calidad, pertinencia y relaciones con el estado

CALIDAD, PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

"Una profunda contradicción entre conocimiento y sabiduría, entre desarrollo científico-tecnológico y bienestar social, parece dominar una civilización que se declara incapaz de resolver los problemas más elementales del mundo contemporáneo: la pobreza, la marginación y la desnutrición, las muertes infantiles y la degradación ambiental, en una época en que esta misma civilización nos sorprende con sus proezas científicas"1.

Esta contradicción entre las potencialidades y los logros efectivos de la educación superior constituye un criterio básico de evaluación de su pertinencia en una sociedad determinada.

1 BROVETTO, J. "El futuro de la educación superior en una sociedad en transformación" en: Diálogos. No. 25, 1998. "La educación superior: una puerta abierta al siglo XXI". OPl/LAC-Unesco, México, p. 15.

I. PROBLEMAS DE CALIDAD Y PERTINENCIA

DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL PAÍS

Cada vez se toma mayor conciencia en el país sobre la profunda crisis de calidad y pertinencia de la educación superior tanto privada como pública, y la necesidad de reformas significativas en este nivel educativo. Una breve enumeración de algunas de sus principales características actuales revela la gravedad de la crisis.

A. A pesar del alto grado de división y especialización del saber, desde hace 30 años la matrícula en Colombia sigue altamente concentrada en unas pocas áreas del conocimiento, correspondiente a las profesiones liberales clásicas, mientras continúa siendo mínima la matrícula en las áreas del conocimiento científico, tecnológico, humanístico y estético, indispensables para el desarrollo social, económico y cultural del país2. Esto implica una escasa pertinencia de la educación superior para el desarrollo de la sociedad colombiana. En efecto, uno de los principales obstáculos para la inserción creativa del país en la economía internacional, es el bajo número de científicos e ingenieros (tecnólogos) de alta calificación, y la baja demanda por estudios en Ciencias Sociales, Naturales y Matemáticas. De acuerdo con los estudios de la "Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo" Colombia tiene solamente 140 personas con capacidad científica y tecnológica por cada millón de habitantes, mientras otros países tienen ratios que son 3, 5 y aún 20 veces mayores: Brasil

2 En 1997 el 82% de la matrícula estaba concentrado en Economía. Administración, Contaduría y afines; Ingeniería, Arquitectura y afines; Ciencias de la Salud y Educación; mientras sólo el 1,8% de la matrícula correspondía a Matemáticas y Ciencias Naturales. (Icfes. Estadísticas de la Educación Superior. 1997).

CUATRO TEMAS CRÍTICOS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

(390), Argentina (652), Chile (432), México (215), Venezuela (273), Japón (4.853), Estados Unidos (3.265). Estas profundas carencias fundamentan la necesidad de multiplicar por cinco veces el actual número de científicos y tecnólogos de alta calificación en el país, según el ratio de 1 por cada 1.000 habitantes, para una meta de 36.000 propuesta por dicha Misión (8.000 doctores, 10.000 profesionales especializados y 18.000 tecnólogos y técnicos dedicados a la investigación)3.

En 1995 Colombia tenía solamente el 0,3% de jóvenes entre 20 y 24 años estudiando Ciencias Naturales y otro 0,3% en Matemáticas y Ciencias Informáticas, cuando en países desarrollados estos porcentajes ascienden a un mínimo de 2,2 respectivamente4.

B. La oferta y la matrícula están altamente concentradas (73% en 1997) en las cuatro principales áreas urbanas de un país caracterizado por una amplia distribución geográfica de la población, lo cual implica mínimas oportunidades de educación superior para un alto porcentaje de la juventud colombiana, 'excluida' de la participación laboral y social calificada en virtud de su origen geográfico. Es urgente frenar y revertir este proceso de concentración, para atender crecientes necesidades educativas en las numerosas ciudades peque-

" Colombia cuenta en la actualidad con menos de 5.000 científicos (180por millón de habitantes), de los cuales la mitad no ha realizado estudios de Maestría o Doctorado. Según las normas internacionales, sólo el 10% de la suma total estimada calificaría (18 por millón). Para un adecuado nivel de competencia, con una población de 36 millones de habitantes, Colombia debería tener en la actualidad al menos 36.000 científicos e ingenieros". Ver: Al filo de la oportunidad. Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo. Informe Final, 1995. Ejemplos: Australia: 5,2% y 1,8%; Austria: 2,5% y 2,8%; Canadá: 2,2% y 2,5%; España: 2,9% y 2,5%; Italia: 2,2% y 1,0%, México: 0,5% y 1,2%. Banco Mundial. "El conocimiento al servicio del desarrollo". Informe sobre el desarrollo mundial 1998/99. Washington, 1999. Cuadro. A,l. p. 179 (apéndice).

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ñas e intermedias en las que reside la mayor demanda potencial por educación superior de calidad y pertinencia. La carencia de oportunidades es aun mayor en las regiones más pobres, donde una oferta adecuada de educación superior podría contribuir significativamente a impulsar su desarrollo social, cultural y económico.

La importancia de esta 'exclusión' social radica en que, tanto ahora como en el futuro, el acceso a la educación superior de calidad es condición básica para la plena participación laboral y social. En la medida en que la sociedad se moderniza, la educación superior pierde su carácter restringido y/o elitista, se ma-sifica en una primera etapa (tasas de cobertura de más del 30% del grupo de edad) y luego se unlversaliza (tasas de cobertura de más del 60% y con tendencia a tasas de 80%)5.

C. En relación con el punto anterior, Colombia tiene una de las más bajas tasas de cobertura, de países con nivel de desarrollo similar, en relación con su población y con su capacidad económica (Producto Interno Bruto). La cobertura es altamente restrictiva en relación con el grupo de edad entre 18 y 24 años (14%), considerada muy baja en relación con los promedios de escolarización tanto de países industrializados como de otros países latinoamericanos6.

D. Esta tasa de escolarización sería aun más baja si se ampliara ese rango de edad en reconocimiento de la disminución del nivel etáreo de la población que actualmente demanda

En reconocimiento de estos cambios en la función social de la educación superior el término mismo de 'educación superior' ha sido remplazado por el nuevo término de educación 'terciaria', que refleja su nuevo carácter de acceso universal. Ver: OECD. "Redefining Tertiary Education", París, 1998. Según estadísticas del Banco Mundial, en 1990 las tasas de escolaridad superior en diversos países latinoamericanos eran las siguientes: Uruguay (50%); Perú (36%); Venezuela (29%); Costa Rica (26%); Chile (19%); México (14%). Banco Mundial. "Informe sobre el desarrollo mundial", 1993.

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educación superior7. Es muy baja, además, la participación de la población adulta mayor de 25 años, debido a la prevalencia de modelos institucionales y curriculares de oferta caracterizados por su rigidez, linearidad y presencialidad, que limitan el acceso a la educación superior a quienes por múltiples circunstancias laborales o familiares no pueden adaptarse a la rigidez e inflexibilidad de la oferta.

