“Naravno da sam sretan ovdje! Ovdje je prekrasno! Posebno kada nema nikakvog drugog izbora.” – Sniježni leopard

Izdavač: Vanjskopolitička inicijativa BH (VPI BH) info@vpi.ba www.vpi.ba

Dizajn & Grafičko uređenje: PoetaPista Sarajevo www.poetapista.com

Štampa: Bemust Sarajevo

Tiraž: 500 kom.

Ovaj nezavisni izvještaj je pripre-mila Vanjskopolitička inicijativa BH uz finansijsku pomoć Side. Pogledi izneseni u njemu su stoga pogledi VPI-ja i ni u kojem sluča-ju ne oslikavaju poglede Side.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

6 S a d r ž a j

Uvod ........................................................................................................................................9

Glavni nalazi ..................................................................................................................... 13

Zaključci / preporuke ................................................................................................... 17

I poglavlje

Politička / ustavna struktura .................................................................................. 25

Uvod ..................................................................................................................................... 26

1. Sistemski problemi ................................................................................................. 28

A. Federalizam: pojašnjenje ............................................................................... 28

B. BiH: Hibrid različitih federalnih sistema ................................................. 29

C. Nadležnosti države kao taoci entiteta: kvalificirano glasanje, kvorum i opasnost od bojkota .......................................................................32

D. Nepostojanje kapaciteta države za primjenu ovlasti u oblastima dijeljenih nadležnosti .................................................................35

(i) Okvirni zakoni ..................................................................................................... 35

(ii) Formalni mehanizmi saradnje: ili kako ne sarađivati ........................ 39

2. Problemi implementacije ..................................................................................... 40

A. Politička i administrativna opstrukcija ................................................... 41

B. Nedostatak domaćih kapaciteta i zavisnost o međunarodnoj zajednici ..................................................................................42

C. Nedostatak jedinstvene politike međunarodne zajednice .............. 45

3. Tračak svjetlosti: primjeri uspješne izgradnje države .............................. 46

II poglavlje

Javna uprava .................................................................................................................... 49

1. Uvod ................................................................................................................................ 49

2. Reforma javne uprave u Bosni i Hercegovini: Kako se proces udaljio od gorućih prioriteta .............................................................................. 50

A. Reforma javne uprave: Kratak historijat ................................................. 50

B. Reforma državne službe ................................................................................. 51

C. Izgradnja kapaciteta, ili njezin nedostatak .......................................... 54

D. Funkcionalni pregledi ..................................................................................... 54

3. Strategija za reformu javne uprave ................................................................. 55

4. Elementi neophodni za djelotvornost i održivost reforme javne uprave ................................................................................................................ 57

A. Domaće političko vodstvo .............................................................................. 57

B. Podrška državne službe ................................................................................. 59

C. Zahtjevi javnosti ................................................................................................. 59

D. Norme ili vrijednosti: institucionalna promjena .................................. 60

E. Ponašanje donatora ......................................................................................... 60

7

III poglavlje

Raspodjela sredstava .................................................................................................. 63

1. Uvod: Fiskalni pluralizam u BiH, slaba država i fiskalno suvereni entiteti ....................................................................................................... 63

2. Finansiranje državnog nivoa u BiH ..................................................................... 64

3. Okvir prihoda u BiH ................................................................................................ 65

A. Javni prihodi u BiH: činjenice i statistički podaci ................................ 66

B. Javni rashodi u Bosni i Hercegovini .......................................................... 71

C. Direktni porezi .................................................................................................. 77

4. Zaključci ...................................................................................................................... 78

5. Preporuke ................................................................................................................... 79

IV poglavlje

Strukture upravljanja u BiH u kontekstu evropskih integracija ................ 83

1. Definiranje problema .............................................................................................. 83

2. Potpisivanje SSP-a: Proces .................................................................................... 84

3. Virtualno postupanje s posljedicama – šta je s uzrocima? ..................... 85

4. Instrument pretpristupne pomoći (IPA) i njegovi zahtjevi .......................86

A. IPA i NDP u kontekstu javnih finansija u BiH........................................... 86

B. Institucionalni zahtjevi za apsorpciju IPA fondova ............................ 86

5. Zaključak ..................................................................................................................... 89

6. Preporuke .................................................................................................................... 89

V poglavlje

Mišljenje javnosti .......................................................................................................... 91

1. Mišljenje o državi BiH .............................................................................................. 92

2. Mišljenja o procesu ustavnih promjena ........................................................... 95

Dodatak A

Entitetski sistemi raspodjele prihoda .................................................................. 99

Dodatak B

Direktni porezi ............................................................................................................. 103

Dodatak C

Činjenice o instrumentu pretpristupne pomoći (IPA) ................................. 105

Dodatak D

Skračenice ..................................................................................................................... 109

Uvod

Današnja Bosna i Hercegovina pati od akutnog oblika virtualne državnosti. Opasna zabluda i dalje utiče kako na domaće, tako i na međunarodne službenike, koji iz različitih razloga odbijaju shvatiti i priznati da su aneksi 4 i 7 Dejtonskoga mirovnog sporazuma blisko povezani – uspostavljanje i djelovanje dejtonske strukture upravljanja je bilo i bit će zavisno od međunarodne intervencije. Ured visokog pred-stavnika (OHR) udahnuo je život bh. državnim institucijama i, što je pomalo paradoksalno, na-stavlja biti uređaj za njihovo održavanje u živo-tu. Bosna i Hercegovina je sada došla do veoma važne prekretnice, kada njene političke elite ali i međunarodna zajednica moraju osigurati neke minimalne institucionalne garancije na osnovu kojih će država imati šanse da se bori za svoj opstanak.

Neće više biti dejtonskih i vašingtonskih pre-govora, ni diplomatskih okupljanja na visokom nivou pod okriljem i teškim pritiskom velikih sila. Bosna i Hercegovina ne predstavlja opa-snost po međunarodni mir i više se ne nalazi

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

10

visoko na listi međunarodnih prioriteta. Međutim, došlo je vrijeme da BiH postane važna svojim vlastitim politi-čarima. Oni koji računaju na neke skrivene planove i misle da će međunarodna zajednica transformirati BiH zbog osjećaja krivnje, frustracija ili zamora grdno se varaju.

Postojeći nefunkcionalni sistem, koji zavisi od intervencija međunarodne zajednice, može se učiniti operativni-jim i autonomnijim, ali samo ukoliko u BiH bude postojao dogovor da stabilan, minimalno autonoman i kredibi-lan državni nivo predstavlja razuman i poželjan zajednički cilj. Domaći politički lideri se, uz podršku međunarodne zajednice, moraju dogovoriti o minimalnom paketu ustavnih, pravnih i političkih mjera koje su neophodne da bi se državi BiH osigurao osnovni nivo autonomije i kredibiliteta prije nego što se OHR povuče iz zemlje. Ovaj pro-ces bi trebalo da se rukovodi sljedećim dvama principima:

1. Dati državi veću autonomiju u odnosu na druge nivoe vlasti:

u institucijama na državnom nivou ukinuti kvalificirani kvorum; ♦

ukinuti entitetsko glasanje o pitanjima koja su u isključivoj nadležnosti države; ♦

reducirati definiciju vitalnoga nacionalnog interesa; ♦

normalizirati nadležnosti Vijeća ministara BiH. ♦

2. Tamo gdje država i entiteti vertikalno dijele nadležnosti treba uspostaviti jasnu zakonodavnu hijerar-hiju i pojasniti ulogu svakoga pojedinačnog nivoa. Potrebno je također uspostaviti generalno pravilo po kojem država ima isključivu zakonodavnu vlast u pitanjima dijeljenih nadležnosti. Entiteti ostaju nadležni za primjenu zakona, ali više nemaju zakonodavne ovlasti u pitanjima iz dijeljenih nadležnosti. Pri tome se zadr-žava entitetsko glasanje u Zastupničkom domu Parlamentarne skupštine BiH o dijeljenim nadležnostima.

Cil jevi i pristup Cilj je ovog istraživanja da predstavi izvještaj o stanju reformi struktura upravljanja u BiH, posebno reformi veza-

nih za izgradnju države koje predstavljaju ključni dio poslijeratnog međunarodnog angažmana u BiH, i čija imple-mentacija (ili njezin nedostatak) utiče na sposobnost BiH da u potpunosti preuzme odgovornosti nakon zatvaranja OHR-a. Uprkos relativno velikom investiranom međunarodnom političkom kapitalu i sredstvima potrošenim na uspostavljanje novih državnih institucija, nedostaje nam odgovarajuća analiza uticaja ovih napora na konsolidaciju slabe dejtonske države i reformu raštrkane bosanskohercegovačke javne uprave. Djelimično zbog toga došli smo do tačke kada ni domaći ni međunarodni akteri izgleda ne znaju kako da izađu nakraj s ovim post-postkonfliktnim (ali još uvijek predtranzicijskim) sistemom. Ovo je posebno zabrinjavajuće zato što se BiH danas nalazi pred brojnim ra-skrsnicama, a izbor puta na tim raskrsnicama imat će ogroman uticaj na budućnost zemlje. S jedne strane, zatvaranje OHR-a je prolongirano, ali ipak neminovno. Potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) s Evrop-skom unijom je blizu – pod uvjetom da se postigne sporazum o reformi policije, a specijalni predstavnik Evropske unije (EU) čeka da preuzme prominentniju ulogu, koju tek treba definirati. Političke tenzije u zemlji i destabilizira-juće okruženje u regiji rezultirali su prolongiranjem mandata OHR-a, a političke podjele u zemlji, premda uglavnom retoričke, čini se da su na opasno visokom nivou. U ovakvom okruženju institucionalne i političke nesigurnosti ra-znim polemičkim debatama i kontradebatama veoma lako se skreće pažnja s realnosti svakodnevnog (ne)upravljanja zemljom. Predstojeći odlazak OHR-a trebalo bi, međutim, da isprovocira mnogo ozbiljnije diskusije o sposobnosti državnih struktura da u potpunosti preuzmu punu odgovornost za upravljanje zemljom.

Ured visokog predstavnika, prije svega, predstavlja instituciju koja je udahnula život državnim institucijama BiH i koja i dalje, na jedan ili drugi način, nastavlja djelovati kao uređaj za njihovo održavanje u životu. Kako se OHR priprema za odlazak, potrebno je napraviti jednu realnu i otvorenu procjenu kapaciteta bh. institucija da uprav-ljaju državom. Ovaj izvještaj se usredotočuje na pitanja koja su, ili bi trebala biti, od ključne važnosti za uobliča-vanje domaćih i međunarodnih politika, jer se BiH odvažila na potencijalno bolnu tranziciju iz postkonfliktnog kvaziprotektorata ka statusu zemlje kandidata koja može ući u pregovore s EU-om kao ozbiljan partner. I domaća i međunarodna publika se mora direktno i na vrijeme suočiti s realnošću neuspjeha funkcioniranja postojećih struktura upravljanja ako se želi napraviti pomak ka konsolidaciji države u kratkoročnom, odnosno srednjoročno-me vremenskom okviru. Ovo istraživanje procjenjuje u kojoj je mjeri država BiH preuzela ili je sposobna preuzeti vlasništvo nad procesom odlučivanja. Analizira se također kontinuirana uloga međunarodne zajednice u pogledu podržavanja državnih institucija kao i odnos snaga između državnih i entitetskih institucija, te drugih formalnih

11

Uvod

i neformalnih institucija koje dominiraju političkim životom u zemlji. Ovom analizom se došlo do nepristranog prikaza opsega koncepta “vlasništva” s veoma važnim zaključcima za kreiranje šireg koncepta reforme javne uprave.

Namjera je ovog izvještaja da otvori diskusiju o mjerama koje se moraju poduzeti kako bi se stvorio minimalno funkcionalan državni aparat u BiH prije odlaska OHR-a. Naš cilj je skromniji od većine drugih ciljeva. Pokušava-mo naći način da profunkcioniraju državne institucije koje su do sada uspostavljene. Usredotočujući se radije na realniji cilj stavljanja postojećeg sistema u funkciju nego da iznova crtamo unutrašnje i vanjske granice, smatramo da će bez hitnih reformi ove vrste šansa da BiH postane kredibilan kandidat za članstvo u EU ostati tek nerealan san. Naši nalazi pokazuju da će daljnji prijenos djelimičnih ili cjelokupnih ovlasti na državni nivo na osnovu kom-pleksnoga i nedjelotvornog dijeljenja nadležnosti samo dodatno naglasiti “virtualnu” prirodu države BiH. Jedini je izlaz iz ovoga ćorsokaka produbljivanje ovlasti kojima trenutno država raspolaže, djelimično ili u cijelosti, i uspo-stavljanje institucionalnih mehanizama koji će osigurati da država ima više prostora za manevar. Naš prijedlog je produbljivanje, a ne proširivanje odgovornosti države BiH.

Radije produblj ivanje nego proširivanje funkcija državnih instituci ja

Naši prijedlozi djeluju u granicama postojeće teritorijalne podjele BiH. Oni ne zahtijevaju, neophodno, ponov-no utvrđivanje entitetskih granica ni prebacivanje čitavih novih sektora na državnu razinu. Umjesto toga mi se usredotočujemo na mjere koje se moraju poduzeti u produbljivanju postojećih reformi do onog nivoa na kome država ima stvarne ovlasti i resurse za provođenje svojih obaveza kao i bilo koja druga centralna država u decentra-liziranom sistemu. Bilo dobro ili loše, vjerujemo da BiH nikada neće imati tako ogroman aparat koji će biti u stanju implementirati projekte “velike vlade” kao što su sveobuhvatni državni socijalni programi. Međutim, ono što može i mora imati jeste nadležnost da regulira i provede svoju skromnu listu ovlasti i da povede proces pridruživanja s EU-om na odgovarajući način. U suprotnom, sistem nema puno šansi za opstanak bez intervencija međunarodne zajednice. Smatramo da bi ove osnovne reforme bile politički prihvatljive biračkom tijelu u oba entiteta. Status quo ne odgovara nikome. Političari sebi više ne mogu priuštiti da politiku tretiraju igrom u kojoj je rezultat uvijek neriješen. Funkcionalan i djelotvoran državni aparat, koji garantira temeljne zaštite svim konstitutivnim narodi-ma, nije prijetnja, već zajednično dobro koje konstitutivnim narodima može ponuditi bolje usluge, pravedniju i efikasniju raspodjelu sredstava iz javnih fondova te savjetodavne, koordinacijske i mehanizme saradnje koji ujedno predstavljaju i preduvjet za funkcioniranje jedne tako kompleksne i višeslojne države kakva je Bosna i Hercegovina.

Ove preporuke se prvenstveno odnose na one organe vlasti koji odlučuju u našoj zemlji. Mnogi među njima uporno pričaju priču o domaćem vlasništvu i gorko se žale na konstantno miješanje međunarodne zajednice u poslove BiH. Istovremeno ti isti političari vode i predstavljaju sistem upravljanja koji se u domaćim, regionalnim i međunarodnim krugovima smatra nekakvom šalom (nekima smiješnom, a nekima neukusnom). Bilo kako bilo, međunarodna zajednica se zasitila BiH, a njen politički i finansijski interes u njoj polako presušuje. Političari u BiH se nalaze pred preuzimanjem još veće odgovornosti za upravljanje i, osim ako blokiranje sistema nije njihov cilj, potrebno je napraviti hitne sistemske promjene. Ove preporuke su upućene i dijelu međunarodne zajednice. Međunarodna zajednica je napravila, isforsirala i održala plan izgradnje države u BiH, posebno OHR. Naši nalazi ukazuju da sistem ovakav kakav je sada preživljava zahvaljujući međunarodnoj intevenciji. Ako međunarodna zajednica želi napraviti uspješnu predaju odgovornosti bh. vlastima, reforma postojećeg sistema je preduvjet. Ovo je potrebno imati na umu kod definiranja preostalih zadataka OHR-a i mandata budućeg Ureda specijalnog predstavnika EU-a. Također smatramo da su uvjeti koje je postavljala EU bili presudni za usvajanje legislative na državnom nivou. Da nije bilo detaljnih, preskriptivnih uvjeta, upitno je da li bi došlo do dobrovoljnog prenošenja nadležnosti s entiteta na državu. Sve dok postojeći sistem bude nezadovoljavajući, njegova reforma će nasta-viti insistirati na uvjetima i pomoći Evropske unije. Bosna i Hercegovina nije tek jedna od zemalja u tranziciji. Međunarodna zajednica ima obavezu, ali i izuzetno pragmatičan razlog da proces izgradnje države koji je započela dovede do zadovoljavajućega i funkcionalnog nivoa.

Prije svega, nastojali smo izbjeći promociju nerealnih rješenja za ustanovljene probleme. Bosna i Hercegovina boluje od mnogih “bolesti” kojih ima i u drugim zemljama u tranziciji i koje se mogu tretirati samo dugoročno i boljom integracijom u evropske strukture. Štaviše, u Evropi postoje brojni modeli upravljanja i bilo bi pogrešno tvrditi da postoji jedan centralizirani model koji bi se mogao transplantirati u BiH. Međutim, ova studija izlaže osnovne probleme u BiH koji proizilaze iz nedostatka političke volje i lošeg institucionalnog uređenja, a koji se mogu i moraju riješiti ako se želi da ovaj protektorat izraste u održivu suverenu državu.

1. Državnim institucijama u BiH nedostaje nezavisnost

koju uživaju centralne vlade u drugim decentraliziranim državama, te stoga nije u stanju izvršavati svoje osnovne funkcije: (a) mogućnost etnoteritorijanog veta na dr-žavnom nivou popraćena (b) kompliciranom podjelom ovlasti između države i entiteta, čija funkcionalnost zavisi od visokog stupnja saradnje, ozbiljno ograničavaju spo-sobnost državnih institucija da izvršavaju svoje funkcije.

2.Broj državnih institucija koje izvršavaju isključive

nadležnosti je veoma mali. U drugim oblastima izgradnja državnog nivoa je općenito nametnula prenošenje samo djelimičnih ovlasti na državni nivo, zadržavajući slože-ni sistem podijeljenih nadležnosti čije djelovanje zavisi o dobroj volji brojnih i različitih nivoa vlasti. U ovim oblastima država najčešće ostaje ozbiljno marginalizirana. Premda država ima ulogu u pogledu utvrđivanja politika, posebno u pogledu međuentitetske usklađenosti stan-darda i postupanja u skladu s međunarodnim obavezama, entiteti i dalje imaju zakonodavnu moć kada su u pitanju sve podijeljene nadležnosti i vrlo često zanemaruju ili pak podrivaju obaveze propisane državnim zakonom.

Glavni nalazi

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

14

3. Vrlo je malo konsultacija, koordinacije i saradnje između različitih

nivoa vlasti kad su u pitanju pojedini sektori ili širi problemi veza-ni za interresorno planiranje i strategije (npr. evropska integracija). Zapravo, informacije se vrlo često namjerno zadržavaju. Ova opstruk-cija je i politička i administrativna, a nepoštivanje autoriteta države je prisutno u oba entiteta.

4.Državne institucije su najdjelotvornije u onim oblastima u kojima

imaju isključivu nadležnost, odnosno gdje je potreba za saradnjom s entitetskim nivoom svedena na minimum i ako međunarodni napori nisu usredotočeni samo na usvajanje legislative već i na kreaciju pla-nova provedbe, uz međunarodnu podršku za srednjoročni institucio-nalni razvoj.

5. Nasuprot tome, tamo gdje država propisuje zakone (okvirni za-

koni), a entiteti zadržavaju ovlasti za donošenje i provedbu zakona, državna legislativa se poštuje vrlo malo ili nimalo, osim kada je pri-mjena uvjetovana agresivnom međunarodnom intervencijom. Slično tome, tamo gdje je koordinacija ili saradnja s entitetima ugrađena u državni institucionalni dizajn, rezultat je, u najboljem slučaju, nedje-lotvornost ili, u najgorem slučaju, neprovodivost zbog nemogućnosti usaglašavanja odluke između dva nivoa.

6.Veći dio poslijeratnog procesa izgradnje državnog nivoa u BiH

temelji se na principu “institucionalnog raslojavanja”, koji omoguća-va koegzistenciju prijeratnih, ratnih i poslijeratnih institucija čije se ovlasti i mandati ozbiljno preklapaju. Da bi mogla funkcionirati, ova mreža isprepletenih i uzajamno zavisnih organa vlasti zahtijeva visok stupanj političke volje i konsenzus, te relativno sofisticiranu držav-nu službu (upravu) sposobnu da upravlja delikatnim međuvladinim odnosima i institucijama.

7. U odsustvu bilo kojeg od ovih kriterija u BiH međunarodna zajed-

nica je bila vezivno tkivo koje je ovaj sistem, koliko-toliko, održalo kao cjelinu.

8. Općenito, ni međunarodni službenici ni domaći političari nisu

uspjeli shvatiti ili su pak odlučili ignorirati činjenicu da je funkcional-na javna uprava kritičan segment procesa izgradnje države. Shodno tome, brojni napori u pogledu reforme javne uprave u BiH su propali, ne ispunivši uvjete zadane planom izgradnje države.

15

Glavni

nalazi

9.Reforma javne uprave u BiH nema političku podršku i nije uspjela

ojačati državne institucije. Nastojanja u okviru reforme javne uprave nisu se pozabavila akutnim problemima uprave kao što su neadekvat-ni ljudski resursi, preklapanje nadležnosti, nepostojanje koordinacije unutar i između različitih nivoa vlasti, značajno odsustvo kompromi-sne, kooperativne kulture upravljanja i zajedničkoga političkog djelo-vanja kod upošljavanja državnih službenika i rukovođenja državnom službom, što produbljuje “etnički” jaz unutar javne uprave.

10.Kao takav, nepromijenjeni status quo u javnoj upravi ozbiljno naru-

šava funkcionalnost i kredibilitet državnih institucija.

11.Postojeći fiskalni ustroj u BiH odražava, ali i pogoršava probleme

složene i nedjelotvorne strukture upravljanja. Bez odgovarajuće reforme fiskalnog sistema proces izgradnje države može ostati samo djelimično uspješan.

12.Fiskalni sistem karakteriziraju sljedeći nedostaci:

Država nema ovlasti za preraspodjelu, te zbog toga ne može ♦

promovirati ujednačeniji razvoj unutar države kao cjeline.Formalni fiskalni koordinacijski mehanizmi su nepotpuni, a u ♦

praksi postoji malo ili nimalo formalne koordinacije između različitih nivoa vlasti.Postoji fiskalni disparitet kao i preklapanja fiskalnih odgovor- ♦

nosti.Nedjelotvorni sistem direktnog oporezivanja nije usklađen u ♦

čitavoj zemlji, a rezultat toga su brojni nedostaci poreznih za-kona, te slabo ubiranje prihoda na svim nivoima. Ministarstvo finansija nema dovoljno kapaciteta. ♦

Javni sektor primjenjuje različite računovodstvene metode, što ♦

otežava analizu javnog sektora i njegovih učinaka na ekonomiju.

13.U nedostatku domaće političke volje i institucionalnih koordinacij-

skih mehanizama, međunarodna zajednica je ta koja održava neodrži-vi sistem javnih finansija u životu. Kako se uloga međunarodne zajed-nice smanjuje, makroekonomska stabilnost u BiH će biti dovedena u pitanje ako se barem domaći kapaciteti za koordinaciju i provedbu fiskalne politike značajno ne ojačaju.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

16

14.Srednji nivo vlasti u BiH (entiteti, kantoni i Distrikt Brčko) ubi-

re najveće prihode, jer njegove funkcije zahtijevaju najviše rashoda (obrazovanje, policija i sudstvo). Ove funkcije postaju još skuplje kada se uzme u obzir da se upravljanje i provedba ovih funkcija provodi za-sebno na svakom nivou vlasti, s vrlo malo koordinacije i ne uzimajući u obzir mogućnost udruživanja resursa u interesu efikasnosti.

15.Ostvarivanje bh. ambicije pridruživanja EU-u zavisi o djelova-

nju kooperativnih mehanizama upravljanja, posebno ako se visoki tehnički uvjeti EU-a imaju provesti širom zemlje. Na osnovu dosa-dašnjeg iskustva – bez značajnih strukturalnih promjena ovaj cilj će ostati nedostižan.

Zaključci / preporuke

Izgradnja virtualne države?

Dvanaest godina nakon Vašingtonskog spora-zuma i jedanaest godina od potpisivanja Dej-tonskoga mirovnog sporazuma, BiH i njeni stanovnici još uvijek su taoci glomazne struktu-re upravljanja u kojoj brojni nivoi vlasti imaju i zakonodavne i izvršne ovlasti i koju opslužuju hiljade državnih službenika, što uglavnom rade odvojeni jedni od drugih. Sistem je gloma-zan, nedjelotvoran, skup i ograničen ustavnim odredbama koje sprečavaju funkcioniranje zajedničke vlade na državnom nivou umjesto da je omoguće. Nedavni pokušaji izmjene ustav-nog okvira BiH bili su usmjereni na otklanjanje ovih nedostataka. Nažalost, ti pokušaji ne samo da su propali već su i istaknuli neke od slabosti svojstvenih postojećem sistemu, uključujući i činjenicu da se mnogi ljudi u BiH ne identifici-raju s državom i da se još uvijek nisu pomirili s dejtonskom verzijom državnosti – iz razloga koji su unitarističke ili separatističke prirode.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

18

Ova studija se nastoji vratiti korak nazad i preispitati način na koji je građena država od Daytona naovamo kao i institucionalno naslijeđe koje je iza toga procesa ostalo. Pronašli smo institucionalni paradoks u srcu samog siste-ma. S jedne strane, broj državnih institucija je narastao do te mjere koja se 1995. nije mogla zamisliti, ali, s druge strane, način na koji je sistem izgrađen učinio je da funkcije sistema budu predmetom političke nagodbe i taoci stalnoga nedostatka političke volje. Ovakav sistem je nefunkcionalan i nepodnošljiv. Njegove namjere i efekti su paradoksalni. Sistem nagrađuje one koji konstantno opstruiraju i odbijaju saradnju. Međunarodni sponzori države održavaju ovaj sistem u životu, nadzirući proces izgradnje ove u mnogim aspektima virtualne države. Jedno od centralnih pitanja studije jeste da li je moguće osigurati “minimalnu državnost”1 koja bi, u najmanju ruku, osigurala nepovratnost dosadašnjeg procesa izgradnje države.

Vakum vlasništvaBosna i Hercegovina se ne može svrstati u kategoriju vlasničkih društava.2 U njoj politička elita ne kontrolira

sadašnjost niti se pokazala spremnom i sposobnom omogućiti da BiH postane vlasničkim društvom u bližoj bu-dućnosti. Umjesto toga u proteklih deset godina vlasništvo je bilo u rukama međunarodne zajednice.3 Domaće institucije nemaju kapaciteta da prate dinamiku reformi koje je nametnula međunarodna zajednica. U odsustvu funkcionalnih domaćih institucija, OHR je postao i zamjena i sponzor slabe državne birokratije. Insistirajući na usvajanju velikog broja reformi, ali pri tome ne uviđajući da se u mnogim oblastima te reforme nisu instituciona-lizirale u značajnom smislu, OHR je kreirao institucionalnu iluziju i umanjio vrijednost pojma “vlasništva”. Ovaj zamišljeni ili virtualni uspjeh u pogledu izgradnje države koristio se da bi se opravdali zahtjevi za smanjenje ovlasti visokog predstavnika i za prebacivanje svih odgovornosti na domaće institucije. Na ovaj način se ignorira kritični nedostatak institucionalnih kapaciteta i održivosti u današnjoj BiH, kao i činjenica da bi bilo kakav iznenadni prije-nos procesa reformi na domaće institucije mogao prouzrokovati birokratsku imploziju.

Kapaciteti za apsorpciju vlasništva Mađunarodna krizna grupa (ICG) izjavila je u augustu 2002. godine da “BiH još uvijek nije kompetentna država,

a kamoli država koja inspirira ili uživa lojalnost svih svojih građana…”4 Nacionalizam je i dalje dominantna snaga, koja ujedno predstavlja i “glavnu prepreku za uvođenje i konsolidaciju demokratije”.5 Na ovaj način se stvara zača-rani krug u kojem se funkcije već nestabilne države dodatno opstruiraju insistiranjem na principu etničke pripad-nosti. Percepcije javnosti prikupljene ovim istraživanjem ukazuju da je “institucionalizacija etničke podijeljenosti na državnom nivou“6 mnogo jača od osjećaja pripadnosti jednoj državi ili pak zajedničkoga državnog identiteta, tako da se “gotovo svaki aspekt državne uprave posmatra kroz prizmu etničke pripadnosti”.7

Zloupotreba ustavnih mehanizama kreiranih u cilju osiguravanja pravedne etničke zastupljenosti u državnim institucijama pretvara su u etnički imperativ gdje nacionalne, a često i nacionalističke pripadnosti dominiraju javnom upravom. Na ovaj način se stvarala nova kasta Bošnjaka, Hrvata i Srba koji su podobni za ključne pozicije u državnoj službi, a koja isključuje one koji su odlučili da se ne priklone etničkim centrima političke moći. Zloupo-treba ustavnih principa etničke zastupljenosti i podizanje politike upošljavanja na pijedestal doktrine doprinijeli su imploziji funkcija u javnoj upravi na državnom nivou, što je Bruxelles ocijenio “nezrelošću domaćih institucija“.8

Centralni argument ove studije jeste da se reforma javne uprave ne može posmatrati izolirano kao benigni tehno-kratski proces. Naprotiv, radi se o visokopolitičkom projektu za čiji je uspjeh neophodna posvećenost i zalaganje i

1 Klotzle, Kurt. “Međunarodne strategije u krhkim državama: Širenje izbora sredstava?”, CAP Policy Analysis, mart 2006., str.19

2 Možemo kazati da je vlasničko društvo ono društvo čija je elita sposobna da donese strateške odluke kao odgovor na društvene probleme, koja je odgovorna za te odluke ali i nezavisna od vanjskih uticaja u fazi planiranja i čije aktivnosti kreiraju ili održavaju slobodno i prosperitetno društvo pojedinaca.

3 Vanjskopolitička inicijativa, Politička analiza, “Aritmetika neodgovornosti”, Sarajevo, juna 2005.

4 Međunarodna krizna grupa, Bosanska alijansa za (male) promjene, Izvještaj za Balkan br. 132, 2. august 2002., www.crisisweb.org/projects/balkans/bosnia/re-ports/A400725_02082002.pdf, p. 15

5 Heiler, Johannes, “Institucije, građansko društvo i nacionalizam u kontekstu demokratske konsolidacije – Izgledi za demokratiju u Bosni i Hercegovini”, str. 5

6 Marko, Joseph, “Postkonfliktna obnova kroz izgradnju države i nacije: Slučaj Bosna i Hercegovina”, Studija o evropskoj raznolikosti i autonomiji, april 2004., str. 9

7 Ibid.

8 Izvještaj o napretku u 16 prioritetnih oblasti iz Izvještaja Evropske komisije za Vijeće ministara Evropske unije o provodljivosti pregovora o Sporazumu o stabi-lizaciji i pridruživanju između BiH i EU-a.

19

Zaključci /

preporuke

međunarodnih aktera i bosanskohercegovačkih političara. Ovo vrijedi za reforme u bilo kojoj zemlji, a posebno u BiH gdje su smanjenje administracije i koncentracija resursa isprepleteni s pitanjem etničke pripadnosti i teritori-jalne autonomije. Dijelom zbog ovih razloga su stvaranje formalne strategije za reformu javne uprave dosta dugo ignorirali i ostavljali postrani ne samo bh. političari već i važni igrači međunarodne zajednice.

Nepostojanje koordinacije Ova studija će nastojati pokazati da BiH predstavlja sistem koji je nefunkcionalan i kojim se ne može upravljati,

velikim dijelom zbog toga što ne postoji koordinacija i zajednička vizija procesa izgradnje države ni na domaćem ni na međunarodnom nivou. Usredotočit ćemo se na tri glavna elementa neophodna za izgradnju odgovarajućih struktura upravljanja u BiH – politički, finansijski i upravni. Umjesto da se stvara osnova za strategiju integrirane države, ovi elementi su “izmijenjeni“ u različitim pravcima, bez mnogo veze jednih s drugima. Napori poduzeti da bi se povećale ovlasti države uglavnom nisu bili popraćeni naporima na izgradnji komplementarnoga fiskalnog i finansijskog okvira. Naprotiv, znatan dio ovlasti i javnih fondova ostao je koncentriran na srednjim nivoima vlasti. Isto tako, napori u pogledu reforme javne uprave nisu osmišljeni na način da budu nadopuna procesu izgradnje države, već s nejasnim ciljem da se postojeći sistem, koji je nefunkcionalan i kojim je veoma teško upravljati, učini što “profesionalnijim i odgovornijim“.

Četvrti faktor, koji može poslužiti kao okvir za izgradnju koherentnijeg institucionalnog sistema jeste proces stabilizacije i pridruživanja EU-u, koji je u zahtjeve već ugradio mnoge državne karakteristike. Međutim, kao što će ova studija pokušati pokazati, odsustvo koordinacije i konzistentnosti između različitih tokova reformi također utiče i na ovaj proces.

BiHFiskalni

okvir

Sporazum o stabilizaciji i

pridruživanju

Izgradnjadržave

Reforma javne uprave

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

20

Definiranje principa za promjenu Sistem upravljanja u današnjoj BiH dodjeljuje isključive i podijeljene nadležnosti državi i entitetima. Kombinaci-

ja sistema, sama po sebi, ne predstavlja problem, premda je u sistem ugrađena izvjesna neefikasnost i preklapanje u pogledu nadležnosti. Ono što je veoma problematično i što je u postojećem obliku neodrživo jeste:

1. što kontinuirano funkcioniranje državnih institucija i izvršenje isključivih nadležnosti države mogu biti oz-biljno narušeni neophodnim entitetskim i kvorumom zasnovanom na konstitutivnosti naroda te entitetskom glasanju;

2. što su nadležnosti koje dijele država i entiteti uređene na takav način da ne postoje adekvatni mehanizmi koji bi osigurali da entiteti postupaju u skladu s državnom ili zajedničkom politikom.

Da bi sistem funkcionirao nakon odlaska OHR-a, potrebno je napraviti hitnu promjenu prvog uvjeta. Štaviše, da bi BiH napredovala prema integracijama u EU, odnosno da bi država bila sposobna, u najmanju ruku, uspostaviti standarde i osigurati da te standarde slijede i niži nivoi vlasti, ona mora imati supremaciju i ovlasti za punu proved-bu zakona. Iskustvo nam govori da se ove stvari ne mogu prepustiti neformalnoj saradnji i koordinaciji u BiH.

U tom smislu svi međunarodni i domaći napori bi se trebali usredotočiti na produbljivanje, a ne na proširivanje reformi usmjerenih na izgradnju države. Ovo rješenje nudi politički kompromis koji bi trebalo da bude prihvatljiv pragmatičnim bh. političarima: jača, efikasnija država s ograničenim brojem nadležnosti može egzistirati uporedo s entitetima, i čak doprinijeti funkcioniranju entiteta.

Međutim, ako skromni i uravnoteženi argumenti predstavljeni u ovom izvještaju ne uvjere nepovjerljive bosan-skohercegovačke političare u prijeku potrebu za promjenom, međunarodna podrška Bosni i Hercegovini, koja je sklona da ovu misiju proglasi okončanom, mora insistirati – uvjetovanjem i strateškim korištenjem finansijskih poticaja i sankcija - na vraćanje suverenosti BiH kroz kompromisna rješenja: entiteti mogu biti sigurni samo uz sigurnu državu. Država Bosna i Hercegovina je danas daleko od sigurnoga.

2. Posebne mjere

I. Ustavne / upravl jačke strukture

1. OdlučivanjeOrganizirati parlamentarni proces u duhu promjena predloženih u aprilu 2006.: ♦

- Promijeniti ili ukinuti kvalificirani kvorum. - Regulirati da Dom naroda razmatra samo pitanja vitalnoga nacionalnog interesa. - Ukinuti ili reducirati slučajeve za koje je potrebno entitetsko glasanje u Zastupničkom domu, napri-

mjer, primjenjivati entitetsko glasanje samo za pitanja iz podijeljenih nadležnosti države i entiteta (vidi ispod).

Prenijeti zakonodavne odgovornosti vezane za podijeljene ovlasti na državu, a na entitetskom nivou zadržati ♦

većinu nadležnosti vezanih za provedbu zakona. U ovim zakonodavnim pitanjima mehanizmi entitetskog glasanja bi se zadržali u Zastupničkom domu. Normalizirati funkcioniranje Vijeća ministara, ukinuti uvjete za kvorum i dati mu klasične izvršne ovlasti i ♦

koordinacijske funkcije koje imaju centri vlasti u federalnim državama.

2. NadležnostiPreispitati postojeću raspodjelu nadležnosti, sa sljedećim ciljevima:

Pojasniti odgovornosti države i entiteta. ♦

Gdje je moguće, nastojati razdvojiti nadležnosti, smanjujući međuzavisnost koja je prisutna među različitim ♦

nivoima vlasti i smanjujući potrebu za vertikalnom saradnjom.

21

Zaključci /

preporuke

Tamo gdje se nadležnosti ne mogu razdvojiti i gdje je neophodna saradnja (npr. u oblastima koje će biti ♦

podložne uvjetima evropskih integracija) uspostaviti mehanizme izvršenja (vidi ispod), kao i tijela u kojima će saradnja biti obavezna, a ne povremena i dobrovoljna. U svim oblastima jasno definirati hijerarhiju zakonodavnih, izvršnih i provedbenih ovlasti između države i ♦

entiteta. 3. Izvršenje

Preispitati mehanizme izvršenja i razmotriti pravne, administrativne i finansijske alate koji su državi neo- ♦

phodni za osiguravanje primjene državnih zakona i politike u oblastima gdje su zakonodavne i provedbene ovlasti dijeljene s drugim nivoima vlasti. Ove opcije podrazumijevaju:

- da država direktno regulira pitanja iz podijeljenih nadležnosti (uz mogućnost zadržavanja entitetskog glasanja u Zastupničkom domu, vidi gore); entiteti zadržavaju odgovornost u pogledu provedbe;

- klauzula ustavne supremacije konkretno definira da državni zakon ima supremaciju nad nekonzisten-tnom entitetskom legislativom;

- pravosudni i upravni mehanizmi prate i provode državne odluke, uključujući i Ustavni sud BiH; - da mehanizmi fiskalnog federalizma, koji jačaju državne ovlasti, mogu uvjetovati transfere na druge

nivoe vlasti u cilju promocije provedbe državnih odluka.

II. Javna upravaStrategiju reforme javne uprave valjalo bi preraditi tako da se identificiraju područja hitnog djelovanja.

1. Poboljšati kapacitete za upravljanje administracijom Konsolidirati postojeći niz službi u vladinim centrima u jedinstvene strukture koje će pružati ključne ♦

usluge državnom i entitetskim premijerima i drugim resornim ministrima. Dati prioritet odgovarajućem dugoročnom i godišnjem planiranju, izradi i procjeni politika, uključujući i procjenu uticaja propisa, nadzor i evaluaciju.Razviti i regulirati metode koordinacije i saradnje između državne i entitetskih vlada, s posebnim osvrtom na ♦

sektore koji zahtijevaju visoki stepen saradnje između države i entiteta tokom procesa pridruživanja EU-u.Razviti i regulirati mehanizme za redovne horizontalne konsultacije unutar Vijeća ministara i mehanizme ♦

konsultacije vlada na svim nivoima. Uspostaviti “bazu” ili jedinicu unutar svakoga resornog ministarstva koja će imati jasno definiranu odgovor- ♦

nost (pravno i institucionalno priznata) za politiku, strateško planiranje, nadzor i evaluaciju i koja će pred-stavljati ključnog partnera vladinim centrima u pogledu horizontalne koordinacije unutar Vijeća ministara, kao i vertikalne koordinacije s ministarstvima na nižim nivoima. Ove jedince bi trebale biti smještene na relativno visokim pozicijama u internoj strukturi ministarstva, možda pri kabinetu sekretara ministarstva.Razviti kapacitete kako bi se osiguralo da jedinice za planiranje i budžet sarađuju i da je proces planiranja i ♦

izrade budžeta u skladu s datim vremenskim rokovima i utvrđenim zahtjevima. Ovaj proces bi trebalo da se odvija tokom cijele godine.Razviti kapacitete za prenošenje generalnih prioriteta vlade u politiku ministarstava i rangiranje ciljeva ♦

usaglašenih na nivou vlade.

2. Podići državnu službu na profesionalni nivo

Razviti detaljan paket smjernica i preporuka kojim će se rukovoditi proces regrutacije državnih službenika ♦

za mjesta u novouspostavljenim jedinicama za kreiranje politike i planiranje pri ministarstvima s ciljem angažiranja visokokvalificiranih osoba koje su sposobne ubrzati promjene; proučiti na koji način se ove po-zicije mogu učiniti privlačnim i konkurentnim.U saradnji s uredima za reviziju razviti jedinstven sistem provođenja revizije učinka širom sektora državne ♦

službe.Osmisliti programe obuke za više rukovodioce državne službe u cilju promocije menadžerskih vještina kao ♦

što su planiranje i koordinacija, liderstvo, kapaciteti za provedbu promjena, upravljanje ljudskim resursima.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

22

Po okončanju interne obuke otvoriti ponovni konkurs za sva radna mjesta sekretara ministarstava i ♦

pomoćnike ministara. Revidirati budžet u cilju povećanja plaća i uvođenja stimulativnih povišica kako bi paket naknade za rad ♦

privukao i zadržao kvalitetne kadrove u javnoj službi.Ojačati kapacitete za upravljanje ljudskim resursima u svim institucijama kako bi se osiguralo pravovremeno ♦

i efikasno planiranje upravljanja ljudskim resursima.Preispitati odredbe koje potiču na mobilnost državnih službenika između državnoga i entitetskog nivoa. ♦

Nastaviti pružanje tehničke podrške agencijama državne službe. ♦

3. Donijeti i provesti jedinstveni zakon o upravnom postupku, što bi osiguralo jedinstvene standarde službe širom zemlje

Razviti harmonizirane upravne postupke usvajanjem jedinstvenog zakona o upravnim postupcima BiH u ♦

cilju uspostavljanja transparentne i odgovorne upravne prakse.

4. Dugoročne mjere kojima će se postići da cjelokupno okruženje pruži svesrdniju podrš-ku reformi javne uprave

Osigurati da reforma javne uprave bude blisko povezana s planom i programom uključivanja BiH u evropske ♦

integracije, te da se ova dva procesa uzajamno nadopunjuju.Poboljšati parlamentarni nadzor nad reformom javne uprave. ♦

Poboljšati zahtjev korisnika za efikasnijom i odgovornijom javnom upravom. ♦

Za donatore: Osigurati da donatori i drugi međunarodni akteri ne potkopavaju dugoročnu reformu javne ♦

uprave. - Integrirati međunarodne projekte u planove domaćih institucija i vezati donatorsku pomoć za budžete

domaćih institucija, čime bi se i odgovornost domaćih institucija za uspješnost međunarodnih proje-kata značajno uvećala.

- Preispitati da li opći pristup razvoju i aktivnosti koje se odvijaju širom sektora potkopavaju napore reforme javne uprave.

- U odredbi koja regulira tehničku pomoć prioritet treba dati angažiranju međunarodnih konsultanata koji imaju iskustva u radu s kompleksnim ustavnim okruženjima sličnim ovome u BiH.

- Preispitati programski pristup reformi javne uprave, posebno u svjetlu prebacivanja s pojedinačnih donatorskih projekata na jedan fond koji podržava više donatora.

- Održavati duge vremenske okvire i ugovoriti aranžmane dugoročnog finansiranja.

III. Javne finansije

1. Uspostaviti odjeljenje za fiskalnu politiku pri Ministarstvu finansija i trezora BiH S obzirom na to da se Upravni odbor Uprave za indirektno oporezivanje pokazao neefikasnim mehanizmom za

ostvarivanje političkog konsenzusa, predlaže se da se odgovornost za indirektno oporezivanje i raspodjelu prihoda prenese na Ministarstvo finansija i trezora BiH.

Kako se njegove aktivnosti i zadaci prirodno uklapaju u strukturu Ministarstva finansija i s obzirom da ove funk-cije već postoje na državnom nivou, predlažemo da se Odjeljenje za makroekonomsku analizu, zajedno sa svim svojim aktivnostima i osobljem, prebaci u ministarstvo, stvarajući tako jezgru odjeljenja za fiskalnu politiku, odno-sno makroekonomsku analizu.

