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19ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIALANLISIS JESS MANUEL RAMREZ GARIBAY*Asentamientos irregulares en propiedad social.
Revisin de alternativas parasu prevencin y solucin
I. Algunos elementos que se deben tomar en cuentaRequerimientos de suelo social parael desarrollo urbanoDe acuerdo con las previsiones del Programa Nacional de Desarro-
llo Urbano y Ordenacin del Territorio (PNDU), entre 2001 y 2006 el
crecimiento poblacional habr demandado cerca de 95,000 hectreas
de suelo para vivienda y desarrollo, superficie que equivale a 1.3 ve-
ces el rea urbana del Distrito Federal. Lo anterior sugiere que en
promedio, desde 2001, se habrn incorporado al suelo urbano 15,800
hectreas anuales. Hasta 2003 existan 1,191 ncleos agrarios que
se consideraban urbanos y 6,194 que haban sido invadidos por
asentamientos irregulares; dos terceras partes de las tierras que cir-
cundan los polgonos urbanos son de propiedad social.
Antecedentes en la aplicacin de programasde regularizacin y urbanizacin de tierrasen propiedad socialEl Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000 (PNDU) integr
programas especficos para atender la problemtica del crecimiento de
las ciudades de manera ordenada, a travs del Programa de 100 Ciu-
La necesidad de suelo de la poblacin migrante;la falta de normatividad suficiente y eficiente en cuantoa la ordenacin del territorio y su incorrecta aplicacin;
la falta de conciencia y sensibilidad de la propiasociedad que deja toda la responsabilidad al gobierno
y la especulacin que se da con tierrasejidales, son los factores que inciden en laformacin de los asentamientos irregulares.
* Licenciado en Derecho por la Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, acredit el posgrado
y curs el mster en Resolucin de Conflictos, ambos en la Universidad de Catalunya, Espaa. Actual-
mente se desempea como Subdelegado de Conciliacin Agraria, en la Delegacin Guanajuato de la Pro-
curadura Agraria en Guanajuato.
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20PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
dades y el de Consolidacin de las Zonas Metropolitanas, buscando
con esto la concurrencia de esfuerzos y el aprovechamiento de las
nuevas disposiciones legales e institucionales.
El PNDU1 estableci dos grandes lneas para fijar sus objetivos:
la encaminada al ordenamiento territorial de los asentamientos huma-
nos y la relacionada con el desarrollo urbano y sustentable.
En relacin con tales lneas, los objetivos generales del PNDU
fueron propiciar el ordenamiento territorial de las actividades eco-
nmicas de la poblacin conforme a las potencialidades de las ciu-
dades y regiones, en el caso del ordenamiento territorial de los
asentamientos humanos, e inducir el crecimiento de las ciudades de
forma ordenada, de acuerdo con las normas vigentes de desarrollo
urbano y bajo principios sustentados en el equilibrio ambiental de los
centros de poblacin, respetando la autonoma estatal y la libertad
municipal, en lo referente al desarrollo urbano y sustentable.
Su poltica general propuso consolidar una red de asenta-
mientos humanos jerarquizada, a travs de la accin concurrente de
los tres rdenes de gobierno, que apoyara y propiciara las condicio-
nes equiparables de desarrollo de los centros urbanos y de sus
reas de influencia en todo el pas, para lo cual se manejaron dos
grandes estrategias generales: la articulacin econmica de las regio-
nes y la coordinacin gubernamental.
Por su parte, los programas estratgicos incorporados al PNDU,2
complementarios entre s, representaron la orientacin operativa que
asumi el gobierno de la repblica para la conduccin de la poltica
general de ordenamiento territorial y desarrollo urbano. En el caso del
Programa de 100 Ciudades, tuvo como objetivo garantizar la continui-
dad del desarrollo urbano ordenado de 116 ciudades medias y peque-
as que cuentan con capacidad para generar empleos y captar flujos
poblacionales; tienen importante influencia en sus entornos regionales
1 Poder Ejecutivo Federal, Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000.2 Adems del Programa de 100 Ciudades y el de Consolidacin de las Zonas Metropolitanas, dentro del
PNDU se contemplan Programas de Ordenamiento Territorial.
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21ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
y, junto con las cuatro zonas metropolitanas, constituyen la estructura
bsica de los asentamientos humanos en el mbito nacional.
Por su parte, el Programa de Consolidacin de las Zonas
Metropolitanas tuvo como objetivo apoyar la consolidacin ordenada
de las cuatro grandes zonas metropolitanas del pas, considerando
como una de sus lneas de accin el mejoramiento urbano de reas
marginadas, siendo una de las formas de instrumentacin de esta
lnea la promocin ante la Secretara de la Reforma Agraria (SRA) de
la facilitacin de los trmites de incorporacin de suelo al desarrollo
urbano y la conformacin de inmobiliarias ejidales, para habilitar le-
galmente suelo ejidal preferencialmente para desarrollos habitaciona-
les dirigidos a la poblacin de ingresos bajos.
El Programa de Incorporacin de Suelo Social alDesarrollo Urbano (PISO)Con fecha 26 de marzo de 1999, el gobierno federal puso en mar-
cha el Programa de Incorporacin de Suelo Social al Desarrollo Ur-
bano (PISO), concebido como una estrategia de poltica pblica
diseada por las secretaras de Desarrollo Social y de la Reforma
Agraria para aplicarse a partir de un esfuerzo de coordinacin con
gobiernos estatales y municipales. Su finalidad medular consisti en
inducir previsoriamente la incorporacin gil y concertada de suelo
apto de origen ejidal y comunal al desarrollo urbano mediante la
constitucin de bolsas de suelo que permiti ofertarlo legalmente y
en condiciones de justo beneficio para ncleos y sujetos agrarios a
instituciones pblicas, privadas y sociales comprometidas con proyec-
tos de vivienda, desarrollo inmobiliario y equipamiento urbano.
En trminos de planeacin, se trat de un Programa obligatorio
para el gobierno federal (SEDESOL, SRA, CORETT, PA, RAN y FIFONAFE),
convenido para los gobiernos estatales y municipales sobre la base
de su participacin coordinada y concurrente de acuerdo con sus
atribuciones constitucionales y voluntario para los ncleos agrarios de
conformidad con el mandato de sus asambleas.
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22PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
Las metas programadas para el PISO derivaron de la proyeccin
de requerimientos de suelo prevista en el PNDU. De conformidad con
este instrumento de planeacin, el pas requiri incorporar al ao 2000,
tan slo en las cuatro zonas metropolitanas y las 116 localidades
medias incluidas en el Programa de 100 Ciudades, aproximadamente
150 mil hectreas de suelo libre para satisfacer sus necesidades de
vivienda, equipamiento urbano y desarrollo regional, de las cuales dos
terceras partes correspondieron, en promedio, a suelo propiedad de
ejidos y comunidades contiguo a los centros de poblacin.
Las estrategias de instrumentacin plantearon pactar con los
gobiernos estatales la firma de un convenio que obligara a la crea-
cin de un Programa de Incorporacin de Suelo Social al desarrollo
urbano; formar en cada entidad federativa un comit estatal de Incor-
poracin de Suelo integrado por un presidente, un secretario tcnico
y vocales ejecutivos, y el que los gobiernos estatales y/o municipa-
les, segn se conviniera en cada caso, abran y clasifiquen la relacin
de predios ofertados legalmente, con usos y destinos autorizados, la
forma de conversin asumida o en proceso, y los precios base y las
condiciones o requisitos para acceder a los mismos; esta bolsa de
suelo ser pblica y coordinada por el rea designada por cada
gobierno estatal.
Los mtodos de incorporacin de suelo que se contemplaron
fueron:
Expropiacin concertada para reas de crecimiento de pobla-
dos en regularizacin.
Expropiacin concertada para incorporacin de suelo urbano
para vivienda social y popular.
Aportacin de tierras a sociedades inmobiliarias.
Adquisicin del dominio pleno y comercializacin autogestio-
naria (en el caso de tierras parceladas).
Adquisicin del dominio pleno y comercializacin institucional
(en el caso de tierras parceladas).
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23ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
Resultados del Programa PISOEn el marco del Programa, de 1992 a enero de 2007 se constituye-
ron 27 sociedades mercantiles inmobiliarias, cuyo objeto es el apro-
vechamiento de tierras de origen ejidal con uso habitacional y
urbano; stas se ubican en los estados de Baja California Sur,
Colima, Coahuila, Distrito Federal, Hidalgo, Guanajuato, Jalisco,
Mxico, Nuevo Len, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Sono-
ra, Tamaulipas, Yucatn y Zacatecas como se indica en el siguien-
te cuadro.3
3 Fuente: Direccin de Apoyo Social Agrario de la Direccin General de Organizacin Agraria de la Pro-
curadura Agraria, periodo 1992-2007.
