e às seções.



sistemas de

controle interno



2 – Avaliação dos riscos

2.1 – Estabelecimento de objetivos2.1.1 - Os objetivos são consistentes e incluem critérios de mensuração?

Segundo a Lei 8.212/91, em seu artigo 3º, a Previdência Social tem por fim asse-gurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, idade avançada, desemprego involuntário, encargos de família e reclusão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente, tendo em vista os seguintes princípios e objetivos, inscritos no art. 2º da Lei 8.213/91:

I- universalidade de participação nos planos previdenciários;

II- uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III- seletividade e distributividade na prestação dos benefícios;

IV- cálculo dos benefícios considerando-se os salários-de-contribuição corrigidos monetariamente;

V- irredutibilidade do valor dos benefícios de forma a preservar-lhes o poder aquisi-tivo;

VI- valor da renda mensal dos benefícios substitutos do salário-de-contribuição ou do rendimento do trabalho do segurado não inferior ao do salário mínimo;

VII- previdência complementar facultativa, custeada por contribuição adicional;

VIII- caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a parti-cipação do governo e da comunidade, em especial de trabalhadores em atividade, empregadores e aposentados.

Os gestores da Coordenação Geral de Benefícios por Incapacidade informaram que os objetivos do INSS com relação à concessão e ao pagamento dos benefícios de auxílio-doença é conceder os benefícios com agilidade.

Os objetivos da área de monitoramento já foram concebidos, mas não foram defini-dos formalmente em norma interna.

O Plano de Ação de 2008 informa Diversas Macro-Ações planejadas e metas associadas.

O item 1.3.1 informa os indicadores de desempenho utilizados pelo INSS.2.1.2. Os recursos necessários ao alcance dos objetivos foram identifica-dos e estão disponíveis?

Segundo entrevista realizada com gestores da Coordenação-Geral de Benefícios por Incapacidade ainda existem problemas para alocar médicos peritos em algumas localidades. Além disso, cerca de 1800 terão condições de se aposentar a partir de fevereiro de 2009, o que poderá impactar negativamente o quadro de pessoal.

Também foram relatadas dificuldades associadas à insuficiência e inadequação do espaço físico, já que o modelo anterior previa a realização das perícias por médicos terceirizados fora das dependências no INSS. Existem 2700 consultórios para 5000 peritos. Os relatos também deram conta que a área de reabilitação profissional também é afetada pela falta de espaço físico, que acaba sendo preterida em rela-ção aos consultórios de perícia médica. Estão sendo realizadas obras de adequação em 185 agências.

O quadro de médicos peritos é suficiente em termos nacionais, mas existe carência em algumas localidades. Existiria carência, também, de orientadores para a reabili-tação profissional.

O Corregedor também esclareceu que existe falta de pessoal na Corregedoria. Está sendo estudada a realização de concurso interno para sanar o problema.

A área de monitoramento também careceria de recursos humanos. Atualmente de-pende da alocação de pessoal por parte das gerencias regionais e das agências para o desenvolvimento das atividades.



sistemas de

controle interno



2.2 - Identificação dos Riscos2.2.1 - A gerência realizou levantamen-to dos riscos, tanto internos quanto ex-ternos, que podem afetar o alcance dos objetivos do programa, bem como das medidas necessárias para atenuá-los?

Segundo informação obtida em entrevista realizada com a Coordenação-Geral de Benefícios por Incapacidade não são realizados levantamentos de riscos.

A Orientação Interna da Diretoria de Benefícios nº 110 estabelece os procedimentos e rotinas referentes às atividades de controle interno da área de benefício. Esta orienta-ção está sendo revista e a nova norma deverá contemplar a gestão de riscos.

A Auditoria Geral do INSS realiza identificação de riscos, que são utilizados para cons-truir a matriz de risco e definir o plano anual de auditoria.

2.2.2 – Esse levantamento foi feito de forma a considerar as peculiaridades do programa (execução descentraliza-da, experiência de programas simila-res) e do órgão (infra-estrutura física, disponibilidade de pessoal, sistemas de informação disponíveis)?

Prejudicado em função da resposta do item 2.2.1.