Un criterio básico de pertinencia social de la educación superior es el grado de ampliación social de su cobertura, de democratización de las oportunidades de acceso y resultados. En efecto, de poco sirve una educación superior de alta calidad pero restringida a una pequeña élite privilegiada. De poco sirve para el desarrollo de las fuerzas productivas (desarrollo económico, científico-tecnológico...), pues éste requiere una amplia base social, una masa crítica ilustrada que ie dé sustento, permanencia y difusión social8. Tampoco sirve para la paz social, la convivencia, la legitimidad de la democracia, la cooperación, pues la alta restricción en las oportunidades educativas es fuente de selección/exclusión social, de reproducción cultural de la desigualdad social preexistente y de deslegitimación de las instituciones democráticas en la sociedad moderna. Esta legitimidad está basada en la ideología meritocrática según la cual la ubicación de cada individuo en la estructura socio-ocupacional (y en la distribución del ingreso y del estatus) depende fundamentalmente de su

Debido al ingreso temprano a la educación primaria, en los últimos años ha aumentado significativamente el número de jóvenes de 15 a 17 años que demandan oportunidades de educación superior, lo cual amplía significativamente el grupo de edad escolarizable, reduciendo proporcionalmente la tasa de escolaridad en el nivel superior. En 1998, el 45,4% de los inscritos en el Examen de Estado (calendario A) tenían 16 años o menos, y el 37,2% tenía 17 años, para un total de 82,6% con 17 años o menos. (Icfes-SNP. 1998).

LAUDER. H. "Education, Democracy and the Economy", en: HALSEY, A. H., etal. Education. Culture, Economy, Society. Oxford U. Press, 1997, pp. 382-392.

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mérito y esfuerzo individual y no de factores socioeconómicos y demográficos adscriptivos o heredados9.

E. Los factores anteriores contribuyen a una alta desigualdad social de acceso a las oportunidades de educación superior. Sólo el 12% del 50% más pobre de la población tiene hoy acceso a la educación superior, y de éstos las 2/3 partes en instituciones privadas, las que actualmente concentran aproximadamente el 73% de la matrícula. {Un plan educativo para la paz. MEN, 1999). Es evidente entonces una participación creciente de la educación superior pública en el total de la matrícula de este nivel.

F. La creciente importancia de la acreditación educativa en las posibilidades de movilidad social y ocupacional en las sociedades modernas, genera una alta demanda social por mayores oportunidades educativas. Esta demanda social, aunada a las necesidades de modernización social y económica de estas sociedades, genera fuertes presiones hacia la universalización del nivel secundario, y la expansión y diversificación de la oferta de formación en el nivel superior.

La tendencia hacia la universalización del nivel secundario tiene dos principales implicaciones en la educación superior: el rápido y continuo aumento del número de graduados en busca de oportunidades de educación superior, y la demanda de nuevos programas e instituciones -distintas a la educación universitaria tradicional- que permitan destinos educativos y ocupacionales alternativos10.

9 GOLDTHORPE, J. H. "Problems of Meritocracy", en: HALSEY, A. H. op. cit. pp. 663-682.

10 Ver. OECD. "Alternatives to Universities". París, 1991.

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Sin embargo, en Colombia un número creciente de egresados de la secundaria se encuentra sometido a la siguiente situación:

a. No encuentra cupos en las instituciones públicas, generalmente universidades tradicionales, cuyos escasos cupos son altamente competidos";

b. Tampoco puede comprar educación superior privada de calidad, comúnmente de alto costo;

c. Tampoco encuentra una oferta diversificada de nuevas instituciones y programas, que ofrezcan educación de calidad equivalente a la universitaria tradicional .

Las consecuencias de esta situación son negativas desde perspectivas sociales y económicas: escasa di versificación y especialización de la estructura ocupacional, atraso tecnológico, concentración del ingreso y del poder, alta inequidad social en las oportunidades educativas, limitación en las oportunidades de movilidad social y ocupacional, hegemonía de modelos de rol social tradicional del doctor o intelectual.

G. Por otra parte, debido al alto desfase entre una creciente demanda por estudios universitarios de calidad y los es-

11 En 1996, el 58,2% del total de las solicitudes (187.473) por estudios universitarios diurnos de pregrado se concentró en las universidades públicas, las que sólo ofrecían un total de 39.015 cupos, para un ratio de 4.8 solicitudes por cada cupo. Dado que la mayor parte de esta demanda se concentra en las cinco universidades públicas de mayor calidad académica, en algunas de éstas, como la Universidad Nacional, el actual ratio entre aspirantes y cupos es de 15:1, y aumentando cada semestre. (Estadísticas de la educación superior. Resumen anual 1996. Icfes, 1997).

12 En Colombia, las instituciones distintas a las universidades (las así llamadas instituciones 'universitarias', las tecnológicas y las técnico-profesionales), en las cuales el 77,3% de la oferta es privada, ofrecían en 1996 un excedente de 35.293 cupos sobre las solicitudes. Sólo el 11,7% de la matrícula de pregrado correspondía a las instituciones tecnológicas y técnico-profesionales. (Icfes, 1997, op. cit.).

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casos cupos disponibles en las principales universidades estatales en las que se concentra la mayor parte de la demanda, se genera una alta selectividad que favorece a estudiantes de mayores niveles socioeconómicos y culturales relativos13. De esta manera se efectúa una rápida elevación del nivel socioeconómico de la población estudiantil de estas universidades, las que cada vez más están conformadas por sectores de clase media y egresados de instituciones privadas de secundaria. En este nuevo contexto se torna aún más difícil identificar la función propia y específica de la universidad estatal, que la diferencie claramente de la privada y que permita justificar políticamente el alto subsidio público a estas instituciones.

H. Otro tema importante se refiere al proceso colombiano -contrario a la experiencia internacional reciente- de sobre-valoración y hegemonía del imaginario de la 'universidad' tradicional como el único deber ser posible en la educación superior, como el ideal o modelo institucional al cual debieran asimilarse los otros tipos de instituciones de educación superior (las -mal llamadas- instituciones 'universitarias', las tecnológicas y las técnicas), las que en otros países corresponden a la clasificación de 'educación no-universitaria' (non-university education, según la clasificación de la OECD).

Este proceso, estimulado por la Ley 30, ha tenido tres importantes consecuencias negativas:

• La primera, ha sido la subvaloración social y académica de las instituciones de educación superior, distintas a las 'universidades' tradicionales, por lo cual éstas nunca han

13 Ya ha sido señalada la alta concentración de la demanda en unas pocas universidades públicas, cuyos escasos cupos, en relación con la creciente demanda, son cada vez más competidos,

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podido constituirse en alternativas de educación superior de calidad para un alto porcentaje de la juventud en busca de formación profesional para el trabajo'4. Este problema es tanto más importante cuanto que la expansión de la cobertura, y su necesaria redistribución regional, no puede realizarse mediante más de lo mismo (más de los mismos programas y tipos de instituciones) sino mediante la creación de nuevas instituciones y programas, preferiblemente de ciclo corto y en programas académicos orientados al desarrollo de las fuerzas productivas en contextos regionales.

• La segunda, ha sido el consiguiente reforzamiento del proceso de 'transformación' (de las instituciones técnicas a tecnológicas, de éstas a 'universitarias' y de éstas a 'universidades'), cuyo principal efecto ha sido la proliferación de nuevas 'universidades'; carentes de tradición académica, diversidad de saberes, e infraestructura técnico-pedagógica; lo que le otorga al país el dudoso honor de tener el mayor número de supuestas 'universidades' per cápita.

La principal innovación reciente en la educación superior en el mundo es el fortalecimiento y consolidación de nuevas instituciones 'alternativas' a la universidad tradicional, a cargo de la formación profesional de la juventud, en contextos de rápida expansión -y masificación- de la cobertura. Este contexto implica una creciente diferenciación y especialización institucional entre unas pocas 'universidades' orientadas a la investigación, y un gran conjunto de nuevos tipos de instituciones y programas especializados en la formación

14 En 1998 sólo el 5,0% de los inscritos en el Examen de Estado señaló preferencia por instituciones tecnológicas, y otro 5,4% por instituciones técnicas profesionales. (Icfes-SNP. 1998).

