上海市市容环境质量监测中心“十二五”规划

（市市容环境质量监测中心）

“十一五”期间，上海市市容环境质量监测中心在道路保洁、

五小设施建设（后改为公厕）、车容车貌、市容环境质量监测等工作

方面均有了稳步推进和不断提高，整体工作有成绩也有不足。

在“十一五”期间，本单位由上海市城市保洁管理处更名为上海

市市容环境质量监测中心，有了新的工作任务，新的发展方向，“十

二五”期间也是更名后的第一个五年规划，在总结“十一五”工作的

成绩、不足、经验的基础上，根据单位新的职责范围，围绕三项建设

一项管理，起草“十二五”规划，作为“十二五”实施推进期间的主

要纲领并对长远工作的开展提供借鉴和参考。

第一章 发展现状与趋势分析

一、“十一五”规划实施评估

“十一五”期间，为提高城市市容环境卫生总体水平，市区各级

环卫管理部门在进一步强化和完善城市保洁管理的同时，加大了城市

保洁的投入，新增和更新了一大批性能先进的保洁设备和设施。保洁

的对象和范围进一步扩大，形成环卫专业保洁为主、社会保洁为辅，

全覆盖、全方位的城市保洁系统。城市保洁的数量、质量和水平有了

新的发展。

（一）道路保洁

1.道路清扫保洁量快速增长

随着上海城市化快速发展、城区面积不断扩大，城市道路建设、

改造加快以及城郊纳入市级发展，城市道路保洁范围进一步扩大，道

路清扫保洁工作量呈逐年快速增长态势。2009 年道路清扫总长度达

到 8305 千米，比 2005 年增长 52%；清扫面积 15312 万平方米，比 2005

年增长 40%。其中，中心城区道路清扫长度 4149 千米，清扫面积 9081

万平方米，郊区道路清扫长度 4156 千米，面积 6232 万平方米。环卫

专业清扫长度 7819 千米，清扫面积 14531 万平方米。各年道路清扫

情况见表 1。 表 1 道路清扫情况统计表

年份 道路清扫长度（km） 道路清扫面积（万 m2） 全市 中心城区 郊区 全市 中心城区 郊区

2005 5448 3650 1798 10909 7951 2958

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2006 5853 3878 1975 11982 8704 3278 2007 6102 3928 2173 12662 8727 3935 2008 7096 4123 2972 14145 8783 5362 2009 8305 4149 4156 15312 9081 6232

注：1、2005-2008 年数据摘自《上海市市容环卫统计数据汇总报表集》 2、2009 年数据摘自《上海绿化市容统计年鉴 2009》。

2. 作业水平不断提高

通过对“十一五”规划的实施，道路保洁的水平得到了很大提高，

新增、更新了一批性能先进的道路清扫、冲洗设备（详见表 2），大

大提高了道路清扫保洁的机动能力和作业机械化水平，部分中小型道

路机扫、冲洗设备得到了广泛的应用。2009 年，全市道路机扫率达

58.1%，冲洗率 53.2%，预计至“十一五”期末能达到“十一五”规

划目标。其中，中心城区机扫率 84%，冲洗率 78%，一二级道路机扫

率、冲洗率分别达到 93%、89%，三四级道路机扫率达到 43%；郊区机

扫率 46%，冲洗率 34%，与中心城区还有较大的差距，但增长较快。

表 2 道路清扫设备统计 年份 扫路车（辆） 洒水车（辆） 清洗车（辆） 2005 401 100 145 2006 419 86 150 2007 502 113 172 2008 589 115 244 2009 662 103 266

注：1、2005-2008 年数据摘自《上海市市容环卫统计数据汇总报表集》 2、2009 年数据摘自《上海绿化市容统计年鉴 2009》。

表 3 道路机械清扫情况统计表 机扫率（%） 冲洗比率（%）

年份 全市 中心城区 郊区 全市 中心城区 郊区

2005 55.1 67.3 22.5 48.3 55.1 30.2 2006 54.4 66.4 22.4 44.8 55.1 20.4 2007 56.6 69.1 29.6 50.2 60.4 28.6 2008 57.4 74.5 29.3 52.5 67.0 28.9 2009 58.1 84 46 53.2 78 34 注：机扫率、冲洗率为机械清扫、冲洗面积占道路清扫总面积的比例。

3.保洁标准逐步提高

“十一五”期间，道路保洁标准全面提高，中心城区、新城内

各类道路保洁质量达到环境卫生示范区的卫生要求，中小道路保洁也

全面达标。保洁管理部门以公共广场席地而坐为活动平台，全面提高

公共广场的保洁水平。

近年来，上海市部分路段还进行了道路组团式保洁法试点。该保

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洁法由道路组合式保洁法和广场精细化保洁法构成，具体流程分别为

