analise da eficiencia na gestao de transportes
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Documento sobre Gestao de TransportesTRANSCRIPT
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Universidade Federal de Santa Catarina
Programa de Ps-graduao em Engenharia de Produo
ANLISE DE EFICINCIA NA GESTO DO
TRANSPORTE URBANO POR NIBUS EM
MUNICPIOS BRASILEIROS
Ana Maria Volkmer de Azambuja
Tese apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Engenharia de Produo da
Universidade Federal de Santa Catarina como
requisito parcial para obteno do ttulo de doutor
em Engenharia de Produo
Florianpolis
2002
-
ii ANLISE DE EFICINCIA NA GESTO DO TRANSPORTE URBANO POR NIBUS EM
MUNICPIOS BRASILEIROS
Esta tese foi julgada e aprovada para a obteno do ttulo de Doutor em Engenharia de Produo no Programa de Ps-Graduao em
Engenharia de Produo da Universidade Federal de Santa Catarina
Florianpolis, 24 de maio de 2002.
Prof. Ricardo Miranda Barcia, Ph.D.
Coordenador do Curso
BANCA EXAMINADORA
____________________________
Antnio Galvo Novaes, Dr.
Orientador
____________________________
Leonardo Melgarejo, Dr.
____________________________
Luiz Afonso dos Santos Senna, PhD.
____________________________
Miriam Buss Gonalves, Dra.
____________________________
Rutsnei Schmitz, Dr.
____________________________
Srgio Fernando Mayerle, Dr.
-
iii
Aos meus pais e irmos, pelo carinho e
confiana que sempre depositaram
Ao meu marido, pelo apoio e compreenso
Ao meu filho Guilherme que, ainda no
ventre materno, j divide as ansiedades
e alegrias deste momento
-
iv
Agradecimentos
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior, CAPES
Ao Curso de Ps Graduao em Engenharia de Produo da Universidade Federal de
Santa Catarina
Ao Prof. Antnio Galvo Novaes, que estimulou o desenvolvimento deste estudo,
fornecendo material, disponibilidade para discusso do tema e constante
acompanhamento
Ao Prof. Leonardo Melgarejo, pela dedicao e amizade, tornando possvel a realizao
deste estudo
A ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos, que disponibilizou,
antecipadamente, os ltimos Anurios
Aos diversos rgos gestores de transporte, que colaboraram fornecendo informaes
importantes
A todos os amigos que, direta ou indiretamente, participaram desta etapa e
contriburam com sua compreenso
-
v
Sumrio Lista de Figuras.............................................................................................. p. x Lista de Quadros............................................................................................ p. xii Lista de Tabelas............................................................................................. p. xiii Lista de Redues......................................................................................... p. xvii
Resumo.......................................................................................................... p. xxii
Abstract.......................................................................................................... p. xxiv
1 INTRODUO........................................................................................... p. 1
1.1 Um Breve Histrico da Evoluo do Transporte Urbano de Passageiros
no Brasil..........................................................................................................
p. 1
1.2 Justificativa............................................................................................... p. 4
1.3 Objetivos................................................................................................... p. 9
1.4 Contribuio deste Estudo....................................................................... p. 10
1.5 Estrutura do Trabalho............................................................................... p. 10
2 O PROBLEMA OBJETO DA PESQUISA.................................................... p. 12
2.1 Introduo................................................................................................. p. 12
2.2 Situao Atual do Transporte Urbano...................................................... p. 14
2.3 Principais Eventos que marcaram Mudanas no Transporte por
nibus nos ltimos anos................................................................................
p. 17
2.4 A Importncia do Poder Pblico no Gerenciamento do Setor de
Transporte por nibus....................................................................................
p. 21
2.4.1 A Gesto e Regulamentao do Transporte Pblico por nibus.......... p. 24
3 ANLISE DA REGULAMENTAO DO TRANSPORTE COLETIVO
POR NIBUS EM ALGUNS MUNICPIOS BRASILEIROS...........................
p. 32
3.1 Caractersticas dos Municpios quanto Regulamentao do
Transporte Coletivo por nibus......................................................................
p. 32
4 CONCEITOS DE PRODUTIVIDADE E EFICINCIA................................. p. 50
4.1 Produtividade............................................................................................ p. 50
-
vi
4.1.1 Fator de Produtividade Total................................................................. p. 53
4.2 Eficincia.................................................................................................. p. 58
4.2.1 Tcnicas para Obteno de Medidas de Eficincia.............................. p. 69
5 TCNICAS PARAMTRICAS PARA MEDIR EFICINCIA....................... p. 71
5.1 Funes de Produo.............................................................................. p. 72
5.1.1 Variaes na Escala.............................................................................. p. 73
5.1.2 Modelos de Funo de Produo.......................................................... p. 77
5.1.2.1 Modelos de Fronteira de Produo Determinsticos.......................... p. 77
5.1.2.1.1 Funo de Produo Cobb-Douglas............................................... p. 81
5.1.2.1.2 Funo de Produo Translog........................................................ p. 82
5.1.2.2 Modelos de Fronteira de Produo Estocstica................................. p. 85
5.1.2.2.1 Vantagens e Desvantagens do Mtodo de Fronteira
Estocstica.....................................................................................................
p. 90
5.1.3 Estudos realizados estimando Funes de Produo em
Transporte......................................................................................................
p. 92
5.2 Funes de Custo.................................................................................... p. 94
5.2.1 Propriedades das Funes de Custo.................................................... p. 98
5.2.2 Modelos de Fronteira de Custo de uma nica Equao....................... p. 100
5.2.2.1 Modelos de Custo em Operao de Transporte de nibus............... p. 101
5.2.2.2 Funes de Custo Translog............................................................... p. 105
5.2.3 Modelos de Fronteira de Custo Estocstica.......................................... p. 109
5.2.4 Estudos realizados estimando Funes de Custo................................ p. 110
5.3. A Dualidade e a Propriedade de Simetria entre as Funes de
Produo e de Custo......................................................................................
p. 120
5.3.1 A Dualidade........................................................................................... p. 120
5.3.2 Simetria................................................................................................. p. 124
5.4 Alguns Comentrios sobre as Funes de Produo e Custo................. p. 124
6 TCNICAS NO-PARAMTRICAS PARA MEDIR INEFICINCIA............ p. 127
6.1 Um Breve Histrico sobre a Anlise Envoltria de Dados....................... p. 127
6.2 Definio de Anlise Envoltria de Dados............................................... p. 129
-
vii
6.2.1 Usos da Tcnica AED........................................................................... p. 132
6.3 Decomposio da Eficincia Tcnica Total sob a tica da Anlise
Envoltria de Dados (AED)......................................................................
p. 133
6.3.1 Eficincia Tcnica Pura ........................................................................ p. 134
6.3.2 Eficincia de Escala.............................................................................. p. 135
6.3.3 Eficincia de Congestionamento........................................................... p. 139
6.4 Modelos AED Bsicos.............................................................................. p. 141
6.4.1 Modelo Aditivo....................................................................................... p. 143
6.4.2 Modelo Multiplicativo............................................................................. p. 148
6.4.3 Modelos Orientados.............................................................................. p. 151
6.4.3.1 Orientao para Insumo..................................................................... p. 153
6.4.3.2 Orientao para Produto.................................................................... p. 155
6.5 Unidades de Medida................................................................................. p. 159
6.6 Identificao de prticas de operao eficientes...................................... p. 160
6.7 Algumas Limitaes e Possveis Problemas na Aplicao do Mtodo
AED................................................................................................................
p. 168
6.8 Alguns estudos realizados utilizando Modelos AED................................ p. 170
6.9 Alguns estudos realizados comparando Modelos AED com Anlise de
Regresso......................................................................................................
p. 172
6.10 Principais Caractersticas dos Mtodos utilizados para medir
Eficincia........................................................................................................
p. 173
7 PRODUTIVIDADE E EFICINCIA NO TRANSPORTE URBANO.............. p. 179
7.1 Principais Fatores Responsveis pelo Declnio da Produtividade e
Eficincia no Setor Transporte.......................................................................
p. 179
7.1.1 Subsdio................................................................................................. p. 180
7.1.2 Forma de Propriedade........................................................................... p. 184
7.1.3 Regulamentao................................................................................... p. 185
7.1.4 Formas de Remunerao...................................................................... p. 187
7.2 As Diferentes Vises de Qualidade no Transporte Pblico...................... p. 191
7.3 Avaliao da Performance em Empresas de Transporte Pblico............ p. 193
-
viii
7.3.1 Alguns Indicadores de Eficincia em Transporte.................................. p. 197
8 METODOLOGIA......................................................................................... p. 200
8.1 Anlise sobre os Mtodos descritos para medir Eficincia...................... p. 200
8.2 Base de Dados......................................................................................... p. 204
8.3 Consideraes Metodolgicas................................................................. p. 207
8.4 Aplicao da Metodologia........................................................................ p. 208
8.4.1 Anlise de Inconsistncia dos Dados.................................................... p. 210
8.4.2 Anlise Estatstica dos Dados............................................................... p. 210
8.4.3 Anlise de Eficincia entre os Municpios, para o Ano de 1998............ p. 211
8.4.4 Restringindo os Pesos das Variveis.................................................... p. 213
8.4.5 Comparao das Performances (Graus de Ineficincia) apresentadas
pelos Municpios, entre os Anos de 1997 e 1998 e entre 1998 e 2000.........
