public disclosure authorized ocjena javnih rashoda i...
Post on 11-Jun-2018
216 Views
Preview:
TRANSCRIPT
Bosna i Hercegovina
Ocjena javnih rashoda i finansijske odgovornosti (PEFA)
maj / svibanj 2014.
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Izvještaj br. 82646-BA
Bosna i Hercegovina
Ocjena javnih rashoda i finansijske odgovornosti
maj / svibanj 2014.
Odjeljenje za operativne usluge
Region Evrope i centralnee Azije
Dokument Svjetske banke
Distribucija ovog dokumenta je ograničena i primaoci ga mogu koristiti samo u toku obavljanja svojih
zvaničnih dužnosti. Njegov sadržaj ne može se objelodanjivati bez saglasnosti Svjetske banke.
SADRŽAJ
Skraćenice i akronimi ................................................................................................................................ vi
Bosna i Hercegovina: Ocjena PEFA......................................................................................................... ix
Bosna i Hercegovina: Ocjena PEFA....................................................................................................... xiv
Sažeti pregled Ocjene .............................................................................................................................. xiv
I. Uvod, istorijat zemlje, kontekst ............................................................................................................ 16
A. Kontekst zemlje i ekonomska situacija ..................................................................................... 16
B. Veze sa Strategijom partnerstva sa zemljom Svjetske banke .................................................... 21
C. Ciljevi ocjene PEFA .................................................................................................................. 21
D. Metodologija ............................................................................................................................. 22
E. Opseg ......................................................................................................................................... 22
F. Kako je izvještaj organizovan .................................................................................................... 23
II. Pregled PFM Bosne i Hercegovine ..................................................................................................... 24
A. Pravni i institucionalni okvir za PFM ....................................................................................... 28
B. Budžetske odgovornosti ............................................................................................................ 29
III. Četiri ocjene PEFA: Uporedna analiza i sveobuhvatna pitanja .................................................... 37
A. Budžetsko planiranje i fiskalna koordinacija ............................................................................ 37
B. Izvršenje budžeta ....................................................................................................................... 40
C. Budžetsko izvještavanje i ispitivanje ........................................................................................ 40
IV. Ocjena sistema, procesa i institucija za PFM ................................................................................... 42
Institucije BiH ................................................................................................................................ 42
FEDERACIJA BIH .......................................................................................................................... 97
REPUBLIKA SRPSKA ................................................................................................................... 153
DISTRIKT BRČKO ........................................................................................................................ 202
IV. Ocjena sistema, procesa i institucija za PFM ................................................................................. 243
Donatorske prakse ........................................................................................................................ 243
V. Proces reforme .................................................................................................................................... 248
A. Novije i tekuće reformske mjere ............................................................................................. 248
B. Očekivane izmjene u poreskom zakonskom okviru u Bosni i Hercegovini ............................ 249
Aneks 1. Literatura i izvorni dokumenti .............................................................................................. 250
Aneks 2: Ukupni prihodi i rashodi konsolidovane vlade na svim nivoima (2010-2012. godine) ...... 255
Aneks 3.Dodatne tabele sa podacima, dijagrami i grafikoni .............................................................. 256
Aneks 4.Domaći partneri / lica sa kojima su održani intervjui .......................................................... 268
Aneks 5: Objavljivanje mehanizma za obezbjeđivanje kvaliteta ....................................................... 271
Aneks 6: Politička struktura Bosne i Hercegovine............................................................................... 273
Slike
Slika 1.1. Fiskalni saldo i rast BDP-a ........................................................................................................ 17
Slika 2.1.Struktura konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini ................................................................ 24
Tabele
Tabela 1.1. Ključni ekonomski indikatori za Bosnu i Hercegovinu ........................................................... 16 Tabela 1.2.Opšte stanje operacija konsolidovane vlade na svim nivoima za period 2010-2016. godine (u
procentima BDP-a)............................................................................................................... 19 Tabela 1.3. Potrebe za vanjskim finansiranjem u Bosni i Hercegovini (u procentima BDP-a) ................. 20 Tabela 2.1. Ukupna potrošnja konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini .............................................. 25 Tabela 2.2. Osnovni tipovi poreskih prihoda u BiH .................................................................................. 36 Tabela 4.1.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta ................................................................ 49 Tabela 4.1.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ........... 49 Tabela 4.1.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta .............................................. 50 Tabela 4.1.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom .......... 50 Tabela 4.1.5. Godišnji izvještaj o radu za BiH za 2011. godine ................................................................. 51 Tabela 4.1.6. Stvarni prihodi UINO u odnosu na projekcije MAU ............................................................ 52 Tabela 4.1.7. Stvarni prihodi Institucija BiH u odnosu na inicijalno odobreni budžet ............................... 53 Tabela 4.1.8. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ............. 53 Tabela 4.1.9. Kratkoročne obaveze sa stanjem na 31. decembar, od 2009. do 2011. godine ..................... 54 Table 4.1.10. Gotovina i plemeniti metali sa stanjem na 31. decembar, od 2009. do 2011. godine ........... 54 Tabela 4.1.11. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje ................................... 55 Tabela 4.1.12. PI-5: Klasifikacija budžeta .................................................................................................. 56 Tabela 4.1.13. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (BiH)................................................................ 56 Tabela 4.1.14. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ............. 57 Tabela 4.1.15. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................... 58 Tabela 4.1.16. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ........................................................ 60 Tabela 4.1.17. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ......... 61 Tabela 4.1.18. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija ...................... 61 Tabela 4.1.19. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija ...................................................... 62 Tabela 4.1.20. Budžetski kalendar Institucija BiH (za budžet za 2013. godinu) ........................................ 63 Tabela 4.1.21. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................... 64 Tabela 4.1.22. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu .......................... 64 Tabela 4.1.23. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politici potrošnje i budžetiranju 68 Tabela 4.1.24. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike .............................. 69 Tabela 4.1.25. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza ................................................................................................................................. 71 Tabela 4.1.26. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................... 73 Tabela 4.1.27. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ......... 74 Tabela 4.1.28. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ................. 76 Tabela 4.1.29. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista .......................................................................... 78 Tabela 4.1.30. Korištenje metoda nabavke u BiH, 2009-2012. godine ...................................................... 80 Tabela 4.1.31. PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama .... 83 Tabela 4.1.32. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ................. 84 Tabela 4.1.33. PI-21: Djelotvornost interne revizije ................................................................................... 86 Tabela 4.1.34. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ..................................................... 87 Tabela 4.1.35. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga 87 Tabela 4.1.36. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine ............................... 88 Tabela 4.1.37. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja ..................................... 90 Tabela 4.1.38. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ....................................... 91
Tabela 4.1.39. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju 92 Tabela 4.1.40. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela ...................... 93 Tabela 4.1.41. Raspored datuma izvještaja revizije za Parlamentarnu skupštinu BiH .............................. 94 Tabela 4.1.42. Parlamentarni pregled revizorskih izvještaja ...................................................................... 95 Tabela 4.1.43. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ....................... 96 Tabela 4.2.1. Procenat razlike između ostvarenja i budžeta ..................................................................... 105 Tabela 4.2.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ......... 105 Tabela 4.2.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta ............................................ 106 Tabela 4.2.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom ........ 107 Tabela 4.2.5: Godišnji izvještaj o operacijama za FBiH za 2011. godinu ................................................ 108 Tabela 4.2.6. Prihod Federacije Bosne i Hercegovine .............................................................................. 110 Tabela 4.2.8. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa originalno odobrenim budžetom ............ 111 Tabela 4.2.9. Obaveze EBF-ova i centralne vlade FBiH .......................................................................... 112 Tabela 4.2.10. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje ................................. 112 Tabela 4.2.11. PI-5: Klasifikacija budžeta ................................................................................................ 114 Tabela 4.2.12. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (FBiH) ........................................................... 114 Tabela 4.2.13. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ........... 115 Tabela 4.2.14. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................. 116 Tabela 4.2.15. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ...................................................... 119 Tabela 4.2.16. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ....... 121 Tabela 4.2.17. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija .................... 121 Tabela 4.2.18. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija .................................................... 122 Tabela 4.2.19. Budžetski kalendar FBiH (za budžet za 2013. godinu) ..................................................... 123 Tabela 4.2.20. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................. 124 Tabela 4.2.21. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu ........................ 124 Tabela 4.2.22. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja ........................................................................................................................ 127 Tabela 4.2.23. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike ............................ 129 Tabela 4.2.24. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza ............................................................................................................................... 131 Tabela 4.2.25. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................. 132 Tabela 4.2.26. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ....... 134 Tabela 4.2.27. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ............... 136 Tabela 4.2.28. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista ........................................................................ 138 Tabela 4.2.29. PI-20:Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ................ 140 Tabela 4.2.30. PI-21: Djelotvornost interne revizije ................................................................................. 143 Tabela 4.2.31. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ................................................... 143 Tabela 4.2.32. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga144 Tabela 4.2.33. PI-24:Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine .............................. 145 Tabela 4.2.34. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja ................................... 146 Tabela 4.2.35. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ..................................... 148 Tabela 4.2.36. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju148 Tabela 4.2.37. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela .................... 150 Tabela 4.2.38. Raspored datuma izvještaja revizije za Parlament FBiH .................................................. 151 Tabela 4.2.39. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 152 Tabela 4.3.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta ............................................................. 161 Tabela 4.3.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ......... 161 Tabela 4.3.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta ............................................ 162 Tabela 4.3.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom ........ 163 Tabela 4.3.5. Godišnji izvještaj o operacijama za RS za 2011. godinu (u milionima KM) ...................... 163
Tabela 4.3.6. Prihodi Vlade Republike Srpske predviđeni budžetom i ostvareni, za period 2009-2011.
godine ................................................................................................................................. 165 Tabela 4.3.7. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom .............. 165 Tabela 4.3.8. PI-4: Stanje i monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za plaćanje ................................. 166 Tabela 4.3.9. PI-5: Klasifikacija budžeta .................................................................................................. 167 Tabela 4.3.10. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (Republika Srpska) ........................................ 167 Tabela 4.3.11. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ........... 168 Tabela 4.3.12. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................. 169 Tabela 4.3.13. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ...................................................... 172 Tabela 4.3.14. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ....... 173 Tabela 4.3.15. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija .................... 174 Tabela 4.3.16. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija .................................................... 174 Tabela 4.3.17: Budžetski kalendar Republike Srpske (za budžet za 2013. godinu) ................................. 175 Tabela 4.3.18. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................. 175 Tabela 4.3.19. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu ........................ 176 Tabela 4.3.20. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja ........................................................................................................................ 179 Tabela 4.3.21. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike ............................ 180 Tabela 4.3.22. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza ............................................................................................................................... 182 Tabela 4.3.23. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................. 183 Tabela 4.3.24. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ....... 184 Tabela 4.3.25. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ............... 187 Tabela 4.3.26. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista ........................................................................ 188 Tabela 4.3.27. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ............... 190 Tabela 4.3.28. PI-21: Djelotvornost interne revizije ................................................................................. 191 Tabela 4.3.29. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ................................................... 192 Tabela 4.3.30. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga193 Tabela 4.3.31. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine ............................. 194 Tabela 4.3.32: PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja .................................... 195 Tabela 4.3.33. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ..................................... 196 Tabela 4.3.34. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju197 Tabela 4.3.35. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela .................... 198 Tabela 4.3.36. Raspored datuma izvještaja revizije za Narodnu skupštinu RS ....................................... 199 Tabela 4.3.37. Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Narodne skupštine ...................................... 200 Tabela 4.3.38. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 201 Tabela 4.4.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta .............................................................. 210 Tabela 4.4.2. Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom .................. 210 Tabela 4.4.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta ............................................ 211 Tabela 4.4.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom ........ 211 Tabela 4.4.5. Godišnji izvještaj o operacijama za DB u 2011. godini ...................................................... 212 Tabela 4.4.6. Prihodi Distrikta Brčko, sa i bez indirektnih poreza ........................................................... 213 Tabela 4.4.7. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ........... 213 Tabela 4.4.8. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje ................................... 214 Tabela 4.4.9.PI-5: Klasifikacija budžeta ................................................................................................... 215 Tabela 4.4.10. Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju(Distrikt Brčko)215 Tabela 4.4.11. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ........... 216 Tabela 4.4.12. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................. 217 Tabela 4.4.13. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ...................................................... 218 Tabela 4.4.14. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ....... 219 Tabela 4.4.15. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija .................... 219
Tabela 4.4.16. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija .................................................... 220 Tabela 4.4.17. Budžetski kalendar za Distrikt Brčko (za budžet za 2013. godinu) .................................. 221 Tabela 4.4.18. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................. 222 Tabela 4.4.19. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu ........................ 222 Tabela 4.4.20. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja ........................................................................................................................ 224 Tabela 4.4.21. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike ............................ 225 Tabela 4.4.22. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza ............................................................................................................................... 227 Tabela 4.4.23. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................. 228 Tabela 4.4.24. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ....... 229 Tabela 4.4.25. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ............... 231 Tabela 4.4.26. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista ........................................................................ 232 Tabela 4.4.27. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ............... 234 Tabela 4.4.28. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ................................................... 235 Tabela 4.4.29. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga236 Tabela 4.4.30. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine ............................. 236 Tabela 4.4.31. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja ................................... 237 Tabela 4.4.32. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ..................................... 239 Tabela 4.4.33. Stepen do kog su procedure zakonodavnog tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju240 Tabela 4.4.34.PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 241 Tabela 4.4.35. Dostavljanje revizorskih izvještaja i usvajanje na Skupštini............................................. 241 Tabela 4.4.36. Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Skupštine .................................................... 242 Tabela 4.4.37. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 243 Tabela 4.5.1.D1: Predvidljivost direktne budžetske podrške .................................................................... 245 Tabela 4.5.2. Programirane i ostvarene isplate EU, 2009-2012. godine ................................................... 246 Tabela 4.5.3.D-2: Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i izvještavanje o
projektnoj i programskoj pomoći ....................................................................................... 246 Tabela 4.5.4.D-3: Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura .............................. 247
vi
SKRAĆENICE I AKRONIMI
AGA Autonomna vladina agencija (Autonomous
Government Agency)
BiH Bosna i Hercegovina
BUPRT Tabela za pregled prioriteta korisnika
budžeta (Budžet User Priority Review Table)
CAD Deficit na tekućem računu (Current account
deficit)
CBBiH Centralna banka Bosne i Hercegovine
CHU Centralna jedinica za harmonizaciju
(Central Harmonization Unit)
CoA Kontni plan (Chart of Accounts)
COFOG Klasifikacija UN-a za funkcije vlade (UN
Classification of the Functions of
Government)
CPS Strategija partnerstva sa zemljom (Country
Partnership Strategy)
CSA Agencija za državnu službu (Civil Service
Agency)
DB Brčko distrikt
DeMPA Ocjena učinka u upravljanju dugom (Debt
Management Performance Assessment)
DFID Odjeljenje za međunarodni razvoj
(Department for International Development,
UK)
DoF Direkcija za finansije
DPL Zajam za razvojne politike (Development
Policy Loan)
DSA Analiza održivosti duga (Debt sustainability
analysis)
EBF Vanbudžetski fond (Extra-Budžetary Fund)
EBRD Evropska banka za obnovu i razvoj
(European Bank for Reconstruction and
Development)
EU Evropska unija
FBiH Federacija Bosne i Hercegovine
FDI Direktne strane investicije (Foreign direct
investment)
BDP Bruto domaći proizvod
GFS Finansijske statistike vlade (Government
Financial Statistics)
HRMA Ovlaštena institucija za upravljanje
ljudskim resursima (Human Resources
Management Authority)
IFI Međunarodna finansijska institucija
(International financial institution)
IMF Međunarodni monetarni fond (International
Monetary Fund)
INTOSAI Međunarodna organizacija vrhovnih
revizorskih institucija (International
Organisation of Supreme Audit Institutions)
IPA Instrument pretpristupne pomoći
(Instrument for Pre-Accession Assistance)
IPSAS Međunarodni standardi za računovodstvo u
javnom sektoru (International Public Sector
Accounting Standards)
UINO Uprava za indirektno oporezivanje (Indirect
Taxation Authority)
MAU Jedinica za makroekonomsku analizu
(Macroeconomic Analysis Unit)
MDAs Ministarstva, odjeli i agencije (Ministries,
Departments and Agencies)
MF Ministarstvo finansija / financija
MFT Ministarstvo financija i trezora
MTEF Srednjoročni okvir rashoda (Medium-term
expenditure framework)
NVO Nevladina organizacija (Non-Governmental
Organization)
OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i
razvoj (Organisation for Economic Co-
operation and Development)
PE Javno preduzeće (Public Enterprise)
PFM Upravljanje javnim finansijama (Public
Financial Management)
PIFC Interna finansijska kontrola u javnom
sektoru (Public Internal Financial Control)
PIMIS Informacioni sistem za upravljanje javnim
investicijama (Public Investment
Management Information System)
PJP Program javnih investicija (Public
Investment Program)
PPA Ovlaštena institucija za javne nabavke
(Public Procurement Authority)
PPL Zakon o javnim nabavkama (Public
Procurement Law)
PPP Partnerstvo javnog i privatnog sektora
(Public-private partnership)
PRB Odbor za razmatranje žalbi u javnim
nabavkama (Public Procurement Review
Board)
TA Poreska uprava (Tax Administration)
RA Uprava prihoda (RevenueAdministration)
RS Republika Srpska
SAI Vrhovna revizorska institucija (Supreme
Audit Institution)
SAFE Jačanje preuzimanja odgovornosti i
povjereničkog okruženja (Stregthening
Accountability and Fiduciary Environment)
SBA Stand-by aranžman (Stand-By Arrangement)
SOE Preduzeće u državnom vlasništvu (State-
owned enterprise)
vii
STA Jedinstveni račun trezora (Single treasury
account)
TIN Poreski identifikacioni broj (Tax
Identification Number)
USAID Agencija Sjedinjenih Država za
međunarodni razvoj (United States Agency
for International Development)
PDV Porez na dodanu vrijednost
VALUTE I EKVIVALENTNE JEDINICE
(Kursna stopa efektivna na datum 17. decembar 2013. godine)
Valutna jedinica = konvertibilna marka
1,00 KM 1.00 = US$ 0.704356
1,00 USD = BAM 1.419737
FISKALNA GODINA
1. januar – 31. decembar
MJERNI SISTEM
Metrički sistem
viii
PRIZNANJA
Tim za ocjenu PEFA sa zahvalnošću odaje priznanje za opsežnu saradnju i pomoć dobijenu od zvaničnika
sa svih nivoa vlade Bosne i Hercegovine. Konkretno, tim Banke bi želio da oda priznanje liderstvu koje
su pokazali zvaničnici vlade u opštoj koordinaciji ovih aktivnosti između četiri nivoa vlade u Bosni i
Hercegovini, kao i viši zvaničnici iz relevantnih ministarstava i agencija, uključujući ministarstva
finansija institucija BiH, Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, te Distrikta Brčko. Puna lista
vladinih zvaničnika i predstavnika sa kojima su se članovi misije susreli u toku izrade ove studije
prikazana je u Aneksu 5.
Za ovu Ocjenu PEFA primljeni su izdašna podrška i finansiranje iz Zaklade za jačanje preuzimanja
odgovornosti i povjereničkog okruženja (Strengthening Accountability and Fiduciary Environment -
SAFE) koji administrira Svjetska banka. Zakladu SAFE uspostavili su Državni sekretarijat Švajcarske za
ekonomska pitanja i Evropska komisija, sa ciljem unapređivanja upravljanja javnim finansijama u regionu
Evrope i centralne Azije. Ta grupa zaklada obezbjeđuje podršku za aktivnosti na ocjenjivanju učinka
upravljanja javnim finansijama (PFM), identifikaciju i implementiranje aktivnosti sa ciljem postizanja
poboljšanja i razmjene znanja i dobrih priznatih praksi u svim zemljama u regionu Evrope i srednje Azije.
