capitulo ii.- la administración pública como componente de...
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“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
Resumen ........................................... ............................................... 1 Summary ........................................... ............................................... 2 Introducción. ..................................... ............................................... 3 Planteamiento Teórico ............................. ....................................... 7 Capitulo I.- Desafíos de la administración pública . ...................... 25 1.1 Conceptual izando a la administración pública. .............................................. 26 1.2 Fundamentos de la administración pública. ................................................... 29
1.2.1 Fundamento Histórico .......................................................................... 29 1.2.2 Fundamento Jurídico ............................................................................ 35 1.2.3 Fundamento Social y Político .............................................................. 38
1.3 Estructura de la administración pública en México. ....................................... 43 1.4.Corrientes actuales en la administración pública. .......................................... 48 Capitulo II.- La administración pública como compon ente de un sistema político. ................................. ............................................. 53 2.1 Componentes de un sistema político ............................................................. 53 2.2. Administración pública y sistema político ...................................................... 58 2.3. Administración pública y gobernabilidad ....................................................... 60 Capitulo III.- Tres sexenios de administración púb lica en Colima (1979- 1985). ..................................................................................... 63 3.1. El Gobierno de Griselda Álvarez 1979-1985. .......................................... 65
3.1.1 Estructura Administrativa. .................................................................... 66 3.1.2 Política de Desarrollo. ........................................................................... 69 3.1.3 Relaciones Intergubernamental. ........................................................... 76
3.2. El Gobierno de Elías Zamora Verduzco 1985-1991. .................. ............... 80
3.2.1 Estructura Administrativa. .................................................................... 80 3.2.2 Política de Desarrollo. .......................................................................... 86 3.2.3 Relaciones Intergubernamental ............................................................ 90
3.3. - El Gobierno de Carlos de la Madrid Virgen 1991-1997. ............. .............. 92
3.3.1 Estructura Administrativa. .................................................................... 94 3.3.2 Política de Desarrollo. ........................................................................... 98 3.3.3 Relaciones Intergubernamental ............................................................ 103
Evaluación ........................................ ............................................... 105 Bibliografía ...................................... ................................................. 110
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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Resumen.
La administración pública, es un objeto de estudio
interesante, por su carácter instrumental y
estratégico en la acción gubernamental del estado.
Mediante su aplicación y eficaz orientación, tiene
el propósito de establecer, y realizar acciones, a
través de las cuales se proporcionan toda una
serie de servicios públicos y administrativos, para
satisfacer las necesidades colectivas.
Esta investigación se ubica en el contexto del
sistema político estatal, particularmente en el
subsistema de instituciones en que se inscribe la
administración pública. El objeto de estudio
propuesto comprende tres periodos fundamentales
de la administración estatal que van de 1979 a
1997: Ejercicio constitucional de 1979-1985, cuya
titular de Poder Ejecutivo fue Griselda Álvarez
Ponce de León. El período 1985-1991
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correspondió al gobernador Elías Zamora
Verduzco. Carlos de la Madrid Virgen gobernó
durante 1991 a 1997. La división de los periodos
sexenales, no es gratuita, pues esto permitió poder
evaluar los proyectos de cada uno de los
gobiernos estudiados y valorar el cambio y la
continuidad de estos y su impacto en el ritmo de
crecimiento del estado.
Lo interesante en este estudio, es la forma en que debemos visualizar la administración pública, es
decir de manera integral, observarla y estudiarla, considerando la influencia de las variables: las
estructuras administrativas, la política de desarrollo y la relación intergubernamental. Trabajar la
administración pública desde esta perspectiva, enfatiza la influencia de “reglas políticas no escritas”
en las decisiones gubernamentales. Concluyo expresando que la administración pública no logra su
éxito únicamente a partir del funcionamiento independiente de sus estructuras, sino también de
aquellas variables no formales inscritas en el contexto de las relaciones intergubernamentales.
Summary.
The public administration because of its instrumental and strategic character in the governmental
action of the state is an interesting study object. Throughout, its application and efficient orientation, it
has the purpose of establishment and realization of actions. Through which, it provides a complete
serie of public and administrative services that satisfy the collective necessities.
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This investigation lies on the context of a political state system, particularly in the sub-system of the
institutions concern to the public administration. The proposal of study object embraces three
fundamental periods of the state administration from 1979 to 1997: The constitutional practice of 1979-
1985 in charge of the governor Griselda Alvarez Ponce de León. The period between 1985-1991 ruled
by the governor Elias Zamora Verduzco and the latter from 1991-1997 governed by Carlos de la
Madrid Virgen. The division of these six-year periods, is not free, because this allowed not only to
evaluate the projects of each government but to evaluate their change and their continuity as well as
the impact rhythm of the state growth.
The interesting part of this study is the way in
which we have to observe and study it in an
integrating way taking into account the influence of
the variables: The administrative structures, the
development policies and the intergovernmental
relations. Working the public administration on this
perspective emphasizes the influence of “not-
written political rules” in the governmental
decisions.
To conclude, I express that the administration success is not only due to independent function of its
structure, but also to those non-formal variables within the intergovernmental relationship context.
Introducción
Los problemas que surgen en la dinámica y complejidad de la sociedad, generan nuevas aspiraciones
y regulaciones sociales y políticas cada vez más difíciles de atender para el aparato gubernamental.
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En México, la administración pública se encuentra inmersa desde los años setenta en un proceso de
reforma administrativa, que pretendió abatir la escasez de recursos financieros, la utilización de
sistemas administrativos eficientes y la implementación de la coordinación sectorial, con el propósito
de alcanzar los niveles de bienestar y satisfacción económica de la población. Sin embargo estos
cambios generaron grandes paradigmas para el ejercicio público quien tuvo que adoptar procesos
administrativos de la iniciativa privada para eficientar la función pública. De ahí que este estudio
resulte interesante porque se encuentra temporalmente inmerso en la dinámica de la reforma
administrativa mexicana; para efectos de este estudio, visualizaremos a la administración pública
colimense de una manera Integral, considerando la influencia de las variables: las estructuras
administrativas, la política de desarrollo y las relaciones intergubernamentales, toda vez que es una
disciplina multidimensional que debe flexibilizar sus esquemas de organización para dar acceso a
estas variables que modifican las estructuras del gobierno, pero que sin embargo son necesarias y
muchas veces determinantes en la toma de decisiones, porque inducen a la redefinición de políticas y
estrategias, así como el cambio en las organizaciones y sus procedimientos de trabajo.
El estudio de la administración pública, permite además, caracterizar otras variables que inciden no
solo en la definición de las estructuras de gobierno, sino también en la orientación de las políticas
sociales y económicas, tales como las decisiones derivadas de acuerdos políticos, la influencia de
protagonistas políticos a nivel nacional y local y ya más acorde a un esquema administrativo, las
políticas regionales o de desarrollo local, que igualmente modifican los esquemas de organización de
la administración pública.
Esta investigación se ubica en el contexto del sistema político estatal, particularmente en el
subsistema de instituciones en que se inscribe la administración pública.
El objeto de estudio en propuesto comprende tres periodos fundamentales de la administración estatal
que van de 1979 a 1997, en los cuales se establecen bases importantes para el desarrollo del estado.
En el ejercicio constitucional de 1979-1985, cuya titular de Poder Ejecutivo fue Griselda Álvarez Ponce
de León, se observó un accionar de la administración pública que ratifica el supuesto que
mencionamos con relación a la influencia de variables políticas externas y su incidencia en el
quehacer de la administración pública local.
Me refiero particularmente, a que la designación de Griselda Álvarez como gobernadora del estado
resultó un proyecto político del régimen López Portillista, al experimentar la designación de una mujer
en el ejercicio de la titularidad en la administración pública del estado de Colima, por cierto la primera
mujer gobernadora del todo el país y de América latina.
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Además este periodo de gobierno es la primera vez con que se cuenta con un documento
estructurado que le dio directriz a las políticas de desarrollo del estado, me refiero a su programa
de gobierno, documento que posteriormente
fue subutilizado como más adelante se explicará a lo largo del presente documento.
El periodo 1985-1991 correspondió al gobernador Elías Zamora Verduzco. Esta administración, al
igual que la anterior se vió cubierta por la sombra de la federación ya que arribó al poder ejecutivo
federal un colimense, que desde el centro, promovió las políticas de desarrollo para la entidad, a
través del Plan Colima, dejándose sentir además, el peso político del presidente de la república en la
entidad con el surgimiento de cuadros políticos, cuya influencia induciría a transformar la relaciones
de la clase política de la entidad.
Carlos de la Madrid Virgen gobernó en el periodo 1991-1997, en el cual la política centralista del
gobierno federal vuelve a orientar las políticas de desarrollo en el estado, por medio de la
instrumentación del programa nacional de solidaridad en sus primeros tres años de gobierno, y en
los últimos tres años de esta administración; El estado de Colima vuelve a figurar en el plano
nacional pero ahora ya no a partir de programas y proyectos de desarrollo centralistas, si no de
manera indirecta, toda vez que el titular del ejecutivo federal está vinculado con la entidad a partir de
los lazos familiares de su cónyuge.
La división de los periodos sexenales, no es gratuita, pues esto permitió poder evaluar los proyectos
de cada uno de estos gobiernos y valorar el cambio y la continuidad de estos y su impacto en el ritmo
de crecimiento del estado.
Pero además, ha permitido caracterizar puntualmente las variables políticas externas que influyeron
de manera decisiva en el comportamiento y el cambio de estructuras de la administración pública del
estado.
Estudiar la administración pública desde esta perspectiva, me ha permitido valorar la forma en que se
complementan la aplicación de diversas funciones de la administración, con variables exógenas, tanto
políticas como administrativas, cuyo origen generalmente ha sido desde el gobierno federal y cuyo
impacto en el desarrollo social y económico del estado ha sido importante en los dieciocho años de
estos periodos de gobierno.
Este análisis nos permite observar en perspectiva, cómo finalmente ha evolucionado el estado de
Colima en lo económico, social y político y observo que estos aspectos no se han desarrollado de
forma independiente y tampoco a partir de esquemas o estudios exclusivamente técnicos sino que
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han tenido una influencia en el contexto de las relaciones metapolíticas del escenario público en las
diferentes esferas de gobierno del estado, es decir las reglas no escritas ni normadas por el derecho.
En la forma que he concebido este análisis, es posible argumentar que esta situación de influencia y
supeditación no es exclusiva del gobierno del estado de Colima sino que se puede aplicar a otras
entidades y aún a las decisiones del gobierno federal o su opuesto a nivel municipal.
Esta forma de enfocar el análisis de la administración pública estatal pretende aportar elementos para
estudios sucesivos en la materia, quizás desde otras perspectivas; ésta, que enfatiza la influencia de “
reglas políticas no escritas” en las decisiones gubernamentales, es un punto de partida, el otro
dependerá del grado de profundidad con que se pretenda realizar otros estudios.
La administración pública no logra su éxito únicamente a partir del funcionamiento de sus estructuras,
sino también de aquellas variables no formales inscritas en el contexto de las relaciones
intergubernamentales.
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Planteamiento Teórico
La administración pública, es la actividad que tiene lugar en la estructura burocrática del estado y
tiene como principal misión, propiciar el bienestar social y el crecimiento económico, pero además,
por su lugar en el sistema político, se caracteriza por ser un instrumento de legitimación, toda vez que
en la medida en que se ejerzan y desempeñen las diferentes atribuciones que tienen encomendadas
las partes de su estructura, propiciará la credibilidad ante sus gobernados.
La administración pública, por tanto, puede ser planteada en dos sentidos, uno en el sentido
administrativo y otro como instrumento político del estado.
Para efectos de este trabajo, abordaré a la administración pública, como un instrumento de
legitimación política, de la estructura del Poder Ejecutivo, cuya principal función es la de proporcionar
las condiciones y los medios para construir la infraestructura social y productiva, a partir de su
desempeño como parte fundamental en la realización de los proyectos de gobierno que visualice para
inducir el desarrollo del estado.
El presente trabajo pretende abordar, desde un punto de vista académico, las relaciones
intergubernamentales de la administración pública a partir de su inclusión como parte del sistema
político estatal, analizando la problemática que se ha generado por la dependencia y centralización
de la región de Colima hacia la federación en materia de planeación y desarrollo económico y social.
Se abordaron las siguientes cuestiones ¿Cómo se han diseñado los programas de desarrollo? ¿En
qué medida la administración pública colimense ha estado supeditada a las estrategias de desarrollo
emitidas por la federación? ¿Qué costo social ha implicado la centralización del estado?.
Otro factor que puede determinar estos elementos de supeditación, sin duda alguna, es la movilidad
política que escapa a las decisiones del ámbito estatal ya que las características propias del sistema
de instituciones públicas reproduce las mismas cualidaes de dependencia y centralización en los tres
ámbitos de gobierno.
Precisamente es a partir de este factor, que se deriva en buena parte el sustento del trabajo con
relación a las cuestiones metapolíticas que influyen de manera determinante en las decisiones de
poder y en la realización de infraestructura.
Como pregunta central de esta investigación, se cuestionó ¿En qué medida la administración pública
del gobierno de Colima ha estado supeditada a las estrategias de desarrollo emitidas por la
federación?.
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Para dar respuesta a este cuestionamiento, recurrimos al apoyo teórico de algunos conceptos que
nos facilitaran acceder y entender estas relaciones intergubernamen-tales, entre ambas instancias de
gobierno.
Los retos que nos plantean los procesos sociales exigen un análisis más sistémico en donde
contextualizamos nuestro objeto de estudio, como un ente interactuante con el medio ambiente,
capaz de reducir la complejidad de Niklas Lhumann, como es el propósito del análisis pretendido en
este trabajo.
.
El gobierno está integrado por un conjunto de
organizaciones dentro de un espacio
institucionalizado “Espacio que le permite ser algo
mas que un instrumento mecánico, entendiendo
su complejidad y particularidades propias como
cualquier organización.” (Arellano, David 2000:12)
Lo importante es caracterizar estas complejidades
para poder analizarlas en sus partes y determinar
su influencia e impacto en el conjunto de la
organización como es el propósito.
Las organizaciones gubernamentales nacen por mandato externo predeterminado; sus resultados son
esperados, sin considerar necesariamente condiciones especificas de existencia de cada
organización. Los vaivenes políticos y económicos, afectan de manera institucionalizada sobre estas
organizaciones” (Arellano; David 2000:13)
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Adicionalmente, Maria del Carmen Pardo
(1996:43) nos habla en este mismo contexto,
cuando se refiere al “ carácter instrumental y
estratégico en la acción gubernamental del estado,
mismo que es utilizado con el propósito de realizar
funciones para satisfacer las necesidades
colectivas, proporcionando, para ello, una serie de
servicios públicos“, es decir, como parte del
sistema político la administración pública se
caracteriza por su alta dependencia a los
proyectos de gobierno, por un lado; y, por el otro,
su carácter instrumental para los niveles
superiores de decisión la hacen susceptible a la
supeditación y dependencia reproduciéndose esta
característica en el caso mexicano en cada uno de
los tres espacios de gobierno.
Esta realidad es evidente si observamos los sucesos históricos por los que ha transitado nuestro
sistema político y que le han dado forma y estructura a las instituciones públicas, y la función del
gobierno no ha sido ajena a estos acontecimientos y sí por el contrario se han consolidado como
parte indirecta de la administración pública y, como se menciona anteriormente, su impacto es
muchas veces determinante en las decisiones que toma el gobernante.
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Una variable de esta investigación son las estructuras de la administración pública. Seria importante
mencionar, para efectos de este trabajo, qué entendemos por estructuras. Al respecto Peter Blau las
define como “la distribución de las personas, en diferentes líneas entre posiciones sociales que
influencian el papel de ellas en sus relaciones”( Blau peter, 2000 On the Nature Of Organization Pág.
12.)
Por su parte, David Arellano, afirma que las estructuras organizacionales coadyuvan al alcance de los
objetivos a través de tres formas:
1. - Mediante la estructura básica que distribuye de manera formal las personas y los recursos a las
tareas que deben de ejecutarse.
2. - Mediante mecanismos estructurales de operación como órdenes permanentes o procedimientos
de operación que puedan delinear la forma en que deben de ejecutarse las tareas.
3. - Mediante mecanismos de decisión que abarquen las provisiones para ayudar a la toma de
decisiones y los requisitos asociados con el procesamiento de la información ( Arellano; David 2000:
177)
También es deseable tener presente que las estructuras organizacionales se miden por su tamaño
físico, tecnológico, funcional y por lo que producen sean bienes o servicios. En este sentido, la
administración pública mexicana se ha debatido en un sistema centralista basado principalmente en
las aportaciones de la corriente burocrática como la orden, asociación, disciplina, y calculabilidad, es
decir se establecieron la conexión entre lo que es la eficiencia y la racionalidad mediante la aplicación
de los principios de Taylor y los11 mecanismos de Fayol.
Lo anterior no obedece a caprichos del personal público, sino que al igual que la administración
privada ambas han transitado por diferentes etapas organizativas que van desde la escuela científica
hasta la escuela del análisis del poder y las organizaciones retomando de cada una de ellas
elementos que determinan su perfil actual.
Abordar el funcionamiento e integración de las estructuras organizativas del estado mexicano lleva
implícito tener que analizar algunos elementos históricos de nuestro sistema como es sin duda alguna
la idea federal que invadió a los estadistas en el siglo XIX, cuya principal función fue integrar las
entidades bajo la firma del pacto federal de Anáhuac.
Un antecedente fundamental es el llamado Pacto Federal signado en 1824 y que ha dado el
sustento al régimen político mexicano. A través de la vida política de México, el federalismo se ha
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debatido entre un centralismo de hecho en contra de un federalismo por derecho como se observa
en los años de gobierno militar (Obregón, Calles, Cárdenas y Ávila Camacho) y del gobierno civil
(Miguel Alemán V). El federalismo tiene su marco jurídico en los Art. 40, 42, 43, 45, 49 y en el
llamado Pacto Federal, es decir el poder se concentraba en el centro del país, impulsado por el
apoyo financiero y político, subordinado a los Estados al “ Poder Federal “ y a los municipios al “
poder Estatal ”. En la Constitución del cinco de febrero de 1917 se consolida en la Carta Magna de
la República Mexicana la presencia idealista del federalismo, concepto vigente aún en el artículo 40
constitucional y que dice “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república
representativa, democrática y federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo que
concierne a su régimen interior. Pero unidos en una federación establecida según los principios de
esta ley fundamental“ (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reimpresión de 1997).
Con el fin de mantener el equilibrio de la organiza ción federal y el fortalecimiento de la unidad nacional, el gobi erno federal de 1930 promulgó la primera ley sobre planeación general de la república, en la que se establecieron las normas y principios para la coordinación del gobierno federal con las e ntidades federativas, surgiendo el primer plan sexenal de gobierno. Posteriormente, en 1953 se promulgó la Ley de Coor dinación Fiscal, instrumento jurídico que tenía como propósi to coordinar la competencia tributaria entre la federa ción y las regiones. Por si sola esta ley no cumplía adecuadam ente con las perspectivas de la federación por lo que hubo d e implementarse una estrategia que complementara la coordinación entre las regiones y la federación, de ahí surge el Convenio Único de Coordinación(CUC), que consiste e n la celebración de actos jurídicos bilaterales, de cará cter obligatorio, donde los intereses de la federación y las entidades federativas convergen y se adecúan para l ograr el desarrollo estatal.
