c 034 14 debido proceso

7/26/2019 C 034 14 Debido Proceso

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Sentencia C-034/14

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Pruebas/ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Reglas generalessobreel decreto de pruebas

ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE SOLICITUD DEPRUEBAS-Improcedencia de recursos

DEBIDO PROCESO-Contenido y alcance

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Facultad de aportar ycontrovertir las pruebas

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Principio inherente al Estado deDerecho, cuyas caractersticas esenciales son el ejercicio de funciones

bajo parmetros normativos previamente establecidos y la erradicacinde la arbitrariedad

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Definicin/DEBIDO PROCESO-Se extiende a toda clase de actuaciones administrativas

DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESOADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Distincin entre garantasprevias y garantas posteriores

La jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantas previas y

posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia

administrativa. Las garantas mnimas previas se relacionan con aquellasgarantas mnimas que necesariamente deben cobijar la expedicin y

ejecucin de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el

acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el

derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad,

autonoma e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las

garantas mnimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la

validez jurdica de una decisin administrativa, mediante los recursos de la

va gubernativa y la jurisdiccin contenciosa administrativa.

EXTENSION DE GARANTIAS DEL DEBIDO PROCESO ALAMBITO ADMINISTRATIVO-No implica que su alcance seaidntico en la administracin de justicia y en el ejercicio de la funcin

pblica


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La extensin de las garantas del debido proceso al mbito administrativo no

implica, sin embargo, que su alcance sea idntico en la administracin de

justicia y en el ejercicio de la funcin pblica. A pesar de la importancia que

tiene para el orden constitucional la vigencia del debido proceso en todos los

escenarios en los que el ciudadano puede ver afectados sus derechos poractuaciones pblicas (sin importar de qu rama provienen), es necesario que

la interpretacin de las garantas que lo componen tome en consideracin los

principios que caracterizan cada escenario, as como las diferencias que

existen entre ellos.

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Funcin

DEBIDO PROCESO JUDICIAL-Imposibilidad de realizar traslacinmecnica de sus contenidos al debido proceso administrativo

La imposibilidad de realizar una traslacin mecnica de los contenidos deldebido proceso judicial al debido proceso administrativo se fundamenta en queste ltimo se encuentra regido por una doble categora de principios rectores

de rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de

disear los procedimientos administrativos, de un lado, las garantas adscritas

al debido proceso y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la

funcin pblica.

DEBIDO PROCESO-Ambito de desarrollo/DEBIDO PROCESO-Garantas mnimas/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Caracterstica de especial relevancia en la Constitucin

DERECHO A APORTAR Y CONTROVERTIR PRUEBAS-Componente del derecho fundamental al debido proceso/DEBIDOPROCESO ADMINISTRATIVO-Involucra los derechos de defensa y

contradiccin

ESTRUCTURA PROBATORIA DE LOS PROCESOS JUDICIALES-Contenido

POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DEPROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance/POTESTAD DECONFIGURACION LEGISLATIVA DE PROCEDIMIENTOSADMINISTRATIVOS-Lmites

El Legislador tiene la potestad de transformar en leyes de la Repblica susdecisiones polticas, mediante la discusin democrtica. Sin embargo, est

sujeto al respeto por las normas de la Constitucin Poltica y muy

especialmente a asegurar la vigencia y eficacia de los derechos

fundamentales; y corresponde al Tribunal Constitucional evaluar el respeto


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de esos principios mediante anlisis de razonabilidad y proporcionalidad de

las decisiones legislativas. Adems de este panorama general sobre la

clusula general del Congreso, existen escenarios especficos en los que la

Constitucin prev expresamente la necesidad de un desarrollo legislativo, o

incluso establece reserva para el desarrollo de determinados temas, encabeza del Legislador, lo que excluye la participacin de otras autoridades en

el desarrollo de esas materias. En esos espacios, el margen de accin del

Legislador es an ms amplio, como lo ilustran especialmente los mbitos

tributario y penal. En la misma direccin, la Corporacin ha explicado que

corresponde al Legislador el desarrollo del debido proceso, mediante la

definicin legal de las normas que estructuran los procedimientos judiciales y

administrativos, mbito en el que le corresponde establecer su objeto, etapas,

trminos, recursos, y dems elementos propios de cada actuacin. En la

sentencia C-598 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SPV. MaraVictoria Calle Correa], expres la Corte: Se ha entendido, entonces, que en

materia de procedimientos la libertad de configuracin posee mayor amplitud

que en otros mbitos, pues as lo disponen los artculos 150 constitucional,

numeral 1 y 2, en concordancia con los artculos 29,86,87,228 y 229constitucionales, que lo facultan para establecer requisitos, tiempos,

procedimientos, recursos, etc., de manera que el Legislador puede regular el

derecho de acceso a la administracin de justicia pero no tornarlo ilusorio,

razn por la que se exige que las restricciones que en virtud de esa potestad

legislativa se lleguen a imponer, deben ser proporcionales frente a este

derecho fundamental y al principio constitucional consagrado en el artculo238, segn el cual lo sustancial debe primar sobre lo formal. En ese marco,

es posible concluir que (i) el Legislador posee una facultad de configuracin

de procedimientos administrativos de especial amplitud; (ii) dentro de esa

potestad se incluye el diseo de los procedimientos, sus etapas, recursos y

trminos, entre otros aspectos; (iii) la regulacin de esos procedimientos no

puede desconocer los mnimos expresamente establecidos en la Constitucin

(artculo 29 y 228) y la jurisprudencia constitucional; (iv) adems de esos

mnimos, la regulacin legislativa debe respetar los principios superiores de

la Constitucin, aspecto que (iv) corresponde verificar a este Tribunal,cuando as lo requiera fundadamente un ciudadano, y bajo los lineamientos

de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

PROCESO JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Distincin/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DEPROCEDIMIENTOS-Respeto por el principiodemocrtico/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIADE PROCEDIMIENTOS-Test de razonabilidad y

proporcionalidad/TEST DE RAZONABILIDAD YPROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional

Si bien una de las caractersticas ms destacadas del orden constitucional

adoptado en 1991 es la extensin de las garantas del debido proceso a toda

actuacin administrativa, tambin ha sealado la Corte que su extensin y


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aplicacin no es idntica a la que se efecta en el mbito judicial. Como se

indic en los fundamentos normativos de esta providencia, ello obedece a dos

razones: La primera es que, el debido proceso judicial se encuentra ligado a

la materializacin de los derechos, la proteccin de la Constitucin o de la

ley; en tanto que la actuacin administrativa atae al adecuado ejercicio defunciones pblicas de diversa naturaleza para la satisfaccin de los intereses

de toda la comunidad. Por ello, tambin ha puntualizado la Corte, la segunda

debe ceirse a la vez a los artculos 29 y 209, Superiores. Adems, los

procesos judiciales deben otorgar una respuesta definitiva a los conflictos

sociales, en tanto que las actuaciones administrativas son susceptibles de

control ante la jurisdiccin. Por ello, aunque el debido proceso se aplica en

toda actuacin administrativa o judicial, en el primer escenario ocurre bajo

estndares ms flexibles para asegurar la eficiencia, eficacia, celeridad y

economa por parte de la Administracin. As las cosas, si de una parte ladisposicin acusada restringe los derechos de defensa y contradiccin en

materia probatoria, en una etapa especfica de la actuacin administrativa;

desde la otra orilla del conflicto, el principio democrtico, la potestad de

configuracin legislativa y los principios de la funcin pblica, sugieren lavalidez de la regulacin demandada. Este tipo de conflictos, de conformidad

con la jurisprudencia constitucional deben resolverse mediante el anlisis de

razonabilidad y proporcionalidad de la medida.

Referencia: expediente D-9566

Demanda de inconstitucionalidad contra elartculo 40 (parcial) del Cdigo deProcedimiento Administrativo y de loContencioso Administrativo.

Demandante: Juan Jos Gmez Urea

Magistrado Ponente:MARA VICTORIA CALLE CORREA

Bogot, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014)

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la accin pblica consagrada en el artculo 241 de laConstitucin Poltica, el ciudadano Juan Jos Gmez Urea present demandade inconstitucionalidad contra el artculo 40 (parcial) del Cdigo deProcedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1.

1En este trmite se present inicialmente una ponencia, a cargo del Magistrado Alberto Rojas Ros, la cual noalcanz la mayora de votos en la discusin de Sala Plena. En este proyecto, sin embargo, se mantienen casi


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II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA

A continuacin se transcribe la norma y se subrayan los apartes acusados:

LEY 1437 DE 2011(enero 18)

Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011CONGRESO DE LA REPBLICA

Por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo yde lo Contencioso Administrativo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTCULO 40.PRUEBAS. Durante la actuacin administrativa yhasta antes de que se profiera la decisin de fondo se podrn aportar,

pedir y practicar pruebas de oficio o a peticin del interesado sinrequisitos especiales. Contra el acto que decida la solicitud depruebas no proceden recursos. El interesado contar con laoportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadasdentro de la actuacin, antes de que se dicte una decisin de fondo.

III. LA DEMANDA

El demandante considera que el artculo 40 del Cdigo de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo, al impedir la procedenciade recursos contra el auto que niegue la prctica de pruebas en desarrollo delas actuaciones administrativas vulnera el artculo 29 de la Constitucin.Explica que el derecho al debido proceso incluye la garanta de presentar

pruebas y no solo de controvertir las que se alleguen en contra.