p. 214
9 MODELAGEM E ANLISE DOS RESULTADOS ALCANADOS A
PARTIR DO MODELO...................................................................................
p. 215
9.1 Variveis Analisadas................................................................................ p. 215
9.2 Base de Dados......................................................................................... p. 217
9.3 Anlise de Eficincia para os Anos de 1998 e 2000................................ p. 219
9.3.1 Impondo Restries nos Pesos atribudos pelos Municpios s
variveis selecionadas para compor o modelo analtico................................
p. 237
9.4 Anlise de Eficincia para os Municpios pertencentes ao Grupo 2........ p. 256
9.5 Comparao de Eficincias para os Anos de 1997, 1998 e 2000............ p. 267
10 COMPARAO ENTRE OS RESULTADOS OBTIDOS ATRAVS DO
MODELO DE EFICINCIA COM AS REGULAMENTAES EXISTENTES
EM ALGUNS MUNICPIOS BRASILEIROS...................................................
p. 277
10.1 Municpios Brasileiros Analisados.......................................................... p. 277
10.2 Avaliao quanto Regulamentao dos Municpios Eficientes e
Ineficientes.....................................................................................................
p. 280
11 CONCLUSES......................................................................................... p. 286
11.1 Limitaes do Estudo............................................................................. p. 290
11.2 Recomendaes para a Administrao Pblica..................................... p. 291
-
ix
11.3 Recomendaes para Estudos Futuros................................................ p. 293
12 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.......................................................... p. 294
ANEXOS.................................................................................................... p. 315
ANEXO 1: Bases de Dados utilizadas dos Anurios ANTP dos Transportes
Urbanos..........................................................................................................
p. 315
ANEXO 2: Notas Explicativas dos termos utilizados nos Anurios
ANTP..............................................................................................................
p. 324
ANEXO 3: Algumas Notas Explicativas sobre Procedimentos Analticos
utilizados pelo Software IDEAS nas Avaliaes de Eficincia.......................
p. 328
APNDICE: Processo de Estimao do Modelo de Eficincia de Gesto do
Transporte Urbano por nibus pelos Municpios .........................................
p. 341
-
x
Lista de Figuras Figura 1: A Fronteira de Produo e a Eficincia Tcnica......................... p. 60 Figura 2: Medidas de Eficincia Tcnica de Debreu-Farrell....................... p. 62 Figura 3: Produtividade, Eficincia Tcnica e Economias de Escala......... p. 63 Figura 4: Isoquantas representando diferentes Nveis de Produo.......... p. 64 Figura 5: Ilustrao de Eficincia Alocativa................................................ p. 65 Figura 6: Mudanas em Eficincia Alocativa.............................................. p. 67 Figura 7: Funo de Produo para Dois Insumos e Um Produto............. p. 72 Figura 8: Retornos de Escala Constantes.................................................. p. 73 Figura 9: Retornos Crescentes de Escala.................................................. p. 74 Figura 10: Retornos Decrescentes de Escala............................................ p. 74 Figura 11: Elasticidades de Substituio e Formas da Isoquanta.............. p. 77 Figura 12: A Funo de Produo de Fronteira Estocstica da
Funo Cobb-Douglas................................................................................
p. 87 Figura 13: Eficincia Tcnica Total............................................................. p. 134 Figura 14: Eficincia de Escala.................................................................. p. 135 Figura 15: Retornos de Escala atravs dos pesos dos insumos e
produtos......................................................................................................
p. 137 Figura 16: Retornos de Escala atravs do intercepto do hiperplano
suportante...................................................................................................
p. 138 Figura 17: Representao de Congestionamento...................................... p. 140 Figura 18: Superfcie Envoltria para o Modelo Aditivo para as
Unidades.....................................................................................................
p. 147 Figura 19: Faceta definindo o Hiperplano para o Modelo Aditivo............... p. 147 Figura 20: Superfcie Envoltria Cobb-Douglas......................................... p. 149 Figura 21: Superfcie Envoltria para o Modelo BCC orientado para
Insumo........................................................................................................
p. 154
-
xi
Figura 22: Superfcie Envoltria para o Modelo BCC orientado
para Produto...............................................................................................
p. 157 Figura 23: Superfcie Envoltria para o Modelo CCR orientado
para Insumo................................................................................................
p. 157 Figura 24: Hiperplano Suportante para o Modelo CCR orientado
para Produto...............................................................................................
p. 158 Figura 25: Relao entre PASSANO e TOTONIB dos municpios,
informados no Anurio ANTP dos Transportes Urbanos
1998............................................................................................................
p. 218 Figura 26: Relao entre PASSANO e TOTONIB dos municpios
includos no Anurio ANTP dos Transportes Urbanos - 1998,
retirando os "outliers" (So Paulo e Rio de Janeiro)..................................
p. 219
-
xii
Lista de Quadros
Quadro 1: Comparao entre os diversos Mtodos utilizados para medir
Eficincia......................................................................................................
p. 174
Quadro 2: Variveis analisadas com suas respectivas abreviaturas e
definies.....................................................................................................
p. 216
Quadro 3: Grupos de Municpios formados pela Anlise de Agrupamento. p. 228
Quadro 4: Municpios Eficientes para os anos de 1998 e 2000................... p. 231
Quadro 5: Municpios Eficientes para os anos de 1998 e 2000, impondo
restries nos pesos....................................................................................
p. 241
Quadro 6: Retornos de Escala para os municpios analisados para os
anos de 1997, 1998 e 2000.........................................................................
p. 273
-
xiii
Lista de Tabelas
Tabela 1: Problemas de Programao Linear, Primal e Dual, para o
Modelo Aditivo com Retornos de Escala Variveis e
Constantes.................................................................................................
p. 144
Tabela 2: Problemas de Programao Linear, Primal e Dual, para o
Modelo Multiplicativo com Retornos de Escala Variveis e
Constantes.................................................................................................
p. 148
Tabela 3: Problemas de Programao Linear, Primal e Dual, para o
Modelo com orientao para Insumo com Retornos de Escala
Variveis e Constantes...............................................................................
p. 153
Tabela 4: Problemas de Programao Linear, Primal e Dual, para o
Modelo com Orientao para Produto com Retornos de
Escala Variveis e Constantes...................................................................
p. 156
Tabela 5: Matriz de Eficincia Cruzada - "n" unidades.............................. p. 161
Tabela 6: Intervalo de Pesos atribudos s variveis do Modelo de
Eficincia para os anos de 1998 e 2000, e os respectivos Municpios
que atriburam maior peso a cada varivel................................................
p. 222
Tabela 7: Escores de Eficincia para os municpios analisados para os
anos de 1998 e 2000..................................................................................
p. 223
Tabela 8: Estatsticas Descritivas das variveis includas no modelo de
eficincia para os anos de 1998 e 2000 ....................................................
p. 227
Tabela 9: Estatsticas Descritivas dos trs Grupos de Municpios............. p. 229
Tabela 10: Municpios Referncias para os Benchmarkings dos
municpios ineficientes...............................................................................
p. 232
Tabela 11: N de vezes que cada municpio eficiente aparece como
referncia para os municpios ineficientes.................................................
p. 236
-
xiv
Tabela 12: Intervalo de Pesos atribudos s variveis do Modelo de
Eficincia e os respectivos Municpios que atriburam maior peso a cada
varivel, aps a imposio de restries nos pesos..................................
p. 238
Tabela 13: Escores de Eficincia para os municpios analisados nos
anos de 1998 e 2000, para o Modelo de Eficincia com Restries nos
Pesos..........................................................................................................
p. 239
Tabela 14: Referncias Principais para os Municpios Ineficientes, aps
a imposio de restries nos pesos ........................................................
p. 242
Tabela 15: Nmero de vezes que cada municpio eficiente aparece
como referncia para os municpios ineficientes, aps a
restrio nos pesos....................................................................................
p. 246
Tabela 16: Fontes e quantias de ineficincias para cada municpio
ineficiente, em 1998...................................................................................
p. 250
Tabela 17: Fontes e quantias de ineficincias para cada municpio
ineficiente, em 2000...................................................................................
p. 253
Tabela 18: Escores de Eficincia para os municpios pertencentes ao
Grupo 2, para os anos de 1998 e 2000......................................................
p.256
Tabela 19: Intervalo de Pesos atribudos s variveis do Modelo de
Eficincia pelo Grupo 2 e os respectivos Municpios que atriburam
maior peso a cada varivel, para os anos de 1998 e 2000........................