Tim za ocjenu PEFA Svjetske banke činili su Lamija Marijanović (vođa tima, stručnjak za finansijsko
upravljanje, Bosna i Hercegovina), Rajeev Kumar Swami (savjetnik tima, vodeći stručnjak za finansijsko
upravljanje, Region Evrope i centralne Azije/Istočne Azije i Pacifika), Andrew James Mackie (viši
stručnjak za finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije), Antonio Leonardo Blasco (viši
stručnjak za finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije), Sandra Hlivnjak (ekonomist za
zemlju, Bosna i Hercegovina), Abebe Adugna (vodeći ekonomista, Zapadni Balkan), Simon Davies
(ekonomista, ECSP2), Nikola Kerleta (stručnjak za nabavke), Lilia Razlog (stručnjak za upravljanje
dugom, Centar za javni sektor), Sanja Tanić (tim asistent, Bosna i Hercegovina), Jamie Jill Lazaro (mlađi
stručni saradnik), Naida Čaršimamović Vukotić (konsultant za upravljanje javnim finansijama, Bosna i
Hercegovina), Tatjana Milišić (stručnjak za poreze, Bosna i Hercegovina), uz konsultante iz firme PFK
(Ujedinjeno Kraljevstvo).
Tim za ocjenu PEFA dobio je dragocjene smjernice, inpute i podršku od sljedećih: Soukeyna Kane
(menadžer sektora, Finansijsko upravljanje), Anabela Abreu (Direktor Ureda Svjetske banke u Bosni i
Hercegovini), Lewis Hawke (vodeći stručnjak za javni sektor), Philip Sinet (Sekretarijat PEFA), te
Oleksii Balabushko (stručnjak za javne finansije). Patricia Rogers je obezbijedila vrijednu podršku u toku
pripremanja i koordinacije izvještaja.
ix
BOSNA I HERCEGOVINA: OCJENA PEFA
Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora
Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB
A. OSTVARENJA U PFM: Kredibilitet budžeta
PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim
budžetom M1 C A A C
PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim
budžetom M1 B+ B+ A C+
i) Stepen odstupanja u strukturi potrošnje u toku posljednje tri godine,
isključujući hitne stavke B B A C
ii) Prosječan iznos potrošnje koji se zapravo naplaćuje na osnovu glasanja o
nepredvidljivim rashodima u toku posljednje tri godine A A A A
PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim
budžetom M1 A A B B
i) Ostvareni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u inicijalno
odobrenom budžetu A A B B
PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 A NR NR NR
i)
Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje (izraženo kao %
ostvarene ukupne potrošnje za odgovarajuću fiskalnu godinu) i sve novije
promjene stanja
A NR NR NR
ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za
isplate potrošnje A D D D
B. KLJUČNA SVEOBUHVATNA PITANJA: Sveobuhvatnost i transparentnost
PI-5 Klasifikacija budžeta M1 C C C B
i) Sistem klasifikacije koji se koristi za formulisanje, izvršavanje i
izvještavanje za budžet centralne Vlade C C C B
PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku
dokumentaciju M1 B C B B
i) Udio informacija datih u listi u budžetskoj dokumentaciji koju je izdala
centralna Vlada u najnovijem periodu B C B B
PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 C+ D+ D+ A
i)
Nivo vanbudžetske potrošnje (isključujući projekte koji se finansiraju iz
sredstava donatora) koji nije obuhvaćen izvještajima, tj. nije uključen u
fiskalne izvještaje
A D D A
ii) Informacije o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz
sredstava donatora koje su uključene u fiskalne izvještaje C C C A
PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 NA D B NA
I) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama
na poddržavnom nivou NA D B NA
ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o
njihovim alokacijama NA D B NA
iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu NA D C NA
x
Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB
sa sektorskim kategorijama
PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom
sektoru M1 A D C+ C
i) Stepen monitoringa centralne vlade nad autonomnim vladinim
agencijama (AGA) i javnim preduzećima (PE) A D C C
ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije
vlada na poddržavnom nivou NA D A NA
PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 A B A B
i) Broj elemenata iz liste za javnu dostupnost informacija koji su
obezbijeđeni A B A B
C. BUDŽETSKI CIKLUS
I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA
PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 C B A C+
i) Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara C C A C
ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih
podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) B A A A
iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili
tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) D C A D
PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja M2 D+ D+ D+ D+
i) Pripremanje višegodišnjih fiskalnih prognoza i funkcionalnih alokacija C C C C
ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga D D D D
iii) Postojanje sektorskih strategija sa višegodišnjim procjenama koštanja za
tekuću potrošnju i investicijsku potrošnju D D D D
iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost C C C C
II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA
PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 B C B C
i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza B C C C
ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim
procedurama za poreske obveznike B C A C
iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze C C C C
PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje
poreskih obaveza M2 C+ B B B
i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika C C B B
ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja
poreskih obaveza B B B B
iii) Planiranje i monitoring poreskih inspekcija i programa za istraživanje
prevara C B B C
PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 C+ NR NR D+
i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze C NR NR B
xi
Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB
ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor na strani uprave
prihoda A A A A
iii)
Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih
obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane
trezora
C D B D
PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 A C+ A B+
i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate A A A B
ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine za MDA
vezano za gornje granice za preuzimanje obaveza za potrošnju A C A A
iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama, o
kojima se odlučuje na nivou iznad nivoa upravljanja MDA A A A A
PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B+ B B+ B+
i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome B B A A
ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade A C B B
iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija B B B B
PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 C+ D+ D+ D+
i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o
platnim listama B B D D
ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista A A B B
iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste C C C C
iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli
i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje A B B D
PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u
nabavkama M2 C+ N/a N/a N/a
i) Transparentnost, sveobuhvatnost i konkurentnost u pravnom i
regulatornom okviru B N/a N/a N/a
ii) Obrazloženje za korištenje manje konkurentnih metoda nabavke D N/a N/a N/a
iii) Dostupnost kompletnih, pouzdanih i pravovremenih informacija o
nabavkama za javnost C N/a N/a N/a
iv) Postojanje nezavisnog administrativnog sistema žalbi vezano za javne
nabavke B N/a N/a N/a
PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 C+ D+ D+ D+
i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju B C C A
ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih pravila / procedura
kontrole C D C B
iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija B D D D
PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 C+ C+ D+ D
i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije C C D D
ii) Učestalost i distribucija revizorskih izvještaja B B B D
xii
Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB
iii) Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije C C C D
III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE
PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 A A A B+
i) Redovnost sravnjivanja u bankama A A A B
ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa privremenih računa i avansa A A A A
PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za
pružanje usluga M1 NA B A B
i) Sakupljanje i obrada informacija za demonstriranje resursa koji su zaista
primljeni u najčešćim jedinicama uza pružanje usluga prve linije N/A B A B
PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 A C+ A C+
i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim
procjenama A A A C
ii) Pravovremenost u predstavljanju izvještaja A A A A
iii) Kvalitet informacija A C A B
PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+ C+ C+ C+
i) Kompletnost financijskih izvještaja A A A A
ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja (završnih računa) A A A B
iii) Računovodstveni standardi koji se koriste C C C C
IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA
PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 B+ C+ C+ C+
i) Opseg i priroda revizija koje se sprovode, uključujući poštivanje
standarda revizije B B B B
ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima A A A A
iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije B C C C
PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+ D+ D+ D+
i) Opseg ispitivanja godišnjeg zakona o budžetu na nivou zakonodavnih
tijela D B B C
ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do
kog se poštuju D C C D
iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za
reagovanje na budžetske prijedloge D D D C
iv) Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja
zakonodavnog tijela B B B B
PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 C+ D+ C+ D+
i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih
tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) B D A C
ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela A B C D
iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i
njihova implementacija na nivou izvršne vlasti C C C C
xiii
Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB
D. DONATORSKE PRAKSE
D-1 Predvidljivost direktne budžetske podrške M1 D
i) Godišnje odstupanje ostvarene budžetske podrške od prognoze koju su
dostavile donatorske agencije D
ii) Pravovremenost isplata sredstava donatora u toku godine (poštivanje
skupnih kvartalnih procjena) D
D-2 Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i
izvještavanje o projektnoj i programskoj pomoći M1 NA
i) Kompletnost i pravovremenost budžetskih procjena donatora za projektnu
podršku NA
ii) Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim
tokovima za projektnu podršku
NA
D-3 Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura M1
Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim
tokovima za projektnu podršku D
xiv
BOSNA I HERCEGOVINA: OCJENA PEFA
SAŽETI PREGLED OCJENE
Fiskalni sistem u Bosni i Hercegovini (BiH) je visoko decentralizovan, jer odražava odredbe ustava
zemlje. Konsolidovani sektor vlade na svim nivoima sastoji se od četiri relativno autonomne jedinice, a to
su: institucije BiH, Distrikt Brčko (DB), te dva entiteta – Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH) i
Republika Srpska (RS). Institucije BiH su na nivou centralne vlade (i njima upravlja Vijeće ministara
BiH), a svaki entitet ima svoju vladu, vanbudžetske fondove (extra budgetary funds - EBF), te jedinice
lokalne samouprave. Struktura u FBiH ima 10 kantona koji služe kao srednji nivo vlasti između vlade
FBiH i jedinica lokalne samouprave, a svaki kanton ima svoju vladu i određene EBF-ove. Kantoni nisu
bili predmet ovog izvještaja. ali bi mogli da budu obuhvaćeni kasnije, u okviru ocjene PEFA na pod-
državnom nivou.
Institucija koja sprovodi indirektno oporezivanje je na nivou zajedničkih institucija Bosne i Hercegovine,
dok je direktno oporezivanje na entitetskom nivou1. Doprinose za socijalno osiguranje administriraju
EBF-ovi u FBiH, dok ih u RS od 1. januara 2010. godine administrira Poreska uprava RS. Slično tome,
odgovornost za potrošnju je razdijeljena između različitih nivoa vlasti. Prema podacima iz Centralne
banke BiH, ukupna konsolidovana potrošnja vlada u BiH iznosi oko 11,7 milijardi KM, u čemu institucije
BiH učestvuju sa 9%, FBiH sa 58%, RS sa 32%, a DB sa 1%.
Fiskalni savjet je uspostavljen 2008. godine sa ciljem koordinacije fiskalnih politika u zajedničkom
interesu Institucija BiH, entiteta i Brčko distrikta. Što se tiče najvažnije uloge u fiskalnoj koordinaciji –
pripremanja globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika – u praksi Fiskalni savjet odlučuje o prihodima
od indirektnog oporezivanja i o budžetu institucija BiH, čime se stvaraju pretpostavke za planiranje
budžeta na nižim nivoima vlada, koji su odgovorni za preko 90% javnih rashoda. S obzirom da se ključne
funkcije vlada (socijalna politika, subvencije, obrazovanje itd) obezbjeđuju na pod-državnom nivou,
blagovremeno donošenje odluke o prihodima od indirektnih poreza za institucije BiH je važno za
omogućavanje pravovremenog izvršavanja odgovarajućih budžeta.
Pripremanje budžeta. Procedure i kalendari za planiranje budžeta u opštim crtama su slični na sva četiri
nivoa: srednjoročni okviri rashoda (Mid-term Expenditure Framework - MTEF-ovi) se pripremaju svake
godine i usvajaju početkom ljeta, a služe kao prednacrt za godišnje budžete, koji se pripremaju u toku
jeseni, a usvajaju na nivou parlamenata prije kraja godine. Na svim nivoima budžeti uključuju ekonomske
i organizacione klasifikacije, dok budžetski zahtjevi uključuju i programske formate. Samo na nivou
institucija BiH su informacije o programskom budžetiranju, uključujući mjerenje učinka programa, dio
budžetske dokumentacije koja prati godišnji zakon o budžetu u proceduri usvajanja.
Fiskalni ciljni iznosi. Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika u BiH bi trebalo da određuje
srednjoročne fiskalne ciljne iznose za svaku godinu; fiskalni cilj koji se uzima u obzir je primarni deficit i
ukupna javna potrošnja trebalo da budu smanjeni; dok se za dug navode godišnje gornje granice
zaduženja budžeta institucija: BiH, FBiH, RS i DB, a u skladu sa zakonski definisanim ograničenjima.2
Izvještavanje i revizija. Sva četiri nivoa vlasti koriste modifikovanu obračunsku osnovu3
za
računovodstvo, u skladu sa kojom se prihodi priznaju kada postanu raspoloživi i mjerljivi, dok se rashodi
priznaju kada se stvori obaveza. Mogle bi da postoje bojazni vezano za to da svi nivoi vlasti unutar
entiteta ne koriste uporedive evidencije. Među četiri osnovna nivoa vlasti u BiH, kontni okviri su u
1 Administriranje direktnim porezima, u smislu obračuna, kontrole i naplate svih javnih prihoda, u RS je u nadležnosti Poreske
uprave RS. Neki od javnih prihoda, odnosno poreza, nakon raspodjele prihoda, pripadaju u potpunosti budžetu Vlade RS (npr.
prihod od poreza na dobit), drugi pripadaju jedinicama lokalne uprave (npr. prihod od poreza na imovinu), dok se dio javnih
prihoda dijeli između ovih nivoa vlasti (npr. prihod od poreza na dohodak). 2 Zakon o fiskalnom savjetu u Bosni i Hercegovini, 63/08 član 5. stav 3. 3 Osim RS, koja koristi punu obračunsku osnovu od 1. januara 2013. godine
xv
opštem slučaju detaljni, ali nisu harmonizovani. Institucije BiH, FBiH i RS razvijaju kapacitete za interne
revizije, a sva četiri posmatrana nivoa vlasti imaju nezavisne vrhovne revizorske institucije (SAI).
Sveobuhvatna pitanja. Rejtinzi za ocjenu PEFA i njihova obrazloženja za institucije BiH, FBiH, RS i DB
ukazuju na više pitanja koja se pojavljuju kao zajedničke teme za sva četiri nivoa. Iako svaki od četiri
nivoa vlasti koji su ocijenjeni ima određene posebne slabosti u svom sistemu PFM, za sva četiri nivoa
vlasti proces pripremanja budžeta i programi javnih investicija nisu dobro integrisani sa srednjoročnim
makroekonomskim pregledom perspektiva i ukupnim / sektorskim strateškim dokumentima (koji u
mnogim slučajevima nedostaju ili ne uključuju prikladne procjene troškova). Kredibilne i sveobuhvatne
srednjoročne makrofiskalne strategije nedostaju na svim nivoima.
Koordinacija fiskalnih politika je od posebne važnosti u BiH, ne samo zbog decentralizovane fiskalne
strukture, već i zbog toga što je monetarna politika zemlje zasnovana na valutnom odboru. U skladu sa
Ustavom, fiskalne politike i srednjoročni okvir određuju se u svakom od entieta, a Fiskalni savjet BiH
ima funkciju koordinacije fiskalnih politika preko Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika (vidjeti
razmatranje o fiskalnim ciljnim iznosima u prethodnom dijelu teksta). U praksi Fiskalni savjet BiH
odlučuje o prihodima od indirektnog oporezivanja i udjelu institucija BiH u tim prihodima.
Bez obzira na određeni napredak u izvršavanju budžeta u novijem periodu, nedostatak potpuno
adekvatnih internih kontrola (posebno u oblasti javnih nabavki) dovodi do toga da je sistem PFM u BiH
osjetljiv na neefikasnost i rasipanje resursa. U oblasti budžetskog izvještavanja, činjenica da kontni okviri
četiri osnovna nivoa vlasti nisu harmonizovani otežava sagledavanje konsolidovanih podataka. Unutar
entiteta (prije svega u FBiH), konsolidacija podataka za sve nivoe konsolidovane vlade – vlade, kantone,
jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove – takođe je kompleksna, a podaci se u opštem slučaju ne koriste
za donošenje odluka o politikama. Takođe, u kontekstu preispitivanja budžeta, bez obzira na novija
poboljšanja, nedostaje bolje praćenje i sprovođenje nalaza i preporuka eksterne revizije. Dalje, obuhvat /
kvalitet internih revizija i revizija učinka koje sprovode SAI nije sveobuhvatan.
16
BOSNA I HERCEGOVINA: OCJENA PEFA
I. UVOD, ISTORIJAT ZEMLJE, KONTEKST
A. Kontekst zemlje i ekonomska situacija4
Nakon dvije godine krhkog oporavka od globalne recesije, Bosna i Hercegovina (BiH) se u 2012. godini
suočila sa recesijom sa ponovljenom negativnom stopom rasta (Tabela 1.1). BiH je u 2010-2011. godini,
ostvarivala rast od oko 1 procenat godišnje, ali onda se u 2012. godini BDP smanjio za 1,2 procenta.
Pogoršavanje vanjskih uslova, oštra zima na početku 2012. godine i nekontrolisani požari u drugoj
polovini godine predstavljali su udar na ekonomske aktivnosti, čime je dodatno pogoršan uticaj drugog
talasa privrednog pada u Evrozoni. Potrošnja, investicije, izvoz – sve je bilo pod uticajem toga. Pored
toga, obim industrijske proizvodnje je u 2012. godini pokazao oštar pad. Opadanje je bilo najoštrije u
izvozno orijentisanim granama privrede, što je odražavalo smanjenu potražnju izvana. Proizvodni sektor
je u 2012. godini iskusio skupno opadanje obima proizvodnje od 7,6 procenata, a energetski i komunalni
sektor (-6,5 procenata) i rudarstvo (-2,0 procenta) su slijedili za njim. Sve zajedno, ti faktori su rezultovali
povećanjem stepena nezaposlenosti i negativnom stopom rasta u 2012. godini.
Međutim, indikatori ukazuju na skroman stepen oporavka ekonomskih aktivnosti u 2013. godini, koji je
podržan izvozom. Obim industrijske proizvodnje je u toku 2013. godine porastao za 7,1 procenata. Sektor
proizvodnje je ostvario rast za 17,0 procenata, dok je sektor polugotove robe porastao za 10,5 procenata,a
sektor kapitalne robe za 19,2 procenta, što sve ukazuje na oporavak u sektoru proizvodnje. Taj oporavak
je podržan rastom izvoza, pri čemu je izvoz robe porastao za 6,6 procenata u toku godine. Izvoz energije
je vodio (sa porastom od 34 procenta), što su pratili izvoz kapitalne robe (sa porastom od 12,5 procenta) i
izvoz robe za opštu potrošnju (sa porastom od 10,6 procenata za trajne robe, a od 7,3 procenta za
potrošne). Obim proizvodnje polugotove robe koja ne uključuje energiju je opao, što ukazuje na to da je
proizvodnja polugotove robe najvećim dijelom služila potrebama proizvodnog sektora same BiH. Ukupno
gledano, procjenjuje se da je privreda ostvarila rast od oko 1,8 procenata u 2013. godini, nakon oporavka
potražnje za izvozom, a projekcije ukazuju na to da će stopa rasta u 2014. godini iznositi 2 procenta.
