UNIVERZITET EDUKONS

Fakultet poslovne ekonomije

Sremska Kamenica

ANALIZA EFIKASNOSTI U JAVNOM

SEKTORU

Doktorska disertacija

Mentor: Kandidat:

Prof. dr Bojan Dimitrijević Msc. Ivan Lovre

Sremska Kamenica, 2015.

a

Univerzitet EDUCONS

Fakultet poslovne ekonomije

KLjUČNA DOKUMENTACIJSKA INFORMACIJA

Redni broj:

RBR

Identifikacioni broj:

IBR

Tip dokumentacije:

TD

Monografska dokumentacija

Tip zapisa:

TZ

Tekstualni štampani materijal

Vrsta rada (dipl, mag, dr):

VR

Doktorska disertacija

Ime i prezime autora:

AU

Ivan Lovre, Msc.

Mentor (titula, ime, prezime,

zvanje):

MN

Prof. Dr Bojan Dimitrijević

Naslov rada:

NR

Analiza efikasnosti u javnom sektoru

Jezik publikacije:

JP

Srpski

Jezik izvoda/apstrakta:

JI

srpski /engleski

Zemlja publikovanja:

ZP

Srbija

Uže geografsko područje:

UGP

AP Vojvodina

Godina:

GO

2015

Izdavač:

IZ

autorski reprint

Mesto i adresa:

MA

Tone Hadžića 1, 21000 Novi Sad

Fizički opis rada:

FO

(5 poglavlja, 217 stranica, 5 slika, 18 grafikona, 40

tabelarnih prikaza, 222 referenci)

Naučna oblast:

NO

Ekonomija

Naučna disciplina:

ND

Ekonomija javnog sektora

Predmetna odrednica, ključne

reči:

PO

Efikasnost, javni sektor, tranzicione zemlje, Evropska

unija, reforma, javne finansije, javni izbor, Republika

Srbija

UDK

b

Čuva se u:

ČU

Biblioteka, Edukons univerzitet, Fakultet poslovne

ekonomije, Vojvode putnika 88., Sremska Kamenica

Važna napomena:

VN

Izvod/Apstrakt

IZ

Tranzicioni procesi koji su zahvatili zemlje jugoistočne

Evrope su rezultirali neujednačenim efektima. Republike

bivše SFRJ su tranziciju započele na približno istom

stepenu razvoja, izuzev razvijenije Slovenije, a početkom

XXI veka, neke su članice Evropske unije, dok su druge

ubrajaju u najsiromašnije države u Evropi. Republika

Srbija je 2009. godine podnela kandidaturu za članstvo u

Evropskoj uniji, kako bi postala njen punopravni član.

Sastavni deo procesa stabilizacije i pridruživanja odnosi

se i na javni sektor i njegovo funkcionisanje u procesu

priključenja Evropskoj uniji.

Javni sektor Republike Srbije karakteriše niska efikasnost

u poređenju sa zemljama Evropske unije. Radi postizanja

veće efikasnosti, neophodno je reformisati javni sektor

Republike Srbije i uskladiti funkcionisanje sa principima

Evropskog administrativnog prostora. Reformu javnog

sektora je potrebno sprovesti pošto njegovo

funkcionisanje kreira budžetski deficit i javni dug u

tranzicionom periodu. Ovo je posledica neefikasnosti i

predimenzioniranosti javnog sektora što vodi u krizu

prezaduženosti Republike Srbije.

U uslovima svetske finansijske krize, funkcionisanje

javnog sektora generiše nelikvidnost i nestabilnost javnih

finansija. Preduzete mere fiskalne konsolidacije, bez

reforme javnog sektora neće imati neophodne efekte na

javne finansije Republike Srbije. Da bi se povećala

efikasnost javnog sektora neophodno je identifikovati

izvore neefikasnosti i pronaći model funkcionisanja

javnog sektora koji će efikasno funkcionisati uz stabilnost

sistema javnih finansija Republike Srbije.

U ovom radu je komparirana efikasnost javnog sektora

Republike Srbije sa zemljama u regionu, tranzicionim

zemljama, novim i starim članicama Evropske unije.

Obrađeni su problemi obuhvata, merenja i metodologije

analize efikasnosti javnog sektora. Primenom relevatnih

kvantitativnih metoda i metoda linearnog programiranja

komparirane su efikasnosti javnih sektora radi utvrđivanja

teorijskih zakonitosti i međusobne povezanosti

ekonomskih fenomena sa javnim sektorom. Analiza

javnog sektora je usmerena na identifikovanje izvora

neefikasnosti i predlaganje mera za podizanje efikasnosti

radi bržeg uključenja u jedinstveno tržište Evropske unije.

Datum prihvatanja od strane

NN veća:

DP

Datum odbrane:

DO

Članovi komisije Predsednik: Prof. dr Mišo Kulić, redovni profesor

c

(ime i prezime, titula, zvanje,

naziv institucije, status):

KO

Član: Prof. dr Bojan Dimitrijević, redovni

profesor,mentor

Član: Prof. dr Branko Bjelić, redovni profesor

d

EDUCONS UNIVERSITY

Faculty of business economy

KEY DOCUMENT INFORMATION

Number *consequtive:

ANO

Identification number:

INO

Document type:

DT

Monograph documentation

Type of record:

TR

Textual printed material

Contents code (BA/BSc,

MA/MSc, PhD):

CC

PhD

Author:

AU

Ivan Lovre, M.A.

Mentor (title, name, post):

MN

PhD Bojan Dimitrijević, full professor

Document title:

TI

Public sector efficiency

Language of main text:

LT

Serbian

Language of abstract:

LA

English/Serbian

Country of publication:

CP

Republic of Serbia

Locality of publication:

LP

AP Vojvodina

Year of publication:

PY

2015.

Publisher:

PU

Author

Place of publication:

PP

Tone Hadžića 1, Novi Sad

Physical description:

PD (5 chapters, 217 pages, 5 pictures, 18 graphs, 40 tables,

222 sources of relevant literature)

Scientific field:

SF

Economics

Scientific discipline:

SD

Public Sector Economics

Subject, Key words

SKW

Efficiency, Public sector, transition countries, the

European Union, the Reform of Public Finance, Public

Choice, Republic of Serbia

UC (universal class. code)

Holding data: Library of Educons University-Faculty of Business

e

HD Economy Novi Sad - Sremska Kamenica, Vojvode

Putnika 87, Republika Srbija

Note:

N

Abstract:

AB

The transition process that affected the countries of

Southeast Europe have resulted in unequal effects.

Republics of the former SFRY the transition began at

approximately the same level of development, and at the

beginning of the XXI century, some are members of the

European Union, while others are among the poorest in

Europe. The Republic of Serbia in 2009, applied for

membership in the European Union, to become its full

member. An integral part of the Stabilization and

Association process is public sector and its functioning in

the process of joining the European Union.

The public sector of the Republic of Serbia is

characterized by low efficiency compared to other EU

countries. In order to achieve greater efficiency, it is

necessary to reform the public sector of the Republic of

Serbia and harmonize its functioning with the principles

of the European administrative space. Public sector

reform should be implemented because its operation

creates a budget deficit and public debt in the transition

period. This is caused by inefficiency and oversized

public sector that are a sure way to a crisis of over-

indebtedness of the Republic of Serbia.

Since the global financial crisis, the functioning of the

public sector generates illiquidity and volatility of public

finances. These measures of fiscal consolidation, without

reform of the public sector will not have the necessary

effects on the public finances of the Republic of Serbia.

To increase the efficiency of the public sector it is

necessary to identify sources of inefficiency and find the

model of functioning of the public sector to operate

effectively with the stability of the public finance of the

Republic of Serbia.

This paper is compared by the efficiency of the public

sector of the Republic of Serbia with the regional

countries, transition countries, new and old member states

of the European Union. Key problems in coverage,

measurement and analysis methodology of public sector

efficiency. Applying relevant quantitative methods and

linear programming method, we compared the efficiency

of the public sector in order to determine the theoretical

approach and interconnection of economic phenomena

with the public sector. Analysis of the public sector is

focused on identifying sources of inefficiency and

proposed measures to raise efficiency for faster

integration in the single market of the European Union.

Accepted by Sc. Board on:

AS

f

Defended/Viva voce Ph D

exam. on:

DE

PhD Examination Panel:

DB

Chairperson: Mišo Kulić, PhD, Full Professor

Member: Bojan Dimitrijević, PhD, Full Professor

Member: Branko Bjelić, PhD, Full Professor

1

S a d r ž a j

SPISAK TABELA ................................................................................................................... 4

SPISAK GRAFIKONA ............................................................................................................ 6

SPISAK SLIKA ....................................................................................................................... 7

SPISAK SKRAĆENICA .......................................................................................................... 8

UVODNE NAPOMENE ............................................................................................................ 10

Predmet istraživanja .......................................................................................................... 11

Cilj istraživanja .................................................................................................................. 13

Metode istraživanja ............................................................................................................ 13

PRVI DEO ................................................................................................................................. 15

1. JAVNI SEKTOR U SAVREMENIM TRŽIŠNIM PRIVREDAMA ....................................... 16

1.1. Ekonomske funkcije države ............................................................................................. 16

1.2. Struktura i funkcije javnog sektora i javnih potreba ....................................................... 18

1.3. Nastanak, razvoj i značaj javnog sektora u razvijenim tržišnim privredama .................. 22

1.4. Teorije javnog sektora ..................................................................................................... 25

1.4.1. Politički model javnog sektora ...................................................................................... 26

1.4.2. Model zamajca .............................................................................................................. 27

1.4.3. Postulat racionalnosti ................................................................................................... 28

1.4.4. Teorija javnog izbora.................................................................................................... 30

1.4.5. BARS model ................................................................................................................. 33

1.5. Modeli javnog sektora u razvijenim zemljama ................................................................ 34

1.6. Finansiranje javnog sektora ............................................................................................ 36

1.6.1. Uzroci rasta javnih rashoda .......................................................................................... 39

1.6.2. Uloga javnog duga u finansiranju javnih rashoda ........................................................ 45

1.6.3. Teorijski aspekti rasta javnih rashoda .......................................................................... 46

1.7. Transformacija javnog sektora u razvijenim tržišnim ekonomijama ............................... 48

1.8. Transformacija javnog sektora u zemljama Evropske unije ............................................ 50

1.9. Javni sektor u Sjedinjenim Američkim Državama .......................................................... 55

DRUGI DEO ............................................................................................................................. 59

2. TEORIJSKO METODOLOŠKA ANALIZA EFIKASNOSTI U JAVNOM SEKTORU ........ 60

2.1. Definicija javnog sektora ................................................................................................. 60

2.2. Izvori neefikasnosti u javnom sektoru ............................................................................. 66

2.3. Metode analize efikasnosti u javnom sektoru................................................................... 71

2

2.3.1. Cost-benefit i cost-effectivnes analiza ............................................................................ 73

2.3.2. Makroekonomska analiza efikasnosti javnog sektora ................................................... 75

2.3.3. Sociekonomski indikatori i subindikatori performansi javnog sektora ......................... 76

2.4. Analiza efikasnosti u javnom sektoru razvijenih zemalja ................................................ 81

TREĆI DEO .............................................................................................................................. 87

3. ANALIZA EFIKASNOSTI JAVNOG SEKTORA U TRANZICIONIM ZEMLJAMA ......... 88

3.1. Javni sektor u zemljama u razvoju i tranzicionim zemljama ........................................... 88

3.2. Transformacija javnog sektora tranzicionih zemalja ....................................................... 90

3.3. Transformacija javnih preduzeća u tranzicionim država Jugoistočne Evrope ................. 96

3.3.1. Transformacija javnih preduzeća u Mađarskoj ............................................................ 96

3.3.2. Transformacija javnih preduzeća u Sloveniji ............................................................... 97

3.3.3. Transformacija javnih preduzeća u Hrvatskoj ............................................................. 99

3.3.4. Transformacija javnih preduzeća u Bosni i Hercegovini ............................................. 101

3.3.4. Transformacija javnih preduzeća u Albaniji .............................................................. 102

3.3.5. Transformacija javnih preduzeća u Makedoniji ......................................................... 103

3.3.5. Transformacija javnih preduzeća u Bugarskoj ........................................................... 104

3.3.6. Transformacija javnih preduzeća u Rumuniji ............................................................ 106

3.4. Efekti tranzicionih procesa ............................................................................................ 108

3.5. Analiza različitih modela privatizacije........................................................................... 110

3.6. Analiza efikasnosti u javnom sektoru tranzicionih zemalja ........................................... 115

3.7. Komparativna analiza efikasnosti javnog sektora razvijenih zemalja i tranzicionih

zemalja................................................................................................................................. 120

ČETVRTI DEO ....................................................................................................................... 127

4. JAVNI SEKTOR U REPUBLICI SRBIJI ............................................................................ 128

4.1. Budžetski, javni i državni sektor u Republici Srbiji ....................................................... 128

4.2. Transformacija javnih preduzeća u Republici Srbiji ..................................................... 135

4.2.1. Transformacija energetskog sektora u Republici Srbiji .............................................. 140

4.2.2. Transformacija Pošte i telekomunikacija .................................................................... 142

4.2.3. Transformacija JAT-a i Železnica Srbije .................................................................... 144

4.2.4. Transformacija javno-komunalnog sektora ................................................................ 146

4.3. Ekonomska kriza u Srbiji .............................................................................................. 148

4.3.1. Uzroci globalne finansijske krize ................................................................................ 148

4.3.2. Posledice krize ............................................................................................................ 150

4.3.3. Posledice ekonomske krize u Republici Srbiji ............................................................. 152

4.4. Fiskalna konsolidacija u Republici Srbiji ...................................................................... 157

3

4.4.1. Javni dug Republike Srbije ......................................................................................... 158

4.4.2. Javni sektor i fiskalna konsolidacija ........................................................................... 160

4.4.3. Mere fiskalne konsololidacije ...................................................................................... 163

4.4.4. Fiskalna decentralizacija ............................................................................................ 166

4.4.5. Deficit lokalnih samouprava ....................................................................................... 168

4.5. Analiza efikasnosti javnog sektora u Srbiji .................................................................... 170

4.6. Analiza efikasnosti javnog sektora u Srbiji u komparaciji sa tranzicionim zemljama.... 174

4.7. Analiza efikasnosti javnog sektora u komparaciji sa zemljama Evropske Unije ............ 179

4.8. Reforma javnog sektora Srbije ...................................................................................... 184

4.8.1. Restrukturiranje javnih preduzeća ............................................................................. 186

4.8.2. Restrukturiranje i privatizacija prirodnih monopola ................................................. 188

4.8.3. Restrukturiranje javnih preduzeća i liberalizacija tržišta ........................................... 190

4.8.4. Reforma državne uprave ............................................................................................ 192

4.8.6. Reforma javno-komunalnog sistema ........................................................................... 197

4.8.7. Transformacija javnih ustanova ................................................................................. 199

ZAKLJUČNA RAZMATRANJA ............................................................................................ 205

LITERATURA ........................................................................................................................ 210

4

SPISAK TABELA

Tabela 1.1. Tržišne nesavršenosti i ekonomska uloga države 17

Tabela 1.2. Karakteristike javnih dobara 19

Tabela 1.3. Javni rahodi SAD kao % BDP –a 42

Tabela 1.4. Učešće javnih rashoda u BDP država 48

Tabela 1.5. Privatizacija preduzeća u javnom vlasništvu 1980-1991. 49

Tabela 1.6. Javna svojina u zemljama Evropske unije u početnim fazama privatizacije 51

Tabela 1.7. Privatizacija javnih kompanija u oblasti telekomunikacija

u evropskim zemljama 55

Tabela 2.1. Performanse javnog sektora razvijenih zemalja (PSP) 82

Tabela 2.2. Veličina javnog sektora, PSP i PSE razvijenih zemalja 84

Tabela 2.3. Efikasnost javnog sektora razvijenih zemalja (PSE) 85

Tabela 3.1. Udeo privatnog sektora u BDP-u centralne i istočne Evrope pre tranzicije 90

Tabela 3.2. Modeli privatizacije u tranzicionim zemljama 92

Tabela 3.3. Ocena efekata različitih osnovnih modela privatizacije 110

Tabela 3.4. Stopa nezaposlenosti u tranzicionim zemljama 112

Tabela 3.5. Kretanje Gini koeficijenta u tranzicionim zemljama 112

Tabela 3.6. Javne investicije (u % BDP) 114

Tabela 3.7. Veličina, performanse i efikasnost javnog sektora tranzicionih zemalja 117

Tabela 3.8. Indikatori i ukupne performanse javnog sektora tranzicionih zemalja (PSP) 118

Tabela 3.9. Indikatori efikasnosti javnog sektora i ukupna efikasnost (PSE) 119

Tabela 3.10. Veličina, performanse i efikasnost javnog sektora tranzicionih i razvijenih

zemalja 121

Tabela 3.11. Indikatori javne potrošnje (PEX) 122

Tabela 3.12. Indikatori i ukupne performanse javnog sektora tranzicionih i

razvijenih zemalja (PSP) 124

5

Tabela 3.13. Indikatori efikasnosti i ukupna efikasnost javnog sektora razvijenih

i tranzicionih zemalja 125

Tabela 4.1. Karakteristike javnog sektora 131

Tabela 4.2. Privatizacija preduzeća u Republici Srbiji ( u milionima EUR.) 139

Tabela 4.3. Kretanje BDP-a u pojedinim zemljama i regionima (u %) 150

Tabela 4.4. Javni dug kao procenat BDP-a 151

Tabela 4.5. Najvažniji makroekonomski indikatori Republike Srbije u

periodu 2006-2013. godine (u %, prethodna godina=100) 153

Tabela 4.6. Struktura izvoza Srbije prema tehnološkoj intenzivnosti 154

Tabela 4.7. Platni bilans Republike Srbije u periodu od 2007. do

2014. godine u mil. evra 155

Tabela 4.8. Učešće javnog duga u BDP- u i izvozu (u %) 156

Tabela 4.9. Spoljni i javni dug (kao procenat BDP-a) u periodu 2006. do 2014. 156

Tabela 4.10. Javna potrošnja, javni dug, budžetski deficit i rast BDP-a (u % BDP-a) 157

Tabela 4.11. Prosečne neto zarade u javnom sektoru u Republici Srbiji 161

Tabela 4.12. DEA analiza efikasnosti javnog sektora 173

Tabela 4.13. Indikatori i ukupne performanse javnog sektora tranzicionih (PSP) 176

Tabela 4.14. Indikatori efikasnosti i ukupna efikasnost javnog sektora

tranzicionih zemalja (PSE) 177

Tabela 4.15. Indikatori i ukupne performanse javnog sektora država članica

Evropske unije i Srbije 181

Tabela 4.16. Indikatori i ukupna efikasnost država članica

Evropske unije i Republike Srbije 183

Tabela 4.17. Ukupna socijalna zaštita u Srbiji i novim članicama

Evropske unije u % BDP-a 2008. godine 201

6

SPISAK GRAFIKONA

Grafikon 1.1. Gubitak društvene koristi usled pojave negativnih eksternih efekata 21

Grafikon 1.2. Udeo javnih rashoda u BDP-u 23

Grafikon 1.3. Broj zaposlenih u javnom sektoru kao procenat ukupne radne snage 24

Grafikon 1.4. BARS kriva 33

Grafikon 1.5. Trend rasta javnih rashoda kao % BDP-a u periodu

1870. – 2010. god 36

Grafikon 1.6. Rashodi lokalnih samouprava kao procenat BDP 41

Grafikon 1.7. Udeo rashoda za zdravstvo u BDP-u u razvijenim zemljama 43

Grafikon 1.8. Udeo rashoda za penzije u BDP-u u razvijenim zemljama 43

Grafikon 1.9. Udeo rashoda za obrazovanje u BDP-u u razvijenim zemljama 44

Grafikon 1.10. Odnos državne i privatne svojine u vodnom sektoru evropskih zemalja 54

Grafikon 1.11. Rashodi za odbranu i ukupni rashodi kao % BDP-a 56

Garfikon 4.1. Neto strane direktne investicije u Republici Srbiji u periodu

od 2001. do 2013. godine 154

Grafikon 4.2. Konsolidovani javni rashodi u 2014. godini 160

Grafikon 4.3. Granica efikasnosti javnog sektora 174

Grafikon 4.4. Performanse javnog sektora i veličina javnog sektor tranzicionih zemalja 175

Grafikon 4.5. Efikasnost i veličina javnog sektora 178

Grafikon 4.6. Ukupne performanse i veličina javnog sektora država članica EU i Srbije 180

Grafikon 4.7. Efikasnost i veličina javnog sektora država članica EU i Republike Srbije 182

7

SPISAK SLIKA

Slika 2.1. Javni sektor po metodologiji MMF-a 62

Slika 2.2. Sektor države po metodologiji MMF-a 63

Slika 2.3. Socioekonomski indikatori i subindikatori performansi javnog sektora 77

Slika 3.1. Kretanje BDP-a u tranzicionim zemljama (1989=100) 109

Slika 4.1. Budžetski, javni i državni sektor u Republici Srbiji 128

8

SPISAK SKRAĆENICA

BDP Bruto domaći proizvod

CEFTA Sporazum o slobodnoj trgovini u centralnoj Evropi

DEA Data envelopment analysis

DMU Decision Making Unit

EBRD Evropska banka za obnovu i razvoj

EPS Elektroprivreda Srbije

EU Evropska unija

GDP Bruto domaći proizvod

GFS Statistika državnih finansija MMF-a

GIPSI Grčka, Italija, Portugalija, Španija, Irska

HDI Human Development Index

ILO Međunarodna organizacija rada

IMF Međunarodni monetarni fond

JAT Jugoslovenski Aerotransport

JKP Javno komunalna preduzeća

JP Javna preduzeća

MMF Međunarodni monetarni fond

NATO Severnoatlantski pakt

NBS Narodna banka Srbije

NIS Naftna industrija Srbije

OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj

OPEC Organizacija država izvoznica nafte

PEX Indikatori javne potrošnje

PSE Efikasnost javnog sektora

PSP Performanse javnog sektora

9

PTT Pošta, telegraf i telefon

SAD Sjedinjene Američke Države

SB Svetska banka

SCG Državna zajednica Srbije i Crna Gora

SFRJ Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija

SNA Sistem nacionalnih računa Ujedinjenih nacija

SRJ Savezna republika Jugoslavija

SSP Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju

WB Svetska banka

10

UVODNE NAPOMENE

Ideja o ujedinjenoj Evropi stara je više vekova. Od njenog formalnog nastanka u martu 1957.

godine, do danas, Evropska unija je doživela niz proširenja. Od inicijalnih šest članica,

Evropska ekonomska zajednica je prerasla u uniju sa 27 zemalja članica. Nakon priključenja

bivših centralno-planskih privreda sa područja centralno istočne Evrope, u narednim etapama

proširenja Evrops unije su zemlje jugoistočne Evrope. U maju 1999. godine Evropska komisija,

Savet i Parlament Evrope su postigli dogovor o pružanju podrške zemljama jugoistočne Evrope

u procesu stabilizacije i otpočinjanju procesa pridruživanja Evropskoj uniji. U ovoj grupi

aktuelnih kandidata članica Evropske unije nalazi se i Republika Srbija. Republika Srbija se

nalazi na završetku procesa tranzicije i na polovini puta ka punopravnom članstvu u Evropskoj

uniji, koji iziskuje transformaciju javnog sektora i državne uprave.

Strateško opredeljenje za pridruživanje Evropskoj uniji Republike Srbije je, u velikoj meri,

opredelilo izbor predmeta istraživanja u ovom radu. Sastavni deo procesa stabilizacije i

pridruživanja odnosi se i na sektor države i obuhvata nekoliko najvažnijih segmenata reforme

javnog sektora: poresku reformu i reformu javnih rashoda, smanjenje hipertrofiranog javnog

sektora i svođenje javnih rashoda na oko 40% društvenog proizvoda zemlje, korporatizaciju u

sektoru javnih preduzeća i javnih komunalnih preduzeća, kao i njihovu delimičnu privatizaciju,

povećanje efikasnosti upravljanja u javnom sektoru i u državnoj upravi i prilagođavanje

evropskim standardima u upravljanju državom i državnom svojinom.

Javni sektor Republike Srbije karakterišu neefikasnosti sa negativnim efektima na stabilnost

sistema javnih finansija Republike Srbije. Finansijska kriza 2007. godine je pitanje javnog duga

i budžetskih deficita aktuelizovala, uvodeći krizu zaduženosti u realnost mnogih privreda

zemalja Evropske unije. U takvom makroekonomskom okruženju Republika Srbija bi trebala

da transformiše javni sektor i državnu upravu i prilagodi ga pravnim tekovinama Evropske

unije.

Jedno od ključnih pitanja u budućem procesu prilagođavanja javnog sektora i državne uprave

pravnim tekovinama Evropske unije je funkcionalnost i održivost sistema javnih finansija

Republike Srbije. Karakteristika javnih finansija Republike Srbije je dugogodišnji debalans

11

između javnih prihoda i javnih rashoda, kao posledica neefikasnog i nereformisanog javnog

sektora. Mere fiskalne konsolidacije koje sprovodi Republika Srbija neće biti efikasne bez

reforme javnog sektora, kao generatora visokog fiskalnog deficita, javnog duga i izvora

neefikasnosti i nelikvidnosti u privredi Srbije.

Drugo ključno pitanje koje čini predmet istraživanja u ovom radu je neefikasnost javnog sektora

Republike Srbije i neophodne reforme javnog sektora. Analizom efikasnosti u pojedinim

segmentima funkcionisanja javnog sektora neophodno je identifikovati izvore neefikasnosti i

pronaći modele funkcionisanja koji će obezbediti efikasnu upotrebu javnih sredstava. Javni

sektori pojednih zemalja imaju svoje specifičnosti u zavisnosti od tradicije, političkog

opredeljenja zemlje, nastanka i uloge koju su imali u privredi, pa i efikasnost javnih delatnosti

nije podjednaka u svim segmentima funkcionisanja javnog sektora. Tranzicioni procesi u

bivšim centralno-planskim privredama su smanjili ulogu države u privredi, ali ostavili i nasleđe

neefikasnosti u funkcionisanju javnog sektora. Posebno su neki segmenti funkcionisanja javnog

sektora, poput obrazovanja i zdravstva, bili pogođeni tranzicionim procesima.

Treće ključno pitanje koje čini predmet istraživanja u ovom radu je komparacija efikasnosti

javnih sektora tranzicionih zemalja i zemalja Evropske unije. Komparacijom efikasnosti javnog

sektora Republike Srbije sa zemljama u regionu, novim članicama Evropske unije, ali i

zemljama starim članicama Evropske unije utvrđuje se nivo efikasnosti javnog sektora, ali i

potreba za državnom intervencijom u privredi Republike Srbije, kako u pogledu obima, tako i

u pogledu ciljeva i metoda.

Na osnovu teorijske i empirijske analize javog sektora u ovom radu će biti date smernice koje

se odnose na strategiju, subjekte i konkretne mere transformacije javnog sektora i javne uprave

Republike Srbije u procesu priključenja Evropskoj uniji, kako bi efikasnost i funkcionisanje

javnog sektora dostigla nivo koji bi omogućio njegovo što uspešnije uključenje u jedinstveno

tržište Evropske unije i usklađivanje funkcionisanja sa principima Evropskog administrativnog

prostora.

Predmet istraživanja

Predmet doktorske disertacije je funkcionisanje javnog sektora razvijenih tržišnih ekonomija i

tranzicionih zemalja i njegova efikasnost. Istraživanje karakteriše makroekonomski pristup

problematici javnog sektora, analizom efikasnosti njegovih funkcija. Predmet teorijske analize

su međuzavisnosti ekonomskih varijabli poput privrednog rasta i veličine javnog sektora,

12

optimalne veličine javnog sektora i rasta društvenog blagostanja. Posebno je analizirana

efikasnost javnog sektora Republike Srbije, kao i mogući modeli transformacije u tranzicionim

zemljama i Republici Srbiji. Analizom javnog sektora Republike Srbije u komparaciji sa

evropskim i tranzicionim zemljama, traže se izvori neefikasnosti u njegovom funkcionisanju i

mogućnosti njihovog prevazilaženja. Javni sektor Republike Srbije je analiziran u kontestu

priključenja Evropskoj uniji što je i odredilo karakter ovog istraživanja.

U prvom poglavlju ovog rada su teorijski obrađeni geneza, razvoj, značaj, finansiranje,

transformacija i modeli javnog sektora u tržišnim ekonomijama. U fokusu teorijske analize u

ovom poglavlju se nalaze nastanak, modeli i transformacija javnog sektora u evropskim

zemljama i Sjedinjenim Američkim Državama.

Drugo poglavlje se odnosi na teorijsko metodološka pitanja merenja efikasnosti javnog sektora.

Elaborarana je problematika merenja, međunarodnog upoređivanja i metodologije u analizi

efikasnosti javnog sektora. U okviru ovih pitanja analizirani su i izvori neefikasnosti javnog

sektora. Na kraju poglavlja analizirana je efikasnost javnog sektora razvijenih zemalja.

Treće poglavlje ovog rada se bavi analizom javnih sektora tranzicionih zemalja i njihovom

efikasnošću. U fokusu teorijske analize nalaze se procesi tranzicije u zemljama istočne i

jugoistočne Evrope, efekti tranzicionih procesa na javni sektor tranzicionih zemalja i reforma

javnih preduzeća u tranzicionim zemljama. Primenom odgovarajućeg metodološkog postupka,

izvršena je kvantativna analiza i komparacija efikasnosti javnih sektora razvijenih zemalja i

tranzicionih zemalja.

Četvrto poglavlje ove disertacije se bavi nastankom, značajem, transformacijom i

funkcionisanjem javnog sektora Republike Srbije. Analizirano je funkcionisanje privrede i

javnog sektora u uslovima finansijske krize i mere fiskalne konsolidacije u Republici Srbiji.

Efikasnost javnog sektora je analizirana relevantnom metodologijom i modelom lineranog

programiranja DEA (Data Envelopment Analysis). Analizirani su izvori neefikasnosti i

komparirana efikasnost javnog sektora sa zemljama u regionu, novim članicama Evropske unije

i zemljama Evropske unije. Na kraju poglavlja su date mere za povećanje efikasnosti javnog

sektora Republike Srbije.

Zaključna razmatranja sa predlozima koji proizilaze iz rezultata istraživanja, izložena su u

poslednjem poglavlju ovog rada.

13

Cilj istraživanja

Republika Srbija, kao tranziciona zemlja je nekonkurenta i sa niskom efikasnošću javnog

sektora. U skladu sa takvim privrednim ambijentom i strateškim opredeljenjem Republike

Srbije za priključenje Evropskoj uniji, određeni su ciljevi istraživanja ove disertacije.

Cilj istraživanja je da se komparativnom analizom i primenom statističkih metoda,

kvantitativno ispitaju međuzavisnosti ekonomskih fenomena, poput privrednog rasta,

efikasnosti i društvenog blagostanja i veličine javnog sektora. U ovom istraživanju su traženi

odgovori na pitanje da li veličina javnog sektora utiče na njegovu efikasnost. Takođe,

istraživanje se bavi analizom efikasnosti tranzicionih zemalja i razvijenih tržišnih ekonomija,

pre svega zemalja Evropske unije kao i njihovom komparativnom analizom.

Primenom relevantnih kvantitativnih metoda komparirana je efikasnost i veličina javnog

sektora Republike Srbije sa zemljama u regionu, tranzicionim i posttranzicionim zemljama i

zemljama Evropske unije. Istraživanje u ovoj disertaciji će analizirati segmente funkcionisanja

javnog sektora, njihovu efikasnost i problem neefikasnosti javnog sektora Republike Srbije u

komparaciji sa zemljama Evropske unije. Na osnovu rezultata istraživanja u poslednja dva

poglavlja date su preporuke za reformu javnog sektora radi povećanja njegove efikasnosti, ali i

održivosti programa fiskalne konsolidacije u uslovima ekonomske krize i krize prezaduženosti

u kojoj se pored Srbije, nalaze mnoge razvijene zemlje.

U istraživanju se pošlo do sledećih hipoteza:

1. Efikasan javni sektor je značajna determinantna ekonomskog rasta,

2. Javni sektor tranzicionih zemalјa je nedovolјno efikasan u komparaciji sa razvijenim

tržišnim zemlјama, i

3. Neophodna je transformacija javnog sektora Republike Srbije, kako bi se dostigla

efikasnost javnog sektora zemalјa Evropske unije.

Metode istraživanja

Definisani predmet i cilj istraživanja, karakter rada, oblast i karakter istraživanja u osnovi su

opredelili i metode istraživanja. U prvom poglavlju ove disertacije korišćeni su metodi analize

i sinteze, metod deskripcije i istorijiski metod kako bi se analizirala geneza javnog sektora,

zakonitosti kretanja javnih rashoda i teorije i modeli javnog sektora razvijenih zemalja.

14

U drugoj glavi je objašnjena metodologija merenja i problemi obuhvata i komparacije javnog

sektora. Kvantitativnim metodima su analizirane efikasnosti javnih sektora razvijenih zemalja,

kako bi se potvrdile teorijske hipoteze i međuzavisnosti ekonomskih fenomena i veličine javnog

sektora.

U trećoj glavi su uz pomoć istorijskog i metoda analize i sinteze analizirani javni sektori

tranzicionih zemalja. Istorijskom i metodom deskripcije analizirana je transformacija javnog

sektora u tranziconim zemljama, restrukturiranje javnih preduzeća i efekti tranzicionih procesa.

Kvantitativnim metodima je analizirana efikasnost javnog sektora tranzicionih zemalja, a

komparativnom metodom efikasnost u tranzicionim i razvijenim zemljama.

U četvrtom delu je analiziran javni sektor Republike Srbije, istorijskom i metodom deskripcije.

Efikasnost javnog sektora Republike Srbije je analizirana kvantitativnim metodama i metodom

lineranog programiranja. Komparativni metod je primenjen u analizi efikasnosti javnog sektora

Republike Srbije sa tranzicionim zemljama i razvijenim zemljama Evropske unije.

Istraživanje je vremenski locirano u desetogodišnjem periodu 2003-2013. godine, s tim što u

određenim periodu zalazi u dalju prošlost, gde je to priroda problema zahtevala i

dokumentaciona građa omogućavala. U nekim delovima istraživanja je korišćena statistička

građa iz predkriznog perioda, kako bi se apstrahovali efekti ekonomske krize iz 2007. godine.

Kvantitativno-dokumentacionu osnovu istraživanja čine, pretežno, podaci zvaničnih

međunarodnih i domaćih institucija. Izvori osnovnih podataka su navedeni u tekstu rada.

PRVI DEO

JAVNI SEKTOR U SAVREMENIM

TRŽIŠNIM PRIVREDAMA

16

1. JAVNI SEKTOR U SAVREMENIM TRŽIŠNIM PRIVREDAMA

1.1. Ekonomske funkcije države

Savremene tržišne privrede su mešovitog karaktera i u njima javni sektor predstavlja ključni

segment privrednog rasta i ostvarivanja ekonomskih funkcija države. Ekonomske funkcije

savremene države je moguće razvrstati u šest grupa (Adžić, 2006:91.):

1. Obezbeđenje i funkcionisanje pravnog sistema, kojim se reguliše privredni sistem i

njegove institucije,

2. Alokativna funkcija se ogleda u stimulaciji i destimulaciji određenih aktivnosti, poput:

stimulisanje zapošljavanja pomoću umanjenja poreza za iznos zarada novozaposlenih,

zaštita životne sredine – visoko oporezivanje korisnika prljavih tehnologija,

stimulisanje izvoza oslobađanjem od oporezivanja, proizvođačke i potrošačke

subvencije, kupovina dobara i ostale mere koje bi dovele do efikasnije upotrebe resursa

i uspešnijeg privrednog razvoja,

3. Regulaciona funkcija u oblastima privrede gde tržišni mehanizam ne funkcioniše ili u

sektorima u kojima država ima strateški interes,

4. Stabilizaciona funkcija, kojom se utiče na makroekonomske kategorije i privredni rast,

i koriguju se odstupanja i fluktuacije privredne aktivnosti na tržištu, oscilacije, rast i

stabilnost cena,

5. Redistributivna i socijalna funkcija, kojima se obavlja preraspodela nacionalnog

dohotka, pre svega raspodela dohotka i imovine i obezbeđenja jednakog pristupa i

korisnosti javnih dobara za sve građane, i orijentacija na zaštitu minimalnog životnog

standarda, i

6. Razvojna funkcija, kojom se obezbeđuje privredni razvoj u skladu sa osnovnim

društvenim ekonomskim i socijalnim ciljevima.

Da bi država obezebedila uspešno realizovanje ekonomskih funkcija neophodno je da obavlja

korekcije tržišnog mehanizma, koji nije u stanju da zadovolji javne potrebe na optimalan način.

Postoji nekoliko tržišnih nesavršenosti (Stiglic, 2005:85):

1. Nesavršena konkurencija – u savremenim tržišnim ekonomijama ne postoji tržište

savršene konkurencije, nego su to tržišta oligopolskog ili monopolskog karaktera,

prirodni monopoli,

17

2. Javna dobra – privatni sektor ne zadovoljava sve javne potrebe na efikasan način i u

potrebnim količinama,

3. Eksterni efekti – na tržištima postoje eksternalije čiji se efekti regulišu državnom

interevencijom,

4. Nepotpuna tržišta – situacije u kojima tržišta ne mogu da zaodovolje ukupnu tražnju u

potpunosti,

5. Nesavršene informacije – na tržištima ne postoji savršena informisanost, kupci su

najčešće asimetrično informisani u odnosu na prodavce, neophodna je državna

intervencija (proizvodnja ili regulacija). Državna potrošnja raste zbog nedovoljne

obaveštenosti glasača, birokrate zlupotrebljavaju svoju moć i povećavaju poreze,

6. Pravednost – tržišni mehanizam ne dovodi do pravedne alokacije resursa, što iziskuje

državnu intrevenciju, i

7. Nezaposlenost i drugi makroekonomski poremećaji.

Tabela 1.1. Tržišne nesavršenosti i ekonomska uloga države

Tržišne nesavršenosti Intervencija države Državne aktivnosti

Neefikasnost

Monopol Intervencije na tržištu Antimonopolsko

zakonodavstvo

Eksternalije Intervencije na tržištu Ekološko zakonodavstvo

Javna dobra Subvencionisanje aktivnosti Nacionalna odbrana

Asimetrične informisanosti Intervencije na tržištu Regulacione aktivnosti

Nejednakost

Neprihvatljive nejednakosti

dohotka i bogatstva Preraspodela dohotka

Progresivno oporezivanje

dohotka, ekonomski transferi

Makroekonomski

problemi

Konjukturni ciklusi Stabilizacija pomoću

makroekonomskih politika Monetarna i fiskalna politika

Spor ekonomski rast Stimulacija rasta

Investiranje u obrazovanje,

povećanje produktivnosti,

politika štednje Izvor: Autor prema Adžić, S. (2000) Državna intervencija, privredni sistem i ekonomska politika,

Ekonomski horizonti, br. 1-2/2000, str. 3.

Tržišne nesavršenosti su opravdanje za intervenisanje u privredi. Državna intervencija se

ostvaruje putem javnog sektora. Javni sektor predstavlja oblik organizacije privrednih subjekata

i organa javne uprave, preko kojih se organizuje proizvodnja, distrubucija i raspodela javnih

dobara za zadovoljenje javnih potreba. Javni sektor obuhvata sve institucije koja država

poseduje i/ili kontroliše.

18

1.2. Struktura i funkcije javnog sektora i javnih potreba

Javni sektor je struktuiran u okviru nekoliko podsistema :

1. Javna uprava sa podsektorima (ministarstva, agencije, regionalni i lokalni organi

uprave),

2. Javne ustanove (kultura, obrazovanje, zdravstvo i sl.),

3. Nefinansijska javna društva (javna preduzeća i komunalna javna preduzeća), i

4. Finansijska javna društva (centralna banka, monetarne i nemonetarne finansijske

institucije).1

Funkcija javnog sektora je zadovoljenje javnih potreba i šireg društvenog interesa. Osnovne

karakteristike javnih potreba sastoje se u sledećem (Milivojević, Trklja, 2000:45-46):

1. To su potrebe svih subjekata društvenog života,

2. Javne potrebe predstavljaju sintezu svih pojedinačnih potreba u obliku društvene svesti

o postojanju i značaju zadovoljavanja tih potreba za ostvarivanje opštih i kolektivnih

uslova za materijalni, društveni, politički, kulturni život i progres,

3. Javne potrebe se konstituišu na nivoima društvenih zajednica, koje egzistiraju u

okvirima političko-teritorijalnih jedinica i organizuje se njihovo zadovoljavanje preko

javno-pravnih kolektiviteta, odnosno ustavom i zakonom ovlašćenih organizacija, i

4. Jedna od suštinskih karakteristika javnih potreba ogleda se u tome što se njihovim

zadovoljavanjem ostvaruju opšti uslovi obavljanja rada i opšti uslovi društvenog

progresa u svim njihovim manifestacijama. Koristi od zadovoljavanja ovih potreba nisu

uvek direktne, sasvim vidljive i merljive.

Za zadovoljenje javnih potreba služe javna dobra i usluge. Pod javnim uslugama obično se

podrazumevaju one koje se smatraju toliko neophodnim da zahtevaju javno regulisanje, te javno

vlasništvo ili funkcionisanje pod kontrolom javne vlasti, odnosno na principu monopola.

Državna intervencija u privredi je neophodna pošto nije moguće obezbediti javna dobra i

zadovoljiti javne potrebe na kvalitetan način tržišnim mehanizmom. Država može da obezbedi

sledeće vrste javnih dobara (Radičić, Raičević, 2008:25-27):

1. Čista javna dobra,

2. Nečista javna dobra,

1 Prema savremenim shvatanjima u javni sektor se ubrajaju i nevladine organizacije.

19

3. Mešovita javna dobra, i

4. Meritorna (zaslužna) javna dobra.

Tabela 1.2. Karakteristike javnih dobara

Karakteristike javnih dobara i

usluga

Isključiva dobra i usluge Neisključiva ili teško isključiva

dobra i usluge

Konkurentska potrošnja Čista privatna dobra i usluge:

Niski troškovi

isključenja

Proizvode ih preduzeća

u privatnom vlasništvu

Raspodela putem tržišta

Finansiranje iz prihoda

od prodaje

Primeri:

Hrana

Odeća

Obuća

Mešovita javna dobra i usluge:

Kolektivna dobra i

usluge

Proizvode ih preduzeća u

privatnom ili državnom

vlasništvu

Raspodela putem tržišta

ili budžeta

Finansiranje iz budžeta i

prodaje usluge

Primeri:

Riblji fond

Javni parking

Pašnjaci

Nekonkurentska potrošnja Mešovita javna dobra i usluge:

Dobra i usluge sa

visokim eksternim

efektima

Proizvode ih preduzeća

u privatnom ili

državnom vlasništvu

Raspodela putem tržišta

uz subvecionisanje iz

budžeta

Finansiranje iz prihoda

od prodaje ili

subvencijama iz

budžera

Primeri:

Obrazovanje

Zdravstvo

Saobraćaj

Čista javna dobra i usluge:

Visoki troškovi

isključenja

Proizvodi ih država ili

privatna preduzeća sa

državnim ugovorom

Raspodela putem budžeta

Finansiranje putem

obaveznog oporezivanja

Primeri:

Nacionalna odbrana

Javna rasveta

Zaštita od poplava

Izvor: Autor prema Adžić, S. (2006) Ekonomski sistem i privredna politika , Subotica: Ekonomski

fakultet Subotica.

Čista javna dobra su dobra za koje su granični troškovi za dodatnog korisnika jednaki 0 i koje

karakteriše nemogućnost isključenja iz potrošnje bilo koga (nacionalna odbrana, javna rasveta).

Nečista javna dobra (obrazovanje, zdravstvo) su dobra kod kojih je moguće je isključiti pojedine

potrošače uz jako visoke troškove. Proizvodnju ovih dobara moguće je organizovati i u

privatnom i javnom sektoru.

20

Mešovita javna dobra su najčešće lokalnog karaktera, obezbeđuje ih i privatni i javni sektor i u

izvesnoj meri poseduju jednu od dva svojstva čistih javnih dobara: ili isključivost ili rivalitet u

potrošnji.

Pojam meritornih dobara u ekonomsku teoriju uveo je R. Mazgrejv, koji smatra da bi

“odgovorna država morala da utiče na izbor građana i da obezbedi čak i izvesna javna dobra i

usluge za koje se građani nisu ili su se u nedovoljnoj meri opredelili. Prevashodno iz razloga,

što ponekad postoji pogrešan izbor ili iracionalna odluka građana usled nepotpunih ili pogrešnih

informacija, a ponekad i potpuno informisani pojedinci donose neracionalne odluke”

(Musgrave, Musgrave 1993:57-58).

Druga, ne manje značajna klasifikacija javnih dobara je prema alokativnom kriterijumu, prema

kojem se javna dobra dele na:

Globalna javna dobra (državne granice jedne zemlje nisu prepreka da stanovnici druge

zemlje, ili više njih, budu korisnici tog dobra – atmosfera, biodiverzitet, tropske šume),

Nacionalna javna dobra (nacionalna odbrana, nacionalni parkovi), i

Lokalna javna dobra (javna rasveta, trgovi).

Prilikom proizvodnje javnih dobara i usluga javljaju se sledeći problemi:

1. Problem besplatnog korisnika (eng. free rider), koji nastaje pošto pojedinci, usled

neisključivosti u potrošnji, izbegavaju da snose troškove potrošnje javnog dobra,

2. Eksterni efekti (eksternalije) nastaju kada se, kao posledica proizvodnje ili obezebeđenja

javnog dobra i usluge, pojavljuju efekti koji pogađaju lica koja ne plaćaju korist ili štetu

nastalu obezbeđivanjem javnog dobra ili usluge. Eksterni efekti mogu biti pozitivni

(povećanje koristi za treća lica prilikom proizvodnje i obezbeđivanja javnog dobra ili

usluge) i negativni eksterni efekti (smanjenje koristi koje treće lice ima prilikom

proivodnje, obezbeđivanja i potrošnje javnog dobra ili usluge). Uključivanje eksternih

efekata u cenu javnog dobra ili usluge je moguće putem subvencionisanja i

oporezivanja, u zavisnosti od efekata koji se javljaju prilikom proizvodnje i korišćenja

javnog dobra,

21

Grafikon 1.1. Gubitak društvene koristi usled pojave negativnih eksternih efekata

Pp

Pd

MDT

MPT

Qd 0

D=MDK

Gubitak društvene koristi

Izvor: Autor

Ekonomsku analizu je više zainteresovala pojava negativnih eksternih efekata, pošto

pojava ovakvih efekata umanjuje korist i dovodi do rasta marginalnih društvenih

troškova i posledično smanjenja društvene korisnosti (Graf.1.1.). Na Grafikonu 1.1.,

zeleni trougao predstavlja gubitak društvene koristi u uslovima postojanja negativnih

eksternih efekata, kao razlika između punih marginalnih društvenih troškova (MDT) i

privatnih marginalnih troškova (MPT), uz višu cenu (Pd>Pp) i manju količinu

proizvedenog dobra (Qp<Qd),

3. Informacije su, kao i resursi, neravnomerno raspoređene u ekonomskom sistemu zemlje.

Prilikom ponude i tražnje za javnim dobrima i uslugama dolazi do pojave asimetrične

informisanosti i agent-principal problema2,

4. U obezbeđivanju javnih dobara dolazi do pojave nesavšenosti tržišta. Dve osnovne

nesavršenosti tržišta su: nedovoljna potrošnja (u uslovima nekonkuretnosti potrošnje

javnog dobra, granični troškovi isključenja su jednaki 0, a naplaćivanje bi dovelo do

2 Asimetrične informacije se javljaju kod regulacije prirodnih monopola, između biroa u javnoj administraciji i

prilikom zaštite životne sredine. Agent-principal problem je obrađen u poglavlju 2.1. Izvori neefikasnosti u javnom

sektoru. Ovaj problem u javnom sektoru se pojavljuje pošto državni činovnici deluju u spostvenom interesu, a ne

u interesu principala – građana.

22

nedovoljne potrošnje (televizijski program, zaštita od poplava) i nedovoljne ponude (u

uslovima nekonkurentne potrošnje, ukoliko se potrošnja javnog dobra ne naplaćuje

dolazi do nedovoljne ponude-putarina, takse na aerodromima).

1.3. Nastanak, razvoj i značaj javnog sektora u razvijenim tržišnim privredama

Pojam javne službe je nastao krajem XIX veka u Francuskoj, gde je javna služba smatrana za

deo administracije, koji je pod vladavinom javnog prava, kojom se zadovoljavaju potrebe od

opšteg interesa. Analiza pojma javne službe moguća je sa dva aspekta:

1. Formalnog, koji polazi sa aspekta nosioca službe kao javno-pravnog subjekta, i

2. Materijalnog, koji polazi od aspekta važnosti za zajednicu.

Prve škole javne uprave se javljaju upravo u Francuskoj, nakon buržoaske revolucije 1789.

godine. Poznati teoretičari Leon Digi i Moris Oriju su klasični predstavnici francuske buržoaske

škole javne uprave, koji su analizirali javni sektor sa stanovišta države i zadovoljenja

kolektivnih interesa kao funkcije države. U francuskom buržoaskom pravu prvi put se obavlja

podela javnih službi na više vrsta, i postavlja jasna razlika između javne uprave i javnog sektora.

Naime, javnom službom se smatra intervencija države u upravnoj delatnosti, a državna

intervencija u industrijskim i komercijalnim delatnostima javnim sektorom.

Javni sektor u razvijenim tržišnim ekonomijama je formiran na sledeće načine (Adžić,

2006:95):

1. Nasleđem – većina savremenih država je nasledila imovinu i tradicionalna javna

preduzeća u različitim delatnostima (vojno – industrijski kompleks, pošte,

telekomunikacije, železnica i vodoprivreda),

2. Nacionalizacijom, i

3. Investicionom aktivnošću države i državnom regulacijom kojom se ukida tržišni

mehanizam, bez promene svojinskih prava.

Uzroci za jačanje javnog sektora u savremenim tržišnim ekonomijama su (Adžić, 2000:3):

1. Krizni periodi, recesije i prelazak na ratnu privredu – javni sektor i državni

intervencionizam su naglo ojačali za vreme Prvog i Drugog svetskog rata. Veliki javni

sektor je u zemljama Zapadne Evrope stvoren nacionalizacijom, konfiskacijom i

državnim investicijama,

23

2. Nivo ekonomsko-tehnološke razvijenosti i tehnološki progres – ulaganje u propulzivne

sekore privrede nosi sa sobom veliki rizik sa stanovišta profita, pa je javni sektor postao

glavni investitor u pojedinim oblastima: biotehnologija, fundamentalna istraživanja,

geološka istraživanja, informatika, kosmonautika, nuklearne tehnologije,

3. Koncept države blagostanja i umnožavanje socijalnih funkcija države kao i jačanje

države u sferi strukturnog prilagođavanja i regionalnog razvoja. Veličina javnog sektora

u savremenim tržišnim ekonomijama nam govori da njegove performanse imaju direktni

uticaj na performanse privrede u celini.

Veličina javnog sektora u savremenim industrijskim zemljama se meri kao odnos tekućih

(godišnjih) javnih rashoda i bruto domaćeg proizvoda:3

Grafikon 1.2. Udeo javnih rashoda u BDP-u

Izvor: Proračuni autora na osnovu 2014 Index of Economic Freedom, www.heritage.org

Sve savremene privrede su mešovitog karaktera, sa ogromnim resursima koji su na raspolaganju

javnom sektoru. Javni sektor u industrijalizovanim zemljama je koncentrisan u baznim

oblastima i segmentima privrede nerentabilnim za privatnu inicijativu. Između 30% i 55%

BDP-a industrijalizovanih zemalja se izdvaja za državne aktivnosti. Aktivnosti države u

tržišnim ekonomijama se mogu razvrstati na pet kategorija (Stiglic, 2005:26):

1. Uspostavljanje pravnog sistema,

2. Proizvodnja dobara i usluga,

3 Postoje i dodatni kriterijumi merenja veličine i kvaliteta javnog sektora poput: broja zaposlenih u javnom sektoru,

udeo javnih preduzeća u GDP, nivo zaštite prava radnika, broj radnika uključenih u kolektivno pregovaranje,

vidovi državne regulacije.

0

10

20

30

40

50

60

70

U %

BD

P-a

Zemlje

24

3. Regulisanje i subvencionisanje privatne proizvodnje,

4. Nabavka dobara i usluga, i

5. Preraspodela nacionalnog dohotka.

O ulozi javnog sektora u ekonomskom sistemu industrijalizovanih zemalja govore i podaci o

broju zaposlenih u javnom sektoru (Graf. 1.3.). U javnom sektoru razvijenih zemalja zaposleno

je do 30% ukupne radne snage (skandinavske zemlje), dok je u anglosaksonskim zemljama

zaposleno između 10-15% ukupne radne snage. U tranzicionim zemljama procenat radne snage

se kreće oko 10 -15% ukupne radne snage.

Grafikon 1.3. Broj zaposlenih u javnom sektoru kao procenat ukupne radne snage

Izvor: Proračuni autora na osnovu Goverment at Glance 2011, www.oecd.org

Ako posmatramo zaposlenost u javnom sektoru razvijenih zemalja možemo reći da bogatije

države mogu obezbediti viši nivo javnih usluga, ali zbog različitih potreba i opredeljenja glasača

i kreatora ekonomske politike, uloga države može varirati u obuhvatu i strukturi aktivnosti.

Posledice višeg nivoa javnih usluga i zapošljavanja u javnom sektoru mogu dovesti do efekta

istiskivanja radnih mesta u privatnom sektoru, ako se usluge koje pruža javni sektor u jednoj

zemlji mogu supstituisati uslugama koje pruža privatni sektor.

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

No

rveš

ka

Dan

ska

Šve

dsk

a

Fin

ska

Fran

cusk

a

Mađ

arsk

a

Esto

nija

Luks

em

bu

rg

Vel

ika

Bri

tan

ija

Bel

gija

Kan

ada

Grč

ka

Jap

an

Ne

mač

ka

Irsk

a

Slo

ven

ija

SAD

Ital

ija

Češ

ka

Špan

ija

Po

rtu

gal

Ho

lan

dija

Au

stri

ja

Turs

ka

Slo

vačk

a

Švaj

cars

ka

Po

ljska

Ne

mač

ka

OEC

D3

2

% r

adn

e sn

age

Države

2000 2008

25

1.4. Teorije javnog sektora

O optimalnoj veličini javnog sektora vode se burne političke i akademske rasprave. Do sada

nije utvrđena optimalna veličina javnog sektora za sve zemlјe, a razlike u veličini javnog sektora

su postojane. Zajednički imenitelj za javni sektor svih zemalja je konstanti rast u XX veku. Rast

javnog sektora i transformacija njegovog značaja na privredni rast i razvoj u XX veku, dovela

je do razvoja teorija javnog sektora i modela rasta javnog sektora.4

Pozitivnu korelaciju između privrednog rasta i rasta javnog sektora je prvi analizirao Adolf

Wagner, nemački ekonomista i političar, iz grupe katedarskih socijalista. Analizom javnih

rashoda evropskih zemalja, Japana i Velike Britanije, došao je do zaključka o rastu javnih

rashoda i pretpostavci o njihovom daljem rastu. Wagnerov zakon rasta javnih rashoda i javnog

sektora je predstavaljao koherentu teoriju, za razliku od razvojnih modela javnog sektora koji

su bili uglavnom deskriptivnog karaktera. Wagnerov zakon je formulisan sa tri osnovne

hipoteze (Hindriks, Myles, 2004:34):

1. Ekonomski rast je doveo do rasta kompleksnosti ekonomije. Kompleksnija struktura

privrede je dovela do novih oblika regulacije i zakonodavstva, a to su pretpostavke daljeg

rasta javnih rashoda,

2. Urbanizacija, kao posledica industrijalizacije, dovodi do rasta tražnje za javnim

uslugama, i

3. Tražnja za javnim dobrima je visoko dohodovno elastična. Ekonomski rast dovodi do

porasta dohotka, pa će se i tražnja za javnim dobrima povećati (pre svega, za

zdravstvenom zaštitom, rekreacijom i obrazovanjem).

Glavni nedostatak Wagnerovog analize je jednodimenzionalnost, analiza isključivo tražnje za

javnim dobrima, bez analiziranja ponude javnih dobara.

Ponuda javnog sektora je analizirana u Baumolovom zakonu. Osnovna hipoteza u Baumolovom

zakonu je da je javni sektor radno intezivan u poređenju sa privatnim sektorom koji je kapitalno

intezivan. Tehnologija proizvodnje u javnom sektoru ostavlja malo prostora za rast

produktivnosti i teško je supstituisati rad kapitalom. Privatni sektor karakteriše mogućnost rasta

produktivnosti koji je uslovljen primenom novih tehnologija, dok zarade u privatnom sektoru

rastu brže nego u javnom sektoru. Druga hipoteza je da su zarade u javnom sektoru povezane

4 U ovom radu neće biti obrađivane normativne teorije javnih rashoda, pošto je cilj rada analiza i modeliranje

javnog sektora.

26

sa rastom zarada u privatnom sektoru. Pošto nije moguće supstituisati rad kapitalom i povećati

produktivnost u javnom sektoru, cene usluga javnog sektora rastu. Nepromenjeni fizički obim

proizvodnju u javnom sektoru dovodi do rasta troškova javnog sektora. Ako ne dođe do

promene u proporciji fizičkog obima proizvodnje između javnog i privatnog sektora, troškovi

javnog sektora rastu kao procenat BDP-a. Takav efekat se naziva Baumolov zakon ili Baumolov

efekat. Slabosti ove teorije se ogledaju u jednostranosti analize, pošto je rast javnog sektora u

potpunosti objašnjen tehnologijom, zanemarujući faktore na strani tražnje i političke faktore.

Dokazano je da je u određenom stepenu moguća supstitucija rada kapitalom u javnom sektoru

i da zarade sporije rastu u javnom sektoru u odnosu na privatni.

1.4.1. Politički model javnog sektora

Politički model javnog sektora analizira rast troškova javnog sektora kao konflikt dve grupe

koje imaju različite preferencije: prva grupa koja preferira veće javne rashode (siromašni) i

druga grupa koja preferira niže poreze (bogati). U modelu stvarni nivo javnih rashoda odražava

preferencije koje se izražavaju kroz politički proces. Suština modela je da veličina javnog

sektora i javnih rashoda korelira sa distribucijom dohotoka u društvu, odnosno da sa većom

dohodovnom nejednakošću raste i javni sektor. Pretpostavke političkog modela javnog sektora

su da država finansira javna dobra proporcionalnim porezom na dohodak i da u ekonomiji

postoji H potrošača, čiji se dohodak nalazi u intervalu od 0 do maksimalnih ŷ. Dohodak građana

je opisan statističkom raspodelom sa sredinom 𝜇 i medijanom 𝑦𝑚, država obezbeđuje javna

dobra 𝐺 koja finansira proporcionalnim porezom na dohodak po stopi 𝑡. Korisnost potrošača

𝐼(𝑢𝑖) čiji je dohodak 𝑦𝑖 je opisan funkcijom (Hindriks, Myles, 2004):

𝑢𝑖(𝑡, 𝐺) = [1 − 𝑡]𝑦𝑖 + 𝑏(𝐺) (1.1. )

Pretpostavka je da funkcija 𝑏 (korisnost potrošnje javnog dobra 𝐺) je rastuća (marginalna

korisnost je pozitivna vrednost) i konkavna (marginalna korisnost opada) kako se 𝐺 povećava.

Budžetsko ograničenje za državu je definisano uslovom ako u ekonomiji postoji 𝐻 potrošača sa

srednjim dohotkom 𝜇 (Hindriks, Myles, 2004:36):

𝐺 = 𝑡𝐻𝜇 (1.2. )

Na osnovu budžetskog ograničenja dobija se funkcija korisnosti potrošača sa dohotkom 𝑦𝑖

prilikom potrošnje javnog dobra 𝐺 (Hindriks, Myles, 2004:34):

27

𝑢𝑖[𝐺] = [1 −𝐺

𝐻𝜇] 𝑦𝑖 + 𝑏(𝐺) (1.3. )

Optimalni nivo potrošnje dobra 𝐺 za korisnika se dobija kao prvi izvod funkcije (1.3.):

𝜕𝑢𝑖(𝐺)

∂G= −

𝑦𝑖

𝐻𝜇+ 𝑏′(𝐺) = 0 (1.4. )

Pošto je marginalna korist od uživanja dobra 𝐺 opadajućeg karaktera, pretpostavka je da i

tražnja korisnika opada zajedno sa rastom dohotka. Upravo zato, proporcionalni porez donosi

veći udeo u finansiranju javnog dobra bogatim građanima, nego siromašnim. Samim tim,

siromašni građani imaju veću korisnost od bogatih od koršićenja javnog dobra. Željeni nivo

ponude javnog dobra G se ostvaruje većinskim glasanjem. Optimalni nivo potrošnje javnog

dobra definisan je uslovom:

𝑏(𝐺∗) =1

𝐻∙

𝑌𝑚

μ (1.5. )

gde je 𝑌𝑚 dohodak medijalnog glasača. Po teoremi medijalnog glasača većinski sistem glasanja

dovodi do ishoda koji odgovara preferencijama medijalnog glasača. Ravnotežni nivo potrošnje

javnog dobra raste sa nejednakošću dohotka koji se meri kao količnik medijalnog i prosečnog

dohotka. U teoremi medijalnog glasača država se posmatra kao sredstvo za preraspodelu

dohotka i spovođenje socijalne politike. Po ovoj teoremi potreba za redistribucijom će se

povećati sa povećanjem dohodovne nejednakosti i primene proporcionalnog poreza u ovom

modelu.

1.4.2. Model zamajca

Efekat zamajca modelira javni sektor kao interakcije između različitih aktera sa različitim

ciljevima. Pretpostavke na kojima se bazira efekat zamajca su:

1. Država želi da poveća potrošnju, tj. da poveća ponudu javnih dobara, pošto birokrate

žele da maksimiziraju sopstvenu korisnost, pa nastoje da maksimiraju resurse kojima

upravaljaju, što dovodi do hipertrofije javnog sektora,

2. Akteri van državnog sektora žele da plate što manje za korišćenje javnih dobara, tj. žele

da plate što manji porez, i

3. Kompromis između konfliktnih ciljeva dve grupe aktera se nalazi kroz izborni proces i

političari moraju da uvažavaju preferencije birača kako bi bili reizabrani.

28

Na osnovu ovog modela javnost ima koristi od povećanja javnih rashoda, pošto se delimično

opire povećanju poreza. U slučaju da ne dođe do egzogenih promena ili promena u

preferencijama, veličina jvnih rashoda i javnog sektora ostaje konstantna. U uslovima

egozegenih promena (prirodne katastrofe, ratovi), javnost (akteri van države) razumeju potrebu

za većim javnim rashodima. U takvim uslovima se ostvaruje nova ravnoteža u korist države.

Posle podizanja nivoa javnih rashoda, oni se ne vraćaju na nivo koji je prethodio povećanju.

Takođe, može doći do pojave javnog duga koji dovodi do porasta javnih rashoda u nekom

budućem period. Do smanjenja poreza ne dolazi zbog privikavanja javnosti na više poreze.

Ovakav porast javnih rashoda se naziva efekat zamajca. Efekat zamajca nije doživeo empirijsku

potvrdu i dovodi se u pitanje njegova univerzalnost, pošto je konstruisan da bi opisao konkretne

istorijske događaje.

1.4.3. Postulat racionalnosti

Savremene teorije o javnom sektoru se zasnivaju na pretpostavci o racionalnosti5 aktera i

racionalno donetih odluka. Ekonomisti tumače racionalnost kao maksimizirajuće ponašanje, sa

egoističnim interesom kao osnovom maksimizirajućeg ponašanja. Racionalnost se zasniva na

konceptu instrumentalne racionalnosti i metodološkom individualizmu, što podrazumeva

racionalno ponašanje pojedinaca pri donošenju odluka uz stabilan skup preferencija.

“Racionalno došenje odluka pretpostavlja donošenje odluka između najmanje dve opcije, i u

filozofskom smislu predstavlja “cilj-sredstvo” racionalnost. Naime, ne ulazi se u analizu objekta

koji se bira, već samo šta subjekt sme da učini da bi ostvario racionalan cilj. Da bi pojedinac u

ovakvim uslovima doneo racionalnu odluku neophodno je definisati aksiome preferencija.

Pretpostavimo da pojedinac ima više opcija (korpe javnih dobara, politički lideri, javni

programi.) koje su predmet izbora. Označimo te opcije sa A, B, C,… i pretpostavimo da

donosilac odluka bira onu koju najviše preferira.

Da bi preferencije nazvali racionalnim u smislu “cilj-sredstvo” racionalnosti, ove preferencije

moraju da zadovolje sledeća dva uslova: aksiom potpunosti i aksiom tranzitivnosti preferencija”

(Stupar, 2008:12).

5 Postulat racionalnosti u društvenim istraživanjima je u osnovi metodološkog individualizma koji objašnjava

društvene pojave i procese izvođenjem iz individualnog ponašanja pojedinaca i njihove motivacije.

29

Uslov potpunosti podrazumeva da za bilo koje dve opcije A i B, donosilac odluke može da

uspostavi sledeći odnos (Stupar, 2008:12):

1. A se preferira više od B

2. B se preferira više od A

3. A se preferira koliko i B.

Ako sa P označimo preferirano, a sa I indiferentno, uslov potpunosti se može definisati

formalno:

𝑧𝑎 𝐴, 𝐵 𝑣𝑎ž𝑖 [(𝐴𝑃𝐵) ∨ (𝐵𝑃𝐴) ∨ (𝐴𝐼𝐵)] (1.6. )

Uslov tranzitivnosti podrazumeva da ako je A preferirano više nego B, a B prefrirano više nego

C, onda sledi da je A preferirano više nego C (izbor je koherentan):

𝑧𝑎 𝐴, 𝐵, 𝐶 𝑣𝑎ž𝑖 [(𝐴𝑃𝐵) ∧ (𝐵𝑃𝐶) → (𝐴𝑃𝐵)] (1.7. )

iz čega sledi:

𝑧𝑎 𝐴, 𝐵, 𝐶 𝑣𝑎ž𝑖 [(𝐴𝑃𝐵) ∧ (𝐵𝐼𝐶) → (𝐴𝑃𝐶)] (1.8. )

U ekonomskim modelima donošenje racionalnih odluka podrazumeva da donosilac odluke:

1. Raspolaže svim potpunim informacijama koje su neophodne da bi se donela racionalna

odluka, i

2. Poseduje sposobnost da identifikuje sve alternative i izračuna sve troškove i koristi

donošenja alternativne odluke (Lovre, Jotić, 2013:96).

U kompleksnom savremenom svetu prikupljanje svih relevatnih i potpunih informacija

neophodnih za donošenje racionalnih odluka iziskivalo bi previše vremena. Takođe, na

pojedinim tržištima donošenje racionalnih odluka podrazumeva visok stepen obrazovanja, te se

pojavljuje asimetrična informisanost donosilaca odluka. Po neoklasičnoj teoriji racionalni akteri

koji slede svoje vlastite interese maksimiziraće svoje interese u ravnotežnoj situaciji na tržištu.

Odnosno, po neoklasičnom modelu pojedinci poseduju sve informacije, sposobnost da

indentifikuju sve alternativne odluke, i da mogu izračunati sve troškove i koristi donetih odluka,

i eventualno ih revidirati na optimalan način u uslovima kompleksne neizvesnosti (Lovre, Jotić,

2013:96).

30

“Neoklasično tumačenje racionalnog pojedinca posmatra kao apstraktnu sliku koja ne uzima u

obzir vreme, prostor, i društvo u kome se donose odluke i odvijaju ekonomski procesi. Upravo

iz tih razloga, neophodno je idealiziranu sliku o racionalnom čoveku neoklasike zameniti

realnijim konceptima racionalnosti” (Lovre, Jotić, 2013:96).

Nasuprot racionalnom ekonomskom čoveku neoklasične teorije, stvarni ekonomski akteri su

ograničenih sposobnosti prikupljanja i procesuiranja informacija, bez besplatnih potpunih

informacija. Prihvativši stav o ograničenoj sposobnosti aktera prilikom indetifikacija i

prikupljanja informacija, s jedne strane, i kompleksnosti okruženja, sa druge strane,

svakodnevno ponašanje aktera primerenije je opisati kao adaptiranje situaciji (kakvu je akteri

razumeju), odnosno kao svojevrsnu situacionu racionalnost6. U uslovima strukturne

neizvesnosti kriterijum racionalnosti nam nameće potrebu da se razumno deluje – da se deluje

u skladu sa okolnostima u kojima se akter nalazi i da se adaptira novonastaloj situaciji. Ako

racionalnost odredimo kao sposobnost da se adaptivno ponaša, a ne logički konzistentno kao u

neoklasičnim modelima, onda se sam akter, kao i njegova racionalnost ne mogu promišljati van

konteksta u kom participira. Ako se kontekst uzme u obzir prilikom određenja racionalnosti,

neoklasični model o racionalnom čoveku postaje logički nekonzistentan, jer je u njemu akter

određen izvan konteksta. Teza o ograničenoj racionalnosti čoveka se koristi i u organizacionoj

analizi javnog sektora. Ograničena racionalnost pojedinca, koji nije u stanju da prikupi sve

informacije, procesuira ih i donose racionalnu odluku o različitim opcijama i konsekvencama

donetih odluka, nužno ga uslovljava delovanjem unutar organizacija u kojima se sposobnost

racionalnog proračuna uvećava (Lovre, Jotić, 2013).

1.4.4. Teorija javnog izbora

Značaj teorije društvenog (javnog) izbora nije bio primećen više od dva veka. Prve sumnje u

postojanje ravnoteže u većinskom sistemu glasanja, izneo je francuski filozof i matematičar

Kondorse. Paradoks glasača nije privukao veću pažnju istraživača sve do 40-tih i 50-tih godina

XX veka kada je Kenet Erou definisao teoremu nemogućnosti društvenog izbora. Erou tvrdi da

Pareto optimalni društveni izbor (javno glasanje) nije moguće napraviti, a da se ne naruši jedna

od četiri karakteristike (tranzitivnost, nediktatorski izbor, nezavisnost od irelevantnih opcija i

neograničeno polje delovanja). Erouova teorema nemogućnosti donošenja demokratskog izbora

i agregiranja individualnih preferencija u jedan skup društvenih preferencija, donela je veliki

6 Strukturnu neizvesnost karakteriše neizvesnost donošenja odluka čije ishode nije moguće predvideti računom

verovatnoće.

