LOS CONSEJEROS DEL PRINCIPE. Saber técnico y política en los procesos de

reforma económica en América Latina.

Antonio Camou

...las ideas de los economistas y de los filósofos políticos,

tanto cuando son correctas como cuando están equivocadas,

son más poderosas de lo que comúnmente se cree. En

realidad, el mundo está gobernado por poco más que esto.

Los hombres prácticos, aquellos que se consideran exentos

de cualquier influencia intelectual, usualmente son esclavos

del pensamiento de algún economista difunto.

John Maynard Keynes, Teoría

General del Empleo, el Interés y la

Moneda, 1936, cap. 24, parág. V.

Hasta donde nos alcanza la vista y la memoria histórica, todos los Príncipes

tuvieron sus escribas y sus consejeros. Cuando en las primeras décadas de este siglo Max

Weber reseñó el papel que jugaba el estamento de los literatos en la China milenaria, no

tuvo más remedio que reconocer que su origen "está sumido para nosotros en la

oscuridad"1. Del mismo modo, tan antiguo como su linaje son algunas de las típicas

funciones que en todo tiempo y lugar han cumplido esos personaje encargados de "crear,

distribuir y aplicar ideas" en la solución de problemas sociales y políticos. También hay

que remontarse muy atrás para encontrar los primeros argumentos que favorecieron el

saber de los expertos por oposición a la indocumentada voluntad popular expresada en el

mero número, ese "abuso de la estadística" -al decir de Borges- que es toda democracia.

Desde los días de la Grecia clásica nos hemos acostumbrado a oír por boca de

Sócrates, o del personaje platónico que fue Sócrates, la idea de oponer "continuamente la

postura razonable de confiarse al conocimiento del experto frente a la costumbre irracional

de seguir a la mayoría"2. Por aquello de que "el juicio correcto se basa en el conocimiento

y no en el número"3, una cuestión crucial que desveló a los filósofos atenienses era la de

determinar la mejor forma de gobierno de la república ideal, una república que sólo habría

de ser rectamente gobernada por un "rey-filósofo".

Claro que tan añejas como las pretensiones de los hombres de ideas -sabios o

filósofos, científicos o tecnócratas- por gobernar la pólis de acuerdo con lo que se supone

es la recta razón de su tiempo (de la filosofía, la ética o la economía neoclásica), son los

estrepitosos fracasos de muchos de ellos para lidiar con los demonios tercos de la política.

El mismo Platón se convenció en carne propia, después de sus descaminados intentos por

instruir a un díscolo monarca de Siracusa, que no es tan fácil llevar a la práctica los ideales

pergeñados por los filósofos. En principio porque la lógica y las urgencias que guían el

quehacer del político raramente se compadecen con el devaneo meditativo y el cultivado

jardín de las dudas en que vive todo hombre de pensamiento: "un príncipe -ha dicho el

emperador Adriano imaginado por Marguerite Yourcenar- carece de la latitud que se

ofrece al filósofo, no puede permitirse diferir en demasiadas cosas a la vez"; otro poco por

1

Cfr. Ensayos sobre Sociología de la Religión (1920), Madrid, Taurus, 1984, Parte III, capítulo V, pp. 389 y

ss.

2 David J. Melling, Introducción a Platón (1987), Madrid, Alianza, 1991, p. 38.

3 Cfr. Platón, Laques, 184 d.

la sinuosa desconfianza del político a los dictados de la lejana teoría: "temía no ver en mí -

dice Platón de Dión de Siracusa- otra cosa que no fueran sino palabras, un hombre que

nunca pondría voluntariamente sus manos en una tarea concreta"4; pero también hay

razones más profundamente arraigadas en la matriz de constitución histórica que da origen

a la crítica ilustrada de la política: si en buena medida la figura ideal-típica heredada del

intelectual se configura como la de un "antagonista del poder" guíado por una inmaculada

"ética de la convicción", la imagen especular que se construye desde la política es la del

intelectual como alguien que "pretende hacer política contra la política", un estilo de

intervención pública que acostumbra ampararse en la crítica para eludir el compromiso con

las siempre desagradables consecuencias de toda operación sobre el mundo real5.

En esta larga historia de encuentros y desencuentros entre el mundo del saber y la

política las sociedades modernas le fueron incorporando sus propias características, y

también sus propias tensiones. Entre las más destacadas, como ha señalado Lewis A.

Coser, hay que anotar el hecho de que el vasto proceso de burocratización de la vida social

ha llevado a que la "productividad cultural -que alguna vez pudo haber sido asunto de

artesanías- se racionaliza de manera que la producción de ideas se parece, en los aspectos

principales, a la producción de otros bienes económicos". Paralelamente, el lugar que

detentaba el literato y el intelectual de tipo "generalista" es paulatinamente ocupado por el

"experto", dotado de un dominio técnico sobre un campo del saber, y capaz de orientarlo a

la solución de problemas concretos de elaboración de políticas6. En el mismo sentido, la

vinculación entre los especialistas y la política se opera cada vez más al interior de redes de

asuntos (issue networks) que conectan agencias de gobierno, tanques de pensamiento,

centros de investigación, fundaciones privadas, organismos multilaterales, empresas

patrocinadoras de proyectos, y otras organizaciones complejas, que dejan poco espacio a la

figura -tal parece que declinante- del intelectual "independiente"7.

Así presentada, la discusión entre saberes y política no es nueva, aunque comienza

a tomar su perfil contemporáneo en el período que arranca con la segunda posguerra, en el

caso de los países centrales, y con el auge desarrollista y modernizador de finales de los

años cincuenta y principios de los sesenta en buena parte de América Latina. En ese

contínuo temporal, que corre parejo con la mayor complejización y diferenciación de las

estructuras burocráticas gubernamentales, y con la creciente profesionalización y

organización académica de las ciencias sociales en el subcontinente, parece claro que el

proceso de elaboración y puesta en práctica de políticas económicas ha experimentado en

los últimos años un cambio significativo en lo que respecta a la influencia de la dinámica

institucional de las ideas y los saberes especializados, tanto sobre el "contenido" de las

reformas como en lo que respecta a la "forma" de intervención de nuevos actores y

organizaciones. En particular, un conjunto de personajes especializados en la creación,

distribución y aplicación del saber a las cuestiones de políticas, "analistas simbólicos" o

4

Carta VII, 328 c.

5 Cfr. las posiciones de Reinhard Koselleck, Sheldon Wolin y Hannah Arendt a partir del análisis de Nora

Rabotnikof, "Max Weber: el sentido de la ciencia y la tarea de los intelectuales", en Laura Baca Olamendi e

Isidro H. Cisneros, Los intelectuales y los dilemas políticos en el siglo XX, México, Triana Editores &

FLACSO, 1997.

6 Cfr. Lewis A. Coser, Hombres de Ideas. El punto de vista de un sociólogo (1965), México, FCE, 1968,

p.284. El subrayado es mío.

7 Un trabajo clásico sobre las "issue networks" es el de Hugh Heclo, "Las redes de asuntos y el poder

ejecutivo" (1978), en Luis F. Aguilar Villanueva, Problemas públicos y agenda de gobierno, México, Porrúa,

1992, Tomo 2 de la Antología de Políticas Públicas, pp. 257-284. Sobre la declinación del intelectual

generalista puede consultarse Daniel Bell, "Las guerras culturales en USA (1965-1990), Claves de Razón

Práctica, N 32 y 33, mayo y junio de 1993.

"tecnopolíticos" según diferentes denominaciones8, han comenzado a cumplir una función

estratégica en la orientación política de las sociedades latinoamericanas9.

En términos generales, y desde un punto de vista disciplinar, cuando pensamos en

el vinculación entre saber técnico y saber político se nos aparecen tres grandes líneas de

trabajo, que si bien están estrechamente relacionadas guardan cierto grado de autarquía una

respecto de la otra. En primer lugar, se nos presenta una línea de trabajo que podríamos

llamar de corte epistemológico, centrada en el examen de los parecidos y las diferencias

entre el saber del científico y el saber del político, en las direcciones de causalidad cruzada

entre ambos mundos, e incluso en el tipo de formación de sus portadores (o agentes). Las

dos conferencias del invierno revolucionario de 1919 pronunciadas por Max Weber, que

han sido recogidas bajo el título de El Político y el Científico, ilustran claramente este tipo

de reflexión. Una segunda línea, de raíz sociológica, analiza a los intelectuales como

categoría social, sus diversas tipologías, su formas de socialización y formación

profesional, y los espacios institucionales de su actuación, tanto en el sector privado como

público. Los trabajos clásicos de Talcott Parsons, Robert K. Merton o del ya citado Lewis

A. Coser, entre muchos otros, ejemplifican esta tendencia. Finalmente, una tercera

corriente, cercana a la anterior pero de orientación más claramente politológica, estudia el

papel de los intelectuales expertos y los saberes especializados en la dinámica política en

general y en el proceso de elaboración de políticas públicas en particular. Aunque desde

perspectivas dispares, los nombres de Alexis de Tocqueville y Antonio Gramsci merecen

figurar entre los lejanos pioneros de esta vertiente.

En las breves notas que siguen quisiera presentar algunos rasgos sobresalientes de

esta última estrategia de investigación, tal como ha emergido renovada en los últimos años,

para presentar después, si no conclusiones, al menos algunas conjeturas para la discusión

tomando unos pocos ejemplos del caso argentino.

¿EL REGRESO DE LAS IDEAS AL PRIMER PLANO?

No es una curiosidad menor el hecho de que buena parte de los científicos sociales

-quienes se supone que invierten una porción importante de su tiempo en producir y

discutir ideas- le otorguen a las mismas un escaso papel explicativo en la dinámica de los

hechos sociales y políticos. Más proclives a creer en la influencia de las estructuras

económicas y/o de las elecciones estratégicas basadas en el cálculo de autointerés, el rol de

las ideas en la explicación del cambio social ha ocupado un lugar marginal, cuando no

sospechado de insanable ingenuidad. La paradoja se hace más desconcertante aún si

pensamos que los economistas -quienes fundamentan sus modelos analíticos en las

motivaciones últimas de los individuos basadas en el propio interés- le dan a las ideas

económicas una importancia mucho más significativa que otros profesionales de las

ciencias sociales. La insistencia -de Keynes a Friedman, de Hayek a Krugmann- en que las

8

"Analistas simbólicos" es una expresión acuñada por Robert B. Reich, la cual hace referencia a las

actividades de "negociación estratégica, identificación y resolución de problemas" y que abarca a todos

aquellos que "identifican, resuelven y manejan problemas mediante la manipulación de símbolos"

(economistas, técnicos, investigadores científicos, juristas, etc.). Cfr. The Work of Nations, New York, Alfred

A. Knopf, 1991, esp. cap. 14. Más recientemente, Richard Feinberg y John Williamson han popularizado el

término de "tecnopolíticos" (technopols), el cual ha sido recogido también por el trabajo de Jorge Domínguez

(Technopols. Freeing Politics and Markets in Latin America in the 1990s, Penn State Press, 1997) para

referirse al grupo de técnicos/políticos que llevaron adelante las tareas de la reforma económica. En buena

medida, podría decirse que los tecnopolíticos son un subconjunto específico dentro del mundo más amplio

formado por los "analistas simbólicos" o los intelectuales-expertos.

9 Un tratamiento detallado de estos asuntos con referencia a un caso particular los he desarrollado en De

Cómo las Ideas Tienen Consecuencias. Analistas simbólicos y usinas de pensamiento en la elaboración de la

política económica argentina (1983-1995), Tesis de Doctorado, FLACSO-México, 1997.

buenas ideas favorecen la conformación de "diagnósticos adecuados" y de "políticas

correctas" es un núcleo duro constitutivo de la disciplina económica que los sociólogos y

politólogos -salvo unas pocas excepciones dignas de mención- tienden a mirar con cierto

recelo. Afortunadamente para nuestra mejor comprensión del cambio económico, político

y social, esta situación ha empezado a cambiar en los últimos años. En tal sentido, un

creciente cuerpo de investigaciones han destacado el papel explicativo de las ideas y los

saberes especializados en el proceso de elaboración de políticas, proponiendo esquemas

analíticos renovadores y estudios empíricos originales10

.

La especial atención que hoy se le ha comenzado a asignar a la dinámica

institucional de las ideas contrasta agudamente con el lugar secundario que la sociología y

la ciencia política le venían otorgando durante las últimas décadas. Tradicionalmente los

estudios de élites se concentraban en aquellos grupos que visiblemente eran responsables

"directos" de la toma de decisiones, por tal razón era usual que los trabajos iniciales que

abrieron camino a esta perspectiva se concentraran en el estudio del "triángulo de poder"

formado por las élites militares, económicas y políticas, y que dejaran en un segundo plano

a todos aquellos que encargados de producir y aplicar conocimientos.

Otra de las razones que explica ese desplazamiento a un cono de sombras de

quienes la literatura bautizaría después como "analistas simbólicos" se refiere a la

persistente dificultad para apresar mediante categorías operacionalizables el mundo elusivo

conformado por los intelectuales. A diferencia de los tomadores de decisiones que ocupan

posiciones institucionalizadas en organizaciones específicas, los intelectuales han sido

definidos como "todos aquellos que crean, distribuyen y aplican cultura, es decir, el mundo

simbólico del hombre, incluyendo el arte, la ciencia y la religión"11

, y en este universo no

es tarea fácil, nunca lo ha sido, ofrecer una imagen consistente. Pero de manera más

fundamental, los fenómenos de producción, distribución y aplicación de saberes y

destrezas intelectuales aparecían como subordinados a los "núcleos duros" de la dinámica

de toda sociedad, conformada básicamente por las cuestiones centradas en la economía y la

política. En este punto es sintomático que los sociólogos que se ocuparon de examinar el

papel de los intelectuales y técnicos en la sociedad y el Estado, coincidieran en asignarles

un papel claramente subalterno con respecto al tomador de decisiones; un papel que en

muchos casos partía de la propia autopercepción de los especialistas acerca de las

funciones que podían cumplir dentro del aparato de gobierno. Como señalara Robert K.

10

Sin la pretensión de ser exhaustivo, podríamos hablar de cinco vertientes de investigación dentro de este

remozado regreso de las ideas. En primer lugar, desde una perspectiva "estado-céntrica", se destacan trabajos

como los de Margaret Weir y Theda Skocpol, "Las estructuras del estado: una respuesta 'keynesiana' a la

Gran Depresión" (1985), Zona Abierta, 63/64, 1993. En segundo término, desde el extremo opuesto de las

versiones "socio-céntricas", nos encontramos con los análisis de Peter Gourevitch, Políticas Estratégicas en

Tiempos Difíciles. Respuestas comparativas a las crisis económicas internacionales (1986), México, FCE,

1993. Una tercera variante la ofrecen las distintas contribuciones de los autores que podemos llamar

"neoinstitucionalistas", tales como Kathryn Sikkink, Judith Goldstein, Robert O. Keohane o Jeff Checkel,

entre los que destacaría el sugerente libro de Peter A. Hall (ed.) The Political Power of Economic Ideas.

Keynesianism across Nations, New Jersey, Princeton University Press, 1989. En cuarto lugar, podemos

incluir a los animadores del "giro argumentativo" en el estudio de las políticas públicas, tal el caso de John W.

kingdon en su artículo "Agendas, Ideas, and Policy Changes", en Lawrence Dodd y Calvin Jillson (eds.), New

Perspectives on American Politics, Washington, Congressional Quarterly, 1994. Finalmente, una variación de

lo anterior se encontrará en los estudiosos de las llamadas "comunidades epistémicas" como Peter M. Haas

(ed.), "Knowledge, Power, and International Policy Coordination", International Organization, Winter 1992,

vol. 46, N 1.

11 Tal es la definición clásica de Seymour Martin Lipset en El Hombre Político. Las bases sociales de la

política (1960), BsAs Eudeba, 1977, cap. X, p.298. Lipset realiza una distinción funcional que tuvo larga

heredad; es la que distingue entre los intelectuales "creadores" de bienes simbólicos (en general, artistas,

filósofos, escritores, etc), aquellos que son "distribuidores" de esos bienes (tales como los maestros, críticos

de arte, periodistas, etc), y los que "aplican la cultura como parte de sus tareas profesionales" (médicos,

abogados, ingenieros, etc.).

Merton en torno al rol de los intelectuales en la burocracia pública norteamericana de la

segunda posguerra: "el político señala las metas (los fines, los objetivos), y los técnicos, a

base de conocimiento especializados, indican diferentes medios para llegar a esos fines"12

.

Esta "fórmula", preanunciada por el análisis clásico de Max Weber, ha sido en buena

medida la imagen dominante de la relación entre conocimiento y política, al menos hasta

estos últimos tiempos, en el que han empezado a emerger como figuras relevantes los

"tecnócratas" y "tecnopolíticos" en el renovado escenario social y político de nuestra

época.

En efecto, en los últimos años hemos asistido tanto a una importante

transformación de la dinámica de los procesos de produción, circulación y aplicación de

conocimientos, y con ello a una redefinición del papel del intelectual-experto, como de una

revisión del proceso de elaboración de políticas. Como lo han resumido José Joaquín

Brunner y otros autores, en las contemporáneas sociedades del saber "parece haber llegado

el momento en que el conocimiento deja de ser el dominio exclusivo de los intelectuales y

sus herederos más especializados -investigadores y tecnócratas- para convertirse en un

medio común a través del cual las sociedades se organizan, se adaptan y cambian"13

. Esta

nueva realidad ha venido induciendo, a su vez, "una verdadera revolución dentro del

ámbito de las ciencias sociales, cuya conexión con los procesos de decisión y de

interacción que tienen lugar en la sociedad aumenta exponencialmente"14

. De este modo,

...en un mundo cuyas estructuras y apariencias están representadas por estrictos

mapas de conocimientos: la pobreza es cuantificada rigurosamente, los

movimientos de la opinión pública son medidos por las encuestas, a cada momento

empleamos estadísticas sociales y los propios problemas de la sociedad existen una

vez que son identificados por la investigación... se desconfía de las soluciones

puramente ideológicas y se insiste en la necesidad de otorgarles un fundamento

técnico. Cada vez más, la política se apoya en el saber experto, y algo similar

ocurre con los ministerios, el Parlamento, los partidos, los sindicatos y los medios

de comunicación15

.

Ciertamente, ninguno de los autores incluidos dentro de este "regreso" de las

creencias y los saberes al primer plano argumenta que las ideas son factores

"determinantes" en el proceso político; más bien, asumen desde un principio que las

explicaciones fundadas en la dinámica institucional de las ideas y los saberes expertos

"complementa" otro tipo de explicaciones basadas en el cálculo de autointerés de los

actores y/o en condicionamientos estructurales (económicos, políticos, culturales, etc.) que

operan como restricciones y oportunidades a las decisiones de los agentes. Como hace ya

casi ochenta años señalara Max Weber en un pasaje de la Sociología de la Religión, es

claro que son los intereses materiales los que dominan inmediatamente la acción de las

personas y las sociedades, pero esos intereses discurren por los "rieles" que le trazan las

ideas, y es precisamente éste problema, el de la constitución e influencia de los "rieles", el

que se ha vuelto a poner en el primer plano en los últimos años.

12

Cfr. "El papel del intelectual en la burocracia pública", publicado como capítulo IX de su Teoría y

Estructura Sociales (1949, 1957, 1968), México FCE, 1987, p.293.

13 La cita de Brunner es de José Joaquín Brunner & Guillermo Sunkel, Conocimiento, sociedad y política,

Santiago, FLACSO, 1993, p. 15. Este libro forma parte de una serie de trabajos que recogen los resultados del

"Programa sobre Utilización del Conocimiento Producido por la Investigación Social", llevado a cabo en

FLACSO-Chile entre 1989-1991.

14 Cfr. José Joaquín Brunner et al., Paradigmas de conocimiento y práctica social en Chile, Santiago,

FLACSO, 1993, p.12.

15 Ibidem, p.9 (el subrayado es mío).

Hasta donde puede verse, este revitalizado interés por la influencia social y política

de las ideas ha surgido de dos rechazos y de un reconocimiento. Por un lado, es fruto de la

recusación hacia los variados determinismos estructurales, que condenaban a las ideas a

habitar en el devaluado mundo de las superestructuras y los reflejos; por otro, es también

hijo del rechazo a las pretenciones "imperialistas", hoy en retroceso, del paradigma

económico de la elección racional aplicado a estudiar la sociedad o la política, que suele

dar por supuesto que tenemos una especie de acceso inmediato a los intereses de los

actores. El reconocimiento es algo más indirecto pero no menos importante: fue gracias a

la forma en que alcanzaron el poder Ronald Reagan y Margaret Thatcher, montados sobre

una oleada intelectual de derecha impulsada por un puñado de estratégicos "tanques de

pensamiento", que las ideas regresaron como objeto de investigación, haciéndose evidente

la pertinencia de un viejo adagio según el cual "las ideas tienen consecuencias"16

. En tal

sentido, no es casual que muchos de los principales autores que pueden ser englobados en

este nuevo enfoque de la dinámica institucional de las ideas (o de la dinámica ideacional de

las instituciones) sean ingleses o americanos, y hayan sido influidos, o impactados, por la

incidencia de la "guerra de las ideas" que comenzó a darse en los países centrales desde

mediados de los años setenta.

Entre los rasgos distintivos de este movimiento hay dos o tres que merecen ser

destacados. En primer lugar, los autores antes citados no estudian las "ideas políticas", sino

más bien analizan las "ideas en las políticas", esto es, en los cursos de acción concretos

encarados por los gobiernos (en las 'policies' para decirlo a la americana), prestando

especial atención al análisis de la estructura, naturaleza y dinámica estatal. De este modo,

las elaboraciones conceptuales de esta corriente se ubican en un registro de "alcance

medio", como hubiera dicho Robert Merton, entre los sistemas generales de creencias y las

creencias personales de los actores individuales, formando racimos o conjuntos más

acotados de creencias que toman la forma de saberes institucionalmente producidos y

objetivamente materializados en libros o en informes técnicos, en discursos políticos o en

documentos partidarios, y que orientan las acciones políticas concretas de los tomadores de

decisiones. Como ha señalado Miles Kahler, "ideas" o "conocimientos" económicos

pueden resultar nociones vagas a la hora de definir los sujetos a que se aplican, por tal

razón cuando hablemos de dichas ideas habrá que referirlas más específicamente a

"modelos de realidad económica (cómo trabaja el mundo) y a las recomendaciones que

fluyen de esos modelos (qué deben hacer los diseñadores de políticas)"17

. En segundo

lugar, estos autores comparten una aguda sensibilidad hacia las normas y reglas sociales

que operan en contextos específicos de acción; en un sentido amplio pero defendible de la

palabra, son partidarios del revival "neoinstitucionalista", al otorgarle un papel explicativo

central al hecho de que las ideas se corporeizan (utilizan profusamente la metáfora de la

"embeddedness" de las ideas) en las instituciones.

Finalmente, otro rasgo característico se refiere al papel de las ideas como guías o

puntos focales en la estructuración de la acción. Lejos de adscribir a vagas determinaciones

"estructurales", como el viejo marxismo o el estructural funcionalismo parsoniano, pero

saturados también de centrar reductivamente el análisis sociopolítico en las acciones de

actores individuales guiados por el afán de maximizar su autointerés, los estudios

mencionados ubican a las ideas y los saberes en un rol de mediación entre intereses -no

siempre claros- en conflicto. Puesto que "existe una considerable ambigüedad acerca de la

realidad económica, ha dicho Peter Gourevitch, la ambigüedad permite hacer diversas

16

Este punto es especialmente señalado por James A. Smith, "Think tanks and the politics of ideas", en

David C. Colander & A. W. Coats, The Spread of Economic Ideas, Cambridge University Press, 1989, cap.

15, pp. 175-194.

17 Cfr. su excelente trabajo "La ortodoxia y sus alternativas: explicación de las aproximaciones a la

estabilización y el ajuste", en Joan M. Nelson (edit.), Crisis Económica y Políticas de Ajuste (Princeton

University Press, 1990), Bogotá, Norma, 1994.

interpretaciones"; y en tal sentido la "ideología económica también puede decidir los

cálculos políticos, al influir sobre las interpretaciones de quiénes son los actores, de qué

desean y de lo que harán: hasta el punto en que es incierta la realidad económica -lo que en

la vida real ocurre casi siempre- los elementos cognoscitivos afectan la toma de

decisiones"18

.

LA REFORMA ECONOMICA EN AMERICA LATINA Y MAS ALLA

Hacia mediados de 1989 el Director Gerente del Fondo Monetario Internacional

(FMI), Michel Camdessus, solía recordar que "allí donde mi predecesor, Jacques de

Larosiére, empleaba todo su tiempo en persuadir a los Ministros (de Economía

latinoamericanos) acerca de lo que había que hacer, yo he encontrado que ahora son ellos

mismos quienes quieren hacer lo que hay que hacer"19

.

Al margen de resaltar un asunto básico en toda decisión política compleja (hay que

saber lo que hay que hacer, hay que querer hacerlo, y naturalmente, hay que poder llevarlo

adelante), las declaraciones de Camdessus también testimonian un hecho insoslayable:

entre mediados y finales de la década de los '80, en el marco de severas restricciones

internacionales y a la vuelta de reiterados e insatisfactorios rendimientos económicos, las

élites gobernantes de América Latina fueron alcanzando un creciente consenso acerca de la

necesidad de llevar adelante un conjunto más o menos homogéneo de políticas

económicas.

Cierto es que ese consenso no fue nunca un bloque monolítico de opiniones

unificadas, y que estuvo lejos de ser solamente un versallesco intercambio de argumentos y

de demostraciones técnicas, abstraídas de situaciones concretas de poder y de reacomodos

en función de interes materiales contantes y sonantes; pero vale la pena destacar que ese

consenso fue también el resultado de un intenso proceso de intercambio de ideas y de

visiones sobre los problemas a enfrentar y los posibles cursos de acción para resolverlos.

Asimismo, es claro que ni el FMI, el Banco Mundial, los acreedores externos, la

Reserva Federal americana u otros actores del drama de las reformas tuvieron claro desde

un principio "lo que había que hacer", y que posteriormente, en el lento y sinuoso proceso

de persuasión de los tercos policymakers vernáculos, los organismos multilaterales de

crédito tuvieron un destacado papel al condicionar financieramente el "convencimiento" de

los encargados de tomar las decisiones políticas en favor del llamado ajuste estructural.

Pero en cualquier caso, la emergencia de un diagnóstico autónomo, conformado al interior

de los gobiernos, y que fuera especialmente promovido por grupos de especialistas y

técnicos incorporados a la función pública, tuvo un papel altamente significativo como

factor motorizador de las reformas.

En la conformación de ese diagnóstico endógeno se ha resaltado el papel

estratégico que tuvieron un conjunto de intelectuales-expertos agrupados en

organizaciones orientadas a la investigación y a la producción de saberes especializados, y

vinculados mediante un denso entramado de relaciones personales, profesionales y

políticas con diversas fuentes de poder, tanto locales como transnacionales. Este grupo de

técnicos y especialistas fueron, a la vez, promotores de nuevas ideas para tratar con la dura

realidad económica que les tocó en suerte enfrentar a sus gobiernos (pensemos en los

planes económicos "heterodoxos"), e intermediarios (o mediadores) entre las visiones e

18

Cfr. Op Cit., p.72.

19 Michel Camdessus, Washington DC, Junio de 1989. Citado por John Williamson, The Progress of Policy

Reform in Latin America, Washington DC, Institute for International Economics, N 28, January 1990, p.1.

El paréntesis es mío.

intereses de complicadas redes de asuntos integradas por políticos, funcionarios de

organismos multilaterales, empresarios, operadores financieros y otros actores -formales e

informales- del proceso de reformas económicas encaradas desde los inicios de la década

del ochenta.

En este marco general de transformaciones, tanto de los "contenidos" de las

políticas económicas como de la "forma" de su elaboración, es posible presentar algunas

hipótesis para la discusión a la luz de los enfoques de la dinámica institucional de las ideas.

a) SABER TECNICO Y POLITICA EN LOS PROCESOS DE REFORMA

ECONOMICA. La literatura comparativa sobre la reforma económica en América Latina -

orientada a esclarecer los factores políticos que han condicionado dichos procesos de

reforma- estuvo inicialmente centrada en el papel de macrovariables tales como el "tipo de

régimen" (autoritarismo o democracia), para posteriormente evolucionar hacia una

consideración más desagregada de los factores políticos e institucionales que mayor

incidencia tuvieron en el proceso de ajuste y reestructuración económica (capacidades

institucionales del estado, liderazgo político autonomizado de grupos de poder, etc). En

este esquema el papel de la dinámica institucional de las ideas y los saberes especializados

apareció por largo tiempo desdibujado.

Este desplazamiento de las ideas a un lugar secundario ha dependido de dos

premisas que estudios posteriores consideraron inadecuadas. En primer lugar, el grueso de

la literatura mencionada da por sentado la conformación de un diagnóstico económico, y a

partir de allí examina la dinámica y los condicionantes políticos de los programas de

ajuste; de este modo, se le otorgó un espacio reducido al examen de la elaboración (y de

las reelaboraciones) del diagnóstico mismo y a la configuración simbólica de los alegatos

políticos capaces de movilizar -u obstaculizar- los recursos de poder necesarios para llevar

adelante las reformas. En segundo término, muchos de esos trabajos han reiterado un viejo

lugar común, hoy desestimado por el análisis de políticas públicas, en el sentido de

suponer una distinción "fuerte" entre el establecimiento de objetivos políticos y la

elaboración técnica de los planes y programas económicos, quizá repitiendo sin querer la

antigua distinción entre "política" y "administración".

Por el contrario, el examen detenido de la evolución de las políticas económicas en

América Latina de la última década y media ha documentado la existencia de diferentes y

cambiantes diagnósticos económicos, y con ello ha comenzado a impugnar cualquier

trivialización de una "receta" económica predeterminada. Asimismo, hoy por hoy parece

claro que no es posible establecer ninguna distinción tajante entre cuestiones "técnicas" y

cuestiones "políticas" en el proceso de elaboración de políticas públicas. De este modo, un

examen riguroso de los procesos de reforma económica debe esclarecer los diferentes

cursos de políticas propuestos, algunos de los cuales se tomaron y otros no, sopesar los

argumentos en pugna en el marco de cambiantes dinámicas de interés, y evaluar el papel

de algunos actores o grupos que impulsaron diferentes soluciones "técnicas" a problemas

económicos puntuales. En ese marco de preocupaciones, resulta poco auspicioso

preguntarse por los intereses que "en última instancia" se movían "por debajo" de las

alternativas "técnicas", y que en definitiva explicarían que se haya adoptado una medida

económica y no otra. Los estudios sobre la dinámica institucional de los saberes

especializados han comenzado a poner de manifiesto que en el proceso de elaboración de

políticas públicas en las sociedades complejas toda cuestión "técnica" importante conlleva

-constitutivamente unida a ella- cuestiones de "política"; y parejamente, cualquier cuestión

"política" relevante (o donde converjan intereses de alguna entidad) implica la resolución

de importantes cuestiones "técnicas". De este modo, cuestiones "técnicas" y cuestiones

"políticas" son como dos puntas de un mismo ovillo. Se puede entrar al ovillo por una

punta o por la otra, se puede, también, estipular de manera más menos pragmática una

zona de "demarcación" -siempre arbitararia por cierto- entre ambos extremos de hilo, pero

en todo caso, las dos puntas están indisolublemente unidas, y en el medio está siempre un

complicado entramado de ideas e intereses, creencias técnicas y evaluaciones políticas, que

el análisis tiene que tratar de desentrañar. Como lo señaló hace muchos años años

Friedrich von Hayek, revisando una vez más la tan llevada y traída cuestión de fines

supuestamente "políticos" y medios técnicos supuestamente "neutrales"20

,

...los fines de un plan económico, o de cualquiera de sus partes, no pueden

definirse separados del plan particular. Pertenece a la esencia del problema que la

confección de un plan económico envuelve la elección entre fines en conflicto o

competitivos: las diferentes necesidades de las diferentes personas. Pero cuáles

fines, de los que están en conflicto, deberán sacrificarse si deseamos obtener otros,

o, en resumen, cuáles son las alternativas entre las que hemos de elegir, sólo

pueden saberlo quienes conozcan todos los hechos; y sólo ellos, los técnicos, están

en situación de decidir a cuáles de los diferentes fines ha de darse preferencia. Es

inevitable que ellos impongan su escala de preferencias a la comunidad para la que

planifican21

b) LAS REDES DE EXPERTISE, ANTES Y AHORA. En líneas generales, el

patrón de reclutamiento de economistas profesionales a los gobiernos latinoamericanos -

sobre todo al nivel de lo que hoy llamaríamos la "gerencia media"- ha seguido cauces

similares a los observados en los países centrales, tal como fuera constatado en los ya

citados trabajos pioneros de Robert K. Merton y Lewis A. Coser. De acuerdo con esto, a

partir de la segunda posguerra se observa una sistemática incorporación de especialistas y

técnicos salidos de las universidades a diferentes estratos de la burocracia pública;

fenómeno éste vinculado tanto a la mayor complejización y diferenciación de las

estructuras burocráticas, que demandaban nuevos y más capacitados profesionales, como a

la mayor y mejor oferta académica y profesional de las Universidades, en particular en lo

que se refiere a las ciencias sociales. En este sentido, la incorporación de especialistas y

técnicos al seno de la burocracia estatal constituye una tendencia de largo plazo. Pero

cuando comparamos esas experiencias con las registradas a lo largo de la década de los

años '80 encontramos algunas diferencias dignas de mención.

