1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Tujuan negara Indonesia sebagaimana tercantum dalam alinea keempat

Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD NRI)

1945 adalah “...melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah

darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan

kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang

berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial...”. Upaya

merealisir tujuan negara itu ditempuh melalui pembangunan nasional.

Menurut Sjachran Basah sebagaimana dikutip Ridwan, pembangunan

nasional yang bersifat multikompleks membawa akibat pemerintah turut

campur dalam kehidupan rakyat yang mendalam di semua sektor. 1

Dalam rangka mencapaian tujuan bernegara tersebut, aspek keuangan

negara merupakan hal yang sangat penting yang menjadi salah faktor penentu

tercapainya tujuan negara tersebut. Keuangan Negara adalah bentuk

pembiayaan terhadap penyelenggaraan pemerintahan negara yang dilakukan

1 Ridwan, Diskresi Dan Tanggung Jawab Pemerintah , FH UII Press, Yogyakarta,

2014, h. 1.

2

oleh penyelenggaran negara. Tanpa keuangan negara, berarti tujuan negara

tidak dapat terselenggara sehingga hanya berupa cita-cita hukum belaka.2

Tugas pemerintahan untuk mewujudkan tujuan negara tersebut

merupakan tugas yang sangat luas, oleh sebab itu tindakan pemerintah

menjadi sangat penting untuk melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan

konkret dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan baik dalam bidang

hukum publik atau dalam bidang hukum privat khususnya berkaitan dengan

keuangan negara.3

Ahli hukum Romawi, Ulpianus melakukan pembagian hukum ke dalam

hukum publik dan hukum privat ketika ia menulis “Publicum ius est, quod

ad statum rei romanea spectat, privatum quod ad singulorum utitilatem”

(hukum publik adalah hukum yang berkenaan dengan kesejahteraan negara

Romawi, sedangkan hukum privat adalah hukum yang mengatur hubungan

kekeluargaan), pengaruhnya cukup besar dalam sejarah pemikiran hukum,

sampai sekarang. Salah satu pengaruh yang masih terasa hingga kini antara

lain bahwa kita tidak dapat menghindarkan diri dari pembagian tersebut,

termasuk dalam mengkaji dan memahami keberadaan pemerintah dalam

melakukan pergaulan hukum (rechtsverkeer).4

2 Muhammad Djafar Said i, Hukum Keuangan Negara , RajaGrafindo Persada,

Jakarta, 2008, h. 8. 3 Lihat Pengertian Tindakan Administrasi Pemerintah Dalam Undang-Undang

Nomor 30 Tahun 2014 tentang Admin istrasi Pemerintahan pada pasal 1 angka 8. 4 Ridwan, Hukum Administrasi Negara, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2014, h. 69.

3

Dalam menjalankan tugas pemerintahan untuk mewujudkan negara

kesejahteraan “welfare state”5, pemerintah disamping melaksanakan

aktivitas dalam bidang hukum publik, juga sering terlibat di dalam lapangan

keperdataan dan melakukan perjanjian dengan pihak lain, seperti pelaksanaan

pembangunan nasional berupa pembangunan infrastruktur dalam bentuk

pembangunan gedung, pembangunan perumahan, pembangunan jembatan,

pembangunan jalan dan lain sebagaimana yang ditujukan bagi peningkatan

kesejahteraan masyarakat. Aktivitas negara tersebut menunjukan tindak

pemerintahan yang sudah tidak lagi berada dalam ranah hukum publik

melainkan berada dalam ranah hukum privat.

Dalam menjalankan kekuasaannya pemerintah sering tampil dengan

“dua wajah”, yang masing-masing diatur dan tunduk pada hukum yang

berbeda. Ketika tindakan yang dilakukan oleh negara dalam kapasitas publik

atau negara (acta jure imperii) dan ketika tindakan yang dilakukan dalam

kapasitas komersial atau perdagangan (acta jure gestionis).6 Acta jure imperii

adalah tindakan suatu Negara yang bersifat berdaulat dan karena itu memiliki

5 iKonsep negara “welfare state” atau “negara kesejahteraan” hadir sebagai reaksi

atas kegagalan konsep “legal state” atau negara penjaga malam (nachtwakerstaat). Lebih

lanjut lihat Ridwan, Hukum Administrasi Negara, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2014, h.

14. 6 Udoka Ndidiamaka Nwosu, Head Of State Immunity In International Law , Thesis,

Department of Law of the London School of Economics and Political Science for the degree

of Doctor of Ph ilosophy, London, October 2011, h. 42. Lihat juga Elizabeth Helen Franey,

Immunity, Individuals and International Law, Thesis, Department of Law of the London

School of Economics for the degree of Doctor of Philosophy, London, June 2009 h. 138.

4

imunitas7, artinya bahwa ketika negara bertindak dalam kualitasnya sebagai

pemerintah ia tunduk pada hukum publik8, sedangkan Acta jure gestionis

adalah tindakan komersial dari Negara sehingga tidak memiliki imunitas

(waiver of immunity) dan tunduk pada yurisdiksi kedaulatan territorial9, yang

berarti ketika bertindak tidak dalam kualitas sebagai pemerintah maka tunduk

pada hukum privat10, oleh karena itu kedudukan pemerintah dalam pergaulan

hukum keperdataan tidak berbeda dengan seseorang atau badan hukum

privat, tidak memiliki kedudukan yang istimewa, dan dapat menjadi pihak

dalam sengketa keperdataan dengan kedudukan yang sama dengan seseorang

atau badan hukum perdata (equality before the law) dalam peradilan umum.11

Terhadap tindak pemerintah yang kerap tampil dengan wajah yang

berbeda tersebut N.E. Algra dan kawan-kawan mengatakan bahwa jika

pemerintah bertindak dalam kualitasnya sebagai pemerintah, maka hanya

hukum publiklah yang berlaku.12 Ketika pemerintah melakukan tindakan

yang hanya didasarkan pada wewenang publik (publiek becoegdheid) dan

tanpa menggunakan instrument hukum keperdataan, tindakan pemerintah itu

disebut murni bersifat publik (puur pbliekrechtelijke), misalnya dalam hal

7 Rajesh Venugopalan, Sovereign Immunity And Arbitration , Thesis, Department Of

Law National University Of Singapore, 2006, h. 25 8 Ridwan, Hukum Administrasi Negara, Op. Cit., h. 115-116.