p. 259
Tabela 20: Municpios do Grupo 2 que servem de referncias para os
municpios ineficientes, para os anos de 1998 e 2000...............................
p. 260
Tabela 21: Nmero de vezes que cada municpio eficiente pertencente
ao Grupo 2, aparece como referncia para os municpios ineficientes,
para os anos de 1998 e 2000.....................................................................
p. 263
Tabela 22: Escores de Eficincia para os municpios pertencentes ao
Grupo 2, para os anos de 1998 e 2000, impondo restries nos pesos....
p. 264
Tabela 23: Comparao dos Escores de Eficincia para 43 municpios
analisados para os anos de 1997 e 1998...................................................
p. 268
-
xv
Tabela 24: Comparao dos Escores de Eficincia para 40 municpios
analisados para os anos de 1998 e 2000...................................................
p. 270
Tabela 25: Base de Dados Referente ao Anurio ANTP dos Transportes
Urbanos 1998..........................................................................................
p. 315
Tabela 26: Base de Dados Referente ao Anurio ANTP dos
Transportes Urbanos 1997......................................................................
p. 318
Tabela 27: Base de Dados Referente ao Anurio ANTP dos Transportes
Urbanos 2000..........................................................................................
p. 320
Tabela 28: Renda Familiar per Capita Mdia Mensal por Municpio
1991............................................................................................................
p. 321
Tabela 29: Correlaes Altas e Significativas entre a Varivel N de
Passageiros transportados por Ano e as demais variveis (nvel de
significncia de 5%)....................................................................................
p. 341
Tabela 30: Primeiro ndice de Eficincia (EF1).......................................... p. 342
Tabela 31: Correlaes altas e significativas entre EF1 e as demais
variveis (nvel de significncia de 5%)...................................................... p. 346
Tabela 32: Escores de Eficincia (EF2) para os 84 municpios
analisados..................................................................................................
p. 347
Tabela 33: Correlaes altas e significativas entre o ndice de Eficincia
EF2 e as demais variveis (nvel de significncia de 5%)..........................
p. 350
Tabela 34: Escores de Eficincia para os 82 municpios analisados......... p. 351
Tabela 35: Correlaes altas e significativas entre o ndice de Eficincia
EF3 e as demais variveis (nvel de significncia de 5%)..........................
p. 354
Tabela 36: Escores de Eficincia para os 79 municpios analisados......... p. 355
Tabela 37: Correlaes altas e significativas entre o ndice de Eficincia
EF4 e as demais variveis (nvel de significncia de 5%)..........................
p. 358
Tabela 38: Escores de Eficincia para os 64 municpios analisados......... p. 359
Tabela 39: Correlaes altas e significativas entre o ndice de Eficincia
EF5 e as demais variveis (nvel de significncia de 5%)..........................
p. 361
-
xvi
Tabela 40: Escores de Eficincia para os 51 municpios analisados......... p. 362
Tabela 41: Eficincia Mdia calculada para cada ndice de Eficincia
para os 51 municpios................................................................................
p. 364
Tabela 42: Intervalo de Pesos atribudos s variveis............................... p. 368
Tabela 43: Escores de Eficincia para os 66 municpios analisados para
o Modelo de Eficincia EF7........................................................................
p. 368
Tabela 44: Intervalo de Pesos atribudos s variveis do Modelo EF7...... p. 371
Tabela 45: Escores de Eficincia para os 64 municpios analisados para
o Modelo de Eficincia EF8........................................................................
p. 372
Tabela 46: Intervalo de Pesos atribudos s variveis do Modelo EF8...... p. 374
Tabela 47: Escores de Eficincia para os 67 municpios analisados para
o Modelo de Eficincia EF9........................................................................
p. 375
Tabela 48: Intervalo de Pesos atribudos s variveis do Modelo EF9...... p. 378
-
xvii
Lista de Redues
Abreviaturas
ex.: exemplo
Siglas AED Anlise Envoltria de Dados
ANTP Associao Nacional dos Transportes Pblicos
BHTRANS - Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte S/A
BCC Banker, Charnes e Cooper
CCR Charnes, Cooper e Rhodes
CM custo mdio
CMarg custo marginal
CCTC - Companhia Campineira de Transporte Coletivo
CT custo total
DTU Departamento de Transportes Urbanos de Braslia
EBTU Empresa Brasileira de Transportes Urbanos
EC eficincia de custo
EF Ineficincia tcnica pura
EFC Ineficincia de Congestionamento
EFS Ineficincia de escala
EFT Ineficincia tcnica total
EMDEC - Empresa Municipal de Desenvolvimento de Campinas S/A
EMS Efficiency Measurement System
EMTU Empresas Metropolitanas de Transportes Urbanos
FDTU Fundo de Desenvolvimento dos Transportes urbanos
FPP Fator de Produtividade Parcial
-
xviii
FPT Fator de Produtividade Total
GEIPOT Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes
IBGE Instituo Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDEAS Integrated Data Envelopment Analysis System
IDO - ndice de Desempenho Operacional
IPK ndice Passageiro por Quilmetro
IPPUC - Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba
KMSERANO Quilometragem em Servio por Ano
N LINHAS - nmero total de linhas existentes para o transporte urbano por nibus
de passageiros no municpio
NTU Associao Nacional das Empresas de Transporte Urbano
PASSANO - N de Passageiros transportados por ano
PM - produto marginal derivado do trabalho
REC Retornos de Escala Constantes
RECR Retornos de Escala Crescentes
RED Retornos de Escala Decrescentes
RENC Retornos de Escala No Constantes
REV Retornos de Escala Variveis
SETRANSP - Secretaria de Transportes de Campinas
SIMAV - Sistema de Monitorao Automtica de Veculos
STU Superintendncia de Transportes Urbanos
TMST - taxa marginal de substituio tcnica
TOTFUNCI - nmero total de funcionrios que trabalham nas empresas
prestadoras de servio de transporte urbano por nibus,
TOTONIB - N total de nibus existentes no municpio.
UTD Unidade de Tomada de Deciso
Smbolos
a parmetro da funo de produo translog ou uma funo de custo
-
xix
A parmetro da funo de produo Cobb-Douglas
b parmetro da funo de produo translog
C funo de custo
d relao entre o maior e o menor peso encontrado para o produto r
D despesa, ou seja, as quantidades de insumos utilizadas multiplicadas pelos
seus respectivos preos
e excesso de insumo
er erro na funo de produo
Ei elasticidade de produo parcial do i-simo insumo
EPr - elasticidade de preo
EPT - elasticidade de produo total
ETj eficincia tcnica orientada para produto do produtor i
( ,ixf ) - funo de produo I insumos da funo de produo Cobb-Douglas
LI Limite Inferior do intervalo de limites de pesos
LS limite superior do intervalo de limites de pesos
L(y) tecnologia de produo representada pelo conjunto de insumos
m nmero de insumos
n nmero de unidades de tomada de deciso
P pontos que representam as unidades
P(x) tecnologia da produo representada pelo conjunto de produtos
Q produto na funo de produo Cobb-Douglas
r nmero de produtos
RE - retornos de escala
s folga de produtos
Sk - parcela dos custos totais do insumo k
x insumos
X vetor de insumos
x insumos fixos
y produto
yr produto r
-
xx
Y vetor de produtos
Z funo de produo
w preo de insumo
- parmetro da funo de produo Cobb-Douglas ou funo de custo translog.
- vetor de parmetros da tecnologia de produo ou de custo
- parmetro da funo de custo translog
- discrepncia total entre o ponto observado e um ponto projetado
- parmetros da funo de custo translog 'e - reduo residual adicional individual de insumos
's - aumento residual adicional individual de produtos
- valor infinitesimal dos modelos AED no-arquimedianos
ii ,rs - importncia atribuda pelo decisor aos diferentes produtos em relao
quele insumo tomado como referncia para a determinao dos limites
- reduo proporcional de insumos
- propores das quantidades de insumos e produtos das unidades de referncia
que devem ser utilizados pelas unidades ineficientes
- multiplicador de Lagrange
l - multiplicador virtual do hiperplano suportante
(C) elasticidade de custo
j erro randmico
l - multiplicador virtual do hiperplano suportante ou peso atribudo varivel
produto
- valor mdio do peso r;
rr ,rs - importncia atribuda pelo decisor aos diferentes produtos, em relao
quele produto tomado como referncia para a determinao dos limites
- parmetro da funo de custo translog
- elasticidade de substituio entre insumo 2v - varincia da varivel randmica
- reduo proporcional de insumos;
- aumento proporcional de produtos
-
xxi
j (ou ETj) componente de ineficincia tcnica
- aumento proporcional de produtos
- multiplicador virtual do hiperplano suportante
0 - intercepto do hiperplano suportante
-
xxii
Resumo
AZAMBUJA, Ana Maria Volkmer de. Anlise de Eficincia na Gesto do Transporte Urbano por nibus em Municpios Brasileiros. Florianpolis, 2002. 385f. Tese (Doutorado em Engenharia de Produo) Programa de Ps-
Graduao em Engenharia de Produo, UFSC, 2002.
