avrupa birliği’nde tarımsal fonlar, Ödeme ajansları ve ...kisi.deu.edu.tr/hakan.ay/avrupa...

Finans Politik & Ekonomik Yorumlar 2012 Cilt: 49 Sayı: 574

87

Hakan AY1

Özlem ÇETİN DOĞAN2

1 Doç. Dr., Dokuz Eylül Üniversite-si - İİBF- Maliye Bölümü, [email protected]

2 TKDK Uzmanı, [email protected]

Avrupa Birliği’nde Tarımsal Fonlar, Ödeme Ajansları ve Türkiye Uygulaması: IPARD

Özet

Avrupa Birliği (AB), oluşumunun başlangıcından bu yana bölgeler arasındaki ekonomik ve sosyal dengesizlikleri gidermek için çeşitli finansal araç ve prog-ramlar aracılığı ile üye ülkelere mali yardımlarda bulunmuştur. AB’ye aday ve po-tansiyel aday ülkelere ise üyelik sonrası AB standartlarına, politikalarına ve mük-tesebatına uyum çabalarına yardımcı olmak amacıyla mali destek sağlanmıştır.

Avrupa Komisyonu, 2007–2013 döneminde aday ülkelere yapacağı mali yar-dımları tek bir program altında toplamıştır. Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA-Instrument for Pre-Accession Assistance)

Aday ülke olması sebebiyle Türkiye tüm IPA bileşenlerinden yararlanacaktır. Türkiye’nin IPA kapsamındaki desteklerden yararlanabilmesi için merkezi olma-yan bir uygulama yapısı kurması gerekmektedir.

Anahtar Kelimeler: Katılım Öncesi Yardım Aracı, Kırsal Kalkınma, Ortak Tarım Politikası, Tarımsal Fonlar, Ödeme Ajansları

European Union Agricultural Funds, Payment

Agencies and the Case of Turkey: IPARDAbstract

Since its foundation, the European Union (EU) has funded the member countries by various financial instruments and programs in order to resolve the economical and social disparities among regions. The financial supports has been provided for candidate and potential candidate countries for assisting their alignment with the EU standarts, policies and acquis.

European Commission gathered the all funds that will given to candidate co-untries between years 2007-2013, under a program called IPA (Instrument for Pre-Accession Assistance)

As a candidate country, Turkey will benefit from all IPA components. Turkey ne-eds to establish a decentrilazed implementation structure to benefits from the supports under IPA.

Keywords: IPARD, Rural Development, Common Agricultural Policy, Agricul-tural Fonds, Payment Agencie,

H. AY - Ö. ÇETİN DOĞAN

88Avrupa Birliği’nde Tarımsal Fonlar, Ödeme Ajansları ve Türkiye Uygulaması: IPARD

GİRİŞ

Avrupa Birliği (AB), oluşumunun başlangıcından bu yana bölgeler arasındaki ekonomik ve sosyal dengesizlikleri gidermek için çeşitli finansal araç ve programlar aracılığı ile üye ülkelere mali yar-dımlarda bulunmuştur. AB’ye aday ve potansiyel aday ülkelere ise üyelik sonrası yararlanacakları Yapısal fonlar, Uyum Fonu ve diğer Topluluk po-litika araçlarına hazırlamak, dolayısıyla AB stan-dartlarına, politikalarına ve müktesebatına uyum çabalarına yardımcı olmak amacıyla mali destek sağlanmıştır. AB’nin genişlemesi ve gelişimi fark-lılık gösterdikçe, bu amaçla kullanılan mali araç-lar da farklılaşmıştır.

Avrupa Komisyonu, 2007–2013 döneminde aday ülkelere yapacağı mali yardımları tek bir prog-ram altında toplamıştır. Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA-Instrument for Pre-Accession Assis-tance) olarak adlandırılan bu yeni düzenleme ile “aday ülkeler” olan Türkiye, Hırvatistan, Make-donya, İzlanda, Karadağ, Sırbistan ile “potansi-yel aday” ülkeler olan Arnavutluk, Bosna-Hersek ve Kosova’ya katılım öncesi mali yardım sağlana-caktır. IPA’nın yürürlüğe girmesi ile birlikte, AB tarafından daha önce uygulanmakta olan Polonya-Macaristan Ekonomilerini Yeniden Yapılandırma Yardımı (PHARE), Katılım Öncesi Yapısal Politi-kalar Aracı (ISPA), Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programı (SAPARD-Special Acces-sion Programme for Agriculture and Rural Deve-lopment) ve Türkiye için Katılım Öncesi Mali Yar-dım gibi araçlar yürürlükten kaldırılmıştır.

IPA’nın temel hedefi, üyelik perspektifi çerçeve-sinde, aday ve potansiyel aday ülkelerin Avrupa Birliği standartlarına, politikalarına ve müktese-batına uyum çabalarına destek olmaktır(Çev.Orm.Bak.,2010).

2007–2013 döneminde IPA kapsamında tüm aday ve potansiyel aday ülkelere sağlanacak yardımın toplam miktarı 11.5 Milyar Euro’dur(San.Tic.Bak.,2010).

Aday ülke olması sebebiyle tüm IPA bileşenlerin-den yararlanacak olan Türkiye’ye ise, 2010-2012 Çok Yıllı Gösterge Mali Çerçevesi’ne (MIFF-Multi-Annual Indicative Financial Framework) göre 2007-2012 yılları arasında toplam 3 mil-yar 937,1 milyon Euro IPA ödeneği ayrılmıştır.

Türkiye’nin IPA kapsamındaki desteklerden ya-rarlanabilmesi için merkezi olmayan bir uygulama yapısı kurması gerekmektedir.

1. IPA Bileşenleri

IPA çerçeve olarak beş bileşenden oluşmaktadır:

1. Geçiş Dönemi Yardımı ve Kurumsal Yapılanma

2. Sınır Ötesi İşbirliği

3. Bölgesel Kalkınma

4. İnsan Kaynaklarının Gelişimi

5. Kırsal Kalkınma (IPARD)

Aday ülkeler yukarıda belirtilen tüm bileşenler çer-çevesinde yardım alabilecekken, potansiyel aday ülkeler yalnızca 1. ve 2. bileşen kapsamında sunu-lacak yardımlardan faydalanabilecektir(EC,2010).

IPA’nın son üç bileşeni olan Bölgesel Kalkınma, İnsan Kaynaklarının Gelişimi ve IPARD’dan ya-rarlanmanın önemli bir şartı, merkezi olmayan uy-gulama temelinde akredite olmaktır. Eğer aday ül-keler akreditasyon şartını yerine getiremezlerse, bu bileşenlerden yararlanamayacaktır(Ulucan,2007,s.15).

1.1. Geçiş Dönemi Yardımı ve Kurumsal Yapılanma

Geçiş Dönemi Yardımı ve Kurumsal Yapılanma bileşeni, IPA uygulamasının en önemli bileşenidir. Bu bileşenin faydalanıcıları hem aday hem de po-tansiyel aday ülkelerdir. Müktesebat uyumu, piya-sa ekonomisinin güçlendirilmesi, kamu yönetimi reformu, adalet ve içişleri reformu, sivil toplumun gelişimi ve temel haklar, çevre politikası, eğitim ve sağlık sistemi reformu ve mali kontrol gibi ko-nular bu bileşen kapsamında ele alınmaktadır(Çev.Orm.Bak.,2010).

1.2. Sınır Ötesi İşbirliği

Sınır Ötesi İşbirliği bileşeni, üye ülkeler ve fay-dalanıcı ülkeler arasında ve faydalanıcı ülkelerin kendi içlerinde sınır ötesi işbirliğini destekler. Bu programlar, ilgili tüm ülkelerin karşılıklı çıkarları


89çerçevesinde, iyi komşuluk ilişkilerini ilerletmek, refah, güvenlik ve istikrar artışını ve bu ülkelerin uyumlu, dengeli ve sürdürülebilir kalkınmaları-nı sağlamak amacını taşımaktadır(Elçi,2007,s.83). Sınır bölgelerinde sürdürülebilir ekonomik ve sos-yal kalkınmayı geliştirmek, çevre, halk sağlığı ve organize suçlara karşı mücadele konularında ortak mücadele yürütmek, etkin sınır güvenliğini sağ-lamak, yasal ve idari işbirliğini geliştirmek, yerel düzeyde insandan insana faaliyetleri geliştirmek, bu bileşenin desteklediği alanlardır(Çev.Orm.Bak.,2010).

1.3. Bölgesel Kalkınma

Söz konusu bileşen aday ülkelerin uyum politi-kalarının, özellikle de Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu ve Uyum Fonu’nun uygulanmasına ve ida-resine yönelik hazırlıklarına destek sağlamakta-dır. Bölgesel Kalkınma bileşeninin öncelik alan-ları şunlardır: ulaştırma altyapısı, çevre altyapı-sı (özellikle su, atık su ve atık yönetimi konula-rı), enerji altyapısı (yenilenebilir enerji ve enerji verimliliği konuları), eğitim altyapısı, sağlık alt-yapısı ve bilişim teknolojileri dâhil olmak üzere KOBİ’lere destek(Ulucan,2007,s.16).

