analiza efikasnosti postupka izdavanja gradjevinskih dozvola

USAID PROJEKAT ZA BOLJE USLOVE

POSLOVANJA

ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAĐEVINSKIH

DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI

MP&ASSOCIATES

DATUM 21. Maj 2012

Izrada ovog izveštaja omogućena je uz pomoć američkog naroda preko Američke agencije za međunarodni

razvoj (USAID). Autor je u potpunosti odgovoran za sadržaj ove publikacije, koji ne mora nužno odražavati

stavove USAID-a ili vlade Sjedinjenih Američkih Država.

USAID PROJEKAT ZA BOLJE USLOVE

POSLOVANJA

IZVEŠTAJ: ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA

GRAĐEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI

Izveštaj pripremio:

Cardno Emerging Markets USA, Ltd.

MP & Associates

Izveštaj predat:

USAID Serbia

Broj ugovora:

169-C-00-11-00001-0

SADRŽAJ

ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAĐEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI ................. 4

TABELA: PREGLED PROBLEMA I PREPORUKA U VEZI SA IZDAVANJEM GRAĐEVINSKIH DOZVOLA .......... 11

ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAĐEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI ............... 15

1. UVOD, CILJEVI I METODOLOGIJA ................................................................................................................... 15

1.1. Uvod ............................................................................................................................................................. 15

1.2. Metodologija i kriterijumi istraživanja ............................................................................................................ 18

2. KLJUČNI PROBLEMI ......................................................................................................................................... 19

2.1. Načelne protivrečnosti u političkom konceptu ............................................................................................... 19

2.2. Neusklađenost propisa ................................................................................................................................. 25

2.3. Neadekvatna organizacija nadležnosti javne uprave .................................................................................... 33

2.4. Nepotrebna multiplikacija administrativnih koraka ........................................................................................ 38

2.5. Nepostojanje jednog kanala komunikacije sa strankom i jasne institucionalne odgovornosti ....................... 39

2.6. Uticaj problema u sektoru prostornog i urbanističkog planiranja na proces izdavanja građevinskih dozvola44

2.7. Neadekvatni institucionalni i ljudski kapaciteti .............................................................................................. 52

ANEKS 1: EVIDENCIJA SVOJINSKIH PRAVA NA NEPOKRETNOSTIMA KAO ELEMENT ADMINISTRATIVNOG

OKVIRA ZA IZGRADNJU ........................................................................................................................................... 55

ANEKS 2: PROSTORNI I URBANISTIČKI PLANOVI I UTICAJ NJIHOVE IZRADE I SPROVOĐENJA NA PROCES

IZDAVANJA GRAĐEVINSKIH DOZVOLA U SRBIJI .................................................................................................. 66

URBANISTIČKI PROJEKAT I UTICAJ NJEGOVE IZRADE I SPROVOĐENJA ........................................................ 80

NA PROCES IZDAVANJA GRAĐEVINSKIH DOZVOLA U SRBIJI ........................................................................... 80

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja Analiza efikasnosti postupka izdavanja građevinskih dozvola u Republici Srbiji — Strana 4

ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAĐEVINSKIH DOZVOLA U

REPUBLICI SRBIJI

– Rezime –

Izdavanje građevinskih dozvola u Srbiji se često koristi kao primer za neefikasnost javne

uprave. Karakterišu ga izrazito dugo trajanje i nepredvidive i komplikovane procedure koje

podrazumevaju veliki broj koraka i čiji je ishod neizvesan. Stoga investitor koji ulazi u ovaj

postupak ne može sa sigurnošću znati da li će gradnja i biti odobrena.

Važeće procedure u ovim etapama stvaraju uska grla u više oblasti. Najvažnije od njih su:

Usvajanje planskih dokumenata. U mnogim opštinama, urbanistički i prostorni

planovi su neadekvatnog kvaliteta – ili čak uopšte ne postoje. Ovu situaciju izazivaju

nedostatak standardizovanih tehničkih zahteva, nedovoljni kapaciteti opština,

neadekvatno učešće zainteresovanih strana u postupku izrade planova, monopoli na

tržištu izrade planova i neadekvatno kvalifikovani urbanisti. Tako planskih

dokumenata često nema ili su nepotpuni, zbog čega se investitori suočavaju sa

dugotrajnim čekanjem. U mnogim slučajevima investitor mora da koriguje granice

parcele da bi ispunio standarde koji važe za tu zonu (pristup javnoj saobraćajnici,

veličina, širina, itd).

Rešavanje imovinsko-pravnih odnosa. Investitori često imaju teškoće kod

utvrđivanja vlasništva nad parcelama zbog složenih i često nejasnih procedura za

restituciju, legalizaciju i konverziju prava. Investitori se ponekad suočavaju sa

preprekama pri uknjiženju kupljenog zemljišta. Zakoni u više ključnih oblasti nisu

usklađeni: među njima su propisi o dokumentima koji služe kao dokaz o vlasništvu,

postupku parcelisanja, korekciji granica i podacima o parceli i postupku konverzije

poljoprivrednog u građevinsko zemljište, kao i zakoni kojima se uređuje postupak

konverzije prava korišćenja u pravo svojine (detaljnije opisano u daljem tekstu). U

mnogim slučajevima investitor će morati da koriguje granice parcele da bi ispunio

standarde koji važe za tu zonu (pristup javnoj saobraćajnici, veličina, širina, itd).

Postupak konverzije prava korišćenja u pravo svojine tri puta je doživeo izmene, ali

je delotvornost važećih procedura i dalje upitna.

Lokacijska dozvola. Sektorskim propisima se uvode nepotrebne procedure koje

predstavljaju preduslove za dobijanje lokacijskih dozvola, a investitor ne može biti


Srbija na 175. mestu od 183 zemlje obuhvaćene studijom Doing Business po efikasnosti izdavanja

građevinskih dozvola

Prema podacima izveštaja Doing Business Svetske banke za 2012. godinu, za izdavanje građevinske

dozvole u Srbiji potrebno je 19 procedura, što traje 279 dana i košta 1603,8% dohotka po glavi

stanovnika, što znači da je Srbija na 175. mestu od ukupno 183 države po efikasnosti izdavanja

građevinskih dozvola. Poređenja radi, u Čileu, koji je na 90. mestu na ovoj listi, za izdavanje

građevinske dozvole potrebno je 124 dana i 20 puta manje novca (izraženo u procentima dohotka po

glavi stanovnika) nego u Srbiji.

siguran koji su elementi neophodni za dobijanje lokacijske dozvole. Državne

agencije i javna preduzeća arbitrarno donose odluke o tome šta je potrebno za

izradu glavnog projekta. Nisu dosledni ni rokovi ni tehnički zahtevi za elemente koje

investitor mora da ispuni da bi dobio lokacijsku dozvolu (kao, na primer, zahtevi

propisani zakonima o energetici, šumarstvu i telekomunikacijama). Državne

agencije i javna preduzeća često ne poštuju rokove propisane zakonom.

Građevinska dozvola. I ovde se sektorskim zakonima uvode nepotrebne procedure

kao preduslov za dobijanje građevinske dozvole. Među njima su i neophodnost

dobijanja uverenja od državnih agencija i javnih preduzeća da glavni projekat

zadovoljava sve regulatorne i tehničke zahteve.

Upotrebna dozvola. Da bi dobio upotrebnu dozvolu, investitor mora prvo da dobije

uverenje da je objekat izgrađen u skladu sa odobrenim glavnim projektom i

odobrenjima javnih agencija i državnih preduzeća o povezivanju na infrastrukturu.

Dobijanje ovih odobrenja zahteva nepotrebno mnogo vremena i novca.

U svim ovim koracima državne agencije i javna preduzeća svakodnevno krše rokove.

Praksa i procedure nisu usaglašene ni između opština niti na nivou državnih agencija i

javnih preduzeća.

Od 2003. godine uloženi su značajni napori da se ovakvo stanje unapredi. Godine 2003.

donet je reformski Zakon o planiranju i izgradnji. Još radikalnije reforme učinjene su

donošenjem Zakon o planiranju i izgradnji (ZPI), 2009. godine, da bi već 2011. – samo dve

godine kasnije – on bio značajno izmenjen. Napori, dakle, nisu izostali, ali rezultati jesu.

Manje od 10% privrednih subjekata iz istraživanja koje je projekat USAID BEP sproveo u

julu 2011. smatra da se građevinske dozvole sada mogu dobiti lakše nego u 2009. godini.

Takođe, Srbija konstantno pada na rang listi Svetske banke prema efikasnosti u izdavanju

građevinskih dozvola.

Ovom studijom obuhvaćeno je istraživanje pravnog i institucionalnog okvira, ali i prakse u

opštinama koje važe za najefikasnije u izdavanju građevinskih dozvola, kao i u manje

efikasnim opštinama. Na osnovu ove analize izrađene su sledeće ključne preporuke:


U postupku izdavanja građevinske dozvole za industrijski objekat u tipičnim okolnostima je potrebno proći 52 koraka. Čak 90% tih procedura je u nadležnosti javnih preduzeća i drugih nosilaca javnih ovlašćenja. Dvadeset organa imaju javna ovlašćenja i učestvuje u ovom postupku.

Investitor može doći u situaciju da čak tri puta mora da „stane u red“ za pribavljanje različitih akata jednog javnog preduzeća: a) izdavanje tehničkih uslova za projektovanje, b) izdavanje saglasnosti na projektnu dokumentaciju i c) odobrenje kojim upravljač javnog dobra verifikuje da je izgradnja izvršena na adekvatan način.

1. Redefinisanje uloge javnih preduzeća i drugih organa koji presudno utiču na

trajanje i ishod postupka izdavanja građevinskih dozvola. Javna preduzeća i državne

agencije uvode nepotrebne procedure i stvaraju značajna uska grla u postupku izdavanja

dozvola. Nadležnosti ovih javnih preduzeća fragmentirane su, a ona i retko odgovaraju za

sopstvenu neefikasnost. Na primer, nadležnosti u pogledu izdavanja građevinskih dozvola

podeljene su između većeg broja lokalnih i republičkih javnih preduzeća, agencija i službi.

Među njima su „Putevi Srbije“, „Srbija Vode“, JKP za vodovod, kanalizaciju i daljinsko

grejanje, Sektor za vanredne situacije MUP-a i Republički zavod za zaštitu spomenika. Svaki

od uslova, odobrenja i dozvola koju koje ova javna tela izdaju predstavlja preduslov za

dobijanje građevinske odnosno upotrebne dozvole. Ovakav sistem je stvorio uska grla i

omogućio tim organima diskrecionu kontrolu kompletnog administrativnog procesa. U

nekim slučajevima je ovim organima uloga u izdavanju građevinskih dozvola neželjeno

opterećenje, dok za druga javna tela ona predstavlja izvor velikog uticaja i značajnih

prihoda.

Da bi se ovaj problem rešio potrebno je političko vođstvo čiji autoritet nije ograničen na

jedno ministarstvo – političko vođstvo koje može da zauzda javna preduzeća i državne

agencije. Uloge i nadležnosti javnih preduzeća moraju biti jasno definisane, a mehanizmi za

nadzor nad njihovim radom moraju se ojačati. Uloga javnih preduzeća u postupku

izdavanja građevinskih dozvola može se ograničiti izmenama sektorskih zakona kojima se

uređuju njihove aktivnosti, kao i unapređenjem njihovog rukovođenja i spoljnog nadzora.

2. Unapređenje postupka izdavanja građevinskih dozvola uređenjem

imovinskopravnih odnosa na građevinskom zemljištu. Više problema izaziva

neizvesnost u pogledu vlasništva i samim tim onemogućava investitore da pokrenu

postupak izdavanja dozvole. Među tim pitanjima su restitucija, privatizacija, legalizacija

nelegalno sagrađenih objekata i

konverzija prava korišćenja u pravo

vlasništva. Iako su sprovedene određene

reforme propisa sa ciljem da se ove

procedure unaprede, pravilnu primenu

tih propisa ometaju nedostatak resursa i

neusklađeni pristup. Ministarstvo

životne sredine, rudarstva i prostornog

planiranja je 2009. godine učinilo važne

konceptualne korake u pravcu

privatizacije i decentralizacije vlasništva

nad građevinskim zemljištem i

konverzije prava korišćenja u pravo svojine. Međutim, zbog neadekvatne primene ovog

propisa investitori nisu zapazili značajniji napredak u pogledu unapređenja procedura

potrebnih za ostvarivanje i dokazivanje prava svojine. Štaviše, zbog politički motivisanih


Jedna opština od 30.000 stanovnika treba da

finansira izradu PPO-a, PGR, i barem 5-6 PDR-

ova u roku od 5 godina da bi ispunila ono što

se od nje traži Zakonom i tako omogućila

jednostavnije izdavanje građevinskih dozvola.

Ova „inflacija“ planskih dokumenata često

blokira izgradnju jer opštine ne mogu da

priušte izradu ovih planova.

blokada u postupku konverzije najvrednije

lokacije su praktično postale zatvorene za

izgradnju, što privredu košta stotine miliona

evra.

Postupci legalizacije, restitucije i konverzije

moraju biti pojednostavljeni u pravcu

uvođenja jasno definisanih i ograničenih

rokova. Na primer, konverziju prava

korišćenja prvo je usporio nedostatak

kapaciteta Poreske uprave za obavljanje

svojih zakonom definisanih funkcija (za

konverziju prava korišćenja privatizovanih

preduzeća neophodno je platiti taksu koja se obračunava na osnovu procene vrednosti koju

treba da obavi Poreska uprava), a potom su je praktično zaustavila javna pravobranilaštva,

koja su ceo postupak aktivno ometala ulaganjem žalbi na svaku odluku o konverziji. Iako je

proces procene vrednosti 2011. godine ponovo pretrpeo izmene,za pojednostavljivanje

postupka konverzije i dalje će biti potrebna efikasna koordinacija rada više državnih tela,

uključujući kancelarije za imovinu lokalnih samouprava i kancelarije javnih pravobranilaca,

kao i Agenciju za privatizaciju i druga državna tela. Uz to, u skladu sa uredbom iz 2011.

godine, lokalne samouprave mogu da usvajaju svoje sopstvene pravilnike za procenu

vrednosti zemljišta, ali su za to potrebna izgradnja kapaciteta i politička volja, budući da

nijedna od njih do sada to nije učinila.

3. Unaprediti proceduru izdavanja građevinskih dozvola donošenjem neophodnih

prostornih i urbanističkih planova. Prostorni i urbanistički planovi često ne postoje, ili

su nepotpuni ili nekvalitetni. To je uglavnom posledica nedostatka sredstava: s jedne strane

priprema tih planova zahteva značajna finansijska sredstva i vreme, a sa druge, ukupni

stručni kapaciteti za izradu planova su manji od potreba. Ipak, pitanje je da li ovi razlozi

opravdavaju da više od godinu dana od isteka

zakonskog roka za donošenje prostornih

planova i gotovo godinu dana od isteka

zakonskog roka za donošenje planova

generalne regulacije veliki broj jedinica

lokalne samouprave nije ispunio svoju

zakonsku obavezu i doneo ove planske

dokumente. Opštine nisu snosile nikakve

pravne posledice zato što nisu ispunile svoje

zakonske obaveze. Iako je namera zakonodavca bila da smanji broj neophodnih planskih

dokumenata, u praksi se javlja fenomen njihove hiperprodukcije. To je rezultat interesa

Investitor je kupio vrednu nekretninu u Beogradu, sa ciljem izgradnje stambeno-poslovnog kompleksa. U postupku konverzije prava korišćenja u pravo svojine, javni pravobranilac je uložio po službenoj dužnosti (i po inerciji) žalbu na prvostepena rešenje o konverziji, iako detaljnom analizom predmeta nedvosmisleno proizilazi da takva žalba nema osnovu. Postupak po žalbi traje već oko 8 meseci, a predmet još nije došao na red za odlučivanje kod nadležnog organa. Praktične posledice su da Investitor ne može da se uknjiži kao vlasnik na predmetnoj parceli, i ne postoji mogućnosti prometovanja i gradnje.


Svako dobro delo se kažnjava

Radnik u jednoj javnoj instituciji je u roku

od jednog dana obradio prijavu investitora

koji je dostavio urednu i potpunu

dokumentaciju. Načelnik te državne

ustanove preporučio je da se radnik kazni

(odbijanjem 20% od plate) uz obrazloženje

da je svojim činom narušio autoritet

institucije.

„obrađivača“ planova (obično su to javna preduzeća čiji je osnivač jedinica lokalne

samouprave) da bude predviđeno donošenje što većeg broja detaljnih planova regulacije,

kako bi imali više posla. Manje opštine sa ograničenijim resursima često prepuštaju izradu

planova jeftinijim, ali i manje stručnim, privatnim firmama za izradu planova.

Nekoliko radnji se može preduzeti da se poboljša kvalitet planova i ubrza postupak

njihovog donošenja. Monopol javnih preduzeća na izradu planske dokumentacije trebalo bi

eliminisati tako što će se iz Zakona o javnim nabavkama brisati odredba kojom se

opštinama omogućava da javnim preduzećima dodeljuju ugovore za izradu planova bez

tenderske procedure (ovo važi za sve opštinske javne nabavke). Postupak usvajanja

urbanističkih i prostornih planova trebalo bi da bude transparentniji i otvoreniji za uvid

javnosti. Vlada bi trebalo da propiše standardizovan nivo detaljnosti koji obrađivači treba

da postignu u dokumentima neophodnim za dobijanje lokacijske dozvole. Budući da su

regulisanje imovinskopravnih odnosa i izrada prostornih i urbanističkih planova dugoročni

procesi, iz iskustva se pokazalo da bi bilo od pomoći definisati zone ubrzanog razvoja u

kojima se očekuje naročito intenzivna aktivnost investitora i prvo rešiti hitna pitanja u tim

zonama, a tek kasnije u ostatku zemlje.

4. Usaglašavanje propisa. Mada su javna preduzeća i državne agencije najveća prepreka

lakšem dobijanju građevinskih dozvola, sadašnji fragmentirani pravni okvir zapravo

omogućava postojanje tog problema. Postupanje po Zakonu o planiranju i izgradnji otežano

je neusaglašenim procedurama propisanim različitim sektorskim zakonima (npr. Zakonom

o vodama, Zakonom o energetici, itd).

Zakon o planiranju i izgradnji bi trebalo da bude krovni zakon kojim će se urediti

procedure za sve aspekte postupka izdavanja građevinskih dozvola. Neophodno je

sprovesti „giljotinu“ sektorskih propisa u cilju izbacivanja nepotrebnih i zastarelih odredbi

kojima se derogira koncept ZPI. Svaki sektorski zakon ili podzakonski akt koji preostane

posle „giljotine“ trebalo bi uskladiti sa Zakonom o planiranju i izgradnji.

5. Mapiranje i optimizacija procedura.

Institucije koje vrše pojedina ovlašćenja u

postupku izdavanja dozvola najčešće nemaju

„interne“ hodograme procedura koje definišu

tok dokumenata i obaveze lica koji se nalaze u

sistemu izdavanja građevinskih dozvola i ne

primenjuju se informacione tehnologije koje bi

automatizovale tok dokumenata i analiziranje

brzine tog toka. Na taj način nemoguće je pratiti

sa kojim kvalitetom i kojom brzinom se


sprovode različite faze postupka, identifikovati uska grla i pravilno vrednovati rad

zaposlenih. Predmeti se gube, a sadašnji sistem ne sprečava spoljne uticaje na redosled

rešavanja predmeta.

Svaka institucija uključena u postupak izdavanja građevinske dozvole trebalo bi da izradi

mapu svojih procedura kako bi se prepoznala uska grla i neefikasna mesta u sistemu.

Potom bi trebalo izmeniti te procedure i rešiti kadrovska pitanja.

6. Obezbeđivanje poštovanja rokova utvrđenih propisima. Administrativna tela i javna

preduzeća ne poštuju rokove za postupanje propisane zakonom. Na primer, rok za

izdavanje pojedinih uslova po ZPI je 30 dana, dok je praksa da javna preduzeća čiji je

osnivač Republika svoje uslove dostavljaju tek nakon 60 ili 90 dana. Međutim, investitor

koji razmatra da li da podnese prigovor zbog nepoštovanja roka zna da ga javno preduzeće

može „kazniti“, odnosno da javno preduzeće može da odredi tehničke uslove koji će

njegovu investiciju učiniti neisplativom.

Kašnjenje administrativnih agencija i javnih preduzeća može se rešiti određivanjem,

praćenjem i kontrolom trajanja svakog proceduralnog koraka u postupku izdavanja

dozvola. Tome bi usledilo uspostavljanje adekvatnog sistema podsticajnih mera i sankcija.

7. Uspostavljanje „jednošalterskog“ sistema. Jedan od uzroka neefikasnosti sistema

izdavanja građevinskih dozvola u Srbiji je nepostojanje jednostavnog sistema u kom

investitor komunicira sa jednim administrativnim organom koji snosi punu odgovornost za

celokupan, ili bar najveći, deo postupka izdavanja dozvola za izgradnju. Kako stvari sada

stoje, stranka ima obavezu da ishoduje administrativna odobrenja od velikog broja

institucija, od kojih svaka donosi odluku kojom može zaustaviti izgradnju objekta, odnosno

može proizvesti zastoj čak i time što neće preduzeti ništa. Rezultati ovakvog načina

organizacije su nizak nivo kvaliteta usluga, neprimereno visoki troškovi i neefikasnost.

Procena je da se u 90% slučajeva sva ovlašćenja u pogledu izdavanja posebnih uslova,

saglasnosti i dozvola, mogu svesti na nivo lokalne samouprave. Ovakva „decentralizacija“

ovlašćenja, uz formiranje one-stop-shop, odnosno „jednošalterskih“ službi na nivou lokalne

samouprave, bi po našem mišljenju rezultirala daleko većom orijentacijom pružalaca javne

usluge na korisnike usluga. Preduslov uspeha ovakvog koraka je povećanje institucionalnih

kapaciteta lokalnih samouprava, što se brzo i efikasno može obezbediti kroz korišćenje

spoljne ekspertize.


Beskrajni krug naknada i taksi Za izradu i izdavanje uslova koje izdaje neko JP (na primer, elektrodistribucija) potrebno je prethodno pribaviti uslove ostalih javnih preduzeća, za šta predmetno javno preduzeće plaća naknadu drugim javnim preduzećima. Troškovi izdavanja ovih uslova se prenose na podnosioca zahteva. Istovremeno, ostala javna preduzeća koja su dužna da izdaju posebne uslove u postupku, takođe kao prethodno pitanje moraju da ishoduju uslove drugih javnih preduzeća (između ostalih, i od iste JP „Elektrodistribucija“), i plate taksu. Posledično, ovo ukrštanje i dupliranje u pogledu naplate se prenosi se na krajnjeg korisnika.

8. Racionalizacija naknada i taksi. Izdavanje građevinskih dozvola je od strane javnog

sektora prepoznato kao prilika za naplatu većeg broja taksi i naknada, od kojih mnoge

predstavljaju značajno finansijsko opterećenje za investitora. Neretko se ove naknade

plaćaju bez ikakve protivusluge koja se dobija (naknada za javna skloništa, overe

kupoprodajnih ugovora, upisi nekretnina, pa i naknada za uređivanje građevinskog

zemljišta u mnogim slučajevima). Tamo gde se usluge zaista i pružaju (npr. naknade za

uslove javnih preduzeća), investitori plaćaju iznose koji prelaze njihovu cenu koštanja.

Državne agencije rukovode se logikom da investitori koji imaju novca za ulaganje mogu i da

plate dodatne takse, bez obzira na to da li su one opravdane ili ne. Administracija ne zna, ili

je ne zanima, da je investiranje period velikog finansijskog naprezanja za te subjekte i da

svaki novi namet ugrožava finansijsku konstrukciju celog projekta. Nemogućnost da se

rashodi u toku procesa pribavljanja dozvola iole precizno procene dodatno destimuliše

građevinska ulaganja.

Nisu investitori jedini pogođeni visokim naknadama. Naknade za sprovođenje

urbanističkih planova kroz katastar su tolike da

gradovi i opštine odlažu ove postupke koliko

god mogu. U praksi, to dovodi do toga

investitori ne mogu ni da krenu sa postupkom

pribavljanja građevinskih dozvola dok se u

katastru na osnovu urbanističkog plana ne

formiraju parcele javnog zemljišta.

Vlada Srbije bi trebalo, u saradnji sa

investitorima, da razmotri opravdanost svih

ovih taksi i naknada vezanih za izgradnju, i da

eliminiše namete za koje se ne dobija nikakva

protivusluga ili je takva protivusluga višestruko

skuplja od njene prave vrednosti.

Složenost postupka izdavanja građevinskih

dozvola neposredno utiče na mogućnosti

pristupa izvorima finansiranja i troškove projekta. Potreba za angažovanjem dodatnih

materijalnih i ljudskih resursa radi vođenja ovog dugotrajnog i složenog postupka stvara

dodatne troškove. Očekivani finansijski prilivi odlažu se usled kašnjenja, dok su investitori

neretko prinuđeni da plaćaju skupe usluge konsultanata i lobista. Nepredvidivo trajanje,

odlaganje i troškovi projekta povećavaju percepciju rizika i cenu finansiranja. Neefikasan

administrativni okvir značajno povećava ukupne troškove izgradnje investitora, što često

za posledicu ima odustajanje investitora od planiranih projekata.


TABELA: PREGLED PROBLEMA I PREPORUKA U VEZI SA IZDAVANJEM GRAĐEVINSKIH DOZVOLA

Neophodni

preduslovi

Ključni problemi Predložene mere

1. Definisanje i

uređivanje

okvira

imovinsko-

pravnih odnosa

i registracije

prava na

nekretninama

1. Strateške protivrečnosti u političkom

konceptu

M.1. Obezbediti koherentnu politiku i njeno dosledno sprovođenje u vezi sa građevinskim zemljištem

M.2. Promovisanje pravne sigurnosti, predvidljivosti i efikasnost u postupcima tranzicije svojinsko pravnih odnosa,

M.3. Obezbeđivanje dostupnog, komercijalno atraktivnog i opremljenog zemljišta za potrebe investitora,

2. Neusklađenost propisa u Srbiji

M.4. Harmonizacija krovnog (ZPI) i sektorskih zakona u skladu sa konceptom krovnog zakona i sprovođenje „giljotine“

sektorskih propisa u cilju izbacivanja nepotrebnih i zastarelih odredbi i propisa, koji pri tom derogiraju koncept ZPI.

2. Unaprediti

prostorno i

urbanističko

planiranje

1. Načelne protivrečnosti u političkom

konceptu

M.1. Obezbediti koherentnu politiku i njeno dosledno sprovođenje u vezi sa građevinskim zemljištem

5. Nepotrebna multiplikacija

administrativnih koraka

6. Uticaj problema u

sektoru prostornog i

urbanističkog

planiranja na proces

izdavanja

građevinskih

dozvola

1. Monopol

nadležnosti na

izradu planske

dokumentacije

od strane

nadležnih javnih

preduzeća i

nelojalna

konkurencija

M.14. Izmeniti zakone kojima se omogućava opštinama da daju opštinskom javnom preduzeću monopol na izradu

planskih dokumenata. Zakonski utemeljiti minimum profesionalnih referenci privrednih društava i razmotriti uvođenje

licenci za obavljanje poslova iz domena prostornog i urbanističkog planiranja

2. Nedovoljna

participacija

zainteresovanih

strana i

vidljivost

procesa izrade

planske i

urbanističke

dokumentacije

M.15. Omogućiti participaciju zainteresovanih strana na kraju realizacije svake faze izrade planskog dokumenta umesto

samo u jednoj fazi (javnog uvida) kako je sada predviđeno prema odredbama Zakona o planiranju i izgradnji


3. Nepreciznost

planova u

pogledu

definisanja

urbanističkih i

tehničkih uslova

M.16. Definisati ujednačen nivo prikaza urbanističko-tehničkih uslovljenosti (u vidu obrasca – tabele) koju bi svaki

obrađivač plana morao da popuni za svaku planiranu namenu u prostoru i sve tipove planirane izgradnje za koju će planski

dokument predstavljati osnov za izdavanje građevinske dozvole

M.17. Harmonizovati ZPI i sektorske zakone koji regulišu oblasti energetike, voda, šuma, odbrane, telekomunikacija i sl.

posebno u domenu rokova, detaljnosti i drugih elemenata neophodnih za izdavanje građevinskih dozvola na bazi

urbanističkog plana

M.18. Omogućiti intenzivniju komunikaciju obrađivača plana i nadležnih organa i preduzeća lokalne samouprave iz resora

komunalnih delatnosti i urbanizma i građenja sa jedne, i investitora sa druge strane

4. Neophodnost

detaljne

urbanističke

razrade

prostornih

planova

(hiperprodukcija

planova)

M.19. Urbanističku razradu Prostornih i urbanističkih planova nije moguće ograničiti normativno (kroz formu zakona)

5. Sprovođenje

urbanističkih

planova kroz

katastar

nepokretnosti

M.20. Uvesti programirano budžetiranje unutar lokalnih samouprava i obaveznu stavku svake godine: sprovođenje

urbanističkih planova kroz RGZ

6. Institut

„arbitriranja“ u

tumačenju

prostorno

planske i

urbanističke

dokumentacije

M.21. Uspostaviti sistemsku kontrolu „urbanističkog arbitriranja“ od strane nadležnih urbanističkih inspekcija

M.22. Zakonski uspostaviti više profesionalne kriterijume za delegiranje članova opštinske komisije za planove

7. Kvalitet

ulaznih

informacija za

M.23. Komisije za planove lokalnih samouprava treba da insistiraju na što ujednačenijem nivou razrade urbanističkih

uslovljenosti posebno kod PGR-ova i PDR-ova


potrebe izrade

Urbanističkog

projekta

3. Administrati-

vne aktivnosti

nadležnih

državnih

organa u

pojedinim

fazama

postupka

2. Neusklađenost propisa

M.4. Harmonizacija krovnog (ZPI) i sektorskih zakona u skladu sa konceptom krovnog zakona i sprovođenje „giljotine“

sektorskih propisa u cilju izbacivanja nepotrebnih i zastarelih odredbi i propisa, koji pri tom derogiraju koncept ZPI.

3. Neadekvatna organizacija nadležnosti

javne uprave

M.5. Depolitizacija i unapređenje efikasnosti javnih službi i upravnih organa u radu na izdavanju građevinskih dozvola

M.6. Decentralizacija odlučivanja u upravnom postupku izdavanja građevinske dozvole u korist lokalnih samouprava (one-

stop-shop)

M.7. Propisati, pratiti i kontrolisati dužinu trajanja svakog koraka u postupku pribavljanja dozvola

M.8. Uvesti mehanizme podsticaja i sankcija za kvalitet rada i trajanje postupka nadležnih institucija

M.9. Uvesti mogućnost da drugi organ donese akt ili odluku u postupku u slučaju da nadležna institucija kasni sa

postupanjem (authority of last resort)

M.10. Osnažiti koordinaciju i informacione veze u upravnom sistemu između javnih tela nadležnih za izdavanje posebnih

tehničkih uslova

M.11. Osavremeniti sistem upravljanja dokumentacijom od strane nadležnih institucija (document management system) i

uvesti sisteme elektronskog praćenja predmeta u postupku

4. Nepotrebna multiplikacija

administrativnih koraka

5. Nepostojanje jednog kanala

komunikacije sa strankom i jasne

institucionalne odgovornosti

M.12. Povećanje organizacione efikasnosti sistema na način da se ovlašćenja za utvrđivanje i verifikaciju pojedinih

tehničkih uslova, saglasnosti i dozvola prenesu u nadležnost lokalne samouprave

M.13. Pozicioniranje organa lokalne samouprave prema strankama kao one stop shop, organizovan po nebirokratskim

principima procesne organizacione strukture


7. Neadekvatni institucionalni i ljudski

kapaciteti

M.14. Izraditi interne procedura i hodogram aktivnosti unutar organa koji imaju nadležnost u izdavanju dozvola za

izgradnju.

M.15. Eliminacija monopola na informacije i promocija korišćenja IT u radu organa koji vrše javne nadležnosti

M.16. Konstantan rad na edukaciji uprave u cilju menjanja navika i ponašanja zaposlenih.

M.17. Unaprediti pristup nadležnih organa spoljnoj ekspertizi.


ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAĐEVINSKIH DOZVOLA U

REPUBLICI SRBIJI

1. UVOD, CILJEVI I METODOLOGIJA

1.1. Uvod

Izrada Analize efikasnosti postupka izdavanja građevinskih dozvola u Republici Srbiji,

sprovedena u okviru USAID-ovog Projekta za bolje uslove poslovanja, ima za cilj identifikaciju

pravnih i administrativnih prepreka izdavanju dozvola za izgradnju. Osnovni cilj ovog

dokumenta je da identifikuje i definiše najznačajnije barijere za investitore, i proceni njihov

negativni uticaj na poslovne aktivnosti i interese učesnika u sektoru izgradnje, uključujući

građane, poslovne subjekte i pripadnike relevantnih profesija. Istovremeno, analiza predlaže

mere kojima bi uočene administrativne prepreke mogle biti prevaziđene.

Spor i skup postupak dobijanja građevinskih dozvola jedan je od najbitnijih pitanja koja utiču

na poslovno okruženje u Srbiji. Problemi u institucijama, postupcima, propisima i

procedurama brojni su i složeni. Ove probleme odražava i rang Srbije u studiji Doing Business

Svetske banke, prema kojoj je Srbija svrstana na 175. mesto od ukupno 183 zemlje po

efikasnosti izdavanja građevinskih dozvola. Ovako nizak rejting je posledica toga što

dobijanje građevinskih dozvola u Srbiji traje 279 dana, zahteva 19 procedura i košta 1604%

dohotka po glavi stanovnika.

Reforma postupka izdavanja dozvola za izgradnju je od strateške važnosti za unapređenje

poslovnog okruženja u Republici Srbiji. Pojednostavljenjem ovog postupka ostvario bi se

značajan pozitivan efekat na rast BDP-a, pošto građevinski sektor doprinosi BDP-u sa oko 4%

(prema podacima iz 2011; ova stopa je u padu sa 5% koliko je zabeleženo 2009). Na

globalnom nivou građevinarstvo predstavlja od 8 do 10 odsto BDP-a, tako da se čini da u

Srbiji još ima prostora za rast. USAID BEP je organizovao okrugle stolove sa preduzetnicima

širom Srbije na kojima su preduzetnici naveli da bi manje opterećenje pri izdavanju

građevinskih dozvola omogućilo veću aktivnost građevinskog sektora. Time bi se pospešio

ekonomski razvoj, otvorila nova radna mesta i podigao standard građana.

Državna uprava i politički činioci ometaju pokušaje da se novi zakoni i propisi primene u

praksi. Pokazalo se da su reforme procedura u oblasti građevinarstva koje su uvedene novim

propisima bile kratkog veka i nepotpuno primenjene.

Okosnica administrativnog okvira za izgradnju je državna uprava. Podizanje kvaliteta rada

državne uprave – i to naročito u smeru profesionalizacije ljudskih resursa i pružanja

kvalitetne javnih usluga – predstavlja preduslov za unapređenje postupka izdavanja

građevinskih dozvola. Nažalost, ovaj važan i kompleksan segment rada državne uprave je

prepoznat kao jedna od kočnica ekonomskog razvoja. Postojeći sistem karakteriše nizak nivo


kvaliteta javnih usluga, visoki troškovi i neefikasnost. U pogledu kadrova, često su prisutni

neadekvatni stavovi, vrednosti i navike ljudi u okviru javnih organizacija.

Probleme je pogoršao i politički proces koji je pažnju sa reformi praktično prebacio na

interese birokratije. Rezultat je loša percepcija administrativnog okvira u javnosti, i povećan

nivo pravnog i političkog rizika za investitore.

Projektni zadatak za ovu studiju obuhvata ispitivanje velikog broja značajnih aspekata

procesa izgradnje, uključujuči:

- ispitivanje uskih grla procesa izdavanja dozvola za izgradnju;

- istraživanje svih procesa i procedura vezanih za pribavljanje neophodnih uslova,

dozvola, saglasnosti i usluga neophodnih u projektima izgradnje u Republici Srbiji;

- istraživanje uloge javnih preduzeća i ostalih institucija kojima su poverena javna

ovlašćenja;

- analiza dostupnosti i transparentnosti informacija koje su neophodni elementi

administrativnog okvira izgradnje;

- kritička analiza efikasnosti podele nadležnosti između institucija na republičkom,

pokrajinskom i opštinskom nivou;

- analiza sektora prostornog i urbanističkog planiranja i problema koje generišu u

kontekstu procesa izdavanja građevinskih dozvola;

- analiza parametara koje definiše katastar nepokretnosti u ukupnom procesu izrade

prostornih i urbanističkih planova i posledično u procesu izdavanja građevinskih

dozvola, i

- anаliza zakonskog okvira koji reguliše izgradnju, sa akcentom na Zаkon o plаnirаnju i

izgrаdnji („Sl. glаsnik RS“ br. 72/2009, 81/2009, 64/2010, 24/2011).

Projektni zadatak je jasan u definisanju fokusa i ciljeva istraživanja. Takođe, on je i prilično

ambiciozan, naročito u pogledu zahteva da se posveti detaljna pažnja segmentima koji

predstavljaju posebne celine (npr. analiza evolucije i tranzicije razvoja imovinsko-pravnih

odnosa i njihove registracije, prostornog i urbanističkog planiranja itd.). Ovi segmenti su od

velike važnosti za razumevanje manjkavosti administrativnog okvira za izgradnju, ali takođe

predstavljaju značajne i samostalne pravno-institucionalne i ekonomske celine. U tom

kontekstu, ovaj izveštaj nastoji da odgovori na tri pitanja:

- Kakav je administrativni okvir za izdavanje dozvola za izgradnju u Republici Srbiji?

- Koji su ključni izazovi i problemi?

- Koje mere i aktivnosti mogu omogućiti prevazilaženje uočenih problema?


Naš pristup je da administrativni okvir za izgradnju mora biti analiziran holistički, a ne kao

zbir odvojenih i izolovanih segmenata. U tom kontekstu, ukazali smo, u granicama

mogućnosti, na opšte probleme pravnog i institucionalnog okvira u Republici Srbiji koji se

odražavaju i na oblast dozvola za izgradnju, i predložili odgovarajuće preporuke za

unapređenje.

Još jedna implikacija koja proizilazi iz projektnog zadatka je i nužnost da se revidiraju

dosadašnja iskustva i istraživanja na polju administrativnog okvira za izgradnju. Kao polazna

tačka istraživanja korišćeni su nalazi međunarodnih institucija poput Svetske banke. Ovakvi

izveštaji pružaju detaljan prikaz procesa ishodovanja administrativnih dozvola i opis

manifestacija problema u sektoru izgradnje, i jasno ukazuju na postojanje sistemskih

manjkavosti pravnog i administrativnog okvira. Dosadašnja iskustva su predstavljala odličnu

osnovu za dalji rad na prepoznavanju i razjašnjavanju uzroka koji su doveli do opisanih

problema. Takođe, želimo da napomenemo da su navedeni materijali i njihovi zaključci

temeljno preispitani i u određenim segmentima nadopunjivani na bazi terenskih i

kabinetskih istraživanja.

Na narednim stranama, nakon kratkog uvoda u koncept i metodologiju istraživanja,

prezentovani su rezultati i nalazi ispitivanja procesa izdavanja dozvola za izgradnju na nivou

šest lokalnih samouprava, koji uključuju analizu organa rada uprave, relevantnih javnih

preduzeća i poslovnih subjekata. U prvoj fazi istraživanja, sačinili smo pregled postojeće

literature i dostupne najbolje internacionalne prakse, i obavili 21 intervju sa predstavnicima

jedinica lokalnih samouprava, javnih preduzeća i agencija, pravnim stručnjacima i

projektantima i predstavnicima investitora. Druga fraza sastajala se u identifikaciji ključnih

problema, baziranoj na prikupljenim podacima. U trećoj fazi, definisali smo potencijalna

rešenja za uočene probleme u formi posebnih mera i aktivnosti. Mere su evaluirane s

obzirom na njihov očekivani uticaj na trajanje i troškove postupka. Zapažanja i zaključci izneti

u Izveštaju su takođe iskustveni. Zaključci su bazirani na činjenicama i na konkretnim

situacijama koje su korišćene kao primeri iz prakse, uz isključivo oslanjanje na prepoznate i

dokazive uzročno-posledične veze. Za odabrani pristup smatramo da unapređuje percepciju

ukupne problematike i afirmiše tzv. bottom-up pristup u istraživanju navedenog problema u

Srbiji.

U Poglavlju 2 izloženi su ključni problemi koja opterećuju postupak izdavanja građevinskih

dozvola. U pripremi ovog segmenta akcenat je stavljen na prepoznavanje i objašnjenje

stvarnih političkih i praktičnih uzroka uočenih problema, a ne samo opis pukih manifestacija.

U Aneksima 1, 2 i 3 ovog izveštaja detaljno je hronološki opisan administrativni proces

potreban za kompletiranje dozvola za izgradnju, sa primerima iz prakse i jasno označenim

kritičnim tačkama i manjkavostima koje su evidentne u pojedinim segmentima postupka.


Posebna pažnja je data analizi delovanja birokratskih i administrativnih struktura koje su

nosioci javnih ovlaštenja u postupku izdavanja građevinskih dozvola, uključujući različita

javna preduzeća, lokalne samouprave, nadležna ministarstva i druga administrativna tela.

1.2. Metodologija i kriterijumi istraživanja

Kao što je napred rečeno, osnovni cilj ovog izveštaja je analiza administrativnih prepreka koje

se pojavljuju u postupku izdavanja dozvola za izgradnju u Republici Srbiji. Pod

„administrativnim preprekama“ se u smislu ovog izveštaja podrazumevaju sve necelishodne

aktivnosti koje sprovode nadležni organi sa javnim ovlašćenjima, a koje predstavljaju

opterećenje Investitora sa aspekta utroška novca i vremena, komplikovanosti procedura i

netransparentnosti postupka i informacija.

Polazna tačka ispitivanja je, svakako, utvrđivanje kriterijuma prema kojima se vrši

vrednovanje administrativnog okvira za izgradnju u Republici Srbiji. Šta u stvari znači

„kvalitetan“ administrativni okvir za izgradnju? Koje pretpostavke, načela i funkcije mora

ovakav sistem da ispunjava i u čemu postojeći administrativni okvir Republike Srbije odstupa

od najboljih/optimalnih rešenja?

Osnovni „kriterijum kvaliteta“ pravnog i administrativnog okvira za izgradnju, koji je korišćen

u ovom istraživanju, jeste da optimalan administrativni okvir mora da omogući realizaciju

sledećih načela:

obezbeđenje poštovanja strateških dokumenata i načela održivog razvoja,

striktno poštovanje načela upravnog postupka, sa akcentom na punu zaštitu

interesa stranaka,

zaštita životne okoline, i

zaštita ljudi i dobara.

Nadalje, u definiciji „kriterijuma kvaliteta“ administrativnog okvira za izgradnju polazimo od

stanovišta da praktična primena ovih osnovnih principa mora biti vršena na način da se

Investitoru omogućava ostvarivanje interesa, prava i odgovornosti uz minimum diskrecionog

odlučivanja od strane organa sa javnim ovlašćenjima.


Iako jasna, ova načela su često kontradiktorna. Načelo zaštite ljudi i dobara često može biti u

konfliktu sa interesom investitora za uštedu vremena i novca. U narednim poglavljima

utvrđuje se do koje mere postojeća zakonska rešenja i način funkcionisanja uprave

omogućavaju izbalansiranu realizaciju ovih osnovnih načela.

Nakon utvrđivanja kriterijuma ispitivanja, drugi korak je definisanje sadržine pravnog i

administrativnog okvira za izgradnju koji se ispituje. Sa sadržinskog aspekta, uloga organa

koji vrše javna ovlašćenja u procesu izdavanja građevinske dozvole suštinski se svodi na

sledeće elemente:

- Definisanje i uređivanje okvira imovinsko pravnih odnosa i registraciju prava na

nekretninama;

- Prostorno-plansko, urbanističko, i infrastrukturno opremanje lokacije (izrada planske

dokumentacije i izgradnja infrastrukture), i

- Administrativne aktivnosti nadležnih državnih organa u pojednimim fazama

postupka.

Rad administracije u svakom od gore navedenih segmenata kritički je sagledan sa aspekta

kvaliteta propisa, organizacije javne uprave i institucionalnih kapaciteta nadležnih institucija.

Ključni parametri procesa koji su analizirani su odgovornost nadležnih organa,

transparentnost procedura, broj i međusobna usklađenost procedura, adekvatnost

administrativnih resursa, trajanje i troškovi postupka izdavanja dozvola za izgradnju.

2. KLJUČNI PROBLEMI

U sledećem poglavlju su navedeni suštinski problemi koje smo identifikovali. Prilikom analize

nastojali smo da se ne ograničavamo na opis pukih manifestacija problema, već da

objasnimo njihove suštinske razloge.

2.1. Načelne protivrečnosti u političkom konceptu

Politički prioriteti upravljanja građevinskim zemljištem i pravni okvir kroz koji se politika

sprovodi su protivrečni i nekonzistentni. Zakonski propisi i praksa nisu definisali jasan

koncept ciljeva i principa koji bi predstavljali okosnicu administrativne prakse i praktičnog

razvoja.

Zakonodavac je kroz ZPI nastojao da reši više raznorodnih sfera: tranziciju svojinsko-pravnih

odnosa na zemljištu, izradu prostorno planske i urbanističke dokumentacije i regulativu


izgradnje. Ovaj poslednji segment je regulisan na način da zahteva ispunjavanje najviših

standarda, i shodno pretpostavlja potpunu uređenost svojinsko pravnih odnosa i prethodno

urbanističko i prostorno plansko uređenje lokacije. Zakon o planiranju i izgradnji je međutim

istovremeno postavio okvir za tranziciju prava na zemljištu i to kroz vremenski ograničeno,

ad hoc, pretvaranje državne svojine na građevinskom zemljištu u druge oblike svojine

primenom konverzije prava korišćenja građevinskog zemljišta u pravo svojine i dopuštanjem

legalizacije bespravno podignutih objekata. Nadalje, zakon je postavio inicijalne smernice za

regulisanje javne svojine i restitucije nepokretnosti.

Načelno, smatramo da je zakonom utvrđeni koncept izmene prava, odnosa, propisa i

institucionalnih aranžmana na građevinskom zemljištu legitiman, neophodan i opravdan.

Međutim, ovaj koncept nije dovoljno kvalitetno sproveden, naročito imajući u vidu

neizbežne kontroverze i konflikte koje čak i minimalna modifikacija prava na zemljištu

neizostavno donosi sa sobom. Negativna karakteristika gore navedenih procesa je da

mehanički i rapidno menjaju do tada postojeće pravne koncepte, često na štetu

zainteresovanih strana, što je za posledicu proizvelo visok nivo pravne nesigurnosti i

nedostatak predvidljivosti. Npr. faktička privatizacija građevinskog zemljišta koja je

sprovedena kroz ZPI je, sa negativne strane, izvršena na način da menja ranije stečena prava

pojedinih kategorija subjekata koji su sticali prava na zemljištu u skladu sa pozitivnim

propisima (npr kupovinom preduzeća u postupku privatizacije ili stečaja). Takođe, reforma

promovisana ZPI koja je imala za cilj tranziciju svojinskih odnosa nije u dovoljnoj meri uzela u

obzir tehničku usaglašenost propisa (npr. neusaglašenost sa Zakonom o državnom premeru i

katastru), kao ni pitanja institucionalnih kapaciteta neophodnih kako bi se pokrenute

reforme sprovele na efikasan način.