En su opinin, la norma resulta adems contradictoria, pues dispone que en elcurso de un procedimiento administrativo se podr aportar, pedir y practicarpruebas, pero junto a ello se establece: contra el acto que decida la solicitudde pruebas no proceden recursos. Esto indica que en el caso del acto queniegue la mencionada solicitud, no se abre el debate sobre la pertinencia yconducencia de la prueba. En este contexto, tampoco tiene sentido que se exijade las autoridades administrativas la fundamentacin de sus decisiones, ya queno es posible contra-argumentar el sustento de la decisin mediante lainterposicin de un recurso.

Por otro lado, la ausencia de debate probatorio supone que se altera el alcancede las discusiones sobre la decisin final de la administracin, tanto por vagubernativa, como por va judicial. Esto quiere decir que si se impide en

en su integridad los antecedentes, as como algunas consideraciones concretas de los fundamentos, relativas alderecho a probar.


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algunos eventos la discusin sobre las pruebas, la controversia sobre el actoadministrativo producto del procedimiento administrativo correspondiente, no

podra tener la profundidad requerida.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervencin del Ministerio del Interior

El ciudadano Andrs Gmez Roldn, quien acta en nombre y representacindel Ministerio del Interior, solicita la declaratoria de exequibilidad de la normademandada, bajo el entendido de que el derecho fundamental al debido

proceso no tiene un carcter absoluto. En efecto, el legislador est autorizadopara indicar en qu casos no hay segunda instancia en cualquier tipo de

procesos: El legislador, en el Cdigo Contencioso Administrativo establecique por regla general contra los actos que pongan fin a las actuacionesadministrativas procedern los recursos de reposicin y apelacin, lo cual

significa que habr eventos en los cuales no es procedente el recurso de

apelacin, segn lo determine el legislador.

De igual manera, la intervencin cita la sentencia C-561 de 1999 para estimarque si el legislador decide consagrar un recurso en relacin con ciertasdecisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo segn su evaluacinacerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distincin, pues ellocorresponde a la funcin que ejerce, siempre que no afecte o desconozca

principios constitucionales de obligatorio cumplimiento.

Por otra parte, seala que la demanda adolece de los elementos para adelantarun juicio de constitucionalidad, pues la norma demandada establece losdispositivos para garantizar la participacin en el proceso bajo la conduccindel juez administrativo.

Finalmente, estima que la norma se ajusta a los presupuestos que buscan

proteger y garantizar el debido proceso administrativo, pues el entramadonormativo est provisto de los elementos constitucionales que permiten elacceso a la justicia y garantizan los derechos al administrado.

2. Intervencin del Ministerio de Justicia y del Derecho

La ciudadana ngela Mara Bautista Prez, quien acta como apoderada delMinisterio de Justicia y del Derecho, solicita declarar la exequibilidad delaparte normativo acusado. Indica, en primer lugar, que el actor fundamenta

sus cargos en una interpretacin incorrecta de la disposicin acusada, como

se evidencia en sus propias palabras, cuando seala que esta resultacontradictoria frente a otra disposicin normativa inserta en el mismo inciso

del artculo 40 de la Ley 1437 de 2011, que establece que durante la

actuacin administrativa y hasta antes de que se profiera la decisin de fondo


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se podrn aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a peticin del

interesado sin requisitos especiales.

Para el citado Ministerio no existe contradiccin alguna entre una disposicinque faculta el aporte, la solicitud o la controversia de pruebas, sin requisitosespeciales, y otra que establece que la decisin del operador administrativo de

practicar o no pruebas solicitadas en el proceso administrativo, no esrecurrible.

De igual manera, considera que no es cierto que la disposicin demandadaimpida el ejercicio del derecho de defensa y contradiccin principalmenterelacionado con la presentacin y controversia de las pruebas que se alleguenen contra del ciudadano, dado que la decisin que tome el operador

administrativo de acceder o no a la prctica de pruebas que se le soliciten sepresume tomada en aplicacin de los principios de derecho probatorio,especialmente los de pertinencia, conducencia y necesidad de la prueba.

Adems, seala que la disposicin normativa acusada no viola el derechofundamental al debido proceso administrativo toda vez que el ncleoesencial del derecho al debido proceso administrativo, en cuanto se refiere al

poder impugnar las decisiones administrativas de fondo, no se ve afectado por

la disposicin acusada, y que, independientemente de que la denegacin o la

concesin de la prctica de una prueba, en el seno del procedimiento

administrativo, la decisin administrativa de fondo siempre ser impugnable,dejando inclume el ncleo duro del derecho presuntamente vulnerado por la

disposicin acusada.

Como respaldo a lo anterior, indica que al hacerse un examen del artculo 40de la Ley 1437 de 2011 en su integridad, se concluye que se dan las garantas

propias del debido proceso en materia probatoria, pues se consagra el derechodel administrado a pedir y aportar pruebas y el deber de la respectiva autoridadadministrativa de practicarlas de oficio, a la vez que se establece la

oportunidad del interesado para controvertir las pruebas aportadas opracticadas, durante todo el proceso o actuacin administrativa, antes de quese dicte decisin de fondo.

Complementariamente a estas garantas procesales, el mismo Cdigo deProcedimiento Administrativo prevee el derecho del administrado a presentarrecursos de reposicin y de apelacin contra la decisin definitiva, pudiendosolicitar que se modifique dicha decisin, momento en el que podr invocarseel carcter esencial de la prueba que se haya dejado de practicar, y que hubiera

podido generar una decisin diferente.

Adicionalmente, aunque no procedan recursos contra el acto que decide sobrelas pruebas, el Cdigo contempla una oportunidad para que el interesado, encualquier momento anterior a la expedicin del acto, pida a la Administracinque corrija las irregularidades que se hayan presentado en la actuacin


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administrativa (art. 41), irregularidad que puede consistir en la omisin de laprctica de una prueba esencial para la decisin.

3. Intervencin de la Facultad de DerechoUniversidad Libre de BogotD.C.

El ciudadano Jorge Kenneth Burbano Villamarn Coordinador delObservatorio de Intervencin Ciudadana Constitucional de la Facultad deDerecho de la Universidad Libre de Bogot- y Gilberto Ortegn Ortegn Profesor del rea de Derecho Pblico de la Facultad de Derecho de laUniversidad Libre-, consideran que la norma demandada debe ser declaradaexequible.

En su concepto, una cosa es el procedimiento administrativo y otra elprocedimiento judicial, con connotaciones distintas. La actuacinadministrativa pretende el cumplimiento de los principios de la funcinadministrativa, para resolver de manera oportuna las actuacionesadministrativas. Adems, tiene un origen especial, que inclusive es objeto decontrol judicial: de existir una violacin al debido proceso o expedicinirregular, las decisiones pueden ser declaradas nulas con las consecuentescondenas e indemnizaciones.

Como respaldo a lo anterior, citan las sentencias C-610 de 20122y C-640 de2002.3En la primera de ellas la Corporacin determin la imposibilidad derealizar una traslacin mecnica de los contenidos del debido proceso

judicial al debido proceso administrativo se fundamenta en que ste ltimo se

encuentra regido por una doble categora de principios rectores de rango

constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de disear los

procedimientos administrativos, de un lado, las garantas adscritas al debido

proceso y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la funcin

pblica.

Los intervinientes anotan que la norma demandada no vulnera el debidoproceso como lo indica el demandante, ya que es necesario tener en cuenta lasdiferencias en los procedimientos administrativos y judiciales, tales como: laforma de iniciar el procedimiento, el rgimen aplicable, los recursos, larevocatoria y el control de legalidad de cada actuacin. En cuanto a losrecursos, asunto que compete a la presente demanda, manifiestan que en laactuacin administrativa los recursos contra los actos administrativos son decreacin legal.

Sealan que no se vulnera el debido proceso porque en caso de existir algunaomisin, esta puede ser controlada posteriormente con los recursosadministrativos y en sede jurisdiccional ante lo contencioso administrativo:puede ser subsanada mediante los medios de impugnacin antes enunciados

2MP. Luis Ernesto Vargas Silva.3MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.


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y, por el contrario, se garantiza que se profieran decisiones oportunas, sin

que est liberado de responsabilidad el funcionario que la profiera.

Finalmente, consideran que el alcance de la previsin de recursos en materiaadministrativa es de libre configuracin legislativa y, por tanto, no implica unaviolacin al debido proceso.

4. Intervenciones ciudadanas

Intervencin de Nelson Enrique Rueda Rodrguez

El ciudadano Rueda Rodrguez considera se debe proferir una sentenciainhibitoria. Sin embargo, en caso de que la Corporacin decida pronunciarse

de fondo, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada.

Segn manifiesta en su escrito, el texto de la demanda cumple en principiocon los requisitos de anunciar la disposicin acusada y citar normativaconstitucional que considera infringida, no obstante: en nuestro concepto nocumpli o no exhibi una verdadera argumentacin jurdica de los cargos.

Especficamente aduce que la demanda no cumple con el presupuesto declaridaden la medida que no sigue un hilo conductor en la argumentacin que

permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificacionesen las que se basa: las razones anunciadas en forma vacilante y breve en losextractos de fondo no son especficaspues lejos estn de definir con claridadla manera como la disposicin acusada desconoce o vulnera la Carta

Poltica. () los argumentos son insuficientes en la medida en que lasrazones de la demanda de inconstitucionalidad no guardan relacin, con la

exposicin de todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio

de constitucionalidad.