31

broj akademskih i političkih debata i doprinela konstituisanju teorije društvenog izbora. Teorija

društvenog izbora je prva napravila analogije između ponašanja na tržištu sa ponašanjem

prilikom donošenja odluka u političkom procesu. Svi teoretičari i istraživači teorije društvenog

izbora uvažavaju dve pretpostavke: metodološki individualizam i racionalnost (teorija

racionalnog izbora).

Teorija društvenog izbora je pokušaj tumačenja političkog procesa ekonomskom

metodologijom i primenom ekonomskih modela. Teoretičari (poput Tuloka, Bukenena i dr.)

posmatraju politički proces kao na odnos birača koji razmišljaju poput kupaca (potrošači) i

političara koji razmišljaju poput preduzetnika (proizvođači). Obe grupe nastoje maksimirati

svoje interese i unaprediti vlastito blagostanje. Svi teoretičari teorije javnog izbora posmatraju

kritički birokratiju kao monopolističkog dobavljača usluga koji žele maksimizirati svoj lični

interes. Sve tri grupe u modelima se ponašaju utilitaristički, sa maksimizirajućim ciljem

(političari – ponovni izbor, birokratija – što veći efekti uz što manji trud, glasači – što više

individualne koristi od ponude javnih dobara (progama), uz što manju cenu (porezi)).

Svi teoretičari teorije javnog izbora naglašavaju asimetričnu informisanost prilikom javnog

izbora. Problem asimetrične informisanosti je najzastupljeniji kod glasača, posmatranih kao

racionalne neznalice, koje pokušavaju da donesu racionalni izbor uz premalo znanja o

političkom procesu i infomisanosti o interesima i ciljevima druge dve grupe. Teorija javnog

izbora je deo konstitucionalne političke ekonomije koja se bavi problemima ustavne ekonomije

u okvirima pravnih i političkih institucija savremenih demokratija. Osnovna ideja koju sledi

konstitucionalna ekonomija je izražavanje političkog kriticizmau skladu sa uverenjem da tržišta

efikasnije ispunjavaju ciljeve i efikasnije alociraju resurse od države koja predstavlja skup

egoističnih interesa birokratije i političara. Uverenje u efikasnost tržišta i tržišnih zakonitosti,

metodološki individualizam i racionalni izbor, predstavljaju osnovne ideje konstitucionalne

ekonomije i predstavljaju svojevrsnu reakciju na ideje kejnzijanskih ekonomista i verovanja u

efikasnost državnog intervencionizma.

U okviru savremene konstitucionalne ekonomije pojavila se divergentna teorija racionalnog

institucionalog izbora. Iako se nalazi u okvirima fundamentalnih prepostavki teorije javnog

izbora o neefikasnosti države i racionalnog izbora, Elinor Ostrom, proširuje analizu

eksploatacije i svojine kolektivnih dobara institucionalnom analizom, stvarajući originalni

metodološki pristup koji se bavi analizom javnih politika. Naime, Elinor Ostrom smatra da je

svojstvena neefikasnost kod eksploatacije kolektivnih dobara, kako od strane države, tako i

32

prepuštanjem kolektivnih dobara delovanju tržišnih zakonitosti. Smatra se da konvencionalni

odgovori o centralizaciji, ili privatizaciji zajedničkih dobara, ne dovode do optimalnog

iskoršćenja kolektivnog dobra ili dovode do njegovog prekomernog eksploatisanja. Ova dva

pristupa ne mogu da reše probleme eksploatacije kolektivnih dobara, ni na makro nivou – gde

se javlja prekomerna eksploatacija, ni na mikro nivou – gde dolazi do problema nedovoljne

iskorišćenosti kolektivnog dobra na bazi individualnih interesa (Ostrom, 2006:15). Rešenje ova

dva problema zajedničkih dobara teorija racionalnog institucionalnog izbora nalazi u stvaranju

kooperativnih institucija, primenom teorije igara. Svi dominantni politikološki pristupi

(tragedija zajedničkog dobra, zatvorenikova dilema i logika kolektivne akcije)7 se baziraju na

egoističnom pojednicu koji želi maksimizirati korisnost ne vodeći računa o ostalim korisnicima

kolektivnog dobra (ekploatacija šuma, pašnjaka ili ribljeg fonda) (Ostrom, 2006:15).

Postulat teorije javnog izbora je da kod zajedničkog dobra nije moguće isključiti korisnika koji

ne plaća, pa je problem besplatnog korisnika svojstven zajedničkim dobrima. Problem

besplatnog korisnika, koji ograničava korišćenje zajedničkih dobara je moguće rešiti samo

intervencijom države u obliku propisivanja pravila igre. Nasuprot tome, teoretičari racionalnog

izbora smatraju da se problemi u vezi proizvodnje i eksploatacije zajedničkih dobara mogu rešiti

primenom kolektivne akcije samih korisnika, bez uplitanja države. Po mišljenju ovih teoretičara

kapacitet korisnika zajedničkih dobara da osmisle svoja pravila i da restrukturiraju međusobne

odnose u kooperatvnom delovanje je mnogo veći od pretpostavki teorije društvenog izbora. Još

jedna kritika teorije društvenog izbora ide u pravcu analitičkog redukcionizma primenom teorije

igara, koja ne uzima u obzir institutucionalne specifičnosti situacija u kojima se donose

kolektivne odluke. Napuštanjem analitičkog redukcionizma8, teoretičari institucionalnog

racionalnog izbora smatraju da traganje za jednim opštim modelom kolektivnog delovanja treba

napustiti, a rešenja problema koji nastaju prilikom proizvodnje i eksploatacije kolektivnih

dobara, treba tražiti u pravcu lokalnih običaja i znanja aktera u kolektivnom odlučivanju.

7 Tragedija zajedničkog dobra simbolizira degradaciju okoline i kolektivnih dobara u uslovima slobodnog

korišćenja većeg broja individualnih korisnika, tj. to je problem prekomerne potrošnje kolektivnog dobra.

Zatvorenikova dilema je model koji se primenjuje u uslovima korišćenja većeg broja individualnih korisnika, koji

nemaju sve informacije i teže da ostvare svoj individualni interes. Logika kolektivne akcije je koncept koji se

pojavljuje prilikom korišćenja kolektivnih dobara i zajedničkih interesa. Po ovom konceptu pojedinac koga je

nemoguće isključiti ima sklonost ka švercovanje (eng. free rider) i ne dovodi optimalnom iskorišćenju i

obnavljanju kolektivnog dobra. Ova tri koncepta se nalaze u srži mnogih politkoloških modela za oblikovanje

javnih politika prilikom korišćenja kolektivnih dobara. 8 Politikološki pristup se zasnivao na primeni jednog modela (zatvornikove dileme) u svim situacijama, bez obzira

na okruženje i institucije, što je dovelo do predlaganja istih javnih politika u svim situacija, sa suboptimalnim

efektima.

33

1.4.5. BARS model

Model optimalne veličine javnih rashoda i javnog sektora popularizovao je Ričard Armi,

konstruišući Armijevu krivu (poznatu i kao BARS model). Ova teorija zastupa tezu da

nepostojanje državne adminstracije dovodi do anarhije i niskog nivoa proizvodnje per capita,

pošto ne postoji vladavina prava i zaštita prava vlasništva.

Grafikon.1.4. BARS kriva

Izvor: Chobanov, D., Mladenova, A. (2009) What Is the Optimum Size Government, Institute for market

economics, Sofia.

Bars kriva pokazuje odnos učešća javnog sektora (merenog kao učešće javnih rashoda u %

BDP-a) i stope ekonomskog rasta. Nizak nivo državne potrošnje dovodi do niskog ekonomskog

rasta, dok sa porastom državne potrošnje dolazi i do većih stopa ekonomskog rasta koji polako

usporava do jedne tačke (Tačka B), posle koje povećanje državne potrošnje dovodi do manjih,

pa i negativnih stopa rasta (Graf.1.4.). Optimalna veličina javnog sektora nije određena, ali se

smatra prema ovom analitičkom modelu da je između 15 - 50% BDP-a, sa modusom između

30 i 40% BDP-a. Zaključak o univerzalnoj optimalnoj veličini javnog sektora nije moguće

doneti, pošto je različit za svaku zemlju i zavisi od nivoa razvijenosti zemlje, institucionalnih

okvira i efikasnosti socijalnih i ekonomskih institucija, nivoa efikasnosti javnog sektora i

državne administracije.

34

1.5. Modeli javnog sektora u razvijenim zemljama

Reforme javnog sektora su pokrenute od 1980-tih godina, usled promena u privrednom

okruženju i efekata globalizacije. Promene koju su uticale na ulogu država u razvijenim tržišnim

ekonomijama su: promene u industrijskom sektoru ka proizvodnji sofisticiranijih proizvoda,

veća uloga uslužnog sektora, globalizacija, promena međunarodnih odnosa i stvaranje

nadnacionalnih integracija, pobeda (neo)liberalnih doktrina u ekonomskoj politici, nastanak

informatičkg društva, ekonomska stagnacija u pojedinim zemljama, migracije stanovništva i

novi načini kretanja kapitala, znanja i informacija. Na transformaciju javnog sektora uticala je

i sve veća konkurencija između privatnog i javnog sektora.

Modele javnog sektora koji su nastali iz potrebe za transformacijom javnog sektora možemo

grubo klasifikovati na tri grupe (Đorđević 2008):

1. Vestminsteski model (u literaturi se sreće i pod nazivom britanski model),

2. Američki model, i

3. Nordijski model.

Sva tri modela reforme javnog sektora podrazumevaju smanjivanje nadležnosti vlasti,

smanjenje veličine javnog sektora i tržišnu orjentaciju. Modeli reformi su nastali pod uticajem

novog javnog menadžmenta. “Novi javni menadžment (New Public Management) zajednički je

naziv za niz reformi javnog sektora, koje se provode tokom poslednjih dvadesetak godina, kako

u većini zemalja OECD-a, tako i u zemljama u razvoju i zemljama u tranziciji. Teorijsko

ishodište novog javnog menadžmenta se nalazi u kritici hipertrofiranog javnog sektora, teoriji

društvenog izbora i stavovima čikaške škole ekonomije. Teorija novog javnog menadžmenta

koristi rezultate teorije igara, agencijske teorije (principal–agent problem) i drugih disciplina

ekonomije i prava. U konceptu novog javnog menadžmenta koji se zasniva na supremaciji

neoliberalnog tržišnog mehanizma i kritici države blagostanja, građanin je sveden na kupca ili

klijenta usluge” (Dimitrijević, Lovre, 2010:5).

Vestmisterski model transformacije javnog sektora je sproveden u Velikoj Britaniji i na Novom

Zelandu. Osnovne karakteristike ovog modela su:

Privatizacija poslova javnog sektora,

Uklanjanju administrativnih prepreka u pružanju javnih usluga,

Decentralizacija, i

35

Orijentisanost na rezultate.

Primena vestminsterskog modela je dovela do jasnog razgraničenja polja nadležnosti države i

civilnog društva, privatizacije javnih preduzeća, smanjenja administrativnog aparata (trećina

zaposlenih u administraciji je otpuštena) i smanjenja javnih rashoda.

Američki model transformacije javnog sektora je bio usmeren na efikasnost i racionalnost

javnog sektora bez smanjivanja nadležnosti države. Ovaj model je bio usmeren na efekte i

rezultate, a ne na inpute i outpute, u čemu je i razlika u odnosu na vestminsterski model. Takođe,

transformacija javnog sektora je sprovedena odozdo na gore, za razliku od britanskog modela.

Karakteristike ovog modela su: decentralizacija, jačanje lokalnih organa vlasti, pad cena javnih

usluga, smanjenje broja zaposlenih u administraciji, kreativnost i uštede (smanjeni su javni

rashodi za 8%).

Nordijski model transformacije javnog sektora predstavlja hibridni model i sadrži dobre strane

američkog i britanskog modela, prilagođenog specifičnostima skandinavskih društava, kao

sistemima razvijenih država blagostanja. Osnovne karakteristike ovog modela su: podizanje

stručnosti zaposlenih, uvođenje evaulacije, timskog rada, nagrađivanja prema radu, podsticanje

kreativnosti, inovativnosti, merenjem efikasnosti i efektivnosti. Primena ovog modela nije

dovela do fundamentalnih promena u obuhvatu poslova javnog sektora.

Iako nije naveden Veberov9 model javne uprave se zasniva na analizi javnog sektora kao

racionalnog aparata države u kojem rade profesionalci. Polazište Veberovog shvatanja javnog

sektora se temelji na postizanju visokog stepena efikasnosti i racionalizacije delovanja javne

uprave. Načela na kojima je utemeljen javni sektor su: zadovoljstvo lidera, hijerarhija,

individualizam, rad uprave na osnovu jasnih pravnih dokumenata, direktna kontrola,

subordinacija, profesionalne kvalifikacije, plata i penziona prava, te mogućnost unapređenja

unutar organizacije. Vebereov model se naziva i birokratski model javne uprave.

U upravljanju javnim sektorom veliku ulogu imaju i međunarodne institucije, poput Svetske

banke i Međunarodnog monetarnog fonda, koji kreditiranje i pomoć uslovljavaju sprovođenjem

reformi u javnom sektoru. Preporuke koje međunarodne institucije nameću zemljama u razvoju

i tranzicionim zemljama su pod uticajem neoliberalne ideologije i novog javnog menadžmenta,

pri čemu dolazi do razgradnje države blagostanja i njenih socijalnih politika, koje su često jedini

9 Maks Veber, nemački pravnik, ekonomista i sociolog.

36

izvor za preživljavanje osiromašene i nezaposlene populacije, koja je u nerazvijenim i

tranzicionim zemljama i iznad 20% aktivnog stanovništva.

1.6. Finansiranje javnog sektora

Osnovna karakteristika javnog sektora razvijenih tržišnih ekonomija u XX veku je konstantan

rast i povećanje uloge javnog sektora u savremenim tržišnim ekonomijama. Trend rasta veličine

javnog sektora (Graf. 1.5.) se može jasno videti iz trenda rasta javnih rashoda, koji su u tržišnim

ekonomija 1900. godine iznosili oko 10% GDP-a, na kraju XX veka preko 40% GDP-a.

Grafikon 1.5. Trend rasta javnih rashoda kao % BDP-a u periodu 1870. – 2010 god.

Izvor: Hindriks, J., Myles, G. (2004) Intermediate Public Economics, Cambridge: The MIT Press str.

13.

Na osnovu Grafikona 1.5. može se uočiti zakonitost da sa privrednim razvojem dolazi do rasta

potreba iz socijalnih i političkih razloga, čime se potvrđuje Wagnerov zakon o rastu javnog

sektora10.

Funkcionisanje savremene države obeleženo je konstantnim rastom javnih rashoda u XX veku

i ekspanzijom javnog sektora. Visina javnih rashoda korelira sa promenom obima javnih

funkcija koje država obavlja, a koje se menjaju zavisno od promena u odnosima reprodukcije.

Strukturu rashoda za ispunjenje funkcija države ekonomskog i neekonomskog karaktera čine

(Radičić, Raičević 2008:38):

10 Videti više u delu rada 1.4. ove disertacije.

0

10

20

30

40

50

60

1870 1890 1910 1930 1950 1970 1990 2010

United States United Kingdom Germany France Japan

37

1. Rashodi državne uprave – uključuju kako lične, tako i materijalne rashode namenjenje

finansiranju delatnosti i rada državnog aparata,

2. Rashodi za odbranu zemlje – zauzimaju istaknuto mesto u strukturi javnih rashoda svake

razvijene zemlje. Oni su u velikoj meri pod uticajem ukupnih međunarodnih odnosa i

(ne)sređenih odnosa među državama,

3. Rashodi sudstva, tužilaštva i pravobranilaštva – predstavljaju sva materijalna i finasijska

sredstva koja su potrebna da bi se obavili poslovi za čije su izvršenje nadležne

odgovarajuće državne institucije, obezbeđujući funkcionisanje pravnog sistema zemlje,

4. Rahodi za obrazovanje – u savremenim razvijenim državama rashodi obrazovanja

spadaju u red javnih rashoda koji su veoma značajni po svom obimu. U ekonomskoj

literaturi sve se više prihvata stav da je stepen obrazovanja stanovništva i kvalifikaciona

struktura radne snage u visokom stepenu korelacije sa socio-političkim razvojem

zemlje i ekonomskim rastom. Povećanje efikasnosti zaposlenih putem višeg

obrazovanja dovodi do povećanja efikasnosti javnog sektora i privrednog sistema u

celini,

5. Rashodi za kulturnu delatnost i sport predstavljaju rastuću stavku u javnim rashodima

sa porastom standarda stanovništva i disperzijom sektor sportskih, rekreativnih i

kulturnih usluga. Velikom većinom se finansiraju iz budžeta zemlje i različitih

nacionalni i međunarodnih fondova, ali neretko pružaju usluge koje se finansiraju na

tržištu (klupska dobra),

6. Rashodi za naučno-istraživačku delatnost u sinergetskom efektu sa obrazovanjem

doprinose povećanju produktivnosti rada i višim stopama privrednog rasta,

7. Rashodi za ekološke svrhe – spadaju među najmlađu grupu javnih rashoda, sa izrazitom

dinamikom rasta,

8. Rashodi za ekonomske intervencije i investicije – vezuju se za povećanu ulogu

savremene države u ekonomskom i socijalnom životu i dovode do ekspanzije javnog

sektora. Reč je o različitim oblicima posredne i neposredne državne intervencije u

ostvarivanju boljih performansi ekonomskog sistema i privrednog rasta. Različitim

merama država interveniše u svim oblastima privrednog života, putem vođenja aktivne

ekonomske politike. Država može da sprovodi velik broj mera državne intervencije i

aktivnosti kako bi spovodila alokativnu, stabilizacionu i redistributivnu funkciju

ekonomske politike, i

38

9. Rashodi socijalne sigurnosti stanovništa – predstavljaju rashode koji spadaju u red

najvećih izdataka savremene države. Javni rashodi iz ove grupe obuhvataju dva

segmenta socijalne sigurnosti stanovništva:

a) Socijalno osiguranje – koje obuhvata penzijsko-invalidsko osiguranje,

zdravstveno osiguranje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti,

b) Razni oblici socijalne zaštite stanovništva koji nisu u stanju da sebi

obezbede zadovoljenje osnovnih egzistencijalnih potreba.

Najčešći uzroci rasta javnih rashoda su (Raičević, Brnjas, 2013:16):

1. Demografski uzroci – starenje populacije dovodi do automatskog povećanja rashoda u

sferi društvenog osiguranja i socijalnih transfera,

2. Rast zapošljavanja ženske radne snage dovode do rasta potrebe za dečjim ustanovama i

sistemima podrške porodicama,

3. Rast nezaposlenosti, stvara veće potrebe za socijalnim transferima nezaposlenima,

4. Potrebe za zdravstvenim i obrazovnim uslugama razvile su se ogromnom brzinom,

5. Ublažavanje teritorijalnih i regionalnih dispariteta izgradnjom infrastukturne mreže,

koje privlače investicije i predstavljaju preduslov rasta, uticale su na rast državnih

izdataka,

6. Nadmetanje političkih elita, koje uoči i nakon izbora intenziviraju potrošnju javnih

sredstava,

7. Povećanje broja zaposlenih u javnoj sferi – naročito birokrata, koji utiču na porast zarada

u javnom sektoru. Sama produktivnost javnog sektora zaostaje za tržišnom sferom, dok

zarade u javnom sektoru brže rastu od produktivnosti što prouzrokuje porast troškova,

8. Anticiklična ekonomska politika dovodi do fiskalne ekspanzije u uslovima recesije i

depresije, koja dovodi do povećanja javnih rashoda,

9. Fiskalna iluzija, u uslovima inflacije dovodi do nominalnog rasta fiskalnih prihoda (uz

iste osnovice i stope), koji stvaraju optičku varku kod donosioca odluka,

10. Globalizacija, oličena u stvaranju ekonomskih integracija i zona slobodne trgovine,

dovela je do povećanja uloge proizvođačkih i potrošačkih subvencija,

11. Interesne grupacije vrše pritisak na preraspodelu društvenog bogatstva,

12. Spoljno zaduženje čije servisiranje dovodi do porasta fiskalnog pritiska, i

13. Karakter političkog sistema i način organizovanja zadovoljavanja javnih potreba, veliki

broj federativnih i konfederativnih političko-teritorijalnih jedinica sa bujanjem

39

paralenih organa i institucija, pojava birokratizma i visoki troškovi obezbeđenja

funcionisanja političkog sistema.

1.6.1. Uzroci rasta javnih rashoda

“Savremena finansijska teorija finansijsku aktivnost i novu ulogu države upoređuje sa

svojevrsnim filterom kroz koji prolazi značajan deo nacionalnog dohotka, ne da bi bio uništen,

već da bi kroz transfer i usmeravanje u određenim pravcima shodno ekonomskoj politici zemlje,

dao optimalne ekonomske i socijalno-političke efekte. Pri tome, najčešće su prisutni brojni i

različiti efekti multiplikujućeg karaktera, sa nizom propratnih delovanja u privredi (pozitvnih

eksternalija). Uzroci porasta javnih rashoda mogu biti brojni i možemo ih podeliti u:

ekonomske, socijalne, političke i finansijske prirode” (Raičević, Radičić 2008:42).

Dve grupe faktora ekonomske prirode izazivaju realan porast javnih rashoda. Reč je o

investicijama, koje dovode do jačanja uloge države u privredi i povećanju javnih rashoda.

Državna intervencija će neposredno ili posredno, dovesti do regulacije pojedinih tržišta i

privrede, stabilizacije makroekonomskih problema, poput regulacije izvoza i uvoza,

stabilizacije privrede, povećanja zaposlenosti, smanjenja dispariteta u ekonomiji, povećanja

konkurentske sposobnosti zemlje, vođenje ekonomske politike stimulisanja agregatne tražnje i

privrednog rasta. Savremena finansijska teorija državni intervencionizam i rast javnih rashoda

ne analizira samo sa stanovišta strukture privrede, nego se bavi i analizom efekata javnih

rashoda u zavisnosti od faze privrednog ciklusa. Razvijene su tri teorije o efektima javnih

rashoda (Raičević, Radičić 2008):

1. Teorija multiplikatora - u uslovima recesije ili stagnacije, država bi trebala da vodi

aktivnu fiskalnu politiku, angažujući značajna sredstva u nove javne rashode, i to po

pravilu, dugoročne nerobne investicije, kako bi se uspostavila ravnoteža između

agregatne tražnje i agregatne ponude,

2. Teorija podmazujuće pumpe – državnom interevencijom se na kratak rok podržavaju

aktivnosti manjeg broja privrednih subjekata, i

3. Teorija akcelatora – državnom intervencijom se ubrzavaju određene privredne

aktivnosti. Politikom akceleratora utiče se na agregatnu ponudu, dok se politikom

multiplikatora utiče na povećanje agregatne tražnje. Sa stanovšta finansijske teorije i

prakse, u uslovima tokova u ekonomiji, prvo se primenjuje politika akceleratora, a zatim

multiplikatora.

40

Analizom javnih rashoda sa aspekta njihovog uticaja na konjukturu možemo razlikovati (Grgić

2010:26):

1. Ciklični javni rashodi, čija visina varira sa promenama konjukturnog ciklusa,

2. Aciklični javni rashodi, koji uopšte nisu senzibilni na ciklična kretanja privrede, i

3. Anticiklični javni rashodi koji se posebno upotrebljavaju za aktivno delovanje na

stabilizaciju privrede.

Posmatranje javnih rashoda sa aspekta njihovog uticaja na konjukturu iziskuje da oni budu što

elastičniji.

Na povećanje javnih rashoda najviše utiču politički uzroci. Zemlje koje su decentralizovane

imaju po pravilu veće javne rashode nego centralizovane zemlje. Javni rashodi administracije

koji najviše bodu oči javnosti ne predstavljaju značajnu bilansnu kategoriju. Prenos

(delegiranje) nadležnosti sa nižih na više organe, dovodi do povećanja javnih rashoda, moguće

pojave paralelizma u vršenju funkcija, konkurencije među lokalnim samoupravama i smanjenja

efektivnosti javnih rashoda, povećanja segregacije i ugrožavanja stabilnosti privrede.

U razvijenim evropskim zemljama funkcije lokalnih samouprava obuhvataju obezbeđivanje

lokalnih javnih dobara i usluga, kao i funkciju regulatornih institucija (građevinske i druge

dozvole). U nekim zemljama (države blagostanja) lokalne samouprave preuzimaju funkcije

socijalne politike države (Skandinavske zemlje). Javna bezbednost je u nekim zemljama, takođe

u nadležnosti lokalnih samouprava. Raznolikost modaliteta lokalnih samouprava u Evropskoj

uniji je razlog postojanja pluraliteta u modelima finansiranja lokalnih samouprava. Uobičajni

izvori finansiranja lokalnih samouprava su porezi, transferi i naknade. Porezi predstavljaju

najveći izvor prihoda lokalnih samouprava. Moguće ih je ubirati na različite načine, u zavisnosti

od političko-teritorijalnog uređenja zemlje. Tako se u Skandinavskim zemljama, neki poreski

oblici direktno plaćaju lokalnim samouprava, dok druge zemlje poznaju podeljeni sistem, gde

se poreski prihodi dele između centralne uprave i lokalnih samouprava. U tim slučajevima

centralna uprava vrši naplatu ukupnih poreskih prihoda, a određeni deo prenosi lokalnim

samouprava - da li u procentualnom iznosu od naplaćenih poreza na teritoriji ili po nekom

drugom principu.

“Rashod lokalnih samouprava, kao procenat BDP-a, govore o značaju i broju socijalnih i

ekonomskih funkcija prenetih na nivo lokalnih samouprava. Republika Srbija se nalazi na

začelju sa rashodima lokalne samouprave u iznosu od oko 8% BDP-a. Sve ovo govori o maloj

41

ulozi lokalnih samouprava u Srbiji, koje prolaze kroz proces tranzicije ka efikasnim

samoupravama, i o Republici Srbiji kao zemlji sa centralističkim uređenjem (Graf. 1.6.) (Lovre,

Jotić 2011:116)”.

Grafikon 1.6. Rashodi lokalnih samouprava kao procenat BDP

Izvor: Lovre, I., Jotić, J. (2011) “Komparativna analiza finansiranja i funkcionisanja lokalnih

samouprava”, Zbornik radova drugog naučnog skupa sa međunarodnim učešćem Univerzitet Educons,

str. 117.

U savremenom međunarodnom okruženju nestabilnosti u spoljnoekonomskim odnosima među

državama su konstantan uzrok rasta javnih rashoda, u okviru odbrane zemlje od agresije,

pripreme za ratna dejstva i terorističke pretnje. Ovo su rashodi koji imaju najbrži trend porasta

i dovode do jačanja uloge države u svim savremenim državama sveta. Za vojne rashode i

ukupne javne rashode u periodima ratova, karakterističan je nagli rast, a u posleratnom periodu

nivo javnih rashoda (vojnih i ukupnih) se ne vraća na predratni nivo (Tabela 1.3.). Sličan efekat

na rast javnih rashoda u uslovima rata imaju i socijalni nemiri.

42

Tabela 1.3. Javni rahodi SAD kao % BDP -a

Fiskalna

godina

Ukupni

rashodi

Vojni

rashodi

Civilni rashodi

Prvi svetski rat 1913 8.0 1.1 6.9

1919 29.4 17.7 11.7

1922 12.1 1.9 10.2

Drugi svetski rat 1938 19.1 1.8 17.3

1945 46.1 39.2 6.9

1948 22.3 7.4 14.9

Korejski rat 1953 30.9 15.4 15.5

1955 29.1 11.9 17.2

1965 27.6 8.5 19.1

Vijetnamski rat 1969 34.3 9.9 24.4

1971 33.1 8.1 25.0

1978 32.5 6.9 25.6 Izvor: Musgrave, R. A., Musgrave, P. B. (1986) Public Finance in Theory and Practice, New York: Mc-

Graw Hill, str. 153.

Druga grupa javnih rashoda koja je zabežila rast su rashodi za socijalnu zaštitu i socijalno

osiguranje, pošto su javne potrebe u regulaciji zdravstvene zaštite naglo porasli kako zbog rasta

ukupnog stanovništva, tako i zbog sprovođenja različitih mera i instrumenata redistributivne

funkcije države. Rashodi za unutrašnju i spolju bezbednost, socijalni rashodi za obrazovanje,

mere penzionog osiguranja, zdravstvene zaštite spadaju u najznačajnije rashode, čineći i do dve

trećine ukupnih javnih rashoda. Javni rashodi za zdravstvo su porasli sa oko 1% BDP-a 1900

godine na 5-6% BDP-a krajem XX veka u razvijenim zemljama (Graf. 1.7.).

43

Grafikon 1.7. Udeo rashoda za zdravstvo u BDP-u u razvijenim zemljama

Izvor: Hindriks, J., Myles, G. (2004) Intermediate Public Economics, Cambridge: The MIT Press. str.

14.

Rashodi za penziono osiguranje pokazuju rast udela sa oko 1% BDP-a 1900 godine, na oko 9-

10% BDP-a krajem XX veka (Graf. 1.8.). Rast rashoda za penziono osiguranje nije ujednačen

u razvijenim zemljama, pošto je uslovljen različitim penzionim sistemima.

Grafikon 1.8. Udeo rashoda za penzije u BDP-u u razvijenim zemljama

Izvor: Hindriks, J., Myles, G. (2004) Intermediate Public Economics, Cambridge: The MIT Press., str.

14.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

%B

DP

-A

GODINE

Japan UK US Germany France

0

2

4

6

8

10

12

14

1910 1930 1950 1970 1990

%B

DP

-A

GODINE

Japan UK US Germany France

44

Rashodi za obrazovanje su početkom XX veka bili ispod 1% BDP-a, a krajem XX veka su

iznosili oko 5% BDP-a razvijenih zemalja (Graf. 1.9.). Rast rashoda za obrazovanje u

razvijenim zemljma nije bio ujednačen, pošto pokazuju značajan rast tek od 50-tih godina XX

veka (Graf. 1.9.).

Grafikon 1.9. Udeo rashoda za obrazovanje u BDP-u u razvijenim zemljama

Izvor: Autor prema Hindriks, J., Myles, G. (2004) Intermediate Public Economics, Cambridge: The MIT

Press, Cambridge, str. 14.

Poslednja grupa uzroka rasta javnih rashoda su finansijskog karaktera, koji su mogu podeliti na

upravljanje javnim dugom, i distorzije sistema javnih finansija. U savremenim finansijskim

odnosima zaduživanje na domaćem i stranom finansijskom tržištu predstavljaju jedan od

progresivnih javnih rashoda. Finansijska teorija izdvaja nekoliko razloga za stvaranje javnog

duga: vanredni, veliki javni rashodi, državni intervencionizam u privredi za koji su neophodna

značajna dodatna sredstva, vođenje anticiklične politike, vremensko nepoklapanje formiranja

javnih rashoda i javnih prihoda, stalni bužetski deficit koji nije moguće pokriti redovnim javnim

prihodima. Vanredni javni rashodi11 su osnovni faktori formiranja javnog duga. Uvećanje

javnih rashoda nije moguće finansirati samo redovnim javnim prihodima. Neophodna su

vanredna sredstva, koja mogu biti u vidu javnih dugova (u zemlji ili inostranstvu) ili vanrednih

poreza. Iz više razloga, teško se mogu uvesti vanredni porezi, pa se lakše pristupa formiranju

javnog duga. Javni dug se tretira kao anticipacija poreza. Porastom javnog duga, isplate kamata

11 Najčešći uzroci nastanka vanrednih rashoda su: rat, elementarne nepogode, svetska ekonomska kriza, recesiona

kretanja, itd.

0

1

2

3

4

5

6

7

1870 1890 1910 1930 1950 1970 1990

% B

DP

GODINE

Japan UK Germany France

45

po dugu rastu znatno brže od rasta duga, stoga dug postaje generator vlastitog rasta. Smatra se

da su rashodi po kamatama značajniji faktor stalnog rasta javnog duga. Javni dug je oblik javnog

prihoda, koji ostvaruje država, radi pokrića javnih rashoda - kod emisione ustanove, kod

nosilaca dohotka, ili u inostranstvu (Radičić, Raičević 2008).

1.6.2. Uloga javnog duga u finansiranju javnih rashoda

Teorijski pogledi na formiranje i upotrebu javnog duga su evoluirali u skladu sa genezom

ekonomske misli. Klasična teorija javnog duga, sa aspekta svojih osnovnih stavova u vezi sa

ekonomskim razvojem i ulogama finansija, odbacuje javni dug, tretirajući ga kao element

uspostavljanja ravnoteže u budžetu, jer vanredni rashodi treba da se pokrivaju vanrednim

prihodima (dugovima), a ne porezima. Argumenti klasične teorije protiv upotrebe javnog duga

u finansiranju i funkcionisanju nacionalne ekonomije su (Lovre, Jotić, 2012):

1. Ograničavanje privrednog razvoja,

2. Lako zaduživanje koje može da dovede do bankrotstva državne blagajne,

3. Odsustvo štednje u državnom gazdovanju imovinom,

4. Neracionalna upotreba tako prikupljenih sredstava,

5. Poreski teret javnog duga se prevaljuje na buduće generacije.

Stvaranje javnog duga prema ovoj teoriji, znači smanjenje akumulacije privatnog sektora12.

Savremena finansijska teorija javnog duga realnije analizira javni dug, zadirući u njegovu

kompleksnost. Teorijsko polazište ove doktrine je u kritici klasične teorije. Razvojem

kapitalizma javni dug gubi privatno-pravni karakter i kao oblik kreditiranja funkcija države

dobija javno-pravni karakter. Savremeni pristup se ogleda u analizi predviđanja nastanka

javnog duga i načina njegove upotrebe. Savremena teorija nastanak i korišćenje javnog duga

argumentuje na sledeći način (Lovre, Jotić, 2012):

1. Moderna država bez sredstava javnog duga ne bi mogla uspešno da vrši svoje funkcije,

2. Sredstva javnog duga se koriste za proizvodne svrhe i tako jačaju proizvodne kapacitete

zemlje,

3. Zajmovi upotrebljeni za proizvodne investicije kreiraju sredstva za otplatu zajma,

12 Moderna ekonomska misao ovaj fenomen definiše kao crowding-out efekat.

46

4. Dugom se u kratkom roku prikupljaju veća novčana sredstva nego porezima, posebno

kada je zemlja iskoristila svoj poreski kapacitet i

5. Dugovi stvoreni u inostranstvu povećavaju nacionalnu akumulaciju.

Problem finansiranja javnog duga je njegov kumulatavni karakter, tako da finansiranje otplate

duga novim zaduživanjem može dovesti i do eksplozije duga i krize solventnosti države.

1.6.3. Teorijski aspekti rasta javnih rashoda

Pojava budžetskog suficita i njegovo neracionalno korišćenje dovodi do porasta javnih rashoda.

Jednom steknuta navika povećane potrošnje opstaje, pa je povećanje javnih rashoda

permanentno, sa velikom inercijom pri smanjenju rashoda u narednim periodima, kada

budžetski suficit nije prisutan.

Grupa rashoda koja u tržišnim ekonomijama pokazuje progresivan rast u poslednjih 50 godina

su rashodi za čovekovu životnu i radnu okolinu. Karakteristika ovih rashoda je da su, ne samo

nacionalnog, već i međunarodnog karaktera, pošto su izazvani uzrocima koji imaju

međunarodnu dimenziju (radijacija, zagađenje, elementarne nepogode).

Teorijske rasprave o apsolutnom i relativnom rastu javnih rashoda su aktuelizovane u

stagflacionim privredama u periodima recesije sa hroničnim budžetskim deficitima i

predimenzioniranim javnim zaduživanjem. Uzroci rasta javnih rashoda se mogu grupisati u tri

grupe:

1. Razvoj stanovništva (povećanje broja stanovnika i starenje stanovništva),

2. Privredni i društveni razvoj (povećanje broja radnih mesta, industrijalizacija,

urbanizacija, socijalna sigurnost zaposlenih i nezaposlenih, kao i faktori koji su

posledica društvenog razvoja),

3. Politički razvoj (proširenje državnog uticaja na ekonomsku politiku, tendencija

povećanja birokratije, autoritarne forme vladavine i proširenje uticaja interesnih grupa

na državnu politiku).

Na osnovu ovih grupa uzoka rasta javnih rashoda nastalo je nekoliko teorijskih pretpostavki o

zakonomernosti rasta javnih rashoda. Prvi koji je upozorio na ubrzani rast javnih rashoda bio je

nemački teoretičar Adolf Wagner u 19. veku. Porast javnih rashoda nije pojava koja karakteriše

samo jednu zemlju ili određeni period, te se može slobodno reći da je zakonitost posmatrana

47

kao dugoročna tendencija gotovo u svim zemljama i svim periodima dosadašnjeg razvoja, što

je uočio Adolf Wagner i nazvao ga "Zakon stalnog rasta javnih rashoda".

Podmirivanje sve šireg spektra potreba dovodi do prikupljanja i koncentrisanja sredstava u

centralnim budžetima., što je po nemačkom teoretičaru Johannes Popitz-u suština porasta javnih

rashoda. A. Brecht smatra da je rast javne potrošnje posledica povećanja broja stanovnika u

gradovima. Posledica nagle urabanizacije je rast javnih rashoda (u školstvu, zdravstvu, javnom

saobraćaju i infrastrukturi), koji rastu brže od rasta stanovništva u gradovima. “A. Brecht smatra

da bi deurbanizacija bila jedan od najznačajnijih faktora u smanjivanju javne potrošnje” (Ristić,

1999:114).

Rast birokratije kao glavni faktor rasta javnih rashoda analizirao je Kurt Schmidt. Po ovom

teoretičaru birokratija ima povlašćen položaj, visoke plate i nalazi se u ulozi arbitra

antagonizama klasnih interesa.

H. Timm je razlikovao dve etape u rastu javnih rashoda (apsolutni rast do kraja XIX i relativni

rast u XX veku). U prvoj fazi dolazi do apsolutnog rasta javnih rashoda. Drugu fazu karakteriše

i njihov relativni porast u odnosu na kretanje nacionalnog dohotka. Uzroci tog porasta proizlaze

iz problema savladavanja “vremenskih pomaka”. Efekt pomaka označava pojavu naglog

porasta javnih rashoda u pojedinim fazama državnog i društvenog razvoja praćenih ratovima i

krizama. U svojoj analizi H. Timm iznosi 4 “vremenska pomaka”13:

1. Prirodni pomak objašnjava zaostajanje u porastu rashoda za obrazovanje, zdravstvo i d

rugih rashoda za socijalnu brigu i sigurnost,

2. Sistemski pomak pojačava delovanje prirodnog pomaka, njegovo delovanje dolazi do

izražaja pošto povećane mogućnosti ostvarivanja profita prvenstveno dovodi do porasta

investicija, a potom dolazi do porasta dohotka stanovništva koje pokazuje povećani

interes za zadovoljavanje zajedničkih potreba,

3. Institucionalni pomak u praksi je vezan za preraspodelu dohotka koja zaostaje za

napretkom u zakonodavstvu, kao i za ekspanzijom dohotka,

4. Ideološki pomak se objašnjava dugim zadržavanjem stanovišta klasične finansijske

teorije o neproduktivnosti državnih rashoda iz čega je proizlazilo načelo malog budžeta.

13 Engleski - Time lags.

48

Vanredni događaji i krizne situacije (ratovi, zemoljotresi, poplave) su glavni uzroci rasta javne

potrošnje po A. T. Peacock-u i J. Wiseman-u. U takvim situacijama dolazi do naglog porasta

javnih rashoda i do povećanja poreskog opterećenja za podmirivanje javnih potreba.

Prestankom vanrednih događaja, vanredni rashodi se smanjuju, ali nikad na nivo koji je bio pre

nastanka vanrednih događaja pošto su privreda i građani navikli na povećano poresko

opterećenje i pošto su osnovane mnoge službe u vreme vanrednih događaja, što dovodi do

ekspanzije javnog sektora” (Ristić, 1999:115).

1.7. Transformacija javnog sektora u razvijenim tržišnim ekonomijama

Javni sektor savremenih razvijenih zemalja je prošao različite etape razvoja. U prvoj dekadi XX

veka u razvijenim zemljama na javni sektor je odlazilo oko 10-15% BDP-a. Tridesetih godina

XX veka, javni rashodi su iznosili oko 20-30% BDP-a, osim u Nemačkoj gde je taj udeo bio

veći usled velikih infrastrukturnih radova i militarizacije Nemačke (Tabela 1.4).

Tabela 1. 4. Učešće javnih rashoda u BDP država (u %)

Država 1880 1913 1938 1950 1973 1992 2000 2007

Francuska 11.2 8.9 23.2 27.6 38.8 51.0 49.5 52.3

Nemačka 10.0 17.7 42.4 30.4 42.0 46.1 44.5 43.7

SAD n.p. 8.0 19.8 21.4 31.1 38.5 29.3 37.3

V.Britanija 9.9 13.3 28.8 34.2 41.5 51.2 38.8 44.4

Japan 9.0 14.2 30.3 19.8 22.9 33.5 38.3 36.3

Holandija n.p. 8.2 21.7 26.8 45.5 54.1 40.3 45.2

Prosek 10.0 11.7 27.7 26.7 37.0 45.7 40.1 43.2

Izvor: Za period od 1880. do 1992. god. Vigvari, A., Raičević, B., Brnjas, Z. Osnovi državnog budžeta

i finansijski poslovi samouprava, Evropski pokret u Srbiji, Beograd, 2003, za 2000. g. Revenue Statistics

of OECD Member Countries 1965 – 2003 i za 2007. god.

http://stats.oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=SNA_TABLE610.

Prvi svetski rat je uveo državu na velika vrata u privredu. Posle završetka rata, država se trudila

da vrati javnu potrošnju na predratni nivo, ali bez uspeha. Porasla je potreba za njenom većom

angažovanošću u drugim oblastima, kao što je učešće u povećanom obimu socijalne pomoći, ili

regulisanje radnih odnosa, koje su bile posledica posleratne nezaposlenosti.

49

Posle Drugog svetskog rata došlo je do ekspanzije javnog sektora pod uticajem kejnzijanske

revolucije i izgradnje države blagostanja. U razvijenim evropskim privredama u periodu 1950.-

1980. g. javni sektor je doživeo rapidan rast. Politikom povećanja javnih rashoda stimulisana je

potrošnja, a politikom smanjenja poreskog opterećenja favorizovala se investiciona aktivnost.

Rastući javni rashodi su mogli biti finansirani 50-ih i 60-ih godina kada je snažan privredni rast

u čitavom svetu obezbeđivao dovoljno sredstava, ali već sa prvim znacima usporavanja rasta u

razvijenim zemljama, došlo je do krize države blagostanja.

U razvijenim tržišnim privredama je u periodu 60-ih i 70-ih godina došlo do ekspanzije javnog

sektora, sa naglim rastom broja zaposlenih i sve većim potrebama za finansiranjem budžetskih

rashoda državnog aparata, kao i rasta rashoda socijalnog karaktera. U sedamdesetim godinama

došlo je do i izbijanja međunarodne krize dugova. Visoke stope javnog zaduživanja,

kombinovane sa hroničnim budžetskim deficitom sredinom 70-tih godina nisu uspele da dovedu

do oporavka stagflacioniranih privreda. U uslovima prve naftne krize 1973. godine i recesije,

industrijalizovane države su morale ograničiti ekspanziju javnog sektora, uz efikasno

zadovoljavanje javnih potreba.

Narastajući gubici u javnom sektoru, sa neprekidnom potrebom za subvencionisanjem javnih

preduzeća koja generišu gubitke, iznudili su racionalizaciju javnih preduzeća, uključujući i

denacionalizaciju.

Osamdesetih godina XX veka koncept države blagostanja je doživeo poraz (sve do finansijske

krize 2007. kada su kejnzijanske ideje reaktuelizovane na teorijskoj pozornici ekonomske

nauke), a zamenile su ga ideje neoliberalizma i koncept minimalne uloge države u privredi.

Minimalizacijom uloge države na scenu su stupile ideje denacionalizacije, liberalizacije i

Tabela 1.5. Privatizacija preduzeća u javnom vlasništvu 1980-1991.

Regije Broj preduzeća % ukupno privatizovanih

preduzeća

Istočna Evropa 5305 78

- od toga bivši DDR 4500 66

Zemlje OECD-a 170 2

Latinska Amerika 804 12

Podsaharska Afrika 373 5

Azija 122 2

Arapske zemlje 58 1

Izvor: UNDPR, Human Development Report, New York and Oxford: Oxford University Press, 1993.,

str. 48.

50

deregulacije u skoro svim razvijenim zemljama, a sredina 80-tih se smatra početkom velikog

talasa reprivatizacije javnog sektora (Tabela 1.5).

Razlozi za privatizaciju javnih preduzeća mogu biti različiti:

1. Menadžerski – javna preduzeće se smatraju neefikasnim i nesposobnim da stvaraju profit,

2. Ekonomski – smanjuje se javna potrošnja sektora i broj zaposlenih u javnom sektoru, a

istovremeno se prodajom javnih preduzeća dolazi do dodatnih finansijskih sredstava, i

3. Ideološki – “krstaški rat” nove desnice protiv socijalizma i kulture posleratnog konsenzusa.

Prva dva razloga za privatizaciju javnih predzeća su opravdana i imaju svoje utemeljenje u

ekonomskoj nauci dok ideološki razlozi bude skepsu. Dobar primer privatizacije iz ideoloških

razloga je privatizacija u Britaniji, sprovedena u doba konzervativne vlade Margaret Tačer, koja

je u privatizaciji videla instrument kojim se poništavaju korozivni i koruptivni efekti

socijalizma.

Privatizacija državnih preduzeća u protekle tri decenije je jedno od najkontraverznijih pitanja u

debatama aktera na suprotnim stranama političkog spektra. Mnoge međunarodne organizacije i

reformističke vlade privatizaciju navode kao najsigurniji put prema rastu produktivnosti,

dohotka i održivog ekonomskog razvoja.

1.8. Transformacija javnog sektora u zemljama Evropske unije

Posle Drugog svetskog rata javna preduzeća u zemljama Evropske unije su bila nacionalizovana

u periodu od 50-tih do 70-tih godina XX veka (Tabela 1.6.). Nacionalizacija je predstavljala

sredstvo makroekonomske politike, kojim je država mogla uticati na zaposlenost, investicije,

izvoz, voditi industrijsku politiku i socijalizovati troškove. Sa krizom 70-tih godina dolazi do

restrukturiranja predimenzionisanog javnog sektora, opterećenog neracionalnošću.

Privatizacije 80-tih godina su determinisale strukuturu javnog sektora zemalja Evropske unije.

51

Tabela 1.6. Javna svojina u zemljama Evropske unije u početnim fazama privatizacije

Država Avio

saobraćaj

Elek.

energija

Gas Nafta Pošta Železnica Čelik Telekomunikacije Prosek

zemlje

Austrija 3 5 5 1 5 5 1 5 3.2

Nemačka 5 4 5 5 5 4 5 4 3.4

Italija 5 4 5 - 5 5 2 5 4.3

Španija 5 1 4 - 5 5 3 3 3.4

Velika

Britanija

4 5 5 1 5 5 4 1 3.9

Švajcarska 2 5 5 - 5 5 1 5 3.6

Holandija 4 4 4 - 5 5 2 5 3.7

Španija 2 5 5 - 5 5 1 5 3.4

Švedska 3 3 5 - 5 5 1 5 3.9

Prosek

grane

3.67 4 4.8 2.3 5 4.9 2.22 4.2

Nivoi javne svojine 1 = ispod 25%; 2 = 25%; 3 = 50%; 4 = 75%; 5 = preko 85%

Izvor: Dimitrijević, B. Menadžment u javnim uslugama, prezentacije, Fakultet za uslužni biznis,

Sremska Kamenica, str. 10

Osamdesetih i devedesetih godina XX veka pristupilo se izradi, a zatim i sprovođenju

nacionalnih programa privatizacije javnog sektora u velikom broju zemalja. Velika Britanija je

prva počela sa (re)privatizacijom javnih preduzeća. Reformska politika Margaret Tačer se

sastojala od sledećih elemenata (Paunović, 2009:30):

1. Prodaja kapitala javnih preduzeća privatnom sektoru,

2. Uspostavljanje brojnih tržišnih restrikcija postojećem monopolistčkom sektoru

privrede i uspostavljanje tržišne konkurencije, i

3. Ugovaranje javnih usluga i dobara sa privatnim sektorom i zamena finansiranja

iz budžetskih prihoda direktnom naplatom troškova od neposrednih korisnika.

Program privatizacije u Velikoj Britaniji je počeo 1981. godine ponudom kompanije British

Aerospace na aukciji. U narednim godinama privatizacija je proširena na sektor nafte i gasa,

prodajom kompanija British Gas i British Petroleum, vazduhoplovne kompanije British Arways

i British Airport Authority. Osnovna ideja britanskog modela je bila da se ograniče delatnosti

proizvodnje i trgovine u energetskom sektoru koji su smatrani prirodnim monopolima i da se

52

mogu prepustiti uticaju konkurencije. Prilikom privatizacije javnih preduzeća država je

zadržavala "akcije sa posebnim pravima" koje joj omogućuju zadržavanje kontrole u

preduzećima od nacionalnog interesa.

U Španiji su upotrebljavana tri metoda privatizacije: javna aukcija, tender i u manjem obimu

pogodbena prodaja. U svakom od ovih modela Vlada je mogla da odluči o visini privatizovanog

kapitala i državnog učešća. Ako javna kompanija nije posedovala neophodnu infrastrukturu, ili

nije u javnom interesu, prodavano je 100% akcija kompanije. Delimične prodaje su se obavljale

kroz traženje strateškog partnera.

U ostalim zemljama zapadne Evrope privatizacija se odvijala umerenije. U okviru programa

privatizacije u Nemačkoj 1985. godine država je smanjila vlasničke delove prodajom akcija.

Švedska i Francuska su izuzeci u talasu privatizacija početkom 80-tih godina. Švedska je, za

razliku od drugih evropskih zemalja koje su privatizovale javna preduzeća, pokušala da

uspostavi kolektivne fondove zaposlenih koji su kupovali pakete akcija i ojačavali participaciju

radnika u upravljanju. Uprkos troškovima finansiranja, javni sektor Švedske je ostao jedan od

najfunkcionalnijih u Evropi (Paunović, 2009).

Tradicionalno jak javni sektor Francuske je proširen novim nacionalizovanim preduzećima i

bankama, uprkos trendu denacionalizacije. Javni sektor obuhvata velike kompanije u oblasti

energetike, komunikacija i transporta: Charbonnages de France, Gaz de France, Air France, La

Poste i dr. Tek sredinom 80-tih godina je započeta denacionalizacija javnog sektora, sporijom

dinamikom i sa karakteristikom da privatizacioni prihodi idu na poseban račun. Razlog za

ovakvu privatizaciju je rentabilan javni sektor koji se uspešno uklopio u tržišno okruženje.

Specifičnost Francuskog programa privatizacije je traženje stabilnih investitora, koji će

posedovati između 15 i 30% ukupnog broja akcija. Mišljenje pri kreiranju ovakvog

privatizacionog programa je bilo da je to način izbegavanja usitnjavanja kapitala i kontrole

preduzeća. Namera kreatora programa je bila da se spreči preuzimanje kontrole nad javnim

preduzećima od strane inostranih investitora, pa je međunarodna tranša ograničena na 20%

kapitala. Radnicima privatizovanog preduzeća je zagarantovano pravo preče kupovine najviše

do 10% ukupnog kapitala preduzeća (Paunović, 2009).

Razlozi za privatizaciju javnog sektora u evropskim zemljama su sledeći (Paunović, 2009):

1. Javna preduzeća u Evropi su u većini stečajeva bila nekonkurentna, neprofitabilna,

finansijski nedisciplinovana uključujući i monopolsko ponašanje,

53

2. Potreba za profitabilnošću je bila glavni motiv restrukturiranja javnih preduzeća,

3. Došlo je do širenja međunarodnih poslovnih aktivnosti i javno-privatnih partnerstava,

4. Uvodi se finansijska disciplina i razvija se tržište kapitala,

5. Ograničenje delovanja tržišnih zakonitosti u javnim preduzećima može imati ozbiljan

antikonkurentski efekat u liberalizaciji tržišta.

Struktura državne svojine raznolika je od zemlje do zemlje. Javna svojina dominira u

proizvodnji električne energije, od potpuno državne u Austriji, Francuskoj i Velikoj Britaniji,

preko Holandije, Nemačke i Švedske, u kojoj je u dominatno državnoj i lokalnoj svojini, pa do

Belgije i Španije u kojima je dominatna privatna svojina u ovoj oblasti. Unutar sektora

energetike postoje razlike u svojini – prenos električne energije je dominatno javna aktivnost u

većini evropskih zemalja, dok u distribuciji električne energije, značajno privatno učešće postoji

u Belgiji, Nemačkoj, Španiji i Švedskoj. “Distribucija i proizvodnja gasa se odlikuje

diverzifikovanom svojinskom strukturom, od privatne u Nemačkoj, do delimično privatne u

Belgiji i Holandiji, dok u proizvodnji gasa privatni sektor najmanje učestvuje u Italiji, Španiji i

Švedskoj, a najviše u Belgiji, Nemačkoj i Holandiji” (Paunović, 2009:18).

Talas privatizacije 80-tih godina je izmenio strukturu javnog sektora evropskih zemalja, ali je

u nekim oblastima većina javnih preduzeća u državnoj svojini ili je uvedena regulacija i kontrola

od strane države. Ekstrem je pošta, koja se u svim zemljama Evrope nalazi u javnoj svojini. U

EU su ustanovljene univerzalne telefonske i poštanske usluge u cilju podizanja nivoa kvaliteta

usluge. Železnica je, takođe jedna od najregulisanijih oblasti, koja je u potpunom državnom

vlasništvu u većini zemalja Evropske unije. Vodni sektor je u državnoj svojini u većini

evropskih zemalja (Graf. 1.10).

54

Grafikon 1.10. Odnos državne i privatne svojine u vodnom sektoru evropskih zemalja

Izvor: Proračuni autora na osnovu EUREAU Statistics Overview on Water and Wastewater in Europe

2008., str. 87.

Prvi talas privatizacije u oblasti telekomunikacija, započeo je delimičnim prodajama kompanije

British Telecom-a 1984. godine, a posle je došlo do akvizicija privatnog i javnog sektora.

Mnoge vlade zemalja EU su prodale akcije svojih telekomunikacionih kompanija. Svojinska

struktura je u većinskom javnom vlasništvu u pojedinim zemljama, a negde država ima

manjinsko učešće, dok je u Velikoj Britaniji prisutno potpuno privatno vlasništvo (Tabela 1.7.).

0

20

40

60

80

100

120

% v

lasn

ištv

a

Zemlje

Privatno

Javno

55

Tabela 1.7. Privatizacija javnih kompanija u oblasti telekomunikacija u evropskim

zemljama

Država Naziv

Kompanije

Državne

akcije 1992.

Udeo države u

akcijskom kapitalu

(%) 1998.

Godina

privatizacije

Australija Telstra 100 67 1996-97

Austrija Post und telekom

Austrija AG

100 100 1998

Češka

Republika

SPT Telekom 100 51 -

Nemačka Deutsche

Telekom AG

100 61 1996

Francuska France Telekom 100 62 1997

Grčka OTE 100 65 -

Mađarska Hungarian 100 6,5 1993

Italija Telecom Italia >50 5 1998

Poljska TPSA 100 100

Švedska Telia 100 100 -

Švajcarska Swisscom 100 100 1998

Velika

Britanija

British Telecom 22 0 1984

Izvor: Dimitrijević, B. Menadžment u javnim uslugama, prezentacije, Fakultet za uslužni biznis,

Sremska Kamenica, str. 62.

Strateško opredeljenje EU u oblasti telekomunikacija je ograničavanje monopola. Kao druga

krajnost, automobilska industrija, ugalj, nafta, brodogradnja i čelik još uvek su striktno

regulisane u nekoliko evropskih zemalja.

1.9. Javni sektor u Sjedinjenim Američkim Državama

Javni sektor SAD je prošao kroz različite faze. Na početku XX veka državni rashodi su bili oko

10% BDP-a, a početkom XXI veka državni rashodi su iznad 30% BDP-a. O veličini javnog

sektora u SAD-u vode se debate, od mišljenja da je javni sektor mali, do mišljenja da je velik,

kao i u svim razvijenim zemljama.

56

Grafikon 1.11. Rashodi za odbranu i ukupni rashodi kao % BDP-a

Izvor: Stiglic, J. (2008) Ekonomija javnog sektora, Beograd:Ekonomski fakultet, str. 29.

U periodu do tridesetih godina XX veka, Sjedinjenje Američke Države su doživele rapidan

industrijski i ekonomski razvoj. Prerastanje SAD u industrijsku zemlju je bilo praćeno

ubrzanom koncentracijom proizvodnje i značajnom centralizacijom kapitala. Ova pojava je

posebno bila izrazita u periodu 1909-1929. godine.

Rast javnog sektora u SAD počinje sa Velikom ekonomskom krizom 1929. godine i uvođenjem

državnog intervencionizma u američki ekonomski sistem (Graf. 1.11.). Klasična ekonomiska

misao nije imala odgovor na recesiju i nije bila u mogućnosti da predvidi ovakav oblik krize.

Globalna recesija je otvorila vrata za novu ekonomsku misao- kejnzijanizam, koja je suvereno

vladala do šezdesetih godina XX veka. Kejnz i njegovi sledbenici naglašavaju značaj javnih

rashoda, pre svega investiconih rashoda za infrastrukturne projekte. Smatraju da velika

investiciona ulaganja dovode rasta zaposlenosti, povećanja gregatne tražnje i privrednog rasta.

Velika investiciona ulaganja u infrastrukturne projekte dovode do rasta induciranih investicija.

Država se tu javlja kao regulator privrednog i društvenog sistema, a svoju regulatorsku funkciju

može obavljati uspešno samo ako je ona usmerena na podizanje potrošnje, redistribuciju

nacionalnog dohotka, investicije kontrolisane od strane države i obaranje kamatne stope.

57

Ovaj proces prati smanjenje poreskih opterećenja kao mera oživljavanja privrede. U tom smislu

i treba posmatrati Ruzveltov program mera i njegovu politiku, koja nije težila izmeni društvenog

poretka, već reorganizaciji i reformi, kako bi se osiguralo bolje funkcionisanje, veća stabilnost

i nova konsolidacija ekonomskog sistema Sjedinjenih Američkih Država. New Deal je

podrazumevao državno finansiranje javnih radova, kao i finasiranje deficita putem kreditiranja,

odnosno jeftinih kredita.

Osnovan je veći broj državnih organa koji su imali za ulogu da koordinišu mere ekonomske

politike New Deal-a, regulišu industrijsko proizvodnjo, uvedu državnu kontrolu nad pojedinim

sektorima privrede (poljoprivreda, železnica) i nad sektorom banaka i berze. Takođe pokrenuti

su javni radovi velikih razmera (poslovima izgradnje puteva, škola, gradskih parkova, igrališta).

U okviru mera New Deal-a je izgrađeno više javnih objekata i infrastrukturnih projekata

(Huverova brana).

Drugi svetski rat je doveo do rasta i jačanja javnog sektora, uzrokovanog pripremama za rat

(Graf. 1.10.). U periodu posle Velike ekonomske krize i Drugog svetskog rata, došlo je do

afirmacije države kao aktivnog učesnika u ekonomskom i socijalnom životu sa novim i brojnim

repertoarom instrumenata intervencije. Ovim su pristalice kejnzijanskih ideja i koncepta

"države blagostanja" nadmoćno savladale pristalice liberalističkih koncepcija minimalne

države. Period posleratnog rasta državne interevencije je nazvan periodom državnog

kapitalizma, ili periodom državnog intervencionizma.

Posleratni razvoj SAD-a je bio obeležen državnim intervencionizmom posredstvom aktivne

fiskalne politike. Povećanjem rashoda je stimulisana javna potrošnja, a smanjenjem poreskih

opterećenja privredni rast. Razvoj "države blagostanja" ima za cilj, da korist koju svaki građanin

dobija putem kolektivnih usluga, bude veća od njegovog doprinosa u vidu poreza. SAD su

sredinom 60-ih godina objavile "Rat siromaštvu"14 i shodno tome značajno proširile programe

preraspodele dohotka. Udeo ovih programa pomoći siromašnima u dohotku SAD udvostručen

je u periodu 1965.-1975. godine (taj procentualni udeo ni do danas nije menjan), ali su rezultati

bili ispod očekivanja. Poznato je da svaka težnja ka naglašenom egalitarizmu ima negativne

posledice na motivaciju preduzetnika i slabljenje privredne aktivnosti, a akcenat se sa

proizvodnje dohotka pomera na njegovu redistribuciju.

14 Program Lindona Džonsona za smanjenje siromaštva i nezaposlenosti, po ugledu na posleratne evropske zemlje

i koncept države blagostanja.

58

Naftne krize 1973-1974. i 1978-1979. godine su dovele do krize javnih finansija. U eri

stagflacije, predimenzionirani javni sektor, u kombinaciji sa rastom vojnih rashoda za

Vijetnamski rat je doveo do hroničnih budžetskih deficita i javnog zaduživanja. Sa krizom

fiskalne države bilo je neophodno racionalizovati javni sektor.

U SAD je proces denacionalizacije osamdesetih godina bio znatno sporiji i drugačiji u odnosu

na razvijene evropske zemlje, s obzirom da je obim javnog sektora manji nego u evropskim

zemljama. Pored toga, javna administracija je proglašena za glavni uzrok tehnološkog

zaostajanja. Pošto nije bilo velikih prodaja nacionalizovane imovine, u slučaju SAD je

sprovedena deregulacija, pre nego denacionalizacija. Deregulacija je izvršena u oblasti

vazdušnog saobraćaja, u proizvodnji prirodnog gasa, u drumskom saobraćaju, i bankarastvu. Za

vreme velikog talasa privatizacija javnih preduzeća u Evropi, u SAD je privatizacija sprovedena

u manjem obimu, prodavane su koncesije u posredničkim agencijama, uslužnim agencijama i

petrolejskim kompanijama, privatizovane su manje električne centrale. Reganova

kontrarevolucija predstavlja povratak na Sejov zakon i temelji se na idejama ekonomije ponude

(tržište kao regulacioni mehanizam, Laferova kriva)15.

Trend deregulacije se nastavio i u devedesetim godinama, za vreme Klintonove administracije.

Deregulisane su oblasti poput električne energije, telekomunikacija, finansija i usluga.

“Izostanak talasa privatizacije u SAD se može objašnjavati i time da je država pronašla

optimalnu veličinu i meru svog učešća u privrednoj aktivnosti koja se održava na konstantnom

nivou. U SAD-u su u 2003. godini ukupni troškovi države iznosili 29,3% GDP, što znači da

skoro jednu trećinu GDP država preraspodeljuje i troši” (Holcombe, 2006:14).

15 Ekonomija ponude se iskristalisala 80-tih godina, kao odgovor na stagflaciona kretanja 70-tih godina. U osnovi

ekonomije ponude se nalazi ideja da je neophodno pokrenuti privredni rast, stimulišući agregatnu ponudu i privatni

sektor fiskalnim merama. Analitičko sredstvo koje koriste predstavnici ove škole je Laferova kriva i koncept

optimalne poreske stope. Većina ekonomista je smatrala da su poreske stope znatno više od optimalnih i da će

smanjenje poreza stimulisati investicije i privredni rast. Reganomika je dovela do demontaže države blagostanja

sa skromnim ekonomskim rastom i visokim budžetskim deficitom.

DRUGI DEO

TEORIJSKO METODOLOŠKA ANALIZA

EFIKASNOSTI U JAVNOM SEKTORU

60

2. TEORIJSKO METODOLOŠKA ANALIZA EFIKASNOSTI U

JAVNOM SEKTORU

2.1. Definicija javnog sektora

Analiza efikasnosti javnog sektora i njegove međunarodne komparacije nije jednostavna zbog

složenosti merenja, kvaliteta podataka i različitih definicija javnog sektora. Dodatni problemi

koji se javljaju prilikom merenja i komparacije javnog sektora su: nepostojanje jedinstvenog

teorijskog pristupa koji bi prezicno i nedvosmisleno odredio područje delovanja države,

međusobne razlike među javnim sektorima koji su rezultat veličine, strukture i obuhvata javnog

sektora, političkog uređenja (unitarne ili savezne države), kao i demografskih i geografskih

karakteristika zemlje. Različiti nivoi vlasti i oblici institucionalne i fiskalne decentralizacije

dodatno otežavaju merenje i komparaciju javnih sektora. Svaka procena koja ne uzima u obzir

nacionalne specifičnosti vrlo lako može dovesti do pogrešnih zaključaka.

Efikasnost u javnom sektoru se meri kao relativan pojam, tj. da li je određeni ekonomski subjekt

(kompanija, sektor, država) efikasniji u odnosu na druge ekonomske subjekte. Efikasnost

javnog sektora se meri kao odnos između troškova i rezultata u odnosu na iste varijable u

drugime zemljama. Ukoliko su rezultati (kvalitet javne usluge ili proizvedena javna dobra) bolji,

uz iste, ili manje troškove (nivo fiskalnih davanja), smatra se da je javni sektor te zemlje

efikasniji.

Prilikom merenja efikasnosti javnog sektora neophodno je napraviti razliku između proizvoda

i rezultata. Proizvod javnog sektora predstavlja obim pruženih javnih usluga, a rezultat

predstavlja kvalitet pruženih javnih usluga. Rezultati javnog sektora ne moraju da se preklapaju

sa proizvodom javnog sektora. Rezultati u pružanju usluga u obrazovanju i zdravstvu su stepen

znanja učenika (obično meren njihovim uspehom na standardizovanim međunarodnim

testovima), broj pacijenata koji su izlečeni, dok proizvod predstavlja broj upisanih učenika u

školu, broj izvršenih operacija ili broj zbrinutih pacijenata. Rezultati javnog sektora su

kvalitativnog izraza, dok je proizvod javnog sektora kvantitativnog izraza.

Prilikom međunarodne komparacije javnog sektora, neophodno je uvažiti činjenicu da sve

primenjene metodologije imaju svoje nedostatke i da komparacija javnih sektora više služi kao

ilustracija stanja i procena, nego čvrsto polazište za donošenje zaključaka.

61

Najveći metodološki problem analize i međunarodne komparacije javnog sektora čine različite

metodologije proračuna i definicije javnog sektora. Na međunarodnom nivou još uvek nisu na

raspolaganju svi podaci o karakteristikama javnih sektora pojednih zemalja. Upravo zbog toga

se retko postiže potpuna konzistentnost i uporedivost podataka o javnom sektoru. U analizi

javnog sektora, naročito zaposlenosti u javnom sektoru najviše se koriste metodologije koje

primenjuju: Međunarodni monetarni fond (MMF), Međunarodna organizacije rada, (ILO),

Ujedinjene nacije (UN), Eurostat i Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD).

U ovom radu ćemo najviše koristiti metodologije MMF-a i OECD-a, uvažavajući sve

metodološke nedostatke i specifičnosti nacionalnih javnih sektora. Koncepti i metodi

primenjeni u metodologiji MMF-a su harmonizovani sa Sistemom nacionalnih računa

Ujedinjenih nacija (SNA), kako bi se statistika državnih finansija mogla koristiti zajedno sa

drugim makrekonomskim statistikama. Sve analize u ovom radu treba prihvatiti sa dozom

opreza upravo zbog metodoloških ograničenja u analizi, merenju i komparaciji javnih sektora

pojedinih zemalja.

Statistika državnih finansija MMF-a (Government Financial Statistics – GFS) u oviru javnog

sektora razlikuje opštu državu, javna i kvazi-javna preduzeća. Opšta država obuhvata sve

jedinice kojima je primarna uloga izvršavanje državnih funkcija i provođenje javnih politika

pružanjem netržišnih usluga i preraspodelom dohotka od imovine, koje se najčešće finansiraju

fiskalnim i parafiskalnim nametima poput poreza i doprinosa. Tri nivoa vlasti su: centralna

država, savezne države (kod federalnog uređenja države), regionalni organi i lokalne

samouprave. Javni sektor po metodologiji MMF-a se dekomponuje na:

62

Slika 2.1. Javni sektor po metodologiji MMF-a

Izvor: Government Finance Statistics Manual, (2001) Washington: IMF.

Opštu državu čine sve nacionalne i subnacionalne jedinice, uključujući i vanbudžetske fondove,

neprofitne institucije koje pružaju netržišne usluge, ubiraju prihode, stvaraju rashode za državu

i koja ih većim delom kontroliše. Određene fiskalne aktivnosti obavljaju komercijalne, i/ili

monetarne agencije, pa se te aktivnosti nazivaju kvazifiskalne. Upravo stručni pojam za opštu

državu je kolokvijalno državni sektor, no to je samo jedan segment opšte države.

Jedna zemlja može imati više od jednog nivoa vlasti, u zavisnosti od političkog i

administrativnog uređenja zemlje. U sistemu GFS statistička analiza se sastavlja za svaki nivo:

centralni, regionalni i lokalni nivo vlasti. U zavisnosti od političkog i administrativnog uređenja

pojedine zemlje mogu imati samo jedan ili dva nivoa vlasti, dok druge zemlje mogu imati i više

od tri nivoa vlasti. U tom slučaju se nivoi vlasti klasifikuju kao jedan od tri nivoa Sistema GFS.

Fondovi socijalnog osiguranja se mogu voditi kao posebni podsektor ili se klasifikuju u okviru

jednog od tri nivoa vlasti.

Javni sektor

Finansijske javne

korporacije

Savezna država

Regionalni i lokalni organi

Centralna država

Opšta država Javne korporacije

Nefinansijske javne korporacije

Monetarne javne

korporacije, centralna

banka

Nemonetarne finansijske

javne korporacije

63

Slika 2.2. Sektor države po metodologiji MMF-a

Izvor: Government Finance Statistics Manual, (2001) Washington: IMF.

