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APROXIMACIÓN GENERAL A LA POúnCA REGIONAL EN MÉXICO24

o menos interesante sustentado en hlcubraciones o ideas qlle pueden cambiarseunas por otras, gracias al arbitrio incontrolado del pensamiento humano".

Dado qlle el objeto del presente trabajo no precisa una teoría sobre la regiona-lización, tampoco requerimos llevar más adelante esta discusión. Simplementepodemos reconocer que la región es una unidad de análisis íltil para el estudio demuchos fenómenos sociales, cuya expresión territorial nos reslllta pertinente, de ahíque la tengamos como una categoría válida.

En un sentido estricto, podemos decir que región es la "distinción de una parterespecto de otras" en el marco de un territorio determinado (Sandoval F ., p. 32).A partir de este concepto, es posible considerar siempre elementos objetivos parala determinación de una región. El clima, la vegetación, el agua, una u otra actividadeconómica, resultan en algunos casos factores indispensables para lograr una claradistinción regional.

En lo que sí existe acuerdo es en el hecho de que, según el fin perseguido, esposible definir y determinar una región. Esto es, no resulta lo mismo una regióndclimitada para fines administrativos que para los de planificación económica. Losfactores considerados en la definición de una u otra son diferentes, sus límites ycaracterísticas son distintos.

Desde el punto de vista analítico se puede hablar de dos tipos de región:a] aquéllas donde existe una relativa homogeneidad referida a determinados

fenómenos ya sea físicos, culturales, demográficos, económicos, o de cualquier otrotipo, q\le permiten distinguir una parte del territorio de otra u otras; y

b] aquéllas donde transcurre una fuerte interacción social y económica o soncentros rectores en lo económico, lo político, lo cultural y 10 social con respecto aotras partes (regiones) del mismo territorio.

Al primer tipo de región señalada, se la denomina homogé1lea y al segundo, rI,oda~o tammén región polarizada o funcional.

De acllerdo con el Instituto Torcuato di TelIa, la delimitación de regioneshomogéneas se basa en la diferenciación de un territorio seglm ciertas característi-cas seleccionadas.

Ello centra el problema de la delimitación regional, en la elección de característicasa tomar en cuenta y en su ponderación. Tanto uno como otro aspecto dependerán,en definitiva, del análisis que se intente realizar. Así, por ejemplo, podl-án seleccio-narse como factores de homogeneidad el nivel del producto o el ingreso pe1.cápita,la estructura productiva, los recursos naturales, y otros elementos cuantificablesmediante ínclices cuya comparación permite el agrupamiento de unicladesespaciales elementales dentro de una misma área regional (citado por 'Stern,

1973, p. 17).

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APROXIMACIÓN GENERAL A lA POLtnCA REGIONAL EN MÉXICO26

Este ítltimo concepto lo define la Organización de las Naciones Unidas (o~u),de la sigtliente manera: "Se entiende por desarrollo regional al proceso que afectadeterminadas partes de un país, las cuales reciben el nombre de 'regiones' [...] Eldesarrollo regional, así entendido, forma parte del desarrollo general de la nación"

(ILPES, p. 19).El desarrollo regional, tanto como el desarrollo económico, debe entenderse

como un proceso de largo plazo en el cual la producción total de bienes y serviciosde la región -expresada en términos reales, es decir, corregidas las variaciones delos precios- aumenta de manera sostenida, permitiendo mejorar la distribución delingreso y elevar el nivel de vida de la población.

En estos términos, el desarrollo regional, además de llevar implícito el cre-cimiento económico, es decir, el simple aumento de la producción material,requiere modificar la distribución de la riqueza en favor de los asalariados. Ensíntesis, crecimiento económico a largo plazo y justicia distributiva son, entonces,los dos elementos hmdamentales del desarrollo regional, tanto como del desarrolloeconómico.

LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA REGIONAL MEXICANA

La república mexicana es un espacio territorial heterogéneo, no sólo en lo referentea la distribución de sus recursos naturales sino también con respecto a la maneracomo se asienta la población y se ha localizado y desarrollado la actividad económicaa lo largo de su historia.

A partir de los años cuarenta, los gobiernos .'emanados de la Revolución"inician la aplicación de políticas de desarrollo regional, uno d,e cuyos "propósitosperseguidos fue el de mitigar los problemas ocasionados por el desarrollo des}gualde las regiones, provocados, al menos en parte, por el mismo proceso económico"Qanetti Díaz, p. 851 ), lo cual significaba procurar elevar la eficacia del sistemaeconómico en su conjunto. Este objetivo central en la política de desarrollo regionalse persigue debido a razones diversas -aunque siempre relacionadas en el discursooficial-, tales como lograr una satisfactoria tasa de incremento en el crecimientoeconómico, mantener la estabilidad política, y alcanzar la justicia social.

Propósitos estrechamente vinculados a los anteriores, han sido también la redis-tribución o cambio en los patrones de asentamiento de la población y la localizaciónde la actividad económica en el territorio nacional; el Impulso al desarrollo de laszonas coste ras y fronterizas; mejorar los procedimientos e impacto de la asignaciónde recursos; abatir los niveles de desempleo y transformar la estructura productiva,promoviendo la inversión privada y gubernamental, esta última, sobre todo, eninfraestructura y me{!aproyectos de tipo productivo.

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28 APROXIMACIÓN GENERAL A LA POLÍTICA REGIONAL EN MÉXICO

y operacional que permitan afirmar la existencia de una política de desarrolloregional consistente.

Desde el punto de vista teórico, la política regional en México, como en la mayorparte de los países europeos y latinoamericanos, estuvo innuida de manera muyimportante por la llamada "teoría de los polos de crecimiento"; dicha innuenciasólo se perderá hastaJos años ochenta. El enfoque de esta teoría y los elementosque aportaba se consideraron, de manera generalizada, como la panacea para lasregiones relativamente atrasadas o de lento crecimiento y, aun para las de cierto

potencial productivo.El inicio de la política de desarrollo regional en México tuvo como punto de

partida las cuencas hidrológicas; esta política consideró la creación de la infraes-tructura necesaria para impulsar el crecimiento de la actividad económica. Seprocuró así la constnlcción de caminos, carreteras, fuentes de energía, sistemas deriego y c;:omunicación, así como la de diversos soportes materiales necesarios parala reproducción del capital y de la ftlerza de trabajo.

Más tarde, al inicio de la década de los setenta, se ponen en marcha programasde atención a zonas rurales marginadas, como el Programa de Inversiones Pílblicaspara el Desarrollo Rural (PIDER); se alientan macroproyectos tanto de polos dedesarrollo turístico como Cancún, o industriales como la siderílrgica Lázaro Cárde-nas-Las Truchas, en los límites de Michoacán y Guerrero; y cobra auge el programade impulso ala creación de parques y ciudades industriales, instrumento privilegia-do en la política de relocalización industrial fuera de las áreas tradicionales deconcentración; además se establecen las bases jurídicas para la intervención regllla-dora del aparato gllbernamental en el ámbito territorial.

De esta manera, es posible distinguir en la política de desarrollo regional, tresetapas diferenciadas con relación al proceso más general de acumulación de capital:

1] Pofiticas regionales dispersas, sin rasgos conceptuales y operacionales comu-nes, llevadas acabo durante las etapas del desarrollo expansivo e intensivo del

capitalismo (1940-1970).2] La política regional sustentada en la planeación surgida y aplicada en la etapa

de la acumulación monopólica estatal y privada, con dos momentos; uno referidoal énfasi~ en lo e~trictamente regional ( 1970-1975) y, el otro, donde lo urbano

adquiere mayor relevancia (1976 en adelante).3] El alejamiento del Estado de la actividad económica, y sobre todo su

propuesta desregulatoria, permite que la ocupación del territorio nacional sedetermine, de manera ftmdamental, por las necesidades de la inserción de laeconomía mexicana en la división internacional del trabajo y del capital extranjeroque busca los lugares más favorables, para participar del mayor mercado deconsumo del mundo, más que por las exigencias y necesidades del desarrollo~nhpr"nn rlP Mpvirn