Primer neusklađenosti zakona

Zakon o planiranju i izgradnji je uneo značajne novine u režim građevinskog zemljišta koje imaju

neposredan uticaj na primenu odredbi Zakona o državnom premeru i katastru. I premda je Zakon o

državnom premeru i katastru krovni propis za organizaciju rada i delatnosti Republičkog geodetskog

zavoda kao posebne organizacije, Zakon o planiranju i izgradnji izričito nalaže RGZ-u da vrši upise u

katastar nepokretnosti po odredbama ovog zakona. Time je materija odnosnih zakona značajno

približena, njihovi postupci povezani, a odredbe međusobno uslovljene. Na tehničkom nivou, prisutne

su razlike u značenju istih pojmova, nekoordinisanost procesnih radnji, protivrečnost odredbi, kao i

pravne praznine, što sve dovodi u pitanje celishodnost načina na koji Zakon određuje upise u katastar

nepokretnosti, odnosno kojim se proširuje delokrug RGZ.

Tako, pojedine institute i postupke Zakon o planiranju i izgradnji reguliše detaljno, gotovo u potpunosti

iako su isti uređeni i Zakonom o državnom premeru i katastru. Na primer, čl. 65. do 68. Zakona o

planiranju i izgradnji kojima se reguliše postupak sprovođenja preparcelacije, odnosno parcelacije.

Konkretno, čl. 66 Zakona o planiranju i izgradnji uređen je postupak podnošenja zahteva koji je

istovremeno regulisan i odredbama čl. 117. i 118. zakona o državnom premeru i katastru. Pri tome, ZPI

ne određuje koja lica su aktivno legitimisana za podnošenje zahteva. Zakon o državnom premeru i

katastru, ovlašćuje, tačnije obavezuje, imaoca prava na nepokretnosti da u roku od 30 dana od dana

nastanka promene podnese zahtev za sprovođenje iste. Nadalje, ZPI precizno nabraja koju

dokumentaciju treba dostaviti uz zahtev (dokaz o rešenim imovinsko pravnim odnosima za sve

katastarske parcele, projekat parcelacije/preparcelacije potvrđen od strane organa nadležnog za

poslove urbanizma jedinice lokalne samouprave, čiji je sastavni deo projekat geodatskog

obeležavanja), ne upućujući na shodnu primenu odredaba Zakona o državnom premeru i katastru. S

duge strane, Zakon o državnom premeru i katastru obavezuje i na podnošenje izjave geodetske

organizacije o prihvatanju izvršenja geodetskih radova na terenu (na propisanom obrascu), kao i dokaz

o plaćenoj naknadi za utvrđivanje i provođenje promene u katastar nepokretnosti. Pri svemu tome,

prisutna je i terminološka neujednačenost pa ZPI koristi prilično neprecizan pojam „dokaz o rešenim

imovinsko-pravnim odnosima“ dok Zakon o državnom premeru i katastru koristi termin „isprava za

upis koja je osnov za upis promene, odnosno isprave na osnovu kojih se mogu utvrditi nastale promene

na nepokretnostima“. Kad overi i primi elaborat, RGZ donosi rešenje o formiranju katastarskih parcela

i u katastar nepokretnosti vrši upis (uknjižbu) nepokretnosti, odnosno vrši upis podataka o parceli u

skladu sa članom 74. stav 2. Zakona o državnom premeru i katastru. Svoje rešenje, u skladu sa ZPI (što

predstavlja dodatni proceduralni korak) RGZ dostavlja nadležnom organu koji je potvrdio projekat

preparcelacije, odnosno parcelacije i podnosiocu zahteva na koji se može izjaviti žalba u roku od 15

dana od dana dostavljanja. Poslednjim iznenama ZPI iz 2011. godine izvršeno je usklađivanje sa

odredbama Zakona o državnom premeru i katastru pa je rok za žalbu od 8 dana produžen na 15 dana

od dostavljanja rešenja (premda se ne precizira kom subjektu pravnog odnosa).

S druge strane, pojedine procedure Zakon o planiranju i izgradnji ne reguliše u potpunosti što u praksi

izaziva određene dileme. Propusti se uočavaju u odredbama o prometu građevinskog zemljišta - čl. 96.

do 99. Zakona o planiranju i izgradnji kao i čl. 167-172. o uklanjanju objekata, kojima se praktično

zanemaruju vrste upisa i postupak upisa u katastar nepokretnosti. U pojedinim postupcima, kao što je

promena namene poljoprivrednog u građevinsko zemljšte, primećena je neusklađenost čak četiri

zakona koji regulišu ovaj institut. Pored odredaba Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o državnom

premeru i katastru trebalo bi izvršiti usklađivanje i sa Zakonom o poljoprivrednom zemljištu kao i

Zakonom o porezu na imovinu.

Kakve su posledice ovakve tranzicije na mogućnost i brzinu izdavanja dozvola za građenje?

Drugim rečima, na koji je način tranzicija svojinsko pravnih odnosa doprinela adekvatnijoj

ekonomskoj i socijalnoj iskorišćenosti građevinskog zemljišta? Nažalost, stanovišta smo da je


Primer administrativnih i zakonskih prepreka u postupku izgradnje

Investicija: Proizvodni pogon u Vojvodini Investitor: Domaća kompanija U periodu 2009 2010 nekoliko Investitora je razmatralo realizaciju „grinfild“ investicije u lokalnoj samoupravi u kojoj postoji raspoloživa i konkurentna radna snaga u lakoj industriji. Namera investitora je bila izgradnja pogona od 1.500 m2 do 3 000 m2, na parcelama od cca 0,5 .2 Ha, i zapošljavanje odgovarajućeg broja radnika. U predmetnoj lokalnoj samoupravi u tom trenutku nije postojalo zemljište sa kojim je mogla direktno raspolagati lokalna samouprava, ali postoji kompleks infrastrukturno opremljenog građevinskog zemljišta u posedu privatnih lica, u okviru kog su investitori nameravali da otkupe potrebne parcelu. Svo raspoloživo građevinsko zemljište pogodno za gradnju je u posedu naslednika ranijih sopstvenika ovog zemljišta kojima su parcele nacionalizovane po osnovu odredbi Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta (“Službeni list FNRJ” br. 52/1958, 3/1959, 24/1959, 24/1961 i 1/1963). Ovi stari vlasnici, a danas korisnici, su imali pravo u skladu sa odredbama člana 84. Zakona o planiranju i izgradnji (“Službeni glasnik RS” br. 47/03 i 34/06) da prodaju parcele, pod uslovom da je doneto rešenje kojim je utvrđeno pravo korišćenja na toj parceli. Međutim, Zakonom o planiranju i izgradnji (“Službeni glasnik RS” br. 72/2009), ovo pravo prometa starih vlasnika zemljišta je praktično ukinuto, jer odredbe zakona pre usvajanja amandmana nisu omogućavale konverziju prava korišćenja ove kategorije lica u pravo svojine. Posledica: I pored dobre volje da kupi zemljište, kao pretpostavku za realizaciju investicije, i saglasnosti sa nosiocima prava na zemljištu, Zakon o planiranju i izgradnji je uveo potpunu administrativnu zabranu mogućnosti prometovanja jedinog pogodnog zemljišta za gradnju i na taj način potpuno onemogućio investiranje u predmetnoj lokalnoj samoupravi. Ova zabrana je trajala sve do usvajanja izmena i dopuna Zakona o planiranju i izgradnji.

način na koji je ZPI uredio administrativne postupke u ovoj sferi doveo do umanjivanja i

narušavanja mogućnosti izvođenja građevinskih poduhvata. Imovinsko pravni odnosi, kao i

prostorno planiranje, su vrlo daleko od standarda koje zahteva postavljeni regulatorni okvir

za izgradnju. Jasan primer neuređenosti stanja na terenu predstavljaju tekući procesi

konverzije, restitucije, legalizacije, izlaganja, nepostojanje katastarskih upisa, sprovođenje

privatizacije pre koverzije itd. Pošto ovi odnosi nisu rešeni kao prethodna pitanja, visoki

zahtevi prema investitorima u pogledu administriranja dozvola često dovode do praktične

nemogućnosti subjekata koji imaju interes da grade da ispune tražene uslove.

Tranzicija imovinsko pravnih odnosa na zemljištu kakva je promovisana ZPI, dovodi do bitnog

ograničavanja mogućnosti investitora za izbor i kupovinu lokacija za izgradnju. U praksi, to

dovodi do situacije da postoje kompleksi infrastrukturno opremljenog građevinskog zemljišta

koji nisu u prometu zbog dugotrajne tranzicije imovinsko pravnih odnosa ili, čak, u

prethodnom periodu prisutnih zakonskih i administrativnih ograničenja i izgradnje koji su

nametnuti ZPI (primer ispod).

Ovo ukazuje na suštinsku nedoslednost i dezorijentisanost u pogledu politike i ciljeva: da li je

načelni cilj i logika koja se sprovodi kroz zakon omogućiti što efikasniju izgradnju i olakšati

postupak izdavanja dozvola, u skladu sa istorijskom i pravnom realnošću? Ukoliko jeste, onda

se tranzicija svojinsko pravnih odnosa i evolucija prostorno planske dokumentacije moraju

sprovesti na održiv način, uz puno poštovanje imperativa pravne sigurnosti i predvidljivosti.


Primer spore konverzije prava korišćenja građevinskog zemljišta u pravo svojine Investicija: Nekretnina u Beogradu Investitor: strana kompanija Investitor je kupio vrednu nekretninu u u Beogradu, sa ciljem izgradnje stambeno-poslovnog kompleksa. U postupku konverzije prava korišćenja u pravo svojine, javni pravobranilac je uložio po službenoj dužnosti (i po inerciji) žalbu na prvostepena rešenje o konverziji, iako detaljnom analizom predmeta nedvosmisleno proizilazi da takva žalba nema osnovu. Postupak po žalbi traje već oko 8 meseci, a predmet još nije došao na red za odlučivanje kod nadležnog organa. Praktične posledice su da Investitor ne može da se uknjiži kao vlasnik na predmetnoj parceli, i ne postoji mogućnosti prometovanja i gradnje.

Smatramo da se u tom kontekstu moraju maksimalno pojednostaviti pitanja tranzicije

svojinskopravnih odnosa i upisa prava. Postupci tranzicije prava na zemljištu bi se trebali

maksimalno ubrzati, uz izbegavanje retroaktivnog umanjivanja ranije stečenih prava, osim u

situaciji da su ista rezultat krivičnog dela i povećanje institucionalnih kapaciteta institucija

koje sprovode tranzicione postupke). Takođe, imajući u vidu da su pitanja tranzicije

svojinskopravnih odnosa jednokratna, i rešavaju se u vremenski ograničenom okviru,

smatramo da nije prikladno uređivati ih u okviru istog zakona koji reguliše tehnička pitanja

izgradnje.

Sada se tranzicija svojinskopravnih odnosa vrši na način da remeti pravnu sigurnost i generiše

nove administrativne postupke za koje ne postoje adekvatni institucionalni kapaciteti. Ti

postupci često onemogućavaju upotrebu postojećih ograničenih zemljišnih resursa za

izgradnju, i to sve dok se ne okonča tranzicija svojinskopravnih odnosa, izvrše pravnosnažni

upisi u katastar i izradi prostorno planska dokumentacija po najvišim standardima (što

smatramo neostarivim na srednji rok).

Ova nedoslednost, manifestovana u potpuno nekompatibilnim prioritetima koji su

promovisani istim zakonom, ilustruje se dobro kroz sledeći primer: u procesu konverzije

prava korišćenja u vlasništvo, javni pravobranilac u pojedinim lokalnim samoupravama ulaže

po službenoj dužnosti žalbe na prvostepena rešenja o konverziji u 90% slučajeva, pri čemu se

žalba na rešenje artikuliše na najopštiji način. Ovo dovodi do potpunog prekida mogućnosti

prometovanja i gradnje na takvim lokacijama, jer postupak po žalbi traje oko 2 godine.

Procena stručnjaka sa kojima smo imali priliku da razgovaramo je da samo u Bogradu postoji

par hiljada lokacija koje su u žalbenom postupku. Lokacije koje su predmet ovakvog postupka

su praktično stavljene van prometa.

Zaključujemo da je ukupno uređenje sektora građevinskog zemljišta i izgradnje otpočelo od

2003. godine ali obrnutim redosledom u odnosu na optimalni redosled koraka. Shodno

činjenici da je prepoznato usko grlo u sektoru izgradnje i procesu izdavanja građevinskih

dozvola, tadašnji Zakon o planiranju i izgradnji (47/2003) pokušao je da sredi situaciju u

sektoru prostornog i urbanističkog planiranja kako bi stvorio kvalitetnu osnovu za izradu

navedenih dokumenata i posledično unapredio proces izdavanja građevinskih dozvola.


Primer: Inevstiranje u „probelmatično“ zemljište Namera zakonodavca da uredi imovinsko pravne odnose, kao i da usvoji maksimalno dobru urbanističku platformu za realizaciju investicionih objekata, pre izdavanja građevinske dozvole, usporila je proces izgradnje. Veoma često najatraktivnije lokacije za izgradnju su pravno imovinski nerešene (privatizacija, nacionalizacija, i sl.) te iz navedenog proizilazi i problem daljeg urbanističkog rešavanja lokacije i mogućnosti za izgradnju. One lokacije koje nemaju navedne probleme i za koje je izrađena urbanistička osnova mogu da budu predmet izgradnje, međutim potrebno je konstatovati, da je značajan broj pre svega manjih investitora zainteresovan za izgradnju na ’’problematičnim’’ lokacijama koje su pravno ili urbanistički nerešene (kupovna cena im je niža) te se kroz proces pravno-imovinskog i urbanističkog rešavanja povećava vrednost navedene lokacije koju su prethodno jeftinije kupili. Pošto je često navedene procese teško privesti kraju (rešavanje imovinskih odnosa ili izrada ili izmena odgovarajućeg urbanističkog akta) pribegava se rešenjima koja su netransparentna i mogu izazvati navode o korupciji.

Međutim imovinskopravni odnosi i njihova tranzicija (denacionalizacija, privatizacija,

prometovanje itd) ostali su kao nerešen problem. Takva situacija je dovela do stvaranja

haotičnog stanja, posebno na onim lokacijama koje su imale „uređenu plansku

dokumentaciju“ sa „neuređenim vlasničkim odnosima“ te se uvidelo da je neophodno bilo

prethodno doneti adekvatne zakone koji bi pospešili konverziju prava svojine/korišćenja i

prometovanja građevinskog zemljišta. U narednom periodu krunska aktivnost zakonodavca

mora biti usmerena na harmonizaciju propisa koji regulišu imovinsko-pravne (Zakon o

denacionalizaciji npr.) i urbanističko-planerske aspekte građevinskog zemljišta kao i njihovih

podzakonskih akata, na osnovu kojih bi se mogla uspostaviti jednoznačna „politika

upravljanja“ građevinskim zemljištem i sektorom izgradnje u Srbiji.

Preporuke:

M.1. Obezbediti koherentnu politiku i njeno dosledno sprovođenje u vezi sa

građevinskim zemljištem

Jedan od načina određivanja i artikulisanja relevantnih ciljeva i prioriteta upravljanja

građevinskim zemljištem je izrada odgovarajućeg strateškog dokumenta. Ove aktivnosti ne

zahtevaju visoke troškove, ali postavljaju nosiocima političke vlasti mnogo teži zahtev za

promenom načina razmišljanja i pristupa ovoj problematici, kao i drugačijem sagledavanju

uloge države u ekonomskim pitanjima. Imajući u vidu broj različitih oblasti koje se

međusobno isprepletane u kontekstu uređivanja upravljanja građevinskim zemljištem, kao i

značaj kontrole ovog resursa za političke elite, smatramo se je neophodno koordinaciju

reformskih napora na dovoljno visokom političkom i izvršnom nivou (podpredsednik Vlade ili

sl.).

M.2. promovisati pravnu sigurnost, predvidljivost i efikasnost u postupcima tranzicije

svojinsko pravnih odnosa.

Otpočeta tranzicija svojinsko pravnih odnosa je svakako neophodna kako bi se konačno

utvrdio jasan i koherentan koncept prava na zemljištu. Međutim, postupci tranzicije

svojinskih odnosa se moraju dizajnirati i sprovoditi na način da ne ugrožavaju stečena prava,


Primer: Obezbeđenje lokacije za investiranje

Opština Ruma je 2011. rešila imovinsko pravne odnose i stekla pravo raspolaganja na potpuno infrastrukturno opremljenoj lokaciji unutar radne zone površine cca 17 ha. U periodu od narednih 12 meseci, tri investitora su otpočela „grinfild“ projekte na datoj lokaciji, sa planom zapošljavanja ukupno oko 700 radnika. U godinama koje su prethodile pribavljanju i stavljanju na raspolaganje ovog kompleksa zemljišta, u Rumi nije bilo niti jedne ozbiljne „grinfild“ investicije.

odnosno stavljaju van funkcije ograničene infrastrukturno opremljene zemljišne resurse.

Legalizacija bespravno izgrađenih objekata i restitucija i konverzija prava na građevinskom

zemljištu se moraju administrativno pojednostaviti tako da imaju ograničeno trajanje i jasno

definisan početak i kraj, i uskladiti sa istorijskom i faktičkom realnošću.

M.3.Usmeriti napore na promptno obezbeđivanje dostupnog, komercijalno atraktivnog

i opremljenog zemljišta za potrebe investitora.

Procesi tranzicije prava na zemljištu,

pripremanje i opremanje lokacija su

dugoročni. Međutim, kratkoročni efekti u

pogledu obezbeđivanja uslova za ulaganje

mogu biti postignuti fokusom nadležnih

organa na pripremanje, opremanje i

stavljanje na raspolaganje pojedinih

komercijalno atraktivnih lokacija. Ponuda

jedne lokacije na kojoj su rešena imovinsko

pravna pitanja, usvojena planska

dokumentacija i uvedena infrastruktura,

jednako uspešno rešava problem sa

stanovišta investitora kao i rešavanje istog pitanja na nivou teritorije čitave opštine.

2.2. Neusklađenost propisa

Odsustvo jasnog koncepta politike, ciljeva i principa takođe se jasno manifestuje kroz pojavu

neusklađenosti propisa koji regulišu pojedine segmente postupka izdavanja dozvola za

izgradnju. Sektor izgradnje je regulisan krovnim Zakonom o planiranju i izgradnji i čitavim

nizom sektorskih zakona koji regulišu režim korišćenja, upravljanja i finansiranja pojedinih

javnih resursa koji su od važnosti u postupku izgradnje (vode, putevi, elektroenergetska

mreža, životna sredina itd).

Zakon o planiranju i izgradnji i sektorski zakoni nisu međusobno usaglašeni, što je evidentno

kod ukrštanja normi pojedinih „sektorskih“ zakona sa ZPI. Ova ozbiljna manjkavost se

manifestuje na nekoliko načina. Načelna ideja Zakona o planiranju i izgradnji je

pojednostavljivanje procedure izdavanja građevinske dozvole i eliminacija nepotrebnih

troškova. Sektorski propisi, naprotiv, uvode dodatne parafiskalne dažbine u vidu taksi za rad

nadležnih organa koji upravljaju pojedinim javnim dobrima i „naknada“ za upotrebu

predmetnih resursa. Iako je potreba za finansiranjem javnih dobara nesporna, ovakav

indirektan način finansiranja kakav promovišu pojedini sektorski propisi je krajnje

neadekvatan i netransparentan.


Primer: Parafiskalno opterećenje Zakon o vanrednim situacijama („Službeni glasnik RS“ br. 111/2009), odredbama čl. 64 i 65., određuje da Investitor može biti oslobođen obaveze izgradnje skloništa, rešenjem Javnog preduzeća za skloništa. Ukoliko investitor ne gradi sklonište, dužan je da uplati naknadu u visini 2% od ukupne vrednosti građevinskog dela objekta koja se uplaćuju Javnom preduzeću za skloništa. Obračun ove naknade vrši Javno preduzeće za skloništa koje investitoru nakon uplate izdaje potvrdu o regulisanju obaveze.

U pogledu procedure za izdavanje dozvola za izgradnju, konceptualne razlike između ZPI i

pojedinih sektorskih propisa su još dramatičnije. Zakon o planiranju i izgradnji predviđa

relativno jednostavan koncept izdavanja dozvola za izgradnju po kom je komunikacija

između stranke i javne administracije ograničena na tri postupka u kojima nadležni organi

odlučuju o pravu stranke, i koji korespondiraju sa odgovarajućim fazama građevinskog

poduhvata. Tačke odlučivanja nadležnih organa su izdavanje lokacijske dozvole, građevinske

dozvole i upotrebne dozvole.

Međutim, sektorski propisi koji uređuju pojedine javne resurse propisuju dodatne

administrativne korake u odnosu na krovni ZPI. Većina sektorskih propisa uvodi, mimo i

nasuprot odredbama ZPI, nove instance odlučivanja koje su u nadležnosti tela koje vrše

upravljanje pojedinim resursima od javnog značaja. Sektorski propisi po pravilu najčešće

uvode nekoliko postupaka i nivoa odlučivanja kroz koje mora da prođe svaki građevinski

projekat. U najvećem broju slučajeva to su: a) izdavanje tehničkih uslova od strane institucija

ovlašćenih da upravljaju određenim javnim dobrima b) izdavanje saglasnosti na projektnu

dokumentaciju i c) finalno administrativno odobrenje kojim upravljač javnog dobra verifikuje

da je izgradnja izvršena na adekvatan način. Ovo konačno odobrenje, koje je preduslov za

izdavanje upotrebne dozvole, izdaje se kroz odgovarajuću dozvolu koju daje institucija koja

upravlja nekim javnim resursom, ili drugi akt koji suštinski ima isti efekat odobrenja bez koga

se ne može ishodovati upotrebna dozvola (npr potpisivanje ugovora sa nadležnom

institucijom. Na ovaj način, kao deo administrativnog okvira za izgradnju, uvode se potpuno

novi nadležni organi od kojih svaki može da svojim delovanjem ili nečinjenjem da zaustavi

postupak izdavanja građevinske dozvole, multiplikuju se postupci i uvode dodatni troškovi.

Na ovom mestu svrsishodno je analizirati razloge i opravdanja za uvođenje ovakvih novih

momenata intervencije javnog sektora u građevinski poduhvat. Ponovo, postavljaju se

načelna pitanja da li su ovakve kontrole (koje se realizuju kroz posebne postupke izdavanje

akata i saglasnosti javnih preduzeća) jedini, odnosno najbolji način da se osigura zaštita ljudi i

dobara, životne okoline i načela održivog razvoja? Da li je cena koju stranka u postupku plaća

u pogledu jednostavnosti i efikasnosti postupka opravdana, zato što je postojeći sistem

najbolji način da se osiguraju tehnički ulazni podaci i ekspertize?

Smatramo da je odgovor na ovo pitanje negativan, i da je postojeća dodatna intervencija

javne uprave kroz posebne dodatne upravne postupke nepotrebna. Zakon o planiranju i


Primer: Preduslov za izdavanje građevinske dozvole

Investicija: Proizvodni objekat, centralna Srbija Investitor: Domaći ulagač Investitor je u postupku ishodovanja građevinske dozvole kao prethodno pitanje dužan da pribavi protivpožarne uslove i saglasnost. Pribavljanje protivpožarne saglasnosti u praksi znači diskreciono pravo nadležnog javnog tela da odobri ili ne odobri projekat koji je uradio licencirani inženjer, a prema prethodno datim protivpožarnim uslovima. U pokušaju da kompletira ishodovanje saglasnosti, Investitor je od nadležnog organa jedanaest puta dobijao primedbe na osnovu kojih je morao da prepravlja projekat, bez mogućnosti da nastavi sa realizacijom investicije. Potpuno je jasno da ovakvo diskreciono pravo koje ima za mogućnost da stopira investiciju vrlo netransparentno sa stanovišta investitora i projektanata. Istovremeno, ono je nepotrebno jer se zaštita ljudi i materijalnih dobara može provoditi kroz druge instrumente koji ne podrazumevaju ovakav stepen diskrecione vlasti (definisanje tehničkih uslova i njihova provera kroz tehničku kontrolu).

izgradnji je jasno definisao način pribavljanja tehničkih ulaznih podataka i verifikaciju

kvaliteta projekta i izgradnje. Sektorski zakoni nepotrebno kreiraju paralelene nadležnosti,

kontrole i procedure koje zahtevaju direktnu komunikaciju javnih preduzeća i stranke, a bez

dodavanja vrednosti u pogledu nivoa ostvarivanja polaznih načela. Na primer, ZPI propisuje

institut lokacijske dozvole kroz koji se utvrđuju tehnički uslovi za projektovanje i izgradnju.

Jasno je da su javna preduzeća nadležna da pruže ulazne podatke na osnovu kojih će se

ovakva lokacijska dozvola izdavati. Međutim, to ne bi smelo da znači da javna preduzeća

pružaju te ulazne podatke direktno stranci u postupku, i to kroz jedan ili više posebnih

upravnih postupaka. Na ovaj način se umesto tehničke funkcije dostavljanja određenih

parametara upravljanja resursima, operateri ovih resursa transformišu u organ vlasti.

Slična situacija je i u koraku izdavanja građevinske dozvole. Zakon o planiranju i izgradnji

jasno predviđa institut tehničke kontrole kao način verifikacije usklađenosti projektne

dokumentacije sa prethodno definisanim tehničkim uslovima. U suštini, ovo je napredno

rešenje koje delegira kontrolnu funkciju nebirokratskim strukturama privatnog sektora

(posebno ovlašćenim projektantima koji svojim potpisom i licencom garantuju za kvalitet

svog kontrolnog rada), u isto vreme osiguravajući odgovornost i ekspertizu neophodnu za

vršenje ovog zadatka. Međutim, sektorski zakoni u potpunosti derogiraju ovaj koncept

uvodeći institute pojedinačnih „dozvola“ za upotrebu određenog javnog dobra (putevi, vode,

i dr.), kojima se mimo instituta tehničke kontrole verifikuje usklađenost projekata sa

posebnim tehničkim uslovima, a koje izdaju operateri javnog dobra. Da li to znači da se

ostvarivanje polaznih načela ne može ostvariti kroz institut tehničke kontrole, već je

potrebna i posebna „dozvola“? Imajući u vidu da tehničku kontrolu sprovode licencirana lica

koja ispunjavaju zakonom propisane uslove, jasno je da postupak izdavanje sektorskih

„dozvola“ načelno ne doprinosi podizanju kvaliteta zaštite ljudi i dobara, i ne može se

smatrati opravdanim s obzirom na mnogobrojne manjkavosti.


Primer: Usklađivanje krovnog zakona sa sektorskim zakonima

Kao pozitivan primer mogućnosti usklađivanja sektorskih zakona sa ZPI u pogledu

pojednostavljivanja postupka izdavanja građevinskih dozvola, služi regulativa u oblasti energetike.

Iako već Zakon o energetici iz 2004. godine izostavlja pravo i obavezu nadležnog operatera

distributivnog sistema da daje saglasnost na tehničku dokumentaciju, po automatizmu se ista i dalje

pribavljala. Sa donošenjem novog Zakona o energetici („Službeni glasnik RS“ 57/2011), kod koga je

takođe izostavljeno davanje saglasnosti, praksa je konačno sledila regulativu pa je ovaj

administrativni korak u potpunosti eliminisan bez ikakvih negativnih posledica. Jasno, na proceduru

izdavanja građevinskih dozvola je ukidanje saglasnosti imalo samo pozitivan efekat, pa bi očigledno

bilo korisno da se isti princip primeni i u ostalim relevantnim oblastima u nadležnosti javnih

preduzeća.


Primer: Građevinska dozvola kao prepreka za pristup finansiranju Komplikovane administrativne procedure predstavljaju administrativni rizik za finansijske institucije

i prepreku finansiranju izgradnje. Optimalan pristup finansiranju treba da omogući jednostavno,

nesmetano i konkurentno finansiranje i realizaciju komercijalno atraktivnih projekata koji imaju

uređena i rešena tehnička, pravna i finansijska pitanja (npr. uredno registrovano pravo na

nepokretnosti, rešena korporativna pitanja, nepostojanje ekološkog rizika, nepostojanje pravnih,

finansijskih ili administrativnih opterećenja bilo koje vrste, verifikovan upravljački kapacitet, sigurna

tehnička i tehnološka rešenja, povoljna finansijska analiza).

Međutim, prepreka u realizaciji finansiranja u Republici Srbiji je percepcija rizika koja postoji kod

banaka u pogledu mogućnosti projekta da dobije neophodne dozvole. Stoga, banke u praksi ne vrše

isplate tranši odobrenih kredita pre nego što subjekt finansiranja ne pribavi građevinsku dozvolu.

Međutim, do pribavljanja građevinske dozvole subjekt finansiranja je izložen visokim troškovima (npr.

pribavljanje zemljišta, administrativne takse i naknada za uređenje građevinskog zemljišta, troškovi

projektovanja, izrade studija opravdanosti). To praktično znači da subjekat finansiranja mora

samostalno i sopstvenim sredstvima da finansira kompletnu prvu fazu projekta, uz rizik da se

postupak finansiranja ne dovede do kraja, što često koči realizaciju inače atraktivnih poslovnih ideja.

Zbog čega banke odobravaju isplatu prve tranše odobrenog kredita tek po pribavljanju građevinske

dozvole? Zar nije logično da će zdrava kompanija, koja je pribavila zemljište, i poseduje zakonom

predviđenu verifikaciju nadležnog organa da je moguće realizovati izgradnju planiranog objekta

(informacija o lokaciji, ili čak lokacijska dozvola), zaista i dobiti građevinsku dozvolu i realizovati

projekat? Zašto se banke u toj fazi ne usuđuju da otpočnu sa isplatama tranši kredita?

Očigledno da finansijske institucije uviđaju da su administrativni koraci koje investitor treba da

preduzme između pribavljanja lokacijske dozvole i pribavljanja građevinske dozvole prekomerno

rizični. Pitanje pribavljanja uslova i saglasnosti može da u velikoj meri produži vreme realizacije

projekta, i da donese dodatne troškove i reputacioni rizik. Koliko god da su ovi administrativni koraci

u suštini tehničke prirode (dobijanje građevinske dozvole na osnovu prethodno utvrđenih uslova

artikulisanih projektnom dokumentacijom), odnosi investitora sa kompleksnom birokratskom

strukturom koja verifikuje projektnu dokumentaciju predstavlja korak koji banka ne želi da prati.

Posledice su, kao što smo gore prodiskutovali, veliko finansijsko opterećenje investitora. Smatramo da

je ovo ujedno i jedan od razloga relativno niskog nivoa ozbiljnih investicija u građevinarstvo.

Investitor koji posluje internacionalno, i stoga može da plasira kapital u investicije u kojima ne mora

da finansira značajan deo investicije pre nego što uopšte zna da li će se finansiranje realizovati,

realizovaće ulaganja sa manje administrativnog rizika i nižom cenom finansiranja. Takođe se može

zaključiti da veći administrativni rizik ima uticaj na nepovoljniji odnos između iznosa kredita i

traženog učešća.

Pored ovog problema, pravni i administrativni rizik i nesigurnost u pogledu postupka izdavanja

dozvola za izgradnju je od velike važnosti i za percepciju rizika poslovanja u zemlji, i stoga utiče i na

cenu kapitala.

Konceptualnu grešku uvođenja režima mnogobrojnih sektorskih „dozvola“ potvrđuje i

činjenica da ni sami sektorski zakoni nemaju ujednačen pristup. Neki sektorski propisi

predviđaju nadležnost određenog operatera javnog dobra za izdavanje posebnih sektorskih

saglasnosti, a neki ne.

Nadalje, posebni postupci koji se vode pred javnim preduzećima uvek podrazumevaju


Primer: Odnosi sa JP

Investicija: Proizvodni pogon u Vojvodini Investitor: Domaći ulagač sa stranim partnerom Kao preduslov dobijanja upotrebne dozvole, Investitor je dužan da obezbedi polaganje priključnog elektro kabla, kako bi se osigurao priključak na elektro energetsku mrežu. Za polaganje ovog kabla je bilo neophodno pribaviti saglasnost JP „Voda Vojvodine“, pošto kabl prolazi preko parcele u kojoj se nalazi kanal za navodnjavanje. U postupku izdavanja mišljenja i saglasnosti za polaganje kabla, JP „Vode Vojvodine“ su kao dokumentaciju koju je potrebno dostaviti zahtevale i upotrebnu dozvolu za objekat za čije potrebe se kabl dovodi na lokaciju. Međutim ovaj objekat ne može imati upotrebnu dozvolu zato što nema priključak na elektroenergetsku mrežu, a za šta je predmetni kabl i neophodan. Upotrebna dozvola se ne može dobiti ukoliko nema priključka. Suštinski, ovakvim stavom administracije se potpuno onemogućava realizacija investicije, a bez ikakvog realnog razloga. Izdavanje predmetne saglasnosti je ipak okončano, nakon 2 meseca trajanja postupka, uz neprekidne urgencije i intervencije same lokalne samouprave.

Primer: Neuspeh harmonizovanja zakona i prakse Kao ilustracija neusaglašenosti propisa i prakse, navodi se postupak izdavanja saobraćajno tehničkih uslova od strane JP „Putevi Srbije“. Postupak pribavljanja ovih uslova podrazumeva pet dodatnih administrativnih koraka koje mora da preduzme investitor. U praksi se dešava da se od investitora zahteva da dostavi izvod iz glavnog projekta budućeg objekta. Saobraćajno tehnički uslovi se upravo i izdaju kao ulazna tehnička informacija koja je neophodna za izradu glavnog projekta. Krajnje je nelogično je da je Investitor prilikom postavljanja zahteva za dostavljanje ulazne informacije dužan da dostavi izvod iz glavnog projekta koji se bazira na informaciama koje još nije pribavio.

obavezu stranke da preduzme dodatne administrativne korake (podnošenje dodatne

dokumentacije, elaborata, dokaza i sl). Ovakve obaveze su često neusaglašene sa dinamikom

progresa građevinskog poduhvata.

Dalje, izrada glavnog projekta je dinamičan proces podložan izmenama u zavisnosti od

dobijenih tehničkih uslova. Česta izmena navedenih uslova i zahtevi za dopunama

onemogućavaju završetak glavnog projekta, izradu plana građenja, planiranje resursa,

podugovaranje i sl, te je neminovno i prolongiranje zvaničnog početka građenja. Zbog

navedenog se dešavaju situacije da se u proces izgradnje kreće i pre ishodovanja građevinske

dozvole.

Kao sledeći ilustrativni primer navodi se činjenica da propisi ne regulišu decidno obavezu

izrade posebnih vrsta projekata kao preduslova za dobijanje građevinske dozvole (npr. Zakon

o vodama, Zakon o energetici - projekata za opremu pod pritiskom, Zakon o rudarstvu i

geološkim istraživanjima i sl). Investitor ovako ili sporije dobija građevinsku dozvolu, ili, pošto

je dobije, suočava se sa zahtevom da izradi dodatnu projektno-tehničku dokumentacije, što

može usloviti i izmene same koncepcije planiranog projekta, pa samim tim i povratak na

početak.

Bitnu manjkavost zakonodavnog okvira predstavlja nepostojanje uniformne primene

postojećeg velikog broja propisa koji regulišu izgradnju, od strane nadležnih organa. Krovni


zakon i sektorski zakoni su modifikovani veliki broj puta u poslednje tri godine, što

podrazumeva i promenu podzakonskih akata i postupanja administracije. Uprava, umesto da

ima jasan i predvidljiv pravni okvir za postupanje, nalazi se u „kontinuiranom“

prilagođavanju na promene zakonske osnove i pravilnika kako osnovnog Zakona o planiranju

tako i svih onih sektorskih.

U kontekstu konstantnih promena propisa uočljiva je i neusklađenost, pa čak i odsustvo,

pojedinih podzakonskih akata, i posledična primena starih podzakonskih akata na način

predviđen prelaznim i završnim odredbama novih propisa. Smatramo da je ovakva praksa

krajnje pogrešna, naročito stoga što usvajanje novih podzakonskih akata ne traži značajne

resurse, već samo uredan pristup.

Primer: Terminološka i nomotehnička neusklađenost: ispunjenost uslova za izdavanje licence za

izradu tehničke dokumentacije i licence za građenje objekata za koje odobrenje za izgradnju izdaje ministarstvo, odnosno autonomna pokrajina

Odredbama čl. 126 – 128 Zakona o planiranju i izgradnji su na opšti način regulisani uslovi koje mora ispuniti privredno društvo odnosno drugo pravno lice ili preduzetnik za obavljanje delatnosti izrade tehničke dokumentacije. Prvo, navedeni subjekti moraju biti upisani u odgovarajući registar za izradu tehničke dokumentacije. U pogledu kadrova, zaposleni moraju imati zakonom određene licence kao što je licenca za odgovornog projektanta. Nadalje, kada je reč o izradi tehničke dokumentacije za izgradnju objekata za koje građevinsku dozvolu izdaje Ministarstvo, odnosno autonomna pokrajina predviđeno je da privredno društvo, odnosno drugo pravno lice mora biti upisano u odgovarajući registar za izradu tehničke dokumentacije za tu vrstu objekata ali i da ima zaposlena lica sa licencom za odgovornog projektanta koja imaju odgovarajuće stručne rezultate u izradi tehničke dokumentacije za tu vrstu i namenu objekata.

Precizirano je da stručne rezultate ima lice koje je izradilo ili učestvovalo u izradi, odnosno u vršenju tehničke kontrole tehničke dokumentacije po kojoj su izgrađeni objekti te vrste i namene. Inače, ispunjenost uslova utvrđuje rešenjem ministar nadležan za poslove građevinarstva.

Imajući u vidu da je prelaznim i završnim odredbama ZPI, čl. 222 st. 2 utvrđeno da će se do donošenja podzakonskih akata na osnovu ovlašćenja iz ovog zakona, primenjivati podzakonski akti doneti na osnovu prethodno važećeg ZPI ( ako nisu u suprotnosti sa novim ZPI), i dalje se primenjuje Pravilnik o načinu, postupku i sadržini podataka za utvrđivanje ispunjenosti uslova za izdavanje licence za izradu tehničke dokumentacije i licence za građenje objekata za koje odobrenje za izgradnju izdaje ministarstvo, odnosno autonomna pokrajina, kao i o uslovima za oduzimanje tih licenci („Službeni glasnik RS“, br. 114/2004, dalje: Pravilnik).

U primeni ovog pravilnika evidentan je problem nomotehničke prirode budući da se odredbe Pravilnika odnose na uslove za izdavanje licence za izradu tehničke dokumentacije odnosno licence za građenje objekata iz čl. 89 st. 4 Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“ br. 47/03 i 34/06). Reč je o objektima za čije građenje se pribavlja građevinska dozvola izdata od strane ministarstva nadležnog za poslove građevinarstva, odnosno nadležnog organa autonomne pokrajine. Istovremeno, ZPI u čl. 133 st. 2 određuje vrstu i namenu objekata za koje se građevinska dozvola pribavlja od nadležnog ministarstva odnosno organa autonomne pokrajine (a ne u članu 89, na koji se poziva Pravilnik), ali sa značajnim novinama I izmenama novog Člana 133 novog zakona u odnosu na Član 133 starog Zakona. Imajući u vidu da podzakonski propis nije usklađen za ZPI, iz ugla potencijalnog investitora sa prostora zemalja gde se usklađivanja postojećih nižih sa novim višim propisima rade sistemski i blagovremeno, postoji opravdani pravni rizik i sumnja u obim primene odredbi i dalje važećeg Pravilnika.


Ipak mnogo su bitnije sadržinske nedoumice koje proizilaze iz primene starih podzakonskih

akata a koji nisu usklađeni sa novim propisima.

Kao zaključak, smatramo da je način i pristup regulisanju procesa izgradnje kroz niz

međusobno neusaglašenih sektorskih propisa principijelno pogrešan, jer nepotrebno

predimenzioniše ulogu i ovlašćenja administracije, ohrabruje birokratizaciju i umanjuje

transparentnost i odgovornost organa u postupku. U praksi se sektorski zakoni pokazuju kao

Primer: Sadržinska neusklađenost: primer ispunjenost uslova za izdavanje licence za izradu tehničke

dokumentacije i licence za građenje objekata za koje odobrenje za izgradnju izdaje ministarstvo, odnosno autonomna pokrajina

Oavaj primer nadovezujemo na prethodni. Odredbe Pravilnika odnose na uslove za izdavanje licence za izradu tehničke dokumentacije odnosno licence za građenje objekata iz čl. 89 st. 4 Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“ br. 47/03 i 34/06). Reč je o objektima za čije građenje se pribavlja građevinska dozvola izdata od strane ministarstva nadležnog za poslove građevinarstva, odnosno nadležnog organa autonomne pokrajine. Istovremeno, ZPI u čl. 133 st. 2 određuje vrstu i namenu objekata za koje se građevinska dozvola pribavlja od nadležnog ministarstva odnosno organa autonomne pokrajine (a ne u članu 89, na koji se poziva Pravilnik). Izmene novog Člana 133 novog Zakona u odnosu na Član 89 starog Zakona između ostalog propisuju I nove kategorije objekata za koje se pribavlja građevinska dozvola izdata od strane ministarstva nadležnog za poslove građevinarstva, odnosno nadležnog organa autonomne pokrajine (npr objekti za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora energije, kao i elektrana sa kombinovanom proizvodnjom snage 10 i više MW). Da li se Pravilnik primenjuje I na licenciranje projektanata i izvođača radova ovih kategorija objekat, pošto oni nisu bili navedeni u Članu 89 starog Zakona? Ovde treba imati u vidu da je reč o projektima koja sa tehničke i tehnološke strane predstavljanju apsolutnu novinu u Srbiji, što unosi posebne nedoumice. Ukoliko prihvatimo da je Pravilnik primenljiv po analogiji I na situacije za koje nije bio predviđen kada je propisivan, dolazimo do problema neusaglašenog sadržaja dva pravna akta. ZPI, kao i Pravilnik, zahtevaju „stručne rezultate“ odgovornih projektanata, odnosno izvođača radova, kao preduslov za licenciranje. ZPI u Članu 126 propisuje, kao jedan od uslova za izdavanje licence pravnom licu za izradu tehničke dokumentacije za navedene objekte, „stručne rezultate ima zaposleno lice koje je izradilo ili učestvovalo u izradi, odnosno u vršenju tehničke kontrole tehničke dokumentacije po kojoj su izgrađeni objekti te vrste i namene. Ispunjenost uslova utvrđuje rešenjem ministar nadležan za poslove građevinarstva“.

Pravilnik, pak, propisuje da se uz zahtev za izdavanje licence za izradu tehničke dokumentacije (generalnog, idejnog i glavnog projekta) za gore navedene objekte podnosi dokaz da stručne rezultate odgovornih projektanata - izjave overene u sudu da su ova lica izradila ili učestvovala u izradi kao odgovorni projektanti, odnosno da su vršila tehničku kontrolu glavnih projekata za izgradnju objekata iz člana 89 st. 4 (starog a čl. 133 st. 2 novog) ZPI za koje se traži licenca (sa navedenom vrstom i namenom objekta, vrstom izrađenog projekta i datumom izrade, odnosno vršenja tehničke kontrole projekta).

Ova dva zahteva nisu identična, i unose nedoumice. Stari Pravilnik dakle tehnički ne prati odredbe novog ZPI, niti sadrži odredbe koje bi razradile opšte odredbe krovnog zakona, čime one ostaju nesprovodljive. Takođe, ostaje nejasno da li je intencija zakonodavca bila da se onemogući domaćim pravnim licima da vrše izradu tehničke dokumentaciju i građevinske radove na predmetnim objektima, s obzirom da u Srbiji još uvek nema privrednih subjekata koji bi ispunjavali uslove (prevashodno u pogledu stručnih rezultata) za dobijanje licenci, koje propisuje Pravilnik (oblast je potpuno nova, a zahtevaju se ostvareni stručni rezultat).


najslabija karika sa aspekta investitora. Upravo su postupci pred nadležnim sektorskim

organima koji upravljaju pojedinim javnim resursima, a koji su se na ovaj način „umešali“ i

preuzeli nadležnost izdavanja gradevinske dozvole, prepoznati kao najdugotrajniji i

najnetransparentniji. Sektorskim zakonima se praktično stavljaju van snage odredbe ZPI koje

imaju za cilj ograničavanje broja administrativnih koraka, i ograničavanje diskrecije javne

uprave, što u potpunosti obesmišljava njegov pravilni pristup. Ovakva neusaglašenost

zakonodavnog okvira, praćena konstantnim lutanjem uprave u pogledu primene novih

propisa uzrokuje veliku pravnu nesigurnost i nepredvidljivost.

Preporuke:

M.4. Harmonizovati krovni zakon i sektorske zakone u skladu sa konceptom krovnog

zakona i sprovesti „giljotinu“ sektorskih propisa u cilju izbacivanja nepotrebnih i

zastarelih odredbi i propisa, koji pri tom derogiraju koncept ZPI.

U tom kontekstu naročito:

- Substituisati koncept posebnih uslova, saglasnosti i dozvola koje izdaju sektorski

organi koji vrše javnu nadležnost odgovarajućim institutima i mehanizmina ZPI.

Kritičko sagledati postojeće nadležnosti JP i centralnih organa, kako bi se iste

ograničile samo na situacije u kojima je zaista neophdono upravljati resursom od

regionalne važnosti.

- Izvršiti decentralizaciju odlučivanja u upravnom postupku izdavanja građevinske

dozvole u korist lokalnih samouprava na bazi odgovarajuće planske i urbanističke

dokumentacije tokom čije izrade bi se uskladili interesi sa nadležnim sektorskim

organima i javnim preduzećima Države čime se ne bi ponovo tražila njihova

saglasnost u kasnijim upravnim postupcima sa pojedinačnim strankama.

- Jasno definisati koji su projekti neophodni za ishodovanje lokacijske dozvole, a koji za

izvođenje radova.

2.3. Neadekvatna organizacija nadležnosti javne uprave

Nadležnosti u postupku izdavanja dozvola za izgradnju su neadekvatno koncipirane. Manjak

efikasnosti u postojećem sistemu predstavlja složen i slojevit problem, između ostalog i zbog

jasnih pobuda interesnih skupina da sprovode kontrolu i generišu prihode, što direktno ide

na uštrb efikasnosti uprave. U cilju povećanja efikasnosti uprave nužne su korenite

organizacione promene. Ove promene moraju imati za cilj debirokratizaciju i depolitizaciju

uprave.

Postupak izdavanja pojedinačnih tehničkih uslova i saglasnosti za izgradnju delegiran je

različitim javnim preduzećima, zavodima itd, koji su organizovani na različitim nivoima vlasti i

čiji je rad regulisan najčešće sektorskim propisima.


Nesporno je da javne agencije i preduzeća treba da obezbede zaštitu interesa države i

građana u funkcionisanju vitalnih sektora. Takođe, posebna tela koja se osnivaju u okviru

javne uprave mogu unaprediti rad uprave dodatnom ekspertizom. Međutim, načelo

efikasnosti uprave nameće potrebu da se prilikom opredeljivanja nadležnosti postave vrlo

praktična pitanja. Ponovo, to su načelna pitanja. Da li je ovakav komplikovan i neefikasan

sistem nadležnosti zaista neophodan kako bi se zaštitila materijalna dobra i ljudi i

promovisao održivi razvoj? Da li su mere kontrole koje se sprovode kroz nadležnosti javnih

preduzeća, u posebnim postupcima, zaista najefikasniji i najjeftiniji način verifikacije

usklađenosti građevinskog projekta sa propisima i stanjem na terenu? Ili je pak ovakav

sistem jednostavno proizvod političke birokratizacije javne uprave?

Naše mišljenje je da je sistem sektorskih zakona opisan u prethodnom poglavlju potpuno

nepotrebno uveo ovlašćenja javnih preduzeća u postupku izdavanja dozvola za izgradnju.

Odredbe posebnih Zakona koje propisuju da upravljač javnog resursa preuzima upravnu

nadležnost u postupku izdavanja građevinske dozvole nisu adekvatne i u praksi predstavljaju

jedan od najvećih problema celokupnog procesa izdavanja dozvola za izgradnju. S obzirom

da svaki od uslova, saglasnosti ili dozvola koje ova javna tela izdaju predstavlja preduslov za

dobijanje građevinske odnosno upotrebne dozvole, ovakav sistem je stvorio uska grla i

omogućio javnim preduzećima diskrecionu kontrolu kompletnog administrativnog procesa.

