¿calidad o cobertura?

Investigador Andrés Mauricio Castillo Varela

¿CALIDAD O COBERTURA?ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS EN COLOMBIA

“El derecho a la educación no se reduce

a la experiencia pedagógica, puesto

que implica todo aquello que, estando

más allá –o más acá- de la escuela,

incide definitivamente en ella. Siendo

así, la educación puede transformar las

estructuras sociales y tiene la capacidad

de redimensionar las prácticas de

vida, los procesos de enseñanza

y de aprendizaje y, ciertamente, la

constitución de las ciudadanías.”1

1 Muñoz Vernor, Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la educación en: “El Derecho a la Educación en el mundo: miradas a las metas de Educación para Todos”, Asamblea General de la Campaña Mundial para la Educación. Sao Paulo, 24 de enero de 2008.

© Proyecto Educación Compromiso de Todos

AutorAndrés Mauricio Castillo Varela

Coordinación EditorialGabriel Torres VargasProyecto Educación Compromiso de Todos

Diseño y armada electrónicaFormato Comunicación Diseño Ltda.Sandra Barbón

ImpresiónGente Nueva Editorial

ISBN978-958-8402-00-0

Proyecto Educación Compromiso de TodosCarrera 7 no. 67-57 • Of. 213 Bogotá- ColombiaTel: 345 8725 • Telefax: 347 9260

[email protected] www.educacioncompromisodetodos.org

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CONTENIDO

Resumen 9

Abstract 9

Presentación 11

Introducción 13

Capitulo I

Estado del arte - Conceptualización de la contratación del servicio educativo 15

Experiencias significativas a nivel mundial 16

Las charter schools 16

Los bonos educativos 17

Administración de lo público por parte de entidades privadas 19

Contratación de la prestación del servicio 20

Contratación de otros servicios 20

La experiencia de contratación en Colombia 22

La Educación Misional Contratada 22

La Concesión del servicio público educativo 23

El Marco Normativo 23

La Constitución Política de 1991 24

La Ley 60 de 1993 24

La Ley 715 de 2001 24

�

La Financiación de la contratación 28

Recursos de las trasferencias del orden nacional 28

Recursos adicionales 28

Capitulo II

Algunas cifras e indicadores de la atención educativa en Colombia 31

Algunos antecedentes 31

Análisis nacional 2006 32

Evolución de las cifras educativas durante los últimos años 37

Cifras de contratación de la prestación del servicio con recursos adicionales del Presupuesto Nacional y del Fondo Nacional de Regalías 45

Análisis de cobertura para algunos “antiguos territorios” a través de la Educación Misional Contratada 49

La Información sobre los prestadores del servicio 55

Los bancos de oferentes y su información 55

La calidad de los prestadores del servicio 60

Capitulo III

Consideraciones generales 63

Bibliografía 69

9

ResumenLa contratación de servicios educativos es un mecanismo que busca cubrir la insuficiencia del sector público con la participación de terceros que apoyen la función de formar individuos con las competencias y capacidades para asu-mir la vida cotidiana. Es, así mismo, una estrategia para ampliar la cobertura educativa en el territorio nacional. Pero si bien es cierto que la contratación de servicios educati-vos puede ofrecer múltiples beneficios, también resulta importante anotar que un mal proceso de contratación generaría costos muy altos para el Estado y la sociedad. En este estudio se analizará este tema y se darán algunas explicaciones relacionadas con los aspectos de la contra-tación del servicio en el sistema educativo colombiano.

AbstractThe private provision of public education is a mechanism for covering the public sector’s deficiencies with the private participation and supporting the effort to form individuals with competences and capacities to assume the daily life; likewise it can serve as a strategy of enlargement of the educational coverage in the national territory. But even if contracting of educational services can offer multiple benefits, it is also important to note that a bad process of contracting would generate very high costs for the State and the society. In this study this subject will be analyzed and some explanations related to aspects of the contrac-ting of educational services in Colombia will be given.

11

A lo largo de la historia colombiana la prestación del servicio educativo ha estado asociada a su contra-tación con particulares. Durante siglos de manera exclusiva fueron las comunidades religiosas, y en el siglo XX, desde la década de los 60 comenzó a con-tratarse con entes particulares, quienes con recursos del Estado, complementan su capacidad para ampliar coberturas y garantizar el cumplimiento del Derecho de la Educación. Todo ello ha contribuido de una parte a ampliar la cobertura del sector en zonas y regiones donde las limitaciones estatales no lo permiten, entendiendo que la matricula oficial atiende el 83% de los estudiantes de los cuales el 9% es atendido mediante la contratación de la prestación del servi-cio, lo cual representa cerca de 838 mil estudiantes de la matrícula oficial. Esta modalidad también ha generado dificultades en algunas regiones en cuanto a la calidad y resultados de dicho servicio para lo cual hemos desarrollado el presente estudio.

Es desde esta premisa que el proyecto Educación Compromiso de Todos2 en alianza con Conversemos sobre Educación3 presentan el estudio “Análisis de

PRESENTACIÓN

2 Alianza público privada cuya finalidad es contribuir a la garantía de la educación como derecho humano en condiciones de equidad, igual-dad y calidad, desde el Estado, la sociedad y la familia. Sus socios en Colombia son las Fundaciones Corona, Restrepo Barco, UNICEF, la Corporación Región y fundación Plan.

3 Alianza conformada por Corpoeducación, el Centro de Estudios para el Desarrollo Económico – CEDE – de la Universidad de los Andes, la Fundación Corona y el Proyecto Educación Compromiso de Todos, cuya finalidad es promover la investigación, la convocatoria amplia y el debate cualificado sobre temas centrales al desarrollo institucional del sector educativo colombiano dentro de las tendencias internacionales de las reformas educativas, con miras a su impacto sobre las políticas públicas educativas.

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la contratación de los servicios educativos en Colombia” desarrollado por el investigador Mauricio Castillo, Profesional en Economía, con especialización en políticas sociales. Experiencia en el sector educativo, específicamente en la coordinación e implementación y desarrollo de proyectos de inversión, en el diseño y puesta en marcha de sistemas de información y en el análisis de las variables del sector.

El estudio tiene como objetivo central analizar la magnitud e impacto de la polí-tica de ampliación de cobertura educativa mediante contratación con colegios privados en los últimos 10 años a nivel nacional. Para ello el estudio parte de describir cómo ha sido el esquema de contratación privada de servicios edu-cativos estatales a nivel mundial y bajo qué mecanismos se ha aplicado esta forma en el caso colombiano, indagando el marco jurídico que lo ha respaldado en diferentes momentos de la historia del país.

Posteriormente a partir de revisar los indicadores educativos actuales busca determinar cuál es la incidencia de esta modalidad sobre la calidad del sistema educativo, cuáles son sus características y lo que ello implica en la prestación del servicio educativo. Para finalizar, en un tercer capítulo, se desarrollan algunas consideraciones que desde el proyecto Educación Compromiso de Todos y la Alianza Conversemos por la educación, invitan a la discusión de este esfuerzo investigativo, que sin querer agotar el tema, si pretende ponerlo en el ojo de atención de la opinión pública, sus autoridades educativas y los usuarios del sistema educativo.

Es para Educación Compromiso de Todos y su alianza con Conversemos sobre Educación de suma importancia el desarrollo de este tipo de estudios que per-miten cualificar la opinión sobre asuntos centrales a la calidad de la educación que reciben miles de niños, niñas y jóvenes a lo largo y ancho del país, y convo-car al debate amplio que ponga en consideración de los ciudadanos aspectos críticos orientados a fortalecer las políticas públicas que la garanticen a esos niños, niñas y jóvenes, y a sus familias, el pleno cumplimiento del Derecho a la Educación.

Invitamos al lector a su análisis con miras a aportar recomendaciones a los go-biernos locales y nacional, que permitan el diseño de sus políticas con miras a asegurar un sistema educativo que presente un servicio en condiciones similares de calidad y equidad para todos esos niños, niñas y jóvenes, independientemente de quien lo preste.y así lograr mejores condiciones de vida futura para estas nuevas generaciones de colombianos.

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La inversión en educación es un motor de crecimien-to económico por diferentes vías. Genera mejores oportunidades de empleo, mejora la distribución del ingreso, aumenta el crecimiento económico y produce externalidades positivas en diferentes aspectos.

Teniendo como premisa que a través de la educación es posible superar la pobreza y construir las bases de un país más solidario, tolerante y pacífico, el Estado debe fijarse metas de largo plazo, con las que no solamente se puedan lograr coberturas universales, sino también el mejoramiento continuo de la calidad de la educación y el desarrollo de competencias que le permitan a los niños, niñas y jóvenes enfrentarse a los retos y exigencias de la sociedad de la información y el conocimiento. Así, se deben orientar los esfuerzos a diseñar y poner en marcha políticas y programas que permitan llevar educación de calidad a todos los rincones del país, y llegar a aquellos niños, niñas y jóvenes que más lo necesitan y que tradicionalmente han sido excluidos del sistema.

En este sentido, y con el propósito de ampliar cober-tura, el Estado ha venido ejecutando las estrategias de contratación de servicios educativos con terceros. Esta opción, ha permitido llegar de manera más flexible y oportuna en aquellos casos en los que se demuestra la insuficiencia en las instituciones edu-cativas del Estado.

INTRODUCCIÓN

15

En el pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, PIDESC, existen dos artículos dedicados específicamente al derecho a la educa-ción (13 y 14) y un artículo dedicado a la promoción y protección del desarrollo científico y cultural (artículo 15).

En el artículo 13 se establece que los Estados Partes reconocen en el derecho a la educación un derecho de todas las personas, tal y como se encuentra consa-grado en el apartado I del artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. El mencionado artículo 13, que es considerado por las Naciones Unidas como la disposición más extensa y de mayor alcance sobre el derecho a la educación existente en toda la legislación internacional sobre los derechos humanos trata dos aspectos centrales: las obligaciones del Estado frente al cum-plimiento del derecho a la educación y los fines y propósitos de la misma4.

Por consiguiente, los países, indistintamente, en este marco tratan de generar acciones y programas que respondan a la obligatoriedad de garantizar el dere-cho a la educación, involucrando a las familias y a la sociedad en general, como actores que apoyan dicha corresponsabilidad social.

En esta sección se presentará una breve descripción de algunos programas que a nivel mundial se han desarrollado y/o implementado con el fin de asegurar este derecho fundamental y lo realizan por medio de acciones que involucran distintos actores y, a través de diferentes medios. Así, existen programas como el de las “Charter Schools”, en práctica desde la década de los noventa en los Estados Unidos y que se asemeja a lo que en Colombia llamamos la “contratación de la prestación del servicio”5; otro de los programas que se puede mencionar

ESTADO DEL ARTECONCEPTUALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO

4 Defensoría del Pueblo, Colombia, PROSEDHER, Sistema de seguimiento y evaluación de la política pública educativa a luz del derecho a la educación, Pág. 5 y 6.

5 Según el Decreto 4313 de 2004, en su artículo 4º. -Objeto de los contratos-, se establecen las modalidades de contrato que las entidades territoriales certificadas podrán celebrar con el sector privado: La “contratación de la prestación del servicio”, es una de ellas y en esta modalidad, la entidad territorial certificada contrata la prestación del servicio público educativo por el año lectivo para determinado número de alumnos. El contratista, de acuerdo con las necesidades del contratante, asumirá todos o algunos de los costos inherentes a la prestación del servicio educativo, recibiendo en contraprestación una suma fija de dinero por

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es de los bonos educativos que son “.….un pago hecho por el gobierno a un colegio (o en algunas ocasiones a los padres del estudiante), escogido por la familia del estudiante, para que financie la totalidad o parte de los costos de la enseñanza”.

Otra de las estrategias ha sido la contratación de la “gestión” de las escuelas públicas con el sector privado, esto con el fin de mejorar los resultados de las mis-mas. En Colombia se ha denominado la Administración del servicio educativo.

De la misma manera, se han contratado servicios que hacen parte de la pres-tación del servicio, como son la aplicación de métodos pedagógicos flexibles, el diseño de currículos, servicios de implementación, así como la contratación de servicios de transporte y alimentación escolar, entre otros.