2. Uspostaviti jaku vertikalnu koordinaciju preko Fiskalnog vijeća Predlažemo da se aktivnosti Fiskalnog vijeća usredotoče na ograničen broj kritičnih područja, posebno funkcije

koje će predstavljati međunarodnu obavezu nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Sve dru-ge funkcije bi trebalo, u mjeri u kojoj je to moguće, prenijeti na Ministarstvo finansija i trezora BiH.

23

Zaključci /

preporuke

3. Suočiti se sa pitanjem direktnog oporezivanja Postoje dva alternativna metoda kojima se može prići ovom ozbiljnom problemu. Prvi, nešto radikalniji pri-

jedlog, podrazumijeva da se odlučivanje o politici direktnog oporezivanja prenese na državni nivo, osiguravajući jedinstveno zakonsko rješenje za direktne poreze na državnom nivou. Imajući na umu uspjeh koji je ostvaren stva-ranjem jedinstvene uprave za ubiranje indirektnih poreza, realno je pretpostaviti da bi jedinstvena uprava također mogla ostvariti bolje rezultate u pogledu ubiranja direktnih poreza.

Drugo rješenje podrazumijeva uspostavu jakih mehanizama za usaglašavanje politike direktnog oporezivanja između entiteta.

4. Staviti “sredinu” na dijetu Četrnaeset zasebnih uprava obavlja vrlo skupe funkcije u BiH (policija, obrazovanje i sudstvo). Shodno tome,

racionalizacija troškova srednjeg nivoa vlasti neće biti moguća ako se zajedničke nadležnosti u ovim oblastima ne prenesu na druge nivoe vlasti.

IV. Reforma struktura upravl janja u ci l ju ispunjavanja uvjeta za integraciju u Evropsku uniju

Usvojiti nacrt ustavnog amandmana predloženog u aprilu 2006. godine kojim se državi BiH daju zakono- ♦

davne ovlasti za ispunjavanje uvjeta za integracije u EU. Usvajanje ovog amandmana treba posmatrati kao preduvjet za nastavak procesa stabilizacije i pridruživanja. Obezbijediti odgovarajuća finansijska sredstva iz BiH za provedbu Nacionalnog razvojnog plana (NRP) ♦

koji će dopuniti Nacionalni fond za instrument pretpristupne pomoći (IPA). Otvoriti budžetsku stavku u budžetu BiH za ova sredstva.Ovlastiti (ako je potrebno kroz ustavni amandman) Nacionalni fond i fond sa sredstvima iz budžeta BiH da ♦

upravljaju finansijskom podrškom namijenjenom provedbi projekata koji su sufinansirani iz IPA fondova, a koji mogu biti usmjereni na područja u kojima država i niži nivoi imaju podijeljene ovlasti (transport, poljo-privreda, obrazovanje, nauka). Ovlastiti Ministarstvo finansija i trezora da preuzme neophodne ovlasti i kapacitete kako bi pružilo adekvat- ♦

nu podršku u ovom procesu. Izgraditi političku volju i institucionalne mehanizme neophodne za integraciju u EU, definirajući maksi- ♦

malne izvršne ovlasti entiteta i minimalne izvršne ovlasti države BiH, uzimajući u obzir princip supsidijarnos-ti za djelotvornu implementaciju acquis communautaire-a (pravne stečevine EU-a).

“Pregovori su bili veoma teški, vrlo deli-katni i na kraju smo dobili kompromis, i to ne truli i bolesni već jedan ozbiljan kompromis u kome je krajnji efekat da nije narušen entitet-ski poredak BiH. Poboljšana je funkcionalnost institucija BiH, utvrđena je normalna interakcija između države i entiteta. Srpski narod, kao i svi ostali narodi, ima jednako pravo upravljanja BiH. Ako doprinosimo poboljšanju funkcionalnosti BiH, to ne znači da uništavamo RS. Ne mislim da ćemo slabljenjem institucija BiH učiniti nešto što će biti pozitivno po RS, već naprotiv, to bi bilo kontraproduktivno i dovelo bi na dnevni red pitanje, posebno u međunarodnim krugovima, da li je ustavni poredak BiH smetnja regionalnoj stabilnosti.“ (Dragan Čavić, bivši predsjednik RS-a i lider SDS-a, opisuje pregovore o ustavnim promjenama 2006. godine u intervjuu za Nezavi-sne Novine, 7. april 2006.)

Politička / ustavna struktura

I poglavlje

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

26

Uvod“Sasvim je jasno da se ovlasti države Bosne i Hercegovine ne mogu porediti s ovlastima koje uživaju evropske save-

zne države kao što su Švicarska, Belgija, Austrija, Njemačka ili Rusija. U tim zemljama zakonodavne ovlasti su uglav-nom koncentrirane na federalnom nivou. Postoji veoma jaka federalna izvršna vlast, a finansijski resursi se uglavnom kontroliraju na federalnom nivou, dok federalni sudovi osiguravaju poštivanje federalnih zakona. Ništa od ovoga se, međutim, ne može primijeniti na BiH.“ (Evropska komisija za demokratiju kroz pravo - Venecijanska komisija - Mišlje-nje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlastima visokog predstavnika, Venecija, 11. marta 2005.)

Bosanskohercegovačka centralna vlast ne radi ni u čijem interesu. Uprkos značajnim međunarodnim investici-jama u poslijeratnu “izgradnju države“, ravnoteža snaga se pomjerila tek marginalno u korist države BiH, kojoj i dalje nedostaju osnovne razine autonomije, ovlasti i kredibilitet. Političari iz oba entiteta ignoriraju i potkopavaju postojeću državu. Političari iz Federacije BiH je smatraju privremenim sistemom, koji jedva da zavređuje njihovu pažnju i koji će, prije ili kasnije, biti zamijenjen “normalnom“ jedinstvenom evropskom državom, sa srednjim nivo-om vlasti organiziranom po funkcionalnim linijama. Njihove kolege u RS-u na postojeću državu gledaju kao na tek malu prepreku na putu ka njihovim autonomističkim ambicijama, koja se vrlo lako marginalizira i podriva. Po nji-ma, međunarodna zajednica se odlučila krenuti linijom manjeg otpora, ostavljajući teritorijalni integritet entiteta netaknutim, ali im postepeno oduzima dio ovlasti i prenosi ih na državu. U praksi, prednost ove postepene izgrad-nje države je bila u tome što je omogućila državi da stekne neke “normalne“ funkcije države bez insistiranja na poli-tički nemogućim, odnosno eksplicitnim ustavnim promjenama. Zauzvrat su ionako slabe dejtonske strukture sada postale nestabilni temelji na kojima nesigurno sjedi čitav niz državnih institucija. Najslabije državne institucije su one koje dijele ovlasti s entitetima. Većina ih je zapravo rezultat političkog kompromisa, a izgrađene su na osnovu kompleksnog sistema nejasno podijeljenih odgovornosti koje se nerijetko preklapaju i ovlaštenja koja dozvoljavaju državi, entitetima i drugim institucijama da koegzistiraju i da se preklapaju bez jasne hijerarhije. Sistem državne uprave jedva funkcionira, uz velike međunarodne pritiske, a bez njih mu prijeti opasnost od potpune paralize. Ova država ne može ispuniti ni postojeće međunarodne obaveze postavljene pred nju, a kamoli preuzeti buduće obave-ze prema EU-u i NATO-u.

Ovo poglavlje ispituje nedostatke postojećeg sistema uprave i identificira gdje i kako sistem zavisi od međuna-rodnih intervencija, odnosno u kojim oblastima je potrebno pokrenuti reforme prije odlaska OHR-a. Pretpostav-ljamo da je politička volja u BiH oskudna, uz prisutan nedostatak usredotočenja na institucionalne reforme koje se moraju pokrenuti u cilju promocije učešća političara iz oba entiteta i svih konstitutivnih naroda u zajedničkoj vlasti na državnom nivou.

Izgradnja države: kratka historija

Sistem upravljanja uspostavljen u Daytonu je dio mirovnog paketa čija je očigledna i neporeciva prednost bila zaustavljanje oružanog sukoba. Nekolicina je, međutim, vjerovala da će država koju su predvidjeli moći funkcio-nirati. Dayton je uspostavio sistem vlasti na državnom nivou koji nije zamišljen da uspostavi jaku ili djelotvornu vladu, već da spriječi većinu da odlučuje nauštrb drugih grupa. “U Ustavu BiH inkorporirane su mnoge odredbe koje osiguravaju zaštitu interesa konstitutivnih naroda… Zahvaljujući kombiniranim učincima ovih odredbi, us-postavljanje efikasne vlade je veoma teško, ako ne i nemoguće. Do sada je sistem, manje-više, funkcionirao zahva-ljujući vrhovnoj ulozi visokog predstavnika. Ova uloga, međutim, nije održiva.” 9 Dobro je poznato, također, da je trenutna nefunkcionalnost državne vlade direktni ili indirektni rezultat nepostojanja političke volje. Bez adekvatne političke volje u oba entiteta kompleksni sistem vertikalne i horizontale podjele vlasti u BiH osuđen je na propast. U poslijeratnoj BiH bilo je izuzetno teško postići politički sporazum i saradnju, a izgradnja države je oblikovana političkim kompromisom. Ovo djelimično objašnjava nastanak kompliciranog sistema uprave u kojem su nadlež-nosti formalno prenesene na državu, a u stvarnosti se nalaze negdje drugdje. Entitetima je dozvoljeno da zadrže svoje nadležnosti i finansijsku kontrolu, dok se država proširila uglavnom na papiru.

Međunarodni napori su bili usmjereni ka klasičnim postkonfliktnim mjerama u ranim danima implementacije Dejtonskog sporazuma, uključujući stabilizaciju vojne situacije i obnovu oštećene infrastrukture. Politička energija je bila usmjerena na napore da se političari iz oba entiteta privole da barem prisustvuju sjednicama državnih in-

9 Mišljenje o ustavnom problemu u Bosni i Hercegovina i ovlastima visokog predstavnika, Evropska komisija za demokratiju kroz pravo (Venecijanska komisija), Venecija, 11. marta 2005., str. 9

27

I poglavlje

Politička /

ustavna

struktura

stitucija, međutim, opstrukcija državnih institucija se suočila s nekolicinom stvarnih međunarodnih prijetnji koje nisu bile ni političke ni finansijske. Napori usmjereni na reintegraciju podijeljene populacije u BiH putem ekonom-ske reforme i, naprimjer, reforme nacionalistički obojenih medija suočili su se s konstantnim opstrukcijama, što je na kraju dovelo Vijeće za provedbu mira (PIC) do uvođenja tzv. Bonskih ovlasti visokog predstavnika. Ove ovlasti su inicijalno korištene za propisivanje i uvođenje osnovnih elementa državotvornosti (zajedničke valute, registracij-ske tablice, pasoši), čije je usvajanje bilo zaustavljeno političkim ćorsokakom. Izgradnja države kroz institucional-nu izgradnju na državnom nivou počela je u maju 2000. godine Deklaracijom Vijeća za provedbu mira, koja je po-zivala na jačanje državnih institucija, uključujući uvođenje vlastitih kapaciteta za ubiranje prihoda i državni trezor, restrukturiranje javnih preduzeća i državnu regulaciju sistema; uspostavljanje stručne i sposobne javne uprave na državnom nivou; uspostavljanje državnog suda koji će se baviti preispitivanjem izvršnih odluka te mjere za otva-ranje jedinstvenoga ekonomskog prostora. Mnoge od ovih mjera su bile sadržane u Mapi puta Evropske unije kao uvjeti za integracije u EU. U praksi se Mapa puta pokazala slabim instrumentom, te je visoki predstavnik interveni-rao u nekoliko navrata zbog političke opstrukcije i u konačnici nametnuo zakone u skladu s kojim su uspostavljene brojne državne agencije i institucije obuhvaćene Deklaracijom Vijeća za provedbu mira iz 2000. godine.

Ashdown i saglasnost Evrope

S mandatom Paddyja Ashdowna kao visokog predstavnika izgradnja države je zakoračila u novu eru, posebno u dva ključna aspekta. Prvo, odgovornosti koje su u nadležnosti centralne vlade u drugim zemljama, a koje su od Daytona pod čvrstom kontrolom entiteta BiH (odbrana, ubiranje prihoda, obavještajne službe) trebale bi se pre-nijeti na državni nivo. Prethodne reforme usmjerene na izgradnju države temeljile su se na postojećim (ali nereali-ziranim) ustavnim nadležnostima BiH. Ashdownov plan i program izgradnje države zahtijevao je eksplicitno pre-nošenje nadležnosti s entiteta na državu u brojnim oblastima (de facto ako ne i de jure ustavne promjene). Druga veća promjena u metodologiji izgradnje države tokom Ashdownovog mandata je bilo prebacivanje odgovornosti za usvajanje državne legislative s visokog predstavnika na vlasti BiH. Ova promjena – da visoki predstavnik više ne nameće reforme, već ih usvajaju domaća tijela – desila se iz dva razloga. Prvo, OHR je na mnoge neophodne promjene gledao kao na stvari koje izlaze iz dejtonskog okvira, jer je nadležnosti trebalo prenijeti s entiteta na drža-vu, i samim tim visoki predstavnik nije imao ovlasti da bilo šta nametne u tom pogledu. Drugo, Ashdown je kazao da on neće nametati uvjete koji su već obuhvaćeni procesom stabilizacije i pridruživanja EU-u. Iako su Ashdown i njegov prethodnik nametnuli mnoge mjere u Mapi puta EU-a, Evropska unija je podržala Ashdownov pristup i izjavila da je on u skladu s uvjetima Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), te da vlasti BiH same moraju donijeti zakone i ispuniti uvjete. NATO je slijedio isti ovaj pristup kod usvajanja i implementacije uvjeta za član-stvo u Partnerstvu za mir (Pf P). Kombinacija “povlačenja“ Brisela i značajnog “guranja“ OHR-a, koji je pregovarao i inicirao reforme i nastavio prijetiti (pojedincima, političkim strankama i entitetskim strukturama) eksplicitnim ili implicitnim sankcijama pokazala se veoma djelotvornom za osiguravanje formalnog učešća domaćih aktera u reformama neophodnim za potpisivanje SSP-a i članstvo u Partnerstvu za mir.

U svakom slučaju, usvajanje mnogih od ovih reformi predstavljalo je značajno dostignuće. Entiteti su formalno ustupili državi svoje nadležnosti u osjetljivim oblastima, što se samo nekoliko mjeseci prije usvajanja smatralo nemogućim. Međutim, cijena za formalno ustupanje nadležnosti bila je veoma visoka. Sljedeća poglavlja će opisati slabosti sistema upravljanja na državnom nivou koje su nastale od Daytona, sistemske propuste i probleme imple-mentacije, uključujući i situacije u kojima je međunarodna zajednica potkopala reforme izgradnje države koje je sama sponzorirala.

Zavisna država BiH

Mnogo toga je rečeno i napisano o nefunkcionalnim aspektima dejtonskog Ustava BiH. Naša zemlja se kon-stantno poredi s drugim evropskim državama i uvijek se utvrđuje kao različita od svih drugih. Mi ovdje nećemo porediti BiH s drugim jedinstvenim državama u kojima postoji male ili beznačajne nacionalne ili etničke podjele. Umjesto toga napravit ćemo pravedniju usporedbu s drugim državama koje su podijeljene po federalnim ili “kon-socijativnim” linijama, često odražavajući nacionalne ili etničke podjele. Čak i ova usporedba ukazuje da sistem vla-sti u BiH nije nalik nijednoj drugoj uporednoj evropskoj državi. Uprkos činjenici da je u proteklih dvanaest godina preuzela brojne nadležnosti, centralna vlada BiH ima vrlo malo sličnosti čak i sa centralnim vladama u federalnim ili decentraliziranim državama. Ona ostaje hendikepirana (a) slabim izvršnim organima, (b) parlamentarnim pro-cesom odlučivanja u kojem postoji više slabih tačaka, uključujući i de facto pravo entiteta da se miješaju u državne

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

28

stvari, (c) ograničenim nadležnostima koje se često dijele s drugim nivoima vlasti bez jasne hijerarhije funkcija ili kapaciteta za izvršenje na državnom nivou, (d) javnom upravom neadekvatnog kvantiteta i kvaliteta te (e) konstan-tnim oslanjanjem na međunarodnu intervenciju u svakodnevnom upravljanju.

Nedostaci procedura odlučivanja na državnom nivou dobro su poznati. Nije pretjerano kazati da je ustav države dogovoren u Daytonu uspostavio procedure koje su osmišljene da spriječe državnu vlast, a ne da je omoguće. Drža-vom upravlja slab izvršni i zakonodavni proces u kojem predstavnici što ih imenuju entiteti ili oni koji su im lojalni (što se manje-više ravna prema konstitutivnim narodima) efektivno koriste pravo veta. U odsustvu političkog kon-senzusa o osnovnim pitanjima upravljanja, visoki predstavnici, jedan za drugim, intervenirali su kako bi deblokirali sistem. Ustavne promjene predložene u aprilu 2006. godine bile su u jednoj mjeri usmjerene ka pojednostavljiva-nju procesa odlučivanja. Mi, međutim, smatramo da ukoliko se zahtjevi za kvalificiranim kvorumom i glasanjem u Vijeću ministara i državnom parlamentu ne promijene, proces odlučivanja u BiH se može dovesti do zastoja na osnovu unilateralnih odluka jednog od entiteta, odnosno konstitutivnih naroda. Isto tako smatramo da su napo-ri na izgradnji države od Daytona naovamo podijelili nadležnosti između države i drugih nivoa vlasti na veoma neodrživ i nefunkcionalan način. Uzevši u obzir značajne opstrukcije, izgradnja države je za sobom povlačila samo djelimično prenošenje sektora i nadležnosti na centralni nivo, ostavljajući složeni sistem podijeljenih ovlasti čije djelovanje zavisi od dobre volje različitih slojeva vlasti. Ne postoji jasna hijerarhija organa odlučivanja, što je re-zultiralo nedjelotvornim i kompliciranim sistemom u kojem većina državnih institucija ima samo virtualnu ulogu. Virtualna država proizvodi virtualnu politiku. Bez značajnijih nadležnosti i izvršnih ovlasti, političari iz oba entite-ta tobože ignoriraju državu i nastavljaju koristiti niže nivoe vlasti i druge neformalne institucije kao svoja politička uporišta i arenu za stvarne političke pregovore i djelovanja. Postoji nekoliko mehanizama ili inicijativa za zatvara-nje političke “elite“ u sistem. U prisustvu kontinuirane političke opstrukcije i indiferentnosti, slaba i fragmentirana državna javna uprava nema baš puno izgleda. Ona je slabo opremljena za obavljanje osnovnih funkcija upravljanja, podijeljena po etničko-političkim linijama i jedva uspijeva osigurati formalni integritet državnih institucija.

Vođenje politike i uprave u BiH nikada neće nalikovati praksi u centraliziranijim, funkcionalnim demokratija-ma. U složenom postkonfliktnom okruženju, u kojem postoji vrlo malo povjerenja i moćni poddržavni entiteti a u njima ugrađene garancije za sve grupe na centralnom nivou, politika će se uvijek radije baviti ostvarivanjem ba-lansa između grupa i postizanjem rješenja koja se temelje na sporazumima među grupama i kompromisima nego na ekonomiji i kriterijima efikasnosti. Međutim, problem u današnjoj državi ne leži u činjenici da su ishodi javne politike na državnom nivou manji od optimalnih. Trenutno postoji vrlo malo motivacije za političke lidere da uče-stvuju i vode politiku u državnim institucijama na sadržajan način. Institucije države BiH jednostavno nemaju ni ovlasti ni autonomije da prisile političare da ih shvate ozbiljno. Konačno, institucije koje predstavnici nižih nivoa vlasti (ili oni koji su im lojalni) mogu potkopati do tačke potpune paralize ne predstavljaju ozbiljan forum za vo-đenje politike. Ova situacija je omogućena institucionalnim dizajnom (sistemskim problemom) u kojem državna vlast i parlament mogu biti potpuno paralizirani entitetskim bojkotom, odnosno bojkotom konstitutivnih naroda, a proces odlučivanja blokiran glasanjem o državnim stvarima.

1. Sistemski problemi

A. Federal izam: pojašnjenje Postoje nesuglasice u vezi s upotrebom pojma “federalni“ uz BiH, uglavnom zbog pretpostavki uvriježenih u

BiH u vezi sa statusom federalnih jedinica unutar savezne države. S jedne strane političkog spektra federalizam je kritiziran kao neprimjenjiv u BiH zato što podrazumijeva da su federalne jedinice nezavisne i da u krajnjoj liniji imaju pravo na otcjepljenje. Ovakva interpretacija vodi porijeklo iz Ustava Jugoslavije koji je garantirao pravo na samoodređenje i otcjepljenje. U suštini, pravo na unilateralnu secesiju ne postoji u većini federalnih uređenja, niti takvo pravo postoji u međunarodnom pravu. Entitetski lideri su sumnjičavi u vezi s upotrebom pojma federalizam iz sasvim suprotnih razloga: oni smatraju da upotreba toga pojma u kontekstu BiH potkopava autonomiju entiteta, pretpostavljajući da su podređeni hijerarhijskom federalnom centru. Nastranu ovi politički i terminološki argu-menti, mi smatramo da, u praksi, današnja BiH manifestira mnoge karakteristike federalne države. Federalne leće, prema tome, predstavljaju sasvim odgovarajuće sredstvo putem kojeg se mogu (1) ispitati načini na koje su nad-

I poglavlje

Politička /

ustavna

struktura

29

ležnosti podijeljene između države BiH i entiteta od Daytona naovamo i (2) istražiti institucionalne mehanizme za funkcionalniju podjelu vlasti u BiH. Dejtonski sporazum je uspostavio krajnje slabu federalnu strukturu (koja naginje ka konfederalnoj). Napori na izgradnji države su se otada nastojali nadograditi na ovu strukturu jačanjem centralne vlasti. Zapravo, ovaj proces je (a) propustio da zajedničkim institucijama dodijeli nadležnosti i sredstva izvršenja koja su tipična za federalne centre i (b) podijelio ovlasti između države i entiteta bez djelotvornih meha-nizama putem kojih bi proveli usvojenu politiku i promovirali saradnju. Iskustva iz drugih federalnih sistema mogu dati samo pozitivni doprinos reformi struktura upravljanja u BiH.

B. BiH: Hibrid razl ičitih federalnih sistemaPostoje dva idealna tipa federalizma: koordinirani ili dualni sistemi, gdje federalni nivo i federalne jedinice imaju

i provode zasebne odgovornosti, uglavnom nezavisno jedni od drugih, i kooperativni sistemi, gdje su odgovornosti podijeljene između federalnog centra i federalnih jedinica. Njemačka se često spominje kao najbliži primjer koo-perativnog federalizma. Većina nadležnosti u njemačkom sistemu je dijeljena. Centralna država donosi zakone, a države – “lander“ – odgovorne su za njihovu implementaciju. Nedostatak zakonodavne moći državama se kom-penzira putem njihovog jačeg učešća u federalnom procesu odlučivanja, posebno u gornjem domu federalnog parlamenta. Podijeljene nadležnosti su popraćene podijeljenim sistemom oporezivanja u kojem federalna vlada i federalne jedinice dijele najznačajnije porezne prihode, a sredstva se alociraju između država na način da se podrže siromašnije države. S druge strane, Sjedinjene Američke Države (SAD) najbliže odražavaju dualni ili koordinirani federalni sistem. U sistemu SAD-a svaki nivo vlasti, u načelu, ima autonomnu sferu nadležnosti. U svakom poli-tičkom sektoru jedan nivo vlasti ima i zakonodavne i izvršne ovlasti. Što se tiče podjele odgovornosti, federalne jedinice su mnogo slabije zastupljene u federalnom centru. Porezni sistem odražava podijeljenu prirodu federalnih i državnih odgovornosti. Federalni nivo ima svoje vlastite izvore prihoda, a federalne jedinice imaju fiskalnu auto-nomiju i funkciju koja je uglavnom nezavisna od finansijske intervencije s centralnog nivoa.

Čini se da je BiH dobila ono najgore i nešto malo od najboljeg iz ova dva federalna tipa. Sistem nadležnosti koji se pojavio kao rezultat Dejtonskog sporazuma i procesa izgradnje države što je potom uslijedio usvojio je hibridnu mješavinu isključivih i podijeljenih nadležnosti. Međutim, u svakom slučaju, u BiH nedostaju uvjeti neophodni za primjenu ovih različitih federalnih modela (vidi tabelu 1). Uprkos značajnijoj kooperativnoj političkoj ili admini-strativnoj “kulturi“ u poslijeratnoj BiH, postoji tek nekoliko mehanizama ili pak inicijativa da se postojeća raspo-djela odgovornosti učini funkcionalnom.

Tabela 1

Koordinirane odgovornosti Kooperativne / podijeljene odgovornosti

Tipične značajke dualnog sistema

Sistem dualnih odgo-vornosti u BiH

Tipične značajke koo-perativnog sistema

Sistem podijeljenih od-govornosti u BiH

Federalni nivo i federalne je-dinice propisuju i implementi-raju vlastite nadležnosti

Da Federalni nivo propisu-je, a federalne jedinice implementiraju

Ne, entiteti i dalje propisu-ju i implementiraju; nema mehanizama izvršenja na državnom nivou

Slaba zastupljenost federalnih jedinica u procesu odlučivanja na federalnom nivou

Ne, jaka uloga entiteta u odlučivanju na državnom nivou

Jaka zastupljenost fede-ralnih jedinica u procesu odlučivanja na federal-nom nivou

Da

Svaki nivo zasebno ubire poreze i troši prikupljena sredstva

NE, država ubire indi-rektne poreze, koji se potom dijele s entitetima

Sistem raspodjele po-reza

Djelimično, samo kod indi-rektnih poreza

Malo fiskalne redistribucije između centra i federalnih jedinica

Da Fiskalni federalizam Ne

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

30

Isključive nadležnosti

Premda je originalni Dejtonski ustav dodijelio samo jedan mali broj klasičnih državnih nadležnosti državi BiH, sistem predviđa, manje-više, jasnu podjelu nadležnosti između države i entiteta (priklanjajući se dualnom ili koor-diniranom modelu distribucije nadležnosti). Međutim, uvjeti koji omogućavaju funkcioniranje dualnih federalnih sistema nisu bili prisutni u dejtonskom okruženju. Umjesto da osiguraju visok nivo nezavisnosti države u pogledu odlučivanja, predstavnici koje su imenovali entiteti značajno su zastupljeni u procesu odlučivanja na državnom ni-vou djelotvorno sprečavajući odlučivanje o pitanjima iz skromnog domena državnih odgovornosti. Entitetska za-stupljenost i kvalificirano glasanje prisutni su u različitim oblicima u oba doma državnog parlamenta, što je veoma neobična pojava u visoko kooperativnom federalnom sistemu. Drugo, Dayton državi nije dodijelio nikakve ovlasti u pogledu ubiranja prihoda, čime je državne institucije učinio finansijski zavisnim o entitetima. I ovaj sistem, u kojem niži nivoi finansiraju one više, podsjeća na slabi konfederalni aranžman više nego na funkcionalnu federaci-ju. Dayton je stoga državi dao ono najgore iz svih federalnih modela: mali broj isključivih nadležnosti dodijeljenih državi provodi se samo uz saglasnost predstavnika imenovanih ili lojalnih entitetima, a država nema nezavisnost u pogledu odlučivanja o fiskalnim stvarima. Za razliku od kooperativnih sistema, nema kompromisa za bolju za-stupljenost federalnih jedinica u procesu centralnog odlučivanja u vidu učešća državnog nivoa u odgovornostima entiteta: naprotiv, entitetima je dodijeljena puna autonomija u većini sektora upravljanja koji su podložni općim principima upravljanja iz Ustava BiH.

Podijeljene odgovornosti

Od Daytona podjela nadležnosti između države BiH i entiteta postaje sve nejasnija. Dio procesa izgradnje države podrazumijevao je da se dio odgovornosti prenese s entiteta na državu, i to za pitanja koja su ranije bila u isključivoj nadležnosti entiteta, zahtijevajući time saradnju ovih dvaju nivoa u mnogim područjima. Ovo učešće države u preostalim entitetskim nadležnostima se uglavnom pojavljuje u četiri oblika: (1) državna okvirna legisla-tiva, sa ili bez državnih tijela koja nadziru i osiguravaju postupanje po njoj, (2) državni propisi za javna preduzeća i sektore,10 (3) državna koordinacija pravnih i tehničkih uvjeta nametnutih međunarodnim obavezama, posebno integracijom u EU, (4) hibridna “kooperativna“ izvršna tijela koja okupljaju izvršne predstavnike države i entiteta u određenim sektorima radi kreiranja politike.

Tabela 2 - Primjeri podijeljenih nadležnosti u BiH 111213

Državna regulatorna tijela Okvirna legislativa Hibridna državna izvršna tijela

Državna tijela za vertikalnu koordinaciju

Nezavisna regulatorna agencija za telekomunikacije (Zakon o telekomunikacijama, Sl. nov. 24/98) 10

Okvirni zakon o poslovnim su-bjektima u BiH (Sl. nov. 42/04)

Upravni odbor Uprave za indirektno oporezivanje (Sl. nov. 18/03)

Direkcija za evropske integracije (Zakon o Vijeću ministara, Sl. nov. 38/02)

Regulatorna agencija za komu-nikacije (RAK) (Zakon o komu-nikacijama, Sl. nov. 82/03 11

Okvirni zakon o osnovnom i srednjem obrazovanju u BiH, Sl. nov. 18/03

Komisija za izbjeglice i raseljena lica (Zakon o izbjeglicama iz BiH i ra-seljenim licima u BiH – Sl. nov. 23/99)

Koordinacioni odbor Vrhovne institucije za reviziju (Zakon o reviziji finansijskog poslovanja BiH institucija, Sl. nov. 17/99) 12

10 Neke od ovih regulatornih funkcija su konkretno dodijeljene državi Ustavom BiH, kao npr. uspostavljanje i rad zajedničkih i međunarodnih komunikacijskih objekata, regulacija međuentitetskog transporta; kontrola zračnog saobraćaja, kao i neke funkcije koje proizilaze iz međunarodnih obaveza.

11 Nadležnost za definiranje osnovnih uvjeta za pružanje međunarodnih telekomunikacijskih usluga; regulacija zajedničkih objekata; koordinacija upotrebe radiospektra; predstavljanje Bosne i Hercegovine na međunarodnim forumima o telekomunikacijama i harmonizaciji javnih telekomunikacijskih službi.

12 Nadležnosti za regulaciju telekomunikacija i elektronskih medija u BiH

13 Nadležnosti za uspostavljanje revizorskih standarda i predstavljanje u međunarodnim tijelima

I poglavlje

Politička /

ustavna

struktura

31

Državna regulatorna tijela Okvirna legislativa Hibridna državna izvršna tijela

Državna tijela za vertikalnu koordinaciju

Državna regulatorna komisija za električnu energiju (DERK) (Zakon o prijenosu, regulatoru i operateru sistema električne energije u BiH, Sl. nov. 13/03)

Okvirni zakon o privatizaciji preduzeća i banaka u BiH (Sl. nov. 14/98)

Agencija za standarde i procjene (Okvirni zakon o osnovnom i sred-njoškolskom obrazovanju u BiH, Sl. nov. 18/03) 13

Komisija za koncesije BiH (BiH Zakon o koncesijama, Sl. nov. 32/02) 14

Okvirni zakon o zadrugama (Sl. nov. 18/03)

Agencija za nastavne planove i pro-grame (Okvirni zakon o osnovnom i srednjoškolskom obrazovanju u BiH, Sl. nov. 18/03 15

Specijalna zajednička komisija za koncesije (BiH zakon o kon-cesijama, Sl. nov. 32/02) 16

Okvirni zakon o zalozima (Sl. nov. 28/04)

Računovodstvena i revizorska komisija BiH17

Regulatorni odbor za željeznice (BiH Zakon o željeznicama, Sl. nov. 52/05) 18

Zakon o klasifikaciji (Sl. nov. 76/06)

Komisija za deminiranje i Centar za uklanjanje mina19

Agencija za poštanski promet (Zakon o poštama BiH, Sl. nov. 33/05) 20

Zakon o bezbjednosti drumskog saobraćaja (Sl. nov. 6/06) (Do-puna Sl. nov. 75/06)Zakon o jednakosti spolova (Sl. nov. 16/03)

Agencija za rad i zapošljavanje BiH (Sl. nov. 21/03) 21

Centralna banka BiH Zakon o sukobu interesa u vla-dinim institucijama BIH (Sl. nov. 16/02)*

Centralna banka BiH (Zakon o Centralnoj banci, Sl. nov. 1/97) 22

Zakon o zaštiti prava nacional-nih manjina (Sl. nov. 12/03)

Fiskalno vijeće

Zakon o slobodi vjere i pravnom položaju crkava i vjerskih zajed-nica u BiH (Sl. nov. 5/04)

Zakon o zaštiti potrošača (Sl. nov. 17/02)

Zakon o statistici (Sl. nov. 26/04)

14151617181920212223

Međutim, institucionalni mehanizmi neophodni za funkcioniranje ove vrste federalizma općenito opet nisu pri-sutni u BiH. Najproblematičniji sistemski propust je nedostatak jasne hijerarhije kod odlučivanja. Državi nedosta-

14 Nadležnosti za uspostavljanje i primjenu standarda studentskih dostignuća i procjenu stepena njihovog uspjeha; provođenje istraživanja, informiranje nadležnih obrazovnih vlasti o propisanim standardima i njihovoj implementaciji; uspostavljanje i održavanje mehanizama za izvještavanje o stanju u školama na teritoriji BiH; koordinacija s međunarodnim tijelima koja obavljaju slične funkcije; pomoć kod priznavanja domaćih uvjerenja i diploma u drugim zemljama

15 Nezavisno regulatorno tijelo sa isključivom nadležnošću za dodjeljivanje koncesija u BiH

16 Odgovorno za implementaciju, nastavak, poboljšanje i razvoj zajedničkog jezgra nastavnog plana i programa za sve nivoe obrazovanja

17 Dijeljene nadležnosti s entitetima u vezi s dodjelom koncesija u slučaju kada se predmet koncesije proširuje na FBiH i RS

18 Nadležnosti za provođenje računovodstvenih u revizorskih standarda i nadziranje implementacije tih standarda

19 Odgovorno za izdavanje, usklađivanje i opozivanje licenci, uvjerenja o sigurnosti i dozvola

20 Nadležnost za zastupanje BiH u inozemstvu, odobravanje standarda za deminiranje, odobravanje internih akata Centra za uklanjanje mina (BiH MAC), sarad-nja s entitetima preko BH MAC-a

21 Odgovorno za izdavanje i konfiskovanje licenci za poštanske operatere, uspostavljanje jedinstvene tarifne politike, nadziranje implementacije principa poštanske politike i drugih regulatornih funkcija

22 Nadležnost za međunarodno predstavljanje i saradnju s međunarodnim organizacijama, te izvršavanje međunarodnih obaveza iz oblasti rada i zapošljavanja; koordinacija aktivnosti s entitetskim vladama i entitetskim biroima za zapošljavanje; nadziranje implementacije konvencija Međunarodne organizacije rada i međunarodnih standarda u oblasti rada i zapošljavanja

23 Nadležno za formulaciju, usvajanje i kontrolu monetarne politike BiH i njeno izvršenje; koordinacija aktivnosti agencija odgovornih za licenciranje banaka i supervizija njihov rada u entitetima

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

32

ju djelotvorna sredstva za izvršenje njenih vlastitih odluka ili pak odluka usaglašenih s nižim nivoima vlasti. Tamo gdje država donosi okvirne zakone, naprimjer, entiteti zadržavaju i pravo propisivanja zakona i njihove implemen-tacije. Uprkos zakonodavnim klauzulama koje od entiteta zahtijevaju da svoje zakone izmijene u skladu s okvirnim zakonom koji propisuje država, ovo se u praksi vrlo rijetko dešava, osim kada se u tom pogledu izvrši snažan me-đunarodni pritisak. Kada je u pitanju uloga koordinacije politike, pozicija države je čak i slabija. Premda integracija u EU predstavlja jedinu oblast javne politike u BiH koja zahtijeva političku podršku šireg spektra, horizontalne, a posebno vertikalne koordinacijske funkcije centra se rutinski podrivaju. U drugim oblastima država BiH dijeli formalne ovlasti donošenja politika s entitetima kroz oblik zajedničkih državno-entitetskih izvršnih tijela. Ovi po-kušaji uspostavljanja formalne saradnje također su spriječeni nedostatkom jasnih linija ovlaštenja, neadekvatnim mehanizmima izvršenja, zabranama i preklapanjem ovlasti u pogledu zakonodavnih i izvršnih nadležnosti.

U narednom poglavlju su navedeni neki od glavnih sistemskih problema na državnom nivou vlasti. Ovi sistem-ski problemi su uspjeli BiH dati ono najgore iz oba federalna svijeta: država je (a) zavisna od entiteta u izvršavanju nadležnosti koje se nalaze na listi državnih odgovornosti i (b) onemogućena da provodi svoje ovlasti u pitanjima koja spadaju pod podijeljene ovlasti s entitetima.

C. Nadležnosti države kao taoci entiteta: kval ificirano glasanje, kvorum i opasnost od bojkota

U federalnim sistemima gdje centralni nivo donosi zakone, a federalne jedinice implementiraju federalne zakone, podjedinice zauzvrat imaju udjela u procesu odlučivanja na centralnom nivou uglavnom kroz gornji dom parla-menta. U sistemima gdje postoji jasna raspodjela odgovornosti između države i federalnih jedinica na način da svaki nivo ubire svoje prihode, propisuje i izvršava svoje vlastite programe federalne jedinice obično nisu značajni-je zastupljene na federalnom nivou. U BiH, gdje država ima samo nekoliko isključivih nadležnosti i gdje općenito ne može osigurati provedbu politike na nižim nivoima vlasti, državni parlament i vlada rukovode se pravilima koja omogućavaju predstavnicima jednog entiteta ili konstitutivnog naroda ne samo da blokiraju odlučivanje o pojedi-nim tačkama politike i zakona već da u potpunosti paraliziraju rad izvršnih i zakonodavnih tijela bojkotom.24 Ove odredbe ozbiljno potkopavaju autonomiju države i ubuduće mogu biti korištene od strane jednog entiteta ili kon-stitutivnog naroda za podrivanje samog legitimiteta države BiH. Bonske ovlasti su umanjile raniji uticaj bojkota, međutim još uvijek nije jasno da će slabi mamac euroatlantskih integracija imati isti učinak i u budućnosti.

Lakoća s kojom predstavnici jednog entiteta ili konstitutivnih naroda mogu paralizirati institucije BiH nevjero-vatna je. U Vijeću ministara i Domu naroda dvije trećine članova svakog od konstitutivnih naroda mora biti prisut-no da bi se sazvala sjednica (u Domu naroda, predstavnike konstitutivnih naroda imenuju entitetski parlamenti). Zastupnički dom nema formalnih zahtjeva u pogledu entitetske zastupljenosti ili zastupljenosti konstitutivnih naroda (kvorum čini prosta većina članova), međutim, zahtjev da svaki većinski glas u tome domu mora uključi-vati barem jednu trećinu glasova članova s teritorije svakog od entiteta znači da bojkoti mogu vrlo lako paralizirati njegov rad, posebno jer predstavnici iz RS-a imaju tendenciju da glasaju s namjerom da blokiraju većinu državnih pitanja. U ovakvim okolnostima jedna trećina je dovoljna da se dokaže kako je bojkot veoma moćno sredstvo. Dr-žavne institucije su bile žrtvom bojkota u nekoliko navrata od 1996. godine, čak i u situacijama jakoga međunarod-nog pritiska i prijetnji sankcijama protiv onih stranaka koje bojkotiraju.25 Tokom 1996. i 1997. predstavnici RS-a u državnim institucijama općenito su odbijali prisustvovati sjednicama svih državnih institucija, na što su pristali tek nakon veoma robusne intervencije međunarodne zajednice (posebno IFOR-a i OHR-a). U martu 1999. godine predstavnici RS-a su se povukli iz svih državnih institucija nakon usvajanja rezolucije Narodne skupštine RS-a kojom se odbija arbitraža o Brčkom.26 Bojkot je obustavljen tek nakon što je visoki predstavnik nametnuo odluku

24 Član 16 Zakona o Vijeću ministara BiH kaže da Vijeće ministara može održati sjednicu i donositi odluke ako je na sjednici prisutno više od polovine članova Vijeća ministara, s tim da iz svakog konstitutivnog naroda mora biti prisutno barem dvoje članova. Vijeće ministara trenutno čini devet ministara i predsjedavajući, što znači da je za kvorum neophodno prisustvo 2/3 članova iz svakoga konstitutivnog naroda. Član IV. 1 (b) Ustava BiH kaže da kvorum čini devet članova Doma naroda, s tim da minimalno tri bošnjačka, tri hrvatska i tri srpska zastupnika moraju biti prisutna. Opet, u praksi to znači da 2/3 zastupnika iz svakog konstitutivnog naroda mora biti prisutno da bi Dom mogao funkcionirati. Kvorum Zastupničkog doma nije uvjetovan entitetskom zastupljenošću ni zastupljenošću konstitutivnih naroda (član IV. 2 (b) Ustava BiH kaže da kvorum čini većina svih predstavnika izabranih u Zastupnički dom), međutim, sadrži uvjet da u svakoj većini u Domu mora biti zastupljena barem jedna trećina glasova zastupnika ili članova iz oba entiteta.

25 Teško je izračunati precizan broj bojkota (prijetnji bojkotom), s obzirom na to da stranke često bojkotiraju parlamentarno glasanje uprkos svom prisustvu na parlamentarnim sjednicama, i s obzirom da predsjedavajući Vijeća ministara često ne može zalkazati sjednicu zbog nepostojanja kvoruma.

26 Bojkot je trajao od 7. marta do 20. aprila 1999.

I poglavlje

Politička /

ustavna

struktura

33

kojom je naložio da se sazove sjednica Predsjedništva BiH.27 U martu 2000. predstavnici RS-a su bojkotirali sjed-nicu Zastupničkog doma kao odgovor na navodno korištenje jezika mržnje od strane predsjednika SDA tokom predizbornog izlaganja. Najduži bojkot je bio HDZ-ov bojkot parlamenta, koji je trajao od 3. marta 2001. do 6. oktobra 2001. nakon što je OHR / OSCE nametnuo sankcije ovoj stranci zbog pokušaja održavanja referenduma za uspostavljanje trećeg entiteta u vrijeme općih izbora 2000. godine.28 U martu 2002. srpski predstavnici su na-pustili inauguralnu sjednicu Zastupničkog doma BiH u znak protesta zbog nametnutih promjena Zakona o Vijeću ministara od strane visokog predstavnika, kojima je povećan broj državnih ministara i sužen proces odlučivanja u vladi. Sporadični bojkoti državnih institucija nastavili su se, premda se dužina i učestalost bojkota značajno smanji-la u odnosu na prve dane implementacije Dejtonskog sporazuma. Ovo smanjenje ukazuje da je došlo do izvjesnog stepena institucionalnog sazrijevanja i veće prihvatljivosti legitimiteta državnih institucija od strane političara iz oba entiteta. Međutim, provođenje i prijetnja bojkotom je još uvijek stvarna pojava za kojom su nedavno, tačnije u maju 2006. godine, posegnuli predstavnici RS-a u parlamentu, koji su gotovo mjesec dana bojkotirali zbog toga što Vijeće ministara nije uspostavilo komisiju za istraživanje zločina navodno počinjenih u Sarajevu tokom rata.29 Boš-njački članovi su nedavno bojkotirali sjednice Vijeća ministara u nastojanju da spriječe usvajanje amandmana na odluku o kvaliteti tečnih goriva.30 Prema tome, bojkot se koristi za blokiranje rada institucija BiH u vrijeme kada ona mora usvojiti i implementirati značajne zakone koji se nalaze na dnevnom redu – koji su podržale sve stranke, koji otvara mogućnosti pregovora o potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju EU-u. Ni privlačnost mogućnosti integracija u EU ni konstantne prijetnje sankcijama OHR-a nisu dovoljne da bi se spriječili ovi bojkoti, nego se oni okončavaju tek velikim međunarodnim pritiscima.

Vjerujem da je u njihovom interesu da proizvedu krizu, jer je to ono što ih odr-žava na njihovim pozicijama.