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profesional de los jóvenes, generalmente mediante opciones curriculares de ciclos cortos: instituciones técnicas, tecnológicas, politécnicos, fachhochschulen, hogescholen, instituís universitaires de technologie (lUTs), community colleges, regional colleges, etc. {Ver. OECD. "Alternatives to univer-sities". París, 1991). Lo anterior ha generado la necesidad de una clara diferenciación institucional y curricular entre las 'funciones' de generación de conocimientos (investigación y desarrollo) y las funciones de formación profesional para el mercado de trabajo, ofrecida a la mayoría de los jóvenes participantes en la educación superior.

• La tercera consecuencia negativa es la mayor desigualdad social de acceso a oportunidades educativas de calidad, debido a la alta selectividad socioeconómica y cultural en las principales universidades públicas, lo cual condena a los previamente excluidos, en virtud de su escaso capital cultural, a oportunidades educativas; tanto en instituciones privadas como públicas; de menor calidad y poco valor socio-ocupacional.

I. Otros temas de importancia se refieren a la escasa capacidad de innovación curricular y pedagógica, a la precariedad de programas de formación/actualización de docentes de nivel superior, y a la poca capacidad de generación de nuevos conocimientos en las instituciones de educación superior.

J. Finalmente, el principal problema de la educación superior reside en la incapacidad del Estado colombiano para orientar, evaluar, controlar y regular el desarrollo de la educación superior, de origen tanto privado como estatal, hacia el logro de un conjunto de bienes públicos, generados por la educación superior y necesarios en la sociedad moderna. {Ver. Cap. II. Bienes públicos de la educación superior). Esta


incapacidad se ha acentuado en virtud del nuevo contexto de desregulación y autonomía institucional, generado por la T „,, an ^i^ i n m ,, „,,„ „„-,< „„„ i ;™,^ „„ „i „ „„ Í+ , , I~ T\T " M 1 W j^c_y J U uc lyyz. , y i ju t 5Cid aucuiz.auu cu ci c a p n u i u i v n u c -

vas relaciones entre Estado e instituciones de educación superior".

Esta breve caracterización de la situación actual de la educación superior en el país genera interrogantes importantes sobre la calidad y pertinencia de la actual oferta institucional y curricular, tanto de origen privado como público.

El principal referente de calidad y pertinencia es el grado de contribución al logro de los principales bienes públicos generados por la educación superior en la sociedad moderna.

"La pertinencia de la educación superior debe evaluarse en función de la adecuación entre lo que la sociedad espera de las instituciones y lo que éstas hacen. Ello requiere normas éticas, imparcialidad política, capacidad crítica y, ai mismo tiempo, una mejor articulación con los problemas de la sociedad}' del mundo del trabajo, fundando las orientaciones a largo plazo en objetivos y necesidades sociales, comprendidos el respeto de las culturas y la protección del medio ambienté1''. Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI: Visión y acción. Conferencia Mundial sobre la Educación Superior. Unesco, 1998.

II. BIENES PÚBLICOS GENERADOS POR LA EDUCACIÓN SUPERIOR

A. Un importante bien público, de gran incidencia en la necesaria integración y cohesión social, y de escaso reconocimiento en los discursos comunes sobre la educación superior, es la socialización de la juventud en el conjunto de valores, pautas de conducta, tradiciones, saberes, e imaginarios colectivos, que conforman el núcleo de la identidad y la 'moral' social (conducta ética y moral referida a normas sociales). De ambas depende, en gran medida, el funcionamiento relativamente armónico, pacífico y eficiente de la sociedad moderna.

"Misiones y funciones de la educación superior... d) contribuir a comprender, interpretar, preservar, reforzar, fomentar y difundir las culturas nacionales y regionales e históricas, en un contexto de pluralismo y diversidad regional; e) contribuir a proteger y consolidar los valores de la sociedad, velando por inculcar en los jóvenes los valores en que reposa la ciudadanía democrática y proporcionando perspectivas críticas y objetivas a fin de propiciar el debate sobre las opciones estratégicas y el fortalecimiento de enfoques humanistas". Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI: Visión y acción. Op. cit.

La función de socialización en común, y de educación 'moral', asume mayor importancia en el contexto de la sociedad moderna caracterizada por la valoración y reconocimiento tanto del pluralismo (cultural, étnico, político...) como de la 'individualización' de la identidad personal y opciones de vida, promovidas por la internacionalización (globalización) de las interacciones sociales, económicas y culturales. En este nuevo contexto, la formación de la 'moral social' se convierte, en muchas sociedades, en el mínimo co-


mún denominador de la conducta social entre los ciudadanos plurales, heterogéneos, altamente individualizados, abiertos y conectados con otras culturas, pensamientos y formas de conducta15.

B. Otro 'bien público', esencial en la legitimación de la estructura socio-ocupacional de la sociedad moderna, es la contribución de la educación superior a la construcción de las condiciones de la democracia real, mediante la igualdad social de oportunidades educativas desde el nivel preescolar hasta el terciario o superior, a todos los individuos, independientemente de las condiciones sociales, económicas, culturales o geográficas de su origen16. El acceso a la educación superior de calidad se ha convertido en uno de los principales mecanismos de inclusión o exclusión social, de acceso calificado al mercado laboral y de participación creativa y proac-tiva en ia vida social y política. Por esta razón, a medida que una sociedad se modernice, el acceso a la educación superior supera su carácter restringido y se masifica, continuando posteriormente el proceso de expansión de la cobertura hacia su universalización17.

C. Otro bien público es la contribución de la educación al desarrollo de las fuerzas productivas (generación de rique-

15 Ver. BERIAIN, J. La integración en las sociedades modernas. Anthropos, 1996.

16 "Igualdad de acceso. De conformidad con el párrafo 1 del artículo 26 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el acceso a los estudios superiores debería estar basado en los méritos, la capacidad, los esfuerzos, la perseverancia y la determinación de los aspirantes y, en la perspectiva de la educación a lo largo de toda la vida, podrá tener lugar a cualquier edad, tomando debidamente en cuenta las competencias adquiridas anteriormente. En consecuencia, en el acceso a la educación superior no se podrá admitir ninguna discriminación fundada en la raza, el sexo, el idioma, la religión o en consideraciones económicas, Guturales o sociales, ni en incapacidades físicas". Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI. Op. cit.

17 Ver. OECD. "Redefining Tertiary Education". Op. cit.

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za social), lo cual en la sociedad moderna depende cada vez más de la formación de la capacidad endógena en Ciencia y Tecnología. Sin esta capacidad no hay posibilidades de inserción creativa en las relaciones económicas internacionales, en las que rigen estándares globales de calidad de la producción18.

D. La función de generación de conocimientos orientados a la satisfacción y solución de las principales necesidades y problemas de la sociedad, es otro bien público que le otorga alta pertinencia a la educación superior. A las instituciones de este nivel educativo les corresponde la tarea necesaria de evaluación crítica de las opciones vigentes de desarrollo económico y social, y de elaboración prepositiva y proactiva de políticas alternativas conducentes a mayor equidad social, mejor calidad de vida, mayores oportunidades de desarrollo de la potencialidad humana, y a una producción ecológicamente sustentable.

"Hay que reafirmar que la misión central de la enseñanza superior es la formación y educación orientada hacia una visión de largo plazo, y no sólo una búsqueda de adaptación a las necesidades inmediatas del mercado de trabajo. (...) La enseñanza superior debe ser definida como un servicio público y no como una empresa del saber y de la formación orientada por las leyes del mercado. (...) Reconocer también la importancia de la función crítica de las instituciones de enseñanza superior dentro de una sociedad en fuerte transformación; en ese sentido, hay que incitar a las instituciones a desempeñar un papel activo, creador e innovador para instruir y ayudar a la sociedad a controlar el cambio para mejorar el bienestar de la población y disminuir las diferencias sociales y las desigualdades entre hombres y mujeres, así como la tasa de desempleo" '.