Experiencias significativas a nivel mundial

Las charter schools

Los Estados Unidos de América fue uno de los países que al verse sumergidos en una crisis educativa, la cual fue soportada por investigaciones en las que se afirmaba que la calidad de las escuelas era insuficiente, pues en los resultados obtenidos en los exámenes internacionales los estudiantes norteamericanos se ubicaban constantemente en las últimas posiciones entre los países de la OECD (ejemplo, los exámenes de la TIMSS), decide promover reformas buscando la variedad de la oferta educativa del sistema público de educación a través de modelos organizacionales más efectivos, así como la introducción de mecanis-mos de competencia y accountability6.

En el marco de estas reformas, se encuentra el programa de las charter schools “ideales”, que son escuelas públicas independientes, que no son fundadas por los ministerios distritales, sino por docentes, padres, organizaciones sin fines de lucro, corporaciones, etc., y que están “liberadas del micromanagement bu-rocrático y regulatorio para organizarse alrededor de una misión principal, de un currículo, de métodos de enseñanza, y de formas organizativas alternativas, de acuerdo con sus propias preferencias”. Son escuelas públicas porque son gratuitas

alumno atendido, por cada período lectivo contratado, cuya forma de pago podrá ser convenida libremente por las partes. La remuneración se fijará teniendo en cuenta los costos efectivos de los componentes básicos ofrecidos y asumidos por el contratista, necesarios para la prestación del servicio.

4 El español no cuenta con un equivalente exacto del muy importante concepto de accountability. En este trabajo se utilizarán los términos “control” o “control social” aunque los mismos no abarquen toda la idea que encierra el término inglés. Lo mismo cuenta para el concepto de “to be held accountable” que sería la responsabilidad que le cabe a un organismo público ante la ciudadanía/contribuyentes (una vez más, el término constituency sería más apto en este caso) por su desempeño.

ESTADO DEL ARTE -CONCEPTUALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO

¿CALIDAD O COBERTURA? ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS EN COLOMBIA

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y de acceso universal, es decir, no pueden, bajo ningún concepto, discriminar a los alumnos que quieran concurrir a las mismas7 –; no pueden, por lo tanto, ser escuelas sectarias (religiosas). Por todo esto, son definidas por las leyes como “agentes públicos del Estado”; reciben de hecho fondos del Estado - de acuerdo con cantidad de alumnos que asisten - y gestionan por sí mismas la totalidad de sus presupuestos. Tienen, en general, la opción de elegir si adoptan los re-gímenes laborales tradicionales de la educación, o si prefieren estar al margen de todo régimen especial, de las negociaciones colectivas y de las regulaciones impuestas por los sindicatos. A cambio de estas libertades, las charter schools son responsables de sus resultados, es decir de su desempeño como agentes educadores estatales, ante quienes le otorgan su charter y ante la sociedad8.

Las charter schools no reciben su licencia de una vez y para siempre, sino que por un período preestablecido (en general cinco años), luego del cual la charter es renovada sólo si se demuestra que ha habido un avance demostrable en el aprendizaje y el nivel académico de los alumnos, y si se han cumplido los objetivos no académicos autoimpuestos al momento de constituirse como charters9.

La principal fuente de ingreso de las charter schools proviene de los subsidios que otorgan los distritos con base en la cantidad de alumnos de cada esta-blecimiento. En algunos casos también reciben un monto fijo para realizar la inversión de capital inicial – monto que en parte suele provenir del gobierno federal. Estas escuelas pueden también tener ingresos a través de donaciones de particulares o de organizaciones y corporaciones, así como de los rendimientos financieros de inversiones propias; sin embargo, no pueden, bajo ningún punto de vista, cobrar por los servicios educativos que ofrecen. Pueden sí intentar cobrar servicios secundarios, y puede también hacer uso de sus instalaciones para subcontratarlas a terceros10.

Los bonos educativos11

West (1997, Pág.83) define a los bonos educativos como: “Un bono educativo financiado con recursos públicos, en un sentido amplio, es un pago hecho por el gobierno a un colegio (o en algunas ocasiones a los padres del estudiante), escogido

7 Cuando hay un exceso de demanda, las leyes en general obligan a realizar un sorteo entre los postulantes.8 El Movimiento de las “Charter Schools”, Una Amenaza y una Oportunidad para la educación pública

Argentina, Dr. Antonio Cicioni, Master en Educación, Harvard University. Coordinador Área Educación, CEDI. 1998.

9 Ibídem.10 Ibídem.11 Departamento Nacional de Planeación ¿Son los bonos educativos un buen o mal instrumento de política?

El programa colombiano Paces - Héctor Gabriel Riveros Reyes, Coordinador Difusión de Resultados, Dirección de Evaluación de Políticas Públicas – 2004.

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por la familia del estudiante, para que financie la totalidad o parte de los costos de la enseñanza”. En principio, los bonos son usados para mejorar el desempeño de los colegios, públicos y privados, para incrementar la equidad (cuando la población beneficiaria es seleccionada bajo algún criterio de focalización como género, nivel de ingresos o pobreza, entre otros); para reducir la brecha de logro académico entre los colegios públicos y privados, si es que existe; y, también, para equilibrar los cupos (la tasa de estudiantes por profesor) entre estos tipos de colegio.

En la literatura económica existen varios estudios relacionados con el tema de los bonos educativos; uno de los más importantes puntos señalados a lo largo de esta literatura es que los bonos incrementan las opciones de los estudiantes al momento de elegir el colegio. Esto lleva a que tanto colegios públicos, como privados, se preocupen por su estructura de costos y el bienestar de sus con-sumidores. En relación con este punto, Shleifer (1998) afirma que los colegios públicos no pueden competir en iguales condiciones con los colegios privados por las siguientes razones:

1. Los que trabajan y administran los colegios son empleados públicos; sus incentivos para reducir costos son muy bajos;

2. Por la misma razón, los incentivos para innovar deben ser igualmente bajos; y

3. Dado que los gobiernos financian o fondean estos colegios, los gobiernos se enfrentan a poderosas organizaciones laborales, o sindicatos, que presionan por un mejor bienestar de sus afiliados sin importar la situación financiera y nivel académico del establecimiento educativo.

Como resultado, los colegios privados tendrán mayores incentivos para innovar y para ser más eficientes, reduciendo gastos y procedimientos administrativos inoficiosos que sólo presionan el valor de la matrícula. Con esto, lograrán una sostenibilidad financiera y generarán excedentes que pueden destinar recursos a mayor innovación, la cual puede reducir aun más los costos.

Los colegios privados también tienen un mayor incentivo para cuidar su re-putación (o buen nombre). Las directivas se preocuparán en relación con el desempeño académico presente del establecimiento, con miras a garantizar su futuro, y tratarán de solucionar cualquier inconveniente que ponga en juego el nombre del colegio. La reputación refuerza la competencia. Por eso tendrán mayores incentivos para permitir la supervisión de los padres de familia.

Otro punto importante es que el gobierno puede usar los bonos educativos como un medio para alcanzar mayor equidad, dirigiéndolo a los grupos vulnerables



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de la sociedad. Ejemplo de esto son los programas en: i)Japón, en donde se beneficia a jóvenes mayores de 15 años; ii) Bangladesh, beneficiando niñas entre sexto y décimo grado; y iii) Colombia, Puerto Rico, Reino Unido, Estados Unidos (Milwaukee) y Chile, donde la población objetivo es la conformada por los estudiantes de bajos recursos.

Como ejemplo de los bonos educativos, en la década de los 90, el gobierno co-lombiano, diseñó y puso en marcha el Programa de Ampliación de la Cobertura de Educación Secundaria (Paces). El programa tenía una duración de 7 años. La meta fijada del programa Paces fue incrementar la cobertura en educación secundaria del 46% al 70% en 5 años (en promedio, 80 mil nuevas admisiones por año). Su grupo objetivo fue limitado a niños residentes en barrios de los estratos más bajos (estratos 1 y 2) que hubieran culminado su primaria en un colegio público. Los bonos cubrían hasta la mitad de los gastos de matrícula (80% con recursos provenientes del gobierno nacional y el restante 20% con recursos del municipio) y el bono era renovado anualmente, previo cumplimien-to del buen desempeño académico del beneficiario, con lo que se esperaba, usando la capacidad instalada de los colegios privados, cerrar la brecha relativa entre la alta tasa de matrícula en educación primaria y la baja tasa existente en educación secundaria.

Administración de lo público por parte de entidades privadas12

En países de Europa y Latinoamérica el Estado se apoya en el sector privado para garantizar y mejorar las condiciones de acceso y permanencia para sus pobladores; es así como en el Reino Unido se contrató con el sector privado la gestión de un pequeño número de planteles de educación pública. En el año 2000 se estableció en Guildford el King’s College, como una sociedad entre tres pequeñas empresas sin ánimo de lucro y el Concejo del Condado de Surrey. En septiembre de 2002, la gestión de Abbeylands School, del condado de Surrey, se le entregó a Nord Anglia, una compañía privada; el contrato de gestión se adjudicó por siete años mediante una licitación pública. El objetivo de la com-pañía fue transformar este colegio para que pasara de ser una institución de bajo rendimiento a ser un plantel que produjera excelentes resultados y que resultara codiciado por nuevos estudiantes y padres de familia durante el tér-mino del contrato.

Varios gobiernos de países latinoamericanos han contratado con la organización internacional de educación Fe y Alegría (FyA) la operación de algunos colegios oficiales. FyA les proporciona únicamente los servicios de gestión a algunos de

12 COLOMBIA: Contratación de Servicios Educativos, Documento del Banco Mundial, 2007, pag 20 y 21.

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los planteles escolares, mientras que los miembros de la planta de personal del establecimiento continúan perteneciendo al sector público; sin embargo, en la mayoría de los casos, FyA también contrata personal.

Contratación de la prestación del servicio

En España gran parte de los gobiernos provinciales contratan con colegios privados de primaria y secundaria sin fines de lucro (centros concertados) la matrícula de estudiantes beneficiarios de fondos públicos. En el ámbito nacional en estos colegios se matricula alrededor del 30% de los estudiantes de primaria y secundaria del sector oficial; para ser elegibles, y contar con la posibilidad de ejecutar el objeto de estos contratos, los colegios deben cumplir con las con-diciones estipuladas en la legislación provincial. Estas condiciones se centran en normas referentes a la operación de los colegios, más que en elementos de desempeño académico. Aunque los reembolsos públicos cubren la matrícula, los establecimientos participantes pueden cobrar derechos adicionales, no correspondientes a matrículas, en forma de aportes voluntarios.

Otro caso es el de Filipinas en donde desde 1998, de acuerdo con el plan de contratación de servicios educativos (CSE), el gobierno ha utilizado la contra-tación para apoyar la matrícula de estudiantes de bajos ingresos en planteles educativos de secundaria privados, en aquellos lugares donde los colegios oficiales no cuentan con cupos. Los colegios elegibles deben estar certificados y cobrar derechos de matrícula relativamente bajos, pero no pueden cobrarles ningún cargo adicional a los estudiantes. Posteriormente, el Departamento de Educación (DepEd), en lugar de administrar directamente los contratos, le ha delegado la responsabilidad de su manejo a una organización privada sin fines de lucro, el Fondo de Asistencia a la Educación Privada (FAPE, por su sigla en inglés). En el 2003 el FAPE recibió recursos para operar la CSE y otros planes con financiamiento privado, así como para asumir otras responsabilidades, como por ejemplo, administrar el programa de certificación.

Contratación de otros servicios13

Centros educativos públicos y privados de 11 países del Oriente Medio, Europa y Norteamérica han contratado el diseño de currículos y servicios de implemen-tación con la red Sabis, que fue fundada en 1886 en Beirut, Líbano. En el 2003, se matricularon 25.000 estudiantes a través de esta red. Los establecimientos educativos afiliados a ella se rigen por el sistema educativo Sabis, un programa académico de enfoque internacional. Los planteles escolares de Sabis funcio-

13 Ibídem



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nan con una jornada escolar más larga que la de la mayoría de las entidades escolares y ponen un especial énfasis en las evaluaciones.