9 Rajesh Venugopalan, Op. Cit.

10 Ridwan, Loc. It.

11 Ridwan, Hukum Administrasi Negara, Op.Cit., h. 88-89.

12 N. E. Algram, et.al., Mula Hukum, Binacipta, Jakarta, 1983, h. 173-174.

5

pembuatan peraturan perundang-undangan (regeling) atau keputusan

(beschikking).13

Sedangkan terhadap tindak pemerintahan dalam bidang keperdataan,

Hadjon mengatakan bahwa :

Kerapkali badan atau pejabat tata usaha negara juga melakukan pelbagai perbuatan hukum keperdataan

(privaatrechtelijke handeling), seperti halnya seorang warga (dalam arti manusia pribadi/ natuurlijke person) dan badan hukum perdata. Perbuatan hukum yang

dilakukan oleh badan atau pejabat tata usaha negara itu tidak diatur berdasarkan hukum publik, tetapi didasarkan

pada peraturan perundang-undangan hukum perdata (privaatrecht), sebagaimana lazimnya peraturan perundang-undangan yang mendasari perbuatan hukum

keperdataan yang dilakukan seorang warga dan badan hukum perdata.14

Aktivitas pemerintah dalam bidang hukum publik (jure imperii) dan di

dalam lapangan keperdataan (jure gestionis) memiliki perbedaan prinsipil

yang membawa implikasi yuridis terhadap status hukum keuangan tersebut,

mekanisme pengelolaannya dan lembaga atau badan yang berfungsi

melakukan pengawasan dan pemeriksaan. Ketika negara bertindak dalam

kualitasnya sebagai pemerintah yang tunduk pada hukum publik, maka status

hukum uang tersebut ialah keuangan negara. Sedangkan status hukum uang

tersebut menjadi keuangan privat jika negara bertindak dalam bidang

keperdataan atau melakukan tindakan komersial dengan pihak swasta. Hal ini

13

H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt, Hoofdstukken van Administratief Recht, h.

188 d i dalam Ridwan, Hukum Administrasi... Op. Cit., h. 9-100. 14

Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah Mada

University Press, Yogyakarta, 2011, h. 166

6

menunjukan sebuah prinsip dasar bahwa status yuridis “uang negara atau

“uang privat” bergantung pada rezim hukum yang mengatur Tindak

Pemerintah tersebut.

Dengan kedua status hukum tersebut membawa implikasi juga terhadap

mekanisme pengelolaannya dan lembaga yang berfungsi melakukan

pengawasan dan pemeriksaan. Jika status hukum uang tersebut ialah uang

negara, maka mekanisme pengelolaan dan lembaga yang berfungsi

melakukan pengawasan maupun pemeriksaan uang tersebut tunduk pada

aturan hukum publik. Sebaliknya jika status hukum uang tersebut ialah uang

privat, maka mekanisme pengelolaan dan lembaga yang berfungsi melakukan

pengawasan maupun pemeriksaan uang tersebut tunduk pada aturan hukum

privat.

Berbicara mengenai tindakan pemerintah untuk mewujudkan tujuan

negara tentunya tidak dapat mengesampingkan pembahasan tentang

keuangan negara sebagai salah satu aspek penting dalam rangka mencapai

tujuan negara tersebut. Definisi keuangan negara berdasarkan Pasal 1

Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

menyatakan bahwa :

Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala

sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

7

Pemberlakuan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang

Keuangan Negara, diharapkan menjadi kerangka hukum yang kokoh dalam

upaya mendorong terwujudnya tata cara pengelolaan keuangan negara yang

bersih dari korupsi. Kehadiran undang-undang ini diharapkan dapat

menjawab tuntutan perkembangan zaman terhadap Hukum Keuangan

Negara. Namun demikian, ternyata setelah hampir tiga belas tahun

berjalannya reformasi keuangan negara tersebut, kini malah dirasakan ada

problematika, khususnya terkait dengan keuangan negara dan kekayaan

negara yang dipisahkan.

Berbicara mengenai kekayaan negara yang dipisahkan, Badan Usaha

Milik Negara (BUMN) yang seluruh atau sebagian besar modalnya berasal

dari kekayaan negara yang dipisahkan, merupakan salah satu pelaku ekonomi

dalam sistem perekonomian nasional, di samping usaha swasta dan koperasi.

Dalam menjalankan kegiatan usahanya, BUMN, swasta dan koperasi

melaksanakan peran saling mendukung berdasarkan demokrasi ekonomi.15

Dalam sistem perekonomian nasional, BUMN ikut berperan menghasilkan

barang dan/atau jasa yang diperlukan dalam rangka mewujudkan sebesar-

besarnya kemakmuran masyarakat. Peran BUMN dirasakan semakin penting

15

Tri Budiyono, Umbu Rauta, dan Christiana Tri Budhayati, Problematika

Pengelolaan Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), Griya Media, Salatiga, 2013, h. 24-25.

8

sebagai pelopor dan/atau perintis dalam sektor-sektor usaha yang belum

diminati usaha swasta.16

Keberadaan BUMN sebagai salah satu pilar perekonomian Indonesia,

didasarkan kepada penggarisan keberadaan BUMN sebagaimana

diamanatkan UUD NRI 1945. Keterlibatan negara dalam kegiatan tersebut

pada dasarnya merupakan pencerminan dari substansi Pasal 33 ayat (2)

Undang-Undang Dasar 1945, yang antara lain menyatakan bahwa:

“cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan

yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara dan dipergunakan sebesar-besar untuk kemakmuran rakyat”

Sebagai negara hukum, segala aspek kehidupan dalam bidang

kemasyarakatan, kebangsaan, dan kenegaraan termasuk pemerintahan harus

berdasarkan atas hukum yang sesuai dengan sistem hukum nasional. Sistem

hukum nasional merupakan hukum yang berlaku di Indonesia dengan semua

elemennya yang saling menunjang satu dengan yang lain dalam rangka

mengantisipasi dan mengatasi permasalahan yang timbul dalam kehidupan

bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara yang berdasarkan Pancasila dan

UUD NRI 1945.