Este estudo um conjunto de procedimentos que tem como objetivo medir
a eficincia na gesto do transporte pblico por nibus, em municpios brasileiros,
e subsidiar, assim, a Administrao Pblica na tomada de decises. Para tanto,
foram avaliados os principais mtodos utilizados para medir eficincia,
identificando aquele mais adequado para a soluo do problema.
Aps a avaliao terica dos aspectos positivos e negativos de mtodos
utilizados para medir eficincia, definiu-se a Anlise Envoltria de Dados como o
que melhor se aplica ao estudo aqui desenvolvido. A Anlise Envoltria de Dados
(AED) uma tcnica que permite que se trabalhe com mltiplos produtos, sem
exigir informaes sobre os preos dos insumos e produtos e hipteses baseadas
em minimizao de custos. Com essa tcnica foi possvel a construo de um
modelo para analisar a eficincia dos sistemas de transporte coletivo por nibus
em diversos municpios, a partir de variveis disponveis nos Anurios ANTP dos
Transportes Urbanos. Com isso, se identificaram alguns municpios como
exemplos de boas prticas na prestao de servios de transporte coletivo, que
servem de referncia para aqueles ineficientes.
Comparando os resultados obtidos atravs do modelo desenvolvido com as
regulamentaes existentes em diversos municpios brasileiros, pode-se
comprovar a consistncia do modelo. Percebeu-se que aqueles municpios que
realizaram licitaes recentes, contemplando as novas Leis de Concesses e
-
xxiii
Licitaes, para a concesso ou permisso de seus servios de transporte
coletivo, por nibus, quando no se mostram eficientes, possuem escores de
eficincia altos, isto , esto prximos da fronteira eficiente.
Atravs da utilizao de processos licitrios pode-se forar as empresas
operadoras a adotarem estratgias de reduo de custos e de aumento na
qualidade dos servios, incluindo-se, nessas licitaes, medidas de eficincia para
avaliao de desempenho, com repasse desses ganhos para a sociedade. Assim,
recomenda-se a utilizao, por parte dos rgos gestores, de avaliaes de
eficincia como instrumento para monitoramento e estmulo da performance dos
operadores, apresentando-se a tcnica AED adequada a esta finalidade.
Palavras-chave: AED, transporte coletivo, eficincia.
-
xxiv
Abstract AZAMBUJA, Ana Maria Volkmer de. Anlise de Eficincia na Gesto do Transporte Urbano por nibus em Municpios Brasileiros. Florianpolis, 2002. 385f. Tese (Doutorado em Engenharia de Produo) Programa de Ps-
Graduao em Engenharia de Produo, UFSC, 2002.
This study is a set of procedures that aims to measure the efficiency in the
management of public transportation by bus in brazilian cities, and then support the
Public Administration to arrive at solutions. For this, the main methods used to
measure efficiency were evaluated identifying the one that was more suitable to
solve the problem.
After the theorical evaluation of the positive and negative aspects of
methods used to measure inefficiency, the Data Envelopment Analysis was chosen
as the most suitable for this study. The Data Envelopment Analysis (DEA) is a
technique that allows working with multiple outputs, doesnt demand information
about the prices of inputs and outputs and doesnt support the hypothesis of costs
reducing either. With this technique it was possible to develop a model to analyse
the efficiency of the systems of public transportation by bus in several cities, from
variables available in the Public Transportation Year Books (ANTP dos
Transportes Pblicos). Is was also possible to identify some cities as examples of
good practice in the public transportation service which serve as reference to the
inneficiency ones.
Comparing the results obtained through the model developed with the
existing regulations in several brazilian cities we can confirm the consistence of the
model. As a result of this analysis we can realize that most cities that performed
recent biddings following the Concession and Bidding Laws for the concession or
-
xxv
permission of their public transportation services by bus showed efficiency or have
high efficiency scores, that is, they are near the efficiency frontier.
Throughout biddings we may force the companies to adopt policies to
reduce costs and increase the quality of services, and these biddings should
include efficiency measures for performance evaluation aiming good results for
society. Therefore it is recommendable the use of efficiency evaluation by the
public administration as an instrument to monitor and stimulate the performance of
the bus companies. The technique DEA showed to be the most suitable for this
target.
Key-words: DEA, Public Transportation, Efficiency.
-
1
1 INTRODUO
1.1 Um Breve Histrico da Evoluo do Transporte Urbano de
Passageiros no Brasil
Segundo Brasileiro (1996), at 1955 os transportes urbanos de
passageiros no Brasil eram compostos por transportistas modestos
(mecnicos, motoristas de veculos intermunicipais, proprietrios de postos de
combustveis ou policiais) que, nas horas vagas, operavam um veculo de
pequeno porte: nibus (12 a 40 lugares), micronibus (12 lugares), pick-ups,
caminhonetes, furges e kombis.
A partir de 1955, os prefeitos de cada municpio assumiram a
responsabilidade da organizao dos transportes coletivos, at ento a cargo
dos governadores de cada estado do Brasil. Isso ocorreu devido a dois
motivos. Primeiro porque nas cidades se priorizavam a construo da rede
viria para facilitar a circulao de automveis, ficando o transporte coletivo em
segundo plano nas preocupaes do Estado Federal. O segundo motivo foi
devido s primeiras eleies municipais ocorridas em 1955 nas capitais
brasileiras, tornando-se plano de campanha dos candidatos, a reorganizao
dos transportes coletivos. Alm disso, a constituio de 1946 estabeleceu
autonomia municipal, passando o transporte coletivo a ser considerado um
servio de interesse comum, posto sob a responsabilidade dos prefeitos de
cada municpio.
O primeiro tipo de contrato realizado entre prefeitura e proprietrios de
transporte foi do tipo permisso a ttulo precrio1, por linha de nibus, para que
operassem o servio.
1 Segundo Brasileiro (1996), o direito administrativo brasileiro define a permisso como um ato unilateral da municipalidade que concede uma permisso a um particular atravs de um simples decreto. O prefeito no necessita de autorizao da Cmara de Vereadores, nem realizar uma licitao. No entanto, a permisso pode ser retirada em qualquer momento sem indenizao ao permissionrio.
-
2
Este tipo de contrato se adequava realidade da poltica institucional da
poca. Primeiro porque os municpios no possuam recursos financeiros nem
materiais suficientes para impor s operadoras normas mais rgidas e eficazes.
Tambm porque estes contratos se baseavam, na maioria das vezes, em
critrios polticos, em funo de amizades, de parentesco ou de favores
eleitorais. Seu carter flexvel permitia que os poderes pblicos adequassem a
oferta de transporte coletivo s variaes de demanda.
A partir da, tornou-se incompatvel a organizao, urbanizao e uso do
solo das cidades com a manuteno de uma oferta dispersa de transporte e
sem nenhum controle por parte dos poderes pblicos municipais. Assim, em
diversas cidades, foram postos em prtica, regulamentos proibindo a circulao
de veculos de pequeno porte nas reas centrais, e os proprietrios foram
pressionados para se agruparem em empresas de nibus, passando os
mesmos por um processo de profissionalizao, onde foram separadas as
atividades de administrao, operao e manuteno. Como os municpios no
dispunham de recursos humanos e financeiros para coordenar e regular uma
oferta de transportes que funcionava de forma deficiente, na segunda metade
dos anos 70, ocorreu uma centralizao na esfera federal. Para tanto, foram
criadas as regies metropolitanas, a Empresa Brasileira de Transportes
Urbanos - EBTU, o Fundo de Desenvolvimento dos Transportes Urbanos -
FDTU, as Empresas Metropolitanas de Transportes Urbanos - EMTUs e as
Superintendncias de Transportes Urbanos - STUs. Como a organizao da
oferta de transportes coletivos, baseada na pequena propriedade, se mostrava
incompatvel com o crescimento urbano acelerado (instalao de fbricas de
automveis e indstrias de autopeas e carrocerias de nibus e populaes
habitando as periferias das grandes cidades), com a crise energtica e com as
presses crescentes dos movimentos de usurios por melhores transportes,
sua transformao respondeu, ento, a convergncia de interesses, para os
vrios atores do transporte urbano:
- O Estado Federal interveio no setor, pois precisava re-equilibrar a matriz
energtica do pas e resolver os problemas reivindicados pelos usurios.
-
3
- As grandes empresas fabricantes de chassis e de carrocerias
precisavam de um mercado para seus produtos.
- As pequenas empresas de nibus necessitavam de subsdios e de
segurana para investir.
- Os poderes pblicos municipais, sem condies financeiras, outorgavam
ao Estado a gesto dos transportes pblicos urbanos.