2.3 – Análise dos Riscos2.3.1 – A gerência realiza análise de riscos? A análise inclui verificação da probabilidade de ocorrência desses riscos e de seu impacto no programa?

Idem 2.2.1.

2.3.2 – Existem estudos sobre quais medidas seriam necessárias para atenu-ar esses riscos?

No âmbito do Novo Modelo de Gestão, o INSS está desenvolvendo um novo sistema informatizado de monitoramento (Projeto Monitor) que aponta um conjunto de situações adversas que precisam ser tratadas.

3 – Atividades de controle

3.1 – As ações e atividades de contro-le necessárias para lidar com os riscos foram identificadas?

Idem 2.2.1

As atividades de controle exercidas no processo de concessão dos benefícios de auxílio-doença foram consignadas pela equipe de auditoria na Matriz de Riscos e Controle de Processos (MRCP).

3.2 - As atividades de controle são apli-cadas adequadamente?

Idem 3.1.

4 – Informação e comunicação

4.1 – Informação

4.1.1 – A gerência identificou quais informações são necessárias para o alcance de seus objetivos e a efetivida-de das atividades?

Os gestores da Coordenação-Geral de Benefícios por Incapacidade informaram que há um número excessivo de diferentes bases de dados. O novo modelo de gestão previsto unificaria essas bases.

Os gestores da Coordenação de Monitoramento informaram que ainda estão procurando construir um sistema capaz de reunir as informações necessárias para o exercício de suas atividades. Atualmente, a coleta de informações sobre a atividade de monitoramento é realizada de maneira não padronizada, por meio de contatos específicos.

Os gestores da Diretoria de Atendimento informaram que as informações necessá-rias são adequadas. Mencionaram o sistema SGA.

4.1.2 – As informações sobre desem-penho são transfiguradas em indica-dores que permitam auferir o alcance de seus objetivos e a efetividade das atividades de controle?

Idem 1.3.1



sistemas de

controle interno



4.1.3 - As informações necessárias ao alcance de seus objetivos são confiá-veis e tempestivas?

Entrevistas com os gestores evidenciaram que ainda existem problemas que prejudicam a confiabilidade de algumas estatísticas. Pode ocorrer, por exemplo, a contagem dobrada de CATs. Esta questão, entretanto, já está sendo tratada. Os gestores da Diretoria de Atendimento opinaram que as informações são confiáveis e tempestivas.

4.1.4 A gerência dissemina de forma tempestiva as informações relevantes para todos os que dela necessitam na organização?

Segundo gestores da Diretoria de Atendimento, as reuniões técnicas desenvolvidas na área de benefícios têm trazido resultados muito positivos. As entrevistas realiza-das durante o teste piloto foi reportado que o INSS tem disseminado informações de forma freqüente.

4.2 – Comunicação4.2.1 - Os servidores indicam saber quais sanções são aplicáveis no caso de transgressões e o que fazer caso tomem conhecimento delas?

IN INSS/PRES. nº 20, Art. 454. Concluídas as apurações, a Gerência-Executiva deverá adotar os seguintes procedimentos, conforme o caso:

I – se houver a comprovação da fraude, o processo de apuração original será encami-nhado para a Procuradoria da Gerência-Executiva visando às providências cabíveis e cópia do processo para a APS instruir possíveis recursos e providenciar a cobrança dos valores recebidos indevidamente;

II – no caso de erro administrativo, o processo de apuração original será encami-nhado para a APS instruir possíveis recursos e providenciar a cobrança dos valores recebidos indevidamente.

IN INSS/PRES. nº 20, Art. 455. Havendo envolvimento de servidor, cópia do processo de apuração deverá ser encaminhada para a Corregedoria Regional do INSS, para as providências a seu cargo.

4.2.2 - Existem canais para apresen-tação de sugestões, críticas e denún-cias por parte do público-alvo e da sociedade civil?

Existe um endereço postal que consta na Internet para o envio de reclamações, sugestões, representações e denúncias - Caixa Postal 09714 - CEP 70040-976 – Bra-sília - DF, um correio eletrônico – [email protected] – e uma central de atendimento telefônico (135), que é de uso gratuito.