Tabela 1.1. Ključni ekonomski indikatori za Bosnu i Hercegovinu
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Procjena Projekcija
Stopa rasta BDP-a 1,0 -1,2 1,8 2,0 3,5 4,0
Inflacija 3,7 2,0 0,3 1,1 1,5 1,9
Stopa nezaposlenosti 27,6 28,0 27,5 … … …
Kao procenat BDP-a
Potrošnja 108,7 108,6 106,2 106,4 105,4 104,6
Bruto formiranje kapitala 15,6 16,0 16,6 16,3 16,4 16,2
Domaća štednja 6,4 6,3 8,6 8,7 9,4 10,1
Odnos štednje i ulaganja -9,2 -9,7 -7,9 -7,6 -7,0 -6,2
Fiskalni sektor
Prihodi 46,1 46,2 45,9 46,2 45,7 45,7
Rashodi 48,9 49,0 48,1 47,5 47,0 46,5
Fiskalni saldo -2,8 -2,7 -2,2 -1,3 -1,3 -0,8
Javni dug 40,5 45,1 44,9 42,8 40,2 37,4
Eksterni sektor
Saldo tekućeg računa -9,9 -9,7 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4
Vanjski dug 49,1 52,4 53,0 53,9 52,4 49,5
FDI (neto) 2,6 1,9 1,9 2,3 2,3 2,3
Bruto zvanične rezerve (u
mjesecima uvoza) 5,4 5,4 5,2 5,1 4,9 4,6
Izvor: MMF i Svjetska banka.
4 Strategija partnerstva sa zemljom Svjetske banke (World Bank Country Partnership Strategy for Bosnia and Herzegovina)
(Izvještaj br. 64428-BA).
17
Valutni odbor je nastavio da podržava monetarnu stabilnost, a inflacija je u toku 2013. godine ostala na
niskom nivou.5 Stopa inflacije za 2013. godinu je opala sa oko 2 procenta 2012. godine (pri čemu je
bazna inflacija ispod 1 procenta), tako da je postala negativna (-1,4 procenta). Rezerve u stranim
valutama, koje su ključne za održavanje monetarne stabilnosti, u toku 2013. godine su ostale na
prikladnom nivou, na oko 5 mjeseci vrijednosti uvoza. Kao rezultat stabilne nominalne kursne stope i
toga što je stopa inflacije u BiH bila niža nego u najvažnijim trgovinskim partnerima, realna efektivna
kursna stopa (real effective exchange rate - REER) ostvarila je određenu devalvaciju u toku 2013. godine
(-0,6 procenata iz godine u godinu). To ukazuje na to da je cjenovna konkurentnost domaće privrede
povećana, u poređenju sa njenim najvažnijim trgovinskim partnerima.
Nakon dvije godine sa velikim deficitima na tekućem računu (CAD), eksterna pozicija je u toku 2013.
godine poboljšana, nakon dvije godine velikih deficita na tekućem računu. Trgovinski deficit je opao sa
nivoa od 32 procenta BDP-a, iz 2012. godine, na nivo od 29,6 procenata BDP-a u 2013. godini,
zahvaljujući većem izvozu električne energije i robe. Ukupni izvoz robe povećan je za 8,7 procenata u
poređenju sa 2012. godinom, što odražava određeno poboljšanje vanjske potražnje. U isto vrijeme, uvoz
robe je opao za -1,5 procenat. Kombinacija direktnih stranih investicija (foreign direct invesment - FDI),
doznaka, grantova i stranih kredita korištena je za finansiranje deficita na tekućem računu (current
account deficit - CAD). Direktne strane investicije su u toku prve polovine 2013. godine dosegle nivo od
1,8 procenata BDP-a, ali nakon toga su u drugoj polovini godine bile razočaravajuće, dosežući samo 1,9
procenata u toku cijele godine. Preostali dio CAD-a je finansiran Drugim investicijama (sredstvima i
obavezama rezidenata) i izuzetnim zaduživanjem (uključujući, između ostalog, i kod MMF-a)
Doznake i dalje predstavljaju važan izvor finansijskih tokova za BiH. Doznake su zadržale visok nivo u
toku krize i ostale su važan dio stranog finansiranja, dijelom i zbog povećanog stepena ekonomske
integracije sa EU. U toku 2013. godine, doznake su, prema užoj definiciji (naknade radnika i doznake),
iznosile 10,4 procenata BDP-a (neznatan pad u odnosu na 10,4 procenat u 2012. godini), a prema široj
definiciji (uža definicija, plus privatni tekući transferi) iznosile su 15,6 procenata BDP-a (pad sa 16,5
procenata BDP-a u 2012. godini).
Dok je bankarski sektor ostao stabilan i smanjio
stepen svog oslanjanja na strano finansiranje,
problematični zajmovi su nastavili svoj rast i u toku
2013. godine. Mnoge od banaka u stranom
vlasništvu, koje dominiraju bankarskim sistemom,
postepeno su smanjivale svoju zaduženost. Neke od
najvećih banaka u BiH stisnule su svoje bilanse
stanja kako bi vratile depozite ili zajmove od svojih
matičnih banaka. Strane obaveze banaka, koje su
predstavljale 31 procenat ukupnih obaveza banaka
krajem 2008. godine, opale su na 18 procenata
ukupnih obaveza banaka sa krajem 2012. godine, a
nastavile su da opadaju i u toku 2013. godine,
dosežući nivo od 16,8 procenata BDP-a do kraja
godine. Kvalitet kreditnih portfelja pogoršava se već
četvrtu godinu uzastopno, paralelno sa stagniranjem privrede. Problematični zajmovi su predstavljali 13,5
procenata ukupnih zajmova 2012. godine, a do kraja septembra 2013. godine dosegli su nivo od 14,9
procenata.
BiH se suočavala sa znatnim izazovima u pokušajima da održi prudentne fiskalne politike, zbog globalne
finansijske krize. Institucije vlasti su otpočele sa fiskalnom konsolidacijom 2010. godine i smanjile su
5 Konvertibilna marka Bosne i Hercegovine (KM) je pod upravom valutnog odbora sa fiksnom kursnom stopom od 1,96 KM : 1
EUR.
Slika 1.1. Fiskalni saldo i rast BDP-a
-8.0
-6.0
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
2008 2009 2010 2011 2012
General Government FiscalBalance (percent of GDP)Real GDP GrowthRealna stopa rasta BDP-a
Fiskalni bilans konsolidovane vlade (u procentima BDP-a)
18
deficit na 2,6 procenta u 2012. godini (u skladu sa zahtjevima iz programa MMF-a), sa nivoa od 5,5
procenata BDP-a iz 2009. godine (slika 1.1). Ta konsolidacija je bila neophodna zbog smanjenja prihoda
(uglavnom izazvanog rastom povrata PDV-a i zaostalim neizmirenim poreskim obavezama), te
nedostatka finansiranja. U 2012. godini je loš ekonomski učinak doveo do smanjenja prihoda za 1,3
procenta BDP-a, pri čemu su direktni porezi i doprinosi za socijalno osiguranje bili najteže pogođeni.
Postoji određeni stepen bojazni da neto prihodi od indirektnog oporezivanja još uvijek nisu postigli onaj
nivo oporavka koji je predviđan u projekcijama, sa velikim povratima PDV-a u toku dosadašnjeg dijela
godine. Sa ciljem održavanja održive fiskalne pozicije u situaciji opadanja prihoda, poduzete su mjere za
smanjivanje rashoda. Javni rashodi su bili (a i dalje su) pretjerano koncentrisani u područjima koja ne
dovode do jačanja rasta. Institucije vlasti su izvršile uravnoteživanje rashoda time što su u toku 2012.
godine smanjile potrošnju na plate, subvencije i socijalnu zaštitu. U isto vrijeme, kapitalna potrošnja je
povećana. Ukupna potrošnja u toku 2012. godine je opala za 1,5 procenta.
Ukupni javni dug je neznatno porastao u 2012. godini, ali se smatra održivim. Na kraju 2012. godine,
javni dug BiH je dosegao nivo od 45,1 procenata BDP-a, a sadržavao je vanjski dug (27,9 procenat BDP-
a) i domaći dug (17,2 procenata BDP). Vanjski javni dug je dominantno povoljni dug prema
međunarodnim finansijskim institucijama (International Financial Institutions - IFI), dok je domaći javni
dug u obliku obveznica sa dugim rokom dospjeća.
Za stope rasta u BiH očekuje se da će postepeno da rastu. Srednjoročni makroekonomski okvir je
zasnovan na pretpostavkama o sporom početku ekonomskog oporavka i u jugoistočnoj Evropi i u EU. Za
srednjoročni period se predviđa da će stope rasta da se postepeno povećavaju do 4,0 procenta do 2016.
godine, na osnovu povećavanja izvoza, nastavka stabilnih priliva doznaka i određenog napredovanja u
implementaciji strukturalnih reformi. Ipak, potencijal privrede BiH za rast u srednjoročnom periodu
ograničavaju dva osnovna faktora. Prvi je slabo poslovno okruženje koje i dalje zahtijeva suštinske
reforme, a otežava investiranje i rast. Drugi je fiskalna politika koja je i dalje fokusirana na
preraspodjeljivanje dohotka, umjesto na rast. Jačanje upravljanja javnim finansijama, uključujući i
politike i prakse upravljanja dugom, kao i fokusiranje potrošnje na područja koja dovode do jačanja rasta,
predstavljaće integralni dio podrške za ekonomski rast. Osiguravanje održivosti fiskalnog okvira je
ključno za makroekonomsku stabilnost. Očekuje se da će fiskalna konsolidacija da se nastavi, postepeno,
u toku srednjoročnog perioda: od deficita od 2,7 procenata u 2012. godini, do deficita od 0,8 procenata u
2016. godini. Fiskalna politika u 2013. godini bila je usmjerena na smanjenje deficita konsolidovane
vlade na svim nivoima na 2 procenta. Najnoviji Globalni fiskalni okvir za period 2014-2016. godine (koji
određuje ukupni okvir potrošnje i udio u prihodima za budžet institucija BiH) konzistentan je sa
srednjoročnim fiskalnim ciljevima, a usvojen je 17. septembra 2013. godine.
Za prihode se očekuje da će ostati stabilni, ali uspješna implementacija reformi bi mogla da dovede do
povećanja naplate. Projekcije prihoda ukazuju na to da bi oni trebalo da ostanu u opštem smislu
nepromijenjeni, izraženi kao procenat BDP-a (oko 46 procenata) u toku srednjoročnog perioda (Tabela
1.2). Moguće je da postoji prostor za povećavanje naplate, uključujući i bolje razumijevanje uzroka
tekućeg visokog nivoa povrata PDV-a. Akcizne dažbine – prije svega na goriva i duvan – mogle bi da
budu povećane u toku srednjoročnog perioda, kako bi se njihove stope usaglasile sa odgovarajućim
stopama iz EU.
Prostor za povećavanje rashoda u toku srednjoročnog perioda je mali. Očekuje se da će ukupni rashodi da
opadnu neznatno, sa 48,1 procenata BDP-a u 2013. godini na 46,5 procenata u 2016. godini. Bolja
kontrola plata, zapošljavanja u javnom sektoru, te revidiranje boračkih davanja, mogli bi da stvore uštede.
Potrošnja u tim oblastima je neefikasna i ne uspijeva da ublaži siromaštvo.
Očekuje se da će nivo vanjskog duga i dalje biti ograničen u toku srednjoročja. 2012. godine, vanjski dug
BiH se sastojao od vanjskog javnog duga (28 procenata BDP-a) i procijenjenog privatnog vanjskog duga
(25 procenta BDP-a). Nisu dostupni sveobuhvatni statistički podaci o privatnom vanjskom dugu u BiH,
ali najveći dio (60 procenata) ovog duga duguje se bankama u stranom vlasništvu, i najvećim dijelom
predstavlja pozajmljivanje filijala banaka od svojih matičnih banaka sa ciljem finansiranja njihovih
operacija u BiH. Preostali dio vanjskog javnog duga duguje nekoliko velikih industrijskih preduzeća
19
(proizvođači čelika i aluminijuma, veliki međunarodni maloprodajni lanci) koja su u mogućnosti da se
zadužuju direktno od poslovnih banaka u inostranstvu.
Tabela 1.2.Opšte stanje operacija konsolidovane vlade na svim nivoima za period 2010-2016. godine (u
procentima BDP-a)
2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016.
Procjena Projekcija
Prihodi 46,5 46,1 46,2 45,9 46,2 45,7 45,7
Porezi 23,0 23,1 23,1 22,5 22,2 22,0 21,9
Direktni porezi 3,6 3,5 3,6 3,7 3,5 3,5 3,5
Indirektni porezi 19,4 19,5 19,5 18,8 18,7 18,4 18,3
Ostali porezi 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Doprinosi za socijalno osiguranje 15,4 15,8 15,8 15,7 15,8 15,8 15,8
Grantovi 2,5 2,1 2,1 1,9 2,1 2,2 2,3
Ostali prihodi 5,6 5,1 5,3 5,8 6,0 5,7 5,7
Potrošnja 50,6 48,9 49,0 48,1 47,5 47,0 46,5
Rashodi 42,6 42,7 42,8 41,3 41,1 40,4 39,8
Naknade za zaposlene 12,8 13,0 13,1 12,6 12,3 11,9 11,9
Korištenje roba i usluga 10,1 10,6 10,8 10,6 10,5 10,5 10,4
Socijalna davanja 14,9 14,6 14,6 14,5 14,4 14,2 13,9
Kamate 0,6 0,6 0,8 0,9 0,9 0,9 0,8
Subvencije 1,7 1,7 1,6 1,3 1,3 1,3 1,3
Ostali rashodi 2,6 2,1 1,9 1,5 1,3 1,6 1,6
Neto kupovina nefinansijskih
sredstava 8,0 6,3 6,2 6,7 6,5 6,6 6,7
Kupovina nefinansijskih sredstava 8,0 6,4 6,4 6,8 6,8 6,7 6,8
Kapitalna potrošnja
finansirana iz vanjskih izvora 4,3 3,6 3,2 4,1 4,1 4,1 4,2
Kapitalna potrošnja
finansirana iz domaćih izvora 3,7 2,7 3,2 2,7 2,7 2,6 2,7
Oslobađanje od nefinansijskih
sredstava 0,0 0,1 0,2 0,1 0,3 0,1 0,1
Bruto / neto operativni saldo (prihodi
minus rashodi) 3,8 3,4 3,6 4,5 5,1 5,3 5,9
Neto pozajmljivanje / zaduživanje
(prihodi minus rashodi) -4,2 -2,9 -2,7 -2,2 -1,4 -1,3 -0,8
Neto finansijske transakcije = Neto
kupovina finansijskih sredstava minus
Neto ostvarenje obaveza -4,3 -2,9 -2,6 -2,2 -1,3 -1,3 -0,9
Izvor: MMF i Svjetska banka.
Na strani domaćeg duga, BiH ima ograničen nivo zvaničnog javnog duga, pošto nije izdavala obveznice
sve do 2007. godine. One su izdane da bi se riješile znatne domaće obaveze iz predratnog perioda,
obaveze nastale kao rezultat rata koji je vođen od 1992. do 1995. godine, te fiskalnih pritisaka neposredno
nakon njegovog završetka. Kao odgovor na veliki porast sudskih postupaka koje su pokrenuli pojedinačni
potražioci i veoma različitih sudskih presuda za slična potraživanja, i FBiH i RS su 2004. godine usvojile
20
zakone u kojima su propisani ukupni iznosi obaveza i način njihovog izmirenja. Sa manjim izuzecima,
tim zakonima su obaveze podijeljene u tri velike grupe: opšte obaveze, obaveze po osnovu štednje u
stranim valutama, te obaveze po osnovu ratne štete. Vraćanje sredstava na osnovu tih obveznica je počelo,
a one će biti u potpunosti isplaćene u skladu sa zakonom predviđenim uslovima i rokovima. Imajući u
vidu ograničen stepen razvoja lokalnih finansijskih tržišta, sva potrebna finansijska sredstva ne mogu se
nabaviti samo iz domaćih izvora6.
Tabela 1.3. Potrebe za vanjskim finansiranjem u Bosni i Hercegovini (u procentima BDP-a)
2013. 2014. 2015. 2016.
izraženo u procentima BDP-a
Finansijske potrebe 9,0 9,2 8,4 8,6
Deficit na tekućem računu 5,4 5,4 5,4 5,4
Amortizacija 3,6 3,8 3,0 3,2
Vlada 2,3 2,6 2,0 2,4
Ostalo 1,3 1,2 1,0 0,8
Finansiranje 7,1 8,0 8,0 8,6
Kapitalni transferi 1,0 1,0 1,0 1,0
FDI 1,9 2,3 2,3 2,3
Neto finansiranje Banke 0,2 0,4 0,7 0,8
Vanjski zajmovi 4,3 4,7 4,4 3,6
Vlada 2,8 3,1 2,5 2,2
Ostalo 1,5 1,6 1,9 1,4
Bruto međunarodne rezerve (+ = povećanje) -0,2 -0,7 -0,4 0,2
Ostalo
-0,1 0,3 0,0 0,7
Finansijski jaz 1,9 1,2 0,4 0,0
MMF 1,2 0,7 0,1 0,0
EU 0,7 0,0 0,0 0,0
Svjetska banka DPL 0,0 0,3 0,3 0,0
Izvor: MMF i Svjetska banka.
Za dug javnog sektora očekuje se da će neznatno da poraste u toku 2013. godine, alismatra se održiv.
Procjenjuje se da je vanjski dug javnoga sektora porastao sa 27,9 procenata 2012. godine do 29,5
procenata 2013. godine, dok se za ukupni javni dug predviđa da će da opadne sa nivoa od 45,1 procenata
2012. godine na 44,9 procenta 2013. godine. Zahtjevi za vanjskim finansiranjem će, kako se predviđa,
neznatno da opadnu u toku srednjoročnog perioda, sa 9 procenta BDP-a 2013. godine na 8,4 procenata do
2015. godine (Tabela 1.3). Taj scenario je ugrađen u ukupni makroekonomski okvir, koji kao
pretpostavku uzima nastavak fiskalne konsolidacije kroz implementaciju planiranih reformi. Taj scenario
bi bio osjetljiv na oštre devalvacije valute, šokove na beskamatne CAD, neočekivano usporavanje rasta
BDP-a ili neadekvatnu fiskalnu konsolidaciju. Konkretno, devalvacija od 30 procenata bi povlačila
povećanje nivoa duga na oko 72 procenta BDP-a, što predstavlja ekstremni scenario za koji postoji samo
mala vjerovatnost da će se desiti.
6 Prvu emisiju izvršila je Vlada RS u maju 2011. godine, za 6-mjesečne trezorske zapise u iznosu od 18,41 miliona EUR. U toku
prvog kvartala 2013. godine evidentirane su dvije uspješne licitacije entitetskih trezorskih zapisa: najprije na Sarajevskoj berzi. sa
kamatnom stopom od 1,89 procenata u prosjeku, što je rekordno niska kamatna stopa, a nakon toga i na Banjalučkoj berzi, po
rekordno visokim prosječnim kamatnim stopama za 6-mjesečne trezorske zapise u RS, od 3,98%.
21
Makroekonomski izgledi i reformski program izloženi su vanjskim i unutrašnjim rizicima. Vanjski rizici
su vezani za moguća odlaganja ukupnog evropskog ekonomskog oporavka. Pošto su zemlje EU i dalje
najveći trgovinski partner BiH, odlaganja u oporavku Evrope uticala bi ekonomske izglede BiH kroz
negativne uticaje na izvoz, doznake, te prilive kapitala. Vanjska ekonomska dešavanja i tempo
ekonomskog oporavka na ključnim izvoznim tržištima su i neizvjesni i izvan kontrole institucija vlasti. Sa
interne strane, politički rizici predstavljaju najveći izvor bojazni. Zahtjevno političko okruženje u BiH
predstavlja tešku pozadinu za reforme, posebno imajući u vidu predstojeće opšte izbore, koji donose jasne
rizike za implementaciju planiranih reformi, uključujući fiskalne mjere koje su neophodne, a možda će
morati da se dodatno prilagođavaju sa vremenom.