Menurut Perspektif Gustav Radbruch, dalam hukum terdapat tujuan

yang ingin dicapai yaitu keadilan, kepastian dan kemanfaatan Hukum. Setiap

16

Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha

Milik Negara.

9

kali hukum dibicarakan maka otomatis di dalamnya terkandung makna

keadilan, sekaligus ada kepastian dan semua hukum pasti bermanfaat. Oleh

karena ketiganya merupakan satu kesatuan yang seimbang maka orang dapat

saja mengatakan bahwa tujuan hukum adalah keadilan saja, dan itu berarti di

dalam keadilan itu sudah pasti ada pula kepastian dan selalu saja diperoleh

manfaat.17 Peraturan perundang-undangan dalam hal ini Undang-Undang

yang merupakan manifestasi dari hukum itu sendiri haruslah mampu

mencerminkan tujuan hukum tersebut. Dalam konteks ini ialah Undang-

Undang Keuangan Negara haruslah mampu mencerminkan tujuan hukum

tersebut.

Namun, dalam perkembangannya seiring berjalannya waktu, BUMN

yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui

penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang

dipisahkan18 oleh pemerintah dalam bentuk saham di BUMN yang berbadan

hukum persero menimbulkan polemik hukum, karena konsep keuangan

negara yang terdapat dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang

Keuangan Negara ternyata mengakibatkan terjadinya “antinomi” yang

berujung pada tidak adanya kepastian hukum bagi pelaksanaan Undang-

Undang Normor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara,

17

Teguh Prasetyo, Keadilan Bermartabat, Nusa Media, Bandung, 2015, h. 113. 18

Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha

Milik Negara.

10

Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, dan

Undang-undang terkait lainnya.

Antinomi diartikan oleh Fockema sebagai pertentangan antara dua

aturan atau lebih yang pemecahannya harus dicari dengan jalan tafsir.19

Selanjutnya ditegaskan bahwa terjadinya antinomi karena :

Berdasarkan teori, hukum berada diantara filsafat hukum dengan ilmu politik. Ini disebabkan karena pada dasarnya fungsi politik hukum adalah memilih nilai-nilai dan

menerapkannya pada hukum yang dicita-citakan. Sedangkan filsafat hukum merupakan perenungan dan

perumusan nilai-nilai hukum. Akibat teori hukum terletak diantara filsafat hukum dan teori hukum, maka timbul persoalan-persoalan baru yang pada satu sisi berkaitan

dengan filsafat dan sisi lainnya berkaitan dengan politik yang saling bertentangan.20

Senada dengan kedua pendapat diatas, Kamus Besar Bahasa Indonesia

(KBBI) mengartikan antinomi sebagai kenyataan yang kontroversial atau

pertentangan antara dua ayat dalam undang-undang.21 Black’s Law

Dictionary sendiri menyebut pengertian antinomi sebagai berikut22 :

“A term used in logic and law to denote a real or apparent

in consistency or conflict between two authorities or propositions”

19

Fockema Andreae, Kamus Istilah Hukum, Belanda – Indonesia, Binacipta, Jakarta,

1983, h. 32. 20

Elisabeth Nurhaini Butarbutar, Kebebasan Hakim Perdata Dalam Penemuan

Hukum Dan Antinomi Dalam Penerapannya, Mimbar Hukum, Volume 23 Nomor 1, 2011, h.

72. 21

http://kbbi.web.id/antinomi, dikunjungi pada tanggal 11 November 2015 pada

pukul 13.31. 22

Henry Campbell Black, Black’ Law Dictionary-, Six edition, West Publishing Co,

1990, h. 93.

11

(Antinomi adalah istilah yang digunakan dalam logika dan hukum untuk menunjukkan ketidak konsistenan yang nyata atau yang terlihat atau pertentangan antara dua kewenangan

atau usulan).

Sehingga dapat disimpulkan bahwa antinomi adalah pertentangan

antara norma hukum yang satu dengan yang lain. Dalam penerapan hukum,

terkadang terdapat pertentangan yang tidak dapat dihindarkan. Demikian pula

dalam hal peraturan perundang-undangan, antinomi yang terjadi antara

peraturan perundang-undangan yang satu dengan peraturan perundang-

undangan yang lainnya. Penerapan dari Hukum Keuangan Negara juga

mengakibatkan antinomi.

Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang

Keuangan Negara mendefinisikan keuangan negara adalah,

“semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang

maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.”

Kemudian pasal 2 menyatakan, Keuangan Negara sebagaimana

dimaksud dalam Pasal 1 angka 1 pada point (g) yaitu :

kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang,

barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan

negara/ perusahaan daerah;

12

Penafsiran Pasal 2 huruf (g) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003

tentang Keuangan Negara, ialah kekayaan BUMN adalah kekayaan negara

yang dipisahkan, artinya, kekayaan BUMN itu adalah keuangan negara.

Namun, jika melihat pada ketentuan Undang-Undang Nomor 19 Tahun

2003 tentang Badan Usaha Milik Negara menunjukan sebaliknya, Pasal 4

ayat (1) menyatakan bahwa “Modal BUMN merupakan dan berasal dari

kekayaan negara yang dipisahkan”. Dalam penjelasan Pasal 4 ayat (1)

tersebut dikatakan bahwa

“Yang dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari anggaran pendapatan dan belanja negara untuk

dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi

didasarkan pada sistem anggaran pendapatan dan belanja negara namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada

prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.

Dari sini jelas bahwa Penyertaan Modal Negara (PMN) pada BUMN

sudah terpisah dari APBN. Dengan prinsip pemisahan ini pula, pengelolaan

BUMN tidak mengikuti keuangan negara dan akibat pemisahan tersebut harta

kekayaan BUMN bukan sebagai kekayaan negara melainkan sebagai

kekayaan BUMN sendiri.