Posledica postojeće organizacije nadležnosti je nepotrebno komplikovanje sistema,

postojanje nepotrebnih i dupliranih administrativnih koraka. Na ovaj način uzrokuje se

nepotrebno uvezivanje poslovnih subjekata mnogobrojnim administrativnim telima od kojih

svako ima svoju političku pozadinu i u praksi ne doživljava efikasnost postupka kao prioritet.

Imajući u vidu uvek prisutnu političku pozadinu svakog od nadležnih javnih preduzeća koja su

stekla ingerencije u postupku izdavanja dozvola za izgradnju, može se konstatovati da ovakav

sistem ohrabruje politički motivisanu birokratizaciju javnih organa.

Konkretno, kritika postojećeg koncepta nadležnosti pri kome su javna preduzeća neizostavni

činioci u postupku izdavanja dozvola se može dodatno argumentovati kroz sledeće činjenice:

U postupku izdavanja dozvola, primećuje se da javna preduzeća, agencije itd. imaju

oportuni interes povećanja svojih nadležnosti i maksimizacije prihoda. Ovakvi interesi

se ostvaruju kroz uvećanje nadležnosti i ostvarivanje direktne komunikacije sa

korisnikom usluge takvog javnog tela. Ovakva pozicija je konceptualno u suprotnosti

sa interesom pravnih subjekata da imaju jedinstven i jednostavan administrativni

sistem sa kojim komuniciraju u postupku izdavanja dozvola.

Institucije koje vrše javna ovlašćenja imaju često nedostatak kapaciteta i

organizaciono-tehničke probleme da u rokovima i kvalitetno izvršavaju svoje upravne

obaveze, što dovodi do narušavanja prava stranke u postupku, kašnjenja i problema

sa kvalitetom. Najviše problema imaju institucije koje vrše ovlašćenja na centralnom

nivou. Uočeni problemi su loš sistem rada i raspodela internih ingerencija, nemanje

sredstava rada, softvera, hardvera, i nedostatak ljudi. Ovo ukazuje da su ovlašćenja

često poverena organima koja nemaju niti sistemsku pozicioniranost niti kapacitet i


Primer: Vodne dozvole

Jedan od koraka u pribavljanju dozvola za izgranju je pribavljanje vodnih akata i to: mišljenja, vodnih uslova, vodne saglasnosti i vodne dozvole. Izdavanje mišljenja u postupku izdavanja vodnih uslova na teritoriji Vojvodine traje najmanje 2 meseca, uz plaćanje naknade u iznosu od 10.000 do 40.000 dinara, Mišljenje u postupku predstavlja tek prethodno pitanje kako bi se uopšte utvrdilo ko je zapravo nadležan za izdavanje vodnih uslova. Za izdavanje mišljenja se u suštini traže tri seta informacija: zaštita voda, zaštita od voda i mišljenje sa terena. Mišljenje sa terena izdaju regionalna preduzeća koja su u tranziciji svojinskih odnosa (bivša društvena preduzeća od kojih su neka privatizovana). Ova preduzeća nisu deo javne administracije, ali su na ovaj način postala neizostavna karika upravnog postupka, i njihovo nečinjenje može da potpuno blokira investiciju pošto se postupak ne može nastaviti. Npr. pojedina regionalna preduzeća su privatizovana i bila u štrajku tokom 2011. godine, sa svim implikacijama po postupak izdavanja akta.

shodno tome postaju usko grlo postupka (npr. drugostepeno odlučivanje po žalbi na

rešenja RGZ traju cca 2 godine, postupak u JP „Putevi“ traje cca 2 meseca itd).

Drastičan primer neadekvatnog delegiranja administrativnih ovlašćenja u postupku

izdavanja pojedinih saglasnosti primećuje se u postupcima gde pojedina javna

ovlašćenja vrše privatne firme, koje nemaju nikakav interes niti dužnost da sprovode

efikasan postupak niti su vezane normama Zakona o upravnom postupku.

Institucije koje vrše pojedina ovlašćenja u postupku izdavanja GD najčešće nemaju

„interne“ hodograme procedura koje definišu tok dokumenata i obaveze lica koji se

nalaze u sistemu izdavanja dozvola. Na taj način nemoguće je pratiti ko šta radi i sa

kojim kvalitetom, vrednovati rad, gube se predmeti, i otvara mogućnost intervencija

spolja.

Organi uprave i JP ne poštuju zakonom propisane rokove za dostavljanje svojih akata.

Npr, rok za izdavanje pojedinih uslova po Zakonu o planiranju i izgradnji je 30 dana,

dok JP „Vode Vojvodine“ svoje uslove dostavljaju i nakon 90 dana, JP „Putevi Srbije“

60 dana itd. U praksi se dešava da organi izdaju rešenja o građevinskoj dozvoli i bez

tih nedostajućih uslova (ukoliko isti ne stignu u zakonom definisanom roku). U takvim

situacijama se dešava da nedostajući uslovi ipak budu izdati naknadno i nakon isteka

propisanih rokova, pri čemu se može se desiti da su takvi uslovi negativni, a

građevinska dozvola je već izdata. Na taj način se dovodi u pitanje zakonitost akta koji

je izdat od strane nadležnog organa, sa svim negativnim konsekvencama po

investitora.

Ne postoje instrumenti kontrole rada nadležnih organa, niti mogućnost

sankcionisanja odnosno podsticaja za rezultate rada institucija koje obavljaju javnu

funkciju. U kontekstu kontrole, takođe ne postoje instrumenti kojima se može

osigurati „prinudno“ izvršenje obaveze nadležnog organa u slučaju kašnjenja.

Ne postoji koordinisano praćenje rada svih nadležnih institucija koje imaju ingerencije u

postupku izdavanja dozvola. Ovakav nadzor bi trebao da utvrdi postojanje kašnjenja, razloge

i korektivne mere. Poseban problem je loša međusobna koordinacija javnih preduzeća


prilikom utvrđivanja posebnih tehničkih uslova u okviru svog dela nadležnosti. Loše

informacijske veze i nedostatak koordinacije loše utiču na efikasnost postupka.

Primer manjka kvalitetne komunikacije je dupliranje naknada koje se naplaćuju stranci u

postupku. Npr, za izradu i pribavljanje uslova koje je nadležno određeno JP (npr

elektrodistribucija) potrebno je prethodno pribaviti uslove ostalih javnih preduzeća, za šta

predmetno javno preduzeće (elektrodistribucija) plaća naknadu drugim javnim preduzećima.

Troškovi izdavanja ovih uslova se prenose na podnosioca zahteva. Istovemeno, ostala javna

preduzeća koja su dužna da izdaju posebne uslove u postupku, takođe kao prethodno pitanje

moraju da ishoduju uslove drugih javnih preduzeća (npr između ostalih i od od iste JP

Elektrodistribucija), i plate taksu. Posledično, ovo ukrštanje i dupliranje u pogledu naplate se

prenosi se na krajnjeg korisnika. Nadalje, međusobno izdavanje uslova javnih preduzeća, a

koje je preduslov za izdavanje uslova krajnjem korisniku, je uslovljeno prethodnim plaćanjem

po fakturi jednog javnog preduzeća drugom. Tehnika plaćanja obično podrazumeva

prethodno izdavanje profakture, plaćanje, fakturisanje, tek nakon čega se kreće sa radom na

izradi uslova. Vreme koje se utroši na sprovođenje tehnike plaćanja jednog državnog organa

drugom prevazilazi vreme koje isti državni organi utroše na tehnički deo posla prilikom

izdavanja uslova.

Preporuke:

M.5. Izvršiti depolitizaciju javnih službi i upravnih organa.

M.6. Izvršiti decentralizaciju odlučivanja u upravnom postupku izdavanja građevinske

dozvole u korist lokalnih samouprava, na način detaljno definisan u narednom

poglavlju (tzv. one-stop-shop).

M.7. Propisati, pratiti i kontrolisati dužinu trajanja svakog koraka koji je neophodno

preduzeti u postupku pribavljanja dozvola.

Na ovaj način se jasno definiše procesna odgovornost nosioca javnog ovlašćenja, kao i

vremenski cilj koji nadležni organ mora da ispuni. Ova mera međutim podrazumeva praćenje

i kontrolu koju sprovodi nezavisna institucija, kao i postojanje podsticaja odnosno sankcija za

rezultate rada.

M.8. Uvesti mehanizme podsticaja i sankcija za kvalitatet rada i trajanje postupka

nadležnih institucija.

Samo definisanje trajanja postupka određenim aktom ne garantuje da će se taj postupak

zaista i kompletirati u predviđenom roku. Neophdono je stoga uvesti odgovarajuće

instrumente „prinude“ odnosno podsticaja. Ovi instrumenti mogu biti:

a) Nefinansijski. Jedna od mogućnosti je obaveza javnog objavljivanja kašnjenja i

rezultata rada, i obaveza predstavnika nadležne institucije da pretpostavljenom

organu ili javnosti podnese izveštaj i objasni kašnjenje.


Primer: Jednošalterski sistem (one-stop-shop)

U Engleskoj i Velsu, IPC (Infrastructure Planning Commission) je institucija koja ima sve objedinjene nadležnosti (one-stop-shop) u postupku izdavanja dozvola za realizaciju i izgradnju energetskih infrastrukturnih projekata. Predsednik IPC ima obavezu da podnese izveštaj Parlamentu u slučaju kašnjenja realizacije projekta.

Primer: Administrativne opcije U Austriji, ukoliko dođe do kašnjenja koji se može pripisati upravnom organu koji je nadležan da donese odluku u postupku, stranka ima mogućnost da se obrati posebnoj instanci (tzv. Devolutionsantrag).

Primer: Rokovi

U Mađarskoj, zakonom su propisani obavezujući rokovi za postupanja organa uprave. Ukoliko su ovi rokovi prekoračeni, nadležni organ je dužan da izvrši povrat naknade. Ukoliko je rok za donošenje akta prekoračen dvostruko, nadležni organ je dužan da izvrši povrat dvostrukog iznosa primljene naknade.

b) Finansijski. Institucija koja vrši javna ovlašćenja može imati obavezu da izvrši povrat

primljene naknade ukoliko kasni u sprovođenju postupka.

M.9. Uvesti mogućnost da drugi organ donese akt ili odluku u postupku u slučaju da

nadležna institucija kasni sa postupanjem (tzv. authority of last resort).

Ukoliko nadležno telo ne sprovede postupak u skladu sa propisanim rokovima, drugi organ

može preuzeti ingerenciju. To može biti npr. nadležni organ lokalne samopurave, ili viša

instanca. Bitno je da takva institucija ima ili odgovarajuću internu ekspertizu, odnosno

mogućnost pristupa spoljnoj ekspertizi, kako bi mogla brzo i kvalitetno da reaguje u

predmetu.

M.10. Osnažiti koordinaciju i informacione veze u upravnom sistemu između javnih

tela nadležnih za izdavanje posebnih tehničkih uslova.

M.11. Osavremeniti sistem upravljanja dokumentacijom od strane nadležnih institucija

(document management system) i uvesti sisteme on line praćenja predmeta u

postupku.


2.4. Nepotrebna multiplikacija administrativnih koraka

U prethodnim tačkama pokazano je kako su nekonzistentni sektorski propisi uveli nove i

nepotrebne ingerencije javnih tela i administrativne korake u postupku izdavanja dozvola za

izgradnju. U prethodnoj tački je opisano dupliranje procedura izdavanja posebnih uslova,

saglasnosti i dozvola koji su propisani sektorskim zakonima i taj deo analize se neće

ponavljati. Međutim, dupliranje postupaka i administrativnih koraka se pojavljuje i po

drugim osnovama, koje navodimo ispod.

Čitav sistem propisa koji regulišu izgradnju se interpretira od strane javne uprave na način da

se omogući što veća i važnija uloga svakog od pojedinih tela, a ne maksimalna efikasnost.

Navodimo ponovo primer pribavljanja tehničkih uslova od strane javnih preduzeća. Posebni

uslovi javnih preduzeća, zavoda i ostalih nadležnih agencija se moraju pribaviti od strane

lokalne samouprave u postupku izrade prostorno planske dokumentacije (npr. saobraćajno

tehnički uslovi za priključenje na put koji predstavljaju sastavni deo plana detaljne

regulacije). Međutim, poslovni subjekti koji grade u skladu sa usvojenom planskom

dokumentacijom, i dalje su u obavezi da pribave određene tehničke uslove prilikom

pribavljanja uslova za izradu projektne dokumentacije od istih tela koje su već u ranijoj fazi

pripremanja lokacija definisale svoje uslove. Zašto? Zar nije celishodnije da jednom utvrđene

uslove nadalje potvrđuje i stručno razrađuje lokalna samouprava (putem nadležnog

odeljenja za urbanizam ili direkcije za izgradnju sa osposobljenim kadrovima iz navedenih

oblasti), čime bi se uštedela komunikacija investitora sa mnogobrojnim telima? Preciznija

obrada urbanističkih uslova, koji bi se mogli detaljnije uraditi za nivo celokupne zone, mogla

bi omogućiti da se pojedinačni tehnički uslovi traže samo za one investitore koji svojom

tehnologijom ili specifičnim kapacitetima odstupaju od osnovnih tipova predviđenih

objekata za izgradnju. Na ovaj način bi se barem prepolovio broj zahteva za tehničkim

uslovima.

U postupku izdavanja dozvola za izgradnju sektorski propisi uvode potpuno nelogične

situacije da upravni akt koji u postupku izdaje jedan državni organ mora biti verifikovan od

strane drugog državnog organa. Na primer, Zakon o vodama („Sl. glasnik RS“, br. 30/2010)

propisuje obavezu i nadležnosti za izdavanje vodnih akata kao jedan od preduslova za

izdavanje lokacijske, građevinske i upotrebne dozvole. Vodna akta koja investitor mora

pribaviti u postupku su mišljenje, vodni uslovi, vodna saglasnost i vodna dozvola. Ukoliko

uzmemo za primer administraciju AP Vojvodine, ovi akti se izdaju od strane lokalne

samouprave, JP „Vode Vojvodine“ i nadležnog pokrajinskog Sekretarijata.


Primer: Nepotrebni i nejasni uslovi Investicija u Vojvodini Investitor: Strani ulagač Investotor je realizovao proširenje proizvodnog kompleksa (izgradnja nove hale pored već postojeće), na parceli od 7 ha. U tom postupku dobio je mišljenje lokalne samouprave da postojeća planska regulativa omogućava ovakvo proširenje i da se građevinska dozvola može pribaviti bez dodatne planske razrade (što je i potpuno opravdano imajući u vidu veličinu parcele i postojanje svih neophodnih uslova). Međutim, i pored odobrenja lokalne samouprave, zakonom je propisana nadležnost pokrajinskih tela da daju saglasnost na proizvodne pogone u određenim delatnostima. U tom postupku, nadležni pokrajinski organ je zauzeo stav da je za dobijanje građevinske dozvole neophodno izraditi novi plan detaljne regulacije. Ovo je u praksi dovelo do utroška sredstava, ogromnog gubljenja vremena i nepotrebnog mešanja političkih subjekata jer se predmetni plan usvaja od strane skupštine lokalne samouprave. Ova intervencija pokrajinskog nivoa vlasti ne samo da nije donela nikakvu praktičnu dodatnu vrednost, već je investitor suočen sa neshvatljivim administrativnim zahtevima aktivno razmatrao izmeštanje planirane investicije u drugu zemlju.

2.5. Nepostojanje jednog kanala komunikacije sa strankom i jasne institucionalne

odgovornosti

I pored kvalitetne intencije ZPI da centralizuje postupak izdavanja dozvola za izgradnju i

postupke kontrole ispunjenosti tehničkih preduslova izgradnje, nekonzistentne odredbe

sektorskih zakona su rezultirale podelom nadležnosti u pogledu izdavanja dozvola za

izgradnju na lokalnom, pokrajinskom i državnom nivou. Kao što je diskutovano u

prethodnom delu, ova podela nadležnosti nije izvršena spram kriterijuma efikasnosti i boljeg

upravljanja resursima, već prosto reflektuje ambiciju svakog dela administrativnog aparata

da vrši vlast, bez obzira na opravdanost sa aspekta efikasnosti i zaštite resursa.

Ovakva organizacija pretpostavlja visok nivo interakcije privatnog sektora (stranaka,

stručnjaka, poslovnih subjekata u građevinarstvu), sa fragmentiranim upravnim

organizacionim strukturama, uspostavljenim na različitim razinama. Jedna od posledica je

nepostojanje jednostavnog sistema u kom investitor komunicira sa jednim administrativnim

organom koji nosi punu odgovornost za celokupan, ili bar najveći, deo postupka izdavanja

dozvola za izgradnju. Naprotiv, stranka ima obavezu da ishoduje neophodna administrativna

odobrenja od velikog broja institucija, od kojih svaka donosi odluku kojom može zaustaviti

izgradnju objekta, odnosno svojim nepostupanjem može proizvesti zastoj. Rezultat ovakvog

načina organizacije je nizak nivo kvaliteta usluga, neprimereno visoki troškovi i neefikasnost.

Takođe, često su prisutni neadekvatni lični stavovi, vrednosti i navike osoblja koje obavlja

funkcije u fragmentiranim organizacijama. Ovakva situacija predstavlja ogroman teret za

investitore, i otvara mogućnosti sumnje na korupciju.

Organizaciona ograničenja pojedinih organa koji vrše javna ovlašćenja ne bi smela da budu

vidljiva korisnicima usluga. Mišljenja smo da se u 90% slučajeva sva ovlašćenja u pogledu

izdavanja posebnih uslova, saglasnosti i dozvola, a koje predstavljaju prethodna pitanja za

izdavanje lokacijske, građevinske i upotrebne dozvole, mogu svesti na nivo lokalne


samouprave. Ovakva „decentralizacija“ ovlašćenja bi po našem mišljenju rezultirala daleko

većom orijentacijom pružaoca javne usluge na korisnika usluga.

Sa jedne strane, lokalna samouprava je motivisanija i bolje pozicionirana da ima elastičan,

otvoren i prilagodljiv pristup prema stranci. Sa druge strane, na ovaj način bi se potpuno

odstranilo vršenje vlasti ostalih fragmentisanih instanci javne uprave, i jasno definisala

odgovornost u kome je jedan organ uprave nadležan za kompletiranje administrativnih

zahteva prema korisniku. Ovakav koncept ni na koji način ne isključuje suštinsku ulogu

operatera javnih resursa, koji obezbeđuju tehničke ulazne podatke i ekspertizu. Međutim,

ova uloga bi se ostvarivala na nivou izrade planske dokumentacije, a ne kroz pojedinačne

upravne postupke. U tom kontekstu, nadležnosti bi bilo neophodno definisati na takav način

da se potreba za asistencijom, nadzorom ili saglasnošću drugih organa koji imaju javna

ovlašćenja svede na najmanju neophodnu meru (objekti od posebnog značaja, resursi od

posebnog interesa, zaštićena područja itd).

Ovu tezu je lako potvrditi kroz praktične primere. U ovom trenutku, neki od sektorskih

zakona propisuju dvostruku nadležnost za izdavanje pojedinih uslova i saglasnosti, koja je

podeljena između operatera javnog resursa i organa lokalne samouprave. Na primer, Zakon

o putevima propisuje da saobraćajno-tehničke uslove u postupku izdavanja građevinske

dozvole izdaje organ lokalne samouprave za opštinske puteve i ulice. Sa druge strane,

saobraćajno-tehničke uslove u postupku izdavanja građevinske dozvole izdaje JP „Putevi

Srbije“ za državne puteve prvog i drugog reda. U situaciji kada je lokalna samouprava

nadležna za izdavanje predmetnih uslova, postupak u opštinama koje imaju dobar

administrativni kapacitet traje 7 dana. Od investitora se prilikom izdavanja uslova ne zahteva

pribavljanje dodatne dokumentacije. U lokalnim samoupravama koje su učestvovale u ovom

segmentu istraživanja ne naplaćuje se nikakva posebna naknada za korišćenje javnog puta.

Međutim, efikasnost i troškovi postupka su drastično lošiji kada investitor ishoduje

saobraćajno-tehničke uslove na priključenje na državni put I i II reda, za čije izdavanje je

nadležno JP „Putevi Srbije“. U ovakvoj situaciji procedura traje minimalno 2 meseca.


Primer JP „Putevi Srbije“ kao prepreka za izgradnju Investicija: Stambeno-poslovni objekat Novi Sad Investitor: Domaći ulagač Investitor je u nameri da gradi poslovno stambeni objekat, kupio lokaciju koja ispunjava sve preduslove za gradnju. Međutim, projekat se odužio preko granica komercijalne isplativosti usled sporosti javnih preduzeća na držvanom nivou da izdaju odgovarajuče tehničke uslove neophodne za dobijanje građevinske dozvole, iako ne postoji objektivan razlog za trajanje postupka. U predmetnoj investiciji poseban problem je predstavljalo ishodovanje saobraćajno tehničkih uslova od strane JP „Putevi Srbije“. Naime, saobraćajno-tehničke uslove u postupku izdavanja građevinske dozvole izdaje organ lokalne samouprave za opštinske puteve i ulice. Međutim, za državne puteve prvog i drugog reda saobraćajno-tehničke uslove u postupku izdavanja građevinske dozvole izdaje JP „Putevi Srbije“. Iako je investicija planirana u gradskoj ulici u Novom Sadu, ova ulica je kategorisana kao državni put, stoga je nadležnost za izdavanje saobraćajno tehničkih uslova poverena JP „Putevima Srbije“. Za razliku od ulica u neposrednoj blizini, u kojima postupak ishodovanja saobraćajnih uslova traje vrlo kratko, postupak izdavanja saobraćajno-tehničih uslova na predmetnoj lokaciji je nepotrebna administrativna barijera koja oduzima značajno vreme i novac.

Preuzimanje odgovornosti lokalne samouprave (kao vid one-stop-shop-a) u praksi i postoji u

nekim lokalnim samoupravama, gde lokalna samouprava preuzima na sebe odnose sa

administrativnim telima u pogledu prikupljanja uslova. Ovakvo postupanje lokalne

samouprave u mnogome ubrzava procedure, jer sama lokalna samouprava preuzima teret

komunikacije sa centralnim telima (iako ni intervencija lokalne samouprave nije garant da će

JP kome osnivač nije lokalna samouprava uredno i u rokovima sprovesti svoje zadatke).

Međutim, ovakva praksa se sprovodi bez pravnog osnova, ad hoc, i samo za neke investitore

od posebnog interesa za lokalne samouprave. Na ovaj način se, nažalost, ne ostvaruje jednak

položaj svih pravnih subjekata, već su investitori sa manjim uticajem koji moraju sami da

komuniciraju sa nadležnim JP u daleko nepovoljnijem položaju. Međutim, i pored ovih

manjkavosti, bolji rezultati ovih lokalnih samouprava govore u prilog tezi da upravni odnosi

sa strankom i odgovornost prema stranci mora biti kanalisana na jedan nadležni organ

uprave.

Preporuke:

M.12. Povećanje organizacione efikasnosti sistema na način da se ovlašćenja za

utvrđivanje i verifikaciju pojedinih tehničkih uslova, saglasnosti i dozvola prenesu u

nadležnost lokalne samouprave. Ovaj prenos može biti potpun ili samo u slučaju da

nadležna institucija kasni (authority of last resort). Ova mera mora biti u tesnoj vezi i

koordinaciji sa Merom unapređenje pristupa nadležnih organa spoljnoj ekspertizi i

Merom 8 - uvođenje finansijskih i nefinansijskih podsticaja i sankcija.


M.13. Pozicioniranje organa lokalne samouprave prema strankama kao one-stop-shop,

organizovan po nebirokratskim principima procesne organizacione strukture. Opštinski

one-stop-shop bi trebao da bude odgovoran i nadležan za sprovođenje kompletnog

procesa i da sa aspekta korisnika premošćava eventualna organizaciona ograničenja

raznih organa koji vrše određene nadležnosti u postupku. Time se omogućava

najefikasnije kompletiranje mnogobrojnih procesa u postupku izdavanja dozvola za

izgradnju i eliminišu granice između pojedinih podfunkcija. Ovaj koncept bi značajno

pojednostavio postupak izdavanja dozvola, i unapredio tehničke, procesne aspekte

postupka kao i odnos sa Investitorom.

One –stop-shop (OSS) u potpunosti rešava tri ključna problema koja su identifikovana ranije:

- Činjenicu da se postupak izdavanja dozvola za izgradnju sastoji od velikog broja

postupaka i proceduralnih koraka. OSS bi omogućio fuziju ovih mnogobrojnih

postupaka.

- Činjenicu da se pojedini procesi ne mogu odvijati paralelno. Integracija procesa kroz

OSS bi to omogućila. U ovom trenutku procesi su fragmentirani, i jedan

administrativni postupak ne može otpočeti pre nego što se drugi ne kompletira u

celosti. Povezivanje svih ovih postupaka u okviru iste institucije bi eliminisalo

usporavanja koja dolaze iz tehničke i dinamičke neusklađenosti institucija koje sada

vrše ingerencije (npr. uštede vremena kroz sinhronizaciju rada, ušteda vremena koje

se gubi na tehnikalijama naplate koje prethode otpočinjanju posla i dr.)

- Činjenicu da su odgovornosti nadležnih organa podeljene, nejasne i nesprovodive.

OSS preptostavlja jedan odgovorni nadležni organ.


Primer: Poređenje opština Povećanje organizacione efikasnosti sistema, na način da se ovlašćenja u postupku izdavanja dozvola za izgradnju prepuste nadležnosti jedinica lokalnih samouprava, je teza koja se može potvrditi i pažljivom analizom studije Doing Business in South East Europe 2011, urađenom pod okriljem Svetske banke. Studijom su analizirani uslovi za poslovanje u 22 grada jugoistočne Evorope, a na osnovu četiri kategorije među kojima su i dobijanje građevinske dozvole, odnosno upisivanje imovinskih prava. DB 2011 je u istraživanje uključio i pet gradova iz Republike Srbije. Iako studija ne rangira generalni plasman za gradove koji su bili predmet ispitivanja, već samo plasman za pojedinačne kategorije koje su bile predmet istraživanja, prostom računicom, sabirajući pojedinačne plasmane, gradovi u RS se rangiraju na sledeći način na listi 22 grada: 1. Zrenjanin: 8 po redu; 2. Vranje: 11; 3. Užice: 12; 4. Kruševac: 15; 5. Beograd: 16. Studija predstavlja podatak da je prosek vremena utrošenog na izdavanje dozvola za izgradnju u regionu 223 dana (od 96 u Bitolju do 554 u Mostaru). U Srbiji se građevinska dozvola, prema studiji, najbrže dobija u Vranju (za 168 dana), a postupak najduže traje u Beogradu (349 dana). Između su Zrenjanin (takođe bolji od proseka regiona sa 186 dana), Užice (261) i Kruševac (191). Studija sadržinski predstavlja uporedni prikaz procedura koje investitor mora da kompletira u postupku izgradnje. U tom kontekstu vrlo je vredno sagledavanje načina na koji su pojedini pravni sistemi balansirali potrebu za efikasnošću procedure u interesu investitora sa jedne strane, i, sa druge strane, potrebu za zaštitom ljudi i materijalnih dobara. Poređenjem broja procedura dolazi se do zaključka da su neke od kontrolnih funkcija uprave koje postoje u Republici Srbiji, a koje se realizuju kroz posebne administrativne korake i vršenje upravne vlasti, u zemljama regiona organizovane potpuno drugačije. U kontekstu kritike organizacije uprave koja je izložena u Poglavlju 2.3. ovog Izveštaja „Neadekvatna organizacija javne uprave“, dolazimo do zaključka da su neki od ispitanih pravnih sistema promovisali kvalitetniji i efikasniji sistem obezbeđivanja ulaznih podataka u pogledu uslova za izgradnju i kontrole kvaliteta izrade projektne dokumentacije i izgradnje. Ova pojednostavljivanja su, prema studiji, ostvarena kroz delegiranje određenih funkcija privatnom sektoru, odnosno kroz eliminisanje nepotrebnih upravnih postupaka i preuzimanje komunikacije u pogledu pribavljanja ulaznih podataka sa Investitora na upravu (Npr u Bugarskoj institut kontrole podobnosti objekta za upotrebu , a koji kod nas sprovodi komisija za tehnički pregled, delegiran je privatnom sektoru po sličnom principu kao što je to urađeno sa vršenjem tehničke kontrole u skladu sa članom 129. ZPI). Čini se da u studiji postoje i određena metodološka ograničenja. Iako je jasno da su u pitanju „prosečne vrednosti“ za određenu investiciju, ipak nije potpuno jasno da li su svi ulazni parametri, mogući scenariji, i subjektivne i objektivne karakteristike investicije uzeti u obzir. Ovo je ključno pitanje, zato što upravo različiti investicioni scenariji sa različitim ulaznim parametrima dovode do ogromnih razlika u dužini trajanja procedura, i onemogućavaju kvalitetno sagledavanje uskih grla postupka. Da bi potkrepili ovu tezu, na osnovu ranije iznetog primera teoretski ćemo uporediti dve identične investicije koje se dešavaju u istom gradu, ali imaju različite ulazne parametre. Ukoliko se npr u Novom Sadu gradi objekat u Temerinskoj ulici, a koja je u nadležnosti JP „Putevi Srbije“ u pogledu izdavanja saobraćajno-tehničkih uslova, takva procedura trajaće najmanje dva meseca duže u odnosu na objekat koji se gradi u susednoj ulici za koju saobraćajno tehničke uslove izdaje organ lokalne samouprave. Ukoliko je pak za realizaciju prve investicije potrebno izvršiti priključenje na infrastrukturu koje podrazumeva prokopavanje i polaganje npr. elektrokabla ispod puta, a radi priključka na mrežu koja se nalazi sa druge strane ulice, to pak podrazumeva dobijanje posebne građevinske dozvole za polaganje takvog kabla, a koja uključuje i dobijanje saglasnosti upravljača javnog puta. Kompletan postupak može trajati 6 meseci. Da zaključimo, razlika u trajanju pribavljanja dozvola za dve investicije, koje su locirane u istom gradu i jedna pored druge, a koje su u neposrednoj blizini neophodne infrastrukture, može biti i 180 dana. Slični primeri se mogu navesti u kontekstu planskog opremanja lokacija, kao i priključaka na sve vidove infrastrukture. Ove razlike su još evidentnije ukoliko se porede dve investicije u istom gradu a koje se realizuju u npr potpuno opremljenoj radnoj zoni, odnosno radnoj zoni koja nema potrebnu plansku dokumentaciju ili infrastrukturu.


Polazeći od zaključaka Svetske banke, kojim se jasno pokazuje različit stepen uspešnosti

jedinica lokalne samouprave u pogledu trajanja postupka, ključni faktori uspeha lokalnih

samouprava koje su percipirane od strane investitora kao povoljna poslovna okruženja su:

Uređeni imovinsko pravni odnosi na parcelama koje mogu biti od interesa

investitorima i precizna evidencija prava na nepokretnostima

Usvojena planska dokumentacija

Postojeća infrastruktura na lokaciji

Nadležnosti za izdavanje pojedinih uslova, saglasnosti i dozvola, tamo gde su iste

podeljene, nalaze se na lokalne samouprave, odnosno lokalnih javnih preduzeća

Jasna opredeljenost lokalne samouprave ka servisiranju investitora koja se realizuje

kroz ishodovanje tehničkih uslova od različitih institucija od strane same lokalne

samouprave (slično kao one-stop-shop).

Lokalne samouprave koje su najbolje rangirane od strane Investitora omogućavaju gore

navedene preduslove za realizaciju investicija. To ne znači da su ovi uslovi ispunjeni na

celokupnoj teritoriji takvih lokalnih samouprava, ili čak ni da su oni zasluga te lokalne

samouprave, ali dokazuju da rešavanje gornjih pitanja čak i na teritorijalno ograničenom

prostoru (npr industrijska zona), u potpunosti menja lokalni investicioni milje.

Teza ove analize je da lokalne samouprave, čak i u postojećoj situaciji u kojoj nemaju

ingerencije nad većinom ovih faktora uspeha, svojim usmerenim i pravilnim delovanjem

mogu bitno unaprediti lokalnu poslovnu klimu u pogledu izgradnje. Tim pre, smatramo da bi

delegiranje nadležnosti lokalnim samoupravama bio potpuno adekvatan proces kojim bi se

dodatno smanjio broj procedura i utrošak vremena.

2.6. Uticaj problema u sektoru prostornog i urbanističkog planiranja na proces izdavanja

građevinskih dozvola

Kako bi se nagomilani problemi u prostornom i urbanističkom sektoru krenuli rešavati, na

nivou Države nakon oktobarskih promena 2000. godine, započeta je serija aktivnosti

zakonodavnog karaktera (2003. i 2009. godine) koje su imale za cilj da unaprede stanje u

sektoru planiranja i izgradnje i da unesu nove svetske standarde (pre svega evropske) putem

kojih bi se ubrzale procedure dobijanja neophodnih dokumenata za izgradnju za

zainteresovane investitore.

Iako su u određenim aspektima, pravni okviri planiranja i izgradnje unapređeni,

hiperadiministriranje procedura koje je neophodno sprovesti je ostalo i u poslednjoj verziji

Zakona o planiranju i izgradnji i podzakonskim aktima. Posebno je indikativna činjenica da se

državna administracija kao i administracija lokalnih samouprava morala kontinuirano

prilagođavati navedenim zakonskim promenama, što je dodatno usporilo navedene procese

planiranja i posledično realizacije investicija u Srbiji.


Primer: Industrija planiranja

Član 7 Zakona o javnim nabavkama propisuje da lokalna samouprava (ili drugi organ države) ukoliko

je osnivač nekog JP u čijem je opisu poslova predmet javne nabavke, može dodeliti navedeni posao

datom preduzeću bez prethodno raspisane javne nabavke uz odluku Skupštine Opštine o dodeljivanju

navedenog posla predmetnom JP-u. Na taj način je napravljena „regionalizacija“ Srbije po pitanju

određenih poslova od strane velikih regionalnih kuća.

2.6.1. Monopol nadležnosti na izradu planske dokumentacije od strane nadležnih javnih

preduzeća i nelojalna konkurencija

Shodno činjenici da na teritoriji Srbije ima ograničen broj planerskih i urbanističkih kuća, a

preko 180 opština, jasno je da je izrada prostornih i urbanističkih planova skoncentrisana na

manji broj pravnih subjekata koji se navedenom delatnošću bave. Prema Zakonu o planiranju

i izgradnji (član 36), Planske dokumente izrađuje Javno preduzeće, odnosno druga

organizacija koju osnuje jedinica lokalne samouprave za obavljanje poslova prostornog i

urbanističkog planiranja, kao i privredna društva, odnosno druga pravna lica koja su upisana

u odgovarajući registar za obavljanje prostornog i urbanističkog planiranja i izrade planskih

dokumenata.

Sa druge strane, Zakon nije predvideo licenciranje navedenih privrednih subjekata za

obavljanje navedenih delatnosti već licenciranje stručnjaka-profesionalaca, te je na taj način

stavljeno težište na kadrove umesto na institucije. To u praksi znači, da neki privredni

subjekt, ukoliko ima mogućnosti da dobije posao iz domena prostornog ili urbanističkog

planiranja, može prostim angažovanjem pojedinaca oformiti stručni tim i putem obaranja

cena prilikom podnošenja ponuda, uticati da se ponude preduzeća sa kredibilnim

referencama odbiju, ili sa druge strane da bi bile konkurentne, navedene institucije rade na

donjoj granici isplativosti navedene dokumente jer su uslovljene nelojalnom konkurencijom.

Cena izrade planova, nelojalna konkurencija kao i „monopol“ određenih urbanističkih kuća

koje su „regionalizovale“ prostor Srbije na svoje sektore, onemogućuju ravnopravniju tržišnu

utakmicu, koja bi omogućila bolji kvalitet izrade planske dokumentacije.

Preciznije, monopolizacija tržišta izrade planova izvršena je na nivou tipa poslova, gde su

planovi najvišeg ranga (prostorni plan Republike, pokrajina, regionalni planovi i planovi

područja posebnih namena) po pravilu rađeni od strane 4 najveće urbanističke kuće u Srbiji.

Prostorni planovi jedinica lokalnih samouprava i generalni urbanistički planovi i planovi

generalne regulacije su rađeni od strane velikih regionalnih urbanističkih kuća.

Zbоg činjеnicе о vеćеm brојu planova detaljne regulacije i urbаnističkih prојеkаtа kоје је

nеоphоdnо izrаditi, nа tržištu urbаnističkо-prојеktnоg kоnsаltingа, pојаviо sе vеći brој mаlih

аrhitеktоnskо-prојеktаntskih birоа, kојi su sе pоčеli bаviti izrаdоm PDR-ova i urbаnističkih

prојеkаtа, јеr su nајčеšćе sа invеstitоrimа pоstizаli dоgоvоrе о оbјеdinjеnоm urbаnističkоm i


prојеktаntskоm kоnsаltingu gdе је nајčеšćе urbаnistički kоnsаlting biо tај kојi sе cеnоvnо

nipоdаštаvао zаrаd bоlјеg ugоvоrа zа prојеktоvаnjе invеstitоrskоg оbјеktа. Zbоg nаvеdеnоg

је drаstičnо i оpао kvаlitеt izrаdе urbаnističkih prојеkаtа, kојi su rаđеni оd strаnе nеdоvоlјnо

stručnih „prојеktаnаtа“ sа mаlim iskustvоm u оblаsti urbаnizmа, tе је nеminоvnоst bilа i

dužе zаdržаvаnjе nа оpštinskој kоmisiјi zа plаnоvе (vrаćаnjе urbаnističkоg prојеktа nа

dоrаdu pо nеkоlikо putа), štо је nа krајu rеzultirаlо sа vеćim vrеmеnоm nеоphоdnim zа

ishоdоvаnjеm grаđеvinskе dоzvоlе.

Preporuke:

M.14. Zakonski utemeljiti minimum profesionalnih referenci privrednih društava i uvesti

njihovo licenciranje za obavljanje poslova iz domena prostornog i urbanističkog planiranja

prema kategorijama planske dokumentacije koja se izrađuje.

Rezultat: uređenje tržišta izrade planske dokumentacije i stabilizacija cena na nivou tržišnog

optimuma a ne minimuma kako je sada slučaj.

2.6.2. Nedovoljna participacija zainteresovanih strana i vidljivost procesa izrade planske i

urbanističke dokumentacije

Participativno planiranje podrazumeva učešće širokih grupa zainteresovanih strana (građana

i investitora) prilikom analize problema i definisanja potencijalnih rešenja koja bi bila u

interesu najšire grupe korisnika prostora. Kao ostatak iz prošlosti, u sistemu planiranja u

Srbiji i dalje je jak planerski stav da je struka ta koja formira potrebe i strateške pravce

razvoja na terenu, uz određenu korekciju političke elite. Kada su građani i zainteresovani

investitori u fokusu, jedini način uticaja na proces izrade Prostornih i urbanističkih planova je

institut javnog uvida koji prema odredbama Zakona traje 30 dana.

U toku navedenog perioda zainteresovane strane mogu u pismenom obliku dati svoje

primedbe na Planska rešenja, na koja na otvorenoj sednici komisije za planove obrađivač

plana daje odgovore. Međutim, zbog slabe vidljivosti izloženih planova, slabe komunikacije

obrađivača plana i lokalne samouprave (koja oglašava javni uvid) ka građanima o značaju

navedenih dokumenata i uticaja na njihove živote, kao i bez komunikacije ka investitorskoj

zajednici koja je zainteresovana za formulisanje određenih planskih rešenja, planovi često

nisu na adekvatan način javno predstavljeni, a iz navedenog sledi da se građani najčešće

susreću sa navedenim dokumentima tek prilikom realizacije određenih svojih namera.

Primer: Izrada prostornog plana

Investicija: Prostorni plan opštine

Investitor: Lokalna samouprava

Tokom izrade PPO lokalna samouprava je putem obrađivača plana dopisima obavestila nadležne

institucije i mesne zajednice da im dostave uslove i mišljenja za potrebe izrade plana. Mesne zajednice


obaveštene su dopisom o navedenom i od njih se očekivalo da izvrše određenu analizu lokalne zajednice o

konkretnim potrebama. Nažalost, samo mali broj ljudi bio je uključen u navedenu komunikaciju. Tako

formulisan plan (uz stručnu obradu i mišljenja lokalne samouprave) poslat je na javni uvid na kojem su

građani iz mesnih zajednica koji su došli dali veliki broj primedbi na planska rešenja uz konstataciju da ih

niko iz mesne zajednice nije kontaktirao niti obavestio o navedenom javnom uvidu. Takođe, predlozi koje

su dali obrađivaču plana u datom trenutku izrade planskog dokumenta (završna faza) rušili su osnovni

koncept plana i nije ih bilo moguće implementirati bez velikih i radikalnih promena plana za koje nije bilo

ni sredstava ni vremena u datom momentu. Zbog navedenog, usvojen plan bio je bogat planski ispravnim

rešenjima koja ne odgovaraju lokalnoj zajednici pa se postavlja pitanje, za koga je plan bio kreiran: za

zajednicu koja treba da ga sprovodi ili za političku elitu, odgovorne urbaniste i planere i njihovu viziju

razvoja navedenog prostora?

Preporuke:

M.15. Omogućiti participaciju zainteresovanih strana na kraju realizacije svake faze izrade

planskog dokumenta umesto samo u jednoj fazi (javnog uvida) kako je sada predviđeno

prema odredbama zakona o planiranju i izgradnji. Neophodna je izmena zakona i

utemeljivanje javnih prezentacija i komunikacije sa građanima u svim fazama izrade planske

dokumentacije (koncept, nacrt i predlog plana).

Rezultat: viši nivo inkorporiranosti zahteva zainteresovanih strana koji je usaglašen sa javnim

interesom i organsko prihvatanje rešenja plana od strane lokalne zajednice kao zajedničkog

interesa a ne interesa lokalne samouprave ili pojedinih investitora.

2.6.3. Nepreciznost planova u pogledu definisanja urbanističkih i tehničkih uslova

O neuniformisanosti, dupliranju ingerencija i hiperadministriranju procedura u kontekstu

izdavanja građevinskih dozvola govorilo se u ranijim poglavljima. Izrada i prostornih i

urbanističkih planova takođe podrazumeva prikupljanje uslovljenosti i smernica od nadležnih

lokalnih, regionalnih i državnih ustanova, javnih preduzeća, direkcija i drugih instanci koji

imaju direktne ingerencije za upravljanje određenim resursima Države (vode, šume,

odbrana, energetika itd). Neuniformisanost strukture i obima odgovora različitih nadležnih

institucija, dovodi do stanja u kojem se nedovoljno tehničkih informacija unosi u urbanistički

plan, te se dolazi u situaciju da plan bude „šupljikav“ kada su uslovi za izdavanje lokacijske

dozvole za različite objekte u pitanju i njihovo povezivanje na naseljsku infrastrukturu.

Preporuke:

M.16. Definisati ujednačen nivo prikaza urbanističko-tehničkih uslovljenosti (u vidu

obrasca – tabele) koju bi svaki obrađivač plana morao da popuni za svaku planiranu

namenu u prostoru i sve tipove planirane izgradnje za koju će planski dokument

predstavljati osnov za izdavanje lokacijske dozvole.

Rezultat: uniformisan prikaz svih neophodnih elemenata za izdavanje lokacijske dozvole

koji je lak za stručnu kontrolu, metodološki usaglašen i za različite namene objekata i

instruktivan kada je službena korespondencija sa nadležnim organima u pitanju


Primer: Komunikacija

Usled lokalnih političkih okolnosti (politička podela javnih preduzeća) i različitih ingerencija na nivou

lokalne samouprave, česta je pojava neujednačene komunikacije (ili njeno popuno odsustvo) između

ključnih aktera lokalnog razvoja. Navedeno dovodi do izrade planske dokumentacije koja nije

podjednako tretirala interese različitih komunalnih sektora lokalne zajednice, što kasnije može

dovesti do delimične ili potpune opstrukcije u sprovođenju planskih rešenja.

Primer: Podzakonski akti

Podzakonskim propisima određen je sadržaj i postupak izrade planske dokumentacije, ali ne i sadržaj

urbanističkih i tehničkih uslova(samo su pobrojani uslovi koji se traže). Shodno činjenici da su u

pitanju sektorski uslovi nadležnih institucija, one tumače svoje obaveze prema odredbama svojih

sektorskih zakona a ne Zakona o planiranju i izgradnji i njegovih podzakonskih akata. Zbog

navedenog bi propisivanje ujednačavanja kvaliteta i sadržajnosti urbanističko-tehničkih uslova

značajno uticalo na kvalitet kasnije urađenih planova u koji bi svi uslovi bili obrađivani i

inkorporirani na podjednak način.

(definisani svi neophodni elementi koje nadležni organ treba dostaviti da bi se tabela

popunila iz domena njihovih ingerencija.

M.17. Harmonizovati Zakon o planiranju i izgradnji i sektorske zakone koji regulišu

oblasti energetike, voda, šuma, odbrane, telekomunikacija i sl. posebno u domenu

rokova, detaljnosti i drugih elemenata neophodnih za izdavanje lokacijskih dozvola na

bazi urbanističkog plana.

Rezultat: ujednačeno tumačenje rokova i detaljnosti prikaza za izdavanje urbanističkih i

tehničkih uslova od strane nadležnih institucija

M.18. Formalizovati (zakonski utemeljiti) intenzivniji nivo komunikacije obrađivača

plana i nadležnih organa i preduzeća lokalne samouprave iz resora komunalnih

delatnosti i urbanizma i građenja. Cilj mere je osigurati da se direktnijom i intenzivnijom

komunikacijom dobije i kvalitetnija planska rešenja (nasuprot prostom „dopisivanju“ i

iznošenja liste zahteva od jedne ili druge strane. Rezultat: viši kvalitet planskih i

urbanističkih rešenja i stepen njihove ugrađenosti u razvojne planove lokalnih nadležnih

preduzeća i ustanova.

2.6.4. Neophodnost detaljne urbanističke razrade prostornih planova (hiperprodukcija

planova)

Postupak liberalizacije izgradnje koji je otpočet Zakonom iz 2003. (u odnosu na zakon iz

1995) je zaustavljen. Sektorski zakoni kao i Zakon o planiranju i izgradnji iz 2009. postavljaju

strožije korake u realizaciji građevinskih projekata u odnosu na zakonska rešenja iz 2003. Sa


jedne strane, razlog tome je povezivanje tranzicije imovinsko pravnih odnosa sa samom

izgradnjom (kao što je diskutovano gore). Sa druge strane, u praksi je došlo do devijacije

sistema prostorno planskog uređivanja. Detaljni urbanistički planovi (GP, PGR i PDR) imaju

različit stepen detaljnosti, a ideja zakonodavca je bila da plan generalne regulacije (PGR)

tretira kao plan na osnovu kojeg bi se izdavala lokacijska dozvola. Kroz praksu se međutim

pokazalo, da je intencija „obrađivača“ planova (obično javna preduzeća) da bude predviđeno

donošenje što većeg broja detaljnih planova regulacije, kako bi imali više posla. Na taj način,

jedna opština od 30.000 stanovnika treba da finansira izradu PPO-a, PGR, i barem 5-6 PDR-

ova centralnog naselja sedišta lokalne samouprave u roku od 5 godina da bi imala čisto

stanje zahtevano Zakonom, a koje će biti osnova za jednostavno izdavanje dozvola (uz

posledično veliki broj urbanističkih projekata razrade). Ovo je velika inflacija planskih

dokumenata i svojevrsna blokada mogućnosti izgradnje.

