bab ii landasan teori - thesis.binus.ac.idthesis.binus.ac.id/doc/bab2/bab 2_09-163.pdf · 12...
TRANSCRIPT
8
BAB II
LANDASAN TEORI
2.1. Pengertian Penganggaran
Dalam Pasal 1 Undang Undang Nomor 17 Tahun 2003 dijelaskan
pengertian Keuangan Negara yaitu Keuangan Negara adalah semua hak dan
kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik
berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara
berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.(Undang-undang
No.17 tahun 2003)
Penganggaran disektor pemerintahan merupakan suatu proses yang
kompleks dan panjang serta tidak dapat dilepaskan dari sektor politis.
Kompleksitas disebabkan karena belum adanya kesempatan yang dapat
diterima semua pihak tentang bagaimana pengalokasian sumber dana
pemerintah secara tertib.
Ketidak kesepakatan tersebut antara lain disebabkan masalah politis,
adanya nilai-nilai kepemimpinan yang berbeda diantara pengambil keputusan,
serta adanya perdebatan tentang bangaimana suatu sistem penganggaran dapat
memuaskan semua pihak yang terkait maka alokasi anggaran sekarang
didasarkan kepada target kinerja.
Perubahan pendekatan ini tentunya menuntut adanya perubahan
paradigma dari aparat pemerintah baik yang pusat maupun daerah, karena
9
setiap dana yang dialokasikan dalam APBN maupun APBD harus dapat terukur
kinerjanya, dengan kata lain tidak ada alokasi anggaran apabila tidak jelas
kinerjanya. Perubahan paradigma di dalam penyusunan APBN/APBD ini
dilatar belakangi hal-hal berikut:
a. Meningkatnya tuntutan masyarakat di era reformasi terhadap pelayanan
publik yang ekonomis, efisien, efektif, transparan, akuntabel dan
responsif.
b. Berlakunya Undang Undang No. 22 dan 25 tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah dan Perimbangan Keuangan antara Pemerintah
Pusat dan Daerah.
c. Adanya PP No. 105 tahun 2000 tentang Pengelolaan dan
Pertanggungjawaban Keuangan Daerah.
d. Sistem prosedur, format dan struktur APBN/APBD yang berlaku selama
ini kurang mampu mendukung tuntutan perubahan sehingga perlu
perencanaan yang sistematis, terukur dan komprehensif.
Terdapat berbagai definisi tentang arti penganggaran, namun secara
umum penganggaran (budgeting) dapat diartikan sebagai suatu cara atau
metode yang sistematis untuk mengalokasikan sumber-sumber daya
keuangan.Sedangkan anggaran (budget) dirumuskan secara singkat oleh
Brimson dan Antos (1994) sebagai rencana yang dituangkan dalam angka-
angka financial.
Berkaitan dengan organisasi pemerintahan, penganggaran berarti proses
pengalokasian sumber daya keuangan negara yang terbatas untuk digunakan
10
membiayai pengeluaran oleh unit pemerintahan (kementrian dan lembaga
sebagai pengguna anggaran).
2.2. Pengertian Anggaran Negara
Pengertian anggaran negara yang ada pada berbagai literatur, namun para
ahli di bidang anggarn sepakat memberikan pengertian umum sebagai berikut :
anggaran negara merupakan rencana keuangan pemerintah dalam suatu waktu
tertentu, biasanya dalam satu tahun mendatang, yang satu pihak memuat jumlah
pengeluaran setinggi-tingginya untuk membiayai tugas-tugas negara di segala
bidang, dan di lain pihak memuat jumlah penerimaan negara yang diperkirakan
dapat menutup pengeluaran tersebut dalam periode yang sama.(Dedi
Nordiawan, Iswahyudi Sondi Putra dan Maufidah Rahmawati tahun 2007)
Dari definisi diatas dapat dijelaskan pengertian lebih lanjut sebagai
berikut: (Mahmudi tahun 2007).
a. Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasikinerja pemerintah
yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan
dalam ukuran finanasial (rupiah)
b. Penyusunan anggaran negara adalah suatu proses politik, penganggaran
merupakan proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran
dengan tahap yang sangat rumit dan mengandung nuansa politik yang
sangat kental karena memerlukan pembahasan dan pengesahan dari wakil
rakyat di parlemen yang terdiri dari berbagai utusan partai politik.
11
c. Berbeda dengan anggaran pada sektor swasta di mana anggaran
merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik,
sebaliknya anggaran negara justru harus dikonfirmasikan kepada publik
untuk diberi masukan dan kritik.
d. Anggaran negara merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan
dana publik dan pelaksanaan progam-program yang dibiayai dengan uang
publik. Proses penganggaran dimulai ketika perencanaan strategik dan
perumusan strategi telah diselesaikan. Jadi anggaran negara merupakan
artikulasi dari perumusan strategi dan perencanaan strategik yang telah
dibuat.
e. Tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak
efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan
perencanaan yang sudah disusun.
Penganggaran memiliki tiga tujuan utama yang saling terkait yaitu
stabilitas fiskal makro, alokasi sumber daya sesuai prioritas, dan pemanfaatan
anggaran secara efektif dan efisien. Sebagai instrumen kebijakan ekonomi
anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertunbuhan ekonomi, stabilitas
ekonomi, dan pemerataan pendapatan. Anggaran Negara juga berfungsi sebagai
alat perencanaan dan pengawasan aktivitas pemerintahan.
Sebagai alat perencanaan kegiatan publik, anggaran dinyatakan sebagai
satuan mata uang sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar
fungsi ini dapat berjalan dengan baik, maka sistem pencatatan atas penerimaan
dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.