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ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
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28PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
II. Formas de transmisin en la propiedad social,aspectos que favorecen la irregularidadAntecedentesLa reforma constitucional de 1992 marc un parteaguas en la forma
como se vena regulando la propiedad ejidal y comunal, durante los
71 aos que dur el proceso de reforma agraria prevaleci un esque-
ma de prohibicin sobre diversos actos jurdicos, no exista la posi-
bilidad de asociacin de ejidatarios entre s y de stos con terceros,
la tierra debera ser trabajada por el mismo ejidatario, so pena de ser
privado de sus derechos. La unidad de dotacin no poda ser obje-
to de transmisin, enajenacin, cesin, venta o arrendamiento; todo
esto gener un clima de caciquismo al interior de los ncleos agra-
rios, propiciada por una legislacin agraria anacrnica.
Con la reforma se limita la intervencin del estado a la tarea de
asesora y gestin, dejando en plena libertad tanto al ncleo agrario,
como al ejidatario o comunero para decidir de manera libre qu ha-
cer con sus tierras; incluso cambiar de rgimen de propiedad social
a privada o la extincin del ejido, previo dictamen de la Procuradu-
ra Agraria (PA).
Es importante sealar que la propiedad social en Mxico se
integra por 31,557 ncleos agrarios con una superficie de
103,603,380 hectreas,4 en los que se agrupan alrededor de 3.5 mi-
llones de ejidatarios y comuneros.
A 15 aos de la reforma constitucional, tenemos un campo
mejor ordenado producto de la aplicacin del Programa de Certifica-
cin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares (PROCEDE), cuya
instrumentacin se llev a cabo en el periodo comprendido de 1992
a 2006, en este lapso se regularizaron 28,681 ncleos agrarios
que equivalen a 96% del total de ncleos,5 con una superficie de
88,325,334 hectreas, de un total de 103,515,321, que representa
4 Barrios Hernndez, Hortencia y Nez Ramrez, Rogelio, Universo de Ncleos Agrarios, Revista Es-
tudios Agrarios, nm. 33, Procuradura Agraria, p. 76.5 Fuente: http://www.ran.gob.mx/ran/archivos/PROCEDE/mapa2.htm, avances al 30 de noviembre de 2006.
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29ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
85% en cuanto a superficie certificada,6 en referencia a los beneficia-
rios se tiene un total de 4,259,777, con 9,207,243 documentos entre-
gados entre certificados parcelarios, de derechos a tierra de uso
comn y ttulos de solares.7
El Artculo 27 constitucional derivado de la reforma de 1992 y
su Ley Agraria (LA) tiene aspectos positivos, sin embargo, tambin es
necesario sealar que hay situaciones que se han salido de control,
como la facilidad con la cual a partir del PROCEDE, ejidatarios y
posesionarios, sobre todo de los ncleos agrarios cercanos a las
manchas urbanas de las ciudades, han hecho la transmisin de sus
parcelas, fraccionandolas o adoptando el dominio pleno, cambiando
con ello el rgimen de propiedad ejidal a propiedad privada.
Los esquemas de prohibicin a los actos traslativos de dominio
de parcelas ejidales, bajo la legislacin agraria anterior a 1992, encon-
tr en las investigaciones generales de usufructo parcelario ejidal (ar-
tculo 85 de la Ley Federal de Reforma Agraria), la posibilidad de
regularizar las ventas de parcelas, que si bien estaban prohibidas por
la ley referida, en la prctica se daban, al privar al ejidatario que ya
no trabajaba directamente su parcela, como lo estableca el artculo 85,
para adjudicarla a travs de la Comisin Agraria Mixta a favor del
comprador, para con ello convertir algo ilegal en legal.
Enajenaciones con base en el artculo 80 de la LeyAgrariaLo referido en el punto anterior, ejemplifica situaciones que tambin
al amparo de la LA actual se dan, como se indica a continuacin:
Artculo 80. Los ejidatarios podrn enajenar sus derechos
parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo ncleo
de poblacin.
6 Fuente: http://www.ran.gob.mx/ran/archivos/PROCEDE/mapa3.htm, avances al 30 de noviembre de 2006.7 Fuente: Registro Agrario Nacional. Direccin de Titulacin y Control Documental. Avance del PROCEDE
histrico 1993 al 30 de junio de 2006.
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30PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
Para la validez de la enajenacin a que se refiere este
artculo bastar la conformidad por escrito de las partes ante
dos testigos y la notificacin que se haga al Registro Agrario
Nacional, el que deber expedir sin demora los nuevos certifi-
cados parcelarios. Por su parte el Comisariado Ejidal deber
realizar la inscripcin correspondiente en el libro respectivo.
El cnyuge y los hijos del enajenante, en ese orden, go-
zarn del derecho del tanto, el cual debern ejercer dentro de
un trmino de treinta das naturales contados a partir de la no-
tificacin, a cuyo vencimiento caducar tal derecho. Si no se
hiciere la notificacin, la venta podr ser anulada.
Artculo 13. Los avecindados del ejido, para los efectos de
esta ley, son aquellos mexicanos mayores de edad que han re-
sidido por un ao o ms en las tierras del ncleo de poblacin
ejidal y que han sido reconocidos como tales por la asamblea
ejidal o el tribunal agrario competente. Los avecindados gozan
de los derechos que esta ley les confiere.
El artculo 80 citado da la posibilidad a los ejidatarios de enajenar
sus derechos parcelarios. El legislador dispuso candados, al estable-
cer que dicha enajenacin se hiciera al interior del ejido, a favor de
ejidatarios y avecindados, es decir, un tercero ajeno al ejido no es-
tara en aptitud de adquirir tales derechos.
Sin embargo, tal situacin no es respetada en la prctica, ya
que infinidad de personas sin reunir los requisitos que establece el
artculo 13 de la LA citado, han sido reconocidas como avecindados
a travs de las asambleas ejidales y habilitados para adquirir por
enajenacin parcelas ejidales; as, con el acta de reconocimiento
como avecindado, el contrato de enajenacin, las notificaciones del
derecho del tanto, el pago de derechos y otros documentos, se in-
gresa el trmite a la delegacin correspondiente del Registro Agra-
rio Nacional (RAN) y sta, en un tiempo que va de uno a cuatro
meses, expide el nuevo certificado parcelario a favor del nuevo
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31ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
adquirente, convertido en virtud de este acto jurdico en pose-
sionario.
Cabe sealar que muchas de las parcelas que se estn adqui-
riendo por personas ajenas a los ncleos agrarios, son las que se
ubican cerca de las manchas urbanas de las ciudades medias y
grandes que despus sern fraccionadas, vendidas en lotes, se es-
pecular con ellas, generando a la postre asentamientos irregulares.
Enajenaciones de parcelas con dominio plenoArtculo 81. Cuando la mayor parte de las parcelas de un ejido
hayan sido delimitadas y asignadas a los ejidatarios en los tr-
minos del artculo 56, la asamblea, con las formalidades previs-
tas a tal efecto por los artculos 24 a 28 y 31 de esta ley,
podr resolver que los ejidatarios puedan a su vez adoptar el
dominio pleno sobre dichas parcelas, cumpliendo lo previsto por
esta ley.
Artculo 82. Una vez que la asamblea hubiere adoptado la
resolucin prevista en el artculo anterior, los ejidatarios intere-
sados podrn, en el momento que lo estimen pertinente, asu-
mir el dominio pleno sobre sus parcelas, en cuyo caso
solicitarn al Registro Agrario Nacional que las tierras de que
se trate sean dadas de baja de dicho Registro, el cual expedir
el ttulo de propiedad respectivo, que ser inscrito en el Regis-
tro Pblico de la Propiedad correspondiente a la localidad.
A partir de la cancelacin de la inscripcin correspondien-
te en el Registro Agrario Nacional, las tierras dejarn de ser
ejidales y quedarn sujetas a las disposiciones del derecho
comn.
La adopcin del dominio pleno viene a ser la parte complementaria
de lo que sealamos en el punto anterior, es decir, una vez que las
personas ajenas al ejido son reconocidas como avecindados por
parte de las asambleas ejidales y han acudido a las oficinas del RAN,
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32PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
para obtener el certificado parcelario que los acreditar ante el n-
cleo agrario como posesionarios, el prximo paso a seguir ser so-
licitar a la asamblea del ejido la adopcin del dominio pleno, en
trminos de los artculos 81 y 82 antes enunciados, teniendo como
consecuencia jurdica el cambio de rgimen ejidal a propiedad priva-
da de las parcelas tituladas con motivo del dominio pleno y una vez
inscritos los ttulos en el Registro Pblico de la Propiedad, se regi-
rn por el derecho comn, hecha excepcin de la primera enajena-
cin, que todava estarn regidas por la LA.