Hal yang menarik lainnya terdapat pada Putusan Mahkamah Konstitusi

Nomor 77/PUU-IX/2011 tentang Pengujian Undang-Undang Nomor 49 Prp

Tahun 1960 tentang Panitia Urusan Piutang Negara (PUPN) khususnya

pendapat Mahkamah pada paragraf (3.17) menyatakan bahwa :

13

“...berdasarkan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (selanjutnya disebut UU BUMN), Pasal 1 angka 1 dan angka 10 menyatakan

bahwa Badan Usaha Milik Negara adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh

negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan, yaitu kekayaan negara yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan

Belanja Negara (APBN) untuk dijadikan penyertaan modal negara pada Persero dan/atau Perum serta perseroan

terbatas lainnya. Dengan demikian BUMN adalah badan

usaha yang memiliki kekayaan terpisah dari kekayaan

negara, sehingga kewenangan pengurusan kekayaan,

usaha, termasuk penyelesaian utang-utang BUMN

tunduk pada hukum perseroan terbatas berdasarkan

Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang

Perseroan Terbatas (selanjutnya disebut UU PT);

Dan paragraf (3.19) yang menyatakan bahwa :

“Menimbang bahwa berdasarkan uraian pertimbangan dalam paragraph [3.15] sampai dengan paragraf [3.18] di

atas, menurut Mahkamah, piutang Bank BUMN setelah

berlakunya UU 1/2004, UU BUMN serta UU PT adalah

bukan lagi piutang negara yang harus dilimpahkan

penyelesaiannya ke PUPN Piutang Bank-Bank BUMN dapat diselesaikan sendiri oleh manajemen masing-masing

Bank BUMN berdasarkan prinsip-prinsip yang sehat di masing-masing Bank BUMN. Bank BUMN sebagai

perseroan terbatas telah dipisahkan kekayaannya dari

kekayaan negara yang dalam menjalankan segala tindakan bisnisnya termasuk manajemen dan pengurusan piutang

masing-masing Bank bersangkutan dilakukan oleh manajemen Bank yang bersangkutan dan tidak dilimpahkan kepada PUPN.

Dengan demikian menurut Mahkamah Pasal II ayat (1) huruf b Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 2006

tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah 73 Nomor 14 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah adalah tidak sejalan dengan ketentuan UU

1/2004, UU BUMN, dan UU PT;

14

Berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi tersebut jelaslah bahwa

piutang dan utang BUMN adalah badan usaha yang memiliki kekayaan

terpisah dari kekayaan negara, sehingga kewenangan pengurusan kekayaan,

usaha, termasuk penyelesaian utang-utang BUMN tunduk pada hukum

perseroan terbatas berdasarkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007

tentang Perseroan Terbatas.

Di lain sisi hal ini tentu berimplikasi juga pada Undang-Undang Nomor

1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Pengertian piutang negara

adalah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 6 menyatakan,

“Piutang Negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar kepada Pemerintah Pusat dan/atau hak Pemerintah Pusat

yang dapat dinilai dengan uang sebagai akibat perjanjian atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku atau akibat lainnya yang sah”.

Dengan demikian, piutang negara hanyalah piutang Pemerintah Pusat

dan/atau Pemerintah Daerah, sehingga tidak termasuk piutang badan-badan

usaha yang secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh negara

termasuk dalam hal ini piutang BUMN.

Selain itu, Undang-undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang

Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi juga mempunyai sendiri konsep

keuangan negara dan dipersamakan dengan perekonomian negara. Undang-

Undang tersebut dalam penjelasannya menyatakan bahwa:

“Keuangan negara yang dimaksud adalah seluruh kekayaan negara dalam bentuk apapun, yang dipisahkan

15

atau yang tidak dipisahkan, termasuk didalamnya segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena :

a) berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggungjawaban pejabat lembaga Negara, baik di

tingkat pusat maupun di daerah; b) berada dalam penguasaan, pengurusan, dan

pertanggungjawaban Badan Usaha Milik

Negara/Badan Usaha Milik Daerah, yayasan, badan hukum, dan perusahaan yang menyertakan modal

negara, atau perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan Negara. Sedangkan yang dimaksud dengan Perekonomian

Negara adalah kehidupan perekonomian yang disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan

ataupun usaha masyarakat secara mandiri yang didasarkan pada kebijakan Pemerintah, baik di tingkat pusat maupun di daerah sesuai dengan ketentuan peraturan

perundang-undangan yang berlaku yang bertujuan memberikan manfaat, kemakmuran, dan kesejahteraan

kepada seluruh kehidupan rakyat.

Terdapat juga pengertian keuangan negara dalam Undang-Undang

Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan (OJK) yang

memberikan pengertian tersendiri bagi keuangan negara. Pada Pasal 46 ayat

(1) berbunyi :

“Kebijakan Forum Koordinasi Stabilitas Sistem Keuangan yang terkait dengan keuangan negara wajib diajukan untuk

mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.”

Dalam penjelasan pasal 46 ayat (1) dijelaskan bahwa :

Yang dimaksud dengan “keuangan negara” adalah

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara pada saat kebijakan Forum Koordinasi Stabilitas Sistem Keuangan

ditetapkan dan/atau dilaksanakan.

16

Forum Koordinasi Stabilitas Sistem yang dimaksud ialah Forum yang

dimaksudkan untuk menjaga stabilitas sistem keuangan. Dari penjelasan

tersebut terlihat bahwa menurut Undang-Undang OJK tersebut memberikan

pemaknaan tersendiri terhadap keuangan negara yaitu sebatas Anggaran

Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Sejumlah uraian di atas menunjukkan tidak seragamnya konsep

keuangan negara pada Undang-Undang BUMN, Undang-Undang Keuangan

Negara, Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi, Undang-Undang Otoritas

Jasa Keuangan, Undang-Undang Panitia Urusan Piutang Negara, Undang-

Undang Perbendaharaan Negara, Undang-Undang Badan Pemeriksa

Keuangan dan undang-undang terkait lainnya yang mengakibatkan ada

problematika, khususnya terkait dengan konsep keuangan negara dan

kekayaan negara yang dipisahkan.

Perbedaan pemaknaan aturan perundang-undangan tersebut tentunya

menimbulkan banyaknya multi tafsir terhadap keuangan negara dan

pelaksanaannya di lapangan. Salah satu implikasinya ialah terhadap tugas

dan wewenang Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang diatur dalam

Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksa

Keuangan. Pasal 6 ayat (1) menyatakan bahwa :

“BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia,

Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan

17

Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara.”