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30 APROXIMACIÓN GENERAL ALA POLÍTICA REGIONAL EN MÉ-XICO

debidas, entre otras causas, a un desigual crecimiento económico, eran muyevidentes en 1970" (Granados Roldán, p. 45}.

Al iniciarse esta década, en materia alimentaria en ninguna de las cuatroregiones en que se dividía el país .'se logra en promedio la ingestión mínima denutrientes que la Organización Mundial de la Salud f~a en 2 500 calorías y 75 gramosde proteínas por persona al día" (éste y los siguientes datos, hasta indicar locontrario, se tomaron de Marcos Ernesto y Luis de Pablo, p. 182}. En materia devivienda, en el país se calculaba un déficit superior a 4.5 millones de unidades, esdecir, una tercera parte de la población carecía de una habitación adecuada.Respecto a la salud, apenas una tercera parte de los mexicanos recibía atenciónmédica institucionalizada y se localizaba el 89 por ciento en los centros urbanos yapenas 11 por ciento en el medio rural.

De la población urbana, el 42 por ciento contaba con seguridad social yúnicamente el 7 por ciento de quienes vivían en el medio rural se encontrabanprotegidos institucionalmente. Además, se estimaba que cerca de dos tercios de lapoblación económicamente activa tenía percepciones inferiores al salario mínimo.

Respecto de la distribución del ingreso, se calculaba que el 20 por ciento delestrato de familias con mayores ingresos concentraba el 62 por ciento de la riquezanacional; mientras que, en el otro extremo, el 20 por ciento del estrato de familiascon menores ingresos percibía apenas el 4 por ciento del ingreso nacional (AlejoFrancisco y Guillermo Barnes, p. 5 }.

Otros datos, expuestos en el cuadro 2, señalan que 20 por ciento de las familiascon mayores ingresos concentraba en 1970 el 56 por ciento del ingreso nacional.Pero lo dramático de los datos, oficiales por cierto, es observar cómo a pesar de losincrementos superiores en promedio anual al 6.5 por ciento, en el PIS la pobrezase acentuaba entre sectores cada vez más amplios de la sociedad mexicana. Así,mientrasAue en 1950 el 20 por ciento de las familias de menor ingreso obtenían e16.6por ciento del ingreso nacional; en 1963 esa proporción desciende a15.3 por cientoy para 1970 sólo consiguió el 3.8 por ciento del ingreso total de los mexicanos. Lascosas no paran ahí, pues para 1977 el 20 por ciento de las familias con mayores in-gresos concentraba el 60 por ciento del ingreso total, en tanto el 20 por ciento delos más pobres había disminuido su participación en el ingres<fa sólo 3.3 por ciento.

A lo largo de esta etapa que va de 1940 a 1970, la política regional tuvo comoprioridades el impulso al desarrollo de las zonas relativamente más atrasadas delpaís y detener el continuo y desmedido crecimiénto de la zona metropolitana de laciudad de México. Todo ello, sin embargo, resultó ineficaz y, lo que es peor,contraproducente, pues la concentració.n en la ciudad de México no sólo no sedetuvo sino que se acentuó. Adquirió nuevo dinamismo ya que, como concluyeGustavo Garza, se priorizó "el desarrollo industrial, sin importar la concentraciónespacial o el aumento de las desigtlaldades regionales, ni reparar en las futurasimplicaciones de estos fenómenos " ( Garza Villarreal, 1992b, p. 25 ).