Por otra parte, frente a la solicitud de inexequibilidad estima el ciudadano queel auto de pruebas dentro de la actuacin administrativa general no es un acto

preparatorio, ya que si bien puede confundirse en el sentido de que es previoal acto final, no es menos cierto que puede generar efectos jurdicosdefinitivos en el derecho subjetivo de los particulares, y por ello el legisladors desbord sus facultades y vulner el artculo 29 constitucional alimplementar la inexistencia de recursos.

En ese sentido, para el interviniente resulta ilgico que se pueda atacar en vagubernativa el acto definitivo y as, legalizar la omisin legislativa entredicha,

pues en realidad sera generar un proceso dilatorio y en contra de toda eficaciay celeridad, pues obligara a que el particular siempre tenga que acudir amecanismos verticales sin necesidad alguna, es decir, no sera entendible

permitir que la primera autoridad decida sin fundamento alguno para luegotener que acudir al superior jerrquico a conocer de un asunto por actuacionesde trmite pero con visos sustanciales.


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Finalmente, concluye con el argumento concerniente a que las decisiones decarcter probatorio en la actuacin procesal administrativa s pueden generarefectos jurdicos sobre derechos subjetivos, y por ello les son aplicables nosolo los principios que rigen la funcin pblica y en especial el de igualdad eimparcialidad, sino que adicionalmente deben buscar la efectividad dederechos fundamentales plasmados en la misma Carta.

Intervencin de Harvey Daro Lpez Corts y Mnica Hernndez Arzays

Presentan conjuntamente escrito con el propsito de que la norma demandadasea declarada inexequible por la Corporacin puesto que en su criterio sevulneran los artculos 2, 4, 6 y 29 de la Constitucin Poltica.

Sealan que la autoridad administrativa goza de una posicin privilegiada, yque en la relacin administracinciudadano, las actuaciones administrativasno son omnmodas y unilaterales, sino que se encuentran sujetas a un debido

proceso, el cual se aplica a toda clase de actuaciones administrativas ycontiene el derecho a presentar y controvertir las pruebas que se alleguen en sucontra.

Por consiguiente, indican que la norma demandada es una norma sospechosaal estado de cosas constitucional, pues la declaratoria de inconducencia de

una prueba puede conllevar la violacin del derecho de defensa y del debido

proceso, con innegable perjuicio para el sujeto procesal al que se le niega laprueba. No se puede dejar al solo arbitrio de una autoridad administrativa

decidir cuales pruebas considera pertinentes y cules no, hay que permitir

que la parte afectada controvierta la decisin del funcionario ante un

superior jerrquico o siquiera mediante reposicin.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

De conformidad con los artculos 242-2 y 278-5 de la Constitucin, el

Procurador General de la Nacin rinde concepto de constitucionalidad nmero5571, en el que solicita a la Corte que declaren exequibles las expresionesdemandadas del artculo 40 del Cdigo de Procedimiento Administrativo y delo Contencioso Administrativo. En su concepto analiza, en primer lugar, unacuestin previa referente a una supuesta insuficiencia argumentativa dealgunos elementos del cargo propuesto en la demanda.

En concreto, se estima que dos de los argumentos que fundamentan el cargocarecen de los mnimos argumentativos ya que para ese despacho no se

presenta contradiccin alguna. Adems, indica que el cargo deinconstitucionalidad carece del requisito de suficiencia: ya que no demuestrade qu manera la aparente contradiccin entre la posibilidad de aportar,

pedir y practicar pruebas vulnera el artculo 29 de la Carta. Del mismomodo: el cargo no cumple con el requisito de pertinencia, ya que introduce


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razonamientos de orden puramente legal que carecen de relevancia

constitucional.

Por otra parte, respecto al analisis sobre la constitucionalidad de la normademandada a la luz del artculo 29 constitucional, el Ministerio Pblicoencuentra la configuracin de un cargo de inconstitucionalidad adecuadamenteformulado, segn el cual no proceden recursos contra el acto que decide lasolicitud de pruebas en el contexto del procedimiento administrativo general.

En primer lugar, considera que la decisin legislativa de no incluir laprocedencia de recursos contra el acto que decide sobre la solicitud de pruebastiene legitimidad constitucional toda vez que busca el cumplimiento de finesconstitucionalmente relevantes, tales como el correcto funcionamiento de la

administracin pblica, y en consecuencia, el cumplimiento de los fines delEstado. En segundo lugar, debido a que en materia de procedimientos, ellegislador cuenta con una amplia facultad de configuracin en virtud de la cualle asiste capacidad para definir las caractersticas, trminos, recursos y demsaspectos que integran cada procedimiento judicial o administrativo, dentro delmarco de los principios y valores y de la Constitucin.

Adems, no se vislumbra vulneracin al derecho de contradiccin probatoriapor cuanto la misma norma demandada establece la posibilidad de: pedir ypracticar pruebas de oficio o a peticin del interesado sin requisitos

especiales, lo que no implica que al interesado en la prctica de unadeterminada prueba se le impida el derecho de contradiccin. De esta manera

para el Procurador General de la Nacin: una cosa es que contra el auto queniega una determinada prueba no proceda recurso alguno, y otra muy distinta

es que dentro de la pctica de la misma no se pueda ejercer el derecho de

contradiccin.

A juicio del rgano de control resultan de enorme relevancia para el examende constitucionalidad los principios de economa, celeridad y eficacia, porque

constituyen el fundamento constitucional de la improcedencia de recursoscontra el acto que decide sobre la solicitud de pruebas.

En suma, la Vista Fiscal encuentra que la improcedencia de recursos contra elacto que decide la solicitud de pruebas se encuentra dentro del marco deconfiguracin del legislador, pues: i) percibe un fin constitucionalmentelegitimo, ya que el correcto funcionamineto de la administracin se encuentraestrechamente ligada al cumplimiento de los fines del Estado; ii) la medida esnecesaria, pues la supresin de recursos que puedan entorpecer que se profieraun acto administrativo definitivo es la nica medida para asegurar los

principios constitucionales de la funcin administrativa, en especial, los deeconomia, celeridad y eficacia; iii) la supresin de dichos recursos no imponeuna carga al administrado, porque cuenta con varios instrumentos que le

permiten ejerecer su derecho de defensa y contradiccin tales como: a) laposibilidad de pedir, aportar y practicar pruebas sin requisitos especiales hasta


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antes de que se profiera el acto definitivo; b) la admisibilidad de todos losmedios de prueba en dicho trmite; c) la posibilidad de interponer recursoscontra el acto definitivo para que se modifique, aclare, adicione o se revoque;d) la posibilidad de ejercer los medios de control judicial contra dicho acto.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demandaen virtud del artculo 241 numeral 4 de la Carta.

Planteamiento del caso.

2. El demandante acusa el contenido normativo del artculo 40 del NuevoCdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-Ley 1437 de 2001 [en adelante CPACA], segn el cual no proceden recursoscontra la actuacin del funcionario que decida sobre la solicitud de prctica de

pruebas, antes de que se profiera decisin de fondo.

Para el actor esta disposicin vulnera el artculo 29 de la Constitucin,respecto del derecho de contradiccin y en lo relacionado con el derecho a

probar, porque la afectacin que puede sufrir un ciudadano por la decisinde la administracin torna desproporcionada la restriccin de controvertir lanegativa de practicar una prueba. De otro lado, se afirma en la acusacin quese restringe la garanta de probar situaciones fcticas en contextos de larelacin entre la administracin y los ciudadanos, en los que resulta de sumaimportancia la constatacin de los hechos, pues de ellos se derivanecesariamente la decisin que adopte el funcionario.

Por su lado, la mayora de los intervinientes, incluido el Ministerio Pblico,consideran que la norma es exequible, pues la restriccin contemplada en la

norma es razonable al tratarse del procedimiento administrativo, cuyanaturaleza supone la consideracin de principios relativos a la funcin de laadministracin. Explican que en este tipo de procedimientos resultaimportante garantizar los principios de celeridad y eficacia de la actuacin delEstado en la relacin con los ciudadanos, por lo que no resulta imperativocontemplar todas y cada una de las etapas de los procedimientos judiciales.Explican que el procedimiento administrativo en su doble connotacin, comoforma de desarrollar la funcin pblica y como garanta de los ciudadanos ensu trato con la administracin, puede carecer de etapas propias de otro tipo de

procedimientos, como los judiciales, pues para ponderar estas dosdimensiones es posible que el legislador al regular estos procedimientossopese los intereses en juego y ceda en alguno de ellos.

As, encuentran que pese a que la norma acusada en efecto sugiere unalimitacin al ejercicio de la contradiccin en desarrollo del procedimiento


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administrativo, no hace ilusoria su garanta, pues los ciudadanos siempretienen la oportunidad de controvertir las decisiones de fondo de laadministracin mediante la utilizacin de los recursos de la va gubernativa, yadems, al hacer uso de esta pueden solicitar la prctica de pruebas. Agreganque en el procedimiento administrativo la regla general supone laimprocedencia de recursos respecto de los actos preparatorios o de trmite,dada la posibilidad de oposicin respecto de la decisin de fondo, es decir, delacto administrativo definitivo.

Otros intervinientes le dan la razn al demandante y agregan que el respetoestricto por el principio de contradiccin impide restringir su ejercicio oportuno.Explican que en materia probatoria lo ms importante es lograr que el juez ofuncionario practique la prueba para forjar una conviccin sobre una situacin

fctica que debe incidir en su decisin, as que coadyuvan la solicitud deinexequibilidad.