Bölgesel Kalkınma bileşeni, söz konusu ön-celikler çerçevesinde çevre, ulaştırma ve böl-gesel rekabet olmak üzere üç alt bileşene ayrılmıştır(Akın,2008,s.56-57).

1.4. İnsan Kaynaklarının Gelişimi

İnsan Kaynaklarının Gelişimi bileşeni ile aday ül-keler, politika geliştirme ve Topluluk uyum politi-kalarının uygulanmasına ve idaresine yönelik ha-zırlıklar, özellikle de Avrupa İstihdam Stratejisi çerçevesinde Avrupa Sosyal Fonu’na uyum hazır-lıkları konusunda desteklenir. Bileşenin hedefleri, işsizlik oranının azaltılması ve iş oluşturma hızı-nın artırılması, iş gücüne kadınların katılımının ar-tırılması ve piyasanın, rekabet gücünü yükseltmek için iş gücünün yeterli beceri ve nitelikleri elde et-mesine yardımcı olmaktır(Akın,2008,s.57).

Bu bileşen altında, istihdama erişim (istihdamın artırılması), sosyal içerme (sosyal dışlanma ile mücadele), beşeri sermayeye yatırım (eğitim ve mesleki eğitim yolu ile istihdam kalitesinin artırıl-ması) ve kapasite artırımı gibi alanlardaki faaliyet-

ler desteklenmektedir(Çev.Orm.Bak.,2010).

1.5. Kırsal Kalkınma – IPARD (Instrument for Pre-Accession Assistance-Rural Development)

Bu bileşen ile kırsal alanların ve tarım sektörünün sürdürülebilir uyumuna ve aday ülkelerin Ortak Tarım Politikası (OTP) ve ilgili diğer mükteseba-tın uygulanmasına yönelik hazırlıklarına katkıda bulunmak amaçlanmaktadır(Ulucan,2007,s.17). Böylelikle, özellikle üyelik sonrasında gündeme gelecek olan Kırsal Kalkınma için Avrupa Tarım-sal Fonu (EAFRD) kapsamındaki faaliyet türleri finanse edilerek, aday ülke üyelik sonrası fonlara hazırlanmış olacaktır(Dıraor,2008,s.68).

Bu bileşen altında desteklenecek faaliyetler, tarım-sal işletmelere destek, tarım ürünlerinin işlenmesi ve pazarlanması, kırsal ekonomik faaliyetlerin çe-şitlendirilmesi ve üretici birliklerinin desteklenmesidir(Ulucan,2007,s.17).

Tablo 1. 2007 - 2012 Ülkelere AyrılanIPARD Ödenekleri

ÜLKELERTOPLAM

TAAHHÜT (milyon Euro)

ORAN(%)

Türkiye 661 75,1

Hırvatistan 157 17,8

Makedonya 62 7,1

TOPLAM 880 100

Kaynak: Halil Karataş, “Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardımları”, T.C. Maliye Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Yayın No:2010/409, Ankara, 2010, s. 108.

2. Avrupa Birliği’nin Kırsal Kalkınma Politikası

Tarımsal harcamalar, AB genel bütçesinin bir kıs-mını oluşturan iki fon tarafından finanse edilmek-tedir. Bunlar, çiftçilere doğrudan ödemeleri ve mü-dahale alımları, ihracat iadesi gibi tarımsal pazar-ları düzenlemeye yönelik tedbirleri finanse eden Avrupa Tarımsal Garanti Fonu (EAGF) ile üye ül-kelerdeki kırsal kalkınma programlarını finanse eden EAFRD’dir(EC,2006,s.3).

AB’nin kırsal kalkınma politikası, OTP’nin ikin-ci ayağı olarak piyasa ve gelir desteğini ta-


90 mamlayıcı bir şekilde AB’deki tarım işletme-lerinin yeniden yapılandırılmasında ve reka-bet güçlerinin arttırılmasında önemli bir rol oynamaktadır(İKV,2007,s.132). Kırsal kalkınma politikasını finanse eden EAFRD, çok yıllı prog-ramlama çerçevesinde oluşturulan kurallara göre yürütülürken, akredite ulusal ödeme ajansları gibi kurumsal yapılardan ve üye ülkelerin yıllarca tec-rübe ettikleri ve kanıtlanmış bir geçmiş perfor-mansı bulunan “yıllık hesap aklama” prosedürün-den yararlanmaktadır(EC,2006,s.10).

Genişleyen AB’de nüfusun yarıdan fazlası kır-sal alanlarda yaşadığından, kırsal kalkınma haya-ti önem taşıyan bir politika alanıdır. AB, genişle-me sürecinde Merkezi ve Doğu Avrupa (MDA) ül-kelerine, OTP’ye ilişkin Topluluk müktesebatı-na uyum sağlamaları amacıyla, 2000-2006 yılla-rı arasında SAPARD desteği sağlamıştır. SAPARD programının mali yönetimi, “merkezden bağım-sız yönetim” ilkesi ve kontrol kuralları kapsamın-da AB tarafından, aday ülkelerin sorumlu oldu-ğu uygulama birimlerine devredilmiştir(Can,2007,s.49-50).

Genellikle aday ülkelerin Tarım Bakanlıkları bün-yesinde ya da gözetiminde, ayrı birimler olarak kurulan çeşitli SAPARD ajansları proje seçimi, yönetimi ve finansmanı sağlamanın yanı sıra de-netimde de önemli sorumluluklar üstlenmişlerdir(Karataş,2010,s.66). Adaylık sürecinde sadece AB kaynaklı kırsal kalkınma fonları ödemelerini ya-pan SAPARD ajansları, üyelikle birlikte tarımsal ödeme ajansına dönüşmüş ve doğrudan gelir des-teği (DGD), müdahale alımları, ihracat geri öde-meleri, balıkçılık ve su ürünleri ile diğer alanlar-daki destekleri de yürütmeye başlamışlardır(Yıldız,2005,s.27).

2007-2013 döneminde ise, aday ülkelerin kırsal kalkınma alanında desteklenmesi için önceki dö-nemde faaliyette olan SAPARD programının yeri-ni IPARD programı almıştır. Bu dönemde aday ül-kelerde oluşturulan IPARD ajansları da MDA ül-kelerindeki SAPARD ajanslarına benzer bir yapı-lanma içerisinde faaliyet göstererek, adaylık süre-ci boyunca AB kırsal kalkınma desteklerini yürütecektir(Yıldız,2005,s.182-200).

Türkiye’de, tarım sektöründeki idari yapılar AB’dekinden farklılık göstermektedir. Ülkemiz-de AB ülkelerinde olduğu gibi bir ödeme ajan-

sı bulunmamakta ve tarım destekleri farklı kurum ve kuruluşlar aracılığıyla verilmektedir. Ancak IPARD kaynaklarının kullanılması için 2007’de 5648 sayılı kanunla kurulan ve bir IPARD ajan-sı olarak yapılandırılan Tarım ve Kırsal Kal-kınmayı Destekleme Kurumu (TKDK), Avrupa Komisyonu’ndan yetki devrini almış olup, bu ku-rumun üyelik sonrasında tıpkı SAPARD ajansla-rında olduğu gibi bir ödeme ajansına dönüşmesi öngörülmektedir.

3. Avrupa Birliği’nde Tarımsal Harcamaların Yönetim ve Kontrol Sistemi

Tarımsal fonların ulusal düzeyde ve AB düzeyin-de, vergi mükelleflerinin haklı beklentilerine uy-gun olarak, doğru bir şekilde uygulanmasını ve herhangi bir usulsüz ödeme yapılmamasını temin edecek etkin yönetim ve kontrol sistemlerinin oluş-turulması büyük önem arz etmektedir(EC,2011).

OTP’nin mali yönetiminin ana kuralları Bakan-lar Konseyi tarafından belirlenmektedir. Bu ku-rallar altında, EAGF ve EAFRD’nin yönetimin-den Komisyon sorumludur. Bununla birlikte, nor-malde Komisyon yararlanıcılara ödemeyi doğru-dan kendisi yapmamakta, “ortak yönetim” anlayı-şına göre, bu görevi ulusal ve bölgesel olarak fa-aliyet gösteren akredite ödeme ajansları aracılı-ğı ile gerçekleştirilmek üzere üye ülkelere havale etmektedir(EC,2006,s.4).

3.1. Ödeme Ajansları

İlk zamanlarda OTP kapsamında, tarımsal ürünle-rin fiyat düzenlemeleri, üretim ve pazarlama aşa-malarında verilen sübvansiyonlar, müdahale alım-ları, kalite ölçütleri, fiyatlardaki aylık artışlar, de-polama, iç ve dış satışlardan sorumlu olan kuruluş-lar “Müdahale Kurumları” olarak adlandırılmıştır(Aysu,2006,s.100). Ancak tarımsal desteklerin üre-timi aşırı artırması sonucu reformlara gidilmesi ve desteklemelerin üretim, müdahale ve ihracat geri ödemelerinden daha çok, kırsal kalkınma ve doğ-rudan gelir desteğine kayması gibi nedenlerle bu kurumlar, ödeme ve uygulama birimleri daha be-lirgin olan organizasyonlara dönüşmüştür. Öncele-ri, ağırlıklı olarak müdahale alımlarını gerçekleş-tiren bu kurumların, zaman içerisinde kırsal kal-kınma, balıkçılık ve su ürünleri ile doğrudan gelir desteği gibi diğer uygulamalara geçmesi ile “Öde-me Ajansı” olarak adlandırılmaları kaçınılmaz olmuştur(Yıldız,2005,s.23-24).