En primer lugar, sobre un horizonte de creciente profesionalización de los cuadros

económicos que se han venido incorporando a la función pública, se destaca una

significativa "autonomía relativa" del entramado institucional formado por las fundaciones,

centros de investigación, tanques de pensamiento y consultoras especializadas que

elaboran sus diagnósticos y recomendaciones de políticas. Contrariamente a ciertos

enfoques reduccionistas, es muy difícil sostener una causalidad lineal que va de los

"intereses" de los actores (empresarios u organismos multilaterales, por caso) a las

decisiones de políticas públicas, y lo que más bien encontramos es la mediación de estos

circuitos de expertise que, a la vez que contribuyen a configurar esos propios intereses,

también inciden sobre las políticas estatales a fin de disciplinar a los agentes económicos y

al propio Estado de acuerdo con patrones de análisis y evaluación derivados de modelos y

teorías económicas. Dicho gráficamente, estos analistas simbólicos, y sus organizaciones,

están lejos de ser "intelectuales orgánicos" en ningún sentido reconocible de la palabra.

En segundo lugar, resalta también el carácter semipúblico (o semi-privado) de estas

organizaciones, generalmente constituidas como entidades civiles sin fines de lucro, y

sostenidas por una amplia gama de fuentes de financiamiento, que incluye a empresas con

intereses económicos diferenciales, fundaciones internacionales, y hasta el propio Estado

nacional, quien les encarga trabajos de consultoría o asesoramiento. Este tipo de inserción

social distingue a estas redes de expertos de otras configuraciones institucionales similares

habidas en el pasado; así, se distinguen de los casos de asesoría externa que el gobierno

20

Una discusión que desde otra perspectiva ha sido un leit motiv de la Teoría Crítica frankfurtiana.

21 Cfr. Friedrich A. von Hayek, Camino de Servidumbre (1943), Costa Rica, Libro Libre, 1989, p.79.

norteamericano ejerciera en las décadas del '30 al '40 (tales como las "misiones" Niemeyer

o Kamerer); de los estudios y asesoramientos ofrecidos por organismos del sistema de

Naciones Unidas, tales como las colaboraciones del personal técnico de CEPAL,

especialmente relevante entre mediados de los años '50 y mediados de los '60; y tampoco

debe confundirse con los esquemas de "condicionalidad" ejercida por el Banco Mundial (o

incluso del propio FMI), ligada a los préstamos para reformas estructurales que

comenzaron a tener especial relevancia desde mediados de la década de 1980. Asimismo,

el carácter no gubernamental de buena parte de estas organizaciones las separa de los

contingentes de técnicos y economistas profesionales que elaboran políticas desde el

interior de las agencias estatales, tal como fue especialmente destacado durante el período

"desarrollista"22

.

En tercer lugar, y no por ello menos importante, se destaca el hecho de que -de

manera creciente- la gestión directa de los asuntos económicos en América Latina ha sido

encomendada a técnicos sin credenciales partidarias, pero con reconocidas antecedentes

profesionales. Si en experiencias gubernamentales anteriores era usual que los economistas

profesionales se incorporaran a funciones de asesoramiento, o en el mejor de los casos de

gerencia "media" dentro del sector público, en los últimos años se observa un avance de

los técnicos "apartidarios" a los más altos rangos de la toma de decisiones, e incluso se

hace de esas credenciales un signo valorado políticamente como positivo. De hecho, este

avance de los economistas apartidarios, vinculados en primera instancia a un conjunto

reducido de redes de expertise, que acceden a los más altos niveles de decisión de la

política económica se pone de manifiesto al examinar diversas experiencias

latinoamericanas23

. Para el caso argentino, por ejemplo, de los 13 ministros de economía

que el país tuvo entre 1976 y 1996, solamente tres de ellos eran economistas "partidarios",

dos de los cuales duraron en sus funciones escaso tiempo en la medida en que ocuparon

sus cargos en turbulentos períodos de transición entre dos administraciones políticas24

.

VER CUADRO DE LA PAGINA SIGUIENTE

22

Un análisis que destaca la naturaleza no gubernamental, independiente, o de pertenencia al así llamado

"tercer sector" de la sociedad, de estas organizaciones dedicadas a la investigación, y en casos más

específicos, al análisis y elaboración de propuestas de políticas, se encontrará en Daniel C. Levy, Building the

Third Sector. Latin America's Private Research Centers and Nonprofit Development, University of Pittsburgh

Press, 1996.

23 Este fenómeno ha sido destacado para el caso chileno en el sugerente trabajo de John Markoff & Verónica

Montecinos, "El irresistible ascenso de los economistas", Desarrollo Económico, vol. 34, N 133, abril-junio

de 1994. Para el caso mexicano puede consultarse el trabajo de Martín Puchet Anyul, "La economía durante

los '80: notas para un debate sobre sus cambios analíticos y profesionales", Desarrollo Económico, vol. 33, N

129, Abril-Junio de 1993.

24 Además de Bernardo Grinspun, que duró un año en su cargo, los otros dos economistas radicales tuvieron

un mandato efímero: Juan Carlos Pugliese, quien ya había sido Ministro de Economía durante la gestión del

presidente Illia (1963-1966), estuvo 51 días a cargo de la cartera económica; mientras que Jesús Rodríguez,

que lo reemplazó, duró los últimos 40 días del gobierno de Alfonsín.

Ministros de Economía

(1976-1996)

Adscripsiones institucionales

José Alfredo Martínez de

Hoz Vicepresidente 2 de FIEL al

momento de asumir como

ministro.

Lorenzo Sigaut Vocal de la Comisión de

Estudios de FIEL

Roberto T. Alemann Vocal del Consejo Directivo

de FIEL

José María Dagnino

Pastore

Primer Director de

Investigaciones y luego

Asesor de FIEL

Jorge Wehbe

Bernardo Grinspun Economista partidario

(Partido Radical)

Juan V. Sourrouille Miembro del IDES

Profesionalmente vinculado

a CEPAL y al CEDES.

Juan C. Pugliese Economista partidario

(Partido Radical)

Jesús Rodríguez Economista partidario

(Partido Radical)

Miguel Roig Vocal del Consejo Directivo

de FIEL.

Directivo de Bunge y Born.

Néstor Rapanelli

Vocal del Consejo Directivo

de FIEL. Directivo de Bunge

y Born.

Domingo F. Cavallo Director del IEERAL (FM)

Roque Fernández Director del CEMA

FUENTE: Elaboración propia con base en información institucional.

FIEL: Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas.

IDES: Instituto de Desarrollo Económico y Social.

CEDES: Centro de Estudios de Estado y Sociedad.

IEERAL/FM: Instituto de Estudios Económicos sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana de

la Fundación Mediterránea

CEMA: Centro de Estudios Macroeconómicos de Argentina

c) ¿LOS NUEVOS ARTICULADORES DE HEGEMONIA? En base a las

consideraciones anteriores parece claro que estos "tecnopolíticos" vienen cumpliendo,

dentro de las élites dirigentes, una importante función de amalgama, de producción de

visiones y creencias congruentes, y más específicamente, de alegatos de políticas públicas

que contribuyen a la formación de un conjunto de consensos básicos que aparece en el

centro de todo paradigma de gobernabilidad hegemónico. De manera más concreta, la

enredada trama institucional conformada por consultoras económicas especializadas,

centros de investigación, "tanques de pensamiento" y fundaciones políticas han comenzado

a constituir desde hace un tiempo a esta parte una dimensión fundamental e ineludible del

proceso de elaboración de políticas públicas. En esos nuevos espacios institucionales se

entretejen vinculaciones entre políticos, empresarios, académicos, consultores,

funcionarios de organismos multilaterales e inversores externos, y se producen y hacen

circular ideas e informaciones, indicadores de coyuntura y encuestas de opinión, análisis

políticos y proyectos de ley, estudios de factibilidad y "tarjetas" ejecutivas en los que se

trata de persuadir al Príncipe de turno de la necesidad de tomar un determinado rumbo de

acción, se resume el sentido de una política, se argumenta en favor de una resolución

ministerial, o se alega por un cambio en un régimen impositivo. Los destinatarios de esas

ideas son los tomadores de decisiones que conforman las élites gobernantes del país, pero

quienes producen esas ideas y saberes expertos, los "analistas simbólicos" en el lenguaje

computadorizado de Robert Reich o la "élite letrada" en el reposado lenguaje

decimonónico de Juan Bautista Alberdi, son ellos mismos y por derecho propio parte

substantiva y fundamental de una nueva élite dirigente que desde los albores de las

recuperaciones democráticas se han venido abriendo paso en la pirámide del poder.

Por diversos mecanismos -desde la común formación académica en universidades

de prestigio hasta la dependencia profesional y económica de redes institucionales

(separadas de las filiaciones partidarias orgánicas)- este circuito del expertise tiende a

generar una visión análoga de los problemas y las soluciones políticas disponibles;

contribuye asimismo a relativizar el desacuerdo y a evitar las posiciones cerradas en virtud

de polarizaciones ideológicas; y favorece -al apelar al expediente autoritativo del saber

especializado- la reducción de la complejidad de posibles soluciones políticas alternativas

fincadas en el principio de la soberanía popular. En definitiva, la gran mayoría de los

"analistas simbólicos" ligados al proceso de elaboración de políticas operan como

catalizadores del consenso, o, si se prefiere usar otros términos, como formadores de

hegemonía, y en última instancia como soportes substantivos de la gobernabilidad

democrática de una sociedad. Como una especie de "partido transversal" recorren

diferentes formaciones políticas, y más allá de los cambios producidos por las elecciones,

las orientaciones básicas de las políticas estratégicas se mantienen.

d) ¿POLITICA DE EXPERTOS O POLITICA DEMOCRATICA? Nacida del

contractualismo de los siglos XVII y XVIII, de la economía política y de la filosofía

utilitarista, la democracia decimonónica creyó siempre que las unidades últimas de la

sociedad política eran los individuos (formalmente) libres e iguales, y que entre estos y el

Estado ningún grupo, clase, etnia o corporación podía sobreponerse. No sin un dejo

nostálgico, Norberto Bobbio ha llamado a esta lejana ilusión la incumplida promesa de la

sociedad política de los individuos, o más precisamente, la promesa del gobierno de los

ciudadanos. En tal sentido, la realidad de las democracias existentes nos muestra que cada

vez más los grupos, las asociaciones o las corporaciones organizadas tienen una presencia

mayor que la de los ciudadanos. Como lo ha reconocido Bobbio al examinar con sano

realismo la dinámica de las sociedades complejas, "no son los individuos sino los grupos

los protagonistas de la vida política en una sociedad democrática"25

.

Esta constatación ha dado lugar a dos tipos de preocupaciones bastantes distintas.

Por un lado, nos encontramos con la crítica "progresista" que señala la distorsión que los

grupos "tecnocráticos" introducen en el proceso de deliberación democrática,

tergiversando las preferencias populares con base en la calculabilidad técnica de las

restriciciones y las factibilidades. Por otro lado, nos enfrentamos a la preocupación más

conservadora que pone de manifiesto la "brecha" abierta entre la sobresimplificación del

debate político y ciudadano en torno a cuestiones de alta complejidad vis á vis la necesaria

sobrecomplejización del debate al interior de las redes de expertise. Sea cual fuere la

posición que se tome en definitiva, esta doble brecha, de ida y vuelta, entre los intereses

ciudadanos y el tipo de intervención que se acostumbra a llamar "tecnocrática", es una

realidad que llegó para quedarse. Como consuelo final, a quienes estén interesados en la

dinámica política de las políticas públicas tal vez no nos quede más remedio que

reconocer, con Giandomenico Majone, que

... todas las batallas de reforma social se han combatido entre los conservadores,

que exageran los límites de lo posible en las políticas públicas, y los progresistas,

que los desestiman. Ayudar a los decisores y a la opinión pública a que eviten tanto

la exageración como la subestimación precipitada de los límites es una de las

contribuciones más útiles del análisis (político) a la deliberación pública26

.

Que así sea.

/// "Los Consejeros del Príncipe. Saber técnico y política en los procesos de reforma

económica en América Latina", en Carlos H. Acuña (comp..), Lecturas sobre el Estado

y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual, BsAs,

Proyecto de Modernización del Estado, 2007. (Reedición del artículo originalmente

publicado en Nueva Sociedad, Venezuela, Nro. 152, noviembre-diciembre de 1997.

ISSN 0251-3552, pp. 54-67).

25

Norberto Bobbio, El Futuro de la Democracia (1984), México, FCE, 1986, p. 18.

26 Cfr. Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process, Yale University Press, 1989, p. 69-70.

LOS “JUEGOS” DE LA EVALUACIÓN UNIVERSITARIA EN LA

ARGENTINA. Notas sobre las interacciones conflictivas entre Estado y

universidad.

Antonio Camou

1) PRESENTACION

Los hombres son todos buenos, pero

si se los controla, son mejores...

Juan D. Perón

Según es fama, la universidad pública argentina arrastra viejos males y enfrenta también

una serie de renovados desafíos. Entre los primeros, habría que recordar la carencia de

un sistema articulado de educación superior, las miserias derivadas de un presupuesto

escaso y mal asignado, o las lamentables consecuencias de la operatoria de redes

clientelares y partidarias enquistadas en los espacios de decisión institucional. Entre los

segundos, la problemática de la evaluación –sin ser el único punto de la agenda a

considerar- tiene a mi juicio una posición estratégica: por un lado, porque es en el marco

de procesos de autorreflexión crítica, de debate y de consenso de los propios actores del

campo universitario donde pueden ser tematizados tanto las antiguas carencias como los

nuevos retos; por otro, porque la evaluación es el nexo sistémico que conecta las

necesidades y exigencias de la sociedad con el funcionamiento de las instituciones

universitarias a través de la autoridad del Estado.

Aunque las cuestiones a considerar son muchas, en estas notas voy a prestar atención a

una sola de las caras de los juegos de la evaluación, la que hace referencia a las

respuestas estratégicas de los profesores-investigadores en los procesos de evaluación

institucional, por lo que también deberemos dejar para otra ocasión el examen de otros

aspectos importantes de la problemática evaluativa. En conjunto, analizaré los

problemas de evaluación como parte de los desafíos de la regulación estatal, y trataré de

mostrar en qué sentido los procesos de evaluación institucional son el eslabón más débil

en la cadena de juegos de evaluación universitaria.

El trabajo ensaya una mirada centrada en la interfase conflictiva entre las políticas

universitarias y su puesta en práctica en contextos institucionales específicos, prestando

especial atención al modo como una serie de iniciativas, cuyos diseños y objetivos han

sido establecidos a nivel del Estado nacional, son adoptadas, adaptadas y/o resistidas en

el ámbito de instituciones concretas. Si en esta ocasión me concentro en analizar una

cierta microfísica de los apoyos y las resistencias a las reformas, más que en estudiar el

camino de retorno a las políticas estatales, esto no constituye un sesgo a favor de una

lectura lineal del impacto de las políticas públicas; en todo caso, me interesa

especialmente echar alguna luz sobre esa confusa zona donde se vinculan las políticas,

las respuestas de los actores y los cambios institucionales27

.

27

Antecedentes teóricos de un enfoque de “economía política” que analiza los lazos intrincados entre

políticas, actores e instituciones se encontrarán –entre otros- en Peter Hall (1986), Peter Gourevitch

(1986), Stephan Haggard y Robert Kaufman (1992 y 1995) o en Joan Nelson (1994). Para un análisis del

“ensamblaje conflictivo” entre políticas universitarias e instituciones véase Acosta Silva (2000), los

trabajos reunidos por Pedro Krotsch (2002), o las investigaciones de García de Fanelli (2005).

Para acercarnos a nuestro problema consideremos los siguientes ejemplos. Supongamos

que Ud. es un buen ciudadano que paga sus impuestos y tarifas pero tiene dificultades

con su servicio telefónico (o de gas, o de energía eléctrica, etc.), la compañía no le da

respuestas, y Ud. desea quejarse para que le solucionen esas dificultades. En principio,

el marco regulatorio existente le da intervención a un Ente regulador que tiene poder de

actuar, incluso multando severamente a las empresas. Que esto se haga o no dependerá

de muchas circunstancias, pero, en principio, el marco institucional (allí donde existe) lo

permite. Supongamos ahora que Ud. padece problemas de inseguridad en su vecindario,

y la Comisaría no los soluciona, e incluso los agrava; en este caso, podría aliarse con

otros vecinos y elevar su queja a las autoridades. Aquí el asunto es más complicado

porque en nuestro país la policía no depende directamente del Municipio (como en otros

países), pero Ud. puede apelar a dos recursos: en primer lugar, seguir quejándose hasta

que su demanda llegue a oídos de la máxima autoridad ejecutiva provincial, quien tiene

facultades para intervenir, por ejemplo, removiendo al Comisario de su zona; y en

segundo lugar, le queda una lejana herramienta en sus manos que es el voto: puede votar

por aquellos partidos que le aseguren (si Ud. les cree) mayor seguridad. Pero finalmente

supongamos que Ud. considera que la formación de los profesionales universitarios es

mala o poco exigente, o que las universidades no están dando su mejor esfuerzo para

contribuir al desarrollo productivo del país, o que están siendo poco críticas con el

neoliberalismo y la marcha de la globalización: ¿A quién recurre? Misterio. Nótese que

en todos estas situaciones he considerado problemas de segundo nivel de intervención,

es decir, Ud. ya ha ido a hablar con la Comisaría y les ha sugerido que estén más atentos

con la operatoria del crimen organizado, pero no le han hecho mucho caso, y también

les ha propuesto a las autoridades universitarias más cercanas a su domicilio que

mantengan el examen de ingreso a Medicina, pero tampoco le han hecho caso, y por eso

está buscando la intervención no judicial de una autoridad superior.

Pues bien, lo que tenemos es un problema general de regulación, ese conjunto de

políticas públicas

que establecen las condiciones de producción de un bien y/o la provisión de un servicio

(Lowi, 1992), una de cuyas instancias es la evaluación y la acreditación de títulos,

carreras o instituciones. En términos generales, y adaptando libremente algunas ideas de

Adam Przeworski (1998), distinguiré tres dimensiones de la regulación universitaria: la

responsabilización (accountability), la evaluación-acreditación y la gestión-supervisión-

control. Cada una de estas dimensiones está constituida por una relación (ya veremos

que conflictiva) entre el Estado y alguna otra cosa28

.

Digamos que en términos generales la responsabilización obliga al Estado -como

máxima autoridad pública para tomar decisiones jurídicamente vinculantes sobre el

conjunto de la sociedad- a dar cuenta ante la ciudadanía de los actos universitarios.

Ciertamente, la universidad puede (y debe) dar cuenta de esos mismos actos ante la

sociedad, pero la ciudadanía no tiene herramientas efectivas directas para exigir esa

accountability, por eso requiere dar un largo rodeo a través de la autoridad estatal. En

un sentido análogo, los bancos están obligados a dar información a sus clientes (actuales

y potenciales), pero quien puede ejecutar esa obligación es la Superintendencia del

Banco Central, y no los dispersos y habitualmente desinformados clientes29

. Por su

parte, la evaluación-acreditación es una relación estructural específica entre las

universidades y el Estado a través de una agencia de evaluación relativamente

28

Sobre el nuevo rol del “Estado evaluador” puede consultarse Neave (2001) y Philip G. Altbach (2000).

Para una perspectiva latinoamericana el conocido trabajo de José Joaquín Brunner (1990). Un análisis del

caso argentino en Krotsch y Puigróss (1994). 29

Un ámbito en el que claramente el Estado se hace responsable ante la sociedad por los actos

universitarias es en el cumplimiento de la Ley 24.156 de Administración Financiera.

autónoma, en nuestro caso la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación

Universitaria (CONEAU), por eso también hablaré del Estado/CONEAU, o

simplemente de la CONEAU30

. Y finalmente tenemos una relación -bastante más

confusa, coyuntural y conflictiva- de gestión-supervisión-control, cuando observamos el

vínculo entre las universidades y el Estado en su dimensión de autoridad ejecutiva o

gubernamental de turno; en este caso el Estado/Gobierno/Ministerio de Cultura y

Educación/Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) produce cursos de acción

específicos a fin de guiar al sistema hacia el logro de determinados objetivos de política

universitaria31

. La Fig. 1 ofrece un diagrama muy simplificado de estas relaciones

problemáticas.

FIG. 1. Algunas relaciones básicas de regulación entre Estado, universidad y ciudadanía

Naturalmente, lo que hace más interesante el caso (a diferencia de las compañías

telefónicas, los bancos o la policía) es que las universidades gozan de autonomía. Como

es sabido, el reclamo por la autonomía fue enarbolado con especial ímpetu por los

reformistas de 1918, y desde entonces los sectores más dinámicos y progresistas de la

vida universitaria lo han mantenido como un principio clave que garantiza la calidad, la

pluralidad y la independencia crítica de la investigación y la enseñanza. Este principio

ha sido consagrado por la Constitución Nacional de 1994 y su pertinencia es

inobjetable. Pero ciertas interpretaciones han extremado el punto, llegando a sostener

que el gobierno nacional de turno, o incluso el Estado, no deberían desarrollar ningún

tipo de políticas de regulación universitaria, salvo las decisiones de asignación

presupuestaria. Lejos de esta opinión, aquí nos tomaremos en serio los desafíos

planteados por el cumplimiento del artículo 70 de la vigente Ley, puesto que establece

un delicado equilibrio -o una sana tensión- entre el respeto a la autonomía universitaria

y la máxima potestad de ejercicio del poder público al que el Estado no puede ni debe

30

Como lo ha señalado la Comisión: “la evaluación se presenta como un instrumento adecuado para

establecer una forma de regulación de las instituciones universitarias orientado a la mejora de la calidad

de la formación brindada por ellas” (CONEAU, 2002: 3). Las cursivas son mías. 31

La diplomática redacción del artículo 70 de la Ley 24.521 de Educación Superior permite vislumbrar la

complejidad del problema. Dice así: “Corresponde al Ministerio de Cultura y Educación la formulación

de las políticas generales en materia universitaria, asegurando la participación de los órganos de

coordinación y consulta previstos en la presente ley y respetando el régimen de autonomía establecido

por las instituciones universitarias”. Las cursivas son mías.

renunciar. Por eso es que se torna especialmente problemática la definición de los

límites y las modalidades concretas bajo las cuales se ejerce ese legítimo poder

regulador, a efectos de que no se desnaturalice en intervenciones indebidas o

contraproducentes32

.

A esta altura a todo el mundo le queda claro que la regulación pública supone un tipo de

ejercicio de poder para que alguien haga algo que no le gusta demasiado, y en este

asunto las personas y las organizaciones tienen notables parecidos. Hasta donde

sabemos, a nadie le gusta competir, o mejor dicho, a nadie le gusta enfrentar la

posibilidad de perder en una competencia, y esto vale tanto para futbolistas como para

políticos en campaña, empresarios capitalistas o profesores universitarios. Si aún así la

gente se pone a competir es porque –en términos generales- el premio que se obtiene al

ganar es muy grande o porque las presiones son muy fuertes. De este modo, el ejercicio

de un poder (la utilización del “palo”) o la existencia de incentivos orientados a

promover un interés (la “zanahoria”), serían dos mecanismos institucionales maestros

para orientar acciones hacia la competencia y el máximo rendimiento. Se sobreentiende

que en ausencia de un mercado “competitivo”, cuando es el Estado el que regula

directamente a una organización pública, deberá contar con la voluntad política, la

legitimidad y los dispositivos organizacionales (estructuras burocráticas autónomas,

meritocráticas, jerarquizadas, etc.) para accionar el “palo”, y con los recursos

presupuestarios (¿necesarios o suficientes?) para mover la “zanahoria”33

.

Se entiende que la justificación social de la regulación pública descansa en el hecho de

que sólo cierto tipo de reglas fuerzan a los actores a tener comportamientos orientados a

producir resultados beneficiosos para el conjunto (o para el mayor número de personas),

y que el supuesto antropológico que le otorga sentido a la regulación es que los seres

humanos son todos buenos, pero si se los controla, son mejores...34

En resumidas

cuentas, y tomando como referencia un comportamiento promedio, si ciertas normas no

obligaran a un empresario capitalista para que produzca con calidad y buen precio,

tenderá a volverse monopólico –para beneficio exclusivo de sí mismo y en perjuicio del

conjunto-, y si a los profesores universitarios no se nos obligara a concursar

periódicamente nuestras cátedras también reduciríamos la calidad de las clases en

perjuicio de los alumnos. Desde esta perspectiva, lo que puede forzar a un actor a

someterse a reglas estrictas de competencia es el interés o el poder, o una combinación

de ambos. Pero también habrá que tener en cuenta la contracara del asunto: tanto el

empresario como el profesor requieren de grados considerables de libertad para innovar,

y para aprovechar individualmente los beneficios de esa innovación. Este equilibrio

32

Para simplificar el argumento, paso por alto la existencia de una serie de “órganos de coordinación y

consulta del sistema universitario” (Consejo de Universidades, Consejo Interuniversitario Nacional, etc.),

según lo establecido por los arts. 71 al 73 de dicha Ley. 33

No se me escapa que un tercer mecanismo de coordinación hay que buscarlo en las creencias y valores

internalizados por los actores sociales (los “sermones”), pero dejaremos esta discusión entre paréntesis

hasta llegar a la parte final del texto. Un cuarto mecanismo serían lo que podemos llamar los “teoremas”,

es decir, las conexiones de sentido argumentables mediante criterios objetivos de refutación y de prueba

(aunque muchas personas descreen de su “existencia”). Un tratamiento clásico de estas formas de

coordinación social se encontrará en Talcott Parsons (1971); Un tratamiento actualizado en Habermas

(1987), en Hood (1991) y en Lechner (1997); Un análisis menos técnico, aunque no menos agudo, en las

escenas iniciales de El Padrino, Parte I, en el jugoso diálogo entre Marlon Brando y el funebrero

Bonasera. 34

En palabras de Juan Carlos Del Bello (1993), al justificar las iniciativas de su gestión: estos cambios

“apuntan a asegurar una mayor autonomía real para las instituciones universitarias, en el marco de unas

mínimas y flexibles regulaciones estatales que tienden a mejorar el sistema y garantizar la fe pública que

la sociedad deposita en estas instituciones”. Las cursivas son mías.

entre libertad (o autonomía) y control es clave para lograr el “adecuado”

funcionamiento de las personas, las organizaciones y las sociedades complejas35

.

En términos muy generales, podríamos decir que en un esquema regulatorio la

ciudadanía (que en la jerga que utilizaré es el actor principal) le encarga al Estado (el

agente) que vele por la provisión de una muy buena educación universitaria (producción

de investigación, etc), y para eso le destina recursos públicos; y el Estado (ahora

transformado en principal) le encarga a las universidades que lo hagan (el agente), y así

sucesivamente (el Rector al Decano, el Decano a los profesores, los profesores a los

ayudantes, etc.). El problema con las relaciones principal-agente es que son

complicadas. Porque en el fondo Ud. está delegando en otros una serie de recursos y de

decisiones sobre las que perderá una buena parte del control, y en muchos casos tendrá

muy poca información para actuar. Es lo que a Ud. le pasa habitualmente cuando se le

rompe la computadora y debe llevarla al técnico: por de pronto, el técnico sabe de

computadoras mucho más que Ud., y su principal interés es cobrarle el mayor precio

posible con el mínimo esfuerzo necesario (corregido, en todo caso, por la posibilidad de

“fidelizarlo” en el largo plazo); en cambio Ud. querría pagar el mínimo precio posible

por un arreglo de excelente calidad. De manera análoga, cuando Ud. le encarga al

Estado que le provea de seguridad, en realidad le está encargando a un conjunto de

individuos (llamados dirigentes políticos y estatales) que lo hagan, y esos dirigentes a su

vez, lo hacen con la policía en sus distintos rangos. En cada uno de esos niveles se

generan intereses específicos que suelen ser diferentes de los intereses del principal

(Ud. espera que la policía siempre esté de guardia, pero muchos de ellos prefieren

dormir en sus turnos o irse a comer una pizza), y asimetrías de información (Ud. no

puede comprobar si los policías están efectivamente despiertos, o son buenos tiradores,

o son honestos, etc.), lo que torna a todas las relaciones de regulación en espinosamente

conflictivas.

En las notas que siguen trataremos de desentrañar algunos hilos de esta maraña de

problemas en relación a las políticas de evaluación institucional de las universidades. El

artículo está ordenado en cuatro secciones. Después de esta Presentación, en la segunda

parte ofrezco un modelo simplificado –siguiendo una versión “neoinstitucionalista”

medianamente defendible del esquema de la elección racional- para mostrar en qué

sentido los docentes-investigadores pueden ser entendidos como decisores racionales, y

cómo los procesos de evaluación pueden ser analizados en términos de un “juego”

institucional de regulación. Para esta visión, los profesores-investigadores tienen una

canasta de preferencias formada por dos elementos fundamentales que intentan

maximizar racionalmente: “reconocimiento académico” (o “capital simbólico” en

términos de Bourdieu) y “dinero” (o “capital económico”). Ciertamente, reconozco de

antemano que los universitarios suelen ser actores mucho más complejos y susceptibles

(son “sujetos éticos”, son “críticos del poder”, son “máquinas deseantes”, y muchas

otras cosas más), pero en esta ocasión voy a pasar por alto estas características, que

otros considerarán fundamentales. En cualquier caso, si algo justifica este abordaje, es

que puede ayudarnos a entender algunos aspectos claves de la interacción conflictiva

entre el Estado, a través de las políticas de evaluación, y los actores de las instituciones

universitarias. En la tercera sección, presento tres hipótesis que, entrelazadas, dan forma

al argumento central. Ese argumento discute algunas de las conclusiones de la única

35

Como es obvio, opciones ideológicas fundamentales se dan en torno a este tipo de cuestiones. En los

extremos están dos posiciones claras: toda la libertad que sea posible con el control que sea necesario

(opción a la que me acerco), o bien, todo el control que sea posible con la libertad que sea necesaria. Lo

que suele complicar las cosas es que algunos mezclan estos dos principios dando lugar a posiciones más

vistosas: por ejemplo, pretenden que las universidades públicas tengan plena libertad pero que los

empresarios (y lo privado en general) estén muy controlados, mientras que otros prefieren que las

universidades públicas (y lo público en general) estén muy controladas y los empresarios muy libres.

evaluación externa realizada hasta el momento sobre las actividades de la CONEAU

(2003). La primera hipótesis señala que los procesos de evaluación universitaria están

atravesando una fase de transición, donde todavía no ha sido plenamente aceptado por

parte de un conjunto de actores universitarios estratégicos que los juegos de la

evaluación dejen de ser “juegos de una sola vez” para transformarse en “juegos

reiterados” (fase de consolidación), o dicho de otro modo, no se ha verificado todavía el

paso de una política a una regla. La segunda hipótesis destaca que una condición

necesaria (¿y quizá también suficiente?) para avanzar en dicha transición se apoya en

las decisiones políticas pro-reformas de las autoridades gubernamentales (SPU) y en las

capacidades estatales instaladas (CONEAU) para generar y hacer cumplir reglas

estables y creíbles (incentivos institucionales) en torno a los procesos evaluativos, cosa

que supone lograr un significativo nivel de coordinación de decisiones, que no es fácil

de alcanzar, combinado con una adecuada provisión de recursos, que tardan en

aparecer. Un corolario de esta hipótesis nos lleva a destacar que la existencia de una

“cultura de la evaluación” (Kells, 1995) no es en la actualidad una condición necesaria

para lograr ese tránsito, y en cualquier caso es un hecho muy poco esperable, aunque

sería una condición suficiente de esa transición; en todo caso, la probabilidad de que se

instale una “cultura de la evaluación” en los actores universitarios en el largo plazo,

aumentará sensiblemente con la existencia de incentivos institucionales consistentes,

efectivos y reiterados en el corto plazo. Y en tercer lugar, aunque aquí el texto empieza

a deshilacharse, señalo que no cualquier forma de consolidación de la evaluación es

deseable. En particular, es posible alcanzar entre los actores del campo universitario un

tipo de equilibrio que llamaré regresivo, el cual no garantiza una satisfactoria

combinación de equidad y eficiencia en el mediano plazo. Finalmente, el artículo cierra

con un Epílogo de engañosas resonancias leninistas.