Centralna državna vlast poseduje politički autoritet na celokupnoj teritoriji zemlje. Centralna

državna vlast poseduje fiskalni autoritet i mogućnost ubiranja poreza i drugih fiskalnih i

parafiskalnih obaveza nad svim domaćim i stranim licima uključenim u ekonomsku aktivnost

na teritoriji zemlje. Centralna vlast je zadužena za pružanje kolektivnih usluga (odbrana,

međunarodni odnosi) i efikasno sprovođenje socijalne, ekonomske politike i funkcionisanje

ekonomskog sistema zemlje. Fiskalna politika u okviru jedne privrede utiče na inflatorne ili

deflatorne pritiske uglavnom kroz centralne državne finansije. Tela za sprovođenje državne

ekonomske politike i ostvarivanje državnih ekonomskih ciljeva je moguće formirati samo na

ovom nivou. Ostali nivoi vlasti nemaju za cilj formulisanje i sprovođenje državne ekonomske

politike, niti pristup kreditima centralne banke. U velikom broju zemalja centralni nivo vlasti je

veliki i kompleksni podsektor. Sastavljen je od centralne grupe odeljenja ili ministarstava,

uključujući i velik broj institucionalnih entiteta koji funkcionišu pod upravom centralne državne

vlasti, sa posebnim pravnim identitetom i autonomijom koja obuhvata i formiranje dodatnih

državnih jedinica (IMF, 2001).

Prema priručniku MMF-a, celokupna državna teritorija može biti podeljena iz političkih ili

administrativnih potreba. Ove oblasti mogu biti opisane kao države (federalističko uređenje),

provincije, kantoni, republike, prefekture ili administrativni regioni.

Podsektor lokalne vlasti obuhvata najmanje jedinice vlasti koje su ustanovljene na osnovu

administrativnih i političkih ciljeva. Da bi neki entitet bio tretiran kao institucionalna jedinica,

mora imati pravo posedovanja sredstava, ubiranja namenskih sredstava i preuzimanja obaveza

Opšti državni

sektor

Centralna država

Državni

podsektor

Lokalni

podsektor

64

na osnovu zaduživanja u sopstvene svrhe. Lokalne vlasti obično obezbeđuju širok spektar

usluga lokalnim rezidentima od kojih neke mogu biti finansirane sredstvima alociranim sa viših

nivoa vlasti ili iz sopstvenih izvora (u zavisnosti od stepena decentralizacije i devolucije

zemlje). Neke od najtipičnijih funkcija lokalnih vlasti uključuju (IMF, 2001):

1. Obrazovne ustanove,

2. Bolnice i ustanove socijalne zaštite, kao što su obdaništa, jaslice i starački domovi,

3. Javni subjekti kao što su sistemi i postrojenja za prečišćavanje voda, agencije za

skupljanje i deponovanje otpada, groblja i krematorijumi,

4. Objekti kulture, slobodnog vremena i sporta, kao što su pozorišta, koncertne i muzičke

sale, muzeji, umetničke galerije, biblioteke, parkovi i otvoreni prostori.

Prema priručniku MMF-a, “javna preduzeća su sve celine u državnom vlasništvu i/ili pod

državnom kontrolom koja prodaju industrijska ili komercijalna dobra i usluge širokoj javnosti,

a formirane su kao korporacije” (IMF, 2001:15). Problem preciznog definisanja javnih

preduzeća leži u vlasničkim odnosima u javnom sektoru, pošto manjinsko vlasništvo države

može biti kombinovano sa državnom kontrolom, a u nekim slučajevima državnu kontrolu je

teško utvrditi, zbog čega se dolazi do slučajeva da se samo većinsko državno vlasništvo uzima

kao faktor pri definisanju javnih preduzeća. Uobičajno je da se svlasnikom preduzeća smatra

javna vlast ili privatna osoba koja ima preko 50% akcija, ili druge vrste trajnog kapitala

preduzeća, dok se kontrola javnih vlasti određuje kao stvaran uticaj države na temeljne aspekte

poslovanja preduzeća. U nekim slučajevima zakonodavstva u pojedinim zemljama dopuštaju i

da preduzeće u privatnom vlasništvu bude javno preduzeće, uz uslov da ga kontroliše država.

U praksi se postupa sasvim pragmatično te se javnim preduzećima smatraju sva zakonom

definirana preduzeća koja su najčešće u većinskom državnom vlasništvu i pod državnom

kontrolom, a posluju u oblasti ponude javnih dobara. Da bi se korporacija definisala kao javno

preduzeće, prema priručniku MMF-a, trebalo bi da poseduje element javnosti (IMF, 2001):

1. Najvažnije poslovne odluke donosi država kao vlasnik trajnog kapitala (putem neke

svoje agencije, ili upravnih odbora u kojima sede državni predstavnici),

2. Dobit, odnosno gubici poslovanja mehanizmom državnog budžeta alociraju se na celu

zajednicu, i

3. Javno preduzeće je odgovorno za svoje poslovanje parlamentu kao krajnjem zaštitniku

javnog interesa.

65

Pored elemenata javnosti javno preduzeće bi trebalo da poseduje i sledeće elemente tržišnosti

(IMF, 2001):

1. Očekuje se da javno preduzeće bude finansijski zdravo u dugom roku i da bude

podvrgnuto stalnoj tržišnoj proveri, i

2. Cene koje javno preduzeće naplaćuje bi trebalo da budu zasnovane na troškovima

poslovanja.

Upravo ova dva kriterijuma razlikuju javno preduzeće od ostalih javnih delatnosti (obrazovanje,

zdravstvo, sudstvo). Postojanje javnih preduzeća se opravdava tržišnim neuspesima, zbog čega

je neophodna državna regulacija u proizvodnji javnog dobra. Zbog toga se javna preduzeća

osnivaju u komunalnim uslugama (proizvodnja električne energije, komunikacije, transportne

usluge, snabdevanje gasom i vodom), prirodnih monopola i proizvodnji javnih dobara, ali se

pojavljuju i u drugim oblastima kako bi država uticala na zaposlenost, štednju i investicije.

Javna preduzeća se dele na nefinansijska javna preduzeća i javne finansijske institucije, a

zajedničko im je vlasništvo i/ili kontrola države. Nefinansijska preduzeća u mnogim zemljama

pružaju usluge na nekomercijalnoj osnovi, obično u obliku nižih cena od onih potrebnih za

pokrivanje troškova, dok u nekim zemljama prema zahtevu države pružaju i određene socijalne

usluge. Te se nekomercijalne aktivnosti mogu finansirati unakrsnim subvencioniranjem između

raznih grupa potrošača (neki potrošači plaćaju višu, a neki nižu cenu za istu uslugu) ili se

gubitak nefinansijskih javnih preduzeća pokriva iz budžeta. Javne finansijske institucije se

osnivaju da bi se osigurale određene kvazifiskalne usluge, najčešće u tranzicionim i zemljama

u razvoju. Tipičan primer su državne razvojne banke, regionalne razvojne banke koje kreditiraju

odabrane regione, sektore ili preduzeća na nekomercijalnoj osnovi (po nižim kamatnim stopama

od tržišnih).

Direktorat za javnu upravu OECD-a razvija metodološki uporedive podatke, odgovarajuću

terminologiju i pokazatelje zaposlenosti u javnom sektoru. OECD razvija konkretnu definiciju

javnog područja (public domain), koja osim javnih preduzeća u vlasništvu države, pod

kontrolom i regulacijom države, uključuje i privatne organizacije koje obezbeđuju javne usluge,

a država ih direktno ili indirektno finansira. Metodologija OECD-a je harmonizovana sa

metodologijama MMF-a i Sistemom nacionalnih računa Ujedinjenih nacija (SNA). OECD pod

pojmom država smatra opštu državu u skladu s definicijom MMF-a, koja obuhvata ministarstva,

vladine kancelarija i agencije i javne ustanove netržišnog karaktera. Opšta država obuhvata sve

nivoe vlasti, uključujući regije, provincije i opštine. Javna preduzeća su sva preduzeća u

66

državnom vlasništvu, a nisu klasifikovana u podsektoru opšte države. Podaci prikupljeni

OECD-ovom metodologijom se moraju pruhvatiti sa dužnom dozom rezerve zbog različitih

tumačenja pojma javnog sektora i velikih poteškoća prilikom utvrđivanja stanja u pojedinim

zemljama i nivoima vlasti. Po definiciji OECD-a, javni sektor obuhvata i nevladin sektor koji

je uključen u pružanje javnih usluga, za koji ne postoje pouzdani podaci i/ili potrebne

vremenske serije podataka.

Analiza efikasnosti javnog sektora je aktuelizovana zbog fiskalnih poteškoća pred kojima se

nalazi većina evropskih zemalja – rastući deficiti i visok nivo javnog duga, što je izazvalo krizu

javnih finansija i nemogućnost pojedinih razvijenih zemalja da stave pod kontrolu javne

izdatke. Nivo javnog duga u 28 zemalja Evropske unije dostigao je nivo od preko 85% BDP-a,

što znatno prevazilazi dozvoljene kriterijume iz Mastrihta od 60% BDP-a i dovodi ih u red

prezaduženih zemalja po kriterijumima Svetske banke. Kriza državnih finansija aktuelizuje

pitanje efikasnosti javnog sektora, pošto neizbežna fiskalna konsolidacija podrazumeva i

reforme u strukturi i funkcionisanju javnog sektora, ukoliko se dokaže njegova neefikasnost.

Cilj je da se strukturnim reformama i reformama funkcionisanja poveća efikasnost javnog

sektora i obim javnih usluga uz smanjenje fiskalnih izdataka. Ovakav koncept fiskalne

konsolidacije je mnogo uspešniji, nego sprovođenje fiskalne konsolidacije kao paketa

smanjenja državnih rashoda.

2.2. Izvori neefikasnosti u javnom sektoru

Nagli rast učešća države u privrednom životu i širenje funkcija države su u fokus akademskih i

političkih debata postavili pitanje o efikasnosti javnog sektora. Centralno pitanje debata je da li

će tržišna konkurencija sama bolje rešiti probleme efikasnosti i pravednosti, ili je to jedino

moguće uz učešće države. Kroz istoriju su se naizmenično smenjivala zalaganja za što većom

državnom intervencijom, sa liberalističkim viđenjem minimalne uloge države u privredi.

Liberalne koncepcije države su ograničavale ulogu države na samo nekoliko funkcija

(Dimtrijević, Fabris, 2009:19):

1. Održanje konkurentnosti i regulisanje monopola,

2. Zaštita privatne svojine i ugovaranja, i

3. Osiguranje spoljne i unutrašnje bezbednosti.

Kriza 1929-1933. godine je korenito promenila ekonomsku stvarnost, ali i ekonomsku teoriju.

Nastaju teorije nesavršene konkurencije i teorija monopola, koje su približile ekonomsku teoriju

67

realnosti. Razvile su se nove ekonomske funkcije države, nastale kao posledica tržišnih

neefikasnosti (Dimitrijević, Fabris, 2009:19.):

1. Stabilizaciona funkcija,

2. Redistribuciona finkcija,

3. Alokativna funkcija,

4. Proizvodnja dobara i usluga (javni sektor i javna dobra),

5. Regulisanje i subvencionisanje privatne proizvodnje, i

6. Regulisanje negativnih eksternih efekata i zaštita životne sredine.

Uloga države je rasla u narednim decenijama, zahvlajujući Kejnzovim idejama i njihovoj

uspešnoj primeni u krizi 1929-1933. godine. Kejnz je je isticao ulogu države u ekonomskom

životu, naročito u oblastima: povećanje tražnje i potrošnje putem javnih rashoda, državnog

investiranje u oblastima koje nisu atraktivne za javni sektor, povećanje zaposlenosti putem

javnih radova, formiranje javnih preduzeća i ekspanzivna fiskalna i monetarna politika.

Intenzitet džavnog intervenisanja je varirao, ali je posle ekonomske krize 1929-1933. godine,

država imala veliku ulogu u ekonomskom sistemu razvijenih zemalja. Uloga države jača u

uslovima velikih promena i radikalnih potresa (socijalnih, ekonomskih, tehnoloških i dr.), kao

i u tranzicionim zemljama koje radikalno menjaju svoje privredne sisteme. Uloga države u

savremenim ekonomskih privredama je disperzirana u svim segementima ekonomske politike,

politike cena, zarada, deviznog kursa, ekonomskih odnosa sa inostranstvom. Država definiše

pravila ponašanja na tržištu roba, usluga, radne snage, kapitala, novca, deviznom tržištu, kreira

socijalnu politku i drugo.

Ekonomska realnost 70-tih i 80-tih godina XX veka je uzrokovala preispitivanje dominantnih

kejnzijanskih ideja i koncepta države blagostanja. Nemogućnost da se izbori sa stagflacijom

dovodi u teorijsku krizu neokejnzijansku ekonomsku misao. Reaktualizuje se liberalna

ekonomska misao. U Velikoj Britaniji je dominantan monetarizam zasnovan na Fridmanovoj

teoriji, dok je u SAD integralni monetarizam modifikovan teorijom racionalnih očekivanja i

ekonomije ponude. Ekonomska kontrarevolucija (u odnosu na kejnzijansku revoluciju)

redukuje ulogu države u privredi (minimal state), smanjuje budžetske prihode i javne rashode,

(re)privatizuje javna preduzeća, neutralizuje sindikate i demontira socijalnu državu.

68

Osamdesetih godina se kristališe novi pristup, koji zanemaruje debatu monetarista i

kejnzijanaca, i polazi od kritike državnog regulisanja. Teorija javnog izbora16 smatra da čak ni

proizvodnja javnih dobara nije dovoljan povod za mešanje države u ekonomiju, pošto razni

poreski obveznici izvlače različite koristi od državnih programa. Kritika neuspeha države u

ekonomskoj sferi ne znači istovremeno i dogmatski pristup tržišnom fundamentalizmu, već

relativno veću efikasnost tržišta u poređenju sa državom kao optimalnim alokatorom resursa.

Iako se državne intervencije sprovode u slučajevima tržišnih nesavršenosti u praksi razvijenih

zemalja dolazi i do neuspeha države. Postoje četiri osnovna razloga za sistematske neuspehe

države u ostvarivanju proklamovanih ciljeva (Stiglic, 2008):

1. Ograničene informacije – teškoće kako u procesu prikupljanja i odgovarajućem

korišćenju informacija o preferencijama tržišnih učesnika, tako i prilikom formiranja

osnove na kojoj bi se bazirala državna aktivnost i procedura javnog izbora, (a od

preciznosti u identifikovanju individualnih, odnosno, društvene preferencije za javnim

dobrom, zavisi da li će ponuđena količina javnog dobra biti blizu društveno optimalne),

2. Ograničena kontrola reakcija privatnog tržišta – država samo ograničeno može da

kontroliše posledice svojih mera zbog kompleksnosti savremene privredne realnosti.

Država nije u stanju da pravovremeno obezbedi sve potrebne informacije, kako bi

kontrolisala sprovedene mere,

3. Ograničena kontrola nad birokratijom – birokratija može da prati svoje interese

(monopolski položaj birokratije), ili da ostvaruje interese pojedinih grupa (agent-

principal problem). Menadžeri javnih preduzeća mogu da deluju u sopstvenom interesu,

a ne u javnom,

4. Ograničenja koja nameću politički procesi. Politički procesi nameću dodatna

ograničenja prilikom donošenja odluka. Političari deluju u interesu pojedinih grupa,

usled korupcije ili zbog prikupljanja potrebnih sredstava za finansiranje kampanja.

Glasači samo delimično pokazuju razumevanje za pojedine ekonomske i socijalne

fenomene i skloni su traženju jednostavnih rešenja; političari moraju da misle na reizbor,

zbog čega sprovode populističke mere.

Zagovornici tržišta, kao boljeg alokatora ograničenih resursa, dele se u dve grupe. Prvi, koji

apologetski zagovaraju tržište kao kreatora maksimalne količine bogatstva i slobode, i drugi

16 Teorija javnog izbora je detaljnije obrađena u ovom radu u poglavlju 1.4. Teorije javnog sektora.

69

koji realističnije gledaju na tržište, ne idelizujući ga, ali ga smatraju efikasnijim u poređenju sa

državom.

Po apologetama tržišta, model perfektne konkrencije je idealni model ekonomije. Zagovornici

tržišta, kao nesporno uspešnijeg mehanizma, se dele na one koji apsolutizuju tržište kao kreatora

maksimalne količine bogatstva i slobode i na one koji su realističniji i smatraju da tržište nije

idealno, ali je ipak bolje u poređenju sa državom. Po prvoj pretpostavci, model perfektne

konkurencije je model idealne ekonomije i kao svaki idealni model podrazumeva veći broj

apstrakcija i uprošćavanja, ne oslikavajući savremenu kompleksnu ekonomsku realnost.

Neuspesi tržišta, asimetrična informisanost i neodrživa hipoteza o homo economicusu kao

racionalnom biću17, poljuljali su fundametalne postavke teorije perfektne konkurencije,

oduzimajući argumente tržišnim fundamentalistima.

Druga grupa apologeta tržišta ga ne smatra idealnim, ali ga smatra boljim u odnosu na državni

intervencionizam. Po njima, konkurencija ne funkcioniše u idealnom stanju dostignute

ravnoteže, već u stanju nesavršenosti i nesigurnosti. Za razliku od od prve grupe, ovaj pravac

dovoljnom smatra i potencijalnu konkurentnost (dalja razrada ove ideje je dovela do teorije

tržišta neograničene konkurencije, poznate kao teorije borbenih tržišta). Smatra se da na tržištu

na kojem postoji manji broj aktera na strani ponude (monopolska i oligopolska struktura tržišta),

usled nepostajanja barijera za ulazak i bez troškova ulaska, sama "pretnja ulaska" (potencijalna

konkurencija) će preduzeća prisiliti da postupaju u skladu sa interesima potrošača.

Postoje mišljenja da tržište deluje kao sistem podsticaja i motiva i da funkcioniše po principu

"štapa i šargarepe", dok ga drugi posmatraju kao mehanizam kazni i disciplinovanja. Tržištu se

pripisuje sposobnost da vrši spontanu selekciju najkonkuretnijih preduzeća na tržištu i da

eliminiše neefikasne kompanije, pa se iz tih razloga se često mogu sresti poređenja tržišta sa

prirodnim darvinističkim ambijentom i prirodnom selekcijom. Česte kritike ekonomskog

laissez-faire-a kao socijaldarvinističke ideologije i egoističnog, umesto kooperativnog

ponašanja, kao maksimizatora korisnosti. Zajedničko za ova dva pristupa je nepostojanje

makroekonomskog aspekta analize, pošto se oba pristupa zasnivaju na postulatu metodološkog

individualizma. Ovakav pristup je analitičko-redukcionistički jer zanemaruje kompleksnost

ekonomske i socijalne realnosti i komplikovanost veza među samim subjektima, postojanje

17 Hipoteza o (i)racionalnonosti ekonomskih subjekata je detaljnije obrađena u poglavlju 1.4. Teorije javnog

sektora.

70

konfliktnosti ciljeva ili akcija ova dva nivoa, postojanje grupnih interesa i mnoge druge razloge

zbog kojih se društvo ne može posmatrati kao prosti zbir individua.

Tržišni fundamentalisti zauzimaju stav da je tržište superiorniji mehanizam u poređenju sa

državom, argumentujući ga državnim neuspesima. Kao što tržišni neuspesi nisu uvek

opravdanje za državnu intervenciju, isto tako ni neuspesi države nisu obavezno argument za

tržišta.

Neefikasnost javnog sektora u poređenju sa privatnim nije uvek dokaziva. Ako se posmatraju

troškovi privatnih preduzeća u sličnoj delatnosti sa javnim preduzećima, tendecija ka manjim

troškovima je evidentna. Međutim, teza o efikasnijem privatnom sektoru nije opšte prihvaćena.

U većini slučajeva, javni i privatni sektor ne proizvode ista dobra, usled čega poređenje nije

jednostavo. Takođe, prilikom pružanja usluga, teško je izmeriti inpute i autpute (kvalitetno

obrazovanje). Postoje primeri u kojima u konkurenciji sa privatnim sektorom, javni sektor

pokazuje isti nivo efikasnosti (železnice u Kanadi).

Razlozi zbog kojih državna preduzeća mogu biti manje efikasna u odnosu na privatni sektor su

(Stiglic, 2008):

1. Organizacioni podsticaji – motiv poslovanja javnih preduzeća nije profit, pa

maksimiranje produktivnosti nije prioritet. Politički razlozi u upravljanju javnim

preduzeća (smanjenje nezaposlenosti, finansiranja kampanja), ne utiču na rast

produktivnosti. Postojanje mekog budžetskog ograničenja i subvencionisanje javnih

preduzeća koja posluju sa gubicima, takođe ne vodi povećanju produktivnosti i

efikasnosti. Tržišta na kojima posluju javna preduzeća su tržišta ograničene

konkurencije,

2. Kadrovska ograničenja – rigidnost pravila, kako zaposleni u javnom sektoru ne bi

zloupotrebljavali svoju moć. Negativna selekcija prilikom zapošljavanja i rigidnost

prilikom otpuštanja nekompententnih radnika su primeri kadrovskih ograničenja javnog

sektora,

3. Ograničenja nabavki – da bi se izbegle zloupotrebe u nabavci robe i usluga, država

propisuje procedure koje sa sobom nose povećanje troškova. Obimne državne

specifikacije prilikom nabavke pojedinih proizvoda mogu uvećati troškove nabavke i

do jedne trećine. Rigorozni propisi mogu stvoriti tržište ograničene konkurencije sa

mnogo višom cenom,

71

4. Ograničenje u budžetiranju – nedovoljna sredstva za modernizaciju javnih preduzeća iz

budžeta. Tehnološka zaostalost javnog sektora, usled budžetskog finansiranja dovodi do

neefikasnosti javnih preduzeća i niske produktivnosti,

5. Birokratsko ponašanje predstavlja prepreku u postizanju efikasnosti u javnom sektoru.

Prema tradicionalnom gledištu, birokrate su posvećene opštem dobru i deluju u javnom

interesu. Prema savremenim shvatanjima, birokrate se ponašaju utilitaristički i

pokušavaju da maksimiziraju svoju korisnost, kao i drugi subjekti na tržištu, ostvarujući

neekonomske koristi kao što su ugled, moć, pokroviteljstvo. Da bi maksimizirali svoju

korist birokrate nastoje da uvećaju agenciju kojom upravljaju (br. zaposlenih, budžet),

što vodi rastu birokratskog aparata i učešća države u ekonomiji. Ukoliko je tražnja za

birokratskim uslugama cenovno neelastična, dolazi do povećanja cene po jedinici

pruženih usluga, bez podizanja produktivnosti i efikasnosti. Ovo je česta situacija pošto

birokratske organizacije imaju karakter monopola. Jedno od rešenja je za birokratsko

ponašanje je uvođenje konkurencije. Problem birokratskog ponašanja je klasičan

principal-agent problem. Pretpostavka je da vlada ne poznaje proizvodne procedure i

troškove koji nastaju prilikom pružanja usluga (asimetrična informisanost), a da

birokrate znaju. Optimalno rešenje agent-principal problema u birokratskim

organizacijama nije moguće. Najefikasniji način stimulacije predstavljaju nagrade za

dobro ponašanje (u skladu sa interesima principala), i kažnjavanje za nepoželjne oblike

ponašanja u vidu otpuštanja) .

Neefikasan javni sektor pruža usluge i proizvode po višim cenama nego što je opravdano. Viši

državni rashodi se moraju kompenzovati višim poreskim prihodima, što dovodi do većeg

poreskog zahvatanja i smanjenja privrednog rasta. Neefikasnost javnog sektora svoju štetnost

manifestuje kroz smanjenje trenutnog (viši porezi) i budućeg (sporiji ekonomski rast) dohotka

građana.

2.3. Metode analize efikasnosti u javnom sektoru

Rast javnog sektora tokom XX veka je doveo do toga da najveći deo razvijenih zemalja troši

između trećine i polovine svog dohotka na usluge koje pruža država. Efikasnost javnog sektora

je u fokusu istraživača i stručnjaka još od ekonomske krize 70-tih godina XX veka i usponom

Novog javnog menadžmenta. Kao mlada naučna disciplina ekonomija javnog sektora nije

razvila opšteprihvaćenu metodologiju analize efikasnosti javnog sektora. Međunarodne

organizacije i akademske institucije su razvile nekoliko metoda analize efikasnosti u javnom

72

sektoru posvećujući više pažnje troškovima javnih aktivnosti i kompoziciji javnih rashoda. Prve

analitičke modele su osmislili Vito Tanzi, Ludger Schuknecht i Antonio Afonso kompilirajući

metodologiju za merenje efikasnosti koje su primenili na razvijene industrijske zemlje,

pokušavajući da objasne da li veći javni sektor i javni rashodi doprinose i povećanju društvene

korisnosti i društvenog blagostanja. U proteklih dvadeset godina razvijeno je više metodologija

merenja i analize efikasnosti u javnom sektoru. Efikasnost u javnom sektoru analizirana je sa

mikro i makro stanovišta. Makro analiza u javnom sektoru se bavi merenjem i analizom

efikasnosti ukupne javne potrošnje, dok se mikro analiza bavi potrošnjom pojedinih kategorija

javnih rashoda i pokušava da determiniše vezu između pojedinih između troškova i koristi u

pojedinim budžetskim funkcijama i podfunkcijama (rashodi za zdravstvo ili analiza efikasnosti

potrošnje na pojedine bolnice, škole). Analitički modeli su doživeli genezu u pogledu

sofisticiranosti i fokusa analize sa količine resursa korišćenih od strane organa javne uprave,

javnog preduzeća, programa na kvalitet javne usluge ili rezultata javnih programa.

Pod efikasnošću u analizi javnog sektora se podrazumeva odnos između inputa i outputa, tj.

između uloženih sredstava i dobijenih rezultata. U analizi efikasnosti javnog sektora, mera

efikasnog javnog sektora je kvalitet pruženih javnih usluga i proizvedenih javnih dobara. Što je

javni sektor efikasniji to je kvalitet pruženih javnih usluga građanima viši, a cene (merene

fiskalnim davanjima) niže i vice versa. Da bi izmerili efikasnost javnog sektora, neophodno je

izmeriti njegove:

1. Inpute-troškove (fiskalna davanja),

2. Output-rezultate (količina javnih dobara i kvalitet javnih usluga), i

3. Odnos troškova i rezultata.

Inpute u javnom sektoru je mnogo teže kvantifikovati nego u privatnom sektoru, pošto se

različite javne usluge i državni programi preklapaju, a resursi se koriste iz različitih izvora.

Uobičajeno je da se uzimaju rashodi nastali u pružanju određene javne usluge ili programa.

Autpute u javnom sektoru je, takođe, teško kvantifikovati pošto oni imaju, pored ekonomske, i

socijalnu dimenziju. Pošto javni sektor nema outpute koji imaju jasnu tržišnu vrednost,

neophodno je definisati indikatore i sub-indikatore javnog sektora, kako bi analizirali njegovu

efikasnost.

73

2.3.1. Cost-benefit i cost-effectivnes analiza

Dva najčešće upotrebljavana metoda mikroekonomske analize efikasnosti javnog sektora su

cost-benefit analiza i cost-effectivnes analiza. Cost-benefit analiza se koristi prilikom ocene

profitablinosti investicionih projekata u privatnom sektoru. Faze cost-benefit analize su (Ivaniš,

2010:37):

1. Definisanje projekata koji će biti analizirani,

2. Definisanje vremenskog perioda na koji će se odnositi analiza,

3. Utvrđivanje svih koristi i troškova za pojedine projekte,

4. Izračunavanje svih koristi i troškova u novčanom obliku za pojedine projekte,

5. Određivanje kriterijuma koji će se koristiti u analizi,

6. Određivanje diskontne stope koja će se koristiti,

7. Izračunavanje vrednosti pojedinih kriterijuma za svaki projekat,

8. Upoređivanje vrednosti kriterijuma za pojedine projekte sa određenom merom i

međusobno,

9. Dodatni kriterijumi i analize,

10. Konačan izbor – donošenje odluke.

Za razliku od cost-benefit analize privatnog sektora, društvena cost-benefit analiza obuhvata i

širi spektar uticaja (pozitivne i negativne eksternalije) javnog investicionog projekta, državnog

programa i proizvodnje javnog dobra. Prilikom ocenjivanja javnih projekata država, osim

profitnog ima i druge (ekološke, socijalne) ciljeve. Država prilikom ocene projekata cost-

benefit analizom, tržišne cene ne može da koristi u dva slučaja (Stiglic, 2008):

1. Kada se inputi i autputi ne prodaju na tržištu, ne postoje ni tržišne cene,

2. Kad postoje tržišne nesavršenosti, tržišne cene ne odražavaju granične troškove i

koristi.

Javni program, investicija ili proizvodnja javnog dobra, će biti pokrenuta kada su ukupne koristi

veće od ukupnih troškova. Ukoliko država bira između više projekata, odabira se projekat koji

ima veće neto koristi (uz proračun oportunitetnih troškova) (Stiglic, 2008). Problem koji nastaje

prilikom upotrebe cost-benefit analize u javnoj sferi, osim problema merenja i izbora diskotne

stope, je nastanak multivarijantnosti ciljeva i eventualne konfliktnosti ciljeva javnog projekta.

Cost-benefit analiza je statičkog karaktera, pa je neprikladna u izboru projekata koji za

posledicu imaju strukturne promene. Takođe, cost-benefit analiza favorizuje rentabilnost i

74

dovodi do diskiminacije prilikom evaulacije projekata namenjenih ugroženim kategorijama

stanovništva. I pored svojih ograničenja, cost-benefit analiza je korisno tehničko i analitičko

sredstvo za vrednovanje društvenih projekata. Najčešća primena cost-benefit analize je u

evaulaciji javnih projekata u obrazovanju, zdravstvu i nauci.

Cost-effectivness analiza se koristi kada se bira između više projekata, programa ili javnih

dobara. Cost-effectivness analiza se najčešće upotrebljava u procesu poređenja i izbora

investicionih programa sa unapred određenim identičnim ciljevima. Cost-effectiveness

analizom se odabira alternativni program koji uz najmanje troškove osigurava ostvarenje

unapred utvrđenog cilja, ili skupa komplementarnih ciljeva. Osnovne pretpostavke na kojima

se bazira cost-effectivness analiza su:

1. Društvene koristi od ulaganja u društveni projekat, moraju osigurati bar povraćaj

ulaganja mereno u ekonomskom ili društvenom izrazu, i

2. Optimalni program bi trebalo da odbacuje dobitak veći od ulaganja u društveni program.

Faze u postupku cost-effectivness analize su sledeće:

1. Analiza počinje jasnim definisanjem cilja, ili ciljeva koji se žele ostvariti,

2. Definišu se sve moguće alternative ostvarenja cilja,

3. Specifikacija potrebnih resursa za svaku alternative i utvrđivanje kriterijuma za izbor

najbolje alternative.

Predmet razmatranja cost-benefit, a i cost-effectiveness analize javnih projekata, nisu samo

troškovi iskazani posredstvom tržišnih cena, već i oni, izraženi različitim oblicima obračunskih

cena i cena u senci. Cene u senci održavaju stvarne granične društvene troškove. Prilikom

proračuna obračunskih cena javnih dobara ili projekata, neophodno je uvažiti i efekte pozitivnih

i negativnih eksternalija. U skladu sa tim, u sektorima u kojima dolazi do pojave pozitivnih

eksternih efekata obračunska cena treba da bude viša od tržišne cene, ili je neophodno sniziti

nivo troškova. Prilikom cost-effectiveness analize, preporučljivo je uzeti u obzir i efekat

delovanja opadajućih ili rastućih prinosa u privrednoj grani, pošto u uslovima manifestacije

opadajućih ili rastućih prinosa dolazi do promene prosečnih troškova, a granični troškovi imaju

nižu vrednost od graničnih troškova u sektorima privrede u kojima ne dolazi do ove pojave.

Kriterijum vrednovanja investicionog projekta javnih dobara ogleda se u kompariranju realnih

društvenih troškova i društvene korisnosti. Ukoliko je rezultat komparacije pozitivna neto

vrednost, odnosno suma korisnosti nadmašuje sumu troškova, javni projekat ili investiciona

75

aktivnost je ekonomski prihvatljiva i opravdana. Najčešće se koristi u zdravstvu i vojnim

projektima, odnosno u oblastima gde koristi nije lako monetizovati.

2.3.2. Makroekonomska analiza efikasnosti javnog sektora

Analiza obavijanja podataka (DEA – Data Envelopment Analysis) je tehnika za merenje

efikasnosti kompleksnih entiteta i omoguća analizu efikasnosti uzimajući u obzir kombinaciju

različitih ulaznih i izlaznih varijabli. U analizi efikasnosti javnog sektora je raspostranjena u

poslednje vreme, zbog mogućnosti merenja efikasnosti velikog broja kompleksnih jedinica koje

za proizvodnju različitih autputa koriste više različitih vrsta inputa. Analiza obavijanja podataka

je tehnika matematičkog programiranja kojom se utvrđuje da li je entitet, na osnovu podataka

o njegovim inputima i autputima, efikasan ili nije u komparaciji sa drugim entitetima

uključenim u analizu. Reč je o neparametarskom pristupu, koji za razliku od drugih modela ne

procenjuje performanse u odnosu na prosečnu performansu, već je reć o graničnoj metodi koja

se sastoji od serije optimizacija za svaki entitet uključen u analizu. Razvijena je za merenje

efikasnosti u neprofitnom uslužnom sektoru (škole, bolnice) gde se autput ne meri u novčanim

jedinicama, već efikasnost zavisi od kvaliteta i obima pružene usluge. Primenjuje se najviše u

proizvodnji i distribuciji električne eneregije, ali i u neprofitnom sektoru, poput škola, bolnica

i policije. Pogodna je za aplikaciju i postoji veliki broj softverskih rešenja.

Sa mikroekonomskom analizom efikasnosti javnog sektora razvijala se uporedo

makroekonomska analiza efikasnosti javnog sektora. Većina modela koje se korisite u analizi

javnog sektora su preuzeti iz mikroekonomske analize, sa velikim brojem ograničenja,

redukovanim obuhvatom samo na ekonomske efekte, a ne širi spektar socioekonomskih uticaja.

Nesofisticirani modeli analize efikasnosti doveli su do potrebe za razvijanje sveobuhvatnog

modela, koji ne meri samo ekonomske efekte efikasnosti, nego i širi socioekonomski uticaj

javnog sektora, javnih programa i investicija. Metodologiju makroekonomske analize javnog

sektora razvili su Vito Tanzi, Ludger Schuknecht i Antonio Afonso redefinišući originalni

pristup i kreirajući sofisticiraniju analizu javnog sektora. Ovaj metod je komparativnog

karaktera i stavlja u vezu nivo i rast javnih rashoda i promene socioekonomskih indikatora. Što

je veći uticaj rasta javne potrošnje na socioekonomske indikatore, veća je efikasnost javnog

sektora. U ovom modelu napravljena je jasna distinkcija između performansi javnog sektora

(PSP) koje su definisane kao rezultati javnih politika, i efikasnosti javnog sektora, definisane

kao rezultat angažovanih resursa. Pretpostavka modela je da performanse javnog sektora (PSP)

76

zavise od vrednosti pojedinih indikatora (I). Ako je u model inkorporirano 𝑖 zemalja i 𝑗 sektora

vlasti, moguće je definisati ukupne performanse u zemlji 𝑖, a performanse javnog sektora (PSPi)

zemlje 𝑖, možemo definisati kao (Alfonso, Schuknetcht, 2003:17):

𝑃𝑆𝑃𝑖 = ∑ 𝑃𝑆𝑃𝑖𝑗

𝑛

𝑗=1

, 𝑖 (2.1.1. )

Ako je 𝑃𝑆𝑃𝑖𝑗 = 𝑓(𝐼𝑘) (2.1.2. )

Poboljšanje socioekonomskih indikatora dovodi do rasta performansi javnog sektora:

∆𝑃𝑆𝑃𝑖𝑗 = ∑𝜕𝑓

𝜕𝐼𝑘∆𝐼𝑘 (2.1.3. )

2.3.3. Sociekonomski indikatori i subindikatori performansi javnog sektora

Socioekonomske indikatore koji utiču na rast performanse javnog sektor možemo podeliti u

sedam područja :

1. Administraciju,

2. Obrazovanje,

3. Zdravstvo,

4. Infrastrukturu,

5. Distribuciju dohotka,

6. Stabilnost, i

7. Ekonomske performanse.

77

Slika 2.3. Sociekonomski indikatori i subindikatori performansi javnog sektora

Izvor: Autor na osnovu Afonso A., Schuknecht L., Tanzi V. (2003) “Public Sector Efficiency Evidence

for New EU Member States and Emerging Markets”, European Central Bank, Working Paper No. 242.

Nivo korupcije

Birokratske procedure

Kvalitet sudstva

Nivo sive ekonomije

Stopa upisa u srednju

školu

Obrazovna dostignuća

učenika

Smrtnost odojčadi

Očekivani životni vek

Kvalitet zdravstvenog

sistema

Kvalitet infrastrukture

Administracija

Obrazovanje

Zdravstvo

Javna infrastruktura

Gini koeficijent

Nivo relativnog

siromaštva

Stabilnost rasta BDP-a

Inflacija

Distribucija

Stabilnost

Ekonomske

peroformanse

Prosek rasta BDP-a

Prosečna stopa

nezaposlenosti

Visina javnog duga

Ukupne javne

performanse

78

Grafikon 2.3. prikazuje procesne indikatore i njihove subindikatore. Procesni indikatori

obuhvatajaju najveće sisteme u javnom sektoru. Administrativni indikator se sastoji od četiri

subindikatora: prva tri subindikatora su merena ocenom Svetskog ekonomskog foruma u

Indeksu svetske konkurentnosti (Global Competitiveness Report), dok je veličina sive

ekonomije merena u odnosu na bruto domaći proizvod u peiodu od deset godina preuzeta iz

različitih publikacija (Williams, 2013).

Indikator obrazovanja je komponovan od dva subindikatora - stope upisa u srednje škole i

obrazovnih dostignuća učenika. S obzirom da je pohađanje osnovne škole obavezno i da su

mnoge zemlje uključene u ovo istraživanje dostigle nivo razvoja u kojem je obuhvat dece

osnovnim obrazovanjem izuzetno širok, stopa upisa dece u srednje škole daje bolje informacije

o javnom obrazovanju. Podaci su preuzeti iz Indeksa svetske konkurentnosti Svetskog

ekonomskog foruma (Global Competitiveness Report). Ishodi obrazovanja su mereni

dostignućima učenika na standardizovanim PISA testovima u sferi matematike. Izbor

matematike se češće uzima kao indikator uspešnosti u odnosu na prirodne nauke ili čitanje i

razumevanje teksta (druge dve komponente PISA testova), jer više utiče na kreiranje formalne

logike koja je potreba za usvajanje znanja i donošenje samostalnih sudova.

Smrtnost odojčadi merena je brojem mrtvorođenih beba na 1000 rođenih. Podaci su preuzeti iz

Indeksa svetske konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma (Global Competitiveness

Report) i nacionalnih statistika. Za očekivani životni vek meren prosečnim brojem godina

života, podaci su preuzeti iz Indeksa svetske konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma

(Global Competitiveness Report) i iz publikacija Svetske zdravstvene organizacije. Kvalitet

zdravstvenog sistema je analiziran putem efikasnosti zdravstvenog sistema ocenom iz Indeksa

svetske konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma (Global Competitiveness Report).

Kvalitet infrastrukture meren je podacima iz Indeksa svetske konkurentnosti Svetskog

ekonomskog foruma (Global Competitiveness Report).

Druga grupa indikatora odgovara najvažnijim funkcijama države - alokacija resursa, stabilnost

i distribucija).18 Svaki od indikatora pokušava da izrazi rezultate interakcije države i tržišta. U

ovom istraživanju sve ekonomske kategorije su izražene u desetogodišnjem periodu, kako bi se

poboljšala observacija promena u ekonomskim performansama i strukturne promene javnog

18 Ovu podelu ekonomskih funkcija države uveo je Ričard Mazgrejv 1939. u radu “Voluntary Exchange Theory of

Public Economy”. Ova grupa indikatora se i naziva Mazgrevijanskim indikatorima.

79

sektora. Distribucija dohotka se meri prvim indikatorom koji je komponovan od dva

subindikatora:

1. Nivo relativnog siromaštva meren procentom populacije koja živi ispod nacionalnog

praga siromaštva. Podaci su preuzeti iz World Development Indicators Svetske banke,

i

2. Gini koeficijentom.

Drugi indikator meri uspešnost države u postizanju stabilizacionog cilja ekonomske politike.

Ekonomska stabilnost je merena koeficijentom varijacije rasta BDP-a, i prosečnom

desetogodišnjom stopom inflacije. Podaci su preuzeti iz baze podataka World Economic

Outlook Međunarodnog monetarnog fonda.

Ekonomske performanse privrednog sistema se sastoje od tri subindikatora:

1. Ekonomski rast je meren desetogodišnjim prosekom rasta bruto domaćeg proizvoda.

Podaci su preuzeti iz baze podataka World Economic Outlook Međunarodnog

monetarnog fonda,

2. Stopa nezaposlenosti je merena desetogodišnjim presekom, a podaci su preuzeti iz baze

podataka World Economic Outlook Međunarodnog monetarnog fonda,

3. Visina javnog duga merena je učešćem u bruto domaćem proizvodu, a podaci su preuzeti

iz baze podataka World Economic Outlook Međunarodnog monetarnog fonda.

Na osnovu ovih 7 indikatora istog pondera i 17 subindikatora se dobijaju ukupne performanse

javnog sektora (PSP). Svi indikatori su normalizovani na prosečnu veličinu19. Većina indikatora

i subindikatora se analizira kao desetogodišnji prosek, pošto su predmet analize strukturne

promene u javnom sektoru, a ne promene na godišnjem nivou. PSP analizira samo rezultate

javnog sektora, ne uzimajući u obzir javnu potrošnju. Da bismo dobili ukupnu efikasnost javnog

sektora neophodno je performanse efikasnosti javnog sektora ponderisati odgovarajućim

javnim rashodima. Da bi se izračunali indikatori efikasnosti javnog sektora neophodno je

normalizovati na prosečnu veličinu svaki od sedam kategorija javnih rashoda:

1. Ukupna javna potrošnja (za indikator administracija),

19 Svi indikatori su normalizovani na prosečnu veličinu, pa vrednost prosečne performanse u uzorku iznosi 1.

Jedinična vrednost označava prosečnu veličinu performanse (prosta aritmetička sredina), a na osnovu prosečnih

vrednosti izračunate su ukupne prosečne peroformanse. Reč je o relativnom pokazatelju, pošto se mere odstupanja

od proseka u uzorku.

80

2. Javni rashodi za zdravstvo (za indikator zdravstva),

3. Javni rashodi za obrazovanje (za indikator obrazovanja),

4. Javne investicije (za indikator javne infrastrukture),

5. Transferi i subvencije (za indikator distribucije),

6. Ukupna javna potrošnja, pošto se smatra da veći javni sektor dovodi do stabilizacije

privrede za indikator stabilnosti), i

7. Ukupna javna potrošnja (za indikator ekonomske efikasnosti).

Efikasnost javnog sektora (PSE) zemlje i se meri kao racio performansi javnog sektora (PSP) i

javnih rashoda (PEX) (Alfonso, Schuknetcht, 2003:17):

𝑃𝑆𝐸𝑖 =𝑃𝑆𝑃𝑖

𝑃𝐸𝑋𝑖 (2.1.4. )

Odnosno, svaki indikator performansi se ponderiše relevantnom kategorijom javnih rashoda:

𝑃𝑆𝑃𝑖

𝑃𝐸𝑋𝑖= ∑

𝑃𝑆𝑃𝑖𝑗

𝑃𝐸𝑋𝑖𝑗

𝑛

𝑗=1

(2.1.5. )

Marginalni opadajući prinosi javnih rashoda impliciraju:

𝜕𝑃𝑆𝐸𝑖

𝜕𝑃𝐸𝑋𝑖> 0 ,

𝜕2𝑃𝑆𝐸𝑖𝑗

𝜕𝑃𝐸𝑋𝑖𝑗2 < 0 (2.1.6. )

Prilikom primene ove analize nije jednostavno identifikovati efekte javne potrošnje na rezultate

javnog sektora i diferencirati uticaj javne potrošnje od drugih, egzogenih uticaja. Merenje

prilikom ove analize treba uzeti sa oprezom, pošto se javni sektor i sistem javnih finansija

razlikuju od zemlje do zemlje. U nekim zemljama su transferna plaćanja oporezovana, pa su

javni rashodi veći nego u zemljama kod kojih ovakvi oblici javne potrošnje nisu oporezovani.

Zbog nedostataka nacionalnih statistika mnoge kategorije javnih rashoda su aproksimativnog

karaktera. Komparacija racia javnih rashoda između zemalja implicira da su troškovi javnog

sektora proporcionalni BDP-u per capita. Ovakva aproksimacija je tačna za radno intenzivne

javne usluge (obrazovanje i administracija), dok za kapitalno intenzivne podsektore javnog

sektora nije validna (npr. javna infrastruktura).

81

Analiza i komparacija perfomansi i efikasnosti javnog sektora različitih zemalja u ovom

istraživanju će se obaviti putem DEA metode. DEA (Data Envelopment Analysis) metoda je

tehnika za merenje relativne efikasnosti jedinica za odlučivanje (DMU - Decision Making

Units) koje se kompariraju. DEA metoda je neparametarska metoda operacionih istraživanja

koja se primenjuje u analizi efikasnosti entiteta u javnom sektoru (bolnice, škole, lokalne

samouprave, itd.). U ovom istraživanju ćemo putem DEA metode i granice efikasnosti

komparirati efikasnost javnog sektora razvijenih i tranzicionih zemalja. U analizi javnog sektora

moguće je primeniti ulazno orijentisani DEA model i izlazno orijentisani DEA model. U ulazno

orijentisanom modelu cilj je ostvariti postojeći nivo performansi javnog sektora sa

nepromenjenim javnim rashodima (inputima). Javni sektor se smatra neefikasnim ako je

moguće smanjivanje javnih rashoda bez smanjivanja performansi javnog sektora. U izlazno

orijentisanom modelu cilj je maksimizirati performanse javnog sektora pri postojećem nivou

javnih rashoda. Javni sektor se smatra relativno neefikasnim, ako je moguće povećati

performanse javnog sektora bez povećanja nivoa javnih rashoda. Orijentacija DEA modela

(ulazna ili izlazna) određuje pravac projekcije neefikasnog javnog sektora prema granici

efikasnosti. U ulazno orijentisanom modelu neefikasan javni sektor se projektuje nalevo na

graničnu tačku, a u izlazno orijentisanom modelu naviše (vertikalno) na graničnu tačku

(Charnes, Cooper, Rhodes, 1978).

2.4. Analiza efikasnosti u javnom sektoru razvijenih zemalja

Razvijene tržišne ekonomije su u XX veku prošle kroz različite oblike transformacije javnog

sektora. Svaka ekonomska i politička kriza dovela je do ekspanzije javnog sektora i razvoja

teorijskih koncepcija koje su opravdale državnu intervenciju. Koncepcija o tržišnim

neefikasnostima je dovela do povećanja uloge države u ekonomskom sistem i razvoja teorije

javnog izbora. Rast javnog sektora je izazvao rast javne potrošnje i više od 50% BDP-a.

Danas ekonomsku realnost razvijenih zemalja karakterišu sofisticiranija i razvijenija tržišta i

manji stepen autarkičnosti privreda, što omogućava bržu i jeftiniju nabavku dobara od zemalja

u okruženju. Kreatori javnih politika su postali osetljiviji na visok nivo javne potrošnje, koji

kreiraju neefikasnosti na strani javnih prihoda u vidu viših poreskih stopa i na strani javnih

rashoda, u vidu veće birokratije. Sa stanovišta individualnih korisnika, vladine službe imaju

relativno niske cene u odnosu na njihove efekte (redistribucija dohotka, javno zdravstvo i

školstvo, itd.), što generiše veću tražnju za njima. Takođe, visoka javna potrošnja može dovesti

82

do makrokonomske nestabilnost, krize javnih finansija i prezaduženosti ako se finansira

fiskalnim deficitom.

Istraživanje fenomena efikasnosti u javnom sektoru obavljeno je na uzorku od 19 zemalja. Kod

svih zemalja je uočena visoka negativna korelacija ( r = -0.74) između udela javnih rashoda u

BDP-u i stopa privrednog rasta u desetogodišnjem periodu (2003-2013), odnosno tendencija da

sa privrednim rastom dolazi do smanivanja udela javnih rashoda u BDP-u.

Tabela 2.1. Performanse javnog sektora razvijenih zemalja (PSP)

Država Admini-

stracija

Obrazo-

vanje

Zdrav-

stvo

Javna

innfra-

struktu-

ra

Distribu-

cija

Stabilnost Ekono-

mske

Perfor-

manse

Ukupne

Pperfor-

manse

Australija 1.10505 1.17697 1.12726 1.01651 1.08305 0.97414 1.097652 1.06468

Austrija 1.34756 0.97483 1.20326 1.23576 1.70057 1.33039 1.395668 1.31922

Belgija 1.11089 1.05229 1.06997 1.15603 1.02824 1.32885 1.124536 1.13603

Danska 1.19204 1.17282 1.15420 1.15603 1.00242 1.57510 1.204659 1.21815

Finska 1.29673 1.06803 1.42884 1.27562 1.02996 1.51229 1.252696 1.27129

Francuska 1.29327 1.04312 1.19693 1.21583 1.48267 1.57664 1.325392 1.32975

Grčka 1.28143 0.99085 1.11559 0.91685 0.93237 1.82205 1.336710 1.17117

Holandija 1.23178 1.16967 1.13018 1.25569 1.30914 1.51117 1.265656 1.29086

Irska 1.36885 1.09471 1.23014 1.01651 1.92123 1.40719 1.415095 1.35884

Italija 1.28174 0.98931 1.23559 0.91685 0.81509 1.84052 1.297127 1.17003

Japan 1.37471 1.04754 1.43868 1.23576 0.98911 1.95487 1.353388 1.35197

Kanada 1.15232 1.03658 0.91366 1.11617 1.36012 1.33892 1.231875 1.17420

Nemačka 1.19283 1.00258 1.15667 1.19590 1.00051 1.59762 1.204886 1.20795

Novi Zeland 0.96288 1.09560 0.99226 1.01651 0.96075 1.10123 0.953085 1.03003

Portugalija 1.26043 1.05026 1.13731 1.19590 1.33144 1.81558 1.301476 1.33545

Španija 0.96264 1.13402 1.00094 1.17596 0.92773 1.26414 0.949877 1.10252

Švedska 1.42155 0.97094 1.41376 1.13610 1.43523 1.68116 1.424147 1.35304

SAD 0.99965 0.95137 0.92727 1.15603 1.18009 1.13385 1.023785 1.086374

V.Britanija 1.08704 0.97307 1.11608 1.05637 0.92989 1.24581 1.077359 1.06937

Izvor: Proračuni autora

Na uzorku razvijenih zemalja20 (Tabela 2.1.) možemo uočiti da zemlje koje su prihvatile

koncept Novog javnog menadžmenta (N. Zeland, V. Britanija i SAD) imaju lošije ocenjene

performanse od ostalih razvijenih zemalja. Korelacionom analizom između performansi javnog

sektora i veličine javnog sektora merene kao udeo javnih rashoda u BDP-u (Tabela. 2.2.), dolazi

se do zaključka da postoji slaba pozitivna korelacija (r = 0,42) i nizak stepen determinacije

20 Indikatore performansi i efikasnosti javnog sektora Grčke treba uzeti sa dozom rezerve pošto je Grčka davala

nerealne statističke podatke međunarodnim organizacijama. Prilikom istraživanja su korišćeni federalni rashodi u

analizi veličine javnog sektora SAD-a.

83

(r2=0,1764). Analizom indikatora administracije razvijenih zemalja ispodprosečne vrednosti se

pojavljuju kod svih anglosaksonskih zemalja osim Australije. Anglosaksonske zemlje imaju

ispodprosečne, ili prosečne vrednosti i kod indikatora javne infrastrukture, distribucije i

ekonomskih performansi. Španija pokazuje niske performanse i najslabije je kotirana zemlja na

šta najviše utiču indikatori nezaposlenosti, relativnog siromaštva, javne infrastrukture,

stabilnosti rasta BDP-a i visine javnog duga, koji su posledica zaostajanja u privrednom tazvoju.

Ako poredimo zemlje sa malim javnim sektorom (javni sektor < 40% BDP-a) i srednjim javnim

sektorom (javni sektor < 45% BDP-a) sa zemljama sa velikim javnim sektorom (javni sektor >

45% BDP-a), možemo uočiti sledeće tendencije:

1. Zemlje sa velikim javnim sektorom pokazuju iznadprosečan performanse u većini indikatora

nego zemlje sa malim i srednjim javnim sektorom.

2. Zemlje sa malim i srednjim javnim sektorom pokazuju iznadprosečne performanse u

indikatoru stabilnosti i ekonomskih performansi i ispodprosečne vrednosti u indikatoru

distribucije, što ukazuje na veću dohodovnu nejednakost i veći stepen relativnog siromaštva.

3. Zemlje sa velikim javnim sektorom pokazuju bolje performanse u indikatoru distribucije, što

ukazuje na manju dohodovnu nejednakost, stepen siromaštva i nezaposlenost.

Indikatori skandinavskih zemalja su blago iznadprosečne i prosečne vrednosti, što ukazuje da

imaju najkvalitetniji javni sektor. Analiza indikatora ukazuje na bolje performanse država

blagostanja nego zemalja neoliberalnog kapitalizma i koncepta Novog javnog menadžmenta.

Zemlje neoliberalnog kapitalizma pokazuje bolje ekonomske performanse, veću stabilnost

privrednog rasta, dok države blagostanja imaju bolje pokazatelje u obrazovanju, zdravstu,

javnoj infrastrukturi i dustribuciji što ukazuje da je naglasak u zemljama neoliberalnog

kapitalizma na efikasnosti i stabilnosti ekonomskog sistema, dok je u državama blagostanja

naglasak na većoj dohodovnoj jednakosti, kvalitetu javnih usluga i kvaliteta života uopšte.

84

Tabela 2.2. Veličina javnog sektora, PSP i PSE razvijenih zemalja21

Država Veličina javnog sektora Ukupne performanse Ukupna efikasnost

Australija 35.8 1.064681 1.050160

Austrija 50.5 1.319225 1.519899

Belgija 53.5 1.136032 1.380953

Danska 57.6 1.218151 1.321588

Finska 55.1 1.271296 1.401854

Francuska 56.1 1.329754 1.573040

Grčka 51.9 1.171175 1.313467

Holandija 49.8 1.290869 1.532231

Irska 48.1 1.358842 1.343016

Italija 49.8 1.170031 1.250109

Japan 42.0 1.351977 0.989559

Kanada 41.9 1.174203 1.002264

Nemačka 45.4 1.207951 1.201807

Novi Zeland 47.5 1.030034 1.140064

Portugalija 49.4 1.335458 1.387175

Španija 45.2 1.102520 0.986911

Švedska 51.2 1.353041 1.425285

USA 22.0 1.086374 1.289343

V.Britanija 41.6 1.069377 0.898541

Izvor: Proračuni autora

Na uzorku od 19 razvijenih zemalja možemo uočiti da veću efikasnost javnog sektora ostvaruju

države blagostanja od zemalja neoliberalnog kapitalizma, koje ostvaruju iznadprosečne

vrednosti ukupne efikasnosti javnog sektora (Tabela 2.3.). Korelacionom analizom između

veličine javnog sektora (merene udelom javnih rashoda u BDP-u) i ukupne efikasnosti javnog

sektora dolazimo do zaključka da postoji srednje visoka pozitivna korelacija (r = 0,74) i visok

stepen determinacije (r2 = 0.54).

21 U tabeli su prikazani podaci o veličini javnih sektora (merenih kao udeo javnih rashoda u BDP-u u %) razvijenih

zemalja, ukupne performanse javnih sektora i njihova ukupna efikasnost. Vrednosti ukupnih performansi i

efikasnosti su normalizovane na prosečnu vrednost (prosek u uzorku iznosi 1), radi njihove uporedivosti.

85

Tabela 2.3. Efikasnost javnog sektora razvijenih zemalja (PSE)

Država Admini-

stracija

Obraz-

ovanje

Zdrav-

stvo

Javna

infra-

struktura

Distri-

bucija

Stabil-

nost

Ekonom-

ske perfor-

manse

Ukupna

efikas-

nost

Australija 0.80766 1.16826 1.19509 1.48954 1.26980 0.71198 0.80225 1.05016

Austrija 1.50960 1.18264 1.44508 1.41828 1.97773 1.49035 1.56348 1.51989

Belgija 1.38236 1.16056 1.45117 1.25588 1.26248 1.65358 1.39933 1.38095

Danska 1.30833 1.32582 1.86654 1.024283 0.59861 1.72876 1.32217 1.32158

Finska 1.39498 0.97177 2.00003 1.229896 1.20426 1.62687 1.34761 1.40185

Francuska 1.72944 1.29425 1.40774 1.17114 1.29469 2.10838 1.77239 1.57304

Grčka 1.77150 1.09279 0.89397 0.60635 0.73607 2.51889 1.84792 1.31346

Holandija 1.49863 1.51576 1.38774 1.03135 1.71570 1.83854 1.53983 1.53223

Irska 1.59551 1.08661 1.56652 0.49734 1.29774 1.64019 1.64940 1.34301

Italija 1.49397 0.98198 1.15130 0.80721 0.87592 2.14527 1.51190 1.25010

Japan 0.68071 1.03978 1.12605 1.31301 1.09464 0.96799 0.67015 0.98955

Kanada 0.58579 1.20039 1.02160 1.36056 1.50511 0.68066 0.626241 1.00226

Nemačka 1.02727 1.27159 1.21668 1.04084 1.35259 1.37588 1.03765 1.20180

Novi

Zeland

1.10241 1.08749 1.51631 1.02540 0.75036 1.26081 1.09120 1.14006

Portugalija 1.51430 1.18727 0.93704 0.86856 1.15087 2.18125 1.56360 1.38717

Španija 0.77543 1.21942 0.63991 1.06686 1.17978 1.01829 0.765145 0.98691

Švedska 1.32496 0.99052 2.04331 1.07146 1.66324 1.56693 1.32738 1.42528

SAD 1.21581 1.88866 1.00802 0.97064 1.03524 1.37903 1.24516 1.28934

V.

Britanija

0.71631 1.01952 1.27568 0.80052 0.946859 0.82094 0.70993 0.89854

Izvor: Proračuni autora

Analizom indikatora ukupne efikasnosti javnog sektora možemo zaključiti da su zemlje koje su

prihvatle koncept Novog javnog menadžmenta neefikasnije u odnosu na druge modele javnog

sektora. Ako poredimo zemlje sa malim javnim sektorom (javni sektor < 40% BDP-a) i

srednjim javnim sektorom (javni sektor < 45% BDP-a) sa zemljama sa velikim javnim sektorom

(javni sektor > 45% BDP-a), možemo uočiti sledeće tendencije:

1. Zemlje sa malim javnom sektorom pokazuju ispodprosečnu efikasnost javnog sektora u

odnosu na zemlje sa srednjim i velikim javnim sektorom.

2. Zemlje sa velikim javnim sektorom imaju iznadprosečne vrednosti ukupne efikasnosti javnog

sektora u komparaciji sa zemljama sa malim i srednje velikim javnim sektorom.

3. Zemlje sa velikim javnim sektorom imaju iznadprosečne vrednosti u indikatoru

administracije u poređenje sa zemljama sa malim i srednje velikim javnim sektorom.

86

4. Zemlje koje su prihvatile koncept Novog javnog menadžmenta imaju nižu efikasnost

zdravstva od drugih zemalja22.

5. Zemlje sa velikim javnim sektorom pokazuju veću efikasnost javne infrastrukture u

poređenju sa zemljama sa malim i srednje velikim javnim sektorom.

6. Veću efikasnost kod distribucije pokazuju zemlje sa malim i srednjim javnim sektorom, što

govori o neefikasnosti programa redistribucije kod zemalja sa većim izdvajanjima.

7. Veće vrednosti indikatora stabilnosti pokazuju zemlje sa velikim javnim sektorom u

poređenu sa zemljama sa malim i srednje velikim javnim sektorom.

8. Veće vrednosti indikatora ekonomskih performansi pokazuju zemlje sa velikim javnim

sektorom u poređenje sa zemljama sa malim i srednje velikim javnim sektorom.

22 Postojanje javnih monopola dovelo je do sporijeg razvijanja efikasnih privatnih zdravstvenih i penzionih sistema

u mnom zemljama. Reč je o efektu istiskivanja (crowding out) državnih monopola i različitih oblika državne

intervencije na razvoj privatnog sektora u zdravstvu. Takođe, uverenje javnosti da samo javni zdravstveni sistem

pruža kvalitetnu i celokupnu zaštitu je usporilo razvoj efikasnih privatnih sistema u zdravstu. Vidi više u: Tanzi

V. (2005) “The Economic Role of the State in the 21 Century”, Cato Journal, Vol. 25, No. 3.

TREĆI DEO

ANALIZA EFIKASNOSTI JAVNOG

SEKTORA U TRANZICIONIM ZEMLJAMA

88

3. ANALIZA EFIKASNOSTI JAVNOG SEKTORA U TRANZICIONIM

ZEMLJAMA

3.1. Javni sektor u zemljama u razvoju i tranzicionim zemljama

U zemljama u razvoju privredni rast i razvoj nije zamisliv bez jačanja javnog sektora. Razlozi

za jačanje javnog sektora u nerazvijenim zemljama su (Ristić, 2010:77):

1. Razvoj industrijskih sektora koji su neatraktivni za privatni sektor,

2. Državna regulacija i kontrola nad strateškim sektorima (ekspolatacija prirodnih

bogatstava),

3. Obezbeđivanje uvoza tehnologije, tehnike, znanja,

4. Stimulacija domaćih istraživanja (fundamentalnih, industrijskih),

5. Borba protiv nezaposlenosti i stručno obrazovanje,

6. Kontrola cena industrijskih proizvoda,

7. Uravnoteženi regionalni razvoj,

8. Izgradnja infrastrukture,

9. Podrška nerentabilnoj proizvodnji od šireg društvenog značaja,

10. Supstitucija uvoza pojedinih roba i usluga,

11. Jačanje izvozne orijentacije i deviznog priliva, i

12. Planiranje strukturnog razvoja.

Ovi razlozi su doveli do ekspazije javnog sektora i povećanja broja funkcija države. Jačanje

uloge države i njenih funkcija u privrednom životu dovelo je do situacije da deficitirno

finansiranje javnog sektora postane ekonomska realnost nerazvijenih zemalja. Funkcionisanje

javnog sektora u tranzicionim zemljama prate kontroverze u pogledu njegove veličine i

nezadovoljavajuće efikasnosti. U nerazvijenim zemljama je rasprostranjena aktivnost državnih

preduzeća i korporacija u javnoj svojini u oblasti komunalnih usluga, transporta i

komunikacijama. U nekim od ovih sektora državna preduzeća imaju status monopola, ili

oligopola.

Rast javnog sektora u zemljama u razvoju je direktna posledica industrijalizacije (i prateće

urbanizacije). Industrijalizacija kao vid ubrzanog privrednog razvoja dovodi do jačanja uloge

javnog sektora, transformišući agrosirovinsku privrednu strukturu. Javni sektor u zemljama u

89

razvoju je poprimio brojne funkcije i može se reći da je aktivna uloga javnog sektora u

privrednom sistemu ovih zemalja zakonitost privrednog razvoja.

U težnji da imitiraju razvijene privrede, zemlje u razvoju su odvajale sve veći deo budžetskih

sredstava za razvojne potrebe. Razvoj predimenzioniranog javnog sektora (u komparaciji sa

realnim mogućnostima nerazvijenih zemalja) finansiran je jeftinim stranim kapitalom, koji je

uz tekuće budžetske deficite, doveo nerazvijene zemlje u situaciju visoke spoljne zaduženosti i

krize duga. Krajem 70-ih, a naročito početkom 80-ih godina nerazvijene zemlje su bile

prinuđene da redukuju fiskalna opterećenja, smanje budžetske deficite i sprovedu budžetsku

reformu.

Talas privatizacije i deregulacije 80-tih godina XX veka nije zaobišao ni zemlje u razvoju.

Privatizacija javnog sektora u zemljama u razvoju je bila sprovedena iz sledećih razloga (Ristić,

2011:24):

1. Predimenzionirani javni sektor je doveo do budžetskih deficita i visokog spoljnog

zaduživanja,

2. Nerentabilnost javnog sektora i narastajuća fiskalna opterećenja za subvencije javnog

sektora dovela je do permanentnih budžetskih deficita,

3. Monopolski i oligopolski karakter javnog sektora je štitio javna preduzeća koja nisu

poslovala rentabilno,

4. Kvalitet usluga javnog sektora nije odgovarao porastu cena tih usluga,

5. Permanentno upumpavanje novca u javni sektor zemalja u razvoju nije dovelo do

povećanja kvaliteta javnih usluga.

Povlačenje države iz oblasti poput zdravstva, prosvete, urbanizma nije dovelo do očekivanih

rezultata u zemljama u razvoju. Privatizacija javnih preduzeća i javnih servisa, pod pritiskom

programa za strukturno prilagođavanje međunarodnih institucija, imala je očekivane efekte

samo u oblastima gde se privatni sektor pokazao kao bolja alternativa.

Transformacija javnog sektora u postsocijalističkim zemljama je bilo drugačijeg karaktera

pošto nisu postojale institucije tržišne privrede. Državna svojina je bila dominantna kategorija

u privrednom sistemu ( Tabela 3.1).

90

Tabela 3.1. Udeo privatnog sektora u BDP-u Centralne i Istočne Evrope pre tranzicije

Država Udeo privatnog sektora u BDP (u %)

Poljska 14.7

Mađarska 14.6

Čehoslovačka 3.1

Bugarska 8.9

Rumunija 2.5

Prosek zemalja OECD 1988. godine 70-80

Izvor: Trotman-Dickenson, D. I. (1996) Economics of the Public Sector, London: Macmillan Press, str.

395.

Mnoge centralno-planske privrede su imale i preko 90% preduzeća u državnoj svojini (u Rusiji

je bilo 97% ekonomije u državnoj svojini). Privatni sektor je postojao samo u poljoprivredi,

uslužnom sektoru, zanatstvu, građevinarstvu i trgovini na malo. Proces privatizacije je bio

otežan pošto nisu postajale institucije i zakonodavsto karakteristično za tržišne ekonomije.

Takođe, nisu postojala tržišta kapitala i berze. Svaka od tranzicionih zemlja je pokrenula

sopstvene programe privatizacije u skladu sa izabranim modelom.

3.2. Transformacija javnog sektora tranzicionih zemalja

Padom Berlinskog zida 1989. godine i kolaps Varšavskog pakta je predstavljao kraje ere

centralno-planskih privreda. Postsocijalističke zemlje su se okrenule programima masovne

privatizacije i tranzicije ka tržišnim ekonomijama. U procesu tranzicije ka tržišnim

ekonomijama, zemlje su pokazale različite stepene uspešnosti u reformisanju privrede i javnog

sektora, u zavisnosti od uslova, primenjenih modela privatizacije i spremnosti za sprovođenje

strukturnih promena. Razlozi za privatizaciju velikih državnih sistema i javnih preduzeća su

(Kecman, Šušnjar, 2012):

1. Veliki gubici i dugovi javnih preduzeća,

2. Smanjivanje finansijskih izdataka iz budžeta za finansiranje funkcionisanja javnih

preduzeća,

3. Povećanje ekonomske efikasnosti preduzeća izlaganjem direktnoj tržišnoj konkurenciji,

4. Ostvarivanje finansijskih prihoda od privatizacije javnih preduzeća,

5. Podsticanje konkurencije,

91

6. Smanjivanje uticaja državne administracije u poslovanju preduzeća, i

7. Podsticanje zaposlenih da učestvuju u vlasništvu preduzeća (akcionarstvo zaposlenih).

Osnovni ekonomski ciljevi privatizacije javnih preduzeća u tranzicionim zemljama su23:

1. Stvaranje efikasne privrede, zasnovane na dominaciji privatne svojine i konkurentskog

okruženja, umesto neefikasnih javnih preduzeća u društvenoj i državnoj svojini,

2. Unapređenje finansijkog stanja države, kroz prodaju državnog ili društvenog kapitala.

Prodajom državnih ili društvenih preduzeća, tranzicione zemlje mogu doći do znatnih

sredstava za finansiranje aktivnosti od javnog značaja ili servisiranja dugova. Na

finansijsku poziciju države pozitivno utiče i ukidanje subvencionisanja javnih

preduzeća i povećanje poreskih prihoda usled veće i efikasnije proizvodnje,

3. Uklanjanje stalnog favorizovanja državnog sektora na račun privatnog, što je

onemogućavalo rast i razvoj privatnog sektora. Država je podržavala neefikasna

državna i društvena preduzeća različitim oblicima subvencija, što je dovodilo do

preusmeravanja resursa od produktivnih ka neproduktivnim preduzećima.

Privatizacija kapitala javnih preduzeća se u zemljama u tranziciji odvijala primenom nekoliko

modela (Kecman, Šušnjar, 2012):

1. Prodaja ili tržišna privatizacija – jedino je Mađarska sprovela privatizaciju putem ovog

modela. U Poljskoj je ovaj model dopunjen primenom masovne privatizacije

(uključenjem zaposlenih u privatizaciju),

2. Vaučerska privatizacija – primenjena u Češkoj, Slovačkoj, Rusiji, Poljskoj i drugim

tranzicionim zemljama. Centralizovana vaučerska privatizacija (istovremeno za više

preduzeća), najizraženija je u Sloveniji, a decentralizovana (za svako preduzeće

pojedinačno) u Rusiji,

3. Akcionarstvo zaposlenih (interna privatizacija) – primenjeno u Sloveniji, Poljskoj,

Srbiji, Hrvatskoj, Makedoniji i Rusiji,

4. Restitucija (reprivatizacija) – najzastupljenija u Estoniji, dok su u Češkoj, Poljskoj,

Sloveniji, Hrvatskoj i Makedoniji zabeleženi slabiji rezultati.