– Zenica, muškarac

Vijeće ministara

Neke od “konsocijativnih“ karakteristika, odnosno karakteristika zajedničkog učešća u vlasti ugrađenih u sistem odlučivanja na državnom nivou djelimično su izmijenjene od Daytona, normalizirajući u određenoj mjeri izgled državne vlade. Sukcesivne promjene Zakona o Vijeću ministara poboljšale su formalni status Vijeća. Najznačajni-je promjene, nametnute 2002. godine, ukinule su rotaciju između predsjedavajućeg i dopredsjedavajućih Vijeća u korist jednog predsjedavajućeg s odgovornostima za kreiranje politike vlade, smanjile broj zamjenika ministara na jednog zamjenika po ministru u nastojanju da se smanje etnički i politički lanci izvještavanja, povećale broj državnih ministarstava dijeleći već postojeća ministarstva (npr. Ministarstvo civilnih poslova i komunikacija je podijeljeno) i dodajući nova ministarstva koja odražavaju novopreuzete državne odgovornosti (npr. Ministarstvo sigurnosti), i kreirale Direkciju evropskih integracija koja je direktno odgovorna predsjedavajućem Vijeća mini-stara i zadužena za koordinaciju i superviziju ispunjavanja obaveza za evropske integracije širom BiH.31 Premda su ove promjene zasigurno unaprijedile i imidž i funkcionalnost Vijeća ministara, neki ključni propusti i mane su još uvijek ostali.

27 Vidi odluku visokog predstavnika od 15. aprila 1999. na www.ohr.int

28 Bojkot je prekinut s povratkom svih članova Hrvatskog vijeća obrane u njihove vojarne. Nakon ovoga, na 7. sjednici HDZ-a Jelavić je kazao da je “samouprava“ bila bezuspješan pokušaj rješavanja pitanja Hrvata u Bosni i Hercegovini.

29 Srpski delegati su se povukli sa sjednice bh. parlamenta 24. maja 2006., vrativši se na sesiju tek 20. juna 2006.

30 Odluka je bila potrebna radi ispunjavanja uvjeta sporazuma koji je vlada RS-a potpisala s ruskom firmom Zarubežnjeft o privatizaciji rafinerije u Bosanskom Brodu.

31 Zakon o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine nametnut je odlukom visokog predstavnika br. 79/02 i objavljen u Službenom listu BiH br. 38/02. Zakon je naknadno usvojila Parlamentarna skupština BiH i objavljen je u Službenom glasniku BiH 30/03

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

34

Kvorum i bojkotKao što je gore spomenuto, rad državne vlade se može onemogućiti odsustvom ministara iz jednog od konsti-

tutivnih naroda. Zakon o Vijeću ministara nalaže da vlada može sazvati sjednicu i odlučivati samo ako je prisutno više od polovine članova Vijeća ministara, uz uvjet da su prisutna barem po dva člana iz svakoga od konstitutivnih naroda. Vijeće ministara trenutno čini devet ministara i predsjedavajući, što znači da je za kvorum potrebno prisu-stvo dva od tri člana svakoga od konstitutivnih naroda.

Odlučivanje konsenzusomPromjenama Zakona o Vijeću ministara koje je nametnuo visoki predstavnik 2002. godine formalno je ukinut

zahtjev za glasanje konsenzusom u vladi. Promjene omogućavaju većinsko glasanje o svim vladinim odlukama koje su naknadno dostavljene Parlamentarnoj skupštini BiH na konačno odlučivanje, uključujući i nacrte zako-na. O svim drugim pitanjima, posebno o propisima, nominacijama i imenovanjima, kao i o pravilniku o radu i njegovom tumačenju zadržano je glasanje konsenzusom, s odredbom koja kaže da ukoliko nije moguće ostvariti konsenzus, odluka se može po isteku perioda konsultacija donijeti kvalificiranom većinom, pod uvjetom da većina obuhvata glasove najmanje dvaju članova iz svakoga od konstitutivnih naroda.32 U praksi, s obzirom na to da člano-vi svakoga od konstitutivnih naroda često glasaju jedinstveno, de facto postoji obaveza ostvarivanja konsenzusa o svim konačnim odlukama vlade.

Ukidanje obaveze konsenzusa o odlukama koje idu na bh. parlament imala je pozitivnog odjeka na djelotvornost vlade, koja je sada generalno mnogo ekspeditivnija i efikasnija. Premda odluke i nacrti zakona koji su usvojeni bez podrške ministara svih konstitutivnih naroda ponekad ne prođu u parlamentu, neki nacrti zakona koji su usvojeni većinskim glasanjem Vijeća ministara izglasani su kvalificiranom većinom u parlamentu, iako pod veoma snažnim međunarodnim pritiskom. Ovo je dijelom zbog transparentnijeg odlučivanja u parlamentu koje je mnogo otvore-nije od odlučivanja u izvršnim tijelima. S druge strane, tamo gdje je zadržan uvjet ostvarivanja konsenzusa u pro-cesu odlučivanja u Vijeću ministara, dolazi do značajnog blokiranja u vladi, posebno u oblasti imenovanja. U man-datu 2002. do 2006. Vijeće ministara u nekoliko navrata nije uspjelo postići sporazum o imenovanjima službenika na ključne pozicije, uključujući i u sektorima koji su od ključne važnosti za buduće integracije u EU.33 Vlada često nije uspijevala izvršiti imenovanja u institucijama čije je uspostavljanje i funkcioniranje predstavljalo ključne uvje-te iz Studije izvodljivosti EU (EU Feasibility study). Imenovanje uprave Agencije za veterinarstvo BiH, naprimjer, odgađano je mjesecima uprkos javnim i privatnim osudama upućenih vlastima od EU-a, OHR-a i drugih. U više navrata visoki predstavnik je morao intervenirati i izvršiti imenovanja u ime organa vlasti. Primjeri takvih situacija su imenovanja direktora i zamjenika direktora Državne agencije za istrage i zaštitu (SIPA) u oktobru 2002. godine, tri mjeseca nakon isteka zakonskog roka za popunjavanje ovih pozicija,34 kao i imenovanje direktora, zamjenika di-rektora i pomoćnika direktora Državne granične službe (DGS) u septembru 2005., pet mjeseci nakon isteka roka za popunjavanje ovih radnih pozicija.35

Ukratko, uprkos određenom nivou normalizacije u vezi s funkcioniranjem Vijeća ministara, ostaju problemi u pogledu organizacije i rada vlade na državnom nivou. Najveći problem je to što se rad vlade i parlamenta može opstruirati i paralizirati nepojavljivanjem članova jednoga od konstitutivnih naroda: prema postojećem sistemu dovoljno je da se malo više od jedne trećine članova konstitutivnih naroda u vladi i gornjem domu parlamenta ne pojavi i institucije su blokirane. Uprkos snažnom prisustvu OHR-a i konstantnim prijetnjama sankcijama i razrješavanjem s dužnosti upućenih i pojedincima i strankama, bojkotima se i dalje služi i prijeti. Ako kvalificirani kvorum i odredbe glasanja ostanu nepromijenjene i nakon što se ugase Bonske ovlasti, veoma je vjerovatno da će država BiH ostati zarobljena sitnim entitetskim interesima na neodređeni vremenski period, a prijetnja bojkotom može se koristiti za potkopavanje efikasne provedbe državnih propisa u jednome ili drugom entitetu. S odlaskom OHR-a političari u BiH će zasigurno biti prisiljeni naći načina da riješe međuentitetske sporove i nesporazume bez konstantnih intervencija međunarodne zajednice. Međutim, ostavljanje mehanizama koji omogućavaju jednoj

32 Član 18 Zakona o Vijeću ministara BiH, Službeni list BiH, br. 38/02

33 Ovi sporovi su najčešće prouzrokovani neslaganjem u tome iz kojeg konstitutivnog naroda bi kandidat trebalo da bude. U nekim drugim slučajevima radilo se o neslaganju u vezi s pojedinim kandidatom, premda se češće postizao džentlmenski sporazum između stranaka, gdje svaki od konstitutivnih naroda ima, manje-više, neograničene ovlasti da izabere koga želi na određene pozicije, bez miješanja drugih stranaka.

34 Odluka o imenovanju direktora i zamjenika direktora Agencije BiH za informacije i zaštitu, 7. oktobra 2002. godine, www.ohr.int

35 Novi Zakon o Državnoj graničnoj službi, koji je stupio na snagu 17. novembra 2004. (Sl. nov. BiH, 50/04) propisuje da se procedura imenovanja menadžerskog osoblja Državne granične službe, uključujući direktora, zamjenika direktora i pomoćnika direktora, mora okončati najkasnije šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona. Vidi odluku OHR-a o imenovanju direktora Državne granične službe, 9. septembra 2005.

I poglavlje

Politička /

ustavna

struktura

35

grupi da paralizira državu bojkotom povećava izglede da se nekad u budućnosti (po odlasku OHR-a) i sam integri-tet države BiH dovede u pitanje.

...prije izbora obećavali su nam mnoge stvari, pričali lijepe priče, sve dok se nisu dočepali pozicija. Sada kad su na pozici-jama, obični ljudi su zaboravljeni.

– Zenica, muškarac

D. Nepostojanje kapaciteta države za primjenu ovlasti u oblastima di jel jenih nadležnosti

Prethodno poglavlje opisuje kako Ustav BiH na fundamentalnom nivou ne osigurava autonomiju i nezavisnost državnim institucijama, time što njihov rad može biti zakočen jednostavnim nepojavljivanjem članova jednog en-titeta, odnosno jednoga konstitutivnog naroda. Premda Dayton predviđa sistem krajnje zasebnih dualnih nadlež-nosti između države i entiteta, ipak omogućava entitetskim predstavnicima pravo efektivnog veta na odlučivanje o pitanjima koja su nominalno pod isključivom nadležnošću države. U isto vrijeme ne predviđa se nikakav kom-promis koji bi državi omogućio da se zauzvrat miješa u entitetske poslove. Program izgradnje države od Daytona naovamo uglavnom se usredotočio na redukciju isključivih nadležnosti entiteta. Osim malog broja nedavno «pre-čišćenih» i cjelokupnih prijenosa nadležnosti na državu (uglavnom u vezi s odbranom i obavještajnim poslovima), državi su također dodijeljene i djelimične nadležnosti za kreiranje politike i zakonodavstva (i u nekim izoliranim slučajevima za implementaciju) u pitanjima koja su ranije bila pod isključivom nadležnošću entiteta (ili pak kan-tona). Ovo poglavlje opisuje neke od različitih načina na koje su nadležnosti podijeljene između države i entiteta. Rezultat toga je sistem koji dijeli nadležnosti između nivoa vlasti bez uspostavljanja institucionalnih mehanizama (institucija, pravila) koji bi potaknuli ili zahtijevali saradnju.

Prenijeli smo mnoge nadležnosti s enti-teta na državu, ali to uopće ne funkcio-niše...

– Doboj, muškarac

( i ) Okvirni zakoniU Ustavu BiH se nigdje eksplicitno ne spominje podjela nadležnosti između države i entiteta. Državni okvirni

zakon je prvi put donesen 1998. godine kada je visoki predstavnik Carlos Westendorp nametnuo okvirni Zakon o privatizaciji preduzeća i banaka u BiH.36 Otada se okvirni zakoni donose prvenstveno u dvije oblasti: radi uspo-stavljanja jedinstvenoga ekonomskog prostora i radi osiguravanja jedinstvene i pravednije zaštite ljudskih i građan-skih prava širom BiH. Ustavni sud BiH podržao je uvođenje okvirne legislative na državnom nivou, obrazlažući kako državne institucije imaju znatno više od ograničene liste odgovornosti eksplicitno navedenih u članu III. 1 Ustava BiH. Sud obrazlaže da “član II. 3… dodjeljuje opće nadležnosti zajedničkim institucijama Bosne i Hercego-vine da reguliraju sve stvari propisane katalogom ljudskih prava koje se ne mogu isključivo prepustiti entitetima s obzirom da se zaštita mora osigurati “svim osobama na teritoriji BiH“.37 Sud također na sličan način tumači član 1.4

36 Službene novine, 14/98

37 Službene novine BiH (17/00)

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

36

Ustava, koji osigurava slobodu kretanja širom BiH i nalaže entitetima da ne ometaju kretanje osoba, roba, usluga i kapitala širom zemlje. Stoga se smatra da je država odgovorna za regulaciju stvari u kojima samo državni standardi mogu osigurati poštivanje ljudskih prava te kreiranje i funkcioniranje integriranoga ekonomskog prostora. Sud ta-kođer kaže da su i država i entiteti odgovorni za održavanje odgovarajućeg pravnog okvira neophodnog za funkci-oniranje tržišne ekonomije na osnovu ovih principa. U skladu s tim uspostavljen je sistem u kojem država i entiteti dijele zakonodavne nadležnosti u brojnim područjima.

U praksi se okvirna legislativa usvaja u brojnim sektorima u nastojanju da se uspostave jedinstveni državni stan-dardi. Usvojeni su brojni državni zakoni koji, premda nisu de jure okvirni zakoni, uspostavljaju integrirane držav-no-entitetske sisteme koji zahtijevaju da entiteti svoju legislativu usklade s državnom, naprimjer, u oblasti javnog emitiranja i statistike. Međutim, imajući u vidu da entiteti zadržavaju zakonodavne ovlasti u područjima gdje država propisuje standarde i da država nema mehanizme izvršenja, značajan broj okvirnih državnih zakona ostaje

“tigar od papira“ jer entiteti odbijaju ili ne uspijevaju uskladiti svoje zakonodavstvo s državnim okvirnim zakonima (vidi tabelu 2). Bez političkog konsenzusa i formalne saradnje i mehanizama izvršenja, država nema sredstva koja se koriste u drugim kooperativnim federalnim sistemima za osiguravanje ili pak promociju entitetske usklađenosti. Shodno tome, odredbe sadržane u državnim okvirnim zakonima vrlo često jednostavno ne stupe na snagu u entitetu koji ne želi uskladiti svoju legislativu s državnom. Međunarodna zajednica je uložila dosta vremena i političkih napora u izradu nacrta i usvajanje državne okvirne legislative, a onda shvatila da nepoštivanje i neprimjenjivanje ovih zakona od strane entiteta čini sve njene napore ništavnim. U ozbiljnijim slučajevima opstrukcije rješenja koja je nametnuo visoki predstavnik predstavljala su brzo rješenje problema, usklađujući entitetsku legislativu s državnim uvjetima. Dakako, provedba okvirnih zakona postala je zavisna o međunarodnoj intervenciji. To, međutim, pred-stavlja kratkoročno rješenje problema, koje ne daje garancije da entiteti neće kasnije unilateralno deharmonizirati zakone koji su im nametnuti ili su usvojeni pod međunarodnim pritiskom. Isto tako ne postoje nikakve institucio-nalne garancije da će se okvirni zakoni koji se budu usvajali ubuduće primjenjivati u entitetima i kantonima. Osim uzalud utrošenih napora, propust da se entitetska legislativa harmonizira s državnim okvirnim zakonima može rezultirati i ozbiljnim preprekama za uspostavu jedinstvenoga ekonomskog prostora, kršenjem ljudskih prava i nemogućnošću BiH da ispuni međunarodne obaveze. Harmonizacija domaće legislative sa stečevinom Evropske unije (acquis communautaire) zahtijevat će jedinstvene standarde, a samim tim i državne okvirne zakone u brojnim područjima entitetskih nadležnosti. Slaba implementacija okvirnih zakona do danas ne ulijeva povjerenje u spo-sobnost BiH da preuzme makar ispunjenje administrativnih obaveza za integracije u EU. Neki od skorijih primjera nepostupanja entiteta u skladu s okvirnim zakonima i posljedice tog nepostupanja razmatraju se u nastavku studije.

Tabela 3 383940

Okvirni zakoni BiH ili zakoni koji zahtijevaju harmonizaciju usvojenih entitetskih zakona

Institucija odgovorna za nadzor implementacije

Okvirni zakon o privatizaciji poduzeća i banaka u BiH (Sl. nov. 14/98).

Entitetske agencije za privatizaciju 38

Zakon o izbjeglicama iz BiH i raseljenim licima u BiH (Sl. nov. 23/99) 39

Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH 40; entitetska i kantonalna ministarstva za izbjeglice

Zakon o sukobu interesa u institucijama vlade BiH (Sl. nov. 16/02)*

Izborna komisija BiH

Zakon o zaštiti potrošača (Sl. nov. 17/02) Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH, Kon-kurencijsko vijeće, Agencija za zaštitu potrošača, Ministarstvo trgovine FBiH, Ministarstvo trgovine i turizma RS, entitetski uredi za konkurentnost i zaštitu potrošača, Udruženje potro-šača, inspekcijske službe

38 Odluka visokog predstavnika o prijenosu odgovornosti za implementaciju sa Službe platnog prometa FBiH na Agenciju za privatizaciju u FBiH, 20. decembra 2000.

39 Nije de jure okvirni zakon, već se od entiteta zahtijevalo da usklade svoju legislativu s državnim zakonima u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.

40 U 2003. godini Ministarstvo civilnih poslova i komunikacije prebacilo je svoje odgovornosti za nadziranje provedbe na Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice (Zakon o izmjenama Zakona o izbjeglicama i raseljenim licima u BiH (Sl. nov. 21/03).

I poglavlje

Politička /

ustavna

struktura

37

Okvirni zakoni BiH ili zakoni koji zahtijevaju harmonizaciju usvojenih entitetskih zakona

Institucija odgovorna za nadzor implementacije

Zakon o zaštiti prava nacionalnih manjina (Sl. nov. 12/03) Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH

Zakon o jednakosti spolova (Sl. nov. 16/03) Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH, Državna agen-cija za jednakost spolova, entitetski krizni centri za jednakost spolova

Okvirni zakon o osnovnom i srednjoškolskom obrazovanju u BiH (Sl. nov. 18/03)

Ministarstvo civilnih poslova BiH 41

Okvirni zakon o zadrugama (Sl. nov. 18/03) Zadruge u BiHUdruženje zadruga BiH

Zakon o slobodi vjere i pravnom položaju crkava i vjerskih zajednica u BiH (Sl. nov. 5/04)

Ministarstvo pravde BiH / Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH

Okvirni zakon o zalozima (Sl. nov. 28/04) Ministarstvo pravde BiH / Registar zaloga

Zakon o računovodstvu i reviziji BiH (Sl. nov. 42/04) 42 Komisija za računovodstvo i reviziju BiH

Okvirni zakon o registraciji poslovnih subjekata u BiH (Sl. nov. 42/04) 43

Registarski sudovi (entitetski, kantonalni, Brčko distrikt)

Zakon o statistici (Sl. nov. 26/04) Agencija za statistiku BiH

Zakon o sistemu javnih emitera (Sl. nov. 78/05) 44 Ministarstvo transporta i komunikacija BiH

Zakon o bezbjednosti drumskog saobraćaja (Sl. nov. 6/06) (Dopuna, Sl. nov. 75/06)

Ministarstvo transporta i komunikacija BiH

Zakon o klasifikaciji (Sl. nov. 76/06) 45 Agencija za statistiku BiH i relevantna entitetska statistička tijela

Primjeri nepostupanja u skladu sa zahtjevima za usklađivanje entitetske legislative s državnim okvirnim zakonima 4142434445

Obrazovanje Okvirni zakon o osnovnom i srednjoškolskom obrazovanju u BiH stupio je na snagu 1. jula 2003. godine (Sl.

nov. 18/3). Ovaj zakon definira osnovne principe i standarde za organizaciju i provođenje predškolskoga, osnov-nog i srednjoškolskog obrazovanja u BiH. Odjeljenje za obrazovanje, nauku, kulturu i sport pri Ministarstvu civil-nih poslova BiH odgovorno je za obrazovanje, a jedna od njegovih ključnih funkcija je nadzor nad implementaci-jom Okvirnog zakona o osnovnom i srednjoškolskom obrazovanju. Ovaj okvirni zakon je pridobio inače rijetku podršku svih političkih stranaka u bh. parlamentu i kao takav, za razliku od nametnutih zakona, odražava istinski domaći politički kompromis. Štaviše, i entitetska i kantonalna ministarstva učestvovala su u pripremi i izradi nacrta legislative, premda pod supervizijom i na insistiranje međunarodne zajednice (OSCE-a, Vijeća Evrope i OHR-a). Svi ovi faktori su trebali doprinijeti relativno neproblematičnim procesima harmonizacije na nivou entiteta i kantona. U praksi, većina kantona s hrvatskom većinom i jedan s mješovitom, bošnjačko-hrvatskom populacijom,

41 Tri kantona u FBiH nisu uskladila svoju legislativu s relevantnim državnim zakonima, što je rezultiralo time da je visoki predstavnik nametnuo neophodne leg-islativne izmjene u Kantonu br. 10, Srednjobosanskom i Zapadnohercegovačakom kantonu, 7. jula 2004. Uslijed nepostojanja kapaciteta u okviru Ministarstva civilnih poslova i nepostojanja mehanizama izvršenja, monitoring provedbe ovih zakona je veoma slab.

42 De jure ovo nije okvirni zakon, već se od entiteta zahtijevalo da usklade svoju legislativu s odredbama ovog zakona u roku od tri mjeseca od dana njegovog stupanja na snagu.

43 Uspostavljanje metoda registracije poslovnih subjekata u entitetima i Brčko distriktu i harmonizacija zakona entieta i Brčko distrikta s državnim zakonima. Za-kon utvrđuje jedinstvenu proceduru registracije poslovnih subjekata na teritoriji BiH i, shodno tome, direktno se primjenjuje na sve poslovne subjekte uspostav-ljene u BiH.

44 Nije de jure okvirni zakon, već se od entiteta zahtijevalo da usklade svoju legislativu s državnim zakonima u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Premda je Zakon o RTRS-u usvojen na vrijeme, Zakon o FTV-u je još uvijek u proceduri pred Parlamentom FBiH zbog prigovora hrvatskog kluba poslanika podnesenog Ustavnom sudu FBiH.

45 Nije de jure okvirni zakon, a framework law, već se od entiteta zahtijevalo da usklade svoju legislativu s državnim zakonim u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

38

odbili su uskladiti svoje zakone s ovim okvirnim zakonom. Odgovarajući na ove opstrukcije, visoki predstavnik je zaledio finansijska sredstva stranaka koje su opstruirale proces, odnosno HDZ-a i SDA-a. Međutim, ni milom ni silom, međunarodna zajednica nije uspjela uvjeriti ova tri kantona da usklade svoje zakone prije početka nove školske 2004. godine. Kako su se opstrukcije nastavile, visoki predstavnik je na koncu nametnuo izmjene Zakona o osnovnom i srednjoškolskom obrazovanju u ova tri kantona.46 Kao što je jedna posmatračica procesa reforme obrazovanja primijetila, iskustvo s opstrukcijom primjene Zakona o osnovnom i srednjoškolskom obrazovanju tre-balo bi poslužiti kao poučna lekcija onima koji su dobili zadatak da razviju okvir za reformu visokog obrazovanja, ili pak bilo koji drugi okvirni zakon u BiH. Ona smatra da se ciljevi Bolonjskog procesa vjerovatno mogu ostva-riti neformalno, bez bilo kakvih okvirnih zakona i mehanizama izvršenja, u zemlji u kojoj se ciljevi politike dijele širom političkog spektra i gdje postoji kultura saradnje. Međutim, iskustvo pokazuje da samo eksplicitna državna legislativa s odgovarajućim mehanizmima izvršenja i određenim stupnjem finansiranja na državnom nivou može dovesti do primjene jedinstvenih standarda širom BiH.47

Povratak izbjeglica Bosanskohercegovačke vlasti preuzele su 2004. godine odgovornost za promociju i provedbu povratka izbjeglica

u BiH. U upravljanju ovim osjetljivim sektorom snažno je dominirala međunarodna zajednica, u čijem je centru bila OHR-ova Radna grupa za rekonstrukciju i povratak (RRTF) formirana 1997. sa zadatkom da se pozabavi pitanjima povratka i obnove na integrativan način. S okončanjem mandata ove jedinice 2003. godine, OHR i drugi međunarodni donatori potaknuli su vlasti BiH da formiraju domaće strukture koje će biti u stanju preuzeti brojne zadatke koje je ranije obavljala RRTF. Uspostavljen je veoma složen državno-entitetski sistem utvrđivanja politike, kao i mehanizmi za izvršenje zadataka predviđenih politikom (kreiranje i funkcioniranje će se razmatrati u nared-nom poglavlju). Zakonodavni okvir za novi sistem usvojen je na državnom nivou. Osim što je omogućio uspostav-ljanje novih državnih tijela, Zakon o izbjeglicama iz BiH i raseljenim osobama u BiH iz 2003. uspostavio je i okvir s općim principima kojima se reguliraju status i prava izbjeglica i raseljenih osoba u BiH. On također zahtijeva od entiteta da usklade svoju legislativu s državnim zakonom. Uprkos hitnosti usuglašavanja legislative, zatvaranju službe za rekonstrukciju i povratak, te konstantnom međunarodnom pritisku, relevantna legislativa RS-a nije usu-glašena s državnom, te se jedno vrijeme važne odredbe državnih zakona jednostavno nisu primjenjivale u RS-u. U međuvremenu, u kontekstu drugih izmjena, OHR je iskoristio priliku i nametnuo izmjene zakona u Federaciji BiH usaglašavajući ga s državnim okvirnim zakonom. Čak i uz kreiranje novih entitetskih zakona 2005. godine, koji su priređeni uz međunarodnu koordinaciju i uz konstantni međunarodni pritisak, ostale su izvjesne nekonzisten-tnosti između državnoga okvirnog zakona i entitetskih zakona koji su na snazi.48 Ova nemogućnost usaglašavanja zakona u sektoru povratka predstavlja ozbiljnu osudu sistema dijeljenih nadležnosti u BiH. Za razliku od većine drugih sektora, državni i entitetski ministri odgovorni za povratak izbjeglica redovno se sastaju u institucionalnim forumima čija je svrha promocija saradnje i koordinacija politike. Uprkos ovim institucionaliziranim forumima sa-radnje između države i entiteta i snažnim međunarodnim pritiscima, harmonizirani standardi se ne mogu ostvariti bez mehanizama izvršenja.

Ova se dva primjera neuspjele državne legislative odnose na sektore koje međunarodna zajednica smatra prio-ritetnim područjima. Ponovo se posegnulo za “mrkvom i prutom“ u nastojanju da se promovira poštivanje državne legislative. Uprkos tome, usklađenost domaće legislative ostala je nejednaka, a implementacija nepotpuna. Nakon što nekoliko kantona nije uspjelo uskladiti svoje zakone s državnim okvirnim Zakonom o osnovnome i srednjoš-kolskom obrazovanju, visoki predstavnik je kazao da “neusklađivanje kantonalnog zakona s državnim okvirnim zako-nom predstavlja ozbiljno kršenje vladavine prava… Ukoliko se odgovorni hitno ne pozabave ovim pitanjem i ne podrže zakone države BiH, onda to znači da oni u suštini osporavaju samu državnost BiH”.49 Na ovaj način niži nivoi vlasti svakodnevno rutinski i u velikoj mjeri osporavaju državnost BiH. U ovakvoj situaciji, umjesto oslanjanja na izvršne ovlasti visokog predstavnika ili pak mantru evropskih integracija, potrebno je uspostaviti mehanizme izvršenja koji će osigurati poštivanje državne legislative. U suprotnome, tamo gdje zakoni nisu neposredno obavezujući za niže nivoe vlasti, postoji malo izgleda za konstantnu primjenu usklađenih i jedinstvenih standarda u svim oblastima širom zemlje.

46 Vidi odluku kojom se donose zakoni o osnovnom i srednjoškolskom obrazovanju, 8. jula 2004., na www.ohr.int

47 Daria Duilović, Bolonjski proces naspram vitalnoga nacionalnog interesa : Reforma visokog obrazovanja i eurointegracija BiH, Sarajevo, 2005., napisano uz podršku Instituta Otvoreno društvo BiH

48 Za detalje vidi Revizija funkcija u sektoru za povratak u BiH, finansirana od strane Evropske komisije, Sarajevo, 2005.

49 Kršenje vladavine prava - osporavanje državnosti BiH, izjava za medije, OHR, Sarajevo, 26. maja 2004.

I poglavlje

Politička /

ustavna

struktura

39

(ii ) Formalni mehanizmi saradnje: i l i kako ne sarađivatiPostepeno i djelimično dodjeljivanje ovlasti državi BiH u oblastima koje su ranije bile monopolizirane od strane

entiteta predviđa uspostavu nekih važnih tijela za odlučivanje koja su nominalno institucije BiH, ali koja u procesu formulacije i provođenja politike uključuju i entitete, a u nekim slučajevima i Distrikt Brčko. Ovi sistemi su usta-novljeni kao kompromisna rješenja, a ponekad i s očekivanjem da će eventualno prerasti u isključivo državna tijela, u interesu osiguravanja političke podrške za prenošenje novih ovlasti na državu. Uprkos političkim neslaganjima, međunarodni sponzori ovih reformi su smatrali da je osiguravanje djelimičnih ovlasti u određenim oblastima bolje nego da ih nema nikako. Teoretski, moglo bi se kazati da sistemi koji se temelje na formalnoj podjeli ovlasti izme-đu države i entiteta predstavljaju pozitivan pokušaj uvođenja formalnih kooperativnih sistema u fragmentiranu bh. upravljačku strukturu. Međutim, u praksi mnoga od ovih hibridnih tijela ne funkcioniraju na odgovarajući način. Krajnji ishod za državu i generalno djelotvornost upravljanja ukratko se može opisati kao ono najgore iz oba svije-ta: s jedne strane, većina nadležnosti ostaje u entitetima, koji nemaju obavezu koordinacije jedan s drugim, izuzev s državom, dok, s druge, u pitanjima iz dijeljenih nadležnosti entiteti zadržavaju ovlasti na osnovu kojih mogu bloki-rati zajedničko odlučivanje, čime ugrožavaju sposobnost države da djelotvorno izvrši, odnosno provede politiku.

Ovo poglavlje se nešto detaljnije osvrće na dva sistema koja nisu ni entitetska ni državna tijela, već kao hibridna kombinacija tih dvaju tijela. Upravni odbor Uprave za indirektno oporezivanje (UIO) formiran je kako bi utvrdio politiku indirektnog oporezivanja i nadzirao djelovanje novouspostavljenog tijela BiH za ubiranje indirektnih po-reza. Članovi ovog odbora su državni i entitetski ministri finansija, kao i vladini stručnjaci sa svih nivoa, koji imaju ograničeno pravo glasa, i trenutno međunarodni predsjedavajući Odbora, s odlučujućim glasom. Drugi primjer je Državna komisija za raseljene osobe i izbjeglice, koja je nedavno ojačana u okviru mjera poduzetih u cilju predaje odgovornosti za proces povratka s međunarodnih agencija bh. vlastima. Članovi ove komisije su državni i entitet-ski ministri za izbjeglice. Komisija je, čini se, tipičan predstavnik kooperativnog (ili tačnije - nekooperativnog) si-stema koji je od samog početka osuđen na neuspjeh. Upravni odbor UIO-a utjelovljuje neke izvorne kooperativne karakteristike, ali ipak državi daje autonomiju u fiskalnim stvarima. Uprkos tome, nepostojanje sporazuma između dva entiteta blokira njegov rad, što ima veoma ozbiljne posljedice po opću fiskalnu situaciju u zemlji.

Državna komisija za raseljene osobe i izbjeglice i Fond za povratakOrganizacijska struktura uspostavljena kao bi vlastima BiH osigurala sredstva neophodna za nastavak i okonča-

nje procesa povratka izbjeglica nakon zatvaranja OHR-ove Radne grupe za rekonstrukciju i povratak predstavlja veoma složenu podjelu ovlasti koja postojećim entitetsko-kantonalnim strukturama pridodaje i državno-regio-nalno-općinski projekt implementacije. Teoretski, na samom vrhu ove strukture stoji Državna komisija, koja je formirana 2000. godine odlukom Predsjedništva BiH sa mandatom da nastavi međuentitetsku koordinaciju i konsultacije u vezi s pitanjem izbjeglica i njihovog povratka. Uspostavljanjem zajedničkog bh. Fonda za povratak 2004. godine, koji je prvenstveno zamišljen kao sredstvo za implementaciju zajedničkih projekata međunarodne zajednice, države i entiteta, Komisija je također postala odgovorna za odobravanje i nadzor nad implementacijom projekata finasiranih iz Fonda za povratak.

I Komisija i Fond primjeri su kooperativnih sistema: državni i entitetski ministri za izbjeglice su članovi Komisi-je i zajedno utvrđuju politiku, dok sva tri nivoa vlasti doprinose zajedničkom fondu. Postoje tri značajna struktu-ralna problema kod konstrukcije ovih kooperativnih tijela. (1) Djelovanje državnog Fonda za povratak zavisi od dobrovoljnih priloga entiteta. Doprinosi se daju samo na početku svake budžetske godine i svaki put su popraćeni potpisivanjem ad hoc memoranduma o razumijevanju. U praksi je od entiteta vrlo teško iznuditi adekvatna sred-stva, jer oni radije sami potroše većinu sredstava namijenjenih za povratak nego da sredstva daju u zajednički fond. Sistem finansiranja odražava nesigurnosti i neefikasnosti starog sistema entitetskog finansiranja državnih institu-cija. (2) Premda sistem formalno podređuje državu političkim ovlastima Komisije, koja određuje opseg projekata koje implementira država, ne postoje recipročni mehanizmi izvršenja koji osiguravaju da entiteti zaista postupaju u skladu s politikom koju je utvrdila Komisija. Komisija odlučuje o općinama koje će dobiti pomoć od države. Ovla-sti Komisije koje se odnose na koordinaciju u pogledu entiteta također su veoma slabe. Kao što je primijećeno u funkcionalnom pregledu sektora koji je provela Evropska komisija: “Priroda odluka i zaključaka Državne komisije nije definirana zakonom, što negativno utiče na njenu efikasnost. Njeni članovi, posebno entitetski predstavnici, često nailaze na poteškoće kod implementacije zaključaka Komisije zbog opozicije na entitetskom nivou, koja ne smatra, neophodno, da su zaključci Komisije obavezujući … U više navrata, jedan ili drugi entitet jednostavno nisu implementirali odluke Komisije.“ 50 (3) Zadaci kreiranja i implementacije politike se dupliraju jer su se pojavi-

50 Funkcionalna revizija sektora za povratak, naručena od strane Evropske komisije, Sarajevo, 2005., strana 18

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

40

la dva paralelna sistema za realizaciju domaćih projekata u sektoru povratka izbjeglica – nova državno-regionalno-općinska alijansa, koja daje značajne ovlasti implementacije općinama, uvedena je povrh već postojećeg entitetsko-kantonalnog sistema, bez jasne podjele odgovornosti među njima.

Neuspjelim sprečavanjem postojanja dvaju paralelnih sistema na državnom i entitetskim nivoima, te rasipa-njem sve oskudnijih sredstava namijenjenih za projekte povratka izbjeglica, Komisija i Fond su iznevjerili još jedan ključni cilj svog mandata – da budu pouzdan domaći mehanizam putem kojeg bi se usmjerila međunarodna sredstva i zajednički realizirali projekti povratka. To se nije desilo. Fond je uspio pribaviti sredstva od Evropske razvojne banke Vijeća Evrope i OPEC-a, ali tek nakon intenzivnog lobiranja koje su međunarodni akteri proveli u njegovo ime. Bilateralni i drugi donatori u sektoru povratka izbjeglica nisu usmjerili svoja sredstva preko Fonda. Kao što je zabilježeno u funkcionalnom pregledu ovog sektora, “donatore treba uvjeriti da su procedure nabavke i plaćanja Fonda za povratak dovoljno čvrste“ (Funkcionalni pregled, strana 21). Još jedan neostvareni cilj ove refor-me, tipičan za mnoge međunarodno sponzorirane projekte izgradnje države u BiH, jeste propust da se preciziraju i pojasne odgovornosti za utvrđivanje i implementaciju politike kroz različite nivoe vlasti i među njima. Aneks VII strategije koji definira preostale prioritete u sektoru povratka izbjeglica predviđa da se i država i entiteti povuku iz postojećih projekata implementacije prepuštajući te odgovornosti općinama. Upravo u ovom kontekstu smanjene entitetske implementacije entitetima je dato mjesto u Državnoj komisiji, čime im je dodijeljena značajna uloga u kreiranju politike. Zapravo, entiteti su preuzeli ovu značajnu ulogu u kreiranju državne politike, dok su istovreme-no nastavili unilateralno implementirati i svoje vlastite politike i projekte na entitetskom nivou.

Reforma sistema indirektnog oporezivanja u BiH, koju je inicirao Upravni odbor Uprave za indirektno oporezivanje, imala je veoma važne institucionalne posljedice na državnom nivou. Prvi put je nakon Daytona neizvjesno osla-njanje države na konfederalne fondove entiteta za finansiranje državnih aktivnosti zamijenjeno sistemom u kojem indirektne poreze i carine ubire državna agencija i u kojem se prihodi prvo alociraju državi, i to u iznosu naznače-nom u budžetu, a onda entitetima na osnovu promjenjivog koeficijenta. Pored državnog ministra finansija i jednog državnog eksperta, u državno-entitetskom Upravnom odboru sjede i entitetski ministri finansija i dva entitetska eksperta, preko kojih se entitetima omogućava direktan uticaj / pravo veta u procesu kreiranja politike. Distrikt Brčko u ovom procesu ima status posmatrača. Neke od prvobitnih nadležnosti Upravnog odbora su eliminirane u parlamentarnoj proceduri. U toj proceduri je uloga Odbora, koji je prvobitno zamišljen kao kvaziizvršno tijelo s ovlastima za kreiranje politike i jasno podređeno Vijeću ministara, smanjena na ulogu predlagača politike, dok je Vijeće ostalo nadležno za konačno usvajanje politike. Ipak, u praksi, Upravni odbor prethodno mora dobiti saglasnost za politiku prije nego je predloži Vijeću ministara, ostavljajući prostor za značajno zadržavanje u slučaju nepostizanja konsenzusa u vezi s tom politikom. Teoretski, taj se zastoj sada može otkloniti odlučujućim glasom međunarodnog predsjedavajućeg Upravnog odbora, premda se konsenzus obično ostvaruje u interesu političke stabilnosti. Naprimjer, 2006. godine prepirke oko alokacije prihoda su zaustavile rad Upravnog odbora na ne-koliko mjeseci. Ovo se nije direktno odrazilo na državu jer se državni prihodi dodjeljuju direktno, i to u iznosu naznačenom u budžetu. Međutim, nepostojanje saradnje između entiteta imalo je štetnog uticaja na opću fiskalnu situaciju u Bosni i Hercegovini. Štaviše, kako su male šanse da se mandat međunarodnog predsjedavajućeg obnovi nakon odlaska OHR-a, otvorit će se veći prostor za prolongiranje opstrukcija rada Upravnog odbora. Nedostaci ovoga kooperativnog sistema bit će nešto detaljnije obrađeni u III. poglavlju.

2. Problemi implementacije Ozbiljni nedostaci formalnog sistema upravljanja u BiH su zapanjujući. Međutim, čak i veoma složeni sistemi

podjele vlasti u praksi mogu funkcionirati ako u njima prevladavaju odgovarajuće norme kao što su zajedničko za-laganje za održavanje sistema, kultura saradnje itd. U BiH su, osim glomazne i nedjelotvorne institucionalne struk-ture, državne institucije također žrtve drugih vrsta opstrukcija i kratkovidne politike. Ovo poglavlje će ispitati tri vrste problema implementacije koji potkopavaju državu: (a) političke i administrativne opstrukcije, (b) nepostoja-nje osnovnih domaćih kapaciteta i zavisnost o međunarodnoj zajednici i (c) nepostojanje koherentne i konzisten-tne međunarodne podrške izgradnji države.

I poglavlje

Politička /

ustavna

struktura

41

A. Pol itička i administrativna opstrukcijaPolitički konsenzus je rijetka roba u BiH. Nedostatak političke volje ima puno veći uticaj na upravljanje u njoj

nego u drugim zemljama, jer da bi sistem funkcionirao, potrebno je ostvariti visok stupanj saglasnosti. I odlučiva-nje na državnom nivou kao i podijeljene nadležnosti koje je država dobila nakon Daytona ostavljaju dosta pro-stora za lake i djelotvorne političke i administrativne opstrukcije. Kao što smo vidjeli, ako se predstavnici koji su imenovani ili izabrani u jednom entitetu jednostavno ne pojave u dovoljnom broju, oni na taj način paraliziraju rad državnih institucija. Dobro je poznato i dokumentirano da predstavnici RS-a u državnim institucijama kao i vlada tog entiteta opstruiraju državne poslove. Predstavnici RS-a su češće nego svi drugi konstitutivni narodi zajedno bojkotirali rad državnih institucija. Prenošenje nadležnosti s RS-a na državni nivo teče veoma sporo, i nevoljko, a uspješno samo pod značajnijim međunarodnim pritiskom. Premda je država formalno preuzela nadležnosti, RS je odgovorna za neprovođenje državnih direktiva na svojoj teritoriji, a njeni predstavnici na državnom nivou i dalje čine sve da onemoguće rad državne vlade. Opstrukcije RS-a su relativno očigledne i jasne. Međutim, manje se zna o načinima na koje Federacija BiH potkopava državne institucije. Opstrukcije u Federaciji su obično rezultat admi-nistrativne nesposobnosti, previda ili jednostavno loše komunikacije, a ne toliko političke opstrukcije. Međutim, u Federaciji je evidentna i nešto eksplicitnija politička opstrukcija izgradnje države. Uprkos značajnoj retoričkoj podršci izgradnji države, u stvarnosti, FBiH, njena vlada, parlament i dominantne političke stranke iskazuju veliko nepoštivanje autoriteta i integriteta države. Mi ćemo se ovdje usredotočiti samo na dva skorija primjera koja de-monstriraju opstrukcije oba entiteta kada su u pitanju reforme vezane za izgradnju države i općenito potkopavanje autoriteta države.

Federacija opstruira također

Reforma sistema indirektnog oporezivanjaReforma sistema indirektnog oporezivanja je ključni uvjet za potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživa-

nju EU-u i jedna od najvažnijih mjera za izgradnju države od Daytona jer ona omogućava državi BiH siguran izvor prihoda iz kojih može finansirati svoje institucije i obaveze. Uprkos tome, uvođenje ove reforme je bilo predme-tom političke opstrukcije u oba entiteta. Istražili smo načine na koje su predstavnici RS-a u Upravnom odboru UIO-a blokirali rad tog tijela. Međutim, i FBiH je također odgovorna za potkopavanje ove reforme i autoriteta države, posebno 2004. godine kada je Parlament FBiH usvojio amandmane na Zakon o indirektnom oporezivanju direktno kršeći novi državni sistem jedinstvenoga indirektnog oporezivanja.51 Državni zakon o sistemu indirek-tnog oporezivanja u BiH propisuje da je za uvođenje bilo kakvog dodatnog indirektnog poreza u BiH potrebna prethodna saglasnost Upravnog odbora UIO-a. Parlament FBiH je ignorirao ovu odredbu uprkos konstantnim upozorenjima Upravnog odbora UIO-a i Vlade FBiH da on više ne može unilateralno donositi izmjene politike in-direktnog oporezivanja. Nakon usvajanja ovoga zakona u federalnom parlamentu, predsjedavajući Vijeća ministara podnio je zahtjev Ustavnom sudu BiH da zamrzne odredbe zakona FBiH i donese odluku o ustavnosti napravlje-nih izmjena u svjetlu prethodnog prijenosa nadležnosti u vezi s indirektnim oporezivanjem s Parlamenta FBiH na državu BiH, te naknadno usvajanje zakona koji regulira indirektne poreze na državnom nivou. Ustavni sud je podržao zahtjev predsjedavajućeg i zamrznuo primjenu zakona Federacije zahtijevajući da ona izmijeni zakon u skladu s odlukom. Parlament FBiH se nije čak ni odazvao na zahtjev Ustavnog suda BiH da se očituje i dostavi obrazloženje za usvajanje legislative. Ovo ukazuje na generalno odsustvo odgovornosti u institucijama i temeljno nepoštivanje autoriteta države BiH i njenog najvišeg suda.

