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DEPARTAMENTO DE GOBERNANZA PÚBLICA Y AUTOGOBIERNO

Viceconsejería de Régimen Jurídico

Dirección de Desarrollo Estatutario

COMENTARIO JURISPRUDENCIAL

COMENTARIO A LAS SSTC 53/2017 Y 109/2017 EN RELACIÓN A LA EVALUACIÓN

AMBIENTAL

INGURUMEN-EBALUAZIOARI BURUZKO 109/2017 ETA 53/2017 AUZITEGI

KONSTITUZIONAREN EPAIEN IRUZKINA

Dos recientes sentencias del TC relativas a la Evaluación Ambiental son objeto de este

comentario: la importante STC 53/2017 sobre la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre,

de evaluación ambiental (en adelante, LEA) y la STC 109/2017 sobre la Ley balear

12/2016 de evaluación ambiental como continuadora de la línea marcada en la primera.

Ambas se centran en el alcance de la capacidad normativa del Estado y de las CCAA en

los aspectos procedimentales de la evaluación ambiental.

El análisis de ambas sentencias es de utilidad para comprobar el exiguo —prácticamente

anecdótico— margen regulatorio que el Estado, con la corroboración del TC, deja para el

desarrollo por el legislador vasco de esta herramienta ambiental.

ANTECEDENTES DE LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE LA EA.

La importante STC 13/1998, objeto en su momento de comentario por esta Dirección,

dibujó los márgenes competenciales en los que se movía la declaración de evaluación

ambiental de proyectos, denominada evaluación de impacto ambiental (EIA en adelante).

El TC configuró esta EIA no como un acto de ejecución o gestión ambiental, sino

como un preceptivo y esencial trámite previo que se integra en la aprobación final

del proyecto. Posteriores sentencias continuaron esta línea interpretativa (SSTC

90/2000, 101/2006, 34/2012; 5/2013, 106/2014, 134/2014, 57/2015 o 73/2016). Pocos

pronunciamientos se han realizado sobre la más novedosa evaluación ambiental de

planes y proyectos, conocida como evaluación ambiental estratégica (EAE), si bien ahora

el Alto Tribunal confirma que todo lo ya dicho para la EIA es mutatis mutandi aplicable

para la EAE (STC 53/2017, FJ 3.c).

Ambas, EIA y EAE, han sido compiladas en la LEA y se denominan conjuntamente

Evaluación Ambiental (EA). Esta EA se presenta al TC como una técnica o instrumento de

tutela ambiental preventiva (FJ 4) y de carácter transversal (FJ 7).

2

Las SSTC 53/2017 (FFJJ 11 y 14) y 109/2017 continúan en la misma línea anterior del

Tribunal y ayudan a aclarar que las declaraciones (ordinaria) o informes (simplificada)

ambientales estratégicos o de impacto ambiental son “dictámenes preceptivos y

determinantes” en el seno de un procedimiento autorizatorio o de aprobación, tal y como

se recoge en el art. 5 LEA.

Ese carácter instrumental de la EA a un procedimiento principal autorizatorio o aprobatorio

sirvió a la STC 13/1998 para declarar conforme al reparto competencial que la normativa

de EA confíe esta evaluación a la propia Administración que, a tenor del bloque de la

constitucionalidad, realiza, autoriza o aprueba el proyecto, plan o programa en cuestión.

Rechaza el Tribunal con ello que la declaración o informe corresponda en todo caso a las

CCAA, a quienes competería de ordinario si la EA tuviera la naturaleza de un acto de

ejecución de la normativa ambiental. Esta doctrina fue criticada, tanto en los votos

particulares como por la doctrina más cualificada1, y en última instancia consigue evitar

que las CCAA incidan en la toma de decisiones trascedentes o estratégicas sobre

proyectos supraautonómicos o de interés estatal. No obstante, como contrapunto a este

cuestionado reparto competencial, el TC insiste en la debida coordinación

interadministrativa que impregna toda la materia ambiental.

Es destacable que la STC 53/2017 es el segundo pronunciamiento del Alto Tribunal sobre

la LEA. En el primer pronunciamiento, la STC 13/2015 se dictó a raíz de un recurso de

inconstitucionalidad interpuesto por las Cortes de Aragón y centrado exclusivamente en el

trasvase Tajo-Segura, que conllevó la declaración de inconstitucionalidad y consiguiente

nulidad de una serie de disposiciones de la LEA que reconocían la necesaria participación

de la CCAA de Aragón a través de un informe.