Otro aspecto donde se fundamenta la supeditación del desarrollo del estado es en el Sistema
Nacional de la Planeación Democrática que tiene su fundamento en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, que precisa en el Art. 25 y 26, la rectoría del estado mexicano para
planear, conducir y coordinar las actividades económicas, de acuerdo a los valores del proyecto
nacional. A partir de la década de los ochenta, el sistema jurídico reforma a los artículos 26 y 115
fracción X para establecer un marco jurídico en materia de planeación y coordinación de las
acciones de gobierno en sus tres ámbitos para alcanzar el desarrollo equilibrado entre las diferentes
regiones de la federación. Se faculta al ejecutivo federal para coordinar mediante convenios con los
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gobiernos estatales, las acciones para llevar acabo el proceso requerido para la planeación, mediante
una de las secretarías de la administración pública centralizada “SEDESOL”, se hace posible la
coordinación. Esta dependencia es responsable de proponer los esquemas y procedimientos
conforme van operar cada una de las entidades, definiendo las áreas de competencia en los niveles
de gobierno: Federal, Regional y Local.
En la Ley de Planeación se establecen las normas y principios conforme a los cuales se lleva a
cabo el sistema nacional de planeación democrática. Los artículos 33 y 34 de esta ley fijan las bases
para la celebración de convenios entre la federación y los estados, reconociéndoles la participación
que le corresponda a los municipios cuidando la congruencia con los objetivos y estrategias
nacionales. Así mismo contempla las funciones especificas de la administración pública federal y las
paraestatales en materia de la planeación nacional.
Es importante subrayar que el federalismo ha sido interpretado para efectos del discurso de formas
distintas, como ocurre a partir de retomar este concepto en que aparece la idea de nuevo federalismo
que es sin duda alguna, una provocación analítica para observar lo que ha representado en el
transcurso de la historia política, económica y social de México, entendiéndose para efectos del
presente trabajo al federalismo como “una fórmula de distribución del poder, que vincula distintas
unidades políticas dentro de un espacio definido por un conjunto de elementos (Identidad Nacional,
Pactos, Acuerdos, Costumbres, Lenguajes) que dan cohesión a las partes. El federalismo supone
también la negociación y el consenso para la definición de las directrices políticas básicas de una
Nación” (Martínez Héctor, et al 1996. Congreso Nacional de Ciencia Política. Pág 230)
El federalismo no es exclusivamente territorial, sino que incluso para algunos académicos como
Gamas Terruco, éste tiene un sentido filosófico con una base de principios:
• La Solidaridad y la subsidiariedad que permiten que los órdenes de gobierno
colaboren entre sí y respeten cada ámbito de competencia de los demás.
• La democracia como formula para garantizar la legi timidad de las
autoridades y el derecho de los ciudadanos a parti cipar en la vida
pública.
• La pluralidad que reconoce las diferencias que existen en la sociedad y que sirven
como defensa contra el autoritarismo.
Este término sin duda alguna es importante y característico del sistema político mexicano, ya que ha
sido referente para la implementación de estrategias no exclusivas de la distribución del poder político,
sino también de acciones para fortalecer el poder financiero y de desarrollo con la descentralización
de los Sistemas de Coordinación Fiscal y de Planeación Nacional.
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Modelos de Federalismo
Modelos Competitivos: Enfatiza la competencia
entre los diferentes niveles del gobierno del
sistema político.
Federalismo centrado en la Nación
Federalismo centrado en los estados.
Federalismo dual
Modelos Funcionales: Se centra en la
diferenciación por especialidad burocrática para
lograr lo conferido por las leyes a cada área de
la administración pública del sistema político.
Federalismo de la valla de postes.
Federalismo de valla de bambú
Modelos Interdependientes:
Refiere compartir responsabilidades entre las
diversas instancias del gobierno.
Federalismo Cooperativo
Federalismo Creativo
Nuevo Federalismo I
Nuevo Federalismo II
Federalismo de Bote de Remos
• -Retomado en avances y aprendizajes del proceso de Federación - Municipalización en el Estado de Guanajuato. Carlos Humberto Gadsden Carrasco Federalismo. Congreso Nacional de Ciencia Política septiembre de 1996.
“El Federalismo mexicano nació cuando el estado nacional pudo someter las revueltas orquestadas
por los caudillos regionales: es decir fue un estado liberal y federalista en cuanto a sus argumentos
políticos, pero tuvo también una amplia base de dominación territorial sostenida en los gobiernos
locales ” (Merino Mauricio, 1996. Ensayo). En las cuartillas anteriores mencionamos dentro del
sustento jurídico al pacto federal como un instrumento para implementar inicialmente el federalismo,
aunque en el acontecer histórico de México éste federalismo ha sido modificado al interés político de
los gobiernos, es decir algunos gobiernos lo utilizaron para supeditar las acciones de las entidades
federadas, pero a partir del gobierno de Miguel De la Madrid, se dio un avance significativo para el
espacio del ámbito municipal, ya que se reformaron algunos párrafos del Art. 115 Constitucional,
referente a la materia hacendaría, lo que fortaleció un poco la obtención de recursos propios en los
municipios.
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El gobierno federal ha implementado un programa que ha denominado “ NUEVO FEDERALISMO“,
Dentro de esta vertiente un elemento clave es la descentraliza-ción de los recursos, así como su
aplicación en las entidades y en los municipios a los servicios públicos necesarios para el despegue
del desarrollo municipal.
Con el reconocimiento y la aceptación política por parte de las autoridades federales en torno a la
condición y diversidad regional de cada una de las entidades se implementó en la agenda de
gobierno el "Programa Nuevo Federalismo 1995-2000", como realidad de uno de los objetivos
principales de Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 el gobierno federal promoverá las
transferencias de atribuciones, responsabilidades y recursos a los ámbitos administrativos estatal y
municipal” (Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000). Es decir se buscó a través de la
descentralización de competencias y atribuciones, impulsar el federalismo.
Es importante observar cómo el ejecutivo federal ha ido asumiendo la responsabilidad frente a las
consecuencias de la centralización mexicana. "Hoy en México el centralismo es opresivo y retrogrado,
socialmente insensible e ineficiente. Por eso mi convicción que en el umbral del siglo XXI México
debe avanzar hacia un renovado federalismo, un federalismo que se traduzca en el ejercicio pleno de
la soberanía estatal y de la libertad de los municipios; un federalismo que fortalezca el ejercicio de las
facultades de cada gobierno local y que nutra la confianza de cada comunidad en sus autoridades;
un federalismo que se sustente en una nueva distribución de recursos, responsabilidades,
atribuciones y capacidad de decisión" (Zedillo Ponce de León Ernesto, 25 de marzo de 1995.
Discurso. Jalisco). Una de las principales tareas del ejecutivo federal para hacer realidad este
programa, fue convocar a una reunión y con el fundamento legal que le confieren los artículos 26 de
la Constitución Política, 2º y 22 de la Ley de Planeación y por el carácter interinstitucional con
todos los gobernadores de la república mexicana para estudiar y analizar los siguientes temas:
• Federalismo Hacendario
• Descentralización de los sectores de la administración pública federal.
• Fortalecimiento del desarrollo político-Institucional
• Fortalecimiento del control y desarrollo administrativo.
Es también importante la aceptación que otorgó el gobierno federal al ceder espacios reales de
acción y propiciar en el contexto de los estados y municipios, estando consciente que ello no
significa como el mismo presidente de la república lo argumenta “un debilitamiento de su autoridad"
(Zedillo Ernesto, Marzo 1995 discurso pronunciado en el estado de Jalisco).
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De esta reunión surgieron varios programas que tienen la finalidad de llevar a cabo las políticas
trazadas para el logro de lo que el gobierno federal ha llamado ´
" Federalismo Renovado, " el cual se define como un instrumento para lograr el pacto federal el cual
tiene como objetivo " el promover el desarrollo equitativo de todos los miembros de la federación". El
nuevo federalismo tiene como fin último, revertir la concertación de las atribuciones y decisiones en
el centro, con el propósito de estar en condiciones de impulsar las potencialidades de las regiones, y
lograr abatir la disparidad existente en las entidades. Este programa se elaboró sobre la base de diez
objetivos fundamentales y que sirven de directriz en las nuevas relaciones intergubernamentales.
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Objetivos generales:
1. - Fortalecer la unidad nacional a partir de reiv indicar la función compensatoria del pacto federal, porque el
federalismo representa un eficaz instrumento para e l desarrollo nacional y regional, marco institucional idóneo
para distribuir capacidades públicas, recursos y oportunidades que impulsen las aspiraciones polític as,
económicas, sociales, administrativas y culturales de todos los miembros de la unión.
2.- Vigorizar la autonomía política de los estados como espacio idóneo para el tratamiento de asuntos
públicos relacionados con las aspiraciones de las sociedades locales.
3. - Impulsar una redistribución de facultades, funciones, responsabilidades y recursos del gobierno
federal hacia los gobiernos estatales y el municipio.
4. - Actualizar el Sistema Nacional de Planeación Democrática, con base en los principios de
cooperación y coordinación en las relaciones intergubernamentales en los órdenes de Gobierno
Federal y los Municipios.
5. - Desplegar un amplio proceso de descentralización de funciones para preparar los aspectos
administrativos que requiere la transferencia de funciones a los estados federados.
6. - Transformar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en un sistema de coordinación
Hacendaría, con el propósito de otorgar simultáneamente mayores ingresos y atribuciones de gasto a
las entidades federativas, en correspondencia con sus responsabilidades institucionales y sus
funciones públicas.
7. - Emprender un proceso de redistribución de la inversión y el gasto federal para detonar el desarrollo Regional, con prioridad a las regiones con mayores necesidades de
infraestructura regional.
8. - Impulsar las capacidades institucionales de las entidades federativas en materia de desarrollo social, con especial referencia a la descentralización de las funciones de educación, salud y medio ambiente, de bienestar social y combate a la pobreza
extrema, desarrollo urbano y vivienda.
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9. - Promover el desarrollo administrativo de la gestión pública en los tres ámbitos de gobierno
mediante sistemas efectivos de control y evaluación, probidad en la cultura de rendición de cuentas,
así como en la ampliación de nuevos espacios de participación social.
10. - Revisar las atribuciones y responsabilidades de los municipios, para fortalecerlo como el
espacio político y administrativo más cercano a las comunidades.
Como parte de la práctica de estos objetivos se inició la creación de fondos para fortalecer a las entidades pero directamente a los municipios mas rezagados. El Ramo
33 es un programa que está integrado inicialmente por cinco vertientes que son:
• Fondo para la educación básica
• Fondo para aportaciones de salud
• Fondo para el fortalecimiento municipal y el DF
• Fondo para la infraestructura social
• Fondo de Aportaciones Múltiples.
Posteriormente observaremos en el apartado del Sistema de Coordinación Fiscal cómo esta integrado este ramo en la actualidad.
Con lo descrito en los párrafos anteriores podemos
darnos cuenta, que el federalismo en México está
consagrado constitucionalmente en el Artículo 40
y en el 73, y este es observado desde múltiples
acepciones, debido a los diferentes actores y
situaciones, y si a esto le agregamos las dos
dimensiones en las que se puede insertar: la
administrativa y la económica, resultaría
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
20
complicado observar y decidir un solo federalismo.
También al hablar de federalismo nos remite a la
división que existe entre un poder central
concentrado y ejercido por solo una entidad y las
otras entidades que se supone son autónomas,
como el caso de nuestro país, México.
Por último deseo referirme a las aportaciones de Guillén(1996: 23), que nos sirven para reflexionar
sobre el rumbo y los elementos que debe de contener la agenda del federalismo, si realmente se
quiere seguir avanzando en esta estrategia de igualdad regional.
1. - Identificar los actores que están construyendo el federalismo.
2. -Con respecto a la descentralización, habría que cuestionar los rubros de la descentralización y sus
tiempos: ¿por qué la educación y la salud y no las participaciones?, ¿Por qué esos tiempos y no
otros?;
3. - Tener cuidado con la elaboración de las agendas regionales del federalismo.
La construcción del federalismo se va ir realizando
a partir de que los actores e instituciones vayan
ganando poder y logren llevar a cabo
negociaciones para una agenda actual de debate
federalista” (Guillen, 1996: 23)
Es importante como administrador público detenernos un poco en este tema ya que representa un
discurso de moda, y realmente pensar si ese federalismo se está logrando, con bases democráticas y
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
21
de equidad regional, y no está frente a una descentralización de servicios públicos poco convenientes
para la federación. Si antes existían tres ámbitos para planear: el federal, estatal y municipal, ahora
a consecuencia de la poca capacidad de respuesta del gobierno central, se está cortando con la tijera
del regionalismo para diseñar un solo traje para varias entidades, que quizá tengan en común algunos
rasgos de carácter social, económico o políticos, pero ello no implica que su identidad, su cultura,
tradiciones, territorio, población y nivel de educación pesen en la aceptación de las “Políticas
Gubernamentales”.
Otro concepto que le va dar la forma central a nuestro objeto de estudio sin duda alguna es el de
relaciones intergubernamentales (RIG), término que nos sirve para que a través de él observemos
cada uno de los periodos de gobierno estudiados; resaltando las posibles relaciones o redes
implementadas por el gobierno estatal y federal para alcanzar el desarrollo de la entidad.
Las RIG implican un proceso mediante el cual al menos dos instancias de gobierno establecen
vínculos formales para la atención en diversas materias, en donde concurren interés, responsabilidad
y voluntades políticas. (Chaires Enrique, Clase de la especialidad en relaciones
intergubernamentales 2003.)
Para William Anderson en Wright (1997) son un cuerpo importante de actividades o de interacciones
que ocurren entre unidades gubernamentales de todo tipo y niveles del centro del sistema federal [
De Los Estados Unidos]
Para este académico, las unidades gubernamentales son: el gobierno nacional, estatal y municipal;
así mismo argumenta que dependiendo del número de éstas unidades se mostrará la diversidad y
complejidad de las RIG.
Con estas aportaciones podemos entender que
estas relaciones son intercambios que se
establecen en las redes intergubernamentales que
incluyen tanto a ciudadanos, funcionarios públicos
y entidades.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
22
Las RIG, en un sistema federal, tienen lugar en un
plan de doble direccionalidad:
a) Vertical: Que supone relaciones entre entidades gubernamentales de diferentes ámbitos de
competencia. Esto no significa necesariamente una relación jerárquica.
b) Horizontalidad: en esta dirección se involucran agencias o instituciones que correspondiendo
a un mismo ámbito de competencia respondan a autonomías o soberanías distintas.
En Wright Deils,(1997) Para entender las
relaciones intergubernamentales, se manejan en
síntesis tres tipos de redes gubernamentales:
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
23
Modelo de autoridad inclusiva
Este modelo considera que la autoridad actúa de
manera vertical, y existen variables que propician
que la dependencia de los gobiernos locales y
estatales hacia la federación sea fundamental,
como el caso mexicano donde los sistemas de
coordinación fiscal y el sistema nacional de
planeación y el marco jurídico hacen inevitable la
supeditación en ambos niveles de gobierno.
Gobierno nacional
Gobierno estatal
Gobierno local
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
24
Es una autoridad dominante jerárquicamente, y
basado en un sistema federal centralista.
Modelo de autoridad coordinada Este modelo determina los límites de manera clara y precisa las funciones que separa a los gobiernos
nacionales de los estatales, existiendo relaciones de poder entre los estados y sus localidades, que
resume en tres puntos:
1. No hay un derecho consetudinario de autogobierno local.
2. Las entidades locales son hijas del estado, sometidas a la creación y abolición a discreción
del estado.
3. Las localidades solo pueden ejercer los poderes que le han sido concedidos.
Gobierno nacional
Gobierno estatal
Gobierno local
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
25
Modelo de autoridad traslapada Este modelo conocido también como autoridad igual o superpuesta (Negociación), se presenta como
una conducta pautada, interdependiente y negociada entre funcionarios nacionales, estatales, y
locales. Este modelo, se adapta mejor a los acuerdos y negociaciones, variables que tienen actualidad
en el ejercicio de las RIG Contemporáneas.
Las RIG son redes que nos permiten conocer y entender el comportamiento del sistema político de
cualquier nivel de gobierno, es decir cada espacio (Federal, Estatal y Local) tiene sus conexiones y
sus interacciones que le da su característica propia. Ninguna relación va ser igual, ya que influyen
factores externos e internos, normativos y temporales como se observa en la parte dedicada a las
relaciones intergubernamentales de cada ejercicio de gobierno aquí estudiado.
Capitulo I Desafíos de la administración pública.
México, no ha sido la excepción en los procesos de cambios históricos que se han vivido en el sistema
mundial, se modificaron los sistemas de organización, costumbres y hábitos de consumo en el país; a
partir de la etapa posrevolucionaria se inició un periodo que buscaba en primer lugar la
reconstrucción del país y el replanteamiento del régimen de gobierno federal, desarticulado con el
Gobierno nacional
Gobierno estatal
Gobierno local
Nacional estatal y local
N / E
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
26
movimiento de 1910. En segundo lugar la Modernización del país, fue otra de las prioridades y cuyos
instrumentos se derivaron a partir de la aplicación de distintas políticas de intervención, y
regularización del estado en aspectos económicos y políticos.
Los años 60’s a 80’s representan etapas importantes en la vida del país mexicano ya que se
suscitaron sucesos de carácter estudiantil, movimientos sindicales, creación de frentes cívicos,
surgimiento de las ONG’S, que de alguna forma causaron ruido en el sistema e impactaron en la
configuración del estado mexicano contemporáneo, específicamente en las estructuras, quienes
tendrían el reto de atender y abanderar las demandas sociales, motivando también procesos que
modernizaron la administración pública.
En este contexto el presente capítulo pretende abordar, en primera instancia, y de manera muy
general, los antecedentes y nuevos enfoques de la administración pública, sus instituciones
políticas, partiendo primeramente de que el concepto
” Institución ” ha sido entendido de manera general, como las formas o estructuras fundamentales de
organización social, tal como han sido establecidas por la ley o la costumbre. Luego entonces, las
Instituciones Políticas, se podrían entender en términos concretos como las formas en que el poder
está organizado y estructurado, no se han comportado como instrumentos democratizadores, ya que
interponen el interés particular de determinado grupo político al interés general de la sociedad civil
que conforman al estado mexicano.
Hago énfasis en la función que ha tenido esta disciplina como un instrumento ejecutor de las
decisiones públicas y como parte fundamental de la organización del Estado. Para ello citaré
algunos antecedentes, definiciones generadas por el estudio académico de la materia.
1.1 Conceptualizando a la administración pública.
Deseo, en primera instancia, revisar y anotar el concepto de administración pública así como los
diferentes enfoques para definirla, con el propósito de comprender el desarrollo y funcionamiento del
elemento central de esta investigación.
Luis Aguilar(1997) menciona dos enfoques para definir a la administración pública:
a) Enfoque institucionalista, señalando que la administración pública es la aplicación de
instrumentos de eficiencia operativa para realizar las decisiones y propósitos de los políticos
gobernantes.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
27
b) Enfoque, macrosociológico marxista, definido como, la contribución técnica a la explotación
capitalista desde la dominación del estado de clase.
En este artículo, Aguilar hace referencia sobre
los dos sentidos de la administración pública como
sujeto de dependencia de un poder público
(ejecutivo). En este sentido podemos decir que el
estudio de los problemas de la administración
pública no se circunscriben ubícuamente en las
estructuras, sino que al contrario, es considerado
por algunos académicos como un fenómeno
administrativo particular por las características que
le imprime cada gobierno y con una diversidad de
funciones y actividades generadas por los
objetivos políticos del mismo.