B. Veze sa Strategijom partnerstva sa zemljom Svjetske banke
Strategija partnerstva sa zemljom (Country Partnership Strategy, CPS) Svjetske banke za period 2012-
2016. godine ima za cilj pružanje podrške BiH kroz veći stepen iskorištavanja znanja i savjetničkih
usluga, te uz fokusirano i usmjereno finansiranje. Pored toga, Svjetska banka će imati za cilj identifikaciju
partnerstava sa EU, uključujući, između ostalog, sufinansiranje operacija i analitičkih aktivnosti.
Strategija CPS podržava težnje BiH za priključivanje EU.
Strategija CPS je organizovana u tri osnovna stuba: (a) održavanje rasta i unapređivanje konkurentnosti;
(b) unapređivanje pružanja javnih usluga i povećavanje stepena inkluzivnosti rasta; i (c) održivo
korištenje prirodnih resursa i klimatske promjene. U svakom od tih stubova, strategija CPS predviđa
spektar savjetničkih i finansijskih proizvoda koje Svjetska banka čini dostupnim u više različitih sektora i
u više područja koja se odnose na sve sektore.
Ocjena PEFA je blisko vezana za taj okvir partnerstva. Najprije, modernizacija upravljanja javnim
finansijama (Public Financial Management - PFM) u zemlji je od velike važnosti za održavanje dobrog
ekonomskog upravljanja i poboljšanih aranžmana za upraviteljstvo (Stub I Strategije CPS). Pošto je
transparentno i odgovorno PFM kritično važan element dobrog upraviteljstva i efikasnog korištenja
javnih resursa, nalazi ove Ocjene PEFA obezbijediće informacije za kreiranje reformskih strategija za
PFM koje će predstavljati dio podrške Svjetske banke koja ne predstavlja zajmove.
Drugo, učinak sistema PFM, posebno u područjima upravljanja prihodima i nacionalnog planiranja
investicija, značajan je za pružanje podrške naporima vlade kao regulatora i pružaoca / kupca usluga za
privatni sektor i iz njega. Štaviše, sistemi PFM koji dobro funkcionišu su takođe važni za osiguravanje da
resursi koji su namijenjeni rastu koji pomaže siromašnima i smanjivanju stope siromaštva zaista i budu
raspodjeljeni na usmjerene programe - na primjer, kroz unapređeno upravljanje resursima u osnovnim i
srednjim školama, unapređeno rukovanje potrošnjom u zdravstvenom sistemu, te unapređeno upravljanje
sa ciljem vođenja usmjerene mreže socijalne sigurnosti i programa socijalnih davanja (Stub II Strategije
CPS).
Ocjena PEFA je takođe usklađena sa principima Strategije CPS koji se odnose na izgradnju i
produbljivanje partnerstava sa evropskim institucijama. Ova ocjena PEFA finansira se iz granta iz
Zaklade za jačanje odgovornosti i povjereničkih okruženja (Stregthening Accountability and Fiduciary
Environment, SAFE), koji se sa svoje strane finansira doprinosima Evropske komisije i Švajcarskog
sekretarijata za ekonomske odnose (Swiss State Secretariat for Economic Affairs).
C. Ciljevi ocjene PEFA
Ova ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu za 2013. godinu pripremljena je na zahtjev vlada Bosne i
Hercegovine za sprovođenjem takve ocjene kako bi se izvršilo poređenje sistema PFM u zemlji na
međunarodnim standardima, kao osnove za unapređivanje djelotvornosti i efikasnosti javne potrošnje,
čime bi se podržali napori koji se u zemlji ulažu u modernizaciju i bolje usklađivanje sa direktivama EU.
Cilj joj je takođe da obezbijedi polaznu osnovu za ocjenjivanje sistema PFM u BIH, što bi doprinjelo
preispitivanju postojećih strateških dokumenata iz oblasti unapređivenja upravljanja javnim finansijama
22
uključujući i revidiranje strategije reforme javne uprave. To takođe obezbjeđuje i odrednice u odnosu na
koje bi se mogla mjeriti buduća unapređenja u sistemu PFM kroz kasnije ocjene PEFA.
D. Metodologija
Analiza za izvještaj o učinku u 2013. godini zasnovana je na informacijama koje su prikupljene i
podacima o kojima je izvještavano za 2012. godinu i ranije godine prema zahtjevima metodologije za
ocjenu PEFA. Međutim, konkretno za osnovna izračunavanja PI, informacije koje su prikupljene u toku
terenskih posjeta u toku perioda od januara do aprila 2013. godine bile su za fiskalne godine od 2009. do
2011. Osnovni pristup je primijenjen na svaku od četiri vlade koje su uključene u ovu ocjenu PEFA:
Prikupljanje i pregled postojećih primarnih izvora informacija, uključujući relevantne zakone,
administrativne procedure, te finansijske podatke i ostale podatke o učinku.
Prikupljanje dodatnih informacija i sprovođenje intervjua sa zvaničnicima kroz terenski rad i
konkretne sastanke za ispunjavanje inicijalnog nacrta ocjene.
Konsultovanje sa vladinim agencijama i drugim donatorima sa ciljem potvrđivanja razumijevanja
tima vezano za informacije o učinku i diskutovanje o rejtinzima ocjene PEFA.
I u toku razvoja konceptne note za ocjenu i pripremanja samog izvještaja održane su detaljne konsultacije
sa drugim donatorima. Ti donatori, koji imaju snažan interes za PFM, uključuju Evropsku komisiju, koja
obezbjeđuje budžetsku podršku u širokom spektru sektora, te Švajcarski Sekretarijat za ekonomske
poslove, kao i druge međunarodne partnere.
Svaka od četiri vlade je bila blisko uključena u proces ocjene PEFA kroz obezbjeđivanje podataka,
intervjue i vrednovanje nacrta rezultata ocjene PEFA. U svakoj od vlada su ministarstva finansija bila
glavni domaći partneri za pripremanje izvještaja. Održane su i konsultacije sa četiri SAI, sa parlamentima,
službama za poreze i carine, agencijama za javne nabavke, te tijelima za pregled javnih nabavki.
Nevladine organizacije nisu bile uključene u pripremu izvještaja.
U okviru ocjene PEFA uzeti su u obzir noviji analitički radovi na o PFM, uključujući Preglede javne
potrošnje i institucija (Public Expenditure and Institutional Reviews) (iz 2012. i 2006. godine), Ocjena
upravljanja i kontrole javne potrošnje OECD/SIGMA (Public Expenditure Management and Control
Assessment) (iz 2011. godine) i Ocjena javnih nabavki (Public Procurement Assessment) (iz 2011. i
2008. godine), kao i razne studije o PFM u BiH koje su finansirali donatori. Ti izvještaji obično
analiziraju napredovanje koje je postignuto u ključnim područjima PFM, kao dio tekućih napora, i
sugerišu meni mogućih reformi politika. Za razliku od toga, ocjena PEFA primjenjuje sveobuhvatnu,
standardizovanu i indikatorima vođenu metodologiju koja je usmjerena na mjerenje skupnog ishoda
učinka sistema PFM.
E. Opseg
Ova prva ocjena PEFA obuhvatila je četiri nivoa vlasti u BiH: državni nivo, FBiH, RS, te DB. Unutar
svake od ocjena za pojedinačne vlade, pregledi su uključivali resorna ministarstva, službe i agencije.
Ocjena takođe pokriva aktivnosti preduzeća u državnom vlasništvu i jedinica lokalne samouprave (npr. u
FBiH), do stepena do kog ona predstavljaju fiskalne rizike za centralni budžet, ali u opštem slučaju ne
uključuje detaljan pregled sistema za PFM i učinka na poddržavnom nivou. Kantoni nisu obuhvaćeni
ovim izvještajem, ali bi u budućnosti mogli biti predmet posebne ocjene na pod-državnom nivou u skladu
sa PEFA metodologijom. Aspekti decentralizacije su obuhvaćeni indikatorima, pošto su oni primjenljivi
na svaku od vlada koje se razmatraju: PI-8 (Okvir za fiskalne odnose između vlada); PI-9 (Fiskalni rizici
koji potiču iz vlada na poddržavnom nivou); te PI-23 (Raspoloživost informacija o resursima u
jedinicama za pružanje usluga prvog reda).
23
Ova ocjena PEFA će obezbijediti kritično važna znanja i tehničku podršku za vladu pri ocjenjivanju
rezultata koji su do sada postignuti i kreiranju koherentnog, na rezultate usmjerenog i realnog programa
za daljnju reformu. Za buduće reforme PFM moglo bi se očekivati da budu usmjerene na sljedeće oblasti:
puno poštivanje pravnih tekovina EU; jačanje orijentacije programa na rezultate i monitoring učinka kao
dio budžetskog procesa; poštivanje zakona o nabavkama i internih kontrola; unapređivanje kapaciteta
interne revizije; prevencija i otkrivanje korupcije i daljnje unapređivanje izvršenja budžeta.
F. Kako je izvještaj organizovan
Pošto je ovo prva sveobuhvatna ocjena PFM bilo kog tipa za četiri nivoa vlasti u BiH, ovaj izvještaj je
organizovan i predstavljen u formatu koji se razlikuje od standardnog izvještaja ocjene učinka PEFA.
U poglavlju 2 predstavljen je opšti pregled odgovornosti i funkcija vezanih za PFM u BiH i njihove
raspodjele između različitih vlada. Imajući u vidu jedinstvenu organizaciju zemlje, u ovom poglavlju
navedene su zakonske osnove za raspodjelu odgovornosti i opisuje se koje su budžetske odgovornosti
razdijeljene ili podijeljene između vlada. U poglavlju 3 izvlače se uvidi iz pojedinačnih ocjena i
predstavljaju se najvažnija sveobuhvatna pitanja – pitanja koja su identifikovana i mjerena kroz okvir
PEFA kao oblasti u kojima reforme zaostaju i koje, ako se ostave neriješene, predstavljaju važne rizike za
budžetski integritet i nacionalne razvojne inicijative.
U poglavlju 4 predstavljaju se pojedinačne ocjene PEFA za svaku od četiri nivoa vlasti u četiri pod-
poglavlja, predstavljena tako da će interesne strane moći da pročitaju ocjene vlade koje su vezane za
njihove interese. Određene rezerve sa kojima treba posmatrati primjenu indikatora ocjene PEFA:
Zbog ustavnih i zakonskih osnova za raspodjelu odgovornosti između četiri nivoa vlasti, određeni
indikatori PEFA ne mogu se mjeriti ili nisu primjenljivi na pojedinačnim nivoima vlade.
Određeni indikatori (npr. javne nabavke, PI-19) mjerljivi su samo na jednom nivou (državnom),
iako oni mogu da utiču i na druge vlade.
U smislu vanjskog duga (uključujući zajmove za budžetsku podršku) i garancija, oni se uglavnom
ugovaraju preko MFT BiH za sve nivoe vlasti u BiH. Međutim, svaki nivo vlasti ima vanjske donacije
koje se ne moraju u svakom slučaju ugovarati / odobravati preko institucija BiH za sve nivoe (iako
Ministarstvo financija i trezora ipak održava određene podatke o grantovima koji idu nižim nivoima
vlasti, ali samo za nekoliko donatora, kao što su Svjetska banka i KfW, te uglavnom u slučajevima u
kojima su uspostavljene jedinice za koordinaciju / implementaciju projekata za cijelu teritoriju zemlje).
Štaviše, samo mali dio svih donacija prolazi kroz budžete vlada (u poređenju sa jedinom dostupnom
procjenom ukupnih vanjskih donacij) a koje ugrubo procjenjuje Centralna banka u okviru platnog bilansa,
na osnovu podataka o zvaničnoj razvojnoj pomoći za BiH koje objavljuje OECD-DAC i nekih podataka
koji se prikupljaju direktno od donatora koji su prisutni, vanjske donacije koje idu kroz budžet
predstavljaju veoma mali dio ukupnih donacija (koje su u ranijim periodima bile značajne)). Pored toga,
među četiri centralna nivoa vlade, samo budžet institucija BiH uključuje određene male donacije u
budžetske planove (samo za one donacije koje se mogu planirati sa sigurnošću), dok budžeti entitetske
vlade u suštini ne uključuju nikakve donacije. Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta na svim nivoima
ipak uključuju pregled stvarno izvršenih donacija, koje prolaze kroz budžete. Prema tome, izgleda da
samo veoma mali dio ukupnih vanjskih donacija prolazi kroz budžete vlade, od čega se, sa svoje strane,
samo veoma mali dio (ili ništa, na entitetskom nivou) planira u budžetima vlade, što je dijelom izazvano
nedostatkom predvidljivosti. Ukupno gledano, vanjske donacije, za razliku od vanjskih zajmova
budžetske podrške, ne predstavljaju važan izvor prihoda za centralne vlade u BiH, pošto samo mali
dijelovi prolaze kroz budžete. Čak i slučajevima vanjskih donacija koje prolaze kroz budžete, one se ili
uopšte ne planiraju u budžetskim planovima (na entitetskom nivou) ili se samo mali dio planira u
budžetskom planu (institucija BiH), što ukazuje na slabu predvidljivost priliva vanjskih donacija. Imajući
u vidu da se najveći dio donatorskog finansiranja odnosi na vanjski dug i imajući u vidu da se samo male
vanjske donacije planiraju u budžetima (posebno u entitetskim budžetima), indikatori ocjene PEFA
kojima se mjeri učinak donatora (D1-D3) u ovom izvještaju se primjenjuju i mjere samo na nivou
24
institucija BiH. Tok informacija o vanjskom dugu (među ostalim dimenzijama finansijskog / budžetskog
izvještavanja) o finansiranju duga nije fluidan među svim vladama BiH i obuhvaćen je izvještavanjem o
institucijama BiH u okviru Stand-by aranžmana (SBA) sa MMF-om, a planira se da će entiteti da
unaprijede svoje izvještavanje o projektima finansiranim iz vanjskih izvora u toku 2014. godine. U
poglavlju 5 predstavlja se kratak pregled različitih reformskih inicijativa za PFM koje su u toku u cijeloj
BiH.
II. PREGLED PFM BOSNE I HERCEGOVINE
Fiskalni sistem u Bosni i Hercegovini (BiH) je visoko decentralizovan, jer odražava odredbe ustava
zemlje. Konsolidovani sektor vlade na svim nivoima sastoji se od četiri relativno autonomne jedinice
(vidjeti Sliku 2.1), a to su: institucije BiH, Distrikt Brčko (DB), te dva entiteta – Federacija Bosne i
Hercegovine (FBiH) i Republika Srpska (RS). Institucije BiH su na nivou centralne vlade (i njima upravlja
Vijeće ministara BiH), a svaki entitet ima svoju vladu i vanbudžetske fondove (EBF) – šest u FBiH, sedam u
RS, a dva u DB; a svaki od entiteta takođe ima jedinice lokalne samouprave (78 opština i 2 grada u FBiH i 57
opština i 6 gradova u RS). Struktura u FBiH ima 10 kantona koji služe kao srednji nivo između Vade FBiH i
jedinica lokalne samouprave, a svaki kanton ima svoju vladu i EBF-ove. U opštem slučaju, ocjena javnih
preduzeća i jedinica lokalne samouprave je izvan opsega ovog izvještaja (a podaci za javna preduzeća i
konsolidacija sa sektorima vlade u opštem slučaju nisu dostupni u BiH); oni se samo pregledaju do stepena do
kog konkretni indikatori ocjene PEFA zahtijevaju da takva dimenzija bude uključena u mjerenje. Iako su
kantoni značajni (stvarna potrošnja 2012. godine, prema tabeli 2.1: 28% ukupne potrošnje FBiH) sa
aspekta cijelokupne potrošnje na nivou FBiH, oni nisu detaljno obuhvaćeni ovim izvještajem,
Slika 2.1. Struktura konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini
Osnovne oblasti odgovornosti za prihode. Institucija koja sprovodi indirektno oporezivanje je na nivou
zajedničkih institucija Bosne i Hercegovine, dok je direktno oporezivanje na entitetskom nivou (sa
razlikama između entiteta). Administriranje direktnim porezima, u smislu obračuna, kontrole i naplate
svih javnih prihoda, u RS je u nadležnosti Poreske uprave RS. Neki od javnih prihoda, odnosno poreza,
nakon raspodjele prihoda, pripadaju u potpunosti budžetu Vlade RS (npr. prihod od poreza na dobit),
drugi pripadaju jedinicama lokalne uprave (npr. prihod od poreza na imovinu), dok se dio javnih prihoda
EBF (6): penzijski (1), za
zapošljavanje (1), za zdravstvo
(1), za puteve (1), za
autoputeve (1), za
rehabilitaciju i zapošljavanje
lica sa invaliditetom (1)
Opštine (57); gradovi (6) EBF
(6): penzijski (1), za
zapošljavanje (1), za zdravstvo
za dječiju zaštitu (1), za puteve
(1), za autoputeve (1), za
rehabilitaciju i zapošljavanje lica
sa invaliditetom (1)
Opštine (78), gradovi (2)
EBF(30): za
zapošljavanje (10), za
zdravstvo (10), za puteve
(10)
Kantoni (10) EBF (2): za
zapošljavanje (1), za
zdravstvo (1)
25
dijeli između ovih nivoa vlasti (npr. prihod od poreza na dohodak). Doprinose za socijalno osiguranje
administriraju EBF-ovi u FBiH, dok ih u RS godine administrira Poreska uprava RS.
Oblasti odgovornosti za potrošnju / funkcije vlade. Odgovornosti na nivou države uključuju vanjske
poslove, odbranu, državnu sigurnost (kroz agencije kao što su Granična policija, Državna agencija za
istrage i zaštitu, Agencija za informacije i bezbjednost, te Direkcija za koordinaciju policijskih tijela),
agencije vezane za integraciju u Evropsku uniju (EU) (kao što su Institut za standarde, Institut za
intelektualno vlasništvo, Ured za veterinarstvo, Vijeće za konkurenciju, Agencija za borbu protiv
korupcije), državno sudstvo, izborna komisija, te koordinaciona ministarstva / agencije za druge sektore
(npr. državno Ministarstvo civilnih poslova ima sektore za obrazovanje, socijalnu zaštitu i penzije,
zdravstvo, nauku, te kulturu i sport).
Svaki entitet ima fondove socijalne sigurnosti za penzije, zdravstvo, te zapošljavanje, kao i javna
preduzeća za puteve (u FBiH, kantoni takođe imaju fondove za puteve, zdravstvo i zapošljavanje). Ostale
funkcije na nivou entiteta razlikuju se između FBiH i RS. Vlada RS administrira potrošnju na
obrazovanje, zdravstvo, lokalno sudstvo (osim državnog sudstva), policiju (osim državne policije), te
socijalnu zaštitu, dok u FBiH kantoni administriraju većinu tih rashoda. Jedinice lokalne samouprave su
uglavnom zadužene za lokalne administrativne službe (kao što su registracija rođenja /smrti, građevinske
dozvole / katastar, te određeni stepen dozvola za poslovanje); lokalne komunalne / infrastrukturne objekte
za vodovod i kanalizaciju, čvrsti otpad, te lokalne puteve; te određene funkcije u obrazovanju (u RS,
predškolsko obrazovanje i kapitalne investicije u srednje škole; u FBiH, određene rashode na predškolsko
i osnovno obrazovanje u nekim od kantona).