Recapitulando, parcelas que haban sido inalienables antes del
1992, despus de este ao pasaran de manos de ejidatarios a terce-
ras personas, muchos de ellos especuladores inmobiliarios, logrando
hacerse posesionarios y despus propietarios, para iniciar procesos de
fraccionamiento y lotificacin de parcelas, muchas veces parapetados
en asociaciones civiles para evitar incurrir en fraudes, procediendo
a la venta de los lotes, creando asentamientos irregulares.
Las tierras de uso comn, cambio de destino de lasmismas
Artculo 73. Las tierras ejidales de uso comn constituyen el
sustento econmico de la vida en comunidad del ejido y estn
conformadas por aquellas tierras que no hubieren sido especial-
mente reservadas por la asamblea para el asentamiento del
ncleo de poblacin, ni sean tierras parceladas.
Artculo 74. La propiedad de las tierras de uso comn es
inalienable, imprescriptible e inembargable, salvo los casos pre-
vistos en el artculo 75 de esta ley.
El reglamento interno regular el uso, aprovechamiento,
acceso y conservacin de las tierras de uso comn del ejido,
incluyendo los derechos y obligaciones de ejidatarios y
avecindados respecto de dichas tierras.
Los derechos sobre las tierras de uso comn se acredi-
tan con el certificado a que se refiere el artculo 56 de esta ley.
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33ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
La mayora de los ejidos del estado cuando fueron dotados, tenan
tres tipos de tierra: parceladas o de cultivo que eran las tierras en las
que se llevaba a cabo la siembra; las de asentamiento humano, en
donde se asentaba el poblado y las de uso comn, tierras que ge-
neralmente se utilizaban para el pastoreo de ganado, incluso cuan-
do fueron certificados por el PROCEDE, an conservaban estos tres
tipos de tierra.
Sin embargo, en los ltimos aos han proliferado las asam-
bleas de cambios de destino, a travs de las cuales los ejidos
generalmente cercanos a las ciudades han convertido las tierras
de uso comn en tierras parceladas; en otras palabras, se estn re-
partiendo de manera individual tierras de naturaleza colectiva, que no
sirven para la siembra de vegetales, pero en el corto plazo servirn
de asiento a numerosas viviendas; se opta por individualizar las tie-
rras por las complicaciones prcticas que implicara mantenerlas
como de uso comn, sobre todo para su fraccionamiento y venta, ya
que de esta forma es la asamblea la que seguira teniendo el con-
trol de las mismas.
III. Formas especficas a travs de las cuales segenera el fraccionamiento de tierras ejidalesy el establecimiento progresivo de asentamientosirregularesRevisin de casosEn parcelas ejidales
a) El ejidatario o posesionario que cuenta con certificado parce-
lario, decide de manera unilateral fraccionar la totalidad de su
parcela, para despus venderla en lotes, sin observar ninguna
normatividad al respecto. Aqu el ejidatario o posesionario asu-
me que con el hecho de tener un documento que le acredita
la propiedad, puede fraccionar y vender lo que considera su
tierra.
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34PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
b) El ejidatario o posesionario, prefiere realizar el fraccionamiento
y venta progresiva en lotes su parcela, es decir, no la fraccio-
na toda, la divide a medida que la necesidad de obtener recur-
sos lo obliga; en funcin de la demanda de compradores de
lotes; incluso espera a que haya mayor consolidacin de vivien-
das o hasta servicios para lograr un mejor precio.
c) Otro caso es cuando el ejidatario no realiza estas operaciones
por s mismo, sino a travs de un tercero que conoce mejor el
negocio de la venta de lotes (coyote o especulador) y es ste
quien negocia a favor del ejidatario o posesionario la venta de
los mismos.
d) El ejidatario o posesionario realiza la venta de la totalidad de la
parcela a una persona ajena al ejido, que representa a una aso-
ciacin civil, que posteriormente la fraccionar y empezar a plan-
tear ante el municipio la obtencin de escrituras, cuando la parcela
an es del ejidatario, pues la venta no se ajust a lo dispuesto por
el artculo 80 de la Ley Agraria.
e) El ejidatario con la intervencin de un notario pblico, genera
contratos de compra-venta entre el titular de la parcela ejidal
y los compradores de los lotes en que se ha fraccionado
que es contrario a lo que dispone la LA, ya que la parcela
mientras permanezca como ejidal es indivisible y slo puede
ser objeto de enajenacin la totalidad con base en el artculo
80 de la LA.
f) Hay casos donde el ejidatario efecto el fraccionamiento y
venta de lotes antes de que se desarrollaran los trabajos del
PROCEDE en el ejido, la asamblea no reconoci esta situacin
y dej la parcela, a nombre del ejido o bien a favor del propio
ejidatario, lo que vino a ocasionar conflictos por la posesin o
titularidad de la parcela y/o lotes, lo que acarrear la irregula-
ridad de los poseedores y sus familias, que ante la accin de
un heredero del titular de la parcela podran quedar indefensos
o a merced de ste.
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35ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
g) El ejidatario enajena su parcela con base en el artculo 80, a
una persona ajena al ejido que la asamblea reconoci como
avecindado, pero las notificaciones del derecho del tanto no se
hicieron como lo establece el citado artculo, cuando el compra-
dor ya realiz el fraccionamiento y venta de los lotes se produ-
ce la nulidad de la enajenacin por parte del Tribunal Agrario,
originando un conflicto social, pues los compradores estaran
en riesgo de perder la posesin de sus lotes.
En reservas de crecimiento
a. Muchos de los ejidos certificados por el PROCEDE dispusieron
a travs de las asambleas ejidales establecer reas de reser-
va de crecimiento, que serviran para el asentamiento humano
conforme fuera creciendo el poblado, sin embargo, estas reas
se han ido repartiendo sin observar ninguna norma en materia
urbana, lo que est generando situaciones de irregularidad por-
que tampoco se estn concluyendo los trmites que prev la
ley para obtener los ttulos de propiedad a favor de los posee-
dores, ni se est dando la intervencin a los municipios.
En tierras de uso comn
a) En las tierras de uso comn de los ejidos se ha generando un
proceso de fraccionamiento y lotificacin, a travs de un repar-
to individual que han hecho las asambleas ejidales de manera
econmica, a favor de cada uno de los ejidatarios, para despus
fraccionar y vender en lotes la parte que les corresponde.
b) A partir de la certificacin de los ncleos agrarios por el
PROCEDE, en los ltimos aos se viene dando una constante,
sobre todo en ejidos cercanos a las ciudades de promover a
travs de sus asambleas el cambio de destino de las tierras de
uso comn a tierras para asentamiento humano o bien como
parcelas; en estos procesos existen ejidos que han cambiado el
destino de la totalidad de sus tierras, para beneficiarse fraccio-
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36PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
nndolas y vendindolas en lotes, sin observar para ello ningu-
na norma en materia urbana.
Asambleas de cambio de destino
a) El ejido a travs de asambleas de cambio de destino, convierte
las tierras de uso comn en rea parcelada y las asigna a fa-
vor de personas determinadas por la propia asamblea, pero las
superficies fluctuan entre 100 y 1000 m2; se hace de esta ma-
nera para evitar el cambio de destino a rea de asentamiento
humano y con ello evadir la intervencin del municipio y la
normatividad en materia urbana. En el trmite de parcelas se
obtendrn certificados parcelarios expedidos por el RAN.
En parcelas con dominio pleno
a) El ejidatario que fracciona y vende en lotes su parcela y ante la
presin de los compradores por obtener un documento de pro-
piedad, decide adoptar el dominio pleno de la parcela y una vez
que obtuvo el ttulo, acude ante el notario pblico para escriturar
a favor de los compradores, sin que pueda llevar a cabo su
cometido, ya que no cuenta con los permisos de subdivisin
correspondientes por parte del municipio.
b) El ejidatario enajena su parcela sin respetar el derecho del
tanto y de preferencia a que se refieren los artculos 84 y 89
de la LA, lo que pudiera generar la nulidad de la venta; hay
casos donde incluso las empresas constructoras de vivienda
omiten estos requisitos y los notarios pblicos tampoco se per-
catan de estas omisiones.
c) Hay casos de parcelas en las que se haba adoptado el domi-
nio pleno, que se estn retornando a los ejidos a travs de pro-
cedimientos de Incorporacin de Tierras al Rgimen Ejidal
(ITRE), con el propsito de evitar la normatividad, entre otras le-
yes y reglamentos, para posteriormente, a travs de asambleas
de cambio de destino, asignar parcelas que en realidad son
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37ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
lotes por la superficie que tienen y se estn generando verda-
deros asentamientos humanos.