Otras actividades no educativas, que incluyen mantenimiento, transporte escolar y alimentación escolar para los estudiantes son a menudo muy costosas para los colegios públicos. En los pocos casos en los que se les ha realizado un mi-nucioso análisis de costos, se ha encontrado con frecuencia que estos servicios tienen un costo considerablemente superior en los planteles escolares públicos que en los privados. La proporción del personal que no participa directamente en la enseñanza suele ser numerosa en las instituciones públicas y, en varios países, hay estudios salariales que muestran que los sueldos del personal de apoyo son mayores en los colegios públicos que los correspondientes a los del sector privado en trabajos semejantes. Como reacción a ello, en muchos países las autoridades encargadas de las políticas han extendido la práctica de la contratación de servicios de apoyo como una forma de mejorar la relación costo-eficacia, así como con el fin de liberar recursos y tiempo de la planta de personal de los planteles y de los docentes, para dedicarlos a las labores edu-cativas propiamente dichas. Por lo general se abren licitaciones para muchos establecimientos escolares con el fin de desarrollar conocimientos especializados y experiencia en una misma área geográfica, y que los contratos resulten ser de una cuantía atractiva para los proponentes.

Hay algunas contrataciones de servicios de apoyo que se llevan a cabo práctica-mente en todos los sistemas de educación pública. Los servicios de alimentación, por ejemplo, rara vez son manejados por autoridades escolares públicas en los países industrializados. Casi la totalidad del servicio de transporte escolar en Inglaterra y Nueva Zelanda es prestado por contratistas, y en Canadá se sub-contrata 80% del mismo, pues lo que se ha visto es que al tercerizar esta clase de servicios los costos son menores.

En Nueva Zelanda, a mediados de la década de 1990, el Ministerio de Educación (ME) aumentó los requisitos educativos para ofrecer una formación adecuada a los niños que no lograban aprender por métodos tradicionales. En respuesta a ello, los colegios públicos han venido investigando formas innovadoras de educar a estos niños. A partir de 1997, con el apoyo y la supervisión del ME, algunos colegios individualmente o en grupos (consorcios) contrataron estos servicios con organizaciones privadas especializadas en educación alternativa (EA); estos programas les ofrecen a los estudiantes una forma de aprendizaje que los prepara bien sea para regresar a la educación secundaria tradicional, o para trasladarse a la educación terciaria o al mundo laboral al cumplir los 16 años de edad.

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La experiencia de contratación en Colombia

La Educación Misional Contratada

La educación misional contratada surge en Colombia desde principio del siglo XX y se formaliza con la suscripción de un convenio suscrito entre Episcopado Colombiano y el Estado, que posteriormente fue asumido por el Ministerio de Educación Nacional. Mediante estos convenios la Iglesia se convirtió en un socio estratégico del estado en el tema del servicio educativo.

Mediante estos convenios se prestaba el servicio en las zonas más apartadas y de difícil acceso del país. Es así como ofrecían, no sólo los servicios educati-vos, sino aquellos que garantizaban las condiciones de vivienda , alimentación, entre otras, ya que en muchos lugares apartados del país la Iglesia contaba con internados, convirtiéndose en una alternativa no solamente educativa sino social para los educandos.

En desarrollo de estos convenios los Obispos y Arzobispos tenían la autonomía para nombrar y trasladar a los docentes religiosos que hacían parte de la planta docente del nivel nacional en virtud de los contratos suscritos entre el Estado y las Diócesis o Arquidiócesis. A partir de 1973 varios convenios fueron firmados entre la Conferencia Episcopal y el Ministerio de Educación Nacional, de los cuales el último, firmado en 1994, se constituyó en el Contrato Marco (016/94) el cual establecía que “los departamentos mencionados en este contrato podrán subrogar, en la cuota correspondiente al Ministerio de Educación Nacional, en las obligaciones y derechos originados en el Contrato Marco.” Esto significó que cada entidad territorial, que así lo decidiera, podía asumir la prestación del servicio educativo en su jurisdicción y si optaba por hacerlo con la Iglesia debía regirse por los términos del Contrato Marco.

Así, este tipo de contratación se celebraba entre los entes territoriales y la Iglesia Católica cuando el servicio de administración y de coordinación de los servicios educativos estatales no podía ser asumido por la Secretaría de Educación del respectivo ente territorial debido a su ubicación geográfica, por razones de acceso y seguridad o por condiciones logísticas.

En la actualidad en esta modalidad de contratación, que está reglamentada por el Decreto 4313 de 2004, la Iglesia Católica dirige, coordina y administra el servicio público educativo en una entidad territorial, en instituciones educativas oficiales cuya planta docente y administrativa es del Estado. Los internados indígenas también se encuentran bajo esta categoría. Los contratos de educación misional contratada que se ejecuten en los territorios indígenas o para la atención de las



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comunidades indígenas, tanto para su celebración como su prórroga, deberán ser previamente consultados con representantes de las respectivas comunidades14.

La Concesión del servicio público educativo

De acuerdo con el Artículo 4 del Decreto 4313 de 2004, “En los términos del numeral 4 del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales podrán entregar en concesión a los particulares la prestación del servicio educativo. En estos contratos, el ente territorial podrá aportar dotación e infraestructura física o éstas podrán ser aportadas, adquiridas o construidas, total o parcialmente por el particular, imputando su valor a los costos de la concesión. Deberá pactarse, en todo caso, que a la terminación del contrato opere la reversión de la infraes-tructura física y de la dotación aportada por la entidad territorial o construida o adquirida por el particular con cargo al contrato. La entidad territorial reconocerá al concesionario una suma anual por alumno atendido teniendo en cuenta los costos efectivos de los componentes, suministrados por él, necesarios para la prestación del servicio educativo”15.

La modalidad de contrato de concesiones del servicio educativo, con los requi-sitos exigidos en la normatividad (Ley 80 y el Decreto 4313) opera únicamente en ciudades como Bogotá “colegios en concesión” y en Medellín, “colegios en licitación”. La duración de los contratos es de 15 años en Bogotá y 5 años en Medellín asegurados por medio de vigencias futuras y para el caso de Bogotá, el tiempo garantiza la cohorte completa.

El Marco Normativo

La Constitución Política de 1991

La finalidad social del estado, y de los servicios públicos, se encuentra consagrada en la Constitución Política del 1991; en el artículo 365 de la C.P. se define que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Es-tado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, po-drán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.

14 Banco Mundial, COLOMBIA: Contratación de Servicios Educativos, Agosto 7 de 2006.15 Ibídem.

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La Ley 60 de 1993

Durante la década de los años 90 el país expidió la Ley 60 de 1993, por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. El artículo 2° de la Ley 60 establece las competencias de los municipios y en sus literales 5 y 6, define que se podrán “otorgar subsidios a la demanda para la población de menores recursos, en todas las áreas a las cuales se refiere este artículo de conformidad con los criterios de focalización previstos en el artículo 30 de la presente Ley”, y “promover y fomentar la participación de las entidades privadas, comunitarias y sin ánimo de lucro en la prestación de los servicios de que trata este artículo, para lo cual podrán celebrar con ellas los contratos a que haya lugar. En el sector educativo se procederá según el artículo 8o. de la presente Ley”

De este modo, el artículo 8º dispone que “solamente en donde se demuestre la insuficiencia de instituciones educativas del Estado podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades privadas sin ánimo de lucro, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura de los servicios educativos estatales y siempre que la prestación del servicio se adecue al cobro de derechos académicos establecidos para las instituciones del Estado. Lo anterior sin perjuicio de que puedan permanecer las situaciones contractuales vigentes a la expedición de la presente ley”

Después de ocho (8) años, la nación expide el Decreto 1286 de Junio 29 de 2001, por el cual se reglamenta el artículo 200 de la Ley 115 del 8 de febrero de 1994, con el que se dan lineamientos para la contratación del servicio público educa-tivo por parte del Estado con la Iglesia y Confesiones Religiosas, situación que, independientemente de la expedición de este decreto, se venía desarrollando en algunas las entidades territoriales. Con la expedición del Decreto 4313 de 2004, se deroga el decreto 1286 de 2001 y se reorganiza la contratación de la prestación del servicio.

La Ley �15 de 2001

Posteriormente, el país expide el acto legislativo 01, de julio de 2001, por medio del cual se modifican los artículos 347, 356 y 357 de la Constitución Política, y en términos generales, define los porcentajes de incremento anual que tendrán las apropiaciones autorizadas por la Ley Anual de Presupuesto para gastos generales, así como las atribuidas al Sistema General de Participaciones, el cual transfiere los recursos a los departamentos, distritos y municipios, que serán destinados a la financiación de los servicios que señale la ley, dándole prioridad a los servicios



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de salud y los servicios de educación preescolar, básica y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura de los mismos16.

Luego de adecuar algunos artículos de la Constitución, finalmente se expide la Ley 715 de 2001 y el artículo 27° se refiere expresamente a la contratación. “Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de la educación a través de las instituciones educativas oficiales. Podrán, cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la prestación del servicio con entidades estatales o no estatales, que presten ser-vicios educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa acreditación, con recursos del Sistema General de Participaciones, de conformidad con la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la presente disposición.

Cuando con cargo al Sistema General de Participaciones los municipios o distritos contraten la prestación del servicio educativo con entidades no estatales, el valor de la prestación del servicio financiado con estos recursos del sistema no podrá ser superior a la asignación por alumno definido por la Nación. Cuando el valor sea superior, el excedente se pagará con recursos propios de la entidad territorial, con las restricciones señaladas en la presente ley.

Cuando con cargo a recursos propios la prestación del servicio sea contratada con entidades no estatales, la entidad territorial deberá garantizar la atención de al menos el ciclo completo de estudiantes de educación básica.

La Educación Misional Contratada y otras modalidades de educación que venían financiándose con recursos del Situado Fiscal, y las Participaciones de los Munici-pios en los Ingresos Corrientes de la Nación (PICN) se podrán continuar financiando con los recursos del Sistema General de Participaciones”.

Igualmente, en el artículo 23° de la misma Ley explica que: “Restricciones finan-cieras a la contratación y nominación. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular o contratar docentes, directivos docentes, ni empleados adminis-trativos, con recursos diferentes de los del Sistema General de Participaciones, sin contar con los ingresos corrientes de libre destinación necesarios para financiar sus salarios y los demás gastos inherentes a la nómina incluidas las prestaciones sociales, en el corto, mediano y largo plazo.

Toda contratación de personal para la prestación del servicio educativo con recursos propios, deberá garantizar que al menos la cohorte completa de estudiantes de educación básica sea atendida, para lo cual se deberá realizar un estudio financiero

16 Ver Acto Legislativo 01 de 2001, por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.

26

que soporte la autorización de las vigencias futuras por parte de las asambleas o concejos, y la aprobación de éstas por parte de las respectivas corporaciones.

Los municipios no certificados o los corregimientos departamentales no podrán vin-cular o contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestación del servicio; dicha función será exclusiva del respectivo departamento”.

Asimismo, con el fin de reglamentar el artículo 27° de la Ley 715 se expide el Decreto 1528 de 2002, por medio del cual se reglamenta lo concerniente a la contratación de la prestación del servicio y en su artículo 1° define que “cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, las entidades territoriales certificadas podrán contratar la prestación del servicio público educativo, con el objeto de garantizar el ingreso, permanencia, atención y formación a los estudiantes, prioritariamente a los que provienen de los estratos más pobres y vulnerables”.

A su vez, el artículo 2°, define la competencia para contratar. Los departamentos, distritos y municipios certificados podrán contratar directamente la prestación del servicio público educativo, bien sea con recursos propios o con recursos del Sistema General de Participaciones. Igualmente, en el artículo 27 de la Ley 715, se estipula que lo en lo relacionado con los costos de los contratos, donde el valor de la prestación del servicio financiado con estos recursos no podrá ser superior a la asignación por alumno definida por la Nación; también define la acreditación a través de la idoneidad y trayectoria con el fin de verificar que efectivamente la institución educativa cumple con los requisitos exigidos y por lo tanto, la entidad territorial certificada, podrá contratar el servicio público educativo.