91Ödeme ajanslarının temel görevleri, ödemenin yetkilendirilmesinden önce taleplerin kabul edile-bilirliği ve AB kurallarına uygunluğunun kontrol edilmesini, ödemelerin, hesaplarda kaydının tam ve doğru olarak tutulmasını, istenen dokümantas-yonun belirtilen süre içerisinde, AB kurallarına uygun şekilde muhafaza edilmesini ve sunulması-nı sağlamaktır(EC,2006,s.4).

Genellikle üye ülkelerdeki Tarım Bakanlıklarının bünyesinde yer alan ödeme ajanslarına ilişkin ge-nel bir idari yapı yoktur. Her ülke, içinde bulundu-ğu sosyo-ekonomik koşullara ve sahip olduğu ku-rumlara göre tarımsal destekleri yürütmede fark-lı yapılanmalara gitmiştir. Ancak kurumsal yapı ve sayı açısından farklılıklar ortaya koyan ödeme ajansları, sürekli olarak dönüşen ve reformlara uğ-rayan OTP’ye paralel olarak gözden geçirilen ve değişen AB kurallar bütününe de bağlı kalmak durumundadırlar(Aysu,2006,s.102).

AB, organizasyon ve denetimlerde kolaylık olma-sı amacıyla üye ülke genelinde yalnızca bir ödeme ajansı oluşturulmasını ve akredite edilmesini öner-mekle birlikte, AB tüzükleri ve genel ilkelere uy-gun olmak koşuluyla serbesti tanımaktadır(Aysu,2006,s.106). AB üyesi ülkelerdeki ödeme ajans-larının toplam sayısı 90-100 arasındadır. Bazı ül-kelerde tek bir ödeme ajansı varken, bazı ülkeler-de her bir bölge veya ürün grubu için ödeme ajansı kurulmuştur. Bazı ülkelerde ise her bir fonksiyon için ayrı bir ödeme ajansı öngörülmüştür. İlk baş-larda sayıca fazla olan ödeme ajansları gün geçtik-çe birleştirilerek azaltılmaktadır(Yıldız,2005,s.2).

Ödeme ajanslarının bünyesinde olması gereken beş temel birim,

- Ödeme yapmaya yetkili birim (banka işlevi),

- Ödemelerin yönetimi ile ilgili birim,

- Muhasebe birimi,

- İç denetim birimi ve

- Teknik hizmetler birimidir. (Yıldız - Ulucan, 2006, s.38 - 44)

Ödeme ajansları, ödeme ile ilgili görevlerini ye-rine getirirken Entegre İdari Kontrol Sistem-leri (IACS- Integrated Administrative Control

Systems) verilerine göre hareket etmelidir. Üye-likle birlikte bu sistemi kurması gereken ülkeler, IACS olmadan AB kaynaklı herhangi bir deste-ği verememektedir. Çoğu üye ülkede bu sistem-ler, ödeme ajansları bünyesinde kurulmaktadır. Bundan dolayı, IACS birimi de ödeme ajansların-da bulunması gereken temel birimler arasında sa-yılabilir.(Yıldız,2005,s.35) IACS, bilgisayarlı bir veri tabanı, tarımsal parseller için bir tanımlama sistemi, ödeme izinlerinin tanımlanması ve kay-dı için bir sistem, yardım başvuruları, entegre bir kontrol sistemi, yardım başvurusu bildirimi yapan her bir çiftçinin kimlik bilgilerini tutan tek bir sis-tem, hayvan kimlik ve kayıt sistemi bileşenlerin-den oluşmaktadır(T.K.İşleri Bak.,2011).

Bir ödeme ajansı, ödemelerin yetkilendirilme-si, muhasebe ve iç denetim dışındaki tüm fonksi-yonlarını devredebilir, yani ödemelerin yapılması (banka/vezne işlemi), teknik servis ve bilgi-işlem gibi bazı görevlerini, ilgili kurum, kuruluş ve özel şirketlere veya organizasyonlara dağıtarak delege edebilir(Yıldız-Ulucan,2006,s.38-44).

3.2. Ödeme Ajansları Dışındaki İdari Yapılar

Ödeme ajansının görevlerini yerine getirebilmesi için bazı kurum dışı idari yapılara da ihtiyaç var-dır. Bunlar, Yetkili Otorite, Sertifikasyon Kurumu, delege edilen görevler varsa Delege Organlar ve birden fazla ödeme ajansı varsa Koordinatör Ku-rum olarak sıralanabilir(Yıldız,2005,s.2).

Yetkili Otorite: Üye ülkenin ödeme ajanslarının akreditasyonunu vermek, izlemek ve gerektiğinde geri almaktan ve akreditasyon için bir veya daha fazla koşul yerine getirilmiyorsa, gerekli düzenle-melerin yapılması için gerekli zaman sınırını belir-lemekten sorumlu bir organıdır(Yıldız,2005,s.37). Her üye ülke bünyesinde ödeme ajansları ile ilgili, bakanlık düzeyinde oluşturulmuş bir Yetkili Otori-te bulunmaktadır(EC,2006,s.5).

Sertifikasyon Kurumu: Ödeme ajansları ve Ko-ordinatör Kurumdan bağımsız olan ve yıl içerisin-de gerçekleştirilen denetleme işlerine dayalı ola-rak ödeme ajanslarının yıllık hesaplarını sertifi-kalandırmakla sorumlu bulunan organdır(Yıldız-Ulucan,2006,s.38-44).

Tüm üye ülkelerin Komisyon’a yıllık hesap-larını sunarken Sertifikasyon Kurumu tarafın-


92 dan düzenlenmiş, hesapların tam, doğru ve ke-sin olduğunu onaylayan bir raporu da birlik-te sunması gerekmektedir(Aysu,2006,s.103). Sertifikasyon Kurumu’nun ödeme ajansı üze-rinde yapacağı denetim, ödeme ajansının yö-netsel yapısının, örnek işlemlerin ve prosedür-lerin incelenmesini kapsamaktadır(Komisyon Tüzüğü,1663/95,Er.2011).

Koordinatör Kurum: Üye ülkede birden fazla öde-me ajansı olması durumunda, Komisyon’a sunula-cak tüm verileri ülke çapında toplamakla sorumlu bir organdır(Yıldız-Ulucan,2006,s.38-44). Bir öde-me ajansı, her iki görevi birbirine karıştırmamak kaydıyla, hem ödeme ajansı hem de Koordinatör Kurum olarak görev yapabilmektedir(Komisyon Tüzüğü,1663/95,Er.2011) Nitekim birçok üye ül-kede bu yol tercih edilmiştir(Yıldız,2005,s.50).

Delege Organlar: Ödeme ajansları, ödemelerin yapılması, teknik servis ve bilgi işlem hizmetleri gibi bazı görevlerini ilgili kurum, kuruluş ve özel şirketlere veya organizasyonlara devredebilmekte-dir. Sorumluluk ödeme ajansında kalmak kaydı ile delege organlar, belli bir ürün veya bölge için öde-me ajansı gibi faaliyet göstermektedirler. Ancak, her ne kadar ödeme ajansı fonksiyonlarını delege edip dağıtsa bile bu fonksiyonların yerine getiril-mesinin ve işlerin yürütülmesinin sorumluluğunu kendisi taşımaktadır(Yıldız,2005,s.51).

3.3. Ödeme Ajanslarının Akreditasyonu

Bir ödeme ajansının akreditasyonunun sorumlulu-ğu, bu amaçla bakanlık düzeyinde bir yetkili otori-te tayin eden üye ülkeye aittir. Ödeme ajansına ak-reditasyon, sadece Komisyon’un şart koştuğu de-taylandırılmış bir dizi kritere uyum sağladığı süre-ce verilebilir. Bu kriterler, ajansın iç kontrol ortamı ve kontrol faaliyetlerini, bilgi ve iletişimi, ayrıca izleme faaliyetlerini içermektedir(EC,2006,s.5).

Sertifikasyon Kurumu, ödeme ajanslarının yapı-larını ve hesap denetimlerini inceleyerek yetkili otoriteye bir sertifika ile birlikte rapor sunar. Ser-tifikasyon Kurumu’nun raporu doğrultusunda iş-lem yapan Yetkili Otorite, ödeme ajansını akredi-te eder. Herhangi bir kurum, ödeme ajansı olarak görev yapabilmek için AB Komisyonu tarafından da akredite edilmelidir. Bunun için ödeme ajansı-nın AB Komisyonu ve Avrupa Adalet Divanı ile

AB Sayıştay’ının denetiminden (dış denetim me-kanizması) geçmesi ve kendi iç denetim birimini (iç denetim mekanizması) de aktif olarak çalıştır-ması gerekmektedir(Yıldız-Ulucan,2006,s.38-44).