IV. Propuestas legislativas que permitan prevenirlos asentamientos irregulares en propiedad socialPropuestas de modificacin a la Ley AgrariaModificacin al artculo 13
Artculo 13. Los avecindados del ejido, para los efectos de
esta ley, son aquellos mexicanos mayores de edad que han re-
sidido por un ao o ms en las tierras del ncleo de poblacin
ejidal y que han sido reconocidos como tales por la asamblea
ejidal o el tribunal agrario competente. Los avecindados gozan
de los derechos que esta ley les confiere.
Para evitar que personas ajenas al ejido estn siendo reconocidas
por las asambleas al margen del artculo en cita, se propone agre-
gar un segundo prrafo en los trminos siguientes:
Para efectos de demostrar el requisito de residencia a que se
refiere este artculo, se deber emitir la constancia correspondiente
por parte de la autoridad municipal.8
Modificacin al artculo 28
Artculo actual:
Artculo 28. En la asamblea que trate los asuntos detallados
en las fracciones VII a XIV del artculo 23 de esta ley, deber
estar presente un representante de la Procuradura Agraria, as
como un fedatario pblico. Al efecto, quien expida la convoca-
toria deber notificar a la Procuradura sobre la celebracin de
8 Cabe sealar que de acuerdo con el artculo 112 de la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Gua-
najuato, el Secretario del Ayuntamiento tiene como facultades: Fraccin X. Expedir las constancias de
residencia que soliciten los habitantes del municipio
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38PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
la asamblea, con la misma anticipacin requerida para la expe-
dicin de aqulla y deber proveer lo necesario para que asista
el fedatario pblico.
La Procuradura verificar que la convocatoria que se haya
expedido para tratar los asuntos a que se refiere este artculo,
se haya hecho con la anticipacin y formalidades que seala el
artculo 25 de esta ley.
Sern nulas las asambleas que se renan en contravencin de
lo dispuesto por este artculo.
Propuesta de modificacinArtculo 28. En la asamblea que trate los asuntos detallados en las
fracciones VII a XIV del artculo 23 de esta ley, deber estar presente
un representante de la Procuradura Agraria, as como un fedatario
pblico. Al efecto, quien expida la convocatoria deber notificar a la
Procuradura sobre la celebracin de la asamblea, con la misma
anticipacin requerida para la expedicin de aqulla y deber proveer
lo necesario para que asista el fedatario pblico.
La Procuradura verificar que la convocatoria que se haya
expedido para tratar los asuntos a que se refiere este artculo, se
haya hecho con la anticipacin y formalidades que seala el artcu-
lo 25 de esta ley.
En caso que el representante de la Procuradura asistente a una
asamblea, advierta en la misma que se han cometido irregularidades
o existan violaciones al marco jurdico agrario, se harn constar stas
en el acta que se levante y se deber hacer del conocimiento de ofi-
cio, al Tribunal Agrario competente en un plazo de treinta das natu-
rales a partir de la celebracin de la asamblea respectiva, para que
dicho rgano jurisdiccional determine lo conducente.9
9 Para lo cual se propone agregar una fraccin al actual artculo 18 de la Ley Orgnica de los Tribuna-
les Agrarios, recorriendo la fraccin XV, para que ahora sea XVI, en los siguientes trminos: Artculo
18. Los tribunales unitarios conocern, por razn del territorio, de las controversias que se les planteen
con relacin a tierras ubicadas dentro de su jurisdiccin, conforme a la competencia que les confiere este
artculo. Los tribunales unitarios sern competentes para conocer: Fraccin XV (de nueva creacin)
De las irregularidades o violaciones al marco legal agrario que se deriven de las asambleas ejidales y
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39ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
La disposicin anterior, es sin perjuicio de las acciones que
pudiera emprender algn ejidatario o cualquier otra persona que se
sienta perjudicado con los acuerdos emanados de la asamblea, pu-
diendo en todo caso, apersonarse al procedimiento que inicie de
oficio la Procuradura ante el Tribunal Agrario.
Modificacin al artculo 56Artculo 56. La asamblea de cada ejido, con las formalidades pre-
vistas a tal efecto en los artculos 24 a 28 y 31 de esta ley, podr
determinar el destino de las tierras que no estn formalmente parce-
ladas, efectuar el parcelamiento de stas, reconocer el parcelamiento
econmico o de hecho o regularizar la tenencia de los posesionarios
o de quienes carezcan de los certificados correspondientes. Conse-
cuentemente, la asamblea podr destinarlas al asentamiento huma-
no, al uso comn o parcelarlas a favor de los ejidatarios. En todo
caso, a partir del plano general del ejido que haya sido elaborado por
la autoridad competente o el que elabore el Registro Agrario Nacio-
nal, proceder como sigue:
I. Si lo considera conveniente, reservar las extensiones de tie-
rra correspondientes al asentamiento humano y delimitar las tierras
de uso comn del ejido;
II. Si resultaren tierras cuya tenencia no ha sido regularizada o
estn vacantes, podr asignar los derechos ejidales correspondien-
tes de dichas tierras a individuos o grupos de individuos, y
III. Los derechos sobre las tierras de uso comn se presumi-
rn concedidos en partes iguales, a menos que la asamblea deter-
mine la asignacin de proporciones distintas, en razn de las
aportaciones materiales, de trabajo y financieras de cada individuo.
sean denunciadas de oficio por el Representante de la Procuradura Agraria en trminos del artculo 28
bis de la Ley Agraria Asimismo en la Ley Agraria en la parte que regule la justicia agraria, se propo-
ne crear un procedimiento sumario mediante el cual, en una sola audiencia y habindose emplazado al
comisariado ejidal y dems interesados, el Tribunal Unitario Agrario pronuncie a travs de sentencia, si
en la celebracin de la asamblea o en los actos que deriven de esta, existieron violaciones al marco legal
agrario.
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40PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
En todo caso, el RAN emitir las normas tcnicas que deber
seguir la asamblea al realizar la delimitacin de las tierras al interior
del ejido y proveer a la misma del auxilio que al efecto le solicite.
El Registro certificar el plano interno del ejido, y con base en
este, expedir los certificados parcelarios o los certificados de dere-
chos comunes, o ambos, segn sea el caso, en favor de todos y
cada uno de los individuos que integran el ejido, conforme a las ins-
trucciones de la asamblea por conducto del comisariado o por el
representante que se designe. Estos certificados debern inscribirse
en el propio RAN.
Propuesta de creacin de artculoArtculo 56 bis. En caso que la asamblea haya ejercido sus atribu-
ciones a que se refiere el artculo anterior, en la totalidad de las
acciones agrarias con las que cuente y pretenda realizar cambios de
destino en las tierras asignadas con anterioridad, deber adems,
de cumplir con lo sealado en el artculo 56 de esta ley, ajustarse a
lo siguiente:
I. Tratndose de tierras de uso comn, si el cambio de desti-
no se hace a tierras parceladas y se incluyen la totalidad de las tie-
rras, se deber contar con la conformidad de todos los ejidatarios
que tengan derecho a ellas, previa cancelacin de los certificados de
uso comn ante el Registro Agrario Nacional.
II. En caso de que algunos ejidatarios no estn de acuerdo con
el cambio de destino a que se refiere la fraccin que antecede, la
asamblea deber reservar en un rea compacta las tierras que de
manera proporcional correspondan a los certificados de los incon-
formes, de preferencia en el lugar que estos sealen. En caso de
persistir el desacuerdo, la Procuradura intentar la conciliacin en-
tre las partes.
III. Cuando el cambio de destino se realice de uso comn a
rea de asentamiento humano, los trabajos debern ajustarse a lo
que establece el artculo 87 de esta Ley; en caso de que el ncleo
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41ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
agrario se encuentre dentro de los planes de desarrollo urbano o de
ordenamiento territorial de los municipios, antes de llevarse a cabo
la asamblea, se deber contar con la aprobacin de la autoridad
municipal, en la que conste que se ha cumplido con la normativi-
dad en materia urbana.
IV. Si el cambio de destino se realiza de parcelas a asenta-
miento humano, adems de observar lo establecido en la fraccin III
de este artculo, el ejidatario deber poner a disposicin la parcela o
parcelas correspondientes y haber realizado la cancelacin de los
certificados ante el Registro Agrario Nacional.
En los casos de asambleas de cambio de destino a que se
refiere este artculo, de ejidos que se encuentren dentro de los pla-
nes de desarrollo urbano o de ordenamiento territorial que se expi-
dan con arreglo a la legislacin correspondiente, la Procuradura
deber hacerlo del conocimiento de la autoridad municipal para el
ejercicio de sus atribuciones en materia urbana.
El RAN no expedir los documentos que de acuerdo con esta
ley deban emitirse, si no se agrega al expediente escrito de manifes-
tacin de la citada autoridad, o bien, de las constancias que se le
aporten, conste fehacientemente que el municipio fue notificado y que
en un lapso de treinta das naturales, contados a partir del acuse de
recibido, no da respuesta.