23 Pored ekonomskih ciljeva privatizacije postoje i politički ciljevi, ali oni nisu predmet ove disertacije.

92

Tabela 3.2. Modeli privatizacije u tranzicionim zemljama

Tranzicione države Modeli privatizacije javnih preduzeća

Primarni Sekundarni

Albanija Zaposleni Vaučeri

Bosna i Hercegovina Vaučeri Prodaja

Bugarska Prodaja Vaučeri

Češka Vaučeri Prodaja

Estonija Prodaja Vaučeri

Hrvatska Zaposleni Vaučeri

Letonija Prodaja Vaučeri

Litvanija Vaučeri Prodaja

Mađarska Prodaja Zaposleni

Makedonija Zaposleni Prodaja

Poljska Prodaja Zaposleni

Rumunija Zaposleni Prodaja

Rusija Vaučeri Prodaja

Slovačka Prodaja Vaučeri

Slovenija Zaposleni Vaučeri

Srbija Aukcije Prodaja Izvor: Autor prema Kecman-Šušnjar, A. (2002) Efekti privatizacije preduzeća od strateškog interesa u

privredi Srbije, doktorska disertacija, Beograd:Ekonomski fakultet u Beogradu, str. 84.

Privatizacija kapitala javnih preduzeća može se izvesti primenom različitih metoda privatizacije

(Paunović, 2009:22):

1. Javna prodaja akcija,

2. Prodaja institucionalnim, odnosno, finansijskim investitorima,

3. Prodaja strateškim investitorima (stranim i domaćim), i

4. Vaučerska privatizacija.

Javna prodaja akcija je često primenjivan metod privatizacije prirodnih monopola razvijenim

zemljama. Dva su metoda prodaje:

1. Javni upis akcija, i

2. Direktna prodaja najpovoljnijem ponuđaču.

Kod javnog upisa akcija država fiksira cenu akcija i ponudi ih na prodaju zainteresovanim, bilo

privatnim licima, investicionim investitorima ili strateškim partnerima. Problem koji se javlja

u privatizaciji javnog sektora je nerazvijeno tržište kapitala,bez kojeg nije moguće sprovesti

privatizaciju. Prednost modela javne aukcije su veliki privatizacioni prihodi preduzeću. Sama

procedura privatizacije koja zahteva pripremanje javnih preduzeća za izlazak na berzu je veoma

93

složena i zahteva preciznu zakonsku regulativu. Primenjuje se u razvijenim, ali i tranzicionim

zemljama kod privatizacije prirodnih monopola (Zec i dr., 1994).

Prodaja preduzeća institucionalnim investitorima je metod privatizacije javnih preduzeća koji

se primenjuje u uslovima nerazvijenog finansijskog tržišta. Prednost ovog metoda je

obezbeđivanje finansijskih prihoda za preduzeće i poželjnu koncentraciju vlasništva.

Nedostatak ovog metoda je što institucionalni investitori nisu najčešće zainteresovani za

privatizaciju javnog preduzeća, po svojoj prirodi ne mogu da budu nosioci restukturiranja

javnog preduzeća i ne obezbeđuju transfer savremenih tehnologija i znanja (Paunović, 2009).

Izbor strateškog investitora u privatizaciji velikih javnih preduzeća u infrastrukturnim

delatnostima se pokazao kao najprihvatljiviji metod privatizacije24. Uobičajno je da se

privatizacija javnog preduzeća vrši raspisivanjem međunarodnog tendera za prodaju udela u

javnom preduzeću. U prvoj fazi privatizacije poželjno je prodati manjinski udeo, uz mogućnost

da u nastavku privatizacije strateški investitori postanu većinski vlasnici.

Interna privatizacije predstavlja model u kome se privatizacija javnih preduzeća obavlja

podelom ili prodajom akcija zaposlenima. Prednosti ovog modela su: jednostavnost,

decentralizacija i brzina sprovođenja privatizacionog postupka (Živković, Mijatović, 2002).

Vaučerska privatizacija podrazumeva podelu specijalizovanog novca (vaučera), kojima se

kupuju akcije preduzeća. Vaučeri se mogu dati građanima u jednakom ili u nejednakom iznosu

u zavisnosti od različitih kriterijuma (godine starosti, godine radnog staža i sl.). Nedostaci

vaučerske privatizacije su: prevelika disperzija vlasništva, nedostatak investicija u

privatizovanim preduzećima i špekulativne radnje vezane za otkup vaučera (Rusija) (Živković,

Mijatović, 2002).

Reprivatizacija (restitucija) je oblik privatizacije u kome se vraća pravo svojine na državnim ili

društvenim preduzećima i drugom imovinom bivšim vlasnicima ili njihovim naslednicima.

(Živković, Mijatović, 2002).

Svetska banka podržava privatizacione procese kao načina restrukturiranja ekonomije u

tranziciji. Preporuka Svetske banke je Slučaj po slučaj (The Case–By–Case) privatizacija

24 Privatizacija ovim metodom je dala dobre rezultate u razvijenim industrijalizovanim zemljama. Dobri rezultati

su ostvareni u privatizaciji u Velikoj Britaniji i privatizaciji telekomunikacionih kompanija u Španiji (Telefonica).

Dobri rezultati pri izboru ovog metoda su ostvareni i u tranzicionim zemljama (Mađarski MATAV i Češki

Telekom).

94

velikih državnih sistema. Program Slučaj po slučaj omogućava prodaju firmi po tržišnim

cenama; obezbeđuje transparentnost u procesu prodaje i dovodi strateške partnere i kapital iz

inostranstva. Takav privatizacioni program, kao deo strukturnih reformi, ublažava problem

budžetskog deficita i problem javne potrošnje u javnim preduzećima. Takođe, ovim modelom

se ostvaruju finansijski prihodi i budući poreski prihodi od privatizovanih javnih preduzeća

(Welch, Freemond, 1998).

Pomoćni modeli privatizacije javnih preduzeća su (Paunović, 2009):

1. Ugovor o upravljanju i ugovaranju usluga,

2. Ustupanje postrojenja,

3. Koncesija.

Navedena tri modela predstavljaju različite forme uključivanja privatnog kapitala u javne

delatnosti pri čemu ne dolazi do privatizacije državnog kapitala u javnim preduzećima, zbog

čega se koriste kao pomoćni modeli privatizacije javnih preduzeća.

Ugovori o upravljanju javnim preduzećem se sklapaju na tri do pet godina, pri čemu se novi

menadžment obavezuje da će postići ugovorom definisane poslovne rezultate, bez uplitanja

države. U javnim preduzećima, osim osnovne delatnosti postoji i veći broj pomoćnih delatnosti

koje mogu funkcionisati na osnovama tržišne konkurencije i koje se ugovorom o upravljanju

izdvajaju iz osnovne delatnosti i prepuštaju privatnom sektoru, kako bi se povećala njihova

efikasnost. Primenom ovog modela može se privatizovati samo manji deo kapitala u javnim

preduzećima (Živković, Mijatović, 2002).

U javna preduzeća moguće je uključiti privatni sektor ugovorom o ustupanju postrojenja za

ekspolataciju. Osnovna sredstva ostaju u vlasništvu javnog preduzeća, ali se ustupaju privatnom

sektoru na precizno utvđen period, najčešće između šest i deset godina. Ugovorom o ustupanju

postrojenja se dobija i pravo obavljanja osnovne delatnosti javnog preduzeća na određenom

području i nakanada za korišćenje postrojenja u javnoj svojini, a često i cene po kojima se

pružaju javne usluge. Definisana naknada je viša od iznosa amortizacije ustupljenog

postrojenja, kako bi se očuvalo postrojenje u onom stanju u kome je predato na korišćenje

(Živković, Mijatović, 2002).

Najčešće primenjivan pomoćni model privatizacije javnih preduzeća je koncesija. Koncesijom

se predaju na upotrebu određena sredstva, što i uključuje dodelu prava za obavljanje osnovne

delatnosti i prava naplaćivanje usluge od korisnika. Za vreme trajanja koncesionog ugovora,

95

koncesionar plaća naknadu državi i u obavezi je da investira i obnovi osnovna sredstva koja se

vraćaju javnom preduzeću nakon isteka koncesionog ugovora. Na početku korišćenja sredstava

javnog preduzeća, koncesionar je dužan da formira novo privatno preduzeće koje postoji tokom

trajanja koncesionog ugovora, u vremenskom periodu i do trideset godina.

U početnoj fazi tranzicije, u većini tranzicionih zemalja došlo je do spontane privatizacije,

odnosno prodaje državne imovine, koja je sprovedena bez kvalitetnih regulatornih procedura.

U takvim uslovima su sklapani ugovori koji su bili povoljni za privatni sektor, a ne za javni

sektor i korisnike javnih usluga. Negativne karakteristike privatizacije javnog sektora su:

1. Transformacija prirodnih u privatne monopole,

2. Nedostatak regulatornih procedura i definisanja nadležnosti javnih preduzeća,

3. Veliki međunarodni investitori su stekli dominantnu poziciju na tržištu, u nedostatku

regulacije, i u cilju zaštite svojih interesa su se protivili daljoj liberalizaciji tržišta i

uvođenju konkurencije,

4. Nedostatak transparentnosti u javnom odlučivanju,

5. Neadekvatno planiranje procesa trasformacije javnog sektora,

6. Ekonomski i politički uticaj privatnog sektora na javni sektor,

7. Zanemaren društveni apekt, rast cena bez rasta kvaliteta javnih usluga,

8. Rast nezaposlenosti kao posledica opšte privatizacije i usporavanja ekonomskih

aktivnosti.

Najčešća greška koje se pojavljivala u transformaciji javnog sektora je imitacija modela iz

razvijenih zemalja. U razvijenim zemljama javni sektor se bazira na pluralizmu usluga u

tržišnom okruženju, bez masovne privatizacije i u regulisanim okvirima. Nagli zaokret u

funkcionisanju javnog sektora tranzicionih država je morao da dovede do većih ili manjih

propusta. Praksa tranzicionih zemalja je pokazala da se transformacija i privatizacija javnog

sektora može izvšiti relativno brzo, ali samo u uslovima uspostavljene regulative i pratećih

mehanizama, a to je oblast u kojoj su državni organi tranzicionih zemalja bili neaktivni i veoma

spori, kako u definisanju i usvajanju regulacionih okvira, tako i u njihovoj primeni.

96

3.3. Transformacija javnih preduzeća u tranzicionim država Jugoistočne Evrope

3.3.1. Transformacija javnih preduzeća u Mađarskoj

Mađarska je, uz Jugoslaviju25, zemlja koja je u socijalističkom periodu dozvolila najviše

slobode privatnom sektoru. U Mađarskoj je preko 80% preduzeća bilo u državnom vlasništvu,

izuzev malog broja preduzeća koja su osnovali strani ulagači. Proces privatizacije je započet

stihijskom privatizacijom, koja je napuštena zbog niskih privatizacionih prihoda kao posledice

podcenjene imovine državnih preduzeća i drugih mahinacija menadžera. U drugoj fazi

privatizacije državna preduzeća su korporatizovana sa upravljačkom strukturom koja je

prilagođena korporacijama i državom kao vlasnikom. Po Privatizacionom zakonu usvojenom

1995. godine javna preduzeća se klasifikuju u dve grupe: preduzeća u kojima državno vlasništvo

neće biti manje od 50+1%, ili gde neće biti manje od 25+1% i gde će država zadržati pravo

prioritetnog glasa (Grahovac, 2008). Javna preduzeća u Mađarskoj su: u sektoru

telekomunikacija (MATAV Rt), poštanskog saobraćaja (Magyar Post Rt), električne energije-

gasa-uglja (MVM Rt) i železničkog saobraćaja (MAV Rt).

Energetski sektor je privatizovan modelom koji je inspirisan britanskom privatizacijom, dok

međunarodne finansijske organizacije (WB, IMF, EBRD) igraju veoma važnu ulogu u

privatizaciji javnog sektora u Mađarskoj. Njihova uloga je od savetodavne, do učešća u

finansiranju pojedinih faza restrukturiranja, tehnoloških inovacija, investiranja u nove

kapacitete javnih preduzeća i zaštiti čovekove okoline. Energetski sektor je privatizovan u

saradnji sa novim inostranim partnerima. EU je propisala uslove liberalizacije

elektroenergetskog sektora koje je trebalo ispuniti do 2005. godine radi harmonizacije uslova

poslovanja pre integracije u Evropsku uniju.

Telekomunikaciona kompanija MATAV se transformisala u akcionarsko društvo 1991. godine,

a 1993. godine vlasnik kompanije je postao “Magyar Com, Deutsche Telekom-Ameritech

Consortium”. Mađarska vlada sada raspolaže sa oko 30% vlasništva ove kompanije, ali je

zadržala pravo zlatne deonice u MATAV Rt, koja joj daje pravo veta prilikom odlučivanja o

važnim poslovnim odlukama. U poslovanju telekomunkacione kompanije MATAV usluge

telefonskog saobraćaja i mobilne radio telefonije je moguće poveriti koncesionim ugovorom

privatnim i državnim kompanijama, uz proviziju. Uloga države u telekomunikacionom sektoru

25 U ovom delu rada neće biti obrađivan javni sektor Republike Srbije, koji je detaljno obrađen u četvrtom delu

rada. Javni sektor Grčke nije obrađen pošto Grčka ne spada u postsocijalističke ekonomije i podaci za javni sektor

nisu validni zbog manipulacija i lažnog izveštavanja od strane vlade Grčke međunarodnim institucijama.

97

se ogleda u nacionalnoj razvojnoj politici telekomunikacionog sektora, ekonomskom i

tehničkom regulisanju, nadzoru telekomunikacione mreže i koncesijama. Privatizacija

komapanije MATAV je nastavljena kada je “Maggar Com” otkupio još 37% akcija i postao

novi vlasnik sa 67, 35% vlasništva (Grahovac, 2008).

Mađarska pošta je državno akcionarsko društvo, kojim upravlja devet direktora, od kojih šest

imenuje Ministarstvo transporta i komunikacija, kao i generalnog direktora, a tri su imenovana

od strane radnika pošte. Javno železničko preduzeće je u državnom vlasništvu, iako je

dozvoljeno organizovanje i poslovanje privatnih preduzeća u ovom sektoru javne privrede.

Privatni sektor nije pokazao interesovanje za poslovanje u železničkom saobraćaju.

3.3.2. Transformacija javnih preduzeća u Sloveniji

U Sloveniji je veoma uspešno postignut kompromis između dva privatizaciona modela: 1)

modela decentralizovane, postepene i plaćene privatizacije i 2) modela centralizovane, brze i

neplaćene privatizacije. Rezultat kompromisa jeste karakteristika slovenačke privatizacije koja

kombinuje decentralizovanost i postepenost sa principom besplatne podele akcija. Privatizacija

u Sloveniji je izazvala mnogo manje privrednih i socijalnih distorzija nego što je bio slučaj sa

privatizacijom u drugim postjugoslovenskim državama. Većina slovenačkih preduzeća je

privatizovana insajderskom metodom (kombinacija akcionarstva zaposlenih sa menadžment

buyout metodom). Javna prodaja akcija domaćim i stranim kupcima obavljana je putem javnih

tendera i javnih aukcija.

Slovenija je pokazala visok stepen doslednosti u usaglašavanju regulative sa Evropskom unijom

i zahvalјujući tome postigla dobre rezultate u organizaciji i funkcionisanju javnog sektora, pa

danas skoro sva javna preduzeća posluju profitabilno. Prema regulativi Evropske unije utvrđeni

su uslovi za pristup mrežama (energetskim, telekomunikacionim, poštanskim, transportnim),

čime je omogućen pristup mrežama svim zainteresovanim privrednim subjektima pod

jednakim, objektivnim i nediskriminatornim uslovima. Zakonom o kontroli cena je određena

kontrola cena u javnim preduzećima koje pružaju usluge snabdevanja električne energije,

motornim benzinom, prirodnim gasom i telekomunikacionim uslugama.

Elektroenergetski sistem je povezan sa evropskom interkonekcijskom mrežom UCPTE. Javna

preduzeća za proizvodnju i distribuciju električne energije su od 2003. godine privatizovala do

45% vrednosti sopstvenog kapitala, a u povezanim preduzećima predviđena je privatizacija do

25% vrednosti kompanije. Pre svega je predviđena privatizacija distributivnih i proizvodnih

98

preduzeća, sa uspostavlјanjem rugulatornih i zaštitnih mahanizama u kompanijama koje se bave

distribucijom električne energije. Agencija za energetiku se bavi regulisanjem i povezivanjem

aktivnosti na tržištu gasa i električne energije, izdajući licence i regulišući cene u distribuciji i

transportu električne energije i prirodnog gasa. U skladu sa regulativom Evropske unije

sprovodi se druga faza reorganizacije javnih preduzeća, uvođenjem konkurencije i tržišnih

mehanizama, kako bi se povećala efikasnost, smanjile cene energenata i povećala investiciona

aktivnost.

Standardi kvaliteta motornih goriva usklađeni su sa evropskim, a mreža prirodnog gasa je

povezana sa izvorima iz Alžira i Rusije. Vodeća kompanija za snabdevanje naftnim derivatima

i gasom u Sloveniji je Petrol d.d. Ovu grupaciju čine: matično društvo Petrol d.d. Ljublјana i

devet zavisnih društava čije su delatnosti: trgovina naftom, prodaja gasa, izgradnja i upravlјanje

uređajima za prečišćavanje vode, ugostitelјska i hotelijerska delatnost. Svoja društva ili

predstavništva Petrol ima u: BiH, Hrvatskoj, Austriji, Kipru i Srbiji. U periodu posle 1998.

godine, broj i struktura akcionara se menjala, a Republika Slovenija je prodala svoj udeo u ovoj

javnoj kompaniji. Osim Petrola, kompanije u oblasti snabdevanja gasom su: GEOPLIN, OMV,

Istrabenz i Plinara Maribor d.d.

Proces liberalizacije telekomunikacionog sistema u Sloveniji je započet 1998. godine. Osnovu

telekomunikacione mreže čini javna telekomunikaciona mreža, pored koje postoje posebne

telekomunikacione mreže kojima upravljaju javna preduzeća i neki državni organi. Na osnovu

Zakona o telekomunikacionoj i poštanskoj delatnosti, osnovani su Telekom Slovenije i Pošta

Slovenije. Do kraja 2000. godine, Telekom Slovenije imao je isklјučivo pravo pružanja usluga

govorne telefonije, teleksa i upravlјanja javnom mrežom. Danas Telekom Slovenije posluje u

četiri područja (mreža, usluge, izgradnja i održavanje mreže i prateće delatnosti), a svako

područje je profitni centar sa tendencijom pretvaranja u posebno društvo. Predviđena je

liberalizacija tržišta fiksne telefonije, a usluge fiksne telefonije pružaće i ostali ponuđači koji

će koristiti mrežu Telekoma Slovenije uz plaćanje određene nadoknade. Telekom Slovenije je

62, 5% u vlasništvu države, a država je imala neuspešan pokušaj prodaje manjinskog paketa

akcija. Pošta Slovenije je zadržala monopol u bazičnim uslugama čiji je jedini vlasnik

Republika Slovenija.

99

3.3.3. Transformacija javnih preduzeća u Hrvatskoj

U Hrvatskoj je proces privatizacije zaostao za drugim posttranzicionim zemljama. Privatizacija

je izvedena kombinacijom različitih metoda. Prvo je obavljena prodaja zaposlenima

(insajderima), a u slučajevima gde ovom metodom društva u celini nisu privatizovana, vršen je

transfer neprodatih društvenih preduzeća na državne fondove (privatizacioni i penzioni fond).

Privatizacioni model u Hrvatskoj je zasnovan na metodu prodaje po načelu case-by-case sa

povlašćenim tretmanom privilegovanih vlasnika i uz odobravanje značajnih popusta bivšim i

sadašnjim zaposlenima. Zahvalјujući uspešno sprovedenom procesu restrukturiranja javna

preduzeća INA, HEP, JANAF i Hrvatske Šume ostvaruju pozitivne poslovne rezultate.

Energetski sektor u Hrvatskoj čine proizvodnja uglјa, proizvodnja, prenos i distribucija

električne energije, proizvodnja, rafinerijska prerada, transport i distribucija naftnih derivata i

proizvodnja, transport i distribucija gasa. Elektroenergetski sistem je povezan sa evropskom

interkonekcijskom mrežom UCPTE. Elektroprivreda je restrukturirana u više faza. U prvoj fazi

restrukturiranja je bilo izdvajanje osnovne delatnosti i pomoćnih delatnosti, za koje se osnivaju

društva sa ograničenom odgovornošću koja su u potpunom vlasništvu Elektroprivrede

Hrvatska. Zakonom o privatizaciji hrvatske elektroprivrede predviđeno je da najmanje 51%

akcija ostane u državnom vlasništvu sve do ulaska Hrvatske u EU, a da se 25% privatizuje

transakcijama na berzi. Na osnovu Direktive EU, Hrvatska može odabrati, ili model jedinog

kupca, ili otvorenog tržišta. Model jedinog kupca podrazumeva ostajanje preduzeća kao

vertikalno integrisane celine sa sve tri delatnosti i neophodnim računovodstvenim razdvajanjem

delatnosti. Model otvorenog tržišta zahteva potpuno razdvajanje delatnosti i uvođenje

konkurencije na nivou proizvodnje i potrošnje električne energije. HEP se postepeno

restrukturira i privatizuje zadržavajući državno vlasništvo nad monopolskim funkcijama

elektroenergetskog sistema.

Monopol nad proizvodnjom nafte i naftnih derivata i proizvodnje i transporta gasa ima Hrvatska

industrija nafte – INA. INA pokriva 70% tržišta distribucije nafte i derivata, a mali deo tržišta

ima i austrijski OMV. U distribuciji gasa postoje 33 distributera sa lokalno podelјenim

monopolima, pri čemu INA obavlјa direktnu prodaju velikim industrijskim potrošačima i

hrvatskoj elektroprivredi. Sticanjem 25% plus jedne akcije 2003. god. MOL je postao strateški

partner INE. INA je postala deo integrisanog regionalnog partnerstva u industriji nafte i plina,

koji čine MOL, INA, Slovnaft i TVK. U 2008. god. je MOL uputio javnu ponudu za

preuzimanje, akcionarima INE, nakon čega je povećao svoj vlasnički udeo na 47,26%. Vlada

100

Republike Hrvatske je vlasnik 44,84% akcija, dok preostalih 7,90% drže institucionalni i

privatni investitori. U Hrvatskoj je potpuno liberalizovan uvoz, prodaja i distribucija derivata

nafte, što utiče na postepeno smanjivanje udela domaće nafte na hrvatskom tržištu (Čučković,

2011).

Hrvatska telekomunikaciona kompanija je nastala razdvajanjem kompanije Hrvatske pošte i

telekomunikacije na Hrvatsku poštu i Hrvatske telekomunikacije d.d. Proces privatizacije

Hrvatske telekomunikacije d.d. je spoveden na sledeći način:

1. prenos bez naplate 7% akcija hrvatskim učesnicima rata i njihovim porodicama,

2. prodaja 7% akcija zaposlenima i bivšim zaposlenima,

3. prodaja 35% akcija nemačkom Deutsche Telecom-u.

Na hrvatskom telekomunikacionom tržištu očekuje se deregulacija u fiksnoj mreži. Budući

potencijalni operatori koristiće sadašnju fiksnu telefonsku infrastrukturu uz plaćanje određene

naknade.

Hrvatske železnice su društvo sa ograničenom odgovornošću u državnom vlasništvu. Strategija

restrukturiranja obuhvata reorganizaciju koja se sastoji od postepene promene organizacione

strukture i racionalizacije poslovnih procesa. U strategiji se predviđa izdvajanje delova koji nisu

osnovna delatnost i njihova postepena privatizacija. Razlog za privatizaciju delova izvan

osnovne delatnosti je smanjenje troškova (usled bolјeg upravlјanja, racionalnijeg korišćenja

lјudskih potencijala i mernih sistema). Hrvatske železnice se odvajaju na dva preduzeća (prvo

bi se bavilo železničkom infrastrukturom, njenim održavanjem, vremenskim iznajmlјivanjem

železničkih trasa, a bilo bi u vlasništvu države, a drugo bi pružalo usluge putničkog i teretnog

prevoza, a prihode bi ostvarivalo na tržištu). Na ovaj način će se postepeno smanjivati

subvencionisanje iz budžeta. Osnovano je regulatorno telo koje će nadzirati iznajmlјivanje

železničkih trasa i kontrolisati rad domaćih i budućih stranih pružaoca usluga prevoza.

Croatia Airlines je javno preduzeće u većinskom državnom vlasništvu (oko 95% vlasničkog

udela pripada državi). Restrukturiranje preduzeća su pratila povećana investiciona ulaganja, pre

svega u flotu, u izgradnju telekomunikacionog i informacionog sistema, razvoja kompanijskog

sistema i razvoja specifičnih marketinških segmenata pružanja usluga putnicima. Croatia

101

Airlines posluje u skladu sa evropskim standardima i poseduje dozvolu za izlazak na evropsko

tržište usluga aviotransporta i tehničkog servisa inostranih aviona26.

3.3.4. Transformacija javnih preduzeća u Bosni i Hercegovini

Tranzicija u Bosni i Hercegovini je sprecifična zbog ratnih dešavanja devedestih godina

dvadesetog veka koji su uticali na tranzicione procese. Tek nedavno je Bosna i Hercegovina

prebacila fokus sa posleratne rekonstrukcije na transformaciju prema tržišnoj ekonomiji. Bosnu

i Hercegovinu karakteriše visok nivo javne potrošnje (javna potrošnja je približno oko 50%

BDP-a), što je posledica neefikasne i netransparentne potrošnje javnog sektora. Slabosti javnog

sektora Bosne i Hercegovine najbolje pokazuju konstantni budžetski deficiti.

Transformacija velikih preduzeća u Bosni i Hercegovini je tekla sporo. Privatizacioni proces je

počeo početkom 1990. g., ali zbog raspada SFRJ i građanskog rata, ovaj proces je bio

zaustavljen. Visok stepen povezanosti u privredne sisteme i tokove bivše Jugoslavije više je

pogodio poslovne sisteme u Bosni i Hercegovini, nego u drugim republikama nastalim

raspadom zemlje.

U periodu 1999. do 2003. godine odvijala su se tri ciklusa javnih ponuda akcija. Certifikati i

vaučeri podeljeni građanima Bosne i Hercegovine, odnosno Republike Srpske mogli su se

zameniti za akcije preduzeća koja su bila javno ponuđena ili putem ulaganja u investicione

fondove. “Pojedinci su bili u povlaštenom položaju i dobijali dodatne vaučere i certifikate u

odnosu na strane investitore. Samo deo državnog kapitala je ponuđen za privatizaciju, bilo kroz

šeme kuponskog ulaganja ili kroz direktnu prodaju, dok je veći deo sačuvan u državnom

vlasništvu. Bosna i Hercegovina se suočava sa preko 50% državnog kapitala unutar 70-80

velikih državnih preduzeća pored oko 350 preduzeća u kojima je država većinski vlasnik. Preko

dve trećine zahteva sanaciju ili restrukturiranje” (Transparency International, 2009:18).

Javna preduzeća u Bosni i Hercegovini se nalaze u većinskoj ili potpunoj državnoj svojini, pod

uticajem političkog faktora i bez primene principa korporativnog upravljanja. U Bosni i

Hercegovini se vodi debata o privatizaciji javnih preduzeća ili liberalizaciji tržišta. Sistem

komunalnih službi je privatizovan, gde je došlo do poboljšanja u kvalitetu usluge i nižih cena

tih usluga. Alternativu privatizaciji javnih preduzeća predstavlja regulacija tržišta od strane

vlade, što pretpostavlja uspostavljanje standarda i mogućnosti gubljena licenci.

26 www.croatiaairlines.com

102

Elektroeneregestki sektor je u većinskom državnom vlasništvu i oraganizovan kao holding

sistem. Privatni sektor je prisutan samo u vidu koncesija, dok je celokupna distributivna mreža

u državnom vlasništvu. Rafinerije nafte su privatizovane sa većinskim učešćem ruskih

kompanija, kao strateških partnera. U 2006. god. konzorcijum INA i MOL (50% INA i 50%

MOL) potpisao je sa Vladom Bosne i Hercegovine ugovor o dokapitalizaciji za sticanje 67%

udela u Energopetrolu. Tokom 2007. god. Konzorcijum je preuzeo upravlјanje ovom

kompanijom, koja je lider na maloprodajnom tržištu naftnih derivata Bosne i Hercegovine. U

sektoru toplifikacije i distribucije gasa dominantne su kompanije u mešovitom vlasništvu.

Telekomunikacioni sektor je u državnom vlasništvu, a isto je sa železničkim kompanijama u

Bosni i Hercegovini.

3.3.4. Transformacija javnih preduzeća u Albaniji

Privatizacija u Albaniji je počela 1991. godine usvajanjem Zakona o privatizaciji. Mala i srednja

preduzeća su privatizovana modelom akcionarstva zaposlenih. Vaučerska privatizacija je

počela 1995. godine i pratila ju je mala tražnja za vaučerima zbog netransparentosti procesa

privatizacije, odugovlačenja i drugih neregularnosti u procesu privatizacije. Primenjeni modeli

privatizacije su doveli do velike disperzije vlasništva u kompanijama.

Transformacija javnog sektora je počela tek 1998. godine i omogućavala je prodaju udela javnih

preduzeća ispod računovodstvene vrednosti. Elektroenergetski sistem Albanije je podeljen u tri

podsektora (proizvodnja, distribucija, transmisija) u vlasništvu nacionalne energetske

kompanije KESH Inc. Restrukturiranje energetske kompanije podrazumeva podelu na dve

kompanije:

1. KESH – Proizvodnja i transmisija, i

2. Kompanije koja će distribuirati električnu eneregiju pod novim nazivom.

Hidroelektrane su privatizovane aukcijom, ili putem koncesija. Udeo države u

hidroelektranama je transferisan KESH inc-u., koji je zadužen za njihovo upravljanje.

Elektroenergetski sektor je delimično privatizovan sa kontrolnim paketom akcija u javnom

vlasništvu.

Privatizacija energetskog sektora je izvedena restrukturiranjem nacionalne kompanije i

kreiranjem četiri nove:

1. APC (Albanian Petroleum Corporation) je holding kompanija,

103

2. Servcom, za specijalne usluge,

3. ARMO, za preradu i marketing,

4. Albapetrol, za istraživanje i proizvodnju.

Privatizacija je obavljena prodajom akcija zaposlenima.

Albatransport i Nacionalna agencija za aerotransport operišu u sektoru aerotransporta.

Privatizacioni proces se satoji od tri faze:

1. Transformacija u akcionarsko preduzeće,

2. Procena vrednosti kompanije,

3. Odabir strateškog investitora.

Strateški investitor će putem koncesija privatizovati kompaniju Albatransport sa obavezom

investiranja i otvaranja novih aerodroma.

U telekomunikacionom sektoru prvo je kroz proces privatizacije prošla kompanija AMC Ltd.

koja pruža usluge mobilne telefonije. 1999. godine albanska vlada privatizovala je 85%

kompanije AMC Ltd., a posle toga liberalizovala tržište telekomunikacija uvodeći licence.

3.3.5. Transformacija javnih preduzeća u Makedoniji

Privatizacija makedonskih preduzeća je počela 1993. godine formiranjem Agencije Republike

Makedonije za transformaciju preduzeća sa društvenim kapitalom. Privatizacija u Makedoniji

je započela kasnije u odnosu na tranzicione zemlje u regionu, pošto je Republika Makedonija

proglasila nezavisnost 1991. godine i nije postojao pravni i institucionalni okvir za sprovođenje

procesa privatizacije. Privatizacija u Makedoniji nije sprovedena modelom masovne

privatizacije, ali su postojali popusti za zaposlene ( i do 90% popusta za zaposlene i penzionere

prilikom kupovine akcija preduzeća), čime je podsticano radničko akcionarstvo. Najčešći

primenjivani metod privatizacije u Republici Makedoniji je otkup akcija od strane

menadžmenta i zaposlenih, u kojem su pod jednakim uslovima mogli da učestvuju strani

investitori. Privatizacionim programom iz 1993. godine privatizovana je većina društvenih

preduzeća, ali su javna preduzeća, prirodni monopoli i veliki infrastruktuni sistemi bili izuzeti

iz procesa privatizacije.

Javna preduzeća u Makedoniji nisu bila privatizovana do 2000. godine i predstavljala su sektor

koji je generisao gubitke. Većina javnih preduzeća je restrukturirana i privatizovana od strane

strateških partnera. Proizvodnja i distribucija električne energije je bila regulisana i tek od 2000.

104

godine je liberalizovan ovaj sektor. Electricité de France je u saradnji sa državnom kompanijom

za proizvodnju električne energije prisutna na tržištu električne energije u Makedoniji. “Dalja

liberalizacija i ulazak novih kompanija, kao i privatizacija državne kompanije za proizvodnju

električne energije je zahtev koji Republika Makedonija mora ispuniti kako bi postala članica

Evropske unije” (Simpson, 2000:12).

U proizvodnji i distribuciji gasa, Gas Macedonia (GAMA) ima monopolski položaj. Gas

Macedonia je državna kompanija sa učešćem ruskog GAZPROM-a i nerešenim svojinskim

odnosima. Jedina rafinerija nafte u Makedoniji je privatizovana i nalazi se u vlasništvu Greek

Hellenic Petroleum-a, državne komapnije iz Grčke. Privatizaciju u energetskom sektoru

Makedonije su pratile velike kontroverze.

Do 1997. godine, jedina kompanija u telekomunikacionom sektoru je bila Makedonska

poštanska, telefonska i telegrafska kompanija, koja je pružala poštanske, telekomunikacione,

telegrafske, bankarske i druge usluge. U januaru 1997. godine podeljena je na dve državne

kompanije: Makedonsku poštu i Makedonski Telekom (MT). Makedonski Telekom je

privatizovan i učešće Magyar Telekoma (u vlasništvu Deutsche Telekoma) u njemu iznosi 51%

ukupnog kapitala. Makedonski Telekom poseduje koncesiju (do 31. decembra 2018. godine),

koja mu obezbeđuje monopolski položaj u sledećim telekomunikacionim uslugama: fiksna

telefonija, telegraf, teleks, javna telefonija i proizvodnja, iznajmljivanje, upravljanje i rentiranje

mreže fiksne telefonije. Makedonska pošta je kompanija u državnom vlasništvu, kao i

makedonska železnica.

3.3.5. Transformacija javnih preduzeća u Bugarskoj

Proces privatizacija u Bugarskoj započeo je kasno u poređenju sa ostalim zemljama regiona

(izuzev Makedonije), usvajanjem Zakona o privatizaciji 1992. godine. Početak privatizacije u

Bugarskoj je pratila tranziciona recesija, sa dodatnim otežavajućim faktorima poput visokog

spoljnog duga, zastare opreme i tehnologije, prevaziđene upravljačke strukture u preduzećima,

gubitak tradicionalnih tržišta na Istoku, i tržišta kapitala i radne snage u rudimentarnom obliku.

Privatizacija u Bugarskoj je izvedena u dve faze:

1. U prvoj fazi usvojena je legislativa i izvršena korporatizacija preduzeća u državnoj

svojini,

2. U drugoj fazi je usvojen Zakon o privatizaciji 1992. godine, čime je kreiran pravno-

institucionalni okvir za privatizaciju i formirana je Agencija za privatizaciju.

105

Javni sektor je bio izuzet od privatizacije (energetika, rudarstvo, železnica, proizvodnja oružja,

municije i vojne opreme) osim opštinskih javnih preduzeća. Druga faza privatizacije je bila

masovnog karaktera sa privilegovanim otkupom akcija za zaposlene, koji mogu otkupiti najviše

20% akcija preduzeća, sa popustom do 50% od tržišne cene i bez prava glasa u periodu od tri

godine. Privatizacija nije dovela do očekivanih rezulatata, dok se državna preduzeća ruiniraju,

kako bi došlo do izvlačenja kapitala u privatna preduzeća. Spajanje preduzeća u holdinge dovelo

je do nezainteresovanosti stranih investitora za ulaganje u privatizaciju novonastalih holdinga

(spoj rentabilnih i nerentabilnih preduzeća).

Nakon 1999. godine preostali su prirodni monopoli, a privatizacija je došla do faze mirovanja

iz dva razloga: prvo, očekivani su novi izbori, i drugo, u procesu privatizacije prirodnih

monopola, neophodna je demonopolizacija i restrukturiranje, tako da preduzeća ne bi postala

privatni monopoli posle privatizacije (Evropski pokret u Srbiji, 2005).

Tržište električne energije u Bugarskoj nije u potpunosti liberalizovano. Deo proizvedene

električne eneregije se prodaje po regulisanim cenama, dok se drugi deo prodaje po cenama

koje se slobodno ugovaraju na tržištu. U sektoru proizvodnje i distribucije električne energije

državna kompanija Bulgarian Energy Holding (BEH) i supsidijarna firma Natsionalna

Elektricheska Kompania (NEK) igraju centralnu ulogu. U toku su prireme za restrukturiranje

NEK na tri dela (proizvodnja, distribucija i transmisija). U skladu sa direktivama Evropske unije

neophodna je dalja liberalizacija ulaska na tržište električne energije u Bugarskoj i privatizacija

hidroelektrana.

U sektoru proizvodnje i distribucije gasa posluje državna kompanija Bulgargaz. Bulgargaz je

resutruktuiran kao holding kompanija koju sačinjavaju tri kompanije: Bulgartransgaz,

Bulgargaz i komunikaciona kompanija Bulgartel. Bugarska je u potpunosti zavisna od uvoza

gasa od ruskog GAZPROM-a, sa kojim je pokrenut projekat Južnog toka. Takođe, Bugarska

učestvuje i u Nabuko projektu, kako bi se obezbedila alternativna ruta za nabavku gasa iz

Azerbejdžerana, Egipta i Turske i smanjila zavisnost od ruskog gasa. U proizvodnji i distribuciji

nafte i derivata nafte državna kompanija “Oil and Gas Exploration and Production” koja je u

potpunosti privatizovana.

Telekomunikacioni sektor u Bugarskoj je liberalizovan 2004. godine što je bio jedan od

preduslova ulaska Bugarske u Evropsku Uniju. Najveća telekomunikaciona kompanija

Bulgarian Tellecomunications company EAD, bivši državni monopol, nastala je podelom

106

bugarske pošte i telekomunikacionih usluga u odvojene kompanije. Bulgarian

Tellecomunications company EAD je privatizovana 2004. godine i 65% kapitala je prodato

Viva Ventures Holding-u, subsidijaru američkog privatnog fonda Advent International27. Posle

promene više vlasnika i spajanja 2012. godine VTB capital je kupio VIVACOM (koji je nastao

spajanjem BTC i Vivatela). Evropska komisija i druge regulatorne agencije su dozvolile otkup

vlasničkog udela u VIVACOM-u. Bugarska pošta je nacionalna poštanska kompanija sa

većinskim udelom u državnom vlasništvu.

Bugarska nacionalna železnica je u skladu sa direktivama Evropske unije restrukturirana i

podeljena u dve kompanije: železničkog operatera Balgarski darzhavni zheleznitsi (BDZ EAD)

i infrastrukturnu kompaniju Nacionalna kompaniя Železopъtna infrastruktura (NK ŽI). Za BDZ

EAD je najavljeno dalje restrukturiranje i transformacija u holding kompaniju.

3.3.6. Transformacija javnih preduzeća u Rumuniji

Proces tranzicije u Rumuniji je započeo 1989. godine revolucionarnim prevratom. Prvi put su

liberalizovane cene i spoljna trgovina, dok je pravo privatnog vlasništva zaštićeno. Zakonom o

privatizaciji je 1990. godine osnovana je nacionalna agencija za privatizaciju, oformljena da

sprovodi programe prodaje, lizinga i upravljanja preduzećima. Privatizacija u Rumuniji je

planirana u tri faze:

1. Transformacija državnih preduzeća u akcionarska društva,

2. Besplatna podela 30% kapitala državnih preduzeća, i

3. Prodaja preostalih 70% kapitala.

Zakonom o privatizaciji 1990. god. ukidaju se industrijska udruženja, a formiraju se

komercijalna društva, ili autonomna preduzeća. Autonomna preduzeća se formiraju u javnom

sektoru i strateškim oblastima privrede. Autonomna preduzeća su vlasnici imovine preduzeća,

ali ostaju pod državnom kontrolom, sa menadžmentom koji postavljaju državni organi, ili

organi lokalne vlasti.

Zakonom o privatizaciji formirano je pet privatnih i jedan državni fond. Certifikati o svojini

(vaučeri) su instrument masovne privatizacije i predstavljaju akcije pet privatnih fondova

(sektorski fondovi) koji poseduju 30% akcijskog kapitala preduzeća predviđenih za

privatizaciju. Svaki punoletni građanin je dobio pet certifikata, odnosno po jedan za privatni

27 Private equity fond.

107

fond, a svaki certifikat se sastoji od deset kupona. Certifikati se mogu prenositi ili prodati

isključivo domaćim fizičkim i pravnim licima. Cerifikati se razmenjuju za akcije preduzeća

namenjenih za privatizaciju. Certifikati se mogu koristiti i za kupovinu akcija preduzeća koji se

privatizuju iz državnog fonda (velika komercijalna društva, industrijski kombinati), pri čemu

se dobija popust od 10% vrednosti akcija prilikom kupovine. Povlašćene uslove prilikom

privatizacije imaju radnici, menadžment i penzioneri koji su otišli u penziju iz tih preduzeća.

Restrukturiranje preduzeća u elektroenergetskom sektoru u Rumuniji je započelo 1998. godine

u skladu sa direktivama Evropske unije. Nacionalna električna kompanija RENEL je

restrukturirana u Nacionalnu električnu kompaniju S.A. – CONEL i tri subsidijarna preduzeća:

1. S.C. Termoelectrica, S.A., proizvodnja termoelektrične energije,

2. S.C. Hidroelectrica, S.A., proizvodnja i distribucija hidroelektrične energije, i

3. S.C. Electrica, S.A., distribucija električne energije.

Tržište električne eneregije je liberalizovano u Rumuniji 2007. godine.

Proizvodnjom nafte u Rumunije se bavi Petrom S.A., kompanija u državnom vlasništvu. Proces

restrukturiranja je započeo 1999. godine, kada je u državnom vlasništvu bilo 93% kapitala

kompanije. Prodaja Petrom S.A. se odvijala u dve faze: u prvoj fazi je prodat manji udeo

kapitala, kako bi se uvećala vrednost kompanije, dok je u drugoj fazi, 2004. godine, prodat

većinski udeo austrijskoj kompaniji OMV. Cene na tržištu nafte nisu regulisane. Proizvodnja

prirodnog gasa je u nadležnosti Romgaz R.A., državnog monopola čije je restrukturiranje

počelo 1998. godine. Osnovane su tri kompanije koje se bave istraživanjem, proizvodnjom i

skladištenjem gasa regionalnog karaktera. Distribucija prirodnog gasa je preneta na dve

regionalne subsidijarne kompanije: DGN Bucuresti (posluje u južnom delu zemlje) i DGN

Targu Mures (posluje u severnom delu zemlje).

Rumunska železnica je kompanija u državnom vlasništvu koja je duži period bila nerentabilno

preduzeće zbog smanjenja tržišnog učešća, prevelikog broja zaposlenih, zastarele opreme i

nemogućnosti naplate potraživanja od nerentabilnih državnih preduzeća. Restrukturiranjem

rumunska železnica je bila podeljena u tri kompanije: infrastruktura (CFR Infrastructura),

transportni saobraćaj (CRF Marfa) i putnički saobraćaj (CRF Calatori). Restrukturiranjem je

napravljena i regulatorna agencija (AFER). Privatizacija rumunskih železnica nije imala

uspeha. Oko 15% železničke mreže je dato na korišćenje privatnim kompanijama lizingom.

108

Aerotransportna kompanija TAROM je u državnom vlasništvu, dok su nacionalni aerodromi

organizovani kao lokalne javne kompanije.

Liberalizacija telekomunikacionog sektora u Rumuniji je započela 1996. godine, kada su izdate

licence za mobilnu telefoniju. Privatizacija nacionalne kompanije ROMTELECOM je počela

1998. godine kada je grčki OTE kupio 35% akcija. Kasnije je OTE otkupio još 17% akcija i

postao većinski vlasnik ROMTELECOM-a. Potpuna liberalizacija telekomunikacionog tržišta

se odigrala 2003. godine. Privatizacija poslednje telekomunikacione kompanije u državnom

vlasništvu SN Radiocomunicatii (Radiocom) nije bila uspešna. Restrukturirana je i rumunska

pošta, Posta Romana, i ponuđeno 51% kapitala strateškim partnerima javnim tenderom.

3.4. Efekti tranzicionih procesa

Globalna finansijska kriza 2007. godine je ogolila kontroverze privrednog razvoja i rasta

tranzicionih zemalja. Proces sustizanja razvijenih tržišnih ekonomija je prekinut, dok su stope

privrednog rasta dostizale i dvocifrene negativne vrednosti. Posle tranzicione recesije, koja je

trajala duže nego što se očekivalo, tranzicione zemlje nisu ostvarile visoke stope privrednog

rasta i privrednog razvoja. Pred tranzicionim zemljama su se našla dva pristupa tranziciji:

pristup postepenog i strpljivog sprovođenja tranzicije, koji su zastupali tzv. gradualisti ili put

brzih i radikalnih reformi, koji su nudili tzv. šok-terapeuti. Koncept od koga se u procesu šok

terapije pošlo je Vašingtonski konsenzus, koji je već ranije nuđen zemljama Latinske Amerike

u reformama koje su one sprovodile. Vašingtonski konsenzus se zasnivao na tri osnovna stuba:

liberalizaciji, stabilizaciji i privatizaciji i koji su podržavale međunarodne institucije poput

MMF, Svetske Banke i Evropske banke za obnovu i razvoj. Prilikom izbora između

gradualističke ili šok terapije iskustva tranzicionih zemalja su pokazala da nije bitan izbor

strategije tranzicije (iskustva Mađarske i Slovenije kao primera gradualističke tranzicije), nego

doslednost u sprovođenju reformi i polazne makroekonomske pretpostavke tranzicionih

zemalja (različiti nivoi liberalizacije cena i spoljne trgovine, razdvojenost poslovnog i

centralnog bankarstva, monopoli i sl.) (Dimitrijević, Fabris, 2009).

Početak tranzicionih procesa je povezan sa nizom negativih efekata kao što su pad proizvodnje

i zaposlenosti (tranziciona recesija), uz istovremeni rast cena (tranziciona stagflacija). U većini

zemalja tranzicija je otpočela liberalizacijom cena sa veštački niskih nivoa (socijalni efekat

cena), što je dovodilo do rasta inflacije, koju je održavala prekomerana tražnja iz centralno-

planskog perioda. Prosečna stopa inflacije u tranzicionim zemljama u početnoj fazi tranzicije je

109

iznosilu u proseku oko 450% na godišnjem nivou. Prva faza tranzicije je upravo zbog

prekomerne tražnje i inflatornih pritisaka, podrazumevala restriktivnu monetaranu i fiskalnu

politiku, uz devalvaciju valute, što je dovelo do pada inflacije u tranzicionim zemljama do 1998.

godine. Sem porasta inflacije, drugi šok je potresao tranzicione zemlje: na početku tranzicionih

procesa došlo je do pada proizvodnje u tranzicionim zemljama u proseku oko 40%. Pojedine

tranzicione zemlje ni posle 20 godina tranzicije nisu dostigle nivo proizvodnje iz

predtranzicione 1989. godine ( Slika 3.1.).

Slika 3.1. Kretanje BDP-a u tranzicionim zemljama i EU (1989=100)

Izvor: Popović, D., Vlajić, D. (2005) Ekonomika tranzicije, Beograd:Evropska agencija za

rekonstrukciju, 2005. Str. 11.

Početne godine su otkrile stvarnu cenu ekonomske tranzicije: svaka zemlja je doživela recesiju,

smanjenje industrijske proizvodnje i pad društvenog proizvoda, dok je liberalizacija izazvala

rastuću nezaposlenost, rast inflacije i siromaštva. Ovi trendovi nisu zaobišli ni zemlje u regionu.

Druga faza tranzicije se bazira na deregulaciji cena, liberalizaciji spoljne trgovine i

demonopolizaciji državnog sektora.28 Deregulacija cena je dovela do inflatornog skoka u

pojedinim tranzicionim zemljama, te je bilo nužno sprovoditi restriktivnu monetarnu i fiskalnu

politiku. Izuzetak od opšteg trenda deregulacije cena u tranzicionim zemljama čine preduzeća

u javnom sektoru (železnica, elektroprivreda, telekomunikacije i slično), gde država reguliše

28 Druga faza tranzicije može se spovoditi uporedo sa prvom fazom.

110

cene, kao i u zapadnoevropskim zemljama. Deregulacija cena u javnom sektoru je sprovedena

postepeno u posttranzicionom periodu, ali ne i u svim zemljama tranzicije.

Treća faza tranzicije obuhavata privatizaciju državnih preduzeća. Pitanje privatizacije se

nametnulo kao centralno pitanje u tranzicionim zemljama, pošto se očekivalo da će privatizacija

biti pokretač privrednog rasta i razvoja i da će dovesti do poboljšanja poslovanja preduzeća. U

tranzicionim zemljama su korišćeni različiti modeli i metodi privatizacije, a veći broj

tranzicionih zemalja je završio proces privatizacije, ili je pri kraju procesa privatizacije.

3.5. Analiza različitih modela privatizacije

Analizom različitih modela privatizacije i njihovog uticaja na ključne performanse preduzeća,

konsultanti Svetske banke su došli do sledećih zaključaka29:

Tabela 3.3. Ocena efekata različitih osnovnih modela privatizacije

Efekti Metod

Prodaja

outsajderima

Prodaja

(podela)

insajderima

Masovna (vaučerska)

privatizacija

Bolje upravljanje

preduzećem

+ - ?

Bolji pristup izvorima

kapitala

+ - ?

Porast prihoda države + - -

Brzina sprovođenja - + +

Pravednost - ? + Izvor: Cvijanović, D., Mihailović, D., Simonović, Z. (2009) “Tranzicija u Srbiji: Efekti i ograničenja”,

u: Tranzicija, Vol X, br 21–22.

Svaki od modela privatizacije ima svoje prednosti i nedostatke ekonomske i političke prirode.

Analizom ključnih performansi preduzeća dolazi se do zaključka da model prodaje

outsajderima ima najmanje nedostataka, kada je u pitanju unapređenje performansi preduzeća.

Sa stanovište performansi preduzeća, uticaj novih vlasnika na privatizovana preduzeća su

(Cvijanović, i dr., 2009):

29 Modeli privatizacije i njihove karakteristike su obrađeni u poglavlju 3.2. Transformacija javnog sektora

tranzicionih zemalja.

111

1. Najveću efektivnost u procesu restrukturiranja pokazuju strani investitori, investicioni

fondovi i blokholderi, dok najveću inertnost u procesu restrukturiranja pokazuje država,

disperzirani outsajderi, i radnici,

2. Država, kao vlasnik, delimično ili u potpunosti, privatizovanog ili korporatizovanog

preduzeća se pokazala znatno uspešnija u procesu restrukturiranja nego insajderi,

radnici ili disperzirani outsajderi,

3. Strani investitori su se pokazali kao uspešni vlasnici sa pozitivnim efektima na rast

produktivnosti, obima proizvodnje, investicione aktivnosti, efikasnosti i porasta broja

zaposlenih u dužem periodu (posle inicijalne redukcije zaposlenih, dolazi do porasta

broja zaposlenih usled većih investicija i većeg obima proizvodnje),

4. Insajderska privatizacija u većini zemalja u tranziciji nije pokazala značajnije pozitivne

efekte na poslovanje (iskustvo Slovenije pokazuje da insajderskom privatizacijom

dolazi do pozitivnih, ali sporijih efekata u procesu restrukturiranja preduzeća).

Na osnovu brojnih empirijskih istraživanja i iskustava tranzicionih zemlja ukazuje da se proces

restrukturiranja preduzeća zavisi od strukture vlasništva, dok koncentracija vlasništva i

uvođenje stranih investitora ima snažne pozitivne efekte na restrukturiranje i poslovanje

privatizovanih preduzeća.

U procesu tranzicije neophodno je dosledno sprovoditi faze tranzicione strategije sa izborom

najboljeg modela privatizacije. Inicijalnu (hiper)inflaciju je moguće brzo oboriti. Najveći

problem prolongirane tranzicije se javlja u doslednosti sprovođenja tranzicionih programa i

odlaganja tranzicionog procesa zbog negativnih socijalnih i ekonomskih efekata (pad BDP-a,

rast nezaposlenosti, rast siromaštva, socijalno raslojavanje i likvidacije neefikasnih preduzeća),

nedostatka pravnog i institucionalnog okvira za spovođenje tranzicionih etapa, nepostojanja ili

postojanja rudimentarnog finansijskog tržišta i političkih faktora (korupcije i svesnog

odugovlačenja u sprovođenju pojedinih etapa tranzicije).

Osim tranzicione recesije i inflacije, sve tranzicione zemlje su iskusile pad zaposlenosti i

povećanje socijalne diferencijacije. Takav trend na tržištu rada u zemljama u tranziciji se

nastavio i u posttranzicionom periodu (Tabela 3.4.).

112

Tabela 3.4. Stopa nezaposlenosti u tranzicionim zemljama

Država 1992 1995 1997 1999 2003 2005 2007 2010

Albanija 13.8 15.9 13.8 15.0 12.7 12.5 13.5 14.2

Bugarska 13.8 15.7 13.7 14.1 13.7 10.1 6.9 10.2

Češka 3.3 4.0 4.8 8.7 7.8 7.9 5.3 7.3

Estonija 3.7 9.7 10.4 11.6 10.7 7.9 4.7 16.9

Litvanija 9.8 17.1 14.1 13.4 12.9 8.3 4.3 17.8

Letonija 13.0 12.5 14.7 13.8 10.6 8.9 6.0 18.7

Hrvatska 10.2 10.1 9.9 13.5 13.9 12.6 9.6 11.8

Mađarska 9.9 10.3 8.7 7.0 5.9 7.2 7.4 11.2

Slovenija 5.0 7.2 6.6 7.3 6.7 6.5 4.8 7.2

Slovačka 11.2 13.1 11.2 16.4 17.5 16.2 11.0 14.4

Srbija 14 13.4 13.8 13.7 15.2 20.8 18.1 19.2

Poljska 13.3 13.3 11.2 12.5 19.6 17.7 9.6 9.6

Rumunija 8.6 8.0 5.5 6.2 7.0 7.2 6.4 7.3

Rusija 5.2 9.4 11.8 13.0 8.2 7.1 6.0 7.3

Izvor: Proračuni autora prema http://databank.worldbank.org/

Socijalističke ekonomije su imale niske stope nezaposlenosti (uz postojanje latentne

nezaposlenosti), koje su u tranzicionom periodu dostigle dvocifrene vrednosti. Ukupna

nezaposlenost se u tranzicionim zemljama povećala za oko 20% u odnosu na predtranzicioni

period.

U posttranzicionom periodu je došlo do smanjenja nezaposlenosti u tranzicionim zemljama (sa

izuzetkom Srbije i Albanije). Proces socijalne diferencijacije i porast siromaštva u tranziciji

najbolje oslikavaju kretanja Gini koeficijenta u periodu tranzicije i njegova procentualna

promena u posttranzicionom periodu u odnosu na predtranzicioni period (Tabela 3.5.).

Tabela 3.5. Kretanje Gini koeficijenta u tranzicionim zemljama

Period Pred-tranzicija Tranzicija Post-tranzicija % promena od

pred-do-post

tranzicije Država 1987-1989 1996-1997 2001-2002

Češka 19.8 23.9 23.4 18.0

Estonija 28.0 36.1 39.3 40.0

Mađarska 22.5 25.4 26.7 19.0

Latvija 26.0 32.6 35.8 38.0

Litvanija 26.3 30.9 35.7 36.0

Poljska 27.5 33.4 35.3 28.0

Slovačka 19.4 24.9 26.7 38.0

Slovenija 21.0 24.0 24.4 16.0

Izvor: Kornai, J. (2006) “Velika transformacija Centralno-istočne Evrope: uspon i pad”, Montenegrin

Journal of Economics, Vol.2. No.4. str. 29.

113

Socijalne nejednakosti u tranzicionom periodu ukazuju na jasno društveno raslojavanje u

tranzicionim zemljama. Gini koeficijenti su se uvećali u posttranzicionom periodu u proseku za

oko 30% procenata u odnosu na predtranzicioni period. Tranzicioni period u postsocijalističkim

zemljama je doveo i do porasta siromaštva i migracija stanovništva ka razvijenim

zapadnoevropskim zemljama. Vrednost Gini koeficijenta u zemljama u tranziciji pre tranzicije

je bila u proseku oko 0.25 što je na nivou skandinavskih zemalja. Posle tranzicije se kretala u

vrednosti od 0.25 do 0.5, u zavisnosti od stepena razvoja zemlje. Zemlje sa boljim

performansama privrednog rasta – mereno rastom BDP-a imaju i niže vrednosti Gini

koeficijenta, kao pokazatelja dohodovne nejednakosti.

Dvadeset godina od početka tranzicije u istočnoj Evropi, zemlje Balkana su zaostale za

zemljama centralne i istočne Evrope. Ekonomsko zaostajanje Balkana je posledica različitih

međosobno povezanih političkih i ekonomskih faktora. Mnogobrojni politički događaji su

negativno uticali na ekonomske performanse tranzicionih zemalja na Balkanu. Ratovi i raspad

Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, oštre međunarodne sankcije protiv SRJ,

intervencija NATO protiv SR Jugoslavije, konflikti između Albanije i Makedonije i

Makedonije i Grčke su imali širi regionalni uticaj i ostavili ekonomske posledice na sve zemlje

u regionu. Dobar indikator političke nestabilnosti regiona su nizak nivo direktnih stranih

investicija koje su balkanske zemlje privukle, kao i odgođeno članstvo u Evropskoj uniji.

Znatno poboljšana makroekonomska stabilnost zemalja u regionu (posle decenije političke

nestabilnosti), nije bila dovoljna da u potpunosti otkloni negativne posledice devedesetih godina

XX veka. Karakteristike tranzicionih zemalja na Balkanu su pad udela industrijske proizvodnje,

rast trgovinskog deficita i posledično rast spoljne zaduženosti, praćeno budžetskim deficitima.

Tranzicione procese na Balkanu su pratili procesi deindustrijalizacije, nižeg nivoa direktnih

stranih investicija u odnosu na zemlje centralno-istočne Evrope i negativne tendencije u oblasti

obrazovanja i zdravstva, kao i katastrofalno stanje životne sredine i nedovoljno i loše

finansiranje zaštite životne sredine.

Javni sektor tranzicionih zemalja je prošao kroz proces transformacije i liberalizacije.

Liberalizacija pojedinih oblasti koje su tradicionalno pripadale javnom sektoru je izvedena kako

ne bi prirodni monopoli dolazili u privatne ruke. Iako je veći deo javnih preduzeća u

tranzicionim zemljama privatizovan, osim povećanja efikasnosti nije došlo i do poboljšanja

kvaliteta javnih usluga. Javni sektor u tranzicionim zemljama Balkana je dobio i političku

ulogu, pošto služi za smanjenje nezaposlenosti. Mnoge zemlje nisu u potpunosti liberalizovale

114

svoje regulative i cene u javnom sektoru, osim zemalja od kojih je to zahtevano kao preduslov

ulaska u Evropsku uniju. U posttranzicionom periodu u balkanskim zemljama proces

nedovoljnog investiranja u transformisanom javnom sektoru se nastavlja. Investiciona aktivnost

javnog sektora u tranzicionim zemljama je između 3 i 8% BDP-a ( Tabela 3.6.).

Tabela 3.6. Javne investicije ( u % BDP)

Godina

2005 2006 2007 2008 2009 Prosek

Država

Albanija 5.4 5.6 5.8 8.1 5.9 6.2

Bosna i

Hercegovina

6.0 6.1 6.7 6.0 7.1 6.4

Bugarska 5.0 4.7 6.3 6.4 7.1 5.9

Češka 4.9 5.0 4.7 4.9 5.1 4.9

Hrvatska 3.8 3.6 3.9 2.7 2.7 3.3

Mađarska 3.9 4.3 3,6 2.6 2.7 3.4

Rumunija 3.0 4.3 4.8 4.7 4.3 4.2

Slovačka 4.0 4.1 3.7 4.4 4.7 4.2

Slovenija 3.6 4.2 4.2 4.6 5.0 4.3

Srbija 2.7 4.1 4.7 3.8 3.1 3.7

Izvor: Ilić, A. 2010 “Zarade u javnom sektoru u Srbiji i njihov uticaj na makro stabilnost i međunarodnu

konkurentnost zemlje”, Beograd:Srpski ekonomski forum, str. 15.

Nizak nivo investicione aktivnosti javnog sektora karakteriše sve tranzicione zemlje, a najmanje

se investira u Mađarskoj i Srbiji, gde su javne investicije ispod 4% BDP-a. Ako se uzme u obzir

stanje infrastrukture u tranzicionim zemljama, možemo konstatovati da balkanske zemlje

moraju povećati nivo javnih investicija u infrastrukturu, gde zaostaju za drugim tranzicionim

zemljama. U tranzicionom periodu zemalja Balkana nisu postajala tvrda budžetska ograničenja,

a subvencionisani javni sektor nije sredstva koristio za nove produktivne investicije, nego je

birokratizacijom težio sopstvenom uvećanju. U uslovima svetske finansijske krize, budžetskih

deficita i spoljne zaduženosti (mada prevashodno generisane u privatnom sektoru) investiciona

aktivnost u javnom sektoru će ostati na niskom nivou, što će se odraziti na njegovu

produktivnost i kvalitet javnih usluga. U nekim zemljama Balkana pitanje privatizacije

pojedinih segmenta javnog sektora se ponovo aktuelizuje, kako zbog budžetskih deficita i

konsolidovanja javnih finansija, tako i zbog pristupanja Evropskoj uniji. Osnovne negativne

karakteristike funkcionisanja javnog sektora u zemljama Balkana su (Overseas Development

Institute, 1992):

1. Izrazita neefikasnost javnog sektora,

115

2. Preveliki izdaci za javnu potrošnju koji su iznad ekonomskih mogućnosti balkanskih

zemalja,

3. Budžetski deficiti se pokrivaju spoljnim zaduživanjem usled pada nivoa stranih

direktnih investicija ( i privatizacionih prihoda iz kojih je finansirana javna potrošnja),

4. Sporo restrukturiranje i neefikasna korporatizacija,

5. Rast gubitaka javnih preduzeća,

6. Dominantan uticaj političkih stranaka,

7. Uticaj krupnog kapitala na aktivnosti javnog sektora,

8. Nemotivisanost zaposlenih i negativna selekcija prilikom zapošljavanja,

9. Neprofesionalnost menadžmenta,

10. Neefikasno upravljanje ljudskim resursima,

11. Kreiranje regulative se obavlja u interesu krupnog kapitala, interesnih grupa i vladajućih

političkih stranaka,

12. Neefikasan menadžment javnih investicija,

13. Nedostak koordinacije između pojedinih državnih organa, ministarstava, javnih

preduzeća i regulatornih agencija, i

14. Rast cena bez rasta kvaliteta javnih usluga.

Javni sektor tranzicionih zemalja na Balkanu je optrećen brojnim problemima, koji uzrokuju

njegovu nerentabilnost i neefikasnost. Privatizacija je u jednom periodu bila ponuđena kao

panaceja za sve probleme javnog sektora. Novoprivatizovana preduzeća su u pogledu

efikasnosti i investicione aktivnosti mnogo bolje rešenje od starih javnih preduzeća, ali output

javnog sektora, u vidu kvalitetne javne usluge, nije na istom nivou u komparaciji sa zemljama

Evropske unije. U tranzicionom periodu balkanskih zemalja, privatizaciju u javnom sektoru

(koja je bila uglavnom u poslednjoj etapi tranzicije) nije pratila odgovarajuća regulativa, javna

preduzeća su imala meka budžetska ograničenja, pojava korupcije i neadekavnost upravljanja i

kontrole javnog sektora. Većina balkanskih država nisu imale izgrađene institucije i regulatorne

mehanizme kojim bi usmeravali funkcionisanje javnog sektora i operacionalizaciju razvojnih

politika države u periodu tranzicije.

3.6. Analiza efikasnosti u javnom sektoru tranzicionih zemalja

Prilikom analize efikasnosti u javnom sektoru tranzicionih zemalja izbor metodologije

istraživanja je predominantno određen kontekstom nastojanja ovih država da pristupe

Evropskoj uniji. U tranzicionim zemljama, pre svega u Centralnoj i Jugoistočnoj Evropi,

116

evrointegracioni procesi su tekli paralelno sa tranzicionim procesima. Da bi zemlja postala

punopravni član Evropske unije mora ispuniti kriterijume iz Kopenhagena30:

1. Politički – država kandidat mora da ima stabilne institucije koje garantuju demokratiju,

vladavinu prava i poštovanje ljudskih prava i prava manjina,

2. Ekonomski – država kandidat mora da ima funkcionalnu tržišnu privredu i da bude u

stanju da izađe na kraj sa pritiskom konkurencije i tržišnim silama unutar EU,

3. Pravni – država kandidat mora da prihvati utvrđene zakone i praksu EU – naročito

glavne ciljeve političke, ekonomske i monetarne unije,

4. Administrativni – na samitu održanom u Madridu 1995. godine, EU je definisala

administrativni kriterijum koji nalaže da zemlja mora da ima i zadovoljavajuće

administrativne kapacitete da usvoji i sprovodi pravne tekovine EU (Aquis

communautaire) u praksi.

Proces tranzicije nije tekao istom brzinom u svim zemljama, pa postoje razlike u stepenu

tranzicije između zemalja (u tranzicionim procesima evrointegracija prednjače baltičke i zemlje

Centralne Evrope). Danas se tranzicione zemlje članice Evropske unije (u zavisnosti da li su

pristupile 2004., 2007. ili 2013. godine) smatraju najuspešnijim posttranzicionim zemljama. Za

zemlje koje su ušle u Evropsku uniju tokom 2004. godine (Češka, Slovačka. Poljska, Mađarska,

Slovačka, Slovenija, Litvanije, Estonija i Letonija) preovlađuje stav da su uspešno završile

proces političke i ekonomske tranzicije. Sa druge strane, zemlje koje su primljene u EU kasnije,

2007. (Bugarska i Rumunija) i 2013. godine (Hrvatska), smatraju se manje uspešnim, kao i

ostale zemlje koje imaju status kandidata, ili potencijalnih kandidata, koje se smatraju

najneuspešnijim. Bosna i Hercegovina je zemlja koja nema formalno-pravni status zemlje

kandidata za članstvo u Evropskoj uniji kao što nema ni puni suverenitet, ali je nekoliko puta

od strane evropskih zvaničnika upućivana poruka da Bosna i Hercegovina može da računa na

članstvo u Evropskoj uniji. Rusija, sa druge strane nikada nije bila kandidat za članstvo u

Evropskoj uniji.

Istraživanje je sprovedeno na uzorku od 16 tranzicionih zemalja. Nivo državne potrošnje

(desetogodišnji prosek) u odabranim zemljama je približan nivou državne potrošnje u

razvijenim zemljama Evropske Unije. U proseku za celu grupu zemalja ona iznosi oko 41%

30 U junu 1993. god. šefovi država članica Evropske unije izrazili su spremnost za proširenje Evropske unije, uz

uslov ispunjenja kriterijuma koji obuhvataju, kako ekonomske i pravne, tako i političke preduslove za članstvo.

117

BDP-a, ali ipak postoje i značajne razlike, pošto nivo javne potrošnje varira i toku vremena i

između zemalja (Tabela 3.7.).

Tabela 3.7. Veličina, performanse i efikasnost javnog sektora tranzicionih zemalja

Država Veličina javnog sektora Performanse javnog

sektora

Efikasnost javnog sektora

Albanija 32.65 0.860834 0.651573

BiH 49.20 0.825369 0.783901

Bugarska 37.43 0.798733 0.748957

Češka 42.72 1.129989 1.191476

Estonija 39.25 0.996446 0.947081

Hrvatska 46.34 1.032327 1.050649

Letonija 38.00 0.878785 0.865544

Litvanija 37.72 0.929888 0.866089

Mađarska 50.15 1.000174 1.089789

Makedonija 34.53 0.913921 0.764276

Poljska 43.73 0.946546 0.888341

Rumunija 36.50 0.729973 0.661981

Rusija 36.00 0.875302 0.702009

Slovačka 38.20 0.883164 0.833669

Slovenija 47.30 1.085378 1.085970

Srbija 45.55 0.766921 0.815794

Izvor: Proračuni autora

Kod svih zemalja je uočena visoka negativna korelacija (r = -0.78) između udela javnih rashoda

u BDP-u i stopa privrednog rasta u desetogodišnjem periodu (2003-2013), odnosno tendencija

da sa privrednim rastom dolazi do smanjivanja udela javnih rashoda u BDP-u. Korelacionom

analizom između performansi javnog sektora i veličine javnog sektora merene kao udeo javnih

rashoda u BDP-u (Tabela 3.8.), dolazi se do zaključka da postoji slaba pozitivna korelacija (r =

0,42) i nizak stepen determinacije (r2 = 0,1764).