Preporuke:

M.19. Urbanističku razradu Prostornih i urbanističkih planova nije moguće ograničiti

normativno (kroz formu zakona). Svaki prostor je specifičan i teorijski može zahtevati veoma

visok nivo razrade koju jedna vrsta plana detaljno ne može omogućiti (veliki broj detalja koji

se ne mogu obraditi u jednom dokumentu – primer: jedan PGR može u sebi imati potrebu

razrade i sa 4-5 PDR-ova); Instrument kojim se može donekle umanjiti veća planska razrada u

budućnosti jeste dogovaranje i ugovaranje izrade PGR-a (uzet kao primer), u kojem bi se dali

svi elementi plana detaljne regulacije u onim zonama gde bi bila predviđena njihova izrada

(tamo gde je to moguće). Na taj način bi cena izrade navedenog dokumenta bila viša, ali bi se

u budućnosti smanjila potreba ponovne izrade plana (faktor vreme je veoma bitan za

investitore). Ključni momenat u navedenom jeste cena ugovaranja izrade plana između

naručioca plana i obrađivača plana – što jeste odnos ponude i potražnje (cena = proizvod).

Zbog navedenog je demonopolizacija tržišta izrade planske dokumentacije od velikog značaja

i za sam kvalitet planske dokumentacije koja bi se izrađivala i njen obim razrade. Trenutno,

na bazi odluka lokalnih samouprava o davanju isključivog prava jednom javnom preduzeću

kojem su osnivač za izradu planske dokumentacije (omogućeno trenutnim zakonom o javnim

nabavkama), opštine su upućene samo na jedno urbanističko preduzeće, a često da bi se

izbegao proces javnih nabavki (koji je dugačak i opterećuje administraciju posebno malih

opština) ta preduzeća su u poziciji da i sama nameću uslove (cene i kvalitet izrade), dok su

lokalne samouprave najčešće u poziciji da ih hitno navedeni dokument treba te pristaju na

planove koji su manje razrađeni urbanistički, sa manjom cenom i sa manjim vremenom

izrade, što kasnije uvećava broj problema koji se javljaju u realizaciji određenih investitorskih

poduhvata.

2.6.5. Sprovođenje urbanističkih planova kroz katastar nepokretnosti

Shodno činjenici da se urbanističkim planovima utvrđuju koridori javnog zemljišta namenjeni

za izgradnju infrastrukture (putevi, elektro-energetika, vodosnabdevanje i sl.), građenje na


nekom prostoru zvanično ne može da krene dok se ne formiraju parcele javnog zemljišta

(ulice) na koje bi određene katastarske čestice izlazile i na taj način ispunjavale kriterijum da

budu građevinske. Sprovođenje urbanističkih planova kroz katastar nepokretnosti bi trebalo

da bude zakonski automatizam ali je zbog visoke cene sprovođenja koje su definisane

jedinstvenim cenovnikom RGZ-a za celu Srbiju, ovo za lokalne samouprave najčešće jedna od

poslednjih stvari predviđenih za finansiranje (prilikom rebalansa budžeta lokalne

samouprave najčešće se ove stavke ukidaju).

Preporuke:

M.20. Uvesti programirano budžetiranje unutar lokalnih samouprava i obaveznu stavku

svake godine: sprovođenje urbanističkih planova kroz RGZ. Opcija je da navedeno bude deo

obaveza lokalne direkcije za izgradnju svake godine.

Rezultat: kontinuirano i fazno sprovođenje urbanističkih planova.

2.6.6. Institut „arbitriranja“ u tumačenju prostorno planske i urbanističke dokumentacije

Iako je Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predvideo rokove za izradu Prostornih

planova jedinica lokalne samouprave kao i urbanističkih planova sedišta lokalnih samouprava

(a takođe i Zakon iz 2009.), veliki broj naselja koja nisu sedišta lokalnih samouprava i dalje ili

nemaju urbanističke planove ili imaju planove koji su rađeni pre više od 25 godina. U

kontekstu formalno-pravnih uslova, navedena naselja sa zastarelim planovima i dalje imaju

planski okvir za izdavanje lokacijskih i građevinskih dozvola (uz pomoć odgovarajućih

pravilnika i uredbi kojima se definišu parametri izgradnje objekata različite namene), ali je

ovde neophodna stručna arbitraža odeljenja nadležnog za urbanizam lokalne samouprave.

Ovo je jedno od kritičnih mesta u procesima izdavanja građevinskih dozvola jer se stručna

arbitraža može usmeravati u različitim pravcima u skladu sa trenutnim interesima lokalne

samouprave ili zainteresovanog investitora. Napominjemo da u ovim slučajevima nema

komisije za planove koja donosi odluku ili mišljenje o navedenim slučajevima, već se direktno

formulisana lokacijska dozvola potpisuje od strane nadležnih lica lokalne samouprave i dalje

procesuira.

Preporuke:

M.21. Uspostaviti sistemsku kontrolu „urbanističkog arbitriranja“ od strane nadležnih

urbanističkih inspekcija – kreirati Zakonsku obavezu kontrole svih lokacijskih dozvola izdatih

na osnovu planova starijih od 2003. godine.

Rezultat: manji nivo korupcije u oblasti urbanizma i građenja i brža izrada urbanističkih

planova nove generacije (planovi na osnovu postojećeg Zakona o planiranju i izgradnji).

M.22. Zakonski uspostaviti više profesionalne kriterijume za delegiranje članova opštinske

komisije za planove (min. 10 god. rada u struci, posedovanje licenci Inženjerske komore


Srbije i sl.), jer postoje slučajevi gde su postavljeni članovi komisije ljudi koji nikada nisu radili

u struci niti imali veze sa oblašću planiranja i izgradnje.

Rezultat: viši nivo profesionalizacije i kvaliteta odluka opštinske komisije za planove;

depolitizacija opštinskih komisija za planove.

2.6.7. Kvalitet ulaznih informacija za potrebe izrade Urbanističkog projekta

Urbanistički projekat se izrađuje kada je to predviđeno urbanističkim planom, prostornim

planom jedinice lokalne samouprave, odnosno prostornim planom područja posebne

namene, za potrebe urbanističko-arhitektonskog oblikovanja površina javne namene i

urbanističko-arhitektonske razrade lokacija. Izrada urbanističkih projekata ne predstavlja

kompleksan posao (u smislu brojnosti radnih operacija), međutim suština njihove izrade

ogleda se u nivou detaljnosti ulaznih podataka koje dokument mora da sadrži i koji se

dobijaju kako na osnovu urbanističke ili planske dokumentacije višeg nivoa, kvaliteta Idejnog

projekta za objekat koji je predmet realizacije, opisa tehnoloških procesa koji će se na parceli

odvijati, tako i tehničkih uslova koje dostavljaju nadležne institucije. Probleme koji se u

praksi javljaju u procesu izrade Urbanističkog projekta mogu se podeliti u tri grupe:

Problemi vezani za nerealne zahteve investitora koji po svaku cenu žele da

„proguraju“ UP kroz komisiju za planove te je za navedene objekte u isto vreme teško

(nemoguće) dobiti odgovarajuće tehničke uslove (npr namera izgradnje objekata koji

svojim gabaritima premašuju urbanističkim planom dozvoljene indekse izgrađenosti i

zauzetosti parcele, kao i uvođenje tehnologija koje su zabranjene na određenom

prostoru);

Problemi vezani za nedovoljno kvalitetnu plansku i urbanističku osnovu za izradu UP;

Problemi vezani za brzo, pravovremeno i sadržinski adekvatno dostavljanje

odgovarajućih tehničkih uslova za potrebe izrade UP-a (sličan problem kao i za izradu

urbanističkih i prostornih planova).

Profesionalna dilema koja se nameće je sledeća: da li je celishodnije izrađivati sadržajnije

plаnоvе dеtаlјnе rеgulаciје sа svim еlеmеntimа zа izdаvаnjе dоzvоlа (na način kаkо sе rаdi

kаdа sе pојаvi vеliki invеstitоr kојi finаnsirа cео PDR gdе sе zа njеgа izrаdе оsnоvе zа

izdаvаnjе lоkаciјskе dozvole, а zа sve ostale investitore u obuhvatu plana sе rаdi UP, ili

izrađivati PDR-ovе kојi rеšаvајu sаmо оsnоvnе urbаnističkе pаrаmеtrе, а dа sе krоz UP svе

оstаlо nа pаrcеli rеšаvа? Nа tај nаčin sе tеrеt i rаzrаdе i trоškоvа i vrеmеnа prеbаcuје nа

invеstitоrе? U suštini kаdа bi PDR biо оsnоvа zа izdаvаnjе grаđеvinskе dоzvоlе, оndа bi sе

оnа bržе ishоdоvаlа pоd uslоvоm dа plаn budе dоvоlјnо instruktivаn u svim еlеmеntimа zа

nаvеdеnо i da pretpostavi sve moguće kapacitete i namene objekata koji bi se mogli graditi

(što je izuzetno težak posao). Činjenica je da je svaka parcela tehnički zaseban sistem koji

zahteva individualan pristup (posebno u vezi priključka na javne puteve i elektro energetsku

mrežu). Da li je moguće određeno srednje rešenje kako se ne bi dva puta tražili slični uslovi

od nadležnih ustanova (urbanistički za PDR i tehnički za UP)? Da li je moguće tražiti na kraju


Primer: Ljudski resursi

Javna preduzeća koja vrše određeni segment upravne nadležnosti na teritoriji celokupne RS često

nemaju više od par službenika zaduženih za servisiranje svih investicija na teritoriji RS. Manje opštine

često imaju samo jednog službenika koji servisira sve investitore na teritoriji opštine u postupku

izdavanja dozvole.

procesa izrade glavnog projekta samo tehničku saglasnost na navedeni projekat koji bi bio

urađen u skladu sa uslovima iz urbanističkog plana?

Preporuke:

M.23. Komisije za planove lokalnih samouprava treba da insistiraju na što ujednačenijem

nivou razrade urbanističkih uslovljenosti posebno kod PGR-ova i PDR-ova (tamo gde je to

moguće - isključivost u ovom zahtevu je nerealna) za sve parcele u obuhvatu plana koje bi

svaki obrađivač plana morao da popuni za pretežne planirane namene u prostoru i tipove

planirane izgradnje za koju će planski dokument predstavljati osnov za izdavanje lokacijske

dozvole.

Rezultat: Ujednačen planski osnov za izdavanje lokacijskih dozvola za sve parcele u obuhvatu

plana i potencijalne investitore i drastično smanjena potreba i brojnost izrade urbanističkih

projekata – teret troškova urbanističke razrade je prebačen na lokalne samouprave na ovaj

način, dok investitor snosi troškove izdavanja građevinske dozvole. Navedeno će posledično

uticati na povećanje troškova izrade planova od strane obrađivača planova ali će u

budućnosti pojeftiniti i ubrzati realizaciju investicija što je od krucijalnog značaja i za lokalnu

samoupravu i za zainteresovane investitore.

2.7. Neadekvatni institucionalni i ljudski kapaciteti

Kvalitet procesa izdavanja dozvola za izgradnju je u direktnoj vezi sa raspoloživim

institucionalnim resursima.

Najvažniji aspekt institucionog kapaciteta jesu ljudski resursi. Procesne odgovornosti koje

nisu praćene odgovarajućim ljudskim resursima dovode do kašnjenja i niskog ili

nekonzistentnog kvaliteta rada. Sa aspekta rada nadležnih institucija, procesi izdavanja

dozvola su samo jedan od mnogobrojnih zadataka.

Nažalost, adekvatni ljudski resursi najčešće nisu prisutni u organizacijama koje vrše javna

ovlašćenja.

Proces izdavanja građevinskih dozvola podrazumeva vrlo specifične kvalifikacije i iskustvo na

strani nadležnih organa. Na osnovu obavljenih razgovora sa institucijama koje su nosioci

javnih ovlašćenja, stiče se utisak da kašnjenja u radu nadležnih organa često imaju za uzrok

manjak neophodne interne ekspertize, kako tehničke (tehnička, ekološka, pravna itd), tako i

procesne (iskustvo sa izdavanjem dozvola, komunikacija sa strankom i ostalim institucijama


Primer: Kažnjavanje za efikasan rad

Službenik u instituciji koja vrši javna ovlašćenja je na zahtev stranke koja je prethodno dostavila

kompletnu i perfektnu dokumentaciju inicirao i realizovao rešavanje predmeta za 1 dan. Nadležni

rukovodilac je predložio kaznene sankcije u vidu smanjenja plate za 20%, uz obrazloženje da se na

ovaj način urušava autoritet institucije.

Primer: Spoljni stručnjaci

U Austriji nadležni organi se takođe suočavaju sa manjkom resursa ta sprovođenje radnji u postupku. Kada se to desi, postoji mogućnost angažovanja nezavisnih spoljnih stručnjaka, o trošku stranke.

itd). Takođe, nisu prisutni mehanizmi kojima se ove manjkavosti mogu nadomestiti (npr. ad

hoc angažovanje eksperata iz privatnog sektora).

Institucije koje vrše pojedina ovlašćenja u postupku izdavanja GD najčešće nemaju „interne“

hodograme procedura koje definišu tok dokumenata i obaveze lica koji se nalaze u sistemu

izdavanja dozvola. Na taj način nemoguće je pratiti ko šta radi i sa kojim kvalitetom,

vrednovati rad, gube se predmeti, i otvara mogućnost intervencija spolja.

Organi koji vrše javna ovlašćenja u postupcima davanja dozvola za izgradnju često imaju

neadekvatnu organizacionu kulturu. Službenici poslove obavljaju rigidno, oprezno i

postupaju samo onda kada se to ne može izbeći. Odstupanja od formi, koja su u korist

stranke, a ne predstavljaju ni na koji način kršenje propisa, tretiraju se kao nefunkcionalna.

Preporuke:

Neke od preporuka izloženih na ovom mestu predstavljaju relativno jednostavna rešenja

kako bi se na najbrži način unapredilo postojeće stanje. Međutim, to ne znači da ne treba

sprovesti strateške i konceptualne izmene navedene u prethodnim poglavljima, koje

zahtevaju komplikovaniji reformski proces.

M.24. Izraditi interne procedura i hodogram aktivnosti unutar organa koji imaju

nadležnost u izdavanju dozvola za izgradnju.

M.25. Eliminacija monopola na informacije i promocija korišćenja IT u radu organa

koji vrše javne nadležnosti.

M.26. Konstantan rad na edukaciji uprave u cilju menjanja navika i ponašanja

zaposlenih.

M.27. Unaprediti pristup nadležnih organa spoljnoj ekspertizi.


Spoljni stručnjaci mogu biti angažovani ad hoc kada su potrebni, u momentima vrhunca

aktivnosti. Uloga spoljnih stručnjaka je savet i operativna podrška, ali ne i formalno

donošenje odluka što je puna odgovornost nadležne institucije. Spoljna podrška mogu biti

kako državni službenici koji se dodeljuju nadležnoj instituciji kada su potrebni, tako i

stručnjaci iz privatnog sektora. Troškovi angažovanja spoljnih stručnjaka mogu se alocirati

stranci. Međutim, posebni izazov za sprovođenje ove vrste mera predstavlja osiguravanje

transparentnosti i sprečavanje konflikta interesa.


ANEKS 1: EVIDENCIJA SVOJINSKIH PRAVA NA NEPOKRETNOSTIMA KAO

ELEMENT ADMINISTRATIVNOG OKVIRA ZA IZGRADNJU

1. Uvod

Pribavljanje i evidencija prava na nepokretnostima predstavlja prvi korak u izgradnji. Ovo je

segment u kom je uloga države od ključne važnosti u osiguravanju jednostavnog, sigurnog i

predvidljivog okvira.

Nažalost, imovinsko pravni odnosi i njihova tranzicija (denacionalizacija, privatizacija,

prometovanje itd) predstavljaju veliki problem. Brojne administrativne intervencije i

neusaglašenost propisa dovode do haotičnog stanja posebno na onim lokacijama koje su

imale „uređenu plansku dokumentaciju“ sa „neuređenim vlasničkim odnosima“. Konverzija

prava svojine/korišćenja i prometovanje građevinskog zemljišta predstavljaju u proteklih

nekoliko godina jednu od najvećih prepreka realizaciji građevinskih poduhvata.

2. Zakonodavni okvir evidencije svojinskih prava

Imajući u vidu činjenicu da se pravno stanje u zemljišnim knjigama i katastru nepokretnosti u

brojnim slučajevima razlikuje od faktičkog stanja, te u cilju razrešavanja ove situacije, Zakon

o državnom premeru i katastru je utvrdio osnivanje katastra nepokretnosti i vođenje

jedinstvene evidencije o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima. Time, katastar

nepokretnosti postaje osnovni i javni registar o nepokretnostima i stvarnim pravima na

njima.

Katastar nepokretnosti se osniva prema podacima iz: katastra zemljišta, zemljišne knjige i

knjige tapija, odnosno intabulacione knjige i podacima neprovedene komasacije u katastru

zemljišta, odnosno zemljišnoj knjizi, i katastarskog ili komasacionog premera. Na osnovu

ovih podataka formira se baza podataka katastra nepokretnosti. Katastar nepokretnosti

osniva se u postupku izlaganja na javni uvid podataka o nepokretnostima i stvarnim

pravima na njima od strane komisije za izlaganje na javni uvid podataka o

nepokretnostima i stvarnim pravima na njima (član 90. ZDPK).

Katastar zemljišta je osnovna evidencija o nepokretnostima i u njemu se beleže fizičke

osobine nepokretnosti (položaj, oblik, površina, kultura, bonitet, klasa, katastarski prihod i

korisnik); koristi se za potrebe statistike, utvrđivanja katastarskog prihoda, izradu prostornih

planova i drugo. Uveden je zakonom iz 1928. godine, a pre toga je postojao na teritoriji koja

je pripadala Austro-Ugarskoj. S druge strane, sistem zemljišnih knjiga ustanovljen je u

Autonomnoj Pokrajini Vojvodini i jednom delu Srbije. U opštinama koje su izradile katastar

nepokretnosti u skladu sa ranije važećim Zakonom, prestale su da važe zemljišne knjige i

knjige tapija. Na užem području Srbije uvođenje zemljišnih knjiga počelo je stupanjem na

snagu Zakona o zemljišnim knjigama („Sl. novine Kraljevine Jugoslavije“, br. 146/30 i 281/31),


Zakona o unutrašnjem uređenju, osnivanju i ispravljanju zemljišnih knjiga „Sl. novine

Kraljevine Jugoslavije“, br. 146/30) i Zakona o zemljišnoknjižnim deobama, otpisima i

pripisima („Sl. novine Kraljevine Jugoslavije“, br. 62/31) i podzakonskih akata koji su

omogućavali primenu tih zakona. Navedeni zakoni i drugi propisi prve Jugoslavije izgubili su

pravnu snagu prema odredbama člana 2 Zakona o nevažnosti pravnih propisa donetih pre 6.

aprila 1941. godine i za vreme neprijateljske okupacije („Sl. list FNRJ“, br. 86/46). Na osnovu

člana 4 tog zakona pravna pravila sadržana u tim zakonima primenjuju se još uvek na

zemljišne knjige, sve do dana početka osnivanja katastra nepokretnosti, o čemu odluku

donosi Zavod (član 91 stav 2 ZDPK).

Drugi način evidencije podataka o stvarnim pravima na nepokretnostima vršio se u okviru

tzv. tapijskog sistem važio je u delovima Srbije (tzv. uža Srbija, AP Kosovo i Metohija) koji su

bili pod turskom okupacijom, a u kojima docnije nisu uvedene zemljišne knjige. U prvoj

Jugoslaviji tapijski sistem je regulisan Zakonom o izdavanju tapija na području Apelacionih

sudova u Beogradu i Skoplju i Velikog suda u Podgorici („Sl. novine Kraljevine Jugoslavije“, br.

29-X/30) koji je objavljen 7.2.1930. godine, odnosno Zakonom o izdavanju tapija na području

Kasacionog suda u Beogradu i Velikog suda u Podgorici („Sl. novine Kraljevine Jugoslavije“,

br. 135/31 i ispr. - od 20.8.1931. godine) od 18.6.1931. godine, kojim je stavljen van snage

zakon iz 1930. godine, i nizom podzakonskih propisa. Na odnose koji nisu uređeni pozitivnim

propisima mogu se, u ovoj oblasti, primeniti pravna pravila iz navedenih propisa (koji su

izgubili pravnu snagu).

Katastar nepokretnosti je uveden zakonom iz 1983. godine i predstavlja objedinjenu, fizičku i

pravnu evidenciju nepokretnosti. Ovu evidenciju vodi Republički geodetski zavod, isti organ

koji vodi i katastar zemljišta. Jedan od ciljeva Zakona o državnom premeru i katastru je da

konačno završi reformu katastra i ujednači evidenciju o nepokretnostima u celoj zemlji.

Zakon o državnom premeru i katastru („Sl. glasnik RS“ br. 72/09 i 18/10) je sektorski zakon

koji na celovit način uređuje postupak upisa i evidencije stvarnih prava na nepokretnostima.

U sadržinskom smislu, Zakon uređuje osnovne stručne poslove i poslove državne uprave u

ovoj oblasti kao što su državni premer, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovni

geodetski radovi, adresni registar, topografska delatnost i drugo, ali i nove delatnosti od

opšteg interesa poput procene vrednosti nepokretnosti i stvaranje geodetsko-katastarskog

informacionog sistema, radi digitalizacije prostornih informacija. Osnovni subjekat koji

obavlja poslove predviđene Zakonom je Republički geodetski zavod (RGZ). Poslovi iz

delokruga RGZ-a su, između ostalog, osnovni geodetski radovi, osnivanje, obnova i

održavanje katastra nepokretnosti, katastarski i komasacioni premer i premer vodova,

osnivanje i održavanje katastra vodova, stručni nadzor nad geodetskim radovima, vođenje

adresnog registra, premer državne granice, procena i vođenje vrednosti nepokretnosti,

osnivanje i raspolaganje geodetsko-katastarskim informacionim sistemom i druge.


Upis svojine i drugih stvarnih prava u katastar nepokretnosti ima konstitutivno dejstvo, što

znači da je upis osnov za sticanje, prenos i ograničavanje svih stvarnih prava, dok je pravni

posao kojim se vrši prenos osnov za upis. Zbog toga se postupanje u katastru nepokretnosti

po pravilu vrši na zahtev stranke. Svojina i druga stvarna prava na nepokretnostima mogu se

steći i pre upisa u katastar nepokretnosti, ali samo u slučajevima određenim zakonom a

upisom proizvode pravno dejstvo prema trećim licima tako da ima deklarativno dejstvo.

Imalac prava na nepokretnosti obavezan je da podnese zahtev za upis nepokretnosti i prava

svojine u katastar. Za podatke upisane u katastar nepokretnosti važi pretpostavka istinitosti i

pouzdanosti a na osnovu načela javnosti svako može da vrši uvid u ove podatke.

Opšti uslovi za upis podataka o nepokretnostima i pravima na njima u katastar nepokretnosti

zahtevaju postojanje: 1) upisane nepokretnosti ( s tim što se prihvata i da se upis

nepokretnosti vrši istovremeno sa upisom stvarnog prava koji se na njoj zasniva); 2) upisani

prethodnik na predmetnoj nepokretnosti, osim kod novoizgrađenog objekta; 3) isprava za

upis, koja po sadržini i formi podobna za upis, u originalu ili overenoj kopiji. Privatna isprava

(ugovor o kupoprodaji, ugovor o poklonu, ugovor o zakupu i drugo) mora biti pismena i

sadržavati bezuslovnu i neoročenu izjavu o dozvoli upisa, kao deo isprave o pravnom poslu ili

kao samostalna isprava. Javna isprava (rešenje o nasleđivanju, presuda i drugo) mora biti

pravosnažna, odnosno da protiv nje više nije moguća žalba. Upis u katastar nije moguć ako je

zakonom, odlukom suda ili drugog organa određena zabrana upisa na pojedinoj

nepokretnosti.

Osnivanje katastra nepokretnosti sprovodi se prema podacima katastra zemljišta, zemljišne

knjige i knjige tapija, odnosno intabulacione knjige ili prema katastarskom/komasacionom

premeru. Zakon precizno navodi po kojim pravilima se vrši upis stvarnih prava prema

prethodnim podacima, pri čemu se, u slučaju nesaglasnosti između katastra zemljišta i

zemljišne knjige/knjige tapija, upis prava svojine vrši u korist lica koje je poslednje upisano u

zemljišnoj knjizi/knjizi tapija ili lica koje ima osnov za upis ako ga izvodi od lica koje je

poslednje upisano. U celom postupku osnivanja katastra nepokretnosti traje izlaganje na

javni uvid podataka o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima, zaključno sa istekom

roka za osnivanje katastra iz oglasa o osnivanju. Izlaganje na javni uvid sprovodi komisija za

izlaganje. Podaci koji ne budu osporeni tokom izlaganja na javni uvid utvrđuju se kao konačni

i upisuju u katastar nepokretnosti. Neodazivanje lica na uredan poziv da se izjasni o

podacima kod osnivanja katastra nepokretnosti smatra se davanjem saglasnosti na postojeće

podatke. U slučaju osporavanja tačnosti podataka, katastar nepokretnosti ne donosi odluku

o spornom pitanju, već upućuje stranku na sudsko rešavanje spora, a upis vrši striktnom

promenom pravila o upisu stvarnih prava kod osnivanja katastra.

Ovaj izveštaj nema ambiciju da analizira koncept i postupak izlaganja, ali je bitno skrenuti

pažnju da od kvaliteta rada na terenu zavisi sigurnost imovinsko pravnih odnosa kao jedna

od najfundamentalnijih vrednosti, I raspoloživost zemljišta za prometovanje I izgradnju.

Nažalost, postoje primeri vrlo neadekvatnog rada na terenu.


Primer: Postupak izlaganja parcele od cca 1 ha u Beogradu, građevinsko zemljište

Stranka je na ostavinskoj raspravi saznala da je parcela koja je predmet ostavine i koju stranka nasleđuje bila u postupku izlaganja (pošto pozivi nisu uredno dostavljeni). Stranka je saznala da je vlasnik susedne parcele izneo tvrdnju da mu pripada oko 30% predmetne parcele. Komisija za izlaganje prihvatila je dokumentaciju koju su podneli vlasnici susedne parcele, i opredelila sporni parcele (30 ari), u korist vlasnika susedne parcele, bez izjašnjavanja oštećene strane. Postupak po žalbi očekuje se da traje oko 2 godine, i za to vreme oštećeni vlasnik parcele nema mogućnost ostvarivanja bilo kakvih ekonomskih interesa na svojoj lokaciji.

Obzirom da RGZ ima značajna ovlašćenja u postupku upisa nepokretnosti i stvarnih prava u

katastar nepokretnosti, Zakon predviđa posebnu pravnu zaštitu kada RGZ odlučuje o

pojedinačnim pravima. Na sva prvostepena rešenja doneta u postupcima po ovom Zakonu,

koja donosi RGZ, predviđeno je pravo žalbe, o kojoj odlučuje ministarstvo za prostorno

planiranje. U skladu sa opštim odredbama zakona koji uređuje upravni postupak a radi

obezbeđenja prava na sudsku zaštitu, Zakon predviđa da se protiv svih drugostepenih

rešenja može voditi upravni spor. Kada je drugostepeno rešenje doneto u postupku

osnivanja ili obnove katastra nepokretnosti, osnivanja katastra vodova i redovnog

funkcionisanja ova dva katastra, RGZ po službenoj dužnosti upisuje zabeležbu o tome da je u

vezi nepokretnosti, odnosno voda ili stvarnog prava na njima pokrenut upravni spor, čime se

obezbeđuje vidljivost da se u vezi te nepokretnosti ili imaoca prava na njoj vodi upravni spor.

Na taj način se predupređuju negativne posledice relativno dugog trajanja upravnog spora.

Ovakav koncept je krajnje neefikasan zato što u praksi drugostepeni postupci traju više od 12

meseci.

3. Odnos Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o državnom premeru i katastru

Zakon o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br. 72/2009 i 81/2009 - ispr. , 64/2010 i

24/2011) uneo je značajne novine u režim građevinskog zemljišta koje imaju neposredan

uticaj na primenu odredbi Zakona o državnom premeru i katastru. Najbitnije promene koje

donosi Zakon o planiranju i izgradnji odnose se na sticanje prava svojine na građevinskom

zemljištu, odnosno na izgrađenim objektima i njihovim posebnim delovima, na javnu svojinu,

na konverziju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu i njihov upis u

katastar nepokretnosti.

Premda je Zakon o državnom premeru i katastru krovni propis za organizaciju rada i

delatnosti Republičkog geodetskog zavoda kao posebne organizacije, Zakon o planiranju i

izgradnji izričito nalaže RGZ, da vrši upise u katastar nepokretnosti po odredbama ovog

zakona. Ovim se ističe tesna povezanost delatnosti planiranja i izgradnje sa registrom

nepokretnosti i stvarnih prava, kao i međusobna povezanost dva državna organa:

ministarstva nadležnog za poslove prostornog planiranja i urbanizma i RGZ.


Načelno se može konstatovati da je materija odnosnih zakona srodna, da su njihovi postupci

povezani, a odredbe međusobno uslovljene. Međutim zakonski propisi i praksa nisu definisali

jasan koncept ciljeva i principa koji bi predstavljali okosnicu administrativne prakse i

praktičnog razvoja. Na tehničkom nivou, prisutne su razlike u značenju istih pojmova,

nekoordinisanost procesnih radnji, protivrečnost odredbi, kao i pravne praznine, što sve

dovodi u pitanje celishodnost načina na koji Zakon određuje upise u katastar nepokretnosti,

odnosno kojim se proširuje delokrug RGZ. Tako, pojedine institute i postupke Zakon o

planiranju i izgradnji reguliše detaljno, gotovo u potpunosti iako su isti uređeni i Zakonom o

državnom premeru i katastru. Na primer, čl. 65 do 68 Zakona o planiranju i izgradnji kojima

se reguliše postupak sprovođenja preparcelacije, odnosno parcelacije. Konkretno, čl. 66

Zakona o planiranju i izgradnji uređen je postupak podnošenja zahteva koji je istovremeno

regulisan i odredbama čl. 117 i 118 zakona o državnom premeru i katastru. S tim što Zakon o

planiranju i izgradnji ne određuje koja lica su aktivno legitimisana za podnošenje zahteva.

Zakon o državnom premeru i katastru, ovlašćuje, tačnije obavezuje, imaoca prava na

nepokretnosti da u roku od 30 dana od dana nastanka promene podnese zahtev za

sprovođenje iste. Nadalje, Zakon o planiranju i izgradnji precizno nabraja koju dokumentaciju

treba dostaviti uz zahtev (dokaz o rešenim imovinsko pravnim odnosima za sve katastarske

parcele, projekat parcelacije/preparcelacije potvrđen od strane organa nadležnog za poslove

urbanizma jedinice lokalne samouprave, čiji je sastavni deo projekat geodetskog

obeležavanja), ne upućujući na shodnu primenu odredaba Zakona o državnom premeru i

katastru. S duge strane, Zakon o državnom premeru i katastru obavezuje i na podnošenje

izjave geodetske organizacije o prihvatanju izvršenja geodetskih radova na terenu (na

propisanom obrascu), kao i dokaz o plaćenoj naknadi za utvrđivanje i provođenje promene u

katastar nepokretnosti. Pri svemu tome, prisutna je i terminološka neujednačenost pa Zakon

o planiranju i izgradnji koristi prilično neprecizan pojam „dokaz o rešenim imovinsko-pravnim

odnosima“ dok Zakon o državnom premeru i katastru koristi termin „isprava za upis koja je

osnov za upis promene, odnosno isprave na osnovu kojih se mogu utvrditi nastale promene

na nepokretnostima“. Kad overi i primi elaborat, RGZ donosi rešenje o formiranju

katastarskih parcela i u katastar nepokretnosti vrši upis (uknjižbu) nepokretnosti, odnosno

vrši upis podataka o parceli u skladu sa članom 74 stav 2 Zakona o državnom premeru i

katastru. Svoje rešenje, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji (što predstavlja dodatni

proceduralni korak) RGZ dostavlja nadležnom organu koji je potvrdio projekat preparcelacije,

odnosno parcelacije i podnosiocu zahteva na koji se može izjaviti žalba u roku od 15 dana od

dana dostavljanja. Poslednjim izmenama Zakona o planiranju i izgradnji izvršeno je

usklađivanje sa odredbama Zakona o državnom premeru i katastru pa je rok za žalbu od 8

dana produžen na 15 dana od dostavljanja rešenja (premda se ne precizira se kom subjektu

pravnog odnosa).

S druge strane, pojedine procedure Zakon o planiranju i izgradnji ne reguliše u potpunosti

što u praksi izaziva određene dileme. Propusti se uočavaju u odredbama o prometu


građevinskog zemljišta - čl. 96 do 99 Zakona o planiranju i izgradnji kao i čl. 167-172 o

uklanjanju objekata, kojima se praktično zanemaruju vrste upisa i postupak upisa u katastar

nepokretnosti. Tako, u odsustvu pravila o postupku upisa prava svojine ili zakupa,

primenjivaće se opšte odredbe Zakona o državnom premeru i katastru iako je u pitanju

pravni promet nepokretnosti za koji je Zakonom o planiranju i izgradnji predviđen posebni

postupak otuđenja i davanja u zakup. Imajući u vidu poseban režim građevinskog zemljišta u

javnoj svojini, mišljenja smo da ne bi bilo suvišno da se Zakonom o planiranju i izgradnji bliže

reguliše i postupak upisa čime bi se otklonile nedoumice oko eventualne saglasnosti

nadležnog pravobranioca i dr.

Kod postupka promene namene poljoprivrednog u građevinsko zemljište uočena je

neusaglašenost čak četiri zakona koji regulišu ovaj institut. Prvo, Zakonom o planiranju i

izgradnji utvrđeno je da se promena namene vrši se u skladu sa planskim dokumentom.

Organ nadležan za donošenje plana u roku od 15 dana od stupanja na snagu planskog

dokumenta po službenoj dužnosti dostavlja RGZ popis katastarskih parcela kojima je

promenjena namena. Potom, RGZ donosi rešenje kojim dozvoljava promenu namene

poljoprivrednog zemljišta u građevinsko zemljište upisom (uknjižbom) nepokretnosti i

istovremeno upisuje zabeležbu o obavezi plaćanja naknade za promenu namene

poljoprivrednog zemljišta, pri čemu se ne menja vlasnik zemljišta već oblik svojine.

Navedeni način upisa u katastar nepokretnosti predstavlja novinu, obzirom da do sada RGZ

nije menjao namenu poljoprivrednog zemljišta dok do nje stvarno ne dođe. Tek tada je vršen

uviđaj, o čemu je sačinjavan zapisnik, u skladu sa odredbom člana 3. Zakona o

poljoprivrednom zemljištu („Sl. glasnik RS“, br. 62/2006, 65/2008 - dr. zakon i 41/2009)

kojom je propisano da se poljoprivredno zemljište koje je u skladu sa posebnim zakonom

određeno kao građevinsko zemljište, do privođenja planiranoj nameni, koristi za

poljoprivrednu proizvodnju. Jasno je da član 87. stav 2. Zakona o planiranju i izgradnji

potpuno drugačije reguliše postupak čime dolazi u koliziju sa odredbama Zakona o

poljoprivrednom zemljištu. u praksi se ova situacija reflektuje kroz određeni stepen pravne

nesigurnosti a koji će se, do usklađivanja, vršiti u skladu sa osnovnim načelima važenja

propisa kroz pravilo lex specialis derogat legi generali. Od kolikog je značaja usklađivanje

ovih propisa govori i činjenica da je momenat u kom nastupa promena od značaja i za

obračun katastarskog prihoda koji, u skladu sa članom 7 Zakona o porezima na imovinu, služi

kao osnovica poreza na imovinu kod poljoprivrednog i šumskog zemljišta, budući da je

navedenom odredbom predviđeno da je osnovica poreza na imovinu kod poljoprivrednog i

šumskog zemljišta petostruki iznos godišnjeg katastarskog prihoda od tog zemljišta, prema

poslednjem podatku katastra nepokretnosti na dan 31. decembra godine koja prethodi

godini za koju se utvrđuje i plaća porez na imovinu.

Prema čl. 87 st. 3 Zakona o planiranju i izgradnji, svoje rešenje RGZ dostavlja vlasniku

zemljišta, ministarstvu nadležnom za poslove poljoprivrede i nadležnom poreskom organu.

Vlasnik je dužan da plati naknadu za promenu namene poljoprivrednog zemljišta pre

izdavanja lokacijske dozvole. Pored toga, vlasnik plaća i naknadu za usluge koje pruža RGZ u


skladu sa članom 174 stav 1 Zakona o državnom premeru i katastru. Na osnovu dokaza o

plaćenoj naknadi (potvrda ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede) RGZ dozvoljava

brisanje zabeležbe o obavezi plaćanja naknade za promenu namene poljoprivrednog

zemljišta.

U pogledu upisa stvarnih prava, primenjuju se odredbe Zakona o osnovama svojinskopravnih

odnosa („Sl. list SFRJ“, br. 6/80 i 36/90, „Sl. list SRJ“, br. 29/96 i „Sl. glasnik RS“, br. 115/2005

- dr. zakon) prema kojima se svojina stiče po samom zakonu, na osnovu pravnog posla i

nasleđivanjem. Osim toga, pravo svojine stiče se i odlukom državnog organa na način i pod

uslovima određenim zakonom. Princip konstitutivnog upisa prepoznaje se i u članu 83

Zakona o državnom premeru i katastru u kojem se pod opštim uslovima za upis stvarnih

prava u katastar nepokretnosti određuje obavezno postojanje: upisane nepokretnosti,

upisanog prethodnika i isprave za upis. Međutim, Zakon o državnom premeru i katastru

predviđa izuzetak od primene opštih uslova za upis u katastar nepokretnosti (odnosno

pravila o konstitutivnosti upisa) i u članu 60 stav 2 dozvoljava upis i bez podnošenja isprave,

odnosno primenu načela deklarativnog upisa stvarnih prava. S tim u vezi su: načelo

obaveznosti iz člana 61 stav 2 kojim je propisano da se upis nepokretnosti i prava svojine u

katastar nepokretnosti vrši, osim po zahtevu i po službenoj dužnosti u skladu sa zakonom,

kao i načelo zakonitosti iz člana 64 kojim je propisano da se upis u katastar nepokretnosti vrši

na osnovu ovog zakona i drugih propisa.

Navedene odredbe Zakona o državnom premeru i katastru omogućavaju upis stvarnih

prava u katastar nepokretnosti koja se stiču po samom zakonu, odnosno omogućavaju

sticanje prava svojine na originaran način. Odredbe Zakona o planiranju i zgradnji donose

značajne novine kojima se na originaran način stiče svojina na građevinskom zemljištu,

objektima i posebnim delovima objekata. Za ovaj način sticanja svojine bitno je da se

svojina stiče momentom ispunjavanja zakonom propisanih uslova dakle, upis će imati

deklarativno dejstvo.

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji predviđeni su sledeći načini sticanja

svojine/upisa stvarnih prava na građevinskom zemljištu: konverzija prava korišćenja u

pravo svojine bez naknade i uz naknadu, otuđenje i davanje u zakup građevinskog

zemljišta u javnoj svojini, prestanak prava korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj

svojini i legalizacija objekata.

III a. Konverzija prava korišćenja u pravo svojine bez naknade

Kako je to određeno čl. 100 Zakona o planiranju i izgradnji, danom stupanja na snagu Zakona

prestalo je pravo korišćenja na neizgrađenom i izgrađenom građevinskom zemljištu u

državnoj svojini i prešlo u javnu svojinu, bez naknade u korist Republike Srbije, autonomne

pokrajine i jedinice lokalne samouprave koji su upisani u javnu knjigu o evidenciji

nepokretnosti i pravima na njima.

Na isti način, pravnim licima kojima je osnivač neki od navedenih titulara javne svojine,

pod uslovom da su upisani kao nosioci prava korišćenja na neizgrađenom i izgrađenom


zemljištu u državnoj svojini, prestaje pravo korišćenja na tim nepokretnostima i prelazi u

pravo javne svojine svojih osnivača, bez naknade.

Upis prava svojine po službenoj dužnosti RGZ vrši i kada su u pitanju lica koja su upisana

kao nosioci prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini u

javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti u slučaju da nisu podneli zahtev u roku od godinu

dana od dana stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama zakona o planiranju i

izgradnji iz 2011. godine.

III b. Otuđenje i davanje u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini

Zakon o planiranju i izgradnji dozvoljava mogućnost otuđenja i davanja u zakup građevinskog

zemljišta u javnoj svojini radi izgradnje. Pre otuđenja i davanja u zakup zemljišta neophodno

je sprovođenje konverzije prava korišćenja u pravo svojine. Po izvršenoj konverziji podnosi se

zahtev za otuđenje, odnosno zakup građevinskog zemljišta na osnovu isprave o pravnom

poslu iz člana 96 Zakona.

Zakon o planiranju i izgradnji predviđa da se pored zakupa iz člana 96 u katastar

nepokretnosti može upisati otuđenje ili zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini na

osnovu ugovora između titulara javne svojine i lica kome se otuđuje ili daje u zakup.

Međutim, kod odlučivanja o dozvoli upisa u katastar nepokretnosti pojavljuje se par

nedoumica zbog postojanja pravnih praznina. Postavlja se pitanje da li rešenje nadležnog

organa o otuđenju ili davanju u zakup građevinskog zemljišta u javnoj svojini mora da ima

saglasnost nadležnog javnog pravobranilaštva kao i da li ugovor o otuđenju, odnosno zakupu

sa otplatom na više rata može biti podoban za prenos prava svojine ili podoban samo za upis

zabeležbe zakupa? O zahtevu za otuđenje građevinskog zemljišta u javnoj svojini RGZ donosi

rešenje kojim se dozvoljava upis prava svojine na građevinskom zemljištu u korist sticaoca, a

o zahtevu za zakup rešenje kojim se dozvoljava zabeležba zakupa u korist zakupca. Zakonom

o državnom premeru i katastru nije propisano evidentiranje roka zakupa.

III c. Legalizacija objekata

Zakon o planiranju i izgradnji odredbom člana 185 propisuje uslove i postupak legalizacije

odnosno naknadnog izdavanja građevinske i upotrebne dozvole za objekat/delove objekta

izgrađene ili rekonstruisane bez građevinske dozvole o čemu se izdaje rešenje o legalizaciji

objekta. Na osnovu rešenja o legalizaciji RGZ dozvoljava upis prava svojine na objektu i

istovremeno upisuje zabeležbu o priznavanju prava svojine na objektu u postupku

legalizacije, te da, s obzirom na minimalnu tehničku dokumentaciju koja je propisana,

Republika Srbija ne garantuje za stabilnost i sigurnost objekta.

Građevinsko zemljište u javnoj svojini na kojem se nalazi legalizovani objekat može se otuđiti

ili dati u zakup neposrednom pogodbom u skladu sa članom 96 stav 10 tačka 2) Zakona o

planiranju i izgradnji. U tom slučaju Rešenje o otuđenju i ugovor kojim se građevinsko

zemljište otuđuje ili daje u zakup osnov su za donošenje rešenja RGZ kojim dozvoljava upis

prava svojine, odnosno zabeležba zakupa građevinskog zemljišta.


Mnogobrojni administrativni postupci (videti Aneks 3, i poglavlje 2.2, 2.3, i 2.4 Izveštaja) koji

se sprovode u cilju izmena svojinsko pravnih odnosa na građevinskom zemljištu nisu

adekvatni sa aspekta pravne sigurnosti i predvidljivosti kao osnovnih interesa investitora. Ovi

postupci su kreirali mapu lokacija koja nalikuje na „leopardovu kožu“ sa aspekta prava koje

nosioci prava na parcelama poseduju. Ovakvo stanje u najgorem slučaju u potpunosti stavlja

određene resurse van prometa i ekonomske upotrebe (detaljno prikazano u Poglavlju 2.1.

Izveštaja), dok u svakom slučaju povećava percepciju rizika investitora i obeshrabruje

investitore koji očekuju siguran i nerizičan okvir za poslovanje.

4. Geodetski aspekt u procesu izdavanja građevinskih dozvola

Geodetski aspekt u procesu izdavanja građevinskih dozvola, pored imovinsko-pravnog, u

osnovi ima i kartografsko-geodetsko problemsko polje.

Shodno činjenici da je Zakon o planiranju i izgradnji iz 2009. godine definisao stvaranje

građevinske parcele i rešavanje imovinsko-pravnih poslova pre njene urbanističke razrade,

umnogome je usporena procedura izdavanja dozvola shodno činjenici da su imovinsko-

pravni odnosi u najvećem broju slučajeva bili ti koji su kočili ukupni kontekst, posebno

privredne izgradnje u Srbiji. Sa druge strane, izdvajanje parcelacija i preparcelacija, kao i

projekta ispravke međa susednih parcela iz urbanističkog projekta (čiji su sastavni deo bili

prema odredbama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003.), pojednostavilo je sprovođenje

osnovnih geodetskih radnji na onim prostorima koji su urbanistički rešeni.

U Srbiji je u toku digitalizacija katastra nepokretnosti u svim lokalnim samoupravama koje to

nisu samostalno uradile, kao i spajanje evidencije vlasništva (zemljišne knjige) u jedinstvenu

evidenciju, Katastar nepokretnosti. Shodno činjenici da je navedeno inicirano i vođeno od

strane Republičkog geodetskog zavoda, rezultati procesa (projekat je finansiran delom iz

kredita Svetske banke) mogu se videti na sajtu

http://www.geosrbija.rs/Default.aspx?LanguageID=2.

Osnovni problemi koji se javljaju u procesu izdavanja građevinskih dozvola u Srbiji (sa

refleksijom na izradu prostornih i urbanističkih planova) a koji su inicirani kvalitetom

geodetske kartografske informacione osnove su sledeći:

Kartografska nepreciznost prostornih planova jedinica lokalne samouprave

Ako se uzme u obzir da se prostorni planovi jedinica lokalne samouprave rade u razmeri

1:25.000 ili 1:50.000, onda se može uvideti da se izdvajanje granica naselja ili prostornih

celina ne može raditi sa topografskih karata, već se navedeno mora raditi prvo na

geodetskim podlogama koje su krupnije razmere (1:1880, 1:2500) pa se zatim takve granice

prenose na topografske karte koje su u sitnijoj razmeri. Prilikom prenošenja navedenih layer-

a sa geodetskih na topografske karte (na kojima nema parcela), dešavaju se situacije gde se

neke parcele „zagube“ ili nedovoljno precizno ucrtaju, što dalje prouzrokuje „statusne“

http://www.geosrbija.rs/Default.aspx?LanguageID=2


probleme za navedene parcele (da li su opšte u građevinskom rejonu ili ne). Identična je

situacija sa uslovima za izdavanje informacija o lokaciji ili lokacijskih dozvola za objekte

infrastrukture ili pojedinačne objekte koji se grade u ataru, jer urbanističke uslovljenosti nisu

najbolje „čitljive“ sa navedene sitne razmere topografskih karata. Zbog ovih situacija

dešavaju se greške u tumačenjima uslovljenosti za određene prostore u obuhvatu

prostornog plana i posledično teškoće u izdavanju lokacijskih i građevinskih dozvola.

Sprovođenje urbanističkih planova kroz katastar nepokretnosti





budu građevinske. Ovo je posebno indikativno na onim prostorima za koje su urađeni

planovi detaljne regulacije a namenjeni su za privrednu izgradnju, gde je urbanistički rešena

mreža koridora za javnu infrastrukturu ali pravno-formalno navedeno zemljište nije

isparcelisano tj. nisu formirane parcele ulica, te samim tim sve one površine unutar plana

koje nemaju izlaz na postojeću putnu mrežu (najčešće atarskih puteva) i nemaju mogućnost

građenja. Sprovođenje urbanističkih planova kroz katastar nepokretnosti bi trebalo da bude

zakonski automatizam ali je zbog visoke cene sprovođenja koje su definisane jedinstvenim

cenovnikom RGZ-a za celu Srbiju, ovo za lokalne samouprave najčešće jedna od poslednjih

stvari kojima se bave (prilikom rebalansa budžeta lokalne samouprave najčešće se ove

stavke ukidaju – primer Stare Pazove je indikativan gde se urbanistički planovi usvojeni čak

pre 5 godina i dalje nisu kompletno sproveli kroz katastar nepokretnosti).