2) LOS PROFESORES-INVESTIGADORES COMO CALCULADORES

RACIONALES

Todo el análisis de este trabajo descansa sobre un postulado simplificador, aunque creo

que útil. Voy a suponer que los docentes universitarios actúan como (o como si fueran)

maximizadores racionales de sus propios beneficios36

. Sobre un horizonte de recursos

escasos y ante la evidencia de preferencias disímiles entre los individuos, la versión del

enfoque aquí defendida asume que el conflicto es constitutivo de las relaciones sociales.

En otros términos, se trata de una perspectiva centrada en la dinámica de las decisiones

estratégicas de los actores -tanto individuales como colectivos- cuyo poder está fundado en

(y acotado por) el control de recursos críticos, y que disputan entre sí en pos de metas

conflictivas.

Aplicar este marco de análisis a nuestro caso no implica defenderlo como una lente

universal para analizar cualquier comportamiento social; por ejemplo, utilizarlo para

comprender por qué las adolescentes de los barrios pobres “deciden” embarazarse con

más frecuencia que las niñas ricas, sería una grosera forma de estudiar un problema

donde no existen las mínimas condiciones de aplicación del enfoque (actores con

capacidad efectiva de elegir entre opciones deseables, contar con información y otros

recursos mínimos, etc.)37

. Esta mirada tampoco afirma que todos los seres humanos son

racionales (o que deberían serlo), ni señala que en todo momento o circunstancia lo son,

y nada dice acerca de la centralidad de la razón para entender todas las complejidades

de la vida social. En la versión modesta que presentamos, se parte de un muy limitado

36

En lo que sigue paso por alto la importante distinción lógica entre “actuar como un actor racional”

(versión fuerte) y “actuar como si fuera un actor racional” (versión débil). Véase Simon (1983). 37

Para una análisis de lo que puede, y no puede, ser considerado una decisión racional véase Schick

(1999).

conjunto de principios analíticos que nos permiten entender algunos problemas, y en

base a ellos, podemos prever ciertas estrategias y comportamientos de los actores, lo

que constituye una información extremadamente relevante a la hora de diseñar

políticas38

.

Una manera ágil de presentar las ideas centrales de este modelo de elección racional

consiste en resumirlo en un conjunto de principios básicos. Cada uno de ellos ha

merecido una larguísima discusión teórica en el transcurso de la historia, su mera

enunciación está plagada de dificultades y es pasible de variadas críticas, pero voy a

obviar aquí todos esos debates39

. A fin de cuentas me interesa clavar algunos clavos y

no discutir el diseño del martillo. Los tres principios centrales serían los siguientes.

i) Principio del individualismo metodológico. Este principio señala que los fenómenos

sociales han de ser explicados a partir de las acciones y propiedades de los individuos

(deseos, creencias, intereses). El actor individual es la unidad de análisis. Este principio

parece inocuo pero conlleva importantes consecuencias. Para un “holista” o un

“colectivista” metodológico la expresión “el Grupo A lleva adelante la acción colectiva

x porque le conviene al Grupo A” no encierra grandes enigmas, pero un “individualista”

exigiría que le mostráramos que la acción colectiva x es fruto de las decisiones de una

mayoría significativa (y/o de una minoría consistente) de actores A1, A2, A3,... An, y

que realizan la acción porque les conviene a cada uno de ellos40

.

ii) Principio de la maximización racional. Los individuos eligen lo que consideran el

“mejor” medio para alcanzar un fin o una preferencia (los individuos son racionales o al

menos actúan como si lo fueran). Esto supone ciertas condiciones “formales” en cuanto

a la elección de los fines, aunque no se haga ningún juzgamiento moral o de

“contenidos” respecto de ellos, y un conjunto de condiciones adicionales en lo que hace

a la relación medios-fines. Podríamos esquematizarlas como sigue:

ii.1 Racionalidad de fines (o preferencias): los fines que persigue un actor han de ser

consistentes entre sí (y si nos ponemos más exigentes, estables). Esto significa que es

necesario satisfacer ciertas propiedades lógicas elementales (aunque cuando las

traducimos al ámbito de la vida social el asunto se complica un poco.). Esas

propiedades son la completitud, es decir, dadas dos canastas de bienes podemos señalar

claramente que: o bien P es preferible a Q, o bien Q es preferible a P, o bien P es

indiferente a Q. Dicho de otro modo, si tengo que votar entre el Partido Radical y el

Partido Peronista en las próximas elecciones, un elector racional es capaz de ordenar

completamente estas opciones disponibles. La segunda propiedad es la reflexividad: una

canasta es tan buena como sí misma. Y también vale la transitividad: si P es preferible a

Q, y Q es preferible a R, entonces P es preferible a R. Si prefiero el peronismo al

radicalismo, y además, prefiero votar al radicalismo por sobre un partido liberal, luego,

prefiero votar al peronismo por sobre un partido liberal.

ii.2. Racionalidad de medios. Una acción es racional cuando:

38

Presentaciones generales del enfoque pueden encontrarse en Elster (1993) o en Ward (1997); Una

elaboración clásica en Schelling (1989); Un tratamiento más sistemático en Mueller (1984); Una útil

contraposición entre el modo de análisis de los sociólogos y de los economistas en Barry (1970); En

nuestro medio, la compilación de Saiegh & Tommasi (1998) es una excelente introducción a los trabajos

más significativos de esta corriente. 39

Un compendio de críticas podrá encontrarse en Scott (1994) y en Green & Shapiro (1994). 40 El tratamiento clásico del problema de la acción colectiva desde una perspectiva individualista se

encontrará en Olson (1986); Una presentación más actual en Elster (1997); Algunos problemas de la

lógica de la explicación pueden encontrarse en Dieterlen (1987) y en Rodríguez-Ibáñez (1991).

-puede justificarse como la manera óptima de alcanzar un fin, dadas las creencias del

actor;

-esas creencias pueden justificarse en base a un cúmulo óptimo de evidencias (en el

modelo ideal el actor posee información completa y capacidad cognitiva para procesar

toda la información); y

-el volumen de la evidencia puede justificarse racionalmente dadas las preferencias del

actor y las restricciones (y oportunidades) estructurales en las que se mueve41

. En otros

términos, es más racional dedicar una unidad adicional de mi tiempo a la búsqueda de

información para la compra de mi única casa, que invertir la misma unidad de tiempo en

recorrer la ciudad buscando un mejor precio en un paquete de pastillas.

Vivir en un mundo poblado por gente así quizá no sea muy gratificante, y de hecho se

presentan ciertos problemas cuando uno quiere llevar adelante tareas en beneficio de la

comunidad, de aquí que un corolario importante del enfoque es que la racionalidad

individual no implica racionalidad social o colectiva. Dicho de otra manera: una

racionalidad subjetiva (que depende de las creencias del actor), individual (centrada en

sus intereses egoístas) e instrumental (que se limita a establecer la congruencia entre

medios y fines), puede generar resultados subóptimos para un colectivo social, tal como

lo ilustra el célebre “dilema de prisionero” (Davis, 1998), y fuera magistralmente

anticipado por las reflexiones filosóficas de Jean-Jacques Rousseau o Thomas Hobbes.

En una versión sencilla el dilema diría algo así: en el corto plazo, cruzar un semáforo en

rojo nos trae un beneficio inmediato, porque ahorramos tiempo, y si tenemos suerte,

llegamos más rápido a destino. Pero cuando esa conducta se generaliza, la ciudad se

vuelve un caos insoportable, cercano al hobbesiano mundo en el que todos luchan

contra todos, y la vida se vuelve “solitaria, pobre, tosca, brutal y breve”. Este corolario

nos lleva al tercer y último principio que establece algunas pistas para entender cómo es

posible la acción colectiva, o al menos la promoción de ciertas acciones congruentes

con fines colectivos.

iii) Principio del marco institucional. Las instituciones (reglas formales o informales)

moldean las estrategias de los actores al establecer un marco de incentivos racionales

(premios y castigos) para la acción. En tanto y en cuanto las instituciones emitan señales

consistentes de que determinadas acciones serán promovidas y premiadas, y otras

desalentadas y castigadas, y que esto suceda de modo eficaz, entonces el enfoque

predice que, en un número estadísticamente significativo de casos, y abriendo el

siempre oportuno paraguas de la cláusula ceteris paribus, los actores que se comportan

como decisores racionales tenderán a seguir los cursos de acción promovidos por las

instituciones. Claro está, el enfoque nada dice de los contenidos de esas reglas, y deja en

manos de los actores históricos concretos el establecer qué reglas, para qué tipo de

sociedad, para promover qué fines, etc., pero al menos ayuda a esclarecer los resultados

esperables de las reglas. Por ejemplo, si Ud. a veces castiga a los evasores de impuestos,

y en otros casos los premia mediante blanqueos impositivos u otros artilugios, no espere

un sistema tributario ordenado, ni contribuyentes fieles42

.

41

En una versión exigente, o de racionalidad perfecta, estaríamos hablando de un punto “óptimo en el

sentido de Pareto”; en la versión más débil, a la manera de la racionalidad limitada de Herbert Simon,

hablaríamos de puntos “satisfactorios” (Simon, 1983). 42

En la formulación de este tercer principio he pasado por alto la cuestión de si las restricciones

institucionales son también formadoras de las propias preferencias (Elster, 1988). Tampoco discuto la

congruencia entre este principio y el del individualismo metodológico. Un tratamiento sumario de la

literatura “neoinstitucionalista” nos llevaría demasiado lejos. Baste citar como referencias clásicas los

trabajos de Douglass North (1981 y 1990), desde la perspectiva de un neoinstitucionalismo “económico”,

y de Powell & Di Maggio (1991), para una defensa enfática de una versión más “sociológica”; Una

Pero este principio puede también adquirir una forma algo más sofisticada a la que

tratamos de acercarnos. Las instituciones no sólo pueden ser vistas como restricciones y

oportunidades “externas” al actor (tal como pregona el neo-institucionalismo

“económico”), sino que en una perspectiva más “sociológica” pueden interpretarse

como estructuras constitutivas de experiencias concretas de interacción donde se

amalgaman repertorios -materiales y simbólicos- de reglas, recursos, creencias, valores e

intereses. Desde esta perspectiva (March & Olsen, 1989) (Vergara, 1997), el análisis de las

decisiones de actores u organizaciones deberá prestar especial atención a "la influencia

recíproca de intereses, instituciones e ideas", destacando "el papel crítico que las

instituciones juegan en la definición y articulación de intereses, en la propagación de ideas,

en la construcción de conductas... y en la determinación de estrategias" (Hall, 1986: 17). En

tal sentido, y asumiendo que las decisiones nunca constituyen "respuestas objetivas a

situaciones objetivas" (Torre, 1997) (Gourevitch, 1986), las instituciones configuran los

mapas de creencias y valores desde los cuales se definen problemas y soluciones, se

articulan prácticas y estrategias, se traman experiencias y se definen identidades y

proyectos. En palabras de March & Olsen, “las instituciones limitan y conforman la

política por medio de la construcción y elaboración del significado... Las expectativas, las

preferencias, la experiencia y las interpretaciones de las acciones del prójimo se construyen

en el seno de las instituciones” (1989: 92).

Una vez establecidos estos principios básicos sólo nos cabe remarcar que esos

individuos, que en una primera mirada podían parecer “átomos” dispersos, en realidad

están estrechamente unidos con otros actores por relaciones de interacción estratégica,

formando densos y cambiantes esquemas de interrelación a través de un conjunto de

reglas formales e informales que moldean diferentes “juegos” (Acuña, 1997). A efectos

de modelar estas vinculaciones, la llamada “teoría de juegos” formaliza las elecciones

interdependientes entre dos o mas actores, que toman decisiones siendo conscientes de

que sus opciones afectan (y son afectadas) por las decisiones de los otros (Morgenstern,

1970). En esta jerga, un “juego” es una actividad definida por un conjunto de reglas que

distribuye recompensas y castigos a partir de un resultado. En el apretado resumen que

ofrece el clásico texto de William Riker (1992: 162):

Las reglas especifican el número de jugadores, sus movimientos (es decir, las

posibilidades que cada jugador tiene para actuar; nótese que un movimiento es una

oportunidad para realizar una elección, pero en sí mismo no se trata de una elección), el

conjunto de alternativas entre las que puede elegir un jugador en cada movimiento, el

tipo de información de que dispone cada jugador en cada movimiento (es decir, lo que

un jugador puede saber acerca de los movimientos previos realizados por otros

jugadores y/o por el azar), el grado de acuerdo permitido entre los jugadores, y las

recompensas (es decir, las ganancias y las pérdidas de cada jugador derivadas de las

posibles combinaciones de elecciones realizadas en los diferentes movimientos).

Adicionalmente, podemos señalar que una “estrategia” es un plan de juego, un conjunto

de opciones que se eligen o pueden ser elegidos para alcanzar un resultado beneficioso;

una “estrategia dominante” es un plan de juego que beneficia a un actor

independientemente de la estrategia que desarrollen los otros actores del juego (es lo

que más le “conviene” hacer al actor para maximizar su beneficio dadas las

circunstancias y las reglas del juego vigente); y finalmente, una situación de

“equilibrio” se produce cuando cada actor descubre que (más allá de cuáles hayan sido

sus preferencias originales), cualquier movimiento que haga en el juego lo dejará en una

posición peor a la que posee en la actualidad, y por lo tanto, no puede elegir una

posición intermedia en March & Olsen (1989). Una revisión útil en Shepsle (1995); Un intento de

sistematización más exhaustivo en Peters (1999).

situación mejor. En esa circunstancia se genera un equilibrio por acomodación mutua de

intereses (Equilibrio de Nash).

Ahora bien, los juegos pueden ser clasificados de muchas maneras, sobre la base de

cada una de las características definidas por las reglas (por ejemplo, de acuerdo con las

recompensas, los juegos pueden ser divididos en juegos de “suma cero” o de “suma

positiva”), pero una distinción clave entre ellos se da entre los “juegos de una sola vez”

y los “juegos reiterados”. En el primer caso, los actores tratarán de maximizar su

beneficio –mediante cualquier tipo de estrategia- en el corto plazo, pues en rigor de

verdad, no se percibe ningún horizonte temporal al que poder atenerse en el futuro; en el

segundo caso, en cambio, los actores perciben que las reglas del juego se mantendrán en

el tiempo, y esto no sólo posibilita desarrollar actitudes cooperativas entre sí, también

lleva a los actores a realizar un cálculo que tenga en cuenta el mediano o largo plazo en

sus decisiones. En otras palabras, los actores racionales aprenden -“dilema del

prisionero” mediante- que les conviene renunciar a una parte de su libertad “natural”, y

cooperar en la construcción de un orden público común, para evitar morir jóvenes en

una guerra de todos contra todos. Esta misma lógica subyace, por ejemplo, a la

aceptación de reglas de juego democráticos –donde siempre algo se gana y algo se

pierde- por sobre los interminables y costosos enfrentamientos entre facciones o las

intervenciones militares.

Si aceptamos por un momento estos principios, podríamos llegar a coincidir que los

profesores-investigadores tienen una canasta de preferencias formada por dos elementos

fundamentales: “prestigio académico” y “dinero”. Ciertamente, los docentes

universitarios suelen ser actores mucho más complejos (como ya dijimos, son “sujetos

éticos”, son “críticos del poder”, son “máquinas deseantes”, y muchas otras cosas más),

pero desde la perspectiva esbozada en estas páginas, los profesores aspiran centralmente

a ser reconocidos en la comunidad científica, académica o artística en la que se mueven

(obtener “capital simbólico” dicho en términos bourdianos), y aspiran también a que

buena parte de ese reconocimiento se traduzca en términos monetarios, contantes y

sonantes. A costa de estas simplificaciones, reducir las preferencias a las dos señaladas

ofrece algunas ventajas. Por un lado, permite traducir otras motivaciones más profundas

en términos empíricos manejables a la manera de “indicadores”: por ejemplo, es posible

que muchos profesores abriguen propósitos altruistas de reforma de la humanidad o

similares, pero esos propósitos difícilmente podrán ser logrados sin el previo

reconocimiento de sus pares; por lo cual, en el heroico camino a generar un hombre o

una mujer nuevos, más temprano que tarde nos encontraremos con la prosaica necesidad

de cumplimentar formularios, presentarnos a concursos o enviar artículos para su

evaluación. Por otra parte, estas dos preferencias básicas podrían ser dibujadas como

“curvas de indiferencia” entre dos bienes, es decir, cada docente-investigador podría en

distintos momentos efectuar un análisis costo-beneficio (de hecho lo hacemos todo el

tiempo) entre actividades que quizá nos den más prestigio, pero menos dinero, o

viceversa (¿acepto dar un enésimo curso para aumentar mis ingresos, aunque no sume

muchos puntos a los que ya tengo en la “categorización”, o termino de escribir un paper

para una revista con referato?). Estos dilemas son habituales en la profesión académica,

y las tomas de posición que los docentes-investigadores efectúen respecto de políticas y

programas emanados de las autoridades estatales mucho tendrá que ver con los

diferentes balances entre esas dos preferencias centrales en el marco de reglas de juego

dadas. Ciertamente, también es perfectamente válido el cálculo intertemporal, pero sólo

si se percibe (como argumentaré después) que las reglas de asignación de recompensas

se mantendrán en el tiempo. En nuestro ejemplo, me arriesgo a escribir este paper hoy,

y rechazo el curso, porque me permitirá mañana ascender de categoría, y con ello

obtener más ingresos pasado mañana en el Programa de Incentivos (así se juega el juego

de la “inversión productiva”, tanto en capital físico para una fábrica como en capital

humano para un profesional). Nótese que si la regla da señales ambiguas sobre su

continuidad en el futuro, un actor racional no tiene ninguna “estrategia dominante” a la

que aferrase. Algunos tenderán a “poner los huevos en diferentes canastas”: escribirán

el artículo y aceptarán el curso, probablemente a costa de sacrificios personales,

familiares o de calidad del producto; mientras que otros optarán por “plantarse a

esperar”. Para este enfoque, la caracterización del patrón de racionalidad viene

constituida por las reglas que la definen, por lo cual, no hay una racionalidad objetiva

por “fuera” de las instituciones realmente existentes43

.

Antes de terminar este segmento analítico quizá convenga agregar unas pocas

consideraciones adicionales sobre la aplicabilidad de nuestro esquema al mundo

universitario, y más específicamente, sobre la posibilidad de diálogo con otras

orientaciones convergentes. En primer término, el análisis que realizamos tiene

significativos puntos de contacto con una visión como la de Burton R. Clark, quien

hace del examen del interés de los actores universitarios una piedra angular de su

edificio analítico y comparativo. Como señala al inicio de uno de sus trabajos más

influyentes:

Conviene tener presente una idea básica a la cual recurriremos continuamente... esa idea

básica es la de interés... (cursivas de B. R. C.). La división del trabajo en el mundo

académico, como en otras partes, es una división de los compromisos y de los

cometidos asumidos por los individuos. Estos cometidos laborales traen asociados

ciertas orientaciones de valoración. El compromiso y la orientación, el trabajo y las

creencias, constituyen intereses, un compuesto de lo material y lo ideal. Los grupos de

interés que de ello resultan se atribuyen autoridad y buscan modos compatibles de

integración. A su vez, la estructura de intereses dotada de poder se convierte en el

primordial condicionamiento del cambio en el sistema... hablar de organización

académica es hablar de grupos de interés (Clark, 1991: 29)44

.

En segundo lugar, nuestro análisis está emparentado con el inspirador trabajo de

Michael Gibbons y sus colaboradores, quienes destacan el carácter “empresarial” de los

profesores-investigadores como un emergente de la dinámica estructural del campo

científico en la actualidad:

Las estrategias de investigación personal se han hecho necesarias porque la empresa

científica ha crecido hasta alcanzar tales proporciones, que los recursos se tienen que

asignar a quienes demuestren una creatividad continua. Los investigadores más astutos,

al tratar de equilibrar su necesidad de equipo y personal con la de trabajar dentro de una

estructura paradigmática dada, construyen sus carreras alrededor de una amplia base de

financiación para la investigación. Trabajan sobre problemas que son intelectualmente

desafiantes y lo bastante interesantes como para captar la atención de aquellos otros de

igual rango que han destacado, así como de las instituciones de financiación.... En

contraste con ellos, los científicos que se niegan a adoptar un enfoque estratégico para

su carreras, se enfrentan con la perspectiva de quedarse atrás, en la medida en que los

consejos de investigación, las fundaciones y hasta las universidades ajustan sus recursos

a nuevos horizontes. Tales científicos se encuentran crónicamente con una escasez de

fondos para la investigación, se hacen relativamente improductivos y, al final, terminan

43

Un problema que no podemos discutir aquí es que el actual diseño del Programa de Incentivos mixtura

los componentes de capital “simbólico” (vía reconocimiento de una trayectoria por medio de la

“categorización”) con el capital “económico” (vía estímulo por “productividad”). En otras experiencias

internacionales, en cambio, ambos componentes marchan por separado, como en el caso del Sistema

Nacional de Investigadores de México y los programas especiales de “estímulos a la productividad”,

dependientes de cada una de las instituciones académicas. Para una discusión más detallada véanse al

respecto los trabajos de Sonia Araujo y Marcelo D. Prati en Pedro Krotsch (2002). 44

Agradezco especialmente a Marcelo D. Prati el hacerme ver los puntos de contacto entre el enfoque

clarkiano y el defendido en estas páginas. Sebastián Varela, en este mismo volumen, desarrolla ese cruce

problemático.

siendo juzgados por sus iguales como personas que tienen un rendimiento mediocre. En

esta situación, la habilidad para obtener fondos se convierte, en sí misma, en un

indicador de éxito (1997: 37).

En este sentido, las retribuciones monetarias y el reconocimiento científico no son

preferencias esencialmente disímiles o discordantes, sino que se vuelven coordenadas

propias de las nuevas formas que va adoptando la producción de conocimiento

científico al interior de estructuras sobrecargadas de competencia: un mundo de muchos

competidores para recursos relativamente poco elásticos. De este modo, tal parece que

las nuevas condiciones de producción científica han vuelto a los profesores-

investigadores cada vez más “empresarios”; en todo caso, del carácter específico de las

políticas públicas y de las regulaciones institucionales dependerá que esos mismos

“empresarios” sean más o menos “oportunistas” (Vispo, 1999: 239) (López, 2006).

Finalmente, daremos por sentado que todo docente universitario se encuentra inmerso

en distinto tipo de juegos, en muchos casos enredados entre sí (nested games), por

ejemplo: el juego de las elecciones de claustro, el juego de la designación de

autoridades, y una amplia gama de juegos de evaluación. En este último caso, algunos

de esos juegos están incorporados desde hace mucho tiempo a la institucionalidad

universitaria y gozan de mayor legitimidad (por ejemplo, la evaluación de rendimiento

mediante concursos docentes), otros dependen de mandatos establecidos por ley, aunque

la ley misma está severamente cuestionada en la actualidad (por ejemplo, la evaluación

institucional o las acreditación de carreras de “interés público”), y otros componentes de

evaluación están integrados a políticas y programas de los gobiernos de turno, con

duración y aceptación variables (el Programa de Incentivos ha sobrevivido al FOMEC,

por ejemplo, pero la aplicación de los llamados “contratos-programas” es algo que

todavía tiene un destino incierto). Estos distintos planos suponen lógicas de evaluación

diferenciales, y distintos tipos de interacción entre los actores involucrados: podríamos

hablar de una evaluación académica o universitaria propiamente dicha, para referirnos

a toda la amplia gama de dispositivos de evaluación existentes al interior de una

institución (concursos, exámenes, comisiones de pares, etc); una evaluación por ley,

para referirnos al tipo de tarea pautada por la normativa vigente para la CONEAU; y

finalmente tendríamos la evaluación por programas, para identificar todos aquellos

componentes evaluativos integrados a políticas y programas específicos del gobierno de

turno (FOMEC, PROFIDE, PROUN, etc). Queda por saber, en todo caso, cómo han

sido percibidos estos juegos por los actores universitarios en los años recientes45

.

4) EL JUEGO DE LA EVALUACIÓN INSTITUCIONAL

Para presentar mi argumento voy a discutir algunas conclusiones contenidas en la que

hasta ahora es la única evaluación aplicada a la labor de la CONEAU. Si bien acuerdo

con aspectos importantes de ese documento, creo que en algunos puntos clave

merecerían ser reconsiderados, o al menos rediscutidos aportando nueva evidencia. Mis

consideraciones estarán centradas exclusivamente en la problemática de la evaluación

institucional de las universidades, el menos estructurado de todos los juegos de

evaluación.

45

La noción de juego “anidado” o “enredado” señala que el cálculo de optimalidad que realiza un actor

no puede estar limitado a un solo juego, sino que deberá ser considerada la red de juegos en la que el

actor se halla involucrado; este supuesto tiene como corolario el hecho de que una elección subóptima en

un juego puede ser óptima desde la perspectiva de otro. Sobre el concepto de nested games véase Tsebelis

(1990).

Como es sabido, el Ministerio de Educación, a través de la Secretaría de Políticas

Universitarias (SPU) y de la Unidad Ejecutora de Préstamo, implementó el Programa de

Reforma de la Educación Superior (PRES), puesto en marcha en 1995 con

financiamiento del Banco Mundial. Durante su ejecución se financió la creación de la

Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). En julio de

2002 se estableció el compromiso por parte de la SPU de iniciar el proceso de

evaluación de impacto del PRES y sus componentes. De este modo, la SPU dispuso una

evaluación de los resultados e impactos de las acciones de la CONEAU. El documento

titulado Estudio sobre Algunos Resultados de la Labor de la CONEAU (también

conocido como “Informe Isuani”, por el nombre del consultor principal) responde a este

compromiso. Se realizó en los meses finales de 2002 y fue publicado en enero de 2003.

La estrategia de evaluación integró dos elementos. Por un lado, la visión que posee la

CONEAU –a través de sus autoridades y de sus documentos oficiales- acerca de su

propio quehacer46

. Por otro, se buscó indagar en la visión de quienes habían sido

usuarios u objetos de esa acción, avanzado hacia una “evaluación del grado de

satisfacción por parte de los usuarios/beneficiarios de las acciones de la CONEAU”.

La estrategia metodológica combinó un abordaje cualitativo (entrevistas a autoridades

de CONEAU y usuarios) con un abordaje cuantitativo, efectuado a través de una

encuesta (“no representativa”) dirigida a los usuarios del sistema. Fueron realizadas 6

entrevistas a miembros del directorio (actuales y pasados) y a 33 usuarios: 4 Rectores (3

de universidades públicas y uno de una universidad privada), 10 directores de

programas de postgrado, 3 decanos de Medicina, 6 responsables de Proyectos

Institucionales (3 aprobados y 3 rechazados), y 10 pares evaluadores. Por su parte, la

encuesta se basó en una “muestra no representativa” que abarcó las siguientes categorías

de usuarios: 77 rectores y responsables de proyectos institucionales (sobre un universo

de 95), 144 evaluadores (sobre un universo real de 767), 105 directores de programas de

postgrado (sobre un universo real de 942) y 8 decanos (sobre un total de 21 ó 22)47

.

El hecho de que se haya trabajado con una “muestra no representativa” ocasionará

algunas dificultades en ciertos tramos del Informe: cuando existe información

contrapuesta entre los contenidos de las entrevistas y los datos cuantitativos, el Informe

carece de criterios de decisión, o tiene dificultades para ponderar el peso relativo de una

opinión o la incidencia de un problema. Asimismo, la base empírica del componente de

evaluación institucional en el tramo cualitativo del Informe es pequeña: se limitó a 4

Rectores y a 2 evaluadores (el resto se concentró en los otros dos componentes de

evaluación de CONEAU). En virtud de estas limitaciones, el Informe alienta “la

realización de estudios de casos que intenten profundizar en detalle los efectos de la

acción de la CONEAU en instituciones o carreras especificas, ya que constituye un

complemento muy importante al tipo de análisis” presentado en el documento.

Entre las conclusiones fundamentales del Informe referidas la evaluación institucional,

y en las que se destaca explícitamente que “hay consenso” entre los actores

universitarios, encontramos estos tres puntos clave:

* Han sido frecuentes en un primer momento niveles de temor, crítica y resistencia de

algunas instituciones universitarias al proceso evaluatorio tanto por razones

vinculadas al probable control o injerencia en los asuntos propios que el ejercicio

46

El Informe Isuani reconoce un antecedente del cual se toman algunos elementos. Se trata de un

documento elaborado por la propia CONEAU denominado “Contribuciones para un análisis del impacto

del sistema de evaluación y acreditación”, BsAs, octubre de 2002. Otros documentos de interés en este

rubro son las Memorias Anuales de la CONEAU, que están disponibles en la Página web de la

institución. 47

La encuesta fue realizado por la Consultora de Enrique Zuleta Puceiro.

pudiera implicar como por desconfianzas sobre su utilidad. No obstante, dichas

resistencias no fueron de significación y no llegaron a entorpecer la labor de los

evaluadores (Conclusión Nro. 1).

* Después del período que lleva de existencia la CONEAU, puede encontrarse un

consenso muy extendido en la actualidad, sobre la relevancia y utilidad de realizar

procesos de autoevaluación y evaluación institucional por un lado y de acreditación de

carreras de grado y posgrado, por el otro. Una expresión de ello es la marginalidad

de la crítica a los resultados de las evaluaciones institucionales y al carácter

positivo y constructivo que los usuarios asignan a los resultados de estas evaluaciones

(Conclusión Nro. 2).

* En cuanto a la evaluación externa y autoevaluación, se expresa con mucha fuerza la

noción de su importancia, por sobre todo, para la toma de conocimiento de la propia

situación e identificación de fortalezas y debilidades; a su vez ello se considera como

prerrequisito para mejorar la calidad de la gestión institucional y la calidad de la

enseñanza (Conclusión Nro. 3).

Tomadas en conjunto, estas conclusiones enfatizan el hecho de que las respuestas de los

actores universitarios estarían desenvolviéndose claramente en una especie de

linealidad evolutiva, desde una resistencia inicial a una posterior adopción de los

procesos de evaluación: antes había críticas, disensos y resistencias, pero ahora “puede

encontrarse un consenso muy extendido” que “se expresa con mucha fuerza” a favor de

las iniciativas de la CONEAU.

Ahora bien, frente a estas conclusiones, el examen realizado en base a Informes de

Autoevaluación y de Evaluación Externa en un conjunto de universidades, así como las

entrevistas que hemos empezado a procesar, no muestran una evidencia sólida en este

sentido, y en todo caso, ofrecen una serie de posiciones más matizadas y complejas48

.

En principio, las actividades de evaluación tienen un impacto que no es homogéneo,

tendiendo a presentarse un espectro diferenciado de respuestas que es preciso relevar y

tipificar con bases empíricas confiables. En términos generales, podemos conjeturar que

estas respuestas pueden ser abordadas en dos niveles de análisis. En lo que se refiere al

primer nivel, al de los actores universitarios, éstos han tendido a desarrollar respuestas,

formales e informales, con base en dos tipos generales de estrategias polares que se

alinean en un continuo que va de la cooperación al conflicto; ellas son estrategias de

adopción/adaptación y de resistencia. Estas estrategias, a su vez, admiten dos

modalidades de incorporación de los procesos evaluativos, cuyas fronteras de

diferenciación no siempre son fáciles de delimitar, a saber: una modalidad substantiva y

otra instrumental. En lo que se refiere al segundo nivel, las políticas de evaluación han

generado también dinámicas institucionales emergentes, como es el caso de la

sistematización de información comparable o la generación de ámbitos de discusión

sobre el sentido de las prácticas académicas, que poseen una cierta autonomía relativa

respecto de las respuestas que los actores universitarios han dado a los requerimientos

de evaluación. Como señaló un entrevistado: “...el hecho de que el personal de la misma

universidad se pusiera a trabajar, a redactar, sirvió para ordenar ideas que por ahí

estaban latentes o difusas pero no tenían un marco ordenado”.