Además, como otro antecedente reseñable, de conformidad con el artículo 33.2 LOTC, el

28 de julio de 2014 se suscribió un Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación

Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco en

relación con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental. Este Acuerdo,

se solucionaron las discrepancias competenciales suscitadas sobre los arts. 5, 49-50 y DF

11ª-DA 7ª en el entendimiento de que estos preceptos no suponía un cambio de criterio

respecto de la jurisprudencia anterior del TC ni del marco legal general preexistente (Cfr.

la Resolución de 1 de septiembre de 2014 de esta Dirección publicada en el BOPV núm.

181 del 24 de septiembre de 2014). Concretamente el acuerdo expresa:

a) La regulación contenida en el artículo 4 de la Ley ha de entenderse en el contexto del artículo 5 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento

1 Como resume GARCÍA URETA en su crítica a esta doctrina del TC: “La STC 13/1998 omite ver el fenómeno de la

evaluación en toda su perspectiva (…). De hecho, la evaluación de impacto posee un claro carácter ejecutivo, ya que

supone aplicar ad casum las determinaciones que establece la legislación estatal de transposición de la Directiva, más

aquéllas que hayan podido establecer las CCAA a cada proyecto de construcción que se deba sujetar a dicho

procedimiento.” Cfr del autor, “Evaluación de impacto ambiental”, en Master en Derecho Ambiental, pág. 14.

3

administrativo común, de modo de que la cooperación en el marco de la conferencia sectorial se llevará a

cabo de conformidad con lo dispuesto en el respectivo acuerdo de institucionalización y reglamento interno

de la misma.

b) Respecto a la regulación contenida en los artículos 49 y 50 de la Ley en lo relativo a las consultas

transfronterizas, ha de entenderse que corresponden al Ministerio de Asuntos Exteriores y

Cooperación las actuaciones descritas en los mismos en colaboración con las autoridades

ambientales o sustantivas en cada caso, y sin perjuicio de las competencias atribuidas a las mismas

constitucionalmente. Así resulta de la interpretación sistemática de ambos preceptos con el artículo

11.2 de la Ley, que establece que “las funciones atribuidas por esta ley al órgano ambiental y al

órgano sustantivo, corresponderán a los órganos que determine la legislación de cada comunidad

autónoma”

c) En cuanto al régimen previsto en la disposición final undécima y disposición final séptima, ambas

partes convienen en que la recta interpretación de las mismas debe hacerse de conformidad con los

criterios establecidos por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

DOCTRINA SOBRE LO QUE ES BASES A LOS EFECTOS DE MEDIO AMBIENTE, EN

PARTICULAR, EN EL PROCEDIMIENTO DE EA.

La STC 53/2017 (FJ 4) y la STC 109/2017 (FJ 2) recuerdan los cuatro criterios

materiales que debe respetar la normativa básica del Estado en materia de medio

ambiente:

1. Debe permitir un margen al desarrollo normativo por las CCAA, de forma que no

vacíe de contenido la potestad legislativa autonómica.

2. Lo básico en esta materia debe entenderse como una ordenación de mínimos que

permita a las CCAA establecer niveles de protección más alta (no debe

equipararse, por tanto, a lo genérico u abstracto), pudiendo las CCAA completar o

reforzar los niveles establecidos en la norma básica.

3. La norma básica puede tener afección (limitación) transversal a otras materias

autonómicas sectoriales distintas de lo ambiental en cuanto su ejercicio ordinario

pueda tener apreciables repercusiones negativas sobre el medio ambiente.

4. Por último, ya impregnado en el cambio climático, lo básico medioambiental puede

fijar límites atendiendo a una política global de protección ambiental a través de

reglas que introduzcan dosis mínimas de coherencia y cohesión territorial (criterio

incorporado por STC 69/2013).