12
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang dalam pembahasan
berbagai literatur sering disebut Anggaran Negara atau Anggaran Sektor Publik
dalam perkembangannya telah terjadi instrumen kebijakan multi-fungsi yang
digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan bernegara. Hal tersebut
tercercemi dari komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung
merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan.
Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggarn negara telah mengalami
banyak perkembangan. Sistem perencanaan anggaran negara berkembang dan
berubah sesuai dengan dinamika perkembangan menejemen sektor publik dan
perkembangan tuntutan yang muncul di masyarakat.
Secara garis besar proses perencanaan dan penyusunan anggaran negara
dapat dikelompokkan menjadi dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan
mendasar yaitu: (Enceng Koswara tahun 2008).
a. Anggaran tradisional atau anggaran konvensional, dan
b. Anggaran dengan pendekatan New Public Management (NPM)
Reformasi sektor publik salah satunya ditandai oleh munculnya era New
Public Management (NPM) yang telah mendorong usaha untuk
mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan
anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul
beberapa teknik penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik anggaran
kinerja (Performance Budgeting), Zero Based Budgeting (ZBB), dan Planning,
Programming, and Budgeting System (PPBS).
13
Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung
memiliki karakteristik umum sebagai berikut: (Enceng Koswara tahun 2008).
a. Komprehensif atau komparatif
b. Terintegrasi dan lintas departemen
c. Proses pengambilan keputusan yang rasional
d. Berjangka panjang
e. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas
f. Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)
g. Berorientasi input, output, dan outcome (value for money), bukan sekedar
input.
h. Adanya pengawasan kinerja.
2.3. Pengertian Anggaran Tradisional
Adapun karakterisitik Anggaran Tradisional adalah:
a. Sentralistis
b. Berorientasi pada input
c. Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang,
d. Line-item dan incrementalism.
e. Batasan departemen yang kaku (rigid department)
f. Menggunakan aturan klasik.
g. Vote accounting,
h. Prinsip anggaran bruto
i. Bersifat tahunan
14
Traditional budget didominasi oleh penyusunan anggaran yang bersifat
line-item dan incrementalism, yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya
mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran tahun sebelumnya,
konsekuensinya tidak ada perubahan mendasar terhadap anggaran baru.
Hal ini seringkali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan
masyarakat. Performance budget pada dasarnya adalah sistem penyusunan dan
pengelolaan anggaran yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja.
Kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik,
yang berarti harus berorientsi kepada kepentingan publik.
2.4. Pengertian Anggaran Berbasis Kinerja Atau New Public Manajement
Adapun karakteristik Anggaran Berbasis Kinerja adalah:
a. Desentralisasi and devolved management
b. Berorientasi pada input, output, dan outcome (value for money)
c. Utuh dan komprehensif dengan perencanaan jangka panjang
d. Berdasarkan sasaran dan target kinerja
e. Lintas departemen, (cross department), Zero-Base Budgeting, Planning
Programming Budgeting System
f. Sistematik dan rasional
g. Bottom-up budgeting.
Penganggaran merupakan rencana keuangan yang secara sistimatis
menunjukkan alokasi sumber daya manusia, material, dan sumber daya lainnya.
Berbagai variasi dalam sistem penganggaran pemerintah dikembangkan untuk
15
melayani berbagai tujuan termasuk guna pengendalian keuangan, rencana
manajemen, prioritas dari penggunaan dana dan pertanggungjawaban kepada
publik. Penganggaran berbasis kinerja diantaranya menjadi jawaban untuk
digunakan sebagai alat pengukuran dan pertanggungjawaban kinerja
pemerintah.
Penganggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggaran bagi
manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam
kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan, termasuk
efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Keluaran dan hasil
tersebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja. Sedangkan
bagaimana tujuan itu dicapai, dituangkan dalam program, diikuti dengan
pembiayaan pada setiap tingkat pencapaian tujuan.
Program pada anggaran berbasis kinerja didefinisikan sebagai instrumen
kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang akan dilaksanakan oleh
instansi pemerintah atau lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan, serta
memperoleh alokasi anggaran atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan
oleh instansi pemerintah. Aktivitas tersebut disusun sebagai cara untuk
mencapai kinerja tahunan.
Dengan kata lain, integrasi dari rencana kerja tahunan yang merupakan
rencana operasional dari rencana strategis dan anggaran tahunan merupakan
komponen dari anggaran berbasis kinerja.
16
Elemen-elemen yang penting untuk diperhatikan dalam penganggaran
berbasis kinerja adalah: (Enceng Koswara tahun 2008).
a. Tujuan yang disepakati dan ukuran pencapaiannya.
b. Pengumpulan informasi yang sistimatis atas realisasi pencapaian kinerja
dapat diandalkan dan konsisten, sehingga dapat diperbandingkan antara
biaya dengan prestasinya.
c. Penyediaan informasi secara terus menerus sehingga dapat digunakan
dalam manajemen perencanaan, pemprograman, penganggaran dan
evaluasi.
Kondisi yang harus disiapkan sebagai faktor pemicu keberhasilan
implementasi penggunaan anggaran berbasis kinerja, adalah:(Mahmudi tahun
2007).
a. Kepemimpinan dan komitmen dari seluruh komponen organisasi.
b. Fokus penyempurnaan administrasi secara terus menerus.
c. Sumber daya yang cukup untuk usaha penyempurnaan tersebut
(uang,waktu dan orang).
d. Penghargaan (reward) dan sanksi (punishment) yang jelas
e. Keinginan yang kuat untuk berhasil.
Dalam menyusun anggaran berbasis kinerja perlu diperhatikan antara lain
prinsip-prinsip penganggaran, aktivitas utama dalam penyusunan anggaran
berbasis kinerja dan peranan legislatif.