El Ministerio de Educación, durante el año 2004 , revisa nuevamente lo dispuesto en la Ley 715 y sus reglamentarios en relación con el tema de la contratación del servicio, y lo contrasta con lo que efectivamente se estaba haciendo en las enti-dades territoriales certificadas, y expide el Decreto 4313 de 2004, el cual deroga el Decreto 1528 de 2002 y específica las distintas modalidades de contratación a la luz de la dicha Ley, y por lo tanto, mantiene algunos direccionamientos ex-presados en la Ley 115 de 1994, como lo es la contratación de la educación con la Iglesias Católica y las confesiones religiosas 17.

Este decreto recoge y reorganiza los diferentes tipos de contratación que efec-tivamente se celebraban en el país, y menciona cuatro objetos contractuales:

17 Ley 115 de 1994, artículo 200. “El Estado podrá contratar con las iglesias y confesiones religiosas que gocen de personería jurídica, para que presten servicios de educación en los establecimientos educativos. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley 60 de 1993, los demás requisitos de estos contratos no serán distintos de los exigidos para la contratación entre particulares”



2�

i) contratación de la prestación del servicio, ii) concesión del servicio público educativo, y iii) la contratación con las iglesias y las confesiones religiosas, la cual incluye la administración del servicio educativo y la educación misional contratada18. El Decreto 4313 establece los criterios y procedimientos necesarios para realizar una selección objetiva de los posibles contratistas, indicando que cada entidad territorial certificada deberá conformar un banco de oferentes.

¿Qué es el Banco de Oferentes?Es un procedimiento administrativo, previo e independiente del proce-so de contratación. Como herramienta administrativa transparente y eficiente permite evaluar y calificar la experiencia e idoneidad de las entidades para prestar el servicio educativo, así como establecer su capacidad para poder suscribir contratos de prestación del servicio educativo con una secretaría de educación.

¿Cuáles son los objetivos de un Banco de Oferentes?1. Lograr que los aspectos atinentes a la “reconocida trayectoria e idoneidad”,

exigidos para contratar la prestación del servicio educativo, queden suficien-temente verificados, evaluados y calificados, de tal manera que se garantice la calidad y pertinencia en la prestación del servicio educativo.

2. Evaluar y calificar a las entidades prestadoras del servicio educativo, verificando que cumplan con los requerimientos mínimos para desarrollar un proyecto educativo y ofrezcan unas condiciones de personal, pedagógicas y físicas que permitan proveer una adecuada prestación del servicio educativo.

3. Identificar la oferta educativa existente, en relación con las instituciones edu-cativas y las entidades prestadoras del servicio educativo.

4. Verificar que las entidades tengan la capacidad para ejecutar el respectivo.

Fuente: Ministerio de Educación Nacional

En la siguiente página se presenta una tabla resumen que incluye los objetos contractuales, con quién se pueden celebrar los contratos y con cuál es el pro-cedimiento de selección:

18 Ver decreto 4313 de diciembre 21 de 2004.

2�

Prestación Concesión Administración Misional Contratada

¿Con

qui

én p

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ce

lebr

ar e

stos

co

ntra

tos?

Con personas jurídicas de derecho público o privado, y personas na-turales propietarias de establecimientos edu-cativos, de reconocida trayectoria e idoneidad

Con personas jurídicas de de-recho público o privado, de reco-nocida trayecto-ria e idoneidad

Con las iglesias y con-fesiones religiosas que cumplan con los re-quisitos de que trata el artículo 11 del Decreto 4313 de 2004

Iglesia Católica

Pro

cedi

mie

nto

de s

elec

ción

Banco de Oferentes Licitación Ley 80 Requisitos exigidos para la contratación entre particulares (art. 200, Ley 115/94)

Directamente

Fuente: Ministerio de Educación Nacional

Resumen de los objetos contractuales

La Financiación de la contratación

Recursos de las trasferencias del orden nacional

Desde el siglo pasado la financiación de la contratación de la prestación del servicio público educativo ha estado, en gran medida, a cargo del Estado. Con la expedición de la Ley 60, los recursos del Situado Fiscal (SF) trasferidos a los Departamentos y Distritos, y la transferencia de las Participaciones en los Ingre-sos Corrientes de la Nación (PICN) dirigidas a los municipios, financiaron dichos programas. Posteriormente, con la expedición de la Ley 715, la Nación a través del Sistema General de Participaciones (SGP) transfiere los recursos a las 78 entidades territoriales certificadas (32 departamentos, 4 distritos y 42 municipios), con lo cual se financia parte de la contratación de la prestación del servicio.

Recursos adicionales

Desde el año 2000, el sector recibe recursos del orden nacional, que apoyan las actividades del sector educativo. Una de estas fuentes la constituyen los recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR). La explotación de un recurso natural no renovable causa, a favor del Estado, una contraprestación económica, a título de regalía. Los departamentos y municipios en donde se explotan los recursos naturales no renovables y los puertos marítimos o fluviales por donde se transportan participan de las regalías y de las compensaciones.

Con los ingresos no asignados a los departamentos y municipios se crea el FNR, cuyos recursos se destinan a las entidades territoriales. Estos recursos se aplican



29

a (i) la promoción de la minería, (ii) la preservación del medio ambiente y (iii) la financiación de proyectos regionales de inversión19 (entre los que se encuentran los proyectos de educación).

Los recursos aprobados para educación están dirigidos a la atención de la población desplazada, niños y niñas con necesidades educativas especiales, niños indígenas, población rural dispersa y población que tradicionalmente no ha sido atendida por el sector educativo.

El sector educativo ha recibido recursos por valor de $59,4 mil millones, de los cuales $50 mil millones se han dedicado a financiar proyectos de ampliación de cobertura a través de la contratación de la prestación del servicio, en 18 ETC. Es importante resaltar que el Consejo Asesor de regalías, en junio de 2007, expide el Acuerdo Nº 2, por medio del cual se modifican los criterios de elegibilidad y los requisitos básicos para la presentación de los proyectos de educación a ser financiados con recursos del FNR y de reasignación de regalías y compensa-ciones – escalonamiento.

De otra parte, el Plan de Desarrollo 2002-2006 planteó “La Revolución Educativa” en materia social, siendo una de sus principales metas incrementar la cobertura a 1,5 millones cupos en la educación básica, para lo cual planteó dos estrategias: (i) eficiencia del sector educativo y (ii) asignación de recursos adicionales.

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total Proyectos

Infraestructura vial 141.237 144.115 236.373 40.576 8.829 5.166 0 576.295 583

Energía 86.648 65.654 135.087 36.536 34.798 0 0 358.723 847

Agua potable y saneamiento básico

44.455 72.078 90.328 11.739 15.396 9.983 0 243.980 364

Cormagdalena 57.179 42.169 56.990 5.674 0 5.952 0 167.964 16

Minas 46.202 39.024 43.186 955 0 0 0 129.366 110

Medio ambiente 34.110 25.261 58.734 4.387 2.748 0 1.891 137.131 331

Cultura 7.095 16.855 29.158 8.862 0 1.472 0 63.472 36

Educación 0 4.�52 3.6�9 953 1�.242 23.�9� �.�49 59.396 53

Salud 5.450 11.117 14.001 4.076 3.529 4.300 0 42.474 31

Equipamiento municipal 0 0 653 0 0 0 0 653 1

422.378 421.059 668.207 113.759 82.541 50.770 10.740 1.707.944 2.372

Fuente: DNP, “ Las Regalías en Colombia. Una herramienta para el fortalecimiento del control social”.

Valor de los proyectos aprobados por el Fondo Nacional de Regalías 1999-2005 - (Millones de Pesos)

19 DNP, “Las Regalías en Colombia. Una herramienta para el fortalecimiento del control social”.

30

Así, para financiar la ampliación de cobertura, siendo el referendo una herra-mienta esencial en la apropiación de recursos que garanticen mayor inversión en educación para mejorar la calidad de vida de los colombianos, se propone que un poco menos de la mitad de la generación de estos nuevos cupos debía ser finan-ciada mediante los ahorros previstos en dicho referendo. El punto 12 del refrendo proponía incluir en la Constitución Política un artículo nuevo que quedaría así:

Artículo. El ahorro generado en las entidades territoriales, por la supresión de las contralorías territoriales, se destinará, durante los 10 años siguientes a su vigencia, a la ampliación de la cobertura y al mejoramiento de la calidad, en educación preescolar, básica y media, y a la construcción y sostenimiento de restaurantes escolares, y al saneamiento básico, una vez que hayan cancelado todas las erogaciones por concepto laboral, prestacional y pensional, a favor de los servidores públicos de las entidades suprimidas. La ley, a iniciativa del gobierno, reglamentará el modo de aplicación de estos recursos.

Sin embargo, aunque la inclusión de lo anterior no fue aprobada vía referendo popular, el Gobierno Nacional buscó la sustitución de estos recursos y decidió financiar un proyecto de inversión que inició en la vigencia del 2005 con un valor de $150 mil millones, y que han ido creciendo desde entonces, para ampliar la cobertura educativa mediante la contratación de la prestación del servicio educativo, y con los cuales el propósito ha sido facilitar el acceso a la educación formal de niños, niñas y jóvenes que han permanecido excluidos del sistema educativo. De esta manera, se asegura que las poblaciones con mayores niveles de vulnerabilidad tengan mayores oportunidades de acceso al sistema, y por esta vía lograr mayores tasas de coberturas.

Durante el año 2006 se garantizó la continuidad de los alumnos beneficiarios de este programa. Adicionalmente, parte de estos recursos fueron utilizados en la financiación de programas dirigidos a la atención de la primera infancia, con prestadores del servicio idóneos para el cuidado y la formación a los niños y niñas entre los tres y cuatro años. Estos recursos fueron asignados a las entidades territoriales que cumplieron con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 115 de 199420 y que presentaron un proyecto ante el Ministerio de Educación Nacional.

20 Ley 115 de 1994, Articulo 18°. Ampliación de la atención. El nivel de educación preescolar de tres grados se generalizará en instituciones educativas del Estado o en las instituciones que establezcan programas para la prestación de este servicio, de acuerdo con la programación que determinen las entidades territoriales en sus respectivos planes de desarrollo.

Para tal efecto se tendrá en cuenta que la ampliación de la educación preescolar debe ser gradual a partir del cubrimiento del ochenta por ciento (80%) del grado obligatorio de preescolar establecido por la Constitución y al menos del ochenta por ciento (80%) de la educación básica para la población entre seis (6) y quince (15) años.


31

ALGUNAS CIFRAS E INDICADORES DE LA ATENCIÓN EDUCATIVA EN COLOMBIA

Algunos antecedentes

Para comenzar, es importante anotar que el sistema educativo colombiano es un sistema descentralizado, en donde las entidades territoriales certificadas en educación21 son las responsables de administrar el sistema educativo en su territorio; actualmente, en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, se encuentran certificados 78 entes territoriales y en proceso de certificación están 10 municipios más.

Antioquia Cauca Ciénaga SucreBello Popayán Magdalena SincelejoEnvigado Cesar Santa Marta TolimaItagüí Valledupar Meta IbaguéMedellín Chocó Villavicencio Valle del CaucaTurbo Córdoba Nariño Buenaventura

Atlántico Lorica Pasto CaliBarranquilla Montería Tumaco CartagoSoledad Sahagún Norte de Santander Guadalajara de Buga

Bolívar Bogotá Cúcuta PalmiraCartagena Cundinamarca Quindío TuluáMagangué Fusagasugá Armenia San Andrés

Boyacá Girardot Risaralda CasanareDuitama Soacha Dosquebradas AraucaSogamoso Guainía Pereira AmazonasTunja Guaviare Santander Putumayo

Caldas Huila Barrancabermeja VaupésManizales Neiva Bucaramanga Vichada

Caquetá La Guajira FloridablancaFlorencia Maicao Girón

Entidades territoriales certificadas

21 Entidad Territorial Certificada: De conformidad con la Ley 15 de 2001, la distribución de los recursos de la participación para educación se diferencia entre departamentos, distritos, municipios certificados y no certificados. Los municipios certificados son aquellos que manejan autónomamente la educación. (Tomado de www.dnp.gov.co; Departamento Nacional de Planeación).