Los dos primeros criterios son los que se aplican a estos conflictos, y particularmente el

segundo (ordenación de mínimos) ha sido desarrollado y concretado en su traslación al

procedimiento de EA. El parámetro de constitucionalidad para confirmar el carácter de

básico de una norma estatal sobre el procedimiento ambiental del art. 149.1.23 CE

consiste en comprobar si resulta “esencial para garantizar la eficaz integración de los

aspectos ambientales en la toma de la decisión, y por tanto, la eficacia de la evaluación

4

ambiental” (FJ 8.b). Respecto a ello, el FJ 5.b) de la STC 53/2017 sienta las bases para el

análisis de constitucionalidad posterior:

La normativa básica en esta materia tiene por objeto establecer el nivel de protección

ambiental mínimo de aplicación a todo el territorio nacional, y será conforme con el

orden constitucional de competencias, en su condicionamiento de las competencias

sectoriales de las Comunidades Autónomas, cuando dicha afectación se traduzca en la

imposición de límites por razón de la apreciable repercusión negativa que su

ejercicio pueda tener en el medio ambiente. En consecuencia, todos los preceptos

que tiendan directamente a dotar de efectividad a la evaluación ambiental y sean

esenciales a tal fin deben ser razonablemente considerados como normas básicas

sobre protección del medio ambiente.

Esto sirve a la Sala para establecer como norma general que hay dos tipos de

prescripciones que no cumplen este requisito y por tanto no serán básicas:

(i) meras remisiones o reiteraciones de las reglas de procedimiento administrativo

común o de las bases dictadas por el Estado en el ámbito del artículo 149.1.18 CE, que

no tengan una específica vocación tuitiva de protección del medio ambiente. Este

Tribunal, después de haber destacado que han de ser las comunidades autónomas las

que, “en el marco de la disciplina estatal sobre procedimiento administrativo común,

regulen sus propios procedimientos administrativos especiales”, también ha declarado, a

continuación, que no obstante lo anterior, “las bases medioambientales pueden alcanzar

algún aspecto de estos procedimientos especiales si imponen criterios directamente

vinculados a los objetivos sustantivos de la legislación estatal medioambiental sin

descender a la previsión de trámites de pura gestión; las normas ordinarias de tramitación

no pueden considerarse básicas” (STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6, por todas) ; y/o

(ii) normas complementarias o accesorias de aquellas que regulan los trámites y

requisitos esenciales de la evaluación ambiental, las cuales pueden ser adoptadas por las

Comunidades Autónomas para regular las evaluaciones de sus planes, programas o

proyectos en el ejercicio de sus competencias, pero respetando en todo caso las reglas

del procedimiento administrativo común y las bases del régimen jurídico de las

administraciones públicas adoptadas por el Estado ex artículo 149.1.18, y sin perjuicio de

las disposiciones básicas adoptadas al amparo del artículo 149.1.23 CE.

Por el contrario, sí pueden ser bases estatales en materia ambiental (art. 149.1.23 CE)

particularmente las siguientes:

a) Normas de procedimiento especial diferentes a las del procedimiento

administrativo común (PAC) que reúnan dos requisitos: (i) que sean ordenación

de mínimos y (ii) que estén vinculadas a la consecución de los objetivos

ambientales buscados. Según el FJ 8.a de la STC 53/2017: “el legislador estatal

pueda adoptar ex artículo 149.1.23 CE normas básicas de carácter procedimental

distintas a las del procedimiento administrativo común, que cumplen una función de

ordenación mediante mínimos vinculada a la consecución de los objetivos ambientales

en cuestión”.

b) Medidas de coordinación y colaboración interadministrativa: FJ 8.b.

5

APLICACIÓN DE LA DOCTRINA A LA LEA: STC 53/2017.

La LEA reconoce abiertamente en su Exposición de Motivos que los procedimientos de

evaluación ambiental, tanto la EIA como la EAE, “se regulan de manera exhaustiva, lo

cual aporta dos ventajas: por una parte puede servir de acicate para que las comunidades

autónomas los adopten en su ámbito de competencias, sin más modificaciones que las

estrictamente necesarias para atender a sus peculiaridades, y por otra parte, hace que el

desarrollo reglamentario de la ley no resulte imprescindible”.