“收、拾、淋、扫、冲、磨、清、运、巡”九步组合式保洁法和“扫、

清、冲、磨”四步精细化作业法，其主要特点是夜间保洁，绿色环保。

4.保洁制度更加完善

道路保洁作业服务指导价格正在制定中；道路清扫保洁招投标制

度的应用还不是十分广泛。道路洁净指数已经开始试行发布，道路保

洁质量形成初步定时、定性、定量标准。道路保洁作业工艺流程有了

革命性的变化。环境卫生责任区签约率、履约率得到了提升。道路洁

净工程建设有了一定的成效。

（二）机动车车容保洁管理

1. 洗车市场需求大，车辆清洗企业不断增加

随着城市经济的发展，上海市拥有各类机动车辆及外省市进入本

市的机动车辆迅速增加，2008 年上海市的机动车辆已突破 200 万辆，

且每年仍在增加，车辆保洁任务和市场潜力巨大。

目前的车辆清洗企业有国营、民营、合资、独资以及合作经营等

多种类型，2009 年，经工商注册登记和市容环卫管理部门备案的车

辆清洗企业有 756 家，其中私营企业比例最高，占 66%。从业职工 3538

人，平均日洗车约 1.87 万辆。

2.机动车清洗保洁站点分布广，形式多

根据《上海市机动车清洗保洁业现状和发展研究》，上海市现状

洗车站主要有店铺式洗车点、加油站洗车点、社会停车场洗车点、商

厦物业洗车点、马路摊点洗车点等几种形式。其中，马路洗车站点比

例最高，其次为门店洗车点。未完成“十一五”规划期末形成 1500

家左右具有一定规模和较正规清洗场站的目标（“十二五”规划建议

删除场站建设目标）。

3.加强宣传和管理，提高了车辆清洗的规范性

“十一五”期间，上海市市容环境质量监测中心加强《上海市市

容环境卫生条例》、《上海市机动车清洗保洁管理暂行规定》等法规、

规章的宣传，增强市民的车容保洁意识。对占路洗车尤为严重的“重

灾区域”，加大执法力度和密度，目前内环线内只有少量占路洗车现

象。同时，监测中心牵头并会同市废管处、市运管处等部门开展了上

海市车容整治活动，几年来已有 90％以上的车辆单位落实了车容保

洁制度、车容保洁设备、车容保洁措施。

（三）公共厕所

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1．加大公厕建设力度，提高公厕数量

据统计，“十一五”期间全市公共厕所数量逐年增长，2009 年全

市环卫部门主管公厕已达 5633 座，建筑面积 18.96 万平方米，其中

中心城区 2015 座，郊区 3618 座（详见表 4）。加上对外开放的社会

公厕，中心城区公厕密度大于 3 座/平方公里。 表 4 公共厕所汇总表

年份 中心城区（座） 郊区（座） 合计（座） 2005 1281 1078 2359 2006 1300 1494 2794 2007 1352 1713 3065 2008 1361 2364 3725 2009 2015 3618 5633

注：1、2005-2008 年数据摘自《上海市市容环卫统计数据汇总报表集》； 2、2009 年数据摘自《上海绿化市容统计年鉴 2009》；

3、2009 年郊区公厕包括了农村公厕，而在 2008 年之前（包括 2008 年）农村公厕统计

在社会公厕中；

2．完善公厕等级结构设置

公厕设置等级结构也进一步做了合理的调整，2009 年全市一类

公厕 695 座，占 12.3％，二类 2351 座，占 41.7％，三类公厕 2400

座，占 42.6％。中心城区及新城、新市镇侧重以一、二类为主，郊

区中心村以三类为主。同时，编制了市容环境公厕应急保障预案，为

处理季节性、时段性公厕需求提供保障措施。

3．社会公厕开放扩大，环卫公厕陆续免费开放

“十一五”期间加大了社会公厕对外开放的力度，开放公厕的单

位包括宾馆、商场、娱乐场所、公园、集市等，社会公厕开放数量逐

年增长（表 5），中心城区增长较快，郊区的社会公厕开放还较少。

2009 年，全市开放的公共厕所为 2650 座，比 2005 年增加 1369 座。

需要注意的是，此数据为已纳入监测中心管理监督系统的开放公厕数

量，除此以外，还存在部分实际上已经开放但环卫管理单位并不知道

或者暂时未纳入管理系统的社会公厕。因此，全市实际可供市民使用

的公共厕所数量比统计数据略高。 表 5 社会公共厕所开放情况汇总表

年份 中心城区（座） 郊区（座） 合计（座） 2005 1176 105 1281 2006 936 16 952 2007 2231 119 2350

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2008 2970 503 3473 2009 2151 499 2650