32

La descentralización ha favorecido el incremento en la cobertura educativa, la caída en las tasas de analfabetismo, una mayor disponibilidad de docentes y mejoras en los niveles de escolaridad, entre otros resultados. La expansión de la oferta educativa en primaria, hasta alcanzar niveles de universalidad y espe-cialmente en secundaria, ha sido producto de la combinación de aumentos de cobertura en instituciones públicas, y de la implementación de estrategias que incluyen subsidios directos a las familias y contratación del servicio público educativo

Con el fin de analizar el impacto de esta última estrategia, a continuación se presenta un análisis de las cifras a nivel nacional, y después por entidad territorial certificada. Lo primero que hay que anotar, antes de comenzar este análisis, es que a pesar de que la estrategia de contratación se viene implementando desde hace más de treinta años en Colombia, las cifras de educación contratada que reporta el Ministerio de Educación Nacional solamente comienzan a partir del año 2002.

Análisis nacional 2006

Para el 2006 el país contaba con un matrícula de once millones de estudiantes, de los cuales el 49% se encontraban cursando algún grado en primaria y 30% en secundaria (esto muestra que cerca de 9 millones de los estudiantes cur-saban algún grado de la educación básica); dentro de estos once millones de estudiantes matriculados, la matrícula contratada con terceros contribuye con el 7,5%. En cuanto al número de instituciones que atienden esta matrícula se tiene en el 2006 lo siguiente:

ALGUNAS CIFRAS E INDICADORES DE LA ATENCION EDUCATIVA EN COLOMBIA

Sector2006

Matrícula Instituciones SedesPromedio por Institución

Sedes MatrículaOficial Nacional 9.22�.53� 1�.000 45.414 2,� 542,�

Sector Oficial 8.389.923 13.934 40.322 2,9 602,1

Contratada 837.614 3.066 5.092 1,7 273,2

No Oficial 1.�63.064 �.534 �.54� 1,0 21�,3

TOTAL 11.090.601 25.534 53.961 3,� �61,1

Cálculos del autor con base en datos del MEN.

Instituciones y sedes, 2006


33

Lo anterior significa que, en términos de número de instituciones, en el 2006 se reportaron 25.534 instituciones que atendieron los 11 millones de estudiantes matriculados, de las cuales el 67% son instituciones en donde se atendió la matrícula oficial, incluyendo aquellos prestadores del servicio que utilizaron, en algunos casos a las instituciones oficiales para prestar el servicio y con las que se estaría incrementado la oferta oficial en un 18% (con 3.066 instituciones y 5.092 sedes).

Se observa que el número total de instituciones educativas oficiales duplica el número de privadas y por consiguiente atiende el 83% de los estudiantes, de este porcentaje el 9% es atendido mediante la contratación de la prestación del ser-vicio, lo cual representa cerca de 838 mil estudiantes de la matrícula oficial.

De otra parte, y extendiendo el análisis de la educación que es contratada hasta niveles educativos, lo primero que se tiene es que del total de la matrícula, casi la mitad se encontraba en el nivel de primaria, seguida por el 30% en secundaria y el 11% en media, lo que deja ver que en un futuro la demanda educativa de aquellos que se encuentran matriculados hoy en día, será mayor en secundaria y media, lo que no sucederá en primaria, pues solo el 10% de la matrícula se encontraba cursando los grados de preescolar y se cuenta con la suficiente oferta para atender la demanda potencial, si la cobertura en el grado de tran-sición aumentara considerablemente. Adicionalmente, en cuanto la matrícula contratada, se observa que en su mayoría (51%) fue contratada para atender estudiantes en el nivel de primaria.

Instituciones y sedes, 2006

34

Al hacer un análisis de la contribución de la contratada en la atención de la matrícula por niveles educativos, lo que se observa es que el nivel en donde mayor participación tiene la contratación de la prestación del servicio público educativo es en transición, seguido de primaria.

Cabe resaltar que el país con el fin de aumentar la cobertura y garantizar la permanencia en el ciclo completo de la educación preescolar, básica y media ha propiciado la integración entre centros educativos, sedes e instituciones oficiales. Sin embargo, reconocido este esfuerzo y teniendo presente que el país ha logrado casi la cobertura universal en primaria y en donde antes de las integraciones predominaban pequeños centros que ofrecían primordialmente el nivel de primaria, resulta complejo explicar ¿cómo el nivel en donde la contratada tiene una de las mayores contribuciones sea en primaria y además que el grado con mayor contratación dentro de éste sea primero?

Otro punto importante de anotar, es que la matrícula oficial en el grado de transición representa el 82%, y de esto 8,6% está representado en matrícula atendida por la educación que se contrata con terceros y el restante 18% está

Fuente: Ministerio de Educación Nacional.

Nivel Oficial

Total Privada TOTALColegios

Oficiales Contratada Total Oficial

Prejardín y Jardín 58.212 12.660 �0.��2 209.416 2�4.10�

Transición 599.534 70.395 669.929 150.615 �20.�44

Primaria 4.257.946 430.933 4.6��.��9 �15.511 5.399.�65

Secundaria 2.587.894 257.124 2.�45.01� 530.9�1 3.3�5.14�

Media 886.337 66.502 952.�39 256.541 1.210.636

COLOMBIA �.3�9.923 �3�.614 9.22�.53� 1.�63.064 11.090.601

Matrícula por niveles y sector, 2006

Nivel Oficial

Total Privada TOTALColegios

Oficiales Contratada Total Oficial

Prejardín y Jardín 1% 2% 1% 11% 3%

Transición 7% 8% 7% 8% 7%

Primaria 51% 51% 51% 3�% 49%

Secundaria 31% 31% 31% 29% 30%

Media 11% 8% 10% 14% 11%

TOTAL 100% 100% 100% 100% 100%



35

siendo atendido en colegios privados, lo que representa cerca de 821 mil niños y niñas atendidos en el país. En lo relacionado con el tema de la cobertura, se presentan inicialmente los datos para 2006 de la cobertura bruta y para el análisis comparativo de la co-


Matrícula contratada por grados, 2006

Nivel Grado2006 Matrícula Contratada

Matrícula %

Prejardín y Jardín-2° 2.516 0,3%

-1° 10.144 1,1%Transición 0° 70.395 8,0%

Primaria

1º 99.551 12,4%2º 81.048 10,1%3º 69.597 8,7%4º 62.204 7,8%5º 56.139 7,0%C1 8.736 1,1%C2 12.158 1,5%

Aceleración 41.500 5,2%

Secundaria

6º 69.097 �,�%�º 54.947 6,2%�º 44.665 5,1%9º 36.303 4,1%C3 27.842 3,2%C4 24.270 2,8%

Media

10º 28.325 3,2%11º 19.294 2,2%12° 28 0,0%13° 28 0,0%C5 11.313 1,3%C6 7.514 0,9%

COLOMBIA �3�.614 100%

Fuente: Cálculos del autor con base en datos del Ministerio de Educación Nacional-SINEB.

Proporción de matrícula atendida por sector, 2006

Nivel Oficial Privada Total Nivel Colegios Oficiales Contratada Total

Oficial

Transición 82% 18% 100% Transición 89% 11% 100%

Primaria 87% 13% 100% Primaria 91% 9% 100%

Secundaria 84% 16% 100% Secundaria 91% 9% 100%

Media 79% 21% 100% Media 93% 7% 100%

36

bertura bruta vs cobertura neta se presenta para el año 2005, ya que a la fecha no se cuenta con proyecciones poblacionales con base en los datos del Censo General 2005 del DANE.

Para 2006, según datos del Ministerio de Educación Nacional, el país alcanzó una tasa de cobertura bruta del 87%, y aunque se cuenta con una tasa mayor del 100% en el nivel de primaria y se tienen coberturas cercanas al 90% tanto en transición, como en secundaria, lo que resulta preocupante es que la tasa del nivel de media no alcanza ni si quiera el 80%.

Fuente: MEN-SINEB, DANE C-600.

Cobertura bruta por niveles, 2006

Si el análisis de cobertura bruta se complementa con la cobertura neta, lo que la gráfica muestra es que existen problemas serios de extraedad, especialmente en primaria y en media, y que los aumentos en cobertura se pueden estar dando por el incremento en la atención de adultos. Entonces, ¿qué está pasando con la atención de los niños, niñas y jóvenes que se encuentran en edad escolar y que no están siendo atendidos?, por lo que sería importante conocer la información de las edades de los estudiantes que son atendidos con la estrategia de contra-tación, pero a la fecha esta información no resulta tan clara para el Ministerio.

Adicionalmente, si se observan los datos registrados de matrícula contratada discriminado la información por el modelo pedagógico ofrecido en los presta-dores del servicio, se nota que el 76% de lo que se ha contratado es educación tradicional y en el 24% restante se están implementando algún tipo de modelo educativo flexible.



3�

Evolución de las cifras educativas durante los últimos años

Después de conocer la situación educativa actual, resulta interesante ver las tendencias de la misma en los últimos diez años.

Entre 1996 y 2006 la matrícula total pasó de 8,6 millones de estudiantes matricu-lados en 1996 a 11,1 millones en 2006. (Ver Gráfica). En cuanto a la dinámica del

Fuente: Oficina Asesora de Planeación -MEN.

Comparativo Tasa de Cobertura Bruta vs Tasa de Cobertura Neta, 2005

Fuente: MEN – Oficina Asesora de Planeación.

Matrícula contratada por modelo educativo, 2006

Modelos Pedagógicos Matrícula contratada %

Educación tradicional 639.452 �6,3%

Escuela nueva 58.884 7,0%

Post primaria 2.963 0,4%

Telesecundaria 856 0,1%

Etnoeducación 18.525 2,2%

Aceleración del aprendizaje 1.080 0,1%

Adultos 93.542 11,2%

Otros modelos 22.312 2,7%

TOTAL �3�.614 100%

3�

total de la matrícula en el país se nota un aumento del 29%, pero no sucede lo mismo cuando se estudia el comportamiento por sectores. Durante el período 1996-2006 la matrícula privada, aunque muestra una tendencia creciente al inicio del período, a partir del año 2000 el sesgo cambia y la matrícula comienza a caer a una tasa promedio del 6%, con una mayor caída entre 2001 – 2003, que es cuando se observa la mayor tasa de crecimiento de la matrícula contratada. Sin embargo, esta disminución de la matrícula en el sector privado se corrige por el aumento registrado en el sector oficial en donde la matrícula incrementa en un 49%, lo que se tradujo en tres (3) millones de matriculados más; a pesar de la caída que se observa entre 2000-2001, durante los otros períodos la ma-trícula tuvo una tendencia creciente; pero, el mayor crecimiento se dio entre 1997 -1998 en donde la matrícula oficial aumentó en un poco mas de 580 mil matriculados.

En cuanto al comportamiento de la matrícula contratada, pasa de 226 mil matri-culados en 2002 a 838 mil en 2006, lo que muestra que en los últimos cuatro años el número de alumnos atendidos con esta estrategia se ha cuadruplicado, y esto se debe a la contratación que se viene financiando con los recursos del Fondo Nacional de Regalías desde 2003, y con recursos adicionales del presupuesto nacional desde 2005, principalmente. Así, mientras en el 2002 la matrícula que se estaba contratando con privados aportaba el 3% a la matrícula oficial, para el 2006 la participación aumenta y ahora representa el 9%.


Matrícula por sector 1996-2006



39

Fuen

te: M

EN –

SIN

EB, D

AN

E C

-600

.

Mat

rícu

la

por

sect

or19

9619

9�19

9�19

9920

0020

0120

0220

0320

0420

0520

06V

aria

cion

es

1996

- 20

06

Sec

tor

Ofic

ial

6.20

9.70

16.

401.

946

6.98

2.15

57.

156.

627

7.37

6.51

67.

231.

310

7.58

0.35

87.

933.

254

8.16

4.01

28.

123.

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40

Al estudiar el comportamiento de la matrícula por grados se demuestra que en el país se ha venido incrementado el número de estudiantes atendidos con la estrategia de contratación en todos los grados de la educación formal, y esto podría manejar dos hipótesis; i) la primera de ellas, relacionada con que efectivamente las entidades territoriales tenían una insuficiencia en sus insti-tuciones educativas estatales, y esta estrategia ha ayudado en la consecución de una mayor cobertura, y ii) la segunda, que es posible que en las entidades territoriales se esté contratando en mayor proporción la prestación del servicio por cuanto resulta más conveniente, en términos económicos, y se esté pre-sentando una sustitución de la matrícula entre el sector privado y el oficial (Ver gráfica anterior). Al revisar la serie histórica por grado (2002 - 2006), se observa que el comportamiento registrado en el año 2006 con respecto a que la mayor contratación se está dando en primaria, y que además este comportamiento se ratifica con la mayor contratación en el grado 1°, la misma tendencia se observa durante los últimos cinco años.