En el transcurso del tiempo, la disciplina de la polícía ha sido abordada desde diferentes ángulos,
basta con recordar a los académicos como Weber en su obra “El político y el científico”, donde a
partir del concepto de burocracia enrola a la administración pública en el marco de un estado
absolutista; posteriormente, y desde el ángulo de la disciplina de la administración, se crea el
concepto a partir de las estructuras y la organización; hasta llegar a nuestros días donde el concepto
ha sido replanteado dando importancia a los impactos y resultados. Luego entonces se habla de la
adopción de conceptos como cultura organizacional, planeación estratégica, profesionalización, por
mencionar algunos rasgos de la nueva gerencia pública.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
28
Debe destacarse la riqueza de propuestas que definen a la administración pública. Desde distintos
conceptos ideológicos y contextos, así la disciplina se concibe como aparato ( Max Weber) cuadro
o aparato administrativo del estado. “maquinaria formal que detenta y ejerce el monopolio de la
violencia física” como organización : identifica a la administración pública a partir de sus
estructuras.“Por administración pública se entiende, en el uso común, las actividades de las ramas
ejecutivas de los gobiernos federales, estatales y locales “; como instrumento : “ es el instrumento
que el gobierno moviliza para la ejecución práctica de sus programas “; como enfoque innovador “
el concepto es limitado a la acción de la administración pública, es decir, a la consecuencia de la
acción, no a la intención o a la acción misma (el impacto: bienestar social y promoción económica.)
En México, la administración pública es observada a través de distintos lentes en el contexto de una
modernización administrativa, tal es el caso del enfoque jurídico, enfoque economista, y el enfoque
organizacional.
El enfoque jurídico: Sustenta el establecimiento de un orden legal, un régimen de formalización
jurídica, concedió mayor importancia a las normas que a su aplicación real, al estudio del derecho
administrativo y la subordinación de la administración pública a la política, es decir, como simple
ejecutora de las leyes. Este enfoque proporcionó en algún tiempo, los elementos necesarios para el
estudio de la administración pública, pero a medida que el estado asumió mayor responsabilidad en
la economía del país, el enfoque jurídico no bastó para explicar el funcionamiento real del aparato
administrativo.
Este enfoque resume su aportación en esta línea:
“ La administración pública es la aplicación
detallada y sistemática de la Ley.”
El enfoque economista, redujo el fenómeno administrativo al eficientismo. El criterio de
productividad y eficiencia que caracterizaba a las organizaciones privadas se introdujo al sector
público para optimizar las relación insumo-producto.
El enfoque organizacional, por su parte aborda a la administración pública, mediante la perspectiva
estructural- funcional, basándose exclusivamente en los aspectos formales de la organización” (
Quiroga. 1996:27y 28) resume su aportación en “ La administración pública no es simplemente un
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
29
cuerpo formal encarnable en la burocracia, que ciegamente pone en acción el poder del estado formal,
que existe solo en función de la realización de ese poder “
Enfoque institucionalista, el cual entendía a la administración como la mera aplicación de
instrumentos de eficiencia operativa para realizar las decisiones y propósitos de los políticos
gobernantes, y que además había sido erráticamente renovada en los años setenta con la utilización
del enfoque macro sociológico marxista, que entendió a la administración pública como la contribución
técnica a la explotación capitalista desde la dominación del Estado de clases.
Finalmente, el concepto de administración pública, que manejaremos desde la perspectiva del
presente trabajo, se referirá a una de las partes de esa dualidad manejada por diversos académicos.
Me refiero a la parte funcional que tiene que ver con asuntos de orden social y político, y su influencia
en la conducción del gobierno, toda vez que ésta, poseé un carácter instrumental que posibilita la
legitimidad y la gobernabilidad de quien la ejerce.
1.2 Fundamentos de la administración pública.
Desde nuestra perspectiva la administración pública, se sustenta en tres dimensiones que dan cuenta
al mismo tiempo de su importancia social y política: La dimensión histórica; la dimensión jurídica y la
dimensión social y política.
Histórico
a)Como aspecto de la actividad gubernamental
Referentes en el campo de b) Como Objeto de
estudio. la administración pública Jurídico.
a) Elementos constitucionales
b) Elementos normativos.
Social-político
Referentes de la administración pública. Chaires Ramírez Enrique. 2003. (mimeo)
1.2.1 Fundamento Histórico
El hecho de remitirnos de manera breve a algunos
rasgos de la historia de la formación de la
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
30
administración pública mexicana nos permite
entender su funcionamiento así como la
conformación de sus estructuras, además de
poderla observar como producto combinado de la
tradición, la acumulación, la centralización
administrativa y “política”.
En su dimensión histórica, la administración
pública se ubica como componente de la actividad
gubernamental desde la época antigua de la
civilización, destacando la administración egipcia,
en la cual destacan tres características
importantes: la coordinación de esfuerzos
económicos, el propósito para garantizar la
prosperidad y la aparición de la idea de burocracia.
En la administración china, por su parte, destaca el
legado de Confucio con sus cuatros criterios: la
necesidad de quienes ocupen responsabilidades
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
31
públicas conozcan el país, con el propósito de que
puedan resolver los problemas públicos; el
ejercicio ético de la función pública; el espíritu
público para promover el bienestar económico del
pueblo; y la selección de funcionarios honrados,
desinteresados y capaces.
La administración democrática griega constituye
también un momento de relevancia en el desarrollo
histórico de la acción gubernamental, no solo al
ensayar distintas formas de gobierno, sino por la
concepción y el aporte respecto al proceso de
construcción de las instituciones de representación
social y política.
Egipto y Roma aportan además una riqueza
conceptual y práctica al desarrollo de la
administración pública, sin cuyo conocimiento
resulta por demás difícil comprender a la
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
32
administración pública moderna como
componente del sistema político, tema que
abordamos con mayor precisión en el segundo
capítulo.
La administración pública, como ciencia moderna, nace en el siglo XIX. Se considera que a partir de
este siglo se inicia el proceso histórico de esta disciplina. En sus inicios tenía funciones que
circunscribían al bienestar de la sociedad, dotándola de satisfactores como el mejoramiento de los
servicios públicos, impulso al campo y la realización de actividades para fortalecer las tradiciones. A la
administración pública en sus orígenes se le conoció con el nombre de ciencia de la administración
de la sociedad, y posteriormente como ciencia de la policía. La ciencia de la policía tuvo su desarrollo
en el contexto del Estado moderno, principalmente en el campo de acción de la cameralística dentro
del estado absolutista.
Para Von Justi, considerado como el pensador más relevante de esta disciplina, la función de la
policía se centra en mantener felices a los ciudadanos; entendida la felicidad como supervivencia,
vida y vivir mejor, él define la política, como “ lo que capacita al estado para incrementar su poder y
ejercer su fuerza a lo máximo”, la acción más importante de este académico fue el haber conciliado
los elementos de la policía y los de la administración. Estas aportaciones surtieron efectos en países
tradicionalmente administrativos como Italia, y España. Este último influyó en países
latinoamericanos como México. ( En Guerrero Omar: 1985)
En esta época, en México, al igual que en otros países (Francia y España, etc.), existía el interés de
estudiar el quehacer del gobierno y de la administración pública. Luis de la Rosa (En Guerrero: 1985)
distinguía las funciones específicas del gobierno y la administración, “Un gobierno tiene por principal
objeto difundir y conservar la nacionalidad e independencia del país, mantener inviolable sus
instituciones públicas y proteger al pueblo en el goce de sus derechos. La Constitución es popular, o
sostiene las prerrogativas o inmunidades de las clases privilegiadas, si el gobierno es una
aristocracia.
La administración pública tiene por objeto satisfacer las necesidades más imperiosas y exigentes de
toda la sociedad: la seguridad pública, la abundancia de recursos necesarios para la subsistencia, la
moralidad y buenas costumbres, la instrucción pública, la salubridad y la higiene pública, el socorro de
la miseria y calamidades, el goce de todos los beneficios, de todas las comodidades y ventajas que
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
33
proporciona al hombre la civilización”. Esta distinción, me permite reflexionar en el sentido dual que
ha desempeñado y desempeña actualmente la administración pública en nuestros días, es decir el
carácter instrumental que le permite actuar como aparato de organización y ejecución y aparato
político del Estado, supeditado a las necesidades de los “proyectos de los gobernantes. “La mano no
era algo con existencia propia e independiente. Era únicamente un miembro de un organismo entero
y sumamente complejo y lo que beneficiaba a la mano beneficiaba también a todo el cuerpo servido
por ella”. Engels (1994). En otras palabras, si la administración, como parte de ese cuerpo llamado
estado, funciona, ese cuerpo se legitima y la sociedad tiene respuestas.
En el sistema capitalista, la administración pública es la acción del Estado sobre la sociedad, es decir
El Estado y la sociedad se relacionan por medio de la administración pública, (Ramírez Brun: 1983),
y ésta es apoyada por sus distintas áreas o dependencias que conforman su estructura funcional. En
el caso de la administración pública mexicana esta se ha visto en un proceso de crecimiento y
adelgazamiento, centralización y descentralización.
Con el proceso de modernización administrativa entendida como lo define María del Carmen
Pardo(1996) “Modernización Administrativa: La adecuación y ajuste de la gestión estatal para lograr
que el flujo de acciones sociales predominantes en una sociedad logre la coherencia y organización
necesaria. La administración pública de México inicia un desarrollo administrativo que aún no se ha
consolidado plenamente, pero si ha obtenido avances importantes”.
La administración pública en México a partir de 1970 tiene una nueva perspectiva que es la de contar
con una administración pública moderna, que no solo pretende introducir cambios, sino que intenta
establecer condiciones para lograr que la propia administración pública promueva y conduzca tales
cambios, para aumentar la capacidad de respuesta a las necesidades fundamentales de desarrollo
económico y social.
A partir de la década de los ochenta la necesidad de redimensionar el aparato de gobierno (
Redimensionamiento: La recomposición del aparato administrativo del Estado.) Surge como una
estrategia inmediata para enfrentar la crisis económica generada por el Estado benefactor, concebido
a partir de 1930. “ El pacto social que sustentaba y el nacionalismo revolucionario se vio como
pesados impedimentos para acoplar la economía mexicana a los imperativos de una acumulación
capitalista en el contexto de una división internacional del Trabajo” (Alonso Jorge 1992: 323 a la 33.)
Las características de la gestión pública que realizaba ese Estado, según Aguilar Villanueva,(1997)
eran:
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
34
• Predominio del gobierno federal sobre los otros niveles de gobierno
• Autonomía y discrecionalidad en la toma de decisiones
• El empleo y desempeño de la gestión pública como fuente de legitimidad.
• Creación y dilatación de la empresa pública como una forma directa de gestión.
• Regulación de las conductas económicas.
• La gestión pública a través de jerarquías personalizadas(clásica Organización Burocrática)
• Ineficiencia de la aplicación del gasto Público
.
En los debates surgidos por la reforma del Estado, se le ha dedicado importancia a la reforma
administrativa del estado( A.P) pero se ha dejado al margen, estilo y forma de su intervención con los
elementos que integran al estado, en el sentido estricto.(Capacidad de respuestas, nuevas formas de
hacer la gestión pública)
El Estado mexicano, con la finalidad de acceder a los contextos de los países desarrollados,
implementó estrategias reguladoras para el fomento de empresas, tratando de impulsar a los
empresarios mexicanos para invertir y generar empleo, cayendo en una Política proteccionista, que
más tarde le pesaría al sistema económico, por sus efectos reversibles en términos de mercado
laboral y dinero.
Entre los 70s y 80s, el estado adquirió las empresas que habían fracasado en el mercado
competitivo, convirtiéndose en un aparato obeso con el control de más de 1,400 empresas
aproximadamente ( Cines, Teatros etc.) Otro aspecto importante fue el crecimiento burocrático al
interior del subsistema de gobierno, convirtiendo a las dependencias de la administración pública
central en verdaderos monstruos para la economía mexicana. Sus instituciones políticas, partiendo
primeramente que el concepto “Institución” ha sido entendido de manera general como las formas o
estructuras fundamentales de organización social, tales como han sido establecidas por la ley o la
costumbre. Luego entonces, las instituciones políticas, se podrían entender en términos concretos
cómo las formas en que el poder está organizado y estructurado, no se han comportado como
instrumentos democratiza-dores, ya que interponen los proyectos políticos de grupos a los interés
generales de la sociedad civil.
En el contexto de la crisis de 1982, el gobierno federal reconoció la urgencia e importancia de
adelgazar y reordenar la estructura y funciones del monstruo llamado administración pública.“ El
crecimiento del Estado termina detenido y paralizado por el déficit del consenso. Los estados no
pueden crecer todo lo que quisieran y como deseaban porque existen límites” (Aguilar Villanueva
1997:42).
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
35
Al asumir la presidencia de la república, Miguel de la Madrid Hurtado, en 1982, reguló la intervención
del Estado en la economía, se reformaron los artículos 25,26,27 y 115 de la Constitución Política
Mexicana con la finalidad de definir una nueva relación Estado- Sociedad. Se originó la política de
desincorporación de las empresas públicas, lo que se conoció como el adelgazamiento del Estado, y
se volvió a la utilización de la planeación como medida para impulsar el crecimiento ordenado.
El Estado se reservó la administración de las empresas estratégicas. Las reformas de 1982 fueron
consideradas como argumentos políticos, ya que los municipios y las entidades eran dependientes a
las decisiones de un poder central. Hablar de nacionalismo revolucionario era sinónimo de “estado
grande” reconocido como ineficiente para avalar la nivelación social debido a las prácticas corruptas
de favoritismos, logrando la desacreditación de la sociedad civil mexicana. Consecuentemente de la
Madrid llamó a su gobierno de “Renovación Moral” que buscaba, además de recuperar su
credibilidad, dar coherencia a un proyecto general de reformas que consistían en:
• Reducción del Personal en la administración pública
• Privatización de empresas públicas
• Política de austeridad económica.
• Reformas constitucionales
Miguel de la Madrid trató de devolverle al Estado su papel dinamizador a través de los programas de
reordenamiento económico y los demás derivados de las políticas del plan Nacional de Desarrollo. Se
puede mencionar que estas reformas son inicios de lo que posteriormente se implementó como la
reforma del Estado. Estas reformas se enfocaban a aspectos de carácter administrativo, impulsando
la simplificación administrativa a través de la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la
Federación el 1 enero de 1983. Cuyas facultades principales se enfocaron a la aplicación del control
de carácter normativo, de vigilancia y fiscalización, y evaluación.
En la actualidad, la administración pública se encuentra inmersa en un ambiente de cambios, y en
algunos campos de consolidación de la reforma administrativa iniciada desde los 70’s. La
administración pública mexicana enfrenta retos que van más allá de la simplificación administrativa;
los trámites burocráticos han ido quedando a un lado por la automatización de las áreas. Ahora la
preocupación de la administración pública gira entorno a la profesionalización. A través de un servicio
civil de carrera y, que de manera breve tocaremos más adelante, como uno de los medios para la
integración del nuevo escenario de la administración pública.
1.2.2 Fundamento Jurídico
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
36
Este apartado es fundamental para observar a través de las leyes el grado de supeditación de las
regiones a la federación en los distintos campos de acción del Estado, partiendo del federalismo
hasta la normatividad que rige el ejercicio de la administración pública.
El fundamento jurídico de nuestro objeto de estudio lo limitaremos estrictamente al aspecto de la
función y organización de la administración pública, y no veremos a esta como sinónimo del poder
ejecutivo, como algunos jurista mencionan, cuando se debate que las estructuras burocráticas
administrativas poseen la esencia jurídica de manera implícita.
Considero que la administración pública adquiere por si misma la personalidad jurídica que le permite
desempeñarse en el auxilio a las tares del gobernante. Creer que el ejecutivo, como poder, le hereda
las mismas responsabilidades y atribuciones de manera implícita es motivo de cuestionamiento, por
ejemplo la administración no poseé la asignación del sufragio, ni el reconocimiento social, es decir
sustenta el poder legal que le dan las leyes, pero no el poder político que tiene el ejecutivo por si
mismo.
La función administrativa es la actividad que normalmente corresponde al poder ejecutivo, se realiza
bajo órdenes jurídicas y limita sus efectos a los actos jurídicos concretos o particulares a los actos
materiales, que tiene por finalidad la prestación de los servicios públicos o la realización de las demás
actividades que le corresponden en sus relaciones con otros entes públicos o con particulares,
reguladas por el interés general y bajo el régimen de policía o control. ( Andrés Serra Rojas,1983: 59 )
La función pública establece como objeto: • La reglamentación, la vigilancia y el control de la actividad privada;
• La ayuda a la iniciativa Privada y a las empresas privadas de interés colectivo
• La creación y la gestión de servicios públicas; y
• La administración juzgando los conflictos, es decir, lo que domina el contencioso
administrativo ( Serra Rojas, 1983. Pág. 25.)
La administración pública federal encuentra su fundamento jurídico en la Constitución de 1917 y en la
“Ideología de los diversos regímenes gubernamentales” (Rodríguez Araujo, 1973.) En el caso
mexicano diversos académicos han debatido la personalidad jurídica de la administración pública
argumentando antagónicamente que la función administrativa es una función del Estado por tanto es
una personalidad general del estado y no como la personalidad jurídica de uno de sus elementos.
Centralizada ( Art. 2 ° L.O.A.P.F)
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
37
• secretarias de estado
Art.90 Paraestatal ( Art 3° LOAPF)
• Organismos descentralizados
• Empresas paraestatales.
• Banca de desarrollo
• Fideicomisos públicos
( Constitución Política Mexicana. Art. 90 )
Ley orgánica de la administración pública del
estado de colima de 1985.
Organizada en 34 artículos que regulaban el accionar y la estructuración de la administración pública
colimense, resaltando la incorporación de conceptos como sectorización y coordinación y lo que
conocemos como administración pública paraestatal.
Recordando algunos aspectos históricos de la legislación en materia de la administración pública,
anotaré como primera referencia histórica a: “ Ley orgánica del poder ejecutivo de 1968 la cual detalla
los órganos que auxiliarán en sus funciones al ejecutivo estatal siendo:
Secretario general de gobierno
Oficial mayor de gobierno
Procurador general de justicia
Director de economía
Director de urbanismo y obras públicas
Director de educación pública
Director de tránsito
Director de turismo
Este ordenamiento establecería jerarquía política y administrativa del Secretario General de Gobierno
y el Oficial Mayor sobre las demás dependencia gubernamentales.” (Salazar Enrique, la
Administración pública colimense. Pág.25)
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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El objeto de investigación tiene su fundamento jurídico en las siguientes normas:
Constitución política mexicana 1917 Art. 90
Constitución política del estado de Colima. Art 8° fracc. IV.
Capitulo II de la administración pública. Art. 60°
al 66°.
Ley orgánica de la administración pública
Ley orgánica de la administración pública del
estado de Colima de 1985.
Reformada por primera vez en 1986.
1.2.3 Fundamento Social y Político
Por las características particulares de los últimos sexenios del gobierno federal de Miguel de La
Madrid Hurtado, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce de León y la importancia que
reviste en la relación intergubernamental Federación/ Región, citaré de manera general, las
condiciones y algunos acontecimientos que enmarcaron los diferentes contextos nacionales y así
poder observar algunos factores de carácter político y social que condicionaron la supeditación de la
administración pública de las entidades y en el caso específico de la colimense.