18 BROWN. Ph. & LAUDER, H. "Education, Globalization and Economic Development", en: HALSEY. A. HS, etal. Op. cit., pp. 172-192.

19 SAINT-PIERRE, C. "La enseñanza superior y su papel esencial en el desarrollo

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"La educación superior debe reforzar sus funciones de servicio a la sociedad, y más concretamente sus actividades encaminadas a erradicar la r)obreva la intolerancia el analfabetismo, el hambre, el deterioro del medio ambiente y las enfermedades, principalmente mediante un tratamiento interdisciplinario y transdisciplinario para analizar los problemas y las cuestiones planteados". Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI. Op. cit.

E. Otros bienes públicos se refieren al papel de la educación superior en la elevación del nivel cultural general de la población; en la formación de valores éticos, políticos, ecológicos ...; en la formación de cultura científica; en la promoción de la creatividad estética, artística, tecnológica, etc.

En sentido estricto, todos y cada uno de estos bienes públicos esperados de la educación superior podrían ser igualmente generados por instituciones privadas o estatales. Ninguno de estos bienes públicos es una función intrínseca o patrimonio particular del origen institucional. El logro de estos bienes públicos, necesarios en la sociedad moderna, no depende del origen institucional sino de la capacidad estatal de orientación, evaluación, control y regulación, de los diversos tipos de instituciones, hacia el logro de dichos bienes públicos.

Por ejemplo, los subsidios a la demanda, tan temidos y cuestionados en los debates actuales en las instituciones públicas, basadas históricamente en el modelo de subsidio iner-cial a la oferta, pueden ser un poderoso instrumento al servicio de metas de aumento de demanda y matrícula por áreas del conocimiento científico y tecnológico consideradas estratégicas y prioritarias para el desarrollo nacional. También

humanos", en: La Educación Superior: una puerta abierta al siglo XX!. Diálogo. No. 25. OPI/LAC-Unesco, México, p. 7.

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pueden ser un medio eficaz para promover la participación en la educación superior de determinados sectores socioeconómicos, o jóvenes de determinadas regiones, quienes no participarían sin subsidio a la demanda. Estas importantes metas difícilmente pueden lograrse en el esquema vigente de subsidio a la oferta. Lo que se requiere, entonces, es una política pública claramente dirigida al logro de bienes públicos y con una sólida capacidad de evaluación, control y regulación. En ausencia de esta política pública, y de esta capacidad estatal, tanto las instituciones privadas como las estatales están a la deriva, sin norte, sin escenarios futuros deseables, sin imagen objetivo, y cada una definiendo su acción según sus propios objetivos autorreferidos y monoinstitucionales.

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EL PROBLEMA DE LA IDENTIDAD Y PERTINENCIA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA

Una primera aproximación a esta problemática tiene que ver con el interrogante respecto a la función social de la educación superior estatal: ¿qué es aquello que es propio y particular de este tipo de educación, que lo define y diferencia cualitativamente de la privada? ¿Cuál es la función que justifica y legitima el alto gasto público en instituciones estatales de educación superior?

Durante las décadas del sesenta y setenta fueron comunes los argumentos respecto al carácter 'popular', 'crítico' y contestatario de la universidad estatal, como rasgo definitorio y diferenciador respecto a la privada. Durante la década del ochenta esta diferenciación estaba basada en una supuesta mayor 'cientificidad' y 'calidad' de la primera. Durante la década actual esas diferencias desaparecen rápidamente y se dificulta identificar aquellas funciones educativas que sean propias y específicas a las instituciones públicas y las privadas.

En efecto, los viejos argumentos de cientificidad y calidad no son válidos pues ni el uno ni el otro son propios o consustanciales al carácter público o privado de la universidad (de hecho algunas universidades privadas de élite tienen mucha mayor y mejor investigación y calidad que muchas instituciones estatales, y aún compiten con las mejores de éstas en algunos campos del saber...).

Por otra parte, ya ha sido señalado el proceso de alta selectividad sociocultural en las cinco universidades estatales que concentran la mayor parte de la demanda, con la consiguiente elevación del nivel socioeconómico de su cuerpo es-

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tudiantil. Este nivel es mayor en las principales universidades estatales que en el conjunto de instituciones privadas de educación superior, exceptuando a las cinco instituciones de élite20.

Ya ha sido también señalado cómo los diversos bienes públicos esperados de la educación superior podrían ser igualmente generados por instituciones privadas o estatales, dado que ninguno de ellos es patrimonio particular o función intrínseca del origen institucional.

Esta situación dificulta enormemente identificar aquella función educativa, propia y específica de la universidad estatal, que permita su clara y unívoca diferenciación respecto a las instituciones privadas y la consiguiente justificación política del subsidio público.

Sin embargo, si bien es cierto que el logro de esos necesarios bienes públicos de la educación superior no depende del origen institucional sino de la capacidad estatal de orientación, evaluación, control y regulación, de los diversos tipos de instituciones, hacia logros y metas claramente definidas, no es menos cierto que el uso socialmente responsable de la autonomía institucional exige de las instituciones públicas la definición de políticas y prioridades orientadas a la mayor pertinencia social de la acción institucional.

20 Existen pocas instituciones públicas en las que se han realizado esfuerzos conscientes de promoción del acceso de estudiantes de estratos 1 y 2, mediante reformas en los criterios y procedimientos de admisión, y oportunidades de educación remedial y compensatoria para estudiantes de estos bajos estratos socio-culturales. Una importante experiencia reside en la Facultad de Tecnologías, de la U. Distrital, en Ciudad Bolívar. Otra experiencia, aún no suficientemente evaluada, es la reforma de los exámenes de admisión en la U. de Antioquia. En laa mayoría de las instituciones públicas persisten fuertes sesgos socioculturales en sus procedimientos de admisión, conducentes a una alta selectividad socioeconómica en el cuerpo estudiantil

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En el logro de esta pertinencia reside la principal justificación social y política del subsidio público a las instituciones estatales. Este subsidio se 'gana' y se legitima, no es un derecho inalienable adquirido en virtud de un supuesto carácter público de la institución.

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IV. NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADO E INSTITUCIONES

DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

A. Nuevas políticas de evaluación y financiación

A partir de los primeros años de la década pasada -la llamada 'década perdida' de América Latina- se ha evidenciado una profunda y rápida transformación de las relaciones tradicionales entre Estado y sociedad, expresadas a través de nuevos modelos de desarrollo económico y social, y nuevos objetivos y orientaciones de la política social sectorial21. En términos generales, los siguientes pueden tipificar los principales cambios habidos en las relaciones entre Estado y sociedad en la región:

1. Del rol tradicional de Estado providente, benefactor, poco interesado en la evaluación de la relación costo/beneficio del gasto público, a nuevo rol de Estado 'evaluador' de la eficiencia, eficacia y relevancia social del gasto público, así como de sus diversas opciones y alternativas posibles22. Mayores exigencias de responsabilidad social, eficiencia interna y eficacia, a las instituciones y programas que reciben dineros públicos. Alto énfasis en los conceptos de 'transparencia' y accountability en el funcionamiento de estas instituciones y programas, y en el manejo de los fondos públicos23.

21 OCAMPO, J. A. "Estado y desarrollo social en la "revolución pacífica", en: GONZÁLEZ. C. (Editor). El fin del Neoliberalismo: el Neoestructuralismo y modelos alternativos para el desarrollo social y económico. Indepaz, Bogotá. 1993.

22 Ver. DALE, R. "The State and the Gobernance of Education: an analysis of the Restructuring ofthe State-Education Relationship", en: HALSEY, A. H. op. cit.. pp. 273-282.