17
2.5. Prinsip-Prinsip Penganggaran
Adapun yang dimaksud dengan prinsip-prinsip anggaran adalah: (Dedi
Nordiawan, Iswahyudi Sondi Putra dan Maufidah Rahmawati tahun 2007).
a. Transparansi dan akuntabilitas anggaran
Anggaran harus dapat menyajikan informasi yang jelas mengenai
tujuan, sasaran, hasil, dan manfaat yang diperoleh masyarakat dari suatu
kegiatan atau proyek yang dianggarkan.
Anggota masyarakat memiliki hak dan akses yang sama untuk
mengetahui proses anggaran karena menyangkut aspirasi dan kepentingan
masyarakat, terutama pemenuhan kebutuhan-kebutuhan hidup
masyarakat. Masyarakat juga berhak untuk menuntut
pertanggungjawaban atas rencana ataupun pelaksanaan anggaran tersebut.
b. Disiplin Anggaran
Pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur
secara rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan.
Sedangkan belanja yang dianggarkan pada setiap pos atau pasal
merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja.
Penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya
kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup dan tidak
dibenarkan melaksanakan kegiatan atau proyek yang belum atau tidak
tersedia anggarannya. Dengan kata lain, bahwa penggunaan setiap pos
anggaran harus sesuai dengan kegiatan atau proyek yang diusulkan
18
c. Keadilan Anggaran
Pemerintah wajib mengalokasikan penggunaan anggarannya secara
adil agar dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa
diskriminasi dalam pemberian pelayanan, karena pendapatan pemerintah
pada hakikatnya diperoleh melalui peran serta masyarakat secara
keseluruhan.
d. Efisiensi dan efektivitas Anggaran
Penyusunan anggaran hendaknya dilakukan berlandaskan azas
efisiensi, tepat guna, tepat waktu pelaksanaan, dan penggunaannya dapat
dipertanggungjawabkan. Dana yang tersedia harus dimanfaatkan dengan
sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan dan kesejahteraan
yang maksimal untuk kepentingan masyarakat.
e. Disusun dengan pendekatan kinerja
Anggaran yang disusun dengan pendekatan kinerja mengutamakan
upaya pencapaian hasil kerja (output atau outcome) dari perencanaan
alokasi biaya atau input yang telah ditetapkan. Hasil kerjanya harus
sepadan atau lebih besar dari biaya atau input yang telah ditetapkan.
Selain itu harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap
organisasi kerja yang terkait.
Selain prinsip-prinsip secara umum seperti yang telah diuraikan di atas,
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 mengamanatkan perubahan-perubahan
kunci tentang penganggaran sebagai berikut:
19
a. Penerapan pendekatan penganggaran dengan perspektif jangka menengah
Pendekatan dengan perspektif jangka menengah memberikan
kerangka yang menyeluruh, meningkatkan keterkaitan antara proses
perencanaan dan penganggaran, mengembangkan disiplin fiskal,
mengarahkan alokasi sumber daya agar lebih rasional dan strategis, dan
meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah dengan
pemberian pelayanan yang optimal dan lebih efisien.
Dengan melakukan proyeksi jangka menengah, dapat dikurangi
ketidakpastian di masa yang akan datang dalam penyediaan dana untuk
membiayai pelaksanaan berbagai inisiatif kebijakan baru, dalam
penganggaran tahunan. Pada saat yang sama, harus pula dihitung
implikasi kebijakan baru tersebut dalam konteks keberlanjutan fiskal
dalam jangka menengah.
Cara ini juga memberikan peluang untuk melakukan analisis apakah
pemerintah perlu melakukan perubahan terhadap kebijakan yang ada,
termasuk menghentikan program-program yang tidak efektif, agar
kebijakan-kebijakan baru dapat diakomodasikan.
b. Penerapan penganggaran secara terpadu
Dengan pendekatan ini, semua kegiatan instansi pemerintah disusun
secara terpadu, termasuk mengintegrasikan anggaran belanja rutin dan
anggaran belanja pembangunan.
Hal tersebut merupakan tahapan yang diperlukan sebagai bagian
upaya jangka panjang untuk membawa penganggaran menjadi lebih
20
transparan, dan memudahkan penyusunan dan pelaksanaan anggaran yang
berorientasi kinerja.
Dalam kaitan dengan menghitung biaya input dan menaksir kinerja
program, sangat penting untuk mempertimbangkan biaya secara
keseluruhan, baik yang bersifat investasi maupun biaya yang bersifat
operasional.
c. Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja
Pendekatan ini memperjelas tujuan dan indikator kinerja sebagai
bagian dari pengembangan sistem penganggaran berdasarkan kinerja. Hal
ini akan mendukung perbaikan efisiensi dan efektivitas dalam
pemanfaatan sumber daya dan memperkuat proses pengambilan
keputusan tentang kebijakan dalam kerangka jangka menengah. Rencana
Kerja dan Anggaran (RKA) yang disusun berdasarkan prestasi kerja
dimaksudkan untuk memperoleh manfaat yang sebesar-besarnya dengan
menggunakan sumber daya yang terbatas.
Oleh karena itu, program dan kegiatan Kementerian Negara atau
Lembaga atau SKPD harus diarahkan untuk mencapai hasil dan keluaran
yang telah ditetapkan sesuai dengan Rencana Kerja Pemerintah (RKP)
atau rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD).
2.6. Aktivitas Utama Dalam Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja
Aktivitas utama dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja adalah
mendapatkan data kuantitatif dan membuat keputusan penganggarannya. Proses
21
mendapatkan data kuantitatif bertujuan untuk memperoleh informasi dan
pengertian tentang berbagai program yang menghasilkan output dan outcome
yang diharapkan. (Enceng Koswara tahun 2008).
Data kuantitatif juga dapat memberikan informasi tentang bagaimana
manfaat setiap program terhadap rencana strategis. Proses pengambilan
keputusan harus melibatkan setiap level dari manajemen pemerintahan.