Problema jurdico

4. Corresponde a la Corte Constitucional determinar si la improcedencia derecursos contra el acto que decide sobre la solicitud de pruebas en una actuacinadministrativa vulnera el los derecho los derechos de defensa y contradiccin,especialmente en lo relacionado con la presentacin y controversia de pruebas.

5. Para resolver ese cuestionamiento, la Sala har referencia (i) al derechofundamental al debido proceso administrativo y, en especial, el derecho aaportar y controvertir las pruebas y (ii) la potestad de configuracin legislativaen el diseo de los procedimientos administrativos. En ese contexto, abordarel cargo de la demanda.

Antes de iniciar la exposicin, sin embargo, la Sala deber resolver dosaspectos. Primero, se analizar si existe cosa juzgada, debido a que en lasentencia C-610 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) la Corporacin se

refiri a una demanda contra el mismo aparte normativo demandado en estaoportunidad, contenido en el artculo 40 del CPACA. Segundo, se evaluar laaptitud de la demanda para emitir un pronunciamiento de fondo.

Ausencia de cosa juzgada.

Si bien durante el proceso, ninguno de los intervinientes se refiri a la posibleexistencia de cosa juzgada constitucional sobre el problema jurdico

planteado, el actor s advirti que el enunciado normativo que cuestiona fuepreviamente demandado ante la Corte Constitucional. La Sala constata que enla sentencia C-610 de 2012,4 el demandante pretendi la inexequibilidad

parcial del artculo 40 del CPACA en un escrito que censuraba exactamente elmismo fragmento normativo que la Sala deber estudiar en este caso.

4MP. Luis Ernesto Vargas Silva.


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A pesar de ello, no se verifica la existencia de cosa juzgada constitucional,pues en esa oportunidad la decisin de la Corte fue inhibitoria. Ello ocurriporque el actor cuestionaba la inexistencia del recurso contra el acto quedecide pruebas, como si se tratara de la denegacin de un recurso judicial,

propio del mbito contencioso administrativo. La ausencia de certeza, explicla Sala Plena, incida tambin en la pertinencia ysuficiencia de la demanda,

pues la argumentacin del actor pas por alto las diferencias relevantes entrelos trmites o actuaciones administrativas y los procesos judiciales.

Un fallo inhibitorio, por definicin, implica que la Corte se abstuvo depronunciarse sobre la conformidad o inconformidad de una norma con laCarta Poltica y, por lo tanto, no hace trnsito a cosa juzgada. Enconsecuencia, la sentencia C-610 de 20125 no constituye un obstculo para

abordar el estudio del cargo propuesto en la demanda.

De la aptitud de la demanda.

Uno de los intervinientes,6cuestion la aptitud de la demanda, pues consideraque el actor no cumpli los requisitos argumentativos de claridad,especificidadysuficiencia,necesarios para que la Corte Constitucional pueda

pronunciarse de fondo. Para el ciudadano, el demandante present razones demanera breve, sin explicar cmo el enunciado demandado desconoce laConstitucin Poltica y sin relacin con todos los elementos de juicionecesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad.

El seor Procurador General de la Nacin manifest tambin dudas sobre lasuficiencia y pertinencia de algunos argumentos presentados en la demanda,aunque sus reparos son de menor entidad, pues seal que la demanda sestructura un problema de constitucionalidad. En lo pertinente, el Jefe delMinisterio Pblico seal que [el actor] no demuestra de qu manera laaparente contradiccin entre la posibilidad de aportar, pedir y practicar

pruebas vulnera el artculo 29 de la Cartay que el cargo no cumple con el

requisito de pertinencia, ya que introduce razonamientos de orden puramentelegal que carecen de relevancia constitucional.

Pues bien, de conformidad con el artculo 2 del Decreto 2067 de 1992, lasdemandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mnimos,que se concretan en (i) sealar las normas acusadas y las que se considereninfringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del actodemandado, (iii) explicar el trmite desconocido en la expedicin del acto, deser necesario; y (iv) presentar las razones de la violacin.

La ltima de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargasargumentativas mnimas, con el propsito de evitar que, de una parte, laCorporacin establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad,

5MP. Luis Ernesto Vargas Silva.6El seor Nelson Enrique Rueda.


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convirtindose entonces en juez y parte del trmite, y generando unaintromisin desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones

propias del Congreso de la Repblica; y, de otra parte, que ante la ausencia derazones comprensibles, que cuestionen seriamente la presuncin de correccinde las decisiones adoptadas en el foro democrtico, deba proferirse un falloinhibitorio, frustrndose as el objetivo de la accin de inconstitucionalidad.

En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser (i) claras,es decir, seguir un curso de exposicin comprensible y presentar unrazonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y laConstitucin; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse eninterpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textosdemandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda

atriburseles; (iii) especficas, lo que excluye argumentos genricos oexcesivamente vagos; (iv)pertinentes, de manera que planteen un problema deconstitucionalidad y no de conveniencia o correccin de las decisioneslegislativas, observadas desde parmetros diversos a los mandatos del TextoSuperior; y (v)suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobrela constitucionalidad del enunciado o disposicin demandada.7

En el asunto objeto de estudio, la Sala estima que la demanda s cumpli conesas cargas, ya que debe recordarse que la exigencia planteada en la

jurisprudencia constitucional para estudiar un problema constitucional seconcreta en que el peticionario formule al menos un cargo concreto deinconstitucionalidad. Por ello, en este escenario opera el principio proactione, o a favor de la emisin de un pronunciamiento de fondo, siempre quelas falencias de la demanda no resulten insuperables.

En ese marco, la Sala pasa a explicar por qu en este caso s existe unargumento claro, cierto, especfico, pertinente y suficiente:

El actor cuestiona una norma que determina la inexistencia de recursos contra

el acto que decide una solicitud de pruebas dentro de la actuacinadministrativa, contenido normativo que efectivamente corresponde al artculo40 del CPACA, cumplindose el requisito de certeza.

Afirma que la inexistencia de ese recurso viola contenidos concretos delartculo 29 de la Constitucin. Los derechos a la defensa y contradiccin,debido a la imposibilidad de controvertir una decisin que niega el decreto de

pruebas. Aade que la posibilidad de aportar pruebas comporta la facultad deactuar oportunamente y considera que no hacerlo en el momento adecuadoimplica la imposibilidad de una adecuada defensa en las instancias posterioresen que se discuta la legalidad de la actuacin. De esa manera satisface losrequisitos de especificidad ypertinencia,puessus inquietudes no son vagas o

7 Se sigue de cerca la exposicin de la reciente sentencia C-330 de 2013. Estas condiciones fueronampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 y, desde entonces, han sido reiteradas de maneraconstante por este Tribunal.


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indeterminadas, ni plantean parmetros de control ajenos a la ConstitucinPoltica.

Ms an, su punto de vista genera una duda inicial sobre la presuncin deconstitucionalidad de la norma demandada pues, de hallarse fundado el cargo,el Legislador habra desconocido uno de los derechos cardinales del Estadoconstitucional, lo que demuestra la suficiencia de la demanda. Y, finalmente,entender esos cuestionamientos no genera dificultad alguna. Resulta notable,al respecto, que todos los intervinientes se pronunciaron sobre el mismo

problema jurdico, lo que demuestra prima facie, la capacidad de la demandapara transmitir un problema de constitucionalidad con claridad.

Ahora bien, las inquietudes del seor Nelson Rueda y la Procuradura General

de la Nacin son comprensibles, pues el actor intent fortalecer ese argumentocentral (y apto para emitir un fallo de fondo), con una propuesta adicional,relacionada con una contradiccin normativa interna que en su concepto seencuentra latente en el artculo 40 del CPACA. Afirm, en tal sentido, que elLegislador se contradijo al establecer que los interesados pueden solicitar yaportar pruebas sin ningn requisito especial; y prescribir, en la mismadisposicin, que no existen recursos para controvertir el acto que decida talessolicitudes.

Ese argumento adicional carece de certeza, pues no resulta evidente que losdos enunciados normativos (potestad de solicitar y aportar pruebas, de una

parte; e imposibilidad de recurrir las decisiones administrativas sobre eserequerimiento, de otra) representen un conflicto normativo. Y an si seaceptara esa premisa, no resultara pertinente,pues pretende que el Tribunalse encargue de la solucin de una (supuesta) antinomia legal, y no de defenderla supremaca de la Constitucin.

Sin embargo, la Sala deja nota de esa insuficiencia argumentativaconsiderando que, en alguna medida, condiciona los juicios de

constitucionalidad presentados en la demanda. Este aspecto, sin embargo, sever al abordar el estudio de fondo del cargo.

Finalmente, en contra de lo que sostuvo uno de los intervinientes,8 esnecesario resaltar que la claridad, especificidad y suficiencia de una acusacinno rie con su brevedad. No existe en la jurisprudencia constitucional unrequisito de abundancia argumentativa como el que propone. Por el contrario,la sencillez expositiva en ocasiones contribuye a la adecuada comprensin delos cargos.

El debido proceso administrati vo y la facul tad de aportar y contr over tir las

pruebas.

8El seor Nelson Enrique Rueda.