静安、长宁、闵行等区率先实行全区域内环卫公厕的免费对外开

放，并取得了良好的社会反响后，普陀、闸北、虹口、杨浦、宝山所

辖的 551 座公共厕所也均随后开始实行免费开放。从而进一步提高社

会公共资源的有效利用水平，逐步解决市民“用厕难”，切实解决群

众最关心、最直接、最现实的利益问题。

4．健全公厕设施保洁管理体制

各区、县不仅在管理、作业各环节中，制定了公共厕所保洁的规

范操作及标准化流程，还将城市公厕设施保洁管理列入年度考核范

围，建立了长效管理和三级考核的公厕设施保洁管理考核体制。通过

管理体制实施和文明公厕创建，全面提高了城市公厕设施保洁管理水

平。

5. 完成公厕保洁人员专项培训

从 2009 年 1 月～5 月中旬，全市公厕保洁服务人员参加了公厕

保洁专项培训。主要进行职业道德与文明礼仪、作业标准与操作规范

（包括安全作业基础知识）、规范用语（包括常用礼仪普通话和英语

口语）等三方面的培训。全市共有 23830 名道路和公厕保洁服务人员

参加了培训，整体的培训率达到 98.15％，合格率达到 99.21％。

（四）市容环境质量监测

从市容环境质量监测的管理对象来看，其职能包括市容、环卫、

绿化、市政设施四大方面，但由于定位不明确，目前仅对环卫系统下

的道路、居住区、公共厕所和车容车貌等进行监测。

市容环境质量监测系统最初仅设立市容环境质量巡查部门。2007

年初，为凸显效能与效率，将市容环境评估工作与质量巡查部门分离，

成立效能管理科。2009 年初，为强化市容环境缺陷的修复功能，又

将效能管理科拆分为评估科和督办科。至此，市容环境质量监测系统

形成了由巡查、督办和评估三个部分组成的一个完整的质量监测管理

链，初步形成了独立于管理系统之外的一个比较完善的市容环境质量

监测体系。

“十一五”期间质监系统取得了显著的成绩，构建了完善的质监

信息传输平台和基础信息库两大信息管理系统；逐步实现和完善了市

容环境质量监测链中的巡查、督办和评估的三个重要环节；监测结果

直接服务于市容环境管理链中的道路、居住区、公共厕所和车容车貌

四大管理工作；灵活运用发现、修复、评价、代为整改和应急处置五

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大机制，一定程度上破解了市容环境监测工作中的难题顽症。

1．构建完善两大信息系统

（1）建立和推广质监信息传输平台

由监测中心自主研制和开发的质监信息系统传输平台，于 2006

年开始运行。8 月初，开通了现场采集系统，质监工作开始分成前台

现场检查和后台审核处理两个部分。至 2008 年 10 月，全市 19 个行

政区、县全部开通质监网络平台，全市质监部门初步实现网络化。截

至 2009 年上半年，全市已有六个区建立了区级质监平台，112 个街

道开通了质监平台。预计到 2009 年末，全市所有区县都将在建立区

级质监平台基础上，实现区域自查功能，并延伸至街镇管理平台，实

现全市质监信息共享的目标。

为保证系统的安全顺利运行，中心对原有机房和网络进行大幅度

改建，建成一个 20 平方米符合 B 级标准机房。由 1 条 10M 数据光缆

和 3 台服务器组成的网络服务平台支撑整个质监管理系统，为全市

18 个区县的质监管理部门提供服务。同时已有超过 110 台 PDA 作为

主要的信息采集终端装备到全市18个区质监管理部门，每天超过400

余条各类检查信息汇入系统，一个以市级日常检查为主，市区联合检

查和区级自查为辅的质监监测体系和协同管理平台已初步建成。

质监信息系统网络化迅猛发展，质监信息系统平台使用频率快速

增加。2008 年经质监后台审查的问题数较 2006 年猛增 13537 件，增

幅为 329%，整改移送件数增加 15211 件，增幅为 2358%，区、县信息

反馈数增加 14674 件，增幅为 2517%。

表 6 为“十一五”期间质监信息系统使用情况表： 表 6 质监管理系统使用情况表

时间 用户数（个） 现场采集 开通区（个）开通街道

（个） 自查区（个）

2006 年 10 无 0 0 0

2007 年 22 是 12 0 0

2008 年 160 是 19 63 5

2009 年 1-5 月 259 是 19 112 6

注：1、上表的用户数为注册用户数，不包括使用同一用户名重复登入系统的情况。峰值时，在线用户数超

过 400 个，每天系统为各类用户提供了 5000 余次的操作和运算服务。

2、用户数即为市、区、街道三级具体的市容环境管理部门，一般以一个单位为一个用户数。

（2）创设和整合基础信息管理系统

为将静态管理数据、动态监测信息、管理内容、管理项目、管理

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标准整合为一体化的信息处理平台，“十一五”期间，监测中心探讨

了相关软件的开发、基础数据的匹配、现有质监平台与新开发的管理

系统软件的接口。目前，已完成第一阶段建库和信息录入工作，共建

成基础数据库 8 个，录入基础信息 90669 条。此外，信息系统还完成

了以下的工作：

第一，建立整理了 21 个市容环卫基础信息表，并初步建立了表

间勾稽关系和制表说明。

第二，质监管理系统与基础信息库管理系统完成初步整合。

第三，完成 13 个基础信息库信息录入中 Excel 导入表的制作。

2．完善和发展质量监测管理链

（1）巡查环节

巡查环节主要通过日常的现场巡查，发现区域市容环境质量问题

和缺陷，实现及时发现机制，并为评估后台的科学评价、及时传输信

息以及督办提供快速修复的依据，除了日常检查工作外，巡查科还承

担着大量的专项检查工作和特殊市容环境保障工作。

（2）督办环节

督办环节主要是对巡查科所发现的问题或缺陷，通过区域修复、

现场复查和反复督办等方式实现修复机制，并对巡查科及时发现机制

作反馈，同时为评估科提供区域市容环境评价的依据。除了日常督查

工作外，督办科还承担着全市暴露垃圾代为整改机制和部分专项检查

任务。

（3）评估环节

评估环节主要依据质量巡查部门的日常巡查结果和督办部门对

所发现的市容环境缺陷督促各区整改修复的结果，对全市各行政区域

及其各街镇的市容环境状况进行科学评价。同时承担了质量监测管理

信息系统的开发、维护、运作、推广和技术指导职责以及质监中心对

全市各行政区域的综合考评协调等工作。

3．服务和推进市容环境管理工作

（1）监测数据为管理工作提供依据

质监信息系统在“十一五”开展了大量的巡查工作，巡查数据服

务于道路、居住区、公共厕所和车容车貌等管理工作，大量的基础数

据，为管理工作的展开和决策提供了真实、可靠的资料。

质监信息系统在08年至09年上半年发现道路保洁管理中存在的

问题或缺陷总计 6300 余起，道路公厕管理中存在的问题或缺陷总计

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1000 余起，居住区保洁管理中存在的问题或缺陷总计约 8000 起，车