5 – Monitoramento5.1 - A estratégia de monitoramento inclui a identificação de operações críticas e de sistemas de apoio que precisam de revisão e avaliação es-peciais, bem como de planejamento para exames periódicos?

A IN INSS/PRES. nº 20, Seção VIII, trata do Monitoramento Operacional de Benefícios nos artigos 442 a 455 O Art. 442. estabelece: “O controle dos atos operacionais para prevenção de desvios de procedimentos normativos, a verificação da regularidade dos atos praticados na execução e a conseqüente garantia de qualidade do trabalho, serão operados por ações adotadas por amostragem pela área de Benefícios no âmbito da Gerência-Executiva, na forma do Regimento Interno, sendo competência da Auditoria Regional verificar a qualidade desses controles”.

Os gestores da Coordenação de Monitoramento informaram que em algumas Ge-rências-Executivas a atividade de monitoramento é uma praxe, mas em outras não. Trabalham com o objetivo de torná-la uma rotina.

A auditoria interna do INSS informou que tem realizado verificação periódica das atividades que necessitam de avaliação especial. Tem concentrado seus esforços na área de perícias médicas.

5.2 - A gerência verifica os dados registrados nos sistemas de infor-mação confrontando com os dados obtidos nas inspeções in loco, numa freqüência adequada à importância da atividade

(p. ex., prestações de contas)?

Idem 5.1.

5.3 - Os servidores têm ambiente favorável e canais de comunicação para reportar à gerência eventuais fraquezas identificadas nos processos de controle interno?

A maior parte dos servidores entrevistados durante os trabalhos de campo infor-maram que o ambiente para reportar problemas e irregularidade é bom.



sistemas de

controle interno



5.4 - São adotadas providências tem-pestivas no que se refere aos achados e recomendações oriundos das ativi-dades de monitoramento?

IN INSS/PRES. nº 20, art. 444: “A equipe de Controle Interno da Gerência-Executiva ao tomar conhecimento, por meio de relatório ou processo, de irregularidades detectadas pelas APS deve:

I – determinar o universo que será objeto de avaliação;

II - definir por amostragem aqueles benefícios que serão revistos com o objetivo de verificar a regularidade dos atos praticados;

III – proceder às apurações, seguindo todo o roteiro de procedimentos previstos nesta Seção;

IV – elaborar relatório conclusivo quanto às atividades desenvolvidas, encaminhan-do o original ao Gerente-Executivo, para que adote as demais providências a seu cargo, e cópias para a Auditoria Regional e para a Coordenação de Monitoramento Operacional de Benefícios.”

IN INSS/PRES. nº 20, art. 454: “Concluídas as apurações, a Gerência-Executiva deverá adotar os seguintes procedimentos, conforme o caso:

I – se houver a comprovação da fraude, o processo de apuração original será encaminhado para a Procuradoria da Gerência-Executiva visando às providências cabíveis e cópia do processo para a APS instruir possíveis recursos e providenciar a cobrança dos valores recebidos indevidamente;

II – no caso de erro administrativo, o processo de apuração original será encami-nhado para a APS instruir possíveis recursos e providenciar a cobrança dos valores recebidos indevidamente.”

Art. 455: “ Havendo envolvimento de servidor, cópia do processo de apuração deverá ser encaminhada para a Corregedoria Regional do INSS, para as providências a seu cargo.”

A Coordenação de Monitoramento apresentou um sistema informatizado que está sendo desenvolvido para possibilitar um melhor controle das atividades de mo-nitoramento adotadas (Sistema Monitor). Desde abril de 2008 é utilizado outro sistema, denominado CmoBen.

A prestação de contas de 2007 tem baixo índice de resolubilidade. Conforme foi apontado pela CGU.

5.5 - São adotadas providências tem-pestivas no que se refere aos achados e recomendações oriundos das avalia-ções externas?

O INSS solicitou prorrogação de prazo para cumprir deliberações decorrentes de auditoria do Tribunal realizada em 2005.