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El debido proceso es un derecho fundamental. Posee una estructura compleja,en tanto se compone por un plexo de garantas que deben ser observadas entodo procedimiento administrativo o judicial, escenarios en los que operancomo mecanismo de proteccin a la autonoma y libertad del ciudadano ylmites al ejercicio del poder pblico. Por ese motivo, el debido proceso estambin un principio inherente al Estado de Derecho, cuyas caractersticasesenciales son el ejercicio de funciones bajo parmetros normativos

previamente establecidos y la erradicacin de la arbitrariedad. As lo haexplicado la Corte:

() el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo delprincipio de legalidad, pues representa un lmite al ejercicio delpoder pblico, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del

Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales nopodrn actuar en forma omnmoda, sino dentro del marco jurdicodefinido democrticamente, respetando las formas propias de cada

juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos quegarantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos".9

En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido el debido procesocomo el conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley,que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo.10Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la

jurisdiccin y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, elprincipio del juez natural, la garanta de los derechos de defensa ycontradiccin, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a serescuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos

procedimientos.11

9C-980 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).10La extensin del debido proceso a las actuaciones administrativa constituye una de las notas caractersticasde la Constitucin Poltica de 1991. Al respecto, y en un escenario semejante al que debe abordarse en estadecisin, ver la sentencia C-980 de 2010.11 En la citada sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este aspecto: 8. A partir de una nocin deprocedimiento que sobrepasa el mbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sidoentendido por la doctrina contempornea como el modo de produccin de los actos administrativos [Garca deEnterra Eduardo y Fernndez Toms Ramn. Curso de derecho administrativo. Ed. Cvitas S.A. Madrid1992. Pg. 420]. Su objeto principal es la satisfaccin del inters general mediante la adopcin de decisiones

por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitucin Poltica reconoce la existencia de estetipo de procesos en el mundo jurdico, cuando en el artculo 29 prescribe su sujecin a las garantas queconforman la nocin de debido proceso. Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferenciasimportantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca laresolucin de conflictos de orden jurdico, o la defensa de la supremaca constitucional o del principio delegalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la funcin administrativa en beneficio del intersgeneral. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, ms gil, rpido yflexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervencin de la Administracin en diversas esferas dela vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestacin de la funcin pblica. No obstante,

paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos debenestructurarse como un sistema de garantas de los derechos de los administrados, particularmente de lasgarantas que conforman el debido proceso 3.2. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al

debido proceso, como el conjunto de garantas previstas en el ordenamiento jurdico, a travs de las cuales sebusca la proteccin del individuo incurso en una actuacin judicial o administrativa, para que durante sutrmite se respeten sus derechos y se logre la aplicacin correcta de la justicia. || 3.3. La misma jurisprudenciaha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la direccinde la actuacin judicial o administrativa, la obligacin de observar, en todos sus actos, el procedimiento


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Esas garantas se encuentran relacionadas entre s, de manera que -a modo deejemplo- el principio de publicidad y la notificacin de las actuacionesconstituyen condicin para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidadde aportar y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable para quelas decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fcticas

plausibles. De esa forma se satisface tambin el principio de legalidad, puessolo a partir de una vigorosa discusin probatoria puede establecerse si encada caso se configuran los supuestos de hecho previstos en las reglaslegislativas y qu consecuencias jurdicas prev el derecho para esashiptesis.12

Una de las notas ms destacadas de la Constitucin Poltica de 1991 es la

extensin de las garantas propias del debido proceso a las actuacionesadministrativas.13Ello demuestra la intencin constituyente de establecer unorden normativo en el que el ejercicio de las funciones pblicas se encuentrasujeto a lmites destinados a asegurar la eficacia y proteccin de la persona,mediante el respeto por sus derechos fundamentales. El Estado Constitucionalde Derecho es, desde esta perspectiva, un conjunto de garantas de esosderechos, al tiempo que las normas que determinan la estructura del Estado ysus instituciones deben interpretarse en funcin de esas garantas. En lasentencia C-980 de 2010, seal la Sala Plena:

As entendido, en el mbito de las actuaciones administrativas,el derecho al debido proceso hace referencia al comportamientoque deben observar las autoridades pblicas en el ejercicio de susfunciones, en cuanto stas se encuentran obligadas a actuar

conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley,con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultarafectados por las decisiones de la administracin que crean,modifican o extinguen un derecho o imponen una obligacin ouna sancin

14|| 5.5. En el propsito de asegurar la defensa de los

administrados, la jurisprudencia ha sealado que hacen parte delas garantas del debido proceso administrativo, entre otros, losderechos a: (i) ser odo durante toda la actuacin, (ii) a lanotificacin oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la

previamente establecido en la ley o en los reglamentos, con el fin de preservar las garantas -derechos yobligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relacin jurdica, en todos aquellos casos en que laactuacin conduzca a la creacin, modificacin o extincin de un derecho o a la imposicin de una sancin"11.12Ver, sentencias C-096 de 2001 (MP. lvaro Tafur Galvis), C-1114 de 2003 (MP. Jaime Crdoba Trivio.SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynnet. SPV. Clara InsVargas Hernndez y Manuel Jos Cepeda Espinosa y AV. Manuel Jos Cepeda Espinosa), C-980 de 2010

(MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-012 de 2013 (MP. Mauricio Gonzlez Cuervo) y C-016 de 2013(MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.13En los considerandos sucesivos, la exposicin toma como fundamento, principalmente, las sentencias C-089 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-980/10 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-012de 2013 (MP. Mauricio Gonzlez Cuervo). Sin embargo, destaca la Sala que esas consideracionescorresponden a una doctrina pacfica, constante y uniforme sobre el alcance del debido procesoadministrativo; sus relaciones y diferencias con el debido proceso judicial.14Sentencia T-653 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).


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actuacin se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que sepermita la participacin en la actuacin desde su inicio hasta suculminacin, (v) a que la actuacin se adelante por autoridadcompetente y con el pleno respeto de las formas propias previstasen el ordenamiento jurdico, (vi) a gozar de la presuncin deinocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa ycontradiccin, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y(ix)a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellasobtenidas con violacin del debido proceso.15

En la sentencia C-089 de 2011,16 la Corporacin profundiz en algunascaractersticas del derecho fundamental al debido proceso administrativo,distinguiendo su proyeccin y alcance en los momentos previos y posteriores

de toda actuacin:

As mismo, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entrelas garantas previas y posteriores que implica el derecho aldebido proceso en materia administrativa. Las garantas mnimas

previas se relacionan con aquellas garantas mnimas quenecesariamente deben cobijar la expedicin y ejecucin decualquier acto o procedimiento administrativo, tales como elacceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el jueznatural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y laimparcialidad, autonoma e independencia de los jueces, entreotras. De otro lado, lasgarantas mnimas posterioresse refieren ala posibilidad de cuestionar la validez jurdica de una decisin

15C-980/10. En la sentencia C-598/11 complement la Corte: El derecho al debido proceso administrativo setraduce en la garanta que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de talmanera que el compromiso o privacin de ciertos bienes jurdicos por parte del Estado a sus ciudadanos no

pueda hacerse con ocasin de la suspensin en el ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Esentonces la garanta consustancial e infranqueable que debe acompaar a todos aquellos actos que pretendanimponer legtimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservacin de los intereses de la administracin y el cumplimiento de los fines

propios de la actuacin estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a estenivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderacin que armonice estas prerrogativas con losderechos fundamentales de los asociados (Sentencia T-772 de 2003). Refirindose tambin al alcanceespecfico del debido proceso administrativo, en un asunto relativo a la importancia de las notificaciones delos actos administrativos que afectan situaciones particulares y concretas, explic la Corporacin:Especficamente, el debido proceso administrativo se consagra en los artculos 29, 6 y 209 de la C.P. Y la

jurisprudencia lo ha definido como: (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a laadministracin, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridadadministrativa, (ii) que guarda relacin directa o indirecta entre s, y (iii) cuyo fin est previamentedeterminado de manera constitucional y legal () con dicha garanta se busca (i) asegurar el ordenadofuncionamiento de la administracin, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho ala seguridad jurdica y a la defensa de los administrados. [] el desconocimiento del debido procesoadministrativo, supone tambin la violacin del derecho de acceso a la administracin de justicia y transgrede

los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradiccin que gobiernan la actividadadministrativa. [C-012 de 2013 (MP. Mauricio Gonzlez Cuervo]16M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (Unnime). Estos fueron los problemas jurdicos estudiados: En primerlugar, si la solidaridad por multas por infracciones de trnsito, entre el propietario y la empresa a la cual estvinculado el vehculo automotor, contenida en el artculo 18 de la Ley 1383 de 2010, es violatoria del debido

proceso consagrado en el artculo 29 Superior. En segundo lugar, debe resolver la Sala si la norma que disponela reduccin de las multas por infracciones de trnsito, contenida en el artculo 24 de la misma normativa, esigualmente violatoria del debido proceso consagrado en el artculo 29 de la Constitucin Nacional


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administrativa, mediante los recursos de la va gubernativa y lajurisdiccin contenciosa administrativa.17

7. La extensin de las garantas del debido proceso al mbito administrativono implica, sin embargo, que su alcance sea idntico en la administracin de

justicia y en el ejercicio de la funcin pblica. A pesar de la importancia quetiene para el orden constitucional la vigencia del debido proceso en todos losescenarios en los que el ciudadano puede ver afectados sus derechos poractuaciones pblicas (sin importar de qu rama provienen), es necesario que lainterpretacin de las garantas que lo componen tome en consideracin los

principios que caracterizan cada escenario, as como las diferencias queexisten entre ellos.