容车貌管理中清洗场站问题或缺陷总计 700 余起。

（2）提高督办效能，实现快速纠错

据质监信息管理系统记录显示，质监系统在 08 年发现质量问题

17600 余个，其中移送区质监处理 15800 个，已回复 15200 余个，合

格 10900 余个，合格率为 69%。09 年上半年度质监系统发现 5900 余

起，其中移送区质监处理 3700 余个，已回复 3700 余个，整改合格

3300 余个，合格率为 90%。从整改合格率来看，各区对市容环境质量

缺陷的修复能力大幅度提高，一方面是因为督办机制充分发挥了作

用，另一方面是各区对市容环境质量缺陷的修复引起了高度的重视。

（3）不断完善和改进质监评估工作

市容环境评估工作承担了《效能管理简报》及其专刊、专项、综

合分析评估报告、月报、季报、半年和年度报告的编撰：《效能管理

简报》及其专刊主要反映了各区动态、市容环境缺陷修复、阶段性质

监问题和专项检查问题的分析等，频率为每周 2-3 期；专项、综合分

析评估报告主要为领导调研、专项调查和阶段性分析所作的专项或综

合评估报告，周期不定；月报、季报、半年和年度报告为定期质监报

告，全面评价各阶段全市各区县及其街镇的市容环境质量状况。随着

评估部门的成立，各类评估评价报告得到了不断的深化和完善。

4、运用和发挥五大机制的作用

质监系统紧紧围绕“发现及时、整改快速、评价科学”的目标，

在建立完善市容环境巡查机制、督办机制、评价机制的基础上启动了

暴露垃圾治理机制，该机制启动后，区域自我清除暴露垃圾达 545 吨，

有效遏制了暴露垃圾对市民生活的影响。并且在“迎奥运百日行动”，

09 年年初雪灾市容保障和“迎世博 600 天，清洁城市，整治脏乱快

速行动”等重大活动和市容保障任务中及时启动应急机制，较圆满地

完成了各专项检查和特殊任务。

二、存在问题及原因分析

（一）道路保洁

1．道路保洁管理体制有待完善

道路保洁经费存在较大的缺口，保洁作业经费区域差别还非常

大；道路保洁管理的横向沟通不够。工人休息场地的落实、保洁作业

服务政府指导价的出台都遇到了较大的障碍；对区县的考核管理不能

够从根本上调动其积极性，导致重点工作的推进阻力较大。

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2．部分区域脏、乱、差现象还未完全消除

道路、广场、公共场所等区域仍存在暴露垃圾，轻轨、高架、地

铁、隧道及城区铁路沿线保洁管理还未真正落实到位，城郊结合部道

路、集镇道路脏、乱、差现象还未完全消除。

（二）机动车车容保洁管理

1. 正规洗车门店萎缩、衰退，市场运行无序

由于场地租金上涨、劳动力价格上升等原因，正规洗车门店大量

萎缩衰退。马路洗车摊点由于经营成本低，收费也低，正规用工的企

业根本无法与其竞争。占路洗车现象在城郊结合部、郊区中心城镇、

中环线及外环线之间尤其突出。

2. 缺乏有效监管手段，车容不洁的车辆还时有出现

2004 年车辆清洗事权下放以后，由于管理机制未能和管理体制

改革相配套，管理力量和管理任务不相适应，管理力量薄弱。车辆清

洗管理部门、环卫业务管理部门、街道市容管理部门、城管执法部门

对车辆清洗都负有一定的管理责任，但缺乏齐抓共管的有效机制，未

能形成对车辆清洗的管理合力。由于操作不规范、管理不到位，车容

不洁、跑冒滴漏、飞扬散落的车辆还时有出现，主要是货运车辆、工

程渣土车辆、部分环卫车辆。

（三）公共厕所

1. 公共厕所布局不合理

中心城区公共厕所（包括社会公厕）数量已能满足需求，但布局

还不尽合理，不能完全满足市民的用厕需求。公共厕所导向标志设置

不规范，部分标志不明显或缺失，不能有效引导市民。

2. 缺乏社会公厕开放的鼓励政策

社会公厕开放的政策不明确，缺乏相应的职能、财政补贴规定及

信息发布渠道。社会公厕开放不积极，很多隐形开放的公厕又得不到

有效利用。

（四）市容环境质量监测

监测中心的市容环境质量监测信息系统虽然在“十一五”期间从无到有，

从一个部门到三个科室，从市一级普及到区县、街道镇二、三级层面，并且仍在

不断发展和完善。但是，整个系统仍处于探索阶段，所以监测链本身还存在较多

问题。

1．监测职能未明确，监测管理体制未理顺

目前监测项目仅局限于传统管理领域——环卫，虽然监测中心包括了市容、

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绿化等的监测职能，但市局未给予监测中心相应权利，监测平台、数据库、车辆

装备等硬件建设等同样未跟进。此外，市区两级质监管理尚未理顺，对全市质监

系统的引领作用有限，质监工作推进较慢，而且各区管理机制体制不同，区级质

监部门存在区域保护思想，联合检查效果欠佳。

2．样本抽取方式值得商榷

首先，由检查人员根据定额随机抽取样本的方式，其自由裁量权相对过大，

存在较大的随意性和不确定性，其样本的代表性存在很大的异议。如果抽取的样

本偏差较大，以此为依据的区域市容环境质量评估结果就容易受到质疑，很难达

到科学和公正。

其次，市容环境管理工作本身存在时段性差异，采用单一时段检

查的方法不能准确、全面地反映市容环境质量整体状况，容易造成误

差。

3、质监方式和手段相对落后

一是监测工具配置较落后。缺少必要的监测仪器，许多监测项目

靠人为主观判断来解决，随意性相对较大；

二是监测队伍不统一。缺少统一的机制、标准、服装、标识和车

辆等，影响市区两级质监队伍的建设；

三是监测标准的局限。2009 年 5 月 1 日实施的《城市容貌标准》

（GB50449-2008）中，对一些市容环境问题提出了具体的量化指标，

现行监测标准未能应及时跟进，评价评估的方式方法还较落后。

4、快速督办与后台分析有所脱节

09 年新成立的督办科和评估后台之间信息共享速度较慢，存在

一定脱节。督办部门的复查手段滞后，相关信息不能即时传送评估后

台。

（五）机构改革和职能转变

“十一五”期间，上海市市容环境质量监测中心经历了从渣土管

理到城市保洁管理再到市容环境质量监测两次职能转变，给广大干部

职工的思想观念、管理技能、心理调适等各方面都带来了很大挑战，

各项工作都是边探索边总结，在许多方面还存在认识肤浅，经验不足，

管理粗放的情况。在城市保洁管理处没有正式批复、没有挂牌的情况

下，推进、协调全市城市保洁管理工作增加了很多难度，遇到了体制

机制等因素带来的障碍。此外，市容环卫和绿化园林两局合并，单位

再度面临职能调整，也使单位事业发展经受了新的挑战和考验。总体

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而言，几年来，单位在人才干部队伍建设，打造管理领军人物、业务

骨干，培育单位和谐氛围等方面都取得了一定成效，但是在人才的引

进、培养、提拔、激励等各个环节衔接上尚未形成人才运行、人才培

育、人事管理的机制统一和机制创新。在执行制度方面还存在许多薄

弱环节，现行的绩效考核还有些简单和笼统，考核结果运用未能明显

达到奖优罚劣的目的。

三、发展趋势及需求预测

（一）道路保洁

随着 2010 年上海世博会的召开以及上海未来城市化的发展，城

区道路建设、改造加快和城郊纳入市级保洁，城市道路保洁范围将进

一步扩大，道路清扫保洁工作量仍会呈快速增长态势。通过对中心城

区和郊区的道路清扫统计数据分析，影响道路清扫长度的因素受城市

建设开发程度、道路清扫保洁范围等影响，各区域的道路增长率差异

较大。预测 2015 年全市环卫专业清扫道路长度约为 8300 公里，其中

中心城区为 4000 公里，郊区为 4300 公里。

（二）机动车车容保洁管理

“十二五”是上海经济结构优化、社会结构转型、城市功能提升、

体制机制完善的关键时期。这些都对上海市机动车容貌建设和管理提

出了更高的要求和挑战，同进也带来了更好的发展机遇。“十二五”