La principal controversia se plantea precisamente ante dicha exhaustividad por parte el

legislador estatal, de tal nivel detalle, y con una precisión tan exacta y cerrada, que deja

prácticamente vacía de contenido la potestad legislativa y reglamentaria de desarrollo de

las CCAA. En concreto, son objeto de impugnación las siguientes cuestiones

procedimentales asociadas a los EIA y EAE, tanto ordinaria como simplificada para cada

una de ellas: el carácter cerrado de los trámites (arts. 17 y 33), solicitud de inicio (arts. 18,

29, 39 y 45), consultas (19, 30, 34 y 46), contenido del estudio (art. 35), análisis técnico

del expediente (24 y 40), régimen de recursos (25.4 y 47), vigencia de la declaración (27 y

43), modificación de la declaración (28 y 44), resolución de discrepancias (12), versión

inicial (21), propuesta final (art. 23) y consultas a otros estados (49 y 50).

La discusión jurídica aquí se centra en determinar si estos preceptos impugnados

son, o no, legislación básica del Estado en materia de protección del medio

ambiente, cumpliendo con los criterios arriba recogidos.

Antes de entrar en el análisis pormenorizado de los preceptos impugnados, el TC realiza

dos consideraciones previas de interés: el valor jurídico del procedimiento en la EA y el

tipo jurídico del procedimiento previsto en la LEA.

En primer lugar, la STC (FJ 3.d y .e) da una importancia a la tramitación de la EA que va

más allá de la mera procedimental. Según su interpretación, este instrumento de tutela

tiene un “importante cariz procedimental”, de forma y manera que la tramitación en sí

misma es un “elemento nuclear de este instrumento, dirigido a lograr una efectiva

integración de los aspectos ambientales en los procesos de toma de decisión de las

distintas Administraciones competentes para la ulterior aprobación o autorización de

determinados planes, programas o proyectos.”

En cuanto a la segunda cuestión, el TC ya había encuadrado la EIA en el seno de un

procedimiento administrativo como un trámite esencial en el proceso complejo de

aprobación o autorización del plan, programa o proyecto en cuestión (STC 57/2015, FJ 4).

Esta sentencia que ahora comentamos matiza otra característica de la EA: el

procedimiento de evaluación ambiental es un procedimiento especial ratione materiae

que tiene por objeto integrar en los procedimientos de aprobación de planes y

proyectos una serie de trámites y exigencias con fines exclusivamente tuitivos del

6

medio ambiente (FJ 3.e). Por ello, el TC ampara la competencia de bases del art.

149.1.23 CE que habilita al Estado para legislar en procedimientos especiales de forma

vinculante para las CCAA, continuando así con su criterio recogido en la STC 45/2015.

Ello conlleva dos consecuencias: (a) rechaza expresamente que la EA sea materia de

procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE); y (b) reconoce la competencia del

Estado para regular el procedimiento especial de evaluación ambiental que han de aplicar

las CCAA, sin que sus efectos se limiten a las obras y actuaciones en las que el órgano

sustantivo sea el propio Estado.

Pues bien, ya en el fondo, el TC ha confirmado en esta sentencia que la gran mayoría

de los preceptos impugnados, pese a su sumo detalle, se integran en la

competencia de bases del Estado del art. 149.1.23 CE. Respecto al resto, la sentencia

se limita a despojar el carácter de básico ambiental a concretas cuestiones que luego

veremos, sin anularlas. De hecho, sólo anula dos DDFF: la 18º para eliminar el carácter

de básico ambiental a los preceptos que ha declarado que no lo son; y la 11º, sobre el

empleo del término “supletoriedad”.

Así, tienen naturaleza de bases estatales en materia de medio ambiente la práctica

totalidad de las normas impugnadas. Se justifica por el TC, como se ha dicho, en que

permiten desarrollo por CCAA (“al menos”), en que introducen una “mínima”

homogeneidad y coherencia al instrumento, en que van dirigidas a garantizar la eficaz

integración de los aspectos ambientales en la decisión o en que van dirigidas a proteger el

medio ambiente. Queremos destacar aquí como algunos ejemplos de trámites

exhaustivos que se confirman como básicos por materia de medio ambiente: la previsión

del listado cerrado de trámites de los que consta la EIA y la EAE ordinarias y que la CAPV

no puede reducir (arts. 17 y 33 LEA); el que se reitere la petición al superior jerárquico

cuando venza el plazo concedido para evacuar una consulta o informe (arts. 19.1, 24.5,

30.2, 34.4, 40.4, 44.5, 46.3 LEA); o cómo ha de realizarse el análisis técnico del

expediente (arts. 24 y 40).