Ajansın akreditasyonundan sonra da üye ülke-nin görevi sona ermemektedir. Üye ülke sürekli bir gözetim uygulamalı ve Komisyon bu gözeti-min sonuçları hakkında bilgilendirilmelidir. Eğer akreditasyon kriterleri bakımından eksiklik olur-sa, üye ülke bu durumu düzeltme yoluna gitme-lidir. Aksi takdirde akreditasyon geri çekilir. Eğer üye ülke eksiklikleri tam olarak gideremez ve ak-reditasyondan da geri çekilmezse, Komisyon üye ülkeye “uyumluluk aklanması prosedürü” kapsa-mında mali düzeltmeler uygulayabilmektedir(EC,2006,s.5).

3.4. Hesapların Aklanması

Ödeme ajanslarının yaptığı harcamalar, Komisyon tarafından üye ülkelere EAGF kapsamında aylık olarak, EAFRD kapsamında ise üç ayda bir geri ödenmektedir. Bununla birlikte bu geri ödemeler, daha sonra Komisyon’un “hesapların aklanması” prosedürü altında gerçekleştireceği düzeltmelere tabi tutulabilmektedir(EC,2006,s.4).

Üye ülkenin tarımsal ödemeleri düzgün yürüteme-mesi sonucunda, gerekli mali yükümlülüklere kat-lanmasını temin edecek bir mekanizma olmadan kontrol zinciri tamamlanmış olmayacaktır. Bu me-kanizma, Komisyon tarafından yürütülen, her bir ödeme ajansının mali hesaplarının yıllık olarak ak-lanmasından ve işlemlerin AB kuralları ile uyum-luluğuna ilişkin çok yıllı hesapların aklanması prosedürlerini kapsar(EC,2006,s.8).

Mali aklanma, ödeme ajansından bağımsız ko-numdaki Sertifikasyon Kurumu tarafından yapı-lan denetime dayanmaktadır. Sertifikasyon Kuru-mu, ödeme ajansının hesaplarının tam, doğru ve kesin olduğunu ve iç kontrol prosedürlerinin tat-min edici bir şekilde yürütüldüğüne dair güven-ce veren bir sertifika hazırlamaktadır. Komisyon, Sertifikasyon Kurumu’ndan gelen sertifika ve ra-porlar temelinde ödeme ajansının yıllık hesapları-nı onayladığını, ancak AB kurallarına uygunluğu sağlamadığı için ödemelerin geri alımına yol aça-cak peşin hükümlü bir karardan sakındığını ifa-de eden yıllık hesapların aklanması kararını kabul



93etmektedir(EC,2006,s.8).

Uyumluluk aklanması ise mali aklanmanın aksi-ne, AB kurallarına uyumluluk kapsamında öden-meyen harcamaları AB finansmanı dışında bırak-mak için oluşturulmuştur(EC,2000,s.3). Böyle-likle AB bütçesi yükümlü olmaması gereken gi-derden kurtarılmıştır. Söz konusu mali düzeltme-ler üye ülkelerden tazmin edilir. Bu mali düzelt-meler, üye ülkeleri yönetim ve kontrol sistemle-rini iyileştirmeleri ve usulsüzlüklerin tespit edil-mesi, önlenmesi ve geri alımı konusunda teşvik etmektedir. Uyumluluk aklanması böylelikle ni-hai yararlanıcı düzeyindeki işlemlerin de yasal ve usulüne uygun olarak yürütülmesine katkıda bulunmaktadır(EC,2006,s.8).

Uyumluluk aklanması prosedürü sırasında, bir-birine muhalif pozisyonlarda bulunan Komisyon ve üye ülkenin arasını bulmak üzere bir uzlaştır-ma prosedürü oluşturulmuştur. Tarafsızlığı sağla-mak üzere, farklı üye ülkelerden OTP’nin finans-manına ilişkin konularda yetkinliği olan 5 üye-nin bulunduğu bir uzlaştırma kurumu, üye ülke-nin itirazlarını dikkatle inceler ve 4 ay içinde ka-rarını AB Komisyonuna iletir. Bu kararın Komis-yon açısından bir bağlayıcılığı olmamakla birlik-te, Komisyon değerlendirme yaparak nihai kararı-nı ve durumu üye ülkeye bildirmekte ve bu süreç sona ermektedir(Yıldız2005,s.57-58).

4. Türkiye’de IPA ve IPARD Yapılanması

Türkiye, 2001 yılından beri AB’den katılım önce-si mali destek almakta ve bu destekler, her yıl ulu-sal programlar kapsamında ve yıllık bazda programlanmaktadır(Akın,2005,s.84). Türkiye’ye yö-nelik mali yardımlar başlangıçta merkezi olarak Brüksel’den yönetilmekteyken, yardımların art-masıyla faydalanıcı ülkenin daha fazla sorumluluk aldığı, yeni bir yönetim yapısının oluşturulması ka-çınılmaz olmuştur. Bu amaçla 18 Temmuz 2001’de katılım öncesi strateji çerçevesinde, merkezi olma-yan sistemin çeşitli fonksiyonlarını yönetmek üze-re belirlenen ulusal kurumlar için yasal ve idari da-yanağı oluşturan 2001/41 No’lu Başbakanlık Ge-nelgesi yayımlanmıştır(Karataş,2010,s.129-130). 2003 yılında ise merkezi olmayan yönetim yapısı oluşturularak, Türkiye’de “Merkezi Olmayan Uy-gulama Sistemi” (DIS-Decentralized Implemen-ting System) kurulmuştur(Ulucan,2007,s.7).

Beş bileşenden oluşan IPA’nın ilk dört bileşeni-nin yürütülebilmesi bir DIS kurulmasını gerekti-rirken, beşinci bileşen olan IPARD’ın yürütülebil-mesi için “Genişletilmiş Merkezi Olmayan Uy-gulama Sistemi” (EDIS- Extented Decentralized Implementing System) uygulanmalıdır. DIS sis-temi kapsamında yönetilen AB mali kaynakları için Avrupa Komisyonu Delegasyonu’nun ön ona-yı gerekirken, EDIS IPARD’ın yönetim ve kontro-lünü Komisyon’un ön onayı olmaksızın tamamen aday ülkeye bırakmaktadır(Ulucan,2007,s.28-29).

4.1. Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi (DIS)

DIS’in amacı, AB tarafından fon sağlanan prog-ramların uygulanmasına ilişkin sorumluluk-ların Avrupa Komisyonu’ndan ortak ülkele-re devrine yönelik uygun yasal ve idari çerçe-venin sağlanmasıdır(Merkezi Finans ve İhale Birimi,2009,s.19).

DIS kapsamında, ülkemizde IPA yardımlarının yö-netilmesinde görev alan kurumsal yapılar 2009/18 sayılı Başbakanlık Genelgesi’yle belirlenmiştir. Genelge’ye göre, IPA Çerçeve Anlaşması’nın 6. maddesinde belirtilen görevleri yerine getirmek üzere aşağıdaki kurum ve kişiler görev alacaktır:

Yetkili Akreditasyon Görevlisi (CAO-Competent Accrediting Officer): Hazine Müste-şarlığından sorumlu Devlet Bakanıdır. Yetkili Ak-reditasyon Görevlisinin sekretarya hizmetleri Ha-zine Müsteşarlığı tarafından yürütülür.

Ulusal Katılım Öncesi Yardım Koordinatörü (NIPAC- National IPA Coordinator): IPA’nın genel koordinasyonunu sağlamak üzere Ulusal Katılım Öncesi Yardım Koordinatörü olarak Avru-pa Birliği Genel Sekreteri görevlendirilmiştir.

Ulusal Yetkilendirme Görevlisi (NAO-National Authorising Officer): Ulusal Yetkilendirme Gö-revlisi olarak Hazine Müsteşarı görevlendirilmiş-tir.

Stratejik Koordinatör: IPA’nın 3. ve 4. Bileşen-leri kapsamında sağlanacak yardımların koordi-nasyonunu sağlamak üzere, Stratejik Koordinatör sıfatı ile DPT Müsteşar Yardımcısı görevlendiril-miştir. Stratejik Koordinatörün sekretarya hizmet-leri DPT Müsteşarlığı tarafından yerine getirilir.


94 Ulusal Fon: Hazine Müsteşarlığı bünyesinde bu-lunan Ulusal Fon, NAO’nun sorumluluğu altında, IPA çerçevesinde sağlanacak yardımların mali yö-netimi ile görevlidir.

Program Otoritesi: IPA’nın 3. ve 4. Bileşenleri için ilgili operasyonel programların ve 5. Bileşen için Kırsal Kalkınma Programının hazırlanması ve uygulamanın yürütülmesinden sorumlu kurumlar-dır.

IPA’nın 3. Bileşeni kapsamında Çevre Operas-yonel Programı için Çevre ve Orman Bakanlı-ğı, Ulaştırma Operasyonel Programı için Ulaştır-ma Bakanlığı, Bölgesel Rekabet Edilebilirlik Ope-rasyonel Programı için Sanayi ve Ticaret Bakan-lığı, 4. Bileşen kapsamında İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi Operasyonel Programı için Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve 5. Bileşen için, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı (Yönetim Otoritesi) ile Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destek-leme Kurumu (IPARD Ajansı) yetkili ve sorum-ludur.