Reforma odbraneKreiranje jedinstvene odbrambene ustanove u BiH je još jedna od karakteristika reforme izgradnje države koja

podrazumijeva prijenos cjelokupne nadležnosti na državu, uključujući i političke, birokratske i operativne struktu-re iz oba entiteta. Čak i u Federaciji BiH, gdje postoji veoma široko rasprostranjena podrška ovoj reformi – unutar odbrambenih institucija, u političkim krugovima i kod šire javnosti – ne iznenađuje činjenica da je ambiciozno restrukturiranje sektora i spajanje entitetskih institucija naišlo na poteškoće i komplikacije zbog brojnih institu-cionalnih interesa. Međutim, entiteti koriste institucionalni vakum koji se pojavio kada su odbrambene strukture prelazile s entitetskog nivoa na nivo jedinstvenih državnih struktura kako bi zadržali kontrolu nad što većim re-sursima prije nego što država zaista preuzme ovlasti nad ovim sektorom. Uprkos formalnom ukidanju entitetskih

51 Odredbe člana 1 i 2 Zakona FBiH o izmjenama Zakona o poreza na promet roba i usluga i odredbe člana 1 i 2 Zakona FBiH o izmjenama Zakona o posebnim porezima na bezalkoholna pića.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

42

ministarstava odbrane i preuzimanju svih formalnih odgovornosti u vezi s odbranom od strane države, entiteti su požurili da iskoriste što više pokretne i nepokretne imovine prije nego državne strukture zaista zažive. Federacija BiH je podjednako revna kao i RS kada je u pitanju lišavanje nove državne odbrambene institucije ključne imo-vine, prebacujući imovinu ministarstva odbrane u vlasništvo općina i kantona, kršeći Zakon o odbrani i direktno kršeći zabranu prodaje ili prijenosa državne imovine na svim nivoima, koja je nametnuta 2003. godine i naknadno proširena odlukom visokog predstavnika. Federacija BiH također nije omogućila rad zajedničke komisije kojom je predsjedavalo Vijeće ministara, a čiji zadatak je bio da napravi prijedlog zakona kojim bi se pojasnilo šta koji nivo vlasti posjeduje u BiH, u nastojanju da osigura da država BiH dobije pripadajuću imovinu koja je od Daytona bila pod kontrolom entiteta.

Oba entiteta, stoga, rutinski opstruiraju izgradnju države i državnih poslova političkim ili administrativnim sred-stvima. Opstrukcije RS-a je svakako lakše identificirati jer su i njeni politički uzroci jasniji. Međutim, FBiH također ukazuje vrlo malo poštovanja autoritetu države u mnogim oblastima i često krije svoju krivicu skrivajući se iza mnogo bržih i eksplicitnijih opstrukcija RS-a.

B. Nedostatak domaćih kapaciteta i zavisnost o međunarodnoj zajednici

Problem «vlasništva» i paradoksi međunarodnog miješanja u upravljanje BiH su pitanja o kojima se naširoko raspravlja. Na osnovnom nivou sistem upravljanja uspostavljen u Daytonu funkcionalan je samo uz podršku me-đunarodne intervencije. Bez primjene i prijetnje Bonskim ovlastima, sistem BiH nudi vrlo malo motivacije za poli-tičku saradnju. Smatramo da konstantne međunarodne intervencije stvaraju opasan privid sistema koji funkcionira, dok zapravo prikrivaju sistemske probleme i ozbiljne propuste u propisima koji mogu ozbiljno naškoditi vitalnosti države nakon zatvaranja OHR-a. Međunarodna zajednica se također redovno optužuje za potkopavanje domaćih upravljačkih institucija - uključujući i iste one državne institucije za čije se uspostavljanje teško borila, odbaciva-njem domaćeg procesa odlučivanja u pogledu stvaranja i usvajanja politike i propustom da institucijama koje su uspostavljene na papiru omogući sredstva neophodna za ispunjavanje predviđenih odgovornosti. Ove politike su i pogoršale i sakrile nedostatke etnički podijeljene, nedovoljno popunjene i neadekvatne javne uprave.

... Ne vjerujem onima što rade u državnoj službi ni onima što su izabrani, jer mladi obrazovani ljudi napuštaju ovu zemlju. Ono što nam je ostalo nije dobar izbor.

– Brčko, muškarac

(i) Nedostatak domaćih kapaciteta

(a) Etnički paralelizamSljedeće poglavlje se detaljnije bavi problemima koji utiču na reformu javne administracije u BiH, uključujući

i probleme vezane za nedovoljno kvalificirane uposlenike u državnim institucijama. Ova situacija je rezultat niza faktora, uključujući i ispolitizirani proces zapošljavanja, posebino na rukovodilačkom nivou, koji dodatno pojačava etničke podjele u državnoj službi i ozbiljno utiče na djelotvornost upravljanja u državnim ministarstvima i agen-cijama. Najgori balast etničkoga i entitetskog paralelizma u državnim tijelima je formalno iskorijenjen. Naprimjer, do 2000. godine računi mnogih državnih ministarstava su doslovno bili podijeljeni na tri dijela, održavajući de fac-to postojanje triju paralelnih etničkih administracija “pod jednim ministarskim krovom“.52 Tripartitna uprava mini-starstava i mnogih državnih agencija, koja se u ovom drugom slučaju često proširivala na apsurdnu rotaciju između

52 Alijansa koja je trajala od 2000. do 2002. uspjela je ujediniti račune svih državnih ministarstava, koji su ranije bili podijeljeni na tri djela. Za izmjene vidi posebno godišnje izvještaje Ureda za reviziju BiH za 2001. www.revizija.gov.ba.

I poglavlje

Politička /

ustavna

struktura

43

direktora i njihovih zamjenika u državnim agencijama, značajno je smanjena.53 Međutim, uprkos ovim pomaci-ma, izvori u brojnim državnim institucijama potvrđuju da u mnogim institucijama još uvijek dominiraju etnički kanali izvještavanja, koji stavljaju funkcionalnu podjelu odgovornosti u drugi plan zadržavajući paralelni sistem izvještavanja. Ovo općenito vrijedi za pozicije od višeg menadžmenta nadolje, ali je najizraženije na rukovodećim pozicijama gdje su dominantne političke linije izvještavanja (a u kontekstu BiH to možemo prevesti i na etničke linije izvještavanja), koje uspostavljaju način (ne)upravljanja u svakoj instituciji. Podjela pozicija u administraciji po etničkom ključu je opravdana odredbom Ustava BiH koja kaže da službenici imenovani u institucije Bosne i Hercegovine općenito treba da odražavaju sastav naroda BiH.54 U praksi se ova odredba tumači kao trodijelna po-djela upravljačkih pozicija, što se u velikoj mjeri oslikava i u pogledu zapošljavanja na nižim pozicijama u državnim institucijama. Baš kao i mješoviti etnički paralelizam, ovaj sistem vrlo često zaobilazi najbolje kandidate u nastoja-nju da zadovolji etnički balans. Namjere viših rukovodilaca i ministara često su unaprijed poznate, što obeshrabru-je kandidate druge etničke pripadnosti da se uopće prijavljuju na konkurs za određene pozicije. Očigledno je da ne postoji brzo rješenje problema etničke podjele u državnim institucijama, što je postalo uvriježena institucionalna praksa širom države. Vrlo je vjerovatno da će razmatranje pravedne zastupljenosti etničkih grupa ostati (a moguće da tako i treba, zbog brojnih razloga) vodeći princip kojim će se rukovoditi državna administracija. Međutim, odr-žavanje pravednog etničkog balansa ne bi se trebalo odraziti i na strukture upravljanja ako se u BiH želi uspostaviti funkcionalniji sistem koji je u stanju odgovoriti na međunarodne obaveze, posebno one vezane za mučni proces usklađivanja sa zakonima EU-a. Različite institucionalne reforme koje su inicirane od Daytona do danas uspjele su u određenoj mjeri umanjiti problem etničkog paralelizma u državnim institucijama, no to se može činiti i ubuduće, pod uvjetom da za to postoji odgovarajuća politička volja.

...a oni koji su zaposleni, svi znamo po ko-jim principima i ključevima su izabrani.

– Tuzla, muškarac

(b) Nedostatak kadrovaPored neadekvatno kvalificiranih kadrova, državne institucije se suočavaju s još osnovnijim problemom: posto-

je čitavi sektori državne odgovornosti koji još uvijek nisu popunjeni. Prema jednoj procjeni, državne institucije još uvijek imaju 40% nepopunjenih pozicija u odnosu na broj predviđen sistematizacijom i pravilnicima različitih institucija.55 Ova nepopunjenost se odražava na sve državne institucije, a posebno na nove sektore koji su odne-davno pod nadležnošću države i koji su gotovo prazni. Naprimjer, Odjeljenje za obrazovanje, nauku, kulturu i sport Ministarstva civilnih poslova isključivo je nadležno za pitanja obrazovanja na državnom nivou. Ove odgovornosti podrazumijevaju nadziranje primjene okvirnog Zakona o osnovnome i srednjoškolskom obrazovanju u BiH te pra-ćenje razvoja Zakona o visokom obrazovanju, a da ne spominjemo neke druge (teoretske) odgovornosti. Nevje-rovatno, ali ovo odjeljenje ima samo jednoga stalno uposlenog službenika odgovornog za obrazovanje, koji radi kao pomoćnik ministra. Međunarodna zajednica je povjerila Ministarstvu za izbjeglice i ljudska prava i regionalnim centrima pod njegovom nadležnošću koordinaciju politike i provedbu projekata povratka izbjeglica u BiH. OHR je na velika zvona hvalio kako “kreiranje regionalnih centara označava početak programa implementacije koji će uspostaviti sveobuhvatne državne strukture kroz koje će Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice moći efikasno provoditi svoje odgovornosti”.56 Ova “sveobuhvatna državna struktura“ trenutno ima po dvoje uposlenika na puno radno vrijeme u svakom od centara. Premda centri upošljavaju i privremeno osoblje u vrijeme provedbe projekta, nivo uposlenika je daleko ispod onoga predviđenog reformama međunarodnih sponzora. I ovdje država BiH po-novo ostaje u svijetu virtualne stvarnosti.

53 Izmjene Zakona o Vijeću ministara u 2002. godini ukinule su poziciju drugog zamjenika ministra u nastojanju da se smanji tripartitno upravljanje državnim ministarstvima. Zloupotreba procedura državne službe omogućila je, međutim, političkim strankama da postave kandidate treće etničke skupine na poziciju sekretara u mnogim ministarstvima BiH.

54 Član IX, tačka 3 Ustava BiH

55 Intervju s višim službenikom, Vijeće ministara BiH, februar 2007.

56 Institucije BiH preuzele odgovornosti za proces povratka“, izjava za medije, OHR, Sarajevo, 20. 12. 2003., www.ohr.int

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

44

(c) Neadekvatna izgradnja kapacitetaMeđunarodni napori u pogledu izgradnje kapaciteta u javnoj administraciji dali su šarolike rezultate. Sljedeće po-

glavlje istražuje ključne propuste u reformi državne službe u BiH. Namjera ove “ključne reforme“, koju je sponzo-rirala međunarodna zajednica, bila je da udahne život etnički podijeljenoj i “ispatroniziranoj“ javnoj administraciji BiH i razvije ljudske kapacitete s kojima će država moći preuzeti punu odgovornost za upravljanje. Kao što obra-zlažemo u sljedećem poglavlju, u stvarnosti je reforma postigla mnogo manje od očekivanoga. U drugim oblastima, u kojima je izgradnja kapaciteta bila djelotvorna, politika koja ju je slijedila anulirala je njene učinke. Prvi primjer je rad CAFAO-a, koji je bio veoma aktivan u jačanju entitetskih carina i poreznih uprava još od 1997. godine provodeći relativno intenzivnu i detaljnu internu obuku u samim institucijama. Spajanjem entitetskih uprava za indirektno oporezivanje i uspostavljanjem jedinstvene Uprave za indirektno oporezivanje 2004. godine mnogi uposlenici koji su prošli obuku CAFAO-a ostali su bez posla zbog internog “restrukturiranja“. To da neki službenici moraju ostati bez posla zbog spajanja institucija i utvrđivanja optimalnog broja uposlenika nije nikakvo iznena-đenje. Međutim, u nekoliko slučajeva se navodi da su se političke stranke miješale u interno restrukturiranje nove UIO-e, zagovarajući da se na odgovarajuće pozicije zaposle njihovi politički puleni, a ne osobe koje su dokazane kao protivnici korupcije i utaje poreza. Premda je godinama obučavao te osobe, CAFAO nije uspio spriječiti njiho-vu marginalizaciju, a ponekad i otpuštanje iz novoga državnog tijela. U drugim oblastima međunarodna zajednica je jednostavno zamijenila državne institucije jer su njihovi kapaciteti isuviše slabi ili ih nikako nema.

(ii) Efekat supstitucije

(a) Politički pregovoriZbog slabe, podijeljene i ispolitizirane državne administracije međunarodna zajednica je često jednostavno

potiskivala domaće strukture ustranu, umjesto da s njima radi ili im dozvoli da preuzmu odgovornost za reforme. Premda je ova politika nedvojbeno dala brže, a na neki način i bolje formalne kratkoročne rezultate, implikacije na dugoročnu održivost reformi koje se finansiraju iz sredstava međunarodne zajednice su sve manje optimistične. Najgori ekscesi međunarodne «zamjene» više nisu prisutni. Prošli su dani kada je OHR pravio i nametao nacrte zakona, ponekad čak i bez pretvaranja da prolaze kroz parlamentarne diskusije. Međunarodne organizacije i doma-će interesne grupe se više ne obraćaju Uredu visokog predstavnika zahtjevima za reformama i izmjenama zakona, već su prinuđene raditi s institucijama BiH, iako s različitim rezultatima. Štaviše, zajednički napori na kreiranju politike, premda ispregovarani posredstvom međunarodnih medijatora i uz pomoć međunarodne tehničke ek-spertize, mogu rezultirati krajnje kooperativnim projektima koje domaći akteri mogu smatrati svojim vlasništvom. Međutim, ozbiljni problemi međunarodne «supstitucije» ostaju. Navike koje su najočiglednije i koje je najteže napustiti odnose se na međunarodno posredništvo kod pregovora između stranaka BiH o ključnim reformama. Posljednji izvještaji o neuspjelim pregovorima o reformi policije su veoma poučni, jer odgovornosti za kršenje spo-razuma među strankama pripisuju koliko domaćim političkim liderima, toliko i OHR-u, koji smatraju čak i nešto više odgovornim. Ovo odražava stvarnost u kojoj je OHR posredovao u pregovorima između stranaka u pitanju svih državnih reformi od Daytona naovamo. Opseg međunarodnog učešća, posebno OHR-a, u promociji uskla-đivanja domaće legislative s međunarodnim obavezama i uvjetima, posebno EU-a i NATO-a, često se potcjenjuje. OHR je izradio katalog formalnih i neformalnih prijetnji i poticaja kako bi privolio stranke da postignu sporazum. Samo jedan od primjera je reforma odbrane, gdje je, pored detaljnih uvjeta za članstvo u NATO-ovom Partner-stvu za mir (“mrkva“), OHR iskoristio najmanje tri skandala državnih proporcija kako bi privolio RS da sarađuje u reformi odbrane. OHR je koristio učešće RS-a u ovim skandalima kako bi zaprijetio pojedincima, strankama i institucijama toga entiteta u slučaju nepostupanja u skladu s međunarodnim uvjetima. Prvo, afera «Orao» 2003.-2004., koja je na vidjelo iznijela učešće kompanije koja je u vlasništvu Vlade RS-a u ilegalnoj prodaji oružja i rezer-vnih dijelova Iraku, čime je prekršila rezoluciju UN-ovog Vijeća sigurnosti. Drugo, 2004. godine izvještaj Komisije za Srebrenicu, koju je formalno uspostavila Vlada RS-a, istaknuo je ulogu vojske RS-a i drugih organa entitetske vlade u genocidu počinjenom 1995. godine. Treće, konstantni neuspjesi RS-a da uhapsi optuženike Međunarod-nog krivičnog tribunala za bivšu Jugoslaviju (ICTY) i dokazi da je Vojska RS-a konstantno podržavala optužene ratne zločince odgađali su ostvarivanje članstva BiH u Partnerstvu za mir. OHR je sve ove događaje koristio u određenim momentima kako bi inicirao, ubrzao i osigurao domaću podršku reformi odbrane, a sami događaji su bili popraćeni masovnim razrješavanjem s dužnosti javnih ličnosti RS-a od strane OHR-a, kao i različitim kazne-nim mjerama, uključujući i zabrane finansiranja SDS-a, te zabrane izdavanja viza određenim pojedincima. Imajući na umu poteškoće s kojima je OHR isposlovao podršku RS-a izgradnji države, uprkos utemeljenim prijetnjama i

I poglavlje

Politička /

ustavna

struktura

45

poticajima (posebno članstvom u EU-u i NATO-u), kapacitet i spremnost stranaka RS-a da se uključe u osjetljive reforme izgradnje države ili barem održavanja onih koje su do sada usvojene, u budućnosti bez Bonskih ovlasti, ostaje kritično i otvoreno pitanje.

(b) Donošenje politikaPostoje druge, manje očigledne ali važne oblasti u kojima međunarodna intervencija i dalje dominira u vezi s

upravljanjem u BiH. Donošenje politika je jedna od tih oblasti. Međunarodne organizacije su izradile koncepte i napravile nacrte svih zajedničkih državnih politika od Daytona do danas, s djelimičnim izuzetkom Strategije za smanjenje siromaštva. Od pravosuđa i radnih mjesta do uvjeta za potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruži-vanju svi dokumenti koji su dobili podršku vlade BiH i parlamenta zapravo su međunarodne kreacije. Premda su ovi programi uspjeli zadobiti domaću i međunarodnu podršku za brojne reforme izgradnje države, međunarodna politika, koja je velikim dijelom kreirana u izoliranom okruženju, onemogućila je provedbu mnogih reformi. Po-red očitih političkih opstrukcija, reforme su se često i na čudan način uklapale u domaće strukture, uključujući i budžetske okvire, pri čemu im je nedostajala istinska podrška i razumijevanje domaćih institucija. Nesretna kombi-nacija malo ili nimalo domaćih kapaciteta za planiranje politika, u kombinaciji s međunarodnim planiranjem koje ne ide dalje od direktnih prioriteta uspostavljanja institucija, doprinijela je i dodatno pojačala virtualne aspekte uprave u BiH. Jedna od indikacija ove situacije se može vidjeti u vrsti zakonodavnih aktivnosti koje provodi bh. parlament. U posljednje tri godine, između kraja 2002. i početka 2006. godine, 50% ukupnih zakonodavnih aktiv-nosti Parlamentarne skupštine BiH odnosilo se na izmjene postojećih zakona.57 Izuzev malog broja zakona koji su usvojeni na državnom nivou, to znači da se veliki dio svih zakona BiH mijenjao, ponekad i više puta, i to od strane istog parlamenta koji je te zakone prvobitno usvojio. Ovo je svakako manje odraz politike, a više pokazatelj lošeg inicijalnog planiranja. Uticaj povlačenja OHR-a iz mnogih aspekata procesa planiranja politike tek sada postaje očigledan, s obzirom na politiku visokog predstavnika da se što manje miješa u domaće upravljanje. Ono što se pojavljuje kao rezultat toga jeste nedostatak političke volje na državnom nivou da se kreiraju i provedu zajedničke politike, kao i kritični nedostatak tehničke ekspertize u državnim ministarstvima da potpomogne ovaj proces.

Osvrnuli smo se na nedostatak odgovarajućih kadrova u institucijama BiH kao i na uticaj međunarodne «sup-stitucije» i kroz zavisnosti koje je ta supstitucija kreirala. Jasno je da izgradnji kapaciteta, u onoj osnovnoj formi, nije posvećena adekvatna međunarodna pažnja, ako se uzme u obzir broj državnih institucija koje su i dalje znatno nepopunjene odgovarajućim kadrom. Kako međunarodne organizacije i dalje kroje politiku, koordiniraju izra-du zakona i nadziru provedbu u mnogim sektorima, slabo se vrši ikakav pritisak na domaće institucije da makar popune sistematizacijom predviđena radna mjesta. Ovo također vrijedi i za kreiranje foruma i mehanizama za međuvladinu saradnju i koordinaciju. U njihovom odsustvu, međunarodno sponzorirane radne grupe koordinira-ju državno-entitetske konsultacije u nekoliko različitih sektora, osiguravajući da se zajednička politika provodi i na nižim nivoima vlasti. Konstantne međunarodne intervencije odvlače pažnju s potrebe za domaćim mehanizmima koji omogućavaju interakciju između države i entiteta. Kako se međunarodna zajednica progresivno povlači iz različitih oblasti politika, potreba za ovim mehanizmima postaje sve očitija i hitnija.

C. Nedostatak jedinstvene pol itike međunarodne zajednice Osim sistemskih problema i problema provedbe, formalno zalaganje međunarodne zajednice od Daytona do

danas u pogledu kreiranja jače i funkcionalnije državne administracije može se učiniti, gledano unatrag, veoma jasnim i konzistentnim. U stvarnosti, međutim, međunarodni program je sve manje koherentan i kohezivan. Neke međunarodne politike su ozbiljno narušile izgradnju države suprotstavljajući jednu međunarodnu organizaciju drugoj. U drugim situacijama, i uz najbolje namjere, međunarodno prisustvo u BiH potkopalo je iste one držav-ne institucije za čije se formiranje borilo. Kao primjer toga istražujemo nepovezanost međunarodnih napora na izgradnji države i međunarodne finansijske politike u BiH.

57 Zakoni usvojeni između 3. decembra 2002. i 21. februara 2006. godine; izvor: Služba za informiranje i dokumentovanje Parlamentarne skupštine BiH

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

46

Finansijska moć

Ako je novac moć, nedostatak te moći u državi BiH i propust međunarodne zajednice da ogromna sredstva po-stratne finansijske pomoći iskoristi u cilju promocije izgradnje države rezultirali su brojnim propuštenim prilikama za jačanje države. Bilateralni i multilateralni sponzori provedbe mira općenito su propustili priliku da iskoriste ekonomske sankcije i pozitivnu finansijsku uvjetovanost za promociju izgradnje države.58 Ono što je vjerovatno ozbiljnije jeste to što su međunarodne organizacije primjenjivale finansijsku uvjetovanost koja se zapravo kosi s programom izgradnje države, djelotvorno promovirajući izgradnju entiteta umjesto toga. Međunarodni monetarni fond (MMF) bio je jedan od najočiglednijih prekršitelja u tome pogledu. U svojoj alokaciji stand-by aranžmana MMF je bilateralno pregovarao s entitetima, tretirajući ih, suštinski, suverenim partnerima i, sve donedavno, njiho-vi odnosi sa slabašnom državom bili su tek primisao. Kako je država počela ostvarivati veće nadležnosti i institu-cije od 2000. naovamo, umjesto insistiranja da se ukupni troškovi javne uprave smanje širom zemlje tako što će se, naprimjer, eliminirati funkcije na entitetskom nivou koje se preklapaju – politika koja je trebala biti u skladu s ciljevima programa izgradnje države i reformom javne uprave, MMF je nastavio tretirati poslovanje države i enti-teta zasebno, čime je jednostavno doprinio neprekidnom sputavanju rasta državnih institucija. MMF je, naprimjer, 2004. godine kao uvjet stand-by aranžmana nametnuo smanjenje plaća na državnom nivou ignorirajući argumente da su konkurentne plaće neophodne za privlačenje kandidata iz cijele BiH za rad u državnoj službi. Insistiranje na smanjenju državnih plaća (malom procentu u ukupnim troškovima javne uprave BiH), umjesto ohrabrivanja ili insistiranja na eliminaciji dupliciranih ili preklapajućih funkcija i pozicija na entitetskom nivou, predstavlja tipičan primjer kritičnog nedostatka koordinacije i zajedničke politike u okviru međunarodne zajednice. Pristup MMF-a orijentiran na entitete također se odrazio i na njihov veoma jak otpor spram uvođenja jedinstvene stope PDV-a u BiH. Sve dok na MMF nije izvršen jak međunarodni pritisak, ova organizacija je snažno lobirala da indirektno oporezivanje ostane u nadležnosti entiteta ne nudeći nikakva rješenja za osiguravanje prihoda za državu BiH.

Usmjeravajući entitetima veći dio finansijske pomoći, a samim time i političke moći, sve do prebacivanja nad-ležnosti nad pitanjima indirektnog oporezivanja na državni nivo 2004. godine, međunarodna zajednica je učinila vrlo malo u tome da državi omogući ostvarivanje nezavisnih finansijskih sredstava. Premda je deklaracija Vijeća za provedbu mira iz maja 2000. godine pozivala na uspostavljanje trezora BiH i poticala da se međunarodni fondovi usmjere preko tog trezora, ovo drugo se ipak nije desilo. Čak i skoriji pokušaji uspostave fonda za povratak na držav-nom nivou, koje je sponzorirala međunarodna zajednica, a kroz koji bi se trebale usmjeriti međunarodne donacije nisu uspjeli privući međunarodne donatore. Ovim je država lišena veoma vrijednog alata koji bi omogućio ostvari-vanje većeg nivoa autoriteta i autonomije, prisiljavajući entitete na ozbiljnije učešće i zalaganje u procesu odlučivanja na državnom nivou. Da su međunarodna sredstva usmjerena preko države, alokacija sredstava nižim nivoima vlasti je mogla biti, naprimjer, uvjetovana njihovim usaglašavanjem u drugim oblastima državnih aktivnosti.

3. Tračak svjetlosti : primjeri uspješne izgradnje državeUprkos značajnim izazovima s kojima se država BiH suočava, učinjeni su izvjesni pozitivni pomaci u pogledu

“normalizacije“ državnih funkcija od Daytona do danas. Općenito, uspjehu ovih reformi doprinijela su tri faktora: (a) jasna podjela nadležnosti, (b) djelotvorni državni kapaciteti za provedbu i (c) djelotvorna međunarodna po-moć. Ukratko, državne institucije su najdjelotvornije tamo gdje država ima isključive nadležnosti i gdje je potreba za saradnjom s entitetima minimalizirana i gdje su međunarodni napori usredotočeni ne samo na usvajanje legisla-tive već i na institucionalni razvoj s ciljanom međunarodnom podrškom. To ukazuje da uprava na državnom nivou u BiH ne podrazumijeva ništa što je samo po sebi neodrživo. Ratno naslijeđe ne znači da su zajedničke međuen-titetske strukture na državnom nivou osuđene na nedostatak legitimiteta kod javnosti. Državne institucije ipak mogu funkcionirati vrlo djelotvorno ukoliko su zadovoljeni određeni uvjeti.

58 Pretjerano oslanjanje na visokog predstavnika da donese određene zakone umjesto domaćih vlasti i iskoristi svoje ovlasti sankcioniranja kako bi se otklonile op-strukcije djelimično objašnjava zbog čega se u BiH nisu koristili klasični alati sankcija i nagrađivanja. Mnogo je napisano o tome kako korištenje zakonodavnih ovlasti od strane OHR-a destimulira kompromis među domaćim akterima, međutim, Bonske ovlasti visokog predstavnika su kreirale iskrivljenu motivaci-jsku strukturu, kako za domaće političare, tako i za međunarodne organizacije. Međunarodna zajednica je postala zavisna o korištenju, odnosno prijetnjama Bonskim ovlastima, jer se domaće vlasti radije odlučuju za brzo rješenje koje nametne visoki predstavnik nego na dugotrajni i mukotrpni proces osiguravanja domaće podrške i saglasnosti. Jedno od najupadljivijih rješenja je bilo nametanje cjelokupnog godišnjeg budžeta Federacije BiH za 2003. godinu u cilju ispun-javanja uvjeta MMF-a za stand-by aranžman.

I poglavlje

Politička /

ustavna

struktura

47

A. Jasna podjela nadležnosti

Nadležnosti jednog nivoa vlasti ne mogu biti hermetički izolirane od drugih. Ovo posebno vrijedi za BiH gdje mnoge od isključivih nadležnosti države zahtijevaju međuentitetsku koordinaciju i blisku saradnju države i enti-tetskih struktura, naprimjer, u pitanjima međuentitetske provedbe krivičnih zakona i međuentitetskog transporta. Međutim, državne institucije, čini se, najbolje funkcioniraju tamo gdje je saradnja s entitetima minimizirana i gdje država ima najviše prostora za manevar. Premda je država i dalje opterećena opširnim procedurama odlučivanja i javnom upravom podijeljenom po etničkim linijama, neke državne institucije koje imaju jasne ovlasti i za kreiranje politike i njenu provedbu funkcioniraju podjednako dobro, ako ne i bolje od entitetskih institucija.

Prerano je praviti sveobuhvatnu procjenu rada novih državnih institucija kao što je Uprava za indirektno opore-zivanje (UIO). Međutim, prvi pokazatelji ukazuju na to da su neki od glavnih argumenata koji su korišteni protiv prebacivanja pitanja indirektnog oporezivanja na državu u stvarnosti se pokazali slabo utemeljenim. I službenici RS-a i neke međunarodne organizacije su tvrdili, naprimjer, da je i međuentitetski i međuetnički nivo povjerenja u državu tako mali da će poštivanje državnih zakona i stopa ubiranja poreza biti znatno manji u zajedničkom sistemu. Zapravo, per capita svaki službenik nove UIO-e ubere osam puta više prihoda nego entitetske službe. Statistički gledano, to znači da su prihodi prikupljeni po zaposleniku pet puta veći nego prihodi prikupljeni po starom siste-mu. Premda je porast prihoda djelimično rezultat PDV sistema koji osigurava veću dobit nego stari sistem poreza na dobit, taj je porast dobrim dijelom nesumnjivo rezultat efikasnijega jedinstvenog sistema.

Problemi svojstveni dijeljenju nadležnosti između države i entiteta u jednom sektoru evidentni su i u oblasti reforme odbrane. Kooperativni sistem uprave sektora odbrane u BiH ukinut je kako bi se izgradio jedinstveni dr-žavni nivo nakon što je postalo jasno da entitetske strukture nisu u stanju ili nisu spremne implementirati državne direktive i politiku. Obrazlažući opravdanost odluke da se prijeđe na jedinstveni sistem pod kontrolom Ministar-stva odbrane BiH, izvještaj Komisije za reformu odbrane kritizirao je način na koji su entitetske strukture u praksi potkopavale formalnu kontrolu na državnom nivou i proces kreiranja politike: “Kontrola svakodnevnog poslova-nja oružanih snaga... ostala je na entitetskom nivou, koji je zadržao većinu funkcija vezanih za ljudstvo, logistiku i obuku. Ovlasti države u administrativnim oblastima ograničene su na uspostavljanje standarda i do 2004. godine postalo je jasno da pokušaji provedbe ove ograničene nadležnosti nailaze na značajnu institucionalnu inerciju. Ova situacija, kao i činjenica da elementi operativno-upravne komandne strukture nisu u cijelosti ni pod kontrolom dr-žave ni entiteta, rezultirala je postojećim mandatom Komisije za reformu odbrane da konsolidira dvije komandne strukture pod punu kontrolu države.” 59 Premda je inkorporiranje entitetskih ministarstava u jedinstvene strukture još uvijek u toku, jer su entitetske strukture opstruirale proces reorganizacije, prvi znaci su ipak ohrabrujući. Napri-mjer, značajno se povećao broj zahtjeva vojnika za pridruživanje jedinicama na međuentitetskim linijama razgra-ničenja naspram onih koji žele ostati unutar entitetskih granica. Ovo je nesumnjivo dobrim dijelom rezultat vrlo privlačnog paketa naknade koji se isplaćuje jedinicama koje prijeđu međuentitetsku liniju razgraničenja, no ipak to pokazuje da jedinstvena državna struktura s odgovarajućim motivacijskim mehanizmima može kreirati osnovu za funkcionalnu integraciju čak i najpodjeljenijih i antagonistički nastrojenih entitetskih struktura u BiH.

B. Djelotvorni državni kapaciteti za provedbu

Drugi uvjet, koji se čini kritičnim za adekvatno funkcioniranje državnih institucija podrazumijeva djelotvorne kapacitete za provedbu. Kao što smo vidjeli, provedba je općenito najgora tamo gdje država dijeli nadležnosti s entitetima i gdje ne postoje formalni mehanizmi na državnom nivou koji zahtijevaju usaglašenost (primjer ovoga je slaba usklađenost s okvirnim zakonom i slaba implementacija na entitetskom nivou). S druge strane, tamo gdje su državne ovlasti uspostavljene ranije i uz podršku međunarodne zajednice, odnosno gdje ne zavise od zajedničke politike i provedbe zadataka s entitetima, tu općenito postoji veoma visok nivo kredibiliteta i visok stepen usagla-šenosti s državnim odlukama širom zemlje. Primjer takve institucije je Izborna komisija BiH (s općinskim ovla-stima i samo minimalnim uticajem entitetskih izbornih komisija), čija je isključiva nadležnost provedba zakona o finansiranju stranaka i sukobu interesa širom zemlje.60 Drugi primjeri su Regulatorna agencija za komunikacije, Visoko sudsko i tužilačko vijeće te CIPS projekt, i svi oni uspješno provode politiku širom zemlje, uz malo ili ni-malo saradnje s entitetima. Nije slučajnost da je svaka od ovih institucija pod međunarodnom ili kvazimeđunarod-

59 Izvještaj Komisije za reformu odbrane, Sarajevo, 2005., str. 2

60 Zakon o sukobu interesa (Sl. list 16/02) je zamišljen kao okvirni zakon. Međutim, u praksi, primjena ovog zakona se smatrala isključivom nadležnošću Izborne komisije BiH, uz podršku međunarodne zajednice. Na ovaj način je kreiran relativno funkcionalan sistem koji primjenjuje jedinstvene standarde za angažiranje državnih službenika širom zemlje.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

48

nom upravom (RAK, VSTV, Izborna komisija) ili uz značajnu međunarodnu podršku i pomoć (CIPS) (naredna poglavlja procjenjuju ulogu međunarodne pomoći u stvaranju djelotvornih državnih institucija).

Djelotvorna provedba državnih nadležnosti je također omogućena tamo gdje postoje djelotvorni sudski me-hanizmi koji podržavaju odluke donesene na državnom nivou. Odluke RAK-a i Izborne komisije BiH vrlo često dobijaju podršku različitih sudova u BiH i općenito im se udovoljava po završetku sudskog postupka. Vlada BiH je također uputila nekoliko slučajeva entitetskog nepoštivanja Ustavnom sudu BiH, koji je odlučivao o zakonitosti entitetske legislative koja zadire u nadležnosti države. Rezultat toga je, ranije opisana, veoma važna odluka Ustav-nog suda kojom je utvrđeno da Zakon o indirektnom oporezivanju Federacije BiH direktno krši nadležnosti dr-žave, imajući u vidu raniji prijenos nadležnosti za pitanja indirektnog oporezivanja s entiteta na državu i usvajanje Zakona o UIO-u.61 Ustavni sud može privremeno zamrznuti primjenu zakona na bilo kojem nivou vlasti u BiH za koji smatra da krši odredbe Ustava BiH, sve dok se ne donese konačna odluka. Ako ovaj sud utvrdi da dio zakona predstavlja kršenje Ustava BiH, primjena zakona se zamrzava sve dok dotični entitet ne promijeni zakon u skladu s odlukom Ustavnog suda. Predsjedavajući Vijeća ministara podnio je 2004. godine tužbeni zahtjev Ustavnom sudu BiH protiv zakona FBiH, i to na prijedlog OHR-a, jer premda se Ustavnom sudu može obraćati mnogo češće u pitanju zakonitosti entitetske legislative koja nije usklađena s državnom, bh. vlasti vrlo rijetko koriste ovaj mehani-zam, bilo zbog političkih razloga ili općenito zbog inertnosti. Češća upotreba Ustavnog suda BiH zasigurno bi sta-vila veliki teret na ovu instituciju, pa se stoga insistira da se prije obraćanja ovom sudu prethodno iscrpe svi drugi sudski i provedbeni mehanizmi.

C. Djelotvorna međunarodna pomoć

Treći faktor koji je doprinio dubljoj i djelotvornijoj institucionalizaciji nadležnosti na državnom nivou tiče se međunarodne pomoći, kako političke, tako i tehničke. Međunarodna zajednica je često kritizirana zbog dopri-nosa koji je dala virtualnoj državi, navikavajući je da joj bude zamjena za vlasti BiH ali i zbog nepružanja pomoći državi da stekne i razvije institucionalna sredstva za djelotvorno provođenje politike. Postoje, međutim, primjeri međunarodne intervencije u BiH koja je uspješno i postepeno jačala domaće institucije i konačno ih pripremila za preuzimanje značajnijih odgovornosti upravljanja. Baš kao što je međunarodna pomoć malo korisna ukoliko kod formalne podjele nadležnosti između države i entiteta ne postoji jasna hijerarhija i podjela zadataka, tako je i kori-štenje ovlasti visokog predstavnika ili pritiska da bi se uspostavile zakonske osnove za nove institucije djelotvorno samo onda kada je legislativa popraćena planovima institucionalnog razvoja s kontinuiranom i ciljanom međuna-rodnom podrškom. Gore spomenutim institucijama – Izbornom komisijom, RAK-om, VSTV-om i CIPS-om – u početku je upravljala međunarodna zajednica, u cijelosti ili djelimično, upošljavajući uglavnom domaće osoblje, da bi danas ove institucije u potpunosti prešle u ruke institucija BiH, koje su predviđene budžetom i odgovorne Vijeću ministara. Tranzicija s međunarodnog u domaći status nije protekla bez problema i istaknula je, naprimjer, poteškoće transponiranja međunarodnih organizacija sa značajno većim budžetima i plaćama u domaći sistem gdje su institucionalna i budžetska ograničenja puno veća. Djelotvorna izolacija mnogih od ovih organizacija od političke kontrole i pritiska dok su bile (kvazi)međunarodna tijela također je bila problematična. Poželjno je da se ove organizacije odreknu nekih aspekata kontrole i nezavisnosti s prelaskom u domaći sistem nadzora: one moraju postati odgovorne, odnosno podređene državnim institucijama BiH. Međutim, ostaje da se vidi da li ove institucije mogu zadržati relativno visok nivo profesionalizma i nepristranosti kada njihovi međunarodni sponzori odu iz BiH. Ono što funkcioniranje ovih institucija nesumnjivo demonstrira jeste da profesionalno i na zaslugama utemeljeno zapošljavanje službenika u institucijama BiH, uz međunarodnu podršku i razvoj, osigurava djelotvorno funkcioniranje institucija. Značajno je da ove državne institucije nisu zaražene etničkom podjelom i paralelnim izvještavanjem, već da općenito djeluju kao djelotvorne integrativne institucije. Efikasna međunarodna pomoć je stoga veoma važna za institucionalni razvoj i kredibilitet institucija. Međutim, ni sva međunarodna pomoć svijeta neće riješiti osnovni problem mnogih državnih institucija čiji rad ometaju loš institucionalni dizajn i nejasne linije odgovornosti u odnosu na druge nivoe vlasti. U takvim slučajevima, gdje se implementacija samo čini djelotvor-nom, međunarodna pomoć je često jedina stvar koja održava sistem u jednom komadu.

61 Ustavni sud BiH, predmet U-14/04

“Uprava Bosne i Hercegovine ostaje fra-gmentirana, loše opremljena i s osobljem kojem nedostaju odgovarajuće profesionalne kvalifikacije, a koje najčešće nominiraju poli-tičke partije. Postoje izvjesna administrativna preklapanja, a između različitih nivoa uprave još uvijek ne postoji koordinacija. Zakonski okvir nije usklađen na različitim nivoima uprave.”62

1. UvodGeneralno viđenje javne uprave u Bosni i Her-

cegovini jeste da je to glomazna, nedjelotvorna i skupa uprava. Ovaj izvještaj neće ponavljati na-laze nekoliko skorijih analiza o glomaznoj držav-noj javnoj upravi u zemlji. Umjesto toga osvrnut ćemo se detaljnije na kritično, ali zanemareno područje: konkretno, zašto se različiti napori u

62 Evropska komisija, Izvještaj o stabilizaciji i pridruživanju, 2003., SEC (2003) 340, mart 2003., str. 22

Javna uprava

II poglavlje

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

50

okviru reforme javne uprave u BiH nisu uspjeli nadovezati na program izgradnje države i zašto neizmijenjeno sta-nje (status quo) još uvijek ozbiljno narušava kredibilitet državnih institucija. Međunarodni predstavnici i domaći političari su općenito previdjeli ili odlučili ignorirati činjenicu da funkcionalna javna uprava predstavlja temeljni segment procesa izgradnje države. Složeni ustavni i politički sistemi u postdejtonskoj BiH imaju direktan i ne-gativan uticaj na javnu upravu i obratno. Institucije BiH ostaju krhke i slabe, doprinoseći općenitom nedostatku kredibiliteta i legitimiteta države. Intenzivni program izgradnje države, koji sponzoriraju OHR i međunarodna zajednica, često je bio predmetom teških političkih kompromisa i političkih koncesija, što je dovelo do “institu-cionalnog uslojavanja”, gdje se omogućila koegzistencija prijeratnih, ratnih i poslijeratnih institucija koje se imale veoma ozbiljne mandate i čije su se ovlasti preklapale. Pojednostavljivanje i organizacija ovih ovlasti nisu pred-stavljali gorući prioritet međunarodnih i domaćih političara. Da bi funkcionirala, ova mreža uzajamno povezanih i zavisnih nadležnosti zahtijeva visok nivo političke volje i konsenzus, odgovorno političko i administrativno vod-stvo i sofisticiranu državnu službu koja je u stanju upravljati delikatnim međuvladinim odnosima i institucijama. U nedostatku bilo kojeg od ovih kriterija u BiH međunarodna zajednica je predstavljala lijepak koji drži ovaj sistem, koliko-toliko, u jednom komadu.

Funkcionalna, organizirana javna uprava je preduvjet za djelotvornu vladu i ekonomski rast u BiH. Međutim, političari na poboljšanja u javnoj upravi često gledaju kao na jedan od uvjeta s liste obaveza za integracije u EU (i to manje prioritetnih), a ne kao condicio sine qua non za razvoj države i napuštanje statusa de facto međunarodnog protektorata. Nedostaci javne uprave su krajnje očigledni i dobro je poznato da složena administracija jednostav-no usisava fondove koji bi se inače trebali usmjeriti na penzije, obrazovanje zdravstvo i druge socijalne beneficije. Međutim, umjesto da se izvrši snažan javni pritisak za promjene, čini se da je kod opće javnosti prisutna sve veća pasivnost. Povjerenje građana u djelotvornost i nepristranost javne uprave u BiH je tako maleno da se građani vrlo rijetko odlučuju na ostvarivanje svojih prava. U ovome apatičnom okruženju reformu javne uprave vode, premda nespretno, međunarodne organizacije, a ne ključni akteri koji odlučuju u BiH. Podijeljeno i o pomoći zavisno pos-tkonfliktno okruženje održava i promovira ovu šaradu.

Ovo poglavlje istražuje neke od proturječnosti u samome srcu reforme javne uprave u BiH i ocjenjuje rezultate i probleme ustanovljene do danas, te ispituje moguća rješenja, uključujući mjere osnaživanja okruženja u kojem se provodi reforma javne uprave. U velikoj mjeri se oslanjamo na dubinske intervjue s ključnim akterima u javnoj upravi BiH i međunarodnoj zajednici, kao i na nalaze mnogih tehničkih pregleda koji su do sada izvršeni u okviru reforme javne uprave.