Otras cuestiones pasan a ser normas básicas de procedimiento común; es decir,

por corresponder a la reglas del procedimiento administrativo común (PAC) del art.

149.1.18 CE: cuestiones adjetivas de subsanación y mejora de solicitud, trámite de

audiencia, motivación, revisión de actos de trámite, coordinación entre órganos

competentes de la misma Administración, forma (papel-digital) de hacer la consulta... En

estos casos estamos ante meras remisiones o reiteraciones de las reglas de

procedimiento administrativo común sin vocación tuitiva de protección del medio

ambiente. Ello no tiene consecuencia para el legislador vasco, ya que la competencia

para su regulación sigue siendo exclusiva del Estado, aunque se ampare en otro título.

Otras, las menos, dejan de ser básicas por no permitir a las CCAA un mayor nivel

de protección: así ocurre con los efectos de los informes recibidos por el órgano

7

ambiental fuera plazo que se mencionan en varios artículos o el carácter voluntario al

promotor de solicitar el documento de alcance (art. 35).

Mención especial merece el procedimiento para resolver las discrepancias (art. 12,

apartado 2º y 3º enteros y la primera frase del apartado 4º), declarada no básica porque

su regulación debe dejarse a las CCAA. Esta cuestión en particular es objeto de los dos

votos particulares, los cuales consideran que debiera reconocerse su carácter de básico

del art. 149.1.23 CE al ser un mínimo común para todo el territorio que sirve para

garantizar la eficacia del instrumento en la protección del medio ambiento.

OTRAS CUESTIONES: CONSULTAS INTERNACIONALES Y SUPLETORIEDAD.

Consultas a otros Estados, FJ 16 (arts. 49 y 50).

La Generalitat no cuestiona el papel del Estado como coordinador de las consultas con

otros Estados, pero sostiene con carácter general que en estos ámbitos se debería haber

previsto una participación efectiva de la Comunidad Autónoma afectada, en particular por

medio de representantes de esas comunidades en «las negociaciones bilaterales con el

Estado afectado» tal y como se preveía en la legislación anteriormente vigente.

El TC afirma que el quid está en “examinar si en el ámbito concreto de las consultas

transfronterizas reguladas por los artículos 49 y 50.1 se establecen cauces e instrumentos

adecuados de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas”.

Concluye esta sentencia que el Estado puede elegir entre las fórmulas que considere

más adecuada (aplica la STC 40/1998 y 204/2004) y valida la opción de la LEA con un

matiz exclusivamente en relación al art. 50.1 LEA que se lleva a interpretación conforme y

que se limita a señalar que, aunque en este apartado falte esta mención, también es

exigible constitucionalmente que “el Estado cumpla puntual y diligentemente –ya sea a

través de cauces de coordinación y comunicación existentes o que pueda articular en el

futuro– con su deber de informar a las mismas sobre los planes, programas o proyectos

comunicados por otros Estados cuando puedan afectar a su medio ambiente, al objeto de

posibilitar a las Comunidades Autónomas su participación en los procesos de evaluación

ambiental transfronteriza.”

El Acuerdo Bilateral suscrito entre la CAVP y el Estado el 28 de julio de 2014 en relación

con la LEA iba en esta misma línea:

“Respecto a la regulación contenida en los artículos 49 y 50 de la Ley en lo relativo a las consultas

transfronterizas, ha de entenderse que corresponden al Ministerio de Asuntos Exteriores y

Cooperación las actuaciones descritas en los mismos en colaboración con las autoridades

ambientales o sustantivas en cada caso, y sin perjuicio de las competencias atribuidas a las mismas

constitucionalmente. Así resulta de la interpretación sistemática de ambos preceptos con el artículo

8

11.2 de la Ley, que establece que “las funciones atribuidas por esta ley al órgano ambiental y al

órgano sustantivo, corresponderán a los órganos que determine la legislación de cada comunidad

autónoma”

El carácter “supletorio” previsto en la DF 11ª, in fine (FJ 18)

Se anula por inconstitucional la declaración de que la LEA tenga carácter supletorio.

El Abogado del Estado entiende que no se está llamando al art. 149.3 CE e, incluso, llega

a afirmar que tiene un carácter «meramente declarativo o como señala el Dictamen del

Consejo de Estado “admonitorio sin contenido técnico jurídico”».