Assim, a poltica federal do perodo de 1976/84 foi orientada para a
reorganizao do setor privado de nibus, propondo para isso: a racionalizao
dos itinerrios, dos pontos de parada e terminais; o reagrupamento dos
proprietrios individuais em empresas de transportes (estabelecendo uma frota
mnima para a empresa continuar operando); a adoo de subsdios para a
renovao da frota de nibus; e uma poltica de formao de recursos
humanos com a criao de organismos de tutela eficientes. Isso fez com que o
setor privado investisse na renovao e ampliao das frotas. Ainda, foram
definidos novos tipos de contratos, chamados de "permisso condicionada",
onde os poderes pblicos municipais definiam um prazo, que variava de cinco
a sete anos, para as empresas operarem em monoplio, contemplando no
mais linhas isoladas, mas sim setores de operao definidos pelas cidades.
Nesses contratos, tambm constavam parmetros e indicadores operacionais
que deveriam ser cumpridos pelas empresas, obrigando-as a recrutarem
pessoal tcnico de nvel superior, reforando o processo de modernizao
gerencial (Brasileiro, 1996; Vera, 1999).
Na segunda metade dos anos 80, ocorreu um processo de
desengajamento do Estado Federal em relao organizao e financiamento
dos transportes coletivos urbanos (um exemplo foi a extino da EBTU em
1991) (Brasileiro, 1996; Siqueira, 1998). Ainda, percebeu-se um processo de
fortalecimento do setor privado de nibus urbanos, que se manifestou, por
exemplo, atravs da criao, em 1987, da Associao Nacional das Empresas
de Transporte Urbano - NTU.
Hoje, a tutela sobre os transportes coletivos retornou ao controle dos
municpios. Isto se deve em parte pela Constituio de 1987, que coloca o
-
4 transporte como um problema local, que deve ser gerido pelo municpio.
Tambm, com o retorno s eleies diretas dos prefeitos em 1985, os
transportes readquiriram um lugar de destaque nos programas de governo
municipais (como nos anos 50) e os prefeitos tendem a no abdicarem do
exerccio de tutela sobre um servio essencial para a populao.
Assim, esse processo de modernizao empresarial, nas empresas
privadas de nibus urbanos no Brasil, resultado da convergncia de vrios
fatores: a forma especfica de produo do servio de transporte, as
caractersticas culturais e sociolgicas do perfil dos primeiros transportistas, e o
modo particular de desenvolvimento econmico e urbano bem como das
relaes entre os setores pblico e privado, na gesto dos transportes coletivos
(Brasileiro, 1996).
1.2 Justificativa As atividades do setor tercirio nas cidades tm tido, cada vez mais, papel
preponderante na gerao de empregos, provocando um aumento crescente
na necessidade de deslocamentos. Para o bom funcionamento dos servios e
do comrcio essencial, portanto, a garantia da circulao urbana. Entretanto,
o que se observa, o crescente congestionamento do trnsito nas vias
pblicas. Assim, comea a difundir-se a demanda por melhorias do transporte
pblico, acompanhadas de simultnea racionalizao do trnsito (Belda, 1997).
Nas cidades brasileiras com mais de 100.000 habitantes, ocorrem em
torno de 90 milhes de viagens motorizadas por dia. Destas viagens, o
GEIPOT (Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes vinculada ao
Ministrio dos Transportes) estima que 56% so deslocamentos por nibus,
cerca de 5,5% por trens e metrs, 32,1% por carros particulares, restando 6,4%
para outros modos de transporte. A taxa de mobilidade (viagens/pessoa/dia)
calculada por este rgo, nas regies metropolitanas, de 1,3
viagens/pessoa/dia. Nas demais capitais, que no possuem regies
metropolitanas, 1,5 viagens/pessoa/dia e nas cidades de porte mdio, de 1,8
-
5 viagens/pessoa/dia, proporcionando uma mdia nacional de 1,4
viagens/pessoa/dia. A expectativa de acrscimo na taxa de mobilidade para o
ano 2000, em relao dcada de 80 de aproximadamente 28,5% (Campos
e Szasz, 1996).
O setor de transporte pblico de passageiros exerce papel fundamental
de integrao do tecido urbano, afetando diretamente a produtividade das
demais atividades econmicas, em funo da sua prpria qualidade e
produtividade. Assim, a qualidade do servio prestado deve ser melhorada, j
que existe uma ligao intrnseca entre o transporte coletivo urbano e a
qualidade de vida de seus usurios (Fernandes e Bodmer, 1995). Neste
sentido, observa-se que a qualidade dos transportes pblicos por nibus, no
Brasil, apesar dos significativos avanos ocorridos nas ltimas dcadas, ainda
deixa a desejar. Travassos (2000), identifica os seguintes aspectos como
principais avanos observados neste perodo, nas diversas reas:
- Quanto Tecnologia dos Veculos: a modernizao de equipamentos, a
reduo da idade mdia da frota e avanos nos procedimentos de manuteno,
assegurando menores ndices de quebras e, assim, menos interrupes das
viagens.
- Quanto Infra-estrutura Viria: a modernizao de abrigos, a construo de
terminais de integrao e a implementao de faixas e vias exclusivas para o
nibus que, embora ainda insuficientes para assegurar-lhes a devida fluidez no
trfego, j permite alguma prioridade em determinados segmentos virios; a
implantao de sistemas tronco-alimentados e de integraes com outros
modais, que possibilitam maior acessibilidade e mobilidade para os usurios,
com ganhos significativos em termos de dispndios de tempo e dinheiro.
- Quanto aos Instrumentos de Gesto utilizados pelo Poder Pblico: embora
heterogneos, a fiscalizao e os controles aplicados aos coletivos urbanos
das cidades brasileiras, se apresentam em vrias delas, com mecanismos
gerenciais modernos e eficazes, que tm sido, inclusive, tomados como modelo
-
6 para outros pases latino-americanos. Houve importantes avanos nas
regulamentaes dos sistemas e nos instrumentos de controle da demanda e
das operaes (que vem sendo regidos pelas Leis de Licitaes (Lei 8666/93)
e de Concesses (Lei 8987/95)), onde as rotinas de cadastros, vistorias e
fiscalizao comeam a ser associadas implantao de equipamentos
informatizados, a exemplo de sensores e catracas eletrnicas. Os rgos
gestores tambm vm realizando trabalho intensivo junto s comunidades,
recebendo e avaliando as reivindicaes dos usurios, transferindo
informaes sobre os condicionantes e as limitaes do sistema e,
principalmente, permitindo que o cidado identifique os responsveis por este
servio pblico, fato que no ocorria nos anos 60 e 70. De uma forma geral,
pode-se afirmar que, mesmo naquelas cidades onde os instrumentos de gesto
so precrios ou embrionrios, existem aes que marcam a presena do
poder pblico e apontam para melhorias do setor. Assim, como conseqncia
do controle de demanda, estabelece-se processo de monitoramento da receita
auferida pelas empresas operadoras. Em decorrncia, obteve-se o
aperfeioamento das planilhas de custos, com definio de ndices e
parmetros operacionais mais prximos da realidade, ensejando que as
melhorias introduzidas nos servios no se refletissem em tarifas abusivas. Em
que pese esses avanos, percebe-se que as tarifas vm apresentando, ao
longo dos anos, reajustes superiores inflao.
- Quanto s Empresas Operadoras: boa parte delas j abandonou o modelo
tradicional de gesto familiar, partindo para estruturas e procedimentos
gerenciais modernos e profissionalizados. A contribuio dos rgos gestores,
tem se mostrado importante neste sentido, embora tais mudanas ainda sejam
discretas e incipientes e, em termos nacionais, os modelos arcaicos de gesto
empresarial, ainda se mostrem predominantes.
Apesar de todos esses avanos, a sociedade brasileira ainda cultiva uma
imagem bastante negativa do setor. Dentre os aspectos que influenciam a
manuteno desta realidade, segundo Travassos (2000), destacam-se:
-
7 - O Culto ao automvel: a ampla publicidade em torno dos automveis,
enaltecendo seu desempenho, conforto e status, faz com que todo indivduo
tenha como objetivo possuir um veculo privado, e s utilize o transporte
coletivo "quando no h outra alternativa".
- A Postura da Mdia: a imprensa destaca, quase exclusivamente, as
deficincias e os problemas do setor, passando a idia de que os problemas
constituem a regra, quando na realidade, tratam-se das excees.
- Os Polticos e campanhas eleitorais: as campanhas eleitorais desmerecem os
transportes por nibus. Mesmo com as pesquisas de opinio indicando que
outros servios pblicos so mais precrios, os transportes urbanos, por suas
caractersticas de essencialidade, pela alta freqncia de uso e grande
exposio ao pblico cliente, permitem ampla e fcil explorao de cunho
poltico.
- A Contribuio de alguns tcnicos e urbanistas: a idia de que os nibus
poluem, incomodam, provocam intruso acstica e visual, degradando as reas
lindeiras aos seus percursos, fazendo com que uma srie de restries sejam
criadas, essas intervenes, erroneamente, praticamente s beneficiam o
transporte privado. Nas reas centrais, com freqncia, v-se creditada aos
nibus a responsabilidade pelas suas degradaes, em abordagens que
ignoram o elevado percentual da rea urbana destinada aos veculos privados,
tanto para circulao como para estacionamentos.