En relacin con el debido proceso administrativo, debe recordarse que sufuncin es la de permitir un desarrollo adecuado de la funcin pblica,persiguiendo el inters general y sin desconocer los derechos fundamentales,bajo los principios orientadores del artculo 209 de la Carta Poltica. Elloexplica, como lo ha sealado la Corte, que el debido proceso administrativodeba armonizar los mandatos del artculo 29 Superior con los principios delartculo 209, ibdem.18 Y, en trminos concretos, que las garantas debanaplicarse asegurando tambin la eficacia, celeridad, economa e imparcialidaden la funcin pblica.

Estas consideraciones fueron inicialmente planteadas en la sentencia C-610 de201219y reiteradas en la sentencia C-640 de 2002,20a la que se hizo referenciaal momento de estudiar la eventual existencia de cosa juzgada constitucional.Por su importancia, se trascriben los apartes centrales de esas decisiones, a

pesar de su extensin:21

() podra interpretarse la demanda en el sentido que lo que el

demandante quiso exponer en su censura fue que resultaba

17Ver sentencia C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto. AV. Jaime Araujo Rentera).18Constitucin Poltica. Artculo 209. La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales yse desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad,imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones. ||Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los finesdel Estado. La administracin pblica, en todos sus rdenes, tendr un control interno que se ejercer en lostrminos que seale la ley.19MP. Luis Ernesto Vargas Silva.20MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.21En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Sala Plena se declar inhibida paraemitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del aparte normativo demandado. En esaoportunidad, la demanda planteaba que la inexistencia de recursos contra el auto que negaba una solicitud de

pruebas en elprocedimiento contencioso implicaba una violacin al debido proceso, en sus facetas de pruebay contradiccin.

La Corte consider que la demanda careca de certeza, al confundir el procedimiento administrativo con eljudicial. Y aadi que ese defecto implicaba tambin ausencia depertinenciaysuficiencia, pues en virtud dela incomprensin del contenido normativo demandado, el actor basaba sus argumentos exclusivamente en elalcance que la Constitucin le otorga al debido proceso judicial. Explic la Sala que esa diferenciacinresultaba indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad propuesto en la demanda, porque losfines de la actuacin administrativa no son idnticos a los de los procedimientos judiciales, y comoconsecuencia de ello, el debido proceso administrativos debe satisfacer a la vez las exigencias del artculo 29(garantas del debido proceso) con que requiere el adecuado ejercicio de la funcin pblica:


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contrario al artculo 29 de la Carta que consagra el debido procesotambin para las actuaciones administrativas, el que no se

previeran recursos para controvertir el acto proferido por unaautoridad administrativa en relacin con solicitudes probatorias enel marco de una actuacin de esta ndole.() Un planteamientode esta naturaleza debe partir de la identificacin del tipo de

procedimiento administrativo de que se trata (general)22, y tomaren cuenta las especficas exigencias que plantea el debido procesoadministrativo (art. 29 C.P.) en conjuncin con los principios querigen la funcin pblica (Art. 209 C.P.)., aspectos que claramenteno se mencionan en la demanda. () Si bien la jurisprudencia

constitucional ha establecido que las garantas mnimas propiasdel derecho fundamental al debido proceso, son aplicables al

procedimiento administrativo (), tambin ha advertido sobre lasimportantes diferencias que existen entre uno y otroprocedimiento, derivadas de las distintas finalidades quepersiguen.

En este sentido ha indicado que Mientras el primero busca laresolucin de conflictos de orden jurdico, o la defensa de la

supremaca constitucional o del principio de legalidad, el

segundo tiene por objeto el cumplimiento de la funcin

administrativa en beneficio del inters general. Esta dualidad de

fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general,ms gil, rpido y flexible que el judicial, habida cuenta de la

necesaria intervencin de la Administracin en diversas esferas

de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna

prestacin de la funcin pblica. No obstante, paralelamente a

esta finalidad particular que persigue cada uno de los

procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de

garantas de los derechos de los administrados, particularmente

de las garantas que conforman el debido proceso23

.

22El Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, introducido por la Ley1437 de 2011, no solamente establece dos partes con contenidos especficos y diferenciados en las que regulael procedimiento administrativo (Parte Primera), y la organizacin de la jurisdiccin de lo contenciosoadministrativo (Parte segunda), sino que en su primera parte (Ttulo III) desarrolla varios tipos de

procedimientos de ndole administrativa: (i) El procedimiento Administrativo General (Captulo I); Elprocedimiento administrativo sancionatorio (Captulo III); y el procedimiento administrativo de cobrocoactivo (Ttulo IV).23En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte Constitucional estudi unademanda contra el cuarto inciso del artculo 44 del Cdigo Contencioso Administrativo de la poca (DecretoLey 01 de 1984). Este artculo dispona que () los actos de inscripcin realizados por las entidadesencargadas de llevar los registros pblicos se entendern notificados el da en que se efecte la

correspondiente anotacin. Para el actor, la norma violaba el debido proceso al no prever la notificacin

personal de un acto administrativo de carcter particular y concreto.La Corte se refiri entonces con amplitud al alcance del debido proceso administrativo (Despus de esos dos

prrafos dijo esto: De esta manera hay una doble categora de principios rectores de rango constitucional queel legislador debe tener en cuenta a la hora de disear los procedimientos administrativos: de un lado el

principio del debido proceso con todas las garantas que de l se derivan y de otro los que se refieren al rectoejercicio de la funcin pblica). La Corte precis que resultaba posible interpretar la disposicin demandadade dos maneras. La primera, partiendo de su ubicacin entre las normas del Cdigo ContenciosoAdministrativo, permita concluir que la inscripcin se dara al finalizar una actuacin administrativa


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La imposibilidad de realizar una traslacin mecnica de loscontenidos del debido proceso judicial al debido procesoadministrativo se fundamenta en que este ltimo se encuentraregido por una doble categora de principios rectores de rangoconstitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora dedisear los procedimientos administrativos, de un lado, lasgarantas adscritas al debido proceso (art. 29) y de otra, los

principios que gobiernan el recto ejercicio de la funcin pblica(Art. 209). Al respecto la jurisprudencia de esta Corte seal: a

partir de una concepcin del procedimiento administrativo que lo

entiende como un conjunto de actos independientes pero

concatenados con miras a la obtencin de un resultado final que

es la decisin administrativa definitiva, cada acto, ya sea el quedesencadena la actuacin, los instrumentales o intermedios, el

que le pone fin, el que comunica este ltimo y los destinados a

resolver los recursos procedentes por la va gubernativa, deben

responder al principio del debido proceso. Pero como mediante elprocedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la

funcin administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantas

estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar

presidido por los principios constitucionales que gobiernan la

funcin publica y que enuncia el canon 209 superior. Estos

principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economa,celeridad, imparcialidad y publicidad.

24

De lo expuesto, es posible concluir que (i) el debido proceso se desarrolla apartir del conjunto de exigencias y condiciones previstas por la ley paraadelantar un procedimiento administrativo y judicial; (ii) est provisto degarantas mnima definidas en la Carta Poltica y la jurisprudenciaconstitucional, las cuales deben ser observadas por el Legislador al regularcada procedimiento; (iii) la extensin del debido proceso al mbito de la

administracin es una caracterstica de especial relevancia en el diseoconstitucional del ao 1991, de manera que en todas las actuaciones de las

compleja, cuyas actuaciones ya habra sido notificadas a las partes por los cauces ordinarios. Desde ese puntode vista, no ofreca problemas de constitucionalidad, pues la notificacin de las dems actuaciones permita alinteresado enterarse sobre la decisin de efectuar la inscripcin de un acto en el folio de matricula de un bieninmueble determinado.|| La segunda posibilidad se derivaba de una interpretacin literal de la disposicin,considerada aisladamente, es decir, aluda a eventos en los que hipotticamente- no existiera actuacinadministrativa previa. En tales supuestos, afirm la Corte, deba interpretarse la norma de una maneraconforme a la Constitucin, asegurando que la administracin asumiera la carga de informar sobre el acto atodos los interesados: En este caso, la Corte estima que el slo acto de inscripcin realizado por lasentidades encargadas de llevar los registros pblicos no se puede entender como una notificacin personal y

que, de cualquier manera, constituye una carga de la Administracin Pblica la de informar, mediante lacomunicacin de la inscripcin, a todos los que en el mismo registro figuren como i nteresados aun enaquellos [casos] regulados por normas especiales, el registro como consecuencia de lo previsto en la ley, ensentencias o providencias judiciales, en otros actos jurdicos o hechos susceptibles de registro conlleva, almomento de realizarse, una carga para la autoridad que hace la inscripcin consistente en informar a los quefiguren en el registro como personas interesadas o que puedan ser afectadas por dicho registro. (C -640 de2002).24

Ibdem.


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autoridades pblicas debe asegurarse la participacin del interesado, y susderechos de defensa y contradiccin; pero (iv), a pesar de ello no es posibletrasladar irreflexivamente el alcance de las garantas judiciales a lasadministrativas porque en el segundo mbito existe una vinculacin a dosmandatos constitucionales, que deben ser armnicamente satisfechos. De una

parte, las del artculo 29 Constitucional y de otra parte, las del debido procesoadministrativo, definidas en el artculo 209 de la Carta Poltica (y actualmentedesarrolladas por el Legislador en el artculo 3 del CPACA). Por ello, elsegundo es ms gil rpido y flexible.

El derecho a aportar y controvertir las pruebas, como componente del

derecho fundamental al debido proceso.