Merkezi Finans ve İhale Birimi (MFİB): Katı-lım öncesi mali işbirliği, IPA’nın 1. ve 2. Bileşen-leri kapsamındaki projeler ile IPA’nın 3. ve 4. Bi-leşenleri kapsamındaki operasyonel programla-ra ilişkin projelerin Program Otoriteleri tarafın-dan yapılan yetki devri çerçevesinde, Avrupa Ko-misyonu tarafından belirlenen usul ve esaslara uy-gun olarak ihale, sözleşme, ödeme ve raporlama işlemlerinin yerine getirilmesinden sorumludur. 1. ve 2. Bileşen için Program Yetkilendirme Görevli-si, MFİB Başkanıdır.

Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Ku-rumu (TKDK): IPA’nın 5. Bileşeni kapsamında, başvuru çağrı ilanlarına çıkılması, proje seçimi, sözleşme, ödeme ve raporlama işlemlerinin yürü-tülmesinden sorumludur.

Denetim Otoritesi: IPA’nın yönetim ve kontrol mekanizmalarının işlerliği ve etkinliğini denetle-mek üzere Hazine Kontrolörleri Kurulu, Denetim Otoritesi olarak görevlendirilmiştir.

Ulusal Otorite: IPA 2. Bileşeni ile ilgili olarak, ül-kemizin hali hazırda katılım sağladığı ve önümüz-deki dönemde katılacağı programlarla ilgili çalış-maları MFİB ile işbirliği içerisinde yürütmek üzere

Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS) Ulusal Otorite olarak belirlenmiştir. Ancak ABGS, NAO tarafından akredite edilinceye ve Komisyon’un re-vize edilmiş yetki devri kararı alınıncaya kadar Ulusal Otorite görevini Türk İşbirliği ve Kalkın-ma İdaresi Başkanlığı yürütmeye devam edecektir.

İç Denetim Birimi: Katılım öncesi mali işbirliği kapsamında yer alan kurumların iç denetimi, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanu-nu çerçevesinde atananlar arasından, kurumların-ca öngörülen yeterli sayıdaki iç denetçi tarafından gerçekleştirilir. Ancak, 5018 sayılı Kanun kapsa-mında olmayan MFİB ve TKDK’nın iç denetimi kendi iç denetçileri tarafından yapılır.

Bu kurumların yanı sıra, Koordinasyon Kuru-lu ve Komiteleri ile IPA İzleme Komitesi ve IPA 1. ve 5. Bileşenler için bileşen bazında, 3. ve 4. Bileşenler için her bir operasyonel prog-ram bazında Çerçeve Anlaşma, Sektörel Anlaş-ma ve Finansman Anlaşmalarında tanımlanan gö-revleri yerine getirmek üzere izleme komitele-ri oluşturulmuştur(Başbakanlık Genelgesi, Sayı: 2009/18).

4.2. Genişletilmiş Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi (EDIS)

EDIS kapsamında, aday ülkelerin kendi idari ka-pasitelerini geliştirmesi beklenmekte ve progra-mın yönetimi ve kontrolünün ilgili ülkenin so-rumluluğunda kurulmuş bir ödeme ajansı tarafın-dan yapılması gerekmektedir. IPARD, IPA’nın di-ğer bileşenlerinden farklı olarak, fonların tüm mali kontrolünü aday ülkenin sorumluluğuna bıraktı-ğından, yani EDIS uygulamasını gerektirdiğin-den, kırsal kalkınma fonlarının kullanılması için bir IPARD ajansı kurulması zorunludur(Ulucan, 2007,s. 28, 32).

EDIS ayrıca, ulusal akreditasyon ve akredite olan kurumun izlenmesi, Komisyon tarafından akredi-te olmuş IPARD Ajansına fon yönetiminin dev-ri ve uygulamaların daha sonra denetlenmesi gibi unsurları da öngörmektedir(Akın,2008,s.95). Bü-tün bunlar, IPARD ile ilgili şöyle bir uygulama ve programlama mekanizması ortaya koymaktadır:

- Programlama için fonların hangi tedbirlere yö-nelik projeler için, hangi koşullarda kullanılabile-



95ceğini gösteren bir Kırsal Kalkınma Planı’nın ha-zırlanması, planın Komisyon’la müzakere edilerek onaylanması,

- Uygulama mekanizması için öncelikle bir IPA Kırsal Kalkınma (IPARD) ajansının kurulması, ajansın planda öngörülen tedbirlerin her birisi için ayrı ayrı olmak üzere, akredite edilmesi ve proje-lere desteklerin verilmeye başlanabilmesi için ilgi-li tedbirle ilgili Komisyon tarafından yetki devri-nin verilmesi(Ulucan,2007,s.28-29).

4.3. IPARD Çerçevesindeki Merkezi Olmayan Uygulama Yapılanması

Türkiye’de IPARD’ın uygulanması için oluştu-rulan kurumsal yapı ve sorumlu birimler, Ulu-sal IPA Koordinatörü (NIPAC), Yetkili Akre-ditasyon Görevlisi (CAO), Ulusal Yetkilendir-me Görevlisi (NAO), Ulusal Fon, Denetim Oto-ritesi, IPARD Uygulama Birimleri olan Yönetim Otoritesi ile TKDK olarak belirtilmiştir(Tarım ve K.Bk.,IPARD Prg.-2007-2013-,2009,s.327).

- AB Genel Sekreteri Türkiye için NIPAC olarak atanmıştır ve beş IPA bileşeninin genel koordinas-yonunu, programlamasını ve izlenmesini sağlayacaktır(Karataş,2010,s.132-133).

- Türkiye’de Hazineden sorumlu Devlet Baka-nı olan CAO, Ulusal Yetkilendirme Görevlisi’nin (NAO) ve Ulusal Fon’un akreditasyonundan, iz-lenmesinden ve akreditasyonun askıya veya geri alınmasından sorumludur(Tarım ve K.Bk.,IPARD Prg.-2007-2013-,2009,s.328).

- NAO olarak atanan Hazine Müsteşarı, Ulusal Fon’un başkanı olarak, yararlanıcı ülkede mali yö-netimin genel sorumluluğunu üstlenir. İşlemlerin yasalara ve usulüne uygun olmasından sorumlu-dur. Ayrıca IPA Tüzüğü kapsamındaki yönetim ve kontrol sistemlerinin etkili işleyişinden sorumlu-dur (Karataş,2010,s.133-134).

- Ulusal Fon, yararlanıcı ülkede merkezi büt-çe yetkisi olan bir bakanlık bünyesinde kurulan birimdir. Merkezi hazine olarak görev yapar ve NAO’nun sorumluluğu altında, IPA Tüzüğü kap-samındaki yardımların mali yönetimi ile görevli-dir.Ulusal Fon, Özellikle banka hesaplarının dü-zenlenmesinden, Komisyon’dan fonların talep edilmesinden, Komisyon’dan alınan fonların uy-

gulama birimlerine veya nihai kullanıcılara akta-rılmasından ve Komisyon’a mali raporlama yap-maktan sorumludur(Tarım ve K.Bk.,IPARD Prg.-2007-2013-,2009,s.329).

- IPA kapsamındaki fonlarla ilgili yönetim ve kontrol sistemlerinin etkili ve sağlam bir şekil-de işlediğini denetlemek için Denetim Otori-tesi olarak Hazine Kontrolörleri Kurulu tayin edilmiştir(Ulucan,2007,s.27).

Denetim Otoritesinin, IPA ile ilgili bütün yöne-tim ve kontrol sistemlerini ve faaliyetlerini denet-leme izni vardır. Bu bağlamda ilgili bütün kurum-ların yönetim ve kontrol sistemlerine ilişkin bütün belgeleri, bilgileri, kayıtları, raporları ve bilgi sis-temlerini saklamaları zorunludur ve bu kurumla-rın yeterli bir denetim tarihçesi sağlamaları ve De-netim Otoritesinin isteği üzerine bunları sunmaları gerekmektedir(Tarım ve K.Bk.,IPARD Prg.-2007-2013-,2009,s.330).

- IPARD için oluşturulacak olan uygulama bi-rimleri Yönetim Otoritesi ve IPARD Ajansı (TKDK) olmak üzere iki ayrı kurumdan oluşmak-tadır.

4.3.1. Yönetim Otoritesi

Yönetim Otoritesinin sorumluluklarını yeri-ne getirmek üzere, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’nın Tarım Reformu Genel Müdürlüğü bünyesindeki Kırsal Kalkınma Daire Başkanlığı görevlendirilmiştir. Yönetim Otoritesi’nin görev-leri aşağıda açıklanmaktadır:

- Programı hazırlamak,

- Bilhassa programın uygulanma kalitesini izle-mek için gerekli olan belgeleri temin ederek prog-ramın uygulanmasını izlemek ve sektörel izleme komitesinin çalışmasına rehberlik etmek,

- Sektörel yıllık raporu ve nihai uygulama rapor-larını hazırlamak ve sektörel izleme komitesi ta-rafından raporlar incelendikten sonra Komisyon’a, NIPAC’a ve NAO’ya sunmak,

- Finansman için işlemlerin seçilmesini, prog-ramlara uygulanan kriterlere ve mekanizmalara göre onaylanmasını ve bu işlemlerin ilgili Toplu-luk kurallarına ve ulusal kurallara uygun olmasını sağlamak,


96 - Raporlama ve bilgi sistemini kurmak, korumak ve güncellemek,

- Bilgi ve tanıtım gerekliliklerine uyulmasını sağlamak(Ulucan,2007,s.25).