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os

par

a m

itig

ar r

isco

s

(res

po

stas

ao

s ri

sco

s)

G -

Pro

ced

imen

tos

Méd

ico

Ass

iste

n-te

Emit

e at

esta

do

ou r

elat

ório

m

édic

o

Real

izar

o d

iag-

nóst

ico

e pr

opor

o

trat

amen

to d

o se

gura

do.

Emis

são

de a

test

ado

não

fided

igno

ou

fals

otM

édio

Exam

e do

seg

urad

o po

r pe

rito

.

Solic

itaçã

o de

exa

mes

adi

cio-

nais

.

Solic

itaç

ão d

e in

form

açõe

s ao

méd

ico

assi

sten

te.

Solic

itaç

ão d

e pe

squi

sa e

m

pron

tuár

io m

édic

o

Rete

nção

do

ates

tado

na

perí

cia,

em

arq

uivo

esp

ecífi

co

(OI 4

/200

6, a

rt. 8

º, I,

a2,

II, a

2)

Verif

icaç

ão d

o an

dam

ento

da

pro

post

a de

con

trol

e do

s CR

Ms

dos

méd

icos

ass

iste

ntes

.

Entr

evis

tas

com

méd

icos

pe

ritos

par

a ve

rific

ar a

util

i-za

ção

dos

proc

edim

ento

s de

co

ntro

le (s

e at

esta

dos

são

ar-

quiv

ados

, se

solic

itam

exa

mes

ad

icio

nais

etc

.).

Empr

esa

Emit

e de

clar

ação

de

afa

stam

ento

co

m in

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ação

do

últ

imo

dia

de

trab

alho

Info

rmar

os

dado

s do

fu

ncio

nári

o qu

e se

enc

ontr

a in

ca-

paz

e o

últi

mo

dia

trab

alha

do.

Emis

são

de d

ecla

raçã

o de

afa

stam

ento

par

a em

preg

ado

com

vín

culo

fr

audu

lent

o.

Méd

ioO

Sis

tem

a al

erta

a e

xist

ên-

cia

de p

endê

ncia

s qu

anto

a

vínc

ulos

, rem

uner

açõe

s e

cont

ribu

içõe

s vi

a “b

atch

” às

ag

ênci

as.

O s

iste

ma

obri

ga a

val

idaç

ão

dos

vínc

ulos

ext

empo

râne

-os

por

pes

quis

a ex

tern

a ou

in

tern

a.

Serv

ido

r va

lida

o v

íncu

lo

po

r m

eio

de

pes

qu

isa

inte

r-n

a o

u e

xter

na

[OI

4/2

00

6,

art.

4º,

II,

j] (

b).

Entr

evis

ta c

om s

ervi

dore

s pa

ra v

erifi

car

se h

á be

ne-

fício

s co

m ir

regu

lari

dade

s nã

o re

tido

s po

r al

erta

do

sist

ema

(sol

icit

ar a

indi

caçã

o de

cas

os, s

e po

ssív

el)

e se

o

sist

ema

efet

ivam

ente

tem

ob

riga

do a

reg

ular

izaç

ão d

os

vínc

ulos

.

Obs

erva

ção

dire

ta d

a va

lida-

ção

dos

vínc

ulos

.

Segu

rado

Solic

ita

auxí

lio

doen

ça, i

nfor

ma

seus

dad

os a

o IN

SS e

com

pare

-ce

par

a a

perí

cia

méd

ica.

Hab

ilita

r-se

ao

bene

fício

de

auxí

lio-d

oenç

a.

Info

rmaç

ão d

e da

dos

cada

stra

is in

corr

etos

ao

INSS

(a)

.

Méd

io (

a)O

sis

tem

a co

nfer

e os

dad

os

cada

stra

is in

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ados

com

o

banc

o de

dad

os e

em

ite

avis

o no

cas

o de

div

ergê

ncia

de

dado

s ca

dast

rais

, que

dev

e se

r so

luci

onad

a na

APS

ant

es

da p

eríc

ia (

OI 4

/200

6, a

rt. 4

º,

II, a

, b)

Entr

evis

tas

com

os

serv

idor

es

sobr

e os

pro

cedi

men

tos

de

chec

agem

e c

orre

ção

(CA

DPF

) do

s da

dos

cada

stra

is a

dota

dos.