El país ha aumentado considerablemente la atención de los niños y niñas meno-res de 6 años con la estrategia de contratación tendencia que se acentúa para el año 2006 y la cual se financia al principio con recursos adicionales, lo que podría deberse al inicio de la implementación de las políticas de atención a la primera infancia que comenzaron a definirse entre varios sectores del nivel nacional, entre los que participaron el ICBF y el Ministerio de Educación Nacional.


Matrícula por sector 1996-2006



41

Igualmente, esta mayor contratación para atender la demanda educativa de los más pequeños, en el 2005 tendría una restricción de financiación por lo estable-cido el artículo 67 de la Constitución Política de Colombia, en donde se menciona que “El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica” (negrita del autor); de este modo, los recursos que recibían las entidades territoriales por concepto de las transferencias del SGP, sólo debían financiar la educación pública del grado obligatorio del nivel de preescolar y serían los recursos adicionales los que respaldarían la atención de los menores de 6 años.

Entre 2002-2006 aunque los aumentos resultaron significativos tanto en básica, como en media, en los grados en donde creció en mayor proporción (más del 200%) son 6° y 7° grado para el nivel de secundaria, en donde se pasó de atender 20 mil estudiantes de 6° grado y casi 17 mil en grado 7° en el 2002 a atender 69 mil y 55 mil respectivamente, seguido por los incrementos registrados en los grados 1° y 2° que tenían matrícula contratada de 31 mil y 25 mil estudiantes respectivamente para el 2002 y en el año 2006 ascendieron a 99 mil y 81 mil. Se evidencian estrategias de retención para el nivel de media, especialmente el grado 10° con un aumento del 123%.

Claramente se observa que las variaciones más grandes se dan entre el período 2004-2005 y el grado con mayor cambios es el grado 1°. Lo anterior, se presenta como consecuencia de la financiación de la estrategia de contratación de la

Cambio en la participación de la matrícula contratada dentro de la matrícula oficial 1996-2006

42

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43

prestación del servicio con recursos adicionales del Presupuesto Nacional, que para el 2005 ascendieron a $150.000 millones. Esto se complementa con lo que sucede los años anteriores, ya que si se comparan las variación entre 2002-2004 y 2004-2005, lo que se tiene es que a medida que trascurre el tiempo las variaciones en el tamaño de la matrícula contratada son cada vez menores, lo que podría traducirse en menores esfuerzos por ampliar la cobertura y simplemente en el hecho de garantizar la sostenibilidad de los alumnos a través de los contratos.

Fuente: Cálculos del autor con base en información del SINEB-MEN.

Matrícula oficial contratada por grados, 2002 -2006

Variaciones de la matrícula contratada por grados 2002 - 2006

44

Existen dos puntos centrales, que se deberían tener en cuenta al estudiar el tema de la contratación; i) inicialmente el que se relaciona con el tema la contratación por zonas, urbano y rural, y ii) el que tiene que ver con la eficiencia interna, con el fin de conocer claramente cuál ha sido el impacto de esta estrategia. Además, si se sostiene que las grandes deficiencias del sistema educativo se encuentran en el sector rural, resulta primordial conocer en dónde se está implementando con mayor intensidad esta estrategia (¿en la zona urbana o en la zona rural?). Por lo que, resulta necesario contar con este tipo de información, pues no bas-ta con generar las condiciones de acceso, si no se hace nada por garantizar la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo; pero a la fecha el Ministerio no cuenta con una información clara al respecto.

En este mismo sentido, el país debería contar con análisis de deserción no solo intranual, sino interanual, eso quiere decir que la repitencia genera deserción, por lo tanto se debe analizar la tasa de repitencia para cada grado y su compor-tamiento como indicador en la matrícula del año siguiente. Por lo anterior, la matrícula contratada también debe contar con este análisis, debido a que dicha estrategia ha estado orientada hacia la atención de las poblaciones más vulne-rables y se podría hablar de altas tasas de deserción, ya que por su condición de vulnerabilidad, éstas poblaciones tienen mayor probabilidad de abandonar sus estudios; pero, el tema de fondo sería averiguar si desertan porque no se les ofrece una educación pertinente, que esté acorde con su situación socioeconó-mica, psicoafectiva, de entorno y en general de su problemática particular, o si lo que sucede es que la mayor probabilidad de movilidad, en busca de mejores condiciones de vida, hace que la tasa de deserción sea alta.

Edades / niveles 2002 2003 2004 2005 2006 Variación 2002 - 2006

Mediana de la tasa

5 a 6 años Transición

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12 a 15 años Secundaria

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Fuente: Ministerio de Educación Nacional –SINEB.

Tasa de Cobertura 2002 - 2006



45

Completando el análisis de la evolución de las cifras de matrícula, el compor-tamiento de la tasa de cobertura muestra incrementos en todos los niveles, exceptuando en primaria, en donde la cobertura bruta alcanza el 110% para el 2006, y la matrícula se estabiliza hasta llegar a 5,4 millones de matriculados. Se rescata que los incrementos más grandes se dieron en transición con un incre-mento del 15%, seguido por un 12% en media, pero en este último caso, a pesar de incrementar la cobertura, la mediana de la tasa para el período analizado se sitúa en el 60%. Entre 2004-2005 se presenta la mayor variación entre las tasas de cobertura; el mismo período en el que se intensifica la estrategia de contratación.

Tasas de cobertura bruta vs variación 2002-2006

Cifras de contratación de la prestación del servicio con recursos adicionales del Presupuesto Nacional y del Fondo Nacional de Regalías

Como se mencionó en un aparte de este documento, una de las fuentes de financiación de la estrategia de contratación han sido los recursos adicionales, los cuales se dividen en los recursos provenientes del FNR y los recursos del Presupuesto General de la Nación; estos últimos se transfieren directamente del Ministerio de Educación Nacional a las entidades territoriales certificadas.

En primer lugar se debe anotar que aunque el sector educativo ha recibido re-cursos de regalías desde el año 2000, solamente desde el año 2003 se comien-

46

zan a financiar proyectos para contratar la prestación del servicio educativo, beneficiando prioritariamente población desplazada, indígena y en condición de discapacidad. Para que los proyectos fueran financiados con estos recursos, las entidades debían presentar un proyecto ante el Ministerio de Educación para su revisión y aprobación posterior por el Consejo Asesor de Regalías; así, en el 2003, 11 entidades territoriales certificadas presentaron proyectos, (7 departamentos, 2 distritos y 2 municipios certificados), con los que se pretendía atender 32.696 estudiantes por valor de $13.936 millones, lo que significaba una mediana del costo de $466 mil por alumno atendido. Sin embargo, por problemas adminis-trativos en entidades como Antioquia, Cauca, Cesar y Tolima, lo proyectado en relación con el número de beneficiarios no fue realmente lo ejecutado, al igual que algunas que atendieron más alumnos de los presentados. Finalmente se ejecutaron 7 de 11 los proyectos, beneficiando a casi 24 mil estudiantes, esta atención tuvo un costo cercano a los $357 mil por estudiante.

Entidad Población Beneficiaria2003

Formulación del proyectoEjecutado

Cupos Recursos aprobados Antioquia Rural – Discapacitada 5.508 2.400.000 0

Atlántico Desplazada – Discapacitada 6.820 1.627.418 6.780

Soledad Desplazada 2.699 800.000 3.202

Barranquilla Desplazada 5.153 2.200.000 5.153

Cartagena Desplazada 4.076 1.900.000 5.326

Cauca Indígena 2.461 2.000.000 0

Cesar Rural dispersa 720 336.000 0

Valledupar Desplazada 2.222 1.100.000 2.222

Magdalena Desplazada 500 172.672 495

TolimaIndígena - Discapacitada - Desplazada

1.750 900.000 0

Amazonas Indígena 787 500.000 787

TOTAL 32.696 $ 13.936.090 23.965


Proyectos y recursos aprobados con FNR, 2003Miles de pesos corrientes

Aquellas entidades que no ejecutaron su proyecto en el 2003, lo hicieron el 2004, a excepción de Tolima, quien finalmente comienza a ejecutar el proyecto en el 2005.

En el 2004, se reciben 8 nuevos proyectos, pero al igual que en el año 2003, algunas entidades a las cuales se les asignaron los recursos, no los ejecutaron en dicha vigencia, sino en el 2005, y este fue el caso de Magdalena, Nariño, Tumaco y Magangué. Con esta experiencia de contratación se pudo evidenciar



4�

que, después del 2004, los recursos aprobados a las entidades territoriales, simplemente tuvieron como objeto garantizar la continuidad de los beneficiarios en el sistema, más que ampliar cobertura.

En segundo lugar, a raíz de la no aprobación del referendo, el Gobierno asignó nuevos recursos adicionales, pero éstos, del Presupuesto General de la Nación para financiar el proyecto de ampliación de cobertura educativa por medio de la contratación de la prestación del servicio. Los grupos poblacionales a beneficiar con estos nuevos recursos fueron aquellas poblaciones vulnerables como lo son los grupos étnicos, la población en condición de desplazamiento, población con necesidades educativas especiales (bien podrían estar en condición de discapa-cidad, o contar con talentos excepcionales), y los habitantes de las zonas rurales dispersas. En los proyectos presentados por las entidades territoriales se debía justificar la contratación demostrando la insuficiencia en las instituciones del Estado e identificando claramente quiénes eran los posibles beneficiarios, y a qué tipo de población pertenecían. Durante el año 2005 se aprobaron 32 proyectos, por un valor cercano a los $37.000 millones, beneficiando a 52 mil estudiantes.

En el 2006 los recursos ascendieron a $170.000 millones, y con estos recursos se debía garantizar la continuidad de aquellos estudiantes que ya venían con-tratados en el año anterior e incrementar cobertura educativa. Por el desarrollo observado en 2005, gran parte de los recursos asignados en 2006 se destinaron a financiar proyectos de ampliación de cobertura y no garantizar la continuidad, ya que el presupuesto asignado en 2005 suplió esta necesidad. Adicionalmente, después de un requerimiento de la Corte Constitucional en donde le solicita al Ministerio de Educación definir expresamente el monto de los recursos que serían destinados a la atención de la población en condición de desplazamiento, los recursos ya no se destinaban en su totalidad a población vulnerable, sino que se debieron asegurar recursos para financiar los proyectos de ampliación de cobertura dirigidos a la población desplazada, en mayor proporción que los proyectos dirigidos a la atención de la población vulnerable, con la que se aten-derían las demás poblaciones anteriormente mencionadas.

Como consecuencia de la dificultad por parte de las Secretarías de Educación y de las entidades prestadoras de servicio educativo, para identificar expresamente a la población desplazada22, el Ministerio de Educación solicitó al DNP permitir el uso de los recursos que tenían destinación específica, para poder financiar proyectos que atenderían población vulnerable, en general.

22 En la mayoría de los casos se encuentra que la población no quiere identificarse como desplazada bien sea para evitar la persecución de grupos al margen de la ley, o para que sus hijos no sean estigmatizados en los colegios.

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49

Por último, en el año 2007, el Ministerio de Educación Nacional formuló el proyec-to de ampliación de cobertura solicitando la destinación del 30% del total de los recursos para la atención de población desplazada y 70% restante para atender las otras poblaciones, igualmente vulnerables. Esto, como consecuencia de la experiencia que se había tenido durante el año 2006, en relación con la identifica-ción de la población en condición de desplazamiento. Finalmente, la aprobación definitiva fue de 40% para población desplazada y 60% para población vulnerable.