Sin embargo, el TC la anula porque “la redacción de esta disposición no sólo no es

unívoca, sino que genera distorsiones en el orden constitucional de distribución de

competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas” y se ampara en tres

motivos:

Si la idea es dar pautas o hacer sugerencias de técnica normativa a las

Comunidades Autónomas en materia de evaluación ambiental, a modo de

meras invitaciones y «sin contenido técnico jurídico», tal aspecto debiera

llevarse al preámbulo

La remisión recepticia a las CCAA es improcedente en todo caso.

Es innecesario, en nuestro sistema de fuentes, establecer esta previsión para

completar las lagunas de derecho de las normas autonómicas.

De nuevo, el Acuerdo Bilateral del 28 de julio de 2014 zanjó esta cuestión e impedía una

interpretación contraria a la constante jurisprudencia sobre el sentido de supletorio y que

no concurre en la LEA:

“En cuanto al régimen previsto en la disposición final undécima y disposición final séptima, ambas

partes convienen en que la recta interpretación de las mismas debe hacerse de conformidad con los

criterios establecidos por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional”.

APLICACIÓN DE ESTA DOCTRINA A UNA NORMA AUTONÓMICA: LA STC 109/2017

Si en el caso de la STC 53/2017 se analizaba la LEA, la STC 109/2017 traslada y aplica la

doctrina anterior en una legislación autonómica, concretamente, en la Ley 12/2016, de 17

de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears. El TC declara la

inconstitucionalidad y anula sus artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a), de la que se extraen las

siguientes conclusiones:

9

a) Inconstitucionalidad de que los supuestos sometidos a EA en la normativa

autonómica se restrinjan a los de la Directiva, no a los más amplios de la normativa

básica (FJ 3).

El art. 9.4 de la ley balear lista los supuestos que se considera que no tienen efectos

significativos en el medio ambiente, y por lo tanto no están sujetos a los procedimientos

de evaluación ambiental estratégica. Estos supuestos previstos en la normativa

autonómica se adaptan a la Directiva 2001/42/CE, pero no a la básica estatal, y verifica el

TC que la redacción de la norma balear puede permitir la exclusión de supuestos que

están sometidos por la LEA.

Ante ello, la sentencia advierte que ante el TC que no se ventila si la norma autonómica

se adecua a la Directiva, sino si aquélla es conforme con la normativa básica (LEA).

Además, recuerda que la normativa europea permite a los Estados Miembros fijar normas

medioambientales que establezcan un estándar de protección, en principio, más elevado,

por lo que, si el Estado ha optado por esta opción, la normativa autonómica deberá

respetarlos y podrá exigir aún más, pero no rebajarlos. Por ello, anula este precepto.

b) Inconstitucionalidad de la sanción de nulidad de los actos de aprobación del

Estado sometidos a EA que se adopten sin consulta a la CA (FJ 4)

El art. 26.2 Ley 12/16 declaraba la nulidad de pleno derecho, y sin validez, de los actos

que adopta el Estado sobre la aprobación o autorización de planes, programas y

proyectos en los que, cuando así corresponda, no se haya solicitado el informe de

consulta preceptiva al órgano ambiental de la CCAA. Este informe es el previsto en el art.

3.3 LEA en relación con los arts. 19, 30, 34 y 46 LEA.

Pues bien, el TC anula esta sanción de nulidad en su FJ 4 con este argumento:

(…) no plantea problema competencial alguno que la regulación autonómica aluda a la

necesidad de que la Comunidad Autónoma participe en los procedimientos de evaluación

ambiental referidos a planes, proyectos y obras de competencia de la Administración

general del Estado que tengan lugar en el territorio de las Illes Balears. Pero no está

competencialmente habilitada para determinar las consecuencias que, sobre

dichos planes, proyectos y obras, tiene la eventual omisión de la solicitud estatal

del informe autonómico preceptivo. (…) La sanción que a tal omisión pudiera

corresponder es una cuestión cuya regulación corresponde al Estado, tanto a través

de la normativa general en materia de validez de los actos administrativos ex

artículo 149.1.18 CE (por todas, STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), como

específicamente mediante el ejercicio de las competencias reconocidas en el

artículo 149.1.23 CE, en relación específicamente con los procedimientos de

evaluación de impacto ambiental.