Segundo Kerstens (1996) as companhias de transporte urbano
correspondem parte principal da rede de transporte em qualquer economia.
Elas fornecem servios para passageiros dentro de cidades e aglomeraes, e
operam, principalmente, atravs de nibus, bondes e metrs.
Em muitos pases, os servios de transporte urbano so fornecidos por
companhias pblicas, privadas ou mistas, em um ambiente altamente regulado.
-
8
De uma forma geral, constata-se que componentes importantes da
infraestrutura de transporte correspondem a bens pblicos. Ainda assim, o
estado se v, freqentemente, instado a intervir porque percebe a existncia de
vrias falhas no mercado. A principal dentre estas se refere falta de
competio efetiva, com surgimento de oligoplios ou mesmo monoplios,
naturais ou parciais, fruto de arranjos devido diferenciao de custos e ao
declnio da participao modal.
Associado inicialmente a nveis de servios, e a variveis econmicas do
sistema, a qualidade, durante duas dcadas, expressou somente os anseios
das operadoras do sistema de transporte pblico e seus rgos gerenciadores.
A partir da dcada de 90, entretanto, a qualidade destes servios passou a
agregar tambm parmetros definidos pela viso do usurio, incluindo os
desejos e as necessidades da sociedade. Ao mesmo tempo, as empresas
operadoras do transporte pblico vm reorganizando suas estruturas
administrativas, buscando maior qualidade em seus processos e
estabelecendo mecanismo para reduo de seus custos operacionais. As
concesses realizadas pelos rgos gestores, tambm vm passando por
mudanas, que permitem extrapolar a avaliao da qualidade centrada,
originalmente, em ndices operacionais, para sistemas amplos que incluem
remunerao por desempenho operacional, qualidade e satisfao do usurio
(Bertozzi e Lima Jr., 1998).
A perda de qualidade de vida ocorrida nas grandes cidades tambm deve
ser mencionada na anlise dos transportes coletivos. Dentre suas causas,
destaca-se a escassez de projetos de urbanizao que considerem o uso
adequado do solo e os deslocamentos dos habitantes e suas mercadorias
(Pires, 1998).
Com a sano presidencial de 23 de setembro de 1997 e a entrada em
vigor, em 21 de janeiro de 1998, do novo Cdigo de Trnsito Brasileiro2, os
organismos municipais passam a vivenciar uma nova fase. Nesta, cabe a eles
a responsabilidade plena sobre todo o processo de construo e administrao
2 Este Cdigo tem como objetivo a reduo de acidentes, a melhoria da circulao e da qualidade de vida urbana (Pires, 1998).
-
9 dos problemas de circulao, em suas cidades. O municpio, j incumbido do
planejamento e da fiscalizao de seus planos diretores (orientadores da
construo de suas cidades) e dos transportes pblicos, passou, desde ento,
a administrar o seu trnsito.
A inexistncia de um sistema permanente de monitoramento e controle de
desempenho das empresas operadoras, por parte do poder concedente, tende,
em geral, a fazer com que estas tambm no dediquem grande esforo na
avaliao de seu prprio desempenho. Faltam, sobretudo, ndices que
mensurem o grau de eficincia e que sirvam de instrumento para tomadas de
deciso e controle gerencial. Ademais, como fator agravante desta situao, o
sistema de clculo tarifrio preconizado pelo GEIPOT, permite que os efeitos
da ineficincia sejam, em grande parte, transferidos para a tarifa paga pelos
usurios, o que funciona como desestmulo modernizao do sistema como
um todo (Fensterseifer, 1986).
Deve-se buscar novas formas de relacionamento entre os rgos
gestores e as empresas operadoras de nibus, pois, mesmo considerando que
eles tm, s vezes, interesses divergentes (pela prpria natureza das suas
misses e objetivos), no necessariamente precisam ser entidades
antagnicas em litgio permanente. importante considerar que a maior parte
das aes conduzidas por gestores e operadores do transporte coletivo urbano
dever ser desenvolvida em parceria, pois os interesses so comuns e
convergentes (Travassos, 2000).
1.3 Objetivos
O objetivo deste estudo contribuir para a gesto do transporte pblico
por nibus, medindo as eficincias existentes nesse setor, que desestimulam a
sua modernizao.
Para tanto sero avaliados os mtodos mais utilizados para medir
eficincia, identificando e criticando aspectos positivos e negativos dos
mesmos e definindo o mais adequado.
-
10
A partir da definio do mtodo, pretende-se aplic-lo para medir a
eficincia de diversos municpios brasileiros na gesto de seu transporte
pblico por nibus, nos ltimos anos, e gerar recomendaes para futuros
processos de regulamentaes que possam ser desenvolvidos pelos mesmos.
1.4 Contribuio deste Estudo
Com a anlise de diversos municpios brasileiros quanto sua eventual
eficincia na prestao de servios de transporte coletivo por nibus, pode-se
identificar padres na forma de concesses ou permisses, examinando como
os servios so licitados, e auxiliando, assim, aqueles municpios ineficientes
na reviso de seus contratos com as empresas operadoras, no intuito de
oferecer servios mais adequados s necessidades de seus usurios.
1.5 Estrutura do Trabalho
No Captulo 2 detalhado o problema objeto da pesquisa.
O Captulo 3 comenta sobre a forma de regulamentaes existentes em
alguns municpios brasileiros.
Os Captulos 4, 5 e 6, apresentam uma reviso dos conceitos de
produtividade e eficincia, detalhando os mtodos mais freqentemente
utilizados para medi-las. Os Captulos 5 e 6, tambm destacam as principais
diferenas entre os mtodos utilizados para medir a eficincia.
No captulo 7, so explorados os conceitos de produtividade e eficincia
relativamente questo do transporte urbano por nibus.
A metodologia utilizada desenvolvida no Captulo 8, onde justificada a
escolha de determinado mtodo para a anlise do problema de gesto do
transporte pblico por nibus.
No Captulo 9, so apresentados os principais resultados encontrados a
partir da definio do modelo de eficincia. No Captulo 10 so comparados os
-
11 escores de eficincia obtidos a partir do modelo desenvolvido com as
regulamentaes existentes no transporte coletivo por nibus em alguns dos
municpios brasileiros.
No Captulo 11 so destacadas as principais concluses desse estudo.
-
12 2 O PROBLEMA OBJETO DA PESQUISA
2.1 Introduo
Segundo Bicalho (1998), o transporte tem importncia social decisiva
porque permite que as pessoas acessem locais de trabalho, equipamentos
sociais e de lazer, e oportunidades de consumo, principalmente nas cidades de
porte mdio e grande, onde maior a dependncia da populao dos meios de
transporte coletivo. Segundo o mesmo autor, o transporte coletivo no menos
importante sob o ponto de vista econmico, pois viabiliza o crescimento das
cidades, organizando e condicionando a ocupao dos espaos urbanos e o
uso do solo atravs da articulao entre as atividades desenvolvidas em
diferentes locais. Trata-se, portanto, de servio pblico essencial, que deve
atender a necessidades sociais e dar suporte a atividades econmicas, e que,
na maioria dos casos, explorado pelo setor privado. Como o setor privado
tende a priorizar os aspectos comerciais do transporte, nem sempre oferece
servios adequados, em termos de qualidade e de custo, para a maioria da
populao. Em sendo freqentes, estes casos exigem interveno estatal para
sua organizao, atravs de regulamentao.
No Brasil, historicamente, o Estado intervinha apenas para garantir a
formao de um mercado fechado para os seus operadores, fortalecendo o
setor, poltica e economicamente. Assim, viabilizou-se expanso de servios de
transporte pblico de baixa qualidade, com tarifas muito altas para os seus
usurios. Preocupados com seus prprios interesses, em boa parte dos casos
os operadores descuidaram das repercusses sobre os aspectos de interesse
pblico. Como o transporte coletivo interage com o ambiente urbano, a
interveno estatal se evidenciou necessria, como forma para equilibrar os
interesses conflitantes, e garantir possibilidades de vivncia urbana em bases
mais humanas, justas e funcionais (Bicalho, 1998).
Alguns dos problemas (Bicalho, 1998; Editorial da Associao Nacional
dos Transportes Pblicos - ANTP, 1998) que interferem nas operaes de
-
13 transporte por nibus, e justificam aquelas intervenes, se referem infra-
estrutura urbana. Entre eles, tm-se:
- As condies do sistema virio, as distncias percorridas, a existncia
de grandes vazios urbanos e mesmo a m distribuio espacial das
atividades econmicas, que afetam diretamente o desempenho das
operaes de transporte, interferindo no custo e afetando a qualidade
dos servios.
- Os congestionamentos, que alm de aumentarem o tempo de viagem e
reduzirem a produtividade das atividades urbanas, contribuem para a
deteriorao ambiental (causada pelo uso inadequado do espao virio
pelos automveis) e para o crescimento dos custos (provocando impacto
direto sobre tarifas e indireto sobre os custos sociais, demandando
crescente necessidade de investimentos em infra-estrutura, horas de
produo perdidas, etc), diminuindo a atratividade do sistema.