2. Reforma javne uprave u Bosni i Hercegovini: Kako se proces udaljio od gorućih prioriteta

A. Reforma javne uprave: Kratak histori jatFormalni, strukturirani proces reforme javne uprave u BiH pokrenut je u martu 2003. godine s objavljivanjem ta-

kozvanih Obaveza reforme javne uprave. Ovaj dokument je formalno prezentiran predsjedavajućem Vijeća minista-ra Adnanu Terziću u martu 2003. godine na sastanku Vijeća za provedbu mira. Međutim, dokument je u najvećem dijelu napisao OHR, uz doprinos međunarodnh organizacija i gotovo nikakvo učešće vlasti BiH.63 Uz međuna-rodni pritisak i usred tenzija između OHR-a i Evropske komisije oko toga kako povesti proces, OHR je preveo obaveze reforme javne uprave u organizacijski okvir predvođen koordinatorom reforme, formalno odgovornim Ministarstvu pravde BiH. Ovaj organizacijski okvir je obuhvatao određeni broj miješanih domaćih i međunarod-nih radnih grupa čiji je zadatak bio da naprave sveobuhvatnu strategiju reforme javne uprave kojom bi se osigurala djelotvorna i transparentna uprava. Radne grupe su se bavile sljedećim problemima:

fragmentacija vladinih struktura, s brojnim preklapanjima funkcija i nedostatkom koordinacije između agencija; ♦

nepovezanost između 13 paralelnih nadležnosti u Bosni i Hercegovini; ♦

63 Vidi saopćenje Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira, Bruxelles, 20. marta 2003., na www.ohr.int/pic

51

II poglavlje

Javna

uprava

nejasne linije odgovornosti sa slabim mehanizmima ojačavanja; ♦

slaba politika razvoja i koordinacija upravljačkih kapaciteta; ♦

nedostatak iskusnoga stručnog osoblja s neophodnim vještinama; ♦

nedostatak snažnih procedura za zapošljavanja i imenovanje na osnovu kvalifikacija i zasluga, što je dovelo do ♦

velikog broja političkih imenovanja;spori i zastarjeli administrativni sistemi; ♦

potreba za utvrđivanjem strukture plaća i unapređenja koja će privući, zadržati i motivirati državne ♦

službenike; potreba za kreiranjem jake politike ljudskih resursa i sistema upravljanja. ♦

Nakon što je napisao obaveze predviđene reformom javne uprave i organizirao mrežu mješovitih, međunarod-nih i domaćih radnih grupa koje će raditi na izradi nacrta strategije za reformu javne uprave, OHR se brzo, i dosta neočekivano, povukao iz procesa koji je potaknuo. U samom temelju nije bilo dovoljno zalaganja OHR-a da se pozabavi složenim problemima javne uprave, a s druge strane smatralo se da je ovo zadatak koji OHR može ili treba rješavati imajući u vidu vremensko ograničenje, dostupne resurse i mandat. Iniciranje ambicioznog programa izgradnje države, koji je trebalo da uključi i reformu odbrane i obavještajne službe, te uvođenje PDV-a kao vlastitog izvora prihoda države smatralo se znatno važnijim. Pored toga, Evropska komisija je bila protiv strukture reforme javne uprave koju je predvodio OHR tvrdeći kako se ona preklapa s nizom funkcionalnih pregleda vertikalnih i ho-rizontalnih upravljačkih funkcija koje je Komisija inicirala 2003./2004. Proces reforme javne uprave koji je uspo-stavio OHR je stoga obustavljen, a akcije su stavljene na čekanje dok se ne dobiju rezultati funkcionalnih pregleda Evropske komisije u 2004./2005.

Ovaj nesretni početak procesa reforme javne uprave ukazuje na tri osnovna problema koji su i kasnije nastavili ometati tok reforme. Prvo, reforma je rođena za stolovima OHR-a uz vrlo malo ili nimalo učešća vlasti BiH. Drugo, proces je bio podijeljen i oslabljen od samog početka suparničkim kratkoročnim vizijama procesa u međunarodnoj zajednici i generalnim oklijevanjem donatora da iskoordiniraju svoje aktivnosti. Treće, ni OHR ni vlasti BiH nisu reformu javne uprave doživljavali suštinskim dijelom procesa izgradnje države. Jedan od predstavnika donato-ra je ovaj period okarakterizirao kao «ono najgore u lošoj praksi... nije bilo ni želje ni vremena da se razmišlja o dugoročnim ciljevima, niti je bilo strpljenja da se razumije i shvati ono što je već bilo uspostavljeno, kako to može funkcionirati, koja je polazna tačka ili koji su to kapaciteti procjene s kojima smo radili”.64

Bosna i Hercegovina i njeni entiteti ušli su u proces reforme javne uprave vrlo nevoljko, dajući prazna obećanja koja je za njih napisao OHR, bez jasne ideje o problemima na koje bi se moglo naići i tome šta se želi postići tom reformom. Nedostatak nejasne vizije među domaćim akterima odrazio se i u međunarodnoj zajednici. Donatori su finansirali programe ne vodeći računa o njihovoj strateškoj važnosti, posebno programe u vezi s izgradnjom države. Nije postojao usaglašeni strateški okvir unutar kojeg bi se programi mogli pripremati i koordinirati kako bi se ostvario zajednički set ciljeva. Tek nedavno, s usvajanjem strategije za reformu javne uprave u ljeto 2006. godine, uspostavljen je sadržajan i koherentan okvir za reformu javne uprave, barem na papiru.

Uprkos relativno kasnom uvođenju formalnog procesa reforme javne uprave 2003. godine, učinjeni su neki zna-čajni pokušaji unapređenja djelotvornosti javne uprave i prije toga. Reforma državne službe je bila najambicioznija i potencijalno najdalekosežnija od tih mjera. I pored ambicioznih očekivanja, proces je okarakteriziran kao niz propuštenih prilika.

B. Reforma državne službeReforma državne službe, sastavni dio šire reforme javne uprave, počela je u BiH 2002. godine. Opći cilj reforme

bilo je kreiranje profesionalne i na kvalifikacijama utemeljene državne službe, kako na državnom, tako i na enti-tetskim nivoima. Prva faza ove reforme podrazumijevala je stvaranje zakonskog okvira za državnu službu, sistema kadrovskog upravljanja i intenzivni program obuke za državne službenike. Zakoni o državnoj službi u RS-u su usvojeni 2002. godine, a OHR ih je nametnuo na državnom nivou. Zakon o državnoj službi u Federaciji je usvo-jen 2003. godine. Formirane su tri agencije za državnu službu koje su zadužene za centralno upravljanje javnom administracijom na svojim nivoima vlasti. Predviđeno je da uspostavljeni zakonski okviri pomognu da se državni službenici zaštite od političkog pritiska, da se osigura njihov mandat, ali i da se uprava oslobodi nekompetentnih

64 Intervju, predstavnik donatora, decembar 2006.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

52

službenika kroz proces revizije, te da se privuku mladi i kompetentni stručnjaci u državnu službu i uposle kvalifici-rani kandidati na ključne pozicije u državnoj službi.

Gotovo odmah po iniciranju, uspostavljanje obiju agencija za državnu službu BiH (ADSBiH) i Ureda koordina-tora za reformu javne uprave – ključnih institucija odgovornih za proces reforme – naišlo je na poteškoće. Proved-ba oba projekta je išla sporije i teže nego što se to očekivalo. Prije nego je implementacija mogla početi, trebalo je više od godinu dana da se popune pozicije više uprave i ključne pozicije u agencijama za državnu službu i Uredu koordinatora. Provedba u ministarstvima je tekla još sporije jer je višim službenicima ministarstava bilo teško shva-titi procedure i formirati timove s odgovarajućim ovlastima.

Premda nije postojala nikakva politika koja definira opće ciljeve reforme, prvobitna namjera izrađivača je bila da kreiraju tzv. državnu službu koja se temelji na pozicijskom sistemu javne uprave, s nekim ograničenim karakteri-stikama sistema koji se temelji na karijernom sistemu javne uprave.65 Otvaranjem konkursa za pozicije u državnoj službi za kandidate izvan službe želio se osigurati što veći izbor kandidata s odgovarajućim vještinama za nepopu-njena mjesta, potičući konkurenciju i bolje kvalifikacije kandidata. Razlog ovom pristupu je činjenica da admini-stracija BiH nije mogla priuštiti sebi da čeka novu generaciju državnih službenika koji bi izrasli u sistemu koji se temelji na principima karijere. Naprotiv, administracija, a posebno nivo više uprave, morala je dobiti hitnu infu-ziju nove krvi i modernih menadžerskih rješenja kako bi razdrmala pasivnu i reaktivnu administrativnu kulturu i povećala svoju djelotvornost. Međutim, da bi ovaj sistem prepoznao svoj potencijal, trebalo je prethodno ispuniti odgovarajuće uvjete.

a) Mora postojati adekvatna populacija potencijalnih kandidata na tržištu.b) Plaće i doprinosi moraju biti dovoljno konkurentni da bi privukli kvalificirane nove snage u državnu službu.c) Najhitnije potrebe državne službe moraju se pažljivo identificirati i procijeniti kako bi se potražili kandidati

odgovarajućeg profila. d) Mora postojati dovoljan broj ključnih pozicija u ključnim institucijama koji može apsorbirati nove stručnjake.e) Odabir kandidata se mora provoditi na transparentan način i na osnovu kvalifikacija.

Nažalost, ovi kriteriji nisu bili uspostavljeni prije nego što su usvojeni zakoni o državnoj službi, a tokom proved-be je bilo malo pokušaja da se ovi uvjeti kreiraju i promoviraju. Štaviše, ponekad bi prevagnuli neposredno protur-ječni uvjeti koji su dodatno pojačavani, namjerno ili nenamjerno, samim načinom provedbe zakona.

(a) i (b) - Potencijalna populacija kvalificiranih kandidata za državnu službu je ozbiljno smanjena zbog značaj-nog prisustva međunarodnih organizacija u BiH koje iskrivljuju sliku tržišta za mlade, kvalificirane profesional-ce. Karijere u državnoj službi, čak i one marginalno bolje plaćene na državnom nivou, nisu konkurentne u ovom kontekstu i u tome se ništa neće promijeniti sve dok se u budžetu ne napravi prostor za povećanje plaća, čime bi se privukli i zadržali odgovarajući ljudi. Uprkos ovim budžetskim ograničenjima, ono što je nedostajalo jeste i krea-tivno razmišljanje o alternativnim načinima da se karijera u državnoj službi učini što privlačnijom, kako bi možda potencijalno kompenzirala nivo plaća. Međutim, proces upošljavanja je naveo mnoge kvalificirane kandidate na za-ključak da reforma državne uprave nije učinila mnogo kada je u pitanju uvođenje procesa zapošljavanja na osnovu kvalifikacija i zasluga i da je ovaj proces još uvijek pod čvrstom kontrolom «starih čuvara».

(c) - Nema plana uposlenika koji odražava barem trenutne potrebe javne uprave. Agencijama državne službe je povjerena veoma važna nadležnost procjene i komentiranja sistematizacije radnih mjesta u državnoj službi, kako novih, tako i postojećih. Ovo vrijedno sredstvo se koristilo ne samo za poboljšanje profila kandidata za otvorene pozicije već i za kreiranje čvrstog sistema procjene učinka – na osnovu informativnoga i objektivnog učinka i krite-rija vještina – za već postojeće državne službenike. Međutim, agencije za državnu službu su provodile ovaj zadatak na veoma formalan način ne vodeći dovoljno računa o sadržaju odgovornosti za svaku poziciju i njihov odnos prema ključnim problemima u pojedinačnim institucijama ali i širom uprave. Naprimjer, očekivalo bi se da viši državni službenici koji rade pri državnim ministarstvima koja imaju isključivu nadležnost nad određenim stvarima posjeduju drugačije vještine od službenika koji rade pri ministarstvu koje ima podijeljene nadležnosti s entitetima i kantonima. Također, uvjeti za pozicije u ministarstvu mogu zahtijevati različite vještine i kompetencije od onih koje se traže, naprimjer, za pozicije u izvršnim agencijama.

65 Naprimjer, postoje zakonske odredbe koje omogućavaju interne transfere umjesto otvaranja konkursa za popunu radnih mjesta u slučajevima kada u adminis-traciji već postoje odgovarajući kandidati za otvorene pozicije.

53

II poglavlje

Javna

uprava

Većina evropskih zemalja u kojima je na snazi sistem koji se temelji na pozicijskom sistemu javne uprave posve-ćuje mnogo pažnje reformama pozicija viših državnih službenika i pažljivom njihovom osmišljavanju, jer smatra da će zadovoljavanjem ovog kruga javne uprave imati dalekosežniji uticaj na sve druge aspekte reforme. Reviziju i reizbor viših državnih službenika u BiH vrše agencije državne službe u odsustvu bilo kakvih smjernica u pogledu vještina i kompetencija potrebnih za svaku od pozicija. Nije bilo nikakvih politika o ljudskim resursima kojima bi se rukovodio proces reizbora, tako da je on proveden a nije se vodilo računa o malo široj procjeni potreba. Zbog toga je u mnogim slučajevima došlo do ozbiljnog neslaganja između stvarnih potreba na određenim pozicijama i stručnih kvalifikacija pojedinaca koji su radili na njima.

(d) - Pozicijski orijentiran sistem u BiH nadalje je spriječen da razvije svoje potencijale zato što postoji nedovo-ljan broj otvorenih radnih mjesta u državnoj službi da primi nove službenike. Imajući u vidu veoma ispolitiziran proces zapošljavanja prije nego je usvojen novi zakon – posebno na menadžerskim pozicijama – jedan od ciljeva novog zakona je bio da eliminira određena imenovanja koja nisu učinjena na odgovarajući način i otvori natječaj za ključne pozicije. Međutim, u praksi se desilo upravo suprotno. Velika većina prethodnih imenovanja je potvrđe-na i nosiocima tih funkcija je osiguran mandat na njihovim pozicijama. Odluka da se provede revizija svih pozicija u državnoj službi odmah nakon usvajanja zakona prouzrokovala je mnogo problema. Prvo, mlade, slabo institucio-nalizirane agencije državne službe nisu imale kapaciteta za provođenje sveobuhvatne revizije. Adekvatna revizija, u duhu zakona i pozicijski orijentiranog sistema, trebala je imati mnogo širi opseg od tek pukog procjenjivanja pro-ceduralnih osnova za imenovanje i njihove usklađenosti s važećim propisima. Revizija je također trebala preispitati profile svih kandidata kao i njihov učinak u odnosu na vrijednosti i vještine predviđene za pozicije na kojima rade. Međutim, mlade agencije su zakon tumačile veoma usko i usredotočile su se na proceduralne nekonzistentnosti i usklađenost s osnovnim kriterijima. Rezultat ove revizije je bilo otpuštanje tek nekolicine državnih službenika, a shodno tome je došlo do vrlo malo otvorenih radnih mjesta, posebno na ključnim upravljačkim pozicijama.

Nacionalne tenzije su svuda prisutne, to je nevjerovatno. I ta struktura proizila-zi iz nacionalizma; ova situacija je neo-drživa.

– Doboj, muškarac

(e) - Nakon revizije većina viših rukovodilaca ostala je na svojim pozicijama, među njima je mnogo onih koji imaju veoma bliske veze s vodećim političkim strankama. Prema tome, propuštena je vrijedna prilika da se razbiju etničke i političke linije izvještavanja a potvrdi lojalnost institucijama. Proces zapošljavanja na nove pozicije je također bio predmetom mnogih kritika. Konstantno se i naširoko tvrdi da je proces zapošljavanja na otvorene pozicije koji su vodile agencije bio predmetom političkih manipulacija, posebno kada su u pitanju rukovodeće pozicije. Štaviše, nakon općih izbora 2002. godine Vijeće ministara BiH je svjesno potkopalo Zakon o državnoj službi i imenovalo sekretare ministarstava bez konsultacija s Agencijom za državnu službu. Zbog međunarodnog pritiska imenovanja su opozvana i otvoren je javni natječaj za te pozicije. Nakon prilično dugog procesa gotovo isti kandidati su se pojavili kroz tobože javni i na kvalifikacijama utemeljen proces zapošljavanja i ponovo su bili ime-novani – no ovaj put legalno – na iste pozicije. Premda je teško dokazati tvrdnje o političkoj umiješanosti u tokove zapošljavanja na nižim pozicijama, izvori u domaćim institucijama i u međunarodnoj zajednici tvrde kako postoji čvrsto vjerovanje da je administracija koja provjerava za pismeni dio ispita davala pitanja unaprijed «preferiranim kandidatima», što im je dalo prednost u odnosu na druge. Evidentno je da je etnička pripadnost, koja se u bh. kontekstu provodi na temelju političkih opredjeljenja, općenito važnija od kvalifikacija. Ovo je posebno slučaj kod imenovanja na rukovodeće pozicije. Stranačka politika i dalje igra veoma značajnu ulogu u javnoj administraciji. U ovom okruženju upravljanje institucijama uglavnom se provodi u skladu sa stranačkom i etničkom pripadnošću, umjesto po funkcionalnim linijama i još uvijek postoj veliki politički otpor naporima usmjerenim ka poboljšanju upravljanja institucijama.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

54

C. Izgradnja kapaciteta, i l i njezin nedostatak Nakon završenog procesa revizije od agencija za civilnu službu se očekivalo da pomognu u izradi programa

obuke za državne službenike. Međutim, isti problemi identificirani tokom revizije potkopali su uspješnost progra-ma obuke. Nije provedena strateška procjena potreba obuke u nastojanju da se identificiraju, već samo da se riješe akutni problemi javne uprave. Programi obuke nisu bili ni strateški usredotočeni ni sasvim orijentirani prema za-htjevima, a državni službenici nisu pretjerano motivirani za učestvovanje u njima, posebno na višim nivoima. Iner-tnost je široko rasprostranjena. Većina državnih službenika je prošla reviziju i sada je njihov mandat osiguran. Oni ne osjećaju posebnu potrebu za usavršavanje svojih vještina. Stalna politička i etnička namještenja na rukovodeće pozicije rezultiraju nejasnim i neformalnim linijama izvještavanja i otežavaju sadržajnu provedbu mehanizama za procjenu učinka. Brojni bilateralni i multilateralni donatorski programi i obuke integrirani su u ovaj haotični miks. Veliki dio ove pomoći se preklapa i dodjeljuje na osnovu najbolje univerzalne prakse, umjesto da stimulira rješenja koja su prilagođena specifičnoj situaciji u BiH.

Općenito, institucionalnu odgovornost i motivaciju za institucionalno unapređenje unutar državne službe oslabile su iste one organizacije koje su podržavale formalni razvoj državne službe. Kao što razvoj tokova reforme javne uprave pokazuje, veliku većinu političkih prioriteta i zakonodavnih projekata u postratnoj BiH potaknula je a djelimično i realizirala međunarodna zajednica. Ona je potisnula ne samo bh. političare već i čitavu državnu ad-ministraciju kada je u pitanju upravljanje, koordinacija, pa djelimično i provedba većine programa reformi u BiH. Jedna je od posljedica ovog stanja da domaće institucije imaju vrlo malo prostora – ili pak potrebe – da razvijaju svoje kompetencije i tehničku ekspertizu neophodnu za stvaranje, koordinaciju, primjenu i procjenu politike. Jav-na administracija, posebno na državnom nivou, navikla se na tu zavisnost o međunarodnoj intervenciji a, s druge strane, uloga međunarodne zajednice kao zamjene za domaće institucije djelimično se koristi da se prikrije slabost administracije.

Na kraju, tokom ovog perioda reformu državne službe i nešto širu reformu javne uprave karakteriziraju pojedi-načne inicijative i reforme na papiru koje su nisu uspjele uhvatiti ukoštac sa stvarnim i akutnim problemima javne uprave u BiH.

D. Funkcionalni pregledi Takozvane funkcionalne preglede osam vertikalnih i šest horizontalnih sektora ili funkcija vlasti u BiH inicirala

je Evropska komisija 2004. u formalnom partnerstvu s bh. vlastima na svim nivoima. Ovi pregledi su korišteni kao osnova za pojednostavljenje i organizaciju funkcija, poboljšanje koordinacije među različitim nivoima vlasti i po-boljšanje izrade strategije i politike te razdvajanje tih procesa od provedbenih i operativnih funkcija. Nalazi i prepo-ruke date u ovim pregledima trebali su činiti osnovu buduće strategije za reformu javne uprave.

Funkcionalni pregledi predstavljaju jedno vrlo vrijedno sredstvo koje se često koristi u procesu reforme javne uprave kao analitička osnova i vodič za reformu. Primarne funkcije ovih pregleda su sljedeće: 66

a) redefinicija uloga, misija i zadataka različitih nivoa administracije;b) uspostavljanje odgovarajućih uloga vlade u svim sektorima ili funkcija, na različitim nivoima, koje podrazumi-

jevaju identifikaciju: suvišnih funkcija, ♦

dupliranja između institucija na različitim nivoima, ♦

funkcija koje nedostaju, ♦

funkcija koje se mogu racionalizirati tako da se funkcije iz brojnih jedinica spoje u jednu jedinstvenu ♦

jedinicu;c) identificiranje nekonzistentnosti i propusta u zakonskim okvirima;d) provjeru da li radnici koji obavljaju određene funkcije imaju kvalifikacije potrebne za obavljanje tih poslova;e) predlaganje područja u kojima treba unaprijediti horizontalnu koordinaciju između jedinica s komplementar-

nim ili međuzavisnim funkcijama.

66 Reforma javne uprave, Praksa, UNDP, www.undp.org/policy/praticenotes.htm

55

II poglavlje

Javna

uprava

Ova analiza pregleda daje osnovu za istraživanje opcija politike na visokom nivou, kao naprimjer: 67

a) prilike za poboljšanje procesa kreiranja politike i odvajanje tog procesa od implementacije;b) dobit koja bi se mogla ostvariti uvođenjem elemenata konkurencije i upravljanja kod pružanja usluga;c) područja za ostvarivanje efektivnih rezultata smanjenjem uloge na različitim nivoima vlasti i prilike za smanje-

nje broja uposlenika itd.

Funkcionalni i sistemski pregled je još jednom potvrdio postojanje dobro znanih mana javne uprave BiH. Glavni nalazi, koji se ponavljaju u svim pregledima i koji su posebno važni za ovu studiju, sljedeći su:

Postoji značajno preklapanje, suvišnost i dupliranje na različitim nivoima vlasti, dok s druge strane neke ♦

ključne funkcije još uvijek nedostaju. Zaposleni ne obavljaju mnoge formalne funkcije vlasti, kako zbog ne-dostatka znanja, tako iz zbog nedostatka kapaciteta. Planiranje, koordinacija, izrada nacrta zakona, kao i neke osnovne rukovodilačke tehnike koje su od vitalnog ♦

značaja za bolji rad institucija značajno su zaostale. Postoji evidentan nedostatak domaće odgovornosti i kapaciteta za kreiranje politike. Još uvijek je prisutan ♦

izazov motivacije državne i entitetskih vlada da preuzmu koordinacijsku ulogu kod kreiranja politike. U svim federalnim sistemima moraju postojati odgovarajući mehanizmi putem kojih se uvezuju politika, ♦

planovi i resursi na različitim nivoima vlasti. Ove funkcije mogu obavljati centri vlasti. U BiH centri vlasti su slabi, razjedinjeni i često sačinjeni od ogromnog broja ureda među kojima jedva da postoji uzajamna koordi-nacija, a da ne spominjemo horizontalnu i vertikalnu. Profesionalizam, odgovornost i efikasnost u državnoj službi ozbiljno su potkopani kompleksnom strukturom ♦

i preklapajućim odgovornostima, zastarjelim Zakonom o upravnom postupku, te odsustvom adekvatnih programa stručnog usavršavanja. Zapošljavanje na osnovu kvalifikacija i iskustva još uvijek je potkopano us-tavnim odredbama o proporcionalnoj zastupljenosti i etničkom balansu. Prisutna je zatim razlika u plaćama koja sprečava razvoj kohezivne državne službe širom zemlje s mobilnošću unutar njenih dijelova. Slabe agencije za državnu službu još uvijek koče upravu javne administracije. Centralna jedinica za upravl- ♦

janje ljudskim resursima je jedna novina u domaćoj administrativnoj kulturi, pa je stoga potrebno uložiti više vremena i napora da bi se ova jedinica ojačala i dokazala svoju korisnost. Upravljanje javnim rashodima i dalje predstavlja ključnu manu koja direktno utiče na efikasnost adminis- ♦

tracije i ozbiljno potkopava ekonomski rast. Institucionalni / ustavni okvir je složen i nedjelotvoran. Ne pos-toji dugoročno finansijsko planiranje, a budžet je loše uvezan kreiranjem politike, te se uopće ne koristi kao mehanizam za uspostavljanje prioriteta. U većini ministarstava nedostaje kvalificiranoga kadra koji bi mogao poboljšati situaciju.

3. Strategija za reformu javne uprave Tokom 2006. godine izmijenjena je konstrukcija procesa reforme javne uprave tako da se uključe naučene lekcije.

Državna i entitetske vlade su usvojile revidiranu strategiju za reformu javne uprave u ljeto 2006. godine, inicirajući novu fazu u tokovima reforme. Strategija je usmjerena na unapređenje funkcija javne uprave u BiH u narednih de-set godina. Strategija kreće od pretpostavke da je reforma uvjet za buduću integraciju u Evropsku uniju i da njenu implementaciju moraju pomno nadzirati odgovorni organi vlasti. Ova strategija za reformu javne uprave počiva na pet stupova, od kojih svaki predstavlja ključne administrativne kompetencije neophodne za dobru upravu. U nastavku nudimo kratak opis ključnih stupova.68

67 Ibid.

68 Strategija za reformu javne uprave – Sažetak, Ured koordinatora za reformu javne uprave, www.parco.gov.ba

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

56

Kapaciteti za kreiranje politike i koordinacijuGlavni prioritet procesa administrativne reforme je razvijanje centralnih kapaciteta za kreiranje politike i koordinaciju na svim nivoima, čime bi se osigurala koherentnost i konzistentnost među različitim politikama i donošenje odluka na osnovu dobre informiranosti. Reforma centralnih kapaciteta za kreiranje politike zahtijeva nove organizacijske aranžmane, procedu-re, kadrove i razvoj koordinacijskih kapaciteta za vladine sekretarijate. Štaviše, u kontekstu BiH – sa složenim ustavnim ure-đenjem i višeslojnim nivoima vlasti – postoji velika potreba za dobro obučenim kapacitetima koji će uvezati i koordinirati ak-tivnosti među različitim nivoima vlasti. Reforma kapaciteta za centralnu politiku mora teći paralelno s izgradnjom kapaciteta za kreiranje politike pri ministarstvima; ministarstva su tijela koja prvenstveno kreiraju politike i zakone u svojim područjima nadležnosti. Ministarstva moraju unaprijediti svoje kapacitete kako bi na zadovoljavajući način razmotrila vladine prioritete, posebno prioritete vezane za harmonizaciju sa zakonima EU-a, napravila prijedloge politika, razmotrila i procijenila moguće uticaje i na koncu napravila visokokvalitetne pravne dokumente.

Javne finansijeJavne finansije predstavljaju područje koje je blisko povezano s uvjetima EU-a o izradi budžeta, principa, standarda i metoda javne interne finansijske kontrole (JIFK). Proteklih godina oblast javnih finansija je bila predmetom različitih reformi. Među-tim, u reforme se nije ušlo strateški i na sveobuhvatan način. Da bi se promovirala javna uprava koja je otvorena, efikasna i odgovorna, potrebno je konsolidirati i produbiti postojeće napore u sektoru javnih finansija, uspostaviti djelotvoran sistem upravljanja i ojačati kontrolu okruženja u kojem uprava radi.

Upravljanje ljudskim resursimaLjudski resursi su najvredniji kapital javne uprave. Najveći izazov je ostvariti najviši nivo kvaliteta u oblasti upravljanja ljud-skim resursima. Cilj je razviti profesionalnu, politički nepristranu, etičku, stabilnu i stručnu javnu službu, koja je cijenjena i u stanju pružiti adekvatne usluge na efikasan način i vladi i građanima. Najvažniji cilj je osigurati kontinuiranu harmonizaciju, ra-zvoj i modernizaciju i dugoročne i kratkoročne kadrovske politike. Ključni element je jačanje uloge agencija za državnu služ-bu i jedinice za ljudske resurse Brčko distrikta kao tijela odgovornih za kreiranje kadrovske politike, definiciju općih ciljeva i prioriteta u pogledu razvoja ljudskih resursa, osiguravanje specijaliziranih kapaciteta za kadrovsko upravljanje u pojedinač-nim institucijama, te pojašnjavanje modernih politika upravljanja ljudskim resursima rukovodiocima kako bi oni bili u stanju da aktivnije učestvuju u procesu razvijanja i motivacije uposlenika, zatim uvođenje provedbenih procedura za djelotvorno planiranje ljudskih resursa u institucijama kako bi se osiguralo bolje ostvarivanje institucionalnih i vladinih prioriteta; investira-nje u osoblje s odgovarajućim znanjem i vještinama na osnovu efikasnih i transparentnih procedura zapošljavanja; planiranje na osnovu redovnog utvrđivanja potreba za obukom i razvojem; promjena strukture plaća širom BiH kako bi se one učinile što privlačnijim za postojeće i potencijalne uposlenike i osigurao jedinstven zajednički pristup u BiH koji će omogućiti lakšu mobilnost uposlenika i harmonizaciju plaća. Reforma će ubrzati efikasnost javne uprave zbog bolje privrženosti, motivacije i konkurentnosti uposlenika. Ovo je ključna komponenta neophodna da bi se odgovorilo izazovu koji nameće članstvo u Evropskoj uniji.

Upravni postupak Reforma administrativnog odlučivanja je glavni element koji osigurava efikasnost i predvidivost javne uprave u pružanju javnih usluga društvu. Glavni stup reforme je pojednostavljivanje administracije, što zahtijeva odgovarajuće zakonodavne, organiza-cijske i informatičke mjere, kao i odgovarajuću izgradnju kapaciteta.

Institucionalna komunikacija i informacijske tehnologijeInstitucionalna komunikacija je orijentirana ka poboljšanju odgovornosti vlade prema građanima i podrazumijeva dvosmjerni dijalog koji će dozvoliti javnosti da se uključi i doprinose kreiranju vladine politike. Cilj reforme je da ojača kapacitete za od-nose s javnošću u javnim institucijama, pridobije javnu podršku i kreira pozitivan stav prema javnim institucijama te potakne na aktivno učešće javnosti u procesu odlučivanja. Informacijske tehnologije sve više utiču ne samo na to kako vlasti vode svoje poslovanje već i kako se odnose i komuniciraju s građanima i društvom. Bosna i Hercegovina povećava korištenje informacijskih tehnologija u javnoj upravi kako bi vladu učinila odgovornijom, transparentnijom i djelotvornijom. Najbitnije promjene koje se očekuju odnose se na – politiku; orga-nizaciju i ljudske resurse; IT infrastrukturu i sigurnost; automatizaciju javne uprave, poslovnih procesa, uključujući i osnovne registre i e-službe.

Provedba strategije bi prema akcionom planu reforme javne uprave trebala započeti odmah. Prva godina provedbe je rezervirana za unapređenje osnovnoga administrativnog sistema, s ciljem jačanja i harmonizacije kapaciteta i osiguravanja “generičke sposobnosti“ u cijeloj javnoj upravi za usvajanje uvjeta EU-a acquisa. Predviđena su još dva kruga – srednjoročni od 2008. do 2010. i dugoročni od 2010. do 2014. Ured koordinatora za javnu upravu, koji je od 2004. godine pri Vijeću ministara, ima mandat da koordinira pripremu i provedbu strategije za reformu

57

II poglavlje

Javna

uprava

javne uprave na svim nivoima vlasti. Kao takav, ovaj ured blisko sarađuje s entitetskim koordinatorima i koordina-torom Distrikta Brčko za reformu javne uprave kao i s Direkcijom za evropske integracije Vijeća ministara BiH, jer je ova reforma jedan od ključnih preduvjeta za buduću integraciju u EU.

Strategija za reformu javne uprave pruža jedinstven strateški okvir za reformu u cijeloj zemlji. Međutim, uprkos formalnom potvrđivanju, sadržaj strategije nije proizvod političkog konsenzusa u bh. vladama. Strategiju čine kon-solidirani nalazi i preporuke sistemskog pregleda koji su prevedeni u strategiju. Nije sasvim jasno da li strategija i njeni prioriteti korespondiraju sa stavovima političkog vodstva u BiH i prioritetima opće javnosti. Nije bilo raspra-ve o strategiji na parlamentarnom nivou niti ikakvih javnih foruma. Stoga zaključujemo da je ključni nedostatak procesa reforme javne uprave još uvijek tu – slaba politička podrška i zalaganje te slabo razumijevanje toga procesa u općoj javnosti. Sljedeće poglavlje se bavi ovim nedostacima i procjenjuje uvjete koje bi trebalo zadovoljiti da bi tok reforme javne uprave zaživio.

4. Elementi neophodni za djelotvornost i održivost reforme javne uprave

Mnogi od problema na koje se naišlo u pripremi i provedbi reforme javne uprave u BiH nipošto nisu jedinstveni za ovu zemlju. Mnogo je literature vezano za reformu javne uprave u razvijenim i zemljama u razvoju koja doku-mentira neuspjehe mnogih programa reforme javne uprave. Jedan analitičar je u vezi s ovim primijetio:

- Većina reformi vlade ne uspijeva. Razlog tome nisu nezadovoljavajući ishodi nakon provedbe reforme. One ne uspijevaju zato što nikad u cijelosti ne dovrše fazu implementacije. Ili se direktno blokiraju ili se provode samo simbolično. 69

Prema tome, korisno je pogledati iskustva drugih zemalja s reformom javne uprave i identificirati uvjete koji su doprinijeli promociji uspješne reforme. Uprkos krajnje različitim kontekstima, međunarodno iskustvo sugerira da je za uspjeh reforme javne uprave potrebno minimalno pet elemenata. U nastavku navodimo ta područja i procje-njujemo ih u odnosu na iskustvo BiH.

A. Domaće pol itičko vodstvoTemeljna važnost političkog zalaganja za uspjeh reforme javne uprave uvijek i iznova se naglašava u brojnim stu-

dijama. Jedan od analitičara primjećuje: - Iako razumljivo samo po sebi, važno je još jednom istaknuti da bilo koji sistem javne uprave koji nema podršku

i političko zalaganje vladajuće elite nema puno šanse da napravi značajniji pomak… ključ čitavog procesa refor-me javne uprave leži u političkom zalaganju.70

Tendencija da inicijatori reformi budu različite specijalne jedinice ili komisije može ozbiljno dovesti u pitanje uspjeh tih reformi jer ta administrativna tijela često imaju relativno malo snage da se odupru ministarstvima (mini-strima) koji se suprotstavljaju reformi.

Na koncu, samo manifest podrške reformi od strane političkih lidera može osigurati da različita ministarstva i odjeljenja stave reformu na listu svojih prioriteta. Iskreno govoreći, veće su šanse da službenici preuzmu palicu reforme i da s njom potrče ako im šef vlade diše za vratom (ili za vratom nadležnog ministarstva).71

Kao što smo primijetili, zalaganje domaćih političara u Bosni i Hercegovini u pogledu reforme javne uprave i dalje je veoma slabo. Bilo je pokušaja da se procesu obezbijedi prijeko potrebno političko vodstvo, uključujući i re-alokaciju Ureda koordinatora za reformu javne uprave pod okrilje predsjedavajućeg Vijeća ministara 2004. godine. Međutim, u fragmentiranom bh. političkom okruženju ovakav potez očigledno nije dovoljan da se obezbijedi ma-kar i ograničena politička obaveza prema ovom procesu. Kako sada stvari stoje, proces reforme javne uprave kotira dosta nisko na političkoj listi prioriteta.

69 Polidano, C., Zašto reforma državne službe nije uspjela, IDMP, Javna politika i menadžement, str. 16, Institut za razvoj politike i menadžmenta, Manchester, 2001.

70 Lucking, R., Lekcije o najboljem pristupu djelotvornoj obuci državnih službenika, UNDP, New York, 2003.

71 Polidano, C., Zašto reforma državne službe nije uspjela, 2001.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

58

Političko zalaganje je koncept koji se ne može tako lako izvagati jer je multidimenzionalan i stoga se ne može izmjeriti jednim kvalitativnim indikatorom. Mogući su različiti nivoi političkog zalaganja. Politički lideri koji javno govore o važnosti reforme javne uprave manifestiraju svoje zalaganje na način da kreiraju odgovarajuću klimu za promjene. Ali za djelotvoran proces reforme riječi moraju biti popraćene djelima. To podrazumijeva omogućava-nje politike, podršku programima, adekvatno finansiranje, imenovanje pravih ljudi na ključne pozicije, promociju odgovornosti i učešća u čestim pregledima i evaluacijama. Političko zalaganje se može provjeriti mjerenjem nekih od ovih aspekata. U ovom poglavlju ćemo ocijeniti neke od ovih aspekata u bh. kontekstu.

Izjave podrške političkih lidera su osnovni pokazatelj političkog zalaganja, premda se iskrenost ovih izjava uvijek može dovesti u pitanje. Internet stranica Ureda koordinatora za reformu javne uprave u BiH ima poseban prostor na kojem se prati medijska pokrivenost reforme javne uprave i gdje se sakupljaju relevantne medijske izjave ključ-nih političkih figura u zemlji. Odnos izjava međunarodnih službenika i bh. lidera je zapanjujući. Najveći broj izjava dolazi od službenika Evropske komisije i drugih međunarodnih aktera koji podsjećaju bh. javnost i njene političare na važnost reforme javne uprave. S druge strane, zabilježena je samo jedna “domaća“ izjava, i to bivšeg premijera Adnana Terzića, koja ja dana prilikom službenog usvajanja i iniciranja strategije za reformu javne uprave u julu 2006.72 Osim izjava datih u vrijeme iniciranja reforme, veoma je teško pronaći i zabilježiti bilo kakve javne debate u medijima ili u bh. parlamentu na temu reforme javne uprave. Imajući u vidu složenost, ali i važnost ovog pitanja, očekivalo bi se da se o prioritetima reforme javne uprave naširoko diskutira, posebno među onima koji konstan-tno govore o potrebi jačanja državnih institucija. Međutim, strategija za reformu javne uprave nije bila dostavlje-na domaćim parlamentima na razmatranje i potvrđivanje. Ako vlada želi demonstrirati svoju posvećenost ovako delikatnoj reformi kakva je reforma javne uprave, onda za to mora izdvojiti sredstva, ljude i vrijeme, no i za to na kraju treba parlamentarna podrška. Parlamentarna podrška unapređuje političko zalaganje i omogućava alociranje sredstava i drugih resursa za program reforme.

U BiH se vodi javna diskusija o učinku i rezultatima javne uprave samo neposredno prije općinskih izbora kada političari prikupljaju glasove obećavajući bolje usluge. Održavanje predizbornih debata o uslugama općinskih služ-bi nije ništa iznenađujuće. Međutim, premda su općinske službe zasigurno najbliže građanima, ipak složeni, nedje-lotvorni i netransparentni sistem javne uprave na svim nivoima vlasti u BiH ima puno štetniji učinak na pružanje usluga nego pojedinačne općine.

Nedostatak retoričke podrške reformi javne uprave je popraćen i krajnje neprimjerenim akcijama bh. političara. Djela govore više od pro forma riječi. Kao što smo istaknuli, politički lideri ne pokazuju nikakvo zalaganje za po-boljšanje transparentnosti kod zapošljavanja ili izvještavanja unutar ministarstava i administrativnih tijela, a mini-starski vrh i rukovodilačke pozicije rezervirani su za partijske sljedbenike, a ne za pojedince koji su kvalificirani za ta mjesta. Prioriteti reforme javne uprave se ne odražavaju u budžetima BiH, te se u pogledu podrške ovaj proces i dalje pasivno oslanja na međunarodne donatorske agencije. Nedostatak domaćih sredstava ozbiljno potkopava i političko zalaganje za proces i odgovornost prema njemu. Na koncu, nijedan domaći političar ne odgovara nikome za trošenje novca namijenjenog za reformu javne uprave jer međunarodna zajednica i dalje nastavlja popunjavati praznine. Nijedno državno ni entitetsko ministarstvo nije povezalo prioritete reforme javne uprave sa svojim go-dišnjim planom. Prioriteti nove bh. vlade, izneseni u nedavnom ekspozeu premijera Nikole Špirića u Parlamentar-noj skupštini BiH, vrlo malo se dotiču reforme javne uprave, što još jednom potvrđuje široko rasprostranjeni stav da je reforma javne uprave tek jedan od uvjeta za integracije u EU koji se mora formalno usvojiti, umjesto da se na nju gleda kao na set kulturalnih i institucionalnih pravila za čiju uspješnost je neophodno dugoročno i kontinuira-no političko zalaganje.

Nepostojanje političke volje djelimično je rezultat veoma podijeljene i fragmentirane prirode političkog okru-ženja u BiH. U odsustvu sporazuma o tome kako bi struktura vlasti trebalo da izgleda, trenutno i srednjoročno, nerealno je očekivati jedinstveno političko zalaganje za dalekosežnu reformu javne uprave. Ono što je zajedničko svim političkim opcijama jeste temeljni nedostatak razumijevanja ili otvorenosti prema bilo kakvoj promjeni koja narušava postojeću bazu moći različitih političkih elita. Političari koji zagovaraju jačanje državnih institucija obič-no misle na jednostavno povećavanje odgovornosti državnih institucija na račun entiteta, dok oni koji zagovaraju jačanje entitetskih institucija misle na zadržavanje odgovornosti na entitetskom nivou ne vodeći računa o djelo-tvornosti.

72 Vidi: www.parco.gov.ba

59

II poglavlje

Javna

uprava

B. Podrška državne službe Pored političkog zalaganja, krucijalni element za uspješnu reformu javne uprave je i državna služba koja je upo-

znata s ciljevima reforme i koja ih podržava. Koristi od reforme se moraju razumjeti i prenijeti širem krugu aktera, a ne samo centralnim agencijama i liderima. Državni službenici su u grupi onih na koje reforma javne uprave ima direktan uticaj i stoga oni moraju biti upoznati sa svim koristima koje ona sa sobom nosi. U suprotnome su nei-zbježne institucionalne opstrukcije reforme.

Trenutno je nivo razumijevanja reforme javne uprave među državnim bh. službenicima minimalan i uglavnom negativan. Intervjui s nasumično izabranim državnim službenicima iz različitih resornih ministarstava na tri najviša nivoa vlasti u BiH ukazuju na potpuno nepoznavanje ključnih elemenata reforme i njenih krajnjih ciljeva kod ispitanika. Nijedan od 12 intervjuiranih državnih službenika nije mogao navesti prioritetne oblasti strategije za reformu javne uprave ni očekivane rezultate. Štaviše, među njima je prilikom razgovora o reformi javne uprave zapažen izvjestan strah i otpor. Većina ih strahuje da bi se reforma javne uprave mogla negativno odraziti na njihov posao, sigurnost zaposlenja i plaću.

U julu 2006. godine projekt podrške Evropske komisije uspostavi Ureda koordinatora za reformu javne uprave naručio je analizu zapažanja o reformi javne uprave uz primjenu metoda fokus grupa, koje su obuhvatale i držav-ne službenike. Rezultati tih grupa s državnim službenicima pokazuju da su oni općenito zabrinuti i uznemireni zbog onoga što bi ta reforma mogla donijeti. Svjesni su da svaka reforma podrazumijeva smanjenje troškova, što u krajnjoj liniji znači gubitak posla. Premda shvataju da se standardi rada moraju unaprijediti, državni službenici se pribojavaju da svaka nova reforma ima za cilj smanjenje broja radnih mjesta i organizacijsko restrukturiranje.73 O širem kontekstu koristi od reforme javne uprave jedva da se razgovara.

C. Zahtjevi javnostiTreća opservacija u studijama reformi javne uprave sugerira da su očekivanja javnosti od suštinske važnosti za

određivanje pravog momenta za promjene. Historijski gledano, reforme javne uprave su bile najuspješnije u ze-mljama gdje su građani imali priliku da se njihov glas čuje i da pozovu javne službenike na odgovornost. Mora se priznati da je ovakav uvjet vrlo teško zadovoljiti. Čak i u razvijenim zemljama je bilo slučajeva nedostatka zahtjeva javnosti i razumijevanja reforme javne uprave.

Zahtjevi javnosti u BiH u pogledu reforme javne uprave prirodno se koncentriraju na pitanja koja su najvidljivija i trenutno važna prosječnom građaninu. Većina građana koji su učestvovali u fokus grupama gdje su se ispitivala opažanja o reformi javne uprave od te reforme očekuje da će uticati na kvalitet usluga koje tradicionalno pružaju općinske vlasti.74 Strategija za reformu javne uprave bavi se horizontalnim administrativnim procesima koji su usmjereni na poboljšanje načina kreiranja usluga. Ali, čak i uz najveći stepen političkoga i institucionalnog zala-ganja ovi pomaci se ne mogu napraviti preko noći, već zahtijevaju duži vremenski period i neprekidne napore. Činjenica da reforma javne uprave ne nudi “brza rješenja“ može obeshrabriti političko zalaganje i negativno se odraziti na nivo javne podrške. Nedostatak javnog pritiska umanjuje nadzor nad ovim procesom, što se negativno odražava na održivost reforme. Sadržaj djelotvorne strategije za reformu javne uprave nikada ne može u potpuno-sti korespondirati sa zahtjevima javnosti. U mnogim aspektima je to tehnokratski proces koji nikada neće pobuditi preveliki politički interes. Međutim, da bi zadobila maksimalnu političku podršku i podršku javnosti, strategija reforme javne uprave se može koncipirati u formi paketa i učiniti relevantnijom u područjima koja su prosječnom građaninu gorući prioritet. U BiH ovo nije zahtjevan proces, imajući u vidu da su slojevi neefikasne i preklapajuće birokratije veoma očiti i da bi reforma javne uprave zaista mogla imati stvarni i dugoročni uticaj na ekonomski rast i pružanje boljih usluga.