Dejando entre paréntesis este último nivel, el Cuadro siguiente ilustra de manera

esquemática las principales respuestas de los actores universitarios frente a los procesos

de evaluación.

48

Sobre las fuentes de información utilizadas véase la Presentación del volumen.

Cuadro 1. Respuestas de los actores universitarios ante la evaluación

MODALIDADES DE

INCORPORACIÓN de las

políticas de evaluación por parte

de los actores universitarios

TIPOS DE ESTRATEGIA de los actores universitarios

respecto de las políticas de evaluación

Adopción/adaptación <<< ............................... >>> Resistencia49

Substantiva

ADOPCIÓN PLENA (A)

(Acepta los fines y los medios de

la evaluación) ++

RESISTENCIA ACTIVA (D)

(Rechaza los fines y los medios) -

-

Instrumental

ADOPCIÓN PRAGMÁTICA (B)

(Rechaza los fines pero acepta los

medios) - +

RESISTENCIA PASIVA (C)

(Acepta los fines pero rechaza los

medios) + -

Como en toda clasificación, los extremos parecen claros. Quienes se ubican en una

posición de resistencia activa rechazan tanto los fines como los medios de la evaluación

(--); plantean una oposición de principio a los procesos evaluativos, y eventualmente a

toda intromisión de las autoridades nacionales (estatales y sobre todo gubernamentales)

en la vida universitaria. Los actuales líderes de la FUBA (Federación Universitaria de la

UBA), básicamente conformada por dirigentes de partidos de ultraizquierda, así como

grupos de profesores-investigadores que comulgan con sus posiciones, son un ejemplo

notorio de esta visión, aunque no son los únicos casos que se alinean en el cuadrante del

rechazo total.

En el otro extremo, la adopción plena supone una aceptación tanto de los fines como de

los medios (++). De este modo, habría un acuerdo general sobre las funciones básicas

que cumplirían los procesos evaluativos a nivel institucional: accountability,

aprendizaje institucional y herramienta de gestión. Ciertamente en este grupo habrá

mayor o menor grado de acuerdo respecto del diseño, la implementación y/o los

potenciales usos de las políticas de evaluación, pero en todo caso existe una aceptación

de principio, aunque con diversos grados de condicionalidad. La combinación de estas

tres funciones constituye entonces lo que llamaremos un uso substantivo de la

evaluación institucional, en tanto y en cuanto las mismas sean incorporadas –de manera

estable, regular, previsible- a las prácticas de los actores, y en definitiva a las reglas y

contenidos culturales de las instituciones. Un punto a destacar aquí es que estas distintas

dimensiones no sólo están imbricadas entre sí, sino que establecen vínculos

diferenciados entre la universidad, sus propios actores, y el resto de la sociedad. De este

modo, el aprendizaje institucional está especialmente ligado a la experiencia de los

propios pares o de los pares de otras universidades; la función de herramienta de gestión

establece una relación diferente entre la institución y las autoridades, tanto de la

institución como del sistema o de los diferentes niveles jurisdiccionales del estado;

finalmente, la dimensión de la accountability vincula de una manera nueva a la

universidad con el entorno social en su conjunto.

49

Hablamos de “adopción/adaptación” como un proceso combinado ya que una adopción lisa y llana,

virtualmente directa o vertical, es un caso extremo; más bien, lo que se dan son fenómenos de cambios y

acomodaciones de una política estatal al tomar contacto con las realidades peculiares de cada institución.

También hay que entender que entre la incorporación “substantiva” y la “instrumental” hay zonas de

penumbra.

Aquellos que se encolumnan en el cuadrante de la resistencia pasiva adoptan una

posición intermedia: aceptan los fines de la evaluación, pero objetan sus medios (+-),

con diferente grado de intensidad y extensión. En un reciente documento elaborado por

un grupo de físicos argentinos (VV.AA, 2006) se enumeran algunas de las críticas más

conocidas a los procesos de evaluación: “falta de coherencia y adecuación de los

sistemas y mecanismos de evaluación”, indefinición de objetivos (calidad, pertinencia,

excelencia, etc), “burocratización de la actividad científica”, “escasez de instancias de

recusación y revisión independientes”, etc.

En buena medida, muchas de estas críticas –razonables y atendibles- enumeran el

conjunto típico de problemas que enfrenta cualquier sistema de control organizado de

una actividad, sobre todo cuando está en sus comienzo. En particular, entre los propios

críticos aparece una tensión difícil de resolver (trade-off) entre inclinarse por esquemas

de evaluación con “mayores grados de libertad para incluir valoraciones cualitativas”

(los cuales pueden ofrecer una “mayor riqueza de análisis”, pero también pueden caer

en diversos grados de “discrecionalidad”), o esquemas evaluativos con “menores grados

de libertad”, más estandarizados cuantitativamente, quizá menos discrecionales, pero

inevitablemente más “rígidos”50

.

En otros casos, las posturas de resistencia pasiva apuntan menos a enjuiciar los

dispositivos organizacionales específicos que a cuestionar el sentido político de la

utilización de ciertos instrumentos y mecanismos de evaluación, combinando una

aceptación discursiva manifiesta con un rechazo fáctico, lo que lleva a un significativo

desacople entre mensaje y prácticas efectivas. Un buen resumen de esta posición la

encontramos en el discurso de la Secretaria Gremial de una Asociación Docente

Universitaria:

...Para mí la evaluación no es lo que está en discusión. Al menos para nosotros. No está

en discusión la evaluación. Somos defensores de la evaluación, de los procesos de

evaluación. Sobre todo lo que sea de autoevaluación... Ahora el cómo, el para qué, el

quién lo hace, y el con qué recursos, es lo que tenemos que discutir... Porque si no viste,

parece como que son frases hechas: Pedimos derogación de la Ley de Educación

Superior porque no queremos que nos evalúen. Eso es mentira. Es mentira. Jamás

nosotros dijimos que no queríamos que nos evalúen. Al contrario. Pero en los debates te

minimizan... ese criterio reduccionista de lo que es una posición... te lo quieren llevar a

que nosotros no queremos evaluación, y como no queremos evaluación pedimos

derogación de la ley. No es así. Lo que nosotros pedimos es que los criterios puedan ser

rediscutidos. Los criterios fueron absolutamente... impulsados y sustentados –y sigue

siéndolo así- con criterios de organismos acreedores. Ya no hace falta que lo diga. En

aquel momento parecía una bandera. Siempre el Fondo Monetario... Bueno, hoy eso

está clarísimo. Está clarísimo que son los criterios del Fondo Monetario...

Una posición análoga la encontramos en el documento recientemente firmado por los

decanos de la UBA que intentan destrabar el proceso interrumpido de elección del

Rector. En las páginas finales del “Programa de Consenso para el Gobierno de la

Universidad de Buenos Aires” (noviembre de 2006), se señala:

...resulta necesario reclamar la modificación de la actual Ley de Educación Superior y

participar de los debates en torno de la redacción de un nuevo instrumento legal.

Respecto del actual sistema de evaluación y acreditación universitarias, y considerando

que la sociedad exige enseñanza, investigación y extensión de excelencia académica,

reconocemos la importancia de los procesos de evaluación. Sin embargo, se debe

50

Como corolario de esta tensión, y desde los supuestos que partimos, no es inusual encontrar casos de

profesores-investigadores que sostienen ambas posiciones a la vez, según el juego que les toque en suerte

jugar: cuando yo tengo que juzgar a otros, pido “manos libres”; cuando me tienen que juzgar a mí, pido

criterios estrictamente definidos por adelantado.

demandar una profunda transformación de la CONEAU, así como de los mecanismos y

criterios del sistema, estableciendo la participación prioritaria de las universidades

nacionales. La gestión se guiará por la convicción de que debe a los miembros de la

comunidad plena transparencia de sus actos51

.

En algunos casos, estas posiciones se revelan a través de diferentes grados de apatía. En

el caso de los procesos de evaluación institucional podríamos decir que el resultado es

hasta cierto punto esperable: es el más alejado de los juegos de evaluación que juega un

profesor-investigador, y los incentivos para que participe en el proceso son por el

momento escasos o nulos. Por el contrario, es un juego mucho más cercano a las

funciones de gestión y gobierno, y de ahí la importancia para el proceso de cierto

acuerdo político-institucional básico, sin el cual la evaluación institucional es de muy

incierta concreción. En este sentido, el propio Informe Isuani reconoce que:

* Los niveles de aceptación y participación de los procesos de evaluación y

acreditación parecen haber sido bajos: surge que la actitud de la comunidad

académica ha sido de distancia; en otras palabras los procesos no los han involucrado

activamente (Conclusión Nro. 18).

Finalmente, los actores universitarios que se alinean en una posición de adopción

pragmática respecto de los procesos de evaluación, rechazan los fines pero están

dispuestos –por una cambiante combinación de creencias e intereses- a aceptar sus

medios (-+). Constituyen quizá la categoría de análisis más interesante, y en buena

medida, de la capacidad que tengan las políticas de evaluación para captar su adhesión

en el corto plazo, a través de una consistente batería de incentivos, mucho dependerá la

institucionalización de la evaluación en el largo plazo52

. En este sentido, de no

encontrarse los mecanismos adecuados y los recursos oportunos, un número

significativo de actores podrá deslizarse hacia una aceptación meramente “ritualista” de

los procesos de evaluación, ya sea para evitar conflictos o para obtener otro tipo de

fines.

El ritualismo supone en estos casos una actitud de los actores universitarios donde

predominan estrategias de adopción instrumentales o formalistas, que terminan

bloqueando las posibilidades de desarrollar mecanismos de accountability público y de

transformación institucional53

. Como señala el propio Informe:

* E1 ritualismo y la "profesionalización" han sido expresados tanto por directores de la

CONEAU como por los usuarios entrevistados, como riesgos a los que está sujeto el

proceso evaluativo de la enseñanza superior (Conclusión Nro. 16).

51

El caso de la UBA es una buena ilustración de lo que venimos diciendo. De una posición institucional

anterior de “resistencia activa”, que incluyó el rechazo judicial de la Ley de Educación Superior, la UBA

no pasó en ningún momento a la “adopción plena”: inicialmente dejó en libertad de acción a las distintas

unidades académicas para que avanzaran en los trámites de acreditación de carreras, y ahora se estaría

formando un consenso en términos de “resistencia pasiva” (acepta los fines pero no los medios). No

obstante, como señalamos, los sectores de “resistencia activa” siguen teniendo su peso: las últimas

reuniones del Consejo Superior en las que iban a tratarse las acreditaciones de las carreras de ingeniería

fueron violentamente interrumpidas por sectores estudiantiles de la FUBA, opuestos –entre otras cosas- a

las evaluaciones de la CONEAU (octubre-noviembre de 2006). 52

En este mismo volumen, Daniela Atairo realiza un sugerente análisis de las posiciones “pragmáticas”

en la adopción del FOMEC para el caso de la UNLP. 53

De una manera muy libre, las posiciones analizadas hasta aquí recuerdan el célebre trabajo de Robert

K. Merton (1987: 218) sobre los tipos de adaptación individual. Traducidas a sus términos, las posiciones

bosquejadas serían: (A) Conformidad- innovación; (B) Ritualismo; (C) Retraimiento y (D) Rebelión.

* Hay opiniones de evaluadores respecto a que existen autoevaluaciones que

constituyen un proceso formal, ritualista y autocomplaciente, dirigido a la apología

más que al aprendizaje (Conclusión Nro. 25).

* Se expresa que si bien una cierta diplomacia es considerada entendible en relación a

la actitud de la CONEAU con las universidades evaluadas institucionalmente, se

sacrifica rigor en la crítica de los problema que éstas poseen, para evitar grandes

conflictos (Conclusión Nro. 33).

En una línea similar discurren varios de los Informes de Autoevaluación y de

Evaluación Externa examinados. Tomemos como ejemplo ciertos tramos del Informe de

Autoevaluación de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos aires

(UNCPB); allí se reconoce que:

...este Informe describe la problemática, pero no logró estimular los aportes de las

facultades ni la valoración crítica del desempeño institucional. La presentación hecha

por algunas unidades académicas denota, no obstante la actitud por el deseo de

contribuir con el programa de Evaluación Institucional, que en la mayoría de los casos

se redujo a la necesidad de cumplir con un requisito formal más que a la convicción de

desarrollar una labor necesaria en cuyos resultados se apoye el planteamiento, tanto a

nivel central como a nivel de cada una de ellas. Pese a estas limitaciones creemos que la

auto-evaluación lograda debe ser juzgada positivamente. (Informe de Auto-evaluación,

período 1996-2000).

Pero el punto crucial en estos casos hay que buscarlo por el lado de la eficacia de los

procesos evaluativos, tanto leída desde los impactos logrados hasta la fecha, como por

sobre todo, mirada desde el diseño de mecanismos e incentivos institucionales capaces

de orientar los esfuerzos de los actores universitarios en pos de metas establecidas. En el

primer caso, el Informe Isuani se muestra dubitativo:

* Existe una cierta contradicción en las opiniones de los usuarios respecto a los

cambios producidos a raíz de los procesos de evaluación institucional. Mientras que a

través de la información proporcionada, para algunos parece haberse producido un

nivel razonable de cambios, para otros no arroja ese resultado: aquí los cambios

aparecen como escasos y en temas relativamente secundarios (Conclusión Nro. 17).

En el segundo caso, en cambio, la preocupación es algo más nítida:

* La falta en general de recursos para implementar recomendaciones de la CONEAU o

de premios a la calidad de gestión y enseñanza ha sido señalada como importante

limitación, introduciendo una cuota sustancial de escepticismo sobre la conveniencia

de ingresar en procesos sistemáticos de evaluación (Conclusión Nro. 5).

De este modo, el diseño forzosamente “anidado” (Tsebelis, 1990) de las políticas y del

marco institucional de la evaluación, obliga a un manejo integrado de recursos, procesos

y recompensas. Por lo mismo, la falta de coordinación entre los distintos planos de la

evaluación, los resultados discrecionales o arbitrarios de la aplicación de los programas,

o las señales confusas en torno a la continuidad de las reglas y políticas evaluativas,

introducen elementos de incertidumbre que inducen a los actores racionales a adoptar

conductas formalistas u oportunistas, bloqueando la consolidación efectiva de los

procesos de evaluación. Como lo reconoció una de las autoridades de una universidad

que tempranamente se sumó a la primera ronda de evaluaciones institucionales:

….desde las autoridades nosotros teníamos la conciencia que sería un sistema que daba

premios y castigos posiblemente a través de una evaluación, y creíamos algunos que

impulsamos la organización del convenio con el Ministerio para hacer la evaluación,

que las universidades que entráramos primero íbamos a tener más chances de mejoras y

más chances de tener acompañamiento para las mejoras, porque cómo te iban a

castigar si no estaban todos evaluados. Iba a ser un sistema muy complicado, además

creíamos que de entrada no iba a servir con siete u ocho universidades evaluadas para

“ranquear”, y creo que entramos unas doce en ese período, pero con una fuerte

discusión interna de resistencia política, porque esto era la política de ajuste, la política

de achicamiento, la política de intromisión del gobierno en la política de la Universidad,

entonces el Consejo Superior, aunque dijo, ‘sí,, firmen el convenio’, había muchos

sectores que se resistían... (Las cursivas son mías).

Y en el mismo sentido se expresa otra autoridad universitaria, que si bien reconoce el

tenor que tuvieron las resistencias, también remarca el papel positivo que tuvieron las

expectativas de mejoras vía financiamiento: “...nosotros creíamos que teníamos las

potencialidades para presentarnos a las (evaluaciones institucionales) voluntarias, no

esperar a la obligatoria.... teníamos que estar rápidamente evaluados para lograr

mejoramiento, líneas de financiamiento”. Esta visión, comprensiblemente, persiste hasta

hoy, aunque en muchos casos las dificultades de las autoridades estatales para dar una

respuesta que coordine los resultados de las evaluaciones con los mecanismos y

recursos para inducir a las mejoras sigue pendiente. Como señaló la Secretaria

Académica de una importante universidad, quien llevó a término un proceso de

autoevaluación reiteradamente interrumpido: “hay que terminar este año la auto-

evaluación porque si no, no podemos entrar en los contratos-programa”. O dicho con

otras palabras: estoy dispuesta a jugar este juego de la evaluación institucional porque

en realidad me interesa jugar aquel otro juego de los contratos-programas.

En resumen, el examen de los documentos relevados hasta el momento, así como el

análisis preliminar de un conjunto de entrevistas a actores claves, nos ofrecen una

versión más matizada, y heterogénea, que la ofrecida por una lectura lineal de los

procesos de evaluación: las respuestas de los actores universitarios frente a las

iniciativas estatales de evaluación no estarían siguiendo un vector unidireccional. Más

bien, entre la adopción plena y la resistencia activa se suceden un espectro de

posiciones intermedias que hemos resumido en las categorías de resistencia pasiva y de

adopción pragmática.

Una cuestión de interés para el análisis es que estas posiciones intermedias nos obligan

a prestar especial atención a los medios (mecanismos, incentivos, recursos), antes que a

los fines a la hora de revitalizar las políticas de evaluación. Por lo tanto, correspondería

prestar atención a la manera en que los procesos evaluativos afectan la canasta básica de

preferencias de los profesores-investigadores según los supuestos que presentamos más

arriba. El Cuadro 2 muestra un resumen de esas preferencias ordenadas en “alto” y

“bajo” reconocimiento académico y atractivo financiero.

Cuadro 2: Matriz de “pagos” a los profesores-investigadores en los procesos de

evaluación54

Reconocimiento

Académico

Atractivo Financiero

ALTO BAJO

ALTO

Acreditación de

Acreditación de carreras

54

El revés de la trama de esta “matriz de pagos” a los profesores-investigadores es la “matriz de oferta”

del lado estatal. En este caso, la fortaleza político-institucional para promover el mejoramiento académico

(“palo”) y los recursos financieros disponibles (“zanahoria”), permitirían categorizar las distintas

estrategias estatales de regulación del campo universitario. Dejamos este problema para otra ocasión.

postgrados; Programa de Incentivos

de interés público

BAJO

FOMEC

Evaluación institucional

Como pone de manifiesto el Cuadro 2, la evaluación institucional constituye el menos

atractivo y el menos reconocido de los juegos de evaluación, ya que sus “pagos” –tal

como están distribuidos hasta el momento- no son significativos ni para la docentes-

investigadores (la “base del sistema” en términos del Clark), ni para las universidades

en tanto programa de mejora institucional55

. Por ello también es que en este rubro, más

que en otros, encontremos recurrentes situaciones identificadas en términos de apatía o

ritualismo, que combinadas con la existencia de importantes segmentos de resistencia,

abren significativas dudas sobre la marcha de los procesos evaluativos.

Con base en estas consideraciones podemos presentar entonces las siguientes hipótesis

interpretativas.

HIPÓTESIS I) Los procesos de evaluación universitaria están atravesando una

transición en dos tiempos, de resultado aún incierto: lo que podríamos llamar una

transición corta y una transición larga (fase de consolidación).

La segunda transición, la más difícil de lograr, pero a su vez la que constituye la

finalidad última de todas esas iniciativas, es la referida a la incorporación de los

procesos de evaluación como una nueva cultura institucional. La transición más breve,

en cambio, es menos exigente: se conforma con que los actores estratégicos de la

universidad pasen a jugar el juego de la evaluación como si fuera un “juego reiterado”,

y no como un “juego de una sola vez”; en otros términos, en esta transición breve lo que

está en trance de cambiar -en el marco de las interacciones conflictivas entre Estado y

universidad- es el carácter del juego de la evaluación, entendido como la instauración de

un juego que se reiterará periódicamente en el futuro. El mensaje, en este caso, todavía

no ha sido del todo claro: la evaluación llegó para quedarse. Ciertamente, no podemos

afirmar que este proceso de cambio posea desde ahora una tendencia consolidada. En

este sentido, y pasados ya varios años de iniciados los procesos de evaluación, los

actores del campo universitario parecen encontrarse en una zona crítica, donde sus

prácticas o bien comienzan a orientarse más decididamente hacia esquemas de

incorporación substantiva, o bien se corre el riesgo –como adelantamos- de retroceder

hacia el rechazo, el ritualismo o la apatía56

. Para que los juegos de evaluación sean

percibidos como un juego reiterado, hay que dar todavía un paso más.

HIPÓTESIS II) Una condición necesaria, más no suficiente, para avanzar en esa

transición “corta” depende de las decisiones políticas pro-reformas y de la dotación de

recursos disponibles de las autoridades estatales (SPU), de las capacidades estatales

instaladas (CONEAU) para generar y hacer cumplir reglas estables y creíbles en torno a

55

Dejamos entre paréntesis aquellos programas específicos para la mejora de carreras (el caso de las

ingenierías es un buen ejemplo), porque justamente esos programas responden al argumento que venimos

sosteniendo: vinculan resultados de la evaluación con incentivos materiales al mejoramiento. 56

El carácter “anidado” o “enredado” de las políticas de evaluación se pone de manifiesto en los efectos

“cruzados” entre los diferentes programas. Por ejemplo, habiéndose conocido – entre finales de 2004 y

principios del 2005- los resultados de la tercera categorización del Programa de Incentivos, se observa

que en aquellos casos en los que los profesores-investigadores han percibido situaciones de inequidad o

de discrecionalidad, su visión acerca de los otros procesos de evaluación (acreditación de carreras o

evaluación institucional) tiende también a volverse negativo.

los procesos de evaluación, y de la efectiva coordinación entre ambos segmentos del

Estado/gobierno.

En buena medida, esta hipótesis descansa en la idea de que la “carga de la prueba” está

del lado estatal, no sólo por una cuestión de responsabilidad de gobierno, sino también

porque la fragmentación del actor docente-investigador hace que el polo estatal tenga

más márgenes de libertad para avanzar. Pero también es importante tener en cuenta que

las propias políticas de los años noventa generaron una novedosa necesidad de

coordinación que le agrega una complejidad adicional a los problemas de elaboración de

políticas en el campo universitario57

.

Retomando el Informe Isuani desde la perspectiva que definen estas hipótesis se hacen

patentes algunas diferencias dignas de mención. Según el enfoque del Informe, los

actores universitarios se estarían “convirtiendo” desde posiciones de “resistencia” hacia

posiciones de incorporación substantiva de una nueva cultura de la evaluación. Frente a

esa posición, mi argumento (Hipótesis I e Hipótesis II, apoyadas en los supuestos

previos) es que, por un lado, no tenemos elementos empíricos sólidos que nos permitan

establecer esa tendencia lineal, pero además, y esto es muy importante para el futuro de

los procesos evaluativos, tampoco es necesario. Hasta donde alcanzo a ver, y valga

como moraleja para modernizadores de todo tipo, si los procesos de transformación

institucional orientados mediante políticas públicas requirieran contar de entrada, o a

poco de andar, con cambios “profundos” y “extendidos” en la cultura de las personas,

estaríamos definitivamente perdidos. Afortunadamente, muchos cambios institucionales

se han dado sin que se dieran juntas esas condiciones; más bien, bastó que algunas

personas (u organizaciones) funcionaran como élites modernizadoras capaces de

introducir una innovación institucional, y de mantenerla en el tiempo mediante reglas

creíbles y eficaces (incentivos y recursos) orientadas al cambio, para que después, y en

buena medida por internalización de las nuevas reglas, es que se fue cambiando la

cultura (así se impusieron la Ley 1420, el matrimonio civil, e incluso la Ley Saénz

Peña, entre tantas otras). Obviamente, no estoy afirmando que todo proceso de cambio

cultural sigue esta pauta; en otros casos el vector va claramente de la sociedad al Estado

(por ejemplo la ley de divorcio durante la primavera alfonsinista), y en la mayoría de los

casos hay un ida y vuelta más complejo y cambiante; en todo caso, lo que afirmo es en

que ciertos procesos de cambio guiados por políticas públicas, esto es, dirigidos en

última instancia mediante la imposición de un recurso de poder, puede observarse

empíricamente que han seguido ese derrotero temporal: establecimiento de reglas

estables y creíbles, adopción por parte de actores racionales para cobrar las

“recompensas” o eludir los “castigos”, y luego desarrollo de una nueva cultura. Quizá

algo de eso empiece a pasar con el juego de la evaluación institucional.

5) EPILOGO: ¿QUÉ HACER?

De acuerdo con el enfoque defendido en estas notas, podemos homologar el

proceso de incorporación de la evaluación como cultura institucional a otros procesos de

cambio institucional que hemos vivido en los últimos años. La transición a la

democracia, entendida como un cambio en la reglas del juego político que

paulatinamente van siendo incorporadas por los actores estratégicos de la sociedad, nos

puede servir de referencia. Ahora bien, cuando se analizan esos procesos hay dos

grandes modelos para interpretarlos: un modelo más culturalista, que tiene grandes

57

No podemos discutir aquí estos problemas de coordinación; baste señalar que una nutrida literatura de

análisis de políticas y de gestión organizacional ha discutido extensamente la cuestión. Una visión clásica

en Allison (1969), un análisis más reciente acerca del problema de que “coordinarse es perder poder” en

Acuña & Tommasi (1999).

virtudes para explicar el largo plazo58

, y modelos, como el de la elección racional, que

tienden a concentrarse más en el corto plazo. Una manera de entender esa diferencia es

apelando a la distinción hecha por el politólogo francés Guy Hermet (1986), quien

distinguía en los procesos de transición entre los “demócratas de oportunidad” (o de

conveniencia) y los “demócratas de convicción”. El argumento de Hermet es claro y

apoyado en una nutrida evidencia histórica: los procesos de transición conocidos

dependieron de muchos militares y actores autoritarios que en algún momento

comprendieron que les convenía más comenzar a actuar como si fueran democráticos,

que mantener sus convicciones reaccionarias. Sin duda, todo proceso de consolidación

democrática requiere de muchos demócratas de convicción para sostener la democracia

en el largo plazo, pero nos bastan varios demócratas de oportunidad (y quizá sólo unos

pocos demócratas de convicción con poder) para definir la transición en el corto plazo59

.

¿Qué queremos decir con esto? Que los demócratas de oportunidad operan y responden

ante señales estables y creíbles de que se van a cumplirse ciertas reglas (que incluyen

recompensas y sanciones) y que los juegos que se van a jugar no son juegos de única

vez sino que son juegos reiterados.

Por todo lo que venimos diciendo, la evaluación en el ámbito universitario estaría

atravesando un proceso análogo. Estaríamos en el tránsito de pasar de ser un juego de

única vez, con reglas no definidas y sin señales creíbles de que se va a repetir en el

tiempo, a ser un juego reiterado. Según se sabe, los estudios que discuten estos

problemas tienden a señalar empíricamente que los actores que saben que un juego es

reiterado cambian su actitud y sus decisiones respecto de las reglas del juego porque

incorporan el cálculo intertemporal de costos y beneficios derivados de la aplicación

estable de recompensas y castigos. Pero este cambio en la naturaleza del juego supone

la vigencia de un conjunto de reglas que deben satisfacer ciertas propiedades básicas.

Esas propiedades serían:

a) reglas estables: de aplicación reiterada y previsible;

b) reglas claras: una serie de procedimientos que establecen resultados definidos

en términos de recompensas y castigos (‘si usted hace A, le pasa p’, ‘si usted

hace B, le pasa q’). Si hay zonas estratégicas de indefinición la regla no

funciona;

c) reglas equitativas: no discrecionales u arbitrarias (si uno tiene más o menos los

mismos antecedentes que fulano, debería estar más o menos en el mismo lugar.

Puede haber habido errores pero no operaciones arbitrarias porque esto

naturalmente deslegitima desde abajo el proceso de evaluación. Recordemos que

operaciones arbitrarias lesionan, a la vez, las dos preferencias básicas de mis

profesores entendidos como calculadores racionales: su prestigio académico y su

dinero);

d) reglas transparentes: la diseminación de información sobre procesos y

resultados ha de ser lo más amplia posible60

.

Para ilustrar la importancia crucial de la estabilidad de las reglas quizá valga la pena

prestar atención al efecto diferencial de la reiteración en el juego de la evaluación

institucional y en el juego de las categorizaciones (Programa de Incentivos). Nótese que

58

El modelo sigue las líneas generales de la síntesis parsoniana, que algunos enfoques

neoinstitucionalistas incorporan con mayor o menor grado de convicción. Véase una presentación

actualizada en Jeffrey C. Alexander (2000). 59

La defensa clásica de esta posición se encontrará en Przeworsky (1991) 60

Tiendo a creer que esta escala tiene prioridades: la primera regla es más importante que la segunda, la

segunda es más importante que la tercera y así sucesivamente (aunque reconozco que tengo dudas sobre

si la segunda tienen que ir tercera, y viceversa). Es como decir si usted está en un lugar de decisiones

concéntrese en garantizar la primera regla. Si puede garantizar la segunda, mejor, etc.

la reiteración tendría efectos aparentemente disímiles en una primera instancia, pero que

sus consecuencias en el mediano plazo tienden a ser congruentes con los objetivos de

consolidar los aspectos substantivos de la evaluación. Como se sabe, las

categorizaciones han tendido a ser percibidas hasta ahora como oportunidades

eventuales, dependientes de un Programa cuya continuidad nunca ha estado asegurada.

Esto genera en los actores una fuerte resistencia, acrecienta las recusaciones, y estimula

comportamientos oportunistas de toda especie, en muchos casos agravados por la

percepción de inequidades o discrecionalidades. Si un actor, en cambio, tiene claro que

cada tres o cinco años vienen las categorizaciones, cambia su sistema de expectativas

hacia ellas, y es consciente que puede volver a probar suerte en el próximo turno. Pasa a

ver el problema como una “carrera” de acumulación. A la “inversa” funcionaría la regla

con la evaluación institucional. Cuando la regla es reiterada aparece un disparador al

cambio que la evaluación institucional lleva implícito: una universidad no puede repetir

los mismos informes toda la vida; es decir, si seis años atrás consideró que había fallas

en el insumo A, problemas en el proceso B, y deficiencias en el producto C, seis años

después no podría volver a repetir el mismo diagnóstico. En todo caso, la identificación

de debilidades junto a la existencia de mecanismos e incentivos para el mejoramiento

obligaría a un desplazamiento hacia nuevas metas y problemas.

Y con esto llegamos al último problema a considerar, que nos remite a su vez a la

conflictiva relación de regulación entre el Estado y la universidad. Hemos hablado de

una transición en dos tiempos que estarían atravesando los procesos de evaluación,

luego señalamos que el camino hacia la consolidación institucional de dichos procesos

mucho dependerá de la congruencia estable y efectiva de políticas, recursos y

coordinación interestatal. Pero el desafío remanente es que no cualquier tipo de

consolidación institucional de la evaluación es deseable. Parece claro que una

evaluación ritualizada, apologética u oportunista no sirve a ningún propósito de

mejoramiento institucional en el largo plazo. Por tal razón, retomando la periodización

efectuada por Pedro Krotsch (2002) en un trabajo anterior, la discusión en la actualidad

no se limita a considerar si los proceso de evaluación se estarían o no consolidando,

sino que también tenemos que analizar en qué sentido se estarían consolidando, o dicho

de otro modo, de cuál consolidación estamos hablando. Y si ya hemos hablado en

extenso de las respuestas y actitudes de los profesores-investigadores, nos queda por

revisar brevemente ¿cuál es el juego que juegan otros actores involucrados en el campo

de políticas universitarias?

En el caso del gobierno nacional las señales son, por decir lo menos, ambiguas.