Ažurnost geodetskih podloga koje se koriste za izradu urbanističkih planova

Za izradu urbanističkih planova najčešće se koristi geodetska podloga koju dostavlja bez

nadoknade služba za katastar nepokretnosti obrađivaču plana kada je jedinica lokalne

samouprave investitor plana. Međutim, iako se dostavlja zadnje poznato stanje na terenu od

strane službe za katastar, zaboravlja se činjenica da navedena služba prati promene na

terenu tek po prijavi za konstatovanje promene stanja (knjiženje izgrađenih objekata,

promena katastarske klase zemljišta i sl.) ili kada se rade redovni katastarski premeri (veoma

retko – jednom u deset godina). Navedeno ima smisla ukoliko se teži vođenju stanja realno

završenih i uknjiženih objekata u jedinstvenoj evidenciji. Međutim pošto urbanistički plan

treba da bude i plan koji definiše uslove za legalizaciju već izgrađenih objekata, a posebno

uređenje prostora koji je neplanski građen i bez jasno definisanih javnih površina, navedene

geodetske podloge nisu najbolje rešenje kao podloga za izradu plana. Ukoliko se ne radi plan

na adekvatnom ortofoto snimku, ili satelitskom snimku odgovarajuće rezolucije, postoji

mogućnost da se donesu takva planska rešenja koja ne odgovaraju stanju na terenu

(planiranje ulica ili drugih objekata javne infrastrukture na terenu gde je to fizički izgrađenim


objektima onemogućeno). Svi pobrojani problemi koji se tiču konteksta ažurnosti geodetskih

podloga, kao i posledično uspostavljanja koridora javnog zemljišta bez kojih nema izgradnje,

direktno utiču na proces izdavanja lokacijskih dozvola koje se izbegavaju izdavati pod raznim

izgovorima (zbog straha od upravnog i urbanističkog inspektora, organa koji su nadležni za

izdavanje lokacijskih dozvola), te se strankama objašnjava najčešće da je usvojen plan loš,

zbog grešaka obrađivača plana (koje nisu konstatovane tokom javnog uvida i procesa stručne

kontrole), te se strankama savetuje da čekaju dok ne dođe na red izmena i dopuna

navedenog urbanističkog plana, što može trajati i nekoliko godina.


ANEKS 2: PROSTORNI I URBANISTIČKI PLANOVI I UTICAJ NJIHOVE IZRADE I

SPROVOĐENJA NA PROCES IZDAVANJA GRAĐEVINSKIH DOZVOLA U SRBIJI

1. Uvod

Prostorno i urbanističko planiranje u Srbiji predstavljaju odraz ukupnog socio-ekonomskog

stanja u zemlji, funkcionisanja državne uprave i lokalne samouprave i na kraju snage pravne

države.

Česte promene političkog obrasca razvoja na državnom nivou u toku 20. i početkom 21.

veka, uticali su da se na teritoriji Srbije napravi mozaik različitih prostornih problema vezanih

za građenje i razvoj, kako stambenih tako i infrastrukturnih objekata.

Delimično nasleđeni problemi iz ranijih istorijskih epoha (pre svega u domenu matrice

urbanističkog razvoja, mreže naselja i koncepata infrastrukturnog opremanja) i danas su

razlog zbog čega na nekim prostorima (pre svega ruralnim) postoje značajna ograničenja po

pitanju mogućnosti investiranja u razvojne projekte.

Preglednosti radi, administrativni koraci vezani za planiranje u kontekstu pojedinačnog

građevinskog poduhvata su iscrpno prikazani na Grafikonu br 2.

2. Propisi

Kako bi se nagomilani problemi u prostornom i urbanističkom sektoru krenuli rešavati, na

nivou države nakon oktobarskih promena 2000. godine, započeta je serija aktivnosti

zakonodavnog karaktera koja su imale za cilj da unaprede stanje u sektoru planiranja i

izgradnje i da unesu nove svetske standarde (pre svega evropske) putem kojih bi se ubrzale

procedure dobijanja neophodnih dokumenata za izgradnju za zainteresovane investitore.

U skladu sa navedenim, 2003. godine donet je Zakon o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik R.

Srbije“ br. 47/03) koji je prema uzoru na francusku školu prostornog planiranja želeo da

napravi decentralizaciju prostornog i urbanističkog planiranja (ponovo je uspostavljen

institut Prostornog plana jedinice lokalne samouprave što je zakon iz 1995. bio ukinuo) kao i

da objedini čak 3 različite tematske oblasti: prostorno planiranje, urbanističko planiranje i

izgradnju. Na navedeni način lokalnim samoupravama je omogućeno da same kreiraju svoje

prostorne planove koji su pored strateškog značaja (strategije prostornog razvoja) imale i

normativni karakter (definisali su pravila uređenja i građenja na prostorima van građevinskih

područja naselja).

Međutim, iako je tadašnji Zakon definisao i rokove za izradu Prostornih planova jedinica

lokalnih samouprava kao i urbanističkih planova njihovih sedišta, činjenica je da čak ni

Vojvodina (kao planerski i urbanistički najuređeniji deo Srbije) nije uspela da pokrije sve

svoje lokalne samouprave odgovarajućim prostornim planovima u tim zadatim rokovima.

Tek je u periodu od 2009-2012 celokupni prostor AP Vojvodine pokriven prostornim


planovima jedinica lokalne samouprave, s tim da je ponovo sa usvajanjem Zakona o

planiranju i izgradnji 2009. godine, uspostavljena obaveza „usaglašavanja prostornih planova

jedinica lokalne samouprave sa novim zakonom o planiranju i izgradnji“ čime se ponovo

krenulo u reviziju navedenih strateških dokumenata na nivou lokalnih samouprava.

Kako bi se ispravile nedorečenosti Zakona iz 2003. godine, kao i da bi se na neki način

pripremio teren za procese denacionalizacije oduzete imovine u Srbiji nakon drugog svetskog

rata (kao jednom od uslova za EU integracije), 2009. godine donet je novi Zakon o planiranju

i izgradnji koji je u naredne tri godine još dva puta dopunjavan („Sl. glasnik RS“ br. 72/09,

81/09 i 24/11). Pored njega menjana su i podzakonska akta koja su ga razrađivala (Pravilnik o

sadržini, načinu i postupku izrade planskih dokumenata, „Sl. glasnik RS“ br. 31/10, 69/10 i

16/11) i koja su bila zajednička i za oblast prostornog i oblast urbanističkog planiranja.

3. Situacija u praksi

Prostorni planovi

Prostorni planovi koji se donose na teritoriji Republike Srbije su:

Prostorni plan Republike Srbije

Regionalni prostorni plan

Prostorni plan jedinice lokalne samouprave

Prostorni plan područja posebne namene

Hijerarhija prostornih planova koji se donose na teritoriji R.Srbije:

1 Prostorni plan Republike Srbije

2 Regionalni prostorni

planovi

Prostorni planovi područja posebne

namene

3 Prostorni plan jedinice lokalne samouprave

Prostorni plan Republike Srbije, regionalni prostorni planovi kao i prostorni planovi područja

posebne namene, predstavljaju strateške dokumente na osnovu kojih se definišu razvojne

smernice većih prostornih celina kao i pozicioniranje kapitalnih infrastrukturnih objekata u

Srbiji. U skladu sa hijerarhijom prostornih planova koji se izrađuju i donose, određen je i

stepen detaljnosti informacija i uslova za izgradnju i pozicioniranje određenih objekata ili

namenskih površina.

Prostorni planovi jedinica lokalnih samouprava (opština i gradova) jesu planovi koji generišu

najviše direktnih smernica za izdavanje građevinskih dozvola, ali samo za ona područja za


koja se nakon prostornog plana više ne planira donošenje planova urbanističke razrade. U

skladu sa navedenim, nivo urbanističke razrade i detaljnosti obrade navedenih prostora od

strane ovih planova mora biti veoma detaljan kako bi postojale osnove za izdavanje

lokacijskih i građevinskih dozvola. Za ove prostorne planove ne izrađuje se program

implementacije već je implementacija plana sastavni deo Prostornog plana jedinice lokalne

samouprave.

Kako je prostorni plan jedinice lokalne samouprave jedan od „najživotnijih“ planova u

sistemu prostornog planiranja (najviše ih se izrađuje u poređenju sa drugim prostornim

planovima), u nastavku ćemo analizirati elemente formiranja planskih rešenja u kontekstu

uslovljenosti koje se definišu za potrebe izdavanja lokacijskih i građevinskih dozvola.

Urbanistički planovi

Prema Zakonu o planiranju i izgradnji, urbanistički planovi su:

Generalni urbanistički plan

Plan generalne regulacije

Plan detaljne regulacije

Generalni urbanistički plan se donosi kao strateški razvojni plan, sa opštim elementima

prostornog razvoja. Generalni urbanistički plan se donosi za naseljeno mesto koje je sedište

jedinice lokalne samouprave, koje ima preko 30.000 stanovnika. Shodno navedenom, ovaj

urbanistički dokument je strateškog karaktera i nema direktne normativne osnove za

izdavanje lokacijskih i građevinskih dozvola, izuzev smernica za izvođenje prethodnih radova

i izradu prethodnih studija opravdanosti.

Plan generalne regulacije se obavezno donosi za naseljeno mesto koje je sedište jedinice

lokalne samouprave, a može se doneti i za druga naseljena mesta na teritoriji lokalne

samouprave, kada je to predviđeno Prostornim planom jedinice lokalne samouprave. Plan

generalne regulacije ima sledeće najbitnije zadatke koje treba da ispuni:

Podela prostora na urbanističke celine sa definisanjem parametara za

izgradnju

Definisanje javnog zemljišta za infrastrukturu, komunalne površine i javne

objekte

Određivanje prostora za koje se radi dalja razrada planovima detaljne

regulacije i urbanističkim projektima


Sa druge strane Plan detaljne regulacije se donosi za delove naseljenog mesta, uređenje

neformalnih naselja, zone urbane obnove, infrastrukturne koridore i objekte i područja za

koje je obaveza izrade određena prethodno donetim planskim dokumentom.

Plan generalne regulacije i plan detaljne regulacije predstavljaju urbanističke planove na

osnovu kojih se izdaju informacije o lokaciji i lokacijske dozvole u najvećem broju slučajeva u

praksi.

Podela prostora na odgovarajuće urbanističke celine (stanovanje, zelenilo, stambeno-

poslovni kompleksi, komunalne površine itd), i definisanje parametara za izgradnju u njima,

predstavlja najbitniji posao izrade urbanističkog plana. Determinisanje „urbanističkog

obrasca“ razvoja određenih naseobinskih celina i daljih potreba pre svega u domenu

opremanja komunalnom infrastrukturom jeste osnovni zadatak analize postojećeg stanja na

nekom prostoru.

4. Analiza problema

Prostorni planovi

Prostornim planom jedinice lokalne samouprave definišu se strateški i normativni elementi

prostornog razvoja. U zavisnosti od brojnosti socioekonomskih i naseobinsko-

infrastrukturnih elemenata u prostoru, planerski zadatak može biti delimično jednostavniji ili

kompleksniji.

(1) Monopol nadležnosti na izradu planske dokumentacije od strane nadležnih javnih

preduzeća

Shodno činjenici da na teritoriji Srbije ima ograničen broj planerskih i urbanističkih kuća, a

preko 180 opština, jasno je da je izrada prostornih i urbanističkih planova skoncentrisana na

manji broj pravnih subjekata koji se navedenom delatnošću bave. Sa druge strane,

raznovrsnost i dinamičnost prostornih pojava i procesa nije lako prepoznatljiva čak ni

najiskusnijim stručnjacima ukoliko odu na nepoznat teren u neki udaljeni deo Srbije. Zbog

navedenog su kroz izradu prostornih planova česti slučajevi formiranja određenih planskih

rešenja koja svojim funkcionalnim odnosima ne odražavaju na najbolji način prostornu

strukturu i dinamiku (kao posledica direktnog nepoznavanja konkretnog prostora). Primer za

navedeno može biti formiranje „turističko-rekreativnih zona“, sa etno-turizmom kao

delatnošću, kao jedne od planskih mera za one prostore u Srbiji koji su demografski

devastirani, ili potpuno ispražnjeni. Prirodni potencijali i etnografsko nasleđe su samo jedan

element razvoja, dok ostaje pitanje ko će se baviti navedenim turizmom? Drastičniji primeri

su „greške u nazivima naselja“, njihovim granicama i sl. koja su u obuhvatu plana i koje se

često dešavaju kada je obrađivač plana iz veće udaljenosti od prostora koji se obrađuje u

obuhvatu Plana.


Prema Zakonu o planiranju i izgradnji (član 36), planske dokumente izrađuje javno

preduzeće, odnosno druga organizacija koju osnuje jedinica lokalne samouprave za

obavljanje poslova prostornog i urbanističkog planiranja, kao i privredna društva, odnosno

druga pravna lica koja su upisana u odgovarajući registar za obavljanje prostornog i

urbanističkog planiranja i izrade planskih dokumenata.

Sa druge strane, Zakon nije predvideo licenciranje navedenih privrednih subjekata za

obavljanje navedenih delatnosti već licenciranje stručnjaka-profesionalaca, te je na taj način

stavljeno težište na kadrove umesto na institucije. To u praksi znači da neki privredni subjekt,

ukoliko ima mogućnosti da dobije posao iz domena prostornog ili urbanističkog planiranja,

može prostim angažovanjem pojedinaca oformiti stručni tim i putem obaranja cena prilikom

podnošenja ponuda, uticati da se ponude preduzeća sa kredibilnim referencama odbiju, ili sa

druge strane da bi bile konkurentne, navedene institucije rade na donjoj granici isplativosti

navedene dokumente jer su uslovljene nelojalnom konkurencijom. Cena izrade planova,

nelojalna konkurencija kao i „monopol“ određenih urbanističkih kuća koje su

„regionalizovale“ prostor Srbije na svoje sektore, onemogućuju ravnopravniju tržišnu

utakmicu, koja bi omogućila bolji kvalitet izrade planske dokumentacije.

Preciznije, monopolizacija tržišta izrade planova izvršena je na nivou tipa poslova, gde su

planovi najvišeg ranga (prostorni plan Republike, pokrajina, regionalni planovi i planovi

područja posebnih namena) po pravilu rađeni od strane 4 najveće urbanističke kuće u Srbiji.

Prostorni planovi jedinica lokalnih samouprava i generalni urbanistički planovi i planovi

generalne regulacije su rađeni od strane velikih regionalnih urbanističkih kuća koje su

podelile Srbiju na svoje mini-regione (feudalizacija tržišta izrade navedenih planova).

Zbоg činjеnicе о vеćеm brојu planova detaljne regulacije i urbаnističkih prојеkаtа kоје је

nеоphоdnо izrаditi, nа tržištu urbаnističkо-prојеktnоg kоnsаltingа, pојаviо sе vеći brој mаlih

аrhitеktоnskо-prојеktаntskih birоа, kојi su sе pоčеli bаviti izrаdоm PDR-ova i urbаnističkih

prојеkаtа, јеr su nајčеšćе sа invеstitоrimа pоstizаli dоgоvоrе о оbјеdinjеnоm urbаnističkоm i

prојеktаntskоm kоnsаltingu gdе је nајčеšćе urbаnistički kоnsаlting biо tај kојi sе cеnоvnо

nipоdаštаvао zаrаd bоlјеg ugоvоrа zа prојеktоvаnjе invеstitоrskоg оbјеktа. Zbоg nаvеdеnоg

је drаstičnо i оpао kvаlitеt izrаdе urbаnističkih prојеkаtа, kојi su rаđеni оd strаnе nеdоvоlјnо

stručnih ''prојеktаnаtа'' sа mаlim iskustvоm u оblаsti urbаnizmа, tе је nеminоvnоst bilа i

dužе zаdržаvаnjе nа оpštinskој kоmisiјi zа plаnоvе (vrаćаnjе urbаnističkоg prојеktа nа

dоrаdu pо nеkоlikо putа), štо је nа krајu rеzultirаlо sа vеćim vrеmеnоm nеоphоdnim zа

ishоdоvаnjеm grаđеvinskе dоzvоlе.

(2) Nedovoljna participacija zainteresovanih strana i vidljivost procesa izrade planske i

urbanističke dokumentacije

Participativno planiranje podrazumeva učešće širokih grupa zainteresovanih strana prilikom

analize problema i definisanja potencijalnih rešenja koja bi bila u interesu najšire grupe

korisnika prostora.


Kao ostatak iz prošlosti, u sistemu planiranja u Srbiji i dalje je jak planerski stav da je struka

ta koja formira potrebe i strateške pravce razvoja na terenu, uz određenu korekciju političke

elite.

Zbog navedenog se prostorni planovi nisu sprovodili u najvećem delu svojih odredbi jer su

bili spisak lepih želja umesto operativnih ciljeva, zbog čega su ih političari implementirali

samo u onim delovima koji su im bili politički najvredniji ili najrealniji. Upravo je navedeni

problem implementacije prostornih planova bio osnov da se u Zakonu o planiranju i izgradnji

iz 2003. godine ubaci po prvi put i Ugovor o implementaciji kao osnov za sprovođenje

planova u neposrednoj budućnosti. Potpisnici navedenog ugovora trebalo je da budu sve

relevantne institucije (u odnosu na teritorijalni obuhvat plana) države i lokalne samouprave

koje bi se obavezale da u svojim kratkoročnim, srednjeročnim i dugoročnim planovima i u

domenu svoje nadležnosti i odobrenih budžeta realizuju odredbe planskih rešenja.

Navedeno je bio pokušaj da se svi relevantni faktori države i lokalne samouprave uključe u

implementaciju planskih dokumenata ali na žalost, navedena namera zakona nije zaživela u

praksi (ni jedan Ugovor o implementaciji prostornog plana opštine nije potpisan u Srbiji jer ni

jedno javno preduzeće nije želelo na sebe da preuzme finansiranje realizacije određenih

planskih rešenja bez garancije države). Zakon iz 2009. godine je izbacio Ugovor o

implementaciji plana kao instrument sprovođenja planova, ali je pokušao da kroz uvođenje

detaljnijeg opisa implementacije planskih rešenja i uvođenjem „programa za sprovođenje

prostornih planova“ otkloni navedeni jaz između onih koji planiraju i onih koji sprovode

odredbe prostornih planova.

Program implementacije prostornih planova donosi se za sve prostorne planove (prostorni

plan republike, regionalne prostorne planove i prostorne planove područja posebne

namene) pojedinačno nakon njihovog usvajanja, dok je implementacija planskih rešenja

sastavni deo prostornog plana jedinice lokalne samouprave. Navedeni program predstavlja

elaboraciju planskih rešenja i navođenje finansijskih, organizaciono-tehničkih i legislativnih

mera za njihovo sprovođenje. Metodološki pristup za izradu navedenog dokumenta prvo je

razvijen za potrebe izrade Programa implementacije prostornog plana Republike Srbije od

2010 do 2020. godine (od 2011 do 2015 godine) od strane republičke agencije za prostorno

planiranje.

Kada su građani i zainteresovani investitori u fokusu, jedini način uticaja na proces izrade

Prostornih i urbanističkih planova je institut javnog uvida koji prema odredbama Zakona

traje 30 dana. U toku navedenog perioda zainteresovane strane mogu u pismenom obliku

dati svoje primedbe na Planska rešenja, na koja na otvorenoj sednici komisije za planove

obrađivač plana daje odgovore. Međutim, zbog slabe vidljivosti izloženih planova, slabe

komunikacije obrađivača plana i lokalne samouprave (koja oglašava javni uvid) ka građanima

o značaju navedenih dokumenata i uticaju na njihove živote, kao i bez komunikacije ka

investitorskoj zajednici koja je zainteresovana za formulisanje određenih planskih rešenja,

planovi često nisu na adekvatan način javno predstavljeni, a iz navedenog sledi da se građani


najčešće susreću sa navedenim dokumentima tek prilikom realizacije određenih svojih

namera.

(3) Kartografska nepreciznost prostornih planova jedinica lokalne samouprave

Ako se uzme u obzir da se prostorni planovi jedinica lokalne samouprave rade u razmeri

1:25.000 ili 1:50.000, onda se može uvideti da se izdvajanje granica naselja ili prostornih

celina ne može raditi sa topografskih karata, već se navedeno mora raditi prvo na

geodetskim podlogama koje su krupnije razmere (1:1880, 1:2500) pa se zatim takve granice

prenose na topografske karte koje su u sitnijoj razmeri. Prilikom prenošenja navedenih layer-

a sa geodetskih na topografske karte (na kojima nema parcela), dešavaju se situacije gde se

neke parcele „zagube“ ili nedovoljno precizno ucrtaju, što dalje prouzrokuje „statusne“

probleme za navedene parcele (da li su opšte u građevinskom rejonu ili ne). Identična je

situacija sa uslovima za izdavanje informacija o lokaciji ili lokacijskih dozvola za objekte

infrastrukture ili pojedinačne objekte koji se grade u ataru, jer urbanističke uslovljenosti nisu

najbolje „čitljive“ sa navedene sitne razmere topografskih karata. Zbog ovih situacija

dešavaju se greške u tumačenjima uslovljenosti za određene prostore u obuhvatu

prostornog plana i posledično teškoće u izdavanju lokacijskih i građevinskih dozvola.

(4) Nepreciznost planova u pogledu definisanja urbanističkih i tehničkih uslova

Jedna od čestih situacija u praksi za prostorne planove jedinica lokalne samouprave je da

određena pravila uređenja ili građenja u ataru nisu jasno definisana ili su naprotiv prestroga

(i za objekte visokogradnje i za objekte niskogradnje – infrastrukturu), te onda se javlja

problem sprovođenja navedenih planova kroz nadležna odeljenja za urbanizam i građenja u

jedinicama lokalne samouprave. Problem se sastoji uglavnom u definisanosti parametara

izgrađenosti i zauzetosti parcela, gde se investitoru nameće na primer potreba kupovanja

velikih površina zemljišta da bi izgradio određeni objekat (npr. farma, mlin, silos). Navedeno

dovodi sve investitore u isti položaj bez obzira da li se radi o malom poljoprivrednom

individualnom gazdinstvu ili velikoj kompaniji. I jedni i drugi imaju obavezu istih urbanističkih

parametara često bez obzira na kapacitet njihove predviđene proizvodnje ili mogućnosti

finansiranja predviđenog projekta.

Česti su slučajevi da se određene oblasti uopšte nisu obradile u prostornom planu jedinice

lokalne samouprave (posebno u domenu novih tehnologija, obnovljivih izvora energije,

kapitalnih investicionih objekata – primer „karting staza“ ili „autodroma“). Suštinski, plan ne

definiše mogućnost izgradnje navedenih objekata, ali ih i ne zabranjuje. Upravo ovakve

situacije najčešće prouzrokuju situacije „stručnog arbitriranja’’ koje su čest ali i rizičan (vodi u

prekršaj) način rešavanja spornih situacija, dok sa druge strane vodi u proces Izmena i

dopuna planskog dokumenta koji dugo traje. Ono što se na žalost i dalje teže razume od

strane predstavnika vršioca vlasti na nivou lokalne samouprave je da je planiranje „proces’’ a

plan samo „strateški dokument“, te je koncept planiranja neophodno kontinuirano


sprovoditi i unapređivati, a ne od investitora do investitora i od slučaja do slučaja kako se to

danas najviše i čini.

Zakon o planiranju i izgradnji uveo je mogućnost da se kroz prostorni plan jedinice lokalne

samouprave obrađuju i ona naselja za koja kasnije neće biti urbanističke razrade

(građevinska dozvola dobija se direktno iz prostornog plana). Navedeno je rešeno izradom

„šema prostornog razvoja“ koje imaju sve ključne determinate planova detaljne regulacije, i

koji su navedenim naseljima koja se obrađuju. Navedene šeme prostornog razvoja naselja

izrađuju se na geodetskim osnovama namenjenim za izradu urbanističkih planova i bile bi

dodatak u odeljku referalnih karata prostornog plana jedinice lokalne samouprave.

Međutim, ono što jeste problem u ovakvom rešavanju problema urbanističkog rešavanja

kroz prostorni plan, jeste cena izrade jednog takvog plana. Koliko vremena i truda treba

jednoj planerskoj kući da uradi Prostorni plan jedinice lokalne samouprave sa velikim brojem

seoskih naselja (preko 30) koja su morfološki neuniformisana i neujednačena, sa različitim

prostornim problemima i sa dovoljno elemenata za izdavanje lokacijskih i građevinskih

dozvola, kako za objekte infrastrukture i javne namene tako i za privatne investitore? Zbog

svega navedenog dolazi do interpolacije (odabira sličnih tipova izgradnje objekata) i

definisanja opštih pravila uređenja i građenja za slične tipove naselja, gde kao posledica

dolazi do pojave „izuzetaka“ za koja pravila ne važe i za koje je problem direktno iz plana dati

lokacijsku dozvolu. U datom slučaju opet se primenjuje institut „stručnog arbitriranja“ kao

instrumenta za rešavanje datog problema.

(5) Neophodnost detaljne urbanističke razrade (hiperprodukcija planova)

Za one prostore za koje se predviđa dodatna urbanistička razrada, Prostornim planom

jedinice lokalne samouprave definiše se obuhvat (geodetski opisan) i tip urbanističkog ili

tehničkog dokumenta kojim se razrađuje (generalni urbanistički plan, plan generalne

regulacije, plan detaljne regulacije ili urbanistički projekat). U odnosu na brojnost problema

za koje je neophodna detaljna urbanistička razrada definiše se i broj navedenih planova.

Međutim, ova mogućnost formiranja prostornih i naseobinskih celina prostornim planom

jedinice lokalne samouprave prouzrokovala je „hipertrofiju planiranja izrade“ planskih

dokumenata koja se „legalizuje“ nakon donošenja Prostornog plana. Na ovaj način jedna

lokalna samouprava donosi Prostorni plan opštine kojim rešava jedan određen broj svojih

problema (pre svega u domenu izgradnje u ataru, javne infrastrukture i komunalnih

površina) dok sa druge strane sebi nameće izradu većeg broja manjih planova (pre svega

detaljne regulacije) manjih celina koje su mogle biti definisane tokom izrade Prostornog

plana jedinice lokalne samouprave putem šema prostornog razvoja. Razlog ovakvom

ponašanju tokom izrade Prostornog plana jedinice lokalne samouprave od strane obrađivača

plana je veoma često ugovorena cena izrade plana koja je niska, a sa druge strane i

nepoznavanje procesa i osnova za izdvajanje urbanističkih celina koje bi se nakon usvajanja


Prostornog plana opštine morale urbanistički razrađivati od strane predstavnika lokalne

samouprave koji ugovaraju poslove.

U slučajevima kada se urbanistički dokumenti manjih celina moraju izrađivati (planovi

detaljne regulacije), lokalne samouprave najčešće (sem ukoliko se ne rešava neki komunalni

ili stambeni problem) čekaju određene investitore koji zatim finansiraju izradu plana kako bi

stvorili planski osnov za realizaciju svoje investicije, a posledično finansiraju i plansku razradu

šireg prostora. Ova zamena uloga privatnih investitora i lokalne samouprave u finansiranju

izrade urbanističkih dokumenata koje je predvideo prostorni plan (pre svega PDR-ova),

značajno usporava proces izdavanja građevinskih dozvola (posebno za one manje investitore

koji nemaju mogućnosti finansiranja izrade celokupnog PDR-a koji je širi od njihove interesne

lokacije), jer umesto da jedinica lokalne samouprave ima urađen prostorni plan kojim bi

mogla dati direktno uslove za izdavanje lokacijske i građevinske dozvole, ona nameće

investitoru potrebu izrade PDR-a iz kojeg bi te uslovljenosti dobio, ne računajući da je

investitoru daleko bitniji faktor u fazi pripreme investicije, vreme, nego novac koji je

neophodan za izradu navedenog dokumenta. Zbog toga, investitori često odlaze od takvih

lokacija, tražeći one gde su urbanističko-planski uslovi povoljniji i gde direktno iz postojeće

dokumentacije mogu dobiti neophodne uslove i dozvole.

Sa druge strane, ukoliko su lokacioni parametri lokacije izuzetno dobri, i investitor ne želi da

menja lokaciju, lokalna samouprava je u situaciji da u minimalnom roku izradi odgovarajući

urbanistički dokument, što veoma često dovodi na gornju granicu sposobnosti obrađivača

plana da kreira kompleksan, kvalitetan i dugoročno održiv urbanistički plan. Ovo najčešće

vodi u grešku da se ceo urbanistički plan formira u skladu sa interesima investitora dok se

„javni interes“ koji bi trebao da bude u fokusu izrade plana, štiti samo deklarativno i u

neophodnom minimumu, kao i interesi ostalih korisnika prostora.

Takođe, neophodno je konstatovati da u Srbiji i dalje ima lokalnih samouprava (najviše onih

nerazvijenih), koje i pored zakonskih obaveza (Zakona o planiranju i izgradnji i iz 2003. i iz

2009) i definisanih rokova, nisu izradile prostorne planove. Izgradnja u ataru ovih opština nije

moguća bez planske razrade, što dodatno dovodi u nepovoljan položaj kako lokalnu

samoupravu koja bi želela da privuče investitore, tako i investitore koji ne žele da ulažu u

planski nedefinisane i infrastrukturno slabo opremljene prostore (izuzev onih koji su

sirovinsko orijentisani).

Prostorni plan jedinice lokalne samouprave predstavlja najznačajniji dokument kojim se

definiše urbanističko-strateški okvir razvoja ukupne teritorije jedne lokalne samouprave.

Svakako da kompleksnost problema i tema koje obuhvata navedeni dokument neminovno

podrazumeva i pojavljivanje određenih grešaka i poteškoća u sprovođenju, ali sa druge

strane nivo uređenosti sistema planiranja i izgradnje koju može da proizvede je visok i

opravdava sva ulaganja koja se čine tokom njegove izrade.


Urbanistički planovi

(6) Sprovođenje urbanističkih planova kroz katastar nepokretnosti





budu građevinske. Ovo je posebno uočljivo na onim prostorima za koje su urađeni planovi

detaljne regulacije a namenjeni su za privrednu izgradnju, gde je urbanistički rešena mreža

koridora za javnu infrastrukturu ali pravno-formalno navedeno zemljište nije isparcelisano tj.

nisu formirane parcele ulica, te samim tim sve one površine unutar plana koje nemaju izlaz

na postojeću putnu mrežu (najčešće atarskih puteva) i nemaju mogućnost građenja.

Sprovođenje urbanističkih planova kroz katastar nepokretnosti bi trebalo da bude zakonski

automatizam ali je zbog visoke cene sprovođenja koje su definisane jedinstvenim

cenovnikom RGZ-a za celu Srbiju, ovo za lokalne samouprave najčešće jedna od poslednjih

stvari kojima se bave (prilikom rebalansa budžeta lokalne samouprave najčešće se ove

stavke ukidaju – primer Stare Pazove je indikativan gde se urbanistički planovi usvojeni čak

pre 5 godina i dalje nisu kompletno sproveli kroz katastar nepokretnosti).

(7) Ažurnost geodetskih podloga koje se koriste za izradu urbanističkih planova

Za izradu urbanističkih planova najčešće se koristi geodetska podloga koju dostavlja bez

nadoknade služba za katastar nepokretnosti obrađivaču plana kada je jedinica lokalne

samouprave investitor plana. Međutim, iako se dostavlja poslednje poznato stanje na terenu

od strane službe za katastar, treba konstatovati činjenicu da navedena služba prati promene

na terenu tek po prijavi za konstatovanje promene stanja (knjiženje izgrađenih objekata,

promena katastarske klase zemljišta i sl) ili kada se rade redovni katastarski premeri (veoma

retko – jednom u deset godina). Navedeno ima smisla ukoliko se teži vođenju stanja realno

završenih i uknjiženih objekata u jedinstvenoj evidenciji. Međutim pošto urbanistički plan

treba da bude i plan koji definiše uslove za legalizaciju već izgrađenih objekata, a posebno

uređenje prostora koji je neplanski građen i bez jasno definisanih javnih površina, navedene

geodetske podloge nisu najbolje rešenje kao podloga za izradu plana. Ukoliko se ne radi plan

na adekvatnom ortofoto snimku, ili satelitskom snimku odgovarajuće rezolucije, postoji

mogućnost da se donesu takva planska rešenja koja ne odgovaraju stanju na terenu

(planiranje ulica ili drugih objekata javne infrastrukture na terenu gde je to fizički izgrađenim

objektima onemogućeno). Ovo se rešava terenskim radom, ali zbog male cene izrade

planova kao i kratkog vremena koje je na raspolaganju članovima tima koji izrađuju plan,

najčešće se oslanjaju na iskustvo od ranije o stanju na terenu što neminovno vodi u greške, a

nemoguće je obići kompletan teren ma koliko on ograničen bio, pre svega u gusto

naseljenim delovima naselja. Svi pobrojani problemi koji se tiču konteksta ažurnosti


geodetskih podloga, kao i posledično uspostavljanja koridora javnog zemljišta bez kojih

nema izgradnje, direktno utiču na proces izdavanja lokacijskih dozvola koje se izbegavaju

izdavati pod raznim izgovorima (zbog straha od upravnog i urbanističkog inspektora koji bi

mogao oboriti odluke ili rešenja, organa koji su nadležni za izdavanje lokacijskih dozvola, što

sa druge strane povlači i prekršajne prijave protiv odgovornih pojedinaca iz nadležnih

odeljenja uprave i posledično obaranje rešenja i ulazak u parnički postupak stranke koja tada

tuži lokalnu samoupravu zbog materijalne i nematerijalne štete koja joj je naneta obaranjem

navedenih rešenja), te se strankama objašnjava najčešće da je usvojen plan loš, zbog grešaka

obrađivača plana (koje nisu konstatovane tokom javnog uvida i procesa stručne kontrole), te

se strankama savetuje da čekaju dok ne dođe na red izmena i dopuna navedenog

urbanističkog plana, što može trajati i nekoliko godina.

(8) Detaljnost urbanističkih i tehničkih uslova dobijenih od nadležnih institucija koji su

ugrađeni u plan

Izrada urbanističkih planova podrazumeva i prikupljanje uslovljenosti i smernica od nadležnih

lokalnih, regionalnih i državnih ustanova, javnih preduzeća, direkcija i drugih instanci koji

imaju direktne ingerencije za upravljanje određenim resursima države (vode, šume, odbrana,

energetika itd). Tokom izrade urbanističkih planova, navedenim institucijama šalje se

zvanični dopis sa osnovnim razvojnim elementima koji se planiraju na određenom prostoru

da bi kontaktirana ustanova mogla da sagleda problemski aspekt iz svoje vizure i da bi na

pravi način uspela da dimenzioniše ograničenja i usmerenja iz sfere njihovog sektora.

Međutim, iako sa najboljom namerom, dopisivanje sa zvaničnim institucijama se (zbog

neusaglašenosti sektorskih zakona - o vodama, šumama, energetici itd) pretvara u

dugotrajan i mučan proces, koji najčešće negira osnovnu intenciju plana, a to je

„usaglašavanje interesa različitih korisnika prostora“. Takođe, neuniformisanost strukture i

obima odgovora različitih nadležnih institucija, dovodi do stanja u kojem se nedovoljno

tehničkih informacija unosi u urbanistički plan, te se dolazi u situaciju da plan bude

„šupljikav“ kada su uslovi za izdavanje lokacijske dozvole za različite objekte u pitanju i

njihovo povezivanje na naseljsku infrastrukturu.

Posebnu težinu navedeni problemi dobijaju kada se stave u kontekst finansiranja izrade

planova detaljne regulacije gde investitor nije lokalna samouprava već privatni kapital kome

je vreme izrade planske i projektne dokumentacije bitan faktor. U tom kontekstu dopisivanje

sa nadležnim institucijama postaje posao „privatnih agencija za posredovanje“ gde se

dodatno ojačava sistemska korupcija i gde se po privatnim linijama ubrzavaju procedure

izdavanja navedenih urbanističkih uslova za pojedine investitore koji su spremni da navedeni

proces dobijanja uslova ubrzaju. Na žalost, iako je proces odgovora nadležnih službi

Zakonom o planiranju i izgradnji utemeljen na 30 dana, postoje veliki državni sistemi (Vode

Vojvodine npr.) koji redovno navedene rokove probijaju, te privatnim investitorima ne

preostaje previše izbora ukoliko žele da dinamiku investicije ubrzaju. Sa druge strane, ukoliko

je investitor lokalna samouprava, jedino direktne političke linije lobiranja doprinose da se


ubrzaju procedure dobijanja uslova za izradu određenih urbanističkih planova, a isto važi i za

tehničke uslove i saglasnosti čije je izdavanje proceduralno još kompleksnije.

(9) Institut „arbitriranja“ u tumačenju urbanističkih planova

Iako je Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predvideo rokove za izradu Prostornih

planova jedinica lokalne samouprave kao i urbanističkih planova sedišta lokalnih samouprava

(a takođe i Zakon iz 2009), veliki broj naselja koja nisu sedišta lokalnih samouprava i dalje ili

nemaju urbanističke planove ili imaju planove koji su rađeni pre više od 25 godina. U

kontekstu formalno-pravnih uslova, navedena naselja sa zastarelim planovima i dalje imaju

planski okvir za izdavanje lokacijskih i građevinskih dozvola (uz pomoć odgovarajućih

pravilnika i uredbi kojima se definišu parametri izgradnje objekata različite namene), ali je

ovde neophodna stručna arbitraža odeljenja nadležnog za urbanizam lokalne samouprave.

Ovo je jedno od kritičnih mesta u procesima izdavanja građevinskih dozvola jer se stručna

arbitraža može usmeravati u različitim pravcima u skladu sa trenutnim interesima lokalne

samouprave ili zainteresovanog investitora. Napominjemo da u ovim slučajevima nema

komisije za planove koja donosi odluku ili mišljenje o navedenim slučajevima, već se direktno

formulisana lokacijska dozvola potpisuje od strane nadležnih lica lokalne samouprave i dalje

procesuira.

Pored arbitriranja u tumačenju urbanističkih planova, posebno pogodno mesto na kojem se

mogu „zastupati“ interesi privatnih investitora su opštinske komisije za planove, čiji rad je

uređen pravilnikom o radu navedene komisije, a čijim radom predsedava odabrano lice od

strane SO lokalne samouprave. U radu komisije učestvuju i dva predstavnika delegirana od

strane Ministarstva nadležnog za poslove. Međutim i pored njih, ostali članovi komisije su

brojniji i ukoliko se određeni slučajevi koji se razmatraju na komisiji smatraju prioritetnim za

realizaciju (i po cenu nekih urbanističkih nedorečenosti ili loših rešenja), komisija može

navedeni dokument usvojiti i uz protivljenje „najstručnijih“ članova koji su delegirani od

strane Ministarstva.

Preciznije, komisija je sastavljena od 3 člana koja delegira Ministarstvo nadležno za poslove

urbanizma i izgradnje, dok je ostalih 8 članova delegirano od strane lokalne samouprave

uključujući i predsednika komisije. Teorijski gledano, sva tri stručna člana komisije mogu biti

protiv određenih zaključaka, ali je ostatak komisije brojniji te se prostim preglasavanjem

određeni zaključci koji nisu u saglasnosti sa opštim interesom mogu usvojiti. Takođe, u

slučaju da je obrađivač plana na javnom uvidu određenog planskog dokumenta zauzeo

negativan stav prema određenim primedbama zainteresovanih strana, komisija za planove

(čak i bez objašnjenja – što se u praksi i dešavalo!) može usvojiti navedene primedbe. U

svakom slučaju komisija za planove lokalne samouprave je poslednje stručno telo koje

odobrava planskoj dokumentaciji da bude upućena na usvajanje kod skupštine opštine

lokalne samouprave. Iz navedenog se može uvideti da se određenim intervencijama prema

članovima komisije za planove ili predsedniku komisije za planove direktno može instruirati


donošenje određenih odluka koje mogu biti i u suprotnosti sa odredbama javnog interesa.

Stručni članovi komisije, najčešće zbog želje da i dalje rade u navedenim komisijama (zbog

dnevnica koje su više od prosečnih dnevnica drugih organa) bivaju uzdržani ili deklarativno

protiv ali ne potežu institute žalbe prvostepenim i drugostepenim nadležnim organima.

Čuvena rečenica jednog predsednika komisije za planove u jednoj lokalnoj samoupravi (i

svojevremeno direktora direkcije za izgradnju) najslikovitije dočarava atmosferu u

navedenim komisijama: „Drage kolege, moje mišljenje je, a znam da će se komisija složiti sa

mnom, da navedeni dokument prihvatimo!“

5. Preporuke

Zakonski utemeljiti minimum profesionalnih referenci privrednih društava i uvesti

njihovo licenciranje za obavljanje poslova iz domena prostornog i urbanističkog

planiranja; Rezultat: uređenje tržišta izrade planske dokumentacije i stabilizacija cena na

nivou tržišnog optimuma a ne minimuma kako je sada.

Uneti zakonske odredbe kojima bi se omogućila participacija zainteresovanih strana na

kraju realizacije svake faze izrade planskog dokumenta umesto samo u jednoj fazi (javnog

uvida) kako je sada; Rezultat: viši nivo inkorporiranosti zahteva zainteresovanih strana

koji je usaglašen sa javnim interesom.

Pored Zakonom definisanih referalnih karata prostornog plana jedinice lokalne

samouprave, utvrditi obavezu prikaza na geodetskim podlogama svih ustanovljenih

građevinskih rejona naselja i prostornih celina; Rezultat: jasan uvid u geodetske granice

građevinskih rejona naselja i prostornih celina na geodetskim podlogama umesto na

topografskim koje se upotrebljavaju kao podloge za referalne karte prostornog plana.

Definisati ujednačen nivo prikaza urbanističko-tehničkih uslovljenosti (u vidu obrasca –

tabele) koju bi svaki obrađivač plana morao da popuni za svaku planiranu namenu u

prostoru i sve tipove planirane izgradnje za koju će planski dokument predstavljati osnov

za izdavanje lokacijske dozvole. Rezultat: uniformisan prikaz svih neophodnih elemenata

za izdavanje lokacijske dozvole koji je lak za stručnu kontrolu, metodološki usaglašen i za

različite namene objekata i instruktivan kada je službena korespondencija sa nadležnim

organima u pitanju (definisani svi neophodni elementi koje nadležni organ treba dostaviti

da bi se tabela popunila iz domena njihovih ingerencija).

Urbanističku razradu Prostornih i urbanističkih planova nije moguće ograničiti

normativno (kroz formu zakona), jer je svaki prostor specifičan za sebe i teorijski može

zahtevati veoma visok nivo razrade koju jedna vrsta plana detaljno ne može ispratiti

(veliki broj detalja koji se ne mogu obraditi u jednom dokumentu – primer: jedan PGR

može u sebi imati potrebu razrade i sa 4-5 PDR-ova); Instrument kojim se može donekle

umanjiti veća planska razrada u budućnosti jeste dogovaranje i ugovaranje izrade PGR-a


(uzet kao primer), u kojem bi se dali svi elementi plana detaljne regulacije u onim

zonama gde bi bila predviđena njihova izrada (tamo gde je to moguće). Na taj način bi

cena izrade navedenog dokumenta bila viša, ali bi se u budućnosti smanjila potreba

ponovne izrade plana (faktor vreme je veoma bitan za investitore). Ključni momenat u

navedenom jeste cena ugovaranja izrade plana između naručioca plana i obrađivača

plana – što jeste odnos ponude i potražnje (cena = proizvod). Zbog navedenog je

demonopolizacija tržišta izrade planske dokumentacije od velikog značaja i za sam

kvalitet planske dokumentacije koja bi se izrađivala i njen obim razrade. Trenutno, na

bazi odluka lokalnih samouprava o davanju isključivog prava jednom javnom preduzeću

kojem su osnivač za izradu planske dokumentacije (omogućeno trenutnim zakonom o

javnim nabavkama), opštine su upućene samo na jedno urbanističko preduzeće, a često

da bi se izbegao proces javnih nabavki (koji je dugačak i opterećuje administraciju

posebno malih opština) ta preduzeća su u poziciji da i sama nameću uslove (cene i

kvalitet izrade), dok su lokalne samouprave najčešće u poziciji da ih hitno navedeni

dokument treba te pristaju na planove koji su manje razrađeni urbanistički, sa manjom

cenom i sa manjim vremenom izrade, što kasnije uvećava broj problema koji se javljaju u

realizaciji određenih investitorskih poduhvata.

Uvesti programsko budžetiranje unutar lokalnih samouprava i obaveznu stavku svake

godine: sprovođenje urbanističkih planova kroz RGZ – ili da navedeno bude deo obaveza

lokalne direkcije za izgradnju svake godine. Rezultat: kontinuirano i fazno sprovođenje

urbanističkih planova.

Izrada urbanističkih planova na ažurnim satelitskim snimcima visoke rezolucije (min 0,2

m veličina piksela) preklopljenim sa geodetskim podlogama – kao zakonska obaveza za

izradu planova; Navedeni snimci mogu se komercijalno kupiti u zemlji i inostranstvu a

program Google Earth Professional predstavlja jednu od alternativa za rad takođe;

uvođenje GIS-a predstavlja sistemsko rešenje navedenog problema, gde bi sve

komunalne službe, nadležna preduzeća i katastar nepokretnosti u lokalnoj samoupravi

unosili svoje ažurne podatke koji bi bili dostupni zainteresovanim stranama, posebno za

potrebe izrade urbanističkih i prostornih planova. Rezultat: Izrada urbanističkih planova i

formiranje rešenja na osnovu ažurnog stanja sa terena

Harmonizacija Zakona o planiranju i izgradnji i osnovnih sektorskih zakona koji regulišu

oblasti energetike, voda, šuma, odbrane, telekomunikacija i sl. posebno u domenu

rokova, detaljnosti i drugih elemenata neophodnih za izdavanje lokacijskih dozvola na

bazi urbanističkog plana. Definisanje osnovnog korpusa tehničkih informacija

neophodnih za formiranje urbanističkih rešenja – formiranje uniformnog obrasca

„urbanističkih“ i posebno „tehničkih“ uslova koje nadležna preduzeća i ustanove treba da

izdaju za potrebe izrade urbanističkih planova i glavnih projekata za različite investitore;

urediti navedeno kroz donošenje odgovarajućeg podzakonskog akta ili uredbe. Rezultat:


ujednačeno tumačenje rokova i detaljnosti prikaza za izdavanje urbanističkih i tehničkih

uslova od strane nadležnih institucija.

Uspostaviti sistemsku kontrolu „urbanističkog arbitriranja“ od strane nadležnih

urbanističkih inspekcija – kreirati zakonsku obavezu kontrole svih lokacijskih dozvola

izdatih na osnovu planova starijih od 2003. godine. Rezultat: manji nivo korupcije u

oblasti urbanizma i građenja i brža izrada urbanističkih planova nove generacije (planovi

na osnovu postojećeg Zakona o planiranju i izgradnji).

Formalizovati (zakonski utemeljiti) intenzivniji nivo komunikacije obrađivača plana i

nadležnih organa i preduzeća lokalne samouprave iz resora komunalnih delatnosti i

urbanizma i građenja kako bi se direktnijom i intenzivnijom komunikacijom dobila i

kvalitetnija planska rešenja (nasuprot prostom „dopisivanju“ i iznošenja liste zahteva od

jedne ili druge strane). Zbog različitih političkih razloga (politička podela javnih

preduzeća) i različitih ingerencija na nivou lokalne samouprave, česta je pojava

neujednačene komunikacije (ili njeno popuno odsustvo) između ključnih aktera lokalnog

razvoja. Navedeno dovodi do izrade planske dokumentacije koja nije podjednako

tretirala interese različitih komunalnih sektora lokalne zajednice, što kasnije dovodi do

delimične ili potpune opstrukcije u sprovođenju planskih rešenja. Rezultat: viši kvalitet

planskih i urbanističkih rešenja i stepen njihove ugrađenosti u razvojne planove lokalnih

nadležnih preduzeća i ustanova.