Hal ini menunjukan tidak dibedakannya ketentuan yang mengatur

tindak pemerintahan di ranah publik (jure imperii) dan tindak pemerintahan

di ranah privat (acta jure gestionis), dimana kekayaan negara yang

dipisahkan pada BUMN dianggap sebagai keuangan negara. Ini jelas

berakibat pada tidak adanya kepastian hukum terhadap ketentuan yang

mengatur BUMN, dan oleh sebab itu BUMN termasuk menjadi obyek

pemeriksaan BPK. Sehingga dalam hal terjadi kerugian pada BUMN,

menjadi pintu masuk (entry point) bagi aparat penegak hukum untuk

memeriksa proses pengelolaan BUMN.

Keuangan negara yang sudah dipisahkan, terutama kedalam bentuk

saham, status hukum uang tersebut bukan lagi merupakan keuangan negara.

Akan tetapi, telah terjadi transformasi hukum dari status hukum keuangan

publik menjadi status hukum keuangan privat. Dengan demikian, negara

maupun daerah pada saat bersamaan dengan pemisahan kekayaan tersebut,

tidak lagi memiliki imunitas publik sehingga kedudukan negara dari segi

hukum, sama halnya dengan kedudukan hukum pemegang saham swasta

lainnya karena perseroan terbatas yang sahamnya, baik di bawah 51%

maupun 100 % dimiliki oleh negara/daerah, wajib tunduk pada Undang-

Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas yang berada

18

dalam domain hukum perdata, dan bukan termasuk ke dalam domain hukum

publik berdasarkan lingkungan kuasa hukum yang berlaku (gebiedsleer).23

Selain itu, Pasal 11 Undang-Undang BUMN menyebutkan :

“Terhadap Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip-prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas sebagaimana

diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas.24

Badan Usaha Milik Negara menurut UU No. 19 Tahun 2003, secara de

jure dan de facto termanifestasi dalam dua bentuk badan usaha yakni Persero

dan Perum.25 Persero adalah BUMN yang berbentuk Perseroan Terbatas yang

modalnya terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51 % (lima

puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia, yang

tujuan utamanya mengejar keuntungan (Pasal 1 ayat (2) UU BUMN). Perum

adalah BUMN yang seluruh modalnya dimiliki negara dan tidak terbagi atas

saham, yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang

dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan sekaligus mengejar keuntungan

berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan.26

23

Arifin Soeria Atmadja, Keuangan Publik Dalam Perspektif Hukum: Teori, Praktik,

dan Kritik , Rajawali Pers, Jakarta, 2010, h. 77. 24

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 Tentang Perseroan Terbatas telah diganti

dengan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 Tentang Perseroan Terbatas. 25

Pasal 9 Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik

Negara. 26

Pasal 1 ayat (4) Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha

Milik Negara.

19

Hal ini menunjukan bahwa dalam menjalankan aktivitas perusahaannya

(ranah hukum privat), BUMN tunduk pada ketentuan hukum perusahaan

yang di atur pada Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007. Sehingga, pada

saat kekayaan negara telah dipisahkan, maka kekayaan tersebut bukan lagi

masuk di ranah hukum publik tetapi masuk di ranah hukum privat.

Pengelolaan BUMN Persero dilakukan berdasarkan Undang-Undang

Nomor 40 Tahun 2007 Tentang Perseroan Terbatas (PT) dan peraturan

pelaksanaannya. Berarti, Undang-Undang PT sesuai dengan asas lex

specialis derograt lex generalis yang berlaku bagi BUMN Persero. Bahkan

Terhadap permasalahan mengenai keuangan negara ini, Mahkamah Agung

(MA) RI pernah mengeluarkan Fatwa Hukum dengan Nomor

WKMA/Yud/20/VIII/2006 yang isinya menegaskan bahwa pembinaan dan

pengelolaan modal BUMN yang berasal dari kekayaan negara tidak

didasarkan pada sistem APBN melainkan didasarkan pada prinsip-prinsip

perusahaan yang sehat. 27

Hal ini menunjukan bahwa dalam menjalankan pengelolaan dan

pertanggungjawaban keuangan negara sebagai bentuk tindakan pemerintah di

dalam ranah hukum publik dan pengelolaan dan pertanggungjawaban BUMN

27

Fatwa Hukum yang dikeluarkan o leh MA tersebut merupakan jawaban atas

Permohonan Fatwa dari Menteri Keuangan RI, Sri Mulyani tahun 2006 sehubungan dengan

adanya ketidaksesuaian pengaturan mengenai penyertaan kekayaan Negara p ada BUMN

dalam UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU Nomor 19 Tahun 2003

tentang Badan Usaha Milik Negara. Fatwa Mahkamah Agung bukanlah sumber hukum

menurut peraturan perundang-undangan Indonesia, fatwa hanya merupakan pendapat

Mahkamah Agung sehingga tidak mengikat secara hukum.

20

sebagai bentuk tindakan pemerintah di ranah hukum privat terdapat

perbedaan. Tata cara pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara

diatur dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keaungan Negara dan UU No.

1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara serta ketentuan APBN,

sedangkan tata cara pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan BUMN

Persero diatur dalam Anggaran Dasar, UU No. 40 Tahun 2007 tentang

Perseroan Terbatas dan UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN. Dengan

demikian, tidak mungkin menggunakan ketentuan Keuangan Negara yang

berlaku bagi badan hukum publik terhadap suatu PT yang status hukumnya

adalah hukum privat atau sebaliknya.28

Salah satu implikasi dan konsekuensi sebagai akibat tidak

dibedakannya ketentuan yang mengatur tindakan pemerintah di ranah publik

(jure imperii) dan tindakan pemerintah di ranah privat (jure gestionis) yaitu

terhadap upaya pemberantasan tindak pidana korupsi di Indonesia. Kasus

yang dapat di teliti lebih lanjut yaitu kasus korupsi BUMN PT Bank Mandiri

(Persero), atas nama terdakwa ECW Neloe, I Wayan Pugeg, dan M. Sholeh

Tasripan. Neloe dan kedua rekannya dihadapkan dipersidangan dengan

dakwaan melakukan tindak pidana korupsi secara bersama-sama dan

berlanjut, yakni atas pemberintah fasilitas kredit kepada PT Citra Graha

Nusantara (PT CGN), dan di kemudian hari fasilitas kredit yang diberikan

28

S.F Marbun, Hukum Administrasi Negara I, FH UII Press, Yogyakarta, 2012, h.