Mientras estas notas se escriben, el Ministerio de Educación de la Nación ha iniciado un

proceso de consultas orientado a modificar la Ley Federal de Educación; por su parte, el

mismo gobierno ha dado señales de su intención de modificar la Ley de Educación

Superior, y varios actores del campo universitario, particularmente diversas

agrupaciones estudiantiles y algunos sectores gremiales, han tomado esa señal en la

dirección de desmontar la estructura normativa de la evaluación. El hecho de que hasta

ahora se hayan sucedido tres secretarios en la SPU durante el gobierno de Kirchner es

una prueba de que la discontinuidad de políticas en el área no constituye un desvelo

para la actual administración. En un sentido más amplio, el gobierno ha tendido en

general a minimizar el conflicto universitario y se ha concentrado en una política de

retaguardia orientada a la contención del reclamo salarial. Visto en perspectiva, la

combinación de poder político, recursos económicos, proyecto coherente de desarrollo

de políticas hacia el campo universitario y equipo técnico para llevarlo adelante, han

sido más bien la excepción y no la regla en el ámbito de las políticas hacia las

universidades. Salvo durante el período de Juan Carlos Del Bello en el gobierno de

Menem, estos componentes nunca volvieron a estar juntos, y lo que tenemos desde

entonces son diversos grados de inercia tecnopolítica con cambiantes niveles de

consenso y conflicto entre el gobierno y las casas de estudio.

En el caso de la CONEAU el problema no es la ambigüedad, sino la inestabilidad.

Como toda agencia estatal de reciente creación la propia Comisión está atravesando su

propia transición institucional hacia un formato de mayor autonomía, legitimación

pública, constitución meritocrática y sistematización (o burocratización) de

procedimientos. En ese marco, su accionar está encuadrado por dos restricciones: debe

jugar un juego donde evalúa, pero no puede ser muy estricta a riesgo de socavar su

propia base de sustentación en esta etapa crítica de su existencia. En un balance muy

elemental, cada universidad evaluada satisfactoriamente es un aliado de la CONEAU,

cada universidad cuestionada es un opositor potencial. Esto se repite con cada programa

de postgrado y con cada carrera de interés público evaluada; aunque el resultado no es

unilateral. Por ejemplo, el programa de postgrado rechazado, o acreditado C, estará

molesto por el resultado, pero los acreditados A estarán satisfechos de esa distribución

de recompensas. Mientras esta ecuación siga dando resultados positivos, los procesos de

evaluación irán avanzando con mayor o menor rigor61

.

Y finalmente nos encontramos con la ciudadanía (recordar nuestra Figura 1). Quizá uno

de los déficit estructurales en los procesos de evaluación sean las escasas señales de

demanda ciudadana en torno a la calidad educativa, y la dificultad para conformar

actores de la sociedad civil capaces de articular esas demandas. No me refiero,

naturalmente, a que falten “voces” que reclaman calidad, lo que señalo es la carencia de

actores con proyectos, recursos y organización. En este sentido, el esquema de

preferencias de un ciudadano medio podría resumirse de este modo: requiero la máxima

calidad de enseñanza disponible compatible con la posibilidad efectiva de recibirla. La

lógica de esta posición en apariencia paradójica no debería asombrarnos. En principio,

todo el mundo está en contra de la baja calidad educativa, la pobreza, las inundaciones o

el paludismo. El costo de integrar una “coalición negativa” contra estos males es

bajísimo, y sus beneficios pueden llegar a ser altos (al menos desde el punto de vista

simbólico); el desafío, en cambio, es pasar de esas “coaliciones negativas” a construir

una “coalición positiva” de políticas para enfrentar dichos problemas, asumiendo los

costos efectivos de una solución en particular (la calidad educativa ¿es con examen de

habilitación profesional o sin él?; las obras de infraestructura necesarias para evitar las

inundaciones, ¿las pagamos con un menor gasto en salud o aumentando el impuesto

inmobiliario?, etc.)

Para mostrar que esta relación entre ciudadanía, Estado y universidad tiene sus

complicaciones pensemos en el siguiente caso: si Ud. es paciente de un sanatorio

atendido por médicos egresados de cualquier universidad, imagino que querrá contar

con la atención de los mejores médicos disponibles, lo cual debería llevarlo a ser muy

exigente con las condiciones de ingreso-egreso de las Facultades de Medicina, la

formación durante la residencia, etc. Pero si Ud. tiene un hijo que no se ha destacado

mucho en los estudios, pero a su vez alberga deseos de convertirse en médico, es

posible que Ud. aspire a que la Facultad baje sus exigencias para que su hijo pueda

entrar. ¿Se trata de intereses contradictorios? Desde el punto de vista individual –esto

es, de un actor racional que maximiza su interés de corto plazo- no necesariamente: Ud.

puede adoptar una posición de free-rider (de viajero gratis o polizón) y esperar que le

61

Esta dinámica conflictiva de construirse un espacio institucional legitimado entre los propios actores

que son objeto de evaluación, puede analizarse a la luz del “grado de aprobación” (o de rechazo)

diferencial de los proyectos institucionales (los que quedan afuera, simplemente no están es el sistema) y

los postgrados; en el primer caso, los proyectos aprobados rondan el 12%, mientras que en el segundo

caso, la cifra de aceptación trepa hasta el 72%. Cfr. El resumen de Actividades de la CONEAU

(septiembre de 2006).

toque en suerte un médico excelente cuando se enferme, mientras que su hijo atienda a

otros pacientes (por ejemplo, a alguno de sus enemigos o ese vecino ruidoso que nunca

falta). El problema con este esquema es que si la situación se multiplica, caemos en un

estado de dilema de prisionero generalizado: los malos médicos abundarán y la calidad

media de la medicina decaerá. De hecho, podríamos decir que buena parte de la

institucionalidad argentina ha sido incapaz de establecer reglas institucionales que

obligaran a los actores sociales –en diferentes y muy variados planos de la vida del

país- a dar su mejor esfuerzo cooperativo en pos de alcanzar metas colectivas que

equilibraran eficiencia con equidad, libertad con orden, autonomía con control,

innovación con protección, etc. Y en esto la universidad no es ninguna excepción, sino

que sigue una tónica muy extendida en lo que hace a nuestro subdesarrollo institucional.

Con lo cual volvemos al planteo realizado en un principio: a ningún actor social le gusta

(nos gusta) enfrentar la posibilidad de perder en una competencia, pero la obligación

institucional de competir es el motor de la innovación y la calidad, y los mecanismos de

evaluación que no se orienten por esa vía corren el riesgo de ser un esfuerzo inútil.

De este modo, la consolidación institucional de los procesos de evaluación universitaria

puede alcanzar un estado de equilibro progresivo, una combinación siempre difícil entre

equidad y eficiencia en el mediano plazo, o bien estancarse en una situación de

equilibrio regresivo, en la que los actores interesados en maximizar su interés en el

corto plazo se dispersan en una serie de conductas oportunistas, rituales o apáticas, que

terminan generando un resultado social subóptimo en el mediano plazo. No se necesita

mucha imaginación para delinear un eventual escenario futuro donde un gobierno que

no quiere conflictos, un Estado capturado por voluntades disímiles, una agencia de

evaluación encerrada en su vindicación tecnoburocrática, universidades dominadas por

intereses político-partidarios y una ciudadanía dispersa, portadora de demandas débiles

y heterogéneas, desembocan en un campo de políticas públicas bloqueado. Como lo

indica el inspirador análisis de Tsebelis (1995) en torno al “jugador de veto”, en

aquellas arenas institucionales donde se combinan: a) un alto número de jugadores de

veto, es decir, actores individuales o colectivos cuyo acuerdo se requiere para llevar a

cabo un cambio en torno a una cuestión de políticas; b) la incongruencia o disparidad de

posiciones políticas entre esos actores es también alta; y c) la cohesión interna de dicho

actores –al menos de aquellos con mayor capacidad de maniobra- es significativa;

entonces las probabilidades de que se modifique el statu quo son muy bajas. En este

sentido, el campo de políticas universitarias (y esto se repite al interior de muchas

instituciones de Educación Superior, particularmente en el caso de las “grandes”

universidades) parece acomodarse demasiado bien a esa lógica de acción estancada,

donde conviven múltiples actores con capacidad de bloquear las iniciativas de los otros,

pero sin los suficientes recursos (materiales o simbólicos) para definir una orientación

de recambio.

En un escéptico corsi y ricorsi del ciclo de las ideas y las reformas del Estado en

América Latina, las estrategias de evaluación quizá cumplan en la actualidad funciones

semejantes a las que cumplieron las propuestas de planificación para el desarrollo entre

finales de los cincuenta y mediados de los sesenta. Al menos conllevan parecidas

promesas y enfrentan hoy similares riesgos. Ojalá en este caso nos vaya un poco mejor.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

Acosta Silva, Adrián (2000), Estado, políticas y universidades en un período de

transición. Análisis de tres experiencias institucionales en México, México, FCE.

Acuña, Carlos H., ¿Racionalidad política versus racionalidad económica? en Revista

Argentina de Ciencia Política, No. 1, Noviembre de 1997.

------------------- & Mariano Tomassi (1999), “Reflexiones sobre las reformas

institucionales requeridas para América Latina”, mimeo.

Alexander, Jeffrey C. (2000), Sociología cultural. Formas de clasificación en las

sociedades complejas, Barcelona, Anthropos.

Allison, Graham T. (1969), “Modelos conceptuales: La crisis de los misiles cubanos”,

en Aguilar Villanueva, Luis, Antología de Políticas Públicas, 4 vols., México DF,

Miguel Angel Porrúa, 1993.

Altbach, Philip G. & Patti McGill Petersen (2000), Educación Superior en el Siglo XXI.

Desafío global y respuesta nacional, BsAs, Biblos.

Banco Mundial (1993), The East Asian Miracle. Economic growth and public policy,

Washington DC.

Banco Mundial (1995), La Enseñanza Superior. Las lecciones derivadas de la

experiencia, Washington DC.

Banco Mundial (1997), Informe sobre el Desarrollo Mundial: El Estado en un mundo

cambiante, Washington DC.

Banco Mundial (1988/89), Informe sobre el Desarrollo Mundial: El Conocimiento al

Servicio del Desarrollo, Washington DC.

Banco Mundial (2000/2001), Informe sobre el Desarrollo Mundial: Lucha contra la

pobreza, Washington DC.

Barry, Brian M. (1970), Los sociólogos, los economistas y la democracia, Buenos

Aires, Amorrortu editores.

Barsky, Osvaldo; Víctor Sigal y Mabel Dávila (Coords.) (2004), Los Desafíos de la

Universidad Argentina, BsAs, Universidad de Belgrano & Siglo XXI..

Bourdieu, Pierre & Loic Wacquant, Respuestas por una Antropología Reflexiva,

México, Grijalbo, 1995, esp. cap. 2.

Bresser Pereyra, Luiz C. (1991), "La Crisis de América Latina. ¿Consenso de

Washington o Crisis Fiscal?, en Pensamiento Iberoamericano, Madrid, vol. 19.

Brunner, José Joaquín (1990), Educación Superior en América Latina: cambios y

desafíos, México, FCE.

Burki, Shahid Javed & Guillermo E. Perry, Más allá del Consenso de Washington. La

Hora de la Reforma Institucional, Washington DC, Banco Mundial, septiembre de

1998.

----------------------- & Guillermo E. Perry, La Larga Marcha. Una agenda de reformas

para la próxima década en América Latina y el Caribe, Washington DC, Banco

Mundial, julio de 1998.

Cano, Daniel (1985): “La educación superior en la Argentina”, FLACSO, CRESALC/

UNESCO, Grupo Editor Latinoamericano.

Caplan, Nathan (1979), “The Two-Communities Theory and Knowledge Utilization”,

American Behavioral Scientist, 22 (3).

Chiroleu, Adriana, “Políticas de Educación Superior en Argentina y Brasil: de los ’90 y

sus continuidadaes”, Revista de la SAAP (Sociedad Argentina de Análisis Político),

BsAs, vol. 2, Nro. 3, Agosto de 2006.

Clark, Burton R., El Sistema de Educación Superior. Una visión comparativa de la

organización académica, México, Nueva Imagen, 1983.

CONEAU (1997), Lineamientos para la evaluación institucional, Ministerio de Cultura

y Educación, Argentina.

CONEAU (2002), “Contribuciones para un análisis del impacto del sistema de

evaluación y acreditación”, BsAs, Ministerio de Cultura y Educación.

CONEAU, Actividades de la CONEAU, Documento actualizado al 27 de septiembre de

2006 (www.coneau.gov.ar).

Cox, Cristian, “Políticas de Educación superior. Categorías para su análisis”, en Hernán

Courard (comp.), Políticas Comparadas de Educación Superior, Santiago de Chile,

FLACSO, 1993.

Davis, Morton D., Introducción a la Teoría de Juegos, Madrid, Alianza, 1998.

Del Bello, Juan Carlos, “Relaciones entre Estado y Universidad”, Pensamiento

Universitario, BsAs, Nro. 1, noviembre de 1993.

Dieterlen, Paulette, “Teoría de la elección racional. Un ejemplo del individualismo

metodológico”, Revista Estudios, México, ITAM, No. 11, invierno de 1987.

Drucker, Peter F. (1995), La Administración en una Época de Grandes Cambios, BsAs,

Sudamericana, 1996.

Elster, Jon (1983), Uvas Amargas. Sobre la subversión de la racionalidad, Barcelona,

Península, 1988.

-------------- (1987), Tuercas y tornillos. Una introducción a los conceptos básicos de

las ciencias sociales , Barcelona, Editorial Gedisa, 1993.

------------- Egonomics. Análisis de la interacción entre racionalidad, emoción,

preferencias y normas sociales en la economía de la acción individual y sus

desviaciones, Barcelona, Editorial Gedisa, 1997.

García de Fanelli, Ana María (2005), Universidad, organización e incentivos. Desafíos

de la política de financiamiento frente a la complejidad institucional, BsAs, Fundación

OSDE & Miño y Dávila Editores.

Gibbons, Michael et al. (1994), La Nueva Producción del Conocimiento. La dinámica

de la ciencia y la investigación en las sociedades contemporáneas, Barcelona, Pomares,

1997.

Gourevitch, Peter (1986), Políticas Estratégicas en Tiempos Difíciles. Respuestas

comparativas a las crisis económicas internacionales, México, FCE, 1993.

Green, Donald P. e Ian Shapiro, “La política explicada por la teoría de la elección

racional. ¿Por qué es tan poco lo que esta teoría nos ha enseñado?”, en Revista Foro

Internacional, El Colegio de México, Vol. XXXIV, No. 3. México, 1994.

Habermas, Jürgen, Teoría de la acción comunicativa. Racionalidad de la acción y

racionalización social, Madrid, Taurus, 1987.

Haddad, Wadi (1995), “Education policy-planning process: an applied framework”,

Paris, UNESCO, International Institute for Educational Planning.

Haggard, Stephan, Pathways from the Periphery. The Politics of Growth in the Newly

Industrializing Countries, Ithaca and London, Cornell University Press, 1990.

--------------------- & Robert Kaufman, The Politics of Economics Adjustment, Princeton

University Press, 1992.

--------------------- & Steven B. Webb, Voting for Reform. Democracy, Political

Liberalization and Economic Adjustment, World Bank and Oxford University Press,

1994.

--------------------- & Robert Kaufman, The Political Economy of Democratic

Transitions, Princeton University Press, 1995.

Hall, Peter (1986), El Gobierno de la Economía. Implicaciones de la intervención

estatal en la economía de Gran Bretaña y Francia, Madrid, Centro de Publicaciones del

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1993.

Hermet, Guy, “¿Cómo nacen las democracias?”, Revista Vuelta (México), Nro. 112,

marzo de 1986.

Hood, Christopher & Michael Jackson (1991), La Argumentación Administrativa,

México, FCE, 1997.

Isuani, Ernesto A., Estudio sobre algunos resultados de la labor de la CONEAU

(“Informe Isuani 2003”), BsAs, Enero de 2003, mimeo.

Kells, H.R., “Sistemas de evaluación nacional y de autorregulación universitaria: sus

implicancias para Argentina”, en Evaluación Universitaria. Memorias del II Taller

sobre experiencias de evaluación universitaria, BsAs, Ministerio de Cultura y

Educación, Tomo I, 1995.

Krotsch, Pedro & Adriana Puigróss (1994), Universidad y Evaluación. Estado del

debate, BsAs, Aique-Rei.

---------------- (coord..) (2002), La Universidad Cautiva. Legados, marcas y horizontes,

La Plata, Al Margen.

Lechner, Norbert, "El Malestar con la Modernización", FLACSO-México, mimeo,

febrero de 1998.

-------------------, “Tres formas de coordinación social”, en Revista de la CEPAL, Nro.

61, abril de 1997.

López, Andrés (2006), Empresarios, instituciones y desarrollo económico: el caso

argentino, BsAs, CEPAL.

Lowi, Theodore J. (1964), “Políticas públicas, estudios de caso y teoría política”, en

Aguilar Villanueva, Luis, Antología de Políticas Públicas, vol. 2, México DF, Miguel

Angel Porrúa, 1992.

March, James G., & Johan P. Olsen (1989), El Redescubrimiento de las Instituciones,

México, FCE, 1997.

Marquis, Carlos (1994), Evaluación en el MERCOSUR, Ministerio de Cultura y

Educación, Secretaría de Políticas Universitarias, Argentina.

Merton, Robert K. (1968), Teoría y Estructura Sociales, México, FCE, 1987.

Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación (2003), Políticas de Estado

para la Universidad Argentina. Balance de una gestión en el nuevo contexto nacional e

internacional, Secretaría de Políticas Universitarias, Argentina

Mollis, Marcela y Estela M. Bensimon (1999), “Crisis, calidad y evaluación de la

educación superior desde una perspectiva comparada: Argentina y Estados Unidos”, en

Casanova Cardiel, Hugo y Roberto Rodríguez Gómez, Universidad contemporánea.

Política y Gobierno, Tomo 2, México, UNAM, Centro de Estudios sobre la Universidad

(CESU).

Mueller, Dennis C., Elección pública, Madrid, Alianza Editorial, 1984.

Neilson, Stephanie (2001): “Supported research and its influence on public policy.

Knowledge utilization and public policy processes: a literature review”, IDRC en

www.idrc.ca/evaluation/litreview_e.html

Neave, Guy, Educación Superior: historia y política. Estudios comparativos sobre la

universidad contemporánea, Barcelona, Gedisa, 2001.

Nelson, Joan M. (edit.), Coaliciones Frágiles: La política del ajuste económico (New

Brunswick, Transaction Books, 1989), México, CEMLA/Banca Serfin.

------------------, Crisis Económica y Políticas de Ajuste (Princeton University Press,

1990), Colombia, Norma, 1994.

------------------- et al, Intricate Links: Democratization and Markets Reforms in Latin

America and Eastern Europe, New Brunswick, Transaction, 1994.

Nirenberg, Olga; Josette Brawerman & Violeta Ruiz (2000), Evaluar para la

transformación. Innovaciones en la evaluación de programas y proyectos sociales,

BsAs, Paidós.

North, Douglass (1981), C., Estructura y Cambio en la Historia Económica, Madrid,

Alianza, 1994.

------------------- (1990), Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico,

México, FCE, 1993.

OCDE, Governance in Transition. Public Management Reformes in OECD Countries,

1995.

Olson, Mancur, “La lógica de la acción colectiva”, en Auge y decadencia de las

Naciones. Crecimiento económico, estanflación y rigidez social, Madrid, Ariel, 1986

Oszlak, Oscar, “De menor a mejor. El desafío de la segunda reforma del Estado”, Nueva

Sociedad, 160, marzo-abril de 1999.

-----------------, La formación del Estado Argentino, BsAs, Planeta, 1997.

---------------- & Guillermo O’Donnell, “Estado y Políticas estatales en América Latina:

Hacia una estrategia de investigación”, en Kliksberg Bernardo y José Sulbrandt

(comps.), Para investigar la Administración Pública, Madrid, INAP, 1984.

Parsons, Talcott (1971), El sistema de las sociedades modernas , México, Trillas, 1974.

Paviglianiti, Norma, María Catalina Nosiglia y Mónica Marquina (1996),

Recomposición neoconservadora. Lugar afectado: la universidad, Instituto de

Investigaciones en Ciencias de la Educación-Universidad de Buenos Aires, Miño y

Dávila Editores, Argentina.

Pérez Lindo, Augusto (1993), Teoría y evaluación de la educación superior, BsAs,

Aique Grupo Editor SA.

Peters, Guy B. (1999), El Nuevo Institucionalismo. Teoría institucional en ciencia

política, Barcelona, Gedisa, 2003.

Powell, Walter W. & Paul J. Di Maggio (1991), El Nuevo Institucionalismo en el

Análisis Organizacional, México, FCE, 1999.

Przeworski, Adam, “Acerca del diseño del Estado: una perspectiva principal-agente”,

Revista Argentina de Ciencia Política, Nro. 2, diciembre de 1998.

----------------------(1991), Democracia y Mercado. Reformas políticas y económicas en

la Europa del este y América Latina , Cambridge, Cambridge University Press, 1995.

Riker, William (1962), “Teoría de juegos y de las coaliciones políticas”, en Albert

Batlle (comp..), Diez textos básicos de ciencia política, Madrid, Alianza, 1992.

Rodríguez-Ibáñez, José E., Decisión racional versus holismo: ¿Una teoría estratégica

integral de la acción colectiva?, en Revista Española de Investigaciones Sociológicas,

No. 54, 1991.

Saiegh, Sebastián M. & Mariano Tommasi, La Nueva Economía Política: Racionalidad

e Instituciones, Buenos Aires, Eudeba, 1998.

Schelling, Thomas C. (1978), Micromotivos y macroconducta , México, FCE, 1989.

Shepsle, Kenneth. A. (1995), “El estudio de las instituciones: lecciones del enfoque de

la elección racional”, en John Farr, John J. Dryzek & Stephen T. Leonard (eds.), La

Ciencia Política en la Historia, Madrid, Istmo, 1999.

Schick, Frederic (1997), Hacer Elecciones. Una reconstrucción de la teoría de la

decisión, Barcelona, Gedisa, 1999.

Scott, John, El análisis económico de la política: métodos y límites, en Revista Política

y Gobierno, Vol. I, No. 2., México, 1994.

Simon, Herbert (1983), Naturaleza y límites de la razón humana, México, FCE, 1989.

Stiglitz, Joseph E., “Mas instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el

consenso post-Washington”, Desarrollo Económico, Nro. 151, vol. 38, Octubre-

Diciembre de 1998.

Tamayo Sáez, Manuel (1997) "El análisis de las políticas públicas", en Bañón, Rafael y

Ernesto Carrillo (comps.), La nueva Administración Pública, Alianza Universidad,

Madrid.

Tyler, Lewis A. & Andrés Bernasconi, “Evaluación de la Educación Superior en

América Latina: tres órdenes de magnitud”, Harvard University, DDP 700, 1999.

Torre, Juan Carlos, "Las dimensiones políticas e institucionales de las reformas

estructurales en América Latina", CEPAL, 1997.

Tsebelis, George (1990), Nested Games. Rational Choice in Comparative Politics,

Berkeley, University of California Press.

-------------------- (1995), “La Toma de Decisiones en los Sistemas Políticos. Actores de

veto en el presidencialismo, parlamentarismo, multicameralismo y multipartidismo”, en

Saiegh, Sebastián M. & Mariano Tommasi, La Nueva Economía Política: Racionalidad

e Instituciones, Buenos Aires, Eudeba, 1998.

Vergara, Rodolfo, “El Redescubrimiento de las Instituciones: de la teoría organizacional

a la ciencia política”, Estudio Introductorio a James G. March & Johan P. Olsen, El

Redescubrimiento de las Instituciones (1989), México, FCE, 1997.

Vispo, Adolfo, Los Entes de Regulación. Problemas de diseño y contexto. Aportes para

un urgente debate en la Argentina, BsAs, Norma, 1999.

VV.AA. "Más allá del Neoliberalismo", Nexos, 243, marzo de 1998.

VV.AA. “Documento del Comité Territorial de Optica de la Argentina sobre la

Evaluación de la Actividad Científica en el País”, Salta, mimeo, mayo de 2006.

Ward, Hugh (1995), “La teoría de la elección racional”, en David Marsh & Gerry

Stoker (eds.), Teoría y Métodos de la Ciencia Política, Madrid, Alianza, 1997.

Weiss, Carol: “Policy research as advocacy: Pro and con”. Knowledge & Policy, 4 (1/2)

(Academic Search Elite), 1991

Williamson, John, The Progress of Policy Reform in Latin America, Washington DC,

Institute for International Economics, N 28, January 1990.

Wittrock, Bjorn, “Conocimiento social y política pública: ocho modelos de interacción”,

en Peter Wagner, Carol Hirschon Weiss, Bjorn Wittrock y Hellmut Wollman (comp),

Ciencias sociales y Estados modernos. Experiencias nacionales e incidencias teóricas”,

México, Fondo de Cultura Económica, 1991

/// “Los juegos de la evaluación universitaria en la Argentina”, artículo incluido en

Evaluando la evaluación: los desafíos actuales de la universidad, BsAs, Prometeo,

2007. ISBN 978-987-574-166-9 (pp. 353).

¿EL SUJETO CONTRAATACA?

Por Antonio Camou

Alain Touraine, Un Nuevo Paradigma para comprender el mundo de hoy (2005), BsAs,

Paidós, 2006.

El último libro del sociólogo francés Alain Touraine gira en torno de una idea

clave: “cambiamos de paradigma en nuestra representación de la vida colectiva y

personal. Salimos de la época en que todo se expresaba y se explicaba en términos

sociales” (p.16), y pasamos a habitar un mundo en el que “los problemas culturales han

adquirido tal importancia que el pensamiento social debe organizarse en torno a ellos”

(p.13)62

.

Como se trata de una afirmación temeraria, hay que dar un largo rodeo histórico

para calibrar la magnitud de la tesis. Si las sociedades tradicionales elaboraron una

visión religiosa de sí mismas, las sociedades modernas habrían alumbrado hasta ahora

dos grandes paradigmas de comprensión histórica. Durante la primera modernidad, que

tiene su punto culminante en la Revolución Francesa, dominó un paradigma político.

Con arreglo a dicho marco, nos recuerda el destacado estudioso de los movimientos

sociales, hemos descrito y analizado la realidad social en términos del “orden y el

desorden, la paz y la guerra, el poder y el estado, el rey y la nación, la república, el

pueblo y la revolución”. Posteriormente, “la Revolución industrial y el capitalismo se

liberaron del poder político y aparecieron como la base de la organización social.

Reemplazamos entonces el paradigma político por un paradigma económico y social:

clases sociales y riqueza, burguesía y proletariado, sindicatos y huelgas, estratificación y

movilidad social, desigualdad y redistribución se convirtieron en nuestras categorías de

análisis más habituales”. En la actualidad, en cambio, estaríamos atravesando una

ruptura de dimensiones semejantes pero de signo diferente. Para Touraine, el análisis

del mundo actual debe adoptar como premisa “la destrucción de todas las categorías

sociales, desde las clases sociales y los movimientos sociales hasta las instituciones o

agentes de socialización, nombre que se ha dado a la escuela y a la familia al definir la

educación como socialización”(pp. 13-14).

Reacio a calificar la época en que vivimos con la etiqueta de “postmoderna”, el

autor que en 1969 escribió La Sociedad Postindustrial prefiere hablar ahora de un tipo

diferente de modernidad, distinta a los dos estadios que hasta ahora conocimos de las

sociedades industriales, y más cercana a las nociones de “sociedad de la información o

de la comunicación”. A veces hablará de un tipo de sociedad “hipermoderna” o

“neomoderna”, y en otros casos graficará la misma idea apelando a la paradójica

expresión de una sociedad “postsocial” (p.232). Como lo adelantara en una larga

entrevista autobiográfica concedida hace unos años, “en el universo en que vivimos,

todos los temas que marcan nuestra cultura son temas no sociales. Nos hallamos ya en

una nueva cultura, en un nuevo sistema de acción histórica”. Y puesto a buscarle una

calificación a ese mundo emergente, nos dirá: “No creo que hayamos pasado a una

sociedad postmoderna; hemos pasado a otro tipo de modernidad: me divierte hablar de

Baja Modernidad, al igual que se habló de Bajo Imperio”63

.

¿Cuándo pasó todo esto? En esa misma entrevista volverá la vista atrás para

recordarnos: “Cuando hace treinta años Daniel Bell o yo mismo hablábamos de

sociedad postindustrial, queríamos decir: estamos asistiendo a una mutación. Treinta

años después, este término no tiene pertinencia alguna; ¡la mutación ya ha tenido

62

Salvo indicación en contrario, los números de página hacen referencia a la edición comentada. 63

Alain Touraine & Farhad Khosrokhavar, A la Búsqueda de sí Mismo. Diálogo sobre el Sujeto (2000),

BsAs, Paidós, 2002, p. 32.

lugar!”64

. En su último libro será más explícito todavía: el período de cristalización de

ese nuevo tipo de sociedad, y por tanto, de la necesidad de reconstruir un paradigma

intelectual diferente para pensarla, se extendería simbólicamente entre la caída del Muro

de Berlín (1989) y la destrucción de las torres del World Trade Center (2001). Desde

entonces, la idea que se impone a nosotros es la del “estallido de las sociedades:

guerras, revoluciones, transformaciones técnicas aceleradas, conquistas, migraciones,

pero también enriquecimiento y empobrecimiento rápidos, globalización de los

intercambios, pero también de la pobreza y de la miseria. La sociedad que nos describía

la sociología clásica se parecía a un castillo de piedra; la nuestra se parece a unos

paisajes en movimiento”(p. 121).

Pero Touraine no es un autor que se deja llevar por el vértigo del pesimismo o

que se instala en la cómoda negatividad de todo lo que hay; tampoco se solaza con

permanecer estancado en el momento crítico de todo pensamiento creador. Junto con

autores como Anthony Giddens o Jürgen Habermas apuesta por la reconstrucción

sistemática del saber social, y por su aplicación en términos de política positiva. Su

sensibilidad histórica y su talante ilustrado lo impulsan a buscar el hilo para salir del

laberinto: “Cada vez que cambia nuestra mirada sobre nosotros mismos, nuestro entorno

y nuestra historia, tenemos la impresión de que el mundo antiguo ha caído arruinado y

que no hay nada que pueda reemplazarlo. Eso es lo que hoy sentimos, pero, como

hicimos en el pasado, intentaremos construir una nueva representación de la vida social

y escapar así a la impresión angustiosa de la pérdida de sentido” (p.15-16).

En un intento por efectuar un primer balance entre lo viejo que se destruye y lo

nuevo que no termina de asomar, Touraine dedica toda la primera parte del libro

(“Cuando hablábamos de nosotros en términos sociales”) a analizar la disolución de las

categorías sociológicas más usuales, y destina la segunda parte del volumen, más

propositiva pero también mucho más tentativa y conjetural, a sentar las bases del nuevo

paradigma cultural (“Ahora que hablamos de nosotros en términos culturales”).

Paradigma y no discurso, se esmera en aclarar Touraine en una ostensible

polémica con su finado amigo Michel Foucault, y ofrece sus razones: “si no he utilizado

discurso en el título de este libro... es para indicar de entrada que mi objetivo es

iluminar conjuntos históricos que no pueden nunca ser reducidos a formas de

dominación, donde las protestas, los conflictos, las reformas ocupan un lugar tan grande

como (e incluso mayor que) las coacciones de la gobernabilidad y la enumeración”.

Desde esta perspectiva, un “paradigma no es sólo un instrumento en las manos del

orden dominante, sino igualmente la construcción de defensas, críticas y movimientos

de liberación” (p.17). Y agrega con énfasis: “no estamos encerrados; nunca estamos

reducidos a decir que no podemos hacer nada. La idea de paradigma deja lugar a la luz

tanto como a la sombra. Si se puede consagrar todo un discurso a vigilar y castigar, el

paradigma valora tanto la libertad como la alienación, tanto los derechos humanos como

la obsesión por el dinero, el poder y la identidad” (p.18).

UNO, DOS, TRES TOURAINE

Quienes han seguido de cerca la trayectoria intelectual de Alain Touraine

reconocen, y a ratos lamentan, que en los últimos tiempos se han forjado dos imágenes

de este sociólogo que acaba de cumplir sus lozanos ochenta años. De un lado,

encontramos al intelectual global, cuya figura se replica a través de sus habituales

columnas de opinión en diarios de varios continentes, sus apariciones en radio o TV, sus

innumerables reportajes y conferencias, y su vitalidad itinerante que lo lleva a participar

64

Ibidem.

en lejanos foros y encuentros internacionales, como el que lo trajo a Buenos Aires en

febrero último, exactamente cincuenta años después de haber pisado por primera vez

América Latina. Este es el personaje mediático de la opinión rápida, de la apuesta

momentánea, del juicio categórico que ciertas redacciones se empeñan en

descontextualizar, buscando –tras el gesto atildado y elegante- la frase de efecto o el

calificativo mordaz. Pero hay otro Touraine, quizá menos reconocido en la actualidad,

cincelado por una obra de seis décadas, comprometido con la más estricta investigación

de campo, y multiplicado por una vocación docente que ha repartido discípulos a lo

largo y ancho del mundo, particularmente en América Latina. De ahí que una buena

parte de los científicos sociales latinoamericanos más destacados, que hoy superan los

cincuenta años, han sido influidos significativamente por las enseñanzas del autor de La

voix et le regard.