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32 APROXIMACIÓN GENERAL A [A POLÍTICA REGIONAL EN MÉXICO

acenttló a fines de los sesenta. Al mismo tiempo, las desigtlaldades regionales no sepudieron corregir y en ciertos casos se agudizaron sin Temedio.

La política regional sllStentada en la Planeación ( 1970-19821

Para superar la situación de crisis que vivía el país a finales de la década de lossesenta, diagnosticada como "el agotamiento del modelo de crecimiento conest.'\bilidad", pero sobre todo al evidenciarse la insuficiencia de mecanismos espon-táneos de la economía para disminuir la pobreza y las desigualdades regionales quese convertían en obstáculos crecientes al proceso eficiente de acumulación delcapital, se fortalece la idea de la intervención del Estado en dos sentidos: modificarel patrón de asentamiento de la población, y estimular la actividad económicaregional. Esta opción se concretó en la

[...] idea de otorgar subsidios generalizados al ingreso y al consumo de la población;creación masiva de empleos en dependencias p{lblicas y entidades paraestatales, asícomo suministro altamente sltbsidiado por parte dcl Estado de satisfactores talcscomo alimentos, vivienda, agIta potable, gasolina, electricidad y transporte (Solís

Cámara, p. 10).

Durante el régimen de Luis Echeverría (1970-1976), se fortaleció la idea del desa-rrollo regional como una tarea de incumbencia casi exclusiva del gobierno federaly se consideró al gasto público como el instrumento más poderoso para lograr laredistribución de la población y la actividad económica en el territorio nacional.

A lo largo del primer lustro de la década de los setenta, se generó un ampliocorljunto de iniciativas en materia de asentamientos humanos, acompañadas demírltiples disposiciones legales y de la creación de nuevas entidades públicas: "Estosesflrerzos pueden calificarse en su conjunto como el primer intento a fondo delGobierno federal de institucionalizar la planeación urbana regional y de gestar unapolítica nacional en la materia" (Rébora, p. 1181).

Pero si bien en esos primeros cinco años de los setenta, el acento se puso en loregional, a partir de 1976, el último año del gobierno de Luis Echeverría,lo urbanocobra preeminencia.. Como resultado de ese cambio de orientación gubernamental,en 1976 se promulga la Ley General de Asentamientos Humanos y en 1977desaparecen la Comisión del Río Balsas y otros instrumentos de política regional,como las comisiones de Istmo de Tehuantepec y de la Penínswa de Baja California(Rébora, p. 1183, n. 14).

De esta manera, desde la segtmda mitad de los setenta e inicios de los ochenta,la política regional se empieza a identificar más-{) sencillamente a confundirse-conel propósito de la desconcentración t.~rrit.nri~1 (r~rhlrir "nl.,rp tn..1n 1" plpv"..1"

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APROXIMACIÓN GENERAL ALA POÚTICA REGIONAL EN MtxICO~

CUADRO 3

MÉXICO: SrruACIÓN ECONÓMICA EN EL SEXENIO DE MIGUEL DE LA MADRID (1982-1988)