Obs

erva

ção

dire

ta d

os p

ro-

cedi

men

tos

real

izad

os p

ara

ajus

te d

e di

verg

ênci

as.

Solic

itar

cóp

ia d

a ag

enda

das

pe

ríci

as d

o di

a da

vis

ita

(com

pe

ndên

cias

) pa

ra v

erifi

car

os

segu

rado

s qu

e ap

rese

ntam

di

verg

ênci

as c

adas

trai

s.

ApêndIce l - MAtrIz de rIscos e controles do processo (Mrcp) - concessão

Processo: Concessão de Auxílio Doença Acidentário e Previdenciário

Objetivo do processo: verificar quem faz jus ao auxílio e concedê-lo


A -

Áre

a

ou

agen

te

B -

Eta

pa

do

pro

cess

o

C -

Ob

jeti

vos

da

etap

a/at

i-

vid

ade

D- R

isco

s as

soci

a-

dos

ao

insu

cess

o/

des

virt

uam

ento

dos

obje

tivo

s (e

vent

os

de

risc

o)

E - R

isco

Iner

ente

F -

Iden

tifi

caçã

o d

os

con

tro

les

ado

tad

os

par

a m

itig

ar r

isco

s

(res

po

stas

ao

s ri

sco

s)

G -

Pro

ced

imen

tos

Ate

ndi-

men

to

inic

ial

(135

, In

tern

et

ou n

a ag

ênci

a)

Efe

tuar

o a

ten-

dim

ento

inic

ial,

veri

ficar

pen

dên-

cias

cad

astr

ais

e m

arca

r pe

ríci

a.

Pres

tar

o at

en-

dim

ento

inic

ial

aos

segu

rado

s e

veri

ficar

pen

dên-

cias

cad

astr

ais.

Pres

tar

info

rmaç

ões

in-

corr

etas

aos

seg

urad

os

(sob

re a

dat

a ag

enda

da

e do

cum

enta

ção

nece

s-sá

ria)

(a)

.

Falh

a na

iden

tific

ação

de

pen

dênc

ias

cada

s-tr

ais

(b)

Baix

o (a

)

Baix

o (b

)

Padr

oniz

ação

do

aten

di-

men

to, c

om r

otei

ro s

obre

as

info

rmaç

ões

a se

rem

rep

assa

-da

s ao

s se

gura

dos

(a).

Entr

evis

ta c

om o

s be

nefic

i-ár

ios

sobr

e as

info

rmaç

ões

pres

tada

s (a

).

Entr

evis

ta c

om s

ervi

dore

s pa

ra v

erifi

car

se h

á be

nefí-

cios

com

irre

gula

rida

des

não

reti

dos

em c

ríti

ca 2

(so

licit

ar

a in

dica

ção

de c

asos

, se

poss

ível

).A

tend

i-m

ento

na

agên

cia

no d

ia d

a pe

ríci

a

Veri

ficaç

ão d

e in

cons

istê

ncia

s,

iden

tific

ação

do

seg

urad

o e

trat

amen

to d

e in

cons

istê

ncia

s

Iden

tific

ar o

se

gura

do.

Sana

r in

cons

is-

tênc

ias

cada

s-tr

ais

Sana

r as

pen

-dê

ncia

s qu

anto

a

vínc

ulos

, re

mun

eraç

ões

e co

ntri

buiç

ões

que

impe

dem

a

conc

essã

o do

s be

nefíc

ios.

Falh

a na

iden

tific

ação

do

seg

urad

o (a

).

Con

cess

ão d

e be

nefíc

io

inde

vido

por

fal

ha n

o tr

atam

ento

das

exi

gên-

cias

qua

nto

a ví

ncul

os,

cont

ribu

içõe

s e

rem

u-ne

raçõ

es im

pedi

tiva

s da

co

nces

são

(b).

Falh

a no

tra

tam

ento

de

pend

ênci

as c

adas

trai

s ou

de

vínc

ulos

, ger

ando

“c

ríti

ca 2

” e

reta

rdan

do

o pa

gam

ento

do

bene

-fíc

io (

c).