Zakonski uspostaviti više profesionalne kriterijume za delegiranje članova opštinske

komisije za planove (min. 10. god. rada u struci, posedovanje licenci Inženjerske komore

Srbije i sl), jer postoje slučajevi gde su postavljeni članovi komisije ljudi koji nikada nisu

radili u struci niti imali veze sa oblašću planiranja i izgradnje. Rezultat: viši nivo

profesionalizacije i kvaliteta odluka opštinske komisije za planove; depolitizacija

opštinskih komisija za planove.

URBANISTIČKI PROJEKAT I UTICAJ NJEGOVE IZRADE I SPROVOĐENJA

NA PROCES IZDAVANJA GRAĐEVINSKIH DOZVOLA U SRBIJI

1. Propisi

Zakonska regulativa koja reguliše oblast izrade Urbanističko-tehničke dokumentacije

(Urbanistički projekti, Projekti preparcelacije i parcelacije kao i projekti ispravke granica

susednih parcela) dugo je bila regulisana Zakonom i planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“ br.

47/2003) i Pravilnikom o opštim uslovima parcelacije i izgradnji i sadržini, uslovima i

postupku izdavanja akta o urbanističkim uslovima za objekte za koje odobrenje za izgradnju

izdaje opštinska, odnosno gradska uprava („Sl. glasnik RS“ br. 75/2003). Navedeni Zakon i


Pravilnik zajednički su obrađivali teme parcelacije, preparcelacije i definisanja uslova za

izgradnju u zonama različitih gustina izgrađenosti, kao i sadržinske aspekte izrade

Urbanističko-tehničke dokumentacije. Jedna od ključnih odrednica tada važećeg Zakona o

planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“ br. 47/2003) je bila mogućnost parcelacije i

preparcelacije kroz izradu Urbanističkog projekta.

Sa usvajanjem Zakona o planiranju i izgradnji iz 2009. godine („Sl. glasnik RS“ br.72/2009),

projekti parcelacije i preparcelacije (kao i projekti ispravke granica susednih parcela)

izdvojeni su iz sadržaja Urbanističkih projekata, shodno težnji Zakona da procese formiranja

građevinskih parcela i njihovo prethodno vlasničko rešavanje, unapred definiše, pa tek zatim

urbanistički rešava. U skladu sa navedenim Usvojen je Pravilnik o opštim pravilima za

parcelaciju, regulaciju i izgradnju („Sl. glasnik RS“ br. 50/2011) koji je pravni naslednik

prethodnog („Sl. glasnik RS“ br. 75/2003). Shodno navedenom pravni osnov za izradu

Urbanističko-tehničke dokumentacije jeste Zakon o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“ br.

72/2009, članovi 60-68).

2. Situacija u praksi

Urbаnistički prојеkаt prеdstаvlја svојеvrsnu „urbаnističku rаzrаdu“ pаrcеlе, kојim је

prеdviđеnа rаzrаdа svih urbаnističkо-tеhničkih dеtаlја nеоphоdnih zа izgrаdnju оbјеktа

pоsеbnо u kоntеkstu pоvеzivаnjа nа оkоlnе infrаstrukturnе sistеmе. Urbаnistički prојеkаt sе

dоnоsi kаdа је tо prеdviđеnо оdrеdbаmа generalnog urbanističkog plana (GUP), plana

generalne regulacije (PGR) i plana detaljne regulacije (PDR) kао i nа оsnоvu оdrеdbi

prostornog plana opštine (PPО) ili prostornog plana područja posebne namene (PPPN) zа

оnе prоstоrе kојi sе nаlаzе vаn grаđеvinskih rејоnа ili nа mеstimа kоја sе urbаnističkim

plаnоvimа višе nе rаzrаđuјu. Urbanistički projekat je investitorski dokument i njegova izrada

predstavlja „vezu“ između projektovanja i urbanizma, a osnovna uloga mu je usmeravanje

investitora da svoj glavni projekat što bolje uklopi u prostorni kontekst parcele i šireg

okruženja.

Shоdnо činjеnici, dа urbаnistički prојеkаt prеdstаvlја dеtаlјniјu rаzrаdu urbаnističkih

uslоvlјеnоsti iz plаnskе i urbаnističkе dоkumеntаciје višеg rеdа, u njеmu sе mаnifеstuјu svе

nеdоrеčеnоsti plаnskе dоkumеntаciје višеg rаngа, pоsеbnо u kоntеkstu uslоvlјеnоsti zа

priklјučеnjе nа rаzličitu kоmunаlnu infrаstrukturu. Zbоg nаvеdеnоg sе zа pоtrеbе izrаdе

urbаnističkоg prојеktа pоnоvо trаžе, оvоg putа tеhnički uslоvi оd nаdlеžnih instituciја (dоk

su sе zа izrаdu оdgоvаrајućеg plаnа višеg rеdа trаžili urbаnistički uslоvi).

Zbоg vеlikоg brоја invеstitоrskih zаhvаtа u prоstоru kао i zbоg čеstо nеdоvоlјnо dеtаlјnо

rаzviјеnih urbаnističkih pаrаmеtаrа zа izdаvаnjе lоkаciјskе dоzvоlе (čеmu је оpеt uzrоk mаlа

cеnа izrаdе plаnоvа zbog velikog obima nelojalne konkurencije), јеdаn оd instrumеnаtа

sprоvоđеnjа urbаnističkih rеšеnjа јеstе uprаvо institut izrаdе urbаnističkоg prојеktа, kојim

sе cеnа urbаnističkе rаzrаdе lоkаciје prеnоsi nа invеstitоrа.


Zbоg vеćеg brојa urbаnističkih prојеkаtа kоје је nеоphоdnо izrаditi, nа tržištu urbаnističkо-

prојеktnоg kоnsаltingа, pојаviо sе vеći brој mаlih аrhitеktоnskо-prојеktаntskih birоа, kојi su

sе pоčеli bаviti izrаdоm urbаnističkih prојеkаtа, јеr su nајčеšćе sа invеstitоrimа pоstizаli

dоgоvоrе о оbјеdinjеnоm urbаnističkоm i prојеktаntskоm kоnsаltingu gdе је nајčеšćе

urbаnistički kоnsаlting biо tај kојi sе cеnоvnо nipоdаštаvао zаrаd bоlјеg ugоvоrа zа

prојеktоvаnjе invеstitоrskоg оbјеktа. Zbоg nаvеdеnоg је drаstičnо i оpао kvаlitеt izrаdе

urbаnističkih prојеkаtа, kојi su rаđеni оd strаnе nеdоvоlјnо stručnih „prојеktаnаtа“ sа

mаlim iskustvоm u оblаsti urbаnizmа, tе је nеminоvnоst bilа i dužе zаdržаvаnjе nа

оpštinskој kоmisiјi zа plаnоvе (vrаćаnjе urbаnističkоg prојеktа nа dоrаdu pо nеkоlikо putа),

štо је nа krајu rеzultirаlо sа vеćim vrеmеnоm nеоphоdnim zа ishоdоvаnjеm grаđеvinskе

dоzvоlе.

Prеmа Zаkоnu о Plаnirаnju i izgrаdnji iz 2003. gоdinе, krоz urbаnistički prојеkаt sе rеšаvаlа i

pаrcеlаciја i prеpаrcеlаciја а zаtim i nеоphоdnа urbаnističkа rаzrаdа invеsticiје kоја bi sе

rеаlizоvаlа. Zаkоnоm о Plаnirаnju i izgrаdnji iz 2009. gоdinе, pаrcеlаciја i prеpаrcеlаciја (kао

i prојеkаt isprаvlјаnjа mеđе), оdvојеni su u pоsеbnе tеhničkе prоcеsе оd urbаnističkоg

prојеktа kојеm i prеthоdе (prvо sе rеšаvајu imоvinskо-prаvni i gеоdеtski аspеkti pаrcеlе pа

tеk оndа urbаnistički). Nаvеdеnа situаciја dоvеlа је dо činjеnicе dа sе u mnоgim dеlоvimа

rаdnih zоnа i nаsеlја, tаmо gdе niје izvršеnа pаrcеlаciја i fоrmirаnа pаrcеlа ulicе (prеmа

оdrеdbаmа urbаnističkоg plаnа), niје mоgućе ni pristupiti izrаdi urbаnističkоg prојеktа

pаrcеlе, јеr оnа nеmа izlаz nа fоrmirаnu pаrcеlu ulicе (čimе nе ispunjаvа uslоv dа pоstаnе

grаđеvinskа pаrcеlа). Prеmа оdrеdbаmа Zаkоnа iz 2003. u prаksi sе pаrcеlа ulicе u

nеrеgulisаnim dеlоvimа nаsеlја i rаdnih zоnа fоrmirаlа pоstеpеnо, оdvајаnjеm dеlа pаrcеlе

krоz urbаnistički prојеkаt (svаki invеstitоr оd svоје pаrcеlе), dа bi sе krоz izvеstаn pеriоd

fоrmirаlа pаrcеlа јаvnоg zеmlјištа. Nаvеdеnо је bilо mоgućе, јеr је PDR širе zоnе dеfinisао

rеgulаciјu јаvnоg zеmlјištа kоја sе krоz urbаnistički prојеkаt prаtilа kао impеrаtiv. Nоvi

zаkоn iz 2009. је prеdvidео prvо fоrmirаnjе pаrcеlе ulicе (krоz instituciјu еksprоpriјаciје i

utvrđivаnjа јаvnоg intеrеsа), štо је znаčајnо uspоrilо sprоvоđеnjе urbаnističkih plаnоvа nа

tеrеnu gdе nisu rеgulisаnе јаvnе pоvršinе (а pоsеbnо је indikаtivnо dа lоkаlnе sаmоuprаvе

nа оvај nаčin mоrајu dа tržišnо vаlоrizuјu zеmlјištе kоје је prеdmеt еksprоpriјаciје, dоk su sе

u prеthоdnоm slučајu invеstitоri bеz nаdоknаdе оdricаli dеlа pаrcеlе). Sа drugе strаnе novi

zakon je omogućio (posebno u zonama stanovanja), fоrmirаnjе pаrcеlе ulicе ukоlikо sе svi

vlаsnici pаrcеlа nа оdrеđеnоm prоstоru usаglаsе dа sе оdriču dеlа pаrcеlе bеz nаdоknаdе u

kоrist Držаvе, kоја zаtim nаvеdеnо stаnjе kоnstаtuје krоz stvаrаnjе pаrcеlе ulicе. Меđutim,

klјučni fаktоr zа sprоvоđеnjе nаvеdеnоg је intеrеs i rеаlnа lоgistikа lоkаlnе sаmоuprаvе zа

sprоvоđеnjе nаvеdеnih аktivnоsti nа tеrеnu (zbоg brојnоsti urbаnističkih rеšеnjа (јаvnоg

zеmlјištа)) kојe је nеоphоdnо sprоvеsti. Zbog navedenog je nеоphоdnа širа i kооrdinirаnа

аktivnоst lоkаlnе sаmоuprаvе, kоја nајčеšćе niје zаintеrеsоvаnа zа nаvеdеnо sеm ukоlikо

nе pоstојi intеrеs određenog invеstitоrа kојi је fоrsirа zа rеаlizаciјu navedenih radnji.


3. Analiza problema

Izrada Urbanističkih projekata ne predstavlja kompleksan posao (u smislu brojnosti radnih

operacija), međutim suština njihove izrade ogleda se u nivou detaljnosti ulaznih podataka

koje dokument mora da sadrži i koji se dobijaju kako na osnovu Urbanističke ili planske

dokumentacije višeg nivoa, kvaliteta Idejnog projekta za objekat koji je predmet realizacije,

opisa tehnoloških procesa koji će se na parceli odvijati, tako i tehničkih uslova koje

dostavljaju nadležne institucije. Probleme koji se u praksi javljaju u procesu izrade

Urbanističkog projekta možemo podeliti u tri grupe:

Problemi vezani za nerealne zahteve investitora koji po svaku cenu žele da

„proguraju“ UP kroz komisiju za planove te je za navedene objekte u isto vreme teško

(nemoguće) dobiti odgovarajuće tehničke uslove; UP је čеstо mеstо gdе invеstitоri

pоkušаvајu dа „prоbušе“ rеšеnjа PDR-а, nајčеšćе kоd indеksа izgrаđеnоsti,

zаuzеtоsti, pоvršinа pоd zеlеnilоm i sаоbrаćајnicаmа. Тu sе pоkušаvа čеstо rаzličitim

fоrmulаciјаmа i tumačenjima nаvеdеnih urbаnističkih pојmоvа, „zbuniti“ i pridobiti

stručnа kоmisiја, kаkо bi sе prоvuklо rеšеnjе kоје invеstitоru оdgоvаrа.

Problemi vezani za nedovoljno kvalitetnu plansku i urbanističku osnovu za izradu UP,

te kroz izradu UP, odgovarajući podugovarač „luta“ tražeći pravi urbanistički kontekst

tumačenja u prostoru, koji Komisija za planove sa jedne strane može da prihvati ili

odbije (opet u skladu sa individualnim tumačenjem situacije na terenu – jer je planski

osnov nedovoljno definisan).

Problemi vezani za brzo, pravovremeno i sadržinski adekvatno dostavljanje

odgovarajućih tehničkih uslova za potrebe izrade UP-a (sličan problem kao i za izradu

urbanističkih i prostornih planova).

Shodno činjenici da su imovinsko pravni i geodetski aspekti parcele morali biti rešavani pre

izrade UP-a, navedeni problemi se ne manifestuju kod izrade UP-a.

4. Preporuke

Profesionalna dilema: Ili rаditi dеtаlјniје plаnоvе dеtаlјnе rеgulаciје sа svim

еlеmеntimа zа izdаvаnjе dоzvоlа (na način kаkо sе rаdi kаdа sе pојаvi vеliki invеstitоr

kојi finаnsirа cео PDR gdе sе zа njеgа izrаdе оsnоvе zа izdаvаnjе lоkаciјskе, а zа svе

оstаlе sе rаdi UP – tо sе rаdi u slučајеvimа kаdа sе znа invеstitоr i njеgоvе nаmеrе

(bаrеm idејni prојеkаt dа imа), ili rаditi PDR-ovе kојi rеšаvајu sаmо оsnоvnе

urbаnističkе pаrаmеtrе, а dа sе krоz UP svе оstаlо nа pаrcеli rеšаvа? Nа tај nаčin sе

tеrеt i rаzrаdе i trоškоvа i vrеmеnа prеbаcuје nа invеstitоrе? U suštini, kаdа bi PDR

biо оsnоvа zа izdаvаnjе grаđеvinskе dоzvоlе, оndа bi sе оnа bržе ishоdоvаlа pоd

uslоvоm dа plаn budе dоvоlјnо instruktivаn u svim еlеmеntimа zа nаvеdеnо i da

pretpostavi sve moguće kapacitete i namene objekata koji bi se mogli graditi (što je

izuzetno težak – nemoguć posao). Činjenica je da je svaka parcela tehnički zaseban


sistem koji zahteva individualan pristup (posebno u vezi saobraćaja i struje). Da li je

moguće određeno srednje rešenje kako se ne bi tražili dva puta slični uslovi od

nadležnih ustanova (urbanistički za PDR i tehnički za UP)? Da li je moguće tražiti na

kraju procesa izrade glavnog projekta samo tehnička saglasnost na navedeni projekat

koji bi bio urađen u skladu sa uslovima iz urbanističkog plana?

Komisije za planove lokalnih samouprava treba da insistiraju na što ujednačenijem

nivou razrade urbanističkih uslovljenosti posebno kod PGR-ova i PDR-ova (tamo gde

je to moguće - isključivost u ovom zahtevu je nerealna) za sve parcele u obuhvatu

plana koje bi svaki obrađivač plana morao da popuni za pretežne planirane namene

u prostoru i tipove planirane izgradnje za koju će planski dokument predstavljati

osnov za izdavanje lokacijske dozvole. Rezultat: Ujednačen planski osnov za izdavanje

lokacijskih dozvola za sve parcele u obuhvatu plana i potencijalne investitore i

drastično smanjena potreba i brojnost izrade urbanističkih projekata – teret troškova

urbanističke razrade je prebačen na lokalne samouprave na ovaj način, dok investitor

snosi troškove izdavanja građevinske dozvole. Navedeno će posledično uticati na

povećanje troškova izrade planova od strane obrađivača planova ali će u budućnosti

pojeftiniti i ubrzati realizaciju investicija što je od krucijalnog značaja i za lokalnu

samoupravu i za zainteresovane investitore.

Pokrivenost Republike Srbije planskom dokumentacijom

Donošenjem Zakona o planiranju i izgradnji 2003. godine, stvoren je formalni okvir za

uspostavljanje Republičke agencije za prostorno planiranje, kojoj je jedna od ključnih

aktivnosti bila unapređenje stanja u sektoru izrade prostornih i urbanističkih planova,

posebno prostornog plana Republike Srbije, regionalnih prostornih planova i prostornih

planova područja posebne namene.

Shodno činjenici da su lokalne samouprave direktno nadležne za izradu, usvajanje i

sprovođenje urbanističkih planova, kao i da je životni ciklus izrade, izmena i dopuna

urbanističkih planova veoma dinamičan, ažurnost u praćenju stanja usvojenih i važećih

urbanističkih planova isključivo je u nadležnosti lokalnih samouprava. Agencija za prostorno

planiranje je uspostavila sistem praćenja usvojenih prostornih i urbanističkih planova

lokalnih samouprava (www.rapp.gov.rs:4000/planovi), ali su za ažurnost navedenih

podataka nadležne isključivo jedinice lokalne samouprave.

Takođe, u nastavku navodimo i tabelarni prikaz o stanju planske dokumentacije u lokalnim

samoupravama prema podacima Ministarstva životne sredine, rudarstva i prostornog

planiranja Republike Srbije iz maja 2012. godine.

http://www.rapp.gov.rs:4000/planovi


Karta regionalnih prostornih planova (stanje jun 2011)


Prostorni planovi područja posebne namene - infrastruktura (stanje jun 2011)


Prostorni planovi područja posebne namene

– zaštićena i turistička područja, akumulacije i rudarski baseni - (stanje jun 2011)


Prostorni planovi opština i gradova – stanje jun 2011

Izvor: Program implementacije prostornog plana Republike Srbije od 2010. do 2020.godine –

za period od 2011 do 2015. godine; Beograd 2011.


ANEKS 3. PREGLED PROCEDURA PRED NADLEŽNIM ORGANIMA, POSEBNIM

ORGANIZACIJAMA I JAVNIM PREDUZEĆIMA

1. Uvod

Administrativni koraci koji se moraju preduzeti u izgradnji su regulisani sistemskim Zakonom

o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS”, br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka

US i 24/2011 - u daljem tekstu: ZPI) i nizom sektorskih zakona koji regulišu režim korišćenja,

upravljanja i finansiranja pojedinih javnih resursa koji predstavljaju neke od najvažnijih

činilaca u postupku izgradnje (vode, putevi, elektroenergetska mreža, životna sredina itd).

Međutim, sektorski propisi koji uređuju pojedine javne resurse nisu usaglašeni sa ZPI, i

propisuju dodatne administrativne korake u odnosu na ZPI kao krovni zakon. Većina

sektorskih propisa uvodi, mimo koncepta i u suprotnosti sa odredbama ZPI, nove instance

odlučivanja koje su u nadležnosti tela koje vrše upravljanje pojedinim resursima od javnog

značaja. Sektorski propisi po pravilu uvode nekoliko postupaka i nivoa odlučivanja kroz koje

mora da prođe svaki građevinski projekat. U najvećem broju slučajeva to su: a) izdavanje

tehničkih uslova od strane upravljača javnog dobra, b) davanje saglasnosti na projektnu

dokumentaciju i c) finalno odobrenje koje se realizuje kroz potpisivanje ugovora. Na ovaj

način, kao deo administrativnog okvira za izgradnju uvode se potpuno novi nadležni organi

od kojih svaki može da svojim aktom ili nečinjenjem da zaustavi postupak izdavanja

građevinske dozvole, multiplikuju se postupci i uvode dodatni troškovi.

Kao ilustrativan primer novih tačaka komunikacije sa administracijom koji podrazumevaju

donošenje odluke administracije kojom se odobrava nastavak projekta, ispod su navedeni

tehnički uslovi koje je neophodno pribaviti u jednom tipičnom poduhvatu izgradnje

industrijskog objekta:

1. Tehnički uslovi za priključenje na elektroenergetsku mrežu,

2. Tehnički uslovi za priključenje na vodovodnu i kanalizacionu mrežu,

3. Tehnički uslovi za priključenje na javnu saobraćajnicu (JLS),

4. Tehnički uslovi za priključenje na gasovodnu mrežu,

5. Tehnički uslovi za priključenje na telekomunikacionu mrežu,

6. Tehnički uslovi za priključenje na grejanje,

7. Vodni uslovi od JP „Srbija vode“ / JP “Vode Vojvodine“,

8. Tehnički uslovi i mere protivpožarne zaštite (MUP)

9. Odluka o potrebi izrade / izrada studije o proceni uticaja na životnu sredinu,

10. Tehnički uslovi za priključenje na državne puteve od JP „Putevi Srbije“,

11. Tehnički uslovi za železničku infrastrukturu (JP „Železnice Srbije“),


12. Uslovi za izgradnju skloništa ili obračun naknade u visini od 2% od vrednosti

objekta,

13. Akt o uslovima zaštite prirode od Zavoda za zaštitu prirode,

14. Tehnički uslovi Zavoda za zaštitu kulturnih dobara,

15. Tehnički uslovi za objekte od značaja za odbranu zemlje (ministarstvo nadležno za

poslove odbrane),

16. Tehnički uslovi od Direktorata za civilno vazduhoplovstvo,

17. Drugi tehnički uslovi nadležnih organizacije u zavisnosti od tipa objekta.

Šematski, ovaj proces je prikazan na Grafikonu 3.

Zakonsku osnovu koja reguliše oblast planiranja i izgradnje čini visok broj akata koji su doneti

u prethodnih 10 godina.


Zakonsku osnovu za izradu planske i urbanističko-tehničke dokumentacije, kao i drugih dokumenata od značaja za proces izrade tehničke dokumentacije neophodne u procesu izdavanja građevinskih dozvola u Srbiji, čine:

Zakon o poljoprivrednom zemljištu („Službeni glasnik RS”, broj 62/2006, 65/08-dr. zakon i 41/09),

Zakon o zaštiti vazduha („Službeni glasnik RS”, broj 36/09),

Zakon o zaštiti od buke u životnoj sredini („Službeni glasnik RS”, broj 36/09 i 88/10),

Zakon o vodama („Službeni glasnik RS”, broj 30/10),

Zakon o javnim putevima („Službeni glasnik RS”, broj 101/05 i 123/07),

Zakon o železnici („Službeni glasnik RS”, broj 18/05),

Zakon o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS”, broj 135/04 i 36/09,36/09 dr. zakon,72/09 – dr. zakon i 43/11 US),

Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik RS“, br. 135/04 i 88/10);

Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik RS“, broj 135/04 i 36/09);

Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivača životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04);

Zakon o eksproprijaciji („Službeni glasnik RS“, br. 53/95 i 20/09);

Zakon o odbrani („Službeni glasnik RS“, br. 116/07, 88/09 i 104/09-dr. zakon );

Zakon o geološkim istraživanjima („Službeni glasnik RS“, br. 44/95 i 101/05);

Zakon o elektronskim komunikacijama („Službeni glasnik RS“, br. 44/10);

Zakon o telekomunikacijama („Službeni glasnik RS“, br. 44/03 i 36/06);

Zakon o turizmu („Službeni glasnik RS“, br. 45/05 i 88/10);

Zakon o energetici („Službeni glasnik RS“, br. 84/04);

Zakon o kulturnim dobrima („Sl. glasnik RS“, br. 71/94);

Zakon o rudarstvu („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 34/06, 104/09 i 85/05, 101/05, 101/05-dr. zakoni)

Zakon o šumama („Službeni glasnik RS“ br. 30/10);

Zakon o zaštiti prirode („Službeni glasnik RS”, br. 36/09, 88/10 i 91/10-ispravka);

Zakon o divljači i lovstvu („Službeni glasnik RS”, br. 18/10)

Zakon o zaštiti i održivom korišćenju ribljeg fonda („Službeni glasnik RS“, br. 36/09);

Zakon o veterinarstvu (“Službeni glasnik RS”, br. 91/05, 30/10, 130/06 i 3 /10- US);

Zakon o vanrednim situacijama (“Službeni glasnik RS“, br. 111/09);

Zakon o zaštiti od požara („Službeni glasnik RS“, br. 111/09);

Zakon o zaštiti od nejonizujućih zračenja („Službeni glasnik RS“, br. 36/09);

Zakon o sahranjivanju i grobljima („Službeni glasnik SRS“, br. 20/77);

Pravilnik o metodologiji za određivanje akustičkih zona („Službeni glasnik RS“, br. 72/2010);

Pravilnik o metodama merenja buke, sadržini i obimu izveštaja o merenju buke („Službeni glasnik RS“, br. 72/2010);

Pravilnik o metodologiji za izradu akcionih planova („Službeni glasnik RS“, br. 72/2010);

Pravilnik o načinu određivanja i održavanja sanitarne zaštite izvorišta za vodosnabdevanje („Službeni glasnik RS“, broj 92/2008);

Pravilnik o dozvoljenim količinama opasnih i štetnih materija u zemljištu i vodi za navodnjavanje i metodama njihovog ispitivanja („Službeni glasnik RS“, br. 23/94);

Pravilnik o načinu neškodljivog uklanjanja i iskorišćavanja životinjskih leševa )„Službeni glasnik SRS“, br. 7/81);

Pravilnik o tehničkim normativima za izgradnju nadzemnih elektroenergetskih vodova nazivnog napona 1kV do 400kV („Službeni list SFRJ“, br. 65/88 i 18/92);

Pravilnik o proglašenju i zaštiti strogo zaštićenih i zaštićenih divljih vrsta biljaka, životinja i gljiva („Službeni glasnik RS“, br. 5/10 i 47/11);

Uredba o indikatorima buke, graničnim vrednostima, metodama za ocenjivanje indikatora buke, uznemiravanja i štetnih efekata buke u životnoj sredini („Službeni glasnik RS“, br. 75/2010);

Uredba o kategorizaciji vodotoka („Službeni glasnik SRS“, br. 5/68);

Uredba o kategorizaciji državnih puteva („Službeni glasnik RS“, br. 14/2012);

Uredba o odlaganju otpada na deponije („Službeni glasnik RS“, br. 92/10);

Uredba o utvrđivanju Liste projekata za koje je obavezna procena uticaja i Liste projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik RS“, br. 114/2008);

Konvencija o biološkoj raznovrsnosti („Sl. list SRJ - Međunarodni ugovori“, br. 11/01);

Zаkоn о plаnirаnju i izgrаdnji (“Službеni glаsnik RS”, br. 72/09, 81/09 i 24/11 – isprаvkа);

Prаvilnik о sаdržini, nаčinu i pоstupku izrаdе plаnskih dоkumеnаtа („Službеni glаsnik RS“, br. 31/10, 69/10, 16/11);

Zаkоn о јаvnim putеvimа („Službеni glаsnik RS“, br. 101/05 i 123/07); Zаkоn о vаzdušnоm sаоbrаćајu („Službеni list SRЈ“, br. 12/98, 5/99, 38/99, 44/99, 73/00, i 70/01 i „Službеni glаsnik RS“, brој

101/05);

Zаkоn о vаzduhоplоvnim pristаništimа („Službеni glаsnik SRS“, brој 28/75);

Zаkоn о držаvnоm prеmеru i kаtаstru („Službеni glаsnik RS“, brој 72/09);

Zаkоn о zаštiti živоtnе srеdinе („Službеni glаsnik RS“, br. 135/04, 36/09 i 72/09);

Zаkоn о strаtеškој prоcеni uticаја nа živоtnu srеdinu („Službеni glаsnik RS“, brој 135/04);

Zаkоn о prоcеni uticаја nа živоtnu srеdinu („Službеni glаsnik RS“, br. 135/04 i 36/09);

Zаkоnа о еlеktrоnskim kоmunikаciјаmа („Službеni glаsnik RS“, brој 44/10);


Zаkоn о еnеrgеtici („Službеni glаsnik RS”, brој 84/04);

Zаkоn о zаštiti оd pоžаrа („Službеni glаsnik RS”, brој 111/09);

Zаkоn о еksplоzivnim mаtеriјаmа, zаpаlјivim tеčnоstimа i gаsоvimа („Službеni glаsnik SRS”, br. 44/77, 45/85 i 18/89 i „Službеni glаsnik RS”, br. 53/93, 67/93, 48/94 i 101/05);

Zаkоn о cеvоvоdnоm trаnspоrtu gаsоvitih i tеčnih uglјоvоdоnikа i distribuciјi gаsоvitih uglјоvоdоnikа („Službеni glаsnik RS“, brој 104/09);

Zаkоn о еksprоpriјаciјi („Službеni glаsnik RS”, br. 53/95, 16/01, 23/01 i 20/09);

Zаkоn о оdbrаni („Službеni glаsnik RS“, brој 104/09 – prеčišćеn tеkst);

Zаkоn о vаnrеdnim situаciјаmа („Službеni glаsnik RS“, brој 11/2009);

Zаkоn о vаnrеdnim situаciјаmа („Službеni glаsnik RS“, brој 11/2009);

Urеdbа о оbјеktimа i rејоnimа оd pоsеbnоg znаčаја zа оdbrаnu Rеpublikе Srbiје („Službеni glаsnik RS“, brој 18/92):

Urеdbа о kritеriјumimа i pоstupku zа utvrđivаnjе visinе nаknаdе pо оsnоvu kоnvеrziје prаvа zа licа kоја imајu prаvо nа kоnvеrziјu uz nаknаdu (Sl. glаsnik RS, br. 4/2010);

Оdlukа о vrstаmа invеsticiоnih оbјеkаtа i prоstоrnih urbаnističkih plаnоvа znаčајnih zа оdbrаnu zеmlје („Službеni list SRЈ“, brој 39/95);

Prаvilnik о kritеriјumimа zа оdrеđivаnjе nаknаdе u pоstupcimа lеgаlizаciје, kritеriјumimа zа оbјеktе zа kоје sе nе mоžе nаknаdnо izdаti grаđеvinskа dоzvоlа, kао i о sаdržini tеhničkе dоkumеntаciје i sаdržini i nаčinu izdаvаnjа grаđеvinskе i upоtrеbnе dоzvоlе zа оbјеktе kојi su prеdmеt lеgаlizаciје („Sl. glаsnik RS“, br. 89/2009-49, 5/2010-39);

Prаvilnik о sаdržini infоrmаciје о lоkаciјi i о sаdržini lоkаciјskе dоzvоlе (Sl. glаsnik RS, br. 3/2010-47);

Prаvilnik о uslоvimа zа plаnirаnjе i prојеktоvаnjе оbјеkаtа u vеzi sа nеsmеtаnim krеtаnjеm dеcе, stаrih, hеndikеpirаnih i invаlidnih licа („Sl. glаsnik RS“, br. 18/97);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа sklоništа („Službеni list SFRЈ“, br. 55/83);

Zаkоn о zаštiti оd pоžаrа („Sl. glаsnik RS” br. 111/09);

Zаkоn о tеhničkim zаhtеvimа zа prоizvоdе i оcеnjivаnju usаglаšеnоsti („Sl. glаsnik RS” br. 36/09);

Prаvilnik о prојеktu izvеdеnоg оbјеktа, оdnоsnо tеhničkој dоkumеntаciјi i о izdаvаnju оdоbrеnjа zа izgrаdnju i upоtrеbnе dоzvоlе zа оbјеktе čiја је izgrаdnjа zаvršеnа bеz grаđеvinskе dоzvоlе („Službеni glаsnik RS“, br. 79/2006);

Prаvilnik о sаdržini, оbimu i nаčinu izrаdе prеthоdnе studiје оprаvdаnоsti i studiје оprаvdаnоsti zа izgrаdnju оbјеkаtа („Službеni glаsnik RS”, br. 80/2005);

Prаvilnik о sаdržini i nаčinu izrаdе tеhničkе dоkumеntаciје zа оbјеktе visоkоgrаdnjе („Službеni glаsnik RS“, br. 15/2008);

Prаvilnik о sаdržini infоrmаciје о lоkаciјi i о sаdržini lоkаciјskе dоzvоlе (“Službеni glаsnik RS”, br. 3/2010);

Prаvilnik о sаdržini i nаčinu izdаvаnjа grаđеvinskе dоzvоlе („Službеni glаsnik RS”, br. 4/2010 i 26/2010);

Prаvilnik о sаdržini, nаčinu i pоstupku izrаdе plаnskih dоkumеnаtа („Službеni glаsnik RS“, br. 31/2010 i 69/2010);

Prаvilnik о kritеriјumimа zа оdrеđivаnjе nаknаdе u pоstupcimа lеgаlizаciје, kritеriјumimа zа оbјеktе zа kоје sе nе mоžе nаknаdnо izdаti grаđеvinskа dоzvоlа, kао i о sаdržini tеhničkе dоkumеntаciје i sаdržini i nаčinu izdаvаnjа grаđеvinskе i upоtrеbnе dоzvоlе zа оbјеktе kојi su prеdmеt lеgаlizаciје („Službеni glаsnik RS“, br. 89/2009 i 5/2010);

Prаvilnik о uslоvimа i kritеriјumimа zа sufinаnsirаnjе izrаdе plаnskih dоkumеnаtа („Službеni glаsnik RS“, br. 51/2010);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа еlеktričnе instаlаciје niskоg nаpоnа („Sl. list SFRЈ“ br. 53 i 54/88 i 28/95);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа zаštitu оbјеkаtа оd аtmоsfеrskоg prаžnjеnjа („Sl. list SRЈ“ br. 11/96);

Prаvilnik о sаdržini i nаčinu izrаdе tеhničkе dоkumеntаciје zа оbјеktе visоkоgrаdnjе („Sl. glаsnik RS“ br. 15/08);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа zаštitu visоkih оbјеkаtа оd pоžаrа („Sl. list SFRЈ” br. 7/84);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа аutоmаtskо zаtvаrаnjе vrаtа ili klаpni оtpоrnih nа pоžаr („Sl. list SFRЈ“ br. 35/80);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа spоlјnu i unutrаšnju hidrаntsku mrеžu zа gаšеnjе pоžаrа („Sl. list SFRЈ“ br. 30/91);

Prаvilnik о tеhničkim zаhtеvimа zа zаštitu gаrаžа оd pоžаrа i еksplоziја zа putničkа vоzilа („Sl. list SCG“ br. 31/05);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа stаbilnе urеđаје zа gаšеnjе pоžаrа uglјеndiоksidоm („Sl. list SFRЈ“ br. 44/83);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа prојеktоvаnjе, grаđеnjе, pоgоn i оdržаvаnjе gаsnih kоtlаrnicа („Sl. list SFRЈ“ br. 10/90);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа zаštitu еlеktrо еnеrgеtskih pоstrојеnjа i urеđаја оd pоžаrа („Sl. list SFRЈ“ br. 74/90);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа stаbilnu instаlаciјu zа dојаvu pоžаrа („Sl. list SFRЈ“ br. 87/93);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа stаbilnе instаlаciје zа dеtеkciјu еksplоzivnih gаsоvа i pаrа („Sl. list SRЈ“ br. 24/93);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа vеntilаciјu ili klimаtizаciјu („Sl. list SFRЈ“ br. 38/89);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа izgrаdnju nаdzеmnih еlеktrоеnеrgеtskih vоdоvа nаzivnоg nаpоnа оd 1 kV dо 400 kV („Službеni list SFRЈ“, br. 65/88,“Službеni list SRЈ“, br. 18/92);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа pоgоn i оdržаvаnjе еlеktrоеnеrgеtskih pоstrојеnjа i vоdоvа („Službеni list SRЈ“, br. 41/93);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа еlеktrо-еnеrgеtskа pоstrојеnjа nаzivnоg nаpоnа iznаd 1000 v („Službеni list SFRЈ“, br. 4/74, 13/78, „Službеni list SRЈ“, br. 61/95);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа uzеmlјеnjа еlеktrоеnеrgеtskih pоstrојеnjа nаzivnоg nаpоnа iznаd 1000 V („Službеni list SRЈ“, br. 61/95);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа zаštitu niskоnаpоnskih mrеžа i pripаdајućih trаnsfоrmаtоrskih stаnicа („Službеni list SFRЈ“, br. 13/78, „Službеni list SRЈ“, br. 37/95);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа еlеktrоеnеrgеtskа pоstrојеnjа nаzivnоg nаpоnа 10 kV zа rаd pоd nаpоnоm 20 kV („Službеni list SFRЈ“, brој 10/79);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа еlеktričnа pоstrојеnjа i urеđаје u rudnicimа sа pоvršinskоm еksplоаtаciјоm minеrаlnih sirоvinа („Službеni list SFRЈ“, br. 66/87, 16/92, „Službеni glаsnik RS“, br. 37/2009);

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа izgrаdnju niskоnаpоnskih nаdzеmnih vоdоvа („Službеni list SFRЈ“, br. 6/92), i

Prаvilnik о tеhničkim nоrmаtivimа zа zаštitu еlеktrоеnеrgеtskih pоstrојеnjа i urеđаја оd pоžаrа („Službеni list SFRЈ“, br. 74/90).

Izvor: Inženjerska komora Srbije: http://www.ingkomora.org.rs/strucniispiti/?stranica=literatura

http://www.ingkomora.org.rs/strucniispiti/?stranica=literatura


U cilju što bolje ilustracije postojećeg koncepta, u nastavku ove analize su predstavljeni

postupci dobijanja pojedinih tehničkih uslova i saglasnosti.

U želji da damo što konkretniju argumentaciju za predloženu „giljotinu” sektorskih propisa,

dali smo potpuni prikaz izdavanja saobraćajno-tehničkih uslova i saglasnosti i vodnih akata,

sa ilustracijom problema i predlogom mera za unapređenje stanja. Pored ovog detaljnog

prikaza sačinjen je i pregled propisa koji regulišu izdavanje ostalih tehničkih uslova i

saglasnosti, a koji može biti upotrebljen kao osnova za dalji analitički rad na način kao u

analizi dobijanja saobraćajno-tehničkih uslova i vodnih akata.

2. Pribavljanje saobraćajno-tehničkih uslova i saglasnosti za priključenje objekta na javni

put

2.1. Pravni okvir

Poseban upravni postupak u okviru procesa izdavanja građevinske dozvole predstavlja

pribavljanje saobraćajno-tehničkih uslova i saglasnosti za priključenje objekta na javni put.

Ovaj deo procesa izdavanja građevinske dozvole je, pored ZPI, regulisan i Zakonom o javnim

putevima („Službeni glasnik RS”, br. 101/2005, 123/2007 i 101/2011), koji uređuje pravni

položaj puteva u Republici Srbiji, uključujući izgradnju, održavanje, upravljanje i finansiranje

javnih puteva. Zakon o javnim putevima, kao poseban zakon u odnosu na ZPI, derogira neke

od osnovnih ideja i načela ZPI.

Osnovne odredbe Zakona o javnim putevima koje direktno regulišu proces izgradnje su

sledeće:

obaveza izdavanja saobraćajno-tehničkih uslova i saglasnosti je preduslov za

izdavanje građevinske dozvole;

saobraćajno-tehničke uslove u postupku izdavanja građevinske dozvole izdaje organ

jedinice lokalne samouprave nadležan za opštinske puteve i ulice;

saobraćajno-tehničke uslove u postupku izdavanja građevinske dozvole izdaje JP

„Putevi Srbije“ za državne puteve prvog i drugog reda;

Zakon propisuje posebnu naknadu za upotrebu javnog puta, koja se naplaćuje u

postupku izdavanja saobraćajno-tehničke saglasnosti. Ova naknada je članom 16

Zakona o javnim putevima definisana kao jedan od načina finansiranja izgradnje i

rekonstrukcije, održavanja i zaštite javnog puta;

pored saobraćajno-tehničkih uslova, za izgradnju priključka na državne puteve prvog i

drugog reda potrebno je pribaviti posebnu građevinsku dozvolu koju izdaje nadležno

ministarstvo (član 133 stav 2 tačka 14) ZPI).


2.2. Situacija u praksi

Razgraničenje na državne puteve I i II reda i opštinske puteve, koje sa sobom povlači i

posledično razgraničenje nadležnosti JP „Puteva Srbije” i jedinice lokalne samouprave za

izdavanje saobraćajno-tehničkih uslova i saglasnosti, u praksi često nije racionalno

sprovedeno. U praksi postoje čak i situacije da su

gradske ulice kategorisane kao državni put (sa

posledičnom nadležnošću JP „Puteva Srbije), što

dovodi do ozbiljnih problema za investitore.

Brzina i troškovi postupka izdavanja saobraćajno-

tehničkih uslova i saglasnosti se dramatično

razlikuju u situaciji kada predmetne uslove i

saglasnosti izdaje nadležni organ jedinice lokalne

samouprave (za izgradnju priključka na opštinske

puteve i ulice), odnosno JP „Putevi Srbije” (za

izgradnju priključka na državne puteve I i II reda).

U situaciji kada je jedinica lokalne samouprave

nadležna za izdavanje predmetnih uslova,

postupak u opštinama koje imaju dobar

administrativni kapacitet traje 7 dana. Od

investitora se prilikom izdavanja uslova ne

zahteva pribavljanje dodatne dokumentacije. U

jedinicama lokalne samouprave koje su

učestvovale u ovom delu istraživanja ne

naplaćuje se nikakva posebna naknada za

korišćenje javnog puta.

Međutim, efikasnost i troškovi postupka su dramatično lošiji kada investitor ishoduje

saobraćajno-tehničke uslove na priključenje na državni put I i II reda, za čije izdavanje je

nadležno JP „Putevi Srbije”. U ovakvoj situaciji procedura, prema informacijama dobijenim

anketiranjem sagovornika, traje od 2 meseca do 12 meseci.

Nadalje, prilikom izdavanja saobraćajno-tehničkih uslova priključenja za državni put, JP

„Putevi Srbije” zahtevaju od investitora dodatnu dokumentaciju u odnosu na dokumentaciju

koju zahteva jedinica lokalne samouprave. Dokumentacija koja se traži od investitora je:

a) dokaz da je po važećem planskom dokumentu moguća izgradnja predmetnog objekta

(Izvod iz planskog dokumenta, informacija o lokaciji i sl);

b) katastarsko-topografska podloga;

c) geodetski snimljeni profili puta;

d) izvod iz glavnog projekta budućeg objekta, i

e) mišljenje nadležnog lokalnog preduzeća za puteve koje održava datu deonicu.

Primer:

Investicija: izgradnja lokalne

kanalizacione infrastrukture

Investitor: Jedinica lokalne

samouprave (opština).

Pribavljanje saobraćajno-tehničkih

uslova je trajalo 12 meseci.

U postupku dobijanja ovih uslova,

investitor je platio sledeće para-

fiskalne dažbine: a) Naknada za

saobraćajno-tehničke uslove, b)

naknada za upotrebu javnog puta

c) troškovi pripreme

dokumentacija za potrebe

pribavljanja uslova (troškovi

izrade projekta, geodetskog

snimanje profila puta, troškovi

izrade stacionaže).


Sledeći administrativni korak pred JP „Putevi Srbije” – davanje saglasnosti – traje oko 30

dana.

Na kraju, investitor je dužan da zaključi ugovor o naknadi za korišćenje državnog puta, koja

praktično predstavlja parafiskalni namet propisan Zakonom o javnim putevima. Pored ove

obaveze, pribavljanje dokumentacije za neophodne za izdavanje saobraćajno-tehničkih

uslova, kako je navedeno, takođe podrazumeva značajne troškove (troškovi izrade projekta,

geodetskog snimanje profila puta, troškovi izrade stacionaže).

Kao poseban paradoks, ističe se praksa pojedinih jedinica lokalne samouprave da problem

nekontrolisano dugog izdavanja saobraćajno-tehničkih uslova i saglasnosti od strane JP

„Putevi Srbije” prevazilaze na način da izdaju građevinsku dozvolu bez prethodno pribavljene

saglasnosti. Iako ovakva praksa predstavlja očigledno kršenje propisa, ona demonstrira

neadekvatnost proceduralnih rešenja i često se u javnosti prepoznaje kao „dobra praksa“ i

konkurentna prednost određene jedinice lokalne samouprave u kontekstu brzine izdavanja

građevinskih dozvola.

2.3. Analiza problema

Analiza postupka izdavanja saobraćajno-tehničkih uslova i saglasnosti ukazuje na niz

konceptualnih problema vezanih za neusaglašenost propisa, neadekvatnu organizaciju

državne uprave i slabe institucionalne kapacitete nadležnih institucija.

Neusaglašenost propisa:

ZPI i Zakon o javnim putevima su konceptualno neusaglašeni.

Pre svega, načelna ideja ZPI je pojednostavljivanje procedure izdavanja građevinske dozvole i

eliminacija nepotrebnih troškova. Zakon o javnim putevima, naprotiv, uvodi dodatne

parafiskalne dažbine u vidu naknade za upotrebu javnog puta, i, posredno, stvara okvir za

naplaćivanje troškova koji se pojavljuju u postupku ishodovanja saobraćajno tehničkih uslova

od strane JP „Putevi Srbije” odnosno drugih organizacija (troškovi izrade projekta,

geodetskog snimanje profila puta, troškovi izrade stacionaže). Iako je potreba za

finansiranjem javnih puteva nesporna, ovakav indirektan način finansiranja kakav promoviše

Zakon o javnim putevima je krajnje neadekvatan i netransparentan.

U pogledu procedure, Zakon o javnim putevima propisuje dodatne administrativne korake u

odnosu na ZPI. Naime, ZPI ne poznaje institut saglasnosti na saobraćajno-tehničku

dokumentaciju, već se verifikacija usklađenosti projektno-tehničke dokumentacije sa

prethodno ishodovanim tehničkim uslovima realizuje kroz postupak tehničke kontrole.

Postupak tehničke kontrole nije upravni postupak, već postupak sproveden od strane

ovlaštenih lica iz privatnog sektora. Međutim, ovaj koncept se derogira Zakonom o javnim

putevima, i to propisanom obavezom davanja saglasnosti od strane upravljača javnog puta,

što u potpunosti obesmišljava fleksibilni pristup sistemskog zakona.


Nadalje, postupak izdavanja saobraćajno-tehničkih uslova od strane JP „Putevi Srbije”

podrazumeva pet dodatnih administrativnih koraka koje mora da preduzme investitor, kao

što je navedeno. Kao ključni primer neusaglašenosti propisa i prakse, izdvaja se obaveza

investitora da dostavi izvod iz glavnog projekta budućeg objekta. Saobraćajno tehnički-uslovi

se upravo i izdaju kao ulazna tehnička informacija koja je neophodna za izradu glavnog

projekta. Krajnje je nelogično je da je Investitor prilikom postavljanja zahteva za dostavljanje

ulazne informacije dužan da dostavi izvod iz glavnog projekta koji se bazira na informacijama

koje još nije pribavio.

Neadekvatna organizacija javne uprave

Odredba Zakona o javnim putevima koja propisuje da upravljač javnog puta preuzima

upravnu nadležnost u postupku izdavanja građevinske dozvole nije adekvatno i u praksi

predstavlja jedan od najvećih problema celokupnog procesa izdavanja građevinske dozvole.