Modificacin al artculo 84Artculo actual:
Artculo 84. En caso de la primera enajenacin de parcelas
sobre las que se hubiere adoptado el dominio pleno, los fami-
liares del enajenante, las personas que hayan trabajado dichas
parcelas por ms de un ao, los ejidatarios, avecindados y el
ncleo de poblacin ejidal, en ese orden, gozarn del derecho
del tanto, el cual debern ejercer dentro de un trmino de trein-
ta das naturales contados a partir de la notificacin, a cuyo
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42PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
vencimiento caducar tal derecho. Si no se hiciere la notifica-
cin, la venta podr ser anulada.
El comisariado ejidal y el consejo de vigilancia sern res-
ponsables de verificar que se cumpla con esta disposicin.
La notificacin hecha al comisariado, con la participacin
de dos testigos o ante fedatario pblico, surtir los efectos de
notificacin personal a quienes gocen del derecho del tanto. Al
efecto, el comisariado bajo su responsabilidad publicar de in-
mediato en los lugares ms visibles del ejido una relacin de
los bienes o derechos que se enajenan.
Propuesta de creacin artculo 84 bisArtculo 84 bis. Si la enajenacin a que se refiere el artculo ante-
rior se verifica en los ncleos agrarios comprendidos dentro de los
planes de desarrollo urbano o de ordenamiento territorial expedidos
con arreglo a las leyes de la materia, los municipios y los gobiernos
de los estados, en ese orden, gozarn de un derecho de preferen-
cia para adquirir en lugar de cualquier otra persona, la parcela o
parcelas a que se refiere la enajenacin.
El plazo en que se debe ejercer el derecho de preferencia ser
de treinta das naturales, que empezarn a contar a partir del da en
que se acuse de recibido a la notificacin que haga el comisariado
ejidal, al municipio y gobierno del estado; si no se hace ninguna
manifestacin durante este lapso caducar el citado derecho. El
fedatario pblico que participe en la enajenacin, deber cerciorarse
que se ha cumplido con el derecho de preferencia.10
Para efectos de lo dispuesto en este artculo, la Procuradura
solicitar a los municipios la lista de ncleos agrarios que se encuen-
tren dentro de los planes de desarrollo urbano o de ordenamiento
territorial; una vez que se cuente con ellos, los remitir a los co-
misariados ejidales que corresponda.
10 Se propone reformar la Ley del Notariado del estado de Guanajuato en su parte conducente, en la que
se establezca observar esta disposicin por parte de los notarios pblicos.
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43ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
Se propone derogar el artculo 89
Artculo 89. En toda enajenacin de terrenos ejidales ubicados en
las reas declaradas reservadas para el crecimiento de un centro de
poblacin, de conformidad con los planes de desarrollo urbano mu-
nicipal, en favor de personas ajenas al ejido, se deber respetar el
derecho de preferencia de los gobiernos de los estados y municipios
establecidos por la Ley General Asentamientos Humanos.
Justificacin por haberse consideradoen el artculo 84 bis, que se propone crearPropuesta de modificacin al artculo 87
Dentro de la LA, se contempla un captulo dedicado a las tie-
rras ejidales en zonas urbanas, en donde las disposiciones conteni-
das no son suficientes para los efectos de prevenir y combatir de
manera efectiva los asentamientos irregulares, ya que se hace men-
cin de carcter genrico en el artculo 87 de la citada ley, por lo que
se propone que se esclarezca en el citado precepto, que se le otor-
gue una observancia forzosa a las disposiciones estatales y munici-
pales, se propone quede de la siguiente manera:
Artculo 87. Cuando los terrenos de un ejido se encuentren
ubicados en el rea de crecimiento de un centro de poblacin, los
ncleos de poblacin ejidal podrn beneficiarse de la urbanizacin de
sus tierras. En todo caso, la incorporacin de las tierras ejidales al
desarrollo urbano deber sujetarse estrictamente a las leyes, regla-
mentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos del
estado y del municipio en donde se encuentren las tierras ejidales.
Ser responsabilidad de las autoridades e instituciones agrarias la
verificacin de esta ltima disposicin.
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44PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
V. Algunas propuestas que permitan preveniro resolver la problemtica que generan losasentamientos irregulares en propiedad socialEl aspecto jurdico, como herramientade prevencin en los asentamientos irregularesPara prevenir la formacin de asentamientos irregulares en propiedad
social, se deben emprender acciones encaminadas a la elaboracin
de planes de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial en cada
municipio bien definidos y proyectados a corto, mediano y largo pla-
zos, para lo cual es necesario identificar de manera inmediata las
reas idneas para el desarrollo urbano de las ciudades grandes y
medias. Se debe hacer una revisin exhaustiva para lograr la iden-
tificacin de la propiedad social constituida por ejidos y comunidades
que rodeen a estas ciudades, en donde participen las reas corres-
pondientes del municipio y las delegaciones del RAN, la PA y la repre-
sentacin estatal de la Secretara de la Reforma Agraria.
Se deber trabajar en la elaboracin de estos planes de desa-
rrollo urbano y ordenamiento territorial, como punto de partida al
conjunto de acciones preventivas que deben emprender los munici-
pios, sobre todo poniendo nfasis en la propiedad social que repre-
senta la mayor proporcin en cuanto a tierras hacia las cuales
crecern las ciudades; al hacerlo habr mayor proteccin desde el
punto de vista jurdico y facilitar de alguna manera la tarea de los
municipios, al hacerse obligatorias distintas leyes y disposiciones en
materia urbana, como lo menciona el artculo 87 de la LA y el art-
culo 38 de la Ley General de Asentamientos Humanos, ya que si
interpretramos a contrario sensu tales disposiciones, pudiramos
encontrar huecos o vacos legales, de los cuales se pudieran apro-
vechar astutamente diversos sujetos con el fin de burlar las disposi-
ciones legales aplicables al caso.
A partir de la definicin de los programas de desarrollo urbano
y ordenamiento territorial, los municipios pueden obtener algunos
beneficios, como el derecho de preferencia que se consagra en el
-
45ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
artculo 47 de la Ley General de Asentamientos Humanos y, en su
caso, para la regularizacin de los asentamientos de carcter irregu-
lar constituidos en propiedad social, tal y como lo establece el art-
culo 39 del cuerpo de leyes citado.
En el mismo sentido encontramos lo dispuesto en el artculo 89
de la Ley Agraria, que reproducimos a continuacin:
En toda enajenacin de terrenos ejidales ubicados en las reas
declaradas reservadas para el crecimiento de un centro de pobla-
cin, de conformidad con los planes de desarrollo urbano munici-
pal en favor de personas ajenas al ejido, se deber respetar el
derecho de preferencia de los gobiernos de los estados y muni-
cipios establecidos por la Ley General Asentamientos Humanos.
El ayuntamiento de cada municipio, en el marco de las atribuciones
que la Ley Orgnica Municipal para el estado de Guanajuato les
confiere en su artculo 69 en su parte conducente, establece lo si-
guiente:
Artculo 69. Los ayuntamientos tendrn las siguientes atribucio-
nes:
...II. En materia de obra pblica y desarrollo urbano:
b) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de
desarrollo urbano municipal...
La verificacin de la legalidad del acto jurdico alotorgar la fe pblicaSe ha detectado que con el afn de crear asentamientos humanos
derivados de la propiedad social, evitando los trmites y autoriza-
ciones previas que exigen diversas leyes en materia urbana, diver-
sos ncleos agrarios, sobre todo en los que estn cercanos a las
manchas urbanas de las ciudades grandes y medias estn llevan-
do a cabo asambleas de cambio de destino, con base en el artculo
-
46PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
56 y otros relativos de la LA; en las que por disposicin legal, de-
ben estar presentes un fedatario pblico y un representante de la
PA, para que verifiquen la legalidad del acto y tenga validez dicha
asamblea.
En atencin a tal formalidad, los notarios pblicos deben revi-
sar la totalidad del acto, para verificar que est otorgado de acuer-
do con las disposiciones legales aplicables, ya que an con la fe
pblica notarial por disposicin legal, si se celebra una asamblea de
cambio de destino que tenga como propsito destinar las tierras para
el asentamiento humano, a travs de la conversin de tierras de uso
comn a solares urbanos o de uso comn a parcelas, no surtirn
efectos legales si no se observa la normatividad en materia urbana,
tal como se indica en los artculos 53 al 56 de la Ley General de
Asentamientos Humanos:
Artculo 53. No surtirn efectos los actos, convenios y contratos
relativos a la propiedad o cualquier otro derecho relacionado con
el aprovechamiento de reas y predios que contravengan esta
Ley, la legislacin estatal en la materia y los planes o programas
de desarrollo urbano.