73 Istraživanje: Reforma javne uprave u BiH, str. 36, Mediacentar Sarajevo, jula 2006.

74 Ibid.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

60

D. Norme i l i vri jednosti : institucionalna promjenaFormalna pravila se relativno lako mogu promijeniti, ali za kulturološke norme i vrijednosti trebalo bi više vre-

mena. Premda bolje obučeni i kvalificiraniji uposlenici i reorganizacija mogu unaprijediti organizacijske kapacitete, za održiva poboljšanja potrebna je šira institucionalna reforma. Kao što je jedan analitičar prokomentirao:

- Naučili smo da čak i ono što se tehnički pokaže kao «najbolje rješenje» ne može funkcionirati u visokoispoliti-ziranom okruženju gdje neformalna pravila igre (iznuđivanje, rentanje i sl.) dominiraju nad formalnim.75

Literatura ukazuje da proces institucionalne promjene teče veoma sporo i iziskuje dosta pažljivo usmjeren pri-stup, uz snažnu političku podršku, a i zalaganje donatora nije naodmet. U jednom pregledu procesa reforme javne uprave na Balkanu Sigma je poseban naglasak stavila na važnost realizma i skromnih očekivanja u vezi s reformom javne uprave.

Reforma javne uprave mora biti shvaćena kao sociološki proces u kojem se vrijeme mjeri generacijama, a ne kao jednogodišnji, dvogodišnji ili petogodišnji projekt u okviru ciklusa programa pomoći. Vjerovatno zato što njome upravljaju donatori, reforma javne uprave u ovoj regiji se često radije vidi kao projekt nego proces s pretjeranim, nerealnim očekivanjima u pogledu onoga što bi se tom reformom moglo ostvariti. Vrsta promjene koja je potreb-na u regiji je sistemska i kulturološka, a ne samo promjena procedura rada ili organizacije. Promjenu treba osmisliti na način da ona utiče na vrijednosti u administrativnim i u političkim sferama. Uvriježena praksa usvajanja zakona u regiji, često pod pritiskom donatora i bez vođenja računa o njihovim uticajima na život i društvo ili odnos s drugim zakonima, također vrijedi i za projekte reforme javne uprave. Premda je zakon često onaj prvi neophodni korak u reformi, projekti reforme javne uprave se prečesto usredotočuju samo na te formalno-pravne aspekte, ne vodeći računa o provedbi ili neophodnoj integraciji vrijednosti ili politika koje taj novi zakon promovira. Zakon se također često shvata kao glavno sredstvo komunikacije u vezi s reformama u javnom sektoru ili u društvu općenito. To sigurno jeste tako, međutim, administrativne reforme zahtijevaju adekvatno opremljenu strategiju komunikaci-je kojom će se pridobiti i održavati podrška ključnih aktera.76

Ovi zaključci ukazuju na nekoliko problema koji su svojstveni procesu reforme javne uprave, ali koji su isto tako prisutni i u drugim reformama u BiH. Nedovoljno pažnje se posvećuje implementaciji u odnosu na usvajanje zakona i akcionih planova. Međunarodna zajednica, čiji prioriteti reformi često ignoriraju kulturološki i sociološki kontekst i ograničenja kao što je budžet, isključila je domaće organe vlasti iz procesa planiranja. U potpunosti se slažemo da su u pogledu reforme javne uprave u BiH postavljena sasvim nerealna očekivanja. Međutim, to se ne svodi, jednostavno, samo na negostoprimljive domaće kulturološke «norme» i nespretne međunarodne politike. Bosanskohercegovački političari u različitim momentima tokom procesa opstruirali su prednosti održive strategije za reformu javne uprave jer je ona direktno prijetila njihovim bazama moći. Reforma javne uprave je nešto čega se političari boje i potkopavaju je. Za uspješno provođenje reforme javne uprave u BiH mora se napraviti razmjena iz-među traženih kompromisa koji će obezbijediti potrebnu političku podršku za implementaciju i usvajanja smjelijih politika, uz podršku javnosti koja je spremna uzdrmati političke baze moći i stagnantni status quo.

E. Ponašanje donatora Međunarodni donatori finansiraju većinu reformi koje se provode u Bosni i Hercegovini. Finansijska moć i do-

maća apatija naveli su donatorske agencije da zauzmu centralnu ulogu u pogledu odabira i definicije mnogih proje-kata reformi. U teoriji - donatori odgovaraju potrebama koje je identificirala vlada domaćin. U praksi - donatori to obično rade umjesto njih.

Nepostojanje lokalnog vlasništva je kritično pitanje u mnogim zemljama. Donatori to prepoznaju, ali se rijetko osjećaju krivima za potkopavanje autoriteta i autonomije vlade primatelja donacije. Umjesto toga, nedostatak vla-sništva se posmatra kao tehnički problem menadžmenta projekta koji se može riješiti odgovarajućim mjerama: na-primjer, konsultacijama s lokalnim službenicima, javnim zalaganjem političkih lidera za reforme. Čak i tamo gdje donatori ne pokušavaju eksplicitno progurati svoje ideje u vladu, moć njihovog novčanika može iskriviti proces odlučivanja, jer vlade radije usvajaju one inicijative koje će donijeti više novca nego one koje su zaista najneophod-nije. Donatorske agencije za pomoć investiraju značajna tehnička i finansijska sredstva u reforme javnog sektora u zemljama u razvoju. One također mogu igrati veoma važnu ulogu čuvara od loše osmišljenih ili neodgovarajućih

75 Teskey, G., Capacity Development and State Building : Issues, Evidence and Implications for DFID, report for DFID, str. 12, 2005.

76 Sigma, Javna uprava na Balkanu: Pregled, str. 15

61

II poglavlje

Javna

uprava

inicijativa. Čuvanje je jedna stvar, međutim, pravljenje prijedloga za reforme i njihovo nametanje vladi je nešto drugo. Na taj se način može uništiti osjećaj domaćeg vlasništva nad reformama i potkopati nastojanje donatora da naprave promjenu. Kao što smo spomenuli u prethodnim poglavljima, uloga donatorske zajednice u pogledu podrške reformi javne uprave u BiH je bila problematična. Gotovo su svi ključni međunarodni donatori bili uklju-čeni u reformu javne uprave. Evropska komisija, UNDP, DFID, USAID, Sida, OSCE, WB/IMF implementirali su projekte vezane za reformu javne uprave. U znatnom odsustvu domaćeg političkog dogovora, a kamoli dobro osmišljene strategije i identificiranih prioriteta za reformu, donatori su doslovno podmetnuli projekte i programe apatičnim i nezainteresiranim vladama u BiH. Međunarodni donatori su također krivi za iste one stvari za koje se često optužuju i bh. vlasti: nedostatak koordinacije i saradnje.

Neki donatori su nedavno predložili uspostavu zajedničkog fonda za podršku programima iz državne strate-gije za reformu javne uprave. Stvaranje zajedničkog fonda može potencijalno optimizirati koristi i minimizirati birokratiju koja se često veže za međunarodnu pomoć. Trenutno su se DFID, Sida, Delegacija Evropske komi-sije i holandska vlada saglasili da stvore zajednički fond za reformu javne uprave, a možda im se pridruže i drugi zainteresirani donatori koji odluče iskoristiti ovaj mehanizam za slanje sredstava. Druge donatorske organizacije koje zbog ugovora ne mogu pridružiti svoja sredstva u ovaj fond razmatraju mogućnost uspostavljanja zajedničkog foruma putem kojeg bi koordinirale programe finansiranja kako bi izbjegle eventualna preklapanja. Fondom će se najvjerovatnije upravljati preko trezora BiH, pri čemu će rashodi biti ograničeni budžetskom linijom samo za odo-brene projekte. Donatori su se saglasili da će Zakon o javnim nabavkama služiti kao osnova za finansijsko upravlja-nje fondom. Još uvijek, međutim, postoji sumnja da li će Ured za koordinaciju reforme javne uprave biti u stanju preuzeti odgovornosti za svakodnevno upravljanje fondom. Ured bi bio odgovoran za izradu nacrta specifikacije projekta, provođenje inicijalne evaluacije projekta i nadziranje njegove provedbe. Nedostatak tehničke ekspertize se može prevazići. Međutim, konstantni nedostatak političke podrške Uredu koordinatora za reformu javne uprave i njegovim funkcijama može ponukati donatore da dovedu u pitanje spremnost bh. institucija da upravljaju među-narodnim sredstvima.

Plasiranje međunarodnih sredstava preko institucija BiH značilo bi udaljavanje od postojeće međunarodne prakse i ako se to učini na pravi način, ta praksa bi mogla potencijalno prodrmati slabu odgovornost i zalaganje domaćih političara za reformu javne uprave koje su do sada pokazali. Sada, više nego ikada ranije, bh. vlasti moraju pokazati spremnost i kapacitete da iskoriste donatorska sredstva na efikasan način.

Međunarodno iskustvo sugerira da u Bosni i Hercegovini nedostaju osnovni preduvjeti za uspješnu reformu jav-ne uprave. Političko zalaganje za reformu je veoma slabo, a i opći kontekst ne doprinosi izgledima za njen uspjeh. Do danas su učinjeni mali pomaci. Većinu ovoga su priznali i donatori koji su potaknuli ovu reformu. Međutim, uprkos dosadašnjim problemima u reformi javne uprave, obustavljanje procesa nije opcija: sveukupni razvoj BiH zahtijeva da se proces reforme javne uprave uzdigne na ozbiljniji nivo.

1. Uvod: Fiskalni pluralizam u BiH, slaba država i fiskalno suvereni entitetiReforma sistema za indirektno opore-zivanje u BiH dočekana je kao reforma ključ-nog značaja za izgradnju države. Unifikacija sistema za ubiranje indirektnih prihoda u BiH (PDV, porezi i carine) dovela je do efikasnijeg sistema oporezivanja koji osigurava državi izvor sredstava prvi put od Daytona. Međutim, upr-kos ovom važnom napretku, državnom nivou u BiH još uvijek nedostaju osnovne fiskalne ovlasti centralne vlasti u svim drugim zemlja-ma, uključujući i savezne države. Država BiH je odgovorna samo za one dijelove fiskalne politike koji se odnose na mehanizme ubiranja i raspo-djele prihoda od indirektih poreza. Čak je i ova odgovornost oslabljena time što država ne može određivati politike bez odobrenja entiteta koji su članovi Upravnog odbora Uprave za indirektno oporezivanje (UIO). Država ima mali ili

Raspodjela sredstava

III poglavlje

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

64

nikakav uticaj u određivanju fiskalne politike u BiH. Ona se i dalje određuje odvojeno u oba entiteta i Distriktu Brčko, a dijelom i u kantonima FBiH, s vrlo malo ili nimalo koordinacije između ovih nivoa. Alokacija fiskalnog opterećenja, opća politika budžeta i svi ostali elementi fiskalne politike koji imaju uticaj na makroekonomsku sta-bilnost nisu u nadležnosti države ili, u najboljem slučaju, spadaju među ovlasti podijeljene između države, entiteta i Brčko Distrikta, koje se koordiniraju samo pod međunarodnim pritiskom.

2. Finansiranje državnog nivoa u BiHDayton nije uspio obezbijediti Bosni i Hercegovini osnovni stup državnosti: instrumente za ubiranje prihoda

za finansiranje funkcioniranja vlade. Kako je država preuzimala više odgovornosti, tako je dolazila u mogućnost prikupiti neke relativno male prihode od naknada i taksi (naprimjer, naknada za izdavanje pasoša) kao i prihode od aktivnosti određenih budžetskih korisnika (naprimjer, prihode od regulatornih agencija), ali se država nastavila, u velikoj mjeri, oslanjati na entitetske transfere za zadovoljavanje svojih budžetskih potreba (1/3 od RS-a, 2/3 od FBiH), odražavajući tobožnji “konfederalni“ model finansiranja. Osim što je doveo do zavisnosti države o entite-tima, ovaj model se pokazao i nefunkcionalnim jer entiteti često nisu blagovremeno doznačavali sredstva državi. Nedostatak fiskalne i budžetske discipline u oba entiteta kao i dodatne političke opstrukcije iz RS-a doveli su do nepouzdanoga i neodrživog metoda finansiranja državnog nivoa vlasti. Zbog toga je međunarodna zajednica bila primorana konstantno nagovarati entitete da ispunjavaju svoje obaveze prema državi, a i jedan od uvjeta ranijih stand-by aranžmana MMF-a bilo je blagovremeno prenošenje novca od strane entiteta.

U svjetlu ovoga akutnog problema zavisnosti države o entitetima, međunarodna zajednica, a naročito OHR i Evropska komisija, iskoristila je uvođenje PDV-a za zagovaranje sistema ubiranja i raspodjele koji bi riješio pitanje finansiranja državnog nivoa vlasti. Nakon dugotrajnih pregovora koje je koordinirao OHR, uz jasno postavljene uvjete Evropske komisije prema 6. direktivi, skupštine oba entiteta su ratificirale sporazume o prijenosu ovlasti u sferi indirektnog oporezivanja na državni nivo, pripremajući time put za usvajanje Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u BiH (Službeni glasnik 44/03). Ovaj zakon je pružio osnovu za pripremu uvođenja PDV-a putem uspostavljanja institucije na državnom nivou koja će implementirati PDV te biti nadležna za ostale indirektne poreze. Što je najvažnije, zakon je također regulirao finansiranje državnih institucija, navodeći da se sredstva s je-dinstvenog računa na kojem se prikupljaju svi prihodi od indirektnih poreza prvo alociraju za potrebe finansiranja države u visini usvojenoga državnog budžeta.

Nakon uvođenja novog sistema indirektnog oporezivanja u BiH, prihodi od indirektnih poreza se reguliraju na državnom nivou i dijele po svim nivoima vlasti, s tim da je entitetski dio morao prethodno biti odobren od strane predstavnika entiteta u Upravnom odboru UIO-a, dok direktni porezi ostaju entitetski prihod (Aneks A). Državni nivo nema drugih poreznih prihoda. Indirektne poreze (porez na dodatnu vrijednost, carine i akcize) ubire Upra-va za indirektno oporezivanje BiH na jedinstveni račun s kojeg se sredstva svakodnevno raspodjeljuju. U skladu sa Zakonom o indirektnom oporezivanju u BiH država je prva koja prima sredstva (u iznosu prema usvojenom budžetu za prihode s jedinstvenog računa). Ostatak se dijeli između entiteta i Distrikta Brčko, u skladu s udjelima (izraženim u procentima) dogovorenim u Upravnom odboru Uprave za indirektno oporezivanje, a prateći Zakon o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda (SGBiH, 126/04). Od ovih udjela se izuzimaju obaveze po vanjskom dugu za svaki entitet i isplaćuju preko državnog budžeta. Nakon isplate vanjskog duga, sredstva se preba-cuju entitetima i Distriktu Brčko.

Stoga je u 2005., godinu dana prije uvođenja PDV-a, država BiH počela primati sredstva direktno od poreznih prihoda prvi put nakon rata, i tako je zaustavljen sistem entitetskih transfera sredstava. Ova promjena predstavlja značajno poboljšanje u pogledu nezavisnosti i samostalnosti države. Međutim, država i dalje ostaje zavisna o enti-tetima s obzirom na to da je državni budžet predmet godišnjeg odobravanja u parlamentu koji je snažno podijeljen po entitetskoj liniji. Alokacije budžeta za državne institucije mogu biti smanjene ako parlamentarci ove institucije vide kao prijetnju entitetima ili ukoliko smatraju da ukupna veličina budžeta ugrožava budžete entiteta koji primaju sredstva tek nakon što država uzme svoj dio određen po novom modelu. Pored toga, za razliku od ostalih federalnih ustrojstava, država nema moć da implementira sistem “transfera izjednačavanja“ prema nižim nivoima vlasti, uvjet-no ili bezuvjetno, kako bi se regulirali horizontalni debalansi u prihodima između različitih dijelova države. Također, kako ćemo razmatrati u nastavku, država ima samo sporednu ulogu u koordinaciji fiskalne politike u zemlji.

65

III poglavlje

Raspodjela

sredstava

Vjerujem da je PDV koristan i da to već možemo osjetiti u izvjesnom smislu, naše općine su bogatije, nešto se uradilo. Mo-žete vidjeti puteve koji su izgrađeni na-šim novcem. Po mom mišljenju, stvari koje su zajedničke funkcioniraju kako treba, a kako je PDV zajednički, to znači da ima-mo jedan zajednički novčanik.

– Zenica, žena

3. Okvir prihoda u BiH Tokom 2005. uspostavljeno je Fiskalno vijeće BiH, s odgovornošću za koordinaciju fiskalne politike u zemlji.

Fiskalno vijeće je uspostavljeno na temelju sporazuma koji su potpisali premijeri države BiH, entiteta i Distrik-ta Brčko i sačinjeno je od premijera i ministara finansija institucija BiH i entiteta, s načelnikom Distrikta Brčko i guvernerom Centralne banke BiH u svojstvu posmatrača. Sporazumom je Fiskalnom vijeću data moć da određuje ukupne ciljeve deficita, da ga raspoređuje po svim nivoima vlasti, te da odobrava projekcije prihoda. Pripremljen je Nacrt zakona o Fiskalnom vijeću kojim se detaljno razrađuje funkcioniranje ovog tijela i omogućava formiranje se-kretarijata i jedinice za ekspertno savjetovanje. Nacrt zakona tek treba da bude usvojen i uprkos formalnom uspo-stavljanju Fiskalnog vijeća, ovo tijelo u praksi ne funkcionira. Vijeće nije uspjelo izdati upute vladama u BiH tokom pripreme budžeta za 2007. Jedan od osnovnih zadataka ovog organa jeste da odredi ukupna ograničenja deficita i projekcije prihoda kojima se treba rukovoditi tokom pripreme budžeta za svaki nivo vlasti u BiH.

Nefunkcioniranje Fiskalnog vijeća BiH je posebno štetno jer je u isto vrijeme značajno umanjena uloga koordi-natora koju je u fiskalnim pitanjima u BiH do sada imala međunarodna zajednica. Dok uplitanje MMF-a očito nije poželjna i održiva dugoročna zamjena za funkcionalnu internu fiskalnu koordinaciju između raznih nivoa vlasti u BiH, ova organizacija je bila aktivna u određivanju projekcija prihoda i ciljeva deficita za svaki nivo vlasti u BiH kao podrška godišnjem stand-by ugovoru, dajući tako neki oblik koordinacije i zajedničkog fiskalnog okvira za fra-gmentirani bh. fiskalni sistem. Država više nema potpisan stand-by sporazum s MMF-om, i njegovo nepostojanje je pokazalo unutrašnje slabosti u upravljanju i koordinaciji u sektoru javnih finansija u BiH. U nedostataku koordi-nacije i sa sve slabijim uticajem MMF-a, vlade u BiH su izradile relativno optimistične projekcije prihoda za 2007. godinu. Te odvojene projekcije mogle bi ugroziti fiskalnu stabilnost u zemlji. Ova situacija još jednom potcrtava način na koji je međunarodna intervencija održavala javnu upravu u BiH u njenom trenutnom obliku, efektiv-no zamjenjujući održive domaće mehanizme. Država BiH ne posjeduje fiskalne alate pomoću kojih bi održavala makroekonomsku stabilnost unutar zemlje. U nedostatku jasno definiranih državnih ovlaštenja, ne postoji čak ni operativni domaći proces koordinacije koji bi barem mogao odrediti zajednički fiskalni okvir unutar kojeg bi vlade u BiH bile obavezne djelovati.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

66

Organizacija javnih finansija u BiH (dvije strane medalje – prihodi i rashodi u BiH)

U tabeli 4 prikazani su uporedni podaci za udio javne potrošnje u bruto nacionalnom proizvodu (GDP), kao i ukupna javna potrošnja na svim nivoima vlasti u centraliziranim i federalnim državama. Informacije o BiH se nalaze u nastavku ovog poglavlja. Općenito, jasno je da u BiH veoma mali procent ukupne javne potrošnje pripada centralnom nivou vlasti u poređenju sa zemljama koje imaju jak fiskalni federalizam.

Tabela 4 - Modeli fiskalnog federalizma

Zemlja Procent javne potrošnje u GDP (%)

Ukupna javna potrošnja (%)

Centralna vlada

Federalne jedinice

Lokalne vlasti

Zemlje sa najvećom javnom potrošnjom centralne vlade:

Tunis 34.0 94.6 - 5.4

Kenija 29.3 94.3 - 5.7

Čile 32.3 93.8 - 6.2

Tajland 21.2 92.3 - 7.7

Meksiko 30.2 90.1 7.6 2.3

Izrael 62.9 90.8 - 9.2

Zemlje s najnižom javnom potrošnjom centralne vlade:

Kanada 46.0 41.3 40.3 18.4

Danska 57.6 47.1 - 52.9

Indija 22.6 47.5 52.5 -

Švicarska 37.4 47.5 28.3 24.2

Australija 39.1 52.8 40.4 6.8

Finska 43.0 54.7 - 52.9

Izvor: Godišnji statistički izvještaj o vladinim finansijama, MMF, Washington, 2000.

A. Javni prihodi u BiH: činjenice i statistički podaciTabele i grafikoni prikazani u ovom poglavlju pokušavaju dati pregled funkcioniranja sistema raspodjele priho-

da za svaki nivo vlasti u BiH. Razlike u javnim prihodima i rashodima izražene su ne samo u apsolutnim iznosima već i u iznosima po glavi stanovnika, kako bismo napravili što jasniju uporedbu stvarnih rashoda na javnu upravu i uticaj javne uprave na njene “klijente“. 77

Vrijedno je napomenuti na samom početku da državni nivo vlasti, premda ima potpuno obezbijeđene prihode preko jedinstvenog računa, i dalje raspolaže relativno malim sredstvima. Tek nedavno se uspio popeti u istu ravan s Brčko distriktom, koji je godinama, što je dosta apsurdno, imao veći budžet od države. Sustizanje drugih nivoa vlasti zahtijevalo bi prijenos dodatnih funkcija na državni nivo, o čemu ćemo nešto detaljnije govoriti nešto kasnije.

Štaviše, Bosna i Hercegovina ima znatno manje sredstava za državne funkcije u poređenju s drugim zemljama koje primjenjuju principe fiskalnog federalizma. U BiH – najveći dio sredstava i glavni centri moći smješteni su na

«srednjem» nivou vlasti koji obuhvata entitete, Brčko distrikt i kantone u Federaciji BiH. Najveći dio prihoda kon-

77 Dok se novčane donacije i projekti koji idu direktno preko institucije odražavaju u budžetima na svim nivoima vlasti, donatorska sredstva za specifične projekte ili pak donacije u opremi se uoće ne vide u budžetima. Izuzetak od pravila su sredstva Svjetske banke za projekte u entitetima. Međutim, ona nisu sastavni dio budžeta, već se prikazuju u aneksima koji obično nisu dostupni na internet stranicama entitetskih institucija. Prihod od privatizacije, nakon sporazuma s MMF-om 2002., čuvaju se na escrow računima i rezervirani su za izmirenje unutarnjeg duga na različitim nivoima vlasti.

67

III poglavlje

Raspodjela

sredstava

centriran je na ovim nivoima vlasti, nauštrb države i lokalnih vlasti. Općine su slabo finansirane, iako se smatraju najbližim građanima i premda obavljaju najveći dio direktnih usluga (naprimjer, urbana infrastruktura i komunal-ne usluge).

Najskuplja javna uprava na svijetu je Daytonova ružna beba. To je naša držav-na struktura.

– Zenica, muškarac

Struktura je složena, posebno u Federa-ciji. Previše je administracije, tri nivoa. Mi nismo finansijski jaki da to izdržimo... mi jednostavno uništavamo državu iznu-tra. Raspadamo se iznutra. – Doboj, muškarac

Tabela br. 5 predstavlja uporedbu između prihoda različitih nivoa vlasti, razvrstanih po vrsti, za prihode priku-pljene u 2005. godine. Grantovi dobiveni od drugih nivoa vlasti su isključeni iz ove uporedbe. Doprinosi također nisu obuhvaćeni jer su oni direktno povezani sa zdravstvenom zaštitom i penzijskim fondovima.

Tabela 5 – Prihodi prikupljeni u 2005. (u 000 KM)

Vrsta prihoda BiH FBiH RS Brčko Distrikt

Kantoni FBiH

Lokalne vlasti FBiH

Lokalne vlasti RS

Porezni prihod 251.500 792.946 889.700 140.310 1.203.590 211.972 276.435

Neporezni prihod 94.205 201.792 127.900 51.790 191.758 161.475 123.230

Kapitalni prihod 4.947 40.333 15.100 0 50.515 11.661 4.306

Grantovi 30.013 9.670 0 860 2.815 1.883 1.072

Prihod od finansiranja 0 0 0 0 0 9.645 4.359

Preneseni višak iz 2004

0 0 0 34.000 0 0 0

Ukupno 380.665 1.044.741 1.032.700 226.960 1.448.678 396.636 409.402

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

68

Grafikon 1 daje pregled budžetskih prihoda svih nivoa vlasti u procentima, prikazujući i poredeći strukturu pri-hoda za svaki nivo vlasti u BiH.

Grafikon 2 poredi javne prihode po nivoima vlasti u BiH u novčanim iznosima. Kao što se može vidjeti, državni prihodi su skoro najniži u odnosu na ukupne prihode sakupljene za svaki budžet.

Grafikon 3 poredi prihode, praveći razliku između tri nivoa vlasti – viši nivo (država), srednji (entiteti, kantoni i Brčko distrikt) i niži (lokalne vlasti). Uporedba je rađena u apsolutnim iznosima i korišteni su ukupni pirhodi. Ovdje je vrlo lako primijetiti da država (viši nivo) ima najmanji udio u javnim prihodima u poređenju s drugim nivoima.

69

III poglavlje

Raspodjela

sredstava

Grafikon 4 prikazuje prihode različitih nivoa vlasti po glavi stanovnika. Ovdje treba imati na umu da su prihodi države podijeljeni na sve građane BiH, dok su prihodi nižih nivoa vlasti podijeljeni prema njihovom odgovaraju-ćem stanovništvu.

Napomena: podaci o broju stanovnika za RS, FBiH i Brčko distrikt ne korespondiraju s ukupnim brojem građana BiH, prema podacima Statističkog zavoda BiH. Metodologija korištena za pravljenje procjene razlikuje se za oko 30.000 građana. Statistički zavod BiH nema procjene za broj stanovnika u entitetima, već samo za zemlju u cjelini, no i u toj procjeni su se oslanjali na podatke entitetskih statističkih zavoda.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

70

Distrikt Brčko ubire najviše prihoda po glavi stanovnika. Ove podatke treba uzeti s oprezom jer vlada Distrikta također ubire naknade za korištenje električne energije, koje su značajne i koje čine dio prihoda javnih preduzeća u entitetima. Kako porezi u Brčko distriktu nisu veći nego u entitetima, može se zaključiti da je porezna uprava Distrikta efikasnija u ubiranju poreza.

Podaci u grafikonu 4-a predstavljeni su bez Brčko distrikta, jer su zaključci o prihodima drugih vlada po stanov-niku bili iskrivljeni zbog rezultata u Distriktu. S obzirom da Brčko distrikt odgovara za najmanji udio javnih priho-da i stanovništva, ukupni iznos se puno ne mijenja. Međutim, razlike i dispariteti između nivoa vlasti se sada mogu bolje razmatrati. Najviše prihoda se prikuplja za finansiranje Vlade RS-a, dok su kantoni na bliskome drugom mjestu. Država ima najniže prihode kada se posmatra po stanovniku.

Ako posmatramo entitete u konsolidiranom obliku, FBiH ima značajno više prihode nego RS. Disparitet u pri-hodima između različitih nivoa vlasti, posmatran po glavi stanovnika, zapanjujući je.

Dispariteti u prihodima su još izraženiji kada posmatramo samo jedan nivo vlasti i kada uporedimo prihode toga nivoa vlasti horizontalno. U sljedećem grafikonu napravljena je usporedba poreznih prihoda lokalnih vlasti u dva kantona FBiH, s namjerom da se prikažu prihodi i na taj način i osnovni disparitieti u razvoju. Ove nejednakosti su izražene i kada se posmatraju lokalne vlasti u RS-u ili kantoni u FBiH.

71

III poglavlje

Raspodjela

sredstava

B. Javni rashodi u Bosni i Hercegovini Za javnu potrošnju u BiH se odavno govori da je pretjerana u odnosu na njen bruto nacionalni proizvod. Druga

izjava koja se prihvata kao činjenica jeste da se previše troši na administraciju i, konkretno, na plaće uposlenika u javnoj upravi. Ovo je dobrim dijelom naslijeđe Daytona i pratećeg procesa izgradnje države, što je ostavilo pravu mrežu ovlasti koje se uzajamno preklapaju, a djelimično je i rezultat opće nedjelotvornosti prilikom pružanja uslu-ga u zemlji, što je posebno akutan problem u Federaciji u kojoj postoje tri nivoa, manje-više, disfunkcionalne vlasti. Od Daytona do danas država je preuzela nekoliko novih ovlasti od entiteta, uključujući indirektno oporezivanje, obavještajnu službu, odbranu i djelimične ovlasti u nekoliko drugih oblasti. Također je preuzela finansiranje nekih državnih tijela koja je izvorno finansirala međunarodna zajednica, uključujući i izbore, Regulatornu agenciju za komunikacije i Visoko sudsko i tužilačko vijeće. Uprkos ovim povećanim odgovornostima, rashodi na državnom nivou su i dalje relativno mali.

Naredne tabele prikazuju rashode različitih nivoa vlasti u BiH, podijeljene po ekonomskoj klasifikaciji. U ovoj analizi smo opet isključili vanbudžetske fondove koji se finansiraju iz doprinosa, jer njihova specifična priroda i apsolutna veza sa samo jednom funkcijom (PIO, zdravstvo, nezaposlenost) može funkcionirati manje-više slično i bez strukturalne reforme bez obzira s kojeg nivoa vlasti dolaze.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

72

Tabela 6 – Uporedba rashoda u 2005. (u 000 KM)

Rashodi BiH FBiH RS BD Ukupno

Entitet KantoniLokalne

vlasti Ukupno EntitetLokalne

vlasti Ukupno

Plaće 197,061 267,123 747,455 136,128 1,150,706 365,900 82,800 448,700 66,375 1,862,842

Troškovi poslovanja 120,759 78,115 199,506 83,051 360,672 82,300 120,400 202,700 114,730 798,861

Transferi 30 512,632 355,351 97,979 965,962 380,400 36,100 416,500 0 1,382,492

Kapitalni troškovi 13,990 61,661 148,696 108,692 319,049 35,200 97,000 132,200 45,856 511,095

Drugi troškovi 7,663 38,597 12,806 7,600 59,003 67,300 64,600 131,900 0 198,566

Ukupno 339,503 958,128 1,463,814 433,450 2,855,392 931,100 400,900 1,332,000 226,961 4,753,856

Napomene: Brčko distrikt u istu kategoriju stavlja materijalne troškove i tekuće transfere. Otplata duga nije obuhvaćena ovom uporedbom.

Tabela 7 uzima apsolutne iznose prezentirane u tabeli 6 i daje procentualnu vrijednost učešća svake pojedinačne vrste rashoda u ukupnim rashodima svakog nivoa vlasti.

Tabela 7 – Budžetski rashodi u 2005. (u procentima)

Rashodi BiH FBiH RS Brčko Distrikt

Ukupno

FBiH Kantoni Lokalne vlasti u

FBiH

RS Lokalne vlasti u

RS

Plaće 58.0% 27.9% 51.1% 31.4% 39.3% 20.7% 29.2% 39.2%

Operativni troškovi 35.6% 8.2% 13.6% 19.2% 8.8% 30.0% 50.6% 16.8%

Transferi 0.0% 53.5% 24.3% 22.6% 40.9% 9.0% 0.0% 29.1%

Kapitalni troškovi 4.1% 6.4% 10.2% 25.1% 3.8% 24.2% 20.2% 10.8%

Drugi troškovi 2.3% 4.0% 0.9% 1.8% 7.2% 16.1% 0.0% 4.2%

Ukupno 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Sljedeći grafikoni daju vizualni prikaz nejednake potrošnje raznih nivoa vlasti u BiH, koja prati postojeću raspo-djelu funkcija unutar BiH. Treba napomenuti da su podaci bili dostupni samo za 2005. godinu i da nisu obuhvatali prebacivanje nadležnosti za odbranu na državni nivo, što je marginalno poboljšalo poziciju države u generalnoj strukturi troškova.

73

III poglavlje

Raspodjela

sredstava

Posmatrajući javne rashode, može se donijeti isti zaključak kao i u slučaju prihoda – državni nivo ima skoro naj-niže rashode, odnosno njegovi ukupni rashodi su 4,3 puta niži od rashoda kantona (koji su najveći potrošači) po osnovu potreba javne uprave.

BiH FBiH Kantoni OpćineFBiH

RS OpćineRS

BD

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Plaće Materijalni troškovi Transferi Kapitalni rashodi Ostali rashodi

Grafikon 7 – Struktura javnih rashoda izražena u procentima

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

74

Grafikon 8 ukazuje da se najskuplji nivo javne uprave u BiH, kada posmatramo konsolidiranu formu, nalazi unu-tar Federacije BiH, gdje se u okviru jednog entiteta održava 10 dodatnih kantonalnih uprava.

Iskreno, ne znam ništa o ubiranju poreza i raspodjeli javnih sredstava. Ali ono što mogu vidjeti svojim očima jeste da novca ima, u općinama i kantonima itd., i da se taj novac troši, ali ne bih rekao u prave svrhe.

– Tuzla, muškarac

Kada se rashodi uporede po stanovniku, odnosno po građaninu po nivou vlasti (vidi grafikone 9-11), može se vidjeti da državni nivo troši najmanje sredstava po građaninu. I ovdje treba napomenuti da je podjela po stanovni-ku napravljena na osnovu broja građana za koje je odgovorna određena vlada, prema čemu država BiH ima najveću, a Brčko distrikt najmanju bazu.

75

III poglavlje

Raspodjela

sredstava

BiHFBiH Kantoni OpćineFBiH

RS Općine RS

BD

3,500

3,000

2,500

2,000

1,500

1,000

500

0

Plaće Materijalni troškovi Transferi Kapitalni rashodi Ostali rashodi

Grafikon 9 – Javna potrošnja po glavi stanovnika za svaki nivo vlasti

Grafikon 9 prikazuje rashode po stanovniku za svaki nivo vlasti. Kao i kod prihoda, Brčko distrikt troši najviše sredstava po stanovniku. Posmatrajući strukturu rashoda, može se kazati da Brčko distrikt i lokalne vlade najma-nje troše na plaće uposlenika, a najviše na kapitalne investicije. Država, s druge strane, troši tako minoran iznos po glavi stanovnika da njeni rashodi predstavljaju samo male linije na grafikonu.

Grafikon 10 pokazuje usporedbu strukture troškova po konsolidiranom nivou vlasti. Država BiH većinu sredsta-va troši na plaće i materijalne troškove. Ona nema ovlasti za socijalni sektor, te su transferi praktično nepostojeći. Servisiranje vanjskog duga nije obuhvaćeno ovim pregledom jer država samo prenosi sredstva koja dobije od enti-teta za servisiranje toga duga. Ova sredstva su obuhvaćena entitetskim budžetima.

Entiteti, kantoni u Federaciji i Brčko distrikt najveći dio sredstava troše na plaće (uključujući i plaće za obrazova-nje, pravosuđe i policiju) i na transfere koji se u većini budžeta usmjeravaju ka funkciji socijalne sigurnosti koja od-nosi najveći dio sredstava u oba entiteta. U RS-u budžet centralne vlade pokriva sve veće rashode unutar entiteta (obrazovanje, policija, pravosuđe itd.) i kao takav snosi veći dio javnih rashoda unutar entiteta.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

76

Budžetski deficit centralne vlade Federacije BiH finansira se iz međunarodnih koncesijskih kredita. Kantonalni deficit se ne može finansirati ni međunarodnim ni domaćim zajmovima, što znači da svaki debalans između priho-da i rashoda općenito rezultira akumuliranim dugovima i potencijalnim progresivnim smanjenjem rashoda. Ovo svakako može imati veoma negitav uticaj na pružanje adekvatnih usluga u FBiH. Ekstremni debalans u sistemu raspodjele prihoda unutar FBiH također doprinosi finansijskim problemima entiteta – podjela poreza po osnovu mjesta naplate je dovela do toga da siromašniji imaju sve veće probleme, dok su se bogatiji kantoni našli u poziciji da mogu rastrošno koristiti sredstva.

Najbolje izbalansirani budžeti u pogledu strukture rashoda su oni lokalnih vlada. Ovo je u velikoj mjeri zbog činjenice da su općine uglavnom odgovorne za održavanje infrastrukture, a čak i kad nisu direktno odgovorne, one pokušavaju popuniti praznine koje ostaju pošto viši nivoi vlasti uglavnom troše na tekuće potrebe (za plaće i soci-jalne transfere) umjesto na kapitalne investicije.

Ovdje treba napomenuti da svaki nivo vlasti ima sličan set rashoda za izvršnu i zakonodavnu vlast, dok se sudska vlast ne finansira iz budžeta lokalne vlade.

FBiHBD RS

3,500

3,000

2,500

2,000

1,500

1,000

500

0

Plaće Materijani troškovi Transferi Kapitalni rashodi Ostali rashodi

Grafikon 11 – Javni rashodi po stanovniku s konsolidiranim entitetima

BiH

Kada posmatramo oba entiteta i Brčko distrikt kao jednu konsolidiranu cjelinu, primjećujemo disbalans u ras-hodima po stanovniku. Ovo je direktni rezultat činjenice da država BiH nema ovlasti redistribucije i da ne može promovirati ravnomjeran razvoj unutar čitave zemlje. Državi također nedostaju ovlasti i mehanizmi neophodni za stimulaciju ekonomskog razvoja u zemlji. Zapravo, nijedan nivo vlasti se ne posvećuje ekonomskom razvoju, a ograničena sredstva koja su dostupna za druge rashode, mimo administrativnih, uglavno se koriste za potrebe soci-jalnog sektora.

Podjela funkcija na nižim nivoima vlasti direktno utiče na državni budžet. Najskuplje funkcije u BiH su obrazovanje, pravosuđe i policija. Premda država ima neke odgovornosti u sudskim i policijskim poslovima (DGS, SIPA, VSTV, Sud BiH, Tužilaštvo BiH itd.) najveći dio troškova za ove funkcije snose entitetski nivo u RS-u i kantonalni nivo u FBiH. Ove funkcije postaju još skuplje ako se uzme u obzir da se njihovo upravljanje i implementacija vode zasebno s vrlo malo koordinacije u pogledu udruživanja određenih sredstava u interesu efikasnosti. Najgori kršitelj u ovome je Federacija BiH, koja djeluje kao mini (disfunkcionalna) država unutar svoje teritorije; ona ima ulogu koordinatora, ali ne i stvarne direktne odgovornosti u mnogim oblastima, održavajući ogromnu javnu upravu koja provodi tek neko-licinu ovlasti. Čak i tamo gdje ima direktnu odgovornost za kreiranje politike, FBiH tolerira njezino neprovođenje u kantonima, te je podbacila i u ulozi koordinatora. Dva skorija izuzetka od ovog pravila desila su se u oblastima regula-cije sredstava socijalne pomoći za civilne žrtve rata i raspodjele prihoda unutar FBiH. U ovim slučajevima Parlament FBiH je insistirao da Federacija obavlja svoje dužnosti, a ne izvršna vlast ili sama uprava.

Dok entiteti i kantoni nastavljaju prikupljati i trošiti najveći dio javnih sredstava, adekvatno funkcioniranje dr-žavnih institucija je onemogućeno budžetskim ograničenjima. U nekoliko sektora na koje utiču evropske integra-

77

III poglavlje

Raspodjela

sredstava

cije od države se zahtijeva da preuzme koordinacijsku ulogu ili odgovornosti za uspostavljanje standarda. To je zahtijevalo uspostavljanje nekoliko institucija kao što su Veterinarska agencija i Fitosanitarna agencija, kao i širenje i jačanje Agencije za statististiku i tijela odgovornih za provedbu izbjegličke i azilantske politike, upravljanje gran-tovima itd. Odgovarajući razvoj svakoga od ovih tijela i funkcija djelimično je spriječen nedostatkom sredstava. U odsustvu adekvatno opremljenih državnih institucija, odgovornost u ovim oblastima u praksi su uzurpirali entiteti. Još jedanput je međunarodna zajednica propustila priliku insistirati da se obezbijede sredstva koja bi omogući-la zakonom ustanovljenim institucijama da profunkcioniraju. Kao što su mnogi funkcionalni pregledi Evropske komisije naglasili, transfer kapaciteta i sredstava s entitetskoga na državni nivo odmah bi riješio problem nedostat-ka državnih sredstava i eliminirao mnoge funkcije koje se preklapaju na entitetskom nivou. Umjesto toga, vidjeli smo brojčano širenje državnih institucija, od kojih je tek nekoliko operativno u praksi. Značajni izuzeci od ovoga generalnog pravila su «cjelovite reforme» kao što su odbrana, obavještajna služba i uprava za indirektno opore-zivanje, gdje su se entitetska tijela spojila i racionalizirala u procesu kreiranja jedinstvenih državnih institucija. U ovim oblastima inicijalni indikatori su pozitivni. Nova uprava za indirektno oporezivanje pokazala se efikasnijom nego posebne entitetske službe. Ubiranje PDV-a rezultiralo je značajnim povećanjem prihoda u 2006. godini. U poređenju s 2005. godinom prihodi od PDV-a i zakasnjelih poreza na promet povećali su se za 48,69%.78 Jedinstve-na uprava, dobro finansirana i sa snažnom tehničkom podrškom, uspjela je ostvariti vidljive rezultate u relativno kratkom vremenu. Jasan napredak u efikasnosti također je uočen i nakon reforme odbrane i uspostave jedinstvene državne granične službe.

C. Direktni porezi Postojeći set poreznih zakona i procedura u BiH ne tvori “sistem“, već više podsjeća na haos. Ovakav status quo

ide naruku samo onima koji zloupotrebljavaju ova pravila. Njihovi napori su olakšani obiljem veoma složenih po-reznih zakona, zastarjelim poreznim formama, nestandardnim entitetskim poreznim upravama, kao i općenito “ni-skom razinom porezne svijesti“ među poreznim obveznicima. Ovo je doprinijelo gotovo univerzalnom nedostatku porezne discipline i zabrinjavajuće slaboj stopi ubiranja poreza od Daytona naovamo.

Bosna i Hercegovina je trenutno podijeljena na tri zasebne i uzajamno nezavisne porezne teritorije: FBiH, RS i Brčko distrikt. U svakoj od ovih teritorija postoji niz zastarjelih, kompliciranih i nedjelotvornih poreznih sistema, uključujući i poreze na prihode po različitim osnovima (u FBiH), zastarjele poreze na imovinu i sl. (vidi Dodatak B). Postoji visok stupanj utaje poreza i očiglednih “rupa“ u zakonu koje se iskorištavaju, zakonito i nezakonito. Prihodi od poreza na dobit gotovo da i ne postoje jer se dobit prikriva visokim stupnjem poreznih odbitaka. Porez na prihod, porez iz osobnog dohotka radnika i doprinosi ugroženi su visokom stopom nezaposlenosti i dominan-tnom “sivom ekonomijom“. Godišnji porez na ukupne prihode građana se gotovo nikada ne prijavljuje. Porezna legislativa unutar BiH nije usklađena. Primjenjuju se različite porezne stope i stope doprinosa i sve donedavno primjenjivale su se čak i različite carinske tarife. Pored toga, prisutni su i drugi problemi, kao što je dvostruko opo-rezivanje poreza na dobit.