El problema jurdico planteado en esta oportunidad atae al derecho apresentar pruebas, el cual ha sido considerado como un derecho fundamentalautnomo, a la vez que una de las garantas del ms amplio derecho al debido

proceso [C-598 de 2011].25

La importancia de las pruebas en todo procedimiento es evidente, pues solo atravs de una vigorosa actividad probatoria, que incluye la posibilidad desolicitar, aportar y controvertir las que obran en cada trmite, puede elfuncionario administrativo o judicial alcanzar un conocimiento mnimo de loshechos que dan lugar a la aplicacin de las normas jurdicas pertinentes, y darrespuesta a los asuntos de su competencia cindose al derecho sustancial. Enla sentencia C-1270 de 2000,26la Corporacin se refiri al alcance del derechoa presentar y controvertir pruebas, en el escenario de los conflictos propios delderecho laboral:

3.2. Aun cuando el artculo 29 de la Constitucin confiere allegislador la facultad de disear las reglas del debido proceso y,

por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos, no esmenos cierto que dicha norma impone a aqul la necesidad de

observar y regular ciertas garantas mnimas en materiaprobatoria. En efecto, como algo consustancial al derecho dedefensa, debe el legislador prever que en los procesos judiciales sereconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el derecho para

presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir laspruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a lapublicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derechode contradiccin; iv) el derecho a la regularidad de la prueba, estoes, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de plenoderecho la obtenida con violacin de ste; v) el derecho a que deoficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias paraasegurar el principio de realizacin y efectividad de los derechos

25MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. Mara Victoria Calle Correa.26MP. Antonio Barrera Carbonell.


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(arts. 2 y 228); y vi) el derecho a que se evalen por el juzgadorlas pruebas incorporadas al proceso.

3.3. Siendo el proceso un conjunto sucesivo y coordinado deactuaciones en virtud del cual se pretende, hacer efectivo elderecho objetivo, restablecer los bienes jurdicos que han sidolesionados o puestos en peligro y garantizar los derechosfundamentales de las personas, resulta razonable que el legisladorhaya determinado unas oportunidades dentro del proceso en dondelas partes puedan presentar y solicitar pruebas, y el juez,

pronunciarse sobre su admisibilidad y procedencia, e incluso paraordenarlas oficiosamente y, adems, valorarlas.

En la sentencia C-537 de 2006 la Corte Constitucional hizo una ampliareferencia al alcance del derecho a probar. Aunque la providencia se ocupabadel mbito penal, donde las garantas judiciales irradian su mayor fuerzanormativa, con el propsito de prevenir restricciones injustificadas de lalibertad personal, sus consideraciones son relevantes como marco ilustrativodel alcance de este derecho:

El artculo 29 constitucional consagra el derecho fundamental apresentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en contra delprocesado. Se trata de una de las dimensiones ms importantes delderecho de defensa, en el sentido de poder utilizar los medios de

prueba legtimos, idneos y pertinentes y a controvertir laevidencia presentada por los otros sujetos procesales. En talsentido, la Corte ha considerado que (i) el juez slo puedecondenar con base en pruebas debidamente controvertidas que lollevan a la certeza de la responsabilidad del procesado27; (ii) setrata de una garanta28 que debe ser respetada en cualquiervariedad de proceso judicial o administrativo; (iii) para la validezy valoracin de las pruebas deber garantizarse a la contraparte el

escenario para controvertirlas dentro del proceso en el que sepretenda hacerlas valer29; (iv) el funcionario judicial vulnera elderecho de defensa y desconoce el principio de investigacinintegral, en aquellos casos en los cuales deja de solicitar, o

practicar sin una justificacin objetiva y razonable, aquellaspruebas que resultan fundamentales para demostrar laspretensiones de la defensa30; (v) en virtud del derecho decontradiccin, el procesado tiene derecho a oponer pruebas aaquellas presentadas en su contra, vulnerndose esta garanta

27Sentencia C-609 de 1996 (MPs. Alejandro Martnez Caballero y Fabio Morn Daz. SV. Carlos GaviriaDaz, Alejandro Martnez Caballero y Jos Gregorio Hernndez Galindo).28Sentencia C-830 de 2002 (MP. Jaime Araujo Rentera).29Sentencia C-798 de 2003 (MP. Jaime Crdoba Trivio. SV. Rodrigo Escobar Gil. SPV y AV. Jaime AraujoRentera).30 Sentencias T-055 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muoz); T-442 de 1994 (MP. Antonio BarreraCarbonell); T-324 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muoz); T-329 de 1996 (MP. Jos Gregorio HernndezGalindo. AV. Hernando Herrera Vergara) y T-654 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muoz).


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cuando se impide o niega la prctica de pruebas pertinentes,

conducentes y oportunas en el proceso31; por otro lado, se refiere

a la facultad que tiene la persona para participar efectivamente enla produccin de la prueba, por ejemplo interrogando a los

testigos presentados por la otra parte o por el funcionarioinvestigador

32 y exponer sus argumentos en torno a lo queprueban los medios de prueba; y (vi) el ncleo esencial delderecho de defensa comprende la posibilidad real y efectiva decontrovertir las pruebas.33

En ese sentido, es posible concluir que la pluralidad de principios del debidoproceso administrativo involucra los derechos de defensa y contradiccin,ambos con naturaleza y estructura autnoma de derecho fundamental. En tal

sentido, en sentencia T-1341 de 2001, la Corte sentenci: i.) La efectividad deese derecho en las instancias administrativas supone la posibilidad de que eladministrado interesado en la decisin final que se adopte con respecto de sus

derechos e intereses, pueda cuestionarla y presentar pruebas, as como

controvertir las que se alleguen en su contra (CP, art. 29), pues, a juicio de laCorte, de esta forma se permite racionalizar el proceso de toma de decisiones

administrativas, en tanto que .34

Y, en lo atinente a la estructura probatoria de los procesos judiciales, hapuntualizado:

2.1.....Parte esencial de dichos procedimientos lo constituye todolo relativo a la estructura probatoria del proceso, conformada porlos medios de prueba admisibles, las oportunidades que tienen lossujetos procesales para pedir pruebas, las atribuciones del juez

para decretarlas y practicarlas, la facultad oficiosa para producirpruebas, y las reglas atinentes a su valoracin. || 2.2. Aun cuandoel art. 29 de la Constitucin confiere al legislador la facultad de

disear las reglas del debido proceso y, por consiguiente, laestructura probatoria de los procesos, no es menos cierto quedicha norma impone a aqul la necesidad de observar y regularciertas garantas mnimas en materia probatoria. En efecto, comoalgo consustancial al derecho de defensa, debe el legislador preverque en los procesos judiciales se reconozcan a las partes lossiguientes derechos: i) el derecho para presentarlas y solicitarlas;ii) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en sucontra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de estamanera se asegura el derecho de contradiccin; iv) el derecho a laregularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido

31Sentencia T-461 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).32Ibdem.33Sentencia SU-014 de 2001 (MP. Martha Victoria Schica Mndez).34[Cita del aparte transcrito] Sentencia T-165 de 2001 (MP. Jos Gregorio Hernndez Galindo).


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proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violacinde ste; v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas queresulten necesarias para asegurar el principio de realizacin yefectividad de los derechos (arts. 2 y 228); y vi) el derecho a quese evalen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso.35

A continuacin, la Sala explicar con ms detalle el alcance de la potestad deconfiguracin legislativa en materia de procedimientos administrativos, y loslmites que le impone la Constitucin Poltica.Potestad de configuracin legislativa en materia de procedimientos

administrativos.

Colombia es un Estado organizado en forma de repblica democrtica

(Prembulo, artculos 1 y 2 CP), que consagra los principios de divisin depoderes y colaboracin armnica (artculo 113 CP), y plantea la creacin deleyes por parte del Congreso elegido por voto popular universal, atendiendo ala soberana del pueblo (artculos 3 y 40 CP). Esas caractersticas representanlos principios democrtico y de separacin de funciones, y fundamentan lacompetencia genrica del Congreso, de hacer las leyes o la clusula generalde competencia del Congreso, como lo establecen los artculos 150 y 114 de laConstitucin Poltica.36

La competencia general de hacer las leyeses amplia, como se desprende de laliteralidad de las normas constitucionales citadas, como ocurre en todarepblica democrtica. Tanto las clusulas relativamente abiertas eindeterminadas de la Constitucin, como los espacios ausentes de unaregulacin superior, otorgan al Legislador un amplio margen de elecciones

polticas, susceptibles de ser definidas en discusin democrtica. Por esarazn, la Corte Constitucional sostiene, en jurisprudencia uniforme yconstante, que el Legislador cuenta con un a amplia potestad de configuracindel derecho, y correlativamente, que el control que se ejerce sobre laconstitucionalidad de las leyes parte de un respeto o deferencia hacia las

decisiones del Congreso de la Repblica.

Pero Colombia no es solo un Estado democrtico y republicano, sino tambinun Estado constitucional de derecho, organizacin que puede concebirse comoun sistema de garantas de los derechos fundamentales, fundamento y finltimo de toda la estructura estatal; y cuya orientacin a la satisfaccin de unconjunto de principios fundantes persigue tambin la eliminacin de laarbitrariedad en el ejercicio de las funciones de las autoridades pblicas, demanera que el amplio margen de configuracin del derecho es, en cualquier

35C-1270 de 2000 (MP. Antonio Barrera Carbonell).36 Artculo 114, Inciso 1: Corresponde al Congreso de la Repblica reformar la Constitucin, hacer lasleyes y ejercer control poltico sobre el gobierno y la administracin.Artculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1.Interpretar, reformar y derogar las leyes. || 2. Expedir cdigos en todos los ramos de la legislacin y reformarsus disposiciones.