288.

21

tersebut dinyatakan menjadi kredit macet. Tindakan tersebut dilakukan

ketiga terdakwa yang berkasnya digabung dengan cara memberikan kredit

Bridging Loan kepada PT. Cipta Graha Nusantara (PT. CGN) sebesar 160

miliar rupiah dengan mengabaikan asas-asas perkreditan yang sehat.29

Padahal jika di teliti lebih lanjut, sudah jelas bahwa PT Bank Mandiri

(Persero) adalah badan hukum privat yang mekanisme pengelolaan dan

pertanggung jawabannya tunduk dalam lapangan keperdataan (UU Perseroan

Terbatas), bukan dalam ranah publik sehingga ketiga terdakwa selaku mantan

petinggi Bank Mandiri tidak dapat dikenakan aturan yang berlaku dalam

hukum publik terhadap tindakan mereka di dalam ranah privat. Hal serupa

disampaikan oleh Rudy Prasetya selaku Guru Besar dari Fakultas Hukum

Universitas Airlangga, ahli hukum perusahaan, yang dihadirkan sebagai saksi

ahli yang meringankan (a de charge). Dalam kesaksiannya, Rudy

menjelaskan bahwa berdasarkan hukum perusahaan, negara yang memiliki

sejumlah saham dalam suatu perseroan harus menanggalkan statusnya

sebagai negara. Begitu berkedudukan sebagai pemegang saham, lanjutnya,

maka otomatis negara berkedudukan sama dengan pemegang saham lainnya.

Konsekuensinya, uang negara yang sudah disetor sebagai saham menjadi

29

Putusan Mahkamah Agung No. 1144 K/Pid/2006.

22

harta perseroan. Di dalam UU Nomor 40 Tahun 2007 tidak mengenal istilah

negara, yang dikenal ialah pemegang saham.30

Berdasarkan sejumlah uraian di atas menunjukkan adanya antinomi

konsep keuangan negara pada Undang-Undang Keuangan Negara dengan

peraturan perundang-undangan lainnya. Hal ini menunjukan tidak

dibedakannya ketentuan yang mengatur tindakan pemerintah di ranah hukum

publik dan di ranah hukum privat, dimana kekayaan negara yang dipisahkan

pada BUMN dianggap sebagai keuangan negara. Ini jelas berakibat pada

tidak adanya kepastian hukum terhadap ketentuan yang mengatur BUMN,

sehingga BUMN termasuk menjadi objek pemeriksaan auditor negara.

Sementara di lain pihak pengaturan mengenai BUMN telah secara

detail diatur dalam UU tentang BUMN dan UU tentang Perseroan Terbatas

untuk dikelola secara profesional sesuai dengan prinsip tata kelola korporasi.

Hal ini berimplikasi pada konsekuensi hukum terhadap pengelolaan kekayaan

negara yang dipisahkan tersebut.

Perbedaan pemaknaan aturan perundang-undangan tersebut akhirnya

membuat para Direksi BUMN Persero takut mengambil keputusan bisnis

karena mereka selalu dihadapkan kepada ancaman resiko kerugian keuangan

30

http://www.hukumonline.com/berita/baca/hol14167/saksi-ahli-begitu-jadi-

pemegang-saham-negara-melepaskan-jubahnya, dikunjungi pada tanggal 16 Mei 2016 pukul

10.32.

23

negara dan ancaman tindak pidana korupsi.31 Sehingga dalam masalah ini,

diperlukan adanya konsepsi hukum yang jelas atas keuangan negara.

B. Rumusan Masalah

Berdasarkan uraian dari latar belakang di atas, maka yang menjadi

pokok permasalahan yang akan diteliti adalah :

1. Bagaimana status hukum uang negara dilihat dari tindak

pemerintahan di lapangan keperdataan?

2. Bagaimana konsep pengaturan tentang keuangan negara yang ideal?

C. Tujuan Penelitian

Tujuan yang hendak dicapai dalam penelitian ini:

1) Mengetahui dan menganalisis status hukum uang negara dilihat dari

tindak pemerintahan di lapangan keperdataan.

2) Mengetahui dan menganalisis konsep keuangan negara yang tersebar

di berbagai peraturan perundang-undangan serta mengetahui dan

memahami konsep pengaturan tentang keuangan Negara yang ideal

berdasarkan konsep tindak pemerintahan.

31

Ronny Sautma Hotma Bako, Konsepsi Hukum Atas Uang Yang Di Miliki Oleh

Badan Hukum, P3DI Set jen DPR Republik Indonesia dan Azza Grafika, Jakarta, 2013, h. 5.

24

D. Manfaat Penelitian

Penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi pengembangan

pemikiran, baik secara teoretikal maupun praktikal.

Dari sisi manfaat teoritikal, diharapkan temuan penelitian ini

bermanfaat bagi pengembangan Ilmu Hukum (Ilmu Hukum Tata Negara)

pada umumnya, khususnya bagi pengembangan Ilmu Hukum Keuangan

Negara yang di Indonesia saat ini merupakan disiplin ilmu yang relatif

baru dan perlu mendapat “suntikan” bahan untuk pengayaan dan

pengembangan lebih lanjut. Penelitian ini akan memberikan sumbangan

pemikiran yang menunjukkan bahwa Tindak Pemerintahan dalam ranah

hukum publik maupun Tindak Pmeerintahan dalam ranah hukum privat

memiliki implikasi yuridis yang berbeda, yang akan berafiliasi pada

status hukum dari uang negara atau uang privat serta menunjukan

terdapat antinomi yang terjadi antara hukum keuangan negara dengan

peraturan perundang-undangan lainnya, ketika norma-norma di dalam

hukum keuangan negara tersebut di implementasikan.