Análisis de cobertura para algunos “antiguos territorios” a través de la Educación Misional Contratada24

La Educación Misional Contratada (EMC) ha prestado el servicio educativo en muchas entidades territoriales y particularmente en la mayoría de los departa-mentos denominados “antiguos territorios nacionales”, desde tiempo atrás y llegando a zonas de difícil acceso en donde el nivel de dispersión de la población es el más alto del país y a lugares en donde no ha hecho presencia la escuela oficial. La EMC ha operado, entonces, en 19 departamentos: Amazonas, Arauca, Casanare, Caquetá, Cauca, Cesar, Chocó, Córdoba, Guainía, Guajira, Guaviare, Meta, Nariño, Putumayo, Santander, Valle del Cauca, Vaupés, Vichada y San Andrés con algún grado de importancia en la matrícula total de la entidad.

A continuación, se presenta la evolución de la matrícula total en una década, del grupo de entidades territoriales en donde se tiene la experiencia de educación misional contratada y la gráfica demuestra que entidades como Amazonas y San Andrés mantiene el mismo número de alumnos en sus establecimientos educa-tivos públicos y privados. Se presenta algún cambio positivo, pero muy leve en entidades como Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada y un cambio significativo en departamentos como Caquetá y Putumayo.

Otro grupo de entidades territoriales, donde la EMC presta sus servicios, presenta el siguiente comportamiento en la matrícula total. Existen entidades como Arauca y Barrancabermeja que no presentan cambios significativos. Distinto a entidades como Casanare, La Guajira y Tumaco, y entidades como Buenaventura, Cesar y Córdoba presentan cambios importantes en los últimos 5 años.

24 El proceso de descentralización entrega la administración de la educación a los departamentos y una vez se expide la Ley 715 de 2001 se intensifica este fenómeno, en la actualidad los gobernadores y alcaldes tiene la facultada administrar las plantas de personal que antes estaban a cargo de la iglesia Católica, por lo que en algunas entidades territoriales como Amazonas y Guaviare, la Diócesis decide entregar la educación al departamento y retirar la prestación del servicio en aquellas zonas, debido a que no se mantenían las condiciones pactadas en el convenio marco 016.

50


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53

Fuente: MEN, Dirección de Planeación.

Comportamiento de la matrícula total 1996 - 2006


Comportamiento de la matrícula total 1996 - 2006

54

A continuación, se presenta un análisis entre la matrícula no oficial y la matrícula contratada con entidades prestadoras del servicio que incluyen la educación mi-sional contratada, lo anterior permite explicar en dónde está sustentado el cambio en el comportamiento de la matrícula, el cual se refleja en la cobertura de la enti-dad. Casos particulares son el del municipio de Buenaventura y el departamento de La Guajira, los cuales disminuyen su matrícula no oficial entre los años 2003 a 2006, pero aumentan considerablemente la contratación en el mismo periodo de tiempo y por lo tanto el comportamiento de su matrícula total es positivo. Lo anterior claramente explica la sustitución de la matrícula privada por la de contrato y en muchos casos en la misma entidad privada prestadora del servicio.


Comportamiento de la Matrícula no oficial vs Matrícula oficial contratada, 2003 – 2006

Caso contrario lo presenta el departamento de Cesar, el cual aumenta su matrí-cula privada y su matrícula contratada, esta última en mayor proporción que la privada.. Otro tipo de comportamiento lo presenta el departamento de Córdoba, el cual aumenta su matrícula total, en parte gracias al esfuerzo del sector público, ya que la matrícula no oficial crece muy poco y la contratada disminuye.

Después de hacer un análisis de la matrícula total en estas entidades territoriales se presenta una información suministrada por el Comité Colombiano de Coor-dinación Misional25, en la que se presenta el comportamiento de la matrícula

25 Al Tablero 2001 “Respecto a la última información que se tiene de la Educación Misional Contratada en el año 2001, se atendían 123.622 estudiantes en los niveles de básica primaria, secundaria y



55

atendida por la EMC entre los años 2001 y 2002, y que no se ajusta al reporte presentado por el MEN, ya sea por un subregistro o por que la información se reporta como oficial y no como contratada, es decir, no se diferencia entre las distintas modalidades. El cuadro se presenta con el fin de demostrar las dife-rencias entre las fuentes de información sobre una misma variable, ya que en esos años el MEN no contaba con este tipo de información.

media. Además, maneja 118 internados en todo el país y los restaurantes escolares de casi todas las escuelas y colegios que administra, suministrándole aproximadamente a 30 mil niños toda la alimentación durante el tiempo que permanecen en el colegio, así no pernocten”.

Fuente: MEN – Al Tablero 2001.

Matricula Educación Misional Contratada 2001-2002

Entidad Territorial2001 2002

Alumnos Alumnos

Amazonas 5.061 5.372Arauca 8.194 9.078Barrancabermeja 8.887 4.225Buenaventura 1.932 2.419Caquetá 6.548 6.646Casanare 7.980 8.650Cauca: Guapi 17.460 15.544Cesar 641 636Chocó 14.036 13.055Córdoba 16.194 13.513Guainía 1.491 1.429Guaviare 831 1.317La Guajira 8.592 7.080Meta-Ariari 5.353 8.550Nariño-Tumaco 4.036 4.129Putumayo 8.980 9.480San Andrés 2.394 2.410Vaupés 2.089 2.213Vichada 2.923 2.751Total 123.622 11�.49�

La Información sobre los prestadores del servicio

Los bancos de oferentes y su información

El Ministerio de Educación Nacional, luego de la expedición del Decreto 4313 de diciembre de 2004, inició un proceso de asistencia técnica a nivel territorial, comenzando con aquellas entidades en las cuales ya se realizaba la contrata-

56

ción de la prestación del servicio. Así, un criterio para seleccionar las entidades territoriales fue comenzar con aquellas que contaban con proyectos financiados con recursos del Fondo Nacional de Regalías y/o que tenían contratación con financiada con recursos propios, y posteriormente, se asistieron todas aquellas entidades que presentaron proyectos para financiar programas de ampliación de cobertura con recursos adicionales del presupuesto nacional.

Como parte del resultado de la asistencia técnica, hoy en día el MEN cuenta con un sistema denominado SINCE - Sistema de Información Nacional de Con-tratación Educativa que le permite registrar la información de los bancos de oferentes que se han conformado y/o actualizado desde el año 2005, así como también la información básica de la entidad prestadora del servicio educativo, la metodología pedagógica que ofrece, el número de cupos ofertados por grado y nivel y el valor del cupo, entre otras variables.

A la fecha, existen algunos departamentos, distritos y municipios que no han registrado o actualizado la información, en los cuales se sabe, por parte del MEN, que existen proyectos financiados con recursos adicionales del orden nacional, con recursos del SGP o con recursos propios y sin embargo, no han suministrado la información requerida.

A continuación se realizará un análisis sobre algunas de las entidades prestado-ras del servicio educativo que hacen parte de los bancos de oferentes.

Fuente: MEN, Dirección de Planeación .

Número de entidades territoriales certificadas que han reportado y/o actualizado la información al SINCE 2005- 200�



5�

Durante el año 2005 se registraron en el sistema de información 39 entidades territoriales certificadas que conformaron sus bancos de oferentes, en el año 2006 actualizaron la información 30 y se registraron 9 más con información de sus bancos. Durante el año 2007 sólo han actualizado la información 9 entidades territoriales certificadas. De las 48 entidades territoriales certificadas que cuentan con información reportada al MEN, 16 son Departamentos, 31 son municipios certificados y existe información de un distrito26.

Fuente: SINCE reporte entre los años 2005 - 2007.

Número de entidades prestadoras del servicio según entidad territorial certificada, 200�

26 Falta información de por lo menos el Distrito de Cartagena y el Distrito Capital de Bogotá, en la ac-tualidad cuentan con bancos de oferentes y programas de ampliación de cobertura que se apoyan en las entidades prestadoras del servicio.

Las 48 entidades territoriales certificadas con información representa el 61% del total de entidades certificadas. Lo anterior es solamente un referente, ya que no es obligación conformar un banco de oferentes como se expresa en el Decreto 4313 de 2004, a menos que la entidad territorial certificada demuestre insuficiencia en la oferta pública y en consecuencia, tenga la necesidad de contratar la prestación del servicio.

La gráfica muestra el número de entidades prestadoras del servicio educativo por entidad territorial. De las 48 entidades territoriales certificadas, 32 tienen entre 1 y 5 prestadores, para un total de 79, y 16 entidades territoriales certifica-

5�

das tienen entre 7 y 31 entidad prestadora del servicio educativo para un total de 225 prestadores (Total 48 entidades territoriales certificadas y 304 entidades privadas prestadoras del servicio educativo). El municipio con más entidades prestadoras del servicio educativo es Soacha, con 31 entidades prestadoras del servicio educativo, seguido de Cali y Sincelejo con 26. Entidades como Barran-cabermeja, Bolívar, Buenaventura, Cartago, Cesar, Floridablanca, Fusagasugá, Magangué, Neiva y Risaralda cuentan con 1 sólo prestador del servicio.

La Gráfica cuenta con tres ejes: el eje horizontal representa la entidad territorial certificada, en el eje vertical a la izquierda presenta el número de entidades pres-tadoras del servicio educativo y el eje vertical a la derecha presenta el número de sedes con que cuenta cada entidad prestadora del servicio educativo.

Lo anterior significa que algunas entidades prestadoras del servicio educativo cuentan con un número significativo de sedes donde prestan el servicio. Son los departamentos los que en su mayoría contratan con una o muy pocas en-tidades prestadoras, pero cubren significativamente su territorio, ejemplo de esto son los siguientes departamentos: Cesar y Risaralda con 74, Magdalena con 81, Caldas con 108, Valle con 113, Huila con 127, Arauca con 157, Caquetá con 225, Putumayo con 259, Córdoba con 368, Cauca con 471 y Antioquia con 1.110 sedes. El resto de entidad territorial certificada en donde prevalecen los municipios cuenta con 2 y hasta 67 sedes para atender la demanda.

Fuente: SINCE reporte entre los años 2005 - 2007.

Entidades territoriales certificadas según el número de entidad prestadora del servicio educativo y el número de sedes 200�



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Finalmente, se presenta el costo promedio por alumno cuando se contrata el servicio con terceros. Según la información reportada a septiembre del 2007 en el SINCE, de las 48 Secretarías que reportan contar con un banco de oferentes conformado, en el 23% de éstas la contratación tiene un costo por alumno alre-dedor de $550 mil, el 31% (que son 15 entidades) tiene costos que oscilan entre $630 mil y $700mil; el otro 31% presenta costos entre los $742 mil y los $785 mil por alumno, y en las restantes 8 entidades, que se traducen en el 17%, los costos varían entre $794 mil y $1.079 mil.

Fuente: SINCE – Ministerio de Educación Nacional.

Entidades territoriales certificadas según el número de entidad prestadora del servicio educativo y el número de sedes 200�

Rango $630 - $700 mil

Rango $707 - $785 mil Rango $794 - $1.079 mil

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El análisis de la variación anual en los costos promedio de la contratación, por entidad territorial27, deja ver que en algunas entidades los promedios de creci-mientos fueron exagerados y fueron incrementos que superaron los cambios inflacionarios, mientras que otros redujeron sus costos propuestos iniciales.

Fuente: SINCE-Ministerio de Educación Nacional.

Variación anual de los cotos promedio por alumnos. 2005-200�

La calidad de los prestadores del servicio

El comparar los resultados de las pruebas SABER del años 2005, permite tener un acercamiento a la calidad de la educación que ofrecen los prestadores del servicio. Así, a continuación se presenta la comparación de los resultados para cada área evaluada en los grados de 5° y 9°, tanto para los colegios oficiales, como para colegios privados. Los resultados de los colegios no oficiales serán comparados entre los que hacen parte del programa de la contratación de la prestación del servicio y los colegios privados que no lo hacen y es allí donde centra el análisis más importante.

Los resultados que se observan como oficiales con subsidio son aquellos pres-tadores del servicio que se apoyan en la infraestructura y la legalidad de los oficiales (reconocimiento oficial) para prestar el servicio educativo y son ellos quienes aportan el modelo pedagógico pertinente, ejemplo de esto es el Con-

27 Este ejercicio se hizo con la información disponible en el SINCE de cada entidad territorial certificada. En algunos casos no se cuentan con la información para todos los años analizados.



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sejo Regional Indígena del Cauca –CRIC- en el departamento del Cauca como prestador del servicio que atiende a la población indígena.