Jedini očigledan razlog za ovakvo ustrojstvo nadležnosti je generisanje parafiskalnih prihoda

od strane javnog preduzeća, što očigledno ide na uštrb efikasnosti i troškova postupka sa

aspekta investitora. Komparativnom analizom postupka izdavanja saobraćajno-tehničkih

uslova u situaciji kada iste uslove izdaje jedinica lokalne samouprave, odnosno JP „Putevi

Srbije”, dolazi se do očiglednog zaključka da zakonom propisana nadležnost JP „Putevi

Srbije” nije efikasno rešenje. U situacijama postojanja prostorno planske dokumentacije,

lokalne samouprave su u poziciji da brže, efikasnije, odgovornije i sa manje troškova izdaju

predmetne uslove, odnosno saglasnost. U istom kontekstu, JP „Putevi Srbije” nemaju

odgovarajući institucionalni kapacitet (dovoljan broj ljudi i baze informacija) koji su potrebni

da bi izdavali predmetne uslove barem približno efikasno kao lokalne samouprave. Ovu

tvrdnju najbolje ilustruje primer dodatne dokumentacije koju JP „Putevi Srbije” mora da

pribavi od investitora kako bi bili u situaciji obave postupak izdavanja uslova, dok sa druge

strane lokalne samouprave nemaju potrebu da investitora opterećuju takvim dodatnim

zahtevima (pošto već poseduju sve ulazne informacije).

Čini se da ne postoji opravdanost ustanovljavanja nadležnosti JP „Puteva Srbije” sa aspekta

unapređenja tehničkog kvaliteta rada javne uprave. Načelno opravdanje za ustanovljavanje

upravnih nadležnosti posebnih tela koja se osnivaju u okviru javne uprave je unapređenje

rada uprave dodatnom ekspertizom. Međutim, nedostatak informacija i nedovoljan

institucionalni kapacitet u potpunosti eliminišu ovaj argument za konstituisanje nadležnosti

na način kako je u ovom trenutku uređena zakonom.

2.4. Preporuke

Harmonizovati krovni zakon i Zakon o javnim putevima na način da se davanje

saglasnosti na saobraćajno tehničke uslove eliminiše u skladu sa konceptom krovnog

zakona i u praksi substituiše institutom tehničke kontrole. Rezultat: eliminacija

kompletnog administrativnog koraka.


Revidirati zakonom propisanu nadležnost za izdavanje saobraćajno-tehničkih uslova na

način da se nadležnost za izdavanje predmetnih uslova i saglasnosti u okviru građevinskih

reona određenih planskom dokumentacijom prenese u nadležnost lokalne samouprave

za sve javne puteve, uz eventualno definisanje taksativnih izuzetaka. Rezultat:

skraćivanje procedure sa 2-12 meseci na 7 dana. Eliminacija pet administrativnih koraka.

Revidirati zakonom propisanu nadležnost izdavanja građevinske dozvole za izgradnju

priključka na državne puteve prvog i drugog reda, na način da se ova nadležnost prenese

na lokalnu samoupravu za priključke na puteve u okviru građevinskih reona određenih

planskom dokumentacijom.

Revidiranje opravdanosti naplaćivanja naknade za korišćenje državnog puta, kao

parafiskalne dažbine. Rezultat: ukidanje netransparentnog parafiskalnog nameta na

izgradnju objekta. Rezultat: jeftiniji postupak izgradnje i transparentni troškovi.

3. Pribavljanje vodoprivrednih akata

3.1. Uvod

Veliki broj propisa u pravnom sistemu Republike Srbije uređuje oblast voda i to: Zakon o

vodama („Službeni glasnik RS“, broj 30/2010) i podzakonski akti, propisi o zaštiti životne

sredine, planiranju i uređenju prostora, izgradnji objekata, lokalnoj samoupravi, glavnom

gradu, plovidbi, poljoprivredi i šumarstvu, rudarstvu i energetici, geološkim istraživanjima,

upravljanju otpadom i drugi.

Zakon o vodama direktno reguliše postupak izdavanja građevinske dozvole, i to tako što

uvodi posebne akte koji se izdaju od strane posebno određenih administrativnih tela, radi

obezbeđivanja jedinstvenog vodnog režima i ostvarivanja upravljanja vodama. Zahtev za

izdavanje ovakvih akata podnosi lice koje, u skladu sa zakonom kojim se uređuje planiranje i

izgradnja objekata, pribavlja građevinsku dozvolu, izrađuje prostorne i urbanističke planove,

kao i lice koje gazduje šumama. Prema Zakonu o vodama, rok za izdavanje vodnih akata je

dva meseca od podnošenja zahteva nadležnom ministarstvu, nadležnom organu autonomne

pokrajine i jedinice lokalne samouprave.

Administrativni akti koje je neophodno u postupku izdavanja dozvola za izgradnju su:

mišljenje u postupku izdavanja vodnih uslova, vodni uslovi, vodna saglasnost i vodna

dozvola. U daljem tekstu je prikazan postupak izdavanja svakog od ovih akata pojedinačno,

uz analizu identifikovanih problema. Možda bi bilo dobro već ovde imati određenu

„legendu“ – šta je šta od ovih akata.


3.2. Mišljenje:

Mišljenje u postupku izdavanju vodnih uslova, kojim se određuje nadležni organ od koga se

pribavljaju vodni uslovi. Sastavni deo ovog mišljenja je mišljenje organizacije nadležne za

hidrometeorološke poslove i javnog vodoprivrednog preduzeća, koje je podnosilac zahteva

dužan da pribavi u postupku izdavanja vodnih uslova za objekte, radove i planska

dokumenta, i ono sadrži:

1) naziv objekta, radova ili planskog dokumenta;

2) hidrografske, hidrološke i meteorološke podatke;

3) podatke o godišnjem monitoringu za najbliža vodna tela;

4) druge karakteristične podatke za izdavanje vodnih uslova, i

5) tzv. mišljenje sa terena (mišljenje javnog vodoprivrednog preduzeća).

3.2.1. Analiza problema

Izdavanje mišljenja u postupku izdavanja vodnih uslova na teritoriji Vojvodine traje najmanje

2 meseca, uz plaćanje naknade u iznosu od 10.000 do 40.000 dinara, iako mišljenje

predstavlja tek prethodno pitanje kako bi se uopšte utvrdilo ko je zapravo nadležan za

izdavanje vodnih uslova.

Za izdavanje mišljenja se u suštini traže tri seta informacija: zaštita voda, zaštita od voda i

mišljenje sa terena. Mišljenje sa terena izdaju regionalna preduzeća koja su u tranziciji

svojinskih odnosa (bivša društvena preduzeća od kojih su neka privatizovana). Ova

preduzeća nisu deo javne administracije, ali su na ovaj način postala neizostavna karika

upravnog postupka, I njihovo nečinjenje može da potpuno blokira investiciju pošto se

postupak ne može nastaviti. Npr. regionalno preduzeće „Hidrosrem“ je privatizovano i bilo je

u štrajku tokom 2011. godine, sa svim implikacijama po postupak izdavanja akta.

Ovo praktično implicira da javno preduzeće nadležno za izdavanje mišljenja nije adekvatno

tehnički opremljeno i pozicionirano za povereni zadatak, jer nije u posedu relevantnih

ulaznih podataka.

Kao vaninstitucionalno rešenje, neke lokalne samouprave potpuno prenebregavaju zahtev za

izdavanje mišljenja, što je kršenje zakona ali se na kraju ispostavlja kao komparativna

prednost opštine jer nudi jednostavniji administrativni okvir. Ovaj metod rešavanja

administrativne prepreke smatramo svakako lošim rešenjem zato što projekti sprovedeni na

ovakav način nisu u skladu sa zakonom, što unosi pravni rizik i rizik od kasnijeg nemogućnosti

dobijanja finansiranja (nepovoljan pravni due diligence). Međutim, ova praksa svakako

pokazuje mogućnost pojednostavljivanja administrativnog okvira što bi se trebalo sprovesti

kroz „giljotinu“ propisa.


3.3. Vodni uslovi

Članovima 113 do 118 Zakona o vodama propisano je da se vodni uslovi izdaju u postupku

pripreme tehničke dokumentacije za izgradnju novih i rekonstrukciju postojećih objekata i

izvođenje drugih radova koji mogu trajno, povremeno ili privremeno uticati na promene u

vodnom režimu. Vodnim uslovima određuju se tehnički i drugi zahtevi koji moraju da se

ispune pri izgradnji i rekonstrukciji objekata, izradi planskih dokumenata i izvođenju drugih

radova.

Uz zahtev za izdavanje vodnih uslova za izgradnju, odnosno rekonstrukciju objekata i

izvođenje radova, potrebno je dostaviti i sledeću dokumentaciju:

kopiju plana parcele;

izvod iz lista nepokretnosti;

informaciju o lokaciji ili lokacijsku dozvolu izdatu u skladu sa zakonom kojim se

uređuje planiranje i izgradnja;

mišljenje javnog vodoprivrednog preduzeća;

mišljenje republičke organizacije nadležne za hidrometeorološke poslove;

mišljenje ministarstva nadležnog za poslove turizma za objekte i radove na teritoriji

banjskog mesta;

tehnički opis objekta, odnosno radova;

grafičke priloge: generalnu situaciju, situaciju, osnove, profile i dr;

ranije izdata vodna akta u slučaju izgradnje novog objekta u sastavu postojećeg ili

njegove rekonstrukcije;

dokaz o rešenim imovinsko-pravnim odnosima, i

prethodnu studiju opravdanosti sa generalnim projektom ili studiju opravdanosti sa

idejnim projektom sa izveštajem revizione komisije o stručnoj kontroli.

3.3.1. Analiza problema:

Izdavanje vodnih uslova može biti u nadležnosti opštine, javnog preduzeća ili nadležnog

ministarstva, odnosno pokrajinskog sekretarijata (kriterijum npr. veličina i kapaciteti

objekta).

Poređenjem postupanja navedenih nosilaca javnih ovlašćenja u pogledu troškova i brzine

procedure može se konstatovati kako su vodni uslovi odličan primer nedostataka centralnog

javnog preduzeća da pruži javnu uslugu brzo i kvalitetno u odnosu na lokalnu samoupravu.

Pre svega, javna preduzeća nemaju ulazne podatke za izdavanje uslova, koje moraju pribaviti

od opština (pravila i uslovi gradnje itd). Takođe, javna preduzeća nemaju podatke sa terena,

kao što je napred predstavljeno.


U slučaju da opštine koje imaju dobru administrativnu praksu izdaju vodne uslove i

saglasnost procedura izdavanja uslova i saglasnosti traje 7 dana. Opštine obično nemaju

stalno zaposlene vodoprivredne stručnjake, pa je u ovaj rok uključeno i dobijanje mišljenja

spoljnog eksperta, licenciranog hidro inženjera. Ovo je dobar primer mogućnosti efikasnog i

ekonomski opravdanog jačanja kapaciteta administracije kroz tzv. „autsorsing“ usluga.

Nadalje, rešenje o izdavanju vodnih uslova ili odbijanju ne predstavlja upravni akt i protiv

njega se ne može izjaviti žalba, već se zakonitost ovog akta eventualno ispituje u postupku

okončanim donošenjem vodoprivredne saglasnosti kao samostalnog upravnog akta, to

organi uprave žalbe na rešenja o izdavanju vodnih uslova odbacuju kao nedopuštene što je

protivno načelu pravne sigurnosti.

3.3.2. Preporuka:

Preneti nadležnost za izdavanje mišljenja na nivo lokalne samouprave, na način da se

uključi u redovni postupak izdavanja lokacijske dozvole propisan ZPI, i bez dodatnog

opterećivanja stranke posebnim administrativnim postupkom.

3.4. Vodna saglasnost

Zahtev za izdavanje vodne saglasnosti sadrži:

1) opšte podatke o podnosiocu zahteva (puno poslovno ime, sedište i adresa, pretežna

delatnost, matični broj (MB), poreski identifikacioni broj (PIB), jedinstveni matični broj

građana (JMBG), podatke o kontakt licu podnosioca zahteva (ime i prezime, funkcija,

broj telefona, broj faksa i elektronska adresa);

2) osnovne podatke (administrativni, hidrografski i geodetski podaci) o:

(1) objektu, odnosno radovima,

(2) planskom dokumentu, i to za: - prostorni plan jedinice lokalne samouprave i

urbanistički (generalni i regulacioni) plan, - plan gazdovanja šumama (osnova

gazdovanja šumama i program gazdovanja šumama), i

3) mesto, datum, potpis i pečat podnosioca zahteva.

Uz zahtev za izdavanje vodne saglasnosti za objekte i radove za koje su izdati vodni uslovi,

potrebno je dostaviti:

1) rešenje o izdavanju vodnih uslova;

2) lokacijsku dozvolu izdatu u skladu sa zakonom kojim se uređuje planiranje i izgradnja;

3) glavni projekat sa odgovarajućom licencom za odgovornog projektanta;

4) izvod iz glavnog projekta koji se odnosi na hidrotehnički deo i deo koji se odnosi na

objekte koji utiču na vodni režim, i


Primer:

Investicija u Vojvodini, skladište za žitarice.

Postupak izdavanja vodnih uslova u nadležnosti JP „Voda Vojvodine“ je trajao 2 meseca, uz urgencije lokalne samouprave kako bi se isti ubrzao. Međutim, usled izmena sektorskog zakona, nadležnost za izdavanje saglasnosti u istom predmetu stekla je lokalna samouprava, i istu saglasnost u roku od 7 dana.

5) izveštaj o tehničkoj kontroli glavnog projekta sa odgovarajućom licencom za lice koje je

izvršilo tehničku kontrolu tog projekta.

Zahtev za izdavanje vodne saglasnosti za objekte i radove za koje nisu izdati vodni uslovi

sadrži:

1) glavni projekat sa odgovarajućom licencom za odgovornog projektanta;

2) izvod iz glavnog projekta koji se odnosi na hidrotehnički deo i deo koji se odnosi na

objekte koji utiču na vodni režim;

3) izveštaj o tehničkoj kontroli glavnog projekta sa odgovarajućom licencom za lice koje je

izvršilo tehničku kontrolu tog projekta;

4) izveštaj komisije o stručnoj kontroli generalnog projekta ili idejnog projekta;

5) kopiju plana parcele;

6) izvod iz lista nepokretnosti, i

7) lokacijsku dozvolu izdatu u skladu sa zakonom kojim se uređuje planiranje i izgradnja.

3.4.1. Analiza problema

Izdavanje vodne saglasnosti takođe može biti u nadležnosti opštine, javnog preduzeća ili

nadležnog pokrajinskog sekretarijata, odnosno ministarstva. Stoga, sve konstatacije koje se

odnose na vodne uslove se takođe mogu ponoviti i za izdavanje vodne saglasnosti, u pogledu

nedostataka koncepta sa aspekta troškova i vremena. Ilustracije radi, predstavljamo situacije

koje prema zakonskim kriterijumima mogu nastati u praksi na teritoriji AP Vojvodine:

a) uslove i saglasnost izdaje opština: trajanje po 7 dana, ukupno 14 dana;

b) uslove i saglasnost izdaje JP „Vode Vojvodine“: 1 mesec za izdavanje saglasnosti, uz

prethodna 2 meseca za izdavanje uslova; i

c) uslove izdaje JP „Vode Vojvodine“, a saglasnost i vodnu dozvolu izdaje nadležni

Pokrajinski Sekretarijat. U praksi ova procedura ukupno traje od 6 do 12 meseci, prema

navodima anketiranih ispitanika.

Konačno, činjenica da se u postupku izdavanja vodnih akata pojavljuju tri nadležne institucije

vodi u politizaciju i birokratizaciju postupka koja ima velike negativne efekte na investitora.


Nažalost, sve nadležne institucije imaju jasnu političku obojenost upravljačkih struktura. Ova

činjenica često utiče i na njihovu saradnju i svakodnevni rad.

3.4.2. Preporuke:

Preneti nadležnost za izdavanje mišljenja na nivo lokalne samouprave, na način da se

uključi u redovni postupak izdavanja lokacijske dozvole propisan ZPI, i bez dodatnog

opterećivanja stranke posebnim administrativnim postupkom.

3.5. Vodna dozvola

Zahtev za izdavanje vodne dozvole sadrži:

1) opšte podatke o podnosiocu zahteva (puno poslovno ime, sedište i adresa, pretežna

delatnost, matični broj (MB), poreski identifikacioni broj (PIB), jedinstveni matični broj

građana (JMBG), podatke o kontakt licu podnosioca zahteva (ime i prezime, funkcija,

broj telefona, broj faksa i elektronska adresa);

2) osnovne podatke (administrativni, hidrografski i geodetski podaci) o objektu, odnosno

radovima, i

3) mesto, datum, potpis i pečat podnosioca zahteva.

Uz zahtev za izdavanje vodne dozvole za objekte i radove za koje je izdata vodna saglasnost

ili vodna dozvola,potrebno je dostaviti i:

1) rešenje o izdavanju vodne saglasnosti ili vodne dozvole;

2) izveštaj javnog vodoprivrednog preduzeća o ispunjenosti uslova iz vodnih uslova i

vodne saglasnosti za izdavanje vodne dozvole;

3) izveštaj komisije o izvršenom tehničkom pregledu objekta;

4) glavni projekat ili projekat izvedenog objekta, i

5) izvod iz glavnog projekta ili projekta izvedenog objekta.

Uz zahtev za izdavanje vodne dozvole za objekte za koje je izdata upotrebna dozvola a nije

izdata vodna saglasnost, dostavlja se:

1) upotrebna dozvola;

2) izveštaj javnog vodoprivrednog preduzeća o spremnosti objekta za izdavanje vodne

dozvole;

3) glavni projekat ili projekat izvedenog objekta, i

4) izvod iz glavnog projekta ili projekta izvedenog objekta.

Uz zahtev za izdavanje vodne dozvole za objekte i radove za koje je izdata vodna saglasnost

ili vodna dozvola i objekte za koje je izdata upotrebna dozvola a nije izdata vodna saglasnost,

dostavlja se:


1) za industrijski i drugi objekat za koji se zahvata i dovodi voda iz površinskih i podzemnih

voda, industrijski i drugi objekat čije se otpadne vode ispuštaju u površinske vode,

podzemne vode ili javnu kanalizaciju, postrojenje za prečišćavanje otpadnih voda i

objekat za odvođenje i ispuštanje otpadnih voda, industrijsku i komunalnu deponiju, za

podzemno i nadzemno skladište za naftu i njene derivate i druge hazardne i prioritetne

supstance, kao i za termoelektranu ili rudnik:

(1) rešenje ministarstva nadležnog za poslove zdravlja o određivanju zona sanitarne

zaštite izvorišta;

(2) rešenje ministarstva nadležnog za poslove geoloških istraživanja o utvrđenim i

razvrstanim rezervama podzemnih voda;

(3) saglasnost ministarstva nadležnog za poslove turizma za korišćenje voda sa

prirodnim lekovitim svojstvom na teritoriji banjskog mesta;

(4) ugovor ili drugi dokument da javno komunalno preduzeće vrši uslugu čišćenja

objekta za ispuštanje otpadnih voda i uslugu čišćenja čvrstog otpada;

(5) izveštaj ovlašćenog pravnog lica o ispitivanju kvaliteta voda (zahvaćenih i ispuštenih)

iz prethodnog perioda;

(6) potvrda ovlašćenog pravnog lica o ispravnosti objekata za sakupljanje, odvođenje i

prečišćavanje otpadnih voda, uključujući i septičke jame;

(7) izveštaj ovlašćenog pravnog lica o ispitivanju nivoa i kvaliteta voda u piezometrima, u

zoni skladišnih objekata, i

(8) baždarne tablice izdate od strane ovlašćenog pravnog lica samo za objekte za

skladištenje.

3.5.1. Analiza problema:

Vodna dozvola je prema odredbama Zakona o vodama preduslov za dobijanje upotrebne

dozvole. Na ovaj način se derogira koncept krovnog ZPI. Ideja ZPI je da se usklađenost

izgradnje sa propisanim i odobrenim uslovima izgradnje verifikuje kroz institute definisane

ZPI, a ne kroz dodatne dozvole. Na ovaj način, kao deo administrativnog okvira za izgradnju

uvode se potpuno novi nadležni organi od kojih svaki može da svojim aktom ili nečinjenjem

da zaustavi postupak izdavanja građevinske dozvole, multiplikuju se postupci i uvode dodatni

troškovi.

3.5.2. Preporuke:

Uskladiti koncept verifikacije ispunjenosti vodnih uslova i saglasnosti na način

predviđen ZPI.


Ovo praktično znači izmenu koncepta u kom se izdaju posebni uslovi, saglasnosti i dozvole

odgovarajućim institutima i mehanizmima ZPI (tehnička kontrola, Komisija za prijem).

4. Ostali uslovi i saglasnosti:

Pored gorenavedenog detaljnog prikaza pojedinih procedura za izdavanje tehničkih uslova i

saglasnosti, sačinjen je i pregled propisa koji regulišu izdavanje ostalih uobičajenih tehničkih

uslova i saglasnosti. Ovaj dokument može da posluži kao osnova za dalji analitički rad na

način kao u analizi saobraćajno-tehničkih uslova i vodnih akata.

4.1. Tehnički uslovi i odobrenje za priključenje objekta na distributivni sistem

(električna energija, toplotna energija i prirodni gas)

4.1.1. Pravni okvir

Objekat kupca električne energije priključuje se na distributivni elektroenergetski sistem pod

uslovom i na način propisan Zakonom o energetici („Službeni glasnik RS”, br. 57/2011 i

80/2011), Uredbom o uslovima isporuke električne energije („Službeni glasnik RS”, broj

107/05) i Pravilima o radu distributivnog sistema izdatim od strane operatera distributivnog

elektroenergetskog sistema, energetskog subjekta za distribuciju i snabdevanje toplotnom

energijom, energetskog subjekta za distribuciju i snabdevanje prirodnim gasom, a u skladu sa

standardima i tehničkim propisima koji se odnose na uslove priključenja i korišćenja

elektroenergetskih objekata, uređaja i postrojenja.

Prema Zakonu o energetici, objekat kupca ili proizvođača električne energije i prirodnog gasa

priključuje se na prenosni, transportni ili distributivni sistem na osnovu odobrenja nadležnog

operatora sistema u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim u skladu sa ovim zakonom.

Objekat kupca ili proizvođača toplotne energije priključuje se na distributivni sistem na

osnovu odobrenja energetskog subjekta za distribuciju i snabdevanje toplotnom energijom.

Odobrenje za priključenje objekta izdaje se rešenjem u upravnom postupku na zahtev

pravnog ili fizičkog lica čiji se objekat priključuje. Nadležni operator sistema je dužan da

odluči po zahtevu za priključenje objekta kupca u roku od 30 dana od dana prijema pismenog

zahteva, odnosno po zahtevu za priključenje objekta proizvođača u roku od 60 dana od dana

prijema pismenog zahteva. Protiv rešenja može se podneti žalba Agenciji za energetiku, u

roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja. Odluka Agencije po žalbi je konačna i protiv

nje se može pokrenuti upravni spor.

Energetski subjekt za distribuciju i snabdevanje toplotnom energijom je dužan da odluči o

priključenju kupca na sistem za distribuciju toplotne energije u roku od 30 dana od dana

prijema pismenog zahteva. Protiv rešenja može se podneti žalba nadležnom organu jedinice


lokalne samouprave, grada, odnosno grada Beograda, u roku od 15 dana od dana

dostavljanja rešenja. Odluka po žalbi je konačna i protiv nje se može pokrenuti upravni spor.

Odobrenje za priključenje objekta na prenosni, transportni ili distributivni sistem sadrži

naročito: mesto priključenja na sistem, način i tehničke uslove priključenja, odobrenu snagu,

odnosno kapacitet, mesto i način merenja energije, rok za priključenje i troškove

priključenja.

Tehnički i drugi uslovi priključenja na prenosni, transportni ili distributivni sistem utvrđuju se

u skladu sa ovim zakonom, propisima donetim na osnovu ovog zakona, tehničkim i drugim

propisima i pravilima o radu sistema na koji se objekat priključuje.

4.1.2. Procedura odobrenja za priključenje na elektroenergetski distributivni sistem

Uslovi za priključenje definišu:

- primenu standarda o načinu priključenja na distributivni sistem (DS) i tehničke,

projektne i pogonske standarde koje treba da ispune Distributer i objekti korisnika DS

koji se priključuju na DS, i

- neophodne informacije koje će svaki korisnik DS staviti na raspolaganje Distributeru.

Postupak priključenja na DS se pokreće podnošenjem zahteva za izdavanje odobrenja za

priključenje, koji Distributeru podnosi pravno ili fizičko lice, odnosno preduzetnik, vlasnik ili

nosilac prava korišćenja objekta čije se priključenje zahteva.

Tehnički uslovi za priključenje objekata treba da omoguće da operater distributivnog sistema

(ODS) obezbedi adekvatan rad DS bez narušavanje uslova korišćenja DS postojećim

korisnicima i propisani standard usluge korisniku čiji se objekat priključuje. Tehnički uslovi

priključenja utvrđuju se u skladu sa zakonom, propisima kojima se uređuju tehnički

normativi za izgradnju, kao i pogon, održavanje i zaštitu elektroenergetskih objekata i

postrojenja, odnosno instalacija i Pravilima.

Priključenje objekta kupca na DS vrši se na osnovu odobrenja za priključenje. Zahtev za

izdavanje odobrenja se podnosi na obrascu koji određuje Distributer, u skladu sa potrebom

za podacima neophodnim za obradu zahteva.

U postupku za izdavanje odobrenja za priključenje, na osnovu statistike pogonskih događaja,

merenjem ili proračunom (ako nema merenja), Distributer proverava da li parametri

elemenata DS zadovoljavaju tehničke uslove koji omogućavaju ispunjenje zahteva

podnosioca.

Zahtev sadrži:

1. Podatke o podnosiocu zahteva:

za fizička lica: lično ime, prebivalište, JMBG, kontakt telefon, i


za pravna lica: poslovno ime odnosno naziv, sedište, PIB, matični broj, račun, ime

odgovornog lica, kontakt telefon.

2. Podatke o objektu za koje se traži priključenje:

vrsta i namena objekta;

adresa/lokacija objekta - mesto, ulica i broj, katastarska opština i katastarska parcela;

ukupan broj stanova/poslovnih jedinica i ostalih sadržaja u objektu;

način zagrevanja objekta;

način pripreme tople vode;

vreme za koje se predviđa priključenje objekta;

karakter priključka: trajni ili privremeni;

podaci o mernom mestu – ukupna instalisana snaga, vršno opterećenje, trošila,

naponski nivo i vrsti i načinu priključenja (trofazni, monofazni);

ukupna godišnja potrošnja – planirana potrošnja i vršna snaga po mesecima i po

smenama, specifična trošila (u slučaju da je zahtevana snaga veća od 43,5 kW po

jednom mernom uređaju);

namena potrošnje, i

naponski nivo.

Uz zahtev se dostavlja:

informacija o lokaciji;

Kopija plana katastra nepokretnosti (zemljišta) iz Republičkog geodetskog zavoda -

RGZ (ne stariji od 6 meseci);

Situacija iz idejnog projekta sa ucrtanim pristupnim putem, granicom parcele i

objektom, pozicijom mesta za merno-razvodni orman, za kablovsku priključnu kutiju i

planiranom trasom unutrašnjeg priključka, i

Sva neophodna dokumenta u zavisnosti od legalnosti objekta.

Uz zahtev za priključenje legalno izgrađenog objekta dostavlja se:

Overena pravnosnažna građevinska dozvola;

Overeno rešenje o kućnom broju (kada adresa nije navedena u odobrenju za

izgradnju), i

Za priključenje više brojila potrebno je dostaviti i overen dokaz o broju stambenih ili

drugih jedinica.


Nakon pozitivnog rešavanja zahteva, u skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku,

distributer sistema izdaje Odobrenje za priključenje u obliku rešenja. Rešenje kojim se

odobrava priključenje objekta na distributivni elektroenergetski sistem između ostalog sadrži

i:

Podatke o vrsti objekta i nameni potrošnje;

Odobrenu snagu i vršno opterećenje;

Vrstu, način i mesto priključenja;

Oznaku elektroenergetskog objekta na koji se vrši priključenje;

Merno mesto i način merenja isporučene električne energije;

Troškove priključka, i

Druge obaveze kupca utvrđene u skladu sa zakonom.

Rešenje se izdaje sa rokom važenja koji odgovara roku izgradnje objekta, a najduže 2 godine

od dana donošenja rešenja. Na zahtev podnosioca rok važenja rešenja može se produžiti.

Zahtev za produženje se podnosi najkasnije 30 dana pre isteka roka utvrđenog rešenjem.

4.2. Procedura odobrenja za priključenje na sistem daljinskog grejanja (primer: JKP

“Beogradske elektrane”

a) Podnošenje zahteva za izdavanje tehničkih uslova za priključenje:

A) na osnovu informacije o lokaciji - Zahtev za izdavanje Tehničkih uslova za priključenje

na komunalnu infrastrukturu JKP „Beogradske elektrane“, i

B) na osnovu pravosnažnog rešenja o lokacijskoj dozvoli (ili pravosnažnog rešenja o

odobrenju za izgradnju prema prethodno važećem Zakonu o planiranju i izgradnji

(„Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06) - zahtev za izdavanje tehničkih uslova za

priključenje kućne grejne instalacije na distributivni sistem daljinskog grejanja.

Svi ostali objekti (postojeći objekti, objekti u legalizaciji, objekti sa individualnim

kotlarnicama i sl.) obraćaju se isključivo zahtevom za izdavanje tehničkih uslova za

priključenje kućne grejne instalacije na distributivni sistem daljinskog grejanja.

b) Izrada projektne dokumentacije i dostavljanje na pregled i overu

Po preuzimanju tehničkih uslova za priključenje, projektna organizacija koju odabere

Investitor, izrađuje glavni mašinski projekat toplotne podstanice i unutrašnjih instalacija i

prateći elektroprojekat toplotne podstanice u skladu sa izdatim tehničkim uslovima i

dostavlja projektnu dokumentaciju u odgovarajućem broju primeraka na pregled i overu u

službu za projektne saglasnosti.


c) Podnošenje zahteva za odobrenje priključenja na daljinski sistem grejanja

Po pribavljanju pozitivnog zapisnika o pregledu projektne dokumentacije i overi projekta,

investitor podnosi zahtev za odobrenje priključenja na daljinski sistem grejanja, u cilju

zaključenja ugovora o ostvarivanju uslova za priključenje i izdavanja rešenja o odobrenju za

priključenje.

d) Regulisanje finansijskih i drugih obaveza

Po izdavanju rešenja o odobrenju za priključenje i međusobnog zaključenja Ugovora o

ostvarivanju uslova za priključenje, Investitor reguliše finansijske i ostale obaveze u skladu sa

odredbama Ugovora.

e) Podnošenje prijave za priključenje

U cilju vršenja pregleda izvedenih radova na grejnim instalacijama, puštanja grejanja u

objektu i uključenja objekta u sistem naplate grejanja, Investitor podnosi prijavu za

priključenje Sektoru tehničke operative- službi za prijem objekata.

4.3. Procedura odobrenja za priključenje na gasovodni sistem

Uslovi i način davanja odobrenja za priključenje na transportni, odnosno distributivni sistem

prirodnog gasa propisani su Uredbom o uslovima za isporuku prirodnog gasa („Službeni

glasnik RS”, br. 47/2006, 3/2010 i 48/2010).

Priključenje objekata kupaca na transportni, odnosno distributivni sistem prirodnog gasa vrši

se pod uslovima i na način propisan Zakonom, ovom uredbom i pravilima o radu

transportnog, odnosno distributivnog sistema, a u skladu sa standardima i tehničkim

propisima koji se odnose na uslove priključenja i korišćenja energetskih objekata, uređaja i

postrojenja. Priključenje objekta vrši se na osnovu odobrenja koje izdaje energetski subjekt

na čiji sistem se priključuje objekat uz saglasnost operatora tog sistema.

Zahtev za odobrenje priključenja sadrži podatke o:

1) vlasniku objekta, odnosno nosiocu prava korišćenja objekta uz saglasnost vlasnika

objekta;

2) objektu za čije se priključenje traži izdavanje odobrenja za priključenje (adresa, vrsta,

lokacija objekta na kopiji katastarskog plana);

3) radnom pritisku gasa koji je potreban na objektu kupca prirodnog gasa;

4) nameni potrošnje prirodnog gasa;


5) minimalnoj i maksimalnoj časovnoj i dnevnoj potrošnji prirodnog gasa i ukupnoj

godišnjoj potrošnji sa očekivanom mesečnom dinamikom za objekte čija je potrošnja

veća od 16 m3 na čas;

6) tehničkim karakteristikama objekata kupca čija je potrošnja veća od 16 m3 na čas;

7) mogućnostima zamene gasa drugom vrstom energenta i vremenu potrebnom za

prelazak na alternativno gorivo i obrnuto za objekte čija je potrošnja veća od 16 m3

na čas, i

8) izdatom odobrenju za gradnju objekta, odnosno odobrenju za upotrebu objekta.

Nakon razmatranja zahteva, podnosiocu se u roku od 30 dana od dana podnošenja dostavlja

ili Obaveštenje da postoje tehničke mogućnosti i upućuje se na naredne korake ili se donosi

Rešenje kojim se odbija priključenje.

U situacijama kada je neophodno da sam investitor izgradi energetski objekat, zaključuje se

ugovor između operatera sistema JP „Srbijagas” i investitora čija je svrha da radi bržeg

stvaranja uslova za potrošnju prirodnog gasa, investitor uloži svoj sredstva.

Tehnički uslovi izgradnje energetskog objekta određuju se Rešenjem o odobrenju za

priključenje koje će izdati “Srbijagas”.

Uslov izgradnje ovih objekata jeste da investitor prenese izgrađene energetske objekte u

osnovno sredstvo-svojinu “Srbijagas”, bez naknade i bilo kakvih drugih potraživanja i

uslovljavanja. U ovom ugovornom odnosu, obaveze “Srbijagas” su da:

- na osnovu podnesenog zahteva za odobrenje za priključenje, ispostavi predračun kojim

se reguliše deo troškova sistema

- izda Rešenje o odobrenju za priključenje na gasni sistem u skladu sa tehničko-

tehnološkim mogućnostima gasovodnog sistema i raspoloživim količinama prirodnog

gasa utvrđenim Bilansom „Srbijagasa“ saglasno propisima za ovu oblast;

- obezbedi nadzor nad izvođenjem radova na izgradnji energetskih objekata koji su

predmet ovog ugovora;

- zaključi Ugovor o prodaji prirodnog gasa sa na neodređeno vreme (Dugoročni ugovor)

kojim se, između ostalog, reguliše trajno i kontinuirano snabdevanje prirodnim gasom,

saglasno Zakonu o energetici, Zakonu o obligacionim odnosima, Uredbom u oslovima

uslovima za isporuku prirodnog gasa i drugim propisima koji važe za ovu oblast;

- u celom toku izgradnje sarađuje sa investitorom;

- nakon potpisa Zapisnika o primopredaji izgrađenih energetskih objekata, a pre unosa u

poslovne knjige kao osnovnog sredstva, saglasno računovodstvenim propisima, izvrši

procenu vrednosti izgrađenih energetskih objekata;

- uredno održava i snosi troškove održavanja izgrađenih energetskih objekata, i

- bude obveznik javnih prihoda po osnovu preuzimanja energetskih objekata.


S druge strane, obaveze investitora su:

- da podnese zahtev za izdavanje odobrenja za priključenje na distributivni gasni sistem

„Srbijagasa“ sa podacima utvrđeni u članu 4. Uredbe o uslovima za isporuku prirodnog

gasa (’’Sl.glasnik RS’’, 47/06) i drugim podacima koje po potrebi zatraži „Srbijagas“;

- da izvrši uplatu dela troškova sistema na osnovu ispostavljenog predračuna od strane

JP „Srbijagas“;

- da finansira izradu projektno-tehničke dokumentacije, pribavljanje saglasnosti i ostalih

dozvola i odobrenja zaključno sa upotrebnom dozvolom;

- da izgrađene objekte finansirane od strane , i objekte nakon izgradnje, u funkciji

snabdevanja prirodnim gasom preda u osnovno sredstvo- svojinu „Srbijagasu“ bez

naknade i bilo kakvih uslovljavanja;

- da se u svemu pridržava Rešenja o odobrenju za priključenje i projektno- tehničke

dokumentacije;

- da obezbedi zemljište za smeštaj merno-regulacione stanice i drugih energetskih

objekata iz predmeta ovog Ugovora i da vlasnik, odnosno korisnik zemljišta, na osnovu

ovog Ugovora omogući ovlašćenim licima „Srbijagasa“ pristup mernim uređajima i

instalacijama radi očitavanja, provere ispravnosti, otklanjanja kvarova, zamene i

održavanja uređaja i obustave isporuke prirodnog gasa. Izuzetno, „__“ će pre puštanja

prirodnog gasa i početka njegovog korišćenja pravnim poslom urediti odnose sa

„Srbijagasom“ kojim se zasnivaju stvarne službenosti ili na drugi način omogućuje

„Srbijagasu“ vršenje određenih radnji za potrebe korišćenja, održavanja u funkciji

izgrađenih energetskih objekata pa sve do isključenja sa potrošnje prirodnog gasa na

nepokretnosti vlasnika- korisnika. Poslednja instanca kojom se izneti odnosi uređuju je

ugovor o prodaji prirodnog gasa;

- da obezbedi geodetsko snimanje izgrađenih energetskih objekata, unos u katastar

vodova i nepokretnosti i izdavanje kopije plana, i

- da snosi sve troškove izgradnje energetskih objekata iz predmeta ovog Ugovora

(troškove nabavke cevi, fitinga, armature i mašinsko-montažnih i građevinskih radova

na izgradnji energetskih objekata; izgradnje merno- regulacione stanice iz predmeta

ovog Ugovora; da snosi troškove takse, naknade i ostale obaveze za pribavljanje

zemljišta.

Posle zaključenja ugovora, dostavljanja potvrde o izvršenom plaćanju, „Srbijagas“ izrađuje i

dostavlja Rešenje o odobrenju za priključenje.

Podnosilac zahteva za odobrenje priključenja dužan je da dostavi tehničku dokumentaciju (

Glavni projekat) na saglasnost JP „Srbijagasu“ koja se daje u roku od 30 dana.

Investitor je dužan da po dobijanju, dostavi i građevinsku dozvolu.


U skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji, „Srbijagas“ donosi Rešenje u svojstvu stručnog

nadzora za radove na izgradnji energetskog objekta, kojim imenuje lice nadležno da obavlja

poslove stručnog nadzora.

Po završetku radova za izgradnju energetskog objekta, Komisija „Srbijagasa“ izlazi i vrši

pregled novoizgrađenih gasovodnih objekata radi utvrđivanja ispunjenosti uslova za puštanje

gasa. Komisiji se na uvid dostavlja i:

− Rešenje o upotrebnoj dozvoli broj izdato od strane nadležnog organa kojim se

odobrava upotreba priključnog gasovoda, MRS i unutrašnje gasne instalacije sa

trošilima;

− Rešenje Ministarstva unutrašnjih poslova, Sektor za vanredne situacije kojim se

odobrava lokacija za izgradnju priključnog gasovoda, MRS i unutrašnje gasne

instalacije sa trošilima;


odobrava tehnička dokumentacija za izgradnju priključnog gasovoda, MRS i

unutrašnje gasne instalacije sa trošilima;


utvrđuje da su sprovedene mere zaštite od požara predviđene investiciono

tehničkom dokumentacijom na izgrađenom priključnom gasovodu, MRS i unutrašnjoj

gasnoj instalaciji sa trošilima;

− Zapisnik o izvršenom inspekcijskom pregledu, koji sačinjava Republička inspekcija za

opremu pod pritiskom o ispitivanju na čvrstoću i nepropusnost;

− atestno-tehnička dokumentacija za ugrađene delove, opremu, zavarivača, dodatne

materijale, agregat za zavarivanje i radiografsku kontrolu;

− građevinski dnevnik overen od strane odgovornog izvođača radova i nadzornog

inženjera, i

− potvrda o izvršenom upisu u Katastar podzemnih instalacija.

Potom investitor dostavlja upotrebnu dozvolu nakon čega sledi procena i preuzimanje

novoizgrađenog objekta, ugovaranje prodaje gasa, podnošenje zahteva za puštanje

prirodnog gasa i, na kraju, izrada odluke o puštanju prirodnog gasa sa njegovim prvim

puštanjem.

4.3. Uslovi i saglasnost za priključenje na vodovodnu i kanalizacionu mrežu

4.4.1. Pravni okvir

Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, broj 88/2011) određuju se

komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i način njihovog obavljanja. U nadležnosti

jedinica lokalne samouprave da stvore uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta,


obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem. U komunalne

delatnosti se, između ostalih svrstavaju i snabdevanje vodom za piće tj. zahvatanje,

prečišćavanje, prerada i isporuka vode vodovodnom mrežom, kao i prečišćavanje i

odvođenje atmosferskih i otpadnih voda odnosno sakupljanje, odvođenje, prečišćavanje i

ispuštanje otpadnih, atmosferskih i površinskih voda sa površina javne namene, odnosno od

priključka korisnika na uličnu kanalizacionu mrežu.

U skladu sa Zakonom o komunalnim delatnostima, jedinice lokalne samouprave poveravaju

obavljanje komunalne delatnosti vršiocima komunalnih delatnosti koji mogu biti: javno

preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt. U tom cilju, nadležni

organ jedinice lokalne samouprave donosi Odluku o javnom vodovodu i kanalizaciji kojom će

propisati uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti prečišćavanja

i distribucije vode i prečišćavanja i odvođenja atmosferskih i otpadnih voda na svom

području priključenih na vodovodnu i kanalizacionu mrežu, kao i uslovi i način korišćenja i

održavanja javnog vodovoda i kanalizacije.

4.4.2. Procedura izdavanja uslova i priključenja na vodovodnu i kanalizacionu mrežu

U pogledu načina i uslova priključenja na vodovodnu i kanalizacionu mrežu, predviđeno je da

se korisnik priključuje na mrežu na osnovu Rešenja o odobrenju koje izdaje davalac usluga.

Tim rešenjem se određuje karakter priključka (trajni, privremeni ili priključak na određeno

vreme) i određuju tehničke uslove skladu sa glavnim projektom i tehničkim normativima.

Tehničke normative određuje javno komunalno preduzeće opštim aktom.

Uslovi za projektovanje su sastavni deo dokumentacije neophodne za pribavljanje

građevinske dozvole, ali ne obezbeđuju i pravo da se po njihovom dobijanju pristupi

izvođenju, već izradi Glavnog projekta unutrašnjih instalacija objekta. Da je Glavni projekat

unutrašnjih instalacija vodovoda, odnosno kanalizacije objekta urađen u skladu sa Uslovima i

važećim tehničkim standardima i normama, potvrđuje se Rešenjem o saglasnosti i overom

grafičkih priloga u projektu.

Glavni projekat se predaje JKP uz zahtev za izdavanje Saglasnosti na projekat vodovoda i gde

se kao finalni korak predaje i zahtev za realizaciju priključka. Oformljeni dosije priključka,

odnosno vodovodni i kanalizacioni spoj se šalje na nadležne pogone - reone, a korisnik dobija

potvrdu o tome (zeleni karton).

Za manje individualne porodične objekte sa utvrđenim vlasništvom i statusom, Glavni

projekat urađen od strane licenciranog projektnog biroa, može da zameni Projekat priključka

(skica - koju po zahtevu korisnika radi JKP).

Sadržaj prateće dokumentacije koja je sastavni deo dokumentacije objekta i priključka, u

zavisnosti od statusa objekta, definisan je Zakonom o planiranju i izgradnji:

- uz prvi zahtev za dobijanje Uslova, za sve objekte potrebno je dostaviti - kopiju plana

parcele sa ucrtanim objektom, dokaz o vlasništvu, kopiju lične karte za fizička,


odnosno kopiju Rešenja o upisu u registar privrednih subjekata za pravna lica, što je i

dovoljno za postojeće objekte;

- dodatno dostaviti, za planirane, nove objekte – informaciju o lokaciji, za objekte u

legalizaciji – potvrdu, uverenje da će biti legalizovani, za privremene objekte – rešenje

o postavljenju i situaciju, za sve intervencije na postojećim objektima (dogradnja,

nadogradnja, rekonstrukcija, adaptacija, fizička deoba...) – informaciju o lokaciji i

saglasnost Skupštine stanara zgrade, i

- ukoliko tehničko rešenje radi priključenja objekata nalaže regulisanje imovinsko

pravnih odnosa, neophodno je pribaviti pismene overene saglasnosti vlasnika.

Saglasnost na Glavni projekat unutrašnjih instalacija vodovoda i kanalizacije objekta se izdaje

uz lokacijsku dozvolu, odnosno uz Rešenje o izvedenim radovima za radove obuhvaćene

članom 145 Zakona o planiranju i izgradnji.

Dokumentacija za realizaciju priključka je potpuna uz izdatu građevinsku dozvolu.

4.5. Procena uticaja na životnu sredinu

4.5.1. Pravni okvir

Procena uticaja na životnu sredinu jeste preventivna mera zaštite životne sredine zasnovana

na izradi studija i sprovođenju konsultacija uz učešće javnosti i analizi alternativnih mera, sa

ciljem da se prikupe podaci i predvide štetni uticaji određenih projekata na život i zdravlje

ljudi, floru i faunu, zemljište, vodu, vazduh, klimu i pejzaž, materijalna i kulturna dobra i

uzajamno delovanje ovih činilaca, kao i utvrde i predlože mere kojima se štetni uticaji mogu

sprečiti, smanjiti ili otkloniti imajući u vidu izvodljivost tih projekata. Studija se radi u skladu

sa odredbama Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik RS”, br.

135/2004 i 36/2009) i Pravilnika o obimu i sadržaju i rešenja o obimu i sadržaju studije o

proceni uticaja projekta na životnu sredinu („Službeni glasnik RS“, broj 69/2005).

Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu uređuje postupak procene uticaja za projekte koji

mogu imati značajne uticaje na životnu sredinu,kao i sadržaj studije o proceni uticaja na

životnu sredinu, učešće zainteresovanih organa i organizacija i javnosti i dr.

Predmet procene uticaja su projekti koji se planiraju i izvode, promene tehnologije,

rekonstrukcije, proširenje kapaciteta, prestanak rada i uklanjanje projekata koji mogu imati

značajan uticaj na životnu sredinu. Predmet procene uticaja su i projekti koji su realizovani

bez izrade studije o proceni uticaja, a nemaju odobrenje za izgradnju ili se koriste bez

upotrebne dozvole. Procena uticaja vrši se za projekte iz oblasti industrije, rudarstva,

energetike, saobraćaja, turizma, poljoprivrede, šumarstva, vodoprivrede, upravljanja

otpadom i komunalnih delatnosti, kao i za projekte koji se planiraju na zaštićenom

prirodnom dobru i u zaštićenoj okolini nepokretnog kulturnog dobra.


Vlada Republike Srbije propisuje listu projekata za koje je obavezna procena uticaja kao i

listu projekata za koje se može zahtevati procena uticaja. U ovom drugom slučaju, nadležni

organ odlučuje o potrebi procene uticaja za projekte.

4.5.2. Postupak procene uticaja

Postupak procene uticaja sastoji se od nekoliko faza:

1) odlučivanje o potrebi procene uticaja za projekte za koje se može zahtevati procena

uticaja;

2) određivanje obima i sadržaja studije o proceni uticaja, i

3) odlučivanje o davanju saglasnosti na studiju o proceni uticaja.

Zakon u čl. 7 obavezuje nadležne organe i druge organe i organizacije da na zahtev nosioca

projekta obezbede potrebne podatke i dokumentaciju od značaja za utvrđivanje i procenu

mogućih direktnih i indirektnih uticaja projekta na životnu sredinu u roku od 15 dana od

dana podnošenja zahteva ili da ga u istom roku pisanim putem obavesti da ne raspolaže

traženim podacima, obaveštenjima ili dokumentacijom.

4.5.2.1. Odlučivanje o potrebi procene uticaja

Nosilac projekta za koji se može zahtevati procena uticaja podnosi zahtev za odlučivanje o

potrebi procene uticaja nadležnom organu.