Año PIBI Tasa de

injlaci6n

Tasa de

desemPleo

Saldo en la

balanza de pagos2

1982198319841985198619871988

-0.5

-5.3

3.5

2.7

4.2

1.4

98.880.859.263.7

105.8159.248.6

4.711.712.613.417.820.723.4

-318531013201.2328

9856924-7 127

1 Tasa de crecimiento.2 Miles de dólares.ruEN"!"FS: ortiz Wadgymar, p. 74, cuadro 5.1; y Guillermo Romo, pp. 79 y 98.

El sexenio de Miguel de la Madrid se puede caracterizar como el esfuerzo porusar el poder presidencial para reintroducir la viabilidad del sistema económico por lavía del neoliberalismo, modelo dominante en el ámbito internacional. En términosgenerales, esta corriente rechaza la tesis de una acción fuerte de los aparatosgubernamentales en el conjunto de la actividad económica; da prioridad alasvariables macroeconómicas y pretende alcanzar el equilibrio económico dejandoactuar libremente a las fuerzas del mercado. De esta manera, gracias a las recomen-daciones del Fondo Monetario Internacional, se recurrió, por ejemplo, a la deva-luación y no al control de cambios para defender la cada vez más reducida reservaintern4cional. La devaluación, a su vez, dada la estrecha dependencia de la econo-mía hacia el exterior apresuró la inflación y ésta, a su vez, deterioro aún más elpoder adquisitivo de los sueldos y salarios. A la inflación, la política económica delrégimen de Miguel de la Madrid agregó la contracción y, más tarde, la recesióneconómica. Inflación y estancamiento de la economía se hicieron un solo fenómenoque el régimen fue incapaz de enfrentar (véase cuadro 3).

En sus propios términos, sin embargo, la política de Miguel de la Madrid tuvoéxito: el Estado redujo su papel en la economía; la privatización de las empresaspúblicas y del conjunto de la economía avanzó rápidamente; y de una economíaaltamente protegida se pasó a una economía abierta gracias a la apresurada eindiscriminada apertura del mercado doméstico a las mercaderías y la inversiónextranjeras, todo ello con el propósito apenas disimulado de convertir al consumoy la inversión privados, tanto como al mercado externo, en el nuevo motor deldesarrollo.

El Estado se hizo obeso "aunque no más justo". Los neoliberales nroclaman p

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36 APROXIMACIÓN GENERAL ALA POLtrICA REGIONAL EN MÉXICO

CUADRO 4

MÉXICO: ALGUNOS INDICADORES DE LA ECONOMÍA NACIONAL (1982-1992'

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1.8

2.6

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3.6

2.6

-3.8

1.7

1.2

3.3

4.4

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54.2

63.0

55.0

52.4

77.6

76.2

58.0

46.3

41.2

36.7

31.4--

llncremento real anual del índice de precios al consumidor.2 Déficit fiscal del gobierno federal como porcentaje del PIS.3 Inversíón extl-anjera directa (saldo en millones de dólares).4 Número de empresas que permanecen en el sector público.5 Tasa anual de crecimiento del PIS.6 Deuda externa total como porcentaje del PIB.FUENTES: para la inflación: Banamex, Examen de la Situación Económica de México, diversos números. Parael resto: Nafinsa, México, una glnn opol1unidad paln inveJ1ir. 1993.

señaló que 13.6 millones de personas en México viven en condiciones de pobrezaextrema y otros 23.6 millones sólo cubren sus necesidades básicas. Esto es, 37millones 200 mil mexicanos (44.3 por ciento de la población total del país) sonabrumadoramente pobres (El Financiero, lunes 29 de octubre de 1993, p. 34).

La contención salarial, el desempleo crónico, la insuficiente creación de plazasde trabajo y loS despidos masivos ocasionados todos por la política modernizadoradel cambio estructu1-al y el adelgazamiento del Estado, son factores que inciden en elarraigamiento de la pobreza.

El control de la inflación no se ha traducido en una rectlperación del poderadquisitivo de los trabajadores. Al respecto, María de ia Luz Arriaga, de la Facultadde Economía de la UNAM, afirmó que "la política económica del actual régimennunca ha tenido como propósito la recuperación salarial. De diciembre de 1987 en quese firmó el primer pacto a la fecha [septiembre de 1993] el salario mínimo acumulóun deterioro de 32 por ciento, ya que sus incrementos han sido por debaj<.> de lainflación" (Lajornada, 19 de septiembre de 1993, p. 37).

El que haya existido crecimiento económico agrava más las cosas, pues sutendencia permite llegar a una conclusión, no por obvia menos dramática: alaumentar los ingresos totales. como resultado de los inc:rprnpntn~ pn pi PTR ~in

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