Artculo 54. Los notarios y dems fedatarios pblicos slo
podrn autorizar escrituras de actos, convenios y contratos a
que se refiere el artculo anterior, previa comprobacin de la
existencia de las constancias, autorizaciones, permisos o licen-
cias que las autoridades competentes expidan en relacin a la
utilizacin o disposicin de reas o predios, de conformidad con
lo previsto en esta Ley, la legislacin estatal de desarrollo ur-
bano y otras disposiciones jurdicas aplicables; mismas que
debern ser sealadas o insertadas en los instrumentos pbli-
cos respectivos.
Artculo 55. No surtirn efectos los permisos, autorizaciones o
licencias que contravengan lo establecido en los planes o pro-
gramas de desarrollo urbano.
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47ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
No podr inscribirse ningn acto, convenio, contrato o
afectacin en los registros pblicos de la propiedad o en los
catastros, que no se ajuste a lo dispuesto en la legislacin de
desarrollo urbano y en los planes o programas aplicables en la
materia.
Artculo 56. Las autoridades que expidan los planes o pro-
gramas municipales de desarrollo urbano, de centros de pobla-
cin y los derivados de stos, que no gestionen su inscripcin;
as como los jefes de las oficinas de registro que se abstengan
de llevarla a cabo o la realicen con deficiencia, sern sanciona-
dos conforme a las disposiciones jurdicas aplicables.
Con relacin a lo anterior, es necesario sealar que para hacer efec-
tivas las disposiciones sealadas en los artculos citados, debe existir
el plan o programa de desarrollo urbano en el municipio de que se
trate, perfectamente estructurado e inscrito, de manera contraria no
se podrn hacer efectivas las sanciones correspondientes. Por lo cual
se considera necesario generar reuniones de carcter interinstitu-
cional, en las que participe el municipio, los colegios de notarios, la
Direccin General de Registros Pblicos y Notaras, las delegaciones
federales de las instituciones del Sector Agrario con el objetivo de co-
ordinar acciones y unificar criterios en cuanto a lo que estamos se-
alando, estando conscientes de las responsabilidades en que se
puedan incurrir.
El ejercicio de la facultad de oficio de la PALa PA, cuenta con la facultad de oficio que puede ser ejercida por
conducto de su titular, que consagra el artculo 61 de la LA11 para el
caso en que existan o se presuman vicios o defectos graves en la
11 Artculo 61. La asignacin de tierras por la asamblea podr ser impugnada ante el tribunal agrario, di-
rectamente o a travs de la Procuradura Agraria, por los individuos que se sientan perjudicados por la
asignacin y que constituyan un veinte por ciento o ms del total de los ejidatarios del ncleo respecti-
vo, o de oficio cuando a juicio del Procurador se presuma que la asignacin se realiz con vicios o de-
fectos graves o que pueda perturbar seriamente el orden pblico, en cuyo caso el tribunal dictar las
medidas necesarias para lograr la conciliacin de intereses...
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48PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
delimitacin y asignacin de tierras ejidales, facultad que en caso de
urgencia y con el nimo de mantener la paz social y con el objeti-
vo directo de obtener el bien comn, se puede ejercitar por parte del
Procurador Agrario. Esta medida se puede considerar de carcter
extraordinario, pero puede ser en casos extremos la solucin a mu-
chos de los conflictos generados por la creacin de asentamientos
irregulares, cuando el RAN no prevenga al calificar dentro del proce-
dimiento registral al acto, a sabiendas de la existencia de defectos
graves o vicios en lo general que violen las disposiciones legales de
carcter administrativo y comn que sean aplicables al caso en lo
particular.
La calificacin registral a cargo del RANSe debe mencionar que la actividad desplegada por el RAN como r-
gano con facultades registrales, se ejercita con base en varios prin-
cipios de la materia, siendo el ms importante el denominado de
calificacin registral, denominado tambin de legalidad, traducido a
que todo documento que ingresa al Registro, dentro de su procedi-
miento de inscripcin, debe ser examinado por el registrador tanto en
sus elementos intrnsecos como extrnsecos, para saber si satisface
todos los requisitos que enuncia la ley.
Lo anterior no es nada ms en atencin al aspecto terico, sino
que todo registrador est obligado a cumplir con tal principio por dis-
posicin legal, ya que en el Reglamento Interior del RAN, artculo 56,
se menciona lo siguiente:
Artculo 56. Los registradores, con base en la funcin de ca-
lificacin, examinarn bajo su responsabilidad, cada uno de los
documentos y actos jurdicos que en ellos consten, para deter-
minar si los mismos renen los requisitos de forma y fondo
exigidos por la normativa que los rija, a fin de garantizar el
principio de legalidad
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49ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
Por lo que el aspecto de la legalidad siempre debe revisarse por parte
del que efecte la calificacin registral, debiendo en su caso examinar
de manera genrica las disposiciones sustantivas que rijan el acto en
general, no as como se ha detectado que lo hacen, de este modo
pudieran caer en responsabilidad penal, civil o administrativa.
Este aspecto que se comenta es aplicable en la actualidad sin
efectuar reformas legales, nicamente efectuando una interpretacin
y aplicacin sistemtica al caso concreto que el registrador tenga a
la vista, situacin que tiene en parte su raz en la falta de capacita-
cin de los servidores pblicos y en la diversidad de criterios existen-
tes entre delegaciones estatales de una misma institucin agraria, por
lo que de igual forma se propone la unificacin de criterios y capa-
citacin para todos aquellos funcionarios que desempean la funcin
registral.
El municipio como principal articuladorde las estrategias de solucinEl municipio debe asumirse como el principal articulador de las es-
trategias de solucin, que le permitan, a partir de su plan de ordena-
miento territorial y las atribuciones que distintas leyes federales,
estatales y dems normatividad aplicable establecen en materia ur-
bana, ordenar, regularizar y resolver la distinta problemtica que con
motivo de los asentamientos irregulares se presenta y genera conflic-
tos sociales, econmicos y de gobernabilidad.
Para poder abordar adecuadamente la conflictiva que presen-
tan los asentamientos irregulares, se deben asumir las responsabili-
dades inherentes a los mismos, esto es, por una parte la autoridad
municipal debe asumir la parte de la responsabilidad que le toca, por
no haber sido capaz de evitar estos asentamientos, haberlos tolera-
do o haber sido omiso en el cumplimiento de la normatividad que le
corresponda hacer cumplir.
Por otro lado, los pobladores de lotes en asentamientos irre-
gulares, ejidos, ejidatarios, posesionarios, especuladores, corredores
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50PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
de bienes races, desarrolladores, asociaciones civiles de fraccio-
namientos y colonias irregulares, lderes urbanos y rurales, y las
organizaciones campesinas, deben tambin asumir la parte de res-
ponsabilidad que les corresponde por el establecimiento de estos
asentamientos irregulares.
A partir de esta aceptacin de que el conflicto existe y que
ambas partes han contribuido a estar en el punto que actualmente se
encuentran, ser ms fcil establecer puntos de acuerdo que permi-
tan encontrar una solucin integral al conflicto, donde todas las par-
tes sean escuchadas, donde no se excluya a nadie, donde la
empata sea una de las bases principales para llegar al consenso,
pero sobre todo, estos procesos de resolucin de conflictos debern
permitirnos evitar su recurrencia.
Para plantear soluciones a cada conflictiva que nos deman-
dan estos asentamientos irregulares, se debe partir de la elabora-
cin de un diagnstico muy puntual, que permita identificar cuntos
asentamientos existen dentro de las planes de ordenamiento terri-
torial de cada municipio, hacer un padrn de estos asentamientos,
cuntos lotes tiene cada uno de ellos, cul es el estatus de la tie-
rra, a cuntas personas agrupa, presencia de lderes, acceso a ser-
vicios, mecanismo de regularizacin que podra utilizarse a partir de
un men de posibles alternativas, que podran ser: a travs de la
Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra
(CORETT); con base en los procedimientos de la Comisin
Intersecretarial para la Vivienda Popular por Autoconstruccin
(CIVIPA), en coordinacin con las comisiones municipales; de proce-
dimientos expropiatorios por parte de los municipios o gobierno del
Estado; de procedimientos agrarios, o bien a travs de esquemas
mixtos, no debemos olvidar que la resolucin de conflictos plantea
mltiples posibles soluciones; pero sobre todo que estos procesos
nos permitan reconstruir los puentes de comunicacin que se ha-
bran roto con el conflicto, que se restablezca la armona
erosionada con el conflicto.