118

Tabela 3.8. Indikatori i ukupne performanse javnog sektora tranzicionih zemalja

(PSP)31

Država Adminis-

tracija

Obrazo-

vanje

Zdrav-

stvo

Javna

infra-

struktura

Distribu-

cija

Stabil-

nost

Ekonomske

perfor-

manse

Ukupne

perfor-

manse

Albanija 0.860834 0.80655 0.74301 0.75740 0.99811 0.95427 0.796964 0.86083

Bosna 0.90432 0.77665 0.85397 0.43849 0.95174 1.09404 0.92111 0.82536

Bugarska 0.85243 0.90489 0.81202 0.71754 0.90308 0.69803 0.86589 0.79873

Češka 1.19722 0.98405 1.21229 0.99658 1.32044 1.10013 1.19220 1.12998

Estonija 1.06036 1.05755 1.25817 1.03644 0.95627 0.75139 0.99443 0.99644

Hrvatska 1.05790 0.96368 1.12302 0.97665 0.90523 1.18685 1.03619 1.03232

Letonija 0.85453 0.98106 0.81956 0.99658 0.96457 0.65735 0.86619 0.87878

Litvanija 0.92556 1.00818 0.98793 0.97665 0.92891 0.78882 0.90477 0.92988

Mađarska 0.94208 0.98535 0.89343 0.99658 0.99780 1.09976 0.95830 1.00017

Makedonija 1.03966 0.79499 0.95818 0.77733 0.97739 1.02719 1.06683 0.91392

Poljska 1.04465 1.00908 1.10472 0.79726 0.96812 0.90987 1.02463 0.94654

Rumunija 0.71178 0.92029 0.67137 0.75740 0.77191 0.58666 0.72526 0.72997

Rusija 0.86349 0.96013 0.81068 0.81719 1.32937 0.47676 0.88109 0.87530

Slovačka 0.91885 0.95338 0.91982 0.83713 1.00658 0.73248 0.91852 0.88316

Slovenija 1.15613 0.99095 1.38909 1.01651 0.96677 1.09270 1.07848 1.08537

Srbija 0.87637 0.90851 0.99903 0.65774 0.77994 0.59039 0.83548 0.76692

Izvor: Proračuni autora

Korelacionom analizom između veličine javnog sektora tranzicionih zemalja (merene udelom

javnih rashoda u BDP-u) i ukupne efikasnosti javnog sektora dolazimo do zaključka da postoji

umerena pozitivna korelacija (r = 0.652884) i nizak stepen determinacije (r2 = 042). Ako

poredimo zemlje sa malim javnim sektorom (javni sektor < 40% BDP-a) i srednje velikim

javnim sektorom (javni sektor < 45% BDP-a) sa zemljama sa velikim javnim sektorom (javni

sektor > 45% BDP-a), možemo uočiti sledeće tendencije:

1. Na uzorku tranzicionih zemalja (Tabela 3.9.) možemo uočiti da zemlje sa malim i

srednje velikim javnim sektorom iskazuju iznadprosečne vrednosti i prosečne vrednosti

u indikatoru administracije, obrazovanja i javne infrastrukture,

2. Zemlje sa velikim javnim sektorom imaju bolje performanse u indikatoru stabilnosti

(veći javni sektor dovodi do veće stabilnosti).

31 Indikatori performansi su proračunati na osnovu podataka iz Global Competitiveness Report-a. Svi podaci su

uprosečeni i normalizovani na 1. Ukupne performanse javnih sektora tranzicionih zemlja su proračunate kao prosek

svih indikatora (videti više poglavlje 2.3.3. ovog rada).

119

Najbolje performanse javnog sektora su u zemljama koje su završile tranziciju i postale članice

Evropske unije 2004. godine. Posttranzicione zemlje iz ove grupe imaju bolje performanse u

indikatorima administracije, obrazovanja, zdravstva, javne infrastrukture i ekonomskih

performansi. Baltičke zemlje su iznad proseka u indikatoru obrazovanja u odnosu na druge

posttranzicione zemlje. Ako analiziramo balkanske zemlje možemo uočiti tendenciju da su

ostvarile iznadprosečne rezultate samo u indikatoru javne infrastrukture, ali da zaostaju za

drugim postranzicionim zemljama u svim indikatorima. Najbolje ukupne performanse javnog

sektora su u zemljama Centralne Evrope. Centralnoevropske zemlje pokazuju iznadprosečne

performanse u indikatorima administracije, zdravstva i javne infrastrukture. Ove zemlje imaju

iznadprosečne vrednosti u indikatoru distribucije što ukazuje na manju dohodovnu nejednakost,

stepen siromaštva i nezaposlenosti. U proseku su stabilnije i imaju bolje ekonomske

performanse.

Tabela 3.9. Indikatori efikasnosti javnog sektora i ukupna efikasnost (PSE)

Država Adminis-

tracija

Obrazo-

vanje

Zdravstvo Javna Infrastruktura

Distri-

bucija

Stabilnost Ekonomske

performasne

Ukupna

efikasnost

Albanija 0.64129 0.53372 0.48001 0.66123 0.65903 0.78110 0.65233 0.65157

Bosna 0.98311 0.81373 0.61889 0.35327 0.70452 1.18936 1.00135 0.78390

Bugarska 0.75279 0.69859 0.71460 0.87569 0.96362 0.61644 0.76469 0.74895

Češka 1.17681 1.13956 1.06684 1.19426 1.60100 1.08138 1.17188 1.19147

Estonija 0.92307 0.69981 1.38337 1.42947 0.79551 0.65410 0.86567 0.94708

Hrvatska 1.21607 0.82369 0.95805 0.99982 0.82820 1.36429 1.19112 1.05064

Letonija 0.74295 0.73034 0.90960 1.34507 0.99611 0.57151 0.75308 0.86554

Litvanija 0.85300 0.72273 1.10875 0.88168 0.94632 0.72698 0.83384 0.86608

Mađarska 1.19913 0.85308 0.94719 0.90073 0.94598 1.39983 1.21977 1.089789

Makedonija 0.90044 0.65759 0.69441 0.56869 0.92664 0.88964 0.92396 0.76427

Poljska 1.04966 0.72338 0.79146 0.84890 1.09483 0.91423 1.02954 0.88834

Rumunija 0.66583 0.58361 0.49073 1.04324 0.65584 0.54879 0.67843 0.66198

Rusija 0.59675 0.63535 0.38591 1.07450 1.29115 0.32949 0.60892 0.70200

Slovačka 0.91322 0.89374 0.51935 0.88895 1.08348 0.72800 0.91290 0.83366

Slovenija 1.32807 0.98361 1.04051 0.84855 1.01380 1.25520 1.23887 1.08597

Srbija 1.00274 1.00198 0.99708 0.64840 0.74812 0.67553 0.95596 0.81579

Izvor: Proračuni autora

Prema efikasnosti javnog sektora, posttranzicione zemlje se mogu podeliti na one čiji je javni

sektor: efikasan (rezultat iznad 1,1), prosečan (rezultat između 0,9 i 1,1) i neefikasan (rezultat

niži od 0,9). Ako poredimo zemlje sa malim javnim sektorom (javni sektor < 40% BDP-a) i

120

srednjim javnim sektorom (javni sektor < 45% BDP-a) sa zemljama sa velikim javnim sektorom

(javni sektor > 45% BDP-a), možemo uočiti sledeće tendencije:

1. Na uzorku tranzicionih zemalja (Tabela 3.9.) možemo uočiti da zemlje s velikim javnim

sektorom imaju efikasniji javni sektor u odnosu na zemlje sa malim i srednje velikim

javnim sektorom.

2. Zemlje sa velikim javnim sektorom imaju veću vrednost indikatora stabilnosti.

3. Zemlje sa malim javnim sektorom pokazuju više vrednosti indikatora distribucije, što

govori da u tranzicionim zemljama programi redistribucije i smanjenja siromaštva nisu

efikasni i ne dopiru do onih kojima su najpotrebniji. Takođe, zemlje sa malim javnim

sektorom pokazuju bolje ekonomske performanse od zemalja sa velikim javnim

sektorom.

Analizom uzorka možemo utvrditi da je najefikasniji javni sektor je u zemljama koje su postale

članice Evropske unije 2004. godine (Poljska, Slovačka, Slovenija, Litavnija, Letonija i

Mađarska). Postranzicione zemlje iz ove grupe pokazuju najveću efikasnost u indikatorima

administracije, zdravstva, javne infrastrukture, stabilnosti i ekonomskih performansi.

Najefikasniji javni sektor je u Republici Češkoj, a najneefikasniji u Albaniji, kao

najsiromašnijoj zemlji u uzorku. Baltičke zemlje pokazuju iznadprosečne vrednosti u

indikatorima javne infrastrukture i zdravstva. Centralno evropske zemlje imaju u proseku

najefikasniji javni sektor, a efikasnost im je iznadprosečna u oblastima administracije i javne

infrastrukture. Ove zemlje imaju iznadprosečne vrednosti u indikatoru distribucije što ukazuje

na manju dohodovnu nejednakost, manji stepen siromaštva i nezaposlenost. Stabilnije su i imaju

bolje ekonomske performanse od ostalih tranzicionih i postranzicionih zemalja iz uzorka.

Balkanske zemlje (uz izuzetak Albanije) su ostvarile prosečnu efikasnost samo u oblastima

administracije i javne infrastrukture.

3.7. Komparativna analiza efikasnosti javnog sektora razvijenih zemalja i

tranzicionih zemalja

U devedesetim godinama XX veka mnoge postsocijalističke zemlje u Evropi su se okrenule

integracijama u Evropsku uniju. U ovom istraživanju ćemo komparirati efikasnost javnog

sektora različitih grupa tranzicionih i posttranzicionih zemalja, sa razvijenim zemljama i

zemljama Evropske unije. Cilj istraživanja je da uporedimo efikasnost javnog sektora različitih

zemalja i ukažemo na oblasti u kojima tranzicione i postranzicione zemlje pokazuju slabije

performanse i nižu efikasnost. Ako analiziramo veličinu javnog sektora tranzicionih,

121

Tabela 3.10. Veličina, performanse i efikasnost javnog sektora tranzicionih i razvijenih

zemalja

Država Veličina javnog

sektora

Performanse javnog sektora Efikasnost javnog sektora

Albanija 32.65 0.860834 0.651573

Australija 35.80 1.064681 1.05016

Austrija 50.50 1.319225 1.519899

Belgija 53.50 1.136032 1.380953

Bosna 49.20 0.825369 0.783901

Bugarska 37.43 0.798733 0.748957

Češka 42.72 1.129989 1.191476

Danska 57.60 1.218151 1.321588

Estonija 39.25 0.996446 0.947081

Finska 55.10 1.271296 1.401854

Francuska 56.10 1.329754 1.57304

Grčka 51.90 1.171175 1.313467

Holandija 49.80 1.290869 1.532231

Hrvatska 46.34 1.032327 1.050649

Irska 48.10 1.358842 1.343016

Italija 49.80 1.170031 1.250109

Japan 42.00 1.351977 0.989559

Kanada 41.90 1.174203 1.002264

Letonija 38.00 0.878785 0.865544

Litvanija 37.72 0.929888 0.866089

Mađarska 50.15 1.000174 1.089789

Makedonija 34.53 0.913921 0.764276

Nemačka 45.40 1.207951 1.201807

Novi Zeland 47.50 1.030034 1.140064

Poljska 43.73 0.946546 0.888341

Portugalija 49.40 1.335458 1.387175

Rumunija 36.50 0.729973 0.661981

Rusija 36.00 0.875302 0.702009

Slovačka 38.20 0.883164 0.833669

Slovenija 47.30 1.085378 1.08597

Španija 45.20 1.10252 0.986911

Srbija 45.55 0.766921 0.815794

Švedska 51.20 1.353041 1.425285

USA 22.00 1.086374 1.289343

V.Britanija 41.60 1.069377 0.898541

Izvor: Proračuni autora.

122

postranzicionih i razvijenih zemalja, možemo zaključiti da zemlje Evropske unije imaju veći

javni sektor od tranzicionih i postranzicionih zemalja (izuzetak je Britanija, koja je sprovela

koncept Novog javnog menadžmenta), što potvrđuje pravilo da bogatije zemlje imaju viši nivo

javne potrošnje.

U Tabeli 3.11. nalaze se indikatori javne potrošnje (PEX) koji pokazuju odstupanje pojedinih

kategorija javnih rashoda i ukupne javne potrošnje od proseka u uzorku. Zemlje sa većim

javnim sektorom imaju i veće vrednosti PEX-a.

Tabela 3.11. Indikatori javne potrošnje (PEX)

Država Rashodi za

administraciju

Rashodi

za

zdravstvo

Rashodi za

obrazovanje

Javne

Investicije

Transferi i

subvencije

Ukupna

javna

potrošnja

Albanija 1.221706 1.51119 1.547892 1.145445 1.514515 1.221706

Australija 1.368214 1.007460 0.943247 0.682434 0.852929 1.368214

Austrija 0.892664 0.824286 0.832659 0.871308 0.859864 0.892664

Belgija 0.803619 0.906714 0.737316 0.920499 0.814456 0.803619

Bosna 0.919861 0.954436 1.379835 1.241226 1.350906 0.919861

Bugarska 1.132353 1.295306 1.136335 0.819398 0.937166 1.132353

Češka 1.017342 0.863537 1.136335 0.834473 0.824759 1.017342

Danska 0.911117 0.884599 0.618364 1.128630 1.674560 0.911117

Estonija 1.148738 1.511190 0.909496 0.725056 1.202086 1.148738

Finska 0.929566 1.099048 0.714412 1.037183 0.855263 0.929566

Francuska 0.747798 0.805968 0.850251 1.038154 1.145191 0.747798

Grčka 0.723357 0.906714 1.247913 1.512080 1.266685 0.723357

Holandija 0.821940 0.771672 0.814405 1.217524 0.763035 0.821940

Hrvatska 0.869935 1.169954 1.172190 0.976820 1.093002 0.869935

Irska 0.857941 1.007460 0.785272 2.043878 1.480439 0.857941

Italija 0.857941 1.007460 1.073205 1.135824 0.930553 0.857941

Japan 2.019512 1.007460 1.277625 0.941163 0.903599 2.019512

Kanada 1.967093 0.863537 0.894338 0.820374 0.903666 1.967093

Letonija 1.150191 1.343280 0.901012 0.740911 0.968339 1.150191

Litvanija 1.085061 1.394945 0.891037 1.107706 0.981601 1.085061

Mađarska 0.785639 1.155050 0.943247 1.106416 1.054775 0.785639

Makedonija 1.154620 1.208952 1.379835 1.366879 1.054775 1.154620

Nemačka 1.161163 0.788447 0.950674 1.148968 0.739706 1.161163

Novi Zeland 0.873427 1.007460 0.654393 0.991328 1.280379 0.873427

Poljska 0.995228 1.394945 1.395787 0.939170 0.884266 0.995228

Portugalija 0.832355 0.884599 1.213728 1.376875 1.156897 0.832355

Rumunija 1.069015 1.576894 1.368108 0.726005 1.176982 1.069015

Rusija 1.446970 1.511190 2.100662 0.760535 1.029607 1.446970

Slovačka 1.006157 1.066723 1.771095 0.941696 0.929025 1.006157

Slovenija 0.870534 1.007460 1.335017 1.197937 0.953611 0.870534

Španija 1.241433 0.929963 1.564186 1.102261 0.786362 1.241433

Srbija 0.873970 0.906714 1.001955 1.014407 1.042538 0.873970

Švedska 1.072900 0.980232 0.691894 1.060328 0.862915 1.072900

USA 0.822212 0.503730 0.919890 1.191002 1.139920 0.822212

V.Britanija 1.517541 0.954436 0.874895 1.319608 0.982078 1.517541

Izvor: Proračuni autora.

123

Analizom performansi javnog sektora tranzicionih, postranzicionih i razvijenih zemalja,

možemo uočiti da postranzicione zemlje (zemlje koje su postale članice Evropske unije), imaju

prosečne vrednosti performansi javnog sektora, dok tranzicione zemlje (pretežno balkanske

zemlje), uglavnom pokazuju ispodprosečne vrednosti performansi javnog sektora (Tabela

3.12.). U komparaciji sa razvijenim i posttranzicionim zemljama, zemlje u tranziciji u

indikatoru administracije imaju ispodprosečne vrednosti. U indikatoru obrazovanja i zdravstva,

(dve oblasti koje su zanemarivane u tranzicionim procesima, iako su najveći sistemi u javnom

sektoru), tranzicione zemlje imaju ispodprosečne vrednosti, dok posttranzicione zemlje

ostvaruju prosečne vrednosti. Performanse indikatora javne infrastrukture u većini tranzicionih

zemalja imaju ispodprosečne vrednosti. Programi redistribucije i smanjenja siromaštva u

tranzicionim zemljama imaju niske performanse. Stabilnost i ekonomske performanse su

ispodprosečne vrednosti, što ukazuje na svojstvenu nestabilnost i nerazvijenost tranzicionih

zemalja.

124

Tabela 3.12. Indikatori i ukupne performanse javnog sektora tranzicionih i razvijenih

zemalja (PSP)

Država Admini-

stracija

Obrazo-

vanja

Zdrav-

stvo

Javna

Infras-

truktura

Distri-

bucija

Stabilnost Ekenomske

performanse

Ukupne

perfor-

manse

Albanija 0.78347 0.80655 0.74301 0.75740 0.99811 0.95427 0.79696 0.86083

Australija 1.10505 1.17697 1.12726 1.01651 1.08305 0.97414 1.09765 1.06468

Austrija 1.34756 0.97483 1.20326 1.23576 1.70057 1.3303 1.39566 1.31922

Belgija 1.11089 1.05229 1.06997 1.15603 1.02824 1.32885 1.12453 1.136032

Bosna 0.90432 0.77665 0.85397 0.43849 0.95174 1.09404 0.92111 0.82536

Bugarska 0.85243 0.90489 0.81202 0.71754 0.90308 0.69803 0.86589 0.79873

Češka 1.19722 0.98405 1.21229 0.99658 1.32044 1.10013 1.19220 1.12998

Danska 1.19204 1.17282 1.15420 1.15603 1.00242 1.57510 1.20465 1.21815

Estonija 1.06036 1.05755 1.25817 1.03644 0.95627 0.75139 0.99443 0.99644

Finska 1.29673 1.06803 1.42884 1.27562 1.02996 1.51229 1.25269 1.27129

Francuska 1.29327 1.04312 1.19693 1.21583 1.48267 1.57664 1.32539 1.32975

Grčka 1.28143 0.99085 1.11559 0.91685 0.93237 1.82205 1.33671 1.17117

Holandija 1.23178 1.16967 1.13018 1.25569 1.30914 1.51117 1.26565 1.29086

Hrvatska 1.05790 0.96368 1.12302 0.97665 0.90523 1.18685 1.03619 1.03232

Irska 1.36885 1.09471 1.23014 1.01651 1.92123 1.40719 1.41509 1.35884

Italija 1.28174 0.98931 1.23559 0.91685 0.81509 1.84052 1.29712 1.17003

Japan 1.37471 1.04754 1.43868 1.23576 0.98911 1.95487 1.35338 1.35197

Kanada 1.15232 1.03658 0.91366 1.11617 1.36012 1.33892 1.23187 1.17420

Letonija 0.85453 0.98106 0.81956 0.99658 0.96457 0.65735 0.86619 0.87878

Litvanija 0.92556 1.00818 0.98793 0.97665 0.92891 0.78882 0.90477 0.92988

Mađarska 0.94208 0.98535 0.89343 0.99658 0.99780 1.09976 0.95830 1.00017

Makedonija 1.03966 0.79499 0.95818 0.77733 0.97739 1.02719 1.06683 0.91392

Nemačka 1.19283 1.00258 1.15667 1.19590 1.00051 1.59762 1.20488 1.20795

Novi Zeland 0.96288 1.09560 0.99226 1.01651 0.96075 1.10123 0.95308 1.03003

Poljska 1.04465 1.00908 1.10472 0.79726 0.96812 0.90987 1.02463 0.94654

Portugalija 1.26043 1.05026 1.13731 1.19590 1.33144 1.81558 1.30147 1.33545

Rumunija 0.71178 0.92029 0.67137 0.75740 0.77191 0.58666 0.72526 0.72997

Rusija 0.86349 0.96013 0.81068 0.81719 1.32937 0.47676 0.88109 0.87530

Slovačka 0.91885 0.95338 0.91982 0.83713 1.00658 0.73248 0.91852 0.88316

Slovenija 1.15613 0.99095 1.38909 1.01651 0.96677 1.09270 1.07848 1.08537

Španija 0.96264 1.13402 1.00094 1.17596 0.92773 1.26414 0.94987 1.10252

Srbija 0.87637 0.90851 0.99903 0.65774 0.77994 0.59039 0.83548 0.76692

Švedska 1.42155 0.97094 1.41376 1.13610 1.43523 1.68116 1.42414 1.35304

USA 0.99965 0.95137 0.92727 1.15603 1.18009 1.13385 1.02378 1.08637

V.Britanija 1.08704 0.97307 1.11608 1.05637 0.92989 1.24581 1.07735 1.06937

Izvor: Proračuni autora

Analizom efikasnosti javnog sektora u tranzicionim zemljama i komparacijom sa zemljama

Evropske unije, možemo zaključiti da je primetan zaostatak u efikasnosti javnog sektora

125

tranzicionih zemalja koje su ostvarile ispodprosečne vrednosti ukupne efikasnosti javnog

sektora (Tabela 3.13.).

Tabela 3.13. Indikatori efikasnosti i ukupna efikasnost javnog sektora razvijenih i

tranzicionih zemalja

Država Adminis-

tracija

Obrazo-

vanje

Zdrav-

stvo

Javna

Infra-

struktura

Distri-

bucija

Stabil-

nost

Ekonomske

performase

Ukupna

Efikas-

nost

Albanija 0.64129 0.53372 0.48001 0.66123 0.65903 0.78110 0.65233 0.65157

Australija 0.80766 1.16826 1.19509 1.48954 1.26980 0.71198 0.80225 1.05016

Austrija 1.50960 1.18264 1.44508 1.41828 1.97773 1.49035 1.56348 1.51989

Belgija 1.38236 1.16056 1.45117 1.25588 1.26248 1.65358 1.39933 1.38095

Bosna 0.9831 0.81373 0.61889 0.35327 0.70452 1.18936 1.00135 0.78390

Bugarska 0.75279 0.69859 0.71460 0.87569 0.96362 0.61644 0.76469 0.74895

Češka 1.17681 1.13956 1.06684 1.19426 1.60100 1.08138 1.17188 1.19147

Danska 1.30833 1.32582 1.86654 1.02428 0.59861 1.72876 1.32217 1.32158

Estonija 0.92307 0.69981 1.38337 1.42947 0.79551 0.65410 0.86567 0.94708

Finska 1.39498 0.97177 2.00003 1.22989 1.20426 1.62687 1.34761 1.40185

Francuska 1.72944 1.29425 1.40774 1.17114 1.29469 2.10838 1.77239 1.57304

Grčka 1.77150 1.09279 0.89397 0.60635 0.73607 2.51889 1.84792 1.31346

Holandija 1.49863 1.51576 1.38774 1.03135 1.71570 1.83854 1.53983 1.53223

Hrvatska 1.21607 0.82369 0.95805 0.99982 0.82820 1.36429 1.19112 1.05064

Irska 1.59551 1.08661 1.56652 0.49734 1.29774 1.64019 1.64940 1.34301

Italija 1.49397 0.98198 1.15130 0.80721 0.87592 2.14527 1.51190 1.25010

Japan 0.68071 1.03978 1.12605 1.31301 1.09464 0.96799 0.67015 0.98955

Kanada 0.58579 1.20039 1.02160 1.36056 1.50511 0.68066 0.62624 1.00226

Letonija 0.74295 0.73034 0.90960 1.34507 0.99611 0.57151 0.75308 0.86554

Litvanija 0.85300 0.72273 1.10875 0.88168 0.94632 0.72698 0.83384 0.86608

Mađarska 1.19913 0.85308 0.94719 0.90073 0.94598 1.39983 1.21977 1.08978

Makedonija 0.90044 0.65759 0.69441 0.56869 0.92664 0.88964 0.92396 0.76427

Nemačka 1.02727 1.27159 1.21668 1.04084 1.35259 1.37588 1.03765 1.20180

Novi Zeland 1.10241 1.08749 1.51631 1.02540 0.75036 1.26081 1.09120 1.14006

Poljska 1.04966 0.72338 0.7914 0.84890 1.09483 0.91423 1.02954 0.88834

Portugalija 1.51430 1.18727 0.9370 0.86856 1.15087 2.18125 1.56360 1.38717

Rumunija 0.66583 0.58361 0.49073 1.04324 0.655841 0.54879 0.67843 0.66198

Rusija 0.59675 0.63535 0.38591 1.07450 1.29115 0.32949 0.60892 0.70200

Slovačka 0.91322 0.89374 0.51935 0.88895 1.08348 0.72800 0.91290 0.83366

Slovenija 1.32807 0.98361 1.04051 0.84855 1.01380 1.25520 1.23887 1.08597

Španija 0.77543 1.21942 0.63991 1.06686 1.17978 1.01829 0.76514 0.98691

Srbija 1.00274 1.00198 0.99708 0.64840 0.74812 0.67553 0.95596 0.81579

Švedska 1.32496 0.99052 2.04331 1.07146 1.66324 1.56693 1.32738 1.42528

USA 1.21581 1.88866 1.00802 0.97064 1.03524 1.37903 1.24516 1.28934

V. Britanija 0.71631 1.01952 1.27568 0.80052 0.94685 0.82094 0.70993 0.89854

Izvor: Proračuni autora

126

Analizom indikatora administracije tranzicione zemlje su ostvarile ispodprosečne vrednosti,

kao i u indikatorima zdravstva i obrazovanja. Indikator javne infrastrukture, takođe je,

ispodprosečne vrednosti. Indikator distribucije ima ispodprosečnu vrednost, što govori o

neefikasnosti redistribucije i programa smanjenja siromaštva. Indikatori stabilnosti i

ekonomskih performansi su ispod proseka razvijenih zemalja. Indikatori postranzicionih

zemalja su na nivou proseka Evropske unije, što govori o uspešno završenom procesu tranzicije.

Siromašne postranzicione zemlje (Rumunija i Bugarska), nisu dostigle nivo efikasnosti javnog

sektora evropskih zemalja, što jasno ukazuje da siromašne zemlje imaju neefikasniji javni

sektor. Balkanske zemlje su ostvarile ispodprosečne vrednosti u svim indikatorima, što

nedvosmisleno govori o neefikasnosti javnog sektora, ali i nerazvijenosti zemalja u regionu.

Izrazita neefikasnost javnog sektora tranzicionih zemalja govori da je trenutni nivo i kvalitet

javnih usluga u tranzicionim zemljama moguće obezbediti i sa manjom javnom potrošnjom.

Ako bi se postigla prosečna efikasnost, isti nivo javnih usluga bi se mogao ponuditi sa oko 20%

manjim javnim rashodima. Visoki nivoi javne potrošnje jasno ukazuju na predimenzioniranost

javnog sektora u tranzicionim zemljama, sa relativno nepovoljnijom javnom infrastrukturom,

obrazovnim i zdravstvenim sektorom. Tipični izvori neefikasnosti javnog sektora u

tranzicionim zemljama su javna infrastruktura, zdravstvo, obrazovanje i programi

redistribucije.

ČETVRTI DEO

JAVNI SEKTOR U REPUBLICI SRBIJI

128

4. JAVNI SEKTOR U REPUBLICI SRBIJI

4.1. Budžetski, javni i državni sektor u Republici Srbiji

Bez aktivnosti koje su u nadležnosti javnog sektora nije moguće zamisliti funkcionisanje ni

jedne moderne ekonomije, s obzirom da nadležnosti javnog sektora obuhvataju uspostavljanje

i održavanje pravnog poretka, proizvodnju javnih dobara i pružanje javnih usluga. “Javni sektor

predstavlja institucionalni sistem ekonomskog angažovanja države, dok je njegov određujući

podsektor državni budžet” (Vigvari i dr., 2003:23). Struktura, razuđenost i obim budžetskog

sektora se razlikuju od države do države u zavisnosti od veličine, tradicije i političkog sistema.

“Drugi sistem čine preduzeća u državnom vlasništvu, a treći podsistem javnog sektora je sektor

neprofitnih ili nevladinih organizacija kome pripadaju razne privatne i javne fondacije,

dobrotvorne oragnizacije, verske institucije i sl” (Vigvari i dr., 2003:23). “Bužetski sektor

obuhvata: (1) administraciju na centralnom i lokalnom nivou; (2) sektor obrazovanja; (3) sektor

zdravstva i (4) sektor vojske i policije” (Ilić, 2010:2). Pored budžetskog sektora, javni sektor

obuhvata i sektor javnih preduzeća (slika 4.1). Pod pojmom javnih preduzeća podrazumevaju

se javna preduzeća čiji je osnivač centralni nivo vlasti (u slučaju Srbije – republička javna

preduzeća), javna preduzeća čiji je osnivač pokrajina i javna preduzeća čiji je osnivač lokalni

nivo vlasti (u slučaju Srbije – lokalna javna preduzeća).

Slika 4.1. Budžetski, javni i državni sektor u Republici Srbiji

Izvor: Ilić, A., (2010) Zarade u javnom sektoru u Srbiji i njihov uticaj na makro stabilnost i

međunarodnu konkurentnost zemlje, Beograd:Srpski ekonomski forum, str. 2.

129

Broj preduzeća u državnom i društvenom vlasništvu se procenjuje na oko 1400 preduzeća u

većinskom vlasništvu države. U ovu grupu spadaju društvena preduzeća u restrukturiranju i

procesu privatizacije, državna preduzeća i lokalna javna preduzeća. Uz to, postoji i manji broj

preduzeća koji imaju status akcionarskog društva ili društva sa ograničenom odgovornošću s

državom kao vlasnikom.

U strukturi javnog sektora Republike Srbije nalaze se su sledeće delatnosti (Paunović, 2009:12):

1. Infrastruktura (elektroprivreda, železnički saobraćaj, PTT, radio, televizija, vazdušni

saobraćaj, i sl.),

2. Komunalne delatnosti,

3. Druge delatnosti od opšteg i strateškog znčaja za Republiku Srbiju, kao i delatnosti

neophodne za rad državnih organa (pojedine agencije) i organa jedinica lokalne

samouprave.

Značaj javnog sektora Republike Srbije se može ilustrovati sledećim podacima (FREN, 2011,

str 142-143):

1. Javna potrošnja iznosi oko 45.55% BDP-a,

2. U javnom sektoru je zaposleno oko 570 hiljada radnika (oko 430 hiljada u

budžetskim institucijama i preko 140 hiljada u javnim preduzećima), što je nešto

manje od trećine formalno zaposlenih u Republici Srbiji,

3. Javne investicije učestvuju sa oko 15% u ukupnim investicijama,

4. Država je najveći pojedinačni učesnik na domaćem finansijskom tržištu, i

najveći dužnik prema inostranstvu.

“Osnovna karakteristika javnog sektora u Republici Srbiji jeste niska efikasnost i visok nivo

troškova, u poređenju sa kvalitetom i obimom usluga koje taj sektor pruža. Visoki troškovi koje

generiše javni sektor predstavljaju ozbiljan problem budžetskoj ravnoteži i upravo je nivo

budžetskog deficita jedan od najznačajnijih problema ekonomske politike Republike Srbije.

Ključni problemi javnog sektora Republike Srbije su” (FREN, 2011, str 142-143):

1. Visoki troškovi državne uprave i javnih službi izraženih u zaradama zaposlenih i

njihovog učešća u bruto domaćem proizvodu,

130

2. Ustaljena praksa formiranja raznih državnih agencija i sličnih institucija, bez prethodne

procene postojeće infrastrukture i ocene da li u državi već postoji organizacija koja te

poslove radi ili ima kapacitete da ih obavlja,32

3. Neracionalno trošenje budžetskih sredstava subvencionisanjem neefikasnih javnih

preduzeća,

4. Nedovoljno selektivni sistemi penzijskog osiguranja, socijalne i zdravstvene zaštite i

obrazovanja,

5. Neefikasna i birokratizovana adimistracija,

Javni sektor Republike Srbije je na nivou veličine razvijenih zemalja, dok u komparaciji sa

tranzicionim zemljama spada u jedan od većih javnih sektora (Tabela 4.1). Ako se analizira

stanje javnog sektora na početku krize možemo uočiti dve karakteristike javnog sektora: visok

nivo budžetskih deficita i niska efikasnost javnog sektora. Sa hroničnim rastom javnog duga i

spoljneg zaduživanja, veličina, trendovi u zaposlenosti i strukturi javnog sektora dovode do

neodrživosti javnih finansija.

32 U Republici Srbiji nije poznat tačan broj agencija, niti delokrug njihovog rada. Ilustracije radi Republika Srbija

ima agenciju za istraživanje pomorskih nesreća.

131

Tabela. 4.1. Karakteristike javnog sektora

Država Javni rashodi kao procenat BDP-a Zaposleni u javnom sektoru kao

procenat ukupne zaposlenosti

Australija 35.80 13.60

Austrija 50.50 10.20

Belgija 53.50 17.10

Češka 42.72 12.90

Finska 55.10 21.30

Francuska 56.10 21.90

Nemačka 45.40 10.40

Grčka 51.90 14.10

Mađarska 50.15 19.20

Irska 48.10 14.70

Italija 49.80 14.20

Japan 42.00 5.30

Holandija 49.80 12.80

Poljska 43.73 13.40

Portugal 49.40 13.40

Slovačka 38.20 9.50

Španija 45.20 13.00

Srbija 45.55 19.40

Velika Britanija 41.60 19.10

SAD 22.00 14.10

Izvor: Proračuni autor na osnovu Goverment at Glance 2013.

Javna preduzeća u Srbiji su organizovana kao državna preduzeća koja su u većinskom

vlasništvu države (osim NIS-a koji je u manjinskom vlasništvu države). Njima upravlja

republička Vlada koja imenuje upravne odbore, dok u slučaju komunalnih delatnosti

upravljanje je u nadležnosti lokalnih vlasti. Prema Zakonu o javnim preduzećima javna

preduzeća mogu da posluju sredstvima u državnoj, društvenoj, privatnoj i drugim oblicima

132

svojine. Javna preduzeća u Srbiji obezbeđuju dobra i usluge u delatnostima od opšteg interesa,33

često sa karakteristikama prirodnih monopola u uslovima regulacije, ili formalne liberalizacije

tržišta.

Proces privatizacije i restrukturiranja javnih preduzeća u Republici Srbiji je delimično

sproveden. Privatizacija javnih preduzeća je na samom početku i ocenjuje se da je u pretkriznom

periodu propuštena šansa da se po relativno povoljnim cenama privatizuju javna preduzeća.

Javna preduzeća u Republici Srbiji dobijaju budžetske subvencije, ali indirektne subvencije

poput državnih garancija, neplaćanja poreza i doprinosa i tolerisanje dužničke i poverilačke

docnje. Docnja kod javnih preduzeća je naročito izražena u poslovanja sa privrednim

subjektima koji su pod kontrolom države (često u procesu privatizacije ili stečaja). Porast

obaveza i docnji može dovesto do širenja nelikvidnosti i javnog sektor na celu privredu. U

uslovima svetske ekonomske krize i nelikvidnosti i nesolventnosti srpske privrede, javna

preduzeća su akumulirala dug i poslovala nerentabilno. Ostvareni gubici ukazuju na

zabrinjavajuće stanje u kome se javna preduzeća nalaze i na nužnosti reforme javnog sektora.

Dugogodišnje balansiranje između socijalnog i tržišnog modela poslovanja dovela su ova

preduzeća u nezavidnu finansijsku situaciju. Ključni problemi u poslovanju javnih preduzeća

su:

1. Politizacija upravljanja u javnim preduzećima, što za posledicu ima nisku efikasnost i

nefektivnost menadžmenta i loše poslovne rezultate,34

2. Neefikasnost i gubici koji se kumuliraju godinama, dovode do niske investicione

aktivnosti (naročito u modernizaciju i infrastrukturu) i ugrožavaju razvojni potencijal

javnih preduzeća,35

3. Loši poslovni i finansijski rezultati, što je posledica lošeg finansijskog upravljanja,

4. Velika mogućnost korupcije i drugih oblika privrednog kriminala,

5. Niske cene usluga su često faktor loših finansijskih rezultata,

33 Delatnosti od opšteg interesa, su određene Zakonom o javnim preduzećima i obuhvataju sledeće oblasti:

proizvodnje, prenosa i distribucija električne energije; proizvodnja i prerade uglјa; istraživanja, proizvodnja,

prerada, transport i distribucija nafte i prirodnog i tečnog gasa; prometa nafte i naftnih derivata; železnički,

poštanski i vazdušni saobraćaja; telekomunikacija; izdavanja službenog glasila Republike Srbije; izdavanja

udžbenika; upravlјanje nuklearnim objektima, korišćenje, upravlјanje, zaštita i unapređivanje dobara od opšteg

interesa (vode, putevi, mineralne sirovine, šume, plovne reke, jezera, obale, banje, divlјač, zaštićena područja),

proizvodnja, promet i prevoz naoružanja i vojne opreme, upravlјanje otpadom, kao i komunalne delatnosti. 34 Ukupan gubitak 10 najvećih javnih i državnih preduzeća u 2013. godini iznosio je 398,9 miliona evra prema

Agenciji za privredne registre dok je u 2012. gubitak iznosio 466,5 miliona evra. 35 Prema istraživanju Ekonomskog instituta ukupni gubici javnih preduzeća iznose oko 11 milijardi evra. Ukupni

gubici javnih preduzeća u Republici Srbiji 2009. godine iznosili su oko 3 milijarde evra.

133

6. Višak zaposlenih i neadekvatna kvalifikaciona i starosna struktura zaposlenih, kao

posledica politizacije upravljanja javnim preduzećima, i

7. Proces javnih nabavki nije efikasan i dovodi do neracionalnog trošenja sredstava.

Karakteristike javnih preduzeća u Republici Srbiji su: tehničko-tehnološka zastarelost,

predimenzioniranost, sklonost ka neracionalnoj potrošnji uz postojanje visoke zaduženosti,

gubiici, visok budžetska zavisnost i nemogućnost finansiranja investicija i rasta preduzeća.

Politizacija upravljanja u javnim preduzećima dovela je do neefikasnosti javnih preduzeća, kao

posledice političkih interesa pri odlučivanju i poslovanju javnih preduzeća. Na neefikasnost

javnih preduzeća utiče i politika formiranja cena, koja sadrži socijalnu komponentu i ne

obezbeđuje ekonomsku održivost, naročito u uslovima nelikvidnosti i nesolventnosti koji

karakteriše javni sektor Republike Srbije. U većini javnih preduzeća malo je mogućnosti da se

odredi optimalni nivo potrošnje i da se racionalizuje poslovanje, što dovodi do prekomerene

budžetske potrošnje. Posledica ovakvog poslovanja javnih preduzeća je nizak kvalitet i

nekonkurentnost javnih usluga i proizvoda i nizak stepen proširenja ponuđenog asoritmana

novim uslugama i proizvodima. Više je kanala kojim se loše poslovanje javnih preduzeća

preliva na javne finansije:

1. Povećanje javnih rashoda, kroz subvencija iz republičkog i lokalnih budžeta, krediti koji

imaju karakter subvencija (pošto se ne otplaćuju), preuzimanje neuspešnih državnih

preduzeća,

2. Smanjenje javnih prihoda, neplaćeni porezi i doprinosi,

3. Povećanje javnog duga i budžetskog deficita, tolerisanje docnji i dugova, garancije i

mekog budžetskog ograničenja.

Loše upravljanje u javnim preduzećima imalo je za posledicu neupešno poslovanje javnih

preduzeća, sa neracionalnim trošenjem, koje su nametnule visok fiskalni trošak i ugrozile sistem

javnih finansija. Aktuelna finansijska kriza je nametnula dodatne teškoće poslovanju javnih

preduzeća, koja su često imala dugoročno veće poslovne rashode od prihoda i nastavaljanje

procesa dezinvestiranja. Pošto se poslovanje i odnos prema javnim preduzećima nije promenio,

negativne posledice po javne finansije su postale još snažnije i nametnule pitanje fiskalne

konsolidacije i transformacije javnog sektora.

Javna komunalna preduzeća na teritoriji Republike Srbije, funkcionišu kao lokalna preduzeća

koja obavljaju delatnost samo na području opštine, odnosno grada i imaju, u većini slučajeva,

134

monopol na obavljanje delatnosti na svom području. Najčešće nemaju konkurenciju, a neka su

prirodni monopoli, sa regulisanim cenama i tarifama, bez naznaka potencijalne konkurencije.

Većina javnih komunalnih preduzeća je u u javnom vlasništvu, sem retkih izuzetaka u oblasti

gradskog saobraćaja i odnošenja smeća, gde egzistira i privatni sektor. U manjim gradovima i

opštinama komunalna preduzeća i usluge su organizovane u direkcije za javno-komunalne

poslove. Ovakvo organizovanje komunalnih delatnosti dovodi do prelivanja prihoda između

različitih delatnosti, što umanjuje ekonomsku efikasnost. Karakteristike poslovanja javno-

komunalnih preduzeća u Republici Srbiji su:

1. Cene javnih usluga su niže od tržišnih (često ispod troškova poslovanja) iz političkih i

socijalnih razloga,

2. Nizak stepen naplate i visok stepen otpisa potraživanja i neizmirenih obaveza36,

3. Dotrajala i zastarela oprema i infrastruktura37,

4. Nedostatak sredstava za održavanje, modernizaciju i proširenje komunalne

infrastrukture (nedovoljni nivo investicija),

5. Pad kvaliteta i obima usluga38,

6. Po pravilu ostvaruju negativne finansijske rezulate i primaju znatne subvencije,

7. Neracionalna potrošnja i neusklađenost sa standardima zaštite životne sredine.

Niske cene javnih usluga, uz rast troškova i slabu naplativost su dovele do smanjenja ulaganja

u održavanje komunalne infrastrukture i zavisnost od subvencija. Cene komunalnih usluga su

kontrolisane, pri čemu je kontrola dugo vremena bila dvostepena. Cene komunalnih usluga je

predlagao upravni odbor, a zatim je odobravao osnivač (gradske vlasti, opštinske vlasti). Zatim

je Vlada Srbije davala saglasnost na nove cene. Početkom oktobra 2000. godine napušten je

ovakav sistem, pa Vlada Srbije ima manje osnova za intervenisanje.

36 Na osnovu istraživanja Socijalnog saveta Republike Srbije najviše duguju javno komunalna preduzeća koja se

bave izgradnjom i putevima, gradska saobraćajna preduzeća, gradske toplane i preduzeća koja obavljaju

komunalne usluge za privredu i građane. Uočen je trend da je u manje razvijenim opštinama naplata usluga na

najnižem nivou između 40-55%), dok je u gradovima i razvijenijim opštinama iznosi oko 65%. Porast je broja

subvencionisanih javnih preduzeća i taj broj je udvostručen 2009. u odnosu na 2005. godinu. Najveća dugovanja

su prema preduzećima koja distribuiraju gas, vodu, toplotnu energiju i održavaju kanalizacione sisteme.

Nenaplativi prihodi JKP iznose oko 15% u dugom periodu. 37 Dobar primer koji oslikava stanje opreme i infrastrukture je prosečna starost specijalnih komunalnih vozila koja

iznosi 11 godina (mada ima primera da neki JKP-ovi koriste vozila starija od 20 godina). U mnogim opštinama i

gradovima mnogi delovi komunalne infrastrukture ne postoje, a neki koji postoje ne ispunjavaju minimum

tehničkih i ekoloških zahteva (direktno ispuštanje otpadnih voda u vodotokove i nekontrolisane deponije). 38 Voda za piće je neispravna u nekim vojvođanskim gradovima (Zrenjanin, Kikinda), sa tendencijom pogoršanja

i u drugim vojvođanskim mestima. Vodeni tokovi su zapušteni na teritoriji nekih opština. Prisutno je kontinuirano

nepoštovanje ekoloških i tehničkih standarda gradskih deponija.

135

Investicije u nove komunalne objekte finansiraju se isključivo iz javnih izvora, odnosno budžeta

lokalnih zajednica ili specijalizovanih gradskih (opštinskih) fondova, tako da razvoj

komunalnih delatnosti zavisi od javnih prihoda lokalnih zajednica i njihove raspodele. U

uslovima finansijske krize, prihodi lokalnih samouprava su opali, pa je došlo do dezinvestiranja

i nedostatka sredstava za održavanje i modernizaciju infrastrukture i opreme. Dugogodišnji

kumulirani finansijski gubici javnih komunalnih preduzeća doveli su do umanjenja efektivne

amortizacije, tako da nedostaju sredstva za zamenu zastarele opreme i infrastrukture. Javno-

komunalna preduzeća su u potpunosti pod kontrolom lokalnih vlasti.

Nerealne cene komunalnih usluga su primer neselektivne socijalne politike, koju je neophodno

napustititi, kako bi javno komunalna preduzeća mogla finansirati svoje poslovanje i investicije

u infrastrukturu i opremu. Usled problema koji nastaju u poslovanju javno komunalnih

preduzeća, kao što su neefikasnost i gubici, sa jedne strane, i nizak kvalitet usluge, sa druge,

neophodno je transformisati sistem javno komunalnih preduzeća u Srbiji. Stanje komunalne

infrastrukture i oslabljen ekonomski položaj JKP, uslovljava potrebu da se ubrzano, planski i

organizovano (na nivou centralnih organa i lokalne samouprave) radi na definisanju potrebnih

sredstava za modernizaciju uz poštovanje standarda EU, i aplikaciji za korišćenje raspoloživih

eksternih izvora finansiranja, prvenstveno donacija dostupnih potencijalnim kandidatima za

članstvo u EU. Na osnovu iskustava uspešnijih tranzicionih zemalja, modernizaciju mreže

komunalne infrastrukture je moguće izvesti bez većeg obima dodatnog zaduživanja i pojačanog

pritiska za ulazak privatnog kapitala.

4.2. Transformacija javnih preduzeća u Republici Srbiji

Javni sektor Republike Srbije je u periodu socijalističkog uređenja bio produžena ruka države

kojom je uticala na kretanja i dešavanja u nacionalnoj ekonomiji. Transformacija javnog sektora

Republike Srbije je počela donošenjem Zakona o privatizaciji 1989. godine, koji označava

početak tranzicije u zemljama bivše Jugoslavije. Proces tranzicije jugoslovenske privrede se

početkom devedesetih godina u značajnoj meri razlikovao od procesa tranzicije zemalja istočne

i centralne Evrope. Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija je sa svojim fleksibilnim

ekonomskim sistemom u odnosu na druge socijalisti;ke privrede, višom privrednom

razvijenosti u komparaciji sa drugim postkomunističkim zemljama, otvorenijom i manje

centralizovanom tržišno orijentisanom privredom i višim životnim standardom, bila u boljoj

poziciji u odnosu na ostale zemlje u tranziciji. Program privatizacije se zasnivao na više modela.

Zakon je predviđao internu privatizaciju prodajom i dokapitalizacijom, prodaju eksternim

136

kupcima, kao i druge aranžmane (konverzija duga u vlasništvo, eksterna dokapitalizacija,

zajednička ulaganja). Najviše je primenjivano radničko akcionarstvo putem dokapitalizacije.

Zaposleni su mogli da kupe akcije preduzeća. Prema odredbama Zakona zaposleni su mogli da

kupe akcije preduzeća u kojima su radili, ili rade, pod određenim uslovima: pravo na popust u

iznosu od 30 procenata vrednosti akcija i poseban popust od jednog procentnog poena za svaku

godinu staža; zaposleni sa punim radnim stažom su ostvarivali pravo na ukupni maksimalni

popust od 70 procenata. Tokom primene modela radničkog akcionarstva privatizovano je oko

10-11% društvenog kapitala (Zec i dr., 1994).

Republika Srbija je usvojila Zakon o uslovima i procesu transformacije društvene svojine u

druge tipove svojine 1991. godine, koji je zaoštrio procedure privatizacije i usporio proces

privatizacije. Model privatizacije je i dalje bio radničko akcionarstvo, ali pod strožijim uslovima

i nižim popustima za zaposlene. Cene akcija su se formirale prema procenjenoj vrednosti

preduzeća, a to je rezultiralo nerealnim uvećanjem vrednosti preduzeća i za posledicu imalo

destimulaciju privatizacije. Tokom 1991. i 1992. godine došlo je do centralizacije i

ukrupnjavanja preduzeća unutar velikih javnih kompleksa. Ovo je bio slučaj sa Naftnom

privredom Srbije (u koju ulaze svi poslovi koji imaju veze sa naftnim derivatima, uključujući

čak i trgovinu derivatima) i drugim javnim preduzećima, čime je podžravljeno blizu jedne

trećine društvenog kapitala. U periodu 1991-1993. godine zaustavljen je proces privatizacije i

ubrzan je rast državnog sektora.

Ipak, reforme koje su otpočele devedesetih su bile u potpunosti blokirane i celokupna privreda

se suočila sa dubokom ekonomskom i društvenom krizom, koju su karakterisale: rastuća

inflacija, značajni pad bruto domaćeg proizvoda (svega 45 procenata od nivoa koji je zabeležen

krajem osamdesetih i svega 40 procenata BDP po glavi stanovnika) i rastuća nezaposlenost.

Politički faktori, posebno sankcije Ujedinjenih nacija, raspad Socijalističke Federativne

Republike Jugoslavije i građanski rat su u značajnoj meri doprineli smanjenju privrednih

aktivnosti i osiromašenju većine stanovništva. U godinama hiperinflacije, 1992. –1993. proces

privatizacije je bio ubrzan i sredinom 1994. godine 40-45 procenata ukupnog kapitala

Republike Srbije je privatizovano. Početkom 1994. godine, hiperinflacija je dostigla razmere

koje više nisu mogle biti održive. Stoga se pristupilo izradi antiinflacionog programa koji je

implementiran 1994. godine. Brza stabilizacija cena koja je usledila, doprinela je izvesnom

oporavku privrede kao i uravnoteženju budžeta. Zakon o revalorizaciji 1994. godine je doveo

do usporavanja procesa privatizacije, pa je 1997. godine usvojen Zakon o svojinskoj

137

transformaciji, koji je podržavao koncept sličan starom jugoslovenskom modelu privatizacije,

sa naglaskom na radničkom akcionarstvu. Privatizacijom su bila obuhvaćena sva tri segmenta

preduzeća (Paunović, 2009):

1. Javna preduzeća, koja se privatizuju uz saglasnost osnivača, i to preduzeća čiji je

osnivač Republika Srbija,

2. Velika društvena preduzeća koja su stavljena na listu od 75 preduzeća, koja se

transformišu po posebnom programu Vlade, i

3. Mala i srednja društvena preduzeća koja će se privatizovati autonomno.

Program privatizacije iz 1997. godine se sastojao iz dva dela. Prvi deo je obuhvatao 75

preduzeća koja su mogla biti privatizovana samo uz saglasnost Vlade, najčešće modelom

prodaje i javna preduzeća u kojima je bilo moguće privatizovati najviše do 49 procenata

ukupnog kapitala. Drugi deo programa se odnosio na privatizaciju malih i srednjih društvenih

preduzeća, koja su odluku o privatizaciji donosila autonomno. Osnovni model ovog dela

programa je besplatna podela akcija zaposlenima. Pre besplatne podele akcija svako preduzeće

je bilo dužno da 10% procenjene vrednosti kapitala preduzeća prenese na penzioni fond. Svi

zaposleni i bivši zaposleni, kao i osigurani poljoprivrednici stiču prava da bez naknade, po

godini staža postanu vlasnici akcija u vrednosti od 400 nemačkih maraka. Pored toga, mogli su

da kupe i dodatne akcije sa popustom od 20% vrednosti akcija, uvećan za jedan procentni poen

po godini staža. Ukupan obim privatizacije sa popustima nije mogao da pređe granicu od 60%

vrednosti društvenog kapitala. Program privatizacije 1997. godine je imao potencijal da

privatizuje 60% društvenog kapitala dok je 40% ostajalo u državnom vlasništvu (10% u

penzionom i 30% u akcijskom fondu). Strani investitori su nakon suspenzije i ukidanja sankcija,

a pogotovo nakon delimične privatizacije Telekoma, pokazali veliki interes za ulaganje na

vlasničkoj osnovi. Međutim, krajem 1997. godine, počela je tendencija pogoršanja

spoljnoekonomskih uslova poslovanja preduzeća ukidanjem preferencijalnog tretmana robe iz

naše zemlje na tržištu EU. Tokom sledeće godine, došlo je do pooštravanja i zaustavljanja

platnog prometa, zamrzavanja sredstava preduzeća, banaka i države u inostranstvu i zabrane

komercijalnih letova. Model prodaje je slabo primenjivan u privatizacionim procesima do 2001.

godine, dok je mnogo zastupljeniji bio model radničkog akcionarstva i podele besplatnih akcija

zaposlenima, što je demotivisalo strateške investitore za ulaganje u velika i javna preduzeća

(Paunović, 2009).

138

Zakon o privatizaciji iz 2001. godine se primenjuje u Srbiji u skladu sa sugestijama i predlozima

MMF-a, Svetske banke i Evropske banke za obnovu i razvoj. Postojeći program privatizacije,

zasnovan na prodaji, je izabran zbog prednosti u odnosu na druge modele privatizacije sa

stanovišta priliva kapitala i potencijalnih izgleda za restrukturiranje preduzeća. Zakon predviđa

prodaju 70% kapitala preduzeća, dok se zaposlenima i građanima poklanja 30% kapitala u

manjim preduzećima koja se prodaju aukcijom i 15% kapitala u većim preduzećima, koja se

restrukturiraju i prodaju na javnom tender. Neprivatizovani društveni kapital u preduzećima

privatizovanim po prethodnim zakonima je privatizovan prodajom akcija. Zakonom je

predviđen i postupak restrukturiranja koji prethodi privatizaciji, a sprovodi ga Agencija za

privatizaciju. Preduzeća koja su prezadužena, sa velikim viškovima radnika, tehnološko-

tehničkom zastarelošću pogona i neadekvatnom organizacionom strukturom i slabom

integracijom delatnosti i pogona nisu privukla pažnju investitora, pa je proces restrukturiranja

neophodan pre privatizacije. Faktori koji opredeljuju preduzeća za proces restrukturiranja su

(Paunović, 2009):

1. Nepostojanje zainteresovanih kupaca,

2. Niska solventnost preduzeća,

3. Postojanje proizvodnih programa koji mogu podstaći opstanak, i

4. Nacionalni i regionalni značaj preduzeća.

Program statusno-organizacionih promena i finansijske konsolidacije preduzeća podrazumeva

spajanje, podelu, promenu oblika, prodaju dela, ili celine preduzeća, prenos imovine na drugog

pravnog subjekta, prinudno, ili sporazumno poravnanje sa poveriocima, sanaciju putem

preuzimanja duga, konverziju duga u osnovni kapital, napuštanje neprofitabilnih poslova i

promenu broja zaposlenih. Posle procesa restrukturiranja, preduzeća se prodaju, najčešće putem

javnog tendera. Namera je bila da strateški partner obezbedi nastavak poslovanja uz obavezni

investicioni i socijalni program, kao i da kontinuitet delatnosti bude unapređen u dugom roku.

U periodu od 2001. godine, restrukturiranjem je bilo obuhvaćeno 60 velikih kompleksa, koji su

nekada predstavljali bazu privrede. Restrukturiranje ovih preduzeća zahtevalo je: organizaciono

restrukturiranje (odvajanje i prodaju delova preduzeća i delatnosti koje nisu osnovne),

upravljačko restrukturiranje, finansijsko restrukturiranje, proizvodno restrukturiranje i

smanjivanje viškova zaposlenih (najčešće putem novčanih otpremnina). U procesu

restrukturiranja, Srbija zaostaje za većinom zemalja u tranziciji.

139

U periodu od 2002. do 2009. godine, privatizovano je 2.337 preduzeća i ostvaren prihod od 2,7

milijardi evra (Tabela 4.2). Tenderskom prodajom je ostvaren mnogo veći prihod i iznos

ugovorenih investicija nego aukcijskom prodajom, iako je mnogo manji broj preduzeća

privatizovan ovim metodom prodaje.

Tabela 4.2. Privatizacija preduzeća u Republici Srbiji ( u milionima EUR.)

Prodato Prihod

od prodaje

Investicije Socijalni

program

Tenderi 104 1444 1124 276

- Raskidi

ugovora

24

Aukcija 1610 922 207 0

- Raskidi

ugovora

495

Tržište kapitala 554 523 6 0

- Raskid ugovora 159

Ukupno 2268 2591 1337 276 Izvor: Agencija za privatizaciju Republike Srbije, http://www.priv.rs.

Svrha privatizacije je bilo povećanje efikasnosti, produktivnosti i konkurentnosti preduzeća u

Republici Srbiji39. Proces privatizacije u Srbiji su pratile mnoge kontroverze, a ostvareni prihodi

od privatizacije nisu usmeravani prema investicijama, nego u javnu potrošnju. Republika Srbija

je započela proces privatizacije sa boljih početnih pozicija od većina tranzicionih zemalja, ali

je zbog različitih neekonomskih faktora, usporila procese privatizacije i tranzicije i po mnogim

pokazateljima došla na začelje tranzicionih zemalja.

Nakon višedecenijskog tranzicionog procesa, u ekonomiji Republike Srbije, veliko je učešće

preduzeća u državnom vlasništvu. Procenjuje se da oko 1300 preduzeća posluje pod državnom

kontrolom, bilo po osnovu većinskog državnog vlasništva, ili na osnovu upravljačke kontrole.

Ova preduzeća možemo podeliti na tri grupe (Arsić, 2012):

1. Preduzeća u nadležnosti Agencije za privatizaciju,

2. Velika javna i državna preduzeća. U ovo grupu spadaju javna preduzeća koja obavljaju

usluge od opšteg značaja i posluju u okviru regulisanih tržišta pod monopolskim

uslovima (npr. EPS, Železnice Srbije, Putevi Srbije, Srbijagas, PTT Srbija) i velika

državna preduzeća koja posluju u konkurentskim industrijama (npr. Telekom, Galenika,

Jat, Sartid, Skijališta Srbije) i dr.

39 Privatizacija u Republici Srbiji nije dala očekivane rezultate i nije dovela do povećanja efikasnosti i

konkurentnosti privatizovanih preduzeća, kao ni do povećanog nivoa investicija u privatizovanim preduzećima.

140

3. Lokalna javna preduzeća.

Privatizacija javnih preduzeća je na samom početku i ocenjuje se da je u pretkriznom periodu

propuštena šansa za privatizaciju javnih preduzeća po povoljnijim cenama. Velika javna

preduzeća ostvaruju loše rezultate, nemaju dovoljne podsticaje za povećanje efikasnosti i

suočena su sa pritiscima da cene usluga koje pružaju drže na socijalno prihvatljivom nivou, što

dovodi do procesa dezinvestiranja i zavisnosti od progama subvencija. Da bi se ublažili efekti

lošeg poslovanja i nedovoljnog investiranja (pre svega u javnu infrastrukturu), javna preduzeća

dobijaju pomoć od države. Direktno subvecionisanje je ograničeno na dva preduzeća, Železnice

Srbije i JP PEU Resavica, ali indirektno se subvencionišu kroz izdavanje garancija od strane

države prilikom zaduživanja, servisiranja dugova za pojedina preduzeća, kao i kod tolerisanja

docnji u plaćanju pojedinih obaveza prema državi i drugim javnim preduzećima.

4.2.1. Transformacija energetskog sektora u Republici Srbiji

Energetski sektor Republike Srbije je liberalizovan u skladu sa Ugovorom o stvaranju

jedinstvenog zajedničkog tržišta Energetske zajednice Jugoistočne Evrope, koji je u julu 2006.

godine usvojila Narodna skupština Srbije.40 Na taj način je Republika Srbija postala punopravna

članica na unutrašnjem tržištu energije Evropske unije, uključujući i pristup fondovima

Evropske unije i međunarodnih finansijskih institucija za finansiranje energetskih projekata.

Harmonizacijom nacionalnog zakonodavstva u oblasti energetike sa pravilima komunitarnog

prava, (acquis communitaire), započeo je proces liberalizacije energetskih tržišta tranzicionih

zemalja, a sastojao se od razdvajanja vertikalno integrisanih energetskih delatnosti na

nacionalnom nivou, uvođenja konkurencije u proizvodnji i snabdevanju električnom energijom

i prirodnim gasom i davanja mogućnosti slobodnog izbora snabdevača za određene kategorije

potrošača. Takođe, reforma energetskog sektora je podrazumevala i osnivanje Agencije za

energetiku sa nadležnostima u sektoru električne energije, gasa, nafte i toplotne energije.

Agencija za energetiku, kao regulatorno telo, je obavljala poslove izdavanja licenci za

obavljanje energetskih delatnosti, određivanje metodologije za proračun opravdanih troškova

rada energetskih subjekata, donošenjem tarifnih sistema za regulisanje energetskih delatnosti i

davanjem saglasnosti za cene energetskih subjekata čije su delatnosti regulisane. Pored

liberalizacije energetskog tržišta, počelo je i restrukturiranje javnih preduzeća koja se bave

energetskim delatnostima.

40 Zakon o ratifikaciji Ugovora o osnivanju Energetske Zajednice.

141

U sektoru naftne i gasne privrede poslovalo je javno preduzeće Naftna Industrija Srbije (NIS),

koje je restrukturirano i formirano akcionarsko društvo NIS a.d. Novi Sad i dva javna preduzeća

– JP Srbijagas i JP Transnafta. Osnovne delatnosti su istraživanje, proizvodnja i prerada nafte i

gasa, promet širokog asortimana naftnih derivata, kao i realizacija projekata u oblasti

energetike. Rafinerije NIS-a obuhvataju Rafineriju Pančevo i Rafineriju Novi Sad koje su

restrukturirane u 2005. godini kako bi radile kao troškovni centri. Vlasništvo i upravljanje

najvećim naftovodom za snabdevanje sirovom naftom iz jadranskog naftovoda u Hrvatskoj do

rafinerija NIS-a u Novom Sadu i Pančevu preneto je sa NIS-a na Transnaftu u 2005.godini.

Rafinerije NIS-a su jedini potrošači sirove nafte, a bez vlasništva, NIS ne može da obezbedi

odgovarajuće održavanje naftovoda i izložen je mogućim povećanjima transportnih tarifa.41

Privatizacija NIS a.d. je definisana Međudržavnim sporazumom između Vlade Republike

Srbije i Vlade Ruske Federacije o saradnji u oblasti nafne i gasne privrede, potpisanim u januaru

2008. godine u Moskvi, što je ratifkovano u Narodnoj skupštini u septembru 2008. godine.

Privatizacija NIS a.d. završena je u januaru 2009. godine potpisivanjem Ugovora o prodaji i

kupovini 51% akcija NIS a.d. od strane ruske kompanije OAD Gazprom Njeft za 400 miliona

evra. Kompanija NIS, pored dva velika akcionara: Gaspromnjeft (51%) i Vlade Republike

Srbije (29,87%), imala je nakon privatizacije 4,8 miliona manjinskih akcionara (sa udelom od

19,12%) što predstavlјa presedan u praksi privatizacija energetskih kompanija u tranzicionim

zemljama.

Formiranje javnog preduzeća Srbijagas je izvršeno spajanjem organizacionih delova NIS-gas,

NIS-energogas i NIS-Jugopetrol. Osnovano je kao javno preduzeće za transport, distribuciju,

skladištenje, i trgovinu prirodnim gasom. U skladu sa direktivama Evropske unije, urađeno je

računovodstveno razdvajanje delatnosti na tržišnim principima. Javno preduzeće Transnafta

posluje u potpunom vlasništvu države.

U sektoru elektroprivrede restrukturiranje vertikalno integrisanog javnog preduzeća

Elektroprivreda Srbije (JP EPS) je započeto 2003. godine, izdvajanjem sporednih delatnosti i

formiranjem posebnih preduzeća – Podzemna ekspolatacija uglja (JP PEU) i Elektromreža

Srbije (JP EMS). Za razliku od Evropske unije koja je odavno napustila koncept dominantnog

oslanjanja na ugalj kao primarni energent i supstituisala ga naftom, a u skorije doba sve više i

prirodnim gasom, u Srbiji je ugalj još uvek osnovni primarni energent. Restrukturiranje

41 www.nis.eu

142

Elektrprivrede Srbije je započeto 2004. godine ali još nije završeno, zbog socijalnog i političkog

značaja koji rudnici sa podzemnom eksploatacijom imaju u svojim lokalnim i regionalnim

sredinama. Elektroprivreda Srbije je vertikalno organizovano preduzeće, koje ima osnivačka

prava u 13 privrednih društava i tri javna preduzeća na Kosovu i Metohiji. Od juna 1999. godine

EPS nije u mogućnosti da upravlјa svojim kapacitetima na Kosovu i Metohiji. JP EPS ima

učešće u sledećim privrednim društvima42:

1. Društvu za kombinovanu proizvodnju termoelektrične i toplotne energije „Energija

Novi Sad“ a.d. Novi Sad, osnovanom sa gradom Novim Sadom, u visini od 50 odsto

učešća u kapitalu društva,

2. Privrednom društvu „Ibarske hidroelektrane“ d.o.o. Kralјevo, osnovanom sa „Seci

Energia S.p.A“, Italija, sa učešćem od 49 odsto u kapitalu društva, i

3. Privrednom društvu „Moravske hidroelektrane“ d.o.o. Beograd, osnovanom sa „RWE

Innogy“, Nemačka, sa učešćem od 49 odsto kapitala društva.

Više od pola proizvodnih postrojenje EPS-a je starije od 30 godina, infrastruktura je u lošem

stanju, a gubici u distribuciji dostižu 15% bruto potrošnje električne energije, što zbog

izraubovane distribucione mreže i opreme, što zbog krađe. Poslovanje JP EPS-a je praćeno

nelikvidnošću i nesolventnošću, što dovodi do nedovoljnih investicija i nemogućnosti

realizacije razvojnih programa. Cena električne energije je socijalnog karaktera, što još

pogoršava položaj JP EPS-a. Započeti proces restrukturiranja, podrazumeva i proces

korporatizacije po modelu zatvorenog akcionarskog društva. Novim Zakonom o energetici koji

je stupio na snagu u januaru 2015. godine, liberalizovan je energetski sektor, dok cene električne

energije ostaju delimično regulisane.

4.2.2. Transformacija Pošte i telekomunikacija

Javno preduzeće PTT saobraćaja „Srbija” osnovano je 1989. godine, kao javno preuzeće

poštanskog, telegrafskog i telefonskog saobraćaja. Osnivač preduzeća je Republika Srbija sa

100% osnivačkim ulogom, u čije ime Vlada Republike Srbije učestvuje u poslovnim

aktivnostima preduzeća, radi obezbeđenja zaštite opšteg interesa u javnom preduzeću. JP PTT

saobraćaja “Srbija” (u daljem tekstu PTT), organizovano je kao holding preduzeće u čijem

sastavu kao zavisno preduzeće funkcioniše Preduzeće za telekomunikacije “Telekom Srbija“43.

42 http://www.eps.rs/ 43 http://www.posta.rs/

143

Iz PTT se 1997. godine izdvaja Telekom „Srbija“, a.d. U proces razdvajanja PTT je ušao

nespreman za samostalno delovanje i funkcionisanje poštanskog sistema i nije sprovedena

konsolodicaja poslovanja, pošto je PTT bio sistematski gubitaš sa nezadovoljavajućim stanjem

tehnološkog razvoja. Pozicija gubitaša PTT je proizilazila iz depresiranih cena poštanskih

usluga i transferu sredstava iz prihoda realizovanog u oblasti telekomunikacija, pošto je cena

telekomunikacionih usluga u sebi sadržavala i komponentu za pokrivanje poštanskih deficita.

Nakon razdvajanja, ovaj model finansiranja PTT nije mogao da funkcioniše, pa je pronađeno

kompromisno rešenje, pošto je PTT ostao vlasnik kompletnog poslovnog prostora za čiji zakup

je Telekom a.d. plaćao značajna sredstva. Dugogodišnja praksa pokrivanja deficita poštanskog

saobraćaja dovela je do stava da ulaganje u PTT nije isplativo što je uslovilo višegodišnji silazni

trend ulaganja u razvoj poštanskog sistema.

Telekom „Srbija“ a.d. (u daljem tekstu Telekom) je izdvojen iz PTT-a , 1. juna 1997. godine

kao zavisno preduzeće. Iste godine Telekom je delimično prodat stranom investitoru kada je

izvršena prodaja 49% akcijskog kapitala. Telekom je bio u mešovitom vlasništvu PTT-a, kao

većinskog vlasnika sa 51%, italijanske kompanije “Telecom Italia” preko “Stet International

Netherlands” sa 29% i grčke (OTE) “Hellenic Telecommunications Organization” sa 20%

vlasništva. U privatizaciji Telekoma primenjen je nedogovarajući postupak pošto je sprovedena

privatizacija bez tendera, obuhvatala je licencu i za mobilnu telefoniju, regulacija cena

telekomunikacionih usluga nije bila definisana privatizacionim ugovorom i privatizacioni

prihodi nisu korišćeni za finansiranje razvoja telekomunikacija, već za finansiranje budžetskih

deficita44. Deo Telekoma je vraćen Srbiji krajem 2002. godine, kada je JP PTT Srbija ponovo

preuzelo 29 odsto akcija od Telecom Italia. Telekom kao akcionarsko društvo u vlasništvu je

JP PTT saobraćaja „Srbija“ sa 80% i OTE-Grčka sa 20% vlasničkog udela. Građani, zaposleni

i bivši zaposleni su u skladu sa Zakonom o pravu na besplatne akcije, postali vlasnici 21, 89%

akcija izdatih bez nominalne vrednosti45. U procesu privatizacije javnih preduzeća planirano je

da Telekom prvi organizuje inicijalnu javnu ponudu , kada se finansijska tržišta budu oporavila

posle jedne od najvećih finansijskih kriza u svetu.

Zakonom o telekomunikacijama, usvojenim 2003. godine, osnovana je Republička agencija za

telekomunikacije (RATEL), koja je započela sa radom 2005. godine. Republička agencija za

telekomunikacije je nezavisno telo, neophodna da bi započeo proces liberalizacije.

44 http://www.posta.rs/ 45 http://www.telekom.rs/

144

Liberalizacija tržišta telekomunikacija podrazumeva aktivnu ulogu RATEL-a u spovođenju i

predlaganju mera za harmonizaciju sa zakonodavstvom Evropske unije, postojanje

konkurencije na tržištu telekomunikacionih usluga, liberalizaciju sektora u kojima postoji

monopol i obezbeđenje konkurentskih uslova poslovanja na tržištu telekomunikacija. U

nadležnosti Agencije za telekomunikacije je utvrđivanje standarda, regulacija tarifa, cena

interkonekcije, davanje dozvola za uvoz i izdavanje licenci46. Dalji proces privatizacije i

liberalizacije telekomunikacija u Srbiji treba da omogući razvoj telekomunikacionog tržišta,

modernizaciju telekomunikacionog sistema i veći kvalitet usluga uz obezbeđenje visokog

stepena transparentnosti u procesu privatizacije.