Pod međunarodnim pritiskom, u posljednjih nekoliko godina činjeni su napori u harmonizaciji poreza. Me-đutim, ovi napori su uglavnom bili usmjereni na regulaciju indirektnih poreza na državnom nivou. Uloženi su i izvjesni napori u reformi direktnih poreza u entitetima. Kao rezultat tih napora, RS je uvela novi zakon o porezu na prihod i porezu na dobit. Federacija, međutim, u tom smislu zaostaje i vrlo je neizvjesno da li će reforma u oba entiteta zaista rezultirati harmoniziranim poreznim prostorom unutar BiH. Porezna kontrola je u neospornoj nad-ležnosti entitetskih poreznih uprava. Osim harmonizacije poreznih zakona, u proteklih nekoliko godina zabilježe-ni su i pomaci u saradnji entitetskih poreznih uprava. Međutim, napori uloženi u saradnju ne mogu nadomjestiti činjenicu da još uvijek postoje tri nezavisne porezne uprave koje djeluju duž međuentitetske granične linije.

Kombinirani uticaj svakog od gore spomenutih faktora je žalosna stopa ubiranja poreza iz svih izvora u BiH, što negativno utiče na oba entiteta i na sve budžetske korisnike u BiH.

Makroekonomski i fiskalni uvjeti za ekonomski rast u BiH

Bosna i Hercegovina već pati od posljedica znatno smanjene međunarodne finansijske pomoći. Daljnja zavisnost o stranoj pomoći u narednim godinama pred nju će postaviti sljedeće izazove:

78 Makroekonomska analiza, Bilten 18, strana 5; www.oma.uino.gov.ba/bilteni/Oma_Bilten_bos_18.pdf

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

78

1. Broj funkcija i odgovornosti koje će država morati preuzeti i dalje se povećava (državna granična policija, vete-rinarska služba, vojska i druge nove državne agencije za provođenje regulatornih funkcija).

2. Nakon što se proces rekonstrukcije okonča, međunarodna pomoć će se znatno smanjiti. Potreba za većim

ekonomskim rastom se nastavlja i BiH će morati finansirati tekuće deficite. Ona ne treba očekivati sredstva od međunarodnoga finansijskog tržišta. Stoga je veoma važno vršiti kontrolu javnih finansija na svim nivoima i usmjeriti domaću štednju na domaće investicije, radeći pritom na poboljšanju poslovnog okruženja povoljnog za ulaganja.

Trenutno ne postoji institucija odgovorna za izgradnju stabilnoga makroekonomskog okruženja neophodnog za modificiranje fiskalnog sistema. Premda su velike budžetske odgovornosti evidentne, nema strateškog plana za modificiranje fiskalnog sistema na državnome, entitetskom i podentitetskim nivoima. Neadekvatnosti postojećeg sistema predstavljaju opasnost za uspješno funkcioniranje monetarne i fiskalne politike i valutnog odbora (Curren-cy Board) u BiH. Jasno je da međunarodne finansijske institucije ne mogu preuzeti odgovornost za održivo makro-ekonomsko okruženje u BiH. Jedina moguća opcija je reforma koju će ona predvoditi. Postojeći fiskalni sistem je neadekvatan i nedjelotvoran, a većina poduzetnika se suočava s dvostrukim oporezivanjem i različitim administra-tivnim barijerama. Bosna i Hercegovina mora razviti pozitivno poslovno okruženje koje će doprinijeti povećanju zaposlenosti i boljoj realizaciji prihoda.

4. Zaključci

Fiskalni sistem u BiH karakteriziraju sljedeći nedostaci: ♦

Država nije nadležna za preraspodjelu i ne može promovirati ravnopravniji razvoj unutar zemlje u cjelini. ♦

Formalni mehanizmi fiskalne koordinacije su nepotpuni, a trenutno je pristuna minimalna ili nepostojeća ♦

koordinacija između različitih nivoa vlasti.Prisutna je fiskalna neujednačenost i preklapanje u pogledu fiskalnih odgovornosti. ♦

Neefikasni sistem direktnog oporezivanja nije usklađen unutar države, što rezultira brojnim “rupama“ u po- ♦

reznim zakonima i slabim prikupljanjem prihoda na svim nivoima. Ministarstvima finansija nedostaju kapaciteti. ♦

Javni sektor primjenjuje različite računovodstvene metode otežavajući analizu javnog sektora i njegov uticaj ♦

na ekonomiju.

U odsustvu političke volje kod domaćih aktera i institucionalnih mehanizama za koordinaciju, međunarodna zajednica je ta koja održava neodrživi sistem javnih finansija. Kako se njena uloga smanjuje, makroekonomska sta-bilnost BiH će biti dovedena u pitanje ukoliko se značajno ne ojačaju, kao minimum, domaći kapaciteti za koordi-naciju i provedbu fiskalne politike.

Srednji nivo vlasti u BiH (entiteti, kantoni i Brčko distrikt) odnosi najveći dio prihoda jer funkcije ovog nivoa snose najveći dio troškova (obrazovanje, policija i sudstvo). Ove funkcije postaju sve skuplje, imajući u vidu da se one provode zasebno i uz vrlo malo koordinacije, odnosno udruživanja određenih resursa u interesu efikasnosti.

Resursi nisu oskudni samo u finansijskom smislu, već i u pogledu ljudskih resursa i adekvatnih kvalifikacija u bilo kojoj oblasti. U svakom funkcionalnom području nalazi se više od dvanaest institucija koje treba da budu u potpunosti popunjene uposlenicima, što direktno utiče na nedostatak kapaciteta u svakoj od njih.

Ozbiljnu prepreku uspostavljanju jedinstvenoga ekonomskog prostora u oblasti fiskalne politike predstavljaju tri porezna područja u zemlji. Poduzeća se ili dvostruko oporezuju ili moraju izabrati entitet / distrikt na koji će ogra-ničiti svoje aktivnosti. Mnoga jednostavno krše zakon.

Uvođenje PDV-a je državi osiguralo siguran izvor prihoda. Međutim, ono istovremeno predstavlja propuštenu priliku u mnogim aspektima, jer proces nije bio koordiniran s reformom javne uprave ili programom izgradnje države, tako da državne institucije u mnogim oblastima nastavljaju funkcionirati virtualno. Činjenica da država ne koristi u cijelosti i/ili na djelotvoran način sve resurse koje ima na raspolaganju može kratkoročno ugroziti finansij-sku sigurnost države ukoliko se osjeti da ona neefikasno koristi sredstva.

79

III poglavlje

Raspodjela

sredstava

5. Preporuke

A. Uspostaviti jedinicu za fiskalnu politiku pri Ministarstvu finansija i trezora BiH

Razlog br. 1 – Upravni odbor UIO-a Kao što je navedeno ranije u izvještaju, uspostavljanje Upravnog odbora UIO-a ostavilo je dovoljno prostora

za značajne blokade. Kao i u drugim sličnim kvazientitetskim državnim institucijama, uklanjanje barijera unutar nekog tijela uveliko zavisi od intervencije međunarodnog arbitra. Malo je vjerovatno da će se mandat međunarod-nog predsjedavajućeg Upravnog odbora UIO-a produžiti poslije 2007. godine, što potencijalno ostavlja prostor za institucionalnu blokadu.

Zbog nefunkcionalnog uspostavljanja Upravnog odbora UIO-a nije bilo moguće odmaći dalje od jedne od nje-govih osnovnih funkcija, odnosno utvrđivanja koeficijenta za raspodjelu prihoda između entiteta i Brčko distrikta. Njegova primarna uloga - uspostavljanje porezne politike - ostavljena je postrani.

Republika Srpska je dovela u pitanje samu legitimnost Upravnog odbora UIO-a jer je bila “nadglasana“ u pitanju raspodjele prihoda, jednog od ključnih pitanja zbog kojih je Odbor uspostavljen. Kako se Upravni odbor pokazao neefikasnim mehanizmom za ostvarivanje koncenzusa vis-a-vis politike, predlaže se da se odgovornosti za izradu politike indirektnog oporezivanja i formula za raspodjelu prihoda prebace na Ministarstvo finansija i trezora BiH.

Također se predlaže da to ministarstvo bude odgovorno za tehnički dio raspodjele prihoda i politiku indirektnog oporezivanja, te da dostavi nacrt odluke Vijeću ministara i bh. parlamentu na usvajanje. Entitetski interesi će biti zaštićeni u ovom sistemu zadržavanjem entitetskog glasanja u Zastupničkom domu Parlamentarne skupštine BiH.

Premda se ovaj prijedlog možda čini radikalnim, on je veoma pragmatičan i funkcionalna alternativa postojećem sistemu čije djelovanje direktno zavisi od međunarodnih intervencija. Ovo rješenje bi utvrđivanje politike indirek-tnog oporezivanja učinilo djelotvornijim i ne bi zahtijevalo izmjene u Ustavu BiH.

Razlog br. 2 – fiskalni debalans Analiza tekućih rashoda i prihoda unutar zemlje ilustrira prisustvo značajnoga fiskalnog debalansa koji je istovre-

meno popraćen nejednakim ekonomskim razvojem u BiH. Uzrok ove situacije leži u činjenici da država nema nadležnost za preraspodjelu sredstava i ne može promovirati

ujednačen razvoj unutar zemlje u cjelini. Ove fiskalne nejednakosti se ne mogu riješiti bez snažne tehničke baze i analitičke podrške. Stoga predlažemo kreiranje nove jedinice pri Ministarstvu finansija i trezora BiH koja bi se bavila tehničkom

analizom postojećih problema i predlagala održiva rješenja Vijeću ministara.

Rješenje Makroekonomska jedinica Upravnog odbora UIO-a već obavlja funkcije vezane za pitanja fiskalne politike u

BiH. Nacrt zakona o fiskalnom vijeću (vidi dolje) predlaže da se ovo tijelo inkorporira u Fiskalno vijeće BiH. Kako se njene aktivnosti i zadaci prirodno uklapaju u strukturu Ministarstva finansija i trezora i kako ove funkci-

je već postoje na državnom nivou, predlažemo da se Jedinica za makroekonomsku analizu, sa svim aktivnostima i osobljem, prebaci u ovo ministarstvo, gdje će činiti jezgro odjeljenja za fiskalnu politiku i makroekonomsku anali-zu.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

80

B. Uspostaviti jaku koordinaciju preko Fiskalnog vijeća

Bosna i Hercegovina treba stalno i djelotvorno rješenje za dva goruća pitanja: (1) utvrđivanje fiskalnog okvira za brojne vlade u BiH i (2) utvrđivanje primarnih ciljeva deficita / suficita za bh. vlade vodeći pritom računa o kriteri-jima iz Maastrichta koji će postati obavezujući za BiH ukoliko proces integracija u EU bude uspješan.

Mehanizam koji se trenutno razvija kao odgovor na ova pitanja je zapravo Fiskalno vijeće. Premda Nacrt zakona o fiskalnom vijeću predviđa snažnu pravnu osnovu za rad ovog tijela i jasniji pregled njegovih zadataka, proces usvajanja se odugovlači još od sredine 2006. godine zbog pitanja njegove ustavne osnove i zbog izbornog procesa.

Postoje slabosti, i potencijalne slabosti u funkcioniranju Fiskalnog vijeća BiH koje treba riješiti, uključujući slje-deće:

Vrlo je teško organizirati sastanke jer je za njihovo održavanje neophodno prisustvo triju premijera. Sastanci ♦

se otkazuju / odgađaju zbog nemogućnosti jednoga ili više članova da prisustvuju. Sastanci su korišteni za razmatranje pitanja koja, premda važna, nemaju direktnog uticaja na ključne funkcije ♦

Fiskalnog vijeća, što ih čini manje produktivnim, a više ispolitiziranim. Nacrt zakona ovlašćuje Fiskalno vijeće da odlučuje i koordinira devet posebnih i značajnih pitanja. ♦

Ne postoji mehanizam za otklanjanje blokada. Rješenje ovog pitanja podrazumijeva da tokom rješavanja ♦

nesuglasica nijedan nivo vlasti ne usvoji budžet već da koristi privremene odluke o finansiranju dok se spora-zum ne postigne.

Predlažemo da se aktivnosti Fiskalnog vijeća usmjere na ograničen broj kritičnih područja, a posebno na funkci-je koje će biti dio međunarodnih obaveza BiH nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Druge funkcije bi trebalo, u što većoj mjeri, prebaciti na Ministarstvo finansija i trezora BiH.

Predlažemo racionalizaciju i refokusiranje funkcija Fiskalnog vijeća, s obzirom na to da su raniji sastanci bili op-terećeni brojnim pitanjima koja su otežavala organizaciju i realizaciju sastanaka.

Na koncu, proces odlučivanja predviđen u Nacrtu zakona (gdje glas mora obuhvatiti 5 od 6 članova, uključujući glasove svih konstitutivnih naroda) vrlo vjerovatno može dovesti do blokade odluka ukoliko se ne uspostave me-hanizmi neophodni za otklanjanje takvih zastoja.

C. Pitanje direktnog oporezivanja

Neprovođenje reforme sistema direktnog oporezivanja pojavilo se kao jedna od najproblematičnijih prepreka na putu ka uspostavi jedinstvenoga ekonomskog prostora.

Postoje dva alternativna metoda za razmatranje ovoga ozbiljnog problema. Prvi, radikalniji prijedlog podrazu-mijeva premještanje odlučivanja o politici direktnog oporezivanja na državni nivo, s provođenjem jedinstvenih zakonskih rješenja za direktne poreze na državnom nivou.

Imajući u vidu uspjeh jedinstvene uprave za ubiranje indirektnih poreza, realno je pretpostaviti da bi i jedinstve-na uprava za ubiranje direktnih poreza imala bolje rezultate.

Međutim, imajući na umu vrlo izvjesno političko protivljenje ovom prijedlogu, barem u RS-u, druga najbolja opcija je razvijanje snažnog mehanizma za usklađivanje politika direktnih poreza.

Teret usklađivanja s kompliciranim sistemom koji bi se pojavio (posebno u pogledu utvrđivanja mjesta / entiteta gdje se porezni prihodi ubiru i alociraju) ne bi trebalo stavljati na leđa poduzeća, čineći njihovo poslovanje u BiH još skupljim nego što je sada, nego bi se trebalo riješiti unutar same uprave.

Tokom rada na reformi politike direktnih poreza potrebno je razmotriti i doprinose za socijalne fondove i njiho-vo usklađivanje.

D. Staviti “sredinu“ na di jetu Pokazali smo da država troši značajno manje iznose prihoda od srednjeg nivoa vlasti (entiteta, Brčko distrikta i

kantona) koji obavlja funkcije koje nose najveće troškove ne vodeći računa o koordinaciji, a kamoli saradnji. Po-stojeća vertikalna i horizontalna fragmentacija funkcija povećava troškove i onemogućava dostizanje «ekonomija obima».

Četrnaest zasebnih administracija je odgovorno za najskuplje funkcije vlasti (policiju, obrazovanje i sudstvo). Stoga racionalizacija troškova na srednjem nivou vlasti neće biti djelotvorna ukoliko se neke zajedničke ovlasti ne prenesu na viši nivo vlasti. Čak i u oblastima koje manje koštaju možemo primijetiti širenje administrativnih tijela

81

III poglavlje

Raspodjela

sredstava

koja sa sobom nose značajne troškove – naprimjer, Federacija je formirala Ministarstvo okoliša, dok na državnom nivou još uvijek nije uspostavljen državni fond za okoliš, premda je to jedan od preduvjeta za nastavak projekata Evropske komisije u oblasti okoliša.

1. Definiranje problema U ovom poglavlju usredotočit ćemo se na tehničke i funkcionalne zahtjeve koji će biti postavljeni BiH nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) i na kapa-citete države za preuzimanje tih obaveza. Iako važni politički uvjeti još uvijek nisu ispunjeni (usvajanje zakona o javnom RTV servisu, refor-ma policije, hapšenje ratnih zločinaca i saradnja s Haškim tribunalom), tehnički dio SSP-a je za-vršen. Međutim i kada bi BiH danas zadovoljila političke uvjete i potpisala SSP, država bi se ipak još uvijek suočavala s velikim brojem izazova i poteškoća koje proizilaze iz prirode i srži toga sporazuma. Ono što je najvažnije, dobrovoljna osnova sadašnjeg procesa postaje obavezna na-kon potpisivanja SSP-a, što je u osnovi ugovor s Evropskom unijom, a ugovoreni članovi toga ugovora postaju obavezujući i podliježu strogoj provjeri koju vrši Evropska komisija. Čini se da mnogi domaći političari ovo nisu shvatili, te i

Strukture upravljanja u BiH u kontekstu evropskih integracija

IV poglavlje

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

84

dalje posmatraju evropsku budućnost BiH kao u osnovi dobrovoljnu i nešto o čemu se može pregovarati. U nastav-ku dajemo kratak prikaz glavnih koraka koje organi vlasti BiH moraju poduzeti od dana kada potpišu SSP.

2. Potpisivanje SSP-a: ProcesPrivremeni sporazum stupit će na snagu dva ili tri mjeseca nakon potpisivanja Ssporazuma i inicirat će sve prije-

lazne rokove u vezi s ekonomskim dijelom SSP-a, tj. 90% Sporazuma. Sam SSP postat će (u potpunosti) funkcio-nalan dvije godine nakon što ga svih 27 zemalja članica Evropske unije ratificira s BiH. U praksi to znači da će BiH trebati početi postupati u skladu s tim pravilima tri mjeseca nakon potpisivanja SSP-a, ali neće biti kvalificirana za povlastice integracije još najmanje naredne dvije godine.

Kao što je prikazano u ovom izvještaju, zbog ustavnog ustrojstva BiH i nefunkcionalnoga kooperativnog siste-ma upravljanja obaveze iz SSP-a bit će veoma teško ispuniti. Postoji stvarna opasnost da bi zbog toga BiH mogla zaostajati u procesu evropskih integracija, te da će cjelokupni razvoj zemlje biti narušen, ne samo zbog nedostatka političke volje već i zbog činjenice da država nije spremna u pogledu organizacijskih kapaciteta za obaveze i prilike koje donose evropske integracije.

Politička volja da se ispune zahtjevi evropskih integracija vidljiva je samo na površini političkog dijaloga i ra-sprave u BiH. U praksi su mnoge uvjete neophodne za ispunjenje studije izvodljivosti forsirali međunarodni akteri putem vlade i parlamenta. Ispunjavanje mnogih uvjeta je u najboljem slučaju neujednačeno i odražava nedostatak razumijevanja i interesa za proces koje generalno iskazuju bh. političari i administracija. Ne postoji jasan ili zajed-nički stav političkih aktera u BiH o tome koje bi reforme trebalo prioritetno provesti. S obzirom na indiferentnost ili političku opstrukciju, BiH bi se mogla suočiti s velikim političkim, strukturnim, sociološkim i ekonomskim problemima u narednom periodu. Gdje će se BiH vjerovatno nalaziti za pet, deset ili petnaest godina? Okružena Evropom i svojim susjedima, čiji će planovi realizacije procesa evropskih integracija napredovati, dok će ona ostati zarobljena u stagnaciji? Budućnost zemlje i sposobnost da se nađe izlaz iz sadašnjeg začaranog kruga zavisit će o naporima uloženim u narednom periodu u razvijanje struktura koje su sposobne za preuzimanje stvarnog doma-ćeg vlasništva nad procesom reformi nakon što se međunarodna zajednica povuče.

Na osnovu dosadašnjeg iskustva i u skladu s datim argumentima u ovom izvještaju, najočitije mane institucija, preklapanja i funkcionalni konflikti tokom implementacije SSP-a pojavit će se u sljedećim oblastima:

- sposobnost države da postupi u skladu s procesom evropskih integracija bit će ozbiljno dovedena u pitanje zbog postojećeg ustavnog ustroja prema kojem je ekonomska politika usredotočena na entitetski i djelimično kantonalni nivo, dok država ima samo ograničenu ulogu “koordinatora”, uglavnom putem Ministarstva vanjske trgovine i ekonomskih odnosa;

- postojanje paralelnih institucija na različitim nivoima vlasti rezultira iz podijeljenih i preklapajućih nadležnosti, npr. nekoliko agencija za državnu službu, više direkcija za ceste, te mnoštva ministarstava poljoprivrede, zdrav-stva, industrije;

- stalno povećanje obima administracije, tj. javne uprave na državnom nivou koje ne prati smanjenje djelokruga funkcija i izdvajanja iz budžeta, te smanjenje osoblja na entitetskim ili kantonalnim nivoima;

- nepostojanje autonomnih i adekvatnih mehanizama raspodjele finansija koji bi pomogli u izgradnji države:entiteti i dalje imaju veliki uticaj na raspodjelu prihoda koje prikuplja država; ♦

vertikalni finansijski okvir još uvijek je jajolikog oblika sa opterećenjem u srednjem dijelu; ♦

- nekompetentna administracija, koja ne vidi cjelovitu sliku i nije spremna da se nosi sa neophodnim promjenama:Direkcija za evropske integracije i Ministarstvo vanjskih poslova neće implementirati SSP; ♦

osim uposlenika Direkcije za evropske integracije i Ministarstva vanjskih poslova i malog broja pojedinaca ♦

u nekim drugim institucijama, osoblje javne uprave generalno nije upoznato sa zahtjevima SSP-a čije će se ispunjavanje tražiti od institucija BiH na svim nivoima;ministarstva i institucije na entitetskom i kantonalnom nivou, zahvaljujući neadekvatnom Ustavu BiH, vrše ♦

nekoliko dužnosti, koje su obično u nadležnosti države, pa će podlijegati provjerama ispunjavanja obaveza iz SSP-a, koju vrši Evropska komisija, ukoliko ne direktno, onda indirektno;veći dio SSP-a morat će implementirati administracije na entitetskome i kantonalnom nivou, a one su još ♦

uvijek neobučene i neinformirane o EU integracijama i zahtjevima SSP-a;

85

IV poglavlje

Strukture

upravljanja u BiH

u kontekstu

evropskih

integracija

nepoznavanje stranih jezika kombinirano s velikim postotkom nepoznavanja rada na računaru i generalno ♦

nepoznavanje zahtjeva evropskih integracija recept su za katastrofu u ovoj oblasti.- Štaviše, bez kapaciteta za apsorpciju fondova EU-a putem instrumenta za pretpristupnu pomoć (Instrument for

Preaccession Assistaance - IPA) – čija je implementacija počela 2007. godine i koji bi trebalo da bude glavna i na prioritete usredotočena finansijska injekcija za razvoj svih nivoa vlasti u BiH, nevezana za redovni budžet

– država će se naći u situaciji u kojoj neće biti u stanju apsorbirati finansijska sredstva koja nudi EU. Bosna i Hercegovina još uvijek nema državni (tj. nacionalni) razvojni plan (National Development Plan - NDP) koji bi trebalo da posluži kao vodič za upotrebu IPA resursa koji će joj biti na raspolaganju. To je preduvjet i standard za procjenu sposobnosti zemlje potencijalnog kandidata ili zemlje kandidata za upotrebu IPA sredstava. Budu-ći da je aktivno, koherentno, strateško i koordinirano učešće BiH i entitetskih institucija zahtjev za dobijanje pristupa tim sredstvima, BiH treba da razvije čitav niz novih mehanizama za tu svrhu, takozvani decentralizirani sistem implementacije (DIS) koji uključuje:

formiranje neophodnih institucija; ♦

osoblje koje će utvrditi područja intervencije i razvoja, koje će znati napisati projekte, državni službenici koji ♦

će ih obraditi, koji će lobirati, vršiti monitoring, koordinirati, te ustrojiti i voditi računovodstvo prema stand-ardima Evropske komisije i konačno procjenjivati realizaciju projekata u ministarstvima;koordinaciju svih navedenih aktera procesa; ♦

kooperativni i poduzetnički duh i mentalitet. ♦

3. Virtualno postupanje s posljedicama – šta je s uzrocima? Bosna i Hercegovina nije spremna poduzeti naredne korake prema evropskoj integraciji. Brojni projekti Evrop-

ske komisije obezbijedili su bh. institucijama pomoć u kreiranju politika djelovanja i strategija te tehničku pomoć, kao i pomoć u izgradnji kapaciteta, a oni uspješniji premašili su granice inventivnosti u okviru postojećeg instituci-onalnog sistema da bi pronašli način da zaobiđu ograničenja nefunkcionalnog ustavnog ustrojstva države. Među-tim, kao što smo ranije u izvještaju istaknuli, većinu onoga što je stvoreno na državnom nivou čine samo okvirni zakoni i “koordinirajuće“ državne institucije koje ne mogu primijeniti politiku na državnom nivou.

Entiteti, kao glavni akteri u sistemu upravljanja u BiH, ponašaju se kao mini države koristeći svoje ustavne odgo-vornosti za stvaranje i izvršavanje razvojnih, ekonomskih, socijalnih i drugih politika. Dosad su bh. institucije bile neuspješni koordinatori entitetskih aktivnosti. Tamo gdje je bilo ustrojavanja institucija, međunarodna zajednica je ta koja je vodila taj proces. Ukoliko ovakva koordinacija ne preraste u kreiranje politike i stvarne odgovorno-sti nad nadležnostima koje su svojstvene centralnoj državi, BiH kao država neće biti u stanju ispuniti nijedan od uvjeta i kriterija EU-a. Trenutno oba entiteta imaju jasno ustavno i zakonsko pravo da na svoj način obavljaju svoje aktivnosti, dok se državne institucije mogu jedino nadati da će neki odjeli državnih ministarstava koordinirati te aktivnosti kao dio procesa “tehničkog“ usklađivanja.

Paket predloženih ustavnih promjena iz aprila 2006. godine sadržavao je korisne mehanizme koji su mogli do-prinijeti pomjeranju procesa s mrtve tačke, uglavnom putem jednoga, u velikoj mjeri zanemarenog, amandmana

– koji je predviđao mogućnost da se sve nadležnosti neophodne u evropskim integracijama prenesu s entitetskog nivoa na Parlamentarnu skupštinu i Vijeće ministara BiH. Smatramo da je ovaj amandman možda bio najvažniji aspekt cijeloga aprilskog paketa. Iako bi bez sumnje bilo neslaganja oko njegovog tumačenja, on bi imao značajan uticaj na razvoj struktura upravljanja te bi doprinio stvaranju sposobnih institucija BiH koje su ustavom ovlaštene da provode reforme.

Dosad su programi i implementacija cjelokupne pomoći EU-a namijenjene BiH bili centralizirani putem Dele-gacije Evropske komisije, uz minimalno učešće institucija korisnika. S dolaskom BiH u status zemlje potencijalnog kandidata novi modeli pretpristupne pomoći zahtijevaju veće, strateško i aktivno učešće bh. institucija. Prema sadašnjim pokazateljima, ovaj zahtjev će otkriti značajne mane sadašnjih sistema i sposobnosti državnih institucija da obavljaju svoje aktivnosti u novim, ozbiljnijim okolnostima. Došlo je vrijeme da i Evropska komisija i lokalni akteri u vlasti skinu naočale virtualne realnosti.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

86

4. Instrument pretpristupne pomoći (IPA) i njegovi zahtjeviZemlje kandidati i potencijalne zemlje kandidati za ulazak u EU dobijaju finansijsku pomoć putem fondova pret-

pristupne pomoći za izgradnju kapaciteta potrebnih za korištenje sredstava EU-a koja su na raspolaganju zemljama članicama. Novi instrument pretpristupne pomoći – IPA – pravi jasnu razliku između zemalja kandidata i zemalja potencijalnih kandidata (Aneks C). Pristup pretpristupnim fondovima uključuje složene tehničke procedure za implementaciju finansiranih programa i kompleksno i transparentno vođenje projekta.

IPA će biti instrument koji određuje samo pristupanje, a čiji je cilj podrška svim zahtjevima koje postavlja proces pristupanja. Glavni cilj Evropske komisije prilikom osmišljavanja IPA instrumenta bio je da efikasno treba orga-nizovati “svu pretpristupnu pomoć u jedinstveni okvir i ujediniti pod jedinstvenim instrumentom i zemlje kan-didate i zemlje potencijalne kandidate, te olakšati prijelaz s jednog statusa na drugi“. Stoga se IPA79 sastoji od pet komponenata: pomoć u tranziciji i institucionalna izgradnja, prekogranična saradnja, regionalni razvoj, upravljanje ljudskim resursima i ruralni razvoj.

A. IPA i NDP u kontekstu javnih finansija u BiHCilj IPA fonda je pomoć u realizaciji državnoga razvojnog plana (NDP) svake zemlje. Budući da osmišljavanje i

realizacija NDP-a ima jak ekonomski uticaj, te stoga i makroekonomski i finansijski uticaj, njegovo osmišljavanje mora biti usklađeno među nadležnim organima na mnogim nivoima vlasti u BiH. To ne mora nužno biti jedan dokument, već sveobuhvatan i usklađen niz dokumenata s jasnom vizijom i definiranim prioritetima u ključnim oblastima. Ipak, da bi se osmislio ovakav plan, od najvećeg značaja je visoki nivo političke volje i konsenzus, kao i zajednička vizija.

Nadalje, s potpisivanjem SSP-a i dobijanjem pristupa IPA instrumentu, Bosna i Hercegovina i EU postaju par-tneri u razvoju zemlje. Partnerski odnos zahtijeva fond zajedničkih (tj. udruženih) sredstava (matching fund) koji BiH treba uspostaviti tokom provedbe NDP-a. Problemi će se zasigurno javiti jer 14 paralelnih budžeta finansira obaveze iz ustavnih nadležnosti, a mnoge obaveze dijele dva ili više nivoa vlasti (naprimjer, oblasti transporta, po-ljoprivrede, obrazovanja, nauke).

Kriteriji iz Maastrichta predstavljaju drugo važno pitanje u skladu s kojim će BiH morati postupati na efikasniji način. Trenutno ograničene državne ovlasti u oblasti finansijskih poslova i problematično funkcioniranje Fiskal-nog vijeća BiH ukazuju na nesigurnosti i slabost kooperativnih institucija u kojima je zadržano entitetsko glasanje.

B. Institucionalni zahtjevi za apsorpciju IPA fondovaModaliteti implementacije IPA instrumenta još uvijek nisu definirani. Očekuje se da će oni djelimično ujediniti

proces upravljanja, provedbe, programiranja i praćenja svih komponenti koje su na raspolaganju zemljama kandi-datima.

Decentralizirani sistem implementacije (DIS) predviđa djelimičan prijenos nadležnosti s Evropske komisije na državu primaoca u područjima (a) procedura nabavke i raspodjele grantova i (b) transfera isplata krajnjim korisni-cima.80 Tranzicija s centraliziranoga na decentralizirani sistem implementacije dio je postepene pripreme zemlje potencijalnog kandidata za upravljanje pretpristupnim fondovima.81 Osnovni nesporazum koji se javlja jeste da uvođenje DIS modela samo po sebi predstavlja izgradnju apsorpcijskih kapaciteta pretpristupnih fondova.

Koristeći terminologiju Evropske unije, glavni elementi DIS-a su državni fond (NF), centralna jedinica za finan-siranje i ugovaranje (CFCU), državni koordinator pomoći (NAC) i viši državni službenici za upravljanje programi-ma pomoći (SPO).82

Državni fond je put za transfer sredstava Evropske komisije koji vodi viši državni službenik za ovjeravanje (NAO), obično pomoćnik ministra ili sekretar ministarstva kojeg imenuje vlada. Državni fond i viši državni služ-benik za ovjeravanje obično su vezani za ministarstva finansija. Uloga višeg državnog službenika za ovjeravanje

79 http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2004/com2004_0627en01.pdf

80 ACIPS Centar za istraživanje politika, Model za razvoj apsorpcionih kapaciteta pretpristupnih fondova Evropske unije u BiH, str. 17, Sarajevo, br. 1/2006., dostupno na web stranici www.acipspolicy.ba/index.aspx?pid=31

81 Halilović, Zara, “Do strukturalnih fondova EU-a putem decentralizovanog upravljanja pomoći: Bosna i Hercegovina na tom putu”. Sarajevo, BiH, februara 2006.

82 Ibid.

87

IV poglavlje

Strukture

upravljanja u BiH

u kontekstu

evropskih

integracija

jeste u tome da podnosi zahtjeve za sredstva i upravlja pretpristupnim sredstvima, kao i da imenuje državnog služ-benika za ovjeravanje projekata (PAO) u saradnji s državnim koordinatorom pomoći.83

Centralna jedinica za finansiranje i ugovaranje (CFCU) je agencija za implementaciju koja blisko sarađuje s dru-gim ministarstvima i agencijama (korisnicima projekta).84 Obaveza CFCU-a uključuje: organizaciju javnih nabavki / tendera, sklapanje ugovora, izradu budžeta i isplatu sredstava EU-a. 85 CFCU-om rukovodi PAO koji je odgovo-ran za efikasnu realizaciju programa, ekonomično i djelotvorno trošenje sredstava i poštovanje principa zdravoga finansijskog upravljanja, uključujući i pridržavanje tenderske procedure i procedure sklapanja ugovora, te praćenje realizacije projekta.86 Ovo je institucija koja se najviše bavi tehničkim pitanjima i koja mora raditi u skladu s finan-sijskom praksom i praksom ugovaranja EU-a.

Državni koordinator pomoći (NAC) odgovoran je za koordinaciju, kako na nivou programiranja u utvrđivanju i formuliranju projekata, tako i na nivou praćenja i ocjene korištenja pretpristupnih fondova. NAC je također odgo-voran za programiranje, putem izrade i koordinacije godišnjeg finansijskog memoranduma, u saradnji s NAO-om i nadležnim ministarstvima, te uz sporazum s Evropskom komisijom. NAC je član zajedničkog odbora za praćenje ( JMC) i glavni saradnik Delegacije Evropske komisije tokom cijelog projektnog ciklusa; on osigurava koordinaciju s bh. ministrima i funkcionira kao veza između delegacije i bh. ministara.87 Ovakvu ulogu trebala bi preuzeti naji-skusnija institucija u zemlji, koja ima kapacitete za koordinaciju i znanje o programiranju EU-a.88

Viši državni službenici za programe pomoći (SPO) nalaze se u resornim ministarstvima.89 Oni imaju cjelokupnu odgovornost za upravljanje i tehničko provođenje projektnih aktivnosti. Važno je još jednom naglasiti da je CFCU odgovorna za administrativni i finansijski aspekt realizacije projekta, dok se SPO bavi procesom implementacije. Evropska unija komunicira samo putem državnih ministarstava i institucija. Zbog toga su SPO-i u državnim mini-starstvima BiH koja koordiniraju, ali ne vrše implementaciju projekata. Dosadašnji zabilježeni rezultati u praćenju koordinacije projekata u BiH su loši, a bh. ministarstva koja su se do danas u velikoj mjeri pokazala nesposobnim u odigravanju uspješne uloge u koordinaciji bit će odgovorna za tehničku koordinaciju značajnih projekata u vezi s EU-om. Vjerovatno će oko 70% SPO-a biti locirano u MVTEO-u, omiljenom ministarstvu međunarodne zajed-nice za ekonomsku koordinaciju, a zatim u Ministarstvu civilnih poslova BiH kao ministarstvu odgovornom za koordinaciju većine drugih pitanja koja su u nadležnosti države.

Radne grupe (jedinice za evropske integracije) uspostavljaju se između entitetskih ministarstava, a u pojedinim slučajevima, kada ministarstvo radi s brojnim projektima, i u samim ministarstvima.90 Finansiranje iz fondova EU-a obrađuje se unutar grupa za koordinaciju pomoći na entitetskoj razini zajedno s programima drugih donato-ra. Glavni problem koji je nekoliko puta spomenut u izvještaju je činjenica da ustavno ustrojstvo u BiH ne omo-gućava jasnu vertikalnu podređenost između nivoa vlasti. Nedavno istraživanje koje je proveo ACIPS s pravom ukazuje da se “Federacija BiH i RS susreću s različitim izazovima u ovoj oblasti… Osnovni problem u FBiH, kao i u drugim područjima, jeste koordinacija s nižim nivoima vlasti zbog kompleksne prirode odnosa među njima. Si-tuacija u RS-u je gotovo potpuno suprotna otkad je RS stvorila paralelni sistem unutar vlastite vlade koji direktno,

83 Druge dužnosti NAO-a uključuju potpisivanje finansijskih sporazuma sa CFCU-om; redovno ažuriranje sistema za podnošenje finansijskih izvještaja za CARDS fondove i relevantni koraci koje treba preduzeti u vezi s izvještavanjem CFCU-a; transfer sredstava ka CFCU u skladu s mehanizmima definiranim u finansijskom sporazumu; učešće u u CFCU na kraju CARDS programa.

84 www.deltur.cec.eu.int/default.asp?lang=1&pId=4&f Id=7&prnId=5&hnd=1&ord=4&docId=560&fop=0

85 Zajedno s Delegacijom Evropske komisije CFCU vrši ocjenu budžeta nacrta projektnih ugovora, potpisuje ugovore prije nego što ih dostavi na uvid Delegaciji Evropske komisije i obavlja plaćanje finansijskih doprinosa EU-a za realizaciju projekata.

86 Glavne dužnosti PAO-a su osiguravanje uspostavljanja odgovarajućih struktura za realizaciju programa i njegovo uspješno odvijanje; osmišljavanje, realizacija i praćenje projekata, u skladu s postupcima kontrole tendera i ugovorima predviđenim memorandumom o finansiranju; poštovanje primjene pravila DIS-a pri dodjeli ugovora i realizaciji projekata; osiguravanje transparentnosti u korištenju programskih sredstava i politike otvorenog informiranja za sve zainteresovane strane; potpisivanje ugovora i odobravanje plaćanja; posredovanje između pojedinačnih izvođača radova i korisnika projekata u slučaju teškoća ili problema u realizaciji ugovora, uspostavljanje i funkcioniranje efikasnog računovodstvenog sistema, u skladu s pravilima DIS-a o finansijskom upravljanju i izvještavanju; redovno podnošenje izvještaja o stanju projekta i sredstava; imenovanje komisije za ocjenu uspješnosti projekta; učešće u radu zajedničkog odbora za praćenje ( JMC).

87 Također, NAC daje uputstva za prioritetne oblasti iz Okvirne strategije Evropske komisije za BiH (Country strategy Paper - CSP) i višegodišnji državni indika-tivni program, vrši koordinaciju programiranja s ostalim donatorskim programima, daje komentare i savjete o prijedlozima idejnih projekata i upućuje idejne projekte na uvid Evropskoj komisiji.

88 Studija ACIPS-ovog Centra za istraživanje politika predlaže Direkciju za Evropske integracije u funkciji NAC-a.

89 Halilović, Zara, “Do strukturalnih Fondova EU-a putem decentralizovanog upravljanja pomoći: Bosna i Hercegovina na tom putu”, Sarajevo, februara 2006.

90 ACIPS Centar za istraživanje politika, Model za razvoj apsorpcionih kapaciteta pretpristupnih fondova Evropske unije u BiH, str. 18, Sarajevo, br. 1/2006., dostupno na web stranici www.acipspolicy.ba/index.aspx?pid=31

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

88

kada je to potrebno, razrješava pitanja s općinama u RS-u. Osnovni problem predstavlja nepostojanje efektivne koordinacije između državnih ministarstava i Vlade RS-a.”

Međutim, potrebno je da BiH pokaže sposobnost za planiranje strategija i određivanje prioriteta za razvoj koji mogu dovesti do veće konkurentnosti zemlje. Zbog toga je “uobičajeni kriterij za utvrđivanje sposobnosti jedne zemlje da ispravno planira apsorpciju sadržan u državnome razvojnom planu (NDP). Da bi kreirala kvalitetnu, sveobuhvatnu strategiju za ispravnu upotrebu pretpristupnih instrumenata pomoći Evropske unije ili NDP-a, BiH mora odmah početi izgradnju relevantnih kapaciteta. Pravovremeno planiranje je od presudnog značaja”.91 Ukratko, zajedno sa sveobuhvatnom razvojnom strategijom (što nije jednako političkom spisku želja), potrebno je da BiH osnuje šest vrsta institucija koje moraju veoma dobro sarađivati da bi se obezbijedila minimalna apsorpcija pomoći, bez obzira na to kako se ona zove. U NDP-u je potrebno definirati sljedeće:92

upravljačko tijelo (MA) odgovorno za provedbu NDP-a i uspostavljanje neophodnih sistema za implement- ♦

aciju, monitoring, evaluaciju i kontrolu; tijelo za plaćanje (PA) formirano radi sastavljanja i predavanja zahtjeva za isplatu i primanje isplate od ♦

Komisije i njena obrada za krajnjeg korisnika; posrednička tijela (IB) odgovorna za implementaciju prioriteta i implementaciju mjera; ♦

krajnji korisnici, tijela koja daju pomoć: određene državne vlasti (u širem smislu) i fondacije koje djeluju pod ♦

državnom kontrolom; radna grupa za prioritete i mjere provodi zadatke u vezi s monitoringom na nivou prioriteti / mjere, stvarna ♦

implementacija;tijelo za reviziju osniva Parlamentarna skupština BiH radi revizije MA, PA, IB i krajnjih korisnika, kao i svih ♦

relevantnih ministarstava.

Kvalitet programiranja u velikoj mjeri će zavisiti o lokalnom podsticaju kao najboljem motivatoru i najboljoj garanciji uspješnog programiranja i implementacije. “Lokalni akteri moraju biti uključeni u sve faze projekta, a ne samo putem interneta ili seminara, upravo zbog bolje organizacije i distribucije informacija i zato što značajnije učešće doprinosi izgradnji osjećaja vlasništva, dalekosežnom preuzimanju rizika i jednom, općenito uzevši, proak-tivnom stavu i mentalitetu samostalnog preuzimanja inicijative.” 93 “Ako je projekt pisalo tijelo centralne vlasti, bez njegovog uključenja vjerovatno neće biti uspješna ni implementacija projekta. Prema tome, treba istražiti moguć-nosti partnerstva i sufinansiranja na lokalnom nivou. Čak i u nedostatku sredstava krajnji korisnici treba da se prilagode i počnu razmišljati kako da “pomognu sebi” što je više moguće.” 94

Zaista, lokalne / općinske vlasti, kao i nevladine organizacije i lokalna poslovna zajednica treba da ustanove pri-oritetne aktivnosti na svome nivou koje bi na neki način potaknule razvoj vlastitog kapaciteta te ih treba uključiti u pripremu projekta, iskorištavajući mogućnosti sufinansiranja i nezavisne projekcije tog principa na svoje budžet-sko planiranje. Mehanizmi konsultacija na lokalnom nivou također utiču na mogućnosti dobijanja sredstava.

Konačno, iako je DIS zapravo preduvjet, njegova potpuna implementacija sama po sebi nije dovoljna za stva-ranje optimalnih kapaciteta apsorpcije.95 Novi IPA instrument uglavnom će u početku pokrivati sektore ruralnog razvoja / poljoprivrede, transporta i razvoja regije, infrastrukture, okoliša, razvoja ljudskih resursa i mjera instituci-onalne izgradnje. Prema tome, razvoj kapaciteta apsorpcije pretežno se odvija u institucijama koje upravljaju ovim sektorima i kod faktora koji ne dolaze iz vladinog sektora, a koji su zainteresirani za proces. Ovo uključuje uvođe-nje pravilne horizontalne i vertikalne institucionalne organizacije i potrebne strategije za upravljanje, programira-nje, implementaciju i nadzor nad procesom.

91 ACIPS Centar za istraživanje politika, Model za razvoj apsorpcionih kapaciteta pretpristupnih fondova Evropske unije u BiH, Sažetak studije, Sarajevo, br. 1/2006., dostupno na web stranici www.acipspolicy.ba

92 Ibid.

93 ACIPS Centar za istraživanje politika, Model za razvoj apsorpcionih kapaciteta pretpristupnih fondova Evropske unije u BiH, Sarajevo, 2006., str. 37, dostupno na web stranici www.acipspolicy.ba

94 Ibid. str. 37

95 Kao što je istaknuto u ACIPS-ovoj studiji, potpuna implementacija DIS-a je preduvjet za stvaranje kapaciteta apsorpcije. DIS pokriva procedure nabavke i raspodjele grantova; transfer isplata krajnjim korisnicima i ograničene elemente programiranja.

89

IV poglavlje

Strukture

upravljanja u BiH

u kontekstu

evropskih

integracija

5. Zaključak Put Bosne i Hercegovine prema Evropskoj uniji nema održive alternative, no ipak ostaje veoma ispolitizirano

pitanje. Ostvarivanje ovog cilja, koji podržava većina građana BiH, zavisno je o visokosofisticiranim mehanizmima saradnje među različitim nivoima vlasti koji bi trebalo da osiguraju odgovarajuću primjenu sve većeg broja teh-ničkih uvjeta širom zemlje. Kao što smo pokazali, mehanizmi saradnje u BiH općenito ne funkcioniraju, te je vrlo moguće da put BiH ka Evropi isprovocira velike političke, strukturalne, sociološke i ekonomske probleme.