Inde

feri

men

to d

e be

ne-

fício

por

fal

ha n

o tr

ata-

men

to d

e pe

ndên

cias

qu

anto

a v

íncu

los

(d).

Baix

o (a

)

Méd

io (

b)

Méd

io (

c)

Méd

io (

d)

Iden

tific

ação

do

segu

rado

m

edia

nte

a so

licit

ação

de

apre

sent

ação

de

docu

men

-to

com

fot

o po

r pa

rte

do

méd

ico

(a).

Conf

erên

cia

dos

docu

men

tos

do s

egur

ado

pelo

s pe

ritos

, qu

e de

vem

inse

rir o

nov

o nú

-m

ero

apre

sent

ado,

cas

o ha

ja

dive

rgên

cia

[OI 4

/200

6, a

rt. 4

º,

II, i]

(b, d

).

Bene

fício

s fic

am p

ende

ntes

em

crí

tica

2 (

c).

Poss

ibili

dade

de

recu

rso

e PR

(d

).

Entr

evis

ta c

om o

s m

édic

os

peri

tos

sobr

e a

iden

tific

ação

do

s se

gura

dos

(a, b

, d).

Entr

evis

ta c

om s

ervi

dore

s so

bre

proc

edim

ento

s pa

ra

solu

ção

de c

ríti

ca 2

(b)

.

Entr

evis

ta c

om s

ervi

dore

s pa

ra v

erifi

car

se h

á be

nefí-

cios

com

irre

gula

rida

des

não

reti

dos

em

crí

tica

2 (

solic

i-ta

r a

indi

caçã

o de

cas

os, s

e po

ssív

el)(

c).

Entr

evis

ta c

om o

s se

gura

dos

para

ver

ifica

r se

est

ão c

ient

es

da p

ossi

bilid

ade

de e

ntra

r co

m r

ecur

so e

PR

(d).

Peri

to

(iden

tifi

-ca

ção)

Iden

tific

ação

do

seg

urad

o e

exam

e do

seu

hi

stór

ico

(vín

cu-

los,

rem

uner

a-çõ

es, b

enef

ício

s

e re

quis

içõe

s).

Cer

tific

ar-s

e de

qu

e a

pess

oa

que

se a

pres

en-

ta é

, de

fato

, o

segu

rado

req

ue-

rent

e e

veri

ficar

no

s re

gist

ros

se

há in

cons

istê

n-ci

as o

u si

tuaç

ões

susp

eita

s.

Exam

e de

pes

soa

inca

pa-

citad

a qu

e se

pas

sou

pelo

se

gura

do (a

).

Con

cess

ão in

devi

da d

e be

nefíc

io p

ela

falt

a de

pe

rcep

ção

de s

itua

ção

indi

cati

va d

e fr

aude

(b)

.

Baix

o (a

)

Alt

o (b

)

Iden

tific

ação

do

segu

rado

m

edia

nte

a so

licit

ação

de

apre

sent

ação

de

docu

men

to

com

fot

o (a

).

O s

iste

ma

Sabi

per

mit

e a

cons

ulta

de

info

rmaç

ões

indi

cati

vas

de f

raud

e, c

omo

a ap

rese

ntaç

ão d

e re

quer

i-m

ento

imed

iata

men

te a

pós

cum

prim

ento

de

carê

ncia

(b)

.

Entr

evis

ta c

om o

s be

nefic

iá-

rios

ace

rca

da id

enti

ficaç

ão

(a).

Entr

evis

ta c

om o

s m

édic

os

para

ver

ifica

r co

mo

iden

tifi-

cam

os

segu

rado

s e

em q

ue

med

ida

real

izam

con

sult

as

para

pre

veni

r fr

aude

s (b

).


A -

Áre

a

ou

agen

te

B -

Eta

pa

do

pro

cess

o

C -

Ob

jeti

vos

da

etap

a/at

i-

vid

ade

D- R

isco

s as

soci

a-

dos

ao

insu

cess

o/

des

virt

uam

ento

dos

obje

tivo

s (e

vent

os

de

risc

o)

E - R

isco

Iner

ente

F -

Iden

tifi

caçã

o d

os

con

tro

les

ado

tad

os

par

a m

itig

ar r

isco

s

(res

po

stas

ao

s ri

sco

s)

G -

Pro

ced

imen

tos

Peri

to

(ava

lia-

ção

da

docu

-m

en-

taçã

o m

édic

a)

Exam

e do

se

gura

do e

da

docu

men

taçã

o m

édic

a ap

rese

n-ta

da.