Pemilihan dan prioritas program yang akan dianggarkan akan sangat tergantung
pada data tentang target kinerja yang diharapkan dapat dicapai.
2.7. Fungsi Penganggaran
Suatu sistem penganggaran memiliki banyak fungsi dan fungsi-fungsi
tersebut bisa saja saling terkait. Sangat sulit menemukan suatu sistem
penganggaran yang dapat memenuhi seluruh fungsinya dengan baik dan dapat
memuaskan seluruh pihak yang berkepentingan.
Secara umum fungsi penganggaran menurut granof adalah sebagai
berikut: (Michael Granof tahun 2001).
a. Perencanaan (planing)
Dalam arti luas, perencanaan meliputi pemprograman (menentukan
aktivitas yang akan dilakukan), perolehan sumber daya dan alokasi
sumber daya.Hal ini berkaitan dengan menentukan jenis, kuantitas dan
kualitas jasa yang akan disediakan untuk konstituen, memperkirakan
biaya atas jasa-jasa tersebut, dan menentukan bagaimana pembayaran
untuk jasa tersebut.
22
b. Pengendalian dan pengelolaan (controlling and administering)
Anggaran membantu memastikan bahwa sumber daya diperoleh
dan digunakan sesuai dengan rencana.Manajer menggunakan anggaran
untuk memonitor aliran sumber daya dan menunjukkan kebutuhan untuk
penyesuaian operasional.Badan legislatif menggunakan anggaran untuk
menentukan otoritas pengeluaran terhadap eksekutif yang akhirnya
menggunakannya untuk menentukan otoritasnya terhadap unit kerja
dibawahnya (Departemen atau Lembaga).
c. Pelaporan dan evaluasi (Reporting and Evaluating)
Anggaran menjadi dasar untuk pelaporan, pengevaluasian pada
akhir priode. Perbandingan realisasi dengan anggaran menunjukkan
apakah mandat penerimaan dan pengeluaran sudah dilaksanakan. Lebih
penting lagi, jika dikaitkan dengan tujuan organisasi, anggaran dapat
memfasilitasi penilaian efisiensi dan efektifvitas.
Dalam pasal 3 (4) Undang – Undang RI No. 17 tahun 2003 disebutkan
bahwa anggaran (APBN dan APBD) mempunyai fungsi: otorisasi, perencanaan,
pengawasan alokasi , distribusi dan stabilisasi, dengan artian sebagai berikut:
a. Fungsi otorisasi berarti anggaran negara menjadi dasar untuk
melaksanakan pendapatan belanja pada tahun yang bersangkutan.
b. Fungsi perencanaan berarti anggaran negara menjadi pedoman bagi
manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan.
23
c. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi
pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah
negara sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan.
d. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran negara harus diarahkan
untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta
meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian
e. Fungsi distribusi berarti bahwa kebijakan anggaran negara harus
mempertimbangkan rasa keadilan dan kepatutan.
f. Fungsi stabilisasi berarti bahwa anggaran negara menjadi alat untuk
memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental
perekonomian. selanjutnya dalam penjelasan undang-undang tersebut
disebutkan bahwa anggaran negara adalah alat akuntabilitas, manajemen
dan kebijakan ekonomi.
2.8. Pendekatan Atau Sistem Penganggaran
Sistem penganggaran adalah tatanan logis, sistematis dan baku yang
terdiri dari tata kerja, pedoman kerja dan prosedur kerja penyusunan anggaran
yang saling berkaitan. Terdapat lima jenis system penganggaran yang diterima
umum yaitu: (Abdul Halim 2007).
a. Line Item Budgeting
Line item Budgeting adalah penyusunan anggaran yang didasarkan
kepada dan dari mana dana berasal (pos-pos penerimaan) dan untuk apa
dana tersebut digunakan (pos-pos pengeluaran).
24
Pendekatan line item atau sering disebut pendekatan tradisionil
merupakan pendekatan paling tua dan banyak mengandung kelemahan
antara lain: Berorientasi kepada input, dasar alokasi tidak jelas, tidak
fleksibel dan berorientasi jangka pendek.
Konsep ini akhirnya ditinggalkan dan digantikan oleh konsep-
konsep yang muncul kemudian seperti anggaran program (program
budgeting), system perencanaan, pemprograman dan penganggaran
(Planing, Programming Budgeting System) dan penganggaran dasar nol
(Zero Based Budgeting)
b. Incremental Budgeting
Incremental Budgeting adalah system anggaran belanja dan
pendapatan yang memungkinkan revisi selama tahun berjalan, sekaligus
sebagai dasar penentuan usulan anggaran periode tahun yang akan datang.
Angka dipos pengeluaran merupakan perubahan (kenaikan) dari angka
priode sebelumnya
c. Planning Programming Budgeting System ( PPBS)
Planning Programming Budgeting System adalah suatu proses
perencanaan , pembuatan program dan penganggaran yang terkait dalam
suatu system sebagai suatu kesatuan yang bulat dan tidak terpisah-pisah.
Dalam Planning Programming Budgeting System (PPBS)
terkandung identifikasi tujuan organisasi, permasalahan yang mungkin
timbul, proses pengorganisasian, perkoordinasian dan pengawasan
25
terhadap semua kegiatan yang diperlukan dan pertimbangan implikasi
keputusan terhadap berbagai kegiatan dimasa yang akan datang.
Planning Programming Budgeting System (PPBS) berusaha
merasionalkan proses pembuatan anggaran dengan cara menjabarkan
rencana jangka panjang ke dalam program-program dan sub-sub program
serta berbagai proyek.
d. Zero Bases Budgeting (ZBB)
Zero Bases Budgeting (ZBB) adalah system anggaran yang
didasarkan pada perkiraan kegiatan tahun yang bersangkutan, bukan pada
apa yang telah dilakukan pada masa lalu. Zero Bases Budgeting (ZBB)
mensyaratkan adanya evaluasi atas semua kegiatan/pengeluaran dan
semua kegiatan dimulai dari basis nol, tidak ada level pengeluaran
minimum tertentu.