期间要深化拓展机动车辆容貌保洁管理，优化机动车辆容貌保洁管理

体制与监管模式，进一步发展新型洗车技术，全面提高上海市机动车

辆容貌管理水平，努力构建与上海国际化大都市相适应的车容景观。

（三）公共厕所

“十二五”期间，围绕上海“两个中心”建设，以社会公厕开放

为主，环卫公厕建设为辅，加大社会公厕对外开放的力度，健立建全

与社会公厕对外开放相配套的规章制度；完善应急公厕的保障体系。

到 2015 年，不断完善居民生活、工作、游憩区域的公共厕所；

建立公厕应急保障体制；提升公厕服务质量，形成布局合理、使用方

便、形象优美、整洁有序的公共厕所服务体系。

（四）市容环境质量监测

质量监测系统是相对独立于市容环境管理工作之外的具有发现

问题、修复缺陷和科学评估功能的一个系统。从广义上讲，只要涉及

市容环境管理工作就需要质量监测系统进行监督，质量监测系统是管

理链上不可或缺的重要组成部分，符合现代管理的要求。质量监测系

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统的发展趋势必将由市、区县、街镇和市场主体四级监测链组成。质

量监测的评估评价既能为管理者决策服务，又是市场主体服务质量的

评判者，因此，质量监测体系任重道远。

伴随 2010 年上海世博会的召开，上海市市容环境质量监测系统

面临着挑战与机遇并存的局面。市容环境质量监测的发展趋势主要表

现在巡查方案精细化、监测人员规范化、监测配置科技化、督办修复

强制化和评估方式专业化五个方面。

（五）职能定位与发展创新

面对本市的环境卫生建设和管理所面临的一系列新形势、新机遇

和新挑战，首先是监测中心的职能定位应符合绿化市容局重新整合后

的新形式，在局的职能新定位下，重新整合资源，明确目标，树立监

测中心品牌。在定位明确的基础上，如何实现优化组织结构、人才队

伍建设与市容环卫行业发展的要求相结合，成为市容环境质量监督管

理工作必须破解的难题，而这些难题恰恰是“十二五”规划的中心任

务。未来五年，监测中心必须树立“人才资源是第一资源”的现代人

才理念，网罗一切人才要素，适时引进、培养 20 名具有市容环境监

测专业技能和市容环境质量分析评估的高学历、高素质人才。同时依

托区县网格化力量和社会中介机构，打造市、区、街道三级联动的市

容环境质量监测体系。

第二章 指导思想、规划原则和发展目标

（一）指导思想

以科学发展观为指导，以建设“四个中心”框架为目标，从建设

服务政府、责任政府、法治政府的高度，遵循可持续发展战略和节能

减排理念，努力适应市场经济的发展规律，充分体现大部制改革的发

展方向，建设合理、高效、节能、环保、有序的城市保洁管理与服务

体系，以科学、创新、发展的管理理念创建环境整洁有序、市容美观

和谐的国际化大都市。

（二）规划原则

1、承上启下，与时俱进。与“十一五”环境卫生发展成果相衔

接，紧扣上海环境卫生“十二五”规划思路，充分体现科学发展观和

可持续发展的理念，全面提高上海市市容环境质量。

2、以人为本，科学发展。体现服务型政府的根本，市容环境质

量以满足人民的实际需要为目的，不断提升管理内涵，创建整洁、舒

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适、优美、安全的公共环境。

3、城乡联动，协调发展。适应城乡一体化的发展进程，结合郊

区环卫保洁与公共设施建设，点面结合，全面提高城乡环境质量。

4、政府主导、全民参与。政府建立健全相关法规政策，提升监

督管理效能，引导社会企业参与市容环境建设；加强全民环境卫生意

识教育，形成全社会共同参与治理环境卫生的良好氛围。

（三）发展目标

1．总体目标

以科学发展观为指导，完善与发展循环经济相适应的环境卫生法

规体系，规范城市保洁管理，提高城市道路及公共场所的保洁服务水

平，加强环卫公共设施建设与服务管理，提高市容环境质量监测效率，

建立集管理、作业、执法、宣传为一体的城市保洁综合管理体系，建

设依法行政、调控有方、监管有力、运行有序的政府监管与服务体系。

2．具体指标

①道路整洁优良率：90%；

②环卫车辆服务单位标准化创建率：100%；

③公厕布局指标：中心城区 250 米内找到公厕，其他城市化区域

公厕密度不低于 3 座/平方公里；

④公厕优质服务指标：90%；

⑤中心城区道路机械化清扫率达 85%、道路冲洗率达 75%；

⑥样本抽取量：市级 10 万个/年，区级 60 万个/年；

⑦市容环境缺陷整改合格率：98%。

3．指标解释

①道路整洁优良率：是指根据道路环境质量评估系统测评的反映

全市道路洁净水平的综合指数，具体为整洁优良的道路占总道路（条

段）的比率数。（道路保洁整洁优良率需有道路保洁覆盖、机扫率、

冲洗率、废弃物路面滞留时间、道路质量监管等要素构成）

②环卫车辆服务单位标准化创建率：是指通过环卫车辆服务单位

标准化建设数占环卫车辆服务单位总数的比例。

③公厕布局指标：中心城区指找到公厕的最远距离；其他城市化

区域指建设布局达到的标准。

④公厕优质服务指标：指达到优质服务水平的环卫公厕占环卫公

厕总数的比例。

⑤机械化清扫率：机械化清扫每天两遍以上（含）的道路面积占

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道路清扫总面积的百分比；道路冲洗率：进行冲洗每天两遍以上（含）