- A reduo nos investimentos, necessrios ao transporte pblico, levando
a quedas no nvel e sustentabilidade do servio.
Com isso, o transporte pblico vem perdendo prestgio junto opinio pblica,
classe poltica, s entidades civis e aos prprios cidados que dele
dependem. Assim, fundamental identificar elementos, modelos e prticas
gerenciais consistentes, que permitam reverter esta situao, demonstrando a
condio nica do transporte pblico, como estruturador do desenvolvimento
urbano que se deseja para o Brasil.
A melhoria da qualidade dos servios, isto , a garantia de um espao
adequado para o transporte pblico deve expressar-se em todas as reas,
destacando-se os aspectos tecnolgicos (veculos), gerenciais (capacitao
dos operadores), de atendimento (cobertura fsica e temporal), de integrao, e
de informao ao usurio (Associao Nacional dos Transportes Pblicos -
ANTP, 1998).
-
14 2.2 Situao Atual do Transporte Urbano
Vrios so os autores que discutem a situao atual do transporte urbano
no Brasil. Entre eles esto: Associao Nacional dos Transportes Pblicos -
ANTP (1998), Cedano (1999), Junqueira & Pinto (1999) e Pereira et al. (1999).
Os aspectos mais relevantes, naquelas anlises, so:
- M qualidade, baixa confiabilidade, pouca flexibilidade e ineficincia do
transporte pblico urbano.
- Congestionamentos crnicos, com impactos negativos para a vida social e
econmica das cidades.
- Altos ndices de acidentes de trnsito.
- Parcela da populao sem condies econmicas de acesso ao transporte
pblico motorizado.
- Tarifas elevadas, comparativamente baixa qualidade do servio oferecido
e capacidade e/ou disposio de pagamento da populao.
- Queda da produtividade das empresas operadoras de transporte
regulamentado por nibus.
- Dificuldades impostas circulao de pedestres e de ciclistas.
- Irracionalidade nos deslocamentos urbanos, causada pelo fraco
ordenamento dos sistemas de nibus, com sobreposio de linhas e
desequilbrio espacial do atendimento populao.
- Inexistncia de programas de estmulo utilizao de tecnologias mais
limpas.
- Violao de direitos pblicos e privados, em reas residenciais e de uso
coletivo, e destruio do patrimnio histrico e arquitetnico.
- Custos operacionais do transporte pblico urbano, afetados por alteraes
de ordem poltica determinadas a nvel federal, com impacto sobre os
preos dos insumos.
- Atuao restrita do Governo Federal no transporte urbano.
- Disponibilidade limitada de recursos pblicos para os investimentos
necessrios.
-
15 - Baixa atratividade financeira, comparativamente a outros setores da
economia.
- Inexistncia de programas e linhas de financiamento para a expanso e
melhoria dos sistemas virios.
- Reduzida participao privada nos investimentos necessrios para o setor,
pois as empresas privadas ainda esto fortemente vinculadas a ganhos
elevados, comuns nos perodos inflacionrios.
- Falta de poltica pblica urbana.
- Predominncia e incentivo, pelo Governo Federal, do transporte individual.
- Transferncia de parcelas da demanda do transporte pblico regular para
outras opes de transporte, em destaque para os automveis,
deslocamentos a p e outras formas de transporte informal.
Com a implantao do Novo Cdigo Nacional de Trnsito, a partir de
1998, problemas de congestionamentos, acidentes, e aspectos que dizem
respeito circulao em geral (de pedestres, ciclistas e veculos), vm sendo
enfrentados pelos rgos municipais que, ainda de forma incipiente, vm
obtendo resultados positivos.
Por outro lado, fatores que exigem a interveno Federal, como:
alteraes de preos de insumos, inexistncia de programas e linhas de
financiamento para melhorias do sistema virio, bem como predominncia do
transporte individual devido a incentivos para instalao de novas montadoras,
no sero diretamente abordados neste trabalho, que se limitar a examinar,
somente, aspectos da gesto local. Em outras palavras, questes relacionadas
ao Governo Federal somente sero comentadas quando identificadas em
algum padro de gerenciamento local por parte dos municpios avaliados.
Os aspectos sociais como: parcela da populao sem condies
econmicas de acesso ao transporte pblico e destruio do patrimnio
histrico e arquitetnico, tambm no sero investigados neste estudo, por se
tratarem de questes que exigem projetos especficos.
Neste estudo, focaliza-se a qualidade e a eficincia do transporte pblico,
examinando aspectos como tarifas elevadas, queda da produtividade das
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16 empresas operadoras regulamentadas de transporte por nibus, problemas de
sobreposio de linhas e desequilbrio espacial do atendimento, medindo a
eficincia dos diversos municpios na gesto do seu transporte pblico por
nibus. Assim, sero identificados municpios que serviro de benchmarking
para os demais, destacando padres utilizados pelos mesmos, como forma de
alcanar a excelncia. Esses padres dizem respeito regulamentao de
seus sistemas, incluindo alternativas de soluo para problemas de
sobreposio de linhas, atendimento de todas as reas do municpio e oferta
mnima de servio por parte das empresas operadoras, entre outros.
Quanto s tendncias que se configuram para o futuro do transporte
coletivo urbano, Brasileiro (1996) cita trs aspectos:
- A redefinio de perfil dos deslocamentos e da mobilidade urbana (marcha
a p, crescimento das cidades perifricas, desconcentrao das atividades
econmicas, hegemonia do setor tercirio), com suas implicaes sobre a
estrutura da oferta de transportes (crescimento do setor "informal",
redefinio da rede viria de transportes).
- A crise de financiamento para operaes de transporte coletivo, atualmente
minimizada pelo artifcio do vale-transporte, cuja possibilidade de ampliao
parece esgotada.
- O processo de modernizao gerencial do setor privado no atinge,
simultaneamente, todas as empresas, exigindo estudos localizados acerca
do perfil do setor privado, em funo da heterogeneidade das dinmicas
econmicas e das polticas locais.
Dentro desse quadro, o transporte pblico por nibus vem sendo marcado
pelo crescente descrdito da populao. O enfrentamento pela gesto exige
propostas, apoiadas em anlise das mudanas observadas no padro de
mobilidade urbana.
-
17
Pode-se perceber que o Poder Pblico desempenha papel fundamental
para o desenvolvimento das empresas operadoras de transporte urbano, pois
define normativas de desenvolvimento urbano, regulamenta a oferta de
transportes, estabelece formas de remunerao e tipos servios que devem ser
oferecidos populao. Apesar disso, o Poder Pblico sofre presses por parte
das empresas operadoras, no que concerne a aumentos de tarifa, freqncia
de servios, atendimento de certas linhas, etc, que podem levar a distores na
oferta dos servios comunidade. Da a importncia de verificar como o Poder
Pblico vem exercendo o seu papel de mediador, entre os interesses das
empresas operadoras de transporte pblico, os usurios do sistema e a
populao em geral. A identificao de modelos e prticas eficientes resulta
instrumental, neste sentido.
Apesar dos vrios problemas enfrentados pelo transporte pblico urbano,
com relao a sua perda de confiabilidade e qualidade, importante destacar
as principais mudanas ocorridas no setor, nestes ltimos anos.
2.3 Principais Eventos que marcaram Mudanas no Transporte por nibus nos ltimos anos
Entre os principais eventos que marcaram os ltimos anos, referente ao
transporte coletivo por nibus, pode-se destacar (Pereira et al., 1999):
- O Estabelecimento do Cdigo Brasileiro de Trnsito: vigorando desde
22/01/98, atribuiu novas competncias aos municpios, obrigando os rgos de
gerncia a se reestruturarem institucionalmente e a qualificarem seu quadro de
pessoal, de forma a exercer novas funes. A reduo no nmero de acidentes
de trnsito j observada em vrios municpios que o controlam, revela ser este
um dos eventos com maior potencial de mudana qualitativa no futuro prximo.
Em paralelo com as melhores condies de circulao, a maior aproximao
do poder pblico aos problemas das operadoras e seu usurios dever
melhorar a segurana da circulao nas reas urbanas.
-
18 - Privatizaes e Concesses: as leis de licitaes (Lei 8.666/93) e de
concesses (Lei 8987/95) s se consolidaram a partir de 1997. Novas formas
de explorao dos servios por nibus, licitaes onerosas ou no onerosas
por linhas, por lotes, por reas de explorao, com outros servios acoplados,
etc, esto sendo utilizadas pelos diversos municpios que iniciaram o processo.
Embora existam vrios municpios optando por regularizar as permisses, com
respaldo na legislao local, existe uma tendncia cada vez maior de
realizao de licitaes das linhas, tanto para apoiar a racionalizao dos
sistemas quanto para aumentar a arrecadao ou apoiar os investimentos
realizados no setor, pelos municpios.