Por comodidad cronológica, esa vasta obra podría ser ordenada en tres grandes

períodos. En una primera etapa, nos encontramos al joven investigador que se aventura

en un estudio sobre la reforma agraria en Hungría, en los primeros años de la segunda

postguerra, que se interna luego en las minas de carbón de Raismes, en el norte de

Francia, o que se especializa en trabajos sobre la conciencia obrera de los operarios de

la fábrica Renault. Hacia 1959, y con el fuerte padrinazgo de Fernand Braudel, se lo

designa como Director de Estudios de la recientemente creada Sexta Sección de la

École Pratique des Hautes Études, y desde allí dará a conocer su primera obra de

envergadura teórica: Sociología de la acción (1965). En ese trabajo ya se perfilaban con

claridad algunas de los motivos centrales del pensamiento tourainiano: Por un lado, el

intento por superar los sesgos deterministas presentes tanto en el marxismo como en el

estructural-funcionalismo parsoniano; por otro, su preocupación por rescatar el papel

activo y creativo de los actores sociales, destacando la productividad del conflicto como

constitutivo de posiciones e identidades.

Una segunda etapa se abre con el Movimiento del Mayo francés de 1968, que

significará un viraje decisivo en la obra de Touraine. Junto a otros episodios de

características similares en otras partes del mundo, aquellas revulsivas jornadas

marcaron límites claros a los formatos clásicos de participación sociopolítica (partidos y

sindicatos) y comenzaron a definir una nueva agenda de preocupaciones sociales. A

partir de entonces, la problemática de los (nuevos) movimientos sociales pasará a

ocupar un lugar central en sus trabajos de investigación, como lo testimonia el libro que

escribió al calor del conflicto: El movimiento de Mayo o el comunismo utópico (1969).

En ese momento –dirá muchos años después al recordar aquella experiencia- “nuestro

pensamiento sufrió una transformación radical: lo que entonces comenzó a

preocuparnos no fueron ya los problemas históricos, sino la defensa de los derechos del

hombre, la afirmación de la personalidad, los problemas ligados a la sexualidad, en una

visión de las cosas que se distanciaba de la ideología del progreso. Fue entonces cuando

casi todos nosotros comenzamos a interesarnos más directamente por la idea de sujeto”

(2000: 26). Durante las dos décadas siguientes el grueso de su labor de investigación

girará en torno al estudio de los movimientos sociales, y al desarrollo de una

metodología de análisis específico (la “intervención sociológica”) para abordarlos. A

ellos le dedicará una serie de investigaciones realizadas con Francois Dubet, Michel

Wieviorka y Zsuzsa Hegedus: Lutte étudiante (1978), La prophétie anti-nucléaire

(1980), y Le pays contre l’État (1981); y posteriormente con F. Dubet , M. Wieviorka y

J. Strzelecki, Solidarité de 1982, basado en sus estudios de campo en Polonia.

Pero ese haz de preocupaciones teóricas y de investigación fue precedido por un

acontecimiento personal que repercutirá en todo su trabajo. En 1956, a petición de su

Director de investigaciones, Georges Friedmann, y del rector de la Universidad de

Chile, le fue encomendada la misión de trasladarse al país trasandino para fundar allí un

centro de investigaciones sociales. Sin hablar español, y sin poder dar clases, sus tareas

iniciales se concentraron en observaciones de campo sobre la vida de los trabajadores en

las minas y en las fábricas siderúrgicas. Seis semanas después de desembarcar en

Santiago conocerá a la que será su mujer por más de tres décadas, y este lazo personal

se transformará en un interés político e intelectual permanente por América Latina, que

lo llevará, primero, a permanecer largas temporadas recorriendo el subcontinente y

estudiando sus problemas, y más tarde, a dedicarle una significativa parte de su obra que

será condensada en un grueso volumen de 1988, La parole et le sang, que una

traducción algo infiel volcó con el más anodino título de América Latina: Política y

sociedad.

Durante este período escribirá la que tal vez sea su obra teórica más influyente,

La producción de la sociedad, publicada inicialmente en 1973, y luego corregida y

reeditada en 1992. Allí se encontrará una presentación sistemática de sus categorías

centrales de análisis: la historicidad como la acción de la sociedad sobre sí misma, la

capacidad de producir sus propias prácticas y orientaciones culturales; el sistema de

acción histórica como la articulación de un modo de conocimiento, un modo de

acumulación y un modelo ético-cultural; o los movimientos sociales, entendidos como

acciones colectivas conflictivas orientadas hacia el control social de los modelos y los

recursos de una sociedad, estructurados en torno a los principios de identidad, oposición

y totalidad.

Miradas a la distancia, estas nociones contribuyeron a abrir un rumbo en las

armaduras teóricas de los dos paradigmas dominantes en la sociología latinoamericana

de aquellos años, el estructural-funcionalismo norteamericano y el marxismo

dependentista. Contra el primero, Touraine vindicará la productividad del conflicto por

contraste con una visión que tendía a reducirlo a desviación o mera disfuncionalidad;

contra el segundo, refutará toda preconstitución económica de los actores sociales y

batallará contra cualquier reducción de la conflictividad social a una lógica

unidimensional (capital vs. trabajo). De este modo, las luchas sociales y políticas no

podían ser reducidas a un apéndice de dinámicas estructurales con lógicas históricas

predefinidas; más bien, eran una arena móvil donde se constituían identidades y

proyectos, prácticas y orientaciones, actores y relaciones; de ahí que la guerra no era el

único destino de los enfrentamientos sociales, como enarbolaban ciertas derechas e

izquierdas en el fragor de los setenta; de ahí también que la política en general, y la

política democrática en particular, portaban una promesa de transformación, aún en

sociedades capitalistas y dependientes como en América Latina. Como dirá años

después, “durante gran parte de mi vida, la palabra democracia ha sido considerada en

la extrema izquierda como una palabra reaccionaria y cobarde; la única palabra noble

era revolución. En 1968, pero también antes, en 1956, cuando se producían los

levantamientos húngaros y polacos con los que me solidaricé, critiqué la posición

revolucionaria y defendí la democracia... Para mí, las palabras sujeto, movimiento social

y democracia son inseparables”65

.

EL SUJETO Y LOS DERECHOS CULTURALES

Un Nuevo Paradigma se inserta claramente en el tercer período de la obra

tourainiana, que comenzó a despuntar hacia mediados de los ochenta con la publicación

de El Retorno del Actor (1984), y que se continuó con un conjunto de ensayos de

interpretación sobre las transformaciones del mundo actual: Crítica de la modernidad

(1992), ¿Qué es la democracia?(1993), ¿Podemos vivir juntos?(1997) o ¿Cómo salir

del liberalismo?(1999).

Para algunos se trata de un “giro existencial” que hace de la construcción de la

subjetividad personal un eje de su trabajo, para otros se trataría de una acentuación de lo

que se hallaba en germen en las líneas fundamentales de toda su obra. El propio

65

Idem, p.49.

Touraine se encarga de reforzar la idea de un nuevo sesgo en el marco de un derrotero

de continuidad. En su biografía intelectual, escrita a modo de diálogo con el también

sociólogo y ex alumno Farhad Khosrokhavar, nos recuerda que: “Desde finales de los

años ochenta, cuando yo preparaba la Crítica de la Modernidad..., comprendí que mi

proyecto principal había sido siempre sustituir una sociología del sistema social por una

sociología del actor. En vez de explicar las conductas en función del lugar y de los

intereses de los actores en el sistema, mi propósito era determinarlas como actos de

creación o de destrucción de la capacidad de acción autónoma de los actores. Hace más

de un cuarto de siglo que escribí el libro Producción de la Sociedad, en el que definía la

acción no como determinada por normas y formas de autoridad, sino en su relación con

el sujeto, es decir, con la producción del actor por sí mismo. Cada vez hice más

explícito este punto de vista, primero estudiando un conjunto de movimientos sociales

contemporáneos centrados en los problemas de la cultura y de la personalidad antes que

en intereses económicos, después examinando críticamente nociones como modernidad,

democracia y comunicación entre culturas e individuos”66

.

Según el diagnóstico tourainiano, la descomposición del viejo paradigma que

estructuraba la vida social habría creado, de un lado, “un caos en el que han penetrado la

violencia, la guerra y la dominación de los mercados que escapan a toda regulación

social”, y del otro, como una contrafigura que pretende escapar a las incertidumbres

desorganizadoras de la globalización, nos encontramos con la “obsesión de los

comunitarismos por su identidad”(p. 29). Se trataría entonces de dos fuerzas de signo

contrario, pero con análogas consecuencias sobre la construcción autónoma de los

actores sociales: en un caso se perdería el actor por efectos de lógicas instrumentales

que operan a nivel planetario, en el otro, se pierde por la absorción en comunidades

(éticas, nacionales, religiosas) cerradas y autoritarias. En un extremo tendríamos al

modelo del homo economicus, pero transformado en realidad histórica del individuo del

nuevo siglo, como calculador racional en un mundo económicamente globalizado; en el

otro extremo nos encontraríamos con seres sociales hiperadaptados, subsumidos en

comunidades donde el otorgamiento de sentidos existenciales se logra al precio de la

pérdida de grados de libertad.

Pero Touraine argumentará que un tercer camino es posible: “cuando la

globalización, de un lado, y el neocomunitarismo, del otro, tratan de apoderarse de

nuestras actitudes y nuestros papeles”... es cuando “nos sentimos empujados a buscar en

el interior de nosotros mismos nuestra unidad como sujetos, es decir, como seres

capaces de adquirir y manifestar una conciencia autofundamentada” (p. 123). En tal

sentido, el sujeto será definido como esa “voluntad del individuo de ser actor de su

propia existencia”, pero en el marco de una construcción colectiva de derechos (y habría

que agregar, de obligaciones), y no meramente como un “persona que se realiza”. Por

tal razón, el autor francés insistirá en que “la noción de sujeto está estrechamente ligada

a la de derechos. El sujeto, tal como lo concebimos y defendemos hoy, no es una figura

secularizada del alma, la presencia de una realidad sobrehumana, divina o comunitaria

en cada individuo. La historia del sujeto es, al contrario, la de las reivindicaciones de

unos derechos cada vez más concretos que protegen particularidades culturales” (p.

138). Claro que esa defensa, y aquí encontramos el siempre difícil punto de equilibrio

que trata de fundamentar Touraine, ha de estar enmarcada en códigos universalistas de

mutuo reconocimiento: “El sujeto no existe como principio de análisis más que a

condición de que su naturaleza sea universal. Como la modernidad, que es su expresión

histórica, reposa sobre dos principios fundamentales: la adhesión al pensamiento

racional y el respeto a los derechos individuales universales” (p. 258).

De un libro que se propone dar cuenta del ocaso de un mundo y su

representación, y del alborear de otro, es esperable encontrar altibajos y claroscuros. La

66

Idem, p. 9.

misma empresa se asemeja a una cartografía del siglo XV, en la que se dibuja la tierra

incógnita del porvenir con bordes vacilantes, con figuras indefinidas, con trazos

interrumpidos por la conjetura y la incertidumbre. A veces, el análisis de Touraine se

muestra especialmente lúcido y minucioso, como cuando estudia los problemas de la

construcción de la unión europea, y los déficits de legitimidad que han aflorado en los

recientes plebiscitos de resultado negativo; en otros casos, su diagnóstico se difumina en

un ademán más general, sin precisar fechas, lugares o sectores sociales, lo que hace

difícil contrastar sus aseveraciones.

En algunas ocasiones, el tratamiento crítico que hace de otros autores

contemporáneos es por demás escueto. Valga como ejemplo el caso de Foucault, a

quien Touraine le había dedicado una breve reflexión en el capítulo séptimo de su

Crítica de la Modernidad, y que esperábamos siguiera desarrollando en su última

publicación. En esta oportunidad, Touraine cita en la bibliografía el curso que Michel

Foucault impartiera en el Collège de France en 1981-1982, y que fuera luego publicado

como La Hermenéutica del Sujeto (2001). Sin embargo, cada vez que en el texto habla

de Foucault, sus referencias –las más de las veces críticas- nos remiten inequívocamente

a Vigilar y Castigar u otros trabajos de la segunda parte de la obra foucaltiana. La

curiosidad es que el “último” Foucault, el que comienza a desplegarse en aquellos

cursos o el que se manifiesta desde el segundo tomo de la Historia de la Sexualidad

(1984) ya ha emprendido un camino que tiene significativos puntos de contacto –y de

anticipación- con el Touraine de los últimos años; y si bien no conviene exagerar

coincidencias, al menos se percibe una cierta convergencia de preocupaciones y

sensibilidades que valdría la pena explorar de manera más sistemática.

En resumen, la invitación de Touraine es la de abandonar viejas certezas

sociológicas y enfrentarnos a desafíos que ya están entre nosotros. Al fin y al cabo, él

mismo nos enseñó, hace ya varios años, que la sociedad ha dejado de ser “el seudónimo

de la patria”, y que debemos buscar otros marcos de referencia para el pensamiento

social. La construcción histórica de una subjetividad personal libre de dominaciones

parece ser el nuevo rumbo propuesto; pero es nada más una señal de guía para esa

perenne marcha con destino al horizonte.

/// “¿El sujeto contraataca?”, comentario al libro de Alain Touraine, Un Nuevo

Paradigma para comprender el mundo de hoy (2005), BsAs, Paidós, 2006. Publicado

en Revista Litorales: teoría, método y técnica en geografía y otras ciencias sociales,

Revista Electrónica. Instituto de Geografía. Facultad de Filosofía y Letras. Universidad

de Buenos Aires (ISSN 1666-5945), 2006/2007.

El Saber detrás del Trono Intelectuales-expertos, tanques de pensamiento y políticas

económicas en la Argentina: entre el “Plan Austral” y la crisis de la

Convertibilidad

Por Antonio Camou

67

PRESENTACIÓN

Este trabajo ofrece un análisis de la relación entre los saberes de los consejeros

económicos y las decisiones de los Príncipes en algunos tramos de la historia argentina

de las últimas dos décadas. De manera algo más precisa, su objetivo central es examinar

-a través de la prensa económica especializada- la relación entre las redes de expertos

económicos (vistos como productores, difusores y operadores de saberes expertos) y el

proceso de elaboración de políticas económicas en dos momentos: el lanzamiento del

Plan Austral en 1985 y durante la crisis de la Convertibilidad en 2001. El Plan Austral

fue el intento más serio e integral del gobierno democrático del presidente Alfonsín

(1983-1989) por derrotar el flagelo inflacionario, que afectaba a la Argentina desde la

segunda posguerra. El fracaso de ese Plan, y los tímidos intentos posteriores por

prolongarlo, desembocarán en la crisis hiperinflacionaria de 1989. Esa crisis recién será

cerrada en 1991, con el lanzamiento del Plan de Convertibilidad. Elaborado por

Domingo Cavallo, ministro de Economía de Carlos Menem, y lanzado en abril de 1991,

el Plan consistía básicamente en fijar la paridad entre el peso argentino y el dólar en un

valor de 1 a 1, estableciendo una caja de conversión por la cual el nivel de las reservas

depositadas en el Banco Central no debían ser inferiores al 80% del total de moneda

argentina circulante; de este modo, cualquier particular podía cambiar -libremente y sin

ningún requisito especial- dólares por pesos a la paridad fijada. La crisis de 2001 cerrará

también de manera abrupta la vigencia de este modelo.

El trabajo que presentamos no procura realizar un análisis técnico de dichos planes,

sino ofrecer una mirada sobre los cambios en la estructuración del espacio y el debate

público en torno los problemas macroeconómicos de la Argentina. Para ello, nos

apoyamos en un análisis sistemático de todas las intervenciones discursivas de

especialistas económicos, tal como aparecieron en los Suplementos Económicos de tres

diarios de gran circulación en el país que cubren un amplio espectro político-ideológico:

La Nación, Clarín y Página/12.

Además de esta breve Presentación, el trabajo consta de seis partes: En la primera,

resumo muy esquemáticamente el recorrido histórico que ha unido a expertos y

decisores, y algunos de sus problemas más notorios; a continuación, presento las

consideraciones analíticas y metodológicas básicas del enfoque elegido, destacando el

hecho de que estas notas forman parte de un proyecto más general todavía en progreso;

luego, se pasa revista al caso del Austral y de la Convertibilidad; posteriormente se

resumen los hallazgos centrales, aunque todavía tentativos y sujetos a ulteriores

revisiones, definidos por una serie de tendencias que emergen, se mantienen o acentúan

en el período bajo análisis: concentración individual del expertise, concentración de

género, concentración institucional, mayor calificación y “privatización” del debate

público. El trabajo cierra con algunas notas polémicas en torno al rol del economista en

los procesos de elaboración de políticas.

67

Departamento de Sociología de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Profesor de la Maestría

en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés. Agradezco la excelente tarea

desempeñada por Laura Paonessa (UDESA) como Asistentes de Investigación.

1) SABERES EXPERTOS Y POLÍTICA. UNA BREVE HISTORIA

En una muy apretada síntesis, una historia lejana de las relaciones entre las esferas

del conocimiento y el poder político recorrería la reflexión y las distintas experiencias

que van desde la antigüedad clásica hasta los albores de la modernidad, con la obra de

Maquiavelo y la vasta literatura sobre los “consejos” a los Príncipes; en estos casos, los

vínculos entre la consejería política y las decisiones se configuran –al menos hasta

Maquiavelo- a través de relaciones personalizadas, escasamente sistematizadas en lo

que hace a su estructura cognitiva, y con un muy bajo grado de institucionalización y

profesionalización (DeLeón, 1999: 137). Una historia moderna, por su parte,

reconocería su punto de quiebre en los comienzos de la constitución de las ciencias

sociales como disciplinas autónomas y su articulación con las necesidades del Estado

burocrático y racional, las exigencias de los mercados capitalistas, y las expectativas de

justicia de nuevos actores sociales. Pensemos, por ejemplo, en los casos de Saint-

Simon, Comte, Le Play o Durkheim en Francia; o el programa de la Sociedad Fabiana

(1884), la obra de Sydney y Beatrice Webb y la fundación de la London School of

Economics para el caso británico; o la labor de Max Weber, Edgar Jaffé y Gustav

Schmoller en los trabajos de la renovada Verein für Socialpolitik (1873), algo que en el

lenguaje de nuestra época consideraríamos un Think Tank68

.

Pero la historia contemporánea en la relación entre lo que comienza a definirse

más claramente como conocimiento especializado (expertise), de un lado, y como política

pública (public policy), del otro, no empieza a escribirse en sus nuevos términos hasta el

período que va entre la crisis de los años ’30 y el final de la Segunda Guerra Mundial. Y en

buena medida habrá que esperar hasta la crisis de los años setenta, y a la reconfiguración

de las relaciones estructurales entre Estado, mercado y sociedad civil en el marco del

proceso globalizador, para que vuelvan a replantearse en ese renovado contexto las

complejas relaciones entre esas esferas.

En esta larga historia de encuentros y desencuentros entre el mundo del saber y la

política las sociedades occidentales actuales le fueron incorporando sus propias

características, y también sus propias tensiones. Entre las más destacadas, como ha

señalado Lewis A. Coser, hay que anotar el hecho de que el vasto proceso de

burocratización de la vida social ha llevado a que la "productividad cultural -que alguna

vez pudo haber sido asunto de artesanías- se racionaliza de manera que la producción de

ideas se parece, en los aspectos principales, a la producción de otros bienes económicos".

Paralelamente, el lugar que detentaba el literato y el intelectual de tipo "generalista" es

paulatinamente ocupado por el "experto", dotado de un dominio técnico sobre un campo

del saber, y capaz de orientarlo a la solución de problemas concretos de elaboración de

políticas (Coser, 1965: 284) (Brunner, 1996). En el mismo sentido, la vinculación entre los

especialistas y la política se opera cada vez más al interior de redes de asuntos (issue

networks), que conectan agencias de gobierno, tanques de pensamiento, centros de

investigación, fundaciones privadas, organismos multilaterales, universidades, empresas

patrocinadoras de proyectos, y otras organizaciones complejas, que dejan poco espacio a la

figura declinante del intelectual "independiente"69

.

Al poner nuestra atención en los años cuarenta del siglo XX, lo que se quiere

destacar es el hecho de que en ese período se anudan dos complejos procesos, cada uno de

68

Hay que anotar como curiosidad histórica que estos primitivos “tanques de pensamiento” creados en

Europa fueron obra de socialistas y reformadores, y no tenían ligazón con los sectores dominantes; más

bien, se originaron a partir de iniciativas de intelectuales y políticos preocupados por las condiciones de

vida de los sectores populares. 69

Una buena descripción del proceso de creciente especialización, profesionalización y "jergalización"

de la vida intelectual americana en comparación con otros casos de países desarrollados se encontrará en Bell

(1993). Para la noción de “redes de asuntos” véase Hugh Heclo...

ellos con sus propias temporalidades y dinámicas, que contribuirán a definir los términos

de la relación entre conocimiento especializado y políticas durante las tres décadas

siguientes. Por un lado, asistimos a la emergencia de un Estado que se ubica

crecientemente en el “centro” de la sociedad, tanto como regulador de la esfera económica

como promotor de la integración social, y que será un creciente demandante de expertos y

técnicos para cumplir las cada vez más diferenciadas tareas propias de su condición de

Welfare State; por otro lado, las disciplina científicas, en general, y las ciencias sociales, en

particular, experimentarán desde aquellos días un marcado proceso de desarrollo teórico-

metodológico, de diversificación y especialización institucional, y de profesionalización de

sus cuadros, en el marco de una modernización y expansión universitaria en gran medida

sostenida por fondos públicos.

Simultáneamente, las usinas de pensamiento experimentarán un marcado

crecimiento y una paulatina diversificación. En general, distintos autores coinciden en

señalar que los centros de investigación y análisis de políticas públicas tuvieron tres

grandes momentos de creación (Haass, 2002) (Abelson, 2002) (Stone, 1996:17). Para el

caso emblemático de los Estados Unidos, una primera generación, hacia finales del siglo

XIX y primeras décadas del XX, estuvo ligada a un movimiento orientado a

profesionalizar el gobierno y mejorar la Administración. Algunos ejemplos serían el

Instituto de Investigación Gubernamental (1916), antecesor de la Institución Brookings

(1927), o la Institución Hoover (1919). Una segundo momento se produce a partir del

final de la Segunda Guerra, cuando comienza a emplearse la expresión “think tanks”, y

los centros de investigación se orientan fuertemente a analizar la agenda internacional

en el marco de la Guerra fría y los desafíos del liderazgo mundial estadounidense. Un

ejemplo típico de esta generación será la Corporación Rand (1948), vinculada a la

Fuerza Aérea norteamericana, y que fue pionera en la realización de estudios sobre

análisis de sistemas, teoría de juegos y negociación estratégica. Finalmente, una tercera

oleada emergió hacia los años ’70: estas nuevas usinas estarán concentradas, tanto en la

“defensa de causas” como en la investigación, buscando generar “asesoramiento

oportuno que pueda competir en un congestionado mercado de ideas e influir en las

decisiones sobre políticas” (Haass, 2002:2). La Fundación Heritage (1973) o el Instituto

Cato (1977) serían ilustraciones típicas de esta nueva generación de Think Tanks.

Pero hacia finales de los años ’70, y comienzos de los ’80, se iniciará una época

en la que comenzará a revisarse una cierta visión “lineal”, e incluso ingenua, de la

relación entre producir conocimiento especializado y aplicarlo en el ámbito de la toma

de decisiones. Los defensores de diferentes enfoques debieron abocarse a reconsiderar

algunos de sus planteos originales: algunos porque no alcanzaron los objetivos

prometidos en las áreas de defensa y seguridad con Johnson y en los sistemas de

planeación, programación y presupuesto; otros porque tuvieron sus propios problemas

al llevar adelante los programas de la “Gran Sociedad” y la “Guerra contra la Pobreza”.

Comenzó a reconocerse entonces que los propios expertos habían recomendado

políticas con información insuficiente, que se había subestimado el análisis de la

implementación, o que se había descuidado la problemática de la evaluación (Pressman

& Wildavsky, 1984).

Poco a poco, fue haciéndose manifiesto que era necesario revisar -con una visión

integral- los problemas de la articulación entre conocimiento especializado y

elaboración de políticas públicas. En esta línea, el actual interés por el estudio de la

problemática es fruto, por un lado, del nuevo papel que cumple el conocimiento experto y

las organizaciones productoras de expertise en el marco de las transformaciones globales

entre Estado, mercado y sociedad civil, y por otro, de la autorreflexión crítica de los

propios especialistas acerca de los usos y la influencia real del conocimiento científico en

la toma de decisiones. En el primer caso, y como ha señalado James G. McGann al

referirse a aquellas organizaciones comprometidas con el estudio de problemas

globales,

...en el mundo ha habido una verdadera proliferación de centros de investigación

y análisis que comenzó en la década de los ’80 como resultado de las fuerzas de

la mundialización, el fin de la Guerra Fría y el surgimiento de problemas

transnacionales. Dos terceras partes de todos los centros de investigación y

análisis que existen hoy se establecieron luego de 1970, y más de la mitad a

partir de 1980 (2002:3).

Pero la referencia cuantitativa no debe hacernos perder de vista los cambios

cualitativos que comportan, y la percepción de frecuentes “cortocircuitos” entre la esfera

del expertise y la esfera de toma de decisiones. Si durante las décadas del cincuenta y del

sesenta existía una confianza casi ciega en la validez de la “cadena dorada” que unía el

saber científico con las necesidades de elaboración de las políticas públicas en los países

centrales, la situación actual ha cambiado de manera significativa. Rara vez, nos

recuerda Björn Wittrock (1999: 408) citando a Carol Weiss (1977), alguien se atrevió a

dudar de que “utilizar la investigación de la ciencia sociales para las políticas públicas

es una cosa buena..., usarla más es mejor, y aumentar su uso significa mejorar la calidad

de las decisiones gubernamentales”. Sin embargo, la expansión en los años siguientes

de las propias ciencias sociales, de un lado, junto con los reiterados esfuerzos por

vincular a éstas con los procesos de elaboración de políticas, de otro, comenzaron a

evidenciar las limitaciones de la ingenua doctrina que predicaba cierto automatismo

unidireccional en la relación entre saberes especializados y gestión estatal. En buena

medida, las preocupaciones actuales sobre los usos sociales del conocimiento son una

respuesta a las ayer infladas, y hoy devaluadas, “pretensiones de la revolución

racionalista... de racionalizar todo plan y coordinar las políticas públicas en un número

cada vez mayor de ámbitos, y cada vez más hacia el futuro, con ayuda de toda una

variedad de técnicas de administración” (Wittrock, 1999: 410).

Estas constataciones nos dejan en las puertas de una paradoja. “Tanto el

crecimiento de la investigación social como la cientifización del procesos de políticas

son procesos sociales de importancia fundamental en...Occidente”, pero como

contrapartida, “una y otra vez encontramos informes de científicos sociales que se

quejan de que no se les escucha, y de responsables de políticas que se quejan de haber

recibido muy poco que valiera la pena” (Wittrock, 1999: 409). La complejidad

problemática de los vínculos entre la esfera del conocimiento científico especializado y

la esfera político-institucional ha vuelto a estar en el centro de la escena.

2) ACERCAMIENTO AL CASO ARGENTINO

¿Qué papel juega el espacio público como ámbito de mediación entre el mundo del

expertise y el de las decisiones de políticas? ¿Hasta qué punto los medios masivos son -

a la vez- actores con su propia agenda de políticas (con sus intereses y visiones

particulares), y escenario o arena de confrontación de otras visiones e intereses? ¿Cómo

es influido el proceso de elaboración de decisiones en su despliegue por espacios de

debate público? Estas inquietudes forma parte de un proyecto más amplio cuyo objetivo

central es analizar -a través de la prensa económica especializada- la relación entre las

redes de expertos económicos (vistos como productores, difusores y operadores de

saberes) y el proceso de elaboración de políticas económicas en la Argentina

democrática (1985-2005). Para ello se han tomado cuatro coyunturas críticas, las cuales

fueron nudos significativos de articulación tanto desde el punto de vista de las políticas

económicas como desde el plano político-electoral, ya que en todos ellos hubo

elecciones nacionales. Las cuatro coyunturas son: la elaboración del Plan Austral en

1985, el lanzamiento del Plan de Convertibilidad en 1991, la crisis terminal de ese

esquema durante el 2001, y la salida del default en el 2005. Si bien el análisis está

acotado a esos cuatro años, se busca elaborar una cierta visión de conjunto sobre el

período, presentando algunas hipótesis de índole más general. Reducido a su mínima

expresión, el argumento empírico central que quiero defender enlaza tres proposiciones.

En primer lugar, parto de considerar que los procesos de ajuste y reforma

económica desarrollados durante los ’80 y ’90 no se limitaron solamente a cambios en

los “contenidos” de las políticas económicas, sino que involucraron sensibles cambios

en la “forma” de vinculación entre conocimiento especializado y procesos de toma

decisiones; en otros términos, se habrían producido transformaciones no sólo en el

“qué”, sino también en el “cómo” y el “quién” de las políticas económicas, a partir de

una pauta fundamental: la participación creciente de expertos y de organizaciones

privadas productoras de conocimiento especializado tanto en el espacio público como

en los ámbitos más altos y restringidos de decisiones gubernamentales. Si he elegido

leer este proceso a partir de la prensa económica especializada, con todos los sesgos y

limitaciones que esta abordaje puede implicar, es porque me interesa analizar cómo el

espacio público sirvió de arena de construcción no sólo de determinadas visiones acerca

de los problemas macroeconómicos, sino también cómo en ese mismo espacio se fueron

(re)definiendo figuras, posiciones y relaciones entre los diferentes campos de

producción de políticas públicas: el mundo del saber, la esfera administrativa, los

partidos políticos, los actores privados, los organismos multilaterales y el Estado.

En segundo término, sostengo que al ampliar las dimensiones de este proceso de

cambio no podemos explicarlo ni por el triunfo “objetivo” de un recetario técnico

neutral, aplicado por especialistas sin intereses “políticos”, como querría hacerlo cierta

hagiografía pro-mercado, ni por el carácter instrumental de los economistas como

agentes del capital transnacional y el pensamiento único, como se haría desde el

extremo opuesto; más bien, será necesario desarrollar una explicación que conjugue, por

un lado, una cierta manera de entender el proceso de elaboración de políticas públicas,

donde se destaca la articulación conflictiva entre diferentes actores y esferas

socionstitucionales, con sus respectivas lógicas de acción, y por otro, una visión de la

elaboración del conocimiento especializado, pensada a partir de las relaciones, no

menos conflictivas y asincrónicas, entre un nivel discursivo, un nivel político-

institucional y un nivel socioprofesional.

En tercer lugar, y mirando a la Argentina sobre un lejano telón de fondo

conformado por otras experiencias latinoamericanas, señalo que esa articulación entre la

esfera del expertise y otras esferas de producción de políticas públicas está todavía lejos

de alcanzar un grado satisfactorio de institucionalización, y que buena parte del

problema hay que buscarlo, tanto en los esquemas de imbricación entre producción de

expertise y la matriz histórica de competencia político-partidaria argentina, como en las

debilidades de los partidos y del propio Estado para generar capacidades técnicas

autónomas70

.

Las notas que se leerán a continuación son sólo un fragmento preliminar de este

proyecto más general. Tomando como referencia ese marco de problemas, en este caso

se analiza comparativamente la participación de expertos económicos durante el

lanzamiento del Plan Austral en 1985 y durante la crisis de la Convertibilidad en 2001.