的道路面积占应冲洗道路总面积的百分比。

⑥样本抽取量：指各级质监中心在质量监测过程中抽查的各类样

本所包含个体的数量。

⑦市容环境缺陷整改合格率：是对各种市容环境缺陷按照包括时

间限制要求在内的规定，进行整改修复后的合格品数量占全部缺陷的

比率。

第三章 规划任务

（一）道路保洁

1. 作业任务

（1）建设道路保洁全覆盖网络

道路普遍实施综合保洁，主要是对（1~3 级）道路上路面、绿化、

市政等公共设施的综合保洁模式；并对人行道路上设置的各类城市家

具，组织设置单位或个人真正落实日常保洁责任或实施委托保洁；同

时在城市化区域（1~2 级）街巷、无名通道上规范日常保洁，落实全

覆盖的要求。

（2）建设道路洁净状况的监管网络

市、区、街镇相关部门（单位）根据职责和管理的辖区，对道路

的路面、绿化、市政公共设施、城市家具等清洁状况进行动态监管；

落实好日常管理、执法、作业服务，发现问题及时督促、及时整改，

较快改变城市保洁管理服务的缺陷。提高并保持道路整洁优良率在

90%以上。

（3）优化道路保洁作业工艺流程

中心城区道路推行“夜间作业、白天保洁”的道路洁净工程建

设。道路的保洁工艺上采用了收、拾、冲淋、磨扫、清、运、巡等组

成的“组团式作业法”，不同区域可根据区域环境进行调整。夜间作

业的工艺流程主要为：清洗（废物箱保洁、捡拾包头垃圾）→人工清

扫→机械清扫→机械冲洗→人工冲洗→垃圾收运→清洗（废物箱保

洁）等，白天保洁作业的工艺流程步骤主要为：上门收集→机械清扫

→巡回保洁（人工养护、自行车、三轮电瓶车巡回捡拾）→上门收集

等。

（4）进一步提高道路保洁标准

全部道路按一级道路保洁要求实施管理，自 5：00 至 24：00 路

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面上的塑料袋、50 平方厘米以上的废纸或各类包装物自产生起应在

15 分钟之内被清除。中心城区道路机械化清扫率达 85%、道路冲洗率

达 75%。

2.设备建设任务

道路清扫保洁车辆配置和作业范围从主干道向次干道全覆盖方

向发展，提高城市道路机械化作业能力和清扫保洁质量，推广应用具

有垃圾、污水收集，洗扫功能结合，无扬尘污染的清洗扫路车。

扫路机 扫路车（机）分为在通用底盘上改装的扫路车、专用底盘扫路机、

手推式扫路机等主要类型。本规划所配置的是通用底盘扫路车和专用

底盘扫路机两种类型。根据道路清扫长度预测和扫路车作业能力分

析，“十二五”期末全市共需配置扫路车（机）1100 辆。

通过对车辆配置数、拥有数和使用年限分析测算，“十二五”期

间共新增、更新扫路车（机）970 辆。

清洗、洗扫车 清洗、洗扫车指小流量、高压力的清洗车和高压清洗、扫吸回收

的洗扫车。根据道路清洗长度预测和扫路车作业能力分析，“十二五”

期末全市共需配置清洗、洗扫车 530 辆。

通过对车辆配置数、拥有数和使用年限分析测算，“十二五”期间共新

增、更新清洗、洗扫车 420 辆。

（二）机动车车容保洁管理

1．环卫车辆服务单位标准化创建全面达标

按照“完善基础资料、规范作业流程、加强质量监管、建立评价

体系”的规范化作业要求，制定垃圾清运车、道路清扫车、清洗车、

粪车作业规程，车辆单位严格落实车容保洁制度、车容保洁设备、车

容保洁措施，巩固环卫车辆服务单位规范化建设成果，车容整洁率达

到 95％。设施设备达到标准化要求。企业内部管理全部完成贯标

（ISO9000 等标准）。通过规范作业流程、提高环卫从业人员素质、

提高规章制度的执行率、加强垃圾车滴漏治理等措施，有效减少市容

环卫作业车辆不洁等引起扰民现象。

2．完善社会车辆管理体系。

加强行业监管，编制可操作性强的《清洗场站设置规范》和《清

洗场站从业人员服务规范》，严格按照程序进行清洗场站备案。对已

备案的清洗场站加强监管，备案清洗场整洁率要达到 90％以上。推

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进城市车辆清洗保洁网点的形成。城市新建或改建停车场、大型居住

区、车站、港口、机场时，机动车清洗站应作为市容环境卫生配套设

施统一规划与实施；小型机动车清洗站可附设在垃圾中转站、小区、

停车场、加油站等设施内；制定散布于马路上占道洗车的洗车摊整治

计划，对马路洗车摊安排入场或加以规范引导。

洗车工艺逐步向采用无水、微水等节能环保型工艺为主、有水循

环洗车为辅的方向发展。提倡沿街清洗场站配置无水、微水洗车设备，

拥有十辆车以上的车辆单位配置循环水洗车装置。

3．建设任务

在“十二五”期间，按照节能减排的要求，大力推广循环水洗车。

全市选定 500 家拥有 10 辆以上车辆的单位安装循环水洗车设备，所

需费用由市政府补贴。

更换后装压缩式垃圾车及拉臂车箱体密封条，保证垃圾运输车辆

密闭性。

（三）公共厕所

“十二五”期间公厕布局主要遵循以社会公厕开放为主，以环卫

新建公厕为辅的原则，增加社会公厕开放的数量，弥补环卫公厕的不

足。

1．加强环卫公厕建设

中心城区及郊区城市化地区，主要遵循以社会公厕开放为主，以

环卫新建公厕为辅的原则，增加社会公厕开放的数量，弥补环卫公厕

的不足。公厕新建重点应向旧区改造、新区开发（如原南汇并入浦东

后开发的区域），市府重大工程：如世博园区、航运中心、P+R 停车

场以及列入市府的经济房板块周边等倾斜，并根据其面积及人流量等

情况，做到合理布局。郊区公厕新建，应根据人口密度，结合当地情

况进行合理布局。

合理调整公厕设置等级结构，提高一、二类公厕等级比例。中心

城区及新城、新市镇侧重以一类为主，郊区中心村以二类为主。

由于土地资源的有限，大多数区域特别是中心城区（除浦东）已

难选址新建公厕，新建公厕主要由新开发区域的配套建设完成，本规

划在此不予列出。综上所述，本规划中预计能够选址新建的公共厕所

约 100 座左右，其他均为附建或开发配套建设。

2．社会公厕开放进一步深化

对已实现对外开放的社会公厕的保洁管理进行指导与监督，并纳

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入市容环境卫生的考核范围，对未实行对外开放的社会公厕，积极引