4.2.3. Transformacija JAT-a i Železnica Srbije

Obim aviosaobraćaja je u regionu zapadnog Balkana bio znatno umanjen usled raspada bivše

Jugoslavije. Posle 2000. godine dolazi do rasta obima aviosaobraćaja u regionu, sa većinom

saobraćaja usmerenim ka zemljama zapadne Evrope. Raspad Jugoslavije je pospešio stvaranje

velikog broja nacionalnih avio kompanija. Liberalizacija tržišta avio prevoza je omogućila

ulazak i osnivanje baza niskobudžetnih aviokompanija, poput Wizz Air-a i SkyEurope, sa

tendecijom ulaska novih niskobudžetnih kompanija na regionalno tržište. Regionalna

konkurencija u vidu niskobudžetskih kompanija, i pored stvaranja strateških alijansi među

nacionalnim kompanijama u regionu, zahteva restrukturiranje i racionalizaciju poslovanja

(slučaj Bugarskog Balkan-Air-a kojem je uvedena prinudna uprava). Sporazum o otvorenom

nebu (Open Sky Agreement), predstavlja model dogovora 27 država u Evropskoj uniji koji

podrazumeva da svaka kompanija može da leti u bilo koju drugu zemlju potpisnicu sporazuma,

koji, uz harmonizaciju nacionalnog zakonodavstva sa propisima Evropske unije, izlaže Air

Serbia oštroj konkurenciji.

Air Serbia je pravni naslednik „Aeroput“, osnovane 1927. godine. „Aeroput“ je 1. aprila 1947.

zamenjen Jugoslovenskim aerotransportom (Yugoslav Airlines), koji se, usled raspada bivše

Jugoslavije transformisao u Javno Preduzeće za Avio saobraćaj. Osnovna delatnost Air Serbia

je avio prevoz putnika i robe, koji svoju delatnost obavlјa kroz redovan i čarter saobraćaj, u

zemlјi i inostranstvu. Pored osnovne delatnosti, Air Serbia se bavi i edukacijom zaposlenih,

46 http://www.ratel.rs/

145

iznajmlјivanjem slobodnih aviona, pružanjem usluga u oblasti turizma, a poseduje i Privrednu

avijaciju i Zavod za vazduhoplovnu medicinu47.

Poslovanje JAT-a je bilo pozitivno do devesetih godina, kada je zbog građanskog rata i sankcija

prema SR Jugoslaviji, došlo do negativnih poslovnih rezultata, usled redukcije letova.

Analizom poslovanja preduzeća JAT-a možemo utvrditi da su bili opterećeni sledećim

problemima: veliki broj neprofitabilnih linija, postepen gubitak tržišnog učešća, restrukturiranje

nije izvedeno u potpunosti u skladu sa propisima, što je rezultiralo negativnim finansijskim

rezultatima, i poslovanjem opterećenim visokim iznosom obaveza i negativnom vrednosti neto

imovine, kao i niskim nivoom investiranja.

Restrukturiranje JAT-a je započelo stvaranjem zavisnih preduzeća na koje je JAT preneo 100%

vlasničkog udela. Osnovani su Jat-Hoteli Slavija d.o.o., Jat-Apartmani Kopaonik d.o.o., Jat-

Ketering d.o.o. i Intair Link d.o.o. Izdvajanje zavisnih društava nije izvršeno u skladu sa

zakonskim propisima Republike Srbije, pošto nisu sačinjeni deobni bilansi, nije obavljen prenos

obaveza na zavisna društva i nije zatraženo odobrenje od poverilaca prilikom smanjenja kapitala

i prenosa vlasničkih udela JAT-a na Republiku Srbiju. Korporatizacijom i kreiranjem

zatvorenog akcionarskog društva, omogućena je privatizacija JAT-a. Javni poziv za učešće na

javnom tenderu radi prodaje 51% kapitala, sa mogućnošću kupovine do 70% ukupnog

registrovanog kapitala preduzeća, objavlјen je krajem jula 2008. godine. Rothchild & Cie je

dobio mandat od strane Vlade Republike Srbije da pripremi nacrt i implementira strategiju

privatizacije za JAT Airways, kao privatizacioni savetnik48. Odluka o privatizaciji JAT-a je

usvojena sa zakašnjenjem u uslovima krize svetskog avio saobraćaja usled visokih cena

kerozina i pada ekonomskih aktivnosti u razvijenim zemljama, što je rezultiralo slabijim

ponudama potencijalnih kupaca.

Iako je bilo više zainteresovanih kupaca privatizacija JAT-a nije bila uspešna. Tek posle niza

pokušaja, 1. avgusta 2013. Etihad Airways, Jat Airways i Vlada Republike Srbije objavili su

strateško partnerstvo sa ciljem da se obezbedi budućnost nacionalne kompanije. Etihad

Airways-u dodeljen je petogodišnji ugovor o upravljanju novoosnovanom aviokompanijom.

Etihad Airways se obavezao da kupi 49 odsto udela u Jat Airways-u, a Jat Airways da promeni

ime i oznake u Air Serbia. Etihad i Vlada Republike Srbije obavezali su se da ulože po 40

47 http://www.airserbia.com/ 48 http://www.airserbia.com/

146

miliona američkih dolara, kao i da obezbede dodatna sredstva u maksimalnom iznosu od po 60

miliona dolara49.

Železnica Srbije se nalazi u procesu konsolidacije, reorganizacije i racionalizacije, kako bi se

stekli uslovi za restrukturiranje i održivo finansiranje u uslovima tržišnog poslovanja.

Delatnosti Železnica Srbije su prevoz putnika i robe, vuča vozova i održavanje vučnih jedinica,

vozova i voznih sredstava, održavanje pruga i tehnički nadzor nad njima, nadzor nad drugim

pružnim i staničnim objektima i postrojenjima, održavanje i izgradnja uređaja, postrojenja i

instalacija i dr. Direkcija za Železnice je osnovana 2005. godine, kao posebna organizacija, koja

obavlja poslove državne uprave. Niska produktivnost rada Železnice Srbije je samo 29%

proseka Evropske unije, a samo 54% teretnih vagona i 28% putničkih vagona je bilo operativno

u periodu od 2005. do 2009. godine (The World Bank, 2011). Železnice Srbije posluju sa

zastarelom opremom i infrastrukturom. Poslovanje železnice je obeleženo konstatnim

negativnim finansijskim rezultatima, iako su subvencije i investicije povećane u 2009. godini.

U 2009. i 2010. godini intenvizirane je proces restrukturiranja. Delegirani su poslovi na

direkcije (direkcija za infrastrukturu i direkcija za prevoz), broj zaposlenih je smanjen za 44%,

formirane su sekcije u okviru direkcija i urađeno računovodstveno razgraničenje. Železnice

Srbije supostale akcionarsko društvo, koje se sastoji iz kontrolnog (matičnog) i četiri zavisna

društva, i to50:

Društvo za upravlјanje železničkom infrastrukturom.

Društvo za prevoz putnika,

Društvo za prevoz robe, i

Društvo za upravlјanje železničkom imovinom.

Od procesa korporatizacije i restrukturiranja Železnice Srbije očekuje se racionalizacija

troškova poslovanja, poboljšanje usluga železničkog prevoza, smanjenje troškova

infrastrukture i konkurentniji položaj Železnica Srbije u odnosu na drumski saobraćaj.

4.2.4. Transformacija javno-komunalnog sektora

Transformacija javno-komunalnog sektora u Republici Srbiji se odvijala u 4 faze:

1. Povraćaj imovine lokalnim organima,

49 http://www.airserbia.com/ 50 http://www.zeleznicesrbije.com/

147

2. Korporatizacija, partnerstvo javnog i privatnog sektora, komercijalizacija i outsourcing,

3. Privatizacija – privlačenje kapitala uglavnom kroz operativne funkcije, sa izuzecima u

privatizaciji infrastrukture, i

4. Regulacija.

Samo mali broj javno komunalnih preduzeća u Republici Srbiji je restukturiran i to je učinjeno

kroz izdvajanje sporednih delatnosti. Hronična nelikvidnost, uz gubitke prouzrokovane

tehničko-tehnološkpm zastarelošću i neadekvatnim održavanjem, odrazile su se na hroničnu

zapuštenost komunalne infrastrukture i potrebu za restrukturiranjem i obezbeđivanjem novih

investicija i sredstava za održavanje komunalne infrastrukture. Poslovanje javno komunalnih

preduzeća se zasniva na administrativnom uplitanju lokalnih političkih struktura, a ne na

realnim parametrima pokrića troškova. Predlozi za povećanje cena komunalnih usluga se

podnose lokalnoj vlasti, koja je pod nadzorom centralnih vlasti. Ovakav način dovodi neka

javno-komunalna preduzeća u neravnopravan položaj, pošto propisani nivo povećanja cena

usluga često nije dovoljan da pokrije troškove poslovanja. Javno-komunalna preduzeća koja

nisu podnela zahtev za povećanje cena usluga, iz bilo kojih razloga, zaostaju za prihodima u

odnosu na druga javno-komunalna preduzeća, koja su to učinila. Promena politike cena bi

trebalo da podrazumeva i dostupnost komunalnih usluga najsiromašnijim slojevima društva.

Upravo zbog nedovoljnog rasta cena usluga, dolazi do nedostatka sredstava za proširenje i

modernizaciju komunalne infrastrukture, i posledično zadovoljenja javnog interesa. Hronična

nelikvidnost koja prati poslovanje javno komunalnih preduzeća, uz depresirane cene, dovodi u

pitanje sposobnost javno komunalnih preduzeća i lokalnih samouprava da sopstvenim

sredstvima finansiraju 25% potrebnih investicija modernizacije i proširenja komunalne

infrastrukture, te je neophodno osloniti se na eksterne izvore finansiranja poput donacija,

zajmova i kredita. Krediti zahtevaju veći stepen efikasnosti od donacija, pošto je neophodno da

se posluje sa stopom profita koja pokriva troškove poslovanja i anuitete za servisiranje kredita.

Donacije u tranzicionim zemljama nisu efikasno iskorišćene zbog sporosti realizacije

kvalitetnih projekata i nedovoljnog poznavanja metodologije pristupa, pa je neophodno, uz

harmonizaciju propisa sa standardima Evropske unije, obaviti pripremu za primenu postupaka

na državnom i lokalnom nivou za korišćenje fondova Evropske unije. Najveća neusklađenost u

razvoju i sa standardima Evropske unije u komunalnoj infrastrukturi je prisutna u oblasti

tretmana otpadnih voda i prečišćavanja industrijskih otpadnih voda, što je tipično za sve

postkomunističke i nerazvijene zemlje (SKGO, 2007).

148

U proteklih nekoliko godina opštine u Srbiji su započele proces uvođenja javno-privatnog

partnerstva u delatnost komunalnih usluga. Potreba za većom investicionom aktivnošću u

pojedinim delatnostima je pokrenula ovakve aranžmane. Broj uspešnih javno-privatnih

partnerstava(JPP) je mali, a u Srbiji postoje dva oblika javno-privatnih partnerstava:

1. Ugovorna JPP – poveravanje obavljanja komunalnih delatnosti privatnom investitoru,

2. Javno-privatna pravna lica u mešovitom vlasništvu za obavljanje komunalnih usluga.

Lokalne samouprave se nalaze u početnoj fazi procesa uspostavljanja političkog, pravnog i

administrativnog okvira koji će omogućiti lakši razvoj privatnog sektora i formiranje javno-

privatnih partnerstava. Problemi prilikom uključivanja privatnog sektora i privatnih investicija

u komunalne delatnosi su: pravno okruženje i rizično tržište za investicije, (usled

institucionalnih ograničenja), ne postojanja celovite strategije reforme komunalnih preduzeća,

depresirane cene komunalnih usluga, kao i nedovoljna pripremljenost lokalnih samouprava za

ovaj oblik partnerstva u oblastima finansiranja, restrukturiranju i relazaciji projekata.

4.3. Ekonomska kriza u Srbiji

4.3.1. Uzroci globalne finansijske krize

Globalna ekonomska kriza je započela 2007. godine kolapsom tržišta nekretnina u Sjedinjenim

Američkim Država zbog precenjenosti nekretnina, a zatim se proširila na ceo finansijski i realni

sektor Sjedinjenih Američkih Zemalja. Kriza je nastala usled vođenja neodgovorne poslovne

politike nadležnih državnih institucija za kontrolu finansijskog tržišta (Federalnog sistema

rezervi i Komisije za hartije od vrednosti – SEC) i rejting agencija, kao i fundamentalnih

slabosti koje su godina postojale u oblasti finansijske kontrole i regulative.

Neposredni uzrok krize je bilo “pucanje mehura” na tržištu nekretnina koje je svoj vrhunac

doživelo tokom 2005. i 2006. godine. Kreditni podsticaji i dugoročni trend rasta cena

nekretnina, doprineli su rastu hipotekarnog zaduživanja i uverenju dužnika da će lako

refinansirati hipotekarne kredite po povoljnim uslovima. U periodu od 2002. do 2004. godine,

došlo je do priliva kapitala u SAD iz azijskih zemalja i zemalja OPEC-a, što je uz ekspanzivnu

monetarnu politiku, doprinelo je kreditnoj ekspanziji. Ekspanzivna monetarna politika je bila

moguća, pošto se se deficiti tekućeg računa SAD-a, mogli finansirati pozajmicama od azijskih

zemalja i zemalja OPEC-a. Krajem 2004. godine, kamatna stopa je počela da raste i

refinansiranje hipotekarnih kredita je postalo skuplje, što je dovelo do pada cena nekretnina i

149

posledično kolapsa na tržištu nekretnina u SAD. Finansijske inovacije koje su kao kolateral

imale aktivu, poput mortage-back securitis (MBS), čija se vrednost bazirala na ceni nekretnina

i otplati hipoteka, omogućile su finansijskim institucijama i investitorima iz celog sveta da

investiraju u tržište nekretnina i investicione fondove iz Sjedinjenih Američkih Država. Složeni

finansijski derivati su omogućili prepakivanje i prodaju zajmova i dugova lakovernoj

investitorskoj javnosti. Dalja ekspanzija sekjuritizovanih hartija od vrednosti51 i njihovo,

prepakivanje funkcionisalo je u uslovima rasta cena nekretnina.

U uslovima pada cena nekretnina i rasta kamatnih stopa, došlo je do izduvavanja mehura na

tržištu nekretnina, a vrednost imovine je pala daleko ispod vrednosti hipoteka, što je rezultiralo

u plenidbi imovine. U istom periodu je investiciona javnost shvatila da njihovi potrfelji sadrže

veliki deo “toksične aktive”, odnosno da njihova ulaganja u hartije od vrednosti (koje su imale

rejting AAA po rejting agencijama), nisu više od Junk bonds52. Nerealno vrednovanje

emitovanih hartija od vrednosti od strane rejting agencija je doprinelo kreiranju uslova za

nastanak finansijske krize. U uslovima slabe finansijske regulative, omogućena je

hiperprodukcija novih finansijskih derivata, uz pad kvaliteta i rast rizika u složenim derivatima

zasnovanim na nekretnima, ili nekom drugom obliku fizičke aktive. Kako se kriza proširivala

sa tržišta imovine na druge sektore privrede, povećavali su se gubici kod drugih vrsta kredita.53

Drugi talas krize je počeo u oktobru 2008. godine, svetsku privredu su zahvatila recesiona

kretanja. U novembru 2008. godine je objavljeno da ukupni registrovani gubici vrednosti svih

akcija i obveznica na finansijskom tržištu Sjedninjenih Američkih Država znatno premašuju

vrednost hipotekarnih kredita. U situaciji kada su eksterni šokovi smanjivali vrednost aktive

finansijskih institucija širilo se nepoverenje i panika u finansijskom sistemu. Došlo je do pada

vrednosti aktive i rasta nelikvidnosti i nesolventnosti u uslovima visoke zaduženosti. Kriza je

zahvatila celokupan finansijski sistem SAD-a, a u 2008. godini je registrovano bankrotstvo

nekoliko investicionih banaka koje su u bilansima imale “toksične” hartije od vrednosti. Pad

vrednosti aktive koje su posedovale finansijske institucije, rezultiralo je njihovom

insolventnošću i nemogućnošću da obezbede nove izvore finansiranja na kreditnom tržištu.

51 O špekulatnskim poslovima i prepakivanju sekjuritizovanih hartija od vrednosti pogledati više u: Perić, M,

Lovre, I., (2009) “Collateralized Debt Obligations and Credit Default Swaps: Guilty as Charged!”, Međunarodna

naučna konferencija Ekonomskog fakulteta u Beogradu “Economic Policy and Global Recession”, Vol. 2., str. 49-

59. 52 Junk Bonds – hartije od vrednosti koje su dobile izuzetno nisku vrednost od strane rejting agencija, najčešće ne

ispunjavaju ni najosnovnije kriterijume boniteta i nose veliki rizik. Koriste se u špekulativne svrhe. 53 Vidi više Ote, M., “Slom dolazi” Romanov, Banja Luka, str. 74-95.

150

4.3.2. Posledice krize

Ekonomska kriza je inicijalno pogodila finansijski sektor razvijenih zemalja, ali je ubrzo dovela

do usporavanja privrednog rasta i opadanja proizvodnje u razvijenim zemljama, a kasnije i

drugim zemljama te je dobilo obeležje globalne recesije (Gavrilović-Jovanović, 2009:62). Kriza

je ogolila privrednu realnost svake zemlje, iz finansijske sfere se prelila na realni sektor, što

ilustruje pad BDP-a u SAD-u i Evropi (Tabela 4.3.).

Tabela 4.3. Kretanje BDP-a u pojedinim zemljama i regionima (u %)

Država 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Kina 12.7 14.2 9.6 9.2 10.4 9.3 7.7 7.7

Francuska 2.4 2.4 0.2 -2.9 2.0 2.1 0.3 0.3

Nemačka 3.7 3.3 1.1 -5.6 4.1 3.6 0.4 0.1

Grčka 5.8 3.5 -0.4 -4.4 -5.4 -8.9 -6.6 -3.3

Italija 2.0 1.5 -1.0 -5.5 1.7 0.6 -2.3 -1.9

Japan 1.7 2.2 -1.0 -5.5 4.7 -0.5 1.8 1.6

Holandija 3.8 4.2 2.1 -3.3 1.1 1.7 -1.6 -0.7

Rusija 8.2 8.5 5.2 -7.8 4.5 4.3 3.4 1.3

Španija 4.2 3.8 1.1 -3.6 0.0 -0.6 -2.1 -1.2

Velika

Britanija

3.0 2.6 -0.3 -4.3 1.9 1.6 0.7 1.7

SAD 2.7 1.8 -0.3 -2.8 2.5 1.6 2.3 2.2

Azija 5.2 6.1 3.0 0.5 6.9 3.9 4.3 4.2

Evropska

unija

3.4 3.1 0.5 -4.4 2.1 1.8 -0.4 0.1

Izvor: Worldbank data

Posledice krize su opadanje svetske proizvodnje, međunarodne trgovine, stranih direktnih

investicija, dužnička kriza u pojedinim zemljama, rast budžetskih deficita, rast nezaposlenosti

i pad društvenog proizvoda. Kao posledica ekonomske krize, došlo je do pada svetskog BDP-a

za 0,8%, dok je u SAD pad BDP-a iznosio 2,8% 2009. godine.

Ekonomska kriza je generisala i krizu zaduženosti razvijenih zemalja. Pre izbijanja svetske

finansijske krize zaduženost razvijenih zemalјa se kretala oko 40% javnog duga/BDP-a (Tabela

4.4.). Kao što je prikazano u Tabeli 4.4., kretanja javnog duga su bez velikih i naglih oscilacija.

Sa izbijanjem svetske finansijske krize, dolazi do naglog rasta javnog duga u razvijenim

zemlјama. Zemlјe koje nisu bile prezadužene pre finansijske krize nisu imale problema pri

servisiranju spolјnog duga ni nakon izbijanja krize.

151

Tabela 4.4. Javni dug kao procenat BDP-a

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Država

Australija 20.1 18.6 16.9 16.4 15.7 14.6 13.9 19.5 23.6 27.1 32.4 34.4 36.4

Austrija 72.6 71.0 70.8 70.6 66.3 63.4 68.7 74.3 78.6 80.3 85.6 87.3 87.6

Belgija 108.2 103.3 98.2 95.8 91.6 87.9 92.7 99.8 99.5 101.9 104.0 104.5 104.7

Kanada 84.8 80.3 76.5 75.8 74.9 70.4 74.7 87.4 89.5 93.6 96.1 97.0 97.1

Češka 31.5 33.2 33.1 32.8 32.6 31.0 34.4 41.2 45.2 48.2 55.7 58.6 61.2

Danska 58.2 56.6 54.0 45.9 41.2 34.3 41.4 49.3 53.1 59.9 59.3 58.8 60.0

Estonija 10.2 10.8 8.5 8.2 8.0 7.3 8.5 12.9 12.8 10.1 13.6 13.3 13.1

Finska 49.5 51.4 51.5 48.4 45.6 41.4 40.3 51.8 57.9 58.2 64.0 66.7 70.4

Francuska 67.5 71.7 74.1 76.1 71.2 73.0 79.3 91.4 95.7 99.3 109.3 113.0 115.8

Nemačka 62.5 65.9 69.3 71.8 69.8 65.6 69.9 77.5 86.3 85.8 88.3 86.1 83.4

Grčka 117.9 112.6 115.1 115.5 121.5 119.3 122.4 138.3 157.3 179.9 167.3 186.9 191.6

Mađarska 61.3 62.3 65.8 68.9 72.6 73.7 77.2 86.8 88.0 87.1 90.1 88.8 88.7

Island 72.0 71.0 64.4 52.6 57.4 53.3 102.2 119.8 125.1 132.3 129.6 129.5 126.8

Irska 35.5 34.1 32.7 32.7 28.7 28.6 49.3 69.9 87.2 102.8 127.5 132.3 130.8

Izrael 93.0 95.6 94.0 90.3 81.6 74.6 72.9 75.3 71.5 69.7 68.2 68.4 67.6

Italija 118.8 116.3 116.8 119.4 121.2 116.5 118.9 132.4 131.1 124.0 142.2 145.7 146.7

Japan 153.5 158.3 166.3 169.5 166.8 162.4 171.1 188.7 193.3 210.6 218.8 227.2 231.9

Holandija 60.2 61.3 61.9 60.7 54.5 51.5 64.8 67.6 71.9 76.1 82.7 86.9 88.5

Novi Zeland 32.8 30.7 28.0 26.8 26.4 25.5 28.7 34.2 37.9 41.6 42.6 41.8 42.0

Norveška 39.4 48.8 50.7 47.6 58.7 56.6 55.2 49.0 49.3 33.9 34.4 34.2 35.5

Poljska 55.0 55.4 54.6 54.7 55.2 51.8 54.4 58.4 62.4 63.1 62.4 66.0 58.7

Portugalija 68.0 70.2 73.5 77.7 77.5 75.5 80.8 94.0 104.0 118.4 134.5 135.4 137.9

Slovačka 49.9 48.3 45.9 37.4 35.0 33.5 32.2 40.4 45.9 48.3 56.9 59.0 61.4

Slovenija 34.7 34.1 34.9 34.0 33.8 29.4 28.9 43.3 47.6 51.2 61.6 70.3 77.7

Španija 60.3 55.3 53.3 50.9 46.3 42.5 48.0 63.3 68.4 78.9 92.8 99.6 104.8

Švedska 60.2 59.2 60.0 61.3 54.3 49.7 49.9 52.1 49.4 49.7 48.8 52.0 53.5

Švajcarska 58.3 57.5 57.9 56.2 50.0 50.0 45.5 44.5 43.2 42.3 42.4 42.3 42.1

Velika

Britanija 40.5 41.1 43.2 45.5 45.3 46.4 56.7 71.3 84.5 99.0 102.4 107.0 110.0

SAD 55.1 58.3 65.2 64.6 63.4 63.8 72.6 85.8 94.6 98.8 102.1 104.1 106.3

Eurozona 75.4 76.1 77.3 78.2 75.6 72.7 77.9 88.8 93.9 95.8 104.3 106.4 107.1 Izvor: http://databank.worldbank.org/

Globalna finansijska kriza je najviše uticala na zemlјe GIPSI (Grčka, Italija, Portugalija, Španija

i Irska). Grčka je „kreativnim računovodstvom“ pogrešno prikazivala svoju fiskalnu poziciju

prilikom dostavlјanja finansijskih izveštaja Evropskom revizorskom sudu, do 2009. godine,

kada je objavlјeno da je budžetski deficit daleko iznad mastrihtskog kriterijuma (12,5% BDP-

a), a nivo javnog duga je bio preko 120% u odnosu na BDP. Kredibilitet Grčke je opao što je

uticalo na poverenje stranih investitora. Posle ovih kretanja Grčka je bila primorana da emituje

nove obveznice i udvostruči visinu kamatne stope, kao i da zatraži pomoć Evropske unije. Javni

152

dug Italije 2008. godine je bio takođe veći od BDP-a. Za Španiju i Irsku karakteristični su uzroci

nastanka krize kao u SAD-u: mehuri na tržištu nekretnina, rastući dug sektora stanovništva i

deficit tekućeg računa, kao i problem konkurentnosti. Za zemlјe GIPSI je karakteristično da su

pre krize bile zadužene, a da je kriza, osim recesionih kretanja, dovela do krize javnih finansija

i krize prezaduženosti. Ovakvo stanje je dovelo do smanjenja poverenja međunarodne

finansijske javnosti u kredibiliteta zemalјa GIPSI i pada kreditnog rejtinga. Uočlјivo je da je u

vremenu od početka krize, pa do danas, javni dug Grčke, Španije, Velike Britanije, porastao

skoro do dvostrukog iznosa BDP-a, javni dug Irske se skoro utrostručio, uz trend rapidnog rasta

kod skoro svih zemalјa Evropske unije (Tabela 4.4.). Posledica krize zaduženosti zemalјa EU

je i porast kamatnih stopa po kojima se ove zemlјe zadužuju usled smanjenog poverenja

međunarodne finansijske javnosti. Kriza državnog duga prouzrokovala je ozbilјne pritiske na

tržište državnih obveznica u zemlјama Euro zone. Usled porasta zabrinutosti oko održivosti

javnih finansija zemalјa GIPSI i rastućih budžetskih deficita i javnog duga došlo je do smanjenja

kamatnih stopa i stopa na državne obveznice (u jednom momentu Nemačka je izdavala državne

obveznice sa negativnom kamatnom stopom). Sekundarna finansijska tržišta su postala

nedostupna za zemlјe GIPSI usled rasta zabrinutosti zbog krize prezaduženosti.

4.3.3. Posledice ekonomske krize u Republici Srbiji

Globalna ekonomska i finansijska kriza je snažno pogodila srpsku privredu u drugoj polovini

2008. godine i tokom 2009. godine. Prvi znaci krize su se manifestovali u trećem kvartalu 2008.

godine, prvo padom indeksa na Beogradskoj berzi za oko 70%, zbog povlačenja stranih

institucionalnih investitora sa finansijskog tržišta, a zatim i u realnom sektoru padom izvoza i

industrijske proizvodnje. Predkrizni model rasta Srbije je bio baziran na velikoj javnoj i

privatnoj potrošnji, koja je finansirana iz privatizacionih prihoda i zaduživanja, kako na

domaćem, tako i na međunarodnom tržištu kapitala. Kad je počela ekonomska kriza, sa padom

kreditne aktivnosti i privatne i javne potrošnje zasnovane na prilivu kapitala i rasta spoljne

zaduženosti, privredu Republike Srbije su zahvatila recesiona kretanja. Model razvoja

Republike Srbije, zasnovan na sektoru usluga, visokoj javnoj potrošnji i uvozu finansiranih

zaduživanjem nije održiv u uslovima nedovoljnog priliva stranog kapitala.

U uslovima svetske ekonomske krize i kretanja na međunarodno finansijskom tržištu došlo je

do povlačenja stranih investitora i smanjenja stranih direktnih i portfolio investicija, što je

dovelo do slabljenja dinara. U predkriznom periodu Narodna banka Srbije je vodila restriktivnu

monetarnu politiku, radi usporavanja inflacije, koje je dovela do visoke kapitalizovanosti

153

banaka, precenjenih rezervacija za nenaplative kredite, kao i značajnih likvidnih sredstava u

repo stoku i obaveznim rezervama. Bankarski sektor u Republici Srbiji nije bio uključen u

trgovinu rizičnim hartijama od vrednosti koja je dovela do sloma pojedinih banaka u Evropi.

Ekonomska kriza se iz finansijskog sektora prelila na realni sektor privrede. Na smanjenje

proizvodnje, zaposlenosti i izvoza uticalo je slabljenje privredne aktivnosti u svetu i smanjenje

obima međunarodne trgovine, pad izvozne tražnje i preusmeravanje tražnje na nacionalne

okvire. Istovremeno je došlo do pada domaće tražnje kao posledice smanjenje dostupnosti

kapitala i rasta kamatnih stopa. Recesiona kretanja su se najviše reflektovala u sektoru

prerađivačke industrije, energetike, građevinarstva, u sektoru vađenja rude i kamena, trgovini i

turizmu. Ekonomska kriza je izazvala kontrakciju svetske agregatne tražnje, što se ogledalo u

padu izvoza, uvoza, proizvodnje i zaposlenosti (Tabela 4.5.).

Tabela 4.5. Najvažniji makroekonomski indikatori Republike Srbije u periodu 2006. -

2013. godine.( u %, lančani indeksi)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

BDP, stope rasta 4.9 5.9 5.4 -3.1 0.6 1.4 -1.0 2.6

Poljoprivreda, stope

rasta

-0.3 -8.0 -8.5 1.0 -0.6 0.9 -17.5 22.1

Industrija, stope rasta 4.2 4.1 -1.4 -12.6 1.2 2.5 -2.2 5.5

Građevinarstvo, stope

rasta

10.9 18.9 4.3 -19.9 -6.3 18.9 -4.2 -30.1

Trgovina, stope rasta 8.3 22.1 6.7 -15.0 0.5 -18.0 -1.9 5.6

Izvoz, cif., stope rasta 41.4 26.1 15.5 -19.8 24.0 -14.2 3.5 -25.8

Uvoz, cif., stope rasta 24.0 32.0 17.9 -30.4 9.7 14.7 -3.3 5.1

Stopa nezaposlenosti 21.6 18.8 14.4 16.9 20.0 23.6 23.9 23.1

Stopa inflacije 12.7 6.8 10.9 8.4 6.5 11.0 7.8 7.8 Izvor: Ministarstvo finansija i privrede RS (2014) Bilten javnih finansija, broj 122, str.18.

U predkriznom periodu Republika Srbija je bila zemlja sa malim prilivom stranih direktnih

investicija u poređenju sa tranzicionim zemljama, iako je zemlja sa nižim poreskim stopama,

niskim troškovima rada i direktnim subvencionisanjem (koje nije fiskalno održivo). U periodu

krize došlo je do smanjenja stranih direktnih investicija. Trend pada direktnih stranih investicija

je prekinut 2011. godine, ali je nastavljen u 2012. i 2013. godini što bi moglo biti zabrinjavajuće

sa stanovišta privrednog rasta i platnobilansne neravnoteže (Graf. 4.1.).

154

Grafikon 4.1. Neto strane direktne investicije u Republici Srbiji u periodu od 2001. do

2013. godine.

Izvor: Autor prema Ministarstvo finansija i privrede RS (2014) Bilten javnih finansija, broj 122, str.18.

U periodu pre krize Srbija je ostvarivala jedan od rekordnih deficit bilansa plaćanja sa

inostranstvom (18,7% BDP-a u 2008). Pokrivenost robnog uvoza izvozom iznosila je samo

47,9%. Istovremeno, struktura izvoza - sirovine, repromaterijal, hrana - jasno pokazuje da je

reč o izvozu koji je tipičan za manje razvijene zemlјe. Udeo u izvozu baziran resursima je

porastao u strukturi izvoza, dok je rast procentualnog učešća izvoza baziranog na visokoj

tehnologiji zanemarlјiv (Tabela 4.6.).

Tabela 4.6. Struktura izvoza Srbije prema tehnološkoj intenzivnosti

1990 2005 2006 2007 2008 2009

Baziran na resursima 30.6 42.9 43.6 40.6 37.1 41.2

Niske tehnologije 29.0 31.5 31.2 30.3 30.1 26.1

Srednje tehnologije 29.2 17.3 16.2 18.7 20.6 19.7

Visoke tehnologije 7.3 4.5 5.1 6.0 7.0 7.6

Ukupno 96.1 96.3 96.1 95.6 94.8 94.6

Izvor: Grupa autora, (2010) Beograd: Ekonomski institut, str.249.

Nastanak ekonomske krize 2008. godine je doveo do smanjenja spolјnotrgovinskog i tekućeg

deficita, što je posledica pada uvoza i izvoza. Drastično su smanjeni dugoročni krediti i direktne

strane investicije, smanjeni deficit dohodovnih transakcija i bilans usluga, a pogoršan je bilans

portfolio investicija. Jedine dve platnobilansne pozicije, koje su uvećane u periodu krize su

tekući transferi i trgovinski krediti (Tabela 4.7.).

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mili

jard

i evr

a

Godine

155

Tabela 4.7. Platni bilans Republike Srbije u periodu od 2007. do 2014. godine (u mil. €)

Izvor: Proračuni autora prema NBS.

Konstantni deficiti platnog bilansa su karakteristični za sve zemlјe u razvoju, i predstavlјaju

značaj izvor finansiranja deficitarne javne potrošnje i investicione potrošnje. Po tome se Srbija

ne razlikuje od ostalih tranzicionih zemalјa. Kriza je bila mehanizam prilagođavanja deficita

platnog bilansa, te primorala Republiku Srbiju na zaduživanje u inostranstvu i dovela je u red

prezaduženih zemalјa. Kretanja na svetskom tržištu nisu povolјna za zemlјe u razvoju usled

smanjenja svetske tražnje, a posebno u domenu tražnje za sirovinama, poluproizvodima i

proizvodima niske finalne obrade. Na redukciju svetske trgovine utiču i protekcionističke mere

koje su uvele razvijene zemlјe (Lovre, Jotić, 2013).

Мnоgе držаvе su vеć 2009. gоdinе ušle u dužničku krizu usled visokih budžetskih deficita i

velikog procentualnog učešća duga u bruto domaćem proizvodu. Republika Srbija je ušla u

dužničku krizu i došlo je do eskalacije rasta spoljnog duga zemlje. Razlog za ovoliki rast je pad

ekonomske aktivnosti i slabljenje dinara u periodu krize. Po kriterijumima Svetske banke,

učešću javnog duga u vrednosti BDP-a Republika Srbija spada u srednje zadužene zemlje, a po

drugom kriterijumu učešću javnog duga u vrednosti izvoza roba i usluga spada u visoko

2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014.

Tekući račun -5.474 -7.126 -2.032 -2.037 -3.656 -3.671 -2.098 -1.985

Prihodi 11.707 12.962 12.277 13.567 15.060 15.426 18.081 18.493

Rashodi 17.180 20.088 14.308 15.604 18.716 19.098 20.180 20.478

Roba i usluge -7.358 -8.684 -5.056 -4.729 -5.341 -5.523 -3.845 -3.645

Izvoz 8.110 9.583 8.043 9.515 11.145 11.469 13.937 14.451

Uvoz 15.468 18.267 13.099 14.244 16.487 16.992 17.782 18.096

Roba -7.113 -8.488 -5.066 -4.719 -5.496 -5.634 -4.159 -4.111

Izvoz 5.813 6.840 5.543 6.856 8.118 8.376 10.515 10.641

Uvoz 12.926 15.329 10.608 11.575 13.614 14.011 14.674 14.752

Usluge -245 -196 9 -10 154 111 313 465

Izvoz 2.297 2.743 2.500 2.659 3.027 3.093 3.422 3.810

Uvoz 2.542 2.939 2.491 2.669 2.873 2.981 3.109 3.344

Primarni dohodak -982 -983 -479 -658 -1.368 -1.097 -1.419 -1.343

Prihodi 514 566 483 431 506 665 607 642

Rashodi 1.496 1.548 962 1.089 1.874 1.763 2.025 1.985

Sekundarni dohodak 2.866 2.541 3.504 3.351 3.054 2.949 3.166 3.003

Prihodi 3.082 2.813 3.752 3.621 3.409 3.292 3.537 3.400

Rashodi 216 273 248 271 355 343 372 397

Kapitalni račun -312 6 0 0 -3 -8 15 7

Prihodi 13 9 3 2 2 0 19 12

Rashodi 326 2 3 2 5 9 4 6

156

zadužene zemlje (Tabela 4.8.). Prema podacima MMF-a, javni dug je već dosegnuo do

maksimalne granice ustanovljene fiskalnim pravilima. Visok stepen potrošnje države, šteti

ekonomskom potencijalu zemlje. Ako se ne budu poštovala fiskalna pravila, Srbija će imati

problema da servisira dug.

Tabela 4.8. Učešće javnog duga u BDP- u i izvozu (u %)

Kriterijumi Visoka

zaduženost

Srednja

zaduženost

Niska

zaduženost

Srbija 2014

Dug/BDP 80% i više 48-80% ispod 48% 67,2%

Dug/Izvoz 220% i više 132-220% ispod 132% 299%

Izvor: Ministarstvo finansija i privrede RS (2014) Bilten javnih finansija, broj 122.

U periodu posle 2000-te godine rastući trgovinski deficit uglavnom je finansiran zaduživanjem

u inostranstvu. Uprkos otpisu dela ranijih dugova prema Pariskom i Londonskom klubu,

dodatno zaduživanje je uvećalo spoljni dug za 100% u periodu od 2001. do 2010. godine

(Tabela 4.9.). U tom periodu spoljni dug je imao opadajuću tendenciju do 2007. godine, a nakon

toga tendenciju rasta. Spoljnji dug Srbije je povezan sa velikim zaduživanjem tokom

sedamdesetih godina, kada je Srbija u okviru SFRJ uzimala strane kredite, dok su kamate na te

kredite osamdesetih godina porasle i ugrozile eksternu likvidnost. Dug SFRJ dolazi na otplatu

u periodu od 2012. do 2014. godine i negativno utiče na ukupnu zaduženost Republike Srbije u

periodu eskalacije javnog duga, kao posledice ekonomske krize (Lovre, Jotić, 2012., str. 209-

212).

Tabela 4.9. Spoljni i javni dug (kao procenat BDP-a) u periodu 2006. do 2014. godine

Godina 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Spoljni dug 58.5 59.0 62.3 72.7 79.0 72.2 80.9 75.3 /

Javni dug 40.1 31.8 26.9 34.1 41.9 45.4 56.2 59.6 67.2% Izvor: Ministarstvo finansija i privrede RS (2014) Bilten javnih finansija, broj 122.

Velikim zaduživanjem u prošlosti i sadašnjosti, privreda Srbije je postala nekonkurentna sa

malim izvoznim mogućnostima. Javni dug Republike Srbije 2012. godine je prešao ograničenje

od 45% BDP-a, a 2014. godine iznosi 67,22% BDP-a, što nedvosmisleno govori da je Srbija

ušla u dužničku krizu. U uslovima svetske ekonomske krize, nelikvidnosti realnog sektora u

Srbiji, makroekonomske nestabilnosti, kao i dužničke krize u evrozoni, srpska budućnost može

postati “grčki scenario”. Hronična zaduženost Republike Srbije je pokazatelj neophodnosti

promene razvojne ekonomske paradigme i ekonomske politike u Republici Srbiji.

157

Javni sektor Republike Srbije se u finansijskoj krizi suočio sa problemom nerentabilnosti

poslovanja i kreiranjem gubitaka u javnim preduzećima. Zbog finansijske krize zaduživanje

javnog sektora na međunarodnom kreditnom tržištu je otežano. Velik broj nerestrukturiranih

javnih preduzeća podstiče finansijsku nedisciplinu i korpuciju i utiču na smanjenje javnih

prihoda putem nenaplaćenih poreza i doprinosa Takođe, nerestrukurirana preduzeća dobijaju

subvencije i dobijaju značajna sredstva iz budžeta putem direktnih ili indirektnih subvencija,

iako ne obavljaju svoju delatnost, ili je obavljaju u malom obimu.

4.4. Fiskalna konsolidacija u Republici Srbiji

Konsolidovana javna potrošnja predstavlja zbir rashoda pojedinačnih nivoa vlasti, sa tim da su

u postupak konsolidacije isključeni transferi između različitih nivoa vlasti, kao i rashodi po

osnovu doprinosa koje kao poslodovac plaća sektor države. U Srbiji je ključni problem veličina

javne potrošnje. Prekomerna i neadekvatna struktura javne potrošnje negativno utiču na

održivost javnih finansija i privrednog rasta. Visoki troškovi koje generiše javni sektor

predstavljaju ozbiljan problem budžetskoj ravnoteži, a nivo budžetskog deficita je najznačajniji

faktor rasta javnog duga Republike Srbije. Tako se u 2014. godini došlo do deficita od preko

6,6% BDP-a i javnog duga koji je na kraju godine bio 67,2% BDP-a (Tabela 4.10.). Ovakvi

pokazatelji nameću neodložno sprovođenje fiskalne konsolidacije, jer je Republika Srbija ušla

u krizu prezaduženosti i javnog duga.

Tabela 4.10. Javna potrošnja, javni dug, budžetski deficit i rast BDP-a (u % BDP-a)

Godine Javna potrošnja Javni dug Budžetski deficit rast BDP-a

2007 44.3 31.8 -1.9 5.9

2008 43.5 26.9 -2.4 5.4

2009 43.3 34.1 -4.5 -3.1

2010 47.2 41.9 -4.7 1.2

2011 45.5 45.4 -4.9 2.5

2012 47.9 56.2 -6.6 -1.0

2013 45.8 59.6 -5.3 2.6

2014 44.5 67.2 -6.6 -1.0

Izvor: Autor prema Bilten javnih finansija i Ministarstvo finansija

Ekonomski rast Republike Srbije je bio stabilan godinama pre ekonomske krize. Kretanja u

srpskoj privredi u pretkriznom periodu su bila rezultat visokog priliva kapitala iz inostranstva -

doznaka, međubankarskih i međukompanijskih kredita, podrške međunarodnih finansijskih

institucija, direktnih i portfolio investicija – koji su generisali visoku domaću tražnju i iz toga

158

izvedenu relativno visoku ekonomsku aktivnost. Visoka domaća tražnja je dovela Republiku

Srbiju u poziciju da ima visok platni deficit sa inostranstvom i postane visoko zavisna zemlja

od uvoza kapitala. Tokom 2005. godine ostvaren je fiskalni suficit, ali je u drugoj polovini 2006.

godine došlo do fiskalne ekspanzije kao posledice najavljenih izbora. Privatizacioni prihodi

nisu korišćeni u investicione svrhe nego za finansiranje javne potrošnje. Visoka javna potrošnje

je bila održiva u uslovima visoke domaće tražnje i privrednog rasta, uz nizak nivo javnog duga

i spoljnog zaduženja. Recesiona kretanja svetske privrede su smanjili tražnju za srpskim

proizvodima u svetu, smanjili priliv inostranog kapitala, kredita i investicija, što je smanjilo

domaću tražnju. Privredna kretanje Srbije kao male otvorene privrede zavise od kretanje u

njenom okruženju, a prvenstveno od kretanja u EU i zemljama članicama CEFTA, sa kojima

Srbija ostvaruje najveći deo trgovinskih i kapitalnih tokova. Recesija i stagnacija u evropskim

privredama ima za posledicu smanjenje tražnje za proizvodima iz Srbije, kao i smanjenje

investicija iz EU u Srbiju, i usporava oporavak privrede Republike Srbije.

4.4.1. Javni dug Republike Srbije

U uslovima svetske ekonomske krize došlo je do rasta javnog duga sa pretkriznih 31,2% BDP

na skoro 70% BDP-a. Već tokom 2011. godine, javni dug je prešao zakonsku granicu od od

45% BDP-a. Ni u 2014. godini nisu otklonjeni sistemski uzroci rasta javnog duga (fiskalni

deficit, garancije). Porast javnog duga bi mnogao da dovede do krize duga i fnansijske krize u

Srbiji preko porasta spoljnog duga. Finansiranje budućeg fiskalnog deficita će se obavljati preko

spoljnog zaduživanja, a spoljni dug Srbije je već sada visok i iznosi preko 70% BDP-a. Već

sada su godišnje potrebe za zaduživanjem države veće od 15% BDP-a, što je standardni prag

koji ukazuje na povećan rizik nelikvidnosti. Obavljanje funkcija države zavisi od poverenja da

će Republika Srbija biti u mogućnosti da u budućnosti svoje obaveze izmiri. Ukoliko se trendovi

rasta javnog zaduživanja nastave Republika Srbija neće biti u mogućnosti da servisira svoje

obaveze prema međunarodnim poveriocima i moraće da proglasi bankrot ili da traži

restrukturiranje spoljneg duga. U svakom slučaju poverenje poverioca će biti poljuljano, što će

onemogućiti dalje zaduživanje Republike Srbije na međunarodnom tržištu, ili dovesti do vrlo

restriktivnih uslova za dalje zaduživanje. Iskustva zemalja u razvoju ukazuju da rast spoljnog

duga iznad 60% BDP-a postaje kritičan i da dovodi do dužničke krize.

Fiskalni deficit, kao primarni izvor rasta javnog duga je dominantno strukturne prirode,

posledica sistemske neravnoteže između javnih prihoda i rashoda. Konstantni fiskalni deficit

koji prati ekonomsku aktivnost Republike Srbije i pre krize, eskalirao je u uslovima finansijske

159

krize i nema tendenciju smanjivanja za razliku od drugih evropskih zemalja. Postojeći zakonski

okviri koji ograničavaju maksimalni odnos duga prema BDP-u na 45% i fikalni deficit na 1%

BDP-a su prekoračeni u prvim godinama krize. U uslovima finansijske krize dolazi do pada

poreskih prihoda, dok javni rashodi ostaju na istom nivou ili rastu zbog antirecesionih mera.

Drugi izvor rasta javnog duga su državne garancije. Povećan je broj izdatih državnih garancija,

i došlo je do promene u strukturi izdatih garancija u periodu od početka svetske ekonomske

krize. Naime, u pretkriznom periodu, garancije su izdavane za infrastrukturne projekte, dok se

u periodu krize izdaju za investicione projekte privatnih i javnih preduzeća, ali i za održavanje

tekuće likvidnosti, refinansiranje postojećih obaveza i nabavku roba i usluga.

U uslovima recesionih kretanja Republike Srbije, došlo je do fiskalne ekspanzije. Javni rashodi

i fiskalni deficit počinju da rastu već od sredine 2011. godine, kao posledica izbora. Najveći

rast su zabeležili rashodi za subvencije, kupovinu dobara i usluga, te rashodi za plate i socijalni

transferi. Istovremeno je kriza dovela do problema koji se tiču poslovanja domaćih banaka,

javnih i državnih preduzeća i rasta sive ekonomije. Rast javnih rashoda za antirecesione mere,

u sadejstvu sa fiskalnom ekspanzijom kao posledicom krize i političkih izbora doveli su do

povećanja javnih rashoda i fiskalnog deficita.

160

Grafikon 4.2. Konsolidovana javni rashodi u 2014. godini

Izvor: Ministarstvo finansija i privrede RS (2014) Bilten javnih finansija, broj 122., str.47.

Analizom konsolidovane potrošnje države, možemo uočiti da najveći udeo javnih rashoda

predstavljaju penzije i rashodi za zaposlene. Iz Grafikona 4.2. se vidi da i u 2014. godini u

strukturi javne potrošnje dominiraju neproduktivni tekući rashodi, na štetu javnih investicija i

produktivnih tekućih rashoda. Kamate postaju sve značajnija stavka u rashodima države, s

obzirom na veće potrebe za zaduživanjem, niže privredne aktivnosti, kao i kapitalne investicije

koje se finansiraju kreditima međunarodnih finansijskih institucija.

4.4.2. Javni sektor i fiskalna konsolidacija

Tranzicioni procesi koji su započeli 2001. godine uticali su i na funkcionisanje javnog sektora.

Od početka tranzicionog perioda do početka ekonomske krize, Srbija je ostvarivala visoke stope

privrednog rasta koje su bile rezultat strukturnih promena (pre svega privatizacije), visoke

domaće tražnje (kao posledice visokog priliva stranog kapitala i ekspanzivne fiskalne politike)

i povoljnih eksternih okolnosti (visoke stope rasta svetske privrede). U tranzicionom periodu,

došlo je do rasta zarada u javnom sektoru, sa prosečnom godišnjom stopom rasta od oko 20%.

Na kretanje zarada u javnom sektoru su uticali politički ciklusi. Tranzicioni period u Republici

161

Srbiji je karakterisala velika politička nestabilnost i česti izbori, otpori privatizaciji i ukorenjena

svest javnosti o značaju sektora države na privredne tokove. Rast zarada u javnom sektoru je

opravdan samo prilikom poboljšanja životnog standarda zaposlenih, naročito u ključnim

sektorima poput zdravstva i obrazovanja, koji su u svim tranzicionim zemljama zanemarivani,

često i devastirani sa depresiranim zaradama. Visok rast zarada u javnom sektoru je ostvaren u

svim sistemima javnog sektora - administraciji na svim nivoima, obrazovanju, zdravstvu i

javnim preduzećima na republičkom, pokrajinskom i lokalnom nivou. Prosečne neto zarade u

javnom sektoru su iznad zarada u privatnom sektoru i prosečnih zarada u Republici Srbiji (

Tabela 4.11.).

Tabela 4.11. Prosečne neto zarade u javnom sektoru u Republici Srbiji

2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ukupni

rast

Prosečni

godišnji

rast

Javna državna

preduzeća

16.873 19.984 23.229 28.761 36.945 42.102 149.5% 20.1%

Javna lokalna

preduzeća

15.431 19.200 22.741 26.171 30.397 35.060 127.2% 17.8%

Administracija 16.558 19.409 23.716 28.905 35.334 40.526 144.8% 19.6%

Obrazovanje i

kultura

13.303 15.705 19.237 23.031 29.541 35.004 163.1% 21.3%

Zdravstvo i

socijalni rad

13.037 15.906 18.449 22.579 29.866 36.086 176.8% 22.6%

Ukupno 14.753 17.659 20.900 25.245 31.856 37.143 151.8% 20.3%

Izvor: Ilić, A., Zarade u javnom sektoru u Srbiji i njihov uticaj na makro stabilnost i međunarodnu

konkurentnost zemlje”, Beograd: Srpski ekonomski forum, str. 7.

Kretanja u zaradama i zaposlenosti u javnom sektoru uticala su na visok budžetski deficit i

smanjenje konkurentnosti kroz rast jediničnih troškova rada i trošenje sredstava na teret

mogućih javnih investicija. Ako se uzme u obzir da Srbija troši tri puta više na zarade nego na

infrastrukturu, kao i analizira stanje javne infrastrukture u Republici Srbiji pre ekonomske krize,

možemo zaključiti da su javne investicije više nego nužne kao uslov privrednog rasta i razvoja

Republike Srbije. U periodu ekonomske krize, došlo je do smanjenja javnih investicija, kako

krupnih infrastrukturnih projekata, tako i projekata manje vrednosti u okviru Nacionalnog

investicionog plana.

Realizacija javnih investicija u kratkom roku bi trebalo da bude jedna od mera protiv recesionih

tendencija u privredi, a u dugom roku predstavlja važnu komponentu za stvaranje poslovnog

ambijenta za privatne investicije. Modernizacija postojeće i izgradnja nove saobraćajne,

komunalne, energetske i telekomukacione infrastrukture, predstavlja neophodan uslov za

162

ostvarenje dugoročno održivog privrednog rasta. U skladu sa razvojnom strategijom država bi

trebalo da odvoji sredstva iz budžeta od prihoda iz privatizacije (uglavnom usmeravanih u javnu

potrošnju pre ekonomske krize) i kredita za modernizaciju i izgradnju saobraćajne, energetske

i komunalne infrastrukture. U okviru privatizacionih programa, neophodno je uključiti i

investicione programe u infrastrukturu (telekomunikaciona preduzeća, komunalna preduzeća),

i prepustiti izgradnju i modernizaciju privatnim investitorima i javnim preduzećima.

Fiskalna pozicija Republike Srbije u 2014. godini je postala neodrživa. Problemi sa kojima se

susreće Republika Srbija u javnim finansijama su strukturnog, a ne operativnog karaktera, pošto

država duži niz godina funkcioniše sa budžetskim deficitom i troši 15-20% više sredstava nego

što prikuplja. Mere koje su do 2014. godine sprovođene pokazale su se kao nedovoljne i

neefikasne da stabilizuju javne finansije. Smanjenje rashoda se svodilo na uštede na platama i

penzijama, dok su ostali tekući rashodi bili zanemarivani. Rashodi u okviru kojih postoje znatna

neproduktivna trošenja, poput subvencija, uštede u nabavci roba i usluga, kao i smanjenja broja

zaposlenih u javnom sektoru bi trebalo da budu program fiskalne konsolidacije. Sklapanje

aranžmana sa MMF-om bi bila dodatna garancija investitorima u sprovođenje fiskalne

konsolidacije i stabilnost javnih finansija Republike Srbije.

Poslovanje državnih preduzeća prate dugogodišnji gubici koji predstavljaju trošak i opterećenje

za budžet. Fiskalni troškovi lošeg poslovanja državnih i javnih preduzeća predstavljaju najbrže

rastući javni rashod. Ukupni efekat lošeg poslovanja državnih preduzeća raste u periodu krize i

dostiže 3% BDP-a. Javni rashodi rastu po osnovu garancija, neplaćenih poreza i doprinosa i

subvencija. Fiskalna konsolidacija u Republici Srbiji trebalo bi da se sastoji od tri segmenta

(Fiskalni savet Republike Srbije, 2014:40):

1. Poslovanje državnih i javnih preduzeća,

2. Smanjenje neodrživih izdvajanja za plate i penzije u javnom sektoru, i

3. Strukturne reforme

Bez rešavanja problema javnih i državnih preduzeća, fiskalna konsolidacija nije moguća, i

neophodno je sprovesti strukturne reforme kako bi ovaj sektor smanjio negativan uticaj na javne

finansije. Privreda Republike Srbije nije u mogućnosti da finansira trenutni nivo izdvajanja za

penzije i plate u javnom sektoru, pa je neophodno sprovesti mere zamrzavanja javnih rashoda

za ove namene, koji su i najveće u ukupnim javnim rashodima. Strukturne reforme su

neophodne kako bi se uticalo na smanjenje fikalnog deficita u srednjem roku. Smanjenje sive

163

ekonomije i smanjenje broja zaposlenih u javnim preduzećima je neophodno kako bi se smanjio

pritisak na javne finansije, a i neophodna je poreska reforma.

Smanjivanje deficita u prvim godinama fiskalne konsolidacije bi trebalo da povrati poverenje

investitora. Fiskalnu konsolidaciju treba sprovoditi u koordinaciji sa drugim merama fiskalne i

monetarne politike, koje bi bile usmerene na podsticanje privrednog rasta. Uz fiskalnu

konsolidaciju je neophodno sprovoditi mere za unapređenje poslovnog ambijenta, mere za

povećanje efikasnosti javnih investicija i primenjivati mere monetarne politike, kako ne bi došlo

do deflacionih procesa i rasta nelikvidnosti u privredi.

4.4.3. Mere fiskalne konsololidacije

Problemi javnih i državnih preduzeća su osnova fiskalne konsolidacije. Ostale mere fiskalne

konolidacije neće biti uspešne, ako se ne reše problemi i fiskalni trošak koje izazivaju državna

i javna preduzeća. Rast cena javnih usluga ne mora dovesti do kvalitetnijih usluga i novih

investicija, pošto javna preduzeća posluju neracionalno. Ni u uslovima visokih gubitaka i

nelikvidnosti javna preduzeća nisu smanjivala svoje troškove i neracionalnosti u poslovanju. U

okviru fiskalne konsolidacije je neophodno pripremiti mere za svako javno preduzeće, a ne

primenjivati standardizovane mere za svako preduzeće, koje će brzo biti anulirane kroz neki vid

neracionalnosti u poslovanju. Dodatni fiskalni trošak predstavljaju i preduzeća u

restrukturiranju čije će obaveze, u manjoj ili većoj meri, država morati da preuzme na sebe.

Nelikvidnost i nesolventnost javnih preduzeća nameće i trošak garancija koje je izdala država i

koje će u slučaju naplate morati da finansira. Preduzeća u restrukturiranju i javna preduzeća

nisu izvršavala svoje obaveze čime su generisala nelikvidnost. Na nelikvidnost i gubitke javnih

preduzeća utiču i nenaplativa potraživanja, tolerisanje neplaćanja za isporučene proizvode i

usluge i preuzimanje preduzeća koja posluju sa gubitkom. Poslovanje sa dugoročnim gubicima

umanjuje vrednost javnih preduzeća. Postojanje mekog budžetskog ograničenja u javnim

preduzećima je dovelo do servisiranja dugova (najčešće za likvidnost) od strane države, što

predstavlja fiskalni trošak.

Evidentno je postojanje viškova zaposlenih u javnim i državnim preduzećima, ali pošto se

pouzdano ne zna broj preduzeća u državnom vlasništvu, nije moguće ni utvrditi broj zaposlenih,

što govori o zapuštenosti ovog sektora. Najveći viškovi zaposlenih postoje u preduzećima u

restrukturiranju, premda i druga javna preduzeća imaju viškove zaposlenih. I pored poslovanja

sa gubicima, ne dolazi do smanjenja broja zaposlenih, niti mase isplaćenih zarada, koje

164

predstavljaju jedan od osnovnih uzroka finansijske neravnoteže. Visoke zarade prati i

neefikasan sistem javnih nabavki, gde su moguće značajane uštede. Takođe, loši kreditni

plasmani čije učešće raste u ukupnim kreditnim plasmanima, mogu postati fiskalni problem i

negativno uticati na stanje javnih finansija.

Regulisane cene, ispod nivoa koji bi pokrivao troškove poslovanja, su jedan od faktora loših

poslovnih rezultata. Niskim cenama javnih usluga se subvencioniše stanovništvo i privreda, a

gubici iz tekućeg poslovanja se prelivaju na javne finansije. Vođenje socijalne politike putem

niskih cena javnih usluga se smatra neefikasnom socijalnom politikom zbog izrazite

neselektivnosti. Model poslovanja javnih državnih preduzeća se nije menjao i pored

dugogodišnjeg lošeg poslovanja ovih preduzeća. U poslovanju preduzeća u državnom

vlasništvu često su ignorisane preporuke i upozorenja Državne revizorske institucije, što je

ukazalo da je država nedosledna u sprovođenje sopstvenih odluka i zakona.

Usled lošeg upravljanja i niskog nivoa investicija, poslovanje javnih i državnih preduzeća je

neefikasno sa nekonkurentnim i nekvalitetnim proizvodima i uslugama. Niska investiciona

aktivnost smanjuje uspešnost poslovanja javnih preduzeća na srednji i dugi rok. Mnoga javna

preduzeća nisu sposobna da finansiraju investicionu aktivnost iz sopstvenih izvora, a

garantovani krediti koje uzimaju služe za revitalizaciju postojećih proizvodnih kapaciteta,

distributivne mreže i zastarele opreme. Loša i zastarela oprema i infrastruktura su izvor

neefikasnosti javnih preduzeća54.

Srednjoročna fiskalna konsolidacija bi trebalo da rekompozicijom javnih rashoda da utiče na

privredni rast i rast javnih investicija (koje imaju visok fiskalni multiplikator). Značajnim

povećanjem javnih investicija u infrastrukturu, moguće je ostvariti više stope privrednog rasta

i obezbediti povoljniji ambijent za rast privatnih investicija. Obim javnih investicija u Republici

Srbiji je oko 3% BDP-a, i niži je u komparaciji sa tranzicionim zemljama. Stanje infrastrukture

u Republici Srbiji je loše, bez investicija u modernizaciju i revitalizaciju, što znatno utiče na

efikasnost privrednog sistema, javnih preduzeća, ali i nisku konkurentost privrede Srbije.

Povećanje učešća javnih investicija na 5-6% BDP-a, predstavlja osnovni uslov za izgradnju

nove i modernizaciju postojeće saobraćajne i komunalne infrastrukture. Modernizacija

54 Prema izveštaju Svetske banke, 53% proizvodnih postrojenja EPS-a starije je od 30 godina, manje od četvrtine

transmisionih linija i podstanica je u dobrom stanju, a gubici u distribuciji (zbog izraubovane distribucione mreže,

neispravnih brojila i krađe) sada dostižu 15,8% bruto potrošnje električne energije (naspram 4-7% u zemljama

EU). U Železnicama Srbije samo 54% teretnih vagona i 28% putničkih vagona je bilo operativno u 2008. godini.

165

saobraćajne infrastrukture bi doprinela boljem privrednom ambijentu i podsticajno delovala na

privlačenje stranih direktnih investicija.

Prilikom realizacije investicija u infrastrukturu, neophodno je primeniti standardizovane

ekonomske procedure pri izboru projekata, poput cost-benefit analize. Primena cost-benefit

analize će olakšati selekciju projekata, odnosno prednost će dobiti projekti sa većim efektima,

dok bi projekti sa manjim efektima bili odloženi za budućnost. Problemi koji su se javljali

prilikom realizacije investicionih projeka, kako na republičkom, tako i na lokalnom nivou su:

nizak kvalitet radova, visoki troškovi i probijanje rokova završetka projekata. Pošto su javne

investicije u infrastrukturu dugoročni projekti sa visokom vrednošću investicija neophodan je

strateški pristup realizaciji. U okviru stretegije bi bila definisana uloga države u pojedinim

segmentima infrastrukture, u kojim oblastima ostaje državni monopol, u kojima oblastima bi se

uvela konkurencija uz prisustvo državnih preduzeća, a koje oblasti bi se u potpunosti

privatizovale, dok bi država zadržala ulogu regulatora.

U zemljama u tranziciji javne investicije su oblast u kojima je korupcija izražena. Postojanje

korupcije u oblasti javnih investicija dovodi do umanjenja pozitivnih efekata javnih investicija

na rast i zapošljavanje. Da bi se izbegla korupcija u oblasti javnih investicija, neophodna je

primena zakonskih procedura u svakoj od faza realizacije: od raspisivanja tendera, preko

izvođenja i kontrole kvaliteta radova. Javne investicije u infrastrukturu bi trebalo da se uklope

u fiskalni okvir, a javni dug koji nastaje po osnovu javnih investicija bi trebalo da se uklopi u

okvire definisane pravilima fiskalne konsolidacije i fiskalne odgovornosti. Značajnije

prekoračenje pravila definisanih fiskalnom konsolidacijom bi moglo da dovede do krize

zaduženosti države Srbije. Državno investiranje bazirano na međunarodnim kreditima može

dovesti do eskalacije javnog duga. Kontrola i smanjivanje budžetskoga deficita nisu dovoljna

garancija da se javni dug neće povećavati.

Dodatne mere fiskalne konsolidacije za smanjenje javnog duga i fiskalnog deficita su:

1. Ograničavanje javnog duga na 45% BDP-a (bez duga po osnovu restitucije), strukturnog

fiskalnog deficita na 1% BDP-a,

2. Usklađivanje pravila o strukturnom fiskalnom deficitu sa Evropskom Unijom,

3. Uvođenje niza sukcesivnih granica na javni dug, čije bi dostizanje automatski

obavezivalo Vladu da primeni unapred definisane mere za smanjenje javnog duga,

166

4. Ograničavanje izdatih garancija na 2% BDP-a i ograničavanje namena garancija za

značajane infrastrukturne projekte,

5. Objedinjeno centralno praćenje izdatih garancija i upravljanje, predviđanje i

kontrolisanje kretanja indirektnih obaveza države,

6. Kordinacija javnih investicija i investicija iz garantovanih kredita, uključivanje

privatnog sektora u javne investicije kroz javno-privatna partnerstva, uvođenje i praksa

municipalnih obveznica kao izvora finansiranja javnih projekata,

7. Uvođenje bankrotstva lokalnih samouprava, i

8. Fiskalna decentralizacija.

Evropska unija je usvojila pravila za kontrolu javnog duga koja su uvedena 2011. godine, a

predviđaju obavezujuće mere za sve članice kad njihov javni dug pređe granicu od 60% BDP-

a. Prema novim fiskalnim pravilima Evropske unije, kada javni dug pređe granicu od 60%,

zemlja je obavezna da sprovede mere za smanjenje javnog duga, ili se suočava sa sankcijama.

U okviru fiskalnih mera, predviđa se uvođenje pravila o maksimalnom strukturnom deficitu od

0,5% BDP-a. Iskustva tranzicionih zemalja koje su u grupi najuspešnijih (i postale su članice

Evropske unije), podrazumevaju dodatne mere, poput sukcesivnih granica javnog duga, koje na

određenim visinama javnog duga automatski aktiviraju mere za kontrolu javnog duga.

Postavljanje preventivnih granica javnog duga na nižem nivou od maksimalnog, ima za cilj da

u uslovima ekonomske krize, stvori prostor za rast javnog duga, bez kršenja pravila o

maksimalnom odnosu duga prema BDP-u. U periodu ekonomske krize, dolazi do rasta

fiskalnog deficita, kako zbog smanjenja prihoda, tako i zbog rasta rashoda, pa je neophodno

ostaviti prostor za rast javnog duga. Fiskalni deficit, koji prati privredu Republike Srbije je

neophodno uskladiti sa ograničenjima koje nameću mastrihtski kriterijumi, putem redukcije

javne potrošnje i smanjenjem državne administracije.

4.4.4. Fiskalna decentralizacija

U okviru fiskalne konsolidacije, neophodna je simplifikacija poreskog sistema Republike

Srbije, koji je veoma diverzifikovan i komplikovan, smanjenjem broja fiskalnih i kvazifikalnih

instrumenta i uvođenjem većeg stepen fiskalne decentralizacije u skladu sa principom

supsidijarnosti, proklamovanim u Evropskoj uniji.

Fiskalna decentralizacija predstavlja prenos ovlašćenja, resursa i funkcija na jedinice uprave na

lokalnom i regionalnom nivou, koje su pod političkom upravom izabranih predstavnika

167

odgovornih građanima. Princip decentralizacije vlasti može se realizovati primenom jednog od

tri modela, ili njihovom kombinacijom:

“Model prenošenja vlasti (devolution) je najpotpuniji model decentralizacije i

predstavlja sinonim za fiskalnu decntralizaciju, pošto podrazumeva prenošenje

značajnog dela državnih ovlašćenja u isključivu nadležnost lokalnih vlasti, kojima su

data samostalna prava u izvršavanju javnih potreba. Lokalna vlast na ovaj način stiče

pravo da u određenim oblastima, u skladu sa važećim zakonima, deluje nezavisno i za

to ima određene sopstvene izvore finansiranja, kao što su određena prava na uvođenje

i drugih oblika javnih prihoda. Predstavlja model potpune fiskalne decentralizacije”

(Radičić, Raičević, 2008:264).

“Model dekoncentracije vlasti (deconcretation) se naziva i administrativna

decentralizacija i podrazumeva decentralizaciju državnih organa centralne vlasti.

Model dekoncentracije podrazumeva decentralizaciju državnih organa koji su

oformljeni na centralnom nivou, tako što se formiraju njihovi ogranci na lokalnom

nivou, sa ili bez davanja mogućnosti da donose samostalno odluke radi ekonomičnijeg

i efikasnijeg obavljanja svojih poslova. Reč je o decentralizaciji javnih funkcija, tj.

javnih rashoda, ali ne i javnih prihoda” (Radičić, Raičević, 2008:264).

“Model poveravanja (delegacije) vlasti (delegation), koji je zapravo kompromisni

model decentralizacije, između prenošenja i dekoncentracije vlasti. U ovom slučaju

lokalnim vlastima (umesto ograncima centralne vlasti), se direktno poverava vršenje

određenih javnih funkcija, uz prenošenje odgovarajućih javnih prihoda i pravo na

naplatu usluga koje pružaju, s tim što je lokalna vlast pod kontrolom centralne vlasti,

sa određenjim stepenom autonomije” (Radičić, Raičević, 2008:264).

Tranzicione zemlje imaju tradicionalno visok stepen centralizacije zaostao iz perioda

centralnoplanskog upravljanja privredom. Lokalne zajednice i lokalne samouprave nisu imale

nikakvu legalnu ni fiskalnu nezavisnost, pošto su bile potpuno kontrolisane od strane centralnih

vlasti. Srbija je u prethodnih dvadeset godina bila izrazito centralizovana zemlja. Dobrim delom

to je posledica rigidnog režima, a delom je uzrokovano željom da se spreče dezintegracioni

procesi u okruženju i separatističke tendencije AP Kosovo i Metohija.

Fiskalna decentralizacija u Republici Srbiji bi trebalo da se zasniva na jačanju izvornih prihoda

lokalnih zajednica i povraćaja imovine lokalnim samoupravama, koja je preneta u vlasništvo

168

Republike Srbije. Bez sopstvene imovine lokalne samouprave nisu u mogućnosti da vode

samostalno poslovanje, niti su u mogućnosti da se zadužuju na tržištu kapitala. Efikasna fiskalna

decentralizacija je uslov za ostvarivanje ciljeva regionalne politike Evropske unije, te je

neophodno unaprediti regionalnu saradnju sa regijama, opštinama i gradovima država članica

Evropske unije i iskoristiti mogućnost dobijanja sredstava iz evropskih fondova za

predpristupne programe. U okviru fiskalne decentralizacije, neophodno je uvesti i bankrotstvo

lokalnih samouprava, kao instrument finansijske discipline.

4.4.5. Deficit lokalnih samouprava

U Republici Srbiji postoji regulativa o visini duga i kreiranja deficita lokalnih samouprava.

Iskustva tranzicionih i zemalja u razvoju, pokazuju da je zaduživanje jedan od problema koji sa

sobom nosi fiskalna decentralizacija. Lokalne samouprave u Republici Srbiji se mogu

zaduživati za pokriće deficita tekuće likvidnosti u visini do 5% godišnjih prihoda lokalne

samouprave. Lokalne samouprave se ne mogu dugoročno zaduživati, osim za finansiranje, ili

refinansiranje kapitalnih rashoda, pri čemu rashodi za kapitalne investicije ne mogu biti veći od

50% ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini. Fiskalni

deficit lokalnih samouprava ne može biti veći od 10% prihoda ostvarenih u toj godini55. Fiskalni

defict je moguće prekoračiti samo za realizaciju javnih investicija uz odobrenje Ministarstva

finansija.