En el ámbito político, al inicio de los 80s las reformas a la legislación electoral habían sido limitadas,
incapaces de modificar el centralismo gubernamental en el manejo de los procesos electorales y, al
mismo tiempo, insuficientes para motivar mayor apertura y participación social, cuyos reclamos se
manifiestan de manera abierta en los procesos federales de 1988 en que el Estado sufre, pese al
abstencionismo, las elecciones más conflictivas de la época moderna, entendiendo lo conflictivo como
la dificultad del régimen para conservar el ejercicio del poder público.
Las ideas de democracia y nacionalismo empiezan a despertar el interés de la ciudadanía mexicana.
El escenario político se ve sorprendido por una nueva corriente que nace al interior del Revolucionario
Institucional, como inconformidad por la asignación de la candidatura Salinas de Gortari, la cual al no
tener cabida al interior del PRI, decidió abandonar las filas e iniciar, junto con Muñoz Ledo y otros
simpatizantes, un nuevo movimiento político, llegando a conformar un frente, fortalecido y unificado
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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con los partidos de Izquierda y los partidos pequeños, quienes decidieron declinar sus candidaturas a
favor de Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano.
Superada la etapa de la contienda electoral y
después de los cuestionados resultados de las
elecciones de 1988, accede al poder Salinas de
Gortari, generando un desconcierto ciudadano
que se torna en un obstáculo a vencer por la
nueva administración pública federal, obligada
circunstancialmente, a crear estrategias que reúna
la virtud de convencer y legitimar la autoridad
gubernamental.
En el marco de su discurso de toma de posesión y obligado por el clima de las circunstancias Salinas
presentó los compromisos nacionales, figurando los tres acuerdos más importantes:
� La reforma del estado,
� El programa de estabilidad económica, y
� El programa nacional de solidaridad.
La reforma del Estado buscó establecer mediante el consenso de las diferentes corrientes políticas las
nuevas reglas del juego en los procesos electorales, surgiendo en el debate varias reformas a la
legislación electoral que fueron definiendo el sistema electoral y el sistema de partidos, destacando
la creación del Instituto Federal Electoral (1991), organismo autónomo que ha ido consolidándose con
el fenómeno de la ciudadanización y la despartidización de su consejo general. Las elecciones
federales de 1991 fueron consideradas por muchos analistas políticos como las más vigiladas de la
historia electoral del país, donde la ciudadanía no solamente participó ejerciendo su derecho al
sufragio, si no que también lo hizo en otras vertientes de la contienda electoral, como observador,
funcionario de casilla, representante de algún partido, etc. A la par de esta dinámica surgen
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
40
acontecimientos lamentables que desmotivaron y crearon un ambiente de incertidumbre política, como
fue la muerte de Luis Donaldo Colosio, candidato del PRI a la presidencia de la república mexicana,
hecho que aún sigue sin una aclaración que convenza a la ciudadanía en general. El día de la
jornada electoral, el pueblo mexicano vivió una de las etapas memorables en donde el
abstencionismo, pese a los acontecimientos que enmarcaron esta contienda electoral, fue vencido
por el espíritu de democracia y la participación ciudadana, obteniendo el triunfo electoral Ernesto
Zedillo Ponce de León.
Paralelamente a los acontecimientos y avances políticos de la vida del país, en el aspecto económico
se viven dos grandes crisis económicas en 1982 y 1994. Es una época donde el poder adquisitivo de
los trabajadores se ve devaluado, la inversión de los empresarios mexicanos diminuye generando el
cierre de alguna empresa y por ende presentándose el fenómeno del desempleo. Se implementaron
políticas económicas que pretendieron llevar al país a la estabilidad por medio de medidas que
regulaban los ajustes de los indicadores macroeconómicos(inflación, déficit etc.) y de aparente
recuperación económica, pero a la vez de inevitable deterioro social.
En estos periodos se aplicaron dos pactos económicos:
� Pacto de solidaridad económica (diciembre de 1987 a diciembre de 1988),
� Pacto para la estabilidad y el crecimiento económico (01 de enero de 1989 diciembre de
1992)
Con ambos programas, y las medidas estabilizadoras, se afectó fuertemente la economía de las
familias, los obreros y los campesinos, ya que la características de ambos pactos eran mantener el
salario real de manera constante; y la moneda mexicana con relación al dólar se deslizaba entre 40 y
20 Centavos diarios. Otro fenómeno económico que se presenta en este contexto fue la entrada de
capitales extranjeros, que vinieron a fortalecer la economía mexicana, de manera entre comillada, ya
que gracias a ellos (capitales golondrinos) la desestabilidad económica de 1994 se agudizó, cayendo
la bolsa de valores y la devaluación de la moneda se hizo presente.
En este periodo la población mexicana se encontraba en una transición compleja, en tanto que se
han presentado una diversidad de ideas de orden político e ideológico, además de la problemática que
se derivó del bajo nivel de vida existente en el contexto mayoritario de las familias mexicanas;
consecuencias, en parte, de las crisis económicas y políticas en cada fin de sexenio. El acentuado
desempleo y la alta concentración de la riqueza en pocas familias, han evidenciado una creciente
desigualdad social, que ha amenazado en últimas fechas las estructuras nacionales, y
consecuentemente al sistema político. Los rezagos sociales y el abandono del campo son muestra de
la mala planeación y el centralismo gubernamental que sé aplicó en materia de política social, y
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
41
consecuentemente se ha golpeado fuertemente a la sociedad mexicana, siendo la población indígena
la mas señalada. En consecuencia se han presentado en el territorio nacional dos movimientos en los
Estados de Chiapas, Oaxaca y Guerrero ( EZLN y EPR) que a través de la lucha armada, están
buscando la atención nacional e internacional para que las demandas de los pueblos indígenas sean
escuchadas y atendidas.
El gobierno federal que encabezó Ernesto Zedillo Ponce de León, con el ánimo de impulsar el
desarrollo social, programó en la agenda nacional la implementación del Programa para superar la
pobreza 1995-2000, que tenía como objetivo “establecer las condiciones materiales necesarias para
impulsar la plena incorporación de la población en pobreza extrema al proceso de desarrollo y con
ello, contribuir a la efectiva elevación de los niveles de bienestar y desarrollo social del país“
(Programa para superar la pobreza 1995-2000. Pág.47). Así mismo se implementó él programa de un
nuevo federalismo, que tenía como estrategia el fortalecer las entidades redefiniendo las atribuciones
del gobierno federal, los gobiernos de los estados, así como de los gobiernos locales, partiendo
principalmente del reconocimiento de cada uno de estos niveles de gobierno; como se observa en
sus objetivos:
• “Fortalecer la unidad nacional a partir de reindivicar la función compensatoria del pacto
federal”
• “Vigorizar la autonomía política de los estados con base en las relaciones
intergubernamentales sustentada en los principios de cooperación y coordinación, mediante
una profunda redistribución de facultades, funciones, responsabilidades y recursos del
gobierno federal hacia los gobiernos estatales y municipales.”
• “Constituir una estrategia fundamental para generar un mayor desarrollo político,
económico, regional y administrativo”.
En el caso concreto de la función de la administración pública colimense, ésta se ha supeditado a
los mismos factores que en el nivel federal, atendiendo a los diferentes instrumentos de planeación y
fiscalización, pero agregándose caracterís-ticas especiales a partir del año de 1979, cuando accede
al poder ejecutivo la primera mujer gobernadora del país, Griselda Álvarez Ponce de León, en este
periodo la administración pública se instrumenta a partir de un Plan Estatal de Desarrollo,
documento que tres años después es desplazado por el Plan Colima, política implementada por el
Presidente de la república Miguel de la Madrid Hurtado, colimense por nacimiento.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
42
La práctica política ha repercutido considerablemente, en la estructura y en el funcionamiento de la
acción pública; se han generado dependencias y direcciones especializadas para ejecutar y
fomentar el desarrollo del estado.
Pensando en entender este tipo de metapolítica, sería interesante observar las acciones derivadas de
la llamada reforma de la gestión pública en el Estado ya que en los últimos cuatro sexenios se han
presentado situaciones de carácter virtual que condicionan la función de la administración pública y la
llamada Modernización del Estado a una centralización que obliga a las autoridades locales a
negociar recursos para poder conciliar los diferentes intereses de los grupos de la región (Colonos,
Autoridades Municipales, Funcionarios, etc.).
1.3 –Estructura de la administración pública en Méx ico
La administración pública realiza sus actividades estructurales y funcionalmente en dos niveles: El
nivel central y el nivel local.
El nivel central se estructura entorno al poder ejecutivo federal en Secretarías de Estado y
Departamentos Administrativos, que mantenían relaciones directas con el ejecutivo y con organismos
descentralizados, empresas de participación estatal, fideicomisos y sociedades nacionales de crédito.
Al primer tipo de organismos se les conoce como administración pública centralizada y al segundo
como administración pública paraestatal. Las comisiones intersecretariales, los gabinetes
especializados, las delegaciones o representaciones en los estados y los órganos desconcentrados de
las Secretarías de estado y departamento administrativo también forman parte del nivel central; al
igual que la Procuraduría General de la República.
El nivel local o territorial se estructura en torno a los gobiernos de los estados y municipios. ( Quiroga,
Gustavo 1996:20)
Estructura de la administración pública centralizada: Corresponde a este espacio las secretarías de
estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República, quienes
tendrán la función de auxiliar al titular del ejecutivo federal sobre la base de la planeación (PND) y
presupuestación determinada. A efecto de sus tareas y atribuciones específicas, éstas se encuentran
contenidas en la LOAPF.
Sector paraestatal: Son dependencias de este sector los organismos decentralizados, las empresas
paraestatales, los fideicomisos públicos y la banca de desarrollo normadas por la LOEP.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
43
Para efecto técnico político el conjunto de dependencias, es decir la estructura administrativa,
constituye el gabinete, legal y ampliado, el cual es un órgano colegiado de varias dependencias de la
administración pública que se constituye para analizar, definir, y evaluar la acción de la
administración pública.
Dependencias de la Administración pública Centralizada del período de Ernesto Zedillo.
Secretaría de Gobernación (S.G)
Secretaría de Relaciones Exteriores (SER)
Secretaria de la Defensa Nacional (SEDENA)
Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
Secretaria de Contraloría y Desarrollo Administrativo. (SECODAM)
Secretaria de Energía (SE)
Secretaria de Comercio y Fomento Industrial. (SECOFI)
Secretaria de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (SAGAR)
Secretaria de Comunicaciones y Transportes. (SCT)
Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL)
Secretaria de Educación Pública (SEP)
Secretaria de Salud. (SSA)
Secretaria del Trabajo y Previsión Social (STYPS)
Secretaria de la Reforma Agraria (SRA)
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. (SEMARNAP)
Procuraduría General de la República. (PGR)
Administración Pública Paraestatal y Órganos Desconcentrados del periodo de Ernesto Zedillo.
Academia Mexicana de Derechos Humanos
Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA)
Apoyo y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA)
Banco de México (BANXICO)
Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT)
Banco Nacional de Crédito Rural, SNC (BANRURAL)
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, SNC (BANOBRAS)
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE)
Casa de Moneda de México
Centro Nacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN)
Centro de Integración Juvenil, A.C. (CIJ)
Centro Nacional de Metrología (CENAM)
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
44
Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED)
Centro Nacional de Rehabilitación (CNR)
Comisión Federal de Electricidad (CFE)
Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF)
Comisión Nacional de Arbitraje Médico
Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)
Comisión Nacional de los Libros de Texto Gratuito (CONALITE)
Comisión Nacional del Agua (CONAGUA)
Comisión Nacional del Deporte (CONADE)
Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro (CONSAR)
Comisión Nacional para el Ahorro de Energía (CONAE)
Comisión Nacional para la Regularización de la Tenencia de laTierra (CORETT)
Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE)
Consejo de Recursos Minerales (CRM)
Consejo Mexicano del Café (CMC)
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT)
Consejo Nacional de Población (CONAPO)
Consejo Nacional de Prevención y Control del SIDA (CONASIDA)
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CNCA)
Comisión Federal de Telecomunicaciones (CFT)
Comisión Nacional de Competencias (CFC)
Comisión Reguladora de Energía (CRE)
Consejo Mexicano de Inversión
Consejo Técnico Consultivo Nacional Forestal (CONAF)
Comisión Nacional para el conocimiento y uso de la Biodiversidad (CONABIO)
DICONSA
Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía (RTC)
Fideicomiso del fomento Minero (FOMI)
Fideicomiso Liquidador de Instituciones y Organizaciones auxiliares de Crédito (FIDELIQ)
Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural ( FOCIR)
Fondo de Cultura Económica (FCE)
Fondo Nacional de fomento al Turismo (FONATUR)
Fondo Nacional de apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES)
Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (FONACOT)
Fondo Nacional para el Fomento a las Artesanías (FONART)
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)
Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT)
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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Instituto Federal Electoral (IFE)
Instituto Mexicano de Cinematografía (IMCINE)
Instituto Mexicano de la Tecnología del Agua (IMTA)
Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH)
Instituto Nacional de Ecología (INE)
Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias (INER)
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI)
Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares (ININ)
Instituto Mexicano del Petróleo (IMP)
Instituto Mexicano de la Producción Industrial (IMPI)
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
Instituto Nacional de Salud Pública (INSP)
Instituto Nacional de Nutrición Salvador Zubirán (INNSZ)
Instituto Nacional de la Pesca (INP)
Instituto Mexicano de la Radio (IMER)
Instituto Nacional Indigenista (INI)
Instituto Mexicano del Transporte (IMT)
Luz y Fuerza del Centro (LFC)
Nacional Financiera (NAFIN)
Notimex. Agencia Mexicana de Noticias
Petróleos Mexicanos (PEMEX)
Procuraduría Agraria
Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente (PROFEPA)
Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO)
Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Servicio Postal Mexicano (SEPOMEX)
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF)
Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP)
Telecomunicaciones de México (TELECOMM)
(Fuente: http://www.presidencia.gob.mx, 1999-11-11)
Como se ha citado, la función de estas secretarías y áreas de la administración pública, se encuentran
detalladas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la cual tiene su antecedente en el
documento jurídico de 1939, llamado Ley de Secretarias y Departamentos de Estado, la cual sufrió
algunas reformas en 1946 y 1958 hasta ser derogada en 1976, cuando fue sustituida por la ley ya
citada.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
46
En la década de los ochentas el aparato
administrativo federal, como parte de la
reingeniería, se reformó, fusionando algunas
secretarias y desapareciendo otra, dando origen
a nuevas dependencias como son Programación y
Presupuesto y la Secretaría de Recursos
Hidráulicos.
1.4.Corrientes actuales en la administración públic a.
“Los Estados Nación enfrentan tiempos y situaciones difíciles que obligan a redimensionar sus formas
de gobierno y de administración pública para hacerlas coincidir con las exigencias que imponen la
internacionalización de la economía, la cual está disminuyendo el poder de decisión de los gobiernos
sobre la administración de su propia economía“. (Vargas, Guadalupe 1995: 17)
El nuevo estado requiere de una administración capaz de transformar las actitudes de los
funcionarios y autoridades públicas, las instituciones y los estilos de administrar lo público y dejar de
ser un producto estructurado de las crisis políticas y económicas del país, analógicamente lo decía
Engels (1994) “ La mano no es solo el órgano del trabajo, es también producto de él “
“ Los aparatos políticos – administrativo de los gobiernos se redimensionan, para adaptarse a las
nuevas redistribuciones de poderes emergentes, las cuales han derivado en la creación de nuevas
agencias e instituciones gubernamentales que facilitan e incrementan la eficiencia, la eficacia y la
productividad de los procesos de su administración pública. Para mantener la gobernabilidad de una
sociedad, las instituciones deben de tener la capacidad de respuesta a las demandas de la sociedad
civil, pero el diseño y la implementación de esa respuesta, es la responsabilidad del aparato político-
administrativo de la Nación- Estado”. (Vargas, Guadalupe 1995: 22)
La Administración Pública enfrenta problemas de carácter funcional y estructural en el ir y venir de
los cambios gubernamentales y de las políticas administrativas de cada sexenio. No basta con diseñar
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
47
planes de desarrollo que le permitan ver el rumbo a seguir y las políticas a implementar, considero
que en la actualidad, esta disciplina tiene una función importante en la nueva relación entre el
estado y la sociedad, ya no es necesario contar con aparatos burocráticos administrativos que
interfieran en la comunicación e interacción de ambos. La acción de la administración pública no
únicamente se debe de conformar con el carácter instrumental, delegado por la acción política del
titular del ejecutivo, ni mucho menos debe de atender exclusivamente las tareas asignadas
tradicionalmente, ahora la sociedad reclama lo que hace y debe hacer la acción pública.
En el nuevo contexto, caracterizado por la globalización, la administración pública tiene tres tareas
principales por cumplir:
a) Satisfacer las necesidades de la población,
b) Impulsar el desarrollo económico, y
c) Mantener el orden público entre los habitantes.
A partir de las reformas del Estado social en diferentes sistemas políticos se han creado diferentes
escuelas que han permitido clasificar y ubicar la acción del gobierno, como lo retoma Luis Aguilar
(1997) :
Escuela Institucional: Inspirada en los valores de la legalidad, la certidumbre jurídica y el trato
imparcial a los ciudadanos. Teoría prescriptiva. Burocracia como organiza-ción jerárquica,
especializada y limitada en sus competencias.
Escuela Gerencial: Inspirada en los valores de la eficacia calidad administrativa y en las teorías de
decisión, organización y gestión (dos corrientes principales: análisis de políticas públicas y gerencia
pública).
Escuela posburocratica: Inspirada en los valores de la flexibilidad gubernamental y de la interacción-
cooperación entre gobierno y ciudadanía en el desarrollo de la función pública “Empoderamiento” de
los ciudadanos. Administración de las fronteras interorganizacionales (entre sectores, gobiernos,
agencias, programas y niveles).
Los paradigmas posburocráticos tienen como características:
1. - Estructuras más reducidas.
2. - Utilización de métodos y sistemas propios de la administración privada.
3. - Incorporación de tecnología administrativa
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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4. - Incorporación de principios políticos- administrativos de mayor eficiencia
5. - Trabajo en equipo.
La escuela posburocrática es la que ha tenido vigencia en la última década, influida por los
resultados obtenidos en la administración privada con la utilización de instrumentos eficientizadores
que han permitido alcanzar sus objetivos y su misión, tal es el caso del uso de la planeación
estratégica, la calidad en la prestación del servicio al cliente. Traduciéndola en el sector público
estamos pensando en el concepto de la administración pública estratégica, propuesta de los
investigadores ingleses Jervis y Richards (1995) citado en (Vargas, Guadalupe 1995: 28 y 29 ) los
cuales proponen un modelo de administración pública estratégica con propósitos públicos basada en
dos elementos:
1.- Procesos de gobernabilidad / establecimiento de propósitos / resolución de conflictos.
No se puede sacar la Política de la Política. Las sociedades inevitablemente están llenas de
conflictos respecto de “Quien consigue qué, cuándo, dónde y cómo “a menos que exista un
proceso efectivo para el manejo de los conflictos, éstos explotaran y destruirán las reformas
de la administración y los servicios públicos
2. - Administración Estratégica efectiva
En escenario de recursos limitados, la competencia nacional requiere de alcanzar al
máximo, beneficios del gasto público que incluye la promoción de la eficiencia operacional,
pero sobre todo significa una administración estratégica efectiva. No importa qué tan eficiente
sea, porque si va en la dirección errónea, se estará fallando.