导，加大宣传，并给予政策支持，以推动公厕对外开放。政府管理部

门制定出台相应的规章，对公厕的保洁服务规范、设施设备配置的基

本要求、标识及标牌的要求等方面提出具体指导意见。同时统一制定

相应的告示牌，对社会进行告示。

“十二五”期间新增社会公厕开放的重点为郊区，全市增加社会

公厕对外开放不少于 500 座。

3．巩固和提高公共厕所服务能级

通过提供优质服务所需的公厕设施设备、无障碍设施完善、导向

标志设置规范等文明公厕的创建以及公厕管理体制的实施，巩固和全

面提高城市公厕设施保洁管理水平，使公共厕所窗口服务达标。提高

公厕应急保障能力，建立全市快速、高效的公厕移动保障体系，配备

一定数量的应急保障拉臂式厕所，满足短时应急保障需求。

4．设置公共厕所导向标志

按照市局《关于统一规范设置本市公厕标志和公厕导向标志的通

知》的要求规范公共厕所导向标志。对公厕新建、改建、拆除等信息

及时进行更新，保证数据的准确性。

（四）市容环境质量监测

1．明确监测职能，理顺监测管理体制

明确监测职能以及相对应的监测项目，实现对市容和绿化等市容

环境项目的监测职能，并给与匹配的权利；同时，监测平台、数据库、

车辆装备等硬件建设相应跟进。

打造市、区县、街镇和市场各级监测管理链，理顺市区两级质监

管理体制，使监测中心对各区质监部门具有管理职能；加速推进质监

工作，使各质监部门能为绿化市容等相关部门提供市容环境质量问题

的动态数据；打破区级质监部门存在的区域保护思想，提升联合检查

效果。

2．质量监测作业要求

（1）巡查方案精细化

不断研究和细化市容环境卫生质量考评办法，根据市民对市容环境质量的要求不断更新和优化考评项目；

采用多时段、多样性的样本抽取方式，将市、区县、街镇三级质监系统的样本数据纳入统一的监测范围，扩大样本总量，减少

因时段和主观抽样造成的样本代表性误差。

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加快建设并不断扩大、更新质监管理系统基础数据库，采用计算机随机抽样方式，减少主观随意性偏差。

加大对横向部门检查、监测方式方法的关注，整合中介机构等资源，对市容市貌、城管执法、绿化养护、附属设施、城市家具

等整改效能较低的城市部件进行阶段性抽查，实施对大市容范畴

内缺陷问题的监管职能。

进一步扩大样本容量，每年市质监中心抽查各类样本总计 10万个，区质监相关管理部门抽查各类样本总计 60 万个，全年累

计抽查 70 万个样本。

（2）监测人员规范化

建立监测人员规范化管理机制，规范巡查人员监测方式、方法和手段，保证监测数据真实可靠；

建立相关考评机制，跟踪检查、即时考评监测中各个环节进行，及时提出监测中存在的问题，规范监测流程；

定期分析规范化情况，向巡查人员提出合理性评价与建议，便于巡查人员及时补救、修正监测中的问题；

即刻整改巡查中发现的较严重问题，发现弄虚作假等严重违规现象应启动诫勉机制。

（3）监测配置科技化

加快对市容环境监测工具、设施设备的研究，增加市容环境监测车辆、设备和仪器的投入，以提高市容环境质量监测的工作效

率；

加强对污染源监测仪器的研究和应用，监测时通过对污染物或者其相关物质成分的浓度测量，科学、直观的反映污染程度，增

加监测数据的科学性、合理性；

统一配备具有综合采集样本、即时传输和无线上网等功能的市容环境监测专用车辆，满足科学样本采集，高速信息传输和基础

数据分析等要求。

（4）评估评价深层化

加快各类市容环境大类项目相关指数的研究，为管理和监测提供科学、统一、规范的依据；

加强对各区相关部门的信息沟通，掌握管理面上工作动态，实事求是的评估各区市容环境相关管理工作；

引进市民问卷调查，增加市民对市容环境的评价部分，更全面

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地进行年度区域评价。

采用新的监测方式并使用监测数据对市容环境质量做出评价评估。

赋予市容环境质量监测评估评价的权威性，使做出的监测数据的评价评估具备一定的管理效能。

（5）督办修复强制化

设置和完善市、区、街道、市场主体四级督办修复功能； 建立非政府性的市容环境管理体系，对监管范围内问题实行函告制度及媒体曝光制度；

更改和完善及时修复市容环境缺陷和问题的还分制度； 督办市容环境缺陷整改率达到 98%以上； 建立市容环境检查项目的代为整改方案，增加督办效能。 3. 建设任务

（1）人员培养

“十二五”期间需培养 20 名督导员、20 名监测员、20 名分析师、

10 名科研员。

（2）平台建设整合

依托区县网格化力量和社会中介机构，打造市、区、街道三级联

动的市容环境质量监测检测体系。

（3）监察设备建设

全市现有的市容环境监测车辆主要为一些普通车辆加装摄像头

改造而成，型号繁杂、功能单一，对于日常监测、相应和处置突发事

件都存在缺陷，无法满足未来市容环境监测的工作需要。

理想中的市容环境质监车辆不仅是一种代步和采集工具，它将作

为移动指挥控制中心和移动监测实验室活跃在市容环境监测工作的

第一线。这种多功能的监测车辆将集数字信息采集、卫星定位系统、

高空眺望系统、大屏幕显示系统、数据图像传输系统、无线通信系统、

现场监测评估系统、应急处置系统、统一指挥调度系统、多向视频会

议系统等一系列高科技的集合体。现在市场上并无现成的产品可供选

择，部分前沿技术和多系统间的整合都是需要攻关的对象。

对于整车的设计可以分 3 个阶段进行：第一阶段，确定车辆底盘

型号，改装车体空间布局，使车辆基本定型；第二阶段，设备系统略

缩化处理，部分部件按照移动实验室和指挥车的构想重新设计；第三

阶段，多系统整合。

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“十二五”期间，配备 8 辆市容环境监测车，另每个区配备 2 辆，