- Corredores de Transporte: a implantao de corredores para o transporte
pblico de passageiros, com sistemas integrados, e a utilizao de bilhetagem
eletrnica, ainda tem pouca expresso nas cidades brasileiras. Porm, esta
realidade deve ser intensificada nos prximos anos. Apesar de suas exigncias
de gesto acarretarem um custo operacional maior para os sistemas
integrados, estes instrumentos permitiro maior acessibilidade da populao a
oportunidades de melhoria da qualidade de vida urbana. Alm disso, este tipo
de integrao vem se mostrando potencializador da competitividade do sistema
de transporte pblico.
- Transporte Informal: o crescimento do transporte informal foi notvel nos
ltimos dois anos, levando os governos a repensar as formas de atender,
reorganizar e regulamentar o transporte coletivo urbano. O transporte informal
vem se desenvolvendo nas brechas do sistema formal, aproveitando-se de
suas debilidades com respeito ao atendimento das demandas. Isso se d, em
parte, devido baixa qualidade dos servios prestados por nibus, metrs e
trens e, em parte, decorre da brutal recesso na oferta de empregos. Assim, o
transporte informal responde ao fato da estrutura formal no atender
adequadamente os reais interesses de deslocamento da populao.
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19 - Programas de Qualidade: houve um avano considervel na conscientizao
e engajamento nos programas de qualidade por parte dos rgos gestores e
empresas de transporte. Os mesmos vm se adaptando tendncia mundial
de melhoria da qualidade dos produtos, do atendimento aos usurios e da
busca da eficincia empresarial. A melhoria por parte de alguns rgos
pblicos e empresas privadas, poder ser um importante contraponto aos
transportes informais, com vistas melhoria das cidades.
- Mudanas na quantidade e qualidade da oferta: as cmaras de compensao
tarifria vm sendo questionadas quanto sua eficincia, pois induzem ao
acrscimo de quilmetros rodados, alm da ocupao desordenada dos
espaos urbanos, provocando, ainda, aumento de quilometragem em reas
desabitadas e semi-urbanas, levando a uma expanso da oferta sem melhorias
efetivas na prestao dos servios de transporte urbano.
O crescimento da operao de micronibus, bem como a constante
renovao das frotas de nibus, vm sendo utilizados como estratgias para
reverter tendncias de perda de demanda, que se observam nas cidades.
Soma-se a isto a adoo de servios sofisticados, como a disponibilidade de ar
condicionado e telefone em veculos convencionais.
A renovao da frota, essencial para o crescimento e permanncia de
uma empresa de nibus no mercado, definida, principalmente, por aspectos
econmicos. Ou seja, um veculo dever ser substitudo quando sua
rentabilidade se mostrar inferior prevista para um veculo novo. Assim, a
estratgia utilizada na renovao de veculos, depende do clculo tarifrio. Este
clculo faz com que veculos novos impliquem em tarifas mais elevadas,
ampliando a rentabilidade do setor, que, capitalizado, encontra maior facilidade
para renovao da frota. A adoo desse mecanismo de tarifao, que premia
veculos novos, pressupe que eles sero utilizados ao longo de toda sua vida
til. Assim, valores adicionais pagos nos primeiros anos seriam compensados
nos ltimos. Entretanto, como os veculos usados so vendidos antes dos sete
anos - a rigor, entre trs e quatro anos esta compensao jamais ocorre.
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Nesse contexto, resta ao usurio cobrir o nus desse diferencial (Orrico Filho,
1995).
- Mudanas no perfil da demanda: a mudana de hbitos da populao; o
aumento do nmero de desempregados; a descentralizao na localizao de
servios; a duplicao da produo e comercializao cada vez mais fcil de
automveis; os incentivos fiscais aos veculos de baixa potncia; o aumento no
valor do tempo dos usurios (que no esto se dispondo a longas esperas nos
transportes pblicos); e as dificuldades financeiras da populao, tm levado a
uma reduo das viagens nas reas urbanas, tanto em quantidade quanto em
extenso, com reflexos significativos sobre o ndice Passageiro por Quilmetro
(IPK)3, importante diluidor dos custos operacionais para o clculo tarifrio.
Esto ocorrendo migraes intermodais, ou seja, usurios de renda mais
alta esto optando por modos de transporte mais caros e mais rpidos,
enquanto aqueles de menor renda esto deixando de viajar ou adotando os
veculos clandestinos, como opo para reduzir as suas despesas mensais.
- Ameaa de extino do vale transporte: a adoo, pelo Governo Federal, de
pagamento em dinheiro para despesas de transporte casa-trabalho (de seus
funcionrios), permite preocupaes quanto possvel extino do vale
transporte.
- Bilhetagem automtica: em algumas cidades, novos sistemas esto sendo
analisados e implantados de forma total ou parcial, com diferentes graus de
sucesso. Em qualquer caso, tanto para monitorar a demanda quanto para
reduzir a prtica do uso do vale transporte como moeda paralela, observa-se
que a bilhetagem automtica se configura cada vez mais importante, para os
transportes urbanos.
3 IPK ndice Passageiro por Quilmetro, trata-se do quociente entre o nmero total de passageiros transportados por ano e o nmero total de quilmetros rodados, no mesmo ano.
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21 - Incentivos indstria automobilstica: apesar das deseconomias que a
circulao excessiva impe s cidades, persiste a escassez de recursos e
incentivos para a expanso da rede de transporte pblico, e amplia-se a guerra
fiscal de apoio instalao de grandes indstrias automobilsticas no pas.
2.4 A Importncia do Poder Pblico no Gerenciamento do Setor de Transporte por nibus
Segundo Arago (1998), a presso que o rgo gestor sofre para a
economia dos recursos pblicos, se contrabalana com a sua preocupao
ambiental e com a necessidade de aliviar o congestionamento da sua cidade.
"Busca-se, de fato, a competitividade entre as empresas operadoras, com
conscincia de que esta no deve ocorrer na rua, como uma corrida pela caa
ao passageiro, com vrias empresas explorando as linhas mais lucrativas, mas
sim por controle de entrada no mercado, via licitao competitiva".
Deve-se, ainda, popularizar o acesso ao sistema, garantindo modicidade
tarifria para os usurios. Esta condio exige maior eficincia, reduo dos
custos operacionais e concesso de subsdios em situaes especficas como
para linhas que possuem funo social (ANTP, 1998).
Assim, so necessrias mudanas na forma de gerenciar, tanto do
operador, como do poder pblico, bem como maior flexibilidade para se
adaptar s exigncias de deslocamentos que surgem de modificaes nas
atividades urbanas. Brasileiro et al. (1998) tambm enfatizam que, alm dos
objetivos polticos, o Poder Pblico tambm possui uma orientao de carter
econmico, ou seja, busca incentivar a reduo de custos e o aumento de
produtividade das empresas operadoras do servio.
Os conceitos de produtividade, eficincia e qualidade esto intimamente
ligados aos pontos de vista especficos dos diversos atores intervenientes
nestes servios, quais sejam: o operador, o governo, o usurio e a comunidade
em geral (Arago & Figueiredo, 1993). Assim,
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22 - o operador concentrar sua ateno na otimizao da utilizao dos fatores
envolvidos com a operao, tais como capital, trabalho e outros, com vistas
a garantir a realizao do servio com menor dispndio possvel;
- o usurio, que a rigor deveria ser o centro das atenes dos prestadores
dos servios, estar preocupado em obter a mxima qualidade em troca de
seus desembolsos monetrios;
- a sociedade mais ampla, por sua vez, que, em ltima instncia, arcar
com os custos dos investimentos pesados e das eventuais externalidades
negativas decorrentes do sistema de transportes. Interessar sociedade,
permanente melhoria da acessibilidade geral e maximizao de outros
resultados positivos (empregos, chances de negcios, etc), alm da
minimizao dos impactos negativos (poluio, engarrafamento, acidentes,
perda de reas potencialmente produtivas para o sistema, danos a
patrimnios ou naturais, etc);
- o governo, contratante e responsvel pelos servios prestados, e que
inclusive os subsidiam realizando investimentos em infra-estrutura, exigir,
em troca de seus esforos, o alcance mximo dos seus objetivos no tocante
satisfao ou mesmo antecipao de necessidades sociais.
Segundo Arago (1998), a poltica de transporte pblico urbano deve se
orientar pelas seguintes diretrizes:
a. Aumentar o grau de utilizao do transporte pblico: deve buscar
reorganizao do transporte pblico, em torno de valores como: flexibilidade
e convenincia, preo baixo, conforto, bom nvel de informao,
estabilidade dos servios e integrao.
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23 b. Buscar a eficincia: deve definir claramente seus objetivos polticos,
buscando desenho apropriado dos produtos, licitaes peridicas, assim
como adoo de comparaes entre empresas e rgos como instrumento
de incentivo e de penalizao (uso do benchmarking).
c. Aperfeioar a tcnica contratual: deve definir claramente os objetivos da
licitao e responsabilidades decorrentes tais como o uso de incentivos
contratuais para estimular