23 BRUNNER. J. J. "La educación en América Latina durante la década de 1980: la economía política de los sistemas", en: KENT, R. (compilador) Los temas críticos

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2. Políticas de "descentralización" -hacia regiones y aún municipios- de responsabilidades de ejecución y administración de diversas actividades productivas y de servicios, tradicionalmente centralizadas en los organismos centrales de gobierno.

Esta política implica una nueva función de las instituciones u organismos centrales, de definición de las políticas globales, y de planificación y evaluación, y la necesidad de nuevas formas de relación entre éstas y las respectivas instituciones regionales. También implica una mayor participación de las regiones y municipios en la financiación de servicios e infraestructura, tradicionalmente sufragados por el gobierno central.

3. Políticas de 'privatización' de diversas actividades productivas y de prestación de servicios sociales, conjuntamente con la introducción de diversas modalidades de asociación entre empresas públicas y privadas. Así mismo, se le otorga un mayor papel a los diversos tipos de ONGs en funciones complementarias y/o de remplazo a las del Estado. Énfasis en el concepto y la práctica del 'subsidiarismo'.

Estas políticas se derivan de objetivos de especializar la acción del Estado en las actividades y funciones consustanciales a la gestión pública, no delegables, para lo cual es necesario descargar al Estado de tareas que no le son esenciales y que podrían realizarse en empresas privadas y/o mixtas, y en ONGs, en las que se esperan mayores posibilidades de eficiencia, productividad y capacidad de respuesta.

de la educación superior en América Latina. Estudios comparativos. Fondo de Cultura Económica. México, 1996. pp. 106-163.

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4. Estrategias de 'focalización' del gasto público en determinados grupos o sectores socioeconómicos (población objetivo), en lugar de la financiación de instituciones o servicios ofrecidos a quien los quiera demandar (subsidio a la oferta). Estas estrategias apuntan a lograr una mayor eficacia en la prestación de determinado servicio a los grupos sociales o comunidades de mayor necesidad de éste.

Estos grandes cambios en los objetivos y orientaciones de la política social asumen especificidades propias en cada uno de los sectores de aplicación: salud, educación, vivienda, protección a la infancia, etc.

En el caso de la educación superior, estos cambios en las relaciones entre Estado, instituciones y sociedad, conforma el nuevo contexto político mayor en el que se inscribe la política sectorial respecto a este nivel educativo. Las instituciones públicas de educación superior han sido particularmente afectadas por estos cambios en la política educativa24. El financiamiento estatal de estas instituciones está cada vez más sometido a una intensa competencia -en el contexto de recursos siempre insuficientes- por parte de nuevas e importantes necesidades de diversa índole: social, económica, cultural, ambiental, militar, etc. Esta intensa competencia exige del Estado una clara jerarquización de las prioridades, acompañada de evaluación comparativa entre diversas necesidades y opciones de inversión. Esta evaluación implica la aplicación de criterios de costo/beneficio, de rentabilidad social, productividad, eficiencia interna e innovación institucional, así como la identificación de alternativas o sustitutos del gasto público25.

24 BRUNNER. J. J. "Estado y Educación Superior en América Latina", en: NEAVE. G. & van VUGHT. F. A. Prometeo encadenado. Estado y educación superior en Europa. Gedisa. Debate socioeconómico, Barcelona, 1994.

25 Ver: PUIGROSS, A. & KROTSCH, P. (compiladores). "Universidad y evalua-

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En este contexto pierde legitimidad social y política el esquema tradicional de financiación inercial de la educación superior pública, basado en un alto grado de dependencia del presupuesto oficial y en ausencia de evaluación del costo/beneficio social de este gasto por parte del Estado. El tradicional Estado paternalista y providente cede el paso al nuevo Estado 'evaluador' y orientador de los resultados sociales, económicos y culturales de la educación superior.

Ninguna institución puede entonces pretender privilegios o tratamientos especiales, ni por sus tradiciones e historia, ni por autodefiniciones como la de ser la 'Universidad del Estado', como se pretende en la Universidad Nacional. Toda institución debe justificar y legitimar su porción del gasto público a ella asignada: mediante esfuerzos reconocidos de auto y hetero-evaluación, el logro de mayor eficiencia interna y relevancia externa ue su acción, y ia impiementacion exitosa de innovaciones institucionales (en la docencia, la investigación y la extensión).

Lo anterior se expresa en el diseño de nuevos esquemas de financiación de la educación superior, tales como:

• el ofrecimiento de fondos para programas específicos de investigación, de desarrollo regional, de fortalecimiento de determinada área del saber, etc.;

• el estímulo económico al esfuerzo institucional de generación de recursos propios, por concepto de investigaciones, asesorías, matrículas, donaciones, convenios, venta de servicios, etc.;

• esquemas de competencia o emulación interinstitucional en relación con el logro de determinados objetivos académicos;

ción. Estado del debate". Colección Cuadernos, Rei Argentina, S. A., 1994.

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CALIDAD. PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

• programas de becas, subsidios y crédito educativo;

• financiación según planes específicos y temporales de desarrollo institucional.

La asignación de recursos estatales estará cada vez más mediatizada por la competencia y emulación interinstitucional, por los esfuerzos de auto-evaluación como condición previa a la 'acreditación' institucional, y por la evaluación externa de los logros y del desempeño de cada institución26. El ámbito de la autonomía se centra en las decisiones internas referidas al proceso y los medios escogidos para el logro de los objetivos de calidad, relevancia, eficiencia y productividad institucional. Por su parte, el Estado ejerce su potestad para definir objetivos y prioridades societales que requieren la contribución creativa de las instituciones de educación superior.

"Las acciones y subsidios del Estado deben apuntar hacia tres objetivos bien precisos: educar al más pobre, costear los bienes que la iniciativa privada no produciría por sí sola, y asegurar una información transparente acerca de las diversas opciones educativas. Esto implica cambios bastante drásticos en la asignación tradicional de los gastos y de los costos, en la secuencia convencional de soluciones educativas, en los papeles y la habitual organización interna del aparato educativo. (...) Hay que pasar de una vez a la gestión por objetivos. Lo esencial no son los aparatos: son las funciones. No es la enseñanza: es el aprendizaje. No es instruir: es educar. No es el maestro: es el alumno. No es la burocracia: es el aula. (...) De suerte que el Estado no puede seguir reducido a proveer los insumas: tiene que responder por los productos. Las soluciones educativas no pueden seguir siendo acartonadas: tienen que

26 TORRANCE, H. "Assessment, Accountability and Standards: using Assessment to control the reform of schooling", en: HALSEY, A. H. op. cit.. pp. 320-331.

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escoger los métodos que sirvan mejor a cada una de sus grandes categorías de usuarios. La autoridad no puede seguir resiuietiuu tan tejos ue ¡os prouiemas: ios memos y ia responsabilidad deben confiarse a quien mejor puede controlar los resultados. (...) Tiene que haber sistemas de evaluación y de información creíbles, amplios y permanentes acerca de los agentes, el proceso y los resultados del sistema en cada nivel"11.

B. Desregulación estatal y autorregulación

En este contexto general, el evento reciente de mayor trascendencia en la dinámica actual y la evolución futura de la educación superior colombiana, ha sido la promulgación de la Ley 30 de 1992. Este nuevo marco jurídico-normativo formuló cambios muy significativos, radicales, en la naturaleza de las relaciones entre el Estado, las instituciones de educación superior y la comunidad académica. Estos cambios se refieren al nuevo contexto de 'desregulación' de este nivel educativo por parte del Estado, con la consiguiente redefinición de las funciones y competencias de los organismos estatales previamente a cargo de orientar, regular, planear y controlar la oferta de educación superior (Icfes). En remplazo de la anterior regulación estatal se formularon criterios y mecanismos de 'autorregulación', en el marco de una mayor autonomía institucional. Otros cambios importantes están representados por nuevos criterios y modalidades de financiación, tanto de la oferta como de la demanda por educación superior28.