浦东新区配备 4 辆，共计 46 辆。

（五）人才队伍建设

“十一五”期间要进一步加强市容环境质量监督管理从业人员

队伍建设。一是要加强中层干部培训，围绕如何更好更快适应新的工

作岗位需要，积极开展素质和能力培训；二是要加强中层干部交流力

度，多岗位培养锻炼干部，为市容环境质量监测事业提供坚强的组织

保证；三是加强职工队伍建设，组织职工开展有益的活动，参加各种

学习培训，逐步打造出一支 5 名业务管理领军人物、20 名市容环境

分析师和若干名工程师组成的管理型、专业型的干部队伍；四是要建

立健全人才的评价、培养、使用和激励机制，积极推行岗位竞聘制度，

完善干部考核评价机制。

总之，“十二五”期间要通过创新人才引进机制、人才培养机制

和人才评价机制，以区县质监的网格化力量和社会中介机构为强大依

托，盘活人才存量，扩大人才增量，促进人才流量，提高整体利用效

率，打造市区街道三级联动的市容环境质量监测检查的人才队伍，为

环卫行业在更高起点上实现又好又快发展提供强有力的人才支撑。

第四章 重点项目与投资

（一）重点建设项目

1．道路保洁

“十二五”期间全市将新增、更新扫路车（机）970 辆。

“十二五”期间全市将新增、更新清洗、洗扫车 420 辆。

2．车容保洁

“十二五”期间在全市 500 家拥有 10 辆车以上的单位中安装循

环水洗车设备，设备费用采用政府补贴的形式。

每年更换1500辆后装压缩式垃圾车及1700个拉臂车箱体的密封

条。

3．公共厕所项目

新建环卫公厕 100 座，增加社会公厕对外开放 500 座。

4．市容环境质量监测车

市级质监分 8 个现场组，预计配备 8 辆市容环境监测车，每个区

质监配备 2 辆，浦东新区配备 4 辆，共计 46 辆。

5．市容环境监测平台

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（1）所需硬件部分

服务器：作为域服务器使用，搭建组群； 交换机：更新现有网络设备； 其他附属设备：UPS、LCD 和机架等； 笔记本电脑：维持现场检查组进行现场监测分析和数据传输； PDA：鉴于各区对质监工作逐渐重视，全市质监队伍不断扩大， 对 PDA 的需求量也随之增大；

GPS：车载 GPS 定位器或相类似功能的定位装置； 数码相机：现场检查组采集监测图像资料的必要工具； 车载监控：日常巡查中采集区域环境状况的动态影像。 （2）所需软件部分

Windows Server 2003 中文企业版：搭建企业版系统软件集群； 电子地图：市容环境质量监测专用电子地图，并确定相应图层的部件结构和数据更新维护；

其他系统软件：磁盘阵列、安全测评费和运行维护费用等。

（二）投资估算表 7 公共厕所投资估算表

分年投资（万元） 序

号 项目名称

数量

（座）

总投资

（万元） 2011 2012 2013 2014 2015 资金来源

1 环卫公厕新建 100 5000 1000 1000 1000 1000 1000 区财政

2 社会公厕对外

开放 500 5000 1000 1000 1000 1000 1000 市区两级财政

合计 600 10000 2000 2000 2000 2000 2000

表 8 环卫装备投资估算表

分年投资（万元） 序

号 设备名称

数量

（辆）

平均

单价

（万元）

总投资

（万元） 2011 2012 2013 2014 2015

资金来

源

1 扫路车（机） 970 50 48500 6500 7500 9500 11500 13500 区财政

2 清洗、洗扫车 420 60 25200 3600 4800 5400 5400 6000 区财政

3 市容环境监测车 46 25 1150 250 250 250 225 175 市财政

4 市容环境监测平台 - - 275 200 75 市财政

5 后装压缩车密封条 22500 0.1 2250 450 450 450 450 450 市财政

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分年投资（万元） 序

号 设备名称

数量

（辆）

平均

单价

（万元）

总投资

（万元） 2011 2012 2013 2014 2015

资金来

源

6 拉臂箱体密封条 25500 0.1 2550 510 510 510 510 510 市财政

7 循环水洗车设备 500 5 2500 500 500 500 500 500 市政府

合计 - - 82425 12010 14085 16610 18585 21135

注：密封条每年更换 3 次。

表 9 环卫管理投资估算表

序号 项目名称 总投资(万元) 资金来源

1 监测信息化平台管理 250 市财政 2 道路保洁车辆 GPS 管理 50 市财政 3 监测作业人员培训 150 市财政 合计 450

第五章 保障措施

（1）法规政策

运用法律手段加强对城市保洁系统的全面管理，通过建立道路保

洁管理、执法、宣传、作业责任主体问责制度，修改道路和公共场所

清扫保洁规定；完善道路保洁、车容车貌、公共厕所、市容环境质量

等方面的法规、规章和标准，明确社会各方在城区保洁、公厕建设与

服务等环卫工作中的责任与义务，规范企事业单位的经营行为、市民

的消费行为和政府的管理行为。

（2）体制机制

坚持“两级政府、三级管理”，各区县政府和有关部门，按照管

理职能属地化要求，落实区域规划，并纳入各级政府阶段工作计划，

明确责任、各司其职、相互协作、密切配合，精心组织协调各项目标

任务的实施。进一步深化改革现有的环卫管理体制，加大市级的指导

与协调作用，明确监测中心的管理职能和范围，加强调查研究和组织、

协调、指导、监督工作，实现市容环境质量监测规范化。

（3）经济

加强市级公共财政对市容环境质量监测的资金投入力度，同时推

进环卫市场化，规范道路保洁作业单位、车辆清洗站等的运营和其它

作业服务市场，允许和鼓励各种资本以多种形式参与环卫管理，力求

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建立起以公告财政为主导和环境卫生作业服务市场化相结合的投融

资体制，保证环卫设施的投入及后续管理费用。制订和颁布相关政府

补贴政策，促进社会公厕开放、引导车辆清洗向正规化、节能节水方

向发展。

（4）科技、培训

进一步完善环境质量监测数字化系统，完善行业专业基础数据

库，大力推进市容环卫行业信息资源共享，利用社会力量开展道路保

洁、市容环境质量监测等技术研究，提高保洁、管理的机械化、信息

化水平。加强管理队伍的业务培训，以环卫科技成果作为支持，保证

市容环境质量监测工作的有序进行。

（5）宣传激励

公众与政府管理者换位思考，不但可提高公众参与、配合城市管

理程度，形成自我约束、自我治理、自我服务的良好氛围，还可提高

政府的人性化服务水平，形成公众与政府管理部门的互动良性循环。

因此提高公众参与意识，关键在于以人为本，充分掌握并利用人的心

理及行为模式，并加以一定的激励措施，提高社区、居委等基层管理

组织的配合度，以提高民众责任意识、行为规范意识；结合城市大型

会展等活动，提供公众参与的合理途径，逐步提高公众参与效果。

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