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51ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
La facilitacin, negociacin, mediacin y la conciliacin sern
herramientas tiles en la solucin de conflictos que conllevan los
asentamientos irregulares, porque hasta ahora nos hemos referido
al asentamiento irregular como un todo, pero al interior de estos hay
una trama de conflictos que van desde los que se dan por la pose-
sin de los lotes, accesos, lmites de stos, conflictos sucesorios, por
falta de servicios, con los liderazgos, con la autoridad municipal, et-
ctera.
Por ello se propone que los municipios establezcan centros
de mediacin y conciliacin, o centros de conflictologa, donde a par-
tir de procesos de capacitacin se formen agentes institucionales mu-
nicipales, para que participen como mediadores-conciliadores en toda
la amplia gama de conflictos, que quiz muchos de ellos no seran
atendibles por parte del centro estatal de justicia alternativa o a tra-
vs de sus sedes regionales, o bien, que la capacidad instalada de
stos, o su nivel de especializacin en la temtica, haga ms facti-
ble la atencin por estos centros municipales que se proponen crear.
Las conferencias de consenso, como mtodode prevencin y solucin de conflictosgenerados por los asentamientos irregularesQu son las conferencias de consenso
Son mtodos de evaluacin tecnolgica o de temas de mayor rele-
vancia, en las que se crea un dilogo entre la ciudadana y el poder
poltico. Un panel de ciudadanos es informado por un grupo
interdisciplinario (urbanistas, arquitectos, abogados, funcionarios del
gobierno, etctera) de expertos que enfocan el tema desde distintas
perspectivas, luego debaten y emiten un documento que se utiliza
como insumo para la toma de decisiones.
Esta metodologa participativa es un instrumento valioso que
utiliza un concepto de gran potencial para la democratizacin del
conocimiento y la comunicacin entre el poder poltico y la ciudada-
na: el consenso informado.
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52PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
Cmo se desarrollan
Se rene un grupo de ciudadanos no especialistas, en unos casos
a iniciativa propia, en otros, convocados por la autoridad mediante
anuncios en la prensa o procedimientos similares. A lo largo de unos
pocos encuentros (por ejemplo, varios fines de semana), esos ciuda-
danos debaten en torno a una cuestin sensible, en este caso los
asentamientos irregulares y sus consecuencias sociales, intentando
alcanzar un dictamen consensuado.
Los ciudadanos que toman parte en la conferencia solicitarn
el asesoramiento de diversos expertos que les proporcionarn infor-
macin sobre el tema debatido y respondern a sus preguntas. Se
sucedern las reuniones entre el grupo de ciudadanos y las sesiones
informativas con los expertos, hasta que finalmente los primeros se
encuentren en condiciones de acordar un informe sobre el tema
debatido.
Es importante sealar que son las personas (ciudadanos), ini-
cialmente legas en la materia, y no los expertos quienes redactan el
documento final, correspondiendo a estos ltimos tareas de asesora-
miento y correccin de errores manifiestos. De esta forma, las con-
ferencias de consenso funcionan como un autntico experimento
para comprobar la viabilidad de procesos ampliamente participativos
y democrticos de toma de decisiones sobre ciencia, tecnologa,
desarrollo de proyectos pblicos y privados.
Por otra parte, aunque el nmero de ciudadanos que participa
en estas experiencias es reducido, su repercusin meditica y capa-
cidad de influencia sobre las decisiones polticas no es despreciable.
As, algunas conferencias de consenso celebradas en Dinamarca han
proporcionado la base para posteriores debates parlamentarios.
Experiencias como las conferencias de consenso son poco fre-
cuentes, se han dado en un nmero reducido de pases y tienen, en
la mayora de los casos, una influencia an escasa en las decisio-
nes polticas sobre ciencia, tecnologa y desarrollo de proyectos es-
tratgicos.
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53ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
Ahora bien, no debemos olvidar que una de las razones que
justifican la realizacin de procesos como las conferencias de consen-
so es su valor pedaggico. Los ciudadanos adquieren, en primer lu-
gar, algunos conocimientos cientficos y tcnicos rudimentarios, aunque
suficientes para tomar parte en el debate; pero tambin saben de la
existencia de discrepancias entre los expertos, se introducen en el
debate sobre los beneficios y perjuicios de cada innovacin, se hacen
conscientes de las posibilidades de influir en la configuracin de un
proceso cientfico-tecnolgico socialmente deseable y reciben el est-
mulo para reivindicar ms espacios de participacin.
Alternativas que se proponen para la prevenciny solucin a los asentamientos irregularesAlgunas consideraciones
Es importante establecer que esquemas de regularizacin para
asentamientos irregulares en propiedad social, podran ser muchos y
depender en todo caso de la problemtica en particular que presen-
te cada uno de ellos, optar por aquel que sea ms viable desde el
punto de vista del municipio, de los propios poseedores irregulares, o
bien de la conveniencia entre ambos; tambin ser importante tomar
en cuenta el nivel de consolidacin de viviendas, si las tierras estn
dentro del plan de ordenamiento territorial, el uso de suelo estableci-
do por ste; si se trata de parcelas ejidales o bien si stas ya cuen-
tan con dominio pleno, si el asentamiento est en reas de uso comn
o reservas de crecimiento de algn ncleo agrario, entre otras cosas.
Acuerdos de los municipios con los ncleos agrariosy ejidatariosUna vez que se cuente con el diagnstico en cada municipio a par-
tir del plan de ordenamiento territorial se debe iniciar una fase de
negociacin y conciliacin con los ncleos y ejidatarios, con el pro-
psito de llevar a cabo un programa de regularizacin en las zonas
en las que ya se han fraccionado las parcelas y el nivel de consoli-
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54PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
dacin de viviendas sea mnimo, siempre y cuando el rea de que
se trate sea de uso habitacional de acuerdo con el plan, aqu se
puede aplicar un procedimiento mixto, es decir, a partir de un con-
venio entre el municipio y el ejido, si se trata de tierras de uso co-
mn o del municipio con el ejidatario, si se trata de parcelas que no
han dejado de ser ejidales.
Este procedimiento consiste en que a travs de la asamblea
se asignarn los solares que resulten del proyecto de fracciona-
miento, que se ajustar a la normatividad en materia urbana como es
la Ley de Desarrollo Urbano, Ley de Fraccionamientos, Reglamentos
de estas leyes y toda la normatividad urbana aplicable; el municipio
asesora al ejido en el procedimiento y puede intervenir la PA, para
darle cauce a las actividades agrarias, el resultado es que se obten-
dr un fraccionamiento regular, con las reas de donacin respecti-
vas al municipio y esquema de bajo costo, los lotes sobrantes
producto de este convenio entre municipio y ejido, pueden destinar-
se a la adquisicin de personas de bajos recursos o pueden ser
administrados como reservas por el instituto de vivienda del munici-
pio de que se trate; en este caso se obtienen ttulos de propiedad
expedidos por el RAN y no escrituras por parte de un notario pbli-
co, lo que pudiera hacer ms econmico el procedimiento.
Casos de asentamientos irregulares en propiedadsocial, con procesos de consolidacin de viviendaavanzadosLas recomendaciones son variadas dependiendo de la tierra que se
ha fraccionado, si se trata de tierras de uso comn de un ncleo
agrario o parcelas certificadas por el PROCEDE, una forma de regu-
larizacin puede ser a travs del procedimiento que lleva la Comisin
para la Regularizacin en la Tenencia de la Tierra (CORETT), que por
medio de la expropiacin de tierras regulariza a favor de los posee-
dores de lotes otorgndoles una escritura de propiedad e indemni-
zando al ejido, con motivo del acto expropiatorio.
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55ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
El conflicto que se puede presentar en estos casos es que los
poseedores tendrn que pagar a la CORETT tanto por el lote como por
la escritura y stos pudieran no estar de acuerdo porque en su lgi-
ca ellos ya habran pagado por el lote que habitan al ejido o ejidata-
rio, segn se trate; una posible solucin podra ser que mediante un
convenio entre el ejido y CORETT, el ncleo agrario se comprometa a
aportar a favor del costo de la regularizacin, el monto que obtenga
como indemnizacin de las tierras que se le expropiarn.
Tambin podra darse la expropiacin por parte de los munici-
pios o gobierno del estado, con base en lo dispuesto en el artculo 93
fraccin II de la LA y posteriormente llevar a cabo el procedimiento de
la CIVIPA, en coordinacin con las comisiones municipales.
Casos de asentamientos irregulares en parcelascon dominio pleno, con procesosde consolidacin de vivienda avanzadosEn estos casos estamos hablando de parcelas que fueron ejidales
y donde los ejidatarios o posesionarios adoptaron el dominio pleno
con el propsito de regularizar las ventas de lotes que hicieron en
sus parcelas cuando sta todava era ejidal, pero posteriormente se
enfrentaron a la problemtica de no contar con los permisos de
subdivisin por parte del municipio, sin los cuales los notarios p-
blicos no pudieron derivar las escrituras a favor de los comprado-
res de lotes; en estos casos la va de regularizacin es a travs
del CIVIPA.