27 GÓMEZ BUENDÍA, H. (director). Educación, la Agenda del Siglo XXI. Hacia un desarrollo humano. PNUD - TM Editores, 1998, pp. xxx-xxxi.

28 Otras importantes implicaciones de la Ley 30, tal vez menos evidentes y notorias que las anteriores, por tanto menos analizadas, se refieren a dinámicas de organización, jerarquización y diferenciación, entre los diversos tipos de institu-

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A ocho años de la formulación de la ley, se impone un proceso de análisis crítico y evaluativo sobre sus efectos (positivos y negativos) en diversas dimensiones de la educación superior colombiana, con el fin de identificar las necesarias reformas, actualizaciones o modificaciones a la ley.

El cambio más importante en las relaciones entre el Estado y las instituciones de educación superior ha sido la desregulación por parte del primero, de sus anteriores funciones de control administrativo y académico sobre programas e instituciones (Ley 30, 1992)29. Aunque el Estado mantiene importantes funciones (o deberes) de velar por la calidad de la educación ofrecida, y de fomento activo de la investigación y de la divulgación del conocimiento (artículos 3 y 31 a 33), la responsabilidad por la oferta y calidad de los programas recae ahora en cada institución en el marco de mayor autonomía institucional (artículo 28). En este contexto, los organismos estatales anteriormente a cargo de funciones de control y de formulación de políticas fueron redefinidos con funciones de fomento e información, de secretaría técnica del CESU (Consejo Nacional de Educación Superior)30, y de ejecución de políticas definidas por el gobierno (artículo 37 y Decreto 1211 de 1993).

ciones que conforman la educación superior, como rsultado de la tipología de instituciones, y de sus relaciones mutuas, formuladas en dicha ley (Capítulo IV, artículos 16 a 22). Ver: GÓMEZ, V. M. "La diversificación de la educación superior. Condición para la modernización productiva con equidad". Análisis Político, No. 23. lepri-UN, 1994, pp. 34-53.

29 GÓMEZ, V. M. "Desregulación, autorregulación y pertinencia de la educación superior en Colombia. Un análisis crítico de la Ley 30". Seminario Ascun-Cresaic (Unesco)- UN, marzo 19-21, 1998, Bogotá.

30 El CESU es un organismo permanente, vinculado al MEN, con funciones de coordinación, planificación, recomendación y asesoría. Está conformado por representantes del gobierno, de rectores de diversos tipos de instituciones y de profesores y estudiantes (artículos 34 a 36).

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La autorregulación se ejerce en el marco de dos mecanismos a través de los cuales se espera una nueva relación de c v a i u a t i u a , c u n u u i y i c s j j u u s a u m u a u su^mt yuccuut i tuui i i iy)

entre el Estado, las instituciones de educación superior y la sociedad. Éstas son el Sistema Nacional de Acreditación, y el de Información (artículos 53 y 56).

El primero ha sido concebido como un proceso voluntario y continuo de auto y hetero-evaluación, de instituciones y programas académicos, con el propósito de elevar su calidad y pertinencia social, y así garantizarle a la sociedad en general -y a los estudiantes y sus padres en particular- que las instituciones que hacen parte de dicho 'sistema' están imbuidas del ethos académico, y que cumplen con los más altos requisitos de calidad y responsabilidad en la formación ofrecida31. Por su parte, el Sistema Nacional de Información tiene como función sistematizar toda la información referida a la calidad de las instituciones y programas de educación superior (lo que implica el diseño de complejos sistemas de índices e indicadores de calidad), con el fin de ofrecerle a la sociedad -particularmente a los padres de familia y estudiantes- la información necesaria para efectuar la evaluación comparativa sobre las diferentes ofertas institucionales y de formación32.

31 Las políticas generales de acreditación fueron definidas en el Acuerdo 06 de 1995, del CESU. El Consejo Nacional de Acreditación es el organismo académico a cargo de la implementación de dichas políticas.

32 Del Sistema de Información se espera que ofrezca mayor transparencia y objetividad en el mercado de oferta y demanda de educación superior, y que permita la validación social, externa, de la 'acreditación' lograda por determinadas instituciones y programas. Ver. GÓMEZ. V. M. "La acreditación formal y social: el papel de la evaluación académica cualitativa". Revista Nómadas. U. Central. Número 3, septiembre 1995, pp. 116-126.

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V. ESTADO, POLÍTICA Y PERTINENCIA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

A. Autorregulación y pertinencia institucional autorreferida

Es necesario relevar la gran importancia de la nueva política de fortalecimiento de la capacidad de autorregulación institucional, en lugar de los anteriores procesos de control externo, burocrático, por parte de organismos estatales en los que eran comunes serios problemas de incompetencia, ineficiencia interna, burocratización y aun corrupción, y que no constituyeron el mejor ejemplo, por parte del Estado, de acción orientadora, prepositiva, y en función del beneficio colectivo. La mayor autonomía institucional implica, además, el reconocimiento de que la consolidación académica de la institución es el principal factor determinante de la calidad de la educación ofrecida.

Sin embargo, no es suficiente la autorregulación para lograr la calidad y pertinencia de la educación superior en relación con su contribución al desarrollo social y económico general. La desregulación, y el consiguiente debilitamiento de las funciones y de la capacidad del Estado de planear y orientar prospectivamente el desarrollo futuro deseable de la educación superior, generó un 'vacío' normativo y de propósitos. En ausencia de 'futuros deseables' para la educación superior, su orientación y su dinámica quedaron supeditadas a las iniciativas particulares de cada institución, en función de sus propósitos generales y de sus estrategias de acomodo al mercado de oferta y demanda por este nivel educativo. En ausencia de grandes metas o visiones objetivo, o escenarios deseables de la educación superior, que orienten y enmarquen las iniciativas de cada institución, la autorregulación se convierte en un proceso autorreferido a la 'misión' de cada

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institución, que puede ser muy bien intencionada pero particularista y no contribuir significativamente al desarrollo uci pa í s .

Por otra parte, la autoevaluación positiva de dicho proyecto institucional conduce a atribuirle 'pertinencia' a la institución, creando así la paradoja de una pertinencia autorreferida y mono-institucional, y escasa pertinencia social, sistémica, externa a la institución. De esta manera se corre el grave riesgo de reducir el análisis de la pertinencia del 'sistema' o conjunto de instituciones de educación superior, a una supuesta pertinencia mono-institucional, autorreferida, legitimada por los nuevos principios de autorregulación, autoevaluación y autonomía institucional. La sumatoria de instituciones así autorreferidas, o pertinencias mono-institucionales, atomizadas y particularistas, no le genera pertinencia social al sistema de educación superior33.

En toda sociedad, la pertinencia de la educación se refiere al grado en que contribuye al logro de determinados objetivos sociales y económicos, definidos como prioritarios, estratégicos o deseables en dicha sociedad, o bienes públicos generados por la educación superior. De esta contribución, o pertinencia social, se deriva el mayor o menor grado de importancia que se le otorga a la educación superior, y que se expresa en políticas específicas de financiación, fortalecimiento, expansión, modernización, etc. Es por esta razón que, en muchas sociedades, los bienes públicos generados por la educación superior son valorados como la principal

33 La nueva 'autonomía' institucional se da en un contexto de ausencia de 'visiones estratégicas' u objetivos de nivel macro, para la educación superior, lo que imposibilita su planeación/orientación en función de objetivos básicos para el desarrollo del país. Ver: SERRANO, M. El impacto de la reforma a la educación superior en Colombia: debate e implementación (1992-1995). lepri, U N, 1996.