Lokalne samouprave u Srbiji nisu imale problema sa servisiranjem duga, već imaju problem

servisiranja tekućih obaveza za isporučena dobra, pružene usluge i obaveza za izvršene

građevinske i investicione radove. Kako budžeti lokalnih samouprava ne smeju preći zakonom

dozvolјen deficit, u slučaju da budžetirani prihodi podbace, a lokalne samouprave izvrše više

budžetirane rashode, posledično nastaju docnje. Jedan od mogućih uzroka za nastale docnje

jesu nerealno planirani budžeti lokalnih samouprava, u smislu da su precenjivani prihodi, što je

stvaralo mogućnost budžetiranja većih rashoda. Proces finansiranja lokalnih samouprava nije

dovoljno transparentan, pa je neophodno uvođenje obaveze objavljivanja planiranih i izvršenih

budžeta za lokalne samouprave, kako bi centralne vlasti utvrdile koje lokalne samouprave imaju

praksu precenjivanja prihoda. Postojeća zakonska regulativa u slučaju neodgovornog kreiranja

obaveza, podrazumeva sankcionisanje lokalnih samouprava uskraćivanjem prava na ustuplјene

poreze i transfere od strane Republike Srbije, a subjekti javnog sektora i odgovorna lica u

55 Zakon o budžetskom sistemu, Uprava za trezor, član 27.

169

javnom sektoru mogu biti novčano kažnjeni. Ukoliko bi Republika Srbija neposredno na sebe

preuzela obaveze lokalnih samouprava u svojstvu dužnika, imala bi pravo na povraćaj glavnice,

kamate i ostalih troškova koji nastanu zbog neizvršenja, kao i pravo na zateznu kamatu, ukoliko

lokalne samouprave i poverioci ne pristanu na predlog Republike Srbije da emituje hartije od

vrednosti za neizmirene obaveze po osnovu kapitalnih investicija. Po ugledu na međunarodnu

praksu moguće je pooštriti sankcije za nepoštovanje rokova plaćanja, u smislu pokretanja

postupka smene odgovornih lica, ali raspisivanja lokalnih izbora, kako bi se zaustavilo dalje

pogoršanje finansijskih pozicija samouprave.

Lokalne samouprave mogu doći u poziciju nesolventnosti usled lošeg upravljanja finansijama

ili kao posledice makroekonomskih spoljnih šokova. Upravo zbog ovih rizika je neophodno

imati dobru regulativu koja će u uslovima bankrotstva lokalne samouprave, omogućiti

poveriocima da naplate svoja potraživanja na način koji neće onemogućiti lokalnu samoupravu

da nastavi sa pružanjem elementarnih javnih usluga. Međunarodna iskustva u bankrotstvu

lokalnih samouprava prepoznaju dva pristupa: sudski i administrativni, ili hibridni pristup, kao

kombinaciju oba prisupa. Sudski pristup daje centralno mesto sudu u rešavanju problema

nesolventnosti i bankrotstva lokalne samouprave. Prednosti ovog pristupa je da se smanjuje

politički pritisak koji se javlja prilikom procesa restrukturiranja duga, o čijem izvršenju sud

donosi plan i prioritete za isplatu duga na osnovu svih pristiglih žalbi. Efikasan je u sistemima

u kojima postoji razvijena nekorumpirana i efikasna pravna država. Administrativni pristup

dozvoljava intervencije višeg nivoa vlasti, kako bi se ispravilo loše upravljanje finansijama u

lokalnoj samoupravi. U administrativnom pristupu viši nivo vlasti može i preventivno da deluje,

za razliku od sudskog pristupa gde sud deluje samo na osnovu pristiglih žalbi od poverioca.

Regulatorni okvir kojim bi se uređivalo zaduživanje lokalnih samouprava trebalo bi da sadrži

limite ključnih fiskalnih varijabli, poput primarnog deficita, fiskalnog deficita, racia pokrića

servisiranja duga, ograničenja izdatih garancija i sl. Dugoročno zaduživanje bi trebalo da bude

dozvoljeno samo u slučaju kapitalnih investicija u infrastrukturu. Deficit koji bi nastao na

osnovu kapitalnih investicija može se prebaciti na teret budućih generacija, samo u onom delu

u kojem će one uživati u koristi od investicije. Regulatorni okvirom bi trebalo propisati obavezu

lokalnih samouprava da sastavljaju i pridržavaju se srednjoročnog finansijskog plana, kojim bi

se predvidela kretanja duga lokalnih samouprava i ostavio prostor za fiskalno prilagođavanje u

slučaju egzogenih makroekonomskih šokova koji utiču na fiskalnu poziju lokalne samuprave.

170

Regulatornim okvirom bi se insistiralo na transparentnosti procesa budžetiranja, a izveštaji bi

morali biti potvrđeni od strane Državne revizorske institucije.

4.5. Analiza efikasnosti javnog sektora u Srbiji

Veličina i efikasnost javnog sektora su predmet mnogih političkih, stručnih i akademskih

debata. U analizi javnog sektora nameće se pitanje koja veličina i struktura javnog sektora su

optimalne sa stanovišta efikasnosti? Optimalna veličina i struktura javnog sektora nije utvrđena,

bez obzira na stepen razvoja društva. O povezanosti između nivoa javne potrošnje i stepena

razvoja društva su se takođe vodile debate. Pošto BDP predstavlja kvantitativnu a ne

kvalitativnu meru ekonomskog razvoja Ujedinjene Nacije su proizvele drugi indikator merenja

razvoja, Human Development Index (HDI). HDI se sastoji od očekivanog životnog veka, dužine

školovanja i visine BDP-a. U slučaju da nivo javne potrošnje utiče na visinu HDI, postoji

opravdanje za visoku javnu potrošnju, pošto dovodi do povećanja blagostanja. Dokazano je da

ne postoji korelacija između visine javne potrošnje i HDI (Tanzi, 2005). Razvijene zemlje su

smanjile javnu potrošnju u poslednje dve decenije, a nije ostvaren pad vrednosti HDI.

Neefikasan javni sektor pruža usluge po višim cenama, nego što je to ekonomski opravdano.

Viši javni rashodi iziskuju i više poreske stope, što posledično dovodi do manjeg ekonomskog

rasta. Na ovaj način neefikasan javni sektor umanjuje korisnost poreskih obveznika-građana,

putem manjeg dohotka (usled većih poreskihi davanja) i putem manjeg budućeg dohotka usled

niskog ekonomskog rasta. Pitanje efikasnosti javnog sektora je aktuelno i sa stanovišta fiskalne

konsolidacije. Ukoliko se utvrdi da je javni sektor neefikasan, moguće je reformama u načinu

njegovog funkcionisanja i strukturi smanjiti fiskalne izdatke, bez smanjenja nivoa i kvaliteta

javnih usluga koje pruža. U slučaju neefikasnog javnog sektora, fiskalna konsolidacija bi bila

mnogo uspešnija, ako bi obuhvatala i mere reforme javnog sektora, nego ako se ona vrši samo

kao paket smanjenja javnih rashoda.

Efikasnost javnog sektora je aktuelno pitanje u funkcionisanju privrede Srbije. I daje odgovore

na jedno od glavnih političkih pitanja savremenog funkcionisanja privrede: koliko je državna

intervencija efikasna i da li su privatna svojina i tržište efikasnije rešenje? Pored toga i načini

državne intervencije mogu biti različiti, što dovodi do različitih rezultata. Državna intervencija

nosi i eksterne efekte, koji najčešće nisu ukalkulisani u troškove intervencije, dok se često u

praksi i potpuno zanemaruju. Na efikasnost državne intervencije utiču i dometi njene

implementacije u smislu neophodnosti sprovođenja državneintervencije koja je univerzalna,

171

efikasna, targetirana ka ciljevima, sa malim eksternim efektima (loše politike redistribucije i

subvencionisanja javnih usluga). Instrumentalna vrednost efikasnosti javnog sektora je od

posebnog značaja u društvima gde je javni sektor velik i gde javna potrošnja ne može da se stavi

pod kontrolu i gde posledično preti kriza javnog duga, poput Srbije. Ukoliko se poveća

efikasnost javnog sektora, visoki budžetski deficiti se mogu smanjiti, ili eliminisati, a da se

kvalitet i obim usluge koja se pruža putem javnog sektora ne smanji, ili čak poveća u

kvantativnom i kvalitativnom smislu. Povećanje kvaliteta usluga javnog sektora je od posebne

važnosti u zemljama koje imaju niske performanse javnih službi, poput Srbije.

U ovom istraživanju je primenjen DEA metod na problem efikasnosti javnog sektora Republike

Srbije56. Prilikom merenja efikasnosti metodi primenjeni u istraživanju mere da li država pruža

javne usluge na efikasna način, a ne da li treba da pruža određenu uslugu. Na osnovu podataka

o ulazima i izlazima DEA metod ocenjuje da li je javni sektor efikasan u odnosu na javne sektore

ostalih zemlja u uzorku, odnosno da li se nalazi na granici efikasnosti. Dakle, DEA je tehnika

matematičkog programiranja koja omogućuje da se utvrdi da li je javni sektor, na osnovu

podataka o njegovim ulazima i izlazima, efikasan ili nije, relativno prema drugim javnim

sektorima uključenim u analizu. Granica efikasnosti u ekonomskom smislu predstavlja

empirijski dobijen maksimum izlaza koji svaki javni sektor može ostvariti sa datim ulazima i

ponaša se kao obvojnica za neefikasne jedinice. Posmatra se distribucija skupa tačaka i

konstruiše se linija oko njih koja ih obavija (envelope), odakle i potiče naziv metoda – analiza

obavijanja podataka.

DEA model može biti konstruisan, ili da minimizira ulaze, ili da maksimizira izlaze. Ulazno

orijentisani ima za cilj smanjenje javnih rashoda najviše što je moguće zadržavajući najmanje

postojeće nivoe performansi javnog sektora, dok izlazna orijentacija ima za cilj maksimiziranje

performansi javnog sektora bez uvećavanja korišćenih javnih rashoda. Ako je moguće javni

sektor obaviti on je relativno neefikasan, a ako nije moguće, javni sektor učestvuje u formiranju

garanice efikasnosti koja predstavlja ekvivalent za graničnu funkciju proizvodnje.

DEA model može biti prikazan kao funkcija za svaki javni sektor zemlje 𝑖:

𝑌𝑖 = 𝑓(𝑋𝑖 ) , 𝑖 = 1, … , 𝑛 (4.1. )

gde je 𝑌𝑖 – ukupne performanse javnog sektora(output) zemje 𝑖, 𝑋𝑖 – javna potrošnja (inpute) u

zemlji 𝑖. Ako je 𝑌𝑖 < 𝑓(𝑋𝑖), možemo reći da je javni sektor zemlje 𝑖 neefikasan. Za dati nivo

56 Makrekonomska analiza javnog sektor će biti predmet delova rada 4.6. i 4.7.

172

javnih rashoda, perfomanse javnog sektora su niske u odnosu na najbolje i moguće je izračunati

neefikasnost, kao i udaljenost od granice efikasnosti.

DEA analiza pokazuje da Republika Srbija ima loše rezultate javnog sektora i da se nalazi na

začelju tabele, ispred Bosne i Hercegovine. Visoka javna potrošnja (pošto Republika Srbija ima

iznadprosečnu javnu potrošnju u komparaciji sa zemljama u regionu) nam govori o

predimenzioniranom i skupom javnom sektoru. Ako analiziramo podatke dobijene input

orijentisanom DEA analizom, možemo se uveriti da je nivo performasni javnog sekotra moguće

ostvariti i sa 50% manjim javnim rashodima. Output orjentisanom DEA analizom javni sektor

Republike Srbije je najmanje efikasan u posmatranom uzorku na 70% proseka uzorka. Kada bi

se efikasnost javnog sektora podigla na prosečnu, to bi moglo da dovede do značajnog

smanjenja javne potrošnje od oko 25% BDP-a, što bi bilo sigurno dovoljno da se eliminiše

budžetski deficit. Ako analiziramo efikasnost javnog sektora zemalja u regionu, možemo

zaključiti da sve javne sektore karakteriše niska efikasnost i da Srbija ostvaruje prosečnu

efikasnost javnog sektora komparirano sa zemljama u regionu. Ako kompariramo efikasnost

javnog sektora sa zemljama koje su postale članice Evropske unije u proteklih deset godina

možemo nedvosmisleno zaključiti da je javni sektor Republike Srbije ispod prosečne

efikasnosti ovih država.

Efikasnost se može iskazati i udaljenošću od granice efikasnosti. Granica efikasnosti predstavlja

krajnje mogućnosti proizvodnje outputa sa dostupnim inputima. Javni sektor zemalja koje se

nalaze na proizvodnoj granici su efikasne, jer ne mogu sa istim nivoom javne potrošnje dati

bolje performanse javnog sektora, dok su one koje se nalaze unutar granica efikasnosti

neefikasne, jer sa datim nivoom javne potrošnje daju slabije performanse javnog sektora nego

što je optimalno. Efikasnost javnog sektora zemalja koje su na granici efikasnosti treba tumačiti

kao relativnu efikasnost, to jest efikasnost u odnosu na javne sektore zemalja sa kojima se

porede.

173

Tabela 4.12. DEA analiza efikasnosti javnog sektora57

Država Input orijentisana DEA Output orijentisana DEA CRS TE

Albanija 0.673813 0.701115 0.533924

Australija 0.614525 0.838569 0.602254

Austrija 0.782847 0.970845 0.529018

Belgija 0.481108 0.836030 0.430012

Bosna 0.447154 0.607406 0.339724

Bugarska 0.587764 0.618556 0.432141

Češka 0.591859 0.835304 0.535656

Danska 0.554216 0.896463 0.428274

Estonija 0.560510 0.757491 0.514112

Finska 0.651991 0.935573 0.467238

Francuska 0.718834 0.978594 0.480012

Grčka 0.546928 0.861892 0.456981

Holandija 0.750975 0.949977 0.524924

Hrvatska 0.474752 0.760820 0.451133

Irska 1.000000 1.000000 0.572094

Italija 0.568261 0.861050 0.475786

Japan 1.000000 1.000000 0.651874

Kanada 0.682901 0.869362 0.567509

Letonija 0.578947 0.676584 0.468320

Litvanija 0.583245 0.717984 0.499232

Mađarska 0.438684 0.736049 0.403876

Makedonija 0.637127 0.729518 0.535988

Nemačka 0.686229 0.890949 0.538811

Novi Zeland 0.463158 0.758400 0.439138

Poljska 0.503087 0.699113 0.438334

Portugalija 0.825023 0.982791 0.547453

Rumunija 0.602740 0.570766 0.405002

Rusija 0.611111 0.687970 0.492378

Slovačka 0.575916 0.678567 0.468189

Slovenija 0.465116 0.799282 0.46469

Španija 0.513624 0.813321 0.493960

Srbija 0.482986 0.565588 0.340962

Švedska 0.838778 0.995731 0.535161

USA 1.000000 1.000000 1.000000

V.Britanija 0.528846 0.794093 0.520572

Prosek 0.629230 0.810736 0.502420

Izvor: Proračun autora

57 Prilikom proračuna je korišćen program MaxDEABasic 6.4. Treća kolona u Tabeli 4.6. je kontrolna. Kolona u

kojoj su izneti rezultati input orijentisane DEA analize nam pokazuje koliko je moguće umanjiti javnu potrošnju

bez promene perofrmansi javnog sektora. Kolona output orijentisane DEA analize na pokazuje koliko je moguće

uvećati performanse javnog sektora bez uvećanja javnih rashoda. Poslednji red u tabeli pokazuje nam prosečne

efikasnosti javnog sektora u uzorku.

174

Grafikon 4.3. Granica efikasnosti javnog sektora

Izvor: Autor

Grafički prikaz efikasnosti zemalja pokazuje na kom se mestu nalazi javni sektor Srbije, u

najudaljenijoj tački od granice efikasnosti. Takođe, jasno se vidi da se mnoge zemlje iz regiona

nalaze daleko od granice efikasnosti, što ukazuje na činjenicu da je niska efikasnost javnog

sektora regionalna karakteristika i da postoje mogućnosti za unapređivanje efikasnosti javnog

sektora u celom regionu. Prilikom DEA analize i grafičkog prikaza, mora se uzeti u obzir da su

uračunati samo direktni troškovi neefikasnosti javnog sektora i pruženih javnih usluga.

4.6. Analiza efikasnosti javnog sektora u Srbiji u komparaciji sa tranzicionim

zemljama

Pad Berlinskog zida i poraz centralno-planskog modela upravljanja privredom uveo je Istočnu,

Jugoistočnu i Centralnu Evropu u proces tranzicije. U prvim godinama tranzicije došlo je do

otreženjenja u pogledu dometa i ciljeva tranzicionih procesa, ali i u pogledu cene koju je

neophodno platiti. Sve zemlje u tranziciji doživele su ozbiljnu recesiju, smanjenje industrijske

proizvodnje i pad društvenog proizvoda, dok je liberalizacija ekonomije izazvala rastuću

nezaposlenost, rast inflacije, ekonomsku nejednakost i siromaštvo. Ovi trendovi nisu zaobišli

ni zemlje u regionu, pa ni Republiku Srbiju. Republike bivše SFRJ su tranziciju započele sa

približno istim stepenom razvoja i društvenog uređenja, izuzev razvijenije Slovenije, dok danas

Australija

Austrija

Bosna

Češka

Danska

Estonija

FrancuskaHolandijaIrskaJapan

Mađarska

Nemačka

Poljska

Rumunija

Rusija

Slovenija

Srbija

USA

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1.4

1.6

0 10 20 30 40 50 60 70

Ukupne p

erf

orm

anse j. sekto

ra

Javni rashodi kao procenat BDP-a

175

imaju neujednačene rezultate tranzicionih procesa – neke su članice Evropske unije, dok se

druge ubrajaju u najsiromašnije u Evropi. Od bivših republika samo su Slovenija i Hrvatska

postale članice Evropske unije. Srbija, Crna Gora i Makedonija su stekle status kandidata, sa

neizvešnoću okončanja pristupnog procesa, dok Bosna i Hercegovina nema stautus kanditata.

U Republici Srbiji je tranzicija je odgođena, u komparaciji sa ostalim bivšim socijalističkim

zemljama. Kašnjenje i odlaganje tranzicionih procesa od skoro jedne decenije je uticalo na tok

i rezultate tranzicije u Srbiji.

Ako analiziramo javni sektor tranzicionih i postranzicionih zemalja, možemo videti da su

procesi liberalizacije i privatizacije doveli do povećanja efikasnosti javnog sektora, ali ne i do

poboljšanja kvaliteta javnih usluga. Ako analiziramo performanse javnog sektora tranzicionih

zemlja možemo zaključiti da su zemlje koje su postale članice Evropske unije 2004. godine,

ostvarile prosečne i iznadprosečne ukupne performanse. Pored toga, zemlje sa velikim javnim

sektorom imaju nešto bolje rezultate od onih sa malim (Graf. 4.4).

Grafikon 4.4. Performanse javnog sektora i veličina javnog sektor tranzicionih zemalja

Izvor: Autor

Kada se analiziraju indikatori, zemlje sa malim javnim sektorom imaju lošije rezultate u

zdravstvu i ekonomskoj stabilnosti, ali zato bolje u administraciji, distribuciji i ekonomskim

performansama. Opšta karakteristika javnog sektora Republike Srbije da je ostvario niske

performanse u komparaciji sa zemljama regiona (Tabela 4.13.).

Albanija

BosnaBugarska

Češka

EstonijaHrvatska

Letonija

MađarskaPoljska

Rumunija

Slovenija

Srbija

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

0 10 20 30 40 50 60

Pero

frm

anse javnog s

ekto

ra

Javni rashodi kao procenat BDP

176

Tabela 4.13. Indikatori i ukupne performanse javnog sektora tranzicionih (PSP)

Država Admini-

stracija

Obrazo-

vanja

Zdrav-

stvo

Javna

infra-

struktura

Distri-

bucija

Stabilnost Ekonomske

performanse

Ukupne

perfor-

manse

Albanija 0.78347 0.80655 0.74301 0.75740 0.99811 0.95427 0.79696 0.86083

Bosna 0.90432 0.77665 0.85397 0.43849 0.95174 1.09404 0.92111 0.82536

Bugarska 0.85243 0.90489 0.81202 0.71754 0.90308 0.69803 0.86589 0.79873

Češka 1.19722 0.98405 1.21229 0.99658 1.32044 1.10013 1.19220 1.12998

Estonija 1.06036 1.05755 1.25817 1.03644 0.95627 0.75139 0.99443 0.99644

Hrvatska 1.05790 0.96368 1.12302 0.97665 0.90523 1.18685 1.03619 1.03232

Letonija 0.85453 0.98106 0.81956 0.99658 0.96457 0.65735 0.86619 0.87878

Litvanija 0.92556 1.00818 0.98793 0.97665 0.92891 0.788821 0.90477 0.92988

Mađarska 0.94208 0.98535 0.89343 0.99658 0.99780 1.09976 0.95830 1.00017

Makedonija 1.03966 0.79499 0.95818 0.77733 0.97739 1.02719 1.06683 0.91392

Poljska 1.04465 1.00908 1.10472 0.79726 0.96812 0.90987 1.02463 0.94654

Rumunija 0.71178 0.92029 0.67137 0.75740 0.77191 0.58666 0.72526 0.72997

Rusija 0.86349 0.96013 0.81068 0.81719 1.32937 0.47676 0.88109 0.87530

Slovačka 0.91885 0.95338 0.91982 0.83713 1.00658 0.73248 0.91852 0.88316

Slovenija 1.15613 0.99095 1.38909 1.01651 0.96677 1.09270 1.07848 1.08537

Srbija 0.87637 0.90851 0.99903 0.65774 0.77994 0.59039 0.83548 0.76692

Izvor: Proračuni autora

Karakteristika zemalja regiona, pa i Republike Srbije je da imaju bolje rezulatate u indikatorima

zdravstva i obrazovanja. Sve karakteristike zemalja u regionu se ocrtavaju i na javnom sektoru

Republike Srbije. Na loše performanse javnog sektora Republike Srbije najviše su uticali

indikatori javne infrastrukture i ekonomske stabilnosti. Ispodprosečne performanse Republika

Srbija ostvaruje u indikatorima administracije, javne infrastrukture, distribucije, stabilnosti i

ekonomskih performansi. Rezultati obrazovnog i zdravstvenog sistema u Srbiji su blizu proseka

zemalja regiona, ali to nije dovoljno da popravi ukupan rezultat koji svrstava Srbiju na

pretposlednje mesto (posle Rumunije) među zemljama iz uzorka. Ako poredimo Republiku

Srbiju sa zemljama koje su postale članice Evropske unije 2004. godine možemo zaključiti da

Republika Srbija ostvaruje niže performanse javnog sektora, osim u indikatorima obrazovanja

i zdravstva, gde je ostvarila prosečne vrednosti indikatora. U poređenju sa zemljama koje su

postale članice Evropske Unije 2007. godine, Rumunijom i Bugarskom, Republika Srbija je

ostvarila bolje performanse u indikatorima administracije, zdravstva i obrazovanja, što nije

začuđujuće, pošto su ove dve zemlje najsiromašnije u Evropskoj Uniji.

Javna potrošnja se u tranzicionim zemljama ne razlikuje od zemalja članica Evropske unije.

Veličina javnog sektora nije uslovljena stepenom razvoja i bogatstva zemlje. Među zemljama

iz uzorka vidi se da tranzicione zemlje imaju različite veličine javnog sektora bez obzira na

177

bogatstvo; na primer, siromašnije zemlje sa niskom javnom potrošnjom su Albanija, Bugarska,

Rumunija i Makedonija, dok su siromašnije zemlje sa višom javnom potrošnjom Rusija, Bosna

i Heregovina i Srbija. Razvijenije zemlje sa niskom javnom potrošnjom su Estonija, Letonija,

Litvanija i Slovačka, a visokom javnom potrošnjom Slovenija, Poljska, Hrvatska, Mađarska i

Češka. Analizom efikasnosti javnog sektor tranzicionih zemalja možemo zaključiti da je samo

Češka uspela da ostvari iznadprosečan rezultat (Tabela 4.14.).

Tabela 4.14. Indikatori efikasnosti i ukupna efikasnost javnog sektora tranzicionih

zemalja (PSE)

Država Admini-

stracija

Obrazo-

vanje

Zdravstvo Javna

Infra-

struk-

tura

Distribu-

cija

Stabilnost Ekonom-

ske

perfor-

mase

Ukupna

efikasnost

Albanija 0.64129 0.53372 0.48001 0.66123 0.659034 0.781104 0.65233 0.65157

Bosna 0.98311 0.81373 0.61889 0.35327 0.704524 1.189361 1.00135 0.78390

Bugarska 0.75279 0.69859 0.71460 0.87569 0.963629 0.616444 0.76469 0.74895

Češka 1.17681 1.13956 1.06684 1.19426 1.601005 1.081383 1.17188 1.19147

Estonija 0.92307 0.69981 1.38337 1.42947 0.795512 0.654102 0.86567 0.94708

Hrvatska 1.21607 0.82369 0.95805 0.99982 0.828206 1.364299 1.19112 1.05064

Letonija 0.74295 0.73034 0.90960 1.34507 0.996112 0.571518 0.75308 0.86554

Litvanija 0.85300 0.72273 1.1087 0.88168 0.946328 0.726983 0.83384 0.86608

Mađarska 1.19913 0.85308 0.94719 0.90073 0.945989 1.399834 1.21977 1.08978

Makedonija 0.90044 0.65759 0.694417 0.56869 0.926642 0.889642 0.92396 0.76427

Poljska 1.04966 0.723383 0.791467 0.84890 1.094837 0.914236 1.02954 0.88834

Rumunija 0.66583 0.583610 0.490730 1.04324 0.655841 0.548792 0.67843 0.66198

Rusija 0.596757 0.635351 0.385919 1.07450 1.291151 0.329492 0.60892 0.70200

Slovačka 0.91322 0.89374 0.51935 0.88895 1.08348 0.72800 0.91290 0.83366

Slovenija 1.32807 0.98361 1.04051 0.84855 1.01380 1.25520 1.23887 1.08597

Srbija 1.00274 1.00198 0.99708 0.64840 0.74812 0.67553 0.95596 0.81579

Izvor: Proračuni autor

Prema efikasnosti javnog sektora, post-tranzicijske zemlje se mogu podeliti na one čiji je javni

sektor: efikasan (rezultat iznad 1,1), prosečan (rezultat između 0,9 i 1,1) i neefikasan (rezultat

niži od 0,9). Prosečne vrednosti ukupne efikasnosti javnog sektora, pored Češke su ostvarile

Mađarska, Slovenija, Estonija i Hrvatska. Najmanju efikasnost javnog sektora imaju Rumunija

i Albanija. Na uzorku možemo primetiti da zemlje sa malim javnim sektorom imaju višu

efikasnost nego zemlje sa velikim javnim sektorom (Grafikon 4.5.).

178

Grafikon 4.5. Efikasnost i veličina javnog sektora

Izvor: Autor

Ako posmatramo indikatore, možemo zaključiti da su zemlje sa malim javnim sektorom bolje

u pogledu distribucije, stabilnosti i ekonomskih performansi. U zemljama koje su nove članice

Evropske unije, visoke performanse javnog sektora su ostvarene na osnovu visoke potrošnje,

dok im je efikasnost niska. U poređenju sa zemljama iz uzorka, Republika Srbija je na 10. mestu

po ukupnoj efikasnosti javnog sektora (što je posledica velike potrošnje). Ako analiziramo

indikatore možemo uočiti da je Republika Srbija ostvarile prosečne vrednosti u administraciji,

obrazovanju, zdravstvu i ekonomskim performansama. Najnižu efikasnost Republika Srbija

pokazuje u indikatoru javnih investicija. Povećanje javnih investicije je neophodno pošto je

stanje infrastrukture loše. Na alarmantno stanje infrastrukture Republike Srbiji ukazuju i

istraživanja Svetske banke, po kojima se Srbija svrstava u najlošije rangirane zemlje. To je

posledica niskog stepena razvijenosti i održavanja putne, železničke i lučke transportne mreže.

Investiranje u infrastrukturu i modernizacija mreža trebalo bi da bude conditio sine qua non

daljeg privrednog razvoja Republike Srbije. Proces reindustrijalizacije Republike Srbije nije

moguć bez infrastrukture, a kvalitetna infrastruktura je preduslov za povećanje konkurentnosti

i privatnih investicija u zemlji. Ostali indikatori u kojima Srbija pokazuje ispodprosečne

vrednosti su distribucija, što jasno govori o neselektivnoj prirodi socijalne politike, i stabilnost

koja je posledica inflacionih kretanja i govori o strukturnim problemima privrede Republike

Srbije. Svojstvena nestabilnost ukazuje na više troškove poslovanja u Republici Srbiji i veće

rizike koji se negativno održavaju na privatne investicije i strane direktne investicije.

Albanija

Bosna

Češka

Estonija

Hrvatska

Letonija

Mađarska

Rumunija

Srbija

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1.4

0 10 20 30 40 50 60

Efikasnost ja

vnog s

ekto

ra

Javni rashodi kao procenat BDP-a

179

U poređenju sa zemljama u regionu javni sektor Republike Srbije je efikasniji u indikatorima

administracije, obrazovanja, zdravstva i ekonomskih performansi. Nizak nivo javnih investicija

je karakteristika svih zemalja u regionu. U poređenju sa novim članicama Evropske unije,

Bugarskom i Rumunijom, javni sektor Republike Srbije je efikasniji i ostvaruje bolje rezultate

u indikatorima obrazovanja, administracije, zdravstva i ekonomskih performansi.

4.7. Analiza efikasnosti javnog sektora u komparaciji sa zemljama Evropske

Unije

Evropska komisija je u maju 1999. godine promovisala Proces stabilizacije i pridruživanja kao

politički okvir za unapređenje odnosa između država zapadnog Balkana i Evropske unije.

Evropska komisija je promovisala dalje unapređenje politike prema Zapadnom Balkanu, a njeni

predlozi su dobili jasnu podršku na samitu koji je održan u Solunu juna 2003. godine. Na samitu

2003. godine je potvrđeno da će dalje približavanje zemalja Balkana zavisiti od ispunjavanja

kriterijuma iz Kopenhagena i uslova definisanih u okviru Procesa stabilizacije i pridruživanja.

Usvojena je nova odluka da se kao instrument za podsticanje i usmeravanje približavanja

Evropskoj uniji uvede evropsko partnerstvo kojim se formulišu prioriteti, odnosno kratkoročne,

srednjoročne i dugoročne mere koje države Balkana moraju sprovesti na svom putu ka EU.

Takođe, omogućeno je učešće država Balkana u različitim programima Evropske unije, čiji je

cilj podrška administrativnim i institucionalnim sposobnostima u procesu usklađivanja

zakonodavstava zemalja Balkana sa pravnim tekovinama Evropske unije.

Priključenje Evropskoj uniji krajnji je cilj integracionih procesa Srbije koja je 2007. godine

potpisala SSP, 2009. podnela kandidaturu za članstvo u EU kako bi u nekom od narednih talasa

prijema u EU postala njen punopravni član. Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju između

država zapadnog Balkana i EU, potvrđuju njenu spremnost da doprinese punoj integraciji ovih

država u evropske političke i ekonomske tokove, pri čemu se kao uslovi za članstvo navode

kriterijumi iz Kopenhagena i uslovi procesa stabilizacije i pridruživanja. Proces stabilizacije i

pridruživanja se zasniva na partnerstvu, u kojem EU nudi mešavinu trgovinskih koncesija,

ekonomsku i finansijsku pomoć (preko programa Instrumenta za pretpristupnu pomoć) i

ugovorne odnose (ugovori o stabilizaciji i pridruživanju).

Sastavni deo procesa stabilizacije i pridruživanja odnosi se i na sektor države i obuhvata

nekoliko najvažnijih segmenata reforme javnog sektora: poresku reformu i reformu javnih

rashoda, smanjenje hipertofiranog javnog sektora i svođenje javnih rashoda na oko 40%

180

društvenog proizvoda zemlje, korporatizaciju u sektoru javnih preduzeća i javnih komunalnih

preduzeća, kao i njihovu delimičnu privatizaciju, povećanje efikasnosti upravljanja u javnom

sektoru i u državnoj upravi i prilagođavanje evropskim standardima u upravljanju državom i

državnom svojinom.

Strateško opredeljenje Republike Srbije je članstvo u Evropskoj uniji, u okviru kojeg je korenita

reforma javnog sektora radi postizanja njegove veće efikasnosti. Analizom performansi javnih

sektora različitih država Evropske unije možemo zaključiti da države sa većim javnim sektorom

ostvaruju bolje performanse javnog sektora (Graf. 4.6). Najbolje performanse imaju stare

industrijalizovane članice Evropske unije, ali su im se i neke nove članice približile (Poljska,

Slovenija, Mađarska, Hrvatska). Javna potrošnja Republike Srbije je na nivou zemalja Evropske

unije. Ako uporedimo veličinu javnog sektora možemo zaključiti da novoprimljene članice

imaju uglavnom manji javni sektor od zemalja Evropske unije (sa izuzetkom Mađarske,

Hrvatske i Slovenije), što ukazuje na štedljivost ovih zemalja.

Grafikon 4.6. Ukupne performanse i veličina javnog sektora država članica EU i Srbije

Izvor: Autor

Bugarska

DanskaFinskaFrancuska

Italija

LitvanijaMađarska

Poljska

Rumunija

Slovenija

Srbija

Švedska

V.Britanija

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1.4

1.6

0 10 20 30 40 50 60 70

Ukupne p

erf

orm

anse j. sekto

ra

Javni rashodi kao procenat BDP

181

Ako analiziramo indikatore možemo zaključiti da Republika Srbija zaostaje za evropskim

zemljama u indikatorima administracije, javne infrastrukture, distribucije, stabilnosti i

ekonomskih performansi. Indikatori u kojima je Srbija ostvarila prosečne rezultate su

obrazovanje i zdravstvo. Pošto je javna potrošnja Republike Srbije visoka, možemo zaključiti

da je kvalitet javnih usluga nizak, i da je moguće datom veličinom javne potrošnje povećati

kvalitet javnih usluga.

Tabela 4.15. Indikatori i ukupne performanse javnog sektora država članica Evropske

unije i Srbije

Izvor: Proračuni autora

Ako poredimo Republiku Srbiju sa novim članicama Evropske unije (Rumunija i Bugarska),

možemo zaključiti da je Srbija ostvarila bolje performanse od Rumunije i malo slabije od

Država Adminis-

tracija

Obrazo-

vanja

Zdrav-

stvo

Javna

infra-

struktura

Distri-

bucija

Stabilnost Ekonomske

performanse

Ukupne

performanse

Austrija 1.34756 0.97483 1.20326 1.23576 1.70057 1.33039 1.39566 1.31922

Belgija 1.11089 1.05229 1.06997 1.15603 1.02824 1.32885 1.12453 1.13603

Bugarska 0.85243 0.90489 0.81202 0.71754 0.90308 0.69803 0.86589 0.79873

Češka 1.19722 0.98405 1.21229 0.99658 1.32044 1.10013 1.19220 1.12998

Danska 1.19204 1.17282 1.15420 1.15603 1.00242 1.57510 1.20465 1.21815

Estonija 1.06036 1.05755 1.25817 1.03644 0.95627 0.75139 0.99443 0.99644

Finska 1.29673 1.06803 1.42884 1.27562 1.02996 1.51229 1.25269 1.27129

Francuska 1.29327 1.04312 1.19693 1.21583 1.48267 1.57664 1.32539 1.32975

Grčka 1.28143 0.99085 1.11559 0.91685 0.93237 1.82205 1.33671 1.17117

Holandija 1.23178 1.16967 1.13018 1.25569 1.30914 1.51117 1.26565 1.29086

Hrvatska 1.05790 0.96368 1.12302 0.97665 0.90523 1.18685 1.03619 1.03232

Irska 1.36885 1.09471 1.23014 1.01651 1.92123 1.40719 1.41509 1.35884

Italija 1.28174 0.98931 1.23559 0.91685 0.81509 1.84052 1.29712 1.17003

Letonija 0.85453 0.98106 0.81956 0.99658 0.96457 0.65735 0.86619 0.87878

Litvanija 0.92556 1.00818 0.98793 0.97665 0.92891 0.78882 0.90477 0.92988

Mađarska 0.94208 0.98535 0.89343 0.99658 0.99780 1.09976 0.95830 1.00017

Nemačka 1.19283 1.00258 1.15667 1.19590 1.00051 1.59762 1.20488 1.20795

Poljska 1.04465 1.00908 1.10472 0.79726 0.96812 0.90987 1.02463 0.94654

Portugalija 1.26043 1.05026 1.13731 1.19590 1.33144 1.81558 1.30147 1.33545

Rumunija 0.71178 0.92029 0.67137 0.75740 0.77191 0.58666 0.72526 0.72997

Slovačka 0.91885 0.95338 0.91982 0.83713 1.00658 0.73248 0.91852 0.88316

Slovenija 1.15613 0.99095 1.38909 1.01651 0.96677 1.09270 1.07848 1.08537

Španija 0.96264 1.13402 1.00094 1.17596 0.92773 1.26414 0.94987 1.10252

Srbija 0.87637 0.90851 0.99903 0.65774 0.77994 0.59039 0.83548 0.76692

Švedska 1.42155 0.97094 1.41376 1.13610 1.43523 1.68116 1.42414 1.35304

V.Britanija 1.08704 0.973073 1.11608 1.05637 0.92989 1.24581 1.07735 1.06937

182

Bugarske. Srbija je ostvarila bolje performanse u indikatorima administracije, obrazovanja i

zdravstva nego nove članice Evropske unije. Evidentno je da Republika Srbija i nove članice

Evropske unije mogu značajno poboljšati performanse javnog sektora i ograničiti upotrebu

javnih rashoda ako ih poredimo sa ostvarenim performansama u zemljama Evropske unije.

Analizom veličine javnog sektora zemalja Evropske unije možemo zaključiti da imaju veći

javni sektor u odnosu na nove članice. Veliki javni sektori zemalja Evropske unije su postigli i

veću efikasnost u komparaciji sa zemljama koji imaju mali javni sektor. Najveći javni sektor

imaju skandinavske zemlje i Francuska, koja ima tradicionalno velik javni sektor i koja je

ostvarila najveću ukupnu efikasnost javnog sektora. Države članice Evropske unije su ostvarile

duplo veću efikasnost javnog sektora u odnosu na novoprimljene države. Korelacija između

efikasnosti i veličine javnog sektora se jasno vidi na Grafikonu 4.7. Veličina javnog sektora

Republike Srbije je na nivou veličina javnog sektora Evropskih zemalja, ali sa mnogo manjom

efikasnošću javnog sektora. Zemlje u regionu su postigle prosečnu efikasnost u odnosu na stare

države članice Evropske unije.

Grafikon 4.7. Efikasnost i veličina javnog sektora država članica EU i Republike Srbije

Izvor: Autor

Ako analiziramo efikasnosti, možemo zaključiti da Republika Srbija ima neefikasan javni

sektor i da su moguće uštede. U komparaciji sa državama članicama Evropske unije, javni

sektor Republike Srbije je skoro dvostruko neefikasniji. Ako analiziramo indikatore efikasnosti

Austrija

Bugarska

Češka

Finska

Francuska

Irska

Letonija Poljska

Rumunija

Slovenija

Srbija

Švedska

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1.4

1.6

1.8

0 10 20 30 40 50 60

Ukupna e

fikasnost ja

vnog s

ekto

ra

Javni rashodi kao procenat BDP-a

183

možemo zaključiti da je Republika Srbija ostvarila prosečnu efikasnost samo u indikatorima

administracije, obrazovanja i zdravstva. U ostalim indikatorima Republika Srbija je dvostruko

neefikasnija od zemalja Evropske Unije. Najlošije rezultate Republika Srbija je ostvarila u

indikatorima javnih investicija, što govori o niskim investicijama i zapuštenosti infrastrukture

Republike Srbije, indikatoru distribucije što ukazuje na lošu i neselektivnu socijalnu politiku, i

indikatoru stabilnosti kao posledice visokih stopa inflacije i nestabilnosti rasta BDP-a u

posmatranom periodu (Tabela 4.16).

Tabela 4.16. Indikatori i ukupna efikasnost država članica Evropske unije i Republike

Srbije

Država Adminis-

tracija

Obrazo-

vanje

Zdrav-

stvo

Javna

Infra-

struktura

Distri-

bucija

Stabilnost Ekonomske

performase

Ukupna

efikasnost

Austrija 1.50960 1.18264 1.44508 1.41828 1.97773 1.49035 1.56348 1.51989

Belgija 1.38236 1.16056 1.45117 1.25588 1.26248 1.65358 1.39933 1.38095

Bugarska 0.75279 0.69859 0.71460 0.87569 0.96362 0.61644 0.76469 0.74895

Češka 1.17681 1.13956 1.06684 1.19426 1.60100 1.08138 1.17188 1.19147

Danska 1.30833 1.32582 1.86654 1.02428 0.59861 1.72876 1.32217 1.32158

Estonija 0.92307 0.69981 1.38337 1.42947 0.79551 0.65410 0.86567 0.94708

Finska 1.39498 0.97177 2.00003 1.22989 1.20426 1.62687 1.34761 1.40185

Francuska 1.72944 1.29425 1.40774 1.17114 1.29469 2.10838 1.77239 1.57304

Grčka 1.77150 1.09279 0.89397 0.60635 0.73607 2.51889 1.84792 1.31346

Holandija 1.49863 1.51576 1.38774 1.03135 1.71570 1.83854 1.53983 1.53223

Hrvatska 1.21607 0.82369 0.95805 0.99982 0.82820 1.36429 1.19112 1.05064

Irska 1.59551 1.08661 1.56652 0.49734 1.29774 1.64019 1.64940 1.34301

Italija 1.49397 0.98198 1.15130 0.80721 0.87592 2.14527 1.51190 1.25010

Letonija 0.74295 0.73034 0.90960 1.34507 0.99611 0.57151 0.75308 0.86554

Litvanija 0.85300 0.72273 1.10875 0.88168 0.94632 0.726980 0.83384 0.86608

Mađarska 1.19913 0.85308 0.94719 0.90073 0.94598 1.39983 1.21977 1.08978

Nemačka 1.02727 1.27159 1.21668 1.04084 1.35259 1.37588 1.03765 1.20180

Poljska 1.04966 0.72338 0.79146 0.84890 1.09483 0.91423 1.02954 0.88834

Portugalija 1.51430 1.18727 0.93704 0.86856 1.15087 2.18125 1.56360 1.38717

Rumunija 0.66583 0.58361 0.49073 1.04324 0.65584 0.54879 0.67843 0.66198

Slovačka 0.91322 0.89374 0.51935 0.88895 1.08348 0.72800 0.91290 0.83366

Slovenija 1.32807 0.98361 1.04051 0.84855 1.01380 1.25520 1.23887 1.08597

Španija 0.77543 1.21942 0.63991 1.06686 1.17978 1.01829 0.76514 0.98691

Srbija 1.00274 1.00198 0.99708 0.64840 0.74812 0.67553 0.95596 0.81579

Švedska 1.32496 0.99052 2.04331 1.07146 1.66324 1.56693 1.32738 1.42528

V. Britanija 0.71631 1.019526 1.27568 0.80052 0.94685 0.82094 0.70993 0.89854

Izvor: Proračuni autora

184

Ako uporedimo indikatore Republike Srbije sa najuspešnijim zemljama u tranziciji, sada

članicama Evropske unije, možemo zaključiti da je Republika Srbija ostvarila veću efikasnost

samo u indikatorima zdravstva i obrazovanja. U poređenju sa Rumunijom i Bugarskom, javni

sektor Republike Srbije je obimniji, ali i efikasniji u većini indikatora, osim javne infrastrukture

gde Republika Srbija pokazuje izrazito nisku efikasnost. U poređenju sa zemljama u regionu

Republika Srbija zaostaje u efikasnosti za oko 20%, sa višom efikasnošću jedino u indikatorima

obrazovanja i zdravstva.

Javni sektor Republike Srbije je pokazao ispodprosečnu efikasnost u komparaciji sa zemljama

Evropske unije, što jasno govori da je moguće povećati efikasnost javnog sektora sa datom

visinom javne potrošnje, ili smanjiti javnu potrošnju za oko 20 procenata bez smanjenja

efikasnosti javnog sektora, što bi bilo sigurno dovoljno da se eliminiše budžetski deficit.

Analizom indikatora možemo uočiti da su najveći izvori neefikasnosti u oblasti javnih

investicija, programa distribucije i socijalne politike, kao i stabilnosti ekonomskog sistema.

Ovakvi pokazatelji istraživanja jasno govore da je moguće smanjiti javnu potrošnju u okviru

fiskalne konolidacije i da će fiskalna konsolidacija bez reformisanja javnog sektora biti

neefikasna.

U tranzicionim zemljama privredni rast je varirao od 2 do 6 procenata godišnje, bez obzira na

veličinu javnog sektora. Međutim, kada analiziramo tranzicione zemlje, postoji negativna

korelacija (r = -0.78) između veličine javnog sektora i privrednog rasta. Iako ih treba tumačiti

sa dozom opreza, ovakvi zaključci naglašavaju da prevelika potrošnja može dovesti do

smanjenja privrednog rasta i da je za tranzicione zemlje najbolje da imaju manji javni sektor.

Takođe postoje indicije da visok nivo obrazovanja, stručne javne službe i poštovanje i sigurnost

imovinskih prava dovode do povećanja efikasnosti javnog sektora.

4.8. Reforma javnog sektora Srbije

Svetska finansijska kriza je snažno pogodila Srbiju u 2008. godini. Pad javnih prihoda u periodu

od samo nekoliko meseci 2009. godine je bio jedan od prvih signala ekonomske krize. Pad

javnih prihoda i rast potreba za finansiranjem putem javnih rashoda uvećanih za fiskalne

stimulacije za privredu i stanovništvo, radi ublažavanja posledica krize, su za rezultat imale

značajan deficit javnog sektora koji se, u uslovima nedostaka finansijskih sredstava iz

privatizacije, finansirao povećanim zaduživanjem, kako na domaćem tržištu kapitala, tako i

kreditima međunarodnih institucija. Neposredno pred početak finansijske krize karakteristično

185

za javni sektor Republike Srbije bilo je da je imao nizak odnos javnog duga prema BDP-u (oko

25%) i visok strukturni deficit (između 3-4% BDP-a). Nizak nivo javnog duga stvarao je prostor

za dodatno zaduživanje, ali je visok strukturni deficit pretio da rast javnog duga postane

eksponecijalan. Fiskalna politika je u predkriznom periodu imala ekspanzivan karakter koji je

započela u 2006. godini povećanjem investicija u infrastrukturu i rastom zarada u javnom

sektoru. Ekspanzivni karakter fiskalne politike je nastavljen i u sledećim godinama povećanjem

subvencija i državnih pozajmica u skladu sa filozofijom državnog intervencionizma. Uporedo

sa rastom javne potrošnje smanjivane su poreske stope. Okolnosti koje su omogućile vođenje

ekspanzivne fiskalne politike su visoki prihodi od privatizacije, (koji su većim delom služili za

finansiranje tekuće javne potrošnje, a majim delom za javne investicije) i servisiranje javnog

duga. U 2009. godini došlo je do fiskalnog prilagođavanja usled mera štednje i njihovog uticaja

na javne rashode, dok u politici javnih prihoda nije došlo do promena, ali je zabeležen pad

javnih prihoda kao posledica smanjenja poreske osnove u uslovima recesionih procesa.

Ekspanzivna fiskalna politika je u periodu krize dovela do generisanja fiskalnog deficita, koji

je finansiran zaduživanjem na domaćem i inostranom tržištu kapitala, i koji je posledično doveo

do rasta javnog duga. Rast javnog duga u uslovima fiskalne krize je doprineo uvođenju fiskalnih

pravila i potrebe za fiskalnom konsolidacijom. U okviru fiskalne konsolidacije, osim mera

štednje u javnom sektoru neophodno je sprovesti i strukturnu reformu javnog sektora Republike

Srbije. Reforma javnog sektora je jedno od osnovnih pitanja reformskih procesa u tranzicionim

zemljama, koja se po pravilu odugovlači, ili nije ni počela. Poslednjih decenija je došlo do

promena u tržišnom ambijentu, u smislu povezivanja među subjektima, primenjenih

tehnologija, protoka informacija, kapitala, roba i radne snage, što sve za posledicu ima i

redefinisanje mesta, uloge i značaja javnog sektora u privredi. Reformu javnog sektora treba

posmatrati kao sistemsku, kontinuiranu i dugoročnu aktivnost ka redefinisanju položaja,

veličine i strukture javnog sektora. Reforma javnog sektora bi trebalo da bude spovedena u

okviru fiskalne konsolidacije, bez koje će efikasnost i uspešnost sprovedene konsolidacije biti

dovedena u pitanje. Osnovni pravac reforme javnog sektora bi trebalo da bude usmeren na:

1. Korporatizaciju javnog sektora,

2. Uvođenje i veću zastupljenost javno-privatnih partnerstava,

3. Delimičnu privatizaciju i likvidaciju državnih preduzeća,

4. Restrukturiranje i privatizaciju velikih javnih preduzeća iz infrastrukturnih delatnosti,

186

5. Usklađivanje propisa i standarda sa pravnim tekovinama EU (acquis communautaire) i

funkcionisanje javnog sektora u skladu sa funkcionisanjem i poslovanjem u Evropskoj

uniji,

6. Međuregionalnu saradnju javnih preduzeća i javnih službi.

4.8.1. Restrukturiranje javnih preduzeća

Korporatizacija javnih preduzeća je neophodna, kako bi se povećala njihova efikasnost.

Korporatizacija javnog sektora podrazumeva institucionalno redefinisanje javnog sektora u

pravcu kreiranja javnih društva, a neka preduzeća i u pravcu privatizacije. U periodu

korporatizacije mogu se uvesti efikasni podsticajni mehanizmi, a njihovo poslovanje bi se

prilagodilo tržišnim potrebama. Ukoliko bi se, prilikom implementacije modela korporatizacije,

insistiralo i na potpunoj profesionalizaciji upravljačke funkcije i zaposlenih, ovaj model bi

mogao da pruži zadovoljavajuće rezultate. Nedostatak ovog modela leži u opasnosti da interesi

privatnog kapitala preovladaju i dođe do promene strukture vlasništva i uticaja krupnog kapitala

na funkcionisanje javnog sektora, čime bi javni sektor bio sveden na servis krupnog kapitala, a

ne na pružanje kvalitetnih javnih usluga.

Javno-privatno partnerstvo je dugoročni partnerski odnos između javnog i privatnog sektora, u

projektovanju, finansiranju, upravljanju, ili pružanju usluga koje tradicionalno pokriva javni

sektor. Iskustva razvijenih zemalja potvđuju tezu da je ovaj model primeren i efikasan u

pojedinim oblastima koje obuhvata javni sektor (predominantno u lokalnim javnim

preduzećima). Javno-privatno partnerstvo podrazumeva zajedničko delovanje privatnog i

javnog sektora u cilju pružanja javne usluge na ekonomičniji način od tradicionalnog pružanja

usluga. U ovom obliku partnerstva javni sektor ugovorom definiše obim i vrstu poslova, ili

usluga koje namerava da prenese na privatni sektor, dok se privatni sektor obavezuje da

kvalitetno izvršava ugovorom dobijene poslove, ili javne usluge.

U Republici Srbiji postoji veliki broj neprivatizovanih društvenih preduzeća, dok je proces

restrukturiranja javnih i državnih preduzeća nedovršen. Učešće neprivatizovanih preduzeća u

privredi Srbije je visoko, sa problematičnim statusom preduzeća u restrukturiranju, što

negativno utiče na ekonomsku efikasnost, podstiče finansijsku nedisciplinu i korupciju. Sa

stanovišta javnih finansija, ova preduzeća su pod državnom kontrolom i dobijaju značajna

sredstva iz budžeta putem direktnih, ili indirektnih subvencija i doprinose povećanju javne

potrošnje i fiskalnog deficita. Takođe, ova preduzeća podstiču finansijsku nedisciplinu usled

187

nenaplativosti potraživanja, i utiču na smanjenje javnih prihoda putem nenaplaćenih poreza i

doprinosa. U periodu finansijske krize došlo je do smanjenja subvencija i to zbog smanjenja

subvencija lokalnim preduzećima, a ne neprivatizovanim državnim i društvenim preduzećima.

U uslovima finansijske krize neophodno je promeniti strukturu subvencija povećavanjem

efikasnosti programa subvencija u poljoprivredi, naučno tehnološkim istraživanjima i

unapređenju ekologije.

Mnoga od državnih preduzeća moraju ući u program privatizacije, a ako privatizacije budu

neuspešne, u proces stečaja i likvidacije. Osnovni uzrog finansijske nediscipline je egzistiranje

nesolvetnih državnih preduzeća. Neka od tih preduzeća, zbog statusa preduzeća u

restrukturiranju, zakonom su zaštićena od pokretanja stečajne procedure. Dugovi nesolventnih

preduzeća u restrukturiranju kreiraju nelikvidnost u privredi. Kreiranju sistemske finansijske

nediscipline doprinosi i relativno skupa i dugotrajna stečajna procedura. Rešavanje sistemskih

uzroka finansijske nediscipline je neophodno za unapređenje sigurnosti poslovanja i sigurnosti

i stabilnosti ukupnog privrednog ambijenta. Neophodno je uvesti efikasnu stečajnu proceduru

koja bi uz male troškove i relativno brzo isključivala nesolventna preduzeća sa tržišta. Takođe,

neophodno je i rešavanje stausa državnih preduzeća u restrukturiranju i pokretanje stečaja i

likvidacije kod državnih preduzeća kod kojih je to neophodno.

Uporedo sa privatizacijom društvenih preduzeća, izvršeno je restrukturiranje javnih preduzeća

i njihova privatizacija. Proces restrukturiranja nije dovršen, a mere koje su pokrenute, poput

korporatizacije, smanjenja viška zaposlenih, izdvajanja sporednih delatnosti i podele vertikalno

inegrisanih monopola nisu sprovedene sistematski. Dalja privatizacija i restrukturiranje javnih

preduzeća u Republici Srbiji su neophodni, naročito kod javnih preduzeća koja ostvaruju

dugogodišnje gubitke. Privatizacija javnih preduzeća mora biti praćenja uvođenjem tvrdog

budžetskog ograničenja. Problemi i greške privatizacije javnih preduzeća u tranzicionim

zemljama se ogledaju u sprovođenju spontane privatizacije državne imovine, bez efikasnih

tenderskih privatizacija i drugih regulatornih procedura. U uslovima spontane privatizacije

sklapani su aranžamani koji su bili nepovoljni za javni sektor i korisnike javnih usluga, a

istovremeno povoljni za privatni sektor. Najčešće negativne odlike transformacije javnog

sektora u tranzicionim zemljama su:

1. Transformacija prirodnih u privatne monopole,

2. Nedostatak procedura i priprema privatizacije, nedefinisane nadležnosti i nepostojanje

regulatornih tela,

188

3. Međunarodni investitori su dobili dominatnu poziciju na tržištu u nedostatku

regulatornih mehanizama i u cilju zaštite sopstvenih interesa su se protivili liberalizaciji

tržišta i konkurenciji,

4. Nedostatak transparetnosti odlučivanja u javnom sektoru; neadekvatnim planiranjem

procesa privatizacije ostvaren je ekonomski i politički uticaj privatnog sektora na javni

sektor,

5. Znatan i brz rast cena javnih usluga, bez poboljšanja obima i kvaliteta usluge

6. Povećanje cena komunalnih usluga,

7. Rast nezaposlenosti kao posledica privatizacije i tranzicionih procesa.

Praksa tranzicionih zemalja je pokazala da se transformacija i privatizacija javnog sektora može

izvršiti relativno brzo, ali samo u uslovima uspostavljene regulative i pratećih mehanizama, a

to je oblast u kojoj su državni organi tranzicionih zemalja bili neaktivni i veoma spori, kako u

definisanju i usvajanju regulacionih okvira, tako i u njihovoj primeni.

Poslovanje velikog broja javnih preduzeća u Republici Srbiji je nerentabilno i neefikasno.

Osnovni razlozi za privatizaciju javnih preduzeća u Republici Srbiji koji bi trebalo da unaprede

poslovanje javnih preduzeća u pravcu ekonomske efikasnosti i rentabilnosti su:

1. Uvođenje konkurencije i liberalizacije u oblastima gde je to ekonomski opravdano,

2. Izgradnja modernog institucionalnog i regulatornog sistema,

3. Restrukturiranje javnih preduzeća,

4. Povećanje investicione aktivnosti, bilo kroz javne investicije, ili neki oblik saradnje sa

privatnim sektorom,

5. Pristup znanju i transferu tehnologija kroz uključivanje strateških investitora,

6. Pristup međunarodnom tržištu kapitala kroz privatizacione procese.

4.8.2. Restrukturiranje i privatizacija prirodnih monopola

Prilikom privatizacije javnih preduzeća nameće se i pitanje prirodnih monopola koji su u

državnom vlasništvu. Iskustvo tranzicionih zemalja je ukazalo da transformacija prirodnih

monopola u privatne monopole nije dovela do povećanja kvaliteta i obima pruženih javnih

usluga. Prirodni monopoli mogu biti oraganizovani kao javne službe, ili javna preduzeća u

privatnom, ili mešovitom vlasništvu (sa manjinskim državnim učešćem). Organizovanje

prirodnih monopola kao javnih službi je nestalo skoro u potpunosti iz prakse razvijenih zemalja

zbog velikih nedostataka i nerentabilnog poslovanja. U svetu postoji snažan trend privatizacije

189

prirodnih monopola ili njihovih potencijalno visokoprofitnih delova. Privatizacija privatnih

monopola donosi prevlast komercijalnih nad društvenim interesima, koji su dugo dominirali

ovom oblašću. Posle privatizacije prirodnih monopola osnovni izvor finansiranja postaje

osnovna delatnost, a ne eksterni izvori finansiranja, kao što je bila praksa u tranzicionim

zemljama. Proces privatizacije prirodnih monopola prate kontroverze, pošto je iskustvo

tranzicionih zemlja da prelaskom prirodnih monopola u privatno vlasništvo ne dolazi do

poboljšanja u kvalitetu i obimu pruženih usluga, ali dolazi do povećanja cena usluga.

Problemi koji se javljaju prilikom regulisanja prirodnih monopola su: informaciona

asimetričnost pošto država i regulaciona tela ne poseduju potpune informacije o poslovanju i

troškovima prirodnog monopola, tehničko-tehnološkom nivou proizvodnje i drugim bitnim

informacijama kojima bi se odredilo optimalno regulisanje i problem određivanja i merenja

javnog interesa. Kod prirodnih monopola, maksimizacija ekonomske efikasnosti je siguran

pokazatelj visoke društvene neefikasnosti, pošto su povoljni ekonomski pokazatelji poslovanja

prirodnog monopola rezultat monopolskih cena. Mehanizmi regulacije prirodnih monopola se

zasnivaju na regulaciji ponašanja prirodnog monopola, i/ili podsticanju i simulaciji

konkurencije. Regulacija ponašanja prirodnih monopola se zasniva na skupu kriterijuma kojima

se definišu ciljevi i ograničenja koji treba da obezbede realizaciju ciljeva. Ekonomski ciljevi i

ograničenja su definisani u sferi cena, prinosa i investicija, kako bi se postigao maksimum

alokativne efikasnosti, rentabilnosti poslovanja i interne efikasnosti, racionalna alokacija

investicija i smanjenje uplitanja političkog faktora u poslovanje prirodnih monopola.

Podsticanje ili simulacija konkurencije u delatnostima koji su prirodni monopol, se postiže

uvođenjem franšiza, najčešće kod lokalnih javnih preduzeća, uvođenje konkurentskog tržišta

horizontalnom, ili vertikalnom razgradnjom prirodnog monopola, ili kreiranjem monopolske

konkurencije u uslovima postojanja unakrsne supstitucije roba ili usluga. Horizontalna

razgradnja predstavlja stvaranje više teritorijalnih jedinica koje je lakše pratiti i kontrolisati od

strane regulatornih institucija u pogledu cena i sprovođenja standarda u kvalitetu robe i usluga.

Vertikalna razgradnja omogućava stvaranje mešovitih preduzeća u pojedinim delatnostima

prirodnih monopola sastavljenih od preduzeća koja posluju na konkurentskom tržištu i

preduzeća sa karakterom prirodnog monopola. U uslovima visoke unakrsne supstitucije roba i

usluga, cena usluge nastaje u uslovima konkurentskog okruženja i približno odslikava prosečne

troškove. Ne postoji univerzalni pristup u modelima privatizacije i vlasničke strukture prirodnih

monopola, kao ni u stvaranju efikasne regulative i institucija. Efikasna regulativa prirodnih

190

monopola trebalo bi da bude kreirana sistematski, da bude transparentna i jednostavna u

okruženju autonomnih regulacionih institucija.

4.8.3. Restrukturiranje javnih preduzeća i liberalizacija tržišta

Prodaja javnih preduzeća strateškom partneru smatra se najefikasnijim oblikom privatizacije

velikih javnih preduzeća. Privatizacija strateškom partneru treba da obuhvata samo javna

preduzeća koja zahtevaju značajna investiciona ulaganja, koja se ne mogu obezebediti iz

sopstvenih izvora, koja opstaju samo u uslovima monopola i državnog subvencionisanja, a čije

bi zaduživanje na međunarodnom i domaćem tržištu kapitala imalo za posledicu dalji rast

zaduživanja preduzeća u uslovima, najčešće, visoke zaduženosti javnih preduzeća, a i države

kao garanta. Veliki broj javnih preduće ne može opstati bez delimične, ili potpune privatizacije

i restrukturiranja. U takvim slučajevima angažovanje privatizacionog savetnika i potpuno

transparentna procedura privatizacije bi maksimizirala cenu od prodaje javnih preduzeća.

Osnovni razlozi za restrukturiranje javnih preduzeća razgraničenjem osnovnih i sporednih

delatnosti:

1. Velik broj zaposlenih,

2. Upravljačka nefikasnost kao posledica složenosti sistema,

3. Naetraktivnost javnih preduzeća za ulaganje domaćih i stranih investitora,

4. Nekompatibilnost sa funkcionisanjem i poslovanjem javnih preduzeća u regionu i

Evropskoj uniji, i

5. Usklađivanje standarda poslovanja sa acquis communautaire.

Restrukturiranje javnih preduzeća bi trebalo da obuhvati korporatizaciju i odvajanje sporednih

delatnosti od osnovne delatnosti, privatizaciju sporednih delatnosti i razgradnju vertikalno

integrisanih kompanija. Preduzeća u restrukturiranju nisu iskoristila periodu u kojem su bila

zaštićena od poverilaca da se reorganizuju i uspostave održiv model poslovanja.

Restrukturiranje i vertikalna i horizontalna razgradnja su neophodan preduslov usklađivanja

poslovanja javnih preduzeća sa poslovanjem javnih preduzeća iz Evropske unije.

Restrukturiranje kroz odvajanje sporednih delatnosti se može sprovesti stvaranjem zasebnih,

zavisnih preduzeća iz izdvojenih delatnosti, joint venture sa kompanijama specijalizovanim za

obavljanje iste delatnosti i osamostaljenje izdvajanjem samostalnih delatnosti kroz zajedničko

investiranje sa privatnim sektorom. Takođe, neophodno je uvesti čvrsto budžetsko ograničenje

javnim preduzećima kako ne bi došlo do negativnih efekata nelikvidnosti na celu privredu.

191

Liberalizacija tržišta i uvođenje konkurencije je neophodno, radi usklađivanja poslovanja javnih

preduzeća sa pravnim tekovinama EU. Niske cene javnih usluga su predstavljale oblik socijalne

politike i dovele do niske investicione aktivnosti javnih preduzeća. Neophodno je cene javnih

usluga podići na nivo ekonomske opravdanosti (u nekim segmentima liberalizovati i tržišno

formirati cene u skladu sa pravnim aktima EU), kako bi se obezbedila održivost sistema javnih

preduzeća. Uz podizanje cena, neophodno je unaprediti troškovnu efikasnost. U mnogim

javnim preduzećima je neophodno promeniti politiku zarada, javnih nabavki i racionalizovati

poslovanje. Niske cene javnih usluga dovode i do procesa dezinvesticija u javnim preduzećima,

naročito u infrastrukturnim delatnostima, gde je stanje mreža kritično, kao i do smanjenja

atraktivnosti za investiranje privatnog sektora i strateških investitora u privatizaciju javnih

preduzeća i zajedničke investicione projekte sa javnim preduzećima. Pri tome, važno je

utvrđivanjem prioreta racionalno usmeriti javne investicije uz korišćenje koncesija, donacija iz

predpristupnih fondova Evropske unije i drugih oblika saradnje sa privatnim sektorom. Državne

garancije je neophodno smanjiti i koristiti samo za investicione projekte javnih preduzeća, a ne

za tekuće poslovanje, kako bi se smanjio fiskalni pritisak javnih preduzeća. Transparetnost

poslovanja javnih preduzeća je neophodno povećati, kao transparentnost menadžmenta javnih

investicija, radi smanjenja mogućnosti korupcije. Poboljšanje naplate i ukidanje docnje je

neophodno sprovesti u sklopu mera povećanja finansijske discipline i likvidnosti javnih

preduzeća. Takođe, neophodno je formirati regulaciona tela i centralizovano pristupiti praćenju

poslovanja javnih preduzeća kroz posebno formirano telo pri državnim institucijama, koje bi

pratilo i koordiniralo planove javnih preduzeća, izradu i analizu finansijskih izveštaja i

pokazatelja poslovanja i obezbeđivalo transparentnije poslovanja javnih preduzeća. Sa

ekonomskog stanovišta, cilj restrukturiranja je povećanje efikasnosti javnih preuzeća primenom

sledećih mera:

1. Korporatizacija javnih preduzeća,

2. Profesionalizacija menadžmenta i obezbeđenje transparetnosti i profesionalizacije pri

izboru direktora i članova upravnih i nadzornih odbora javnih preduzeća; prilikom

izbora menadžmenta javnih preduzeća uvesti princip ostvarenja rezultata,

3. Neophodno je uvesti čvrsto budžetsko ograničenje, indikatore poslovanja i

transparetnost poslovanja javnih preduzeća,

4. Reforma sistema subvencija, garancija i uvođenje finansijske discipline u javni sektor.

5. Liberalizacija cena i uvođenje konkurencije u oblasti gde je to moguće, uz razdvajanje

uloge javnih preduzeća u obavljanju javnih usluga i komercijalnog poslovanja. Uvesti

192

ugovaranje za sprovođenje poslova od javnog interesa, za koji bi javna preduzeća

dobijala kompenzacije od države,a ko nisu komercijalno isplativi,

6. Osnažiti ulogu države kao vlasnika i nadzor nad poslovanjem javnih preduzeća

kreiranjem posebnog tela i regulacionih agencija.

U većinskom državnom vlasništvu trebalo bi da ostanu javna preduzeća koja imaju status

prirodnog monopola i gde je uvođenje konkurencije neracionalno. U većinskom državnom

vlasništvu bi trebalo da ostanu preduzeća koja se bave prenosom i proizvodnjom električne

energije, transportom gasa i nafte, pošta i preduzeće koje bi se bavilo modernizacijom i

održavanjem železničke mreže.

Preporuka Svetske banke je da zemlje zapadnog Balkana teže međuregionalnoj saradnji, pošto

za većinju njih članstvo u Evropskoj uniji neće biti moguće još izvestan period. Regionalna

integracija može dovesti do većih investicija i izvoza. Javna preduzeća bi trebalo da učestvuju

u programima regionalne saradnje i integracije, pošto takvi programi dovode do veće

efikasnosti i višeg nivoa javnih investicija. Sve balkanske zemlje su potpisnice sporazuma

CEFTA, a njihovi trgovinski odnosi su uređeni kroz Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.

4.8.4. Reforma državne uprave

Republika Srbija je 2007. godine potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, a 2009.

podnela kandidaturu za članstvo u EU. U okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju

između EU i Republike Srbije, odredba člana 114. (Poglavlje VIII – Politike saradnje),

posvećena javnoj upravi, naglašava se da će saradnja između EU i Republike Srbije: “imati za

cilj da se obezbedi razvoj efikasne i odgovorne javne uprave u Srbiji, a naročito pružanje

podrške primeni vladavine prava, odgovarajućem funkcionisanju državnih institucija u korist

celokupnog stanovništva Srbije, kao i nesmetanog razvoja odnosa između EU i Srbije”

(Službeni glasnik, 2014).

Reforma državne uprave i javnog sektora je je obaveza koja poističe iz pravnog nasleđa EU,

potrebe ugrađivanja brojnih direktiva, odluka i pravnih akata EU, kao i implementacije

evropskih standarda i principa u upravljanju javnim sektorom. Stvaranje efikasne javne uprave

u skladu sa evropskim standardima, koja pruža kvalitetnu javnu uslugu, organizovanu kao javni

servis je cilj reformi koje je Republika Srbija započela u javnom sektoru. Republika Srbija se u

pregovorima o članstvu u Evropskoj uniji obavezala da će primeniti principe evropskog

administrativnog prostora. U cilju primene pravnih tekovina Evropske unije, organi javne

193

administracije moraju odgovarati zakonodavstvu Evropske unije, što podrazumeva planiranje i

jačanje administrativnih kapaciteta kako bi bilo moguće efikasno primenjivati pravne tekovine

EU.

Primena principa evropskog administrativnog prostora obavezuje zemlje članice da prihvate

sledeće standarde u državnoj upravi koje proizlaze iz pravnih tekovina Evropske unije

(Dimitrijević, Lovre, 2010):

1. Službenički sistem i odlučivanje u upravnim stvarima: zakonsko regulisanje položaja

državnih službenika; obezbeđenje zakonitosti postupanja i odgovornosti državnih

službenika za sopstveni rad, kao i integriteta rada državnih službenika; efikasnost

sistema upravljanja ljudskim resursima; profesionalizam i stabilnost položaja državnih

službenika; zakonitost u donošenju upravnih akata; kvalitet zakonskog regulisanja

opšteg upravnog postupka i upravnog spora.