4.3.2. IPARD Ajansı (Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu-TKDK)

Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kuru-mu (TKDK), 5648/2007 Sayılı Kanun ile IPARD Ajansı olarak kurulmuştur. TKDK’nın görev ve sorumlulukları şöyledir:

- İhale prosedürlerini prosedürlerini düzenlemek, sözleşmeyi imzalamak, nihai yararlanıcıya ödeme yapmak ve yararlanıcıdan geri ödeme almak,

- NAO, Ulusal Fon ve Yönetim Otoritesinin gö-revlerini yerine getirmeleri için gereken bütün bil-gileri almalarını sağlamak,

- IPARD Programı kapsamındaki kriterler ve me-kanizmalara uygun olarak işlemleri seçmek, kont-rol etmek ve ilgili Topluluk kurallarına ve ulusal kurallara uymak,

- Beyan edilen harcamanın gerçekten uygulanan kurallara göre yapıldığından, ürün ve hizmetlerin onay kararına uygun olarak sunulduğundan ve ni-hai yararlanıcıdan alınan ödeme isteklerinin doğ-ru olduğundan emin olmak için denetimler gerçek-leştirmek,

- Başvuru çağrıları yapmak ve uygunluk koşulla-rını yayımlamak,

- Projelerin onaylanması için başvuruları uygun-luk koşullarına göre kontrol etmek ve uygun oldu-ğunda kamu ihale hükümleri de dahil Anlaşmalara uyulup uyulmadığını kontrol etmek,

- TKDK ve nihai yararlanıcılar arasında yazılı olarak akdi yükümlülükleri ve bu yükümlülüklere uyulmaması halinde uygulanacak olası yaptırımla-ra ilişkin bilgileri belirtmek ve gerekirse işe başla-ma onayını yayımlamak,

- Hem proje onaylanmadan önce hem de onay-landıktan sonra uygunluğu sağlamak için yerinde kontroller gerçekleştirmek,

- Uygulanmakta olan projelerde ilerleme sağla-mak için faaliyetleri takip etmek,

- Uygulanmakta olan tedbirlerin ilerlemesini gös-tergelerle raporlamak,

- Nihai yararlanıcının Topluluk katkısının bilin-cinde olmasını sağlamak,

- Projelere yönelik tahakkuk, ödeme ve muhase-be işlemlerini gerçekleştirmek,

- Proje ve faaliyetlerin uygulamasını izlemek, ya-rarlanıcıların sözleşme hükümlerini ve yükümlü-lüklerini yerine getirip getirmediğini takip etmek ve bu amaçlarla gerekli kontrolleri yapmak,

- Programın ve desteklerin etkinleştirilmesi yö-nündeki görüş ve değişiklik önerilerini ilgili ma-kamlara bildirmek,

- Kurumun görevleri ve faaliyetleri ile ilgili gü-venilir bir veri tabanı ve bilgi işlem sistemi kur-mak,

- Kurumun faaliyetleriyle ilgili idari düzenleme-leri yapmak,

- Kamu harcamalarına ilişkin maksimum sınırla-rın aşılmamasını sağlamak(Tarım ve K.Bk.,IPARD Prg.-2007-2013-,2009,s.332-333).

4.4. IPARD Programının Uygulanması ve IPARD Ajansı Yapılanması

18 Mayıs 2007’de yürürlüğe giren Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Kuruluş ve Gö-revleri Hakkındaki 5648 sayılı Kanunun 5. mad-desinde ifade edildiği şekliyle kurum, merkez ve taşra teşkilatından oluşmaktadır. Merkez teşkilatı ana hizmet birimleri, danışma ve denetim birimleri ile yardımcı hizmet biriminden, taşra teşkilatı ise il koordinatörlüklerinden oluşmaktadır. Kurumun ana hizmet birimleri, uygulamadan sorumlu Proje Hizmetleri Genel Koordinatörlüğü ve ödemeden sorumlu Finansman Genel Koordinatörlüğü’dür. Kurumun danışma ve denetim birimleri, İç Dene-tim Koordinatörlüğü ve Hukuk Müşavirliği olup, yardımcı hizmet birimi ise Destek Hizmetleri Ge-nel Koordinatörlüğü’dür. Kanunda ayrıca, IPARD İzleme Komitesi ile Proje Değerlendirme ve Se-



97çim Komisyonu’na1 ilişkin hükümler de yer al-maktadır.

Yukarıda anlatılan organizasyon yapısından da anlaşılabileceği gibi, IPARD ajansının uygu-lama ve ödeme olmak üzere iki temel görevi bulunmaktadır.2 Ancak, bu iki temel görevin dı-şında, ajansın iç denetimini gerçekleştirmek üze-re, tüm birimlerden bağımsız ve doğrudan TKDK Başkanı’na bağlı bir iç denetim birimi varlı-ğı önemlidir. İç denetim, uluslararası standartlara göre yürütülmelidir. Raporlanan denetim sonuçla-rı, iç kontrolün bir parçası olan iç denetimin etkili-liğini göstermek için Denetim Otoritesi ve AB gö-revlilerine de sunulur. Tam olarak çalışan bir iç de-netim birimi, IPARD Ajansının akreditasyonu için zorunludur(Akın,2008,106).

İzleme de IPARD uygulanmasının önemli bölüm-lerinden biridir. Program ve işlemlerin uygula-masının, koyulan hedefleri yerine getirme bakı-mından genel etkililiği, niteliği ve tutarlılığı izle-me yoluyla takip edilmektedir. IPARD İzleme Ko-mitesi3, IPA Uygulama Tüzüğü’ne ve Sektörel ve/

1 5648 sayılı Kanuna göre Komisyon, Kurum Başkanının başkanlığında, asgarî daire başkanı düzeyinde olmak kaydıy-la, Bakan tarafından farklı ana hizmet birimlerinden belirlene-cek en fazla dört Bakanlık temsilcisi, İçişleri, Bayındırlık ve İs-kan, Sanayi ve Ticaret, Kültür ve Turizm ile Çevre ve Orman Bakanlıklarının birer daimî temsilcisinden oluşmaktadır.

2 Proje başvuruları, bizzat başvuru sahibi veya vekili tara-fından ilgili İl Koordinatörlüğüne yapılmaktadır. Burada idari ve uygunluk kontrolleri gerçekleştirilen ve uygun olanlarına yerin-de kontroller uygulanan başvuru paketleri, tüm kontrol listele-ri, raporlar, dokümanlar vb. ile birlikte, seçme ve sözleşme im-zalanması için, TKDK Genel Merkezi’ne postalanır. TKDK Ge-nel Merkez’inde daha detay değerlendirmesi ve “proje seçimi-ne ilişkin sıralama kriterleri”ne göre puanlaması yapılan başvu-rulara destek verilmesi ile ilgili nihai karar, Proje Değerlendirme ve Seçim Komisyonu tarafından verilir. Destek verilmek üzere seçilen başvurular için, TKDK ve faydalanıcı arasında bir söz-leşme imzalanır ve daha sonra, projeler başvuru sahipleri tara-fından uygulanır. TKDK, projelere sözleşme öncesinde, uygu-lama sonrasında ve faydalanıcıya son ödeme tarihinden itiba-ren 5 yıl süresince yerinde kontroller uygular.

3 5648 sayılı Kanuna göre, İzleme Komitesi’nin başkanı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Müsteşarı olup, Komite-de Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, İçişleri, Maliye, Sanayi ve Ti-caret, Kültür ve Turizm ile Çevre ve Orman bakanlıkları, Dev-let Planlama Teşkilâtı ve Hazine Müsteşarlıkları ile Avrupa Bir-

veya finansman anlaşmalarının ilgili hükümleri-ne uygun olarak IPARD Programının uygulanma-sının etkililiği ve niteliği bakımından ikna olmalı-dır. Program hedeflerine ulaşılmasını sağlamak ve sağlanan yardımın etkinliğini artırmak amacıyla herhangi bir düzeltici tedbire ilişkin karar için bir kopyası NAO’ya gönderilmek üzere, Komisyon’a ve NIPAC’a önerilerde bulunur.

4.5. Akreditasyon

NAO, Ulusal Fon ve uygulama birimleri olan Yö-netim Otoritesi ve TKDK ile bunlara atfedilen gö-rev ve sorumluluklar yönetim ve kontrol sistemi-ni oluşturmaktadır. Bu yüzden, bu kurumlar ulusal akreditasyona ve Komisyon’un yetki devri prose-dürüne tabi olurlar ve akreditasyon kriterlerine uy-mak durumundadırlar. Merkezi olmayan yönetim sistemi içinde yer alan, ancak yönetim ve kontrol sistemine dahil olmayan diğer kurumlar, yönetim ve kontrol sisteminin ilk akreditasyonundan önce kurulurlar ve bunlar akreditasyon ve yetki devri kararına tabi olmazlar(Ulucan,2007,s.20-21).