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c) No es constitucional que la norma autonómica permita subsanar una

autorización sin EA cuando la norma básica sanciona de invalidez este supuesto:

rebaja del nivel de protección ambiental (FJ 5)

El art. 9.1 LEA sanciona de invalidez el acto de aprobación o la autorización de un

proyecto, un plan o un programa que, estando sometido a evaluación ambiental, no haya

llevado a cabo la tramitación ambiental preceptiva o contravenga sus condiciones.

Sin embargo, el art. 33.1.a de la ley balear abre la posibilidad, no prevista en la estatal, de

subsanar este vicio procedimental de ausencia de la EA si así se solicita y es compatible

con la ordenación vigente.

La STC 109/2017 (FJ 5) verifica que la norma estatal tiene una contenido de protección

ambiental de mínimos, por lo que es conforme a su doctrina que tenga carácter básico

ambiental del art. 149.1.23 CE, y que “la solución cuestionada de la Ley balear rebaja el

umbral de protección de la norma estatal, al permitir la subsanación en un caso en el que

la norma estatal determina la falta de validez por razones vinculadas a la finalidad tuitiva

de protección del medio ambiente”. En consecuencia, anula este precepto balear dado

que la CA ha «rebasado el límite competencial consignado en el artículo 149.1.23 CE,

conforme al cual sólo le es posible dictar “normas adicionales de protección” del medio

ambiente, siempre que las medidas legislativas autonómicas “sean compatibles, no

contradigan, ignoren, reduzcan o limiten la protección establecida en la legislación básica

del Estado”».

VALORACIÓN

En líneas generales, y con pequeñas y contadas excepciones, estas dos sentencias

confirman que forma parte de las bases en medio ambiente la detallada y exhaustiva

regulación que la LEA hace del procedimiento de evaluación ambiental, tanto para

proyectos, como para planes y programas. Los contados supuestos en los que han

declarado preceptos no básicos ambientales se refieren a cuestiones que ya son básicas

por el art. 149.1.18 CE o, en mucha menor medida, a aspectos puntuales que suponen la

imposibilidad de la CAPV de establecer normas adicionales de protección.

La justificación del TC para calificar como básicos la mayoría de los preceptos

impugnados reside fundamentalmente en que (a) cumplen una función de ordenación

mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las

Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de

protección más altos o (b) establecen “básicas reglas que introduzcan dosis mínimas de

coherencia y cohesión territorial”.

11

Todo desvío que la norma autonómica incorpore sobre ese procedimiento básico,

independientemente de que aún cumpla con las Directivas Europeas, se sanciona de

nulidad, como ya ha confirmado la STC 109/2017.

Como consecuencia de ello, la CAPV dispone de un margen muy estrecho para

desarrollar el procedimiento de EA. Así, a groso modo, el marco de actuación legislativa

por la CAPV en este sentido se limita aspectos como:

- Establecer la obligatoriedad al promotor de solicitar en todo caso el documento

de alcance (arts. 33.2.a y 34.1 LEA y STC 53/2017, FJ 8.c).

- Exigir documentación adicional al promotor en la presentación de su solicitud,

pero siempre respectando la norma básica (incluida en la EIA simplificada del

art. 39, aunque no se diga).

- Señalar causas sustantivas adicionales en las que procede la inadmisibilidad de

la solicitud del promotor (aptdo. por la CAPV cuarto de los arts. 18, 29,39 y 45)

- Señalar consecuencias jurídicas distintas de la LEA en relación a los informes

llegados fuera de plazo. De hecho, en este punto, el TC apunta a que la

regulación estatal, aplicable mientras no se regule de otra forma por la CAPV y

que impide se tengan en consideración éstos, impide valorar la consideración

de datos que pueden ser relevantes en beneficio de la calidad de la EA, lo que

genera un flaco favor al medio ambiente.

- Establecer el procedimiento para la resolución de discrepancias.

- De forma general, incrementar los requisitos procedimentales básicos de la

LEA, y siempre que sea de forma más estricta a la norma estatal.

- Y expresamente regular de forma distinta los plazos y normas previstas en la

DF 8º de la LEA.