Zahtev o potrebi procene uticaja podnosi se na propisanom obrascu i sadrži:

1) podatke o nosiocu projekta;

2) opis lokacije;

3) opis karakteristika projekta;

4) prikaz glavnih alternativa koje su razmatrane;

5) opis činilaca životne sredine koji mogu biti izloženi uticaju;

6) opis mogućih značajnih štetnih uticaja projekta na životnu sredinu;

7) opis mera predviđenih u cilju sprečavanja, smanjenja i otklanjanja značajnih

štetnih uticaja, i

8) druge podatke i informacije na zahtev nadležnog organa.

Uz zahtev se prilaže sledeća dokumentacija:

1) izvod iz urbanističkog plana ili potvrđeni urbanistički projekat, odnosno akt o

urbanističkim uslovima koji nije stariji od godinu dana (sada lokacijska dozvola);

2) idejno rešenje ili idejni projekat, odnosno izvod iz idejnog projekta;


3) grafički prikaz mikro i makro lokacije;

4) uslovi i saglasnosti drugih nadležnih organa i organizacija pribavljeni u skladu sa

posebnim zakonom;

5) dokaz o uplati republičke administrativne takse, i

6) drugi dokazi na zahtev nadležnog organa.

U postupku odlučivanja po podnetom zahtevu, Nadležni organ obaveštava zainteresovane

organe i organizacije i javnost o podnetom zahtevu o potrebi procene uticaja u roku od deset

dana od dana prijema urednog zahteva. Obaveštenje sadrži naročito podatke o:

1) nosiocu projekta;

2) nazivu, vrsti i lokaciji projekta čije se izvođenje planira;

3) mestu i vremenu mogućnosti uvida u podatke, obaveštenja i dokumentaciju iz

zahteva nosioca projekta;

4) prirodi odluke koja će biti doneta na osnovu podnetog zahteva, i

5) nazivu i adresi nadležnog organa.

Zainteresovani organi i organizacije i zainteresovana javnost, u roku od deset dana od dana

prijema obaveštenja mogu dostaviti svoje mišljenje. Nadležni organ, u roku od deset dana od

isteka prethodnog roka, odlučuje o podnetom zahtevu uzimajući u obzir specifičnosti

projekta i lokacije, kao i dostavljena mišljenja zainteresovanih organa i organizacija i

zainteresovane javnosti.

Odlukom kojom utvrđuje da je potrebna procena uticaja projekta na životnu sredinu

nadležni organ može odrediti i obim i sadržaj studije o proceni uticaja. Odlukom kojom

utvrđuje da nije potrebna procena uticaja projekta na životnu sredinu nadležni organ može

utvrditi minimalne uslove zaštite životne sredine, u skladu sa posebnim propisima. Nadležni

organ dostavlja nosiocu projekta odluku i o njoj obaveštava zainteresovane organe i

organizacije i javnost u roku od tri dana od dana donošenja.

4.5.2.2. Određivanje obima i sadržaja studije o proceni uticaja

Nosilac projekta za koje se obavezno vrši procena uticaja i za koje je nadležni organ utvrdio

obavezu procene uticaja podnosi zahtev za određivanje obima i sadržaja studije o proceni

uticaja.

Zahtev za određivanje obima i sadržaja podnosi se na propisanom obrascu i sadrži:

1) podatke o nosiocu projekta;

1a) opis lokacije;

2) opis projekta;


3) prikaz glavnih alternativa koje su razmatrane;

4) opis činilaca životne sredine koji mogu biti izloženi uticaju;

5) opis mogućih značajnih štetnih uticaja projekta;

6) opis mera predviđenih u cilju sprečavanja, smanjenja i otklanjanja značajnih štenih

uticaja;

7) netehnički rezime podataka navedenih od 2) do 6);

8) podaci o mogućim teškoćama na koje je naišao nosilac projekta u prikupljanju

podataka i dokumentacije, i

9) druge podatke i informacije na zahtev nadležnog organa.

Uz zahtev prilaže se sledeća dokumentacija:

1) izvod iz urbanističkog plana ili potvrđenog urbanističkog projekta, odnosno akt o

urbanističkim uslovima koji nije stariji od godinu dana (sada lokacijska dozvola);

2) idejni projekat, odnosno izvod iz idejnog projekta;

3) grafički prikaz mikro i makro lokacije;

4) uslovi i saglasnosti drugih nadležnih organa i organizacija pribavljeni u skladu sa

posebnim zakonom;

5) dokaz o uplati republičke administrativne takse, i

6) drugi dokazi na zahtev nadležnog organa.

Nadležni organ u roku od deset dana od dana prijema zahteva za određivanje obima i

sadržaja, obaveštava zainteresovane organe i organizacije i javnost o podnetom zahtevu.

Zainteresovani organi i organizacije i zainteresovana javnost mogu dostaviti svoja mišljenja o

podnetom zahtevu u roku od 15 dana od dana prijema obaveštenja. Nadležni organ

najkasnije u roku od deset dana od dana isteka ovog roka, donosi odluku o obimu i sadržaju

studije o proceni uticaja, uzimajući u obzir specifičnosti projekta i lokacije, kao i dostavljena

mišljenja zainteresovanih organa i organizacija i zainteresovane javnosti.

Nadležni organ dostavlja nosiocu projekta odluku i o njoj obaveštava zainteresovane organe i

organizacije i javnost u roku od tri dana od dana donošenja odluke.

4.5.2.3. Odlučivanje o davanju saglasnosti na studiju o proceni uticaja

Nosilac projekta podnosi zahtev za davanje saglasnosti na studiju o proceni uticaja

nadležnom organu. Uz zahtev se podnosi:

1) najmanje tri primerka studije u pisanom i jedan u elektronskom obliku, i

2) odluka nadležnog organa iz prethodne faze postupka.


Nosilac projekta dužan je da zahtev za saglasnost podnese najkasnije u roku od godinu dana

od dana prijema konačne odluke kojom je određen obim i sadržaj studije o proceni uticaja.

Ako nosilac projekta podnese zahtev za saglasnost po isteku navedenog roka , nadležni organ

će odlučiti o podnetom zahtevu u zavisnosti od okolnosti svakog konkretnog slučaja.

Studija o proceni uticaja i saglasnost na studiju o proceni uticaja, odnosno odluka da nije

potrebna procena uticaja na životnu sredinu, sastavni su deo dokumentacije koja se prilaže

uz zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju ili uz prijavu početka izvođenja projekta

(izgradnja, izvođenje radova, promena tehnologije, promena delatnosti i druge aktivnosti).

4.6. Akt o uslovima zaštite prirode

4.6.1. Pravni okvir

Osnovni zakon u ovoj oblasti, Zakon o zaštiti prirode („Službeni glasnik RS“, br. 36/2009,

88/2010 i 91/2010 - ispr.) uspostavlja nadležnost Zavoda za zaštitu prirode, koja između

ostalog, obuhvata i utvrđivanje uslova i mera zaštite prirode i zaštićenih prirodnih dobara i

predela u prostornim i urbanističkim planovima, projektnoj dokumentaciji, osnovama i

programima upravljanja prirodnim resursima u rudarstvu, energetici, saobraćaju,

vodoprivredi, poljoprivredi, šumarstvu, lovstvu, ribarstvu, turizmu i drugim delatnostima od

uticaja na prirodu.

Zakonom je utvrđena obaveza nosilaca projekata, odnosno pravnih lica, preduzetnika i

fizičkih lica koja koriste prirodne resurse, obavljaju građevinske i druge radove, aktivnosti i

intervencije u prirodi, da postupaju u skladu sa merama zaštite prirode utvrđenim u

planovima, osnovama i programima i u skladu sa projektno-tehničkom dokumentacijom, na

način da se izbegnu ili na najmanju meru svedu ugrožavanje i oštećenje prirode.

Odredbe Zakona o zaštiti prirode koje se primenjuju u postupku izdavanja građevinske

dozvole su sledeće:

obaveza pribavljanja uslova zaštite prirode za potrebe postupka izrade planova,

osnova, programa, projekata, radova i aktivnosti u koje spadaju i građevinski radovi.

Akt o uslovim zaštite prirode izdaje nadležni zavod za zaštitu prirode u upravnom

postupku u formi rešenja (Republički zavod za zaštitu prirode i Pokrajinski zavod za

zaštitu prirode za teritoriju Vojvodine).

Na akt o uslovima zaštite prirode može se izjaviti žalba ministarstvu nadležnom za

poslove zaštite životne sredine u roku od 15 dana, a na teritoriji autonomne

pokrajine organu nadležnom za poslove zaštite životne sredine autonomne pokrajine-

Pokrajinskom sekretarijatu za urbanizam, graditeljstvo i zaštitu životne sredine.

Ukoliko podnosilac zahteva u roku od dve godine od dana dostavljanja akta ne

otpočne radove i aktivnosti za koje je akt o uslovima zaštite prirode izdat, dužan je da

pribavi novi akt.


Za prikupljanje i procenu informacija neophodnih za izdavanje akta o uslovima zaštite

prirode plaća se naknada čiju visinu i način obračuna i naplate utvrđuje zavod, uz

saglasnost Vlade.

Ukoliko se u postupku izdavanja uslova zaštite prirode utvrdi da postoji verovatnoća

da planovi, osnove, programi, projekti, radovi i aktivnosti mogu imati značajan uticaj

na ciljeve očuvanja i celovitost ekološki značajnog područja, Ministarstvo, organ

nadležan za poslove zaštite životne sredine autonomne pokrajine, odnosno organ

nadležan za poslove zaštite životne sredine jedinice lokalne samouprave, sprovodi

ocenu prihvatljivosti.

Za planove, osnove i programe za koje se, u skladu sa posebnim zakonom, sprovodi

postupak strateške procene i za projekte, radove i aktivnosti za koje se u skladu sa

posebnim zakonom, sprovodi postupak procene uticaja, ocena prihvatljivosti

sprovodi se u okviru tih postupaka.

U slučaju kada se na osnovu ocene prihvatljivosti utvrdi da planovi, osnove, programi,

projekti, radovi i aktivnosti mogu imati značajan uticaj na ciljeve očuvanja i celovitost

ekološki značajnog područja, nadležni organ će odbiti davanje saglasnosti.

4.6.2. Procedura izdavanja Akta o uslovima zaštite prirode

Nadležni zavod za zaštitu prirode izdaje uslove već prilikom izrade planske dokumentacije ali

se dešava da se isti moraju tražiti i za pojedinačne projekte. Objašnjenje ovako postavljenog

dupliranja procedure nalazi se u činjenici da se prilikom izrade planova generalne ali i

detaljne regulacije nedovoljno precizira namena objekata koji se mogu graditi na određenoj

lokaciji. Tako, može se predvideti industrijska zona, što ipak nije dovoljno opredeljeno jer

postoje industrijska postrojenja ili fabrike koje u različitom stepenu mogu zagađivati životnu

sredinu. Postoji mogućnost korišćenja uslova izdatih za potrebe planske dokumentacije i u

pojedinačnim projektima i to kada su u pitanju uslovi izdati za Prostorne planove područja

posebne namene.

Sam Zakon o zaštiti prirode ne predviđa poseban rok za izdavanje uslova pa se primenjuju

opšte odredbe Zakona o opštem upravnom postupku, prema kojima se rok određuje u

vremenu od 30 dana od dana dostavljanja urednog zahteva. Iz razgovora sa predstavnicima

nadležnog Zavoda za zaštitu prirode se zaključuje da nedovoljan broj zaposlenih koji rade na

predmetima predstavlja jedan od razloga za prekoračenje zakonskog roka. Prema

dugogodišnjoj praksi, rok za izdavanje uslova je i dva do tri meseca. Ovako dugom roku

trajanja postupka znatno doprinosi i često nepotpuna dokumentacija koju investitor

dostavlja uz podneti zahtev. Sa druge strane, bilo je situacija i da se dosta vremena gubi na

nivou lokalne samouprave, budući da zaposleni nisu dovoljno obučeni ni stručni pa često i ne

znaju gde sve treba da upute investitore za dobijanje uslova ili saglasnosti. Taj se problem

rešava na nivou kontrole i nadzora nadležnog organa.


Obzirom na značaj očuvanja prirode i životne sredine, brojne su privredne oblasti čiji propisi

u svojim odredbama ukazuju na potrebu zaštite i očuvanja istih. Osim terminoloških

neusaglašenosti, uočava se i niz nedoslednosti među zakonima posebno Zakon o energetici,

Zakoni o rudarstvu i geološkim istraživanjima, Zakon o šumama. Iako načelno proklamuju

zaštitu prirode, ne sadrže konkretne odredbe po kojima će se izdavanje saglasnosti i dozvola

u oblasti izgradnje objekata usloviti i vršiti u skladu sa prethodno izdatim Aktom u uslovima

zaštite prirode.

S druge strane, nadležni zavodi zaštitu prirode ne poseduju odgovarajući institucionalni

kapacitet, koji podrazumeva i dovoljan broj zaposlenih i ažurirane baze informacija, da bi se

traženi dokument mogao izdati u zakonom predviđenom roku od 30 dana.

Od dokumentacije koja se prilaže uz zahtev za izdavanje akta o uslovima zaštite prirode,

neophodno je dostaviti:

1) podatke o vrsti i nosiocu izrade dokumenta i investitoru;

2) podatke o lokaciji i prostornom obuhvatu sa odgovarajućim kartografskim i grafičkim

prilozima, a za projekte i sa kopijom katastarskog plana;

3) kratak opis ciljeva zbog kojih se dokument izrađuje, nameravanih aktivnosti na

njegovoj realizaciji i glavnih očekivanih rezultata, a za projekat idejno rešenje.

Akt o uslovima zaštite prirode Zavod izdaje rešenjem.

Ukoliko podnosilac zahteva u roku od dve godine od dana dostavljanja akta ne otpočne

radove i aktivnosti za koje je akt o uslovima zaštite prirode izdat, dužan je da pribavi novi akt.

Za prikupljanje i procenu informacija neophodnih za izdavanje akta o uslovima zaštite

prirode plaća se naknada. Visinu i način obračuna i naplate naknade, obveznike naknade i

oslobađanje ili umanjenje od obaveze plaćanja naknade utvrđuje zavod, uz saglasnost Vlade.

Na akt o uslovima zaštite prirode može se izjaviti žalba ministarstvu nadležnom za poslove

zaštite životne sredine u roku od 15 dana, a na teritoriji autonomne pokrajine organu

nadležnom za poslove zaštite životne sredine autonomne pokrajine.

Ukoliko se u postupku izdavanja uslova zaštite prirode utvrdi da postoji verovatnoća da

planovi, osnove, programi, projekti, radovi i aktivnosti mogu imati značajan uticaj na ciljeve

očuvanja i celovitost ekološki značajnog područja, Ministarstvo, organ nadležan za poslove

zaštite životne sredine autonomne pokrajine, odnosno organ nadležan za poslove zaštite

životne sredine jedinice lokalne samouprave, sprovodi ocenu prihvatljivosti. Za planove,

osnove i programe za koje se, u skladu sa posebnim zakonom, sprovodi postupak strateške

procene i za projekte, radove i aktivnosti za koje se u skladu sa posebnim zakonom, sprovodi

postupak procene uticaja, ocena prihvatljivosti sprovodi se u okviru tih postupaka.

U slučaju kada se na osnovu ocene prihvatljivosti utvrdi da planovi, osnove, programi,

projekti, radovi i aktivnosti mogu imati značajan uticaj na ciljeve očuvanja i celovitost

ekološki značajnog područja, nadležni organ će odbiti davanje saglasnosti.


Međutim, u slučaju kada se na osnovu ocene prihvatljivosti utvrdi da planovi, osnove,

programi, projekti, radovi i aktivnost mogu imati značajan uticaj na ciljeve očuvanja i

celovitost ekološki značajnog područja, nadležni organ će dati saglasnost, samo pod sledećim

uslovima:

1) ukoliko ne postoji drugo alternativno rešenje;

2) u odnosu na ekološki značajna područja u kojima se nalazi makar jedan prioritetni tip

staništa i/ili prioritetna vrsta, samo ukoliko postoje imperativni razlozi

preovladavajućeg javnog interesa, koji se odnose na zaštitu zdravlja ljudi i javne

sigurnosti, na korisne efekte od primarne važnosti za životnu sredinu; ukoliko postoje

drugi preovladavajući razlozi od javnog interesa uz prethodno pribavljeno mišljenje

Evropske komisije. U odnosu na sva ostala ekološki važna područja samo ukoliko

postoje drugi imperativni razlozi od javnog interesa, uključujući interese socijalne ili

ekonomske prirode, koji pretežu u odnosu na interes očuvanja ovih područja ,i

3) ukoliko je moguće preduzeti kompenzacijske mere neophodne za očuvanje sveukupne

koherentnosti ekološke mreže.

4.7. Uslovi mera zaštite kulturnih dobara i saglasnosti na projektnu dokumentaciju

4.7.1. Pravni okvir

U okviru postupka izdavanja građevinskih dozvola, zavisno od tipa objekta odnosno lokaliteta

nepokretnosti, potrebno je ishodovati uslove za preduzimanje mera tehničke zaštite kao i

saglasnosti organa nadležnog za zaštitu kulturnih dobara.

Osnovni zakon u ovom segmentu postupka izdavanja građevinskih dozvola je Zаkon o

kulturnim dobrimа („Službeni glasnik RS“, br. 71/94, 52/11 i 99/11) i prateći podzakonski

propis Pravilnik o sadržaju i pregledu i oceni projekata i dokumentacije za izvođenje mera

tehničke zaštite i drugih radova na nepokretnim kulturnim dobrima.

Zakon o kulturnim dobrima definiše pojam kulturnih dobrа kao proizvode stvаrаlаštvа

mаterijаlne i duhovne kulture nаše zemlje, koji zbog svog opšteg znаčаjа uživаju posebnu

zаštitu kojа se mаterijаlizuje kroz proceduru propisanu zakonom.

Mere tehničke zаštite nepokretnog kulturnog dobrа uređene su čl. 99. do 110. Zakona i

obuhvаtаju rаdove nа konzervirаnju, restаurirаnju, rekonstrukciji, revitаlizаciji i prezentаciji

kulturnih dobаrа.

4.7.2. Nadležnost

Uslove zа preduzimаnje merа tehničke zаštite nа nepokretnim kulturnim dobrimа i

kulturnim dobrimа od velikog znаčаjа, utvrđuje nаdležni zаvod zа zаštitu spomenikа kulture,

а zа kulturnа dobrа od izuzetnog znаčаjа Republički zаvod zа zаštitu spomenikа kulture.


Ministаrstvo nаdležno zа poslove kulture utvrđuje uslove zа preduzimаnje merа tehničke

zаštite, kаdа projekte i dokumentаciju, izrаđuje Republički zаvod.

Uslove zа preduzimаnje bilo kаkvih rаdovа na nepokretnim kulturnim dobrimа i kulturnim

dobrimа od velikog znаčаjа, utvrđuje zаvod zа zаštitu, а zа kulturnа dobrа od izuzetnog

znаčаjа Republički zаvod.

4.7.3. Odredbe propisa koje direktno utiču na postupak izgradnje

Uslovi čuvаnjа, održаvаnjа i korišćenjа kulturnih dobаrа, kаo i dobаrа kojа uživаju

prethodnu zаštitu i utvrđene mere zаštite, ugrаđuju se u prostorne i urbаnističke

plаnove.

Arhitektonsko-građevinski projekat, u smislu Pravilnika, podrazumeva glavni projekat

za izvođenje mera tehničke zaštite i drugih radova na nepokretnim kulturnim dobrima

u smislu propisa o izgradnji objekata, ako je reč o radovima za koje se izdaje

građevinska dozvola, odnosno konzervatorski projekat, ako je reč o izvođenju ostalih

mera tehničke zaštite i drugih radova na nepokretnim kulturnim dobrima.

Pregled i ocenu podnetih projekata i elaborata vrši Komisija za pregled i ocenu

elaborata i projekata za izvođenje radova na nepokretnim kulturnim dobrima.

Komisija je dužna razmotriti svaki prispeli zahtev koji ispunjava uslove u roku od 30

dana od dana kada je zahtev predat i doneti odgovarajuću odluku.

Komisija može angažovati pojedine konsultante, odnosno revidente po pojedinim

pitanjima radi pregleda i revizija elaborata, odnosno projekata ili njihovih delova,

praćenja radova na koje je data saglasnost ili razrade stručne metodologije za izradu

projekata i elaborata.

Podnosilac zahteva čiji zahtev nije usvojen može podneti žalbu komisiji u roku od 25

dana od dana prijema obaveštenja o odbijanju zahteva.

Rаdove nа nepokretnom kulturnom dobru, predviđene projektom i dokumentаcijom

nа koje je dаtа sаglаsnost, mogu dа izvode ustаnove zаštite i druge ustаnove i

preduzećа, drugа prаvnа licа i preduzetnici, koji imаju stručni kаdаr i opremu

propisаnu u sklаdu sa Zakonom (član 102 Zakona).

Ako se rаdovi nа nepokretnim kulturnim dobrimа izvode bez utvrđenih uslovа zа

preduzimаnje merа tehničke zаštite ili bez sаglаsnosti nа projekаt i dokumentаciju,

zаvod zа zаštitu, odnosno Republički zаvod zа kulturnа dobrа od izuzetnog znаčаjа,

zаbrаniće dаlje izvođenje rаdovа i podneti zаhtev nаdležnom orgаnu zа rušenje,

odnosno povrаćаj u prvobitno stаnje objektа, o trošku investitorа. Ako se rаdovi nа

nepokretnom kulturnom dobru ne izvode u sklаdu s projektom i dokumentаcijom nа

koje je dаtа sаglаsnost zа izvođenje tih rаdovа, zаvod zа zаštitu, odnosno Republički

zаvod zа kulturnа dobrа od izuzetnog znаčаjа, obustаviće privremeno rаdove i


utvrditi rok zа ispunjenje uslovа zа nаstаvаk tih rаdovа. Ukoliko investitor ne obustаvi

rаdove, nаdležni zаvod podneće zаhtev nаdležnom orgаnu zа rušenje, odnosno zа

povrаćаj u prvobitno stаnje objektа, o trošku investitorа (član 103 Zakona).

Investitor je dužаn dа u roku od 15 dаnа od dаnа zаvršetkа rаdovа nа nepokretnom

kulturnom dobru o tome obаvesti nаdležni zаvod koji je doneo rešenje o sаglаsnosti

nа projekаt i dokumentаciju zа njihovo izvođenje. Ako utvrdi dа rаdovi nisu izvedeni

u sklаdu s projektom, nаdležni zаvod će svojim rešenjem nаložiti investitoru dа u

određenom roku izvedene rаdove usаglаsi sa projektom. Ukoliko investitor ne

postupi u sklаdu s rešenjem, nаdležni zаvod koji je doneo to rešenje podneće zаhtev

nаdležnom orgаnu zа rušenje, odnosno zа povrаćаj u prvobitno stаnje objektа, o

trošku investitorа (član 105 Zakona).

O preduzimаnju merа tehničke zаštite i izvođenju drugih rаdovа nа nepokretnim

kulturnim dobrimа i njihovoj zаštićenoj okolini investitor je dužаn dа obezbedi

vođenje dokumentаcije u sklаdu s posebnim propisimа i dа po zаvršetku rаdovа

predа primerаk dokumentаcije zаvodu zа zаštitu, а zа kulturnа dobrа od izuzetnog

znаčаjа Republičkom zаvodu (član 106 Zakona).

Radovi se ne mogu izvoditi po osnovu projekta starijeg od pet godina ako isti

prethodno nije revidiran. Ako se projektovani radovi izvode u etapama, na svakih pet

godina projektant obavezno vrši reviziju projekta u delu koji još nije realizovan.

4.7.4. Dokumentacija uz projekat sadrži:

1) kopiju konačnog rešenja o uslovima za izvođenje mera tehničke zaštite i drugih

radova na osnovu kojeg je projekat izrađen, ukoliko su ti uslovi propisani zakonom;

2) podatke o investitoru;

3) odluku o imenovanju odgovornog projektanta i dokaz da projektant ispunjava

propisane uslove za projektovanje odgovarajuće vrste projekata;

4) opis, tehničku i foto dokumentaciju zatečenog stanja kulturnog dobra;

5) podatke o ranije izvršenim intervencijama na kulturnom dobru;

6) stilsko-hronološke analize kulturnog dobra i njegovu valorizaciju, koje vrši nadležna

ustanova zaštite;

7) istorijske podatke o kulturnom dobru i podatke o kulturnom dobru prikupljene tokom

prethodnih arheoloških iskopavanja i istraživanja, odnosno drugih relevantnih

istraživanja;

8) nalaz proistekao iz konzervatorskih i laboratorijskih ispitivanja s interpretacijom

nalaza, odnosno potvrdu odgovarajuće centralne laboratorije da laboratorijska

ispitivanja nisu potrebna;


9) utvrđene metode ili tehnike izvođenja mera tehničke zaštite i drugih radova, i

10) spisak dopuštenih materijala i opreme za izvođenje mera tehničke zaštite i drugih

radova.

4.8. Naknada za izgradnju i održavanje skloništa

4.8.1. Pravi okvir

Zakon koji propisuje obavezu izgradnje skloništa odnosno plaćanje naknade za izgradnju i

održavanje skloništa jeste Zakon o vanrednim situacijama („Službeni glasnik RS“, br.

111/2009 i 92/2011). Tako, u članu 60 utvrđena je dužnost organa državne uprave, lokalne

samouprave i privrednih društava, u okviru svojih prava i dužnosti, da obezbede da se

stanovništvo, odnosno zaposleni, sklone u skloništa i druge objekte pogodne za zaštitu. Sa

aspekta investitora ustanovljena je obaveza da pri izgradnji objekata u gradovima i

privrednim centrima, kao i drugim naseljenim mestima koja bi, prema Proceni ugroženosti,

mogla biti cilj napada u ratu, dužan da, u skladu sa prostornim, odnosno urbanističkim

planom, obezbedi izgradnju skloništa ili drugih zaštitnih objekata za zaštitu i sklanjanje.

Međutim, čl. 64 zakona predviđa mogućnost da Investitor bude oslobođen obaveze izgradnje

skloništa, Rešenjem Javnog preduzeća za skloništa, na osnovu pribavljenog mišljenja organa

nadležnog za poslove urbanizma o nepostojanju tehničkih uslova za izgradnju skloništa u

skladu sa zakonom i drugim propisima. U konkretnom slučaju, ukoliko investitor ne gradi

sklonište, dužan je da uplati naknadu u visini 2% od ukupne vrednosti građevinskog dela

objekta koja se uplaćuju Javnom preduzeću za skloništa. Obračun naknade vrši Javno

preduzeće za skloništa koje investitoru nakon uplate izdaje potvrdu o regulisanju obaveze.

4.8.2. Postupak utvrđivanja naknade za skloništa

Obaveza izgradnje skloništa ili regulisanja naknade za skloništa utvrđuje se lokacijskom

dozvolom na osnovu urbanističko-planske dokumentacije, a plaćanje se vrši u postupku

izdavanja građevinske dozvole, odnosno u postupku izdavanja upotrebne dozvole.

Obavezna dokumentacija, koju podnose na uvid investitori izgradnje, radi utvrđivanja iznosa

naknade za skloništa u postupku izdavanja građevinske dozvole:

- Zahtev za utvrđivanje naknade za izgradnju i održavanje skloništa, i

- Glavni arhitektonsko-građevinski projekat i projekti instalacije objekata.

Obavezna dokumentacija koju podnose na uvid investitori izgradnje radi utvrđivanja

konačnog iznosa naknade za skloništa u postupku izdavanja upotrebne dozvole;

- zahtev za utvrđivanje naknade za izgradnju i održavanje skloništa;

- građevinska i lokacijska dozvola;


- glavni arhitektonsko-građevinski projekat i projekti instalacija objekta, i

- okončana situacija sa izvođačem radova, Zapisnik o izvršenom tehničkom pregledu

objekta ili drugi relevantni dokaz za utvrđivanje stvarne cene koštanja izvedenih

radova.

Iznos naknade utvrđuje se izdavanjem Obračuna naknade za izgradnju i održavanje skloništa,

najčešće u roku od jednog dana, a za komplikovanije objekte ne duže od 3 dana. Nakon

izvršene uplate naknade za skloništa izdaje se Potvrda koja služi kao dokaz o regulisanoj

obavezi prema skloništima u postupku izdavanja građevinske, odnosno upotrebne dozvole.

4.9. Saglasnost nadležnog upravljača JP Železnice Srbije

4.9.1. Pravni okvir

Zakon o železnici („Službeni glasnik RS“, broj 18/2005) u delu koji se odnosi na zaštitu

železničke infrastrukture, u članu 46 propisuje da se u zaštitnom pružnom pojasu ne mogu

graditi zgrade, postavljati postrojenja i uređaji i graditi drugi objekti na udaljenosti manjoj od

25 metara računajući od ose krajnjih koloseka, osim objekata u funkciji železničkog

saobraćaja.

Izuzetno od ove odredbe, na železničkom području mogu se postavljati kablovi, električni

vodovi niskog napona za osvetljavanje, telegrafske i telefonske vazdušne linije i vodovi,

tramvajski i trolejbuski kontaktni vodovi i postrojenja, kanalizacije, cevovodi i drugi vodovi i

slični objekti i postrojenja, na osnovu izdate saglasnosti upravljača.

U zaštitnom pružnom pojasu mogu se graditi zgrade, postavljati postrojenja i uređaji i graditi

drugi objekti na udaljenosti većoj od 25 metara računajući od ose krajnjih koloseka, na

osnovu izdate saglasnosti upravljača.

4.10. Studija uticaja na strukturu tržišta

4.10.1. Pravni okvir

Zakon o trgovini („Službeni glasnik RS“, broj 53/10) predviđa da za trgovinske formate čiji

ukupni prodajni i skladišni prostor iznosi preko 2000 m2 bruto površine, izrađuje se studija

uticaja na strukturu tržišta (u daljem tekstu: studija uticaja).

Studija uticaja naročito sadrži ocenu u pogledu:

1) interesa potrošača i drugih kupaca za postojanje trgovinskog objekta date površine i

namene;

2) potrebe postojanja različite strukture trgovinskih formata i različitih trgovinskih

subjekata na širem i užem tržišnom području;

3) potrebe unapređenja trgovine uvođenjem novih oblika prodaje i distribucije robe, i


4) uticaja na druge privredne subjekte, male i srednje veličine, koji učestvuju u trgovini

na malo na relevantnom području, nakon otvaranja, odnosno izgradnje datog

trgovinskog formata.

Studiju uticaja izrađuje naučnoistraživačka organizacija iz oblasti ekonomije i istraživanja

tržišta, akreditovana u skladu sa propisima o naučno-istraživačkoj delatnosti.

Studija uticaja sa odobrenjem Centra za razvoj trgovine, čini sastavni deo dokumentacije koja

se prilaže uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole u skladu sa propisima kojima se

uređuje izgradnja objekata, za objekte koji čine navedeni trgovinski format.

Ako se navedeni trgovinski format organizuje u izgrađenom prodajnom objektu, studija

uticaja sa odobrenjem Centra za razvoj trgovine se izrađuje pre početka rada tog trgovinskog

formata.

Ministar bliže propisuje sadržinu i način izrade studije uticaja. U skladu sa tim ministar je

doneo Pravilnik o sadržini i načinu izrade studije uticaja na strukturu tržišta („Službeni glasnik

RS“, broj 47/2011). U uvodnom delu Uredbe navodi se da Studija uticaja na strukturu tržišta

predstavlja analitički instrument kojim se primenom adekvatnih naučno-istraživačkih

metoda, utvrđuju okolnosti i daje ocena u pogledu uticaja određenog maloprodajnog

trgovinskog formata, odnosno prodajnog objekta propisanih dimenzija, na tržišno područje

na kojem je njegova planirana lokacija.

U funkcionalnom smislu, osnovni cilj studije jeste da pruži stručno zasnovanu ocenu u

pogledu pitanja uticaja novog trgovinskog formata na unapređenje konkurencije i interesa

potrošača, na datom području.

Studija se izrađuje na osnovu pitanja programa (koji je sastavni deo Uredbe) izrade studije, i

sadrži:

1) analizu postojećeg stanja i procene uticaja planiranog trgovinskog formata;

2) izveštaj o oceni uticaja na osnovu bitnih i drugih relevantnih elemenata, sa zaključkom

u pogledu završne ocene opšteg uticaja na strukturu tržišta, i

3) istraživanja, podatke, prikaze i drugu dokumentaciju na kojima je zasnovan izveštaj.

Studija nije u funkciji sprečavanja, ograničenja ili otežavanja izgradnje, odnosno rada velikih

trgovinskih formata, već treba da obezbedi usmeravanje njihovog razvoja primarno u pravcu

ostvarenja interesa potrošača i razvoja konkurencije na tržištu Republike Srbije.

5. Inspekcijski nadzor u postupku izgradnje objekata

5.1. Uvod

Proces izdavanja dozvola za izgradnju zahteva složenu interakciju državne uprave i

investitora, kako u cilju ostvarivanja interesa investitora, tako i u cilju zaštite ljudi,


materijalnih dobara i životne okoline. U tom kontekstu, inspekcijskim nadzorom organi

državne uprave ispituju sprovođenje zakona i drugih propisa neposrednim uvidom u

poslovanje i postupanje fizičkih i pravnih lica i, zavisno od rezultata nadzora, izriču mere na

koje su ovlašćeni.

U pravnoj regulativi Republike Srbije, praksa je da se svakim sektorskim zakonom koji

reguliše posebne upravne postupke, uređuje vršenje inspekcijskog nadzora – nadležnost,

prava, dužnosti i ovlašćenja inspektora različitih oblasti upravne delatnosti. Inspekcijski

nadzor koji u značajnoj meri utiču na postupak izgradnje objekata jeste:

- Urbanistički i građevinski inspekcijski nadzor;

- Inspekcijski nadzor za državne puteve;

- Inspekcijski nadzor u oblasti protivpožarne zaštite;

- Inspekcija u oblasti zaštite životne sredine;

- Inspekcijski nadzor za komunalne delatnosti, i

- Inspekcija rada i bezbednosti na radu.

5.2. Problemi

Rad inspekcijskog nadzora karakterišu neadekvatni stavovi, navike i ponašanje kako

institucija tako i lica koja obavljaju dužnost inspektora. Za razliku od postupka izdavanja

dozvola, gde je nekvalitetan zakonski okvir najveći uočeni problem, u ovom segmentu su

ljudski faktor i slabi institucionalni kapaciteti nadležnih institucija najozbiljnija zamerka.

Inspekcijski nadzor predstavlja u praksi instrument represije, a ne prevencije. Inspekcije vrlo

retko postupaju po službenoj dužnosti, koje za posledicu uglavnom ima delovanje kroz

preventivnu kontrolu, i ne ispunjavaju zakonom propisanu obavezu „pružanja stručne

pomoći i davanje stručnih objašnjenja i mišljenja“. Inspekcije najčešće postupaju po prijavi, tj

kada je do kršenja propisa već došlo, odnosno u slučaju havarije. Na primer, u slučaju

bespravne gradnje građevinski inspektor najčešće će izvršiti nadzor tek kada je investitor već

daleko odmakao sa protivpravnim radovima, a protivpožarni inspektor će izvršiti nadzor tek

kada dođe do požara.

Inspekcije su stoga ograničene na vršenje „represivne“ uloge. Međutim, i takvo postupanje

karakteriše niz manjkavosti:

Nejednak tretman stanaka. Prema investitorima koji imaju političku ili ekonomsku

moć, ili jednostavno ulivaju strah, inspekcijski organi nemaju instrumente kojima

mogu da realizuju svoj autoritet vlasti, i nisu dovoljno zaštićeni. Sa druge strane,

investitori koji nemaju gore navedene atribute su izloženi daleko većem pritisku koji


Primer Investicija u Vojvodini, skladišni objekat Investitor je u skladu sa zakonom ishodovao lokacijsku i građevinsku dozvolu. Po prijavi prvo urbanistička inspekcija, a zatim vanredna urbanistička inspekcija je izvršila kontrolu zakonitosti izdatih dozvola (prvo lokacijske, pa onda građevinske dozvole). Iako su inspekcije u kontroli potvrdile validnost izdatih dozvola, drugostepeni organ je ipak oborio rešenje o lokacijskoj dozvoli iz formalnih razloga (nije saslušana druga strana). Posledica: postupak izdavanja građevinske dozvole je trajao oko 14 meseci.

se ne može opravdati potrebom uklanjanja uočenih manjkavosti ili preventivnom

kontrolom.

Velika diskreciona ovlašćenja. Različite inspekcije, kao i inspekcije različitog nivoa,

postupaju netransparentno u donošenju svojih odluka i često dijametralno različito

rešavaju iste probleme ili nepravilnosti u radu; Inspektori imaju velika diskreciona

ovlašćenja, i u istoj pravnoj situaciji imaju mogućnost da potpuno različito reaguju

(npr od podnošenja krivične prijave do produženja roka za izdavanja građevinske

dozvole za 30 dana).

Netransparentnost postupka. Veliki broj propisa čija se primena kontroliše, njihove

česte izmene i široka ovlašćenja inspektora, dovode stranku u postupku u poziciju da

nije u mogućnosti da pravilno prepozna svoja prava i obaveze. Stranka, čak i u

situaciji da potpuno ispravno postupa, može usled komplikovanosti i sporosti

administrativnog postupka pretrpeti velike gubitke vremena i novca. Nažalost, ovakva

situacija predstavlja idealan okvir za korupciju.

Pored pogrešnih stavova i ponašanja koji se ispoljavaju u odnosu na stranku u postupku,

bitne manjkavosti predstavljaju i nedostaci institucionalnih kapaciteta:

Nekoordinisan rad inspekcija

nedovoljna obučenost inspektora u pogledu novih tehnologija, a nad čijom primenom

vrše nadzor;

nepostojanje transparentnih evidencija sa informacijama o obavljanim kontrolama i

njihovim rezultatima, i

nepostojanje adekvatne nezavisne kontrole rada inspekcija.

5.3. Preporuke

Osnovni problemi u delovanju inspekcijskih organa su pre svega pogrešni stavovi, ponašanja i

slabi institucionalni kapaciteti. Rešenje problema ove vrste nije u kratkoročnim aktivnostima,

već su neophodne korenite promene postojećeg mentaliteta i etike administracije.


U međuvremenu, a imajući u vidu neophodnost postojanja diskrecionih prava inspektora,

fokus reformi bi morao biti usmeren na ciljeve i mere kojima se unapređuje transparentnost

rada i podižu institucionalni kapaciteti nadležnih institucija:

ohrabrivanje preventivnog delovanja inspekcija, i pružanje jasnih i merljivih smernica

inspektorima;

usvajanje propisa kojima bi se dala bliža uputstva o određivanju visine kazne, a prema

kriterijumima rizika i društvenoj opasnosti (npr. život i zdravlje ljudi razdvojiti od

imovine);

uspostavljanje sistema personalne odgovornosti inspektora i jasan sistem

nagrađivanja i kažnjavanja, sa adekvatnim kaznama za slučajeve korupcije;

obuka kadrova u administraciji u građevinarstvu;

usklađivanje rada inspekcija na raznim nivoima uprave;

kreiranje transparentnih baza podataka sa informacijama o izvršenim kontrolama i

njihovim rezultatima. U konačnici, ovakva baza može imati funkciju baze koja

umrežava rad inspekcija i omogućava transparentno praćenje rada sa informacijama

o tokovima dokumenata, personalizovanom odgovornošću i praćenjem rokova, i

kreiranje nezavisnog sistema kontrole inspektora.


Faze

Koraci

Aktivnosti

Dokumenti

Nadležna organizacija

Republički geodetski

zavod-Služba za katastar

nepokretnosti DA

NE

NE

I

F

A

Z

A DA

P

R

I

P

R

E

M

A

Z

A

G

R

A

Đ

E

NJ

E

START Dokaz o

vlasništvu

Rešeni

imovinsko pr.

odnosi (svojina

ili pravo

korišćenja)

Mogućnost konverzije

prava korišćenja u

pravo svojine

STOP

Zahtev za

konverziju

Zahtev za

konverziju

izgrađenog

građevinsog

zemljišta (bez

naknade)

Zahtev za konverziju nauzgrađenog građevinskog zemljišta (uz

naknadu)

Dokaz o

vlasništvu

Izvod iz katastra podzemnih instalacija

Kopija plana

katastarske

parcele

Dokaz o uplati naknade za promenu namene poljoprivrednog zemljišta


Prostorni i urbanistički planovi

Aktivnosti

Nadležna organizacija

Organi uprave lokalne samouprave nadležni za

poslove:

- planiranja i izgradnje;

- poljoprivrednog zemljišta

Pravno/fizičko lice ovlašćeno za izradu planske

dokumentacije

Da

Da

Ne

Da

Prostorni plan

Republike Srbije

Prostorni plan

jedinice lokalne

samouprave

Plan generalne

regulacije

Plan detaljne

regulacije

Podaci za

projekat

parcelacije i

preparcelac

ije

Zahtev za

ispravku

granica

susednih

parcela

Zahtev za

izradu

urbanističk

og projekta

Zahtev za

izdavanje

Informacije

o lokaciji

Informacija o

lokaciji

Potreba za

promenom

namene

zemljišta?

Promena namene poljoprivrednog u građevinsko zemljište

Zahtev organu l.s. nadležnom za poljoprivredu

Dokaz o uplati naknade za promenu namene

Potreba za izradom urbanističkog projekta?

Formiranje građevin-ske parcele

Projekat parcelacije ili preparcelacije

Projekat ispravke granica susednih parcela

Urbanistički projekat

Javna prezentacija

urbanističkog

projekta (7 dana)

Potvrđivanje urbanističkog

projekta

Provera usklađenosti sa planskom dok. od strane Komisije za planove


Aktivnosti

Dokumenti Nadležna organizacija

- JP za vodovod i kanalizaciju;

- JP za distribuciju električne energije;

- JP za grejanje / toplane;

-JP distribuciju gasa;

- JP telekomunikacije;

- Zavod za zaštitu prirode;

- Zavod za zaštitu spomenika kulture;

- JP Srbija Vode / Vode Vojvodine

- JP Putevi Srbije;

- MUP, sektor za vanredne situacije;

- JP za skloništa;

- JP Železnice Srbije;

- i druge ovlašćene organizacije u zavisnosti od vrste

objekta čija se izgradnja planira

- Organ uprave l.s nadležan za urbanizam, planiranje

i izgradnju

- Ministarstvo odbrane

- Direktorat za civilno vazduhoplovstvo

NE

NE DA

DA

Zahtev za izdavanje

lokacijske dozvole

OPŠTI USLOVI

POSEBNI USLOVI

Potreba izrade

urbanističkog projekta?

Da li se tehnički uslovi mogu izdati na osnovu postojeće planske dokumentacije?

Zahtev za

izdavanje

uslova od JP

vodovod i

kanalizacija

Zahtev za

izdavanje

uslova od

JP za

elektrodistr

ibuciju

Zahtev za

izdavanje

uslova za

priključak

na grejanje

Zahtev za

izdavanje

uslova za

priključak

na

gasovodnu

mrežu

Zahtev za

izdavanje

uslova

priključak

telekomuni

kacionu

mrežu

Zahtev za

izdavanje uslova

od Zavoda za

zaštitu kulturnih

dobara

Zahtev za

izdavanje uslova

od Zavoda za

zaštitu prirode

Zahtev za

odluku o

potrebi izrade

Studije o

proceni uticaja

na životnu

sredinu

Zahtev za

izdavanje

vodnih

uslova od

JP Srbija

vode /

Vode

Vojvodine

Zahtev za

izdavanje

uslova za

priključenje

na javnu

saobraćajnic

u (JLS)

Zahtev za

izdavanje

tehničkih

uslova za

železničku

infrastrukturu

(JPŽeleznice

Srbije)

Drugi tehnički

uslovi

nadležnih

organizacije u

zavisnosti od

objekta

OPŠTI USLOVI POSEBNI USLOVI

Tehnički

uslovi za

priključenje

na

vodovodnu i

kanalizaci-

onu mrežu

Tehnički

uslovi za

priključenje

na elektroen-

ergetsku

mrežu

Tehnički

uslovi za

priključenje

na grejanje

Tehnički

uslovi za

priključenje

na

gasovodnu

mrežu

Tehnički

uslovi za

priključenje

na

telekomuni-

kacionu

mrežu

Tehnički

uslovi Zavoda

za zaštitu

kulturnih

dobara

Akt o uslovima

zaštite prirode

od Zavoda za

zaštitu prirode

Odluka o

potrebi izrade /

izrada Studije o

proceni uticaja

na životnu

sredinu

Vodni

uslovi od JP

Srbija vode

/ Vode

Vojvodine

Tehnički

uslovi za

priključenje

na državne

puteve od JP

Putevi Srbije

Drugi tehnički

uslovi

nadležnih

organizacije u

zavisnosti od

tipa objekta

Da li se tehnički uslovi dobiti od specijalizovanog inž. pr.društva za urbanizam

Studija o

lokacijskim

uslovima

Pravila i uslovi građenja

Zahtev za izdavanje tehničkih uslova za

mere protivpo-

žarne zaštite

Zahtev za uslove za

priključenje na državne puteve I i II reda (JP Putevi)

Zahtev za izdavanje uslova JP

za skloništa

Zahtev za uslove za objekte od značaja za

odbranu zemlje

(ministarstvo odbrane)

Zahtev za uslove od

Direktorata za civilno vazduhop-

lovstvo

Tehnički

uslovi za

priključenje

na javnu

saobraćajni

cu (JLS)

Tehničkihuslovi i mere

protivpo-žarne zaštite (MUP)

Tehničkiuslov

aza

železničku

infrastruktu-

ru (JPŽelezni-

ce Srbije)

Uslovi za izgradnju

skloništa ili obračun

naknade u visini od 2%

od vrednosti objekta

Tehnički uslovi za

objekte od značaja za

odbranu zemlje

(ministarstvo odbrane)

Tehnički uslovi od

Direktorata za civilno vazduhop-

lovstvo

LOKACIJSKA DOZVOLA


Aktivnosti

Dokumenti Nadležna organizacija

- Privredno društvo, pravno lice, preduzetnik

koji su upisani u odgovarajući registar za

izradu tehničke dokumentacije;

- Odgovorni projektant;

- JP za izgradnju;

- JP za vodovod i kanalizaciju;

- JP za distribuciju električne energije;

- JP za grejanje / toplane;

- JP distribuciju gasa;

- JP telekomunikacije;

- JP Srbija Vode / Vode Vojvodine

- JP Putevi Srbije;

- MUP, sektor za vanredne situacije;

- JP za skloništa;

LOKACIJSKA DOZVOLA

ZAHTEV ZA IZDAVANJE

GRAĐEVINSKE DOZVOLE

(može izdata u 2 faze za objekte >800 m²): 1. za izgradnju temelja i podzemnih instalacija; 2. za ostatak objekta

Izdata

lokacijska dozvola

Glavni projekat

(potvrda i izveštaj o izvršenoj tehničkoj kontroli)

Dokaz o vlasništvu

Dokaz o uređivanju odnosa u pogledu plaćanja za uređivanje građevinskog

zeljišta

Ostali dokazi-

saglasnosti na Glavni

projekat

Saglasnost za priključenje na elektroenergetsku mrežu;

Saglasnost za priključenje na vodovodnu i kanalizacionu mrežu;

Saglasnost za priključenje na telekomunikacionu mrežu;

Saglasnost za priključenje na gasovodnu mrežu / grejanje;

Saglasnost na projekat u pogledu ispunjenja uslova i mera zaštite od požara;

Saglasnost za priključenje na javnu saobraćajnicu;

Vodna saglasnost;

Provera usklađenosti Glavnog projekta sa uslovima lokacijske

dozvole i pravilima struke

Građevinske dozvole za obavljanje

priprermnih radova

GRAĐEVINSKA

DOZVOLA

analiza efikasnosti postupka izdavanja gradjevinskih dozvola

Documents