Cer

tific

ar-s

e de

qu

e o

segu

rado

co

rres

pond

e às

co

ndiç

ões

méd

i-ca

s pa

ra a

dqui

rir

auxí

lio.

Veri

ficar

se

a do

cum

enta

ção

méd

ica

é id

ônea

e

se h

á si

tuaç

ões

susp

eita

s.

Requ

eren

te s

er r

eco-

nhec

ido

com

o in

capa

z in

devi

dam

ente

(a)

;

Não

ser

con

cedi

do o

au

xílio

par

a se

gura

do

efet

ivam

ente

inca

paz

(b);

Atr

asos

na

real

izaç

ão

das

perí

cias

5. (

c).

Méd

io (

a)

Méd

io (

b)

Alt

o (c

)

Veri

ficaç

ão d

a co

erên

cia

dos

laud

os c

om o

qua

dro

apre

-se

ntad

o pe

lo s

egur

ado

(a).

Requ

isiç

ão d

e ex

ames

, re

aliz

ação

de

pesq

uisa

em

pr

ontu

ário

s ou

sol

icit

ação

de

info

rmaç

ões

do m

édic

o as

sist

ente

(a)

.

Hom

olog

ação

das

lice

nças

co

m D

CB

mar

cada

s pa

ra

depo

is d

e um

ano

e d

as

reco

men

daçõ

es d

e ap

osen

ta-

dori

a (a

);

Poss

ibili

dade

de

recu

rso

e PR

(b).

Ava

liaçã

o do

des

empe

nho

dos

méd

icos

per

itos

(c)

.

Leva

ntam

ento

dos

par

ece-

res

méd

icos

dis

cord

ante

s ap

onta

dos

em r

elat

ório

s de

au

dito

ria

inte

rna

(a).

Entr

evis

ta c

om o

s m

édic

os

peri

tos

para

ava

liar

as d

ificu

l-da

des

iner

ente

s à

ativ

idad

e (a

).

Entr

evis

ta c

om b

enef

iciá

rios

pa

ra v

erifi

car

se s

ão in

for-

mad

os d

a po

ssib

ilida

de d

e re

curs

o(b)

.

Aná

lise

da e

volu

ção

dos

indi

cado

res

de d

esem

penh

o so

bre

a te

mpe

stiv

idad

e do

at

endi

men

to.

Peri

to

(dec

isão

pe

rici

al)

Fixa

ção

da D

II,

da D

ID, d

a D

CB

e da

DC

I6.

Def

inir

o in

ício

da

inca

paci

da-

de, d

a do

ença

e

as d

atas

de

cess

ação

da

inca

paci

dade

e

de c

essa

ção

do

bene

fício

.

Def

iniç

ão d

e da

tas

inco

rret

as, r

esul

tand

o em

con

cess

ão in

devi

da

ou m

anut

ençã

o do

be

nefíc

io p

or p

razo

ex

ager

ado.

(a)

Def

iniç

ão d

e da

tas

inco

rret

as, r

esul

tand

o em

inde

feri

men

to o

u ce

ssaç

ão in

devi

da. (

b)

Alt

o

(a)

Baix

o

(b)

Hom

olog

ação

das

lice

nças

co

m D

CB

mar

cada

s pa

ra

depo

is d

e um

ano

e d

as

reco

men

daçõ

es d

e ap

osen

ta-

dori

a. (

a)

Poss

ibili

dade

de

PP P

R e

recu

rso.

(b)

Proj

eto

Dir

etri

zes

Méd

icas

, qu

e pr

ocur

a di

min

uir

a su

b-je

tivi

dade

no

trab

alho

dos

m

édic

os p

erit

os. (

a, b

)

Leva

ntam

ento

dos

par

ece-

res

méd

icos

dis

cord

ante

s ap

onta

dos

em r

elat

ório

s de

au

dito

ria

inte

rna.