Nuestra crítica a esta doctrina consiste en que el TC utiliza un criterio exageradamente

amplio para identificar las normas procedimentales de la LEA que forman parte de esa

garantía de “un mínimo de homogeneidad” o los elementos “esenciales para garantizar la

eficaz integración de los aspectos ambientales en la toma de la decisión”. De hecho, a la

vista de que la regulación reconoce que agota un desarrollo reglamentario y de que el TC

solo anula muy concretos aspectos por incumplimiento de las normas de reparto

competencial, se constata que para el Tribunal la práctica totalidad del procedimiento de

EA establecido en la norma estatal cumple con sus criterios de “mínimos”, de “básicas

reglas”, de “dosis mínimas” y de “esenciales”.

Efectivamente, la criba del TC es netamente a favor del Estado, y reconoce su potestad

de bases incluso en aspectos tales como acudir al superior jerárquico al que se ha pedido

el informe para denunciar el incumplimiento de los deberes de su inferior (ver FJ 8.b).

Entendemos que muchas de las cuestiones señaladas como básicas no corresponden a

esa ordenación de mínimos que permita a las CCAA establecer niveles de protección más

12

alta, y que perfectamente podrían ser legisladas de forma distinta por la CAPV en el

ejercicio de sus competencias de regular los procedimientos especiales ratione materiae.

Desde nuestro punto de vista ha prevalecido una centralización absoluta del

procedimiento en manos del legislador estatal que, reconociendo su exhaustividad, impide

cualquier posibilidad del desarrollo de políticas propias o de adaptación a las

circunstancias propias de la realidad de la CAPV. Algunos autores se congratulan por esta

homogeneidad del instrumento para todo el territorio nacional2, pero lo cierto es que deja

prácticamente reducida a la mínima expresión la competencia autonómica de las CCAA

en la regulación de este importante instrumento que se entronca en la prevención

ambiental, lo que deja en cuestión la efectividad del art. 11.1.a del Estatuto de Autonomía

de Euskadi en el que se reconoce el desarrollo legislativo dentro de su territorio de la

legislación básica del Estado. No hay prácticamente nada que desarrollar y, desde luego,

nada diferente a lo que plantea el Estado.

Esto, junto con la confirmación de la STC 13/1998 de sacar del ámbito competencial

vasco la evaluación ambiental de los proyectos, planes y programas sometidos al Estado

conforme al argumento poco convincente de no es una herramienta de gestión ambiental,

nos planta ante un instrumento de configuración internacional, de gran incidencia en la

actividad administrativa, sobre la que el Estado se reservado todas las decisiones de

desarrollo reglamentario y en la que el papel vasco se limita a su mera ejecución allí

donde se le ha permitido. Todo ello es reflejo de otra erosión más de las competencias

reconocidas en el Estatuto a esta CCAA.

Por último, y ya más allá de su incidencia en la EA, esta sentencia ahonda en la línea de

permitir al Estado regular los procedimientos especiales ratione materia, o sectoriales, de

competencia de esta CAPV hasta tal grado de exhaustividad que nos impiden legislar

sobre aspectos procedimentales, y ello al albur de su competencia estatal en bases o en

títulos transversales, como así se ha observado en materia de subvenciones (Cfr. por

ejemplo, la STC 130/2013 y muy especialmente su voto particular).

En Vitoria-Gasteiz, a seis de noviembre de 2017

Dirección de Desarrollo Estatutario

2 LOZANO CUTANDA, BLANCA, STC 53/2017, sobre la Ley de Evaluación Ambiental: se mantiene el

esquema procedimental común y se anulan o reinterpretan algunos preceptos (incluye cuadro explicativo), [en línea], disponible en http://www.actualidadjuridicaambiental.com/wp-content/uploads/2017/08/2017_09_04_Lozano-Cutanda_TC-Evaluacion-ambiental.pdf: ““es a nuestro juicio encomiable que la sentencia haya preservado, con la excepción señalada, el esquema procedimental común, pues como he tenido ocasión de decir en otro lugar, el «desordenamiento jurídico ambiental» que padecemos en España, resultante de la falta de una mínima homogeneidad normativa en las diecisiete comunidades autónomas, es contrario al principio fundamental de la seguridad jurídica y a los propios postulados ambientales, ante la falta una «regulación de mínimos» homogénea sobre la protección ambiental”