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caso, un margen y sus contornos estn delineados por las normas superiores dela Constitucin Poltica.

As las cosas, el Legislador tiene la potestad de transformar en leyes de laRepblica sus decisiones polticas, mediante la discusin democrtica. Sinembargo, est sujeto al respeto por las normas de la Constitucin Poltica ymuy especialmente a asegurar la vigencia y eficacia de los derechosfundamentales; y corresponde al Tribunal Constitucional evaluar el respeto deesos principios mediante anlisis de razonabilidad y proporcionalidad de lasdecisiones legislativas.

Adems de este panorama general sobre la clusula general del Congreso,existen escenarios especficos en los que la Constitucin prev expresamente

la necesidad de un desarrollo legislativo, o incluso establece reserva para eldesarrollo de determinados temas, en cabeza del Legislador, lo que excluye laparticipacin de otras autoridades en el desarrollo de esas materias. En esosespacios, el margen de accin del Legislador es an ms amplio, como loilustran especialmente los mbitos tributario y penal.

12. En la misma direccin, la Corporacin ha explicado que corresponde alLegislador el desarrollo del debido proceso, mediante la definicin legal de lasnormas que estructuran los procedimientos judiciales y administrativos,mbito en el que le corresponde establecer su objeto, etapas, trminos,recursos, y dems elementos propios de cada actuacin. En la sentencia C-598de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SPV. Mara Victoria CalleCorrea], expres la Corte:

Se ha entendido, entonces, que en materia de procedimientos lalibertad de configuracin posee mayor amplitud que en otrosmbitos, pues as lo disponen los artculos 150 constitucional,numeral 1 y 2, en concordancia con los artculos 29,86,87,228 y229 constitucionales, que lo facultan para establecer requisitos,

tiempos, procedimientos, recursos, etc., de manera que elLegislador puede regular el derecho de acceso a laadministracin de justicia pero no tornarlo ilusorio, razn por laque se exige que las restricciones que en virtud de esa potestadlegislativa se lleguen a imponer, deben ser proporcionales frente aeste derecho fundamental y al principio constitucional consagradoen el artculo 238, segn el cual lo sustancial debe primar sobre loformal37.

37Sentencia C-598/11 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). [Esta cit la C-204/03, C-562 de 1997; C-680 de

1998; C-1512 de 2000; C-131 de 2002; C-123 y C- 204 de 2003. En la sentencia C-089 de 2011, previamentecitada, y con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, se expres: Esta Corte ha destacado lacompetencia del Legislador para regular el derecho al debido proceso, de conformidad con los artculos 29 y150, numerales 1 y 2 de la Constitucin Poltica, que consagra que es al legislador a quien corresponderegular los diversos procesos judiciales y administrativos, y establecer las etapas, oportunidades yformalidades aplicables a cada uno de ellos, as como los trminos para interponer las distintas acciones yrecursos ante las autoridades judiciales y administrativas. || De igual manera, ha preciso la jurisprudenciaconstitucional que aunque la libertad de configuracin del Legislador en esta materia es amplia, esta se


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En ese marco, es posible concluir que (i) el Legislador posee una facultad deconfiguracin de procedimientos administrativos de especial amplitud; (ii)dentro de esa potestad se incluye el diseo de los procedimientos, sus etapas,recursos y trminos, entre otros aspectos; (iii) la regulacin de esos

procedimientos no puede desconocer los mnimos expresamente establecidosen la Constitucin (artculo 29 y 228) y la jurisprudencia constitucional; (iv)adems de esos mnimos, la regulacin legislativa debe respetar los principiossuperiores de la Constitucin, aspecto que (iv) corresponde verificar a esteTribunal, cuando as lo requiera fundadamente un ciudadano, y bajo loslineamientos de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Anlisis de constitucionalidad de la norma acusada

1. El artculo 40 del CPACA establece las reglas generales sobre el decreto depruebas en las actuaciones administrativas. Prescribe que podrn aportarse,pedirse y practicarse durante toda la actuacin, hasta antes de que se adopte ladecisin definitiva. Indica que pueden incorporarse de oficio o a peticin de

parte, sin requisitos especiales. Y explica que el interesado puedecontrovertirlas en todo momento, antes de la decisin definitiva.

2. El aparte demandado, y contenido tambin en el artculo 40 (CPACA) prevque no podr ejercerse ningn recurso contra el acto que decida sobre la

peticin de pruebas, y es ese aspecto el que en concepto del demandante seopone a la Constitucin Poltica, por restringir injustificadamente el debido

proceso, en las facetas de defensa y contradiccin.

3. En concepto de la Sala, como se afirm al analizar la aptitud de la demanda,el actor plantea un problema que evidencia una tensin normativa entrediversos principios del orden constitucional. Sin embargo, el adecuado anlisisde esa tensin requiere de elementos adicionales a los que presenta en suargumentacin y que, en cambio, son aportados por otros intervinientes y la

Procuradura General de la Nacin. (Al respecto, ver las consideraciones sobrela aptitud de la demanda,supra;pgs. 11-13)

4. En primer trmino, el actor considera que la inexistencia de recursos en estaetapa del trmite le impide al interesado probar la situacin de hecho quecondiciona el resultado de la actuacin, y que esa limitacin es insuperable

encuentra al mismo tiempo limitada por los principios, derechos fundamentales y valores esenciales delEstado constitucional de Derecho, y que el desarrollo de cualquier procedimiento judicial o administrativo sedebe ajustar a las exigencias del debido proceso contenido en el artculo 29 Superior. De esta manera, laregulacin que realice el Legislador de los diversos procesos judiciales y administrativos se deben ajustar a

las garantas sustanciales y formales que exige el derecho fundamental al debido proceso. 37 || Y en laprovidencia C-980 de 2010, tambin reiterada, y con ponencia del Magistrado Gabriel Eduardo MendozaMartelo, se explic: Si la notificacin por correo no es un mecanismo de comunicacin idneo para vincularal proceso contravencional de trnsito a los sujetos que tengan un inters legtimo para intervenir en el mismo,y si de ella se deriva algn tipo de diferencia de trato. || Seguidamente, pasar la Corte a determinar: Si lasancin por infraccin de trnsito puede imponrsele al propietario del vehculo sin haberse establecido

previamente su responsabilidad; si tal consecuencia jurdica se deriva de la norma acusada; y de ser as, sidicha regulacin se ajusta o no al debido proceso37.


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pues se proyecta en la decisin final y en el conjunto de materias que podrndiscutirse en va jurisdiccional. En otros trminos la decisin sobre la prcticade pruebas marcara el destino del trmite y posiblemente la eficacia de losderechos de la persona inmersa en el trmite administrativo.

Es comprensible que con la pretensin de fortalecer su razonamiento, el actorasuma la crtica de la norma como el cierre definitivo de las oportunidades

probatorias. Pero el anlisis de constitucionalidad requiere tomar en cuentatodos los elementos normativos relevantes, o al menos efectuar un esfuerzo

para lograr su incorporacin. En ese orden de ideas, es necesario aclarar que sibien la norma impide el ejercicio de recursos en un momento especfico de laactuacin administrativa, no implica la clausura del derecho a aportar pruebas,ni de la controversia fctica dentro de esos trmites.

As, la facultad de aportar pruebas se mantiene en la norma citada (Artculo 40CPACA) durante toda la actuacin, e incluso al momento de ejercer losrecursos de reposicin o apelacin contra el acto definitivo, etapa en que elactor puede discutir la decisin que neg su solicitud de pruebas y lasconsecuencias que esa determinacin produjo en el acto administrativodefinitivo. De igual manera, la controversia sobre el material aportado seextiende hasta el momento en que se produzca ese acto definitivo,consideraciones que se desprenden del alcance literal del artculo 40 delCPACA, y que no suponen contradiccin alguna con el segmento demandado,como se indic al analizar la aptitud de la demanda.

Por lo tanto, el aparte acusado del artculo 40, CPACA, no imposibilita oprohbe el ejercicio de los derechos de aportar pruebas y controvertirlasdurante la actuacin administrativa, ni se proyecta inevitablemente en lasdecisiones ulteriores como propone el actor. La norma no elimina los derechosde contradiccin y defensa sino que plantea una restriccin a su ejercicio enun momento especfico de la actuacin.

5. Ahora bien, las tensiones entre mandatos de la Constitucin puedenpresentarse no solo entre derechos fundamentales, sino entre estos y otrasnormas superiores, y as ocurre en esta oportunidad. En primer trmino, elconflicto involucra, adems del debido proceso (Artculo 29 CP), la potestadde configuracin legislativa prevista en los artculos 150 y 114 de laConstitucin Poltica, y de especial amplitud en materia de diseo de

procedimientos administrativos y judiciales.

En concordancia con lo dispuesto por esos mandatos superiores, laCorporacin ha sealado que corresponde al Legislador establecer los recursosque operan en cada procedimiento, as como adoptar la decisin de

preservarlos, modificarlos o eliminarlos, y ello implica adems el respeto porelprincipio democrtico. Es decir, por la soberana del pueblo para adoptar lasnormas jurdicas a travs de representantes elegidos por va voto popular.


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c 034 14 debido proceso

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