Odgovornost za potrošnju između nivoa vlade nije uvijek jasno definisana, a postoje i određena
preklapanja, posebno u FBiH, između kantona i jedinica lokalne samouprave (a Kanton Sarajevo ima
dodatne kompleksnosti zbog preklapanja između grada i opština koje su na teritoriji grada).
Prema podacima za 2011. godinu iz
Vladinih finansijskih statistika
(Government Financial Statistics -
GFS) (koje konsoliduje i objavljuje
Centralna banka BiH i koji su
predstavljeni u Tabeli 2.1) od ukupne
konsolidovane potrošnje vlada u BiH
od oko 11,7 milijardi KM, institucije
BiH imaju udio od 9%, FBiH udio od
58%, RS udio od 32%, a DB udio od
2%. U okviru potrošnje svakog od
entiteta, EBF-ovi zauzimaju gotovo
50% ukupne potrošnje(2012. godina:
za FBiH: 54,6% a za RS 47%). U RS
je preostali dio potrošnje entiteta
podijeljen između nivoa vlade RS, sa
gotovo 38% ukupnog iznosa u 2012.
godini, te jedinica lokalne
samouprave, sa gotovo 15% ukupne
potrošnje. U FBiH, potrošnja jedinica
lokalne samouprave iznosi 10%
potrošnje entiteta, dok kantoni i Vlada
FBiH dijele preostalih 40% u odnosu
od oko 3:2.
Tabela 2.1. Ukupna potrošnja konsolidovane vlade u Bosni i
Hercegovini
u milionima KM 2010. 2011. 2012.
Institucije BiH 1.085 1.024 1.005
Konsolidovano za Federaciju
BiH
6.606 6.789 7.038
Vlada FBiH 1.405 1.333 1.388
Kantoni 1.947 1.946 1.983
Opštine i gradovi 672 679 670
Vanbudžetski fondovi 2.982 3.236 3.399
Konsolidovano za Republiku
Srpsku
3.653 3.745 3.842
Vlada RS 1.740 1.678 1.690
Opštine i gradovi 594 587 619
Vanbudžetski fondovi 1.679 1.765 1.806
Brčko Distrikt 223 228 228
Konsolidovano za BiH 11.474 11.680 11.987
Izvor: Centralna banka BH. Uključuje ukupne rashode i transakcije sa
nefinansijskim sredstvima. Isključuje projekte finansirane iz vanjskih
izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga je
predstavljeno na državnom nivou ovdje (pošto servisiranje vanjskog duga
za oba entiteta i DB prolazi kroz budžet institucija BiH).
26
Zaposlenost u vladi. Podaci o broju zaposlenih u konsolidovanom vladinom sektoru u BiH (isključujući
javna preduzeća) nisu lako dostupni, ali podaci iz ministarstava financija (kao što su srednjoročni okviri
rashoda, ili MTEF) i drugi dokumenti vlade ukazuju da je ukupni broj zaposlenih oko 135.000, sa 22.000
na nivou države, 44.000 na nivou RS, 66.000 na nivou FBiH, te 3.000 na nivou DB. Prema tome, na
osnovu podataka o registrovanom zapošljavanju, svaki peti registrovani zaposleni u BiH (ili svaki šesti
zaposleni, prema podacima iz Ankete o ranoj snazi) radi u konsolidovanoj vladi (isključujući javna
preduzeća), što predstavlja veliko opterećenje za privredu BiH.
Makroekonomska i fiskalna koordinacija. Visok nivo fiskalne decentralizacije u BiH, bez zvanično
harmonizovane metodologije za fiskalno izvještavanje, predstavlja značajnu prepreku za planiranje i
monitoring fiskalne politike u zemlji. Koordinacija fiskalne politike je od posebne važnosti u BiH, ne
samo zbog kompleksne fiskalne strukture, već i zbog toga što je monetarna politika zemlje zasnovana na
valutnom odboru. Koordinacija fiskalne politike jedan je od načina za osiguranje fiskalne discipline
relevantne u kontekstu valutnog odbora. Osiguravanje fiskalne discipline i odgovornosti unutar entiteta je
preduslov za osiguravanje fiskalne discipline kroz fiskalnu koordinaciju na nivou institucija BiH, entiteta
i Distrikta Brčko.
Nakon dugog procesa pripremanja i političkih pregovora, Parlamentarna skupština BiH je u julu 2008.
godine usvojila Zakon o Fiskalnom savjetu Bosne i Hercegovine. Odgovornosti koje su date Fiskalnom
savjetu7 u okviru Zakona su sljedeće:
1. Koordinacija fiskalnih politika u BiH.
2. Usvajanje predloženog dokumenta Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politka u BiH, koji bi
trebalo da sadrži sljedeće parametre:
predložene fiskalne ciljne iznose za budžete institucija BiH, FBiH, RS i DB;
predložene makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih indirektnih poreza i njihova
alokacija za narednu fiskalnu godinu; i
predložena gornja granica za zaduživanje u budžetima institucija BiH, FBiH, RS i DB.
3. Usvajanje predloženih kratkoročnih i dugoročnih makroekonomskih projekcija.
4. Monitoring realizacije određenih ciljnih iznosa u izdavanju i izvršavanju budžeta, kao i
preuzimanje određenih korektivnih mjera i aktivnosti.
5. Uspostavljanje potpune koordinacije aktivnosti sa ciljem poštivanja budžetskih kalendara u
pripremanju, usvajanju, izvršavanju i reviziji budžeta institucija BiH, FBiH, RS i DB.
6. Predlaganje prioriteta za unapređivanje sektora javnih finansija u BiH.
7. Usvajanje budžeta Fiskalnog savjeta.
Nedostatak kredibilnih makrofiskalnih strategija na četiri nivoa vlasti odražava se i na kvalitet
ekonomskih i fiskalnih programa koje ona dostavlja EU. U Ocjeni Evropske komisije o Ekonomskom i
7 Stalni članovi Fiskalnog savjeta su Predsjedavajući Vijeća ministara BiH (koji predsjedava sjednicama Fiskalnog savjeta), premijer
Vlade RS, premijer FBiH, ministar financija i trezora BiH, ministar finansija RS, te ministar financija FBiH. Pored šest stalnih članova,
sjednice Fiskalnog savjeta takođe zahtijevaju prisustvo guvernera Centralne banke i guvernera Distrikta Brčko u svojstvu posmatrača bez
prava glasa. Sjednice Fiskalnog savjeta mogu se održati samo ako najmanje pet članova prisustvuje; a odluke su valjane samo ako pet
članova glasa za njih, tj. ako barem jedan predstavnik svakog od konstitutivnih naroda glasa potvrdno.
27
fiskalnom programu BiH za 2013. godinu8 navodi se da fiskalna održivost treba da bude usidrena u
kredibilnim srednjoročnim strategijama.
Javni dug. Još jedno opšte pitanje vezano za PFM koje vrijedi pomenuti je javni dug u BiH. Prema
podacima MMF-a, javni dug je 2012. godine iznosio oko 44% BDP-a u BiH – što je nivo koji se smatra
umjerenim u međunarodnim okvirima. Međutim, svaka analiza nivoa duga u BiH (i za cijelu zemlju i za
pojedinačne entitete) bi trebalo da se posmatra sa oprezom imajući u vidu velike potrebe zemlje za
infrastrukturom; potencijalne velike segmente duga (kao što je restitucija), koji su sada isključeni; te
noviji trend povećanja duga koji uključuje velike zajmove za budžetsku podršku (koji se dijelom troše na
tekuću potrošnju, koja tek treba da prođe kroz strukturalne reforme).
Institucije BiH imaju važnu zakonsku ulogu u ugovaranju vanjskog duga svih nivoa vlasti u BiH,
uključujući entitete i DB. Nakon što entitetski vanjski zajmovi prođu kroz sve procedure na nivou
entitetske vlade, Parlament BiH mora da ratifikuje sve zajmove, pošto je BiH krajnji garant za dug prema
međunarodnim finansijskim institucijama (international financial institutions - IFI), a MFT BiH
administrira svo servisiranje vanjskog duga za sve nivoe u BiH. Prema tome, gotovo svo servisiranje
vanjskog duga za cijelu zemlju (osim određenog veoma malog direktnog vanjskog duga entiteta – oko
150 miliona KM 2012. godine) predstavlja poseban dio budžeta institucija BiH (i u planiranom budžetu i
u izvještajima o izvršenju).
MFT BiH sprovodi redovan monitoring svog servisiranja vanjskog duga za cijelu zemlju, redovno
razmjenjujući informacije sa entitetima i DB. Ono takođe sprovodi monitoring implementacije takvih
zajmova, između ostalog kroz pregled godišnjih izvještaja revizije za projekte i odobravanje svih zahtjeva
za povlačenje sredstava. Ono na mjesečnom nivou izvještava o monitoringu duga i priprema izvještaj o
javnom dugu u BiH (uključujući stanje i vanjskog i unutrašnjeg duga i projekcije za otplatu) za MTEF za
institucije BiH. Pored toga, ono na godišnjem nivou priprema zaseban pregled ukupnog javnog duga
zemlje, koji dostavlja Parlamentu BiH. Štaviše, redovni kvartalni, polugodišnji i godišnji izvještaji o
izvršenju za budžet institucija BiH uključuju detaljan pregled izvršenja servisiranja vanjskog duga.
Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji
od dva predstavnika iz Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog predstavnika
Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te direktora
Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko), treba da bude zadužena za pripremanje strategije za upravljanje
državnim dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano.
Za sada, jedina analiza održivosti duga je analiza koju MMF priprema u okviru svojih izvještaja o
konsultacijama po članu IV sa zemljama, ili periodično u određenim izvještajima za preglede u okviru
Stand-by aranžmana (SBA) (MMF je u toku perioda od 2009. do 2013. godine pripremio četiri takve
analize). Analize održivosti duga MMF-a su se do sada sprovodile bez aktivnog učešća institucija vlasti u
procesu pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti ne koriste tu analizu u svom
procesu strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug
u smislu budućih politika zaduživanja i potreba na nivou bilo koje vlade koje su velike, imajući u vidu
velike infrastrukturne potrebe). U narednom periodu će se raditi na izradi pune analize održivosti duga uz
pomoć tima Svjetske banke, kao i u okviru IPA projekata.
Međutim, treba pomenuti činjenicu da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u
smislu analize održivosti duga sa Federalnim Ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog
ministarstva financija, koji je proizašao iz zaključaka novije Ocjene učinka u upravljanju dugom
(DeMPA) za FBiH, koju je pripremila Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode
nikakve analize održivosti duga, da se ne koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna
strategija za upravljanje dugom nije razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške
za FMF za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize
8 Izvor: Evropska komisija, Povremeni radovi Evropske komisije 158: 2013 Ekonomski i fiskalni programi Albanije i Bosne i
Hercegovine: Pregled Komisije EC i ocjena zemlje (European Economy Occasional papers 158: 2013 Economic and Fiscal Programs
of Albania and Bosnia and Herzegovina: EC Commission’s Overview and Country Assessment) (juli 2013. godine).
28
održivosti duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je
usvojen u decembru 2013. godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu
kao aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen je i sa MFT. Međutim, za sada
nema dokaza o tome da su nadležne institucije pripremale ili koristile svoje sopstvene analize održivosti
duga, ili analize MMF-a, u svom procesu strateškog planiranja.
A. Pravni i institucionalni okvir za PFM
Uloge i odgovornosti različitih nivoa vlasti u BiH definisane su u brojnim zakonima, uključujući
sljedeće:9
Ustav BiH. U ustavu se definišu osnovne odgovornosti institucija BiH i entiteta (član III) i
predviđa se budžet institucija BiH (član VIII).
Opšti zakoni o budžetu. Svaki od četiri glavna nivoa vlade ima svoj opšti zakon o budžetu
(Zakon o finansiranju institucija BiH, Zakon o budžetima u FBiH, Zakon o budžetskom sistemu u
RS i Zakon o budžetu DB). Ti zakoni propisuju pripremanje godišnjih budžeta i MTEF-ova.
Institucije BiH, FBiH, RS i DB svaka za sebe usvajaju svoj godišnji budžet, a tako rade i niži
nivoi vlasti – kantoni, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ovi – zasebno. Svaki od četiri glavna
nivoa vlade takođe usvaja i srednjoročni okvir budžeta. MTEF-ovi za entitete i DB bi trebalo da
uključuju sve nivoe konsolidovane vlade na tom nivou (uključujući kantone, jedinice lokalne
samouprave, te EBF-ove); međutim, već nekoliko godina FBiH usvaja MTEF samo za nivo vlade
FBiH, dok RS usvaja MTEF sa podacima koji obuhvataju i jedinice lokalne samoprave, kao i
EBF-ove, projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, i javan preduzeća za Puteve i
Autoputeve.
Koristeći metodologiju GFS (samo za izjavu o operacijama), Centralna banka BiH zvanično
konsoliduje podatke o izvršenju budžeta za sve sektore na nivou konsolidovane vlade
(isključujući samo projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžete, ali
koje MMF procjenjuje za svoje sopstvene potrebe). Pored toga, Jedinica za makroekonomske
analize (Macroeconomic Analysis Unit - MAU) pri Upravnom odboru UINO10
svaki mjesec
konsoliduje administrativne podatke o fiskalnom izvršenju (isključujući finansiranje), uključujući
i nivo jedinica lokalne samouprave (sa određenim kašnjenjem u izvještavanju na najnižim
nivoima) u osnovnom formatu koji MMF koristi za monitoring SBA (što nije potpuna
metodologija GFS 2011 koju koristi Centralna banka). RS izvještava o aktivnostima vlade,
uključujući vanbudžetske fondove, određene projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora
(uključujući dug jedinica lokalne samouprave i dug subjekata u vlasništvu RS). U FBiH nisu
uključeni svi nivoi vlasti: javna preduzeća za puteve, projekti finansirani iz vanjskih izvora, te
vanbudžetska potrošnja sa escrow računa su isključeni. I Centralna banka i MAU objavljuju
istorijske podatke o izvršenju.
Poreski zakoni. Osnovni zakoni o indirektnom i direktnom oporezivanju uključuju Zakon o
sistemu indirektnog oporezivanja u BiH, Zakon o porezu na dodanu vrijednosti u BiH, Zakon o
carinskoj politici i Zakon o carinskim tarifama u BiH, Zakon o akcizama u BIH (koji se svi
odnose na cijelu zemlju i koje administrira UINO), Zakon o porezu na dohodak u FBIH, Zakon o
porezu na dobit u FBiH, Zakon o socijalnim doprinosima u FBiH, Zakon o porezu na dohodak
građana u RS, Zakon o porezu na dobit preduzeća u RS, Zakon o socijalnim doprinosima u RS,
Zakon o porezu na dohodak građana u DB, te Zakon o porezu na dobit preduzeća u DB.
9 U Aneksu 2 je data potpuna lista normativnih akata koji su korišteni za sprovođenje ocjene PEFA. 10 Iako je UINO ovlaštena samo za naplatu indirektnih poreza, MAU izvještava i o direktnim porezima koje naplaćuju entiteti.
29
Raspodjela prihoda. Osnovni zakoni uključuju Zakon o uplatama na jedinstveni račun i
raspodjeli prihoda, Zakon o pripadnosti javnih prihoda u FBiH, dok je u RS raspodjela prihoda
obuhvaćena Zakonom o budžetskom sistemu u RS.
Trezori. Odredbe vezane za trezor na državnom nivou su uključene u Zakon o finansiranju
institucija BiH; pored toga, postoje i Zakon o trezoru FBiH, Zakon o trezoru RS, te Zakon o
trezoru DB.
Zakonski okvir o dugu. Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH; Zakon o izmirenju
obaveza po osnovu računa stare devizne štednje BiH; Zakon o dugu, zaduživanju, i garancijama u
FBiH; Zakon ozaduživanju, dugu i garancijama u RS; i Zakon o unutrašnjem dugu DB.
Interna revizija. Zakon o internoj reviziji institucija BiH (revidirani Zakon o finansiranju
institucija BiH takođe uključuje određene odredbe vezane za internu reviziju); Zakon o internoj
reviziji u institucijama javnog sektora u FBiH; te Zakon o internoj reviziji u institucijama javnog
sektora u RS (u DB, Zakon o budžetu DB uključuje odredbe o internoj reviziji i finansijskoj
kontroli). Pored toga, koordinacioni odbor svih centralnih jedinica za harmonizaciju (Central
Harmonization Unit - CHU) (koji čine direktori CHU sa državnog i entitetskog nivoa)
uspostavljen je Zakonom o internoj reviziji institucija BiH sa ciljem harmonizacije politika,
procedura, te aktivnosti u sferi interne revizije u BiH; predlaganja izmjena i dopuna zakonskog
okvira o internoj reviziji; usvajanja podzakonskih akata i etičkog kodeksa za interne revizore, te
razvoja / implementacije obuke za interne revizore i obezbjeđivanja sertifikacije internih revizora.
Revizija u javnom sektoru. Sva četiri osnovna nivoa vlasti imaju svoje sopstvene SAI, pri čemu
svaka ima svoje zakone i propise u toj oblasti. Međutim, Ustav BiH ne uključuje jasnu odredbu o
ulogama SAI. Isto važi i za ustave entiteta i za uloge njihovih SAI. Zakonski okvir uključuje
Zakon o reviziji institucija Bosne i Hercegovine, Zakon o reviziji institucija FBiH, Zakon o
reviziji u javnom sektoru RS, te Zakon o javnoj upravi i institucijama DB.
Javne nabavke. Za razliku od drugih aspekata PFM u BiH, Zakon o nabavkama je jedinstven u
tom smislu što je usvojen na nivou BiH. Sve vlade regulišu svoja pitanja u oblasti javnih nabavki
u skladu sa tim zakonom; ne postoje zasebni zakoni o nabavkama na nivou entiteta ili DB. Zakon
o javnim nabavkama reguliše proces nabavki i definiše uloge i odgovornosti različitih tijela, kao
što su tijela koja sprovode nabavke, ovlaštena agencija, te tijelo za odlučivanje o žalbama. Taj
zakon tek treba da se uskladi sa pravnim tekovinama EU.11
U okviru SBA institucije vlasti su
preuzele obavezu da usvoje novi zakon o javnim nabavkama (na Parlamentu BiH) do kraja
februara 2014. godine, sa ciljem jačanja upraviteljstva, povećavanja stepena transparentnosti, te
izgradnje praksi nabavke u BiH u skladu sa onima u EU.
Fiskalni savjet. Zakon o Fiskalnom savjetu BiH.
B. Budžetske odgovornosti
U ovom odjeljku objašnjavaju se procedure pripremanja budžeta, dijeljenje prihoda, fiskalna pravila,
preraspodjela, standardi za podatke, budžetska klasifikacija, interne kontrole, javne nabavke,
izvještavanje, trezorske operacije, nadzor / SAI, te drugi aspekti PFM u BiH.
Procedure pripremanja budžeta
Fiskalni savjet BiH i Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH bi trebalo da obezbijede osnovne
parametre (makro-fiskalne projekcije, fiskalne ciljne iznose, dijeljenje prihoda, te ukupne fiskalne
11 European Commission Staff Working Document: Bosnia and Herzegovina 2013 Progress Report (Osoblje Evropske komisije, radni
dokument: Bosna i Hercegovina, Izvještaj o napredovanju za 2013. godinu) (oktobar 2013. godine).