Sadece akredite IPARD ajansı tarafından yapılan harcamalar eş-finansman kurallarına göre AB ta-rafından finanse edildiğinden, akreditasyon bir IPARD ajansı için hayati önemdedir. Yani, eğer IPARD ajansı akredite olma özelliğini yitirirse, AB artık bu ajansın desteklemeyi kabul ettiği pro-jeler için hibe desteği vermeyecek anlamına gel-mektedir.

IPARD ajansının akreditasyonu iki aşamada ger-çekleşmektedir. İlk aşamada CAO, NAO ve Ulu-sal Fon’un IPA kapsamındaki görevleri için ku-rumsal kapasitelerinin yeterli olup olmadığını de-ğerlendirmekte ve bu kurumlara akreditasyon ver-mektedir. CAO’nun, NAO ve Ulusal Fon’un akre-ditasyonunu gerçekleştirme, kapasitelerini değer-lendirme, izleme ve gerekirse akreditasyonu geri çekme veya erteleme yetkisi bulunmaktadır(Dıraor,2008,s.80). İkinci aşamada ise, CAO tarafın-dan akredite edilen NAO, Yönetim Otoritesi’ni ve IPARD ajansı olan TKDK’yı akredite eder. Her iki akreditasyon aşamasında da, bağımsız bir denetim

liği Genel Sekreterliği’nden en az genel müdür düzeyinde birer temsilci ile ilgili sivil toplum kuruluşlarından temsilciler yer al-maktadır. Komiteye, Başkan, Yönetim Otoritesi ve Avrupa Ko-misyonu temsilcileri istişarî düzeyde iştirak edebilir.


98 kuruluşu tarafından, akreditasyona tabi tüm kuru-luşların kurumsal kapasitelerinin ön değerlendir-mesi yapılır(Dıraor,2008,s.83).

Yönetim ve kontrol sistemini oluşturan yapıların ve seçilen IPARD tedbirlerinin akredite olabilme-si ve yetki devri kararı alabilmesi için, 15 Temmuz 2010’da yürürlüğe giren Sektörel Anlaşma Ek I’de belirtilen akreditasyon kriterlerine uyan, tüm iç usul kurallarının, kuruma ve personele ait sorum-lulukların net bir biçimde belirlendiği bir iç kont-rol sistemine ihtiyaç vardır(Ulucan,2007,61-62). Söz konusu akreditasyon kriterleri:

- İç kontrol ortamı,

- Planlama ve risk yönetimi,

- Kontrol faaliyetleri,

- Bilgi ve iletişim,

- İzleme faaliyetleridir(ResmiGazete,Sektörel Anlaşma, Sayı:27642, 15.7.2010, Ek I)

Komisyon’un ulusal akreditasyon kararını onayla-ması ve fonlarının kullanımına ilişkin yetki dev-rini gerçekleştirmesi, genel hatlarıyla aşağıdaki şartların tamamlanmış olmasına bağlıdır:

- IPARD fonlarının yönetiminde görev alacak tüm yapıların oluşturulmuş olması,

- Kurumlar ve birimler bazında çalışanların iş tanımlarının ve iş süreçlerinin net biçimde yazılı olarak tanımlandığı bir sistemin oluşturulması,

- Tüm kurumların süreçteki görevlerini yerine getirebilecek yeterli insan kaynağına, deneyime, teknik bilgiye ve ekipman donanımına sahip ol-ması,

- Kurumlar arası ve birimler arası (özellikle uy-gulama, ödeme ve iç denetim) görevler ayrılığının sağlanmış olması,

- Uygulama sürecinde çıkar çatışması riskinin önlenmesi(Dıraor,2008,s.86-87).

IPARD ajansının tüm kriterleri karşılamadı-ğı durumlarda ise geçici akreditasyon uygula-nır. Bu durum genellikle sistemin uygulama-ya konulduğu ilk yıllarda kullanılan bir çözüm

yoludur(Ulucan,2007,s.34). Bu konuda Sektörel Anlaşma’da şu ifade yer almaktadır: “Yönetim ve muhasebe sistemlerine ilişkin gerekli bir değişikli-ğin uygulanmasını geciktiren problemin ciddiyeti-ne bağlı olarak belirlenecek bir süre için geçici ulu-sal akreditasyon verilebilir.” Böyle bir geçici akre-ditasyonun öngörüldüğü durumlarda, akreditasyon kriterlerine özellikle iç kontrol ortamı, kontrol fa-aliyetleri ve izleme faaliyetleri bakımından yeterli uyum sağlanmış olmalıdır(ResmiGazete,Sektörel Anlaşma, Sayı:27642, 15.7.2010, Md.22).

Aynı durum, Komisyon tarafından verilen yö-netim yetkisinin devri kararı için de söz konu-sudur. Yönetim ve kontrol sistemine ilişkin yet-ki devri kararının, gerekli koşulların tam olarak sağlanamaması durumunda geçici olarak verile-bileceği hükmü de yine Sektörel Anlaşma’da yer almaktadır(Ulucan,2007,s.34).

Türkiye’de IPARD ajansı olan TKDK’nın akredi-tasyonuna yönelik olarak ajansın merkez ve taş-radaki organizasyonu tamamlanmış, akreditasyo-nu sağlayacak dokümanlar olan uygulama rehber-leri, iş tanımları, görev tanımları, iş akış şemala-rı, organizasyon şemaları ve her birime ait dokü-man formları hazırlanmıştır. 20 Temmuz 2010’da CAO, NAO ve Ulusal Fon’u akredite etmiş, 21 Temmuz 2010’da ise NAO, Yönetim Otoritesi ve TKDK’nin ulusal akreditasyonunu vermiştir. An-cak akreditasyon paketinde revizyon yapılması ne-deniyle, ulusal akreditasyon aşaması da tekrarlan-mıştır. Nihai olarak CAO, NAO ve Ulusal Fon’u 30.11.2010’da akredite etmiş ve NAO da TKDK ile Yönetim Otoritesi’ni 20.12.2010’da akredite etmiştir. Yetki devri için, AB Komisyonu Tarım ve Kırsal Kalkınma Genel Müdürlüğü (DG-AGRI- Directorate-General for Agriculture and Rural Development) denetçileri Aralık 2010’da, Ocak 2011’de, Nisan 2011’de ve Mayıs 2011’de olmak üzere dört ayrı ziyarette bulunmuştur. Bu ziya-retler ile IPARD için kurulan yönetim ve kontrol sisteminin etkinliği değerlendirilmiş, NAO, Ulu-sal Fon, Yönetim Otoritesi ve TKDK’nın çalışma kapasiteleri olumlu bulunmuştur. DG-AGRI’nin Komisyon’a Türkiye’ye yetki devri verilmesi için öneride bulunmasını takiben Avrupa Komisyonu 30.08.2011’de TKDK’ya yetki devrini vermiştir.

SONUÇ

AB’ye katılım süreci, AB standartlarına, politika-larına ve müktesebatına uyum sağlamayı gerek-



99tirdiğinden aday ülkeler için oldukça kapsamlı ve zorlu bir dönemi ifade etmektedir. AB, bu sürecin aday ülkeler açısından kolaylaştırılması ve destek-lenmesi amacıyla 2007-2013 dönemi içerisinde IPA aracılığı ile mali yardımlarda bulunmaktadır.

Aday ülke olması nedeniyle IPA’dan yararlanacak olan ülkemize 2007-2012 dönemi için 3,9 milyar Euro, diğer aday ülkelere ise 4,3 milyar Euro ayrıl-mıştır. Bir başka ifadeyle, Türkiye’ye ayrılan mik-tar IPA kaynaklarının %43,1’i kadardır.

Türkiye 1999 Helsinki Zirvesi ile aday ülke sta-tüsü kazanmasına karşın, aday ülkelerin yarar-lanmış olduğu SAPARD programı kapsamında yer alamamıştır. Bu nedenle 2007-2013 dönemin-de IPARD ile Türkiye, ilk kez AB kırsal kalkın-ma fonlarından yararlanmıştır. IPARD yapılanma-sının en etkin unsuru ise 2011 yılında Avrupa Ko-misyonu tarafından akredite edilmiş olan IPARD ajansı TKDK’dır. TKDK, akreditasyon sürecinin ardından birbirini takip eden 4 ayrı proje çağrısına çıkmıştır. Bu çağrılarda yapılan başvurular netice-sinde halihazırda, kırsal kalkınma fonlarından ya-rarlanmaya hak kazanmış ve uygulaması süren 4 proje bulunmaktadır. Türkiye’ye tahsis edilen kır-sal kalkınma fonlarından mümkün olduğunca ya-rarlanmak için yıl içerisinde birden çok proje çağ-rısına çıkılmaktadır.