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contribución a la modernización social y económica; a la creación de condiciones de competitividad internacional; a la formación de las élites intelectuales, científico-tecnológicas y políticas; a la elevación del nivel cultural general de la sociedad, etc., por lo cual se le otorga una alta prioridad a la formulación y financiación de una política de Estado para la educación superior.

La pertinencia social de la educación superior implica que ésta no puede ser concebida como un 'bien' privado que usufructúa un reducido y privilegiado grupo de egresados. Por el contrario, su pertinencia depende de lograr convertirse en poderoso instrumento de modernización y desarrollo general, es decir, de generación de bienes públicos. {Ver. Cap. II. Bienes públicos generados por la educación superior).

Desde la perspectiva anterior, es claro que la pertinencia social de la educación superior no puede ser reducida a la actual situación de pertinencia mono-institucional autorreferida, generada por la Ley 30. Existen múltiples necesidades sociales y económicas cuya solución depende de la calidad y pertinencia de la educación superior. Algunas de estas necesidades pueden servir como referencia evaluativa del grado de pertinencia de la educación superior en el país. Por ejemplo, es importante evaluar la contribución de este nivel educativo a la solución de importantes necesidades como las siguientes:

• la expansión de la cobertura, del 14% actual a tasas de 25% o 30%, así como la necesaria redistribución de la oferta y las matrículas hacia las regiones y las numerosas ciudades pequeñas e intermedias que caracterizan la distribución geográfica de la población en el país;

• lo anterior implica un alto grado de diversificación en la oferta de nuevos programas, en nuevas áreas del conoci-

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miento. Así mismo es necesario crear nuevos tipos de instituciones, alternativas a las universidades tradicionales y a las actuales instituciones universitarias;

• lograr mayor equidad social tanto en el acceso a las oportunidades educativas como en los resultados del proceso educativo;

• lograr un mayor grado de fortalecimiento de la capacidad científica y tecnológica nacional, redistribuyendo, por ejemplo, las matrículas hacia las ciencias básicas y fomentando la oferta de nuevos programas en estas áreas;

• lograr mayor calidad y pertinencia en la oferta de educación técnica y tecnológica;

Los anteriores son sólo ejemplos de diversas necesidades sociales objetivas en relación con las cuales es posible evaluar la pertinencia social de la educación superior en Colombia y evaluar, al mismo tiempo, los efectos de la Ley 30 sobre la evolución reciente de este nivel educativo.

B. Ausencia de visión de futuro y planeación a largo plazo

La realización de las contribuciones potenciales de la educación superior al desarrollo de una sociedad determinada, depende fundamentalmente del papel del Estado en el ejercicio de su función de orientación y promoción de la educación superior en su conjunto hacia el logro de grandes metas generales, visiones objetivas o futuros deseables. Éstas definen las orientaciones generales de una política de educación superior en función del progreso colectivo, general, que es la responsabilidad del Estado. Esta política constituiría el necesario marco de referencia en el cual asume significado social, por tanto pertinencia, la acción autorregulada de cada institución.

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En un contexto de ausencia, debilidad o insuficiencia de propósitos colectivos de desarrollo de la educación superior, la pregunta por la pertinencia de la educación superior para la sociedad colombiana, asume creciente importancia.

"No hay viento favorable para quien no sabe para dónde va". Esta frase de Séneca señala la necesidad de metas futuras, rumbos, derroteros o nortes previamente definidos, imágenes objetivo, futuros deseables o visiones estratégicas, como orientaciones de la acción tanto de individuos como de instituciones y de 'sistemas' sociales.

Esta necesidad se deriva de la importancia de la previsión y obtención de los medios que, en el presente, permiten lograr los fines, metas o escenarios deseados. Este propósito requiere un gran esfuerzo social -consciente y sistemático-de orientar eficazmente los recursos físicos y humanos del grupo o sociedad hacia el logro de la imagen objetivo propuesta. En esta acción social asume gran importancia la capacidad de previsión y control de eventos o resultados indeseables, negativos, contraproducentes al logro de los objetivos futuros, lo cual implica la necesidad de controlar el azar y la incertidumbre. Con este propósito se ha desarrollado un importante conjunto de criterios y métodos de previsión y planeación a largo plazo, esenciales en el cumplimiento de las funciones de los órganos de gobierno de las sociedades modernas.

'Gobernar' implica saber previamente cuál es el rumbo deseado, la visión estratégica, el objetivo final, lo cual requiere capacidad de previsión y anticipación del largo plazo, y esfuerzos de reducción o control del azar y la incertidumbre. Esta capacidad es tanto más importante cuanto mayor sea la complejidad de cualquier dimensión de la sociedad moderna; la educación, la ecología, el transporte, las relacio-

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nes internacionales, el desarrollo regional y urbano, etc. La complejidad aumenta debido a la estrecha interdependencia mutua o relaciones sislémicas entre las diversas dimensiones o sectores de la sociedad, lo cual exige creciente interdisci-plinariedad en el análisis, e intersectorialidad en la planeación y en la acción. Por ejemplo, el objetivo de la modernización productiva requiere la acción sistémica y coordinada sobre dimensiones muy diferentes de la sociedad: políticas industriales, de Ciencia y Tecnología, educativas y de calificación, formación del espíritu científico y de innovación, modernización y ampliación de los recursos informaciona-les, cambios culturales, etc. Así mismo, objetivos de índole ecológica dependen de múltiples factores culturales, educativos, económicos, técnicos, estéticos. Las políticas de desarrollo urbano están estrechamente relacionadas con políticas monetaria, fiscal, industrial, educativa, demográfica, etc.

Por otra parte, es largo el tiempo necesario para el logro de cualquier objetivo, meta o escenario deseable. Es lento y difícil el proceso de cambio de actitudes, conductas, valores o tradiciones, necesario para la movilización eficaz de las instituciones sociales y de gobierno, para la concertación/coo-peración intersectorial, y para la maduración e implementación de los cambios.

Política y planeación a largo plazo

En reconocimiento de lo anterior, en la mayoría de las sociedades modernas, la planeación a largo plazo se ha constituido en una de las más importantes funciones del Estado, a través de la cual se expresa el más alto ejercicio de la política, en cuanto la definición de los grandes ideales sociales, los valores fundamentales, las imágenes objetivo, las visiones estratégicas, los escenarios futuros deseables. Por ejemplo, va-

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lores de equidad social, solidaridad, subsidiaridad, justicia, participación democrática, etc. Imágenes objetivo de calidad de vida, de calidad y pertinencia social de la educación, de competitividad internacional, de especialización en la división internacional del trabajo, de desarrollo científico-tecnológico, de desarrollo sostenible, etc.

"La planeación debe atreverse a formular la imagen objetivo de la sociedad, de la mano de las ciencias sociales, de la participación y de la democracia y, sobre todo, con metodologías apropiadas que van más allá del positivismo. La imagen objetivo de la sociedad es una proyección de sí misma, no el resultado de un silogismo; por ello no puede ser un ejercicio intelectual únicamente ni un planteamiento teórico. (...) La imagen objetivo o función de bienestar' es una expresión de la imagen de la sociedad que se busca, la que satisface las aspiraciones de los ciudadanos en el largo plazo y, por consiguiente, maximiza su bienestar. Por su naturaleza, la función de bienestar trasciende lo técnico y cada uno de los campos específicos de las ciencias sociales: el económico, el político, el filosófico, el social, el cultural, etc., los integra y los necesita a todos. Como tal, no es el reflejo de las necesidades coyunturales aunque las incluya; no es la suma de las funciones de utilidad' de los individuos aunque ciertamente las tiene en cuenta; no depende de la satisfacción de los intereses particulares aunque no los sacrifica totalmente... Relacionada con los valores y la cos-movisión que tiene la sociedad, su naturaleza es objeto de estudio en disciplinas diversas como la psicología social, la sociología, la antropología y la física"^4.