Hablar de redimensionar la administración pública, implica “practicar una reingeniería a los procesos
administrativos para hacerlos más eficientes y eficaces en la rectoría económica, en el manejo de
los recursos nacionales para el beneficio de la sociedad “(Vargas, Guadalupe Pág. 24 Cultura
Administrativa año 5 nº 16 Enero-Febrero). Sin embargo, debido al diseño y aplicación discrecional
de las políticas públicas, supeditadas muchas veces a prioridades de las políticas y de los políticos,
resulta difícil, aunque no imposible, que las organizaciones proveedoras de los servicios públicos
puedan operar supeditándose a las libres fuerzas del mercado. Por lo tanto, para resolver este
problema, Cita Vargas Mintzberg (1996) aconseja que para aislar las actividades del control
jerárquico directo en la forma que la administración prescribe, tiene que haber políticas públicas
claras, estables en el tiempo y no ambiguas, formuladas en la esfera política para su implementación
en la esfera administrativa.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
49
Podemos concluir que la actual administración pública se ocupa principalmente en la forma de cómo
llevar políticas públicas ( Regulatorias, compesantorias, y de desarrollo) al mayor número de
gobernados y que estas resuelvan problemas públicos de manera inmediata y eficiente así como el
diseño e implementación de políticas para prestar los servicios públicos fundamentales, en un marco
de necesidades financieras en un 80% de los municipios en México. La administración pública,
específicamente en el ámbito municipal requiere de actitudes innovadoras que ayude a resolver los
grandes problemas municipales como haciendas capaces de generar recursos propios equilibrando el
bienestar social y las finanzas municipales.
Otro reto que enfrenta la administración pública en México sin duda alguna es el espacio de la
mundialización, que requiere y exige gobiernos más democráticos y por lo tanto administraciones
capaces de atender de manera equitativa la función pública.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
50
Capitulo II.- La administración pública como compon ente del sistema político.
Incluir en este trabajo un apartado especial a la relación de la administración pública
y el sistema político, nos facilita comprender de manera especial las relaciones
metapolíticas. Además que, al trabajar académicamente la relación intergubernamen-
tal del sistema político y la administración pública, no podemos olvidarnos de un
concepto importante como es el término gobernabilidad. Mismo que es definido por
Camou(2001:5 y6 ) como “ un estado, una propiedad o una cualidad que nos indica
el grado de gobierno que se ejerce en una sociedad; ese grado de gobierno está
representado por un nivel de equilibrio dinámico entre demandas sociales y
capacidad de respuesta gubernamental. Es decir, es el resultado de la acción del
gobierno hacia las demandas sociales.
Insertar metodológicamente a la administración pública en la teoría de sistemas,
nos facilitará entender su carácter y papel de dominación y conciliación al interior del
sistema político nacional. Otra ventaja es observarla como un elemento integrador
de las demandas y apoyos en la sociedad, es decir, el vínculo directo entre la
sociedad civil y la sociedad política.
2.1 Componentes de un sistema político El enfoque sistémico se ha desarrollado a inicios de 1954, como una alternativa
para los esquemas conceptuales conocidos bajo el nombre enfoque analítico –
mecánico, disciplina desarrollada por Ludwing Von Bertalanffy quien se aplica en
las ciencias naturales para aportar una metodología que observe las generalidades
de las diferentes áreas de estudio.
En las ciencias políticas varios académicos han elaborado modelos que tratan de
definir el sistema político como David Easton, Karl Deusch y el sociólogo Niklas
Luhmann, quien desde la teoría de los sistemas sociales aporta el concepto de
sistema político “ Es la instancia productora de poder, por el cual se entiende
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
51
básicamente un medio de comunicación que transmite decisiones vinculadas, donde
se admite que un sujeto elija una alternativa para otros o tenga la facultad de reducir
sus fines de la sociedad compleja, por lo cual se apoya en un proceso basado en la
opinión y el poder de generar un consenso entorno a él. ( Gómez, López . 1997:
36).
Por otro lado, David Easton argumenta que los sistemas están integrados por
interacciones entre personas, los cuales forman las unidades básicas de estos
sistemas, y define al sistema político como “Las interacciones por medio de las
cuales, en una sociedad, se distribuyen valores por autoridad” (Gómez, López,
1997:35).
Dentro de los sistemas políticos, haciendo referencia al principio de la jerarquía, se
insertan el subsistema de las instituciones burocráticas administrativa del estado, es
decir la administración pública, la cual es considerada como un sistema social
abierto y dinámico por la constante retroalimentación con su entorno, por lo tanto la
reducción de su complejidad es importante para alcanzar sus fines.
Luhmann desarrolla su teoría de los sistemas sociales cinco estrategias que en
todo sistema social deben considerar para lograr reducir la complejidad:
a) subjetivacion: definir el problema y determinar las acciones.
b) Consensos: construcción de consensos alrededor de la representación
subjetivas.
c) Diferenciación ambiental: elaborar las distinciones entre extractos a partes
ambientales.
d) Diferenciación interna: Consiste en la Diferenciación de subsistemas al interior
del sistema.
e) Extensión de la indeterminación de la estructura sistémica determina las
estructuras como guías para la selección de informes
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
52
Con la aplicación simultánea de estas estrategias se lograría que el sistema
alcanzara su homeostasis(Grado de estabilidad en un sistema).
Otro aspecto al que la administración pública está expuesta a partir de este análisis
sistémico es desde luego el medio ambiente donde se desarrolla, así como los
desequilibrios que éste causaría a la estabilidad de sistema ( Entropía, marca el
grado de desorden dentro de los sistemas y se presenta cuando las partes de un
sistema no cumple con sus funciones establecidas). Es decir, la incapacidad del
gobierno para resolver situaciones que ponen en peligro la integración social.
Los elementos del medio ambiente son:
1. - Ambiente interno ( Subsistemas sociales):
Cultura, economía, crecimiento demográfico
y Composición social diversa.
2. - Ambiente externo ( sistema internacionales)
a) Sistemas políticos internacionales
b) Sistemas sociales internacionales.
Cultura, economía, demografía, etc.
Medio Ambiente externo
Medio Ambiente externo
Medio Ambiente Interno
Sistema Político Nacional
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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El medio ambiente es fundamental en el comportamiento de los sistemas y más si
se tratan de sistemas sociales, por la característica dinamizadora que poseen. En la
actualidad el medio ambiente internacional no puede ser ignorado sino al contrario
debido a los procesos de comunicación e integración mundial este recobra
importancia en la influencia ideológica- cultural en los Estados-Nación. Para
fortalecer lo que menciono recordemos algunos elementos de las aportaciones
académicas de Talcon Parson, cuando propone las cuatro herramientas para el
análisis del mundo real. :
• Organismo conductal: sistema de acción que cumple con la función de
adaptación al ajustarle o transformar el mundo externo.
• Sistema de la personalidad: este sistema realiza la función de logros, metas,
mediante la definición de los objetivos del sistema y la movilización de los
recursos alcanzados.
• El sistema social: es un sistema de función y de integración que controla las
partes constituyentes.
• Sistema cultural: proporciona al actor las normas y los valores que motivan
para la acción. Agrega Parson que todo sistema para poder sobrevivir realiza
cuatro funciones: “ AGIL”:
a) Adaptación: es la adaptación al entorno y a sus necesidades.
b) Capacidad para alcanzar las metas.
c) Integración: debe controlar la relación entres sus partes.
d) Lactencia: (Mantenimiento de patrones) debe proporcionar, mantener y
renovar la motivación de los individuos y las pautas culturales.
Retomando estas aportaciones entendemos el peso que representa en los sistemas
políticos el medio ambiente tanto interno como externo y lo que implican los
patrones culturales en la motivación social. El medio ambiente es considerarlo como
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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el espacio donde surgen los apoyos y los reconocimientos sociales, es decir la
“gobernabilidad”.
Los medios y los fines del sistema representan la base de la organización de sus
acciones. En los sistemas políticos se presentan dificultades para definir los fines de
manera precisa por la constante energía que reciben de la sociedad teniendo que
recurrir al feedback como forma de pulsar y consensar las acciones.
Los elementos que le dan vida a los sistemas políticos, son las demandas,
soportes, acciones y decisiones como se observa a continuación en el es quema de
David Eston.
Principales elementos del sistema político
Ambiente Ambiente
Demandas Acciones
El Sistema Político
Apoyos Decisiones
Ambiente Ambiente
Por último, es importante considerar cada uno de los elementos de cada sistema, sin
olvidar las jerarquías (supra sistema, sistema, subsistema) las cuales permiten
observarlos como entes interrelacionados en un sistema global, capas de
reproducirse y relacionarse como una totalidad.
2.2. Administración pública y sistema político
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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En entrevista sobre este tema, Enrique Chaires Ramírez* afirma la necesidad de
situar el análisis de la administración pública en el espacio que le corresponde
como componente del sistema político, pues solo en esa dimensión se explica a
plenitud la responsabilidad social y política que se le atribuye, derivadas del
compromiso estatal de lograr el bien común.
Afirma Chaires, que la administración pública entendida como actividad que tiene
lugar en la estructura con el propósito explícito de contribuir al mejoramiento de los
niveles de bienestar y promoción de la economía ( responsabilidad social),
implícitamente procura elevar los grados de legitimidad y gobernabilidad (Propósito
político), realiza una función de intermediación compleja donde por una parte ejerce
un papel de dominación y por otra debe subordinarse o, en el mejor de los casos,
aceptar decisiones políticas que tienen lugar fuera de su ámbito de competencia. Por
lo tanto, tratar de explicar todo lo que acontece en materia de administración
pública, en un periodo gubernamental, sólo es posible bajo la mirada panorámica del
sistema en su conjunto, en cierto momento histórico y en cada contexto, pues la
administración pública antes que una cuestión técnica o administrativa, es una
cuestión política.
Retomando la idea de que la administración pública es la actividad que tiene lugar en
la estructuras administrativas del gobierno, y tiene como propósitos la consecución
del mejoramiento de bienestar y la promoción económica de la sociedad.
* Profesor Investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales./ Universidad
de Colima, México.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
56
Espacio específico de la estructura de la Administración Pública en el sistema político.
Chaires (2003, Mimeo)
Utilizando elementos de la teoría general de sistemas, Alejandro Carrillo Castro
diseña un esquema donde detecta cada uno de los elementos y procesos que
definen el accionar de la administración pública como elemento del sistema político,
como las demandas provenientes de la sociedad civil, la información que se procesa
para resolver los problemas públicos., la normatividad que orienta y delinea las
obligaciones y funciones de la instituciones burocráticas, la posibilidad de replantear
las respuestas a través de la evaluación y el seguimiento de las acciones
(Retroalimentación); hasta definir el accionar del aparato en el seno de las políticas
públicas (observar esquema).
Es importante e interesante abordar la administración pública con la metodología de
Carrillo Castro por que nos permite analizarla cuidando la interacción de todos sus
componentes, así como el medio en que se encuentra. Para algunos académicos el
uso del enfoque sistémico ha permitido observar la administración pública que
actúa como caja de conversión transformando insumos en productos. Estos insumos
provienen tanto de los demás subsistemas de la sociedad como, inclusive de los
Poder público
E. A.
o a r u g t a ó n n i o s m m o o s s
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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mismos subsistemas administrativos, por una parte, y por la otra los procesos y
sistemas operativos.” (Salinas, 1975: 35)
Medio Ambiente Nacional Medio Ambiente Nacional
Sistema De Coordinación Fiscal Sistema De Nacional De Planeación
Medio Ambiente Local
Social Cultural Económico Político
En el estado de Colima, la administración pública se ha desarrollado atendiendo los
programas emitidos por la federación mismos que la han supeditado al desarrollo
nacional y a los proyectos políticos nacionales.
2.3. Administración pública y gobernabilidad.
El carácter dual que pose la administración pública mexicana, nos obliga a trabajar la
idea de gobernabilidad, como el resultado positivo del ejercicio de la función pública
en un contexto de sistema político. Donde además de existir un régimen de gobierno
bien delimitado por los subsistemas de gobierno ( ejecutivo, legislativo y judicial), el
subsistema de partidos, subsistema electoral, subsistema de escena pública, se
vincula con el sistema estatal y sus instituciones públicas así como el sistema
social, quien viene a dar el veredicto de la gobernabilidad.
Definir a la gobernabilidad a partir de su relación con la administración pública, nos
ubica inmediatamente en el contexto de dos variables: la legitimidad política y la
Estructura Programas
Recursos propios Participaciones Marco jurídico
Peticiones Demandas información
Políticas públicas locales.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
58
eficacia y eficiencia administrativa, variables que se encuentran estrechamente
ligadas por el vínculo de la opinión de la sociedad civil, es decir, la percepción de los
ciudadanos respecto de la actividad gubernamental.
Coincidiendo con Camou (Camou, 2001:9), la
gobernabilidad, como equilibrio dinámico entre
demandas sociales y capacidad de respuesta de
los gobiernos, no afirma o niega en una sola
versión la existencia de la gobernabilidad, sino que
esta experimenta distintos grados o matices:
• Gobernabilidad “ideal”:
Es un concepto limite que designa al equilibrio puntual entre demandas
sociales y respuestas gubernamentales.
• Gobernabilidad “normal”:
Describe una situación donde las
discrepancias (o diferencias) entre
demandas y respuestas se encuentran en
un equilibrio dinámico, esto es, varían
dentro de márgenes tolerados y esperados
para los miembros de la comunidad
política.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
59
• Déficit de Gobernabilidad:
Designa un desequilibrio entre el nivel de
las demandas sociales y la capacidad de
respuesta gubernamental, que es percibido
como inaceptable por actores políticamente
organizados y que hacen uso eficaz de su
capacidad para amenazar la relación de
gobierno en una situación dada.
• Crisis de gobernabilidad:
Describe una situación de “Proliferación de
anomalías “, es decir, una conjunción de
desequilibrios inesperados y / o intolerables
entre demandas sociales y respuestas
gubernamentales.
• Ingobernabilidad:
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
60
Es el punto de no retorno en la capacidad
de orden. Por lo tanto, la administración
pública desempeña un doble papel, por un lado
contribuir al desarrollo de la sociedad
generando respuestas a expectativas
puntuales y, por la otra parte, generando
condiciones de gobernabilidad, a través de
acuerdos y negociaciones con la propia
sociedad, pero específicamente, con las elites
de los llamados poderes tácticos.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
61
Capitulo III. Tres Sexenios de Administración Públi ca en Colima (1979-1985)
La entidad de Colima forma parte de la región suroeste del país, su extensión territorial es de 5,455 km2, limita al norte y oeste con el estado de Jalisco, al sur con el océano pacífico y al este y sureste con el estado de Michoacán. Su división territorial comprende 10 municipios: Armería, Colima, Comala, Coquimatlán, Cuauhtemoc, Ixtlahuacán, Manzanillo, Minatitlán, Tecomán, y Villa de Álvarez. Tiene como capital del estado a la ciudad de Colima.
Para 1979 el estado contaba con una población total de 346, 293 habitantes, de los cuales 172,453 eran hombres y 173,840 mujeres; mas del 50% lo representaba la población menor a los veinte años. El promedio de hijos por familia a nivel estatal aparecía con 2.9. Un poco mas del 55% de la población colimense se concentraba en tres ciudades: Colima, Manzanillo y Tecomán, considerados los polos de desarrollo del estado como lo argumenta Alfonso Rivas Mira “ Tecomán fue la capital económica a lo largo de tres décadas (desde los cincuenta): Los propietarios de plantaciones contaban con procesadoras y tecnologías agrícola que permitían el crecimiento. Por otra parte Manzanillo llegó a tener el liderazgo a mediados de los setenta en el turismo, la industria y la actividad portuaria y Colima era y ha sido siempre la capital del Estado. La actividad económica se centraba en el sector primario específicamente en la agricultura, seguida por la actividad artesanal ”.
En el aspecto social, los colimenses se caracterizaban por ser una sociedad participativa en los
temas de interés estatal y general, como ejemplo menciono que en 1979 con el respaldo de
Griselda Álvarez, surgió una organización de carácter civil, que ofertaba a las mujeres y hombres
colimense un espacio para analizar, discutir y defender los derechos igualitarios de la mujer. Este era
el Centro de Apoyo a la Mujer (CAM), que ha sabido mantenerse en el ir y venir de las
administraciones de gobierno. Otra forma de organización civil pero convocada por la autoridad del
nivel municipal fue el surgimiento de los llamados comités de barrio en la capital del estado, elemento
intermediario entre los colonos y la autoridad municipal en materia de gestoría de servicios públicos.
Este elemento fue considerado importante en el escenario político durante el proceso previo a las
elecciones de 1991, por la movilidad política que de ellos se desprendió para impulsar y lograr la
candidatura de Carlos de la Madrid Virgen para el cargo de gobernador del Estado, bajo las siglas del
PRI.
En términos generales, concluyo que a los colimense dentro de este periodo de gobierno les gusto
participar e involucrase en acciones del gobierno, como también en grupos independientes que
participan en la vida política y que han marcado la dinámica estatal en todos los campos.
En cuanto a los servicios públicos, existían necesidades en casi todo el estado; principalmente se
centraban en el otorgamiento del agua potable así como en la introducción de drenajes, lo que
generaba problemas de salud en la población, los cuales eran atendidos por una infraestructura
conformada por: siete hospitales, una clínica hospital, 34 centros de salud, siete unidades médico
familiar, doce unidades medicas rurales y cuatro puestos periféricos. La comunicación terrestre era
insuficiente y la aérea en la capital del estado no existía, agregado además la falta de edificios para
albergar a los poderes legislativo y judicial.
Con el inicio del gobierno federal de Miguel de la Madrid Hurtado en 1982, la entidad al igual que el resto del país, se inserta para ejercitar la acción del gobierno en dos líneas fundamentales trazadas en el proyecto de gobierno 1982 –
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
62
1987: La primera se basaba en la reordenación económica, que tenía como propósito abatir la inflación y la inestabilidad cambiaría, proteger el empleo, la planta productiva y el consumo básico y recuperar la capacidad de crecimiento; la segunda era el llamado cambio estructural que se enfocaba en seis puntos: enfatizar los aspectos sociales y redistribuidos de crecimiento avanzado, reorientar y modernizar el aparato productivo y distributivo, descentralizar en el territorio las actividades productivas y el bienestar social, adecuar la modalidad de financiamiento a las prioridades de desarrollo, preservar, movilizar y proyectar el potencial del desarrollo nacional, y fortalecer la rectoría del estado, impulsar al sector social y privado “ ( Plan Nacional de Desarrollo 1983. 1988.S.P.P). Estos propósitos tenían como tarea abatir la crisis y la inestabilidad heredada desde 1968, año donde el sistema político mexicano empieza a sentir en su interior el resquebrajamiento de su unidad nacional.
3.1. El gobierno de Griselda Álvarez 1979-1985.
El periodo de gobierno 1979-1985 se inscribe en el marco de una política federal de
descentralización de la función pública a través de instrumentos que fortalecieron la reforma
administrativa enmarcada en el programa de modernización, el cual se centro básicamente en
cuatro vertientes:
a) Cambios estructurales.
b) Simplificación y coherencia de las normas legales.
c) Racionalización de los sistemas de apoyo
d) Modificaciones en el sistema de recursos humanos.
Otro instrumento importante fue el Convenio Único de Coordinación, concertado por el ejecutivo
federal y publicado el 6 de diciembre de 1976 y que tenía como objetivos centrales los siguientes:
• El fortalecimiento al sistema federal.
• Impulso a la evolución de las diversas regiones del país.