Para ello, se ha realizado un análisis sistemático de todas las intervenciones discursivas

de especialistas económicos, tal como aparecieron en los Suplementos Económicos de

tres diarios de gran circulación en el país en 1985 y en el 2001. Se han elegido los

Suplementos de tres periódicos que cubren un amplio espectro político-ideológico: La

Nación, más tradicionalmente ligado a posiciones liberal-conservadoras, el Clarín,

vinculado a posiciones de “centro”, y el Página 12, como una publicación de centro-

izquierda. En virtud de que este último diario se fundó después del ’85, se tomó como

fuente sustituta para ese año al semanario El Periodista de Buenos Aires, no solo por

70

Estas preocupaciones son coincidentes con las analizadas recientemente por (Stein et al. 2006), en el

sentido de privilegiar el análisis de las instituciones y los procesos de elaboración de políticas, más que

los “contenidos” específicos de las mismas.

compartir un espacio político-ideológico análogo, sino porque además varios de los

periodistas de este semanario serán los que luego formen el diario Página/12.

El contenido temático de las intervenciones se limitó a las que analizaron

problemas macroeconómicos y de políticas económicas de la Argentina. Se dejaron

fuera de consideración intervenciones referidas a la economía internacional, o relativas

a capítulos específicos de la economía doméstica, por ejemplo: economía de la empresa,

problemáticas sectoriales o segmentos editoriales dedicados a la asesoría financiera o

bursátil.

En cuanto al formato de las intervenciones abarcó tres categorías: notas de

opinión económica firmadas por especialistas, reportajes y “consultas”; en este último

caso se trató de intervenciones generadas por preguntas o demandas específicas de los

periodistas del diario. Estas “consultas” podían aparecer bajo un formato típico de un

reducido conjunto de preguntas dirigidas a varios economistas, o intercaladas en el

discurso periodístico, pero con expresa mención a la fuente consultada.

En total fueron relevadas 174 intervenciones (consultas, reportajes y notas

firmadas) pertenecientes a 91 expertos para el año 1985, y 593 intervenciones

(consultas, reportajes y notas firmadas) pertenecientes a 233 expertos para el 2001.

Los actores que habitualmente ocupan las páginas de los suplementos

especializados en economía son de cuatro tipos: periodistas (en su mayoría parte del

elenco estable del diario, y eventualmente algún periodista invitado), empresarios,

dirigentes políticos y sociales, y expertos invitados que analizan diversas cuestiones

económicas. Con algunas aclaraciones que haremos después, solamente nos

concentramos en esta última categoría.

Un punto clave a considerar es la categorización de la pertenencia político-

institucional de los especialistas, entendiendo por tal el ámbito en el que desarrollan su

actividad profesional principal, y que a la vez es el espacio institucional en el cual

producen conocimientos sobre problemas macroeconómicos y recomendaciones sobre

políticas económicas, y desde el cual se vinculan con el proceso público-político de

elaboración de políticas. Esta esfera del expertise, como también la hemos llamado,

abarca desde instituciones centradas en la producción de conocimiento básico y

formación de cuadros profesionales, como las universidades, hasta una amplia gama de

espacios organizacionales orientados a la aplicación de conocimiento y elaboración de

políticas, sin descartar el caso de consultores o expertos independientes. La

denominación “esfera del expertise”, aún en su ambigüedad, busca ubicarse en un lugar

intermedio frente a otras categorías similares pero no idénticas. Por ejemplo, hace

referencia a un espacio relativamente más estructurado, con posiciones y relaciones en

cierta medida estables, que la noción de “actores de conocimiento”, la cual se aplica a

unidades de producción de saberes pero no capta el aspecto relacional que queremos

destacar; pero por otra parte, “esfera del expertise” es una noción menos ambiciosa que

la de “instituciones de conocimiento”, que estaría dando por sentado aquello mismo que

hay que demostrar, esto es, que dichas unidades han alcanzado algún grado reconocible

de estabilidad, previsibilidad, adaptabilidad, etc. De este modo, dentro de esa esfera de

expertise encontraremos, por caso, tanques de pensamiento con una larga tradición de

producción de saberes (casos como el CEMA, Fundación Mediterránea o FIEL), y con

redes de relaciones estables hacia los sectores políticos-partidarios, el Estado o los

medios, junto con fundaciones partidarias más improvisadas o efímeras, o expertos

individuales formando “redes de asuntos” en determinadas áreas de elaboración de

políticas.

En todo caso, la clasificación que se propone no pretende ser la última palabra

en un universo de perfiles difusos y fronteras borrosas, pero al menos pretende aportar

un mínimo orden para el análisis. En líneas generales hemos identificado 6 espacios

institucionales básicos desde los cuales los expertos producen saberes acerca de la

economía y las políticas económicas, son ellos: las universidades, los organismos

multilaterales, los tanques de pensamiento, la consultoría profesional (sector empresas),

los partidos políticos y el aparato tecno-burocrático del Estado (Cuadro 1).

Al realizar el análisis de las intervenciones se presentaron algunas dificultades al

momento de caracterizar la pertenencia político-institucional efectiva de los expertos

económicos estudiados. Por un lado, era evidente que varios de estos profesionales –de

hecho, es éste justamente un rasgo de su peculiar inserción- podían aparecer en el

mismo momento como adscriptos a instituciones muy diferentes (por caso, Roberto

Frenkel, podía ser considerado economista del CEDES, profesor de la UBA o miembro

del Directorio de un banco público). Por otra parte, al realizar un corte sincrónico y

tomar las intervenciones de un solo año, podía perderse también otro rasgo

característico de varios de estos expertos, a saber: el carácter fluctuante de su inserción

profesional que los lleva a trabajar indistintamente en la Universidad (nacionales o

extranjeras), los centros de investigación privados, el sector público, la empresa o los

organismos multilaterales de crédito. Por ejemplo, a Federico Sturzenegger podemos

encontrarlo, sucesivamente y en el lapso de pocos años, adscripto a una universidad

extranjera dedicado a la investigación académica, luego de regreso al país como asesor

de una gran empresa privatizada, posteriormente como funcionario público (durante la

gestión Cavallo en 2001), y después como profesor-investigador de tiempo completo de

una Universidad privada nacional, sin perjuicio de otras ocupaciones menores como

consultor de organismos internacionales. Asimismo, se daba el caso de que algunos

expertos –con pertenencias institucionales más constantes- estuvieran transitoriamente

ese año, o un fragmento de ese año, cumpliendo funciones diferentes a las habituales:

por ejemplo, Guillermo Mondino fue Jefe del gabinete de asesores de Cavallo durante

los meses de su gestión, pero toda su labor profesional previa, e inmediatamente

posterior a esa participación, se desarrolló en la Fundación Mediterránea; vale idéntica

consideración con el efímero equipo de FIEL (Artana, Solanet y otros) que ocuparon el

Ministerio de Economía por un puñado de días en los inicios del 2001 junto a Ricardo

López Murphy; y otro caso no menos notorio es el de Mario Blejer, personal de planta

permanente del staff técnico del FMI por largos años, y que pasó fugaz pero

significativamente por la función pública, primero como asesor financiero de Cavallo y

luego lo sobrevivió como Presidente del Banco Central. Sin ir muy lejos, y tomando en

cuenta este tipo de consideraciones, ¿dónde ubicar al propio Domingo Cavallo a lo largo

de 2001? ¿Cómo líder intelectual histórico de la Fundación Mediterránea, como

inspirador de la más reciente Fundación Novum Millenium, como dirigente máximo del

partido Acción por la República, o bien, durante algunos dramáticos meses, como

Ministro de Economía?

Ciertamente en casos como estos, donde se trata de elaborar y analizar datos

blandos, ninguna solución es sencilla, y se corre el riesgo de caer en una categorización

absolutamente idiosincrática, o en el otro extremo, abandonar la tarea en pos de una

interpretación meramente intuitiva del asunto. La opción tomada trató de evitar sesgos

coyunturales en la caracterización institucional de estos expertos, aunque admitimos de

entrada que ciertas categorizaciones serán muy discutibles. Por una parte, se optó por

adscribirlos a aquellas pertenencias institucionales más estables a lo largo del período

bajo análisis (1985-2001), por otra, se buscó ubicar al especialista en aquel ámbito

donde dedicara la mayor “carga horaria” en su actividad profesional. Pero por sobre

todas las cosas, se tuvo en cuenta una dimensión esencialmente cualitativa de la

cuestión: se buscó caracterizar a los enunciadores por el lugar desde el cual legitimaban

su participación en el proceso de elaboración de políticas, a partir de la disposición de

algún recurso estratégico (saber, votos, poder institucional, etc), y como tales eran

reconocidos, por otros actores claves, como partícipes válidos de dicho proceso.

Como criterio alterno, si no se obtenía suficiente información para alcanzar una

definición precisa, se optaba por descansar en la propia caracterización que el diario

hacía, incluso aunque fuera contradictoria (por ej. el mismo diario en 1985, y con pocos

días de diferencia, ubica a un mismo economista como experto de la Ucedé o como

economista de Bridas)

En tal sentido, y para definir los ejemplos presentados, Frenkel aparece como

economista del CEDES, Sturzenegger como investigador en una universidad privada,

Blejer aparece como vinculado institucionalmente al FMI, López Murphy, Artana y

Solanet a FIEL, y en los casos de Guillermo Mondino y Domingo Cavallo se optó por

dejarlos ligados a la institución con la que guardan lazos de pertenencia históricos: la

Fundación Mediterránea.

Para finalizar, se impone también una aclaración bastante obvia. Este es una

análisis político-institucional de la “oferta discursiva” de un conjunto acotado de

medios, o dicho de otro modo, del grado de “exposición” mediática de un conjunto de

expertos económicos. En ningún momento pretende especular sobre la “influencia” o las

condiciones de “recepción” de esos discursos en los actores económicos, sociales o

políticos; más bien, apenas busca mostrar el grado de presencia en el debate público

acerca de las políticas. Como se sabe, la influencia o el impacto de un discurso no puede

ser medido partiendo solamente de la “fuente de emisión”, sino que es necesario realizar

una compleja indagación de diversas mediaciones que van constituyendo y

condicionando el momento de la recepción de esos discursos, tarea ésta que excede los

límites de este trabajo. Por otra parte, tampoco el análisis aislado de dicha oferta

permite sacar conclusiones temerarias sobre el “peso relativo” de distintos factores en el

proceso de elaboración de políticas. Por ejemplo, el estudio combinado de los

Suplementos Económicos de los tres diarios durante 2001 nos informa que sólo el 4%

de las intervenciones discursivas provinieron de expertos vinculados institucionalmente

a organismos multilaterales de crédito. Sería a todas luces absurdo deducir de aquí que

dichos organismos tuvieron una escasa participación en el proceso de elaboración de

políticas económicas. Más bien, ese dato nos invita no sólo a dirigir una atenta mirada

hacia la existencia de otros variados carriles de presión y mecanismos de

“condicionalidad”, sino a generar hipótesis específica que den cuenta del fenómeno; en

este caso, por ejemplo, quizá haya que considerar que la permanente aparición del

discurso de los organismos de crédito en el cuerpo principal de los diarios lleva a los

editores a una estrategia de reducción de la saturación discursiva, y de ahí la menor

exposición en los segmentos especializados de la publicación, o bien que la estrategia de

prensa de dichos organismos ha descuidado el segmento específico de los Suplementos

Económicos.

CUADRO 1. ESFERA DEL EXPERTISE – PERTENENCIAS INSTITUCIONALES A) Expertos académicos vinculados a Universidades (centros académicos y de

producción de conocimiento básico y aplicado, formación de cuadros profesionales,

docentes y de investigación, etc). Las universidades son vistas como el eje institucional

de un espacio académico más amplio, en el que habría que considerar a otras

instituciones académicas tales como la Academia Nacional de Ciencias Económicas o la

Asociación Argentina de Economía Política (AAEP), el conjunto de publicaciones

especializadas, y el extenso circuito de Jornadas, Congresos y otros eventos de

legitimación científica.

A.1. Pública nacional;

A.2. Privada nacional;

A.3. Extranjera.

B) Expertos vinculados a Organismos multilaterales (BM, FMI, OCDE, CEPAL, BID,

etc)

C) Expertos vinculados a Tanques de pensamiento (Centros de investigación,

fundaciones u organizaciones independientes del Estado, concentrados en la

elaboración de conocimiento aplicado sobre problemas públicos y orientados a la toma

de decisiones)

D) Expertos dedicados a la consultoría a través de Empresa consultora, consultor/a

profesional independiente o unidad de análisis económico del sector privado:

D.1. Empresa consultora o consultor/a profesional local independiente;

D.2. Analista económico o equipo de análisis perteneciente a empresa, organización

empresarial o banco nacional;

D.3. Analista económico o equipo de análisis perteneciente a empresa, organización

empresarial o banco internacional.

E) Experto Partidario

F) Experto que se desempeña como Funcionario técnico-estatal

G) Otros

3) EL AÑO DEL PLAN AUSTRAL (1985)

Comencemos por una visión general de la información recogida para los tres

periódicos, aunque aclarando de entrada que, sobre el total de las 174 intervenciones,

cada publicación tiene un peso distinto: Clarín reúne el 55,17% de las intervenciones,

La Nación 25,29% y por último El Periodista con 19,54%. Es para destacar que Clarín

supera en 10 puntos porcentuales la suma de los otros dos medios. Por tal razón será

importante no sólo considerar los registros en su forma agregada, sino desglosar los

perfiles específicos de intervención de cada diario para tener un cuadro más adecuado

del conjunto. Corresponde tener en cuenta, además, que en valores absolutos, La Nación

y El Periodista presentan pocas intervenciones, lo cual implica que las categorías que

tienen pequeños valores absolutos en estas publicaciones cuenten con una participación

considerable en términos porcentuales.

Hay tres rasgos que se destacan al considerar el conjunto de la serie, podemos

caracterizarlos como una triple concentración de individuos, de género y de

instituciones.

En lo que hace a los expertos consultados por los tres medios, hay que hacer

notar la concentración individual de los mismos. Las 174 intervenciones de los 91

especialistas fueron elaboradas a un promedio de 1,91 intervenciones por experto, pero

la mediana de la serie es 1, y la desviación estándar 1,39. Esto nos lleva a ver que 22

expertos (el 24% de la serie) concentra el 50% de las intervenciones (87), mientras que

hay 51 expertos que sólo tienen una intervención cada uno. El grupo más concentrado

oscila entre las 3 y las 8 intervenciones, siendo esta última la puntuación más alta de la

serie (Cuadro 2).

CUADRO Nro. 2. Listado de los expertos más consultados

(Ordenados por cantidad de menciones en 1985)

Nro Apellido y Nombre Valores Porcentaje

acumulado Absolutos Porcentuales

1 Curia, Eduardo 8 4,60%

2 Lascano, Marcelo 6 3,45%

3 Alemann, Roberto 5 2,87%

4 Alsogaray, Álvaro 5 2,87%

5 Ferrer, Aldo 5 2,87%

6 Lavagna, Roberto 5 2,87%

7 Brodersohn, Mario 4 2,30%

8 Caballo, Domingo 4 2,30%

9 Domínguez, Jorge 4 2,30%

10 Martelliti, José 4 2,30%

11 Ribas, Armando P. 4 2,30%

12 Rossi, Rodolfo 4 2,30%

13 Szewach, Enrique 4 2,30%

14 Dornbusch, Rudiger 3 1,72%

15 Frigerio, Rogelio 3 1,72%

16 Grinspun, Bernardo 3 1,72%

17 Monserrat, Miguel 3 1,72%

18 Prebisch, Raúl 3 1,72%

19 Sourrouille, Juan V. 3 1,72%

20 Krieger Vasena, Adalbert 3 1,72% 47,70%

También hay que hacer notar que el mundo de los expertos económicos

consultados por los tres medios es básicamente un mundo masculino. Esta

concentración de género se hace evidente al considerar que el porcentaje de mujeres

sobre el total de expertos es de sólo el 2% (2 sobre 91), mientras que el porcentaje de

sus intervenciones es todavía menor, 1% (2 sobre 174), por lo que podemos decir que

las expertas argentinas consultadas son pocas e intervienen menos.

El tercer rasgo destacable al considerar la serie completa es el de la

concentración institucional. Una sola de las categorías, la de Expertos Partidarios (E),

aglutina casi la mitad de toda la serie, 49% de las intervenciones, superando en 32

puntos porcentuales a la segunda categoría (D), referida a expertos vinculados

profesionalmente a la consultoría privada, que en total reúne un 17% de intervenciones

(Gráfico 1).

Grafico 1. Pertenencia Institucional de todos los expertos consultados

Planilla Completa - Pertenencia Institucional (Valores porcentuales 1985, sobre el total de los 174 casos)

8%3% 3% 2% 2% 2% 2%

49%

3%

13% 12%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

A1 A2 A3 B C D1 D2 D3 E F G

Planilla Completa

La categoría que más menciones reúne es claramente la de Expertos Partidarios

(E). Concentra el 49% de las menciones superando en 32 puntos porcentuales la

segunda categoría más mentada (D), referida a expertos vinculados profesionalmente al

mundo de la consultoría privada, que en total posee un 17% de intervenciones. Luego le

siguen los expertos vinculados a instituciones universitarias (A), con el 14% en total, y

más atrás aparece la categoría (C), Tanques de Pensamiento, que reúne el 13% de las

intervenciones. El orden de la serie de los mejor posicionados es entonces: E>D>A>C

Pero al desglosar las diferentes subcategorías, notamos que la más alta

puntuación detrás de los Economistas Partidarios son los Tanques de Pensamiento, y

luego los consultores privados, siendo baja la incidencia de economistas vinculados a

empresas que poseen unidades de análisis económicos. Por su parte, entre las

universidades se destaca el papel de las universidades públicas, las cuales superan la

incidencia que –en conjunto- tienen las universidades privadas y las extranjeras.

Finalmente, corresponde anotar la escasa relevancia que poseen las categorías relativas

al mundo de las organismos internacionales (B -Organismos multilaterales) y la esfera

del aparato del Estado.

4) LA CAIDA DEL PLAN DE CONVERTIBILIDAD (2001)

Comencemos por una visión general de la información recogida para los tres

diarios, aunque aclarando de entrada que, sobre el total de las 593 intervenciones cada

diario tiene un peso distinto: Clarín reúne el 43% de las intervenciones, La Nación

32% y por último Página 12 con 25%. Por tal razón será importante no sólo considerar

los registros en su forma agregada, sino desglosar los perfiles específicos de

intervención de cada diario para tener un cuadro más adecuado del conjunto.

En el caso del 2001 vuelve a destacarse los rasgos de concentración de

individuos, de género y de instituciones que habíamos encontrado en 1985, pero el

sentido de esa concentración es ahora diferente.

En lo que hace a los expertos consultados por los tres medios, hay que hacer

notar la concentración individual de los mismos. Las 593 intervenciones de los 233

especialistas fueron elaboradas a un promedio de 2,55 intervenciones por experto, pero

la mediana de la serie es 1, y la desviación estándar 2,95. Esto nos lleva a ver que 56

expertos (el 24% de la serie) concentra el 61% de las intervenciones (363), mientras que

hay 133 expertos que sólo tienen una intervención cada uno. El grupo más concentrado

oscila entre las 4 y las 20 intervenciones, siendo esta última la puntuación más alta de la

serie (Cuadro 3).

También hay que hacer notar que el mundo de los expertos económicos

consultados por los tres medios continúa siendo básicamente un mundo masculino. Esta

concentración de género se hace evidente al considerar que el porcentaje de mujeres

sobre el total de expertos es de sólo el 6% (14 sobre 233), mientras que el porcentaje de

sus intervenciones es todavía menor, 3,5% (21 sobre 593), por lo que podemos decir

que las expertas argentinas consultadas son pocas e intervienen menos.

El tercer rasgo destacable al considerar la serie completa es el de la

concentración institucional. Una sola de las categorías, la de consultores del sector

privado (D), aglutina casi la mitad de toda la serie, 46% de las intervenciones,

superando en 23 puntos porcentuales a la segunda categoría (C), referida a expertos

vinculados tanques de pensamiento, que en total reúne un 23% de las intervenciones.

Cuadro 3. Planilla Completa 2001: Listado de los expertos más consultados

Ordenados por cantidad de menciones

Número Apellido y Nombre Valores Porcentual

acumulado Absolutos Porcentuales

1 Remes Lenicov, Jorge 20 3,37%

2 González Fraga, Javier 17 2,87%

3 Broda, Miguel Ángel 15 2,53%

4 Pérez, Carlos 15 2,53%

5 Cachanosky, Roberto 13 2,19%

6 Frenkel, Roberto 12 2,02%

7 Redrado, Martín 12 2,02%

8 Lozano, Claudio 10 1,69%

9 Peirano, Miguel 10 1,69%

10 Ávila, Jorge 9 1,52%

11 Valle, Héctor 9 1,52%

12 Lacoste, Pedro 8 1,35% 25,42%

13 Mondino, Guillermo 8 1,35%

14 Rabassa, Pedro 8 1,35%

15 Rodríguez, Carlos 8 1,35%

16 Artana, Daniel 7 1,18%

17 Bein, Miguel 7 1,18%

18 Cottani, Joaquín 7 1,18%

19 Ferreres, Orlando 7 1,18%

20 Gaba, Ernesto 7 1,18%

21 Poli, Federico 7 1,18%

22 Porzecanski, Arturo 7 1,18%

23 Sturzenegger, Federico 7 1,18%

24 Blejer, Mario 6 1,01%

25 Cavallo, Domingo 6 1,01%

26 Kosacoff, Bernardo 6 1,01%

27 Marx, Daniel 6 1,01%

28 Bocco, Arnaldo 5 0,84%

29 Finkman, Javier 5 0,84%

30 Kiguel, Miguel 5 0,84%

31 Kritz, Ernesto 5 0,84%

32 Abram, Aldo 4 0,67%

33 Alemann, Roberto 4 0,67%

34 Arranz, Juan 4 0,67%

35 Bouzas, Roberto 4 0,67%

36 Calvo, Guillermo 4 0,67%

37 Edwards, Sebastián 4 0,67%

38 Fuente, Ricardo 4 0,67% 50,33%

39 Levy Yetati, Eduardo 4 0,67%

40 Llach, Juan José 4 0,67%

41 Marco del Pont, Mercedes 4 0,67%

42 Ochoa, Raúl 4 0,67%

43 Rubinstein, Gabriel 4 0,67%

44 Solanet, Manuel 4 0,67%

45 Vicens, Mario 4 0,67%

En lo que se refiere a la pertenencia institucional, conviene destacar algunos

matices en el marco de una visible concentración de expertise (Gráfico 2).

Grafico 2. Pertenencia Institucional de todos los expertos consultados

Planilla Completa 2001- Pertenencia Institucional (Valores porcentuales, sobre la totalidad de los 593 casos)

6% 5% 5% 4% 4%6%

1%4%

27%23%

15%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

A1 A2 A3 B C D1 D2 D3 E F G

Categorías

Como se ve, el orden de las categorías con más menciones es el siguiente:

D>C>A>E. De acuerdo con esto, los expertos provenientes del sector privado aglutinan

el 46% de las intervenciones, desglosadas del siguiente modo: D1 (Consultor

profesional independiente o empresa consultora local) abarca el 27%, D3 (Expertos

pertenecientes a empresas, organizaciones empresariales o bancos internacionales)

reúne el 15% y más atrás D2 (Expertos pertenecientes a empresas, organizaciones

empresariales o bancos nacionales) con el 4%. La categoría que sigue en orden de

menciones es C (Tanques de pensamiento) con 23% de las intervenciones. Luego

encontramos a los expertos del mundo académico, que reúne a diferentes tipo de

instituciones universitarias A1, A2 y A3 (Universidades Pública Nacional, Privada

Nacional y Extranjera respectivamente) con valores entre 5% y 6%, y más atrás tenemos

el caso de los expertos partidarios (E), con el 6%, luego los organismos multilaterales

(B) con 4%, y otras categorías menores.

Dentro de la categoría con más menciones (D), es de destacar la diferencia entre

(D3), los analistas económicos o equipos de análisis perteneciente a empresas,

organizaciones empresariales o bancos internacionales (15%), y (D2), donde

encontramos a los analistas económicos o equipos de análisis perteneciente a

empresas, organizaciones empresariales o bancos nacionales (4%). Esta amplia

brecha que separa a los analistas que pertenecen a empresas internacionales respecto

de los nacionales puede tener, al menos, dos lecturas, que a su vez pueden

combinarse: por un lado, reflejaría el dato de la marcada transnacionalización de la

economía argentina durante los ’90, pero por otra parte, también puede estar

relacionada con el hecho de que los grupos que operan a ese nivel tienen una escala

suficiente como para poseer unidades de inteligencia económica propias. Estas

cifras son todavía más contundentes si pensamos que la segunda categoría en orden

de importancia, los “tanques de pensamiento”, con el 23% de las intervenciones,

también pueden ser asociados a las principales empresas del sector privado.

Las universidades ocupan el tercer lugar, con el 16% de las intervenciones, y con

un reparto parejo entre universidades públicas (6%), privadas (5%) y extranjeras (5%),

que puede ser leído, al mismo tiempo, como de una escasa incidencia por parte de las

universidades públicas nacionales.

3.1. El perfil de un experto

Regresando al cuadro 3, que nos muestra el lote de los expertos más citados

entre los tres diarios, podemos trazar de una manera algo más genérica el perfil de los

especialistas más requeridos por los principales medios del país. Notaremos que existen

entre ellos una serie de características coincidentes. En principio, la enorme mayoría de

los especialistas consultados son argentinos (95%); sólo hay registrados dos extranjeros,

el uruguayo Arturo Porzecansky, que revistaba en el 2001 como Director de Mercados

Emergentes del ABN AMRO, con sede en New York, y el chileno Sebastián Edwards,

también con residencia en los Estados Unidos, por largos años Economista Jefe para

América Latina del Banco Mundial, ligado académicamente a la Argentina a través del

CEMA y la Universidad Austral, y a la sazón profesor de Economía Internacional en la

UCLA. Por otro lado, y como se adelantó, en el lote de expertos más citados hay

solamente una mujer, Mercedes Marcó del Pont (C1), con tres intervenciones en Página

12 y una en Clarín.71

Cuadro 4. Formación de grado: título

Graduado en

Ciencias

Económicas

Abogado Ingeniero Otros TOTAL

Porcentajes 90% 2% 5% 2% 100%

Cuadro 5. Formación de grado: institución de formación

Universidad Nacional Universidad

Extranjera

Otros TOTAL

Pública Privada

Porcentajes 83% 10% 7% 100%

Cuadro 6. Formación de postgrado en Economía: título

Con Maestría

o Doctorado

aprobado

Sin Maestría

o Doctorado

Otros TOTAL

Porcentajes 61% 37% 2% 100%

Cuadro 7. Formación de postgrado: institución de formación

Universidad Nacional Universidad

Extranjera

Otros TOTAL

Pública Privada

Porcentajes 20% 4% 76% 100%

71

La información que se detalla a continuación está referida a un universo de 41 expertos, y no de 45,

como aparecen en el Cuadro 2, ya que sobre Juan Arranz, Pedro Lacoste, Carlos Pérez y Pedro Rabassa

no fue posible reunir información fehaciente sobre los distintos ítems. Toda la información se basa en

datos de los CV de los expertos obtenidas en diversas fuentes institucionales.

Cuadro 8. Expertos más citados graduados en universidades Extranjeras (con Maestrías

o Doctorados).

Universidad Casos País Total País Porcentajes

Chicago 5 USA 5 26%

Yale 4 USA 9 21%

Harvard 3 USA 12 16% (63%)

Columbia 1 USA 13 5%

Pittsburg 1 USA 14 5%

MIT 1 USA 15 5%

UCLA 1 USA 16 5%

Pennsylvania 1 USA 17 5% (90%)

York (Toronto) 1 Canadá 1 5%

Cambridge 1 Gran Bretaña 1 5%

Total 19 - 19 100%

Cuadro 9. Desarrollo de Actividades Académicas (Docencia y/o investigación en

instituciones de Educación Superior)

Sí No Otros TOTAL

Porcentajes 85% 12% 2% 100%

Cuadro 10. Experiencia previa en el sector público (línea administrativa; cargos de

responsabilidad política o asesoramiento de altos cargos políticos)

Sí No Otros TOTAL

Porcentajes 68% 29% 2% 100%

Cuadro 11. Vinculación laboral con organismos multilaterales

Sí No Otros TOTAL

Porcentajes 81% 17% 2% 100%

Cuadro 12. Vinculación laboral con empresas privadas

Sí No Otros TOTAL

Porcentajes 76% 24% 100%

Cuadro 13. Vinculación orgánica con sindicatos:

Sí No Otros TOTAL

Porcentajes 2% 95% 2% 100%

Cuadro 14. Vinculación orgánica con partidos políticos:

Sí No Otros TOTAL

Porcentajes 15% 85% 100%

A partir de la información consignada en el Cuadro 3 y en los Cuadros 4 a 14,

podemos dibujar el perfil dominante del experto más citado hacia el 2001. Se trata de un

graduado argentino en ciencias económicas (90%), que hizo sus estudios de grado en

una universidad pública (83%); en una amplia mayoría completó estudios de Maestría o

Doctorado (61%)72

; sus Maestrías o Doctorados fueron preferentemente completados en

instituciones extranjeras (80%), y dentro de ellas, las universidades norteamericanas

fueron las más requeridas: como indica el Cuadro 8, el 90% de los expertos más citados

graduados en universidades extranjeras, lo hizo en alguna universidad de los Estados

72

No se contabilizaron en este punto “estudios” o “cursos” de postgrado, sino programas regulares de

Maestría o Doctorados finalizados.

Unidos (preferentemente en Chicago, Yale o Harvard); el 85% de los especialistas más

citados desarrolla o desarrolló regularmente actividades académicas (docencia y/o

investigación en instituciones de Educación Superior); el 76% poseía o había tenido

vinculación laboral con empresas privadas; el 68% poseía experiencia previa al año

2001 en el sector público (línea administrativa; cargos de responsabilidad política o

asesoramiento de altos cargos políticos); el 81% había tenido o tenía hacia el 2001

vinculación laboral con organismos multilaterales; el 95% no poseía ningún tipo de

vinculación orgánica con organizaciones sindicales, y el 85% no tenía vinculación

orgánica con partidos políticos.

3.2. Los “Tanques de pensamiento”

El Cuadro 14 nos muestra cuáles son los “tanques de pensamiento” más

consultados por los tres diarios. Otra vez vuelve a notarse la concentración de un

reducido número de organizaciones que, a través de sus expertos, han ocupado los

mayores espacios en la prensa económica especializada. Así, sobre 135 intervenciones

pertenecientes a expertos que trabajan en diferentes “tanques de pensamiento”, las 4

primeras organizaciones explican el 57.03% del total de las intervenciones, mientras

que 115 de ellas (85%) es explicado por 7 organizaciones.

Cuadro14. Tanques de pensamiento más citados

Organizaciones (año de

fundación)

Intervenciones Porcentajes

Fundación Capital (1994) 27 20 %

CEMA (1978) 21 16 %

Fund. Mediterránea (1978) 15 11 %

FIEL (1963) 14 10 % (57.03 %)

FIDE (1978) 13 10 %

IDEP-ATE/CTA 13 10 %

CEDES (1975) 12 9 % (85.18 %)

Otros (Fundación Novum

Millenium, IEFE, Grupo

Sophía, Fundación Atlas,

etc)

20 15 %

Total 135 100 %

Dentro de las intervenciones generadas por los “tanques de pensamiento” se

observa una clara supremacía de aquellas organizaciones ligadas más directamente al

sector empresario, en particular a las grandes empresas. Como vimos, estas cuatro

organizaciones explican el 57.03% de las intervenciones (Capital, CEMA, Mediterránea

y FIEL), mientras que FIDE, más vinculada al sector de pequeñas y medianas empresas

y la banca cooperativa, el IDEP, orgánicamente dependiente de la Asociación de

Trabajadores del Estado (ATE y Congreso de Trabajadores Argentinos), y el CEDES,

con una larga tradición de investigación como institución independiente, explican el

28.14%73

.