2. Koordinacija javnih politika: efikasan sistem međuresorne koordinacije i konsultacija o

predlozima zakona i drugih akata; efikasan sistem planiranja i pripreme sednica vlade;

procena efekata donetih propisa (regulatory impact assessment).

3. Javne nabavke: zakonsko uređenje osnovnih principa sistema javnih nabavki; postojanje

efektivnih mehanizama za implementaciju sistema javnih nabavki; postojanje

delotvornih kontrolnih mehanizama; postojanje kapaciteta za stalno unapređenje

sistema javnih nabavki.

4. Finansijski menadžment: utvrđivanje valjanih budžetskih principa u Ustavu,

budžetskom zakonu i pratećem zakonodavstvu; utvrđivanje okvira državnog budžeta i

efikasnih aranžmana za transfere vanbudžetskim fondovima; transparentnost

budžetskog procesa; postojanje efektivnih mehanizama menadžmenta javnih investicija,

kao i mehanizama implementacije i kontrole budžeta.

5. Interna finansijska kontrola: postojanje koherentnog i sveobuhvatnog zakona koji

definiše osnovne odlike i principe interne kontrole; postojanje adekvatnih procedura

interne kontrole, kao i mehanizama kojima se preduzimaju mere da se postojeće

neregularnosti isprave i nadoknadi nastala šteta.

6. Eksterna revizija: postojanje nezavisne vrhovne revizorske institucije (u Srbiji je to

nedavno uspostavljena Državna revizorska institucija) kao eksternog revizora;

postojanje operacione i funkcionalne nezavisnosti vrhovne revizorske institucije od

194

izvršne vlasti; redovno izveštavanje parlamenta o zakonitosti, regularnosti,

ekonomičnosti, efikasnosti i delotvornosti trošenja budžetskih sredstava.

7. Sistem javnog integriteta: postojanje delotvornog zakonodavnog okvira za finansiranje

političkih stranaka; efikasno vršenje kontrole rada vlade od strane parlamenta;

Osnovni ciljevi kojima Srbija teži kroz reformu državne uprave su (Službeni glasnik, 2014):

izgradnja demokratske države zasnovane na vladavini prava, odgovornosti, javnosti,

ekonomičnosti i efikasnosti, i

izgradnja državne uprave usmerene ka građanima, koja je sposobna da građanima i

privatnom sektoru pruži visok kvalitet usluga uz razumne troškove.

U skladu sa proklamovanim ciljevima i načelima, Srbija je usvojila više strateških dokumenta

koji su u vezi sa procesom reforme kao što su „Nacionalni program za integraciju u EU (NPI)”,

„Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije (2013–2016)”, „Strategija

stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji” i „Strategija regulatorne reforme

u Republici Srbiji”. Takođe, sa aspekta reforme javne uprave, u Republici Srbiji relevantni

dokumenti su Godišnji izveštaj Evropske komisije o napretku Srbije u procesu evropskih

integracija i mišljenje Komisije o zahtevu Srbije za članstvo u Evropskoj uniji, na osnovu koga

je Srbija dobila status kandidata (Službeni glasnik, 2014).

4.8.5. Principi reforme državne uprave

Radi podsticanja navedenih ciljeva, neophodno je će u sprovođenju reformi primeniti sledeće

osnovne principe (Dimitrijević, Lovre, 2010:403):

princip decentralizacije;

princip depolitizacije;

princip profesionalizacije;

princip racionalizacije;

princip modernizacije;

princip efikasnosti.

Evropska unija je razvila princip supsidijarnosti koji preporučuje da svaka funkcija treba da

bude locirana na najniži nivo na kojem se može efektivno obavljati. Decentralizovana vlast je

bolje informisana o potrebama i zahtevima lokalne zajednice, što doprinosi boljem

zadovoljavanju potreba lokalnog karaktera i kvalitetu pruženih javnih usluga. Dalja

195

decentralizacija je neophodna u domenu fiskalnog sektora, kreiranjem izvornih prihoda lokalnih

samouprava i u domenu imovinsko-pravnih odnosa, u smislu davanja prava svojine korisnicima

i lokalnim samouprava nad imovinom, što je u skladu sa evropskim standardima i praksom

razvoja regija. U okviru fiskalne decentralizacije neophodno je uvesti i bankrotstvo lokalnih

samouprava, kao instrumenta finansijske discipline, bolji menadžment javnih investicija i veću

transparetnost u finansijskom izveštavanju i realizaciji projekata lokalnih samouprava.

Neophodno je uvesti i finansiranje projekata javnih investicija municipalnim obveznicama i

javno-privatnim partnerstvima.

Depolitizacija podrazumeva razgraničenje procesa političkog donošenja odluka od poslovanja

u skladu sa važećim propisima, normiranja i izvršavanja odluka državne uprave. Princip

depolitizacije državne uprave se odvija kroz jačanje sistema upravljanja karijerom i

ustanovljavanje mehanizama kojima će se sprečiti politički uticaj na rad službenika

(Dimitrijević, Lovre, 2010:404). Proces depolitizacije nije sproveden u potpunosti pošto je u

pojedinim državnim organima došlo do zapošljavanja partijskih kadrova bez realne potrebe za

takvom strukturom i brojem kadrova. Sprovođenje principa depolitizacije je neophodno u

državnoj upravi, kako bi se ona transformisala u javni servis građana.

Profesionalizacija znači stvaranje dobro obučene, odgovorne i efikasne uprave. Za ostvarivanje

principa profesionalizacije potrebno je obezbediti sledeće (Službeni Glasnik, 2014):

nepristrasan i objektivan odabir kadrova zasnovan na kriterijumima stručnosti,

sposobnosti i iskustva;

permanentnu obuku kadrova;

objektivno praćenje i ocenjivanje rada javnih službenika;

uspostavljanje odgovarajućeg sistema zarada koji je stimulativan i uspostavljanje

mehanizama motivacije i nagrađivanja, uključujući i napredovanje u karijeri;

uspostavljanje jasnih pravila ponašanja i odnosa prema javnim poslovima;

sprečavanje svih vidova korupcije, uključujući i sprečavanje sukoba interesa;

Primena principa racionalizacije državne uprave ima za krajnji cilj stvaranje optimalno

organizovane državne uprave koja će efikasno i ažurno pružati zadovoljavajući kvalitet usluga.

Racionalizacija državne uprave je neophodna zbog smanjenja rashoda državne uprave.

Sprovedena racionalizacija nije urađena sistematski, sa detaljnim analizama i usklađivanjem sa

potrebama modernizacije. Ovakvim pristupom su zadržani pojedini organi za koje nema realne

196

potrebe, a smanjivanje broja zaposlenih je bilo linerano, pa je dovelo do pojave viška kadrova

u organima koji nisu potrebni i manjka tamo gde su potrebni. Takođe, nije se sprovodlilo

dovoljno stručno usavršavanje i profesionalna preorijentacija koja bi mogla da bude korisna za

sprovođenje principa racionalizacije.

“Pod principom modernizacije podrazumeva se tehničko-tehnološko osavremenjivanje rada

državne uprave, primenom dostignuća savremenih informacionih i komunikacionih

tehnologija. Uvođenje elektronske uprave (e-uprave) obezbeđuje veću efikasnost,

transparentnost i veću odgovornost državne uprave. Elektronska uprava podstiče

racionalizaciju, pojednostavljenje i standardizaciju administrativnih procedura” (Dimitrijević,

Lovre, 2010:405).

Nesumnjivo, usklađivanje pravne regulative sa pravom EU je važan preduslov za dinamiku

procesa integracije. Kao što je institucionalni deo reforme državne uprave osnova za

transformaciju, tako je pravna reforma neizbežna pretpostavka institucionalne reforme. Na taj

način, regulatorna reforma mora biti deo reforme državne uprave. Reformski proces treba da

sadrži deregulaciju u oblastima u kojima je to potrebno, kao deo opšteg procesa demokratizacije

društva i stvaranja uslova za slobodan protok roba, usluga i kapitala i bolju regulaciju da bi se

ostvarivanje javnog interesa osiguralo na kvalitativno višem nivou, shvatajući javnu upravu kao

servis građana.

Predlozi za efikasnije funkcionisanje državne uprave (Dimitrijević, Lovre, 2010:406):

1. Država treba da bude efikasna, sa manjim brojem ključnih funkcija.

2. Obezbediti kontinuitet i stručnost u upravljanju javnim sektorom i povećati

nezavisnost u odnosu na političke stranke koje trenutno pobeđuju na izborima. Izbor

rukovodilaca mogao bi da se vrši u polovini mandata vlade, ili na period od 5 godina,

uz javni konkurs.

3. Javnu upravu i javna preduzeća osloboditi uticaja krupnog kapitala i finansijera

stranaka (tajkuna).

4. Smanjiti stranački uticaj u javnoj upravi i javnim preduzećima.

5. Nastaviti sa jačanjem antikorupcijskih ustanova.

6. Pojačati eksternu reviziju i kontrolu poslovanja.

7. Uravnotežiti odnos javnog i privatnog sektora u pogledu vlasničke strukture, načina

upravljanja, prava zaposlenih i obima investiranja,

197

8. Pojačati regulatornu funkciju države i kontrolu privatnog sektora u socijalnoj sferi i

oblasti prava zaposlenih.

4.8.6. Reforma javno-komunalnog sistema

Reforma javno komunalnog sistema je neophodna radi podizanja efikasnosti i rentabilnosti

komunalnih preduzeća. Razlozi za nisku efikasnost i loš kvalitet usluga javno-komunalnih

preduzeća su slični republičkim javnim preduzećima, poput: politizacije upravljanja, niske cene

komunalnih usluga, visokog broja zaposlenih, nejasnih svojinsko-pravnih odnosa, nizak nivo

investicione aktivnosti i podeljene nadležnosti od lokalne samouprave do ministarstava. Nizak

nivo kvaliteta i obima javno komunalnih usluga, prati proces dezinvestiranja u komunalnu

infrastrukturu i opremu. Investicije u komunalnom sektoru se finansiraju iz javnih izvora

finansiranja poput budžeta lokalnih samouprava i zavise od njihovih prihoda. Dugogodišnji

gubici su doveli do nedostatka ulaganja u amortizaciju i zamenu opreme.

U Srbiji je relativno malo učešće privatnog sektora u pružanju komunalnih usluga.

Restrukturiranje i korporatizacija javno-komunalnih preduzeća su obavljeni, a učešće privatnog

sektora se ogleda u javno-privatnim partnerstvima, ugovorima i zajedničkim ulaganjima.

Restrukturiranje komunalnih preduzeća treba da bude usmereno na komercijalizaciju usluga,

smanjenje broja zaposlenih i korporatizaciju. Neophodna je liberalizacija komunalne delatnosti

i jačanje saradnje sa privatnim sektorom kroz zajednička ulaganja, javno privatno partnerstva,

ugovore i koncesije. Transformacija javno-komunalnih preduzeća podrazumeva uklanjanje

administrativnih barijera, harmonizaciju regulative sa regulativom Evropske unije.

Harmonizacija sa regulativom EU podrazimeva transfer imovine javno komunalnih preduzeća

na nivo lokalne samouprave, harmonizaciju pravno imovinskih pitanja lokalnih preduzeća i

lokalnih samouprava, uvođenje municipalnih obveznica za finansiranje investicionih projekata

i realizaciju većih projekata, završetak procesa evidentiranja imovine javno-komunalnih

preduzeća, jačanje interne i eksterne revizije, rešavanje pitanja nadležnosti, osnivanje tela za

praćenje poslovanja i funkcionisanje javno komunalnih preduzeća pri lokalnim samoupravama,

racionalizaciju troškova (efikasan sistem javnih nabavki, menadžmet javnih investicija).

Poboljšati pristup kreditnom tržištu izdavanjem garancija od strane države za finansiranje

investicija u komunalnu infrastrukturu. Privatni sektor može biti važan izvor finansiranja

kapitalnih investicija putem zajedničkih ulaganja i javno-privatnog partnerstva. Neophodno je

smanjiti fiskalni prtisak i reformisati politiku subvencija posle kreiranja tarifnog sistema

198

komunalnih usluga. Finansijska nedisciplina je izražena u sektoru komunalnih usluga, što uz

niske cenu komunalnih usluga dovodi do pada kvaliteta i obima komunalnih usluga.

Da bi se restrukturirao sistem javno komunalnih preduzeća, neophodno je uvesti politiku

dugoročnog planiranja i sistem pokazatelјa praćenja efikasnosti, uz praćenje realizacije cilјeva

planiranja na jasan i transparentan način. Neophodno je i regionalo umrežavanje nekoliko javno

komunalnih preduzeća putem javno-javnih partnerstava, uz saradnju sa privatnim sektorom.

Regionalizacijom i ukrupnjavanjem komunalnih sistema, koji su u Srbiji fragmentirani po

delatnostima, dolazi do efekata ekonomije obima, poboljšanja kvaliteta usluga i olakšanog

pristupa izvorima eksternog fiansiranja. Partnerstvo sa privatnim sektorom je moguće ostvariti

putem lizinga, koncesija, franšiza i ugovora o zajedničkom ulaganju. Neophodno je promeniti

praksu da cene komunalnih usluga budu depresirane, kao vida socijalne politike, pošto vodi

urušavanja infratrukture i opreme. Napuštanje prakse koja je podrazumevala unakrsno

subvencionisanje građana, kroz nižu cenu komunalnih usluga od cene po kojoj se pružaju

komunalne usluge privredi je neophodno napustiti, pošto međunarodne finansijske institucije

zahtevaju jedinstven sistem tarifa prilikom finansiranja projekata. Politika cena komunalnih

usluga bi trebalo da zaštiti najsiromašnije slojeve građana, ali primenom selektivnih oblika

subvencionisanja kako bi se postigla veća efikasnost ovakve politike. Rast cena komunalnih

usluga je neophodan preduslov privlačenja privatnog sektora u komunalne delatnosti.

Demonopolizacija komunalnih delatnosti je neophodna i zato je potrebno sprovesti uklanjanje

administrativnih barijera u komunalnim delatnostima, izuzimajaći komunalne delatnosti koje

imaju status prirodnog monopola. Suština reforme javno komunalnih preduzeća je povećanje

kvaliteta i obima pruženih usluga, uz racionalizaciju troškova i poštovanje ekoloških standarda.

U okviru javno-privatnog partnerstva potrebno je uspostaviti ugovorne aranžamane sa

privatnim sektorom po kojima se privatno, ili javno preduzeće obavezuje da obavlja određenu

komunalnu uslugu, po ugovorom definisanom kvalitetu i obimu, za koje lokalne vlasti plaćaju

doznake. Osim komunalnih delatnosti ugovorom se mogu definisati i izgradnja komunalnih

objekata, i/ili infrastrukture, poput (Đorđević, 2008):

1. Ugovor “Kreiraj, izgradi i upravljaj” (Design–Build–Operate, DBO contract) je ugovor

po kome privatna kompanija dizajnira, gradi i upravlja komunalnim objektom. Lokalna

vlast finansira izgradnju i vlasnik je objekta i preuzima regulatornu funkciju po pitanju

cena i kvaliteta komunalne delatnosti,

199

2. Ugovor “Kreiraj, izgradi, finansiraj i upravljaj” (Design–Build–Operate, DBO contract)

je ugovor kojim partner iz privatnog sektora dizajnira, finansira, gradi i upravlja

objektom za komunalnu delatnost određeni period vremena, nakon kojeg ga prepušta

upravljanju lokalnim vlastima. Objekat je u potpunom vlasništvu javnih vlasti,

3. Ugovor “Izgradi, upravljaj i prenesi” (Buil–Operate–Transfer, BOT contract) je ugovor

kojim partner iz privatnog sektora gradi i upravlja komunalnim objektom određeni

period, nakon čega ga prenosi u javno vlasništvo. Najčešće je lokalna vlast korisnik

komunalne usluge koju privatni partner pruža i obavezna je da otkupi određen obim

usluge, ili dobra,

4. Ugovor “Izgradi, poseduj i upravljaj” (Build–Own–Operate, BOO contract) je ugovor

kojim privatni partner finansira, gradi i poseduje komunalni objekat, dok je uloga javnog

sekotra regulacionog karaktera u pogledu cena i kvaliteta, tj. zaštite javnog interesa.

Dodeljivanje franšize predstavlja aranžman u kojem lokalne vlasti prenose prava obavljanja

određene komunalne delatnosti. Dodeljuje se na konkursu, na period od jedne do pet godina i

predstavlja najčešće prenos ekskluzivnih prava u obavljanju komunalne delatnosti

(administrativni monopol). Koncesija je aranžman u kome lokalne vlasti predaju koncesionaru

(privatnoj kompaniji), postrojenja za obavljanje komunalnih delatnosti i ostvarivanje prihoda

po tom osnovu. Trajanje koncesije mora biti dovoljno dugo, najčešće na 10 godina i koncesionar

je dužan da investira dodatni kapital i unapredi postrojenja, koju po isteku koncesionog ugovora

vraća lokalnoj samoupravi. Najbolji efekti u primeni javno privatnih partnerstava su ostvareni

kada je država unapred razradila strategiju zaštite javnog interesa, oderedila pravila i obaveze,

i kreirala tipske ugovore. Regulacionom aktivnošću u pogledu cena i kvaliteta usluga, država je

dužna da zaštiti javni interes u uslovima delimične privatizacije koja se pokazala kao

najefikasniji oblik reorganizacije i restrukturiranja javno-komunalnih preduzeća.

4.8.7. Transformacija javnih ustanova

Penzioni sistem Republike Srbije će imati teškoće u dugom roku zbog demografskih odlika

populacije i niskih uplata iz doprinosa u tekućem periodu. Penzioni sistem obezbeđuje davanja

za 53% populacije sa navršenih 65 godina, dok trenutno samo 34% aktivnog stanovništva

uplaćuje doprinose. Teškoće u finansiranju penzija u Srbiji pojavljuju se još sredinom

osamdesetih, da bi kulminirale u devedestim godinama 20. veka. Uvođenje dobrovoljnog

penzionog osiguranja je dobro zbog povećanja konkurentnosti, iako dominatnu ulogu ima Fond

za penziono i invalidsko osiguranje zaposlenih, preko koga se ostvaruje oko 90% prihoda i

200

rashoda u ovoj delatnosti. Harmonizacija regulative u penzionom osiguranju je jedan od uslova

ulaska Republike Srbije u Evropsku uniju, koji podrazumeva i smanjenje penzionih davanja

kao najvećeg pojedinačnog budžetskog rashoda Republike Srbije. U budućem periodu potrebno

je pomaganje osnivanja i funkcionisanja privatnih penzionih fondova, kao i uvođenje regulacije

i nadgledanja štednje koja se nalazi u privatnim fondovima, radi povećanja sigurnosti penzionog

sistema. U okviru reforme penzionog sistema, neophodno formirati poseban, dopunski fond,

koji će funkcionisati kao investicioni fond i biti u javnom, ili privatnom vlasništvu kojim

upravlja, reguliše i nadgleda ga država. Takođe, potrebno je uvesti rigorozniji sistem za kontrolu

i nadgledanja korisnika koji odlaze u penziju. Postoji mogućnost uvođenja i sistema smanjenja

iznosa prevremenih penzija, na osnovu godina radnog staža, odnosno smanjenja od 2,5% po

godini radnog staža koja nedostaje do pune penzije. U okviru penzionog fonda neophodno je

uvesti i veći stepen redistribucije ka siromašnijim penzionerima, kako ne bi prešli granicu

siromaštva.

Socijalna davanje u Republici Srbiji iznose oko 2% BDP-a i u proseku su manja od davanja u

Evropskoj uniji i zemljama OECD-a gde iznose oko 2,5% BDP-a. Ako uporedimo sa zemljama

u tranziciji, možemo utvrditi da je socijalna pomoć u Republici Srbiji niža od većine

tranzicionih zemalja (Tabela 4.17.).

U uslovima finansijske krize, rast broja siromašnih će se povećati, uvećavajući potrebu za

pokrivenošću socijalnim programima. U predkriznom periodu racionalizovani i konsolidovani

su socijalni programi, ukidajući regionalne razlike u nivou beneficija i jačajući test imovinskog

stanja.

201

Tabela 4.17. Ukupna socijalna zaštita u novim članicama Evropske unije u % BDP-a

2008. godine.

Država Ukupna

socijalna

zaštita

Penzije Beneficije za

porodicu i

decu

Ciljana

socijalna

pomoć

Beneficije za

invalide

Češka 19.6 7.8 1.6 0.6 1.5

Estonija 13.4 5.8 1.7 0.2 1.2

Latvija 12.6 6.1 1.3 0.2 1.2

Litvanija 13.3 6.1 1.1 0.3 1.3

Mađarska 20.7 8.6 2.5 0.5 2.1

Poljska 20.0 11.6 0.9 0.2 2.3

Rumunija 14.9 5.6 1.6 0.6 1.0

Izvor: World Bank (2009) Srbija: Kako sa manje uraditi više, Izveštaj br. 48620-YF Svetske

Banke, str. 50.

Socijalni programi su solidno targetirani, tako da u socijalnim davanjima je izražena

seliktivnost. U uslovima krize vlada bi trebalo da usmeri sredstva u programe sa izraženom

selektivnošću, a manje efikasne socijalne programe da ograniči i zamrzne. Programe socijalne

pomoći je neophodno sprovoditi uz aktivniji prisup na terenu i raditi na većoj informisanosti

korisnika, pošto je dosadašnji pristup pasivan, uz prijavljivanje korisnika koji ne razumeju sve

uslove socijalne usluge koje im se pružaju, ili ne učestvuju u socijalnim programima, nego se

odlučuju za jednokratne pomoći lokalnih vlasti. Reforma socijalne zaštite nije hitna, pošto je

fiskalno opterećenje svih oblika socijalne zaštite nisko. Potrebno je povećati selektivnost nekih

socijalnih programa i smanjiti regresivnost pojedinih davanja, pošto veću korist od njih imaju

nesiromašni nego siromašni (beneficije za porodiljsko odsustvo). Neophodno je povećati

transparentost socijalnih davanja uvođenjem centralnog elektronskog registra i boljeg sistema

praćenja strukture i obima socijalnih davanja.

Kao i u mnogim zemljama Evrope Srbija je suočena sa starenjem populacije i povećanjem javne

potrošnje u zdravstvu. Sporiji rast u uslovima svetske finansijske krize je praćen većom

nezaposlenošću i rastom siromaštva, što će umanjiti prihode Fonda za zdravstveno osiguranje i

uvećati broj korisnika koji će biti dotirani iz budžeta.

Zdravstveni sistem u Republici Srbiji nije pratio tranziciona iskustva zemalja iz regiona i

primarnu zaštitu obezbeđivao je u domovima zdravlja. U predkriznom periodu došlo je do

racionalizacije poslovanja i povećanja finansijske discipline u funkcionisanju sistema

zdravstvene zaštite. Srbija sada ima epidemiološku strukturu sličnu onoj u većini zemalja

istočne Evrope. U mnogim pokazateljima Srbija je bolja od većine novoprimljenih članica

Evropske unije. Napredak u poboljšanju zdravstvenog statusa stanovništva primetan je posle

202

perioda devedestih godina XX veka. Mereno procentualnim učešćem u BDP, ukupni nivo

javnih rashoda Srbije za zdravstvenu zaštitu je nešto veći u odnosu na nove članice Evropske

unije, ali ispod nivoa potrošnje za stare članice Evropske unije. U periodu od deset godina pre

krize, udeo javnih rashoda je bio oko 10,4 procenata BDP-a, od čega je na privatni sektor u

zdravstvenoj zaštiti odlazila oko trećina. Potrošnja za zdravstvenu zaštitu kao procenat BDP-a

je stabilna, bez cikličnih, ili drugih poremećaja od 2000. godine. U pogledu kapaciteta i

medicinskog osoblja Srbija ne zaostaje za zemljama Evropske unije. U periodu pre krize, Fond

za zdravstveno osiguranje je poslovao pozitivno. U periodu krize je došlo do smanjenja dotacija

iz Evropske unije. Kupovna moć zdravstvenih usluga stanovnika Republike Srbije je među

najnižim u Evropi.

Prema preporuci Svetske banke uštede u javnom zdravstvenom sistemu Srbije čija bi realizacija

bila moguća bez pogoršanja kvaliteta i obima pruženih usluga su (World Bank, 2009):

a. Smanjenje broja postelja u bolnicama,

b. Smanjenje broja nemedicinskog osoblja u svim segmentima javnog zdravstva,

c. Smanjenje broja lekara u primarnoj zaštiti,

d. Poboljšanje procedura odlučivanja o kupovini nove tehnologije i odobravanju

novih lekova, i

e. Efikasniji sistem javnih nabavki.

U okviru reforme finansiranja predlaže se prelaz na finansiranje po učinku, kako bi došlo do

smanjenja troškova lečenja. Po tom sistemu, bolnice bi bile plaćene po prosečnoj ceni lečenja

pacijenta od slučaja do slučaja, na osnovu sistema dijagnostički srodnih grupa.

Nivo javnih rashoda za obrazovanje je na nivou evropskih zemalja, ali su rezultati znatno slabiji.

Republika Srbija troši oko 5% BDP-a na obrazovanje, koji je neznatno varirao proteklih godina.

U komparaciji sa novim članicama Evropske unije, javni rahodi su slični proseku zemalja, a

viši u porođenju sa zemljama koje su pristupile Evropskoj uniji 2007. godine. Iz decenija krize

devedesetih Republika Srbija je izašla sa niskom obrazovnom osnovom, pošto je samo 15%

stanovništva završilo srednju školu, a 6,5% više i visoko obrazovanje. Ključni indikatori

ukazuju da obrazovni sistem zaostaje za razvijenim zemljama. Predškolskim programom je

pokriveno oko 90% dece, uz značajne regionalne razlike. Upis u osnovne škole je blizu proseka

zemalja OECD-a, dok je upis u srednje škole ispod proseka razvijenih zemalja. Stopa završanja

osnovnih škola je u blagom porastu od devedestih godina, sa tendecijom blagog porasta i iznosi

203

između 91-93%. Stopa zavšenja srednjih stručnih škola je oko 78%, sa velikim regionalnim

disparitetima. Stopa završenja tercijarnog obrazovanja nije statički pouzdana, ali se može na

osnovu nekih istraživanja zaključiti da je Republika Srbija ispod evropskog proseka po broju

diplomiranih studenata fakulteta i viših škola.

U poređenju sa zemljama u regionu i Evropskoj uniji, performanse obrazovnog sistema

Republike Srbije su niske, sa velikim brojem funkcionalno nepismenih učenika. Na osnovu

PISA testova koje je razvio OECD, Srbija se nalazi daleko ispod evropskog proseka, ali i

proseka bivših jugoslovenskih republika, koje su imale sličan sistem obrazovanja kao i Srbija.

Republika Srbija ima bolje performanse obrazovnog sistema samo od Rumunije i Bugarske.

“Za povećanje kvaliteta sistema obrazovanja u celini, utvrđena su sledeća strateška opredeljenja

( Službeni Glasnik, 2012:8):

1. Kvalitet je primarni razvojni cilј na svakom nivou obrazovanja – ni jedan drugi cilј ne

sme biti ostvarivan na račun kvaliteta.

2. Strategija obrazovanja nastavnika - od uvođenja u posao, preko dobijanja, obnavlјanja i

gublјenja licence, sistema ocenjivanja, praćenja, usavršavanja, sve do nagrađivanja,

profesionalizacije i osiguranja ugleda nastavničke profesije.

3. Akreditacija i provera kvaliteta svih obrazovnih institucija i programa obavljaće se

sistematski, objektivno i transparentno. Razvijanje i primenjivanja standarda i sistema

osiguranja kvaliteta.

4. Rast javnog finansiranja će biti usmeren na poboljšanje kvaliteta obrazovanja. U te svrhe

će se sprovesti niz potrebnih mera na pobolјšanju rukovođenja, administracije,

informacionog sistema i obrazovne statistike.”

U okviru reforme obrazovanja moguće je ostvariti uštede racionalizacijom školske mreže.

Znčajan pad nataliteta i migracije stanovništva su učinili veliki broj škola u ruralnim područjima

i manje razvijenim gradskim područjima nepotrebnim. U sledećih 15 godina se očekuje dalji

pad broja učenika u osnovim školama. Posebno nepovoljna okolnost je da i sa smanjenjem broja

učenika i odeljenja, a sa istim brojem nastavnika, nije došlo do poboljšanja kvaliteta nastave.

Moguće je smanjenje broja odeljenja i racionalizacije mreže škola u ruralnim područjima.

Takođe, pojedine škole imaju svoja isturena odeljenja za kojima ne postoji više potreba. U

ruralnim sredinama racionalizaciju u osnovnim školama je moguće sprovesti i spajanjem

odeljenja različitih školskih razreda. Takođe, moguće je promeniti sistem finasiranja sa

204

dosdašnjeg troškovnog sistema na finansiranje po učeniku. Republika Srbija bi odobravala

sredstva za plate zaposlenih u školama svakoj lokalnoj samoupravi, koja bi bila u srazmeri sa

brojem učenika na teritoriji lokalne samouprave. Na taj način bi odluka o finasiranju lokalne

školske mreže bila prepuštena lokalnim samoupravama, koje mogu da nastave sa finansiranjem

školske mreže na svojoj teritoriji, ili da je racionalizuju. Promena privredne strukture Republike

Srbije poslednje dve decenije je uticala da su obrazovni profili u postojećoj mreži srednjih škola

u neskladu sa zahtevima tržišta. Neophodno je uvesti mehanizme koje bi podsticali srednje

škole da usklađuju svoje obrazovne profile sa potrebama tržišta.

Unapređenje kvaliteta univerzitetskog obrazovanja je važan segment reformi koji podrazumeva

povećanje izdvajanja po studentu, kako bi se unapredio kvalitet obrazovanja u javnom

obrazovanju. Dodatna sredstva bi unapredila opremeljenost fakulteta, smanjila broj studenta po

nastavniku i poboljšala kvalitet nastavnog osoblja. Viša primanja nastavnika bi usmerila

nastavnike da se više posvete fundamentalnim i primenjenim istraživanjima, umesto da prihode

dopunjuju konsultantskim i sličnim poslovima. Državna intervencija je neophodna u privatnom

sektoru zbog značajnog prisustva asimetričnosti informacija između korisnika usluga i privatnih

univetzitetskih ustanova. Neophodno je uvesti rigoroznije mere provere kvaliteta privatnog

obrazovanja u okviru akreditacionog procesa.

205

ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

1. Javni sektor razvijenih zemalja je prošao kroz različite oblike transformacije i posle svake

političke i ekonomske krize izašao uvećan sa brojnim novim funkcijama. Kroz istoriju su se

naizmenično smenjivala zalaganja za što većom državnom intervencijom sa koncepcijom

minimalne uloge države u privredi. Države Evropske unije su se opredelile za veći javni sektor

u okviru prihvaćene koncepcije države blagostanja, dok su anglosaksonske zemlje prihvatile

minimalističku ulogu države u privredi. Zemlje koje su prihvatile koncept države blagostanja i

koje imaju veći javni sektor postigle su i veću efikasnost i bolje performanse u odnosu na zemlje

sa minimalističkom ulogom države u privredi. Između privrednog rasta i veličine javnog sektora

je empirijski utvrđena negativna korelacija što ukazuje na postojanje BARS krive u privredama

razvijenih zemalja.

2. Privatizacija javnog sektora je bila politika čiji rezultati je trebalo da kreiraju finansijske

prihode preduzećima, koncentraciju vlasništva u preduzećima i povećanu efikasnost u

tranzicionim zemljama. Privatizacija javnog sektora je ostavljana za kraj tranzicionih procesa i

praćena čestim aferama. Osnovni problemi koji su se javljali kod restrukturiranja i privatizacije

javnih delatnosti su spontana privatizacija, sprovedena bez regulatornog okvira sa ugovorima

koji su sklapani u korist privatnog sektora. Privatizacija javnog sektora tranzicionih zemalja je

dovela do transformacije prirodnih u privatne monopole, rasta cena bez rasta kvaliteta usluga i

dominatne uloge međunarodnih investitora koji su usporavali dalju liberalizaciju tržišta. Nizak

kvalitet javnih usluga i loša socijalna politika su dovele do pada standarda građana, a oni su

uslovima rastuće nezaposlenosti, kao posledice privatizacije i tranzicione recesije bili dodatno

osiromašeni.

Neefikasnost javnog sektora tranzicionih zemalja pokazuje da je moguće ostvariti sadašnji nivo

i kvalitet javnih usluga i sa manjom javnom potrošnjom u proseku za 20%, što je dovoljno da

se eliminišu budžetski deficiti. Visoki nivoi javne potrošnje ukazuju na predimenzioniranost

javnog sektora, sa lošom infrastrukturom i nedovoljnim javnim investicijama. Zemlje sa

manjim javnim sektorom su u tranziciji postigle veću efikasnost. U tranzicionim periodu došlo

je do urušavanja obrazovnog i zdravstvenog sektora, kao i katastrofalnog stanja životne sredine

koje je nasleđeno iz predtranzicionog perioda.

206

3. Tranzicioni procesi nisu tekli istom brzinom u svim evropskim postkomunističkim zemljama,

pa je došlo do raslojavanja na uspešne zemlje, koje su članice Evropske unije, manje uspešne

koje su pristupile evrointegracijama posle 2000. godine i neuspešne koje su kandidati za

članstvo u Evropskoj uniji i predstavljaju najsiromašnije zemlje u Evropi.

U skladu sa dugoročnom spoljnopolitičkom strategijom Srbije, po kojoj je budućnost Srbije u

evropskim integrativnim procesima, neophodno je sprovesti reformu javnog sektora i državne

uprave. Sastavni deo procesa stabilizacije i pridruživanja odnosi se na sektor države i obuhvata

nekoliko najvažnijih segmenata reforme javnog sektora: poresku reformu i reformu javnih

rashoda, smanjenje hipertofiranog javnog sektora i svođenje javnih rashoda na oko 40%

društvenog proizvoda zemlje, korporatizaciju u sektoru javnih preduzeća i javnih komunalnih

preduzeća, kao i njihovu delimičnu privatizaciju, povećanje efikasnosti upravljanja u javnom

sektoru i u državnoj upravi i prilagođavanje evropskim standardima u upravljanju državom i

državnom svojinom.

4. Javna potrošnja u Republici Srbiji je visoka, na nivou zemalja regiona sa izrazito potrošačkim

karakterom. Visoko učešće javne potrošnje je posledica nasleđene mreže javnih službi (koje su

predimenzionirane u odnosu na sadašnje potrebe, finansijske mogućnosti i veličinu zemlje),

neefikasnosti javnog sektora, korupcije i niskog nivoa BDP-a u odnosu na predtranzicioni

maksimum. Javna potrošnja Republike Srbije približne veličine zemljama Evropske unije.

Prekomerni iznos i neadekvatna struktura javne potrošnje negativno utiču na održivost javnih

finansija i privrednog rasta. Visoki troškovi koje generiše javni sektor predstavljaju ozbiljan

problem budžetskoj ravnoteži, a dugogodišnji budžetski deficit je najznačajniji faktor rasta

javnog duga Republike Srbije. U uslovima svetske finansijske krize i mogućnosti izbijanja krize

zaduženosti Republike Srbije nereformisani javni sektor predstavlja faktor nestabilnosti javnih

finansija i uzrok neuspeha fiskalne konsolidacije. Sprovođenje fiskalne konsolidacije i

smanjenje javnih rashoda bez reforme javnog sektora će biti neefikasno. Aktuelna finansijska

kriza je produbila problem fiskalnih deficita i javnog duga. Nizak nivo javnog duga u toku

recesije je ostavio prostor za dalje zaduživanje, što je dovelo do krize javnog duga.

Javni sektor ostvaruje ispodprosečnu efikasnost u komparaciji sa zemljama Evropske unije, ali

i sa zemljama u regionu. Sprovedeno istraživanje ukazuje da je moguće smanjiti javnu potrošnju

za oko 25% bez smanjenja efikasnosti javnog sektora, što bi bilo dovoljno da se eliminiše

budžetski deficit. Neefikasnosti u javnom sektoru Republike Srbije se javljaju u oblastima

207

javnih investicija, programa distribucije i socijalne politike i stabilnosti ekonomskog sistema.

Zdravstvo i obrazovanje su oblasti u kojima je Republika Srbija efikasna u poređenju sa

razvijenim zemljama.

5. U Republici Srbiji tranzicija je odložena, u komparaciji sa ostalim bivšim post-socijalističkim

zemljama, zbog raspada SFRJ. Kašnjenje i odlaganje tranzicionih procesa od skoro jedne

decenije je uticalo na tok i rezultate tranzicije u Srbiji. Javni sektor je ostao nereformisan,

generišući fiskalne deficite. Transformacija javnog sektora podrazumeva restrukturiranje,

privatizaciju i likvidaciju državnih preduzeća koja imaju status preduzeća u restrukturiranju.

Iskustva tranzicionih zemalja su pokazala da je privatizaciju javnog sektora moguće izvršiti

relativno brzo. Liberalizacija i uvođenje konkurencije u poslovanju javnog sektora je

neophodno, gde god je to moguće sprovesti. Povećanje javnih investicija, ili u saradnji sa

privatnim sektorom je neophodno zbog zastarelosti opreme i infrastrukture. Politika države bi

trebalo da bude usmerena na regulaciju cena usluga i proizvoda javnog sektora. Privatizaciju

javnih preduzeća bi tebalo sprovesti u skladu sa strategijom koja bi se fokusirala na

funkcionisanje javnog sektora harmonizovanim sa regulativom i praksom Evropske unije.

6. U većinskom državnom vlasništvu bi trebalo da ostanu preduzeća koja koja obavljaju

delatnosti koje imaju karakter prirodnog monopola i gde uvođenje konkurencije nije racionalno.

Neophodno je sprovesti i regulaciju prirodnih monopola, u pogledu kavaliteta priozvoda i

usluga, uz sprovođenje restrukturiranja i privatizacije sporednih delatnosti, uz zadržavanje

većinskog državnog vlasništva.

Na bazi analize utvrđeno je da je u javnom sektoru sprovođenje restrukturiranja, privatizacije i

odvajanja sporednih delatnosti, kao i smanjenje broja zaposlenih uslov povećanja

konkurentnosti i rentabilnosti javnih preduzeća. Privatizaciju je neophodno sprovesti u

uslovima postojanja pravne regulative, naročito u oblasti kvaliteta javnih usluga. Takođe,

neophodno je stvoriti i stabilno institucionalno okruženje koje je neophodno kako bi se

intevizirali napori da se javni sektor po svojoj strukturi, organizaciji i funkcionisanju približi

modelima, institucijama i mehanizmima funkcionisanja organizovanih tržišnih ekonomija

Evropske unije.

7. U okviru reforme javnog sektora neophodno je transformisati javno komunalni sistem, koji

karkteriše niska efikasnost i rentabilnost, kao i nizak obim i kvalitet usluga koji pružaju

preduzeća i javno komunalne delatnosti. Nizak nivo kvaliteta i obima javno komunalnih usluga,

208

prati proces dezinvestiranja u komunalnu infrastrukturu i opremu. Neophodna je liberalizacija

komunalne delatnosti i jačanje saradnje sa privatnim sektorom kroz zajednička ulaganja, javno

privatna partnerstva, ugovore i koncesije. Transformacija javno komunalnih preduzeća

podrazumeva uklanjanje administrativnih barijera i harmonizaciju regulative sa regulativom

Evropske unije.

Preporuka Svetske banke je da zemlje zapadnog Balkana treba da sarađuju, pošto regionalna

integracija može dovesti do većih investicija i izvoza. Javna preduzeća bi trebalo da učestvuju

u programima regionalne saradnje i integracije, jer takvi programi dovode do veće efikasnosti

i višeg nivoa javnih investicija.

8. Reforma državne uprave i javnog sektora je obaveza koja koja poističe iz pravnog nasleđa

EU, potrebe ugrađivanja brojnih direktiva, odluka i pravnih akata EU, kao i implementacije

evropskih standarda i principa u upravljanju javnim sektorom. Stvaranje efikasne javne uprave

(u skladu sa evropskim standardima), koja pruža kvalitetnu javnu uslugu organizovanu kao

javni servis je cilj reformi koje je Republika Srbija započela u javnom sektoru. Republika Srbija

se u pregovorima o članstvu u Evropskoj uniji obavezala da će primeniti principe evropskog

administrativnog prostora. U cilju primene pravnih tekovina Evropske unije, organi javne

administracije moraju odgovarati zakonodavstvu Evropske unije, što podrazumeva planiranje i

jačanje administrativnih kapaciteta, kako bi bilo moguće efikasno primenjivati pravne tekovine

EU.

Pristupanje Evropskoj uniji podrazumeva poštovanje principa subsidijarnosti, koji je

neophodno uvažiti i u funkcionisanju i određivanju uloge lokalnih samouprava u sistemu

državne uprave. Veće nadležnosti lokalnih samouprava podrazumevaju i transparentniji sistem

javnih finansija i profesionalizaciju službenika. Tranziciona iskustva sa reformama lokalnih

samouprava govore o neophodnoj depolitizaciji lokalnih samouprava, kao ključnom procesu u

transformaciji u moderan servis građana.

9. Dosadašnja izražena fiskalna centralizacija i finansijska nesamostalnost lokalnih samouprava

i dalje opstaje, iako u manjem stepenu. Dalja decentralizacije je neophodna u domenu fiskalnog

sektora, kreiranjem izvornih prihoda lokalnih samouprava i u domenu imovinsko-pravnih

odnosa, u smislu davanja prava svojine i lokalnim samouprava nad imovinom korisnicima, što

je u skladu sa evropskim standardima i praksom razvoja regija. U okviru fiskalne

decentralizacije, bitno je omogućiti bankrotstvo lokalnih samouprava, kao instrumenta

209

finansijske discipline, bolji menadžment javnih investicija i veću transparetnost u finansijskom

izveštavanju i realizaciji projekata lokalnih samouprava. Finansiranje projekata javnih

investicija bi tebalo biti municipalnim obveznicama i javno-privatnim partnerstvima.

210

LITERATURA

KNJIGE:

1. Adžić, S. (2006) Ekonomski sistem i privredna politika, Subotica: Ekonomski fakultet

Subotica.

2. Akerlof, Dž., Šiler, R. (2009) Životni duh, Princeton: Priceton University Press.

3. Arrow, K. (1966) Social Choice and Individual Values, New York: John Wiley & Sons.

4. Baldwin, R., Wyplosz, C. (2010) Ekonomija evropskih integracija, Bеоgrаd: Dаtа Stаtus.

5. Begović, B., Živković, B., Mijatović, B. (2002) Novi model privatizacije u Srbiji, Beograd:

Centar za liberalno-demokratske studije.

6. Bjelić, B. (2004) Principi ekonomije, Novi Sad: IGT.

7. Blekburg S. (1999) Oksfordski filozofski rečnik, Novi Sad: Svetovi.

8. Bošnjak, D., Ljutić, B. (1995) Dictionary of Accounting Terms, Beograd: Panda-graf.

9. Brummerhoff, D. (2004) Javne financije, Zagreb: Mate.

10. Buchanan, J., M. (1978) The Economics of Politics, London: IEA Reading.

11. Cerović B. (1991) Od nacionalizacije do privatizacije, Beograd: Ekonomski fakultet i

Ekonomski institut.

12. Chistensen, T., et al. (2007) Organization Theory and Public Sector, New York:

Routledge.

13. Chobanov, D., Mladenova, A. (2009) What Is the Optimum Size Government, Sofia:

Institute for Market Economics.

14. Claus Z. (2001) Privatisation and Liberalsation of the Post and Telecommunication Sector

– Impact on Employees and Trade Union, Berlin: UNI.

15. Cousins, M. (2005) European Welfare States – Comparative Perspectives, London: SAGE

Publications.

16. Cullis J., Jones, P. (1998) Public Finance and Public Choice, New York: Oxford

University Press.

17. Čučković, N., et al. (2011) The Privatisation of Public Utilities in Croatia: An Assestment

of Major Gains and Pains, Zagreb: LSEE.

18. Dieter B. (2005) Public Enterprise Economics, Amsterdam: North-Holland.

19. Dimitrijević, B. (2007) Menadžment u javnim uslugama, Prezentacije, Sremska

Kamenica: Fakultet za uslužni biznis.

20. Dimitriјеvić, B. (2009) Inflacija i nezaposlenost, Sremska Kamenica: Univerzitet

Educons.

21. Dimitrijević, B., Fabris, N. (2009) Makroekonomija, Sremska Kamenica: Univerzitet

Educons.

22. Dimitriјеvić, B., Fаbris, N. (2012) Еkоnоmskа pоlitikа - tеоriја i аnаlizа, Bеоgrаd:

Еkоnоmski fаkultеt u Bеоgrаdu.

23. Dušanić, J., Bošnjak, M. (2008) Monetarne i javne finansije, Beograd: Beogradska

poslovna škola.

24. Đorđević, D. (2009) Javne finansije - fiskalna ekonomija i menadžment javnog sektora,

Beograd: Visoka škola za računovodstvo i berzansko poslovanje.

25. Đorđević, S. (2008) Vlast u akciji – svet javnih usluga, Beograd: Fakultet političkih nauka.

26. Ekelund, R. B., Herbert, R. F. (1997) Povjest ekonomske teorije i metode, Zagreb: Mate.

27. Engels, W. (2000) Kapitalizam i njegove krize, Beograd: Čigoja štampa.

28. Flynn, N. (2002) Public Sector Management, Edinburgh: Pearson Education Limited.

29. Foley, B. (1991) Tržište kapitala, Zagreb: Mate.

211

30. Fukujama, F. (2002) Kraj istorije i poslednji čovek, Banja Luka: Romanov.

31. Gailbraight, J. K. (1973) Ekonomika i društveni ciljevi, Rijeka: Otokar Keršovan.

32. Gailbraight, J. K. (1995) Ekonomija u perspektivi: kritička povijest, Zagreb: Mate.

33. Gaughan, P., A. (2004) Mergers, Acquisitions, and Corporate Restructurings, New York:

Wiley.

34. Gi, S. (1997) Velika tranzicija, Sremski Karlovci: Izdavačka knjižarnica Zorana

Stojanovića.

35. Giddy, I. H. (2004) Corporate Financial Restructuring, New York: New York University

Press.

36. Grbić, V. (2005) Ekonomija Evropske unije, Beograd: Megatrend univerzitet primenjenih

nauka.

37. Grgić, R.(2010) Menadžment javnih finansija, Beograd: Panevropski univerzitet Aperion.

38. Gruber, J. (2010) Public finance and Public Policy, New York: Worth Publishers..

39. Gujaratu, D. (1995) Basic Econometrics, Singapore: McGraw-Hill, Inc.

40. Hardwick, P., Khan, B., Langmead, J. (1982) An Introducing to Modern Economics,

Harlow: Longman House.

41. Hayek, F. (1998) Poredak slobode, Novi Sad: Global books.

42. Hejvud, E.(1996) Politika, Beograd: Klio.

43. Heming R. (2002) Privatization and Public Enterprises Washington: IMF.

44. Hindriks, J., Myles, G.(2004) Intermediate Public Economics, Cambridge: The MIT Press.

45. Holcombe R. (2006) Public Sector Economics, London: Pearson Education.

46. Hrustić, H. (2006) Javne finansije i poresko pravo, Beograd: Službeni glasnik.

47. Ivanić, M. (2002) Principi ekonomije” Banja Luka: Ekonomski fakultet Banja Luka.

48. Jovanović, A. (2008) Fiskalna harmonizacija u Evropskoj uniji, Niš: Ekonomika-Sven.

49. Just, R. E., et all, (2004) The Welfare Economics of Public Policy- a Practical Approach

to Project and Policy Evaluation, Cheltenham: Edward – Elgar Publishing Limited.

50. Kecman-Šušnjar, A. (2012) Efekti privatizacije preduzeća od strateškog interesa u

privredi Srbije, doktorska disertacija, Beograd: Ekonomski fakultet u Beogradu.

51. Kessides, I. (2004) Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation and Competition,

Washington DC: World Bank and Oxford University Press.

52. Keynes, J. M. (1936) The General Theory of Employment, Interest and Money, London:

Macmillan.

53. Keynes, J. M. (1987) Ekonomski eseji, Novi Sad: Matica Srpska.

54. Kiš, T. i dr. (2005) Kvantativni metodi u ekonomiji, Subotica: Ekonomski fakultet u

Subotici.

55. Kostandinović, S., Kostandinović, R. (2008) Upravljanje javnim sektorom, Niš: Visoka

strukovna škola za menadžment u saobraćaju.

56. Krugman, P. (2010) Povratak ekonomije depresije i svetska kriza 2008., Beograd: Heliks.

57. Krugman, P.(2010) Okončajte ovu depresiju. Odmah!, Beograd: Heliks.

58. Lane, E. J. (2000) New Public Management, London: Routledge.

59. Mankiw N.G.(1994) Macroeconomics, New York: Worth Publisher.

60. McCormick, Ј. (2010) Rаzumјеti Еvrоpsku uniјu, Zаgrеb: Маtе.

61. Mesarić M. (2008) XXI stoljeće, Zagreb: Prometej.

62. Meyer, D. (1998) Concepts in Economics, New York: McGraw-Hill, Inc.

63. Mihajlović, L. (2000) Privredni sistem i ekonomska politika, Novi Sad: Poljoprivredni

fakultet.

64. Mik, R. (1981) Smit, Marks i posle njih, Novi Beograd: Istraživačko-izdavački centar.

65. Milanović, B. (2006) Odvojeni svetovi. Merenje međunarodne i globalne nejednakosti,

Beograd: Fond Ujedinjenih Nacija za razvoj.

212

66. Milisavljević, M. (1995) Položaj i uloga javnih preduzeća u Srbiji, Beograd: Institut

ekonomskih nauka.

67. Milojević, A., Trklja, M.(2000) Javne finansije, Srpsko Sarajevo: Ekonomski fakultet.

68. Mishkin, F. Eakins, S. (2005) Finansijska tržišta i institucije, Zagreb: Mate.

69. Mladenović, Z., Nojković, A.(2005) Analiza vremenskih serija: primeri iz srpske privrede,

Beograd: Centar za izdavačku delatnost Ekonomskog fakulteta u Beogradu.

70. Mueller, D. (ed.) (1997) Perspectives on Public Choice: A Handbook, Cambridge:

Cambridge University Press.

71. Musgrave, R. A., Musgrave, P. B. (1986) Public Finance in Theory and Practice, New

York: McGraw-Hill.

72. Musgrave, R. A., Musgrave, P. B. (1993) Javne financije u teoriji i praksi, Zagreb: Institut

za javne financije.

73. Ognjanović, V. (2004) Javne finansije, Beograd: Vojnoizdavački zavod.

74. Ostrom, E. (2006) Upravljanje zajedničkim dobrima, Zagreb: Naklada Jesenski i Turk.

75. Ote, M. (2009) Slom dolazi, Banja Luka: Romanov.

76. Overseas Development Institute (1992) Reform in Eastern Europe and the Developing

Country Dimernsion, London.

77. Paunović, B. (2009) Privatizacija javnih preduzeća u Srbiji, Doktorska disertacija,

Beograd: Univerzitet Singidunum.

78. Perotti, R., Strauch, R., Hagen, J. (1998) Sustainability of Public Finances, Bonn: Center

for European Integration.

79. Piketty, T. (2014) Kapital u XXI veku, Novi Sad: Akademska knjiga,.

80. Pollitt, C., Bouckaret, G. (1993) Public Management Reform, Oxford: Oxford University

Press.

81. Popov, Đ. (2011) Procesi u svetskoj privredi i Srbija, Novi Sad: Pravni fakultet.

82. Popović, D., Vlajić, D. (2005) Ekonomika tranzicije, Beograd: Evropska agencija za

rekonstrukciju.

83. Pusić E. (1999) Država i državna uprava, Zagreb: Pravni fakultet.

84. Radičić, M., Raičević, B. (2008) Javne finansije – teorija i praksa, Beograd: Data Status.

85. Radić J. (2011) Ekonomija rada i socijalna politika Evropske unije, Subotica: Ekonomski

fakultet u Subotici.

86. Rejnhart, K., Rogof, K., (2011) Ovog puta je drugačije, Beograd: Službeni glasnik.

87. Ristić, Ž. (1999) Fiskalna strategija, Beograd: Ekonomski fakultet.

88. Ristić, Ž. Gudelj, V. (2011) Javni sektor, Beograd: Etnostil.

89. Ristić, Ž. (2006) O istraživanju metodu i znanju, Beograd: Institut za pedagoška

istraživanja.

90. Roll, E. (1957) Povijest ekonomske misli, Zagreb: Kultura.

91. Schneider, F., Williams, C. (2013) The Shadow Economy, London: The Institute of

Economic Affairs.

92. Shiller, J. R. (2006) Irrational Exuberance, New York: Random House.

93. Simpson, R. (2000) Vital Networks - A study of public utilities in Bulgaria, Macedonia,

Czech Republic and Slovakia, London: Consumers International.

94. Skidelsky, R. (2009) Keynes, the Return of the Master, London: Penguin Books Ltd.

95. Smit, A. (1952) Istraživanje prirode i uzroka bogatstva naroda, , Zagreb: Kultura.

96. Smith, B. P. Max-Neef, M. (2012) Raskrinkana ekonomija. Od moći i pohlepe do

suosjećanja i zajedničkog dobra, Zagreb: Izvori.

97. Spicker, P. (2000) The Welfare State – a General Theory, London: SAGE Publications.

98. Stiglic, E. Dž. (2008) Ekonomija javnog sektora, Beograd: Ekonomski fakultet.

213

99. Stojković, M. (1998) Primena statistike u menadžmentu kroz primere, Subotica:

Ekonomski fakultet u Subotici.

100. Stretton, H., Orchard, L. (1994) Public Goods, Public Enterprise, Public Choice,

Houndmills: The Macmillan Press.

101. Subotić, D. (2010) Uvod u metodologiju naučnog istraživanja, Sremska Kamenica:

Fakultet poslovne ekonomije.

102. Sweezy, P., Baran, P. (1969) Monopolni kapital, Zagreb: Stvarnost.

103. Swianiewicz, P. (2001) Public Perception of Local Goverments, Budapest: Open

Society.

104. Swianiewicz, P. (ed). (2004) Local Government Borrowing: Risks and Rewards,

Budapes: Open Society Institute.

105. Swite, O. C. Mc. (1997) Legitimacy in Public Administration: A Discourse Analysis,

London: SAGE Publications.

106. Šimac, N.(2002) Europski principi javne uprave: od vladanja do služenja građanima,

Zagreb: Udruga za demokratsko društvo.

107. Šimović, J., Šimović, H. (2006) “Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije”,

Zagreb: Pravni fakultet.

108. Šolak, Z. (2003) Ekonomika asimetričnih informacija, Novi Sad: Futura.

109. Šoškić, B. (1983) Ekonomske doktrine: Rrazvoj i osnove savremene ekonomske misli,

Beograd: Savremena administracija.

110. Štiglic, E. J. (2002) Protivrečnosti globalizacije, Beograd: SBM-x.

111. Štiglic, E. J. (2013) Slobodan pad, Novi Sad: Akademska knjiga.

112. Trotman-Dickenson, D. I. (1996) Economics of the Public Sector, London: Macmillan

Press.

113. Ulbrich, H. (2003) Public Finance in Theory and Practice, Mason: Cengage Learning.

114. UNDPR (1993) Human Development Report, Oxford: Oxford University Press.

115. Vajthad, A., N. (1976) Nauka i moderni svet, Beograd: Nolit.

116. Veljanovski, C. (1987) Selling the State - Privatization in Britain, London: Weidenfeld

and Nicolson.

117. Verner, D., Volfgang V. (2013) Evropa od A do Š, Beograd: Fondacija Konrad Adauner.

118. Vigvari, A., Raičević, B., Brnjas, Z. (2003) Osnovi državnog budžeta i finansijski

poslovi samouprava, Beograd: Evropski pokret u Srbiji.

119. Vujković T, (1976) Ekonometrijske tehnike i metode, Zagreb: Informator.

120. Waldo, D. (1980) The Enterprise of Public Administration, Novato: Chandler and Sharp.

121. Walker, R., Boyne, G., Brewer, (2010) Public Management and Performance,

Cambridge: Cambridge University Press.

122. Weizceker, U.(2005) Limits to Privatization; How to Avoid Too Much of the Good

Thing, London: Earthscan.

123. Welch D., Fremond O. (1998) The Case – by – Case, Approach to Privatization

Techniques and Examples, Washington: The World Bank.

124. Yescombe, (2010) Javno-privatna partnerstva, Zagreb: Mate.

125. Zec, M. i dr. (1994) Privatizacija - Nužnost ili sloboda izbora, Beograd: Ekonomski

institut.

ČLANCI:

126. Adžić, S. (2001) “Državna intervencija, privredni sistem i ekonomska politika”,

Ekonomski horizonti, br. 1-2/2000.

214

127. Afonso A., Schuknecht L., Tanzi V. (2003) “Public Sector Efficiency: an International

Comparison”, European Central Bank, Working Paper, No. 242.

128. Afonso A., Schuknecht L., Tanzi V., (2006) “Public Sector Efficiency: Evidence for

New EU Member States and Emerging Markets”, European Central Bank, Working

Paper, No. 581.

129. Arsić, M., (2012) “Reforme državnih i društvenih preduzeća”, Kvartalni monitor

ekonomskih trendova i politika u Srbiji, br. 28.

130. Arsić M, Pejić M. (2011) „Nova fiskalna pravila za unapređenje kontrole javnog duga

u EU“, Kvartalni monitor, br. 27.

131. Auman, R., (1997) “Rationality and Bounded Rationality”, Games and Economic

Behavior, No. 21.

132. Bennett J., Estrin S., Maw J. (2005) “Why Did Transition Economies Choose Mass

Privatization?”, Journal of the European Economic Association, No. 3.

133. Begović, B. (2000) “Regulacija prirodnih monopola”, Ekonomika.

134. Bilten javnih finansija, različita izdanja, Ministarstvo finansija i privrede RS, Beograd,

oktobar 2014.

135. Bornstei, M., (2000) “Post-privatization Enterprise Restructuring”, Working Paper No.

327, University of Michigian.

136. Boyland O., Nicoletti G. (2000) “Regulation, Market Structure and Performance in

Telecommunication”, OECD Economics Department Working Papers: No. 237.

137. Brunsko, Z. (1994) “Virdžinijska, ročesterska i blumingtonska škola javnog izbora”,

Ekonomska misao i praksa, br. 2.

138. Bošnjak, M. (2000) „Sporo s pogledom prema državi“, Ekonomski signali, Beograd,.

139. Brown J.D., Earle J.S., Telegdy Á., (2006) “The Productivity Effects of Privatization:

Longitudinal Estimates from Hungary, Romania, Russia, and Ukraine”, Journal of

Political Economy No. 1.

140. Cardona, F. (1998) “Administrative Law Principles and Civil Service Standards”,

Sastanak Šefova državnih uprava iz deset zemalja kandidata za članstvo u EU.

141. Cardona, F. (1999) “Civil Service Developments in the Ten Central and Eastern

European Countries that Have Applied for Membership in the European Union”,

Parlamentarni seminar o reformi državne uprave u kontekstu litvanskog pristupanja

Evropskoj uniji.

142. Cerović B. (1991) „Privatizacija, regulacija i monopol“, Ekonomski anali, br. 109.

143. Cerović B., (2000) “Privrede u tranziciji: desetogodišnje iskustvo privatizacije”, u:

Šoškić B. (red), Vlasnička transformacija preduzeća i banaka.

144. Cerović B., (2002) “Privatizacija i razvoj - početak privatizacije i razvojne perspektive

Srbije”, Ekonomski anali, vol. 46.

145. Cerović B., Dragutinović Mitrović R. (2008) “Privatisation Effects: Some Evidence

from Serbia”, Transition Studies Review, br. 3.

146. Cerović B., Kovačević M. (red.), (2009) “Tranzicija u Srbiji i globalna ekonomska

kriza”, Naučno društvo ekonomskih nauka sa Akademijom ekonomskih nauka i Ekonomski

fakultet u Beogradu.

147. Cerović B., Nojković A. (2008) “Measuring Transition Progress: Endogeneity and

Initial Conditions”, u: Memaj F., Kächelein H. (eds.), Economic and Social Challanges

and Problems.

148.

149. Charnes, A., Cooper, W. and Rhodes, E. (1978) “Measuring the Efficiency of Decision

Making Units,” European Journal of Operational Research, No. 2.

215

150. Cvijanović, D., Mihailović, D., Simonović, Z. (2009) “Tranzicija u Srbiji: Efekti i

ograničenja”, u: Tranzicija, Vol X, br 21–22.

151. Curiev, S, Megginson, W. (2005) “Privatization: What Have We Learnend? ”, ABCDE

Coneference in ST. Petesburg.

152. Dimitrijević, B., Lovre, I. (2010) “Predlozi za reformu državne uprave”, u Zborniku

Poslovna ekonomija u tranziciji.

153. Djindjić, S., (2004) “Poreski podsticaji, ekonomski rast i inostrane investicije: principi

i implikacije”, Ekonomske teme, br. 1-2.

154. Fakin, B. and de Crombrugghe, A. (1997) “Fiscal Adjustment in Transition Economies:

Social Transfers and the Efficiency of Public Spending: a Comparison with OECD

Countries,” Policy Research Working Paper, No. 1803.

155. Ferrero, A. (2005) “Fiscal and Monetary Rules for a Currency Union. European Central

Bank Working Paper Series, No. 2.

156. Fiskalni savet Republike Srbije (2014) “Fiskalna kretanja u 2014. godini i osnovne

preporuke za rebalans budžeta i srednjoročno prilagođavanje 2015-2017. godine“.

157. Fond za razvoj ekonomske nauke, “Kvartalni monitor ekonomskih trendova i politika u

Srbiji”, različiti brojevi.

158. Gavrilović- Jovanović, B. (2009) “Globalna kriza, kvalitet privrednog rasta i tranzicija

u Srbiji”, u: Tranzicija u Srbiji i globalna ekonomska kriza.

159. Grahovac, B. (2008) “Tranzicija javnih preduzeća u Mađarskoj”, Strani pravni život, br.

1.

160. Government Finance Statistics Manual (2001), IMF, Washington.

161. Grupa autora (2010) Postkrizni model ekonomskog rasta i razvoja 2011-2020,

Ekonomski institut Beograd.

162. Horvatin N. (2005) “What is the Future of Public Utilities in Westrn Europe“

International Center for Public Enterprises in Developing Countries.

163. Hüfner, F. (2011) “Increasing Public Sector Efficiency in Slovakia”, OECD Economics

Department Working Papers, No. 839.

164. Ilić, A. (2010) “Zarade u javnom sektoru u Srbiji i njihov uticaj na makro stabilnost i

međunarodnu konkurentnost zemlje”, Srpski ekonomski forum.

165. Kaufman, D., Siegelbaum, P. (1996) “Privatization and Coruption in Transition

Economies”, Journal of International Affairs, No. 2.

166. Kahn A.J. (2011) ,,Can We Determine the Optimal Size of Government?’’, CATO

Institute, Development Policy Briefing Paper, No 7.

167. Kikeri, S, Nellis, J. (2004) “An Assesment of Privatisation”, The World Research

Observer, Vol 19., No.1.

168. Krtalić, S. (2005) “Jesu li struktura i trendovi kretanja javnih prihoda i javnih rashoda u

Hrvatskoj usporedivi s onima u zemljama Europske unije” u Zbornik radova Hrvatska

pred vratima Evropske unije – fiskalni aspekti.

169. Kornai, J. (2006)“Velika transformacija Centralno-istočne Evrope: uspon i pad”,

Montenegrin Journal of Economics, Vol.2. No.4.

170. Kontić, LJ. (2004) “Restrukturiranje i privatizacija preduzeća u Srbiji”, Poslovna

politika, br. 10.

171. Kovačević, M. (2009) „Uzroci i posledice svetske ekonomske krize i efekti na Srbiju“,

Ekonomska politika, br. 22.

172. Lilić, S. (1995) “Organizacioni pojam uprave”, Pravni zbornik, br. 2-3.

173. Lovre, I., Jotić J. (2013) “Racionalnost aktera na finansijskim tržištima”, Ekonomski

signali, br. 2.

216

174. Lovre, I., Jotić J. (2011) “Komparativna analiza finansiranja i funkcionisanja lokalnih

samouprava”, zbornik radova drugog naučnog skupa sa međunarodnim učešćem

Univerzitet Educons.

175. Lovre, I., Jotić J. (2012) “Uticaj svetske ekonomske krize na javni dug Srbije”, u

zborniku radova Trećeg naučnog skup sa međunarodnim učešćem Univerziteta Educons,.

176. Madžar, Lj. (2008) „Mehanizmi mobilizacije i alternative alokacije javnih sredstava”,

Studija br.1.

177. Magazzino C, Forte F. (2010) „Optimal Size of Government and Economic Growth in

EU-27“, MPRA Paper No. 26669.

178. Paunović B. (2006) „Smernica za budućnost-privatizacija javnih preduzeća (uticaj

Svetske Banke)“, Ekonomski Anali, Tematski broj.

179. Perić, M, Lovre, I. (2009) “Collateralized Debt Obligations and Credit Default Swaps:

Guilty as Charged!”, Vol. 2., Međunarodna naučna konferencija Ekonomskog fakulteta u

Beogradu “Economic Policy and Global Recession”.

180. Pizzati, L., Funck, B. (2002) “Labor, Employment and Social policies in the EU

Enlargement process“, The World Bank.

181. Stalna Konferencija Gradovca i Opština (SKGO) (2007) “Transformacija javnih

komunalnih preduzeća u Republici Srbiji - ka efikasnijem poslovanju JKP i razvoju

komunalne infrastrukture”.

182. Rakić B. (2001) „Javna preduzeća u tranziciji” Ekonomski Anali, Tematski broj.

183. Sigma, “Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five

Years after EU accession”, Sigma paper no.44, OECD, Paris, 2009

184. Strategija razvoja obrazovanja do 2020 godine, Službeni Glasnik br. 107/2012.

185. Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji, Beograd, Službeni Glasnik 2004.

186. “Srbija: Kako sa manje uradi više” Izveštaj br. 48620-YF Svetske Banke.

187. Stupar, M., (2008) “Racionalnost i demokratija”, Treći program radio Beograda, br.

139-140, vol. III-IV/2008.

188. Šimović, H. (2005) ,,Fiskalna politika u Europskoj uniji i Pakt o stabilnosti i rastu“,

Zbornik Ekonomskog akulteta u Zagrebu, br. 1.

189. Tandberg, E., Pavesic-Skerlep, M. (2009) „Advanced Public Financial Management

Reforms in South East Europe“, IMF Working Paper 09/102.

190. Tanzi, V. (2005) “The Economic Role of the State in XXI century”, Cato Journals, No.

3.

191. Transparency International Bosna i Hercegovina (2009) „Privatizacija državnog

kapitala u Bosni i Hercegovini“.

192. Evropski pokret u Srbiji “Towards Stability and Prosperity – Social Dialogue in Serbia

and Bulgaria: Comparative Experience of Two Southeast European Countries”.

193. The World Bank (2011) „Railway Reform in South East Europe and Turkey: On the

Right Track?“.

194. World Bank (1994) „World Bank Assistance to Privatization in Developing

Countries“Washington DC.

INTERNET IZVORI:

1. 2014 Index of Economic Freedom, www.heritage.org, pristupljeno 20.10.2014.

2. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/, pristupljeno

11.11.2013.

217

3. Madžar, Lj. Regionalna dimenzija decentralizacije državne uprave – sa posebnim

osvrtom na izglede dekoncentracije moći, http://www.mfin.gov.rs/, pristupljeno

28.10.2013

4. Zakon o budžetskom sistemu, http://www.slglasnik.com/, pristupljeno 12.12.2014.

5. Zakon o javnim preduzećima Republike Srpske,

http://www.podaci.net/_gBiH/propis/Zakon_o_javnim/Z-jpredu03v0475-1178.html,

pristupljeno 08.11.2013.

6. Zakon o javnim preduzećima,

http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/zakoni/2012/3845-12Lat.pdf,

pristupljeno 21.10.2013.

7. Zakon o javnim ustanova Republika Hrvatska, http://www.zakon.hr/z/313/Zakon-o-

ustanovama, pristupljeno 09.11.2013.

8. Zakon o javnom dugu, http://www.slglasnik.com/ , pristupljeno 22.01.2015.

9. Zakon o javno-privatnim partnerstvima, http://www.slglasnik.com/, pristupljeno

05.02.2015.

10. http://www.fren.org.rs/sites/default/files/074_002%20Makroekonomske%20Politike%20

i%20Reforma%20Javnog%20Sektora.pdf, pristupljeno 07.02.2015.

11. http://www.imf.org, pristupljeno 03.11.2013.

12. http://webrzs.stat.gov.rs/WebSite/, pristupljeno 08.11.2013.

13. http://stats.oecd.org/, pristupljeno 09.11.2013.

14. http://www.parlament.gov.rs, pristupljeno 21.10.2013.

15. http://www.epcs-home.org/, pristupljeno 28.10.2013.

16. http://publicchoicesociety.org/, pristupljeno 29.10.2013.

17. http://ec.europa.eu/, pristupljeno 12.11.2013.

18. http://www.slglasnik.info/sr/9-30-01-2014/22320-strategija-reforme-javne-uprave-u-

republici-srbiji.html, pristupljeno 29. 01.2015.

19. Goverment at Glance 2011, www.oecd.org, pristupljeno 23.11.2014.

20. www.croatiaairlines.com, pristupljeno 20.12.2014.

21. http://www.eps.rs/, pristupljeno. 13.01.2015.

22. http://www.telekom.rs/, pristupljeno 14.01.2015.

23. http://www.ratel.rs/, pristupljeno 15.01.2015.

24. http://www.zeleznicesrbije.com/, pristupljeno 21.01.2015.

25. http://www.slglasnik.com/, pristupljeno 03.03.2015.

26. http://www.airserbia.com/, pristupljeno 17.10.2015.

27. http://data.worldbank.org/topic/public-sector, pristupljeno 05.11.2013.

28. http://www.posta.rs/, pristupljeno 18.10 2015.

29. www.nis.eu, pristupljeno, 12.01.2015.

30. http://unstats.un.org/unsd/databases.htm, pristupljeno, 25.10. 2013.