Sedangkan manfaat secara praktikal, temuan dari penelitian ini dapat

menjadi masukan dan referensi untuk melakukan evaluasi bagi

penyempurnaan Undang-Undang Keuangan Negara dan Undang-undang

terkait lainnya. Di samping itu, temuan penelitian ini diharapkan berguna

sebagai masukan bagi bagi pemerintah, pihak swasta, BPK dalam

25

pelaksanaan tugas dan tanggung jawabnya berkaitan dengan keuangan

negara.

F. Metode Penelitian

1) Jenis Penelitian dan Pendekatan

Penelitian yang hendak dilakukan oleh penulis adalah penelitian

hukum (legal research) yang ditujukan pada konsep keuangan negara

yang ditinjau dari tindak pemerintahan di lapangan keperdataan.

Pendekatan yang digunakan adalah pendekatan perundang-undangan

(statute approach) dan pendekatan konseptual (conceptual approach).

Pendekatan perundang-undangan (statute approach) diperlukan karena

yang menjadi salah satu fokus penelitian ini yaitu menginventaris dan

mengkaji konsep keuangan negara dalam Sistem Peraturan Perundang-

undangan di Indonesia. Dalam metode pendekatan Perundang-undangan

ini peneliti perlu memaknai hirarki dan asas-asas Peraturan Perundang-

undangan.32

Sedangkan, dalam menggunakan pendekatan konseptual, peneliti

perlu merujuk prinsip-prinsip hukum. Prinsip-prinsip ini dapat

diketemukan dalam pandangan-pandangan tokoh ataupun doktrin-doktrin

hukum. Meskipun tidak secara eksplisit, konsep hukum juga dapat

32

Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Kencana, Jakarta, 2005, h. 137.

26

diketemukan dalam undang-undang.33 Pendekatan konseptual ini

digunakan sebagai pijakan dalam membangun argumentasi hukum

mengenai konsep ideal tentang hukum keuangan negara dilihat dari

tindak pemerintahan.

2) Bahan Hukum

a) Bahan Hukum Primer yaitu bahan hukum yang terdiri dari UUD NRI

1945, Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan

Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang

Perbendaharaan Negara, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004

tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan

Negara, Undang-Undang Normor 19 Tahun 2003 tentang Badan

Usaha Milik Negara, Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang

Perseroan Terbatas, Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Tentang

Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi beserta perubahannya,

Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2011 tentang Otoritas Jasa

Keuangan (OJK), Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang

Badan Pemeriksa Keuangan. Putusan MK Nomor 48/PUU-XII/2013,

Putusan MK Nomor 77/PUU-IX/2011, Fatwa MA Nomor

WKMA/Yud/20/VIII/2006 dan putusan MA No. 1144 K/Pid/2006.

33

Peter Mahmud, Op.Cit., h. 178.

27

b) Bahan Hukum Sekunder yaitu bahan hukum yang diperoleh dari

buku-buku hukum termasuk skripsi, tesis dan disertasi yang berkaitan

dengan hukum keuangan negara yang akan diteliti atau pendapat para

pakar hukum.

c) Bahan Hukum Tersier yaitu bahan hukum yang memberikan petunjuk

dan penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder, seperti

kamus hukum, jurnal- jurnal hukum, dan artikel-artikel hukum yang

berkaitan dengan hukum keuangan negara.

G. Kerangka Teori

Penelitian dalam penyusunan Tesis ini mengacu pada;

a) Konsep Tindak Pemerintah

Secara umum menurut Van Vollenhoven Tindak Pemerintahan

(Bestuurshandeling) adalah pemeliharaan kepentingan negara dan rakyat

secara spontan dan tersendiri oleh penguasa tinggi dan rendahan. Konsep

Tindak Pemerintahan digunakan untuk melihat konsep keuangan negara

beserta implikasi yuridisnya. Negara melalui pemerintah dalam beraktivitas

ketika menjalankan kekuasaannya, menampilkan “dua wajah” dimana ketika

negara bertindak dalam ranah publik dan dalam ranah privat. Dalam

menjalankan kekuasaannya tersebut harus berdasar pada asas/prinsip hukum

yang ada.

28

Tindak Pemerintahan terdiri atas Tindakan hukum dan tindakan nyata.

Tindakan hukum (rechtshandelingen) adalah tindakan yang menimbulkan

akibat hukum yaitu berupa hak dan kewajiban, sedangkan tindakan nyata

(feitelijke handelingen) adalah tindakan yang tidak menimbulkan akibat

hukum. Tindakan Hukum itu sendiri terdiri atas Tindak Pemerintahan dalam

hukum publik (acta jure imperii) yaitu tindak resmi suatu negara (beserta

perwakilannya) di bidang publik dalam kapasitasnya sebagai suatu negara

yang berdaulat yang menegaskan keberlakuan asas/prinsip dalam hukum

publik dan Tindak Pemerintahan dalam hukum privat (acta jure gestionis)

yaitu tindakan negara yang sifatnya komersial (private act) yang menegaskan

keberlakuan asas/prinsip yang ada dalam hukum privat. Konsep tindak

pemerintahan inilah yang harus menjadi dasar dalam memahami secara

komprehensif tentang keuangan negara maupun kekayaan negara yang

dipisahkan.

Terkhususnya tindakan hukum publik dapat dibagi juga dalam dua

macam, yaitu tindakan publik bersegi satu (eenzijdige publiekrechtelijke

handeling) yaitu tindakan hukum oleh pemerintah bersifat sepihak.

Dilakukan atau tidak dilakukan sangat tergantung pada kehendak

pemerintah/badan administrasi negara dan tindakan publik bersegi dua

(tweezijdige publiekrechtelijke handeling) yaitu tindakan hukum oleh

pemerintah dengan pihak lain.