Al comparar los resultados se observa que, los colegios privados que reciben recursos y prestan el servicio que debería ser prestado por el sector oficial, están muy lejos de los promedios de los colegios privados del país. En el grado 5° las áreas que presentan mayor diferencia son Lenguaje y Matemáticas, 4,7 y 5,7 pun-tos de diferencia respectivamente. Este mismo efecto se observa en el grado 9° con una diferencia de 6,6 y 5,8 puntos de diferencia entre las áreas de Lenguaje y Matemáticas respectivamente. Las áreas con menores diferencias pero igual-mente preocupante son las Ciencias Naturales y Sociales con una diferencia, en 5° de 2,4 y 2 puntos y en grado 9°, de 2,5 y 2 puntos respectivamente.

Las diferencias entre los resultados de los colegios oficiales “con subsidio” y “sin subsidio”, es menor que la del sector privado. En las áreas de Lenguaje y Matemáticas se presentan las diferencias más significativas, en grado 5° son de 1,7 y 1,9 puntos respectivamente. En grado 9° las diferencias son de 1,9 y 1,8 puntos en las mismas áreas. En menor proporción el área de Ciencias Natura-les en grado 9° y Ciencias Sociales en grado 5°. Casi sin diferencias Ciencias Naturales para grado 5° y Ciencias Sociales para grado 9°.

Grados Áreas

Sector

Oficial No Oficial

Sin Subsidio Con Subsidio Sin Subsidio Con Subsidio

5

C. Naturales 51,2 51,0 55,7 53,3

C. Sociales 49,7 49,1 53,4 51,4

Lenguaje 59,1 57,4 65,0 60,3

Matemáticas 56,6 54,7 63,5 57,8

9

C. Naturales 58,5 57,5 62,7 60,2

C. Sociales 58,8 58,9 61,7 59,8

Lenguaje 64,3 62,4 69,8 63,2

Matemáticas 60,5 58,7 65,5 59,7

Fuente: MEN resultados de las pruebas SABER 2005.

Resultados de los prestadores del servicio pruebas SABER - 2005

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CONSIDERACIONES GENERALES

Finalmente, a través de algunas consideraciones generales, en este capítulo se expondrá el significado que ha tenido para el país la contratación de la prestación del servicio público educativo en sus diferentes modalidades y escenarios. Cabe resaltar que las consideraciones están sustentadas tanto en el análisis cualitativo, como cuantitativo de la información que fue suministrada por el Ministerio de Educación y que se encontró durante la revisión bibliográfica que han analizado el tema en particular desde diferentes ópticas, así como la normatividad que sobre el tema existe en el país.

En este sentido, las consideraciones que se plantean con respecto al tema son:

Lo primero que se debe dejar claro es que el servicio educativo es público y que podrá ser prestado por instituciones públicas o privadas. Así, con la estrategia de la contratación de la prestación del servicio público educativo se han construido lazos público-privados que resultan relevantes en materia educativa, en la medida que se han involucrado diferentes actores en el tema educativo, los cuales han aportado acciones que influyen positivamente en el logro de los objetivos planteados en la Ley 115 de 1994, así como en el logro de algunas metas planteadas en el plan nacional de desarrollo, el plan decenal y en los objetivos de desarrollo del milenio.

Si bien es cierto que con la expedición del Decreto 4313 de 2004 y sus decretos modificatorios 238 y 2085 de 2005, se recogió y organizó la normatividad que reglamentaba parcialmente los artículos 200 de la Ley General y 27 de la Ley 715, y se establecieron los procedimientos de selección para la contratación en todas las entidades territoriales certificadas, resulta importante notar que la contratación del servicio educativo en el país no es reciente. Un ejemplo claro de esto es la contratación que estaba a cargo de la Iglesia Católica y que se ha venido implementando desde principios del siglo pasado; como unas de las acciones dentro de su proceso evangelizador, y obviamente como parte de su misión como religión, la Iglesia ha acompañado y apoyado la prestación del servicio educativo en las zonas más dispersas..

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El país no puede desconocer el gran aporte que la Iglesia Católica le ha ofre-cido al sector educativo al convertirse en un socio estratégico en la atención de aquella población que tiene mayores necesidades, así como la que vive en las zonas más apartada del territorio nacional.

“A finales de los 80, el gobierno del Presidente Barco ordenó un estudio de la Educación Contratada que presentó resultados altamente positivos, por la ca-lidad de la educación, por la permanencia, por la credibilidad de los padres de familia, por la asistencia; por la atención a los niños, especialmente indígenas, porque ellos estudian para poder comer pues si no estudian comen muy mal o no comen”, aseguró el Padre Peláez28.

Lo relevante del desarrollo de las entidades territoriales, basado en la norma-tividad y apoyado en la “descentralización”, ha sido la posibilidad de evaluar a sus prestadores del servicio, más allá de una oferta educativa y realmente concentrarse en ofrecer una educación pertinente y acorde a las necesidades del desarrollo social y económico de sus comunidades.

En este contexto, así como ha sido un avance la posibilidad de evaluar a los prestadores del servicio y tomar la decisión de contratar con base en la capacidad e idoneidad del oferente, aún existen dificultades en algunas entidades territoriales para organizar la oferta privada que realmente apoye la prestación del servicio público educativo, e igualmente garantice en el tiempo que los alumnos puedan culminar los diferentes niveles y continuar con los estudios de educación superior. Lo anterior se basa en la manera como se han convocado los bancos de oferentes y las reglas que le han permitido hacer parte de los mismos a muchos prestadores del servicio que no garantizan las condiciones mínimas de cobertura, calidad y pertinencia para prestar este derecho fundamental. De igual manera, los presupuestos anuales no permiten que se contraten cohortes que garanticen a los alumnos la culminación de los grados hasta llegar al 11° y por el contrario, la manera como se está llevando a cabo la contratación actualmente, se convierte en un factor de deserción o incertidumbre para algunas familias y alumnos.

Con la expedición de la Ley 715 de 2001, se elimina la palabra entidades sin ánimo de lucro que traía la Ley 60 en su artículo 8°:

…“solamente en donde se demuestre la insuficiencia de instituciones educativas del Estado podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades

28 AlTablero Nº 10; Noviembre 2001



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privadas sin ánimo de lucro29, sin detrimento de velar por la cobertura e infraestructura de los servicios educativos estatales y siempre que la prestación del servicio se adecue al cobro de derechos académicos establecidos para las instituciones del Estado. Lo anterior sin perjuicio de que puedan permanecer las situaciones contractuales vigentes a la expedición de la presente ley”,

Y al dejar en el artículo 27° de la Ley 715, la opción a las entidades territoriales así:

“Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público de la educación a través de las instituciones educativas oficiales. Po-drán, cuando se demuestre la insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la prestación del servicio con entidades estatales o no esta-tales, que presten servicios educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa acreditación, con recursos del Sistema General de Participaciones, de conformidad con la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la presente disposición….”

se ha permitido que la educación pierda en algunos casos su verdadera misión social y se convierta en una actividad económica financiada con recursos del Estado, que no le aporta los resultados esperados en calidad, como se observó al analizar el comportamiento de las pruebas SABER entre los servicios contratados y los ofrecidos por el sector oficial y el no oficial.

El permitir que la educación contratada se convierta en un negocio y se conciba a los alumnos como “un producto” del sector educativo, ha llevado a que algunas entidades territoriales, basadas en la lista de elegibles de sus bancos de oferentes y en el valor del cupo propuesto por cada uno de ellos, contraten a los menores costos, sin tener en cuenta la calidad del servicio. Lo anterior, solo con el ánimo de poder contar con mayores recursos disponibles, ya que para el caso del servicio educativo contratado con recursos del SGP, la Nación transfiere, posteriormente, el valor de la tipología independientemente del costo en el que ha incurrido la entidad territorial (ejemplo valor contrato promedio $550.000 vs valor tipología promedio $927.000).

A pesar que la estrategia de contratación del servicio fue concebida para

ampliar cobertura y para que fuese implementada sólo en aquellos casos en donde se demuestre la insuficiencia, lo que se observa es una sustitución de matrícula entre privado y público y también entre la matrícula oficial atendida en los colegios públicos vs la matrícula oficial atendida en colegios privados.

29 Negrillas y subrayado del autor.

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De otra parte, si la educación contratada en el país, realmente estuviera dirigida a los más pobres y se mantuvieran estos criterios para asignar de los cupos en estas entidades prestadoras del servicio, se disminuiría la sus-titución entre los alumnos de las instituciones del sector oficial, así como los provenientes del sector privado, ya que en algunas oportunidades dichos prestadores ofrecen servicios complementarios que ninguno de los otros dos puede ofrecer o cobra por ellos. Por lo tanto, en la medida que la educación se vea como un servicio absolutamente gratuito y las familias no entiendan que existe una corresponsabilidad con la educación de sus hijos y las auto-ridades educativas locales sean permisivas con los criterios de asignación, la educación contratada estará enfocada en la población equivocada.

El país ha alcanzado la cobertura bruta universal en el nivel de primaria. Después de observar el comportamiento de la matrícula contratada , la pregunta que se deben hacer desde el nivel nacional hasta el territorial es ¿cómo es posible que la contratación del servicio educativo, que ayuda en la ampliación de cobertura y a suplir la oferta que resulta insuficiente en los establecimientos del Estado, se está dando prioritariamente en los grados del nivel con mayor oferta y que además el grado con mayor contratación dentro de este nivel sea primero?; esto muestra que el esfuerzo que se está haciendo no responde a la demanda de la población en edad escolar no atendida. Si se quisiera conocer qué habría pasado si no se hubiese contratado el servicio para el año lectivo 2006, el resultado sería una reducción significativa en las tasas de cobertura desde transición hasta el grado 5°, ya que éstas se redu-cirían “hipotéticamente” en promedio en el 8%, mientras que la reducción en las tasa de cobertura de secundaria sería de la mitad, solamente del 4%. Así, lo que esto podría significar es que, la estrategia de contratación aunque ha generado efectos positivos en la ampliación de cobertura, el esfuerzo se está haciendo en el nivel en donde la cobertura sobrepasó el 100%, y realmente el foco debería estar en garantizarle a los estudiantes la oferta completa para culminar sus estudios, es decir planear una contratación en los niveles de secundaria y especialmente media.

A mediano plazo, la sustitución de matrícula podría significar para la entidad territorial certificada menos recursos del SGP como consecuencia de una me-nor relación alumno docente. Es decir, al tener menos alumnos matriculados en los colegios oficiales, se traduce en una menor necesidad de docentes, lo que conlleva a desbalances en la planta docente y por consiguiente en las finanzas territoriales por cuanto el pago de nómina es un costo recurrente y se mantiene gracias al número de alumnos que asisten a las instituciones oficiales.



6�

Resulta inquietante que una proporción importante de la población está siendo atendida a través de la contratación de la prestación del servicio con algún modelo para adultos, lo que demuestra que la cobertura está aumen-tando con la atención de la población adulta y no así por la atención de los niños y niñas en edad escolar.

No basta con tener una herramienta, como lo es el banco de oferentes, para elegir al prestador de servicio más idóneo y capaz para atender los estudiantes, sino que resulta primordial el diseño y desarrollo de un sistema de seguimiento y evaluación que de cuenta de los resultados en calidad, pertinencia y permanencia de los oferente contratados, con el fin de contar con información oportuna y veraz que ayuden en la toma de decisiones y en el proceso continua de mejora.

Es recomendable que el nivel nacional realice una evaluación que cuantifi-que los impactos de la estrategia de contratación del servicio, con el fin de conocer claramente cuales han sido los aportes atribuibles a esta estrategia y además, determinar si la destinación de recursos adicionales han generado los resultados que se tenían previstos en cobertura y calidad.

Finalmente, es indispensable que el Ministerio de Educación Nacional cuente con la información que exige el Sistema de Información Nacional de Educa-ción Básica y Media – SINEB, en relación con los alumnos atendidos a través de la contratación de prestación del servicio en la que se tenga en cuenta las diferentes fuentes de financiación, así como los diferentes aspectos del tipo de atención. Igualmente, es necesario que el Ministerio disponga de la totalidad de la información de los prestadores del servicio que hacen parte de los bancos de oferentes, con el fin de hacer seguimiento y evaluación.

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