73

De las 7 organizaciones consideradas el CEDES es el que –por su perfil- ha estado menos

comprometido con la elaboración de políticas, en particular en el ámbito económico, aunque sus estudios

e investigaciones de carácter aplicado pueden ser consideradas en muchos casos insumos para la toma de

decisiones; a esto habría que agregar que algunos de sus miembros tuvieron alguna participación en

diferentes elencos gubernamentales y en distintas áreas de gestión de políticas. Por otra parte, al momento

de la crisis del 2001el CEMA era, en realidad, UCEMA, esto es, Universidad del CEMA. Se lo considera

como “tanque de pensamiento” ya que éste es el carácter distintivo que mantuvo por varios años, desde su

Un punto que merece consideración es el de la “longevidad” institucional como

factor relevante que contribuye a explicar su mayor presencia en el debate público. En

este caso observamos que la mayoría de los centros con más alta presencia en los

medios son también longevos. Una excepción parece ser el caso de la ascendiente

Fundación Capital, liderada por Martín Redrado. Un elemento a tener en cuenta en la

alta exposición mediática de la Fundación quizá haya que atribuirlo al hecho de que

Redrado era hacia 2001 un economista de consulta del jefe de la oposición partidaria al

gobierno radical, el ex gobernador de la Provincia. de Buenos Aires, Eduardo Duhalde.

Un elemento adicional a considerar es el número de especialistas que explican el

total de intervenciones de cada una de los “tanques de pensamiento”. No podría ser

tomado ese mayor número de especialistas como un indicador directo de la mayor

densidad de su staff técnico, cuestión que debe analizarse por separado, pero al menos

nos da alguna indicación sobre el grado de exposición de sus diferentes investigadores

de planta (Cuadro15).

Cuadro 15. Intervenciones de especialistas por tanques de pensamiento Organizaciones (año de

fundación)

Intervenciones Intervenciones por

Especialistas

Fundación Capital (1994) 27 Carlos Pérez (15

intervenciones), Martín

Redrado (12)

CEMA (1978) 21 Jorge Avila (9), Carlos

Rodríguez (8), Carola Pessino

(2), Pedro Pou (1), Roque

Fernández (1),

Fund. Mediterránea (1978) 15 Guillermo Mondino (8),

Domingo Cavallo (6), Gabriel

Casaburi (1)

FIEL (1963) 14 Daniel Artana (7), Manuel

Solanet (4), Abel Viglione (2),

Nuria Susmel (1)

FIDE (1978) 13 Héctor Valle (9), Mercedes

Marcó del Pont (4)

IDEP-ATE/CTA 13 Claudio Lozano (10), Martín

Hourest (3)

CEDES (1975) 12 Roberto Frenkel (12)

Naturalmente, la distribución de las apariciones de expertos de estos distintos

tanques de pensamiento es desigual según tomemos los diferentes diarios. El Cuadro 16

nos ayuda a ver el acceso a los medios de los principales “tanques de pensamiento”.

Leyendo los porcentajes en el sentido de las filas, podemos apreciar cómo la Fundación

Capital tiene un acceso parejo a Clarín (44%) y a La Nación (41%), pero menor

penetración en el Página 12 (15%). El CEMA concentra buena parte de sus

intervenciones en Clarín (57%), mientras que el 38% de las mismas aparecen en La

Nación, y cayendo a un exiguo 5% en el caso de Página 12. La Fundación Mediterránea

casi invierte la pauta del CEMA en lo que hace a Clarín (33%) y a La Nación (53%),

pero tiene un acceso levemente mayor al Página 12 (13%). FIEL, por su parte, agrupa

casi dos tercios de sus intervenciones en La Nación (64%), repartiendo el resto de sus

intervenciones en Clarín (21%) y Página 12 (14%). FIDE es otro caso de alta

concentración, pero en Página 12 (62%), mientras que el resto de sus intervenciones

están repartidas entre La Nación (23%) y el Clarín (15%). En lo que hace al IDEP

encontramos un caso de muy alta concentración en el Página 12 (85%), un

creación en 1978 hasta 1995, cuando se transforma en Instituto Universitario, y después cuando se

convierte en Universidad (1997).

relativamente bajo acceso a Clarín (15%), y un acceso nulo a La Nación. Mientras que

el CEDES, a través de su columnista invitado, Roberto Frenkel, registra una muy alta

concentración en La Nación (83%), y un parejo reparto entre Clarín y Página 12 (8%

en cada caso).

Cuadro 16: Acceso a los medios de los principales “tanques de pensamiento” (total de

intervenciones distribuidas por diario)

CLARÍN LA NACIÓN PAGINA 12 Totales

Fundación

Capital

44% 41% 15 % 100%

CEMA 57% 38% 5% 100%

Fundación

Mediterránea

33% 53% 13% 100%

FIEL 21% 64% 14% 100%

FIDE 15% 23% 62% 100%

IDEP 15% - 85% 100%

CEDES 8% 83% 8% 100%

Totales 37 49 29 115

El Cuadro 17, por su parte, nos permite ver lo que podríamos llamar la apertura

de los medios hacia distintos “tanques de pensamiento”74

. Leyendo los porcentajes en el

sentido de las columnas podemos mostrar el ordenamiento que cada uno de los diarios

hizo respecto de las contribuciones de los tanques de pensamiento seleccionados.

Cuadro 17: Apertura de los medios hacia distintos “tanques de pensamiento”

CLARÍN LA NACIÓN PAGINA 12 Totales

Fundación

Capital

32% 22% 14 % 27

CEMA 32% 16% 3% 21

Fundación

Mediterránea

14% 16% 7% 15

FIEL 8% 18% 7% 14

FIDE 5% 6% 28% 13

IDEP 5% - 38% 13

CEDES 3% 20% 3% 12

Totales 100% 100% 100% 115

En el caso del Clarín nos encontramos con un orden de preferencias idéntico al

de la serie general de intervenciones de tanques de pensamiento (Cuadro 4), aunque con

órdenes de magnitud un tanto diferentes. El Clarín abrió casi dos tercios de las páginas

de su Suplemento Económico a la Fundación Capital y al CEMA (32% cada uno), un

74

Hablamos de “apertura” en un sentido figurado para referirnos a la política editorial del diario, aunque

el hecho de que una determinada organización o experto aparezca o no en la prensa obedece a muchos

otros factores, incluyendo su propia disposición a colaborar con un medio. Por ejemplo, y para considerar

el único caso nulo de la muestra, no resulta tan fácil establecer si la no aparición del Claudio Lozano en

La Nación se debe a una determinación del diario, de Lozano o de ambos. Como contrapartida, el hecho

de que Página 12 albergue entre sus páginas a representantes del pensamiento liberal-conservador, podría

estar significando que el diario tiene una mayor amplitud para el debate, o que los especialistas liberales

tendrían más predisposición a dialogar con sectores de izquierda, o ambas cosas.

14% a la Fundación Mediterránea, un 8% a FIEL, un 5 % a FIDE y al IDEP, y un 3% al

CEDES. La Nación, en cambio, tuvo preferencias más repartidas en un rango de seis

puntos entre el 22% concedido a la Fundación Capital y el 16% de apariciones de la

Mediterránea, pero desplazando a un lejano 6% a FIDE y sin ninguna intervención del

IDEP. El Página 12, por su parte, presenta un perfil análogo al de Clarín, aunque con

preferencias distintas. El IDEP (38%) y la FIDE (28) ocupan los dos tercios de sus

páginas, ubicando más atrás a la Fundación Capital (14%), la Mediterránea y FIEL con

7% cada una, y cerrando la lista el CEMA y el CEDES (3%).

5) DESDE EL PLAN AUSTRAL AL FIN DE LA CONVERTIBILIDAD:

¿PRIVATIZACION DEL DEBATE PUBLICO?

Los datos provisionales relevados hasta aquí nos permiten extraer algunas

conclusiones tentativas al comparar la participación de los expertos económicos en el

espacio público a través de medios especializados. Tomando los dos años de la

comparación hay tendencias que se mantienen o acentúan, y otras que emergen como

novedades.

En primer lugar, se acentúa la concentración individual del expertise. Hacia

1985, 22 expertos (el 24% de la serie) concentraba el 50% de las intervenciones (87),

pero en 2001 el 24% de la serie (56 expertos) concentra el 61% de las intervenciones

(363).

En segundo lugar, podemos decir que en términos generales se mantiene la

concentración de género. En 1985 el porcentaje de mujeres sobre el total de expertos

es de sólo el 2% (2 sobre 91), mientras que el porcentaje de sus intervenciones es

todavía menor, 1% (2 sobre 174). Para 2001, por su parte, el porcentaje de mujeres

sobre el total de expertos sigue siendo muy bajo: el 6% (14 sobre 233), mientras que el

porcentaje de sus intervenciones es más bajo aún, 3,5% (21 sobre 593), por lo que

podemos decir que en ambos casos las expertas económicas argentinas consultadas son

pocas e intervienen menos75

.

El tercer rasgo destacable al considerar ambas series es el de la concentración

institucional: en los dos casos hay categorías que aglutinan un gran número de

intervenciones y que aparecen como las dominantes de la época. En 1985, esa categoría

es la de Experto Partidario (E), que reúne casi la mitad de toda la serie, 49% de las

intervenciones, superando en 32 puntos porcentuales a la segunda categoría (D),

referida a expertos vinculados profesionalmente a la consultoría privada, que en total

reúne un 17% de intervenciones. En el 2001, en cambio, los consultores del sector

privado (D), concentran el 46% de las intervenciones, superando en 23 puntos

porcentuales a la segunda categoría (C), referida a expertos vinculados a tanques de

pensamiento, que en total reúne un 23% de las intervenciones.

Un cuarto rasgo se refiere a la mayor calificación del expertise. El perfil de los

especialistas más requeridos por los tres diarios hacia 1985 se identificaba en un 63%

con un graduado en Ciencias Económicas, 84% se habían graduado en universidades

públicas y sólo un 32% tenía Maestrías o Doctorados en Economía (de los cuales un

55% había obtenido postgrados en el extranjero (todos USA). Hacia el 2001, en cambio,

los especialistas más convocados son, en un 90%, graduados en ciencias económicas

que hicieron sus estudios de grado en una universidad pública (83%), y una amplia

mayoría (61%) completó estudios de Maestría o Doctorado; estos estudios de postgrado

75

Una referencia comparativa útil que demuestra la subrepresentación femenina la obtenemos del Censo

Poblacional del 2001 (INDEC). Del total de Licenciados en Economía registrados el 71,65 son varones y

el 28,35 son mujeres.

fueron preferentemente completados en instituciones extranjeras (80%), y dentro de

ellas, las universidades norteamericanas fueron las más requeridas.

Finalmente queremos destacar un quinto rasgo, el de la creciente privatización

de las pertenencias institucionales de los productores, difusores y operadores de

conocimiento experto sobre los problemas económico (Gráfico 3)76

.

Gráfico 3. Pertenencias institucionales de los expertos económicos (1985-2001)

Comparación Planilla Completa 1985 vs. 2001

(Valores porcentuales, sobre el total de los casos)

8%3% 3% 2%

13% 12%

2% 3%

49%

2% 2%6% 5% 5% 4%

23%27%

4%

15%

1%4%

6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

A1 A2 A3 B C D1 D2 D3 E F G

1985 2001

Como se ve en el gráfico el orden de las categorías de pertenencia institucional

se modifica al considerar los dos años de la comparación. En el año 1985 el orden de las

categorías más mencionadas era : E>D>A>C, mientras que en el año 2001 el orden de

la serie es D>C>A>E.

De acuerdo con lo señalado en una sección anterior, durante el año del Plan

Austral la categoría que más menciones reúne es claramente la de Expertos Partidarios

(E). Concentra el 49% de las menciones superando en 32 puntos porcentuales la

segunda categoría más mentada (D), referida a expertos vinculados profesionalmente al

mundo de la consultoría privada, que en total posee un 17% de intervenciones. Luego le

siguen los expertos vinculados a instituciones universitarias (A), con el 14% en total, y

más atrás aparece la categoría (C), Tanques de Pensamiento, que reúne el 13% de las

intervenciones. En el año del fin de la Convertibilidad, en cambio, los expertos

provenientes del sector privado aglutinan el 46% de las intervenciones, desglosadas del

siguiente modo: D1 (Consultor profesional independiente o empresa consultora local)

abarca el 27%, D3 (Expertos pertenecientes a empresas, organizaciones empresariales o

bancos internacionales) reúne el 15% y más atrás D2 (Expertos pertenecientes a

empresas, organizaciones empresariales o bancos nacionales) con el 4%. La categoría

que sigue en orden de menciones es C (Tanques de pensamiento) con 23% de las

intervenciones. Luego encontramos a los expertos del mundo académico, que reúne a

diferentes tipo de instituciones universitarias A1, A2 y A3 (Universidades Pública

Nacional, Privada Nacional y Extranjera respectivamente) con valores entre 5% y 6%, y

más atrás tenemos el caso de los expertos partidarios (E), con el 6%, luego los

organismos multilaterales (B) con 4%, y otras categorías menores.

En atención a esto observamos algunos rasgos destacados al comparar ambas

series de datos.

En primer lugar y a simple vista resalta el descenso que sufre la categoría E -

Expertos Partidarios-. En el año 1985 ocupa el primer lugar de la serie con una

participación del 49% mientras que en el 2001 su importancia se diluye pasando a tener

76

Habría que destacar un quinto rasgo que no podemos desarrollar aquí: el de la creciente cualificación

del expertise, tomando como referencia el grado de formación de los expertos más citados.

sólo un 6% de las intervenciones. Y correlativamente se observa el ascenso de las

categorías más ligadas al mundo privado: empresas, tanques de pensamiento, e incluso

universidades. Es notorio también que no haya en el 2001 expertos pertenecientes a

Tanques de Pensamiento partidarios. Es decir que la presencia que tenían en 1985 los

Expertos partidarios en la recomendación de cursos de acción no se tradujo en la

formación de centros especializados de formulación de políticas en el 2001.

La esfera de la Consultoría privada -D- experimenta un considerable

crecimiento a lo largo del tiempo. En primer lugar, en conjunto obtienen una

participación mucho más importante: de un 17% ascienden a un 46% del total de los

datos en el 2001. Sin embargo, esta importancia se no distribuye en forma despareja

entre las tres categorías. En la Planilla Completa de 2001 llama la atención que mientras

que los Consultores independientes -D1- y los Expertos de empresas o organización

empresarial o banco internacionales -D3- aumentan notablemente su participación, los

Expertos de empresas, organizaciones empresariales o bancos nacionales -D2- no logran

despegar de la misma manera.

En el año 2001 aumentan su participación las categorías C -Tanques de

pensamiento- 10 puntos porcentuales, D1 -Consultores independientes- 15 puntos

porcentuales y D3 -Expertos de empresas, organizaciones empresariales o bancos

internacionales- 12 puntos porcentuales. Aunque hay que aclarar que tanto los

Consultores independientes -D1- como los Tanques de pensamiento -C- tienen en el año

1985 una presencia considerable, entre ambos explican un 25% de los datos.

Con relación a los Tanques de Pensamiento -C- observamos que avanza en la

serie de los mejor posicionados, aumentando su participación 10 puntos porcentuales

alcanzando un 23% de los datos.

En relación a las Universidades -A- advertimos que, en términos generales, esta

esfera del expertise aumenta su participación con el paso del tiempo. En el año 2001

abarcan un 16% de las intervenciones. No obstante vemos que cae la participación de

los expertos de Universidades Públicas Nacionales -A1-. Esto puede deberse, entre otros

factores, por la mayor oferta de universidades privadas y al adelanto tecnológico de las

comunicaciones que acercan a los expertos de universidades extranjeras.

Más atrás, encontramos que la participación de los expertos de Organismos

multilaterales -B- no tiene en términos porcentuales mucha relevancia en los años

analizados. Esta categoría no solo adopta un porcentaje pequeño en las Planillas

Completas de 1985 y 2001, sino que en la mayoría de los diarios se mantiene esta

situación. Podemos mencionar como una excepción de lo anterior a El Periodista en

1985 y a Clarín en 2001 donde los porcentajes aumentan a 6% y 7% respectivamente.

En relación a los Funcionarios técnico-estatales -F- observamos que esta categoría

presenta una participación residual en los dos momentos analizados.

6) NOTAS FINALES: REDISCUTIENDO EL PERFIL DE LOS EXPERTOS

ECONOMICOS

Adolfo Bioy Casares solía decir que cuando los hombres hablan genéricamente

de “las mujeres” sólo hacen referencia a las mujeres lindas; algo de eso viene pasando,

pero en sentido inverso, con la expresión “los economistas”, que sólo haría referencia a

los economistas ortodoxos o neoliberales (es decir, los “feos”). Sin duda, cuando

hablamos de los economistas como tipo profesional cualquier rasgo que podamos

atribuirles debe valer por igual para los de izquierda y los de derecha, para heterodoxos

y ortodoxos, de lo contrario estaríamos generalizando características –por significativas

que fueran- que solo corresponden a una porción de esos actores.

En un reciente libro, Federico Neiburg y Mariano Plotkin han realizado un

sugerente esfuerzo por analizar los rasgos que singularizarían a los “economistas

profesionales” dentro del más amplio mundo de los científicos sociales. En primer

lugar, nos dicen los autores, “son los únicos especialistas formados específicamente

para desarrollar su actividad cerca del poder, ya sea económico (trabajando en

empresas, consultoras y financieras) o político (trabajando para el Estado)”; en segundo

término, esta presencia cercana al poder “se fundamenta... en la posesión de

conocimientos técnicos especializados, basados en el uso exclusivo de una jerga propia,

adquirida y legitimada en un mundo académico intensamente internacionalizado”; de

este modo, la economía “se presenta a la vez como una ciencia sobre la sociedad y

como un conjunto de herramientas operativas al servicio del poder”. En tercer lugar,

“los economistas construyen un poder singular a partir de su capacidad para transitar

entre medios y actividades diversas, haciendo valer, en cada una de ellas, los capitales

acumulados en los otros”; finalmente, “algunos economistas” suelen ocupar una

posición de “mediadores entre el campo económico nacional y los flujos de dinero en el

plano internacional” (pp.231-232, las cursivas son mías).

A la luz del análisis realizado en las páginas precedentes, creo que esta

caracterización capta algunos puntos claves, pero entremezclados con rasgos

circunstanciales o con calificaciones que merecerían una mejor elucidación. Dejando

por un momento de lado la última mención, que sólo abarcaría a “algunos economistas”,

me concentraré en los otros tres. En primera instancia, me parece discutible la

afirmación según la cual son los “únicos” especialistas formados específicamente para

desarrollar su actividad cerca del poder, un poder que, además, tiende a ser

homologado, en el contexto discursivo, con el poder dominante (o para mejor decir, los

poderes dominantes). En este punto no habría que perder de vista, por ejemplo, que

también los abogados podrían ser englobados en análoga caracterización (curiosamente

el libro no incluye ningún trabajo sobre el Derecho, disciplina de la cual surgieron

algunas de las ciencias sociales analizadas); y si nos extendemos un poco más, tal vez

habría que incluir a “politólogos” o especialistas en “relaciones internacionales”,

aunque estos dos últimos no hayan adquirido una posición preeminente en el mundo del

poder real. En cualquier caso, la cuestión de fondo hay que buscarla en otro lado. No es

que los economistas se forman para el poder, se forman académica y profesionalmente

para resolver problemas bajo restricciones (un estilo de formación que también

comparten los abogados, los médicos o los ingenieros, pero no los historiadores o los

sociólogos). Y como una parte fundamental -aunque no la única- del ejercicio del poder

(de cualquier poder: financiero o sindical, conservador o revolucionario) requiere

resolver problemas bajo restricciones, los economistas brindan respuestas –por

simplificadoras que puedan serlo en algunos casos- allí donde el historiador, el

sociólogo o el literato estamos más acostumbrados a acercar dudas, preguntas, paradojas

o críticas.

En segundo lugar, esa capacidad para resolver problemas se funda en el

desarrollo de principios, modelos teóricos y herramientas analíticas poderosas, con

capacidad descriptiva, explicativa, y bajo ciertas condiciones, predictiva, que le sirve de

sustento a una intervención “ingenieril” en el mundo de las decisiones. Esta idea según

la cual el desarrollo científico de una disciplina puede ser explicada –en un grado

significativo- por razones “internalistas”, ha sido desacreditada por largo tiempo entre

los sociólogos, pero yo estoy entre los que cree que debe ser reconsiderada, al menos en

una versión moderada77

. Como contrapartida, no deja de ser curioso que mientras en los

últimos años el resto de las ciencias sociales tendieron a desperdigarse, y más bien a

fragmentarse desde el punto de vista teórico, los economistas, en cambio, tendieron en

general a reforzar y pulir sus modelos y principios analíticos básicos, haciéndolos

crecientemente consensuados dentro de la profesión, e incluso evidenciando capacidad,

y ambición, para extenderlos y “exportarlos” –con suerte diversa- a otros ámbitos de la

77

En este punto, y frente al ahora dominante enfoque bourdiano de los “campos”, me parece más

prometedor explorar estrategias alternativas como las propuestas por Oscar Nudler en torno a los

“espacios controversiales” (2004).

vida social, política e institucional en las sociedades contemporáneas (Coats A. W.,

1981). En este sentido, ha de quedar claro que no son los conocimientos técnicos

especializados de los economistas los que están “basados en el uso exclusivo de una

jerga” internacionalizada: más bien es a la inversa. Todos los profesionales usamos

jergas, el punto es si esas jergas están fundadas, y en qué grado, en principios

epistémicos sólidos. En otras palabras, la idea clave aquí -otra idea que ha tenido mala

prensa en las ciencias sociales desde finales de los sesenta- es si un lenguaje acerca de la

realidad social se fundamenta, o no, en un sistema teórico, esto es, en un conjunto

lógicamente articulado y empíricamente contrastable de hipótesis, y no en un mero

agregado de “teorías” (uno puede tener muchas ruedas, volantes y carburadores, pero un

auto es otra cosa). Y entiendo que esos principios, para el caso de la economía,

conforman un sistema riguroso, aunque obviamente falible, criticable y perfectible,

como en toda disciplina científica. Por aquello que decía Kurt Lewin, “no hay nada más

práctico que una buena teoría”, es aquí donde hay que buscar algunas de las razones

fundamentales acerca de la consolidación profesional de la economía como una “ciencia

sobre la sociedad” y como un “conjunto de herramientas operativas”, que en muchos

casos estará al “servicio del poder” dominante, en buena medida por la capacidad de

dicho poder para comprar el saber de aquellos que solucionan problemas, y en otras

ocasiones podrá estar en su contra.

En tercer lugar, también habría que matizar la idea según la cual los economistas

“hacen valer”, en diferentes campos, “los capitales acumulados en los otros”. En cierto

sentido, podría argumentarse que otras figuras de las ciencias sociales (Gino Germani o

Ricardo Levene, por ejemplo) han evidenciado idéntica capacidad. Pero de todos

modos, el punto fundamental aquí es que las intersecciones por las que transita, y los

capitales que intermedia, un antropólogo o un historiador, son un tanto diferentes (en

volumen y composición) a los que intermedia un economista; incluso podría decirse que

mientras los primeros están más acotados a intermediar –fundamentalmente- variadas

formas de capital cultural, los economistas (como los abogados) operan efectivamente

en las intersecciones entre diferentes esferas sociales, actuando como intermediarios

entre distintas “fuentes de poder”. Los tipos de capital puestos en juego e intermediados,

desde Bunge a Cavallo, muestran claramente esta particularidad, con la salvedad de que

los economistas están apoyados en una modelística analítica poderosa, de la que

obviamente carecen los juristas. Por otra parte, esta intermediación está orientada a

resolver lo que la literatura sobre toma de decisiones ha denominado “problemas

retorcidos” (wicked), esto es, cuestiones que “no tienen un conjunto enumerable (o

exhaustivamente representable) de soluciones potenciales, y tampoco... existen criterios

que permitan establecer que todas las soluciones a un problema enredado han sido

identificadas y tomadas en cuenta”(Rittel & Webber, 1973). Por lo tanto, una función

crucial que cumplen los economistas –y que están dejando de cumplir los abogados- es

la de reducir la complejidad de las interacciones, en el marco de restricciones e

incertidumbres, definiendo los medios y los fines de la acción, como lo reconoció el

mismísimo Hayek alguna vez, descartando de paso cualquier ilusión ingenua de asepsia

tecnocrática.

Por cierto, esta intermediación entre esferas, también se traduce en la relación

entre lo nacional y lo internacional, y de ahí, entonces, que “algunos economistas”

ocupen una posición de “mediadores entre el campo económico nacional y los flujos de

dinero en el plano internacional”. Una posición que, a su vez, hunde sus raíces en los

cambios estructurales en la matriz de relaciones de poder entre Estado, mercado y

sociedad civil a escala global, las cuales han ubicado las decisiones económicas como

un eje estratégico en las redes de vinculación entre personas, organizaciones o regiones

(Centeno & Silva, 1998). En la dinámica de estos cambios, y en su compleja interacción

con las características disciplinares apuntadas, hay que encontrar algunos de los factores

principales que han catapultado a los economistas al centro de la escena transnacional.

BIBLIOGRAFÍA

Abelson, Donald E., “Los think tanks y la política exterior de los Estados Unidos en

perspectiva histórica”, Agenda de la política Exterior de los USA (Departamento de

Estado, Programas de información internacional) (http://usinfo.state.gov/journals/),

volumen 7, número 3, noviembre de 2002.

Aberbach, Joel D.; Hans-Ulrich Derlien, Renate Mayntz y Berta A. Rockman, “Altos

funcionarios federales de Estados Unidos y Alemania. Actitudes tecnocráticas y

políticas”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, UNESCO, Nro. 123, marzo de

1990.

Acuña, Carlos H. (comp.), La Nueva Matriz Política Argentina, Buenos Aires, Nueva

Visión, 1995.

Anderson, Perry, “Balance del neoliberalismo: lecciones para la izquierda”, El

Rodaballo, segunda época, año II, Nro. 3, verano 1995/96.

Aronson, Perla, “Políticos y expertos: ¿el fin de una relación conflictiva?”, Revista

científica de educación (USAL), Nro. 4, 2001.

Babb, Sarah, “Neoliberalism and the rise of the new money doctors: the globalization of

economic expertise in Mexico”, LASA, Chicago, september 1998.

Boréus, Kristina, “The shift to the right: Neoliberalism in argumentation and language

in the Swedish public debate since 1969”, European Journal of Political Research, Vol.

31, Nro. 3, 1997.

Bourdieu, Pierre, El neoliberalismo. Utopía (en vía de realización) de una explotación

sin límites

Braun, Miguel; Antonio Cicioni & Nicolás J. Ducoté, “Policy Implementation think

tank in developing countries? Lessons from Argentina”, BsAs, CIPPEC, mayo de 2002,

mimeo.

Brunner, José Joaquín "Investigación social y decisiones políticas: El mercado del

conocimiento", Nueva Sociedad, Nº 146, p. 111 y ss., 1996

Camou, Antonio, "Los Consejeros del Príncipe. Saber técnico y política en los procesos

de reforma económica en América Latina", Nueva Sociedad, 152, 1997.

Camou, Antonio, “Los Consejeros de Menem. Saber técnico y política en los orígenes

del menemismo, Cuadernos del CISH (UNLP), año 4, Nro. 5, 1999.

Centeno, Miguel A. & Patricio Silva (eds.), The Politics of Expertise in Latin America,

London and New York, Macmillan Press & St. Martin’s Press, 1998

Coats A. W., Economists in Government. An international comparative study, Duke

University Press, 1981.

Collins H.M. & Robert Evans, “The Third Wave of Science Studies: Studies of

Expertise and Experience”, Social Studies of Science, 32/2 (April 2002), pp. 235-296.

Coser, Lewis A. Hombres de Ideas. El punto de vista de un sociólogo (1965), México,

FCE, 1968.

DeLeón, Peter, “Sucesos políticos y las ciencias de las políticas”, en Peter Wagner, Carol

Hirschon Weiss, Björn Wittrock & Hellmut Wollman (comps.), Ciencias Sociales y

Estados Modernos. Experiencias nacionales e incidencias teóricas (1991), México,

FCE, 1999.

Desai, Radhika, “Second-hand dealers in ideas: think-tanks and thatcherite hegemony”,

New Left Review, 203, January/February 1994.

Fischer, Frank, “American think tanks: policy elites and the politicization of expertise”,

Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol. 4, Nro. 3,

July 1991.

Friedman, John, Planificación en el Ámbito Público, Madrid, MAP, 1991

Haass, Richard N., “Los think tanks y la política exterior estadounidense: la perspectiva de

un elaborador de políticas”, Agenda de la política Exterior de los USA (Departamento de

Estado, Programas de información internacional) (http://usinfo.state.gov/journals/),

volumen 7, número 3, noviembre de 2002.

Hira, Anil, “The creators of economic ideas: comparing economic knowledge network

in Latin America, Egypt, and Indonesia”, LASA, Chicago, september 1998.

James, Simon, “The idea brokers: the impact of think tank on British government”,

Public Administration, vol. 71, winter 1993.

Kaysen, Carl, “Model-makers and decision-makers: Economists and the policy

process”, The Public Interest, Nro. 12, Summer 1968.

Limoges, Camille, “Expert Knowledge and decision-making in controversy contexts”,

Public Understanding of Science, vol. 2, Nro. 4, 1993, pp. 417-426.

Lindblom, Charles E., El proceso de elaboración de políticas públicas (1980), México,

MAP & Miguel Angel Porrúa, 1991.

Macdonald, H. Malcolm, El intelectual en la política (1966), BsAs, Fabril editora,

1969.

Malloy, James M., “Policy analysts, public policy and regime structure in Latin

America”, Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol. 2,

Nro. 3, July 1989.

Mann, Michael, Las Fuentes del Poder Social. Una historia del poder desde los

comienzos hasta 1760 d.c. (1986), Madrid, Alianza, 1991.

McGann, James G., “Los think tanks y la transnacionalización de la política exterior”,

Agenda de la política Exterior de los USA (Departamento de Estado, Programas de

información internacional) (http://usinfo.state.gov/journals/), volumen 7, número 3,

noviembre de 2002.

Neiburg, Federico y Mariano Plotkin (compiladores): Intelectuales y expertos. La

construcción del conocimiento social en la Argentina. BsAs, Paidós, 2004.

Novelli, José Marcos N., “O campo dos economistas e o debate sobre a independencia

do banco central do Brasil no pos-64”, LASA, Chicago, september 1998.

Nudler, Oscar, “El cambio conceptual, los espacios controversiales y la refocalización”

(draft), VII Coloquio Internacional Bariloche de Filosofía, 2004.

Oszlak Oscar y O’Donnell Guillermo, “Estado y Políticas estatales en América Latina:

Hacia una estrategia de investigación” (1977), en Kliksberg Bernardo y Sulbrandt José

(comps.), Para investigar la Administración Pública, Madrid, INAP, 1984.

Pressman, Jeffrey L. & Aaron Wildavsky (1984), Implementación, México, FCE, 1998.

Rittel Horst W. & Melvin M. Webber “Dilemas de una teoría general de la planeación”

(1973), en Luis F. Aguilar Villanueva, Antología de Políticas Públicas, 4 vols. , México

DF, Miguel Angel Porrúa, 1993.

Start, Daniel & Ingie Hovland, Tools for Policy Impact: A Handbook for Researchers,

London, Overseas Development Institute (ODI), 2004.

Scott, Peter (1996), “El rol cambiante de la universidad en la producción de nuevo

conocimiento”, Pensamiento Universitario, Nro.8, nov. 1999.

Shils, Edward, Los intelectuales en las sociedades modernas (1974), BsAs, Ediciones

Tres Tiempos, 1976.

Silva, Patricio, “Intelectuales, tecnócratas y cambio social en Chile: pasado, presente y

perspectivas futuras”, Revista Mexicana de Sociología, 1/1992

Stein, Ernesto, Mariano Tommasi, Koldo Echevarria, Eduardo Lora y Mark Payne, La

Política de las Políticas Públicas, Washington DC, BID, Informe 2006.

Stone, Diane, Capturing the political imagination. Think tanks and the policy process,

London, Frank Cass, 1996.

Stone, Diane, “Think Tanks, Global Lesson-Drawing and Networking Social Policy

Ideas”, Global Social Policy, vol. I (3), 2001, pp. 338-360.

Turner, Stephen, “What is the Problem with Experts?”, Social Studies of Science, 31/1

(February 2001), pp. 123-149.

/// “El Saber detrás del Trono. Intelectuales-expertos, tanques de pensamiento y

políticas económicas en la Argentina democrática (1985-2001)”, en Adolfo Garcé y

Gerardo Uña (Coords.), Think Tanks y Políticas Públicas en Latinoamérica. Dinámicas

globales y realidades regionales, BsAs, Editorial Prometeo, 2006. ISBN 978-987-574-

122-5 (316). Se encuentra en prensa la edición en inglés.

VOLVER al Listado de Artículos