Namun semua konsep-konsep tersebut di atas, selain menawarkan
kekuatannya juga akhirnya tenggelam oleh berbagai kelemahannya. Pada
akhirnya sejalan dengan perkembangan manajemen publik baru, yang
berorientasi kepada hasil, pelayanan, inovasi, fleksibilitas dan
akuntabilitas maka banyak negara mulai beralih kepenganggaran kinerja
(performance Budgeting).
e. Performance Budgeting (penganggaran kinerja)
Performance Budgeting adalah teknik penyusunan anggaran
berdasarkan pertimbangan beban kerja (Worklood) dan unit cost dari
26
setiap kegiatan yang terstruktur.Anggaran kinerja menekankan
keterkaitan antara anggaran dengan hasil kerja.
2.9. Proses Penyusunan Anggaran
Proses penyusunan anggaran sering kali menjadi isu penting yang
menjadi sorotan masyarakat. Nota Keuangan yang disampaikan presiden setiap
bulan Agustus selalu menjadi indikator perekonomian negara selama satu tahun
mendatang.
Menurut Freeman, anggaran (Robert J.Freeman and Shoulders.Craig D.
tahun 2003) adalah sebuah proses yang dilakukan oleh organisasi sektor publik
untuk mengalokasikan sumber daya yang dimilikinya ke dalam kebutuhan-
kebutuhan yang tidak terbatas (the process of allocating resources to unlimited
demands), anggaran dapat juga dikatakan sebagai pernyataan mengenai
estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu dalam
ukuran financial.
Perencanaan anggaran dalam organisasi sektor publik, terutama
pemerintah merupakan sebuah proses yang cukup rumit dan mengandung
muatan politis yang cukup signifikan. Bagi organisasi sector public seperti
Departemen Perindustrian, anggaran bukan hanya sebuah rencana tahunan
tetapi juga merupakan bentuk akuntabilitas atas pengelolaan dana public yang
dibebankan kepadanya.
Anggaran berbasis kinerja merupakan sistem perencanaan, penganggaran
dan evaluasi yang menekankan pada keterkaitan antara anggaran dengan hasil
27
yang diinginkan. Penerapan penganggaran kinerja harus dimulai dengan
perencanaan kinerja, baik pada level nasional (pemerintah) maupun level
instansi (kementerian atau lembaga), yang berisi komitmen tentang kinerja yang
akan dihasilkan, yang dijabarkan dalam program-program dan kegiatan-
kegiatan yang akan dilakukan.
Setiap instansi selanjutnya menyusun kebutuhan anggaran berdasarkan
program dan kegiatan yang direncanakan dengan format Rencana Kerja
Anggaran Kementerian Lembaga (RKA-KL), yang selanjutnya dibahas dengan
otoritas anggaran (Departemen Keuangan, Bappenas, dan DPR). RKA-KL dari
keseluruhan kementerian/lembaga kemudian dihimpun dan menjadi bahan
penyusunan RAPBN bagi pemerintah..
Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Budgeting) adalah sistem
penganggaran yang berorientasi pada output organisasi dan berkaitan sangat
erat dengan Visi, Misi dan Rencana Strategis Organisasi (Indra bastian tahun
2004) Proses Anggaran Berbasis Kinerja harus disesuaikan dengan Kebijakan
pembangunan Industri yang tertuang pada Rencana Kerja Pemerintah.
Berbicara tentang Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based
Budget), maka pada kenyataannya semua dokumen anggaran, baik perencanaan
maupun pelaksanaan, seperti RKA-SK (Rencana Kerja Anggaran Satuan
Kerja), RKA-KL (Rencana Kerja Anggaran Kementerian atau Lembaga),
SAPSK (Surat Alokasi Per Satuan Kerja), SRAA (Surat Rincian Alokasi
Anggaran) dan DIPA (Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran). sampai pada tahun
28
anggaran 2007 masih belum sepenuhnya menerapkan prinsip dasar yang harus
dianut dalam Anggaran Berbasis Kinerja.
Keluaran (output) kegiatan satuan kerja dan harga satuannya yang
dicantumkan dalam semua dokumen anggaran di atas, beberapa diantaranya ada
yang tidak termasuk dalam jenis keluaran yang dihasilkan satuan kerja dalam
melaksanakan tugas pokok dan fungsinya, melainkan termasuk dalam jenis
masukan (input).Keluaran (output) kegiatan satuan kerja adalah sesuai dengan
yang direncanakan dan dimuat dalam dokumen RKT (Rencana Kerja Tahunan)
Satuan Kerja dalam rangka penyusunan LAKIP (Laporan Akuntabilitas Kinerja
Instansi Pemerintah).
Sedangkan harga satuannya adalah sesuai dengan yang tercantum dalam
Harga Satuan Pokok Kegiatan (HSPK), yang pada tahun 2007 ini diubah
menjadi Standar Biaya Khusus (SBK). Akan tetapi ada Harga Satuan Pokok
"Kegiatan" dari beberapa Kementerian/Lembaga yang belum dicantumkan, dan
yang tercantum dalam HSPK selama ini tidak seluruhnya Harga Satuan Pokok
"Kegiatan" dari Kementerian/Lembaga, melainkan masih ada yang merupakan
harga satuan pokok "Pekerjaan".
29
2.10. Tahapan Perencanaan Dan Penyusunan APBN
Secara singkat tahapan dalam proses perencanaan dan penyusunan APBN
dapat dijelaskan sebagai berikut:
a. Tahap Pendahuluan.