29

b) Teori Sistem Hukum

Dalam memahami sistem hukum atau melihat hukum dalam perspektif

sistem, perlu terlebih dahulu memahami tentang sistem itu sendiri. Istilah

“sistem” berasal dari bahasa Yunani, yaitu “systema”, yang berarti suatu

keseluruhan yang tersusun dari sekian banyak bagian, atau sehimpunan

bagian atau komponen yang saling berhubungan secara teratur dan

merupakan suatu keseluruhan (a whole).34

Esensi dari sebuah sistem ialah untuk menunjukkan satu kesatuan dari

bagian-bagian. Peraturan perundang-undangan suatu negara pada hakikatnya

ditegakkan berdasarkan sebuah sistem. Pengertian dari pernyataan ini ialah di

dalam suatu negara pasti ada peraturan perundang-undangan dan peraturan

perundang-undangan tersebut tidak hanya tunggal melainkan jamak. Namun,

meskipun jamak peraturan perundang-undangan tersebut adalah satu sebagai

sistem di mana masing-masing saling terhubung sebagai kesatuan.35

Peraturan perundang-undangan dipandang sebagai sebuah sistem

menyerupai suatu organisme. Menurut Gary Minda sebagaimana dikutip

Titon Slamet Kurnia bahwa :

“law is a complete, formal, and conceptually ordered system that satisfies the legal norms of objectivity and consistency.

34

Abdul Halim Barkatullah, Budaya Hukum Masyarakat Dalam Perspektif Sistem Hukum, Jurnal Ilmu Hukum REFLEKSI HUKUM edisi april , Fakultas Hukum Universitas Kristen Satya Wacana, 2011, h. 1.

35 Titon Slamet Kurnia, Pengantar Sistem Hukum Indonesia, Alumni, Bandung, 2009,

h. 55.

30

Dalam pengertian demikian, sistem tersebut dipercaya mampu providing

uniquely solution of ‘right answers’ for every case brought for

adjudication.36 Meskipun sebagai sebuah sistem peraturan perundang-

undangan harus dipersepsikan secara ideal sebagaimana tampak dalam

pandangan di atas, tetapi keterbatasan tetap tidak terelakkan. 37

Di dalam sistem hukum terjadi interaksi antara unsur-unsur atau bagian-

bagian. Interaksi memungkinkan terjadinya konflik. Tidak jarang terjadi

konflik antara peraturan perundang-undangan yang satu dan yang lain baik

secara vertikal maupun horizontal, antara peraturan perundang-undangan

dengan putusan pengadilan, maupun antara peraturan perundang-undangan

dengan hukum kebiasaan maupun antara putusan pengadilan dengan hukum

kebiasaan. Sistem hukum tidak menghendaki adanya konflik antara unsur-

unsur atau bagian-bagian. Kalau terjadi konflik maka tidak akan dibiarkan

berlarut- larut.38

Sebagai sebuah sistem tidak dikehendaki adanya saling pertentangan

antara pelbagai peraturan perundang-undangan. Pertentangan hanya akan

meruntuhkan ototritas dari sistem peraturan perundang-undangan itu sendiri

yaitu timbulnya ketidakpastian.39

36

Mary Massaron Ross, A Basis for Legal Reasoning: Logic an Appeal, dalam Tition

Slamet Kurnia, Op. Cit., h. 56. 37

Titon, Op.Cit. h. 56-57. 38

Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum, Universitas Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta, 2010, h. 32.

39 Titon, Op.Cit., h. 61.

31

Dalam identifikasi suatu aturan hukum seringkali dijumpai keadaan

aturan hukum, yaitu kekosongan hukum (leemten in het recht), konflik antar

norma hukum (antinomi hukum), dan norma yang kabur (vage normen) atau

norma tidak jelas. Dalam menghadapi konflik antar norma hukum (antinomi

hukum), maka berlakulah asas-asas penyelesaian konflik (asas preverensi).40

Dengan demikian menunjukan bahwa sistem adalah suatu kesatuan yang

didalamnya telah tersedia jawaban atau pemecahannya atas segala persoalan

yang timbul di dalam sistem. Asas-asas penyelesaian konflik sebagaimana di

sebutkan diatas antara lain :

1) Lex superior derogat legi inferiori

Peraturan perundang-undangan bertingkat lebih tinggi mengesampingkan

peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah, kecuali apabila substansi

peraturan perundang-undangan lebih tinggi mengatur hal-hal yang oleh

undang-undang ditetapkan menjadi wewenang peraturan perundang-

undangan tingkat lebih rendah.

2) Lex specialis derogat legi generalis

Asas ini mengandung makna, bahwa aturan hukum yang khusus akan

mengesampingkan aturan hukum yang umum. Ada beberapa prinsip yang

harus diperhatikan dalam asas Lex specialis derogat legi generalis yaitu :

40

Ari Purwadi, Harmonisasi Pengaturan Perencanaan Pembangunan Antara Pusat Dan Daerah Era Otonomi Daerah, Jurnal Perspektif, Volume XVIII No. 2, Fakultas Hukum

Universitas Wijaya Kusuma, Surabaya, 2013, h. 89.

32

Ketentuan-ketentuan yang didapati dalam aturan hukum umum tetap

berlaku, kecuali yang diatur khusus dalam aturan hukum khusus tersebut.

Ketentuan-ketentuan lex specialis harus sederajat dengan ketentuan-

ketentuan lex generalis (undang-undang dengan undang-undang).

Ketentuan-ketentuan lex specialis harus berada dalam lingkungan hukum

(rezim) yang sama dengan lex generalis. Kitab Undang-Undang Hukum

Dagang dan Kitab Undang-Undang Hukum Perdata sama-sama termasuk

lingkungan hukum keperdataan.

3) Lex posterior derogat legi priori

Aturan hukum yang lebih baru mengesampingkan atau meniadakan

aturan hukum yang lama. Asas lex posterior derogat legi priori mewajibkan

menggunakan hukum yang baru. Asas ini pun memuat prinsip-prinsip antara

lain : Aturan hukum yang baru harus sederajat atau lebih tinggi dari aturan

hukum yang lama dan Aturan hukum baru dan lama mengatur aspek yang

sama. Asas ini antara lain bermaksud mencegah dualisme yang dapat

menimbulkan ketidakpastian hukum. 41

41

Novianto Haritono, Sinkronisasi dan Harmonisasi Pengaturan Mengenai Peraturan Daerah, Serta Uji Materil Peraturan Daerah Propinsi Bali Tahun 2009 -2029, Pusat

Pengkajian Pengolahan Data dan Informasi (P3DI) Setjen DPR I, h. 11.