• Avanzar en el proceso de descentralización de la función pública.
• Ampliar y vigorizar la participación de las entidades en las tareas del desarrollo.
• Propiciar la colaboración de los distintos grupos sociales a nivel local en el planteamiento y
solución de problemas.
• Impulsar la capacidad administrativa, programación, ejecución, y evaluación de los gobiernos
estatales.
• Fortalecer las finanzas.
• Incrementar la productividad.
En este contexto, la administración Colimense implementó mecanismos e instrumentos basados en la
metodología nacional para organizar las estructuras administrativas del estado y promover el
desarrollo de manera ordenada con la utilización del plan global de desarrollo ( 1979-1985),
documento que posteriormente fue sustituido por el Plan Colima, como lo argumentaremos en el
transcurso de este capítulo.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
63
3.1.1 Estructura Administrativa.
En este período gubernamental se implementó una política administrativa cuya finalidad principal era
el adecuar a la administración pública del estado a las políticas nacionales, como parte de la
descentralización administrativa.
Durante los primeros meses de esta administración se dio la creación de la Dirección de eventos
especiales; en materia de seguridad pública se formo la Academia de Policía y Transito así como la
Dirección de averiguaciones Previas; la Dirección de Pervicios Periciales, Dirección de Servicio Social,
el Servicio Médico Forense, ambas dependencias surgen para fortalecer las tareas de la Procuraduría
General del Estado.
En 1984 se dan cambios en la administración pública generándose la Dirección de Aguas y
Saneamiento del Gobierno del Estado así como la Dirección General de Planeación, Urbanismo y
Obras Públicas.
En los organigramas continuos se observan las estructuras de esta administración. En el primero se
sigue conservando la figura del consejo de gobierno, que realizaba funciones de apoyo y orientación
a manera de staff.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
64
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
65
al término de la administración desaparece del organigrama la figura de consejo y se reduce la
administración pública en 7 áreas importantes, destacando en primer nivel la secretaría de gobierno,
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
66
siguiendo en segundo nivel la oficialía mayor y en tercer nivel, las cinco Secretarías que
anteriormente estaban en el ámbito de direcciones generales.
3.1.2 Política de Desarrollo.
En el transcurso de la historia de las distintas formas de funcionar las administraciones públicas
federales, se puede apreciar cómo se han ido consolidan-do estos mecanismos de planeación. Basta
con recordar, en primera instancia, algunos antecedentes de lo que ahora se conoce como el Plan
Nacional de Desarrollo.
El sistema nacional de planeación en México, funciona a través de instrumentos que planean,
coordinan y ejecutan las estrategias diseñadas para lograr el desarrollo nacional. Estos instrumentos
son: El plan nacional de desarrollo, los comités de planeación para el desarrollo de las entidades, el
Convenio Único de Desarrollo, los programas operativos anuales, así como los programas
sectoriales.
A Partir de 1930, El Sistema Nacional de Planeación se implementó respaldado por la ley sobre
planeación de la república y con el propósito de “orientar y promover racionalmente las acciones de
desarrollo económico, y social“ (1983, Legislación. RAP 55/56). Este sistema sirvió de referencia para
la elaboración de lo que sería el primer plan sexenal de 1934-1940 que tenía la misión de orientar a la
nación hacia el desarrollo, mediante la aplicación de cuatro puntos principales:
• La reactivación y profundización del reparto agrario
• Apoyo a las demandas obreras en relación a su unificación y al logro de mejorías en su
condición socioeconómica
• Impulso a la industrialización con capitales nacionales e
• Implantación de la educación socialista (en diciembre de 1934 se había reformado el Artículo
3º Constitucional para introducir el nuevo tipo de educación que impulsaría el estado).
Después de este plan surgieron otros instrumentos de planeación como: Programa de Inversión
Pública 1954-1958, el cual fijaba metas de crecimiento económico. 1962-1964 el plan de acción
inmediata; 1966-1970 en Plan de desarrollo económico y social, este último tuvo un complemento: el
programa de inversiones Públicas 1966-1970, hasta llegar a los últimos planes nacionales de
desarrollo.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
67
En el estado de Colima, surge durante la administración de Griselda Álvarez Ponce de León, se
presenta, en el mes de diciembre de 1979, el primer programa general de Gobierno 1979-1985;
documento que orientaba el quehacer público del gobierno de la primera gobernadora del Estado y
del país, lo que generaba expectativas con relación a su desempeño, el cual debería de sustentarse
en programa que definiera las directrices generales para acceder al desarrollo del estado en las
diferentes vertientes económicas y sociales de los próximos seis años.
Este programa se basaba en el impulso económico y de infraestructura de la entidad, así como un
fuerte apoyo a la educación pública y la atención de grupos vulnerables como las mujeres, sector
donde se dedicó especial atención creando el Centro de Apoyo a la Mujer y se tipificó el código
penal “aumentando la penalidad en los casos en que la perniciosa y sistemática frecuencia delictiva
incide en la comisión del delito como el caso de la violación “ ( Colima. Sexto informe de gobierno;
Pág. 9).
Para 1981, la entidad había experimentado cambios en materia de políticas públicas, mismas que
eran diseñadas y atendidas en gran parte por directrices federales, por la facilidad y las relaciones de
la ejecutivo con funcionarios de la federación.
En este marco, el gobierno colimense se vio obligado a centrar sus programas en la política de
desarrollo nacional para atender la problemática de estado. Pese a que contaba con un documento
planificador el “ Programa general de gobierno” el cual había nacido de las inquietudes de los
colimenses al inicio del gobierno de Griselda Álvarez, en 1979.
El 25 de agosto de 1983, la Secretaría de Programac ión y Presupuesto presenta en el estado el documento q ue sería la directriz central del desarrollo y la vía para cana lizar los recursos económicos de la federación: El plan colim a, documento que marcaba los siguientes objetivos:
1. - Mantener la fortaleza de la tradición republi cana de las instituciones políticas y el grado de integració n social, que ha caracterizado la vida del estado de colima, cons olidando así el proyecto nacional, el régimen democrático.
2. - Establecer bases económicas duraderas que perm itirían un mayor dinamismo de la actividad económica gener al y
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
68
sectorial en el estado, evitando desequilibrios abr uptos en la estructura económica y social.
3.- Mejorar la calidad de vida de todos los habitan tes del estado, con base en la defensa y creación de empleo s, cubrir las necesidades básicas de alimentación, salud, edu cación, vivienda, recreación, y mayor cobertura de los serv icios municipales ( Alvarez, Griselda, Memorias de la Pr imera Gobernadora, pág 156).
Con casi cuatro años de vida del programa de gobier no, este tuvo que ser operado a la par del llamado “Plan Co lima “ (25 de agosto de 1983), instrumento que pretendía alcan zar el desarrollo del estado y por ende, fortalecer la acc ión del gobierno federal mediante las siguientes acciones:
1. Ampliar y modernizar el sistema integral de comunicaciones y transporte, de acuerdo con la
política regional señalada en el mismo plan.
2. Incorporar al riego 37,800 has. para obtener la irrigación del 60% de las tierras agrícolas
del Estado.
3. Desarrollo rural integral.
4. Convertir a Manzanillo en el puerto atunero más importante de consumo interno.
5. Consolidar el desarrollo turístico de Manzanillo, así como el de todo el estado.
6. Fortalecer la actividad minera y energética.
7. Desarrollo industrial selectivo.
8. Impulsar la vivienda popular.
9. Lograr el desarrollo urbano integral de Manzanillo.
10. Regular la tenencia de la tierra.
11. Modernizar el sistema de comercio y abasto.
12. Crear un núcleo tecnológico como respaldo a las actividades productivas.
13. Proteger el empleo.
14. Ampliar, mejora y fomentar el desarrollo cultural
15. Fortalecer y expandir los servicios de salud.
16. Preservar el equilibrio ecológico.
17. Proteger y vigilar los recursos marítimos de la zona económica exclusiva.
Este plan fue llevado a cabo por una coordinación general “Plan Colima“ dependiente de la Secretaría
de Programación y Presupuesto. La mayoría de sus funcionarios provenía del D.F. y tenían el
respaldo político del Presidente de la república, el cual, era un nativo de esta entidad lo que
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
69
propiciaba que este documento impulsara y concretizara tal y como se había concebido en una
reunión de gabinete en el puerto de Manzanillo.
Del sistema Nacional de Planeación Democrática, efectivamente se empiezan a realizar los primeros
intentos de conducir una administración estatal, con base en un plan de carácter sexenal.
En la cuarta reunión de la república, celebrada entre el ejecutivo federal y los gobernadores de los
estados, el 5 de febrero 1985 en la ciudad de Hermosillo, Sonora, se estableció el compromiso de
“crear los Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo, en cada una de las entidades
federativas” (Documento de exposición de motivos proporcionado por la Secretaría de Planeación).
Estos comités tienen sus antecedentes en los Comités promotores del desarrollo socioeconómico que
existían en todos los estados de la república mexicana.
La finalidad de los comités de planeación de los estados es el fungir como instancia coordinadora
interinstitucional ya que recoge las propuestas y las iniciativas para desarrollar acciones sectoriales
en materia de salud, educación, y vivienda. Así también esta instancia es la reconocida legalmente
para realizar las tareas de planeación del desarrollo.
Para el caso del estado de Colima, estos empiezan a funcionar en el marco del
decreto Nº 119, promovido en ese entonces por la gobernadora del Estado de
Colima, Griselda Álvarez Ponce de León. En este decreto se conciben a los Comités
en el primer artículo como “un organismo público dotado de personalidad jurídica y
de patrimonio propio, encargado de promover y coadyuvar en la formulación,
actualización, instrumentación y evaluación del plan estatal de desarrollo, buscando
compatibilizar, en el ámbito local los esfuerzos que realicen los gobiernos federal,
estatal y municipales, tanto en el proceso de planeación, programación, evaluación e
informaciones, como en la ejecución de obras y la prestación de los servicios
públicos y propiciando la colaboración de los diversos sectores de la sociedad”
(decreto 119. Art. 1º , abril de 1981; Colima, Col, México.)
En lo que se refiere a su estructuración y funcionamiento este comité ha sufrido
algunos cambios en su interior, mismos que le han permitido estar vigente en el
proceso de la planeación democrática. En sus inicios este estaba integrado por:
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
70
• Un presidente, cargo que era ocupado por el titular del ejecutivo del estado.
• Un Coordinador general este era nombrado por el ejecutivo,
• Un secretario técnico, cargo que ocupara el delegado de ese entonces de la
secretaria de programación y presupuesto.
• Los titulares de las dependencias de la administración pública centralizada del
estado y que eran seleccionados por el gobernador
• Los delegados de las dependencias federales.
• Los presidentes Municipales
• Los representantes de las instituciones educativas de nivel superior así como
los centros de investigación académica que operaban.
• Los senadores, diputados federales, y locales.
En la actualidad el Copladecol (Comité de planeación para el desarrollo del estado
de Colima) Se encuentra integrado por cuatro órganos:
• La asamblea plenaria.
• La comisión permanente
• Los subcomités
• Grupos de trabajo.
Todos estos miembros operan bajo un órgano superior llamado la asamblea
plenaria, la cual está integrada por el gobierno federal, gobierno estatal, gobierno
municipal y el consejo de concertación económica y social (CESES).
Esquema de la Asamblea plenaria:
• Presidente: El ejecutivo estatal
• Coordinador general: Secretario de Planeación estatal
• Secretario técnico: Delegada de la secretaria de desarrollo social (SEDESOL)
• Subcomités sectoriales
• Subcomités regionales
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
71
• Subcomités especiales
Las funciones de esta asamblea serán:
• Aprobar las reglas y los mecanismos con los que va funcionar el comité.
• Analizar, aprobar dentro de los últimos meses del año, el programa del trabajo
del comité del año siguiente.
• Proponer a las autoridades correspondientes las medidas que coadyuven al
mejor funcionamiento del comité.
• Comité de planeación para el desarrollo fue el espacio para programar y
presupuestar y evaluar el plan colima, de ahí la importancia de mencionar
algunos referentes de los coplades como se citó anteriormente. La estrategia
operativa del plan colima fueron los programas operativos anuales, mismos
que reflejaron la priorización intersectorial e intraregional. El primer programa
operativo anual fue el de 1983 el cual se presupuestó un recurso de $23,343.8
millones de pesos.( 13,190 millones de la aportación federal, 3,234 millones
de pesos de participaciones del estado en el impuesto federal y 6,919.8
millones de pesos, acreditó de la banca, fondos y fideicomisos de fomento del
gobierno federal).
Resta decir que entre los principales logros de Plan Colima se encuentran:
• Estudios y dragados en zonas como: laguna
tapeixtles, laguna de cuyutlan, canal de
pascuales.
• Infraestructura portuaria ( Consolidad en el
periodo de Carlos de la Madrid Virgen)
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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• Construcción del complejo casa de la cultura.
• Construcción de los edificios del poder judicial
y legislativo.
• Inicio de la construcción de la autopista
Manzanillo – Colima.
Se contó con instituciones educativas como:
• CBETIS, CBTAS; l
• La Universidad de Colima ofertaba 48 carreras
profesionales con tres a nivel de facultad; a
nivel bachillerato ofrecía 16 opciones de
bachillerato técnico.
• Se redujo el índice de analfabetismo a un4%
• Creación de 17 bibliotecas públicas.
• Inicio de construcción de la autopista Colima –
Guadalajara.
• Construcción de lienzo charro.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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Por último y, de manera sintetizada, se puede decir que la política de desarrollo de este periodo de
gobierno circunscribió a las líneas de acción y estrategia definidas en Plan Colima a la política de
desarrollo nacional.
3.1.3 Relaciones Intergubernamental.
Desde 1979, en el aspecto político, la entidad ha sido un campo propicio de la federación para la
experimentación. El primer experimento llamado por la prensa local " El Reboso", el cual tenía la
finalidad de comprobar la capacidad de una mujer para ejercer la titularidad del ejecutivo estatal, y
así impulsar desde el centro la candidatura de Griselda Álvarez Ponce de León, lo que permitía en
materia de relaciones intergubernamentales que se establecieran redes permanentes y de gestoría del
gobierno estatal hacia el federal.
A mitad de su sexenio Griselda Álvarez, tuvo que
enfrentar, para bien, el cambio de mandato
gubernamental de la federación, ya que por
primera vez en la historia del estado, un colimense
accedía al ejercicio del poder ejecutivo federal, en
la persona de Miguel de la Madrid, quien desde el
centro implementó bases para la incorporación del
estado al desarrollo.
Griselda Álvarez desempeño un gobierno al que se
le reconocía por pretender implantar un orden
basado en actitudes conciliatorias con los distintos
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
74
sectores de la sociedad colimense. Algunos textos
reseñan su actuar político de la siguiente manera,
“ mano dura ante el movimiento campesino, orden
y moral al cerrar lugares que molestaban a las
buenas conciencias”; impulsó a esa “manifestación
democrática” de la que ella era ejemplo, al
designar mujeres en el poder legislativo y judicial y
en varias presidencias.
Observamos que en este periodo de gobierno las
relaciones intergubernamentales se dieron de
diferentes tipos. A nivel nacional era una relación
centralista (autoridad inclusiva), basada en
políticas de desarrollo nacional y en la reforma
administrativa implementada desde 1970.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
75
Modelo de RIG’S sustentado en decisiones políticas centralistas
1979-1985.
Marco Normativo Decisiones Políticas. Reforma Administrativa.
Convenio Único de Desarrollo Plan Nacional de Desarrollo
Plan Colima. Sitema de Participaciones Federales.
El periodo de Gobierno de Griselda Álvarez se caracterizó por un alto centralismo en el
funcionamiento y organización de la administración pública, ya que el Plan Colima trajo consigo una
serie de necesidades administrativas para su ejecución; incluso hubo la necesidad de establecer en
la entidad la casa del Plan Colima, que era una oficina donde se operaba el plan y con la que las
diversas dependencias de la administración pública estatal se tenían que coordinar y disciplinar.
En cuanto a los aspectos internos del estado, la administración estatal implementó una política de
coordinación y conciliación debido a las disputas y controversias que se generaron con una
candidatura feminista, así como la inestabilidad de los grupos políticos locales generada por la mala
relación con el gobierno anterior.
Gobierno Nacional
Gobierno Estatal
Gobierno Local
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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En materia de planeación y administración se siguió el esquema de autoridad inclusiva debido a la
dependencia total del estado a la federación, que supeditó el Plan Colima al Plan Nacional de
Desarrollo. Este esquema se reproduce en el ámbito local específicamente en materia de planeación.
Otra relación que es importante destacar es, sin duda alguna, el surgimiento de actores políticos,
como un hecho sobresaliente en la segunda mitad del gobierno Griseldista; ya que la presidencia de
los tres poderes se encontraba en manos de tres mujeres, quienes desde sus ámbitos fortalecieron
y apoyaron las decisiones del ejecutivo estatal como una forma de retribuirle su apoyo político al
acceder a los poderes. En términos de RIG’S como proceso político respondió a una cooperación
centrada en valores.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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Modelo de RIG’S 1972-1985.
Es importante resaltar que, a la par que existían redes políticas legalmente
constituidas, se daban relaciones en lo que se llama la dimensión oculta, es decir las
reglas no escritas pero válidas tradicionalmente en el ejercicio de la práctica política.
Griselda Alvarez era y es una figura importante en el plano político del estado por
las relaciones y el reconocimiento de actores políticos del sistema. Concluimos que
estas relaciones gubernamentales influenciaron en gran medida en el plano del
desarrollo a la entidad, así como en la configuración y la utilización de herramientas
en la administración pública estatal.
3.2. - El Gobierno de Elías Zamora Verduzco 1985 - 1991.
3.2.1 Estructura Administrativa.
A partir de 1980 el gobierno mexicano ha
emprendido un proceso de transformación en sus
Poder Legislativo Poder Ejecutivo Poder judicial
Cooperación centrada en valores
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
78
niveles federal, estatal y municipal que, en general,
ha sido denominado modernización administrativa.
Estos procesos de cambio se han implementado
en sus estructuras y funciones en diversos
sectores y niveles de la administración pública
mexicana (Arellano; David 2000, Reformando al
gobierno. una visión organizacional del cambio
gubernamental, Pág. 171). En el ámbito de
nuestro estudio, la administración colimense
también forma parte de la dinámica de la
redimensión. En el periodo de Elías Zamora, se
presentaron reformas, mediante el decreto Nº 7, al
ordenamiento que regulaba la función de la
administración pública colimense.
Dicho decreto dice:
“ELIAS ZAMORA VERDUZCO, Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Colima, a
sus habitantes sabed:
Que el H. Congreso del Estado me ha dirigido para su publicación el siguiente
Decreto:
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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EL HONORABLE CONGRESO CONSTITUCIONAL DEL ESTADO LIBRE Y
SOBERANO DE COLIMA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE
CONFIERE EL ARTICULO 33, FRACCION II, DE LA CONSTITUCION POLITICA
LOCAL, EN NOMBRE DEL PUEBLO, Y
C O N S I D E R A N D O
Que el titular del Poder Ejecutivo del Estado, con fecha 6 de noviembre del año en curso, sometió a la
consideración de este Honorable Congreso, Iniciativa de Ley Orgánica de la Administración Pública
del Estado de Colima, mismo que contiene 34 Artículos y 7 Transitorios.