Osim odsustva političke volje da se ovaj sistem učini funkcionalnim, BiH je također zaražena nekompetentnom, neefikasnom i slabo informiranom javnom upravom koja je, kao takva, zaštićena zakonima o državnoj službi na dr-žavnom i entitetskim nivoima. Čak i ako se ili kada se postigne politički konsenzus, inertna administracija će pred-stavljati ozbiljnu kočnicu na putu ka uspješnoj integraciji BiH u Evropsku uniju. Reforma u ovoj oblasti je podjed-nako važna kao i reorganizacija strukture upravljanja. U suprotnome BiH neće imati priliku da iskoristi fondove iz instrumenata pretpristupne pomoći, utvrdi prioritetna područja razvoja i izgradi svoju konkurentnost.

6. Preporuke

Usvojiti nacrt ustavnog amandmana predloženog u aprilu 2006. godine koji će državi BiH dati zakonodavne ♦

ovlasti neophodne za ispunjavanje uvjeta za integraciju u EU. Usvajanje ovog amandmana treba posmatrati kao preduvjet za nastavak procesa stabilizacije i pridruživanja i samog priključenja EU-u.Osnovati fond zajedničkih (udruženih) sredstava za implementaciju državnog razvojnog plana koji će biti ♦

komplementaran Državnom fondu za IPA sredstva (instrument pretpristupne pomoći). Kreirati linije u budžetu BiH za fond zajedničkih sredstava (matching funds).Ovlastiti (ako je neophodno i ustavnim amandmanima) Državni fond i Fond zajedničkih sredstava za up- ♦

ravljanje finansijskom podrškom za implementaciju projekata sufinansiranih IPA sredstvima, koji su možda usmjereni na područja u kojima su nadležnosti podijeljene između države i nižih nivoa vlasti (transport, pol-joprivreda, obrazovanje, nauka).Ovlastiti Ministarstvo finansija i trezora BiH da preuzme neophodne ovlasti i kapacitete kako bi pomoglo ♦

ovaj proces. Izgraditi političku volju i institucionalne mehanizme neophodne za integraciju u EU, definirajući maksi- ♦

malne izvršne ovlasti entiteta i minimalne izvršne ovlasti države BiH, imajući na umu princip supsidijarnosti za djelotvornu provedbu acquis communautaire-a.

Tokom ovog istraživanja formirano je devet fokus grupa na pet lokacija širom BiH tokom februara 2007. godine radi utvrđivanja mišljenja javnosti o strukturi uprave i upravlja-nju državom u BiH. Sastav grupa odražavao je presjek društva, a vodilo se računa i o balansu u pogledu starosne dobi, spola i nacionalne pri-padnosti.96 Iako su se pojedini odgovori učesnika razlikovali, zajednički imenilac odgovora svih učesnika, bez obzira na spol, nacionalnu pri-padnost, vjersku pripadnost itd. jeste mišljenje da vlasti u BiH donose odluke u ime građana isključujući ih iz učešća u tome procesu. Veći-na učesnika čvrsto vjeruje da se stavovi običnih ljudi ne uzimaju u obzir i da ih političari samo koriste prije izbora, koji se svedu na taktičke tri-

96 Intervjui sa fokus grupama održani su u Tuzli (1. II 2007.), Zenici (11. II 2007.), Doboju (16. II 2007.), Brčkom (17. II 2007.) i u Mostaru (zapad-nom dijelu) (25. II 2007.). Grupe su generalno bile podijeljene na dva dijela, na osnovu spolne pripadnosti, uz izuzetak Mostara (zapadnog dijela) gdje je formirana jedna fokus grupa s predstavnicima oba spola.

Mišljenje javnosti

V poglavlje

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

92

kove koje za javnost izvodi korumpirana politička elita umjesto na značajna demokratska pitanja i procese.

Daleko je više zabrinjavajući problem na koji su ukazale fokus grupe da se građani navikavaju i gotovo prihvataju situaciju u kojoj su oni u ulozi pasivnih posmatrača političkih procesa umjesto da su njihovi aktivni učesnici. To ne znači nedostatak razumijevanja o tome šta bi demokratija trebala da predstavlja, već ukazuje na veće kolektivno udaljavanje od društvenopolitičkih procesa. Ne tako davna iskustva države sa sukobom i obilježjima politike na-kon sukoba doprinijela su ovom dubokom osjećaju otuđenja i inercije. Politika se posmatra kao igra političke elite koja je zainteresirana samo za sebe. Ustavna struktura države potvrđuje i pogoršava ovakvo stanje, svodeći politiku na igru sa osvojenih nula bodova između antagonistički nastrojenih nacionalnih grupa. Pojavljuje se ozbiljan nedo-statak komunikacije i konsultacija između političke elite u ovom sistemu i izbornog tijela koje bi trebalo biti njen korektiv.

1. Mišljenje o državi BiHNedostatak komunikacije i konsultacija s građanima posebno se osjeća na nivou udaljenih državnih institucija

BiH. S psihološke tačke gledišta ljudima je teško poistovjetiti se s nečim što je slabo, daleko i očito neuspješno u ispunjavanju njihovih osnovnih potreba. Fokus grupe ponovo su potvrdile da su državne institucije daleko od očiju, da su kompleksne, a prije svega da nemaju uspostavljenu vezu s građanstvom. Ono što bi mogla biti prednost Dej-tonskog sporazuma – da jednako zastupa i štiti interese svih glavnih etničkih ili nacionalnih grupa u BiH – prema mišljenju građana nije pozitivno obilježje. Štaviše, političari koriste tripartitnu podjelu za održavanje paralelnih i konkurentskih političkih uporišta, za poticanje dezintegracije i prikrivanje svojih aktivnosti od javnosti. Politika koja nastaje iz ovakvog sistema obično je zasnovana na najmanjem zajedničkom imeniocu, a ne na pitanjima efika-snosti, funkcionalnosti, pravednosti itd. Stoga se građani prvenstveno poistovjećuju s religijom, etničkom pripad-nošću i lokalpatriotizmom, dok je poistovjećivanje s državom manje-više na dalekome drugom mjestu.

“Svakako da vjerujem entitetskoj vladi... ali ne vjerujem Vijeću ministara BiH… Ne znam da li im i stanovnici Federacije BiH vjeruju…”

– Doboj, muškarac

U očima običnih ljudi strukture vlasti na državnom nivou izgledaju udaljene, nejasne, virtualne i nedjelotvorne. Ispitanici su istaknuli da imaju svega nekoliko praktičnih veza s državnim institucijama. Oni su svjesni da ne plaćaju porez državi, već entitetima i kantonima. Oni imaju pasoše koje izdaje država, ali ne mogu putovati slobodno i bez viza. Entiteti su odgovorni za socijalnu i zdravstvenu zaštitu, pa čak i za visoko obrazovanje. Državne institucije su još uvijek blijeda kopija entiteta koji imaju svojstvo države, koje građani priznaju dajući prednost nižim nivoima vlasti. Ovakvi odgovori ističu mišljenje da dejtonsko–vašingtonski ustavni okvir ne predstavlja funkcionalno udruživanje, već je zasnovan na principima sprečavanja jedne grupe od dominacije nad drugom, efikasno sprečavajući vladu da funkcionira u odsustvu velike količine političke volje. Naše fokus grupe potvrdile su da ovakav sistem stvara i podstiče strah formirajući začarani krug kojem je potrebna međunarodna intervencija kako bi se krenulo s mrtve tačke.

Ispitanici su ukazali na činjenicu da su se građani umorili od očekivanja pozitivnih promjena.

“Rekla bih da su naši građani umorni i da je glavni razlog njihove pasivnosti činje-nica da se ništa nije promijenilo već dugo

93

V poglavlje

Mišljenje

javnosti

vremena.” – Mostar, žena

Mnogi ispitanici opisuju današnju Bosnu i Hercegovinu kao noćnu moru, koja komplicira umjesto da poboljšava život građana. Glavni krivci za to su:

Međunarodna zajednica. Međunarodna zajednica, čiji se mandat i ovlasti smatraju najvažnijim, često se posmatra kao neosporni guverner BiH.

Političke stranke. Bez obzira na stav javnosti o ovlastima međunarodne zajednice, većina učesnika smatra poli-tičke stranke glavnim razlogom stanja političke pat-pozicije, koja sprečava da se država razvije u državu kojom će građani biti zadovoljni. Postoji jasno mišljenje da je sudbina BiH ostavljena sitnim interesima vladajuće političke elite koja je na vlasti već godinama. Ta elita vlada, formira javno mnijenje i manipulira njime onako kako odgovara njenim interesima.

Izabrani predstavnici i državni službenici. Većina ispitanika nema povjerenja u izabrane predstavnike ili u državne službenike. Nedostatak podrške je malo izraženiji u slučaju izabranih predstavnika. Mnogi smatraju da je ulazak u politiku postao profitabilan posao, te da vladajuće strukture (izabrani predstavnici) namjerno izazivaju krize da bi održale status quo i uživale privilegije koje politika nudi.

Vjerske institucije. Neki ispitanici naglasili su jak uticaj vjerskih ustanova na političke i društvene poslove u BiH navodeći da su vodeće nacionalističke stranke vjerskim institucijama dodijelile ulogu arbitra u određenim društve-nim sferama koje nisu u njihovoj nadležnosti. Ispitanici smatraju da se mišljenje vjerskih institucija uzima u obzir čak i prilikom izbora pojedinaca koji se imenuju na ključne političke pozicije.

“Vladajuće stranke su pod velikim uti-cajem vjerskih institucija. Ne samo pri-likom donošenja političkih odluka već i prilikom imenovanja na ključne pozicije.”

– Zenica, muškarac

Finansijski lobiji. Učesnici fokus grupa naveli su da u BiH postoje različiti lobiji (finansijski ili energetski) koji, uz podršku političkih stranaka i vjerskih institucija, privatiziraju državu i određuju njenu sudbinu.

Neki ispitanici smatraju da su ih političari prisilili na neku vrstu samoodbrambene letargije protiv njihove volje, ali ne vide izlaz iz toga kruga. Političare i izabrane predstavnike smatraju pogrebnicima države, koji smišljeno uništavaju njenu društvenu, moralnu i ekonomsku koheziju. Ispitanici se pitaju – da li vjerovati ljudima od kojih se očekuje da izgrade i razviju državu, a oni se lako odriču svojih ideoloških uvjerenja radi privilegija koje im nudi politička pozicija?

Ispitanici priznaju da su građani BiH, ali u principu nemaju povjerenja u državu koja njima izgleda slično nekoj novoj robnoj marki. Građani generalno ne vjeruju državi i čini se kako joj se i ne žele približiti jer smatraju da im zauzvrat može dati malo ili nimalo. Država nije iskoristila ovaj prostor za interakciju, “prodaju svoje marke“ u oblastima u kojima, naprimjer, državne institucije imaju istaknutu ulogu: uključujući EU i NATO integracije, jav-nu diplomatiju, vizni režim, direktna strana ulaganja itd. Radikalna decentralizacija utiče na razvijanje lojalnosti građana državi, kao i nemogućnost političara da usklade razlike, pa umjesto toga odlučuju da ih podstiču.

Ispitanici nisu zadovoljni što politička elita stavlja svoje lične interese ili interese stranke prije državnih intere-sa te koristi složene strukture vlasti kao izgovor za loše rezultate koje postiže. Neki ispitanici smatraju da složena struktura vlasti ne mora biti prepreka funkcioniranju uprave ako su političari spremni na saradnju u ostvarivanju ciljeva koji su korisni za sve građane.

Većina ispitanika upoznata je s osnovama strukture vlasti koje je uspostavio Dejtonski mirovni sporazum i nisu njima zadovoljni. Smatraju da je struktura kompleksna, neracionalna, nedjelotvorna i skupa, posebno u FBiH. Mnogobrojni nivoi vlasti i modeli političke organizacije na svakom nivou stvaraju veliku upravu koju BiH nije u stanju održati.

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

94

Ispitanici kantone smatraju dodatnim opterećenjem za BiH i općenito taj nivo vlasti smatraju zastarjelim. Prema njihovom mišljenju, kantonalna uprava je obimna, nekompetentna i ima nadležnosti koje dodatnu kompliciraju FBiH.

Većina učesnika ima povjerenja u lokalnu vlast koju smatra najbližom građanima i najspremnijom da odgovo-ri na njihove potrebe i brzo dadne dobre rezultate. Generalno, oni smatraju da bi lokalnoj vlasti trebalo dati više ovlasti, uključujući upravljanje ekonomskim razvojem. Neki ispitanici naglasili su da bi trebalo izgraditi novi oblik interakcije između lokalnih i centralnih nivoa, te da bi trebalo početi sa dna gdje su poistovjećivanje i lojalnost najjači. Reforma lokalne uprave općenito se smatra uspješnom, te bi joj i dalje trebalo pružati podršku jer postiže vidljive rezultate.97

Trebalo bi, međutim, uzeti u obzir sljedeće:

Građani BiH traže funkcionalniji sistem koji će ublažiti njihove strahove od neizvjesne budućnosti. Radi toga ♦

svi politički akteri u BiH treba da urade najviše što mogu kako bi uvjerili građane i ublažili njihove strahove u pogledu uticaja reformi. Od izbora održanih 2006. godine politička retorika je izazvala upravo suprotno. Većina učesnika smatra da bi državi trebalo dati više ovlasti, ali se ne slažu u vezi s oblikom teritorijalne or- ♦

ganizacije ispod državnog nivoa. Većina učesnika, iz sve tri nacionalne grupe, slaže se da bi strukturu vlasti u BiH, kao što je definirano u Dej- ♦

tonskome mirovnom sporazumu, trebalo poboljšati ili je reorganizirati tako da poboljša funkcioniranje vlasti. Međutim, ispitanici se baš i ne slažu u vezi s tim šta bi trebalo promijeniti da bi se sistem poboljšao. Mišljenja učesnika iz različitih nacionalnih grupa često su bila oprečna.

“… Ne dirajte RS... Neka Sarajevo bude glavni grad cijele BiH, ali neka i Hrvati dobiju neku vrstu federalne jedinice…”

– Doboj, muškarac

“... Bilo bi divno kada bi naša zemlja bila jednostavnije organizirana, samo sa ja-čim općinama, lokalnom upravom i dr-žavnim institucijama…”

– Zenica, žena

“… previše ima preklapanja između FBiH, dr-žave i kantona. To se mora pojednostaviti.”

– Mostar, muškarac

97 Projekt odgovornosti vlasti (GAP) pomogao je uspostavi direktnije interakcije između lokalnih vlasti i građana.

95

V poglavlje

Mišljenje

javnosti

“... Najmanje povjerenja imam u kanton, jer kanton je neka vrsta institucije... organi-zacione jedinice koja ne vodi ničemu i ne pomaže nikome.”

– Zenica, muškarac

2. Mišljenja o procesu ustavnih promjenaVećina ispitanika slaže se da BiH nije funkcionalna država, ali su njihova mišljenja podijeljena u vezi s uzrokom

takvog stanja. Neki krive ustavni ustroj za kompleksnu strukturu vlasti, drugi smatraju da problem stvaraju lični in-teresi pojedinaca iz vladajućih stranaka, jer oni manipuliraju nacionalnim osjećanjem radi ispunjenja svojih ciljeva, dok neki krive međunarodnu zajednicu.

Mnogi ispitanici nisu mogli odgovoriti ili im nije bilo jasno šta sadržavaju ustavne reforme predložene u aprilu 2006. godine. Neki su naveli kako nisu željeli da se pobliže upoznaju s prijedlozima jer smatraju da političke stran-ke uključene u proces zapravo ne namjeravaju donijeti te reforme.

Oni kojima su bile poznate ustavne reforme shvatili su ih kao dodjelu ovlasti državnom nivou i kao proces koji bi uspostavio više državnih ministarstava, uključujući ministarstvo poljoprivrede na državnom nivou. Također su shvatali da bi tim prijedlogom dobili u Bosni i Hercegovini samo jednog predsjednika koji bi bio izabran među predstavnicima u državnom parlamentu. Oni koji su bili upoznati s predloženim reformama smatraju da je paket reformi općenito pozitivan.

Ispitanici su imali mnogo prigovora na način na koji je proces pokušaja ustavnih promjena proveden. Oni sma-traju da je proces imao negativan ishod jer je i značajne promjene i upravljanje procesom diktirala međunarodna zajednica (naime ambasade SAD-a i Velike Britanije), koja je izbjegla najavu i pojašnjenje svojih namjera građani-ma BiH. Ispitanici smatraju međunarodnu zajednicu krivom za neuspostavljanje konstruktivnog dijaloga s lokal-nim akterima, umjesto čega je primijenila pritisak iz pozadine.

“Katastrofa – jer su provedene na pogrešan način. To je uradila EU, britanska ambasa-da i američka ambasada. A kako je jedan po jedan od političara dolazio, oni su mu re-kli ono što je on želio da čuje, a prešutjeli su ono što nije želio da čuje. Zatim su zavr-tali ruke, uklonili nekooperativne politi-čare i na kraju nije bilo ništa.”

– Mostar, muškarac

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

96

“Niko nikada nije odštampao ustavne re-forme, nikada se nisu pojavile kao jasan prijedlog. One su prijedlog jedne države, tj. jedna ambasada je dala prijedlog koji nikad nije željela da objavi u javnosti ili u novinama da ga možemo pročitati.” – Mostar, muškarac

Većina učesnika fokus grupa smatra kako je najveća greška toga procesa činjenica da je njegov uspjeh zavisio samo o volji političkih stranaka. Ispitanici su istaknuli da se ove promjene tiču svakog građanina BiH, a ne samo stranaka i ne odobravaju što politički pregovori nisu bili transparentni ili što nisu dati na uvid javnosti. Pregovori su se vodili iza zatvorenih vrata, a medijima nije bio dozvoljen pristup. To je doprinijelo tome da mnogi učesni-ci istraživanja imaju osjećaj stvaranja zavjere. Neki ispitanici kritizirali su način na koji političari koriste ustavne amandmane za manipulaciju nacionalnim osjećanjem radi ostvarenja svojih političkih ciljeva. To je dovelo do konfuzije i sumnje u javnosti. Političke stranke tumačile su promjene onako kako je njima najviše odgovaralo. Me-đunarodna zajednica postavila je svoje zahtjeve a shodno tome imala je i svoje tumačenje reformi, što je dovelo do dodatne konfuzije kod ljudi.

“Prvo, pogrešno je što su samo vladajuće stranke pozvane na pregovore. Drugo, pregovori su vođeni u tajnosti i novina-rima nije bio dozvoljen pristup.“

– Zenica, muškarac

“Pogrešno, jer niko nije dovoljno obavije-stio javnost... proces je održan u tajnosti i niko nije jasno rekao javnosti šta ustavne promjene podrazumijevaju. Morali smo da saznajemo o čemu se radi iz medija, i to ono-liko koliko su i sami novinari mogli saznati.“

– Brčko, muškarac

“Nama je servirana jedna priča, a drugi su servirali drugačiju priču svojim ljudi-ma... dok je međunarodna zajednica ser-virala treću priču.“ – Brčko, muškarac

97

V poglavlje

Mišljenje

javnosti

“... određena osnovna pitanja dogovorila je manja grupa ljudi. A volio bih da je bila otvorena javna rasprava o tome ili ne-što slično da bi i građani mogli reći svoje mišljenje, da bi se saznalo šta šira javnost misli o tome, a potom to poslati na usva-janje... četiri čovjeka su glasala protiv i otada živimo u potpuno drugačijoj situa-ciji - i nemamo pojma o čemu se tu radilo. Trebali smo i mi dobiti priliku da glasamo.“ – Zenica, muškarac

“Po mome mišljenju, počeli su sjednice na pogrešnim mjestima, kao što je ovaj hotel, ona planina... [proces] već je od početka misterija.“

– Brčko, muškarac

Aktivnosti i javni istupi domaćih političara tokom procesa podliježu oštrim kritikama, jer prema mišljenju uče-snika nisu pokušali baviti se stvarnim problemima u BiH tokom pregovora o ustavnim promjenama.

“Bilo je jadno gledati na televiziji kako političari pregovaraju o ustavnim pro-mjenama bez ikakvog znanja o pitanjima o kojim pregovaraju. Jedni su to tumačili na svoj način, a drugi na svoj. Ni oni sami nisu znali o čemu se radi, a pogotovo obični ljudi koji su o tome čitali kasnije.“

– Mostar, muškarac

Raspodjela prihoda u Federaciji BiH re-gulirana je Zakonom o raspodjeli javnih pri-hoda u Federaciji Bosne i Hercegovine (“Služ-beni list FBiH“ br. 22/06) i nizom kantonalnih zakona i rješenja koja se odnose na regulaciju raspodjele javnih prihoda između kantona i pri-padajućih općina kantona. Zakon FBiH o raspo-djeli prihoda definira raspodjelu glavnih prihoda od poreza u FBiH, dok kantonalni zakoni reguli-raju raspodjelu kantonalnih poreza.

Direktne prihode od poreza i doprinose (zdravstveno osiguranje, penzijsko osiguranje, osiguranje od nezaposlenosti) u FBiH ubire Po-rezna uprava FBiH, a potom se oni raspodjeljuju na različite nivoe vlasti u skladu sa zakonima. Takse i naknade prikupljaju sami kantoni i lokal-na vlast i ne postoji posebno tijelo nadležno za njihovo prikupljanje.

Entitetski sistemi raspodjele prihoda

Dodatak A

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

100

Glavni prihodi FBiH su:

36,2% prihoda dolazi s Jedinstvenog računa; ♦

100% od poreza na dobit preduzeća koji uplaćuju banke i druge finansijske ustanove; društva koja osigurava- ♦

ju i reosiguravaju imovinu i osobe; pravna lica iz oblasti upravljanja električnom energijom; pošta i telekomu-nikacije; te pravna lica čija su jedina aktivnost igre na sreću; takse i naknade, novčane kazne i porezni penali u skladu sa zakonom Federacije; ♦

prihodi od prirodnih resursa i imovine u vlasništvu Federacije; ♦

donacije. ♦

Kantonalni prihodi su:

51,48% prihoda dolazi s Jedinstvenog računa; ♦

100% od poreza na dobit koji uplaćuju preduzeća čiji prihodi nisu prihodi FBiH; ♦

71,5% od poreza na plaće koji se ubire u svakom kantonu; ♦

određeni postotak prihoda od poreza određenih kantonalnim zakonom (porez na imovinu, boravišne takse ♦

itd.);takse i naknade, novčane kazne i porezni penali u skladu s kantonalnim zakonom; ♦

prihodi od prirodnih resursa i imovine u vlasništvu kantona; ♦

donacije i namjenski grantovi; ♦

drugi prihodi definirani kantonalnim i zakonom FBiH. ♦

Prihodi lokalnih vlasti su:

8,42% prihoda dolazi s Jedinstvenog računa; ♦

minimalno 28,5% od poreza na plaću prikupljenih u sklopu svake lokalne samoupravne jedinice; ♦

100% od naknada za upotrebu zemljišta i radova na zemljištu; ♦

određeni postotak prihoda od poreza definiranih kantonalnim zakonom (porez na imovinu, boravišne takse ♦

itd.);takse, naknade, novčane kazne i porezni penali u skladu s lokalnim zakonom; ♦

prihodi od prirodnih resursa i imovine u vlasništvu lokalnih vlasti; ♦

donacije i namjenski grantovi; ♦

drugi prihodi u skladu sa zakonom FBiH, kantonalnim zakonom i propisima lokalnih vlasti. ♦

Raspodjela prihoda Republike Srpske regulirana je Zakonom RS-a o budžetskom sistemu, koji definira raspo-djelu svih prihoda u RS-u.

Direktne prihode od poreza i doprinose (zdravstveno osiguranje, penzijsko osiguranje, osiguranje od nezaposle-nosti) u RS-u ubire Porezna uprava RS-a, a potom se oni raspodjeljuju na različite nivoe vlasti u skladu sa zakoni-ma. Takse i naknade prikuplja sama lokalna vlast i ne postoji posebno tijelo nadležno za njihovo prikupljanje.

Prihodi Republike Srpske:

72,5% prihoda dolazi sa Jedinstvenog računa; ♦

porez na dobit; ♦

75% od poreza na prihod; ♦

porez na nepokretnu imovinu; ♦

posebni porezi za redovno i sigurno održavanje željeznica; ♦

porez na lutrije i igre na sreću; ♦

takse, naknade, novčane kazne i porezni penali; ♦

prihodi od ilegalno stečene imovine i dobiti; ♦

drugi prihodi u skladu sa zakonom RS-a. ♦

101

Dodatak A

Entitetski

sistemi

raspodjele

prihoda

Prihodi lokalnih vlasti u RS su:

24% prihoda dolazi s Jedinstvenog računa, ♦

25% od poreza na dohodak, ♦

porez na imovinu, ♦

porez na dohodak od igara na sreću, ♦

takse, naknade i novčane kazne, ♦

drugi općinski prihodi. ♦

Republika Srpska usvojila je novi Zakon o porezu na dohodak u augustu 2006. godine, a očekuje se da će doći do izmjena Zakona o budžetskom sistemu kako bi se uključile izmjene iz sistema oporezivanja.

Prihodi Brčko distrikta regulirani su Zakonom Brčko distrikta o Upravi prihoda, koja je organ nadležan za prikupljanje prihoda u Brčko distriktu. Prihodi Brčko distrikta su:

100% prihoda dolazi sa Jedinstvenog računa, ♦

porez na dobit, ♦

porez na dohodak, ♦

porez na imovinu, ♦

naknada za električnu energiju, ♦

druge takse, naknade i novčane kazne, ♦

drugi prihodi definirani zakonima Brčko distrikta. ♦

Porezi na dohodak

Visoka stopa nezaposlenosti praćena niskim primanjima i radom na crnom tržištu (siva ekonomija) imaju negativne učinke na op-seg prikupljanja poreza na prihod. Nadalje, svaki građanin BiH koji želi raditi za bilo kojeg poslo-davca u drugom entitetu može biti definiran kao stranac.

U oblasti poreza na dohodak postoje tri odvojena sistema:

porez na dohodak u Distriktu Brčko zas- ♦

novan je oporezivanju proporcionalnom stopom od 10%; porez na dohodak u RS-u s progresivnom ♦

stopom od 0,10 i 15%; izuzetno složeni sistem poreza na dohodak ♦

zasnovan na federalnim i kantonalnim za-konima o oporezivanju u FBiH.

Različiti postoci plaćanja doprinosa za zdrav-stveno, penzijsko i osiguranje od nezaposlenosti evidentni su u oba entiteta. Postotak plaćanja

Direktni porezi

Dodatak B

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

104

doprinosa (zdravstveno, penzijsko i osiguranje od nezaposlenosti) u FBiH je 63,97%, a u RS-u (penzijsko, osigura-nje od nezaposlenosti i zdravstveno osiguranje) iznosi 42%. Zajedno s porezom na plaće / dohodak (5% u FBiH, a 0,10 i 15% u RS-u), te ukupno opterećenje porezom na dohodak u FBiH iznosi 68,97%, a u RS-u 42,52% i 15%.

U skladu sa zakonom FBiH, porez na plaće u FBiH je 5%, a porez na ugovorene i druge posebne usluge je 32%. Svi drugi dohoci regulirani su kantonalnim zakonima uz neizbježne razlike, kao što su:

porez na dohodak fizičkih lica (od 20% do 30%), ♦

porezi na imovinu (kuće, stanovi, automobili, garaže, zgrade itd.), ♦

porez na dohodak od imovine i porezi na prava na imovinu (iznajmljivanje, dohodak od učešća u ♦

poduzetništvu, obično 15%),oporezivanje prava na imovinu, patenata i tehničkih dostignuća (5% do 20% zavisno o izvoru dohotka), ♦

porez na nasljedstvo i darove (3% do 10%), ♦

porez na dobitak od lutrije (15% do 20%), ♦

porez na poljoprivredne aktivnosti, ♦

oporezivanje ukupnog godišnjeg dohotka fizičkih lica (10% do 20%). ♦

U skladu s gore navedenim FBiH ima dvofazni sistem oporezivanja dohotka fizičkih lica:

individualno oporezivanje posebnih vrsta dohodaka: dohodak, individualno zaposlenje fizičkog lica, porez ♦

na imovinu itd.;dvostruko oporezivanje na dohodak primjenom poreza na ukupni godišnji dohodak fizičkih lica nakon dru- ♦

gih poreza u vezi s dohotkom ukoliko je dosegnut određeni prag (ova kategorija je fiktivna jer veoma mali broj fizičkih lica prijavljuje godišnji dohodak, a kontrolni sistem gotovo i ne postoji).

Trenutno se FBiH priprema za usvajanje novog zakona o porezu na dohodak koji bi trebalo da zamijeni mnogo različitih poreza na dohodak jedinstvenim zakonom o porezu na dohodak FBiH kojim bi se oporezivali svi izvori dohodaka prema jedinstvenim pravilima. Iako bi takav zakon doveo do stabilizacije poreznog prostora u FBiH, zadržale bi se razlike na državnom nivou zbog specifičnih entitetskih zakona o oporezivanju.

Porez na dobit Entiteti u BiH usvojili su veoma različite zakone o porezu na dobit za pravna lica. Zakoni se razlikuju u pogledu

porezne stope, broja i opsega poreznih odbitaka i stimulacija. Iako je porezna stopa u FBiH 30%, a samo 10% u RS-u, to ne znači nužno da su kompanije u RS-u u privilegira-

noj poziciji. Naime, visoka porezna stopa u FBiH često se poništava visokim nivoom poreznih odbitaka i stimula-cija čiji je cilj unapređenje, podsticanje i razvoj domaćih kompanija. Nažalost, ovaj sistem samo je doveo do toga da kompanije troše više na računovođe koji im mogu pomoći da utvrde odbitke i stimulacije koje mogu primije-niti da bi prikrili legitimni profit. Sistem u RS-u je jednostavniji za primjenu, a niske porezne stope znače i manji podsticaj za utaju poreza.

Dodatni problemi javljaju se kada kompanije sa sjedištem u jednom entitetu steknu dohodak iz svojih ogranaka u drugom entitetu. Sve kompanije iz FBiH koje steknu dohodak u RS-u treba da plaćaju porez u skladu sa zakoni-ma RS-a. Iste kompanije moraju plaćati poreze i u FBiH, što je odličan primjer dvostrukog oporezivanja ili prekla-panja u zakonima o oporezivanju.

Iako se očekuje da novi zakoni o oporezivanju riješe pitanje dvostrukog oporezivanja, još uvijek postoji problem nedostatka zakona o direktnom oporezivanju na državnom nivou. Za sve kompanije koje žele raditi u oba entiteta i dalje će problem biti postojanje nekoliko različitih zakona o porezu na dobit. Postojanje dvostrukog oporeziva-nja u zemlji u direktnoj je suprotnosti s jednim od osnovnih zahtjeva i principa Ustava – postojanja jedinstvenoga ekonomskog prostora u Bosni i Hercegovini.

Program CARDS završio je krajem 2006. godine, a zamijenjen je novim instrumentom – instrumentom pretpristupne pomoći (IPA).98 Ovaj novi instrument također će zamijeniti druge pretpristupne instrumente (npr., ISPA, SAPARD). Pored ekonomske i institucionalne dimenzije, IPA instrument ima i jasnu društvenu dimenziju. Naprimjer, komponente regionalnoga i ruralnog razvoja direktno se odnose na druš-tveno uključivanje ugroženih grupacija i razvoj nerazvijenih područja; komponenta ljudskog razvoja direktno se odnosi na stvaranje kapacite-ta programiranja i upravljanje Evropskim socijal-nim fondom.

Od 2001. godine pomoć Bosni i Hercegovini uglavnom je pružana putem CARDS instrumen-ta a prioritetni sektori pomoći putem CARDS programa bili su:

povratak izbjeglica ♦

pomoć institucijama (porezi i carina) ♦

98 Prijedlog uredbe Vijeća – Uspostavljanje instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA) COM (2004) 627, 29. 9. 2004.

Činjenice o instrumentu pretpristupne pomoći (IPA)

Dodatak C

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

106

lokalni razvoj i društvena kohezija ♦

rad policije, azil i migracije ♦

integrirano upravljanje granicama ♦

okoliš i prirodni resursi ♦

Cjelokupna finansijska konstrukcija za period 2000.-2006. godina CARDS programa bila je 5,13 milijardi eura, od kojih je Bosna i Hercegovina dobila 502,8 miliona eura ili otprilike 10%. 99

Apsorpcija pomoći EU-a uokvirena je nizom usvojenih dokumenata i procesa.

Prije svega, novi IPA instrument i njegovi različiti pristupi zemljama kandidatima i zemljama potencijalnim kan-didatima počeo je 1. januara 2007. godine. Štaviše, njegovi zahtjevi za novim državnim institucijama i procedura-ma potrebnim za apsorpciju pomoći čine ova pravila još strožim.

Drugo, “Strategija za uvođenje decentraliziranog sistema implementacije (DIS) u BiH od 8. aprila 2005. godine“ predstavlja institucionalni okvir oko kojeg je potrebno stvoriti konkretniji model apsorbiranja pomoći EU-a.

Treće, “Evropsko partnerstvo za Bosnu i Hercegovinu“ i “Akcioni plan“ njegove implementacije zasnovani su na “Strategiji za evropske integracije Bosne i Hercegovine“.

Četvrto je sam proces pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju.

Peto i s tačke gledišta strukture i organizacije najvažnije pitanje je ustavna struktura BiH i organa vlasti na svim nivoima koji su uspostavljeni Ustavom.

Zemlje kandidati za ulazak u EU i zemlje potencijalni kandidati dobijaju finansijsku pomoć putem pretpristu-pnih fondova da bi razvile kapacitete za upotrebu strukturnih, kohezivnih i regionalnih fondova EU-a za razvoj, te Evropskoga socijalnog fonda i drugih fondova koji su na raspolaganju zemljama članicama. Također, cilj pretpri-stupnih fondova je podrška usvajanju Acquisa u zemljama kandidatima. Novi pretpristupni instrument za pomoć

– IPA pravi jasnu razliku između zemalja kandidata i zemalja potencijalnih kandidata. Zemljama kandidatima 100 na raspolaganju je svih pet komponenata IPA instrumenta, dok potencijalne zemlje kandidati 101 imaju pristup samo prvim dvjema komponentama.

Status potencijalne zemlje kandidata za ulazak u EU omogućit će Bosni i Hercegovini djelimičan pristup pret-pristupnim fondovima. Pristup fondovima ne implicira da će zemlja kandidat ili zemlja potencijalni kandidat moći koristiti (apsorbirati) ove fondove. Pristup pretpristupnim fondovima uključuje veoma kompleksne tehničke procedure implementacije finansiranih programa i zahtijeva kompleksno i transparentno vođenje projekta. Da bi bio odobren pristup pretpristupnim fondovima i da bi se implementirali projekti koje finansira EU, neophodno je razviti kapacitet apsorpcije (tehničke, ljudske i finansijske kapacitete za pristupanje, kao i kapacitete za imple-mentaciju, monitoring i izvještavanje) u domaćim institucijama, nevladinom sektoru i poslovnoj zajednici. Upitno je da li je BiH spremna na upravljanje pretpristupnom pomoći i apsorpciju ovih fondova. S te tačke gledišta, bilo kakva rasprava o pristupanju svim komponentama IPA programa ili samo dvjema je preuranjena. Iskustva novih članica EU-a jasno pokazuju da je razvoj kapaciteta apsorpcije dugotrajan proces. Prosječna apsorpcija pretpristu-pnih fondova iznosi 20% raspoloživih sredstava tokom prvih nekoliko godina dostupnosti, a potom je prosječno povećanje apsorpcije otprilike do 60%.

99 http://ec.europa.eu/enlargement/financial_assistance/cards/bilateral_cooperation/bosnia-and-herzegovina_en.htm

100 Hrvatska, Turska i Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija

101 Bosna i Hercegovina, Albanija, Srbija i Crna Gora

107

Dodatak C

Činjenice o

instrumentu

pretpristupne

pomoći (IPA)

IPA komponenteVeć je jasno da je IPA instrument uvjetovan pristupanjem, čiji je cilj podrška ispunjavanju svih zahtjeva procesa

pristupanja, posebno u pogledu prioriteta, monitoringa i procjene. Zbog toga će IPA zamijeniti postojeće pretpri-stupne instrumente:

PHARE, čiji je djelokrug podrška implementaciji ♦ acquis communautairea u vidu izgradnje institucija i rel-evantnih investicija, ulaganja u ekonomsku i društvenu koheziju i prekogranična saradnja; ISPA, koja je preteča kohezionog fonda i bavi se infrastrukturom okoliša i transporta; ♦

SAPARD, preteča planova za ruralni razvoj, koja se bavi ♦ acquisom zajedničke poljoprivredne politike i rural-nim razvojem; Pretpristupni instrument za Tursku s istim poljem djelovanjem kao Phare; ♦

CARDS, koji obuhvata zemlje zapadnog Balkana. ♦

U skladu s ciljevima Komisije u vezi s pojednostavljivanjem procedura i koordinacijom vanjske pomoći, glavni cilj prilikom osmišljavanja IPA programa bio je – efikasno organizovati “svu pomoć za pretpristupanje u jedinstve-ni okvir i ujediniti pod jedinstvenim instrumentom i zemlje kandidate i potencijalne zemlje kandidate, te olakšati prijelaz s jednog statusa na drugi“. Stoga se IPA102 sastoji od pet komponenata:

1. Komponenta pomoći u tranziciji i izgradnji institucija kao prva komponenta koja će pomoći zemljama zapad-nog Balkana u postizanju ciljeva opisanih u članu 2. Između ostalog, može se koristiti za finansiranje razvijanja kapaciteta i izgradnje institucija ukoliko izgradnja institucija nije uključena u komponente 2 i 5.

2. Prekogranična saradnja je druga komponenta osmišljena radi davanja pomoći zemljama kandidatima i zemlja-ma potencijalnim kandidatima u prekograničnoj saradnji, te gdje je to moguće u međunarodnoj i međuregionalnoj saradnji tih zemalja međusobno i između tih zemalja i zemalja članica EU-a. Cilj je podsticanje stabilnosti, sigur-nosti i prosperiteta u zajedničkom interesu svih relevantnih zemalja, te podsticanje njihovog usklađenoga, izbalan-siranog i održivog razvoja. Od posebnog je značaja da u sklopu ciljeva ovog člana ova komponenta, između ostalog, bude korištena za finansiranje razvijanja kapaciteta i izgradnju institucija, kao i za ulaganja.

3. Treća komponenta, komponenta regionalnog razvoja pružit će pomoć samo zemljama kandidatima za razvoj strategije, kao i za pripremu za implementaciju i upravljanje kohezivnom politikom zajednice, a posebno za njiho-vu pripremu za Evropski regionalni razvojni fond i kohezivni fond. Ovom komponentom diferencijacija počinje između zemalja iz aneksa I i II.

4. Komponenta razvoja ljudskih resursa je četvrta komponenta koja bi trebala pružiti pomoć opet samo zemlja-ma kandidatima za razvoj politika kao i za pripremu za implementaciju i upravljanje kohezivnom politikom zajed-nice, posebno za njihovu pripremu za Evropski socijalni fond.

5. Komponenta ruralnog razvoja je peta i posljednja komponenta za pomoć zemljama kandidatima za razvoj politike kao i za pripremu za implementaciju i upravljanje zajedničkom poljoprivrednom politikom zajednice. Ona posebno doprinosi održivom prilagođavanju poljoprivrednog sektora i ruralnih područja, te pripremi zemalja kandidata za implementaciju acquis communautairea u pogledu zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) i ostalim relevantnim strategijama. Pripreme za ZPP smatraju se najvažnijim zadatkom za nove zemlje članice tokom njiho-vog statusa kandidata.

Ovaj kratki pregled dao je uvid u ono što se može očekivati od IPA instrumenta. Ukoliko se pažljivije pročitaju odredbe o IPA instrumentu, vidljivo je da bi IPA komponente 3 do 5 mogle biti na raspolaganju u nekim oblasti-ma za potencijalne kandidate pod određenim uvjetima. To pruža vlastima orijentiranim na reforme priliku da isko-riste sva moguća sredstva na putu ka pristupanju Evropskoj uniji. Međutim, ne postoje nikakva jamstva. Diferen-cijacija i postoji radi pravljenja razlika i podsticanja potencijalnih kandidata prema uspješnoj implementaciji više reformi, čime se dobija status kandidata koji im otvara vrata ka dobijanju punog IPA paketa.

102 http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2004/com2004_0627en01.pdf

Skraćenice

ACIPS Alumni asocijacija Centra za interdisciplinarne postdiplomske studijeADS Agencija za državnu službuBD Brčko distriktBDP Bruto društveni proizvodBiH Bosna i HercegovinaCAFAO Customs and Fiscal Assistance OfficeCARDS Community Assistance for Reconstruction, Development and StabilisationCFCU Central Financing and Contracting Unit (Centralna jedinica za plaćanje)CIPS Citizen Identification and Protection SystemDFID Department for International DevelopmentDGS Državna granična službaDIS Decentralizovani sistem implementacijeEU Evropska unijaEUSR European Union Special Representative (specijalni predstavnik Evropske unije)FBiH Federacija Bosne i HercegovineFTV Federalna televizijaGAP Government Accountability ProjectGDP Gross Domestic ProductHDZ Hrvatska demokratska zajednicaHJPC High Judicial and Prosecutorial Council (Visoko sudsko i tužilačko vijeće)HR Human ResourcesHRM Human Resource ManagementIBs Intermediate Bodies (posrednička tijela)ICTY International Criminal Tribunal for Yugoslavia (Međunarodni krivični sud za bivšu Jugoslaviju)IDMP Institute for Development policy and ManagementIEBL Inter-Entity Boundary LineIPA Instrument for Pre-Accession Assistance (Instrument za pretpristupnu pomoć)ISPA Instrument for Structural Policy for Pre-accession (Instrument za pretpristupne strukturne politike)IT Informacione tehnologijeJMC Joint Monitoring Committee (Zajednički komitet za nadzor)

Dodatak D

Strukture

upravljanja

državom u

Bosni i

Hercegovini

110

JU Javna upravaLGs Local GovernmentsMA Managing Authority (upravljačko tijelo)MMF Međunarodni monetarni fondMVTEO Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiHMZ međunarodna zajednicaNAC National Aid Coordinator (državni koordinator za pomoć)NAO National Authorising Officer (državni službenik za ovjeravanje)NATO North Atlantic Treaty Organisation (Sjevernoatlantski savez)NDP National Development Plan (nacionalni / državni razvojni plan)NF National Fund (nacionalni / državni fond)NVO nevladine organizacijeOHR Office of the High Representative (Ured visokog predstavnika)OPEC Organisation of the Petroleum Exporting CountriesOSCE Organisation for Security and Co-operation in Europe (Organizacija za sigurnost i

saradnju u Evropi)PAO Project Authorization Officer (službenik za ovjeravanje projekata)PAR Public Administration Reform (Projekt Reforma javne uprave)PD Predstavnički domPDV porez na dodanu vrijednostPf P Partnership for Peace (Partnerstvo za mir)PF Public FinancePHARE Poland and Hungary Assistance with ReconstructionPIC Peace Implementation Council (Vijeće za implementaciju mira)PIFC Public Internal Financial ControlRAK Regulatorna agencija za komunikacijeRRTF Refugee Return TaskforceRS Republika SrpskaRTRS Radio-televizija Republike SrpskeSAP Stabilisation and Association Process (Proces stabilizacije i pridruživanja)SAPARD Special Accession Program for Agriculture and Rural DevelopmentSCDPR State Commission for Displaced Peoples and RefugeesSCDRR State Commission for Displaced Peoples and Refugees and Return FundSDA Stranka demokratske akcijeSDS Serpska demokratska strankaSida Swedish International Development Cooperation Agency (Švedska agencija za međunarodni

razvoj i saradnju)SIPA State Investigation and Protection Agency (Državna agencija za istrage i zaštitu)SPO Senior Programme Officer (viši službenik za programe promoći)SSP Sporazum o stabilizaciji i pridruživanjuUIO Uprava za indirektno oporezivanjeUNDP United Nations Development ProgramUSAID US Agency for International Development, Agencija SAD za međunarodni razvojVMBiH Vijeće ministara BiHVNI vitalni nacionalni interesVPI BH Vanjskopolitička inicijativa BiHVRS Vojska Republike SrpskeWB Svjetska banka