MDA ülkelerinin SAPARD uygulaması sırasında yaşadıkları tecrübeler, iyi tasarlanmış ve yönetilen bir sistemin kırsal kalkınma fonlarının zamanında ve etkin şekilde kullanılabilmesi üzerinde ne de-rece etkili olduğunu göstermiştir. Polonya ve Ro-manya başta olmak üzere birçok aday ülkede, SA-PARD ajansının çok geç akredite olması ve uy-gulamaya gecikmeli başlanmış olması nedeniyle, planlanan tedbirlerin sadece bir kısmı uygulamaya geçirilebilmiştir. Bu gecikmeler fonların kullanım oranlarını büyük ölçüde etkilemiştir. Aynı sorun-lar, IPARD için de gündeme gelmiştir. TKDK per-sonel alım sürecini geç tamamladığı ve bu yüzden akreditasyona ilişkin dokümanların ve diğer yapı-lanmaların hazırlığı geciktiği için ulusal akreditas-yon aşamasına ancak 2010 yılında gelebilmiş, Av-rupa Komisyonu akreditasyonunu ise 2011 yılında alabilmiştir. N+3 kuralı gereği 2007 yılı için tahsis edilen fonlar 2011 yılı sonuna kadar kullanılabil-mektedir. Aksi takdirde kullanılmayan kısım Ko-

misyon tarafından geri alınacaktır.4

Tarımsal yapısı itibariyle Türkiye ile en çok ben-zetilen AB ülkesi olan Polonya’da iki ayrı akredi-te ödeme ajansı bulunmaktadır. Bu iki ajanstan biri devletin tarım müdahale programlarını yürütmek-te olan bir kurum iken, 2001 yılında ödeme ajansı olarak akredite edilmiş, diğeri ise SAPARD ajan-sı olarak kurulmuş ancak üyelik sonrasında öde-me ajansına dönüşmüştür. Türkiye’de de Polon-ya ile benzer şekilde, iki ayrı ödeme ajansının bu-lunmasının uygun olacağı görüşü öne çıkmakta-dır. Bu görüşü destekler şekilde, Toprak Mahsul-leri Ofisi’nin (TMO) yeniden yapılandırılarak hu-bubat ve çeltik veya tüm tarım ürünleri piyasala-rını düzenlemek amacıyla müdahale alımlarından ve ihracat geri ödemelerinden sorumlu, AB benze-ri ödeme ajansı yapısına dönüşmesine ilişkin bir beklenti bulunmaktadır. Bunun yanı sıra, akredi-te IPARD ajansının üyelik sonrası ödeme ajansına dönüşmesiyle de diğer ödeme ajansının yapılandı-rılması sağlanmış olacaktır.

KaynakçaAKIN, Semiha. “Avrupa Birliği’nde Kırsal Kalkınmaya Yönelik Mali Yardımlar, Değişimler ve Türkiye’nin Uyum Çalışmaları”, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi, So-syal Bilimler Enstitüsü, Ankara, 2008.

AYSU, Abdullah. Avrupa Birliği ve Tarım, Kalkedon Yayınları, İstanbul, 2006.

Başbakanlık Genelgesi, “Katılım Öncesi AB’den Sağlanacak Fonların Yönetimi”, Sayı: 2009/18, http://www.resmigazete.gov.tr/main.aspx?home=http://www.resmigazete.gov.tr/es-kiler/2009/12/20091204.htm&main=http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2009/12/200 91204.htm (25.02.2011).

CAN, Metin. “Avrupa Birliği Kırsal Kalkınma Programlarının Türkiye’nin Kırsal Kalkınması Açısından İncelenmesi: SA-PARD ve IPARD Örneği”, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Gaziosmanpaşa Üniversitesi, Fen Bilimleri Enstitüsü, Tokat, 2007.

Çevre ve Orman Bakanlığı IPA Koordinasyon ve Uygu-lama Merkezi, “IPA Programı”, http://www.ipa.gov.tr/v.aspx?&cID=18358c71-7492-4a87-b8d1-7ed939d6f13e&cM=1 (10.11.2010).

DIRAOR, Burcu Miraç. “Katılım Öncesi AB Fonları ve Kırsal Kalkınma, Fırsatlar, sorunlar ve Türkiye için Öneriler”, Uzmanlık

4 N+3 kuralına göre, bütçe taahhüdünün yapıldığı yıldan sonraki üçüncü yılın sonunda, ödemelerin kullanılmayan kısmı Komisyon tarafından geri alınır. Burada, önce 2007 yılı “n” ola-rak seçilmiş, ancak yaşanan gecikmelerden dolayı 2008 yılının “n” seçilmesi şeklinde bir değişiklik yapılmıştır.


100 Tezi, Devlet Planlama Teşkilatı, Ankara, 2008, http://ekutup.dpt.gov.tr/uztez/ (20.02.2011).

ELÇİ, Seda. “Avrupa Birliği Yapısal Fonları”, AB Uzmanlık Tezi, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Dış İlişkiler ve Avrupa Birliği Koor-dinasyon Dairesi Başkanlığı, Ankara, 2007, http://diabk.tarim.gov.tr/combinedseda.pdf (22.11.2010).

European Commission, Agriculture and Rural Development, “Financing the Common Agricultural Policy”, http://ec.europa.eu/agriculture/fin/index_en.htm (09.01.2011).

European Commission, Directorate-General for Agricul-ture, “Clearance of Accounts Procedure”, Brüksel, 2000, http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_en.pdf (25.01.2011).

European Commission, Fact Sheet, “EU Rural Development Policy 2007-2013”, 2008, http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/rurdev2007/2007_en.pdf (15.12.2010).

European Commission, Fact Sheet, “Managing the Agricultural Bugdet Wisely”, 2006, http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/2007_en.pdf (15.12.2010).

European Commission, “How IPA Works”, http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/ipa/works_en.htm (10.11.2010).

İktisadi Kalkınma Vakfı, Avrupa Birliği Müktesebatı ve Sek-tör Raporları, İKV Yayınları, No:210, Cem Ofset Matbaacılık, İstanbul, 2007.

KARATAŞ, Halil. “Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardımları”, T.C. Maliye Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Yayın No:2010/409, Ankara, 2010, http://www.sgb.gov.tr/Publications/Avrupa%20Birli%C4%9Fi%20Kat%C4%B1l%C4%B1m%20%C3%96ncesi%20Mali%20Yard%C4%B1mlar%C4%B1.pdf (22.11.2010).

Komisyon Tüzüğü, “Procedure for The Clearance of The Accounts of The EAGGF Guarantee Section”, No 1663/95, http://eur90lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31995R1663:EN:HTML (20.02.2011).

Merkezi Finans ve İhale Birimi, “Kıdemli Program Görevlileri için Program Yönetim Rehberi”, 2009, http://www.cfcu.gov.tr/SPOs/SPO_MG/PIM_TR.doc (10.02.2011).

Resmi Gazete, Sayı:27642, 15.07.2010, “Türkiye Cum-huriyeti Hükümeti ve Avrupa Komisyonu Arasında Türkiye Cumhuriyeti’ne Yönelik AB Mali Yardımına İlişkin İşbirliği ve Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA) Beşinci Bileşeni-Kırsal Kalkınma Bileşeni (IPARD) Kapsamındaki Yardımın Uygulanması İçin Kurallar Hakkında Anlaşma”,http://www.resmigazete.gov.tr/main.aspx?home=http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2010/07/20100715.htm&main=http://www.res-migazete.gov.tr/eskiler/2010/07/20100715.htm (20.02.2011).

Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, “Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı Bilgi Notu”, http://ipa.stb.gov.tr/KatilimOncesiMaliYardimAraci.aspx (03.11.2010).

Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Dış İlişkiler ve AB Koordinasyon Dairesi Başkanlığı, Entegre İdare ve Kontrol Sistemi, http://di-abk.tarim.gov.tr/IACS.mht (26.01.2011).

Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Katılım Öncesi Yardım Aracı Kırsal Kalkınma (IPARD) Programı (2007-2013), 2009, www.tkdk.gov.tr (11.02.2011).

Toprak Mahsulleri Ofisi, 27 AB Ülkesindeki Başlıca Ödeme Kurumları, http://www.tmo.gov.tr/Main.aspx?ID=99 (26.01.2011).

ULUCAN, Betül. “IPA Kırsal Kalkınma Ajansının Akreditasyonu”, AB Uzmanlık Tezi, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Dış İlişkiler ve Avrupa Birliği Koordinasyon Dairesi Başkanlığı, Ankara, 2007, http://diabk.tarim.gov.tr/Betül%20Ulucan-Uzmanlık%20tezi.pdf (01.02.2011).

YILDIZ, Fatih Feramuz. “Avrupa Birliği Yolunda Türkiye’de Ödeme Kuruluşlarının Yapılanması”, Avrupa Birliği Uzmanlık Tezi, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Dış İlişkiler ve Avrupa Birliği Koordinasyon Dairesi Başkanlığı, Ankara, 2005, http://diabk.tarim.gov.tr/fatihTEZ_web.pdf (15.01.2011).

YILDIZ, Fatih Feramuz ve Betül Ulucan, “Ödeme Kuruluşlarının Akreditasyonu ve Türkiye’de Yapılması Gerekenler”, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Türktarım Dergisi, Sayı: 167, Ankara, 2006, ss. 38-44, http://www.abuzmanlari.org.tr/web/docs/pdfs/makaleler/odeme_kuruluslarinin_akreditasyonu_ve_turki-yede_yapilmasi_gerekenler.pdf (20.01.2011)


avrupa birliği’nde tarımsal fonlar, Ödeme ajansları ve ...kisi.deu.edu.tr/hakan.ay/avrupa...

Documents