Adquisicin de reservas territorialespor parte de los municipiosComo mecanismo preventivo para evitar la especulacin y el estable-
cimiento progresivo de asentamientos irregulares, los municipios con
base en sus planes de ordenamiento territorial deben, cuanto antes,
iniciar procesos de adquisicin de reservas territoriales a travs de
mecanismos como la expropiacin concertada con ejidos, en el caso
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56PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
de tierras de uso comn, y ejidatarios o posesionarios en el caso de
parcelas, o bien, ejercer el derecho de preferencia cuando se trate
de primeras enajenaciones en parcelas con dominio pleno en trmi-
nos de lo dispuesto en el artculo 89 de la LA.
Es imprescindible que la direccin de desarrollo urbano u orga-
nismo de vivienda, segn corresponda, de cada municipio genere
una base de datos con la informacin derivada del PROCEDE, que le
permita identificar de manera individualizada el tipo de tierra, calidad,
uso y propietario de las tierras consideradas dentro de sus planes de
ordenamiento territorial, cruzando adems esta informacin cada
cuatro o seis meses con la delegacin del RAN, que le permita sa-
ber la movilidad de la tierra ejidal, aceptacin de nuevos ejidata-
rios y posesionarios, incidencia de adopcin de dominio pleno, asam-
bleas de cambio de destino, sobre todo cuando stas impacten en
cuanto al uso de suelo y contravengan los planes de ordenamiento
territorial.
Las sociedades mercantiles inmobiliariasLa aportacin de tierras a sociedades inmobiliarias es una de las
alternativas para llevar a cabo la incorporacin de suelo social, con-
siderndose la asociacin entre ejidatarios, comuneros, gobiernos
estatales y/o municipales y el sector privado en su caso. Los proyec-
tos inmobiliarios pueden llevarse a cabo ya sea sobre las tierras
ejidales de uso comn o sobre las tierras parceladas del ejido.
Cabe sealar que las tierras de uso comn, consideradas como
inalienables, inembargables e imprescriptibles, tienen como nica
opcin para dejar de estar sujetas al rgimen ejidal ajustarse a lo
dispuesto por el artculo 75 de la LA, que seala: en los casos de
manifiesta utilidad para el ncleo de poblacin ejidal, ste podr
transmitir el dominio de las tierras de uso comn a sociedades mer-
cantiles o civiles en las que participen el ejido o los ejidatarios...
Adoptando el dominio pleno sobre las parcelas, los ejidatarios
estarn en posibilidad de celebrar cualquier acto jurdico o emprender
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57ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
cualquier accin sobre las mismas, siendo el esquema ms recomen-
dable, desde el punto de vista de los beneficios que obtendran tanto
ejidatarios como autoridades e inversionistas, la sociedad mercantil
inmobiliaria.
Una sociedad mercantil es una persona moral independiente, sur-
gida de la asociacin de dos o ms personas fsicas o morales que se
unen para lograr un propsito comn, de carcter preponderantemente
econmico y que se constituye en cualquiera de las formas definidas por
la Ley General de Sociedades Mercantiles. Sin embargo, de ellas, es la
sociedad annima la figura ideal para posibilitar desarrollos inmobiliarios,
toda vez que sus accionistas participan en forma equitativa, en propor-
cin a sus aportaciones accionarias, de los beneficios del negocio;
adicionalmente, en este tipo de sociedad, los accionistas se obligan a
responder nicamente hasta por el monto de los recursos aportados
a la misma, as como tambin existe la posibilidad de constituirla bajo
la modalidad de capital variable, la cual otorga una mayor flexibilidad
que el capital fijo. Una sociedad annima de capital variable puede
estructurarse con la participacin de:
Los ejidatarios nicamente (inmobiliaria puramente ejidal).
Los ejidatarios y el sector pblico (inmobiliaria paraestatal o
paramunicipal).
Los ejidatarios y el sector privado (inmobiliaria privada).
Los ejidatarios, el sector pblico y el sector privado (inmobilia-
ria mixta).
Es importante sealar que en el caso de aportacin de tierras de uso
comn a una sociedad mercantil o civil, la PA debe emitir su opinin,
segn lo establecido en la fraccin II del artculo 75, una vez que ha
analizado, entre otros documentos, el proyecto de desarrollo y de
escritura social que se le presenten para tal efecto.
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58PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
El FideicomisoEl fideicomiso es un acto jurdico en virtud del cual una persona deno-
minada fideicomitente destina ciertos bienes o derechos a un fin lcito
determinado, encomendando la realizacin de ese fin a una institucin
bancaria, pudiendo convenirse que los productos de los bienes dados
en fideicomiso, se entreguen a un tercero llamado fideicomisario.
Conforme a la LA, no existe impedimento para que los bienes
ejidales puedan ser aportados en fideicomiso. Sin embargo, no es
posible jurdicamente que los bienes que se aporten puedan serlo
con el carcter de traslativo de dominio, pues lo contrario implicara
la nulidad absoluta del fideicomiso al permitirse la traslacin de la
propiedad solamente respecto a tierras de dominio pleno o de apor-
tacin de tierras de uso comn a la constitucin de una sociedad.
El contrato de fideicomiso se encuentra definido por el artcu-
lo 346 de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito como
el contrato mediante el cual una persona, llamada fideicomitente,
destina ciertos bienes a la realizacin de un fin lcito determinado,
encomendando sta a una institucin fiduciaria.
De acuerdo con lo establecido por el artculo 349 de la Ley Ge-
neral de Ttulos y Operaciones de Crdito, slo pueden ser fideico-
mitentes las personas fsicas o morales que tengan la capacidad
necesaria para hacer la afectacin de bienes que el fideicomiso im-
plica, pudiendo nombrar a una o varias personas fsicas o morales
como fideicomisarios con capacidad necesaria para recibir, simult-
nea o sucesivamente, los provechos que reporte el fideicomiso.
Con el propsito de coadyuvar con el fiduciario en el desem-
peo del fideicomiso y determinar la distribucin de fondos conforme
a las reglas y facultades sealadas en el acto constitutivo del fidei-
comiso, puede nombrarse a un comit tcnico en el que participe un
representante propietario y un suplente por cada uno de los integran-
tes; es decir, del fideicomitente, del fiduciario y del fideicomisario.
El fideicomiso puede constituirse como una alternativa viable
para los desarrollos inmobiliarios, en el puede participar como
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59ESTUDIOS AGRARIOS
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN PROPIEDAD SOCIAL
fideicomitentes tanto los dueos de las parcelas que ya han adopta-
do el dominio pleno y se encuentren dentro del plan rector de desa-
rrollo urbano de algn municipio determinado, obviamente su
aportacin al fideicomiso sera su parcela, tambin puede participar
como fideicomitente el desarrollador inmobiliario, sea particular o al-
guna institucin pblica de fomento a la vivienda del gobierno fede-
ral, estatal o municipal, en este caso su aportacin al fideicomiso
ser econmica; un tercer participante en el fideicomiso pudiera ser
el mismo municipio, su aportacin puede ser en la construccin de
obras de cabecera o bien slo de introduccin de servicios.
El fideicomisario (beneficiario del fideicomiso) puede ser el mis-
mo fideicomitente, la utilidad obtenida debe ser distribuida de acuerdo
con lo sealado en el contrato de fideicomiso.
El contrato de asociacin en participacinEste tipo de contrato se encuentra normado en los artculos 252 al
259 de la Ley General de Sociedades Mercantiles en donde se de-
fine que la asociacin en participacin es el contrato a travs del cual
una persona fsica o moral, llamada asociante, concede a otras per-
sonas fsicas o morales, denominadas asociadas, una participacin
en las utilidades y prdidas de una negociacin mercantil o de una
o varias operaciones de comercio, a cambio de la aportacin de bie-
nes o servicios que las asociadas realicen.
Puede ser un instrumento adecuado para crear un desarrollo
inmobiliario, pueden participar tanto el dueo de la tierra, el desarro-
llador, sea una persona fsica o moral (particular), o alguna institucin
pblica de fomento a la vivienda, as como el municipio. Las aporta-
ciones y utilidades deben ser expresadas de manera puntual en el
mismo contrato, para con ello evitar algn problema futuro.
A manera de conclusinLas opiniones y propuestas planteadas en este trabajo, slo preten-
den ser orientadoras en la forma de cmo abordar una problemti-
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60PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
ca tan compleja, como la que originan los asentamientos irregulares,
razn por la cual, los comentarios vertidos no se pueden tener como
una verdad absoluta en cuanto al tema referido, nuestra pretensin
a lo ms, es que a partir de este trabajo se pudiera generar un de-
bate en el que participen expertos y los distintos actores involucra