Tahap ini diawali dengan persiapan rancangan APBN oleh
pemerintah, antara lain meliputi penentuan asumsi dasar APBN, perkiraan
penerimaan dan pengeluaran, skala prioritas dan penyusunan budget
exercise.
Pada tahapan ini juga diadakan rapat komisi antara masing-masing
komisi dengan mitra kerjanya (departemen/lembaga teknis). Tahapan ini
diakhiri dengan proses finalisasi penyusunan RAPBN oleh pemerintah.
b. Tahap tahap pengajuan, pembahasan, dan penetapan APBN.
Tahapan dimulai dengan pidato presiden sebagai pengantar RUU
APBN dan Nota Keuangan. Selanjutnya akan dilakukan pembahasan baik
antara Menteri Keuangan dan Panitia Anggaran DPR,maupun antara
komisi-komisi dengan departemen/lembaga teknis terkait.
Hasil dari pembahasan ini adalah UU APBN, yang di dalamnya
memuat satuan anggaran (dulu satuan 3, sekarang analog dengan
anggaran satuan kerja di departemen dan lembaga) sebagai bagian tak
terpisahkan dari undang-undang tersebut. Satuan anggaran adalah
dokumen anggaran yang menetapkan alokasi dana per departemen atau
lembaga, sektor, subsektor, program dan proyek atau kegiatan.
30
Untuk membiayai tugas umum pemerintah dan pembangunan,
departemen atau lembaga mengajukan Rencana Kerja dan Anggaran
Kementerian atau Lembaga (RKAKL) kepada Departemen Keuangan dan
Bappenas untuk kemudian dibahas menjadi Daftar Isian Pelaksanaan
Anggaran (DIPA)
Dalam pelaksanaan APBN dibuat petunjuk berupa keputusan
presiden (kepres) sebagai Pedoman Pelaksanaan APBN. Dalam
melaksanakan pembayaran, kepala kantor/pemimpin proyek di masing-
masing kementerian dan lembaga mengajukan Surat Permintaan
Pembayaran kepada Kantor Wilayah Perbendaharaan Negara (KPPN).
c. Tahap pengawasan APBN.
Fungsi pengawasan terhadap pelaksanaan APBN dilakukan oleh
pengawas fungsional baik eksternal maupun internal pemerintah.
Sebelum tahun anggaran berakhir sekitar bulan November, pemerintah
dalam hal ini Menteri Keuangan membuat laporan pertanggungjawaban
pelaksanaan APBN dan melaporkannya dalam bentuk Rancangan
Perhitungan Anggaran Negara (RUU PAN), yang paling lambat lima
belas bulan setelah berakhirnya pelaksanaan APBN tahun anggaran
bersangkutan. Laporan ini disusun atas dasar realisasi yang telah diaudit
oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
Apabila hasil pemeriksaan perhitungan dan pertanggungjawaban
pelaksanaan yang dituangkan dalam RUU PAN disetujui oleh BPK, maka
RUU PAN tersebut diajukan ke DPR guna mendapat pengesahan oleh
31
DPR menjadi UU Perhitungan Anggaran Negara (UU PAN) tahun
anggaran berkenaan.
Pengelolaan APBN sejak dari disahkannya UU No 17/2003 tentang
Keuangan Negara dan UU No 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara
mengalami perubahan dalam proses penganggaran, dari sejak
perencanaan hingga ke pelaksanaan anggaran.
2.11. Prosedur Penyusunan Anggaran
Dalam menyusun Anggaran perlu diperhatikan prinsip-prinsip
penganggaran, aktivitas utama dalam penyusunan ABK, peranan legislatif,
siklus perencanaan anggaran daerah, struktur APBN dan APBD, dan
penggunaan Standar Analisis Belanja (SAB).
Aktivitas utama dalam penyusunan anggaran adalah mendapatkan data
kuantitatif dan membuat keputusan penganggarannya. Proses mendapatkan data
kuantitatif bertujuan untuk memperoleh informasi dan pengertian tentang
berbagai program yang menghasilkan output dan outcome yang diharapkan.
Perolehan dan penyajian data kuantitatif juga akan menjelaskan
bagaimana manfaat setiap program bagi rencana strategis. Sedangkan proses
pengambilan keputusannya melibatkan setiap level dari manajemen
pemerintahan. Pemilihan dan prioritas program yang akan dianggarkan tersebut
akan sangat tergantung pada data tentang target kinerja yang diharapkan dapat
dicapai.
32
2.12. Peranan Legislatif Dalam Penyusunan Anggaran Alokasi anggaran setiap program di masing masing unit kerja pada
akhirnya sangat dipengaruhi oleh kesepakatan antara legislatif dan eksekutif.
Prioritas dan pilihan pengalokasian anggaran pada tiap unit kerja dihasilkan
setelah melalui koordinasi diantara bagian dalam lembaga eksekutif dan
legislatif.
Dalam usaha mencapai kesepakatan, seringkali keterkaitan antara kinerja
dan alokasi anggaran menjadi fleksibel dan longgar namun dengan adanya
ASB, alokasi anggaran menjadi lebih rasional. Berdasarkan kesepakatan
tersebut pada akhirnya akan ditetapkanlah Perda APBD.
2.13. Perencanaan Kinerja
Perencanaan Kinerja adalah aktivitas analisis dan pengambilan keputusan
ke depan untuk menetapkan tingkat kinerja yang diinginkan di masa
mendatang. Pada prinsipnya perencanaan kinerja merupakan penetapan tingkat
capaian kinerja yang dinyatakan dengan ukuran kinerja atau indikator kinerja
dalam rangka mencapai sasaran atau target yang telah ditetapkan.