Que el Proyecto mencionado adecuo y actualizo la estructura administrativa del
Gobierno Estatal, reordena a fondo el aparato gubernamental, redefine competencias
entre las dependencias del Ejecutivo, crea algunas otras, elimina duplicaciones,
atribuye facultades y asigna competencias y responsabilidades en forma clara y
precisa a las diversas dependencias y entidades que integran la estructura orgánica
del Estado.
Que la expedición de una nueva Ley de la materia se hace indispensable no sólo para garantizar la
legalidad del actuar del Poder Público y formalizar sus cursos de acción, sino porque el ordenamiento
todavía en vigor, que rige desde el año de 1968, ha quedado rezagado de los modernos criterios
administrativos que buscan adecuar el desarrollo y evolución de la Administración Estatal con los
requerimientos de una estructura en pleno desenvolvimiento.
Por lo anteriormente expuesto, ha tenido a bien expedir el siguiente:
DECRETO No. 7
LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA DEL ESTADO DE COLIMA
EXPOSICION DE MOTIVOS
Ante los constantes requerimientos que se presentan en todo proceso de desarrollo social y por la
necesidad de que el Estado continúe desempeñando su papel de organismo rector de manera eficaz y
eficiente, resulta imperativo adecuar y actualizar la estructura administrativa pública por conducto de la
cual el Gobierno atiende y busca satisfacer las demandas de la sociedad.
La modernización administrativa cobra mayor importancia sobre todo si se consideran el momento y
situación en que se desenvuelve nuestra Entidad en el contexto nacional.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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La expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado es indispensable, así
mismo, para garantizar la seguridad jurídica del actuar del poder público y formalizar sus cursos de
acción.
La presente iniciativa plantea una reordenación a fondo del aparato administrativo estatal, redefine
competencias entre las dependencias del Ejecutivo, crea algunas otras, elimina duplicaciones,
facultades y asigna competencias y responsabilidades en forma clara y precisa a las diversas
dependencias y entidades que integran la estructura orgánica del Estado.
En el proyecto ahora presentado, inicialmente se consignan las bases, principios y políticas en que
habrán de apoyarse los órganos operativos del gobierno estatal. Se precisan las facultades que el
Titular del Ejecutivo tiene para conducir y estructurar el aparato administrativo y se le facilita la tarea
de coordinación institucional.
A la Secretaría General de Gobierno se le encargan aquellas funciones que por su importancia
jurídica, política son significativas para el desarrollo social, la estabilidad interna y la paz pública.
A la Tesorería General del Estado se le estructura como Secretaría de Programación y Finanzas y se
le asignan facultades para captar los ingresos y programar los egresos, y formular la estrategia
financiera racionalizando el ejercicio presupuestal y ajustándolo al sistema de la planeación estatal.
La Contraloría del Estado se transforma en Secretaría de la Contraloría atendiendo al interés
necesario para otorgar a la supervisión adecuada de la utilización de los recursos estatales.
Destaca por su importancia dentro de las modificaciones propuestas, la creación de la Secretaría de
Educación, Cultura y Deporte.
Se crea la Secretaría de Desarrollo, como organismo promotor de actividades sustantivas
indispensables al desarrollo integral del Estado.
La problemática educativa, cultural y deportiva acentuada por la carencia de una planeación integral
en la Entidad de éstos servicios y la necesidad de reforzar las estructuras de gobierno para llevar a
efecto la descentralización educativa y adecuarla a las actividades sociales y productivas, justifican la
creación de una estructura especializada que aglutine las actividades que de manera parcial o
dispersa se vienen realizando.
Para la formulación, ejecución y operación de programas de desarrollo en actividades consideradas
prioritarias en toda la sociedad, como las agrícolas y ganaderas, de comunicaciones y transportes, de
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
81
obras y servicios públicos, el fomento turístico y artesanal, el desarrollo urbano y la protección
ecológica, se propone crear la Secretaría de Desarrollo.
Asumirán así mismo las Secretarías anteriormente señaladas la función de facilitar la coordinación de
los esfuerzos que el Gobierno federal realiza y que sean concurrentes con áreas de la competencia de
cada una de ellas.”
En este periodo es importante resaltar la incorporación al gabinete estatal de la Secretaría de Salud,
como una forma de fomentar y cuidar políticas que equilibraran la salud de los colimenses, en el
marco de la política de descentralización de la vida nacional instrumentada por el gobierno federal.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
82
Dentro de la secretaría de Educación se crea por primera vez un organismo que atendiera y
promoviera la participación de los jóvenes y deportistas del estado: Instituto Colimense de la Juventud
y el Deporte (INCOJUD).
Concluyo que, los cambios surgidos durante esta administración fueron significativos e importantes
para hacer frente al desarrollo del estado, exigido en el Plan Colima; Además, que algunas
dependencias sentaron las bases y fueron configurando las nuevas estructuras del periodo inmediato.
3. 2 Política de Desarrollo.
Las políticas de desarrollo estatal al inicio de los tres primeros años, se basaron en el documento
llamado Plan Colima, que se ha venido mencionando. Como ocurrió en los tres últimos años de
ejercicio constitucional de Griselda Álvarez, el Plan Colima continuó siendo el instrumento rector de la
planeación del desarrollo estatal.
Lo anterior, permite vislumbrar dos cuestiones importantes para el sistema de planeación estatal:
Primera, la vigencia del Plan Colima permitió dar continuidad a las políticas trazadas para desarrollar
la planeación regional como el impulso comercial al puerto de Manzanillo, la realización de un plan
de crecimiento urbano entre otras acciones y; en segundo lugar, y en cumplimiento de la legislación
del planeación, se presentó, por parte del gobierno estatal, un documento que sería la columna
vertebral de la planeación, el “Programa de gobierno 1986-1991”.
El programa de gobierno 1986-1991, centró sus bases en los sectores tradicionales de la economía,
como:
• Desarrollo agropecuario y forestal
• Desarrollo urbano
• Pesca y agricultura
• Desarrollo industrial
• Desarrollo portuario
• Modernización comercial y abasto
• Transporte y comunicaciones
• Turismo.
Estas áreas se complementaron con políticas redistributivas como el empleo, la alimentación,
vivienda, educación, cultura y deporte, salud, ecología y seguridad.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
83
La consulta popular fue el mecanismo que se implementó para involucrar a la población en la
elaboración de programa de gobierno, es decir se realizaron giras, foros y se recibieron propuestas
de particulares en la materia.
“El proceso de consulta popular será permante. Permitirá a los grupos sociales de la entidad aportar
sus puntos de vista, proponer nuevas alternativas y estar informados acerca de los logros obtenidos,
contando con el presente programa que integra y expresa la voluntad colectiva “ ( Programa de
gobierno 1986- 1991, Pág. 9).
Otro punto de apoyo para las políticas de desarrollo de este gobierno fue el Plan Nacional de
Desarrollo :
En la planeación estatal del desarrollo, las acciones serán acorde con las prioridades establecidas en
el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, promoviéndose asimismo la participación de los sectores
social y privado”.
Las prioridades del desarrollo son:
• Impulsar la producción ganadera y consolidar la producción agropecuaria, incremento la
superficie cultivable y las áreas de riego.
• Fomentar la actividad pesquera, mediante el incremento de la flota .
• Consolidar el sistema de comunicaciones ampliando la red de carreteras, los servicios
portuarios, y la vinculación de cada uno de los sistemas de transporte.
• Procurar el desarrollo urbano ordenado en la ciudades de Colima y Manzanillo, mediante la
creación de reservas territoriales y la dotación de servicios urbanos.
• Impulsar la actividad turística principalmente en Manzanillo y en las localidades de Armería,
Tecomán y Comala se fomentará el turismo social.
• Modernizar la infraestructura comercial estableciendo centros de distribución de productos
básicos.
De estas prioridades se desprendieron estrategias y líneas de acción que le permitieron acceder a las
metas definidas desde un inicio en el Plan Colima.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
84
Se ve, de un inicio, que el programa de gobierno fue supeditado al Plan Colima, ya que la meta del
plan era sentar las bases del desarrollo del estado, que le permitiera en un futuro inmediato vincularse
con la región centro-occidente, por ello la construcción de autopista, ampliar la carretera, rehabilitación
de principales acceso a los municipios más importantes, así como el desarrollo portuario fueron
tareas pertinentes en el gobierno Zamorista.
Al término del mandato del gobierno federal de Miguel de la Madrid, en materia de planeación,
concluye la vida de Plan Colima. El desarrollo ya no podía detenerse y la administración pública
estatal trabajó, dentro de los primeros seis meses del nuevo gobierno federal con el programa de
gobierno 1985-1991, ya que en breve el gobierno centralista Salinista impulsaría una política de
desarrollo basada en el programa SOLIDARIDAD y nuevamente nuestro estado se vería en la
necesidad de adaptar las políticas de planeación estatal al nuevo Plan Nacional de Desarrollo 1988-
1994 que marco líneas de desarrollo nacionales, como la aplicación del programa para la estabilidad
económica y financiera, la reforma del estado, y la nueva política social basada en el programa
nacional de solidaridad, para la implementación de esta política social, el gobierno federal se apoyó en
las delegaciones de la Secretaría de Desarrollo Social quienes se encargaron de normar, programar y
evaluar las obras y acciones, convirtiéndose con ello en el eje central de la toma de decisiones en los
estados de la República Mexicana, violentando la autonomía estatal y municipal en materia de
planeación de las obras y servicios públicos.
La política de desarrollo de esta etapa administrativa, nuevamente se enfrenta al centralismo y
dependencia de un sistema de Planeación inclusivo que delega beneficios de acuerdo a un sistema de
equivalencias y valores.
La política de desarrollo de este gobierno, pese a los cambios de programas y la adaptación
primeramente al Plan Colima y después al Programa Nacional de Solidaridad, desarrolló y alcanzó los
siguientes logros:
• Consolidación de un sistema de salud descentralizado.
• El desarrollo portuario de manzanillo.
• Consolidación de la educación en el nivel medio y tecnológico.
• Impulso a la incorporación de la mujer campesina al proceso de desarrollo productivo al
formar las unidades agrícolas / industriales de la mujer.
• Sentar las bases de los programas de vivienda con la constitución de la inmobiliaria del
estado y fimaga en manzanillo.
• Infraestructura de desarrollo como:
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
85
• Carretera cuatro carriles Guadalajara-Colima-Manzanillo
• Construcción del boulevard costero Miguel de la Madrid.
• Construcción de la unidad deportiva rey coliman. Etc. ( Revisar Sexto Informe de Gobierno
Elías Zamora Verdusco, se hace una evaluación y recuento de todas las acciones. Sé
complementaria con la revista Colima. Obras y hechos en pocas palabras. Gobierno del
Estado. otoño 1991)
Otra aportación, no exclusiva del gobierno estatal, sino producto de la implementación normativa del
programa nacional de solidaridad fue la participación social, al incluir la constitución de comités de
obras en el desarrollo del programa, lo que motivo la participación de los beneficiados y sembró la
inquietud de la participación en los asuntos públicos en los gobernados, quienes buscaron y exigieron
espacios de participación social, tal es el caso del municipio de Colima, donde se implementó un
mecanismo de participación vecinal: los comités de barrio, figura que más tarde se convirtió en el eje
consultivo de las acciones de la administración municipal, de el período de Carlos de la Madrid
Virgen.
3.2.3 Relaciones Intergubernamental.
Esta administración, como en las dos anteriores se vive la transición del periodo constitucional del
gobierno federal, lo que represento para el poder ejecutivo estatal el replanteamiento de las
relaciones gubernamentales del estado con la federación. La administración 1985-1991 en su inicio
contó con la continuidad del Plan Colima y con el apoyo político y económico del presidente de la
república, Miguel de la Madrid Hurtado.
Las reformas impulsadas desde el centro al artículo 115° Constitucional, no fueron ajenas a nuestro
estado quien trabajó desde el congreso local para realizar modificaciones a la reglamentación estatal
e incluir las reformas que permitieran a los municipios del estado alcanzar la capacidad de gestión
buscada en las cuatro vertientes de la reforma municipal:
• Jurídico –político,
• Económica,
• Administrativa y
• Social.
Las relaciones de gobierno Estatal – Federal se basaron prácticamente en
documentos rectores de planeación como fueron: Plan Colima y Solidaridad, este
último instrumento del sistema de planeación nacional, fue ciertamente la política
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
86
pública que permitió al gobierno federal centrar las relaciones con todas la entidades
del país, ya que la normatividad con la cual operaba anulaba la participación directa
de los gobiernos estatales y municipales, concretándose a firmar y aportar en
algunas veces un porcentaje del costo de la acción o la obra, en el caso de nuestro
objeto de estudio, esta política trajo un beneficio de manera indirecta a la sociedad
civil, es decir la participación e incorporación a los asuntos públicos a través de
los comités de solidaridad fue una oportunidad que no despreciaron los colimenses.
Modelo de RIG’S supeditado en políticas centr alistas 1985-1991.
Reformas al 115° Const.
Sistema de Coordinación Fiscal. Plan Colima/Solidaridad 3.3. - El Gobierno de Carlos de la Madrid Virgen 1 991 – 1997.
Para los años 90’s, la ubicación geográfica de Colima (el centro del litoral del Pacífico) le permite
fortalecer sus vínculos económicos con la región centro occidente del país, y participar en relaciones
Gobierno nacional
Gobierno estatal
Gobierno local
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
87
comerciales con el exterior a través de la llamada cuenca del Pacífico, donde Manzanillo es el
principal pibote del desarrollo del Estado. Para este tiempo se contaba con una población de 488,028
habitantes ( cifras de INEGI en el Conteo de población de 1995), concentrándose el 84 % en la zona
urbana y el 16 % en el medio rural, la taza de crecimiento demográfico disminuyó en relación a los
80`s de un 3.6% a 2.2 %. En la actividad económica, el sector primario perdió importancia en el
estado ya que este contribuye con un 17% del producto interno bruto y es el que posee el mayor
porcentaje de población económicamente activa.
La agricultura se orienta en cuatro líneas de producción: Frutícola, básicos, hortícola y otros
cultivos como la caña en el municipio de Cuauhtémoc y el café en el municipio de Comala. Las nuevas
condiciones económicas del país han propiciado que el campo se vaya decayendo, los precios de
producción son elevados y los rendimientos son muy bajos. Uno de los problemas fuertes en esta área
son los problemas sociales de linderos así como la delimitación de propiedades particulares. El
estado cuenta con 151 núcleos agrarios, de los cuales 137 son ejidos que se concentran
principalmente en los municipios de Colima, Manzanillo, y Tecomán.
Como Parte de la estrategia de desarrollo estatal se le dio y se le da atención especial al
Municipio de Manzanillo, el cual ha contado con limitaciones de suelo urbano (las viviendas de la
mayoría de los manzanillenses se ubican en los cerros que rodean el centro del municipio) y la
insuficiencia en la prestación de servicios públicos, a causa del crecimiento acelerado por la
reactivación del sector de servicios principalmente en campo turístico y comercial.
En el ámbito político de 1991 Colima fue escenario de lucha interna del Partido Revolucionario
Institucional ya que por primera vez habría consulta a las bases de este partido para la selección
interna de sus candidatos, estrategia que le aseguro el triunfo al PRI pero a la vez se dividieron sus
organizaciones internas, reflejándose posteriormente en la administración pública de Carlos de La
Madrid V. y en las elecciones de 1994, donde por primera vez pierde una alcaldía el partido en el
gobierno ( Coquimatlán, municipio que fue gobernado en tres períodos consecutivos por Acción
Nacional 1995 ª 2003).
En la conformación de los gobiernos municipales a partir del 1998, el estado de Colima conto
con cinco alcaldías ( Colima,(PRD) Capital del Estado, Villa de Álvarez (PAN),Comala ( PAN),
Coqimatlán (PAN), y Manzanillo (PAN) gobernadas por la oposición, y otras cinco del partido en el
poder. Este escenario ha favorecido para que las relaciones intergubernamentales sean
fundamentales en el ejercicio público del estado de Colima.
En el poder legislativo el Congreso Local se integraba por primera vez con 20 diputados.
Distribuidos de la siguiente forma: PAN(5), PRI (12), PRD (2) y el FCRN (uno). Como observamos
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
88
en esta legislatura las cosas no estaba tan mal para el partido predominante, pero en la elección de
1997 este poder se constituyó por un pluralismo más acentuado ya que la fuerza política de tres
partidos se hizo presente, el PAN obtuvo 6 diputaciones, el PRI 10 y el PRD 4 lo que genero al
interior y exterior del congreso un constante enfrentamiento del llamado bloque opositor que estaba
integrado por los legisladores de Acción Nacional y el partido de la Revolución Democrática contra los
legisladores del Revolucionario Institucional, ambas fuerzas políticas han politizado la relación con los
dos poderes restantes Ejecutivo y Judicial.
Los antecedentes del contexto regional nos permitirá entender la realidad colimense así como
la posibilidad que se dio para hablar de la supeditación de la administración colimense a la federal. La
distinción que el estado de Colima tubo al acceder a la presidencia de la república un colimense, el
tener la primera mujer gobernadora y ahora contar con la intervención de la primera dama de la
república, propicio que al interior del sistema político colimense se presenten en el escenario actores
que han facilitado la supeditación del estado en casi todos los campos, y si ha ello sumamos los
programas con tintes centralistas y las reformas fiscales para generar más participación en la
entidad, podemos dar cuenta de la importancia de estudiar sobre la base de fundamentos
académicos la repercusión de esa centralización tan especial para la administración pública del estado
de Colima.
3.31 Estructura Administrativa.
Colima, se inserta en el contexto nacional para atender la modernización de sus estructuras
administrativas, es decir en los tres primeros años del ejercicio gubernamental de Carlos de La
Madrid Virgen atiende los programas nacionales de simplificación, descentralización así como las
estrictas medidas del gobierno federal en materia de gasto público y distribución de funciones.
Es interesante poder reflexionar que una administración pública no es mas ni menos eficiente por el
tamaño de sus estructuras, sino por la forma en que un gobierno puede brindar respuestas a través
de los servicios públicos, por ello es importante que la distribución de funciones y la creación de áreas
en la administración obedezcan a necesidades de carácter administrativo y desarrollo, como dice el
principio administrativo: la impersonalidad del puesto.
Al dar inicio este periodo de gobierno la estructura pública guardaba la forma del periodo anterior
inmediato, siendo hasta 1992 cuando se solicitan reformas a la administración pública estatal, esta
genera los siguientes cambios:
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
89
Lic. Elías Zamora V. Lic. Carlos de la Madrid V.
Secretaría de Programación y Finanzas Secretaría de Finazas
Secretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda
Secretaría de Desarrollo Urbano y Rural
Secretaría de Desarrollo Económico Secretaría de Planeación y Promoción Económica
Bajo el decreto 169 en 1993, se modifica la estructura administrativa en el Art.23 de la LOAPEC;
sustento legal para el surgimiento de dos nueva secretarias:
Secretaría de Desarrollo Urbano
Secretaría de Desarrollo Urbano y Rural =
Secretaría de Desarrollo Rural.
En el mes de agosto de 1997, ya en el cierre de gobierno de Carlos de la Madrid, se generan nuevas
modificaciones a las estructuras:
Secretaría de Planeación y Secretaría de Fomento Económico
Promoción Económica. que fungía en el organigrama con categoría
de dirección general
Secretaría de turismo.
Quien fungía como dirección de la
Secretaría de Planeación.
Secretaría de Educación, Cultura y Secretaría de Cultura.