30
strategije i strategije za dug) za pripremanje MTEF (koje svaki od četiri osnovna nivoa vlasti priprema na
godišnjem nivou). MTEF, sa svoje strane, predstavljaju osnovu za godišnje budžete. Pored zakonskog
okvira za Fiskalni savjet, koji reguliše opštu koordinaciju, svaki od četiri osnovna nivoa vlasti ima svoj
zasebni zakonski okvir za fiskalna pitanja i svoje institucije za budžetske procese i procedure.
Procedure planiranja budžeta i budžetski kalendari su u opštem slučaju slični na sva četiri nivoa:12
MTEF
se pripremaju svake godine i usvajaju se početkom ljeta, služeći kao prednacrt godišnjih budžeta, koji se
pripremaju na jesen i usvajaju na nivou parlamenata prije kraja godine. Budžeti na svim nivoima
uključuju ekonomsku i organizacionu klasifikaciju, dok budžetski zahtjevi takođe uključuju i programske
formate. Samo na državnom nivou su informacije o programskom budžetiranju, uključujući mjerila
učinka programa, dio budžetske dokumentacije koja prati godišnji zakon o budžetu u proceduri usvajanja
(kao što je propisano Zakonom o finansiranju institucija BiH).
Institucije BiH. Zakonom o finansiranju institucija BiH definisani su pripremanje, odlučivanje,
izvršavanje, računovodstvo, te supervizija budžeta BiH, kao i javne investicije, jedinstveni račun trezora
zajedničkih institucija na nivou BiH, te principi, sistem i harmonizacija finansijskog upravljanja i kontrole
u institucijama BiH. Zakon propisuje detaljan budžetski kalendar, uključujući i pripremanje MTEF koji
obuhvata narednu budžetsku godinu i dvije godine koje slijede nakon nje (a koji treba da se usvaja svake
godine do 30. juna na nivou Vijeća ministara BiH) i usvajanje godišnjeg budžeta za institucije BiH (koji
je zasnovan na srednjoročnom budžetskom okviru i koji treba da bude usvojen na Parlamentu BiH do 31.
decembra svake godine).
Federacija Bosne i Hercegovine. Zakonska osnova za pripremanje godišnjih i srednjoročnih budžeta je
Zakon o budžetu u FBiH, koji reguliše pripremanje MTEF i godišnjih budžeta i obuhvata sve nivoe
konsolidovane vlade u FBiH (Vlada FBiH, kantoni, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ovi). Novi
Zakon o budžetu koji je usvojen u decembru 2013. godine ojačao je zakonsku propisanost pripremanja
MTEF-a i godišnjih budžeta. Određena poboljšanja u ovom novom zakonskom okviru uključuju odredbu o
detaljnijoj budžetskoj dokumentaciji; prilaganje, u vidu aneksa, finansijskih planova preduzeća u državnom
vlasništvu MTEF-u; kao i prilaganje, u vidu aneksa, analize održivosti duga budžetskoj dokumentaciji;
jačanje procedura za usvajanje budžeta vanbužetskih fondova; uvođenje bolje povezanosti između
ekonomske politike i MTEF-a; uvođenje fiskalnog pravila u smislu tekućeg budžetskog bilansa; te
uspostavljanje tijela za fiskalnu koordinaciju za FBiH. Međutim, pripremanje MTEF-a kantona i jedinica
lokalne samouprave još uvijek je propisano nejasno, a izgleda da nije propisano pripremanje sveobuhvatnog
MTEF-a za cijeli sektor konsolidovane vlade u FBIH u FMF. Štaviše, u Zakonu se propisuju procedure za
vladu FBiH i ukratko propisuje da Federalno ministarstvo financija takođe konsoliduje budžetske podatke
za niže nivoe vlasti u FBIH, koristeći podatke koje su kantoni, opštine, gradovi i EBF u obavezi da
dostave FMF 15 dana prije usvajanja. Štaviše, dok je u Zakonu propisano da niži nivoi vlasti šalju svoje
izvještaje o izvršenju budžeta u FMF (preko kantona u slučaju jedinica lokalne samouprave), korištenje
takvih konsolidovanih podataka u FMF nije jasno definisano (pošto godišnji izvještaj o izvršenju budžeta
koji FMF dostavlja Vladi i Parlamentu ne uključuje konsolidaciju podataka o izvršenju na svim nivoima
konsolidovanog vladinog sektora u FBiH).
Republika Srpska. Novi Zakon o budžetskom sistemu u RS, koji je usvojen u decembru 2012. godine,
reguliše pripremanje MTEF i godišnjih budžeta i obuhvata sve nivoe konsolidovane vlade u RS (Vlada
RS, jedinice lokalne samouprave i EBF-ovi). Taj zakon uključuje detaljne budžetske kalendare za vladu
RS, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove (jedinice lokalne samouprave i EBF-ovi ne šalju inpute za
MTEF RS, ali vlada RS uključuje projekcije za te niže nivoe vlasti u MTEF RS).
Brčko Distrikt. Zakon o budžetu u DB reguliše pripremanje MTEF i godišnjih budžeta, obuhvatajući
vladu DB i EBF-ove. On propisuje detaljan budžetski kalendar.
12Projekt DFID-a Jačanje upravljanja javnom potrošnjom u BiH obezbijedio je tehničku podršku za pomaganje ministarstvima
financija da uvedu u opštim crtama harmonizovane budžetske kalendare i budžetske instrukcije, srednjoročno planiranje rashoda,
te osnovne uvodne principe programskog budžetiranja na svim nivoima.
31
Poreski sistem i dijeljenje prihoda
Indirektno oporezivanje. Indirektno oporezivanje je funkcija na državnom nivou. Prihodi od indirektnog
oporezivanja (PDV, carine, akcize, te tarife za puteve) dijele se između državnog nivoa, entiteta i DB. U
entitetima se oni dalje raspodjeljuju na osnovu različitih formula između entitetske vlade, jedinica lokalne
samouprave i javnih preduzeća za puteve u oba entiteta, kao i kantona u FBiH. Zakonski okvir o
indirektnom oporezivanju propisuje da se od ukupnih prihoda najprije oduzimaju prihodi koji su potrebni
za institucije BiH a koji su utvrđeni u godišnjem Zakonu o budžetu (a koji je zasnovan na Globalnom
okviru fiskalnih bilansa i politika), kao i prihodi koji se rezervišu za povrat indirektnih poreza (u 2013.
godini 24% ukupno naplaćenog PDV-a). Zatim (na osnovu Odluke Ureda visokog predstavnika) DB
dobija 3,55% preostalog finansiranja, ili najmanje 124 miliona KM. Preostala sredstva se, koristeći
formulu koja je zaključena na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji na prijavama za PDV, dijele između
dva entiteta: 63,93% za FBiH i 32,52% za RS (sa stanjem iz augusta 2013).13
U praksi, u prvih pet godina
je bilo političkih problema i kašnjenja u odlučivanju o iznosu koji će institucije BiH dobiti od prihoda od
indirektnog oporezivanja i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji, sa rezultujućim kašnjenjima odluka o
formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dva entiteta.
Iz sredstava koja su raspoloživa za svaki od entiteta, oduzimaju se sredstva koja su potrebna za
servisiranje relevantnog vanjskog duga entiteta, a preostala sredstva se raspodjeljuju između nivoa vlasti
unutar entiteta na osnovu entitetskih zakona. U FBiH 36,2% pripada Vladi FBIH, 51,48% kantonima (na
osnovu broja stanovnika, površine, broja učenika, te nivo razvoja kantona), 8.42% jedinicama lokalne
samouprave (takođe na osnovu broja stanovnika, površine, broja studenata, te nivo razvoja), a 3,9%
javnim preduzećima za puteve. U RS, 72% pripada budžetu RS, 24% budžetima jedinica lokalne
samouprave (na osnovu broja stanovnika, površine i broja učenika), a 4% javnom preduzeću “Putevi RS”.
Direktno oporezivanje. Direktno oporezivanje se administrira na entitetskom nivou. U RS se porez na
dohodak građana dijeli između vlade i jedinica lokalne samouprave: vlada prima 100% poreza na
dohodak na autorska prava i intelektualnu svojinu, kapitalne dohotke i kapitalne dobiti; 75% poreza na
plate i naknade i poreza na dohodak od nezavisnih aktivnosti; te 100% poreza na dobit preduzeća. U
FBiH se porez na dohodak građana dijeli između kantona i jedinica lokalne samouprave, pri čemu kantoni
primaju 65,54%, a jedinice lokalne samouprave primaju 34,46% (osim Kantona Sarajevo, gdje opštine
primaju samo 1,79% tih prihoda). Porez na dobit pripada kantonima, osim za sektore distribucije
električne energije, poštanskog saobraćaja, telekomunikacija, te igara na sreću, što pripada Vladi FBiH.
Nove izmjene i dopune Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH, koje su sada u proceduri usvajanja na
parlamentu, predviđaju smanjenje udjela kantona u porezu na dohodak građana na 59% i
pojednostavljivanje dijeljenja prihoda u Kantonu Sarajevo.
Prihodi od poreza na imovinu/nepokretnosti14
(uključujući poreze na prenos nepokretne imovine i prava)
u oba entiteta pripadaju jedinicama lokalne samouprave. Također u RS se oporezuju ukupne
nepokretnosti koje građani posjeduju a prenos vlasništva nad imovinom ne oporezuje se od januara 2012.
godine, kada je i uveden Fiskalni registar nepokretnosti u RS, u kom su obezbijeđene sve potrebne
informacije o poreskoj osnovici za ovu vrstu poreza. U FBiH se porez na imovinu plaća isključivo na
vikendice i na promet, odnosno prenos vlasništva nad imovinom. Sistem koji pruža informacije o
poreskoj osnovici za ovu vrstu poreza je nepotpun jer ne sadrži svu potencijalnu imovinu/nepokretnosti
koje bi se trebale oporezovati, posebno u FBiH.
Ostali prihodi.Osim prihoda od indirektnog oporezivanja (koji predstavljaju oko 70% prihoda institucija
BiH), ostali prihodi koji pripadaju institucijama BiH uključuju administrativne takse iz institucija BiH,
prihode iz regulatornih agencija na državnom nivou (kao što su Agencija za regulaciju komunikacija), te
udio u dobiti Centralne banke BiH.
Pored poreskih prihoda, ostali prihodi Vlade FBiH uključuju administrativne, servisne i kaznene takse iz
institucija Federalne vlade, kao i prihode od sredstava FBiH ili prirodnih resursa, uključujući prihode od
13Dostupno na adresi: http://www.uino.gov.ba/b/Poslovne_usluge/Jedinstveni_racun.html 14U RS se ovaj porez zove Porez na nepokretnosti
32
dividendi i dijeljenje dobiti javnih preduzeća. Kantonalne vlade, pored poreskih prihoda koji su opisani u
prethodnom dijelu teksta, imaju i administrativne, servisne i kaznene takse institucija kantonalnih vlada i
prihode od sredstava i prirodnih resursa u vlasništvu kantona. Jedinice lokalne samouprave u FBiH, pored
poreskih i drugih prihoda koje dijele sa vladom FBiH, imaju i opštinske / gradske administrativne,
servisne i kaznene takse, komunalne takse, vodozaštitne takse, takse za korištenje sredstava ili prirodnih
resursa koji su u vlasništvu jedinice, boravišne takse, te poreze za igre na sreću.
Pored poreskih prihoda koji su opisani u prethodnom dijelu teksta, vlada RS dijeli i neke druge prihode sa
jedinicama lokalne samouprave: 70% taksi za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta, 50% takse na
iznajmljivanje zemljišta koje je u vlasništvu vlade, 70% koncesionih naknada za mineralne sirovine,
prihode iz posebnih vodoprivrednih taksi (sa različitim udjelima za različite tipove, od čega se najveći dio
dijeli u odnosu od 70:30 sa jedinicama lokalne samouprave), te 30% prihoda od sredstava koja su
konfiskovana. Ostali prihodi vlade RS uključuju administrativne i servisne takse i novčane kaznene iz
institucija vlade RS. Jedinice lokalne samouprave u RS, pored poreskih prihoda, imaju i opštinske /
gradske administrativne, servisne i gotovinske kaznene takse i prihode od sredstava i prirodnih resursa
koje imaju u vlasništvu.
U oba entiteta i u DB, prihodi za EBF-ove uključuju doprinose za socijalno osiguranje koji su relevantni
za konkretne fondove i dio prihoda od indirektnog oporezivanja za javna preduzeća za puteve, uz druge
takse za puteve i transfere od vlada entiteta za određene fondove.
U tabeli u Aneksu 2 prikazani su ukupni prihodi i rashodi za konsolidovani sektor vlade u BiH, koje je
konsolidovala i objavila Centralna banka.
Fiskalna pravila
Odnedavno su obje entitetske vlade uvele zakonska fiskalna pravila koja ispunjavaju uslove iz uobičajene
definicije fiskalnih pravila (pošto su numerička, služe kao trajno ograničenje za fiskalnu politiku, a
vezana su za potrošnju ili nivoe duga). U RS je fiskalno pravilo uvedeno 2012. godine, kada je usvojen
novi Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama RS, koji propisuje da ukupni dug RS, koji obuhvata javni
dug RS, dug javnih preduzeća, dug Razvojno–investicione banke RS, te dug drugih institucija javnog
sektora, ne može da premašuje nivo od 60% BDP, dok javni dug RS (koji obuhvata dug Republike
Srpske, dug jedinica lokalne samouprave, te dug EBF-ova za socijalno osiguranje) ne može premašivati
55% BDP-a.
Novousvojeni Zakon o budžetima u FBiH (usvojen u decembru 2013. godine), propisuje fiskalno pravilo
da planirani tekući budžet mora da bude uravnotežen, i, ako se izvrši tekući deficit, onda Vlada mora da
planira tekući suficit za naredne tri godine.
Za institucije BiH i DB nema nikakvih fiskalnih pravila.
Servisiranje duga. Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama FBiH propisuje da buduće servisiranje
javnog duga FBiH ne može da premašuje 18% tekućih prihoda, dok buduće servisiranje javnog duga
kantona i jedinica lokalne samouprave ne može da premašuje 10% tekućih prihoda. Novim Zakonom o
zaduživanju, dugu i garancijama RS usvojenom u 2012. godini propisuje se da javni dug Republike
Srpske ne može da bude veći od 55% ostvarenog BDP-a u toj godini, da ukupan dug Republike Srpske ne
može biti veći od 60% ostvarenog BDP-a u toj godini, da se jedinice lokalne samouprave mogu
dugoročno zaduživati samo ako u periodu stvaranja duga ukupan iznos koji dospijeva za otplatu, po
predloženom dugu i cjelokupnom dospjelom, neizmirenom postojećem dugu, u bilo kojoj narednoj godini
nije veći od 18% iznosa njenih redovnih prihoda ostvarenih u prethodnoj fiskalnoj godini itd.15
Fiskalni ciljni iznosi. Očekuje se da Globalni okviri fiskalnog bilansa i politike, koje svake godine usvaja
Fiskalni savjet, određuje srednjoročne fiskalne ciljne iznose svake godine (takvi ciljni iznosi bi u teoriji
mogli da se mijenjaju svake godine ili da se odrede za srednjoročni period). Međutim, Globalni okviri
15Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske članovi 15, 40, 59, 60 i 61.
33
koji su do sada usvojeni uključuju ilustrativne skupne tabele potrošnje, prihoda, te finansiranja, bez
obrazloženja; tekst koje određuje gornju granicu za budžet institucija BiH i uspostavlja udjel državnog
nivoa u prihodima od indirektnog oporezivanja; te ukratko pominje cilj smanjenja primarnog fiskalnog
deficita i ukupne javne potrošnje u BiH. U najnovijem Globalnom okviru koji je usvojen – onom za
period od 2014. do 2016. godine - navodi se da je fiskalni cilj za 2013. godinu nastavljanje smanjivanja
primarnog deficita, koji je izražen kao razlika između tekućih prihoda i tekućih rashoda, korigovano za
iznos neto kamate16
, te da bi javna potrošnja trebalo da bude smanjena na ispod 40% BDP-a do 2015.
godine. Treba pomenuti da je u prethodnom Globalnom okviru za period od 2013. do 2015. godine
korištena ista formulacija i isti format za fiskalne ciljne iznose. U Globalnom okviru za period od 2011.
do 2013. godine takođe je navođen isti fiskalni ciljni iznos u smislu smanjivanja javne potrošnje, dok je
nivo primarnog deficita ciljno postavljen na 2% BDP-a za 2011. godinu. Međutim, konsolidovani
izvještaj obuhvata različit obim podataka po određenim nivoima vlasti i to17
:
prihode i rashode budžeta Institucija BiH,
prihode i rashode budžeta FBiH, kantona, opština, fondova i kantonalnih direkcija za ceste u
FBiH,
prihode i rashode budžeta Republike Srpske, prihode i rashode korisnika budžeta Republike koji
posluju preko vlastitih bankovnih računa izvan Glavne knjige trezora, opština, gradova i fondova
u Republici Srpskoj, te ino projekte, sredstva “escrow” računa i putarine i
prihode i rashode budžeta Brčko Distrikta i fondova u Brčko Distriktu.
Strategija za dug. Svi globalni okviri koji su usvojeni navode godišnje granice zaduženja budžeta:
institucija BiH, FBiH, RS i DB, a u skladu sa zakonski definisanim ograničenjima.
Izvještavanje
Na svim nivoima koristi se modifikovana obračunska osnova za računovodstvo, u skladu sa kojom se
prihodi priznaju kada postanu raspoloživi i mjerljivi, dok se rashodi priznaju kada se stvori obaveza, osim
u RS. Na nivou RS od 1. januara 2013. godine usvojen je i u primjeni MRSJS 23-Prihodi koji ne potiču
od razmjene (porezi, doprinosi i i sl), tako da se i prihodi u finansijskim izvještajima za 2013.godinu
iskazuju na obračunskoj osnovi. Kao što se navodi u najnovijoj ocjeni Evropske Komisije za Ekonomski i
fiskalni program BiH za 2013. godinu,18
mogle bi da postoje bojazni vezano za to da svi nivou vlasti
unutar entiteta (posebno u FBiH) ne koriste uporedive evidencije.
Među četiri osnovna nivoa vlasti u BiH, kontni okviri su u opštem slučaju detaljni, ali nisu
harmonizovani. Niži nivoi u sektoru konsolidovane vlade izvještavaju o svojim podacima o izvršenju
budžeta ministarstvima finansija entiteta i DB, ali se nikakvi konsolidovani podaci o budžetu ne
predstavljaju Parlamentu, jer za to nije uspostavljen zakonski osnov. Štaviše, nema javno dostupnih,
detaljnih i u potpunosti konsolidovanih podataka o budžetskim planovima za sve nivoe vlasti u BiH –
jedini konsolidovani podaci o izvršenju budžeta za sektor konsolidovane vlade u BiH su oni koje
priprema i objavljuje Centralna banka BiH. Međutim aktivno se radi na tome da Globalni okvir fiskalnog
bilansa i politika postane javan dokument koji bi se objavljivao na internet stranicama ministarstava
finansija (BiH MFT, RS MF i FBiH MF). To fiskalno izvještavanje Centralne banke BiH zasnovano je na
premošćavanju tabela između različitih pojedinačnih kontnih okvira i metodologija GFS-a. To uključuje
podatke o izvršenju budžeta koji su konsolidovani za sve nivoe sektora konsolidovane vlade (isključujući
samo projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžete, ali koje MMF
procjenjuje za svoje potrebe), što izvršava Centralna banka BiH koristeći metodologiju GFS (samo za
Izvještaj o operacijama), kao što je prikazano u tabeli u Aneksu 2.