34 VALLEJO, C. "La planeación en Colombia: una reflexión general", en: Gerencia pública en Colombia. Eds.: CÁRDENAS, J. H. & ZAMBRANO, W. Asociación Colombiana para la Modernización del Estado / Consejería Presidencial para la Modernización del Estado, Bogotá, pp. 115 y 118.

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La planeación a largo plazo implica un pensamiento 'estratégico' respecto al futuro, que guíe y oriente las acciones dei presente, ¡̂ i pensamiento estratégico es ei prouucto tanto de la creatividad social de determinados líderes, partidos o actores sociales (grandes intuiciones o paradigmas, nuevas categorías, síntesis creativas, proyectos morales, etc.)35, como del ejercicio sistemático y acumulativo de métodos analíticos de estudio de determinados temas, de sus tendencias probables (negativas y positivas), y de las diversas opciones posibles, todo lo cual conforma el 'campo' intelectual de la investigación prospectiva y de la planeación.

¿Capacidad de política y planeación educativa en el Estado colombiano?

Los conceptos anteriores sirven de referencia para interrogarse sobre la capacidad del Estado colombiano para proponer derroteros deseables de desarrollo de la educación superior en el país. Esta capacidad es muy limitada debido a las siguientes razones:

a. La poca importancia política otorgada al sector educativo, lo cual se manifiesta en la debilidad institucional, técnica e intelectual del MEN y del Icfes, y en la alta rotación y escasa duración en el cargo que ha caracterizado a los ministros del sector, como resultado de la tradicional utilización de este cargo para premiar o promover acciones políticas a favor del gobierno de turno.

En la medida en que una sociedad determinada le otorga importancia política a su oferta educativa, en esa medida fortalece las instituciones públicas a cargo de las funcio-

35 Ver: DROR, Y. "Memorándum para dirigentes reformadores de sistemas", en: Gohernabilidad y reforma del Estado, op. cit.

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nes de orientación, dirección y planeación a largo plazo del sector educativo. Sin embargo, este fortalecimiento no implica necesariamente la expansión de la burocracia pública, sino el diseño de formas alternativas de trabajo, tales como asesorías y proyectos de investigación sobre los temas centrales de la política educativa, realizados conjuntamente con los académicos e instituciones de mayor capacidad y reconocimiento. Lo que se impone entonces es un rediseño de las tradicionales formas de trabajo y empleo en el sector público. No es posible continuar con el actual modelo de Estado burocráticamente grande pero técnica e intelectualmente débil, desarticulado, descoyuntado, sometido a los gobiernos de turno, sin posibilidad de propuesta de futuros deseables políticamente legítimos.

b. Lo anterior implica que la 'representación' o delegación del Estado se reduce a la capacidad del ministro de turno, quien en el caso de la educación superior preside el CESU, conformado mayoritariamente por 'representantes' de instituciones y estamentos de este nivel (Art. 34).

La composición del CESU, definida en el artículo 34 de la ley, constituye uno de los más importantes obstáculos a la formulación de una política de educación superior, a largo plazo y en función de intereses colectivos. En efecto, el CESU es un órgano de 'representación' mayoritaria de los intereses de los diversos 'tipos' de instituciones de nivel superior, representadas por sus 'rectores', lo cual lo define como campo de negociación de intereses institucionales, típicamente particularistas, en lugar de campo de generación de grandes propósitos colectivos, derroteros nacionales, escenarios futuros deseables, que conformarían la orientación política de la educación superior hacia el futuro. La evaluación del funcionamiento del CESU,

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desde la promulgación de la ley, valida el planteamiento anterior. El CESU no ha podido, ni puede, generar ningún derrotero de política de educación superior, con criterios de universalidad, beneficio colectivo y legitimidad. Se impone entonces una reforma a la composición de dicho organismo, que debe estar conformado por un conjunto de académicos reconocidos por su producción intelectual y su compromiso por la calidad y pertinencia de la educación superior, en remplazo de representantes de intereses institucionales.

Es importante señalar que esta debilidad institucional del Estado frente a la educación genera actualmente importantes problemas en la educación básica y secundaria, particularmente en el actual contexto de descentralización administrativa de la educación.

Este proceso de 'descentralización' adolece de una carencia fundamental referida a la debilidad institucional (intelectual, técnica y política...) de los organismos del Estado (MEN) a cargo de la formulación de la política educativa global, de la visión estratégica o imagen objetivo, de los escenarios futuros deseables para la educación nacional. La descentralización se ha efectuado en ausencia de marcos generales (societales) de referencia, de necesidades o carencias estructurales, prioritarias, estratégicas para el país. Más bien, por descentralización se ha entendido 'cesión' de responsabilidades de dirección, orientación y planeación de la educación -propias del Estado- a las instituciones, municipios y departamentos.

Como consecuencia de lo anterior pueden señalarse:

La ausencia o debilidad de objetivos (propósitos) generales para el desarrollo educativo nacional, que orienten y enmarquen las iniciativas departamentales y municipales;

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CALIDAD. PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

• Alto riesgo de atomización, particularismo, dispersión e improvisación en los planes municipales y departamentales de educación;

• La sumatoria de estos diversos 'planes' -atomizados, particularistas, etc.- no pueden conformar la oferta educativa requerida para el desarrollo del país;

• En lugar de priorizar la formulación, articulación e integración orgánica de los Planes Municipales y Departamentales de Educación, en tanto referente contextual para los PEIs, se ha enfatizado la formulación del PEÍ de cada institución, en gran medida autorreferido, descontextualizado y desarticulado de la planeación municipal, regional y nacional;

• Lo anterior genera la paradoja de PEIs autorreferidos, con 'misiones' institucionales bien intencionadas, pero atomizados, particularistas y, en gran medida, desvinculados de las necesidades estratégicas de la educación nacional.

Se ha planteado hasta aquí la necesidad de que la educación superior colombiana tenga un alto grado de pertinencia o contribución a la solución de las principales necesidades de desarrollo social y económico del país. También se ha analizado la insuficiencia del actual proceso de pertinencia mono-institucional autorreferida, generado por el nuevo contexto de autorregulación, en un vacío de propósitos colectivos y de derroteros futuros, aunado al debilitamiento de la función orientadora, proactiva, prepositiva, por parte del Estado.

Esta situación requiere el fortalecimiento de la capacidad intelectual y técnica de organismos del Estado, los que en asocio con instituciones educativas, intelectuales e investigadores, ONGs, etc., puedan generar los necesarios derroteros de política, las visiones objetivo o futuros deseables de

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la educación superior colombiana, los cuales permitirían enmarcar, orientar y otorgar 'sentido' social (pertinencia) a las acciones autorreguladas de cada institución. También es necesario modificar la actual composición del CESU, de 'representantes' de intereses institucionales hacia un selecto conjunto de académicos, con la legitimidad necesaria para proponer escenarios futuros de desarrollo de la educación superior en función de intereses universalistas y colectivos.

Dada la actual crisis de 'sentido' y pertinencia de la educación superior colombiana, es claro que ésta no puede continuar a la deriva, en un vacío de objetivos societales, determinado solamente por las fuerzas del mercado o por las estrategias autorreferidas de cada institución, so pena de continuar perdiendo la escasa pertinencia que le queda y de someter así al país a mayores niveles de atraso y conflictividad social.

calidad, pertinencia y relaciones con el estado

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