Perencanaan merupakan komponen kunci untuk lebih mengefektifkan
tujuan pemerintah. Sedangkan perencanaan kinerja membantu pemerintah
untuk mencapai tujuan yang sudah didefenisikan dalam rencana stratejik
(Renstra), Rencana Kinerja (Renja), termasuk di dalamnya pembuatan target
kinerja dengan menggunakan ukuran-ukuran kinerja.
33
2.14. Evaluasi Dan Pengambilan Keputusan
a. Pengukuran Kinerja Organisasi
Setelah anggaran dilaksanakan, tahap selanjutnya adalah
pengukuran kinerja untuk menilai prestasi unit organisasi. Pengukuran
kinerja sangat penting untuk menilai akuntabilitas organisasi dalam
mewujudkan pelayanan publik yang lebih baik.
Akuntabilitas bukan hanya menilai kemampuan bagaimana
anggaran dibelanjakan namun meliputi kemampuan bagaimana anggaran
publik tersebut dibelanjakan secara ekonomis, efisien dan efektif.
Sistem pengukuran kinerja sektor publik adalah suatu sistem yang
bertujuan untuk membantu pimpinan organisasi menilai pencapaian suatu
strategi melalui alat ukur finansial dan non finansial.(Mardiasmo tahun
2005)
Sistem pengukuran kinerja dapat dijadikan sebagai alat
pengendalian organisasi karena pengukuran kinerja diperkuat dengan
penetapan reward and funishment system.
Pengukuran kinerja organisasi sektor publik dilakukan untuk
memenuhi beberapa tujuan anatara lain: Pengukuran kinerja sektor publik
dimaksudkan untuk membantu memperbaiki kinerja pemerintah.
Ukuran Kinerja dimaksudkan untuk dapat membantu pemerintah
berfokus pada tujuan dan sasaran program unit kerja, sehingga akan
34
meningkatkan efisiensi dan efektivitas organisasi dalam memberikan
pelayanan publik.
Pengukuran kinerja sektor publik digunakan untuk pengalokasian
sumber daya dan pembuatan keputusan. Pengukuran Kinerja sektor publik
dimaksudkan untuk mewujudkan pertanggungjawaban publik dan
memperbaiki komunikasi kelembagaan.
b. Laporan Keuangan
Laporan keuangan organisasi sektor publik merupakan komponen
penting untuk menciptakan akuntabilitas sektor publik. Gencarnya
tuntutan terhadap pelaksanaan akuntabilitas publik menimbulkan
implikasi bagi manajemen sektor publik untuk memberikan informasi
kepada publik. Salah satu informasi yang diberikan adalah informasi
akuntansi yang berupa laporan keuangan. (Mardiasmo tahun 2005)
Organisasi sektor publik dituntut untuk dapat membuat laporan
keuangan eksternal yang meliputi laporan keuangan formal, seperti
Laporan Realisasi Anggaran (LRA), Neraca dan Catatan atas Laporan
Keuangan (CaLK) yang dinyatakan dalam ukuran finansial dan non
finansial.
Laporan Realisasi Keuangan terdiri dari:
1. Pendapatan negara
2. Belanja Negara
35
Neraca terdiri dari:
1. Aset
2. Kewajiban
3. Ekuitas Dana
Catatan atas laporan Keuangan (CaLK) terdiri dari:
1. Penjelasan umum
2. Penjelasan atas pos-pos laporan realisasi anggaran
3. Penjelasan atas pos-pos neraca
Laporan keuangan disusun untuk menyediakan informasi yang
relavan mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan
oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode pelaporan.
Laporan Keuangan terutama digunakan untuk membandingkan
realisasi pendapatan belanja, transfer, dan pembiayaan dengan anggaran
yang telah ditetapkan, menilai kondisi keuangan, mengevaluasi efektivitas
dan efisiensi suatu entitas pelaporan, dan membantu menentukan
ketaatannya terhadap peraturan perundang-undangan.
Penyusunan laporan keuangan yang berpedoman pada standar
akuntansi pemerintah sesungguhnya dapat digunakan sebagai salah satu
cara untuk mewujudkan good governance. Alasannya adalah
terpenuhinya tiga elemen good governance yaitu akuntabilitas,
transparansi, dan partisipasi.
36
Pertama, akuntabilitas karena dengan adanya standar,
pengungkapan efektivitas dan efisiensi APBN atau APBD menjadi
bersifat kredibel dan dapat dipertanggungjawabkan.
Ke dua, transparansi karena dengan adanya standar, BPK menjadi
mudah menyingkat tempat-tempat sembunyi korupsi karena mempunyai
basis baku, mantap dan komprehensif dalam tugas pemeriksaan keuangan
dan audit atas laporan keuangan.
Ke tiga, partisipasi karena dengan adanya standar, rakyat pada tiap
daerah melalui DPRD makin mampu mengendalikan keuangan daerahnya
karena pemerintah tidak bisa mencatat pemakaian sumber daya sesuai
keinginannya.
Sebelum tiga paket UU Keuangan Negara terbit, laporan keuangan yang
disyaratkan untuk disampaikan oleh pemerintah kepada DPR atau DPRD
adalah Perhitungan Anggaran Negara (PAN) dan Nota PAN atau Perhitungan
APBD dan Nota Perhitungan APBD.( Simanjuntak tahun 2005)
Pada level instansi, selain memberikan sumbangan untuk penyusunan
PAN atau Nota PAN, setiap instansi menyusun laporan tahunan (annual
report). Dalam laporan tahunan, umumnya yang dilaporkan adalah rencana dan
realisasi
Daftar Isian Kegiatan (DIK) maupun Daftar Isian Proyek (DIP) baik
dalam pengertian kegiatannya maupun dalam jumlah uangnya. Kemudian
laporan juga mencakup sumber daya yang dimiliki pada awal tahun, perubahan-
perubahan, dan saldo akhir tahun. Sumber daya yang dilaporkan umumnya
37
meliputi sumber daya manusia, sarana, prasarana maupun perkembangan dalam
lingkungan eksternal.