16Zakon o Fiskalnom savjetu Bosne i Hercegovine. Službeni glasnik BiH, 63/08, Član 1, Stav (2) 17 Izvor: MF RS. 18Izvor: Evropska komisija, Povremeni radovi Evropske komisije 158: 2013 Ekonomski i fiskalni programi Albanije i Bosne i
Hercegovine: Pregled Komisije EC i ocjena zemlje (European Economy Occasional papers 158: 2013 Economic and Fiscal Programs
of Albania and Bosnia and Herzegovina: EC Commission’s Overview and Country Assessment) (juli 2013. godine).
34
Izvještavanje Centralnoj banci (koja ima isključivi mandat za sakupljanje, objedinjavanje, te
raspodjeljivanje podataka o monetarnim pitanjima, platnom bilansu, te GFS podataka) zasnovano je na
zvaničnom Memorandumu o razumijevanju između Centralne banke i Agencije za statistiku Bosne i
Hercegovine. Pored te konsolidacije GFS podataka u Centralnoj banci, koja je prije svega statističke
prirode, u smislu konsolidacije GFS podataka sa fiskalnim informacijama koje obezbjeđuje Centralna
banka, MAU pri Upravnom odboru UINO svakog mjeseca sprovodi konsolidaciju administrativnih
podataka o fiskalnom izvršenju (isključujući finansiranje), uključujući podatke za nivo jedinica lokalne
samouprave, u osnovnom formatu koji MMF koristi za monitoring SBA (što nije potpuna metodologija
GFS 2011 koju koristi Centralna banka). Nisu uključeni svi nivoi vlade: isključeni su javna preduzeća za
puteve, projekti finansirani iz vanjskih izvora, te potrošnja izvan budžeta sa escrow računa. Prema tome, i
Centralna banka i MAU pri Upravnom odboru UINO objavljuju istorijske podatke o izvršenju; budžetski
planovi i srednjoročne perspektive se aproksimiraju za skupne kategorije za potrebe Globaln okvira i
Ekonomskih i fiskalnih programa. MAU pri upravnom odboru UINO nije određen jasan mandat po ovom
pitanju. MMF je podržavao jačanje fiskalnog izvještavanja na svim nivoima vlasti, a to je uključivalo
tehničku podršku za pomaganje nadležnim institucijama da unaprijede svoje kapacitete za proizvodnju
konsolidovanih fiskalnih izvještaja na osnovu konsolidovane vlade, obezbjeđivanjem detaljnih tabela za
premošćavanje između postojećih kontnih okvira (koji se razlikuju na različitim nivoima vlade) i
izvještavanja GFS. To je rezultovalo značajnim napretkom u smislu fiskalnog izvještavanja, ali, međutim,
svi koraci još nisu uspostavljeni. Najvažniji preostali korak je da se identifikuje institucija kojoj će biti
povjerena puna odgovornost za pripremanje konsolidovanih izvještaja, zašto je neophodno uspostaviti
jasan zakonski okvir.
Interna revizija i kontrola
Svako od ministarstava finansija na državnom i entitetskom nivou ima Centralnu jedinicu za
harmonizaciju (Central Harmonization Unit, CHU), a njihov rad se koordinira preko Koordinacionog
odbora centralnih jedinica za harmonizaciju, čiji članovi su direktori triju CHU. Posljednji sastanak
Koordinacionog odbora CHU održan je krajem 2011. godine.
CHU Ministarstva finansija i trezora BiH (CHU BiH) uspostavljena je 2010. godine i zadužena je za
koordinaciju interne finansijske kontrole i interne revizije za sve institucije BiH koje se finansiraju iz
budžeta. Jedinica je uglavnom popunjena osobljem, a neophodna pravila i procedure su uglavnom
usvojene na nivou institucija BiH. Cilj CHU je da djelotvorni aranžmani za finansijsko upravljanje i
kontrolu, uključujući internu reviziju, budu u potpunosti operativni u svim institucijama BiH, sa svim
neophodnim osobljem na svom mjestu, do kraja 2016. godine. CHU BiH je objavila dva konsolidovana
izvještaja o internoj reviziji. U Konsolidovanom izvještaju za 2012. godinu o internoj reviziji institucija
BiH19
navodi se da je u toku 2012. godine postignut značajan napredak: sa martom 2013. godine, interna
revizija je uspostavljena u pet institucija BiH (sa ukupno 10 internih revizora). CHU BiH koordinira rad
svih internih revizora i izvještava o tome u konsolidovanim izvještajima o internoj reviziji. 2012. godine
su interni revizori na nivou institucija BiH sproveli 50 internih revizija (sa 195 preporuka, uglavnom u
oblastima sistema planiranja, javnih nabavki, te putnih troškova).
CHU Federacije (CHU FBiH) je zadužena za koordinaciju i jačanje finansijskog upravljanja i kontrole u
cijeloj vladi FBiH i za organizaciju funkcije interne revizije. FBIH CHU je na svojoj prezentaciji na
internetu objavila jedan konsolidovani godišnji izvještaj, za 2011. godinu,20
u kojem se navodi da je
ostvaren određeni napredak (kroz Koordinacioni odbor sa institucijama BiH i RS) u razvoju određenih
zajedničkih pravila za jačanje finansijskog upravljanja i kontrole; međutim, na donošenje neophodnih
odluka koje bi propisale implementaciju tih pravila još uvijek se čeka, a CHU nije adekvatno popunjena
osobljem. Sa situacijom iz 2011. godine, interna revizija je bila uspostavljena u devet institucija na nivou
vlade FBiH, sa ukupno 11 zaposlenih. Pored toga, neka vrsta uloge interne revizije uspostavljena je u
19 Dostupno na adresi: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/chj/izvjestaji/CHJ%20GKI%20IR%20za%202012.g..pdf 20 Dostupno na adresi: http://fmf.gov.ba/pdf/Konsolidirani%20Izvjestaj%20interne%20revizije.pdf (Godišnji konsolidovani
izvještaj interne revizije u javnom sektoru Federacije Bosne i Hercegovine za 2011. godinu)
35
sedam kantona, iako su u određenim slučajevima neophodne promjene organizacionih karakteristika da bi
se to uskladilo sa zakonskim okvirom o internoj reviziji. 2011. godine je izvršeno ukupno 6621
internih
revizija na nivou FBiH, kao i 9322
interne revizije na kantonalnom nivou (nema informacija o internim
revizijama na nivou jedinica lokalne samouprave). Interne revizije su uključivale preporuke u oblastima
naknada, putnih troškova, troškova za obrazovanje, ugovorenih usluga, javnih nabavki, te troškova vozila.
Međutim, u 2013. godini na osnovu raspisanog javnog oglasa izvršen je prijem u radni odnos dva
uposlenika (jedan diplomirani ekonomista i jedan diplomirani pravnik) što je omogućilo intenziviranje
rada CHU FMF. Stanje sa krajem 2013. godine, a vezano za uspostavljanje jedinica interne revizije bilo je
kako slijedi: od 18 ministarstava koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 10
ima uspostavljenu internu reviziju, ali od 30 sistematizovanih mjesta, radi 15 internih revizora; od 18
zavoda koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 7 ima uspostavljenu internu
reviziju, a prema podacima koje su nam dostavili, sistematizovano je 12 mjesta, a radi 14 internih
revizora; u 30 općina koje ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 9 ima
uspostavljenu internu reviziju, ali od 10 sistematizovanih mjesta, radi 6 internih revizora; od 10 kantona
koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 6 ima uspostavljenu internu reviziju,
ali od 30 sistematizovanih mjesta, radi 15 internih revizora. Nadalje u 2013. godini je na prijedlog CHU
FMF, FMF donijelo je i objavilo podzakonske propise kojima su stvorene daljnje pretpostavke za razvoj
interne revizije u javnom sektoru u FBiH.
U RS je interna revizija uspostavljena u 18 institucija javnog sektora (5 ministarstava vlade RS, 9 jedinica
lokalne samouprave, 3 EBF-a, te 2 zdravstvene ustanove / bolnice), sa ukupno 27 internih revizora. RS je
počela sa uvođenjem interne revizije, a izvještaji se proizvode u određenim ministarstvima i jedinicama
lokalne samouprave. Primarni zakonski okvir, propisi, te operativna uputstva, uspostavljeni su i
obezbjeđuju da se aktivnosti mogu obavljati u skladu sa međunarodnim profesionalnim standardima.
Osoblje interne revizije prolazi kroz obuku. CHU RS je na svojoj internetskoj prezentaciji objavila jedan
konsolidovani godišnji izvještaj, za 2011. godinu.23
DB nije dio Koordinacionog odbora za CHU i nema odjeljenje za internu reviziju. U DB se razvijaju
smjernice za zakonski okvir za internu reviziju. Očekuje se da će zakonski okvir da bude usvojen do kraja
2013. godine i da će se tada uspostaviti i CHU za DB.
U okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć (Instrument for Pre-Accession Assistance - IPA),24
EU
podržava obuku i druge korake koji su potrebni da se implementira ojačana interna finansijska kontrola i
interna revizija na nivou entiteta i institucija BiH, tako da se očekuje daljnji napredak.
Vrhovna revizija u BiH
SAI su nezavisne i od zakonodavne i od izvršne vlasti. Za razliku od većine drugih zemalja, BiH ima
četiri vrhovne revizorske institucije – po jednu za institucije BiH, entitete i DB. Od 2000. godine četiri
vrhovne revizorske institucije su postepeno unapređivale svoje revizorske kapacitete i jačale obuhvat
svojih revizija – iako taj obuhvat nije ujednačen u dva entiteta, pošto u FBiH sve jedinice u sektoru
konsolidovane vlade nisu podložne redovnoj reviziji - što doprinosi jačanju preuzimanja odgovornosti,
transparentnosti i efikasnosti finansijskog upravljanja u cijeloj BiH.
Neke od revizija SAI su dovele do sudskih postupaka protiv zvaničnika, a izvještaji SAI izazivaju znatan
stepen interesa u javnosti. Vrhovne revizorske institucije sarađuju sa funkcijom interne revizije. Sve četiri
SAI su zvanično usvojile standarde Međunarodne organizacije SAI (International Organisation of
Supreme Audit Institutions, INTOSAI). Sve četiri vrhovne revizorske institucije su sprovele nekoliko
inicijalnih revizija učinka, ali, kao i kod svake nove inicijative, to je aktivnost koja napreduje, pošto je
21 Ibid 22 Ibid 23 Dostupno na adresi: http://www.vladars.net/sr-SP-
Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Konsolidovani%20godisnji%20izvjestaj%20o%20uspostavljanju%20
i%20razvoju%20IFK%20u%20JSRS%20sa%2031.12.2011.pdf 24 Projekat Jačanje upravljanja javnim finansijama u Bosni i Hercegovini koji finansira EC.
36
primjena revizija učinka u različitim vladama bila neujednačena. Više informacija o revizijama učinka je
sadržano u poglavlju broj 4. i to u pojedinačnim izvještajima o četiri vlade.
Koordinacioni odbor SAI čine vrhovni revizori i zamjenici glavnih revizora iz tri SAI u BiH, ovlaštene za
reviziju na nivou zajedničkih institucija BiH, FBiH i RS. Naime, glavni revizor i njegovi zamjenici iz
ureda za reviziju u Brčko distriktu BiH nemaju status članova koordinacionog odbora. Međutim, sve četiri
SAI sarađuju da Koordinacionim odborom, a rad Koordinacionog odbora i dalje ima pozitivan uticaj na
SAI i na razvoj i implementaciju zajedničkih pristupa. Nakon uspostavljanja odbora za reviziju u sva tri
parlamenta (isključujući DB – u DB izvještaji revizije idu direktno na Parlament umjesto preko odbora),
koji su konkretno posvećeni razmatranju i sprovođenju revizorskih izvještaja SAI, došlo je do poboljšanja
u korištenju revizorskih izvještaja i priznavanja uloge SAI u Parlamentima.
Sistem oporezivanja BiH
Administrativnu funkciju za naplatu poreskih prihoda izvršavaju uredi poreskih uprava u entitetima i
UINO, koje su takođe odgovorne za sistem samoprijavljivanja (samorazrezivanja poreza) i postizanja
sporazuma o poreskim obavezama. U BiH postoje četiri tijela uprava prihoda (revenue authority - RA):
Uprava za indirektno oporezivanje (Indirect Tax Authority, UINO) odgovorna je za naplatu PDV-
a, akciznih dažbina, carinskih dažbina, te putarina. UINO ima četiri regionalna ogranka
(Sarajevo, Banja Luka, Mostar, Tuzla), a njen središnji ured je u Banjoj Luci.
Ovlaštene poreske institucije
FBiH, RS i DB (RA FBiH,
RA RS i RA DB) odgovorne
su za naplatu direktnih
poreza i ostalih neporeskih
prihoda: porez na dobit
preduzeća, porez na
dohodak građana, te poreze
na imovinu (RA RS također
administrira naplatu ostalih
neporeskih prihoda). RA
FBiH ima središnji ured u
Sarajevu, a područni
(regionalni) ured u svakom
od 10 kantona. RA RS ima središnji ured u Banjoj Luci, te sedam područnih (regionalnih) ureda u
većim gradovima RS (Prijedor, Banja Luka, Doboj, Bijeljina, Zvornik, Istočno Sarajevo, Trebinje).
RA funkcionišu kao četiri zasebna tijela u svakom smislu – za registraciju poreskih obveznika, naplatu
prihoda i sravnjivanje obaveza, nadzor i usaglašavanje poreskih obaveza, izvještavanje itd. U Tabeli 2.3
prikazani su osnovni tipovi poreskih prihoda.
25Za RS porez na nepokretnosi se kreće između 0,05% i 0,50% od procijenjene tržišne vrijednosti nepokretnosti (Službeni glasnik
RS 110/08 Zakon o porezu na nepokretnost, član 8, stav 1)
Tabela 2.2. Osnovni tipovi poreskih prihoda u BiH
Prihod
Administrativni
nivo Stope
PDV Državni 17% standardna stopa; 0%
Akcizne dažbine Državni Primjenljivo na alkohol,
duvan, naftne derivate itd.
Carinske dažbine Državni Uvoz robe (primjenjuju se
carinske tarife)
Porez na dohodak
građana
Entitetski 10%
Porezi na imovinu Entitetski u prosjeku 5%25
Porez na dobit
preduzeća
Entitetski 10%
37
III. ČETIRI OCJENE PEFA: UPOREDNA ANALIZA I SVEOBUHVATNA PITANJA
Pregled rejtinga ocjene PEFA i obrazloženja za njih za sve nivoe – institucije BiH, FBiH, RS i DB –
ukazuje na više pitanja koja se pojavljuju kao zajedničke teme za sva četiri nivoa. U ovom odjeljku
okvirno se predstavljaju te pitanja, u opštem smislu, i razmatra se stepen do kojeg će ona vjerovatno da
utiču na kredibilitet i učinak cijelog sistema PFM u BiH.
Iako svaki od četiri nivoa vlasti koja su ocijenjena ima neke posebne slabosti u svom sistemu PFM, za sva
četiri nivoa važi da proces pripremanja budžeta i programa javnih investicija nisu dobro integrisani sa
srednjoročnim makroekonomskim pregledom perspektiva i ukupnim / sektorskim strateškim
dokumentima (koji u mnogim slučajevima nedostaju ili ne uključuju prikladne procjene troškova).
Kredibilne i sveobuhvatne srednjoročne makrofiskalne strategije nedostaju na svim nivoima.
Fiskalni savjet je uspostavljen 2008. godine, i odgovornosti koje su mu zakonom dodijeljene
omogućavaju koordinaciju zajedničkih pitanja fiskalne politike. Konkretne akitvnosti fiskalnog savjeta
odražavaju političku spremnost za koordinacijom politika između vlada u BiH. Što se tiče najvažnije
uloge u fiskalnoj koordinaciji, ona uključuje: 1) pripremanje globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika,
2) odlučivanje o prihodima od indirektnog oporezivanja, i 3) odlučivanje o budžetu institucija BiH, a to
su pretpostvake za planiranje budžeta na nižim nivoima vlada., Pravovremene odluke o prihodima
institucija BiH posebno su važne imajući u vidu da se ključne funkcije vlade (socijalna politika,
subvencije, obrazovanje, itd) izvršavaju na pod-državnom nivou.
Bez obzira na određeni napredak u izvršavanju budžeta u novijem periodu, nedostatak u potpunosti
adekvatnih internih kontrola (posebno u oblasti javnih nabavki) dovodi do toga da su sistemi PFM u BiH
osjetljivi na neefikasnost i rasipanje resursa. U oblasti budžetskog izvještavanja, činjenica da kontni
okviri četiriju osnovnih nivoa vlasti nisu harmonizovani komplikuje opštu konsolidaciju fiskalnih
podataka za BiH i otežava procese donošenja odluka na nivou zemlje. Unutar entiteta (prije svega u
FBiH), konsolidacija podataka za sve nivoe konsolidovane vlade – vlade, kantone, jedinice lokalne
samouprave, te EBF-ove – takođe je kompleksna, a podaci se u opštem slučaju ne koriste za informacije
koje bi doprinjele odlukama o politikama. Takođe, u kontekstu preispitivanja budžeta, bez obzira na
novija poboljšanja, bilo bi poželjno bolje praćenje i sprovođenje nalaza i preporuka eksterne revizije, i
revizija učinka koje sprovode četiri SAI, kao i sveobuhvatniji obuhvat i kvalitet internih revizija koje
sprovode interni revizori.
A. Budžetsko planiranje i fiskalna koordinacija
U toku perioda od 2009. do 2011. godine, izvršenja budžeta su u opštem slučaju bila ispod originalnih
budžetskih planova, prije svega zbog nivoa prihoda / primitaka koji su bili niži od planiranih (prije svega
na entitetskom nivou), a dijelom i zbog određenih mjera štednje u toku godine koje su sprovedene u
okviru SBA sa MMF-om (npr. planirane uštede iz smanjenja platnog fonda na nivou institucija BiH u
2009. godini). Kašnjenja u usvajanju budžeta (na nivou institucija BiH) i određenih političkih odluka koje
su neophodne za dio budžetske potrošnje takođe su imala uticaj na nivoe izvršenja budžeta i usporila su
procedure javnih nabavki, posebno za velike kapitalne projekte na svim nivoima. Štaviše, barem neki od
nivoa su odložili svoja dospjela plaćanja iz ranijih godina u narednu godinu (npr. Vlada FBiH i Fond
zdravstvenog osiguranja RS). Pored toga, došlo je i do, u opštem slučaju, značajnih, preraspodjela unutar
strukture potrošnje. Pored tih tehničkih pitanja koja se vezana za planiranje budžeta u novijem periodu,
glavne slabosti planiranja budžeta na svim nivoima u BiH su nedostatak kredibilnog i sveobuhvatnog
srednjoročnog i dugoročnog planiranja politika, za koje bi mogli da se jasno procijene troškovi u opštim /
sektorskim dokumentima i koje bi mogle da se integrišu u proces planiranja budžeta. Bez obzira na
određena novija tehnička poboljšanja, sistem za planiranje budžeta na svim nivoima uglavnom odražava
zakonske obaveze za potrošnju unutar okvira raspoloživog budžeta, umjesto strateško usmjeravanje
raspodjele resursa na osnovu ciljeva socijalnog i ekonomskog razvoja. Dalje, bez obzira na određene
korake ka programskom budžetiranju, BiH u procesu planiranja budžeta ne koristi budžetiranje zasnovano
na rezultatima. Planiranje budžeta je velikim dijelom zasnovano na (uglavnom kratkoročnim) mjerama
38
koje se na godišnjem nivou usaglašavaju sa MMF-om u okviru SBA. Udio tekuće potrošnje i dalje je
visok u svim budžetima, sa posebno visokim platnim fondovima i velikom zaposlenošću u sektoru
konsolidovane vlade. Parlamenti nisu u dovoljnoj mjeri uključeni u procese planiranja budžeta i u opštem
slučaju im nedostaje kapaciteta za opsežnu i detaljnu budžetsku analizu.