(a)

Entr

evis

ta c

om b

enef

iciá

rios

pa

ra v

erifi

car

se s

ão in

for-

mad

os d

a po

ssib

ilida

de d

e re

curs

o(b)

.

Col

her

a pe

rcep

ção

dos

mé-

dico

s pe

rito

s em

ent

revi

stas

e

sobr

e a

efic

ácia

do

Proj

eto

Dir

etri

zes

Méd

icas

.


ApêndIce M – cálculo do percentuAl de benefícIos coM dIferençA

Como forma de avaliar a dimensão do problema gerado pelo cálculo a maior da renda mensal inicial de benefícios de auxílio-doença decorrentes de duplicidade de vínculos empregatícios, foi extraída do banco de dado de concessões utilizado pelo Sistema Maiprev uma amostra aleatória de 400 benefícios concedidos em janeiro e fevereiro de 2008. Nesse período, houve 330.330 concessões, entretanto, foram excluídas as que possuíam informação de benefício anterior e os que se referiam a pagamento de pensão alimentícia, o que resultou em um universo de 296.715.

Apurou-se que, na amostra, 222 benefícios tiveram a renda mensal inicial calculada com base no salário mínimo. Os 278 benefícios restantes foram consultados no Programa Sabi, para verificar a existência de vínculos duplicados. Foram localizados 80 casos com duplicidade. Para esses foram extraídas as memórias de cálculo via consulta remota ao Cnis. Como resultado, foram identificados 11 casos de RMI calculada a maior por dupla contagem de vínculos e mais 17 casos contendo indícios de outras inconsistências de diversas ordens.

Número do

benefício

RMI do benefício RMI calculada Diferença %

5227627483 1067,34 863,16 204,17 19,13%5227835590 1652,49 1457,24 195,24 11,81%5233817558 851,86 809,64 42,22 4,96%5246596547 1266,51 1147,91 118,60 9,36%5255996250 651,32 514,34 136,98 21,03%5266486917 672,34 615,73 56,61 8,42%5266535896 1.797,25 1793,54 3,70 0,21%5266587039 482,41 350,01 132,40 27,44%5270660349 1.544,62 1273,84 270,78 17,53%5281257532 582,92 500,69 82,23 14,11%5287087272 410,09 405,38 4,70 1,15%

Total 10979,15 9731,51 1247,63 11,36%

Os cálculos realizados evidenciaram que 2,75% dos benefícios analisados apresentaram valores calculados a maior (11 em 400).

População

N

Amostra

n

Proporção

amostral

Intervalo de confiança

do percentual - IC

Intervalo de confiança para

o número de benefícios en-

volvidos em 12 mesesLimite

inferior

Limite

superior

Limite

inferior

Valor

central

Limite

superior296.715 400 0,0275 0,0115 0,0435 20.426,25 48.957,98 77.489,7

Nota: O parâmetro da população refere-se a concessões realizadas durante dois meses, ra-zão pela qual no cálculo dos valores envolvidos em 12 meses utiliza-se o multiplicador 6.

Tabela 1.Diferença apurada na RMI para uma amostra de bene-

fícios de auxílio-doença concedidos

em janeiro e fevereiro de 2008

em função de cômputo em du-

plicidade de víncu-los empregatícios

Tabela 2.Estimativa do nú-

mero de benefícios envolvidos em um ano de concessão


Ao se considerar o universo de benefícios concedidos, esse percentual pode variar entre 1,15% e 4,35% para um de nível de confiança de 95%. Considerando apenas o menor percentual estimado dentro do intervalo de confiança, o efeito do problema ao longo de 12 meses pode gerar 20.426 benefícios com pagamentos a maior. Cabe salientar que devido à variância das diferenças encontradas, combinada com o tamanho da amostra selecionada, não é possível estimar o valor total dos benefícios pagos a maior em decorrência do problema.

Onde:

n = tamanho da amostra; N = população; =proporção amostral; Z = valor crítico da distribuição normal (1,96 para 95%); IC = intervalo de confiança;

(benefícios envolvidos em um ano, valor central)

Quadro 1.Fórmulas utilizadas

145

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