Setelah adanya reformasi keuangan negara, UU 17/2003 tentang
Keuangan Negara mensyaratkan penyampaian laporan pertanggungjawaban
keuangan pemerintah yang disusun dengan mengikuti standar akuntansi
pemerintahan.
Penyampaian laporan keuangan tersebut dalam rangka mewujudkan
transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara. Dalam Pasal 30
disebutkan bahwa laporan keuangan tersebut setidak-tidaknya meliputi Laporan
Realisasi APBN, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan
Keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan negara dan
badan lainnya.
Pada Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 2005 (PP 24/2005) tentang
Standar Akuntansi Pemerintahan, selain empat jenis laporan keuangan tersebut
(yang disebut dengan laporan keuangan pokok), entitas pelaporan dapat
menyajikan Laporan Kinerja Keuangan dan Laporan Perubahan Ekuitas.
Anggaran dapat juga dikatakan sebagai pernyataan mengenai estimasi
kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu dalam ukuran
financial. Perencanaan anggaran dalam organisasi sector public, terutama
pemerintah merupakan sebuah proses yang cukup rumit dan mengandung
muatan politis yang cukup signifikan.
38
Bagi organisasi sector public seperti Departemen Perindustrian, anggaran
bukan hanya sebuah rencana tahunan tetapi juga merupakan bentuk
akuntabilitas atas pengelolaan dana public yang dibebankan kepadanya.
2.15. Penerapan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) Seiring dengan reformasi di bidang keuangan negara, maka perlu
dilakukan perubahan-perubahan di berbagai bidang untuk mendukung agar
reformasi di bidang keuangan negara dapat berjalan dengan baik. Salah satu
perubahan yang signifikan adalah perubahan di bidang akuntansi pemerintahan
karena melalui proses akuntansi dihasilkan informasi keuangan yang tersedia
bagi berbagai pihak untuk digunakan sesuai dengan tujuan masing-masing.
Perubahan di bidang akuntansi pemerintahan yang paling diinginkan
adalah adanya standar akuntansi pemerintah. Penyusunan laporan keuangan
yang berpedoman pada standar akuntansi pemerintah sesungguhnya adalah
dalam rangka peningkatan kualitas laporan keuangan, sehingga laporan
keuangan yang dimaksud dapat meningkatkan kredibilitasnya dan pada
gilirannya akan dapat mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan
keuangan pemerintah daerah. Sehingga, good governance dapat tercapai.
Peraturan Pemerintah ini menjadi dasar bagi semua entitas pelaporan
dalam menyajikan laporan keuangan sebagai pertanggungjawaban kepada
berbagai pihak khususnya pihak-pihak di luar eksekutif.
Standar akuntansi berguna bagi penyusun laporan keuangan dalam
menentukan informasi yang harus disajikan kepada pihak-pihak di luar
39
organisasi. Para pengguna laporan keuangan di luar organisasi akan dapat
memahami informasi yang disajikan jika disajikan dengan kriteria atau persepsi
yang dipahami secara sama dengan penyusun laporan keuangan.
Bagi auditor, khususnya eksternal auditor, standar akuntansi digunakan
sebagai kriteria dalam menilai informasi yang disajikan apakah sesuai dengan
prinsip akuntansi diterima umum. Dengan demikian SAP menjadi pedoman
untuk menyatukan persepsi antara penyusun, pengguna, dan auditor.
2.16. Pengertian Realisasi Anggaran Departemen Atau Instansi Bertitik tolak dari pengertian anggaran tersebut di atas, maka tindaklanjut
dari anggaran adalah merealisasikan anggaran yang telah dialokasikan per
departemen atau instansi sesuai dengan apa yang ada di APBN. Dalam hal ini,
yang ditindaklanjuti adalah realisasi terhadap kegiatan yang sudah direncanakan
untuk dilaksanakan dalam satu tahun anggaran. Dengan demikian, yang
dimaksudkan dengan realisasi anggaran departemen atau instansi adalah
menindaklanjuti dari rencana anggaran sesuai dengan alokasi dana yang telah
tertuang di dalam APBN. ( Simanjuntak tahun 2005)
2.17. Pengertian Daya Serap Anggaran Departemen
Pada saat anggaran direalisasikan ke dalam satker per departemen atau
instansi ternyata apa yang direncanakan dengan apa yang menjadi realitas
keseharian sering kali tidak sesuai dengan target. Dengan demikian daya serap
anggaran bisa dikatakan tidak sesuai dengan apa yang direncanakan. Sehingga
daya serap anggaran lebih rendah dari apa yang telah direalisasikan sesuai
40
dengan satuan kegiatan masing-masing per departemen atau instansi.
(Simanjuntak tahun 2005)
Menurut Simanjuntak, rendahnya daya serap anggaran dikarenakan
beberapa faktor. Namun yang paling utama dan mendasar adalah faktor
internal. Mengapa demikian ? Karena, kinerja organisasi yang tidak profesional
dalam mengelola anggaran yang sudah direalisasikan dapat menjadi kendala
utama. Seperti lambatnya aparat birokrasi merevisi angggaran, tidak akurasi
revisi anggaran sesuai dengan instansi terkait yaitu departemen keuangan
sehingga terpaksa dilakukan beberapa kali revisi, pengalokasian dana pulau
jawa dan luar jawa di dalam ruang lingkup kerja departemen atau intansi yang
terkait, dan lainnya. Sedangkan faktor eksternal adalah hubungan pemerintah
pusat dan daerah, anggaran yang ditunda realisasikan dikarenakan instabilitas
kondisi ekonomi dunia yang berimplikasi pada kondisi keuangan nasional, dan
lainnya.( Simanjuntak tahun 2005)