Pored toga, iako zakonske odredbe na svim nivoima zahtijevaju da svi predloženi zakoni / akti moraju da
budu odobreni na nivou ministarstava finansija iz perspektive finansijskih resursa koji su potrebni za
njihovu implementaciju, u praksi usvojeni zakoni / akti / strategije uglavnom nisu jasni u smislu procjene
troškova ili se usvajaju iako nisu obezbjeđena sredstva za pokrivanje punih finansijskih potreba. To
povremeno rezultuje sporovima vezanim za zakone koji se usvajaju, ali ne i implementiraju.
Proces budžetskog planiranja je dodatno opterećen rastućim problemima sa likvidnošću i zaostalim
neizmirenim obavezama u vanbudžetskim socijalnim fondovima u oba entiteta, kao i nestašicom prihoda i
izuzetno visokom (i rastućom) stopom nezaposlenosti - opštim efektima ekonomskog opadanja, od kojeg
se privreda BiH još nije oporavila.
Prihodi u BiH u velikoj mjeri zavise od indirektnih poreskih prihoda, koji predstavljaju gotovo polovinu
ukupnih prihoda konsolidovane vlade u zemlji. Dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između
četiri osnovna nivoa vlasti (institucije BiH, dva entiteta, te DB) često je izazivalo kašnjenja budžeta u
slučaju da se nije mogla postići politička saglasnost o udjelu prihoda za institucije BiH. Podaci i
informacije koje su obuhvaćene PDV prijavama predstavljaju osnovu za dijeljenje prihoda između
entiteta. Politički sporovi vezani za podatke o krajnjoj potrošnji iz prijava za PDV često su dovodili do
kašnjenja redovnih odluka o dijeljenju prihoda i sravnjivanju prihoda.
Indirektno oporezivanje. Odražavajući zakonski uspostavljenu strukturu indirektnog oporezivanja i duga,
raspodjela indirektnog oporezivanja se vrši tako što se nakon izdvajanja sredstava na račun rezervi, sa kog
se vrši povrat indirektnih prihoda – pretežno povrat PDV-a, izdvajaju sredstava za finansiranje BiH
institucija, nakon čega se izdvaja iznos od 3,55% ili minimalno 124 miliona KM za finansiranje Brčko
Distrikta, a zatim se preostali iznos dijeli između entiteta, prema učešću svakog entiteta u krajnjoj
potrošnji. Iz pripadajućeg dijela prihoda od indirektnog oporezivanja svakog od entiteta prvo se izdvajaju
sredstav neophodna za servisiranje spoljnog duga, i to na posebne podračune Centralne banke BiH, a
ostatak se doznačava entitetima. Preostala sredstva u svakom entitetu se raspodjeljuju po različitom
principu između entitetskih vlada, jedinica lokalne samouprave, javnih preduzeća za puteve, a u FBiH i na
nivoe kantona. Dug entiteta, uključujući zajmove za podršku budžetima entitetskih vlada se gotovo
utrostručio od 2005/2006, međutim i dalje je u nivou zakonski propisanih ograničenja pa stoga
servisiranje duga značajno utiče na budžete nižih nivoa (kantoni i jedinice lokane samouprave) iako
prilive od inostranog duga uglavnom koriste entitetske vlade.
Koordinacija. U okviru SBA, 12. juna 2013. godine su četiri poreske uprave potpisale Memorandum o
razumijevanju o razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa ciljem omogućavanja trajnog,
neometanog i automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim obveznicima. Nije postojalo
djelotvorno razmjenjivanje informacija između osnovnih poreskih ovlaštenih institucija, a baze podataka
o poreskim obveznicima, imovini, te obavezama nisu bile integrisane i, u nekim slučajevim, nisu bile
kompletne. Sve to je otežavalo naplatu poreza, posebno za oporezivanje imovine (koje je, suštinski, jedini
prihod od oporezivanja nad kojim opštine imaju odgovornost u oba entiteta). Štaviše, u BiH kompleksna
struktura za dijeljenje prihoda može rezultovati preklapanjem potrošnje u nekim područjima dok u drugim
može doći do potcjenjivanja troškova.
Potrošnja. Na strani potrošnje, uz već dugo prisutno pitanje visokog udjela tekuće potrošnje (posebno na
platni fond) u budžetima centralnih vlada, upravljanje entitetskim socijalnim fondovima izgleda da je sve
teže. To je posebno slučaj za fondove zdravstvenog osiguranja: potrošnja je u svim slučajevima povećana
u toku posljednje tri godine, dok su se u isto vrijeme nagomilale i zaostale neizmirene obaveze. Na
primjer, u FBiH, Fond solidarnosti u zdravstvu ostvaruje rastuće iznose zaostalih neizmirenih obaveza,
pošto potražnja za specijalističkim medicinskim uslugama raste.
39
Ukupno gledano, zaostale neizmirene obaveze su problematične ne samo zbog njihovog rastućeg iznosa,
već i zbog toga što sveobuhvatni podaci dobrog kvaliteta o zaostalim neizmirenim obavezama još nisu
dostupni (osim na nivou Insititucija BiH), a trezorski sistemi su tek počeli da prate datume dospjeća
isplata, od kraja 2013. godine). Trezorski sistemi oba entiteta ne uključuju sve socijalne fondove i, a u
FBiH ne uključuju sve jedinice lokalne samouprave. U opštem slučaju, upravljanje socijalnim fondovima
i fiskalna održivost predstavljaju rastući rizik za ukupnu solidnost sistema PFM. Entiteti se razlikuju po
stopi povezanosti njihovih jedinstvenih trezorskih računa (Treasury single accounts - STA): EBF-ovi,
kantoni i jedinice lokalne samouprave nisu integrisane u STA Vlade FBiH a, u stvari, sve jedinice lokalne
samouprave u FBiH još nemaju uspostavljene trezorske sisteme, te je otežano praćenje zaostalih
neizmirenih obaveza. Sa druge strane, u RS, sve jedinice lokalne samouprave (ali ne i EBF-ovi) su
integrisane u jedan STA od januara 2013. godine.
Srednjoročno budžetiranje. Iako svaki od četiri osnovna nivoa vlasti (institucije BiH, entiteti i DB)
proizvodi svoj trogodišnji pregled perspektiva, u praksi ti dokumenti povremeno kasne (posebno za
institucije BiH i FBiH), ne predstavljaju jasno prioritete za politike i ne razlikuju osnovnu i novu
potrošnju, a nisu u dovoljnoj mjeri zasnovani na strateškim socioekonomskim dokumentima. Pored toga,
MTEF-ovi uglavnom služe kao pred-nacrt za naredni godišnji budžet, umjesto kao stvarni višegodišnji
okvir, sa procjenama za drugu i treću godinu perioda. Ni entiteti (FBiH i RS) ni DB ne koriste u
potpunosti procjene iz prethodne godine kao polaznu osnovu za tekuću godinu. Štaviše, iako svi nivoi
takođe proizvodi programe javnih investicija, procjene troškova i izvodljivost projekata koji su uključeni
u te planove ne izgledaju realni, nisu dobro integrisani sa MTEF-ovima i ne poklanjaju dovoljnu pažnju
tekućim troškovima investicionog održavanja. Konačno, u FBiH MTEF-ovi ne obezbjeđuju sveobuhvatnu
sliku potrošnje u FBiH; u novijem periodu je FBiH usvajala srednjoročne budžete bez konsolidacije sa
kantonima i jedinicama lokalne samouprave.
Nedostatak u potpunosti integrisanog srednjoročnog planiranja za projekte kapitalnih investicija unutar
srednjoročnog i godišnjeg budžetiranja, kao i opšti nedostatak strateške vizije i kredibilne dugoročne
perspektive (izvan ograničenja godišnje perspektive) u budžetskom procesu ima negativan uticaj ne samo
na sveobuhvatnost srednjoročnog budžetskog procesa, veći i na srednjoročni rast i razvojne izglede same
zemlje.
Fiskalna koordinacija. Fiskalni savjet BiH zadužen je za godišnje usvajanje Globalnog okvira fiskalnog
bilansa i politika, koji uključuju sljedeće elemente: (a) predložene fiskalne ciljne iznose za budžete
institucija BiH, FBiH, RS i DB; (b) predložene makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih
indirektnih poreza i njihove raspodjele za narednu fiskalnu godinu; i (c) predložena gornja granica za
zaduživanje u budžetima institucija BiH, FBiH, RS i DB. Međutim,u praksi, Globalni okviri koji su do
sada usvajani uključuju (a) ukupne makroekonomske projekcije i projekcije prihoda od indirektnog
oporezivanja za cijelu zemlju; (b) ilustrativne skupne tabele potrošnje, prihoda i finansiranja, bez
objašnjenja; te (c) određuju gornju granicu za budžet Institucija BiH i udio državnog nivoa u prihodima
od indirektnog oporezivanja i pominju nejasne ciljne nivoe za smanjivanje primarnog fiskalnog deficita i
ukupne javne potrošnje u BiH. Nijedan od tih ciljnih iznosa nije podržan objašnjenjem mjera ili
raspodjele između različitih nivoa vlasti, nijedan se ne prati niti sprovodi, a nijedan se ne postavlja unutar
makroekonomskog okvira koji bi bio okvirno zacrtan unutar istog dokumenta. Dalje, u smislu strategije
za dug, svi globalni okviri koji su do danas usvojeni navode prijedlog gornje granice zaduženja budžeta
institucija: BiH, FBiH, RS i BD.
Unutar entiteta, niži nivoi vlasti nisu u dovoljnoj mjeri uključeni u proces fiskalnog planiranja za FBiH, i
ne primaju ni informacije koje su potrebne za pravovremeno budžetsko planiranje. Dok u RS postoji
fiskalna koordinacija, koordinacija vlade FBiH sa nižim nivoima vlade je ekstremno slaba. Koordinacija u
FBiH je dodatno otežana nejasnom raspodjelom odgovornosti, posebno između kantona i jedinica lokalne
samouprave, te unutar Kantona Sarajevo, između administracija kantona, Grada Sarajeva i opština. Što se
tiče preduzeća u državnom vlasništvu, uključujući komunalna preduzeća, njihovo finansijsko upravljanje
nije ni konsolidovano ni u dovoljnoj mjeri praćeno i integrisano.
40
B. Izvršenje budžeta
Svim nivoima, u smislu izvršavanja budžeta, pri čemu većina transakcija uključuje isplate plata i naknada
i isplate snabdjevačima za robe i usluge, nedostaju, iako u različitoj mjeri, harmonizovane procedure
internih kontrola i interne revizije koje bi garantovale da se finansiranje koristi za namjeravane namjene.
CHU za institucije BiH i entitete, koje su odgovorne za harmonizaciju internih procedura uglavnom u
skladu sa standardima Javne interne finansijske kontrole (Public Internal Financial Control - PIFC)
nedavno su ostvarile određeni napredak u osiguravanju usvajanja zakona koji su neophodni za
uspostavljanje jedinica za interne revizije, a određeni broj internih revizija je i sproveden. Međutim,
obuhvat tih revizija izgleda da stavlja naglasak na poštivanje zakonskih odredbi, umjesto na učinak.
Većina nalaza do sada usmjerena je na sisteme planiranja, javne nabavke i putne troškove.
Na sva četiri osnovna centralna nivoa vlasti izgleda da ne postoje razlozi da se sumnja u tačnost
finansijskih transakcija koje se sprovode, pošto se transakcije obrađuju automatski preko STA svakog od
nivoa. Ono što se, međutim, ne prati redovno, je suština i priroda tih transakcija. Izvještaji SAI ukazuju na
određena pitanja vezano za suštinu nekih transakcija i metoda koje su korištene u njihovoj obradi. Na
nižim nivoima vlasti (kantoni u FBiH i jedinice lokalne samouprave u oba entiteta), u većoj mjeri
suštinska pitanja vezana za suštinu evidencija su vjerovatno prisutna, pošto se za neke od transakcija
koriste drugačije metodologije. Sve to umanjuje sposobnosti za konsolidaciju fiskalnih podataka.
Još jedna zajednička oblast koja izaziva zabrinutost je proces javnih nabavki. Iako se u nalazima ocjene
PEFA ne mogu razlikovati učinci svake pojedine vlade u provođenju javne nabavke u skladu sa zakonom
i propisima, opšte informacije koje su dobijene ukazuju na određene zajedničke trendove koji zahtijevaju
da se na njih obrati pažnja, posebno pošto se odnose na principe konkurentnosti i transparentnosti u
javnim nabavkama. Javnost ima pristup prilikama za natjecanje i dodjeli ugovora, ali ne i na planovima
nabavke i odlukama o žalbama. Izgleda da entiteti ponekad koriste manje otvorene metode natjecanja.
Iako institucije koje ugovaraju obavještavaju Agenciju za javne nabavke (Public Procurement Agency -
PPA) o svojim razlozima za korištenje manje otvorenog natjecanja, PPA nije obavezna da pregleda
opravdanja i ne provjerava njihovu valjanost, osim kada nabavke premašuju pragove ili je uložen
prigovor. Visoka učestalost pritužbi koje dolaze iz nezavisnog Odbora za pregled nabavki (Procurement
Review Board, PRB), kao i činjenica da se veliki broj tih pritužbi rješava u korist podnosioca prigovora,
ukazuju, kako se čini, na to da je način na koji institucije koje ugovaraju sprovode procedure javnih
nabavki u velikoj mjeri problematičan, i da se u mnogim slučajevima koriste neprikladna opravdanja za
manje otvorena natjecanja. Postoji veliki broj nagomilanih neriješenih pritužbi, pošto PRB nema dovoljno
osoblja, te se zato većina odluka o žalbama izdaje nakon što su ugovori već dodijeljeni, tako da naknade
koje vlade moraju osigurati podnosiocima prigovora u čiju korist odluči PRB na kraju predstavljaju
značajan trošak za trezor koji bi mogao da se izbjegne.
C. Budžetsko izvještavanje i ispitivanje
Kontni okvir (Chart of Accounts, CoA) nije harmonizovan između četiri osnovna nivoa vlasti. Unutar
entiteta konsolidacija centralnih sa nižim nivoima vlasti je komplikovana ponekad nedosljednim
evidentiranjem transakcija na nižim nivoima (prvenstveno u FBiH, gdje sve jedinice lokalne samouprave
nemaju uspostavljene trezorske sisteme). Samo izvršenje budžeta na ukupnom nivou za cijelu zemlju je
konsolidovano od strane Centralne banke BiH, koja koristi GFS, dok su konsolidovani budžetski planovi i
srednjoročni okviri aproksimirani za ilustrativne namjene za Globalni okvir koje usvaja Fiskalni savjet i
ekonomske i fiskalne programe koji se dostavljaju Evropskoj komisiji. Pored toga, MAU pri Upravnom
odboru UINO svaki mjesec sprovodi konsolidaciju administrativnih podataka o fiskalnom izvršenju
(isključujući finansiranje), uključujući i za nivo jedinica lokalne samouprave, u osnovnom formatu koji
MMF koristi za monitoring SBA (ne prema potpunoj metodologiji GFS-a koju koristi Centralna banka26
).
Na entitetskom nivou, budžetsko izvještavanje parlamenata ne uključuje niže nivoe vlasti. Sve to upućuje
na to da su svi napori koje su vlade uložile u konsolidovanje fiskalnih informacija za cijelu zemlju ili
26 Uloga Centralna banke je prije svega statističke prirode
41
entitete nedovoljne da bi se došlo do nivoa na kom se na smislen način informišu kreiranje politika i
analiza.
Budžeti se uglavnom prikazuju samo u administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Iako pravilnici o
izvještavanju na većini nivoa propisuju funkcionalne klasifikacije (koji se koristi u MTEF-ovima na svim
nivoima i u godišnjim izvještajima o izvršenju budžeta na nekim nivoima, a uglavnom nisu dio sistema
trezora), u praksi su funkcionalni podaci tek aproksimirani i nisu u potpunosti pouzdani (pogotovo na
nivou jedinica lokalne samouprave). Programska klasifikacija (zasnovana na programima / programskom
budžetiranju) ugrubo je uvedena prije nekoliko godina, ali na svim nivoima se i dalje nedovoljno koristi
za donošenje odluka o raspodjeli budžeta i preuzimanje odgovornosti za potrošnju; a kvalitet programa, a
posebno mjera učinka, uglavnom je slab (pogotovo u FBiH). Budžetska dokumentacija (osim u DB)
uglavnom ne pruža dovoljno informacija o podacima iz prethodnih godina i o financijskim sredstvima.
Nadalje, samo MFT izrađuje dopunski budžetski izvještaj po programu, zasnovan na informacijama koje
dostavljaju budžetski korisnici. On uključuje izjave o programskim ciljevima i indikatorima učinka.
Predloženi budžet u programskoj klasifikaciji se dostavlja Parlamentarnoj skupštini BiH u Aneksu
budžetske dokumentacije kao informacija u procesu usvajanja budžeta, ali budžet koji se usvaja je na
ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji. Nadalje, izvještaji o izvršenju budžeta su također na
ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji.
A u kontekstu preispitivanja budžeta, bez obzira na novija poboljšanja, izvršavanje nalaza i preporuka
vanjske revizije moglo bi da se poboljša. Štaviše, obuhvat i kvalitet internih revizija koje sprovode interni
revizori, te revizija učinka koje sprovode četiri SAI nisu sveobuhvatni.
Pošto sistem PFM u BiH, kakav je sada, ne obezbjeđuje lak način za proizvodnju izvještaja i analiza koje
bi omogućile identifikaciju trendova i prioriteta za politike, možda i nije čudno da se poseban naglasak ne
stavlja, kako izgleda, na obezbjeđivanje pojedinim parlamentima dovoljnog vremena i resursa za
raspravljanje i promišljanje o pojedinim vladinim budžetskim prijedlozima. Nalazi ocjene PEFA pokazuju
da budžetski odbori parlamenata navode i nedostatak vremena i tehničkih kapaciteta / stručnih znanja kao
najvažnije razloge za nedostatak dovoljnog preispitivanja budžetskih prijedloga. Pregled budžeta na kraju
godine izgleda u nešto većoj mjeri strukturiran: izgleda da skupštine pažljivo pregledaju izvještaje SAI i
uglavnom se održavaju rasprave sa onim budžetskim korisnicima u čijim revizorskim izvještajima je
ukazano na najveći broj pitanja. Međutim, na svim nivoima, stepen do kog te rasprave prate aktivnosti je
nizak: nije neuobičajeno da se isti budžetski korisnik iz godine u godinu proziva vezano za ista pitanja.
Parlamenti obično ne nameću sankcije, iako su u nekoliko slučajeva korisnici s ponovljenim problemima
u revizorskim izvještajima bili sankcionisani manjim smanjenjima u budžetu za narednu godinu (u
institucijama BiH i FBiH). Međutim, sveukupno, okruženje je takvo da se korisnici javnih sredstava
uglavnom ne pozivaju na odgovornost, pa je sistem PFM osjetljiv na ad hoc inicijative i ispravke kursa
koje se u velikoj mjeri određuju po vlastitom nahođenju institucija vlasti.
42
IV. OCJENA SISTEMA, PROCESA I INSTITUCIJA