Deporte. Se descentralizaron solo las funciones
de fomento a la cultura
En entrevista con el gobernador Carlos De la Madrid, expresó que estos cambios se realizaron
atendiendo la solicitud del gobernador electo para el periodo 1997-2003 ( Fernando Moreno Peña) y
que las Secretarías de nueva creación, entraron en funciones hasta el 1 de noviembre de 1997.
En el campo de la administración pública para estatal se generaron varios fideicomisos así como
organismos descentralizados:
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
90
Inmobiliaria del estado Instituto de vivienda
Surgimiento de: • Instituto de fomento de las ferias
• Sistema estatal de protección civil.
• Programa de la mujer.
En el organigrama de la página siguiente se ve de manera de tallada los cambios de la estructura
administrativa al inicio de la administración de Fernando Moreno peña, este esquema sufre
modificaciones como respuesta a la reforma de la administración pública planteada por el gobierno a
iniciar.
“ La administración pública moderna, no quiere
más poder sino pasar el poder a los ciudadanos,
no estandariza al público sino que se vuelque
hacia servicios especializados, no le interesa el
secreto, sino la transparencia en el ejercicio de sus
funciones, no favorece los equilibrios sino la
dinámica; le interesa sobre todo los resultados más
que los procedimientos y acepta la evaluación
oportuna como parte de esa nueva ética y cultura.
El Gobierno del Estado necesita construir una
nueva cultura de la gestión pública, en donde la
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
91
participación ciudadana con el gobierno sea
práctica permanente en la definición, desarrollo y
evaluación de la gestión pública.”
(Plan Estatal de Desarrollo, Fernando Moreno
Peña, gobernador constitucional del Estado)
La administración pública de Fernando Moreno Peña buscó busca lograr ser eficiente y eficaz a las
estructuras burocráticas implementando lo que se definió como lo nueva cultura de la gestión pública,
es importante mencionar la existencia de un programa sectorial de la administración pública como
elemento central para lograr que esta cultura se alcance de manera gradual y equitativa en todos los
municipios que integran la entidad. Este programa se encuentra dividido para su operación en cuatro
subprogramas:
1. El Fortalecimiento de la infraestructura
informática y de telecomunicaciones . Consiste
en incorporara tecnología informática para
mejores procesos administrativos y servicios
públicos.
2. Fortalecimiento organizacional. Integra los
esfuerzos institucionales encaminados a
redimensionar la estructura orgánica funcional de
las dependencias del poder ejecutivo, con el fin de
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
92
eficientar la administración pública y vincularla a
las expectativas desarrollo del estado.
3. Modernización de la gestión pública . pretende
el desarrollo de sistemas que eficienten los
procesos y los servicios que realizan las
dependencias del gobierno del estado y los
ayuntamientos, encaminados a coadyuvar en el
logro de los objetivos y cumplimiento de las metas
establecidas en el plan estatal de desarrollo,
mediante la interrelación e integración de recursos
humanos, financieros, materiales y tecnológicos
4. -Profesionalización de los servidores
públicos . Pretende formar recursos humanos de
calidad a través del servicio civil de carrera.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
93
3.3.2 Política de Desarrollo.
1991-1997
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
94
Dos de los sistemas importantes dentro de la administración pública son sin duda alguna el Sistemas
de Coordinación Fiscal y el Sistema Nacional de Planeación Democrática; el primero consiste en
definir la forma en que se captan y distribuye los recursos fiscales entre las instancias de gobierno
(Federal Estatal y Municipal); y el segundo en la aplicación de instrumentos que permiten el diseño de
objetivos, estrategias y prioridades de desarrollo social y económico.
Históricamente, el sistema Nacional de Coordinación fiscal tiene sus orígenes en las llamadas
Convenciones Nacionales Fiscales (1925, 1933,1947). Después de varios intentos para establecer un
mecanismo que coordinara e igualar las competencias tributarias entre las entidades federadas nace
el 28 de Diciembre de 1953 lo que seria el marco normativo de esta coordinación fiscal. Él 1 de
Enero de 1980 dentro del nuevo programa de gobierno se restituyò el sistema de coordinación
fiscal. “ Este nuevo sistema estableció un mecanismo de ingreso compartido por las tres instancias de
gobierno y de responsabilidad conjunta en cuanto la administración, organización y ejecución “
(Méndez, 1997).
Con el nuevo sistema los estados se volvieron mucho más dependientes de la instancia nacional, ya
que perdieron el control sobre un considerable monto de recursos monetarios. Los estados
aceptaron el nuevo sistema de forma supuestamente voluntaria, ya que les significaría mayores
ingresos. Además estarían a cargo de la recaudación del impuesto al valor agregado (IVA)
(Méndez, 1997). Posteriormente y argumentando, acerca de la mala administración que realizaron
los estados de los recursos, ejerció un control federal, ocasionando que la que la mayoría de los
ingresos de las entidades proviniera de los fondos diseñados por la federación llamados techos
financieros.
Algunos elementos que son considerados por la federación para la distribución son:
• El desarrollo regional
• La descentralización
• El desarrollo local
• La capacidad de gestión
A partir de la instrucción del ejecutivo federal para que se creara un figura jurídica para asignar los
recursos que se venían aplicando especialmente a los servicios de educación, ya que recordamos
que este servicio público desde 1992 había iniciado un proceso de descentralización, donde le
reservaba el derecho a las entidades de financiar las actividades derivadas de la educación básica y
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
95
normal. Pero al inicio los recursos fueron inyectados a través del presupuesto de la secretaria de
educación. Causa que dio origen a la necesidad de descentralizar los recursos, de ahí la
institucionalización de las “ Aportaciones Federales” las cuales se pueden definir como el esquema
implementado por la federación para financiar los servicios básicos de las entidades y los municipios
que inicialmente operaban bajo cinco fondos y en este período de estudio operan dentro del ánimo
del nuevo federalismo siete fondos de aportaciones:
1. Fondo de aportaciones para la educación básica y normal
2. Fondo de aportaciones para los servicios de salud
3. Fondo de aportaciones para la infraestructura social
4. Fondo de aportaciones para el fortalecimiento d e los municipios
5. Fondo de aportaciones múltiples. 6. -Fondo de aportaciones para la educación tecnoló gica y
de adultos 7. -Fondo de aportaciones para la seguridad públic a de los
estados y del distrito federal. Estas aportaciones son registradas por las entidades bajo el esquema de ingresos
propios según lo autoriza la ley de coordinación fiscal, la distinción entre las
participaciones es:
CONCEPTO RECURSOS QUE SE DISTRIBUYEN:
Participaciones federales Recaudación Federal Participable • Los recursos se distribuyen con
motivo de la adhesión al sistema nacional de coordinación fiscal.
Aportaciones federales Recursos Federales de Cualquier Origen
( Incluso deuda)
• son recursos de origen federal que se
establecen en beneficio de las entidades
Federativas y de los municipios
En la actualidad el sistema de coordinación fiscal, se ve fortalecido por el programa de Federalismo
hacendario, el cual lleva las acciones entorno al ingreso, el gasto público y el financiamiento. " Las
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
96
reformas a la Ley de coordinación Fiscal que faculta a las entidades federativas para que a partir
de 1996, establezca derechos por la expedición de licencias para el funcionamiento de
establecimiento de ventas de bebidas alcohólicas, así como por la colocación de anuncios y carteles
o la realización de publicidad."(Reunión de trabajo Nuevo Federalismo" Avances y Perspectivas
del Federalismo. hacendario 1995.)
La Ley de Coordinación Fiscal del estado de Colima tiene la finalidad de “ establecer
el Sistema de Coordinación Fiscal en el estado de Colima, a efectos de uniformar y regular las
relaciones fiscales entre el estado, sus municipios y de ambos con la federación; cuyos objetivos
primordiales deben tender a:
I.- Regular las relaciones en materia de coordinación fiscal entre el estado de Colima y sus
municipios.
II.- Establecer los mecanismos para él cálculo y distribución de las participaciones que
correspondan a las haciendas públicas municipales, derivadas de gravámenes estatales y
federales.
III.- Establecer los derechos y obligaciones de los municipios en materia de colaboración
administrativa y de coordinación fiscal.
IV.-Dar transparencia y seguridad al proceso de determinación y pago de los montas de las
participaciones que corresponden a los municipios.
V.- Distribuir las participaciones con oportunidad y apego a las normas aplicables.
VI.- Reglamentar las relaciones en materia de coordinación fiscal y colaboración
administrativa, entre las autoridades fiscales del estado y las municipales.
VII.- Constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y administrativa y establecer
la regulación básica para su organización y funcionamiento.
VIII.- Favorecer y apoyar la recaudación de los ingresos municipales.
IX.- Modernizar los procedimientos para el manejo de las finanzas municipales.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
97
X Fortalecer el desarrollo financiero de los municipios del Estado de Colima, mediante el
sistema de coordinación fiscal, en beneficio de sus habitantes.”( 1999, Ley de Coordinación
Fiscal del Estado de Colima)
El Convenio de Coordinación Fiscal fue un
instrumento que opero con el propósito de
coordinar el sistema fiscal de la federación con
cada uno de los estados, municipios y el D.F., se
encargo de establecer las participaciones, fija
reglas administrativas, convocar a la integración
de los órganos coordinadores en materia fiscal.
Por medio de este instrumento los estados y
municipios conocen el monto a que se hacen
acreedores aplicando las formulas establecidas.
La planeación en su inicio se centro en obras de
fortalecimiento municipal como una forma de
retribuirle a las grandes demandas existentes, se
impulsaron los programas de vivienda con los
programas de ahorradores, introducción de
servicios públicos en la zona de oriente del
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
98
municipio de Colima, en la segunda mitad de este
gobierno la mayoría de los recursos se inyectaron
a programas de infraestructura educativa
específicamente en el caso de la Universidad de
Colima.
3.3.3 Relaciones Intergubernamental.
Para atender el proceso de relaciones
intergubernamentales en este periodo, es
importante recordar el contexto y proceso mismo
en la selección de Carlos de la Madrid Virgen
como candidato a la gubernatura que constituyó
otro experimento , al llevar a consulta interna la
postulación de los candidatos del partido
revolucionario institucional para el cargo de
gobernador, donde el centro nuevamente
impulsaría a una mujer, sin arraigo en la entidad
debido a que la carrera política la realiza en la
capital. Esta candidatura se enfrentó con los
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
99
grupos localistas y con la sociedad civil, quienes se
unieron para lograr la candidatura de Carlos de la
Madrid Virgen, que en teoría representaba una
desventaja política en su relación con el gobierno
de la República, como el propio Carlos de la
Madrid lo afirma “ En mi periodo gubernamental
la función de gestoría con las dependencias
federales no fue tarea fácil, complicando de alguna
forma la capacidad de respuestas y atención en
asuntos públicos que se requería de la
participación federal” ( Entrevista realizada al Lic.
Carlos de la Madrid Virgen, 1999) de hecho, el
periodo 1991-1997 fue una etapa difícil para el
estado en materia de desarrollo, aún cuando en
la segunda mitad, la primera Dama de la Nación
haya sido colimense ( Sra. Nilda Patricia Velasco),
situación que no se reflejó de manera importante
en los procesos de RIG´S.
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
100
Modelo de RIG’S sustentado en decisiones políticas
centralistas 1991-1997.
Marco Normativo Sistema Nacional de Planeación. Sistema de Coordinación Fiscal.
Gobierno nacional
Gobierno estatal
Gobierno local
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
101
EVALUACION.
El estudio de la administración pública, como fue el proposito del presente trabajo, se
ha analizado a partir de su identificación como componente del sistema político, de
un sistema dinámico en el cual, de acuerdo al momento histórico y contexto en el que
tiene lugar, la actividad de los actores, el rumbo de sus decisiones políticas y por
tanto el impacto de ellas en materia de desarrollo pueden evaluarse desde variables
diversas, de acuerdo a las interrogantes de interés que se desean responderse.
Tres sexenios de administración pública en Colima de manera específica se ha
propuesto la reconstrucción de la actividad gubernamental en el contexto del sistema
político a partir de tres componentes: las estructuras administrativas; las políticas de
desarrollo y las relaciones intergubernamentales. El análisis de estas variables nos
permite comprender las particularidades de tres etapas de gestión gubernamental en
Colima.
1.- Las estructuras administrativas experimentan procesos de crecimiento acelerado
en el período 79 al 91, debido en primer lugar al programa de modernización
administrativa impulsado desde el gobierno de la república que bajo criterios
eficientistas y optimización de los recursos delineó cuatro vertientes de atención
relativas a los cambios estructurales, simplificación y coherencia de las normas
legales, racionalización de los sistemas de apoyo y modificaciones en el sistema de
recursos humanos, criterios de política que impactan en la percepción local del
desarrollo organizacional, pues entre el periodo de Griselda Alvarez y el de Elías
Zamora se crean estructuras para la atención de distintos campos específicamente
de las áreas de: planeación, desarrollo urbano y obras públicas; aguas y
saneamientos; Tránsito; y Programas y eventos especiales, dependencias que
modifican su jerarquía mediante las reformas a la ley orgánica de la administración
pública de 1985 que transforma sustancialmente el organigrama del gobierno del
estado cambiando con ello la percepción del desarrollo, sujeta dicha visión más a
disposiciones centrales que a la realidad local.
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Este fenómeno por sí mismo demuestra, aún operativamente, la supeditación de las
decisiones políticas locales a los acontecimientos de origen central, aunque no
necesariamente respondan a estrategias para atender el desarrollo del estado, con
todo el impacto económico que el crecimiento de las estructuras representa en
detrimento de las expectativas de la sociedad, sobre todo cuando por primera vez en
Colima se habla de un proceso de desarrollo planificado, lo cual indica de manera
importante el peso de las reformas constitucionales en la visión de futuro regional,
cuando no necesariamente las condiciones del sistema político local estuvieran
preparadas para emprender nuevos roles, sin embargo, estas disposiciones sí
consideran la aparición de nuevos actores políticos.
En cambio, durante el período 91 – 97, las estructuras sufren nuevas
transformaciones, ahora en sentido inverso, compactando dependencias sectoriales,
consolidando otras como Ivecol que se convierte en el instituto de vivienda del
estado impulsando la concepción paraestatal como estrategia administrativa,
evidentemente como una forma estratégica de enfrentar los retos del desarrollo, por
una parte, y por la otra sin descuidar el posicionamiento de los poderes económicos
y políticos que en la entidad se manifiestan con intensidad, muy vinculados al
desarrollo portuario y comercial del estado.
Es posible sostener que en el caso de la administración pública en Colima la
evolución y desarrollo de las estructuras administrativas, en el período de estudio, se
explica a partir de disposiciones políticas centrales que repercuten en la percepción
eficientista del gobierno local, más que en una verdadera estrategia de desarrollo.
2.- La política de desarrollo de esta etapa de estudio, se realizó principalmente bajo
el esquema nacional de planeación democrática, al inicio del período de gobierno
1979- 1985. La administración estatal no contaba con una metodología que
permitiera sistematizar las políticas de desarrollo estatal, lo que representó un reto
importante para esa administración, que después de un año de funciones presentó
“TRES SEXENIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN COLIMA (1979-1997)”
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el Plan Global de Desarrollo (siguiendo la dinámica de la planeación federal de
López Portillo con el Plan Global de Desarrollo Nacional), donde se plasmaba las
políticas estatales, siendo en la segunda mitad de esta administración donde el
poder centralista de la federación implementa la utilización de planes en toda la
federación. Plan colima fue una política de planificación nacional que se mantuvo
vigente durante casi seis años, esta política sentó las bases del desarrollo en
Colima, privilegiando a las obras de comunicaciones y el fortalecimiento de
Manzanillo como polo de desarrollo portuario y turístico. La presencia de un
colimense al frente del ejecutivo federal, facilitó en cierta forma la intervención del
gobierno federal en el diseño y la ejecución de acciones así como en el respaldo
político a las gestiones realizadas desde la administración estatal.
El periodo 1991-1997 en materia de planeación
fue para la entidad una etapa difícil por la
carencia de recursos directos a las finanzas
estatales, así como la continuidad del Programa
Nacional de Solidaridad, como política única para
atender las demandas y gestiones sociales. Al
término de este ejercicio administrativo, Colima se
enfrenta nuevamente a las modificaciones de su
planeación, con el único propósito de ajustar el
Plan de Desarrollo Estatal con el Plan Nacional de
Desarrollo, el cual estaba cargado de políticas
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para el fortalecimiento de las entidades y los
municipios dentro del esquema del nuevo
federalismo. En resumen el desarrollo del estado
se sustenta en procesos de planeación impulsados
bajo criterios y concepciones nacionales más que
en realidades locales.
3.- Las relaciones intergubernamentales es la última variable política y coyuntural que se aborda en
este trabajo. Nos explican la manera en cómo la administración pública colimense ha sido supeditada
a las decisiones de la federación, principalmente en materia de planeación y desarrollo administrativo,
a partir de su inclusión como parte del sistema político. 1979, fue para la administración colimense
el inicio del establecimiento de relaciones intergubernamentales verticales e inclusivas con la
federación, ya que la gubernatura de Griselda Álvarez representaba para el gobierno federal la
equidad y la coherencia política con el sector femenino, que exigía espacios concretos de
participación, respetando los derechos políticos. Con esta asignación gubernamental, México
resaltaba en el plano de América Latina, ya que por primera vez se contaba con una mujer que
dirigía la rectoría del estado de una entidad. Este contexto permitió que la federación interviniera y
supeditara las acciones del estado, con el argumento de apoyo y respaldo político a la gobernadora,
quien gracias a su carrera política en el Distrito Federal estableció relaciones con actores públicos.
Es importante resaltar que los sistemas de coordinación fiscal y de planeación nacional han servido de
marco para delinear estrategias de desarrollo local, como se observó con el Plan Colima, instrumentó
que permitió el establecimiento de relaciones inclusivas con la federación, al ser éste el único
conducto para planear, programar y ejecutar políticas. Con el arribo al poder ejecutivo federal de
Miguel de la Madrid Hurtado, la entidad se vió cobijada con la sombra federal, la cual dió el apoyo
económico y político a la entidad, y se establecieron relaciones intergubernamentales de dependencia
y centralización.
El gobierno Salinista implementó la llamada reforma del estado, la cual tenía como misión principal el
replantear las relaciones de la federación con las distintas instituciones públicas, lo que generó
modificaciones al sistema político. En el régimen, surge el reconocimiento al sistema de partidos, la
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ciudadanización del instituto electoral, apertura a los medios de comunicación y utilización de
encuestas. En cuanto a la administración pública se impulsó la reforma administrativa, hablando ya de
un servicio civil de carrera y en lo referente a la sociedad civil, la incorporación de la sociedad al
espacio público mediante la participación en la validación de la planeación y ejecución de obras y
servicios por medio de los comités de solidaridad. Colima, es parte de esa Reforma de Estado,
reproduciendo el modelo nacional a lo local en cuanto a la necesidad de replantear las relaciones
entre los distintos espacios públicos.
En términos generales las relaciones intergubernamentales experimentadas en estos periodos se
caracterizan por un alto grado de centralismo, intervención y supeditación de la administración pública
del estado a la administración federal, generando un impacto en la planeación del desarrollo local y
por ende asumiendo el costo social de una planeación centralizada y supeditada a las grandes
políticas nacionales.
Para concluir puedo argumentar que la función de la administración pública está ligada con los
acontecimientos históricos/ políticos de la entidad donde reside. Y el papel dual de la administración
pública le permite servir de interlocutor entre sociedad civil y el estado fortaleciendo con ello la
gobernabilidad y la legitimidad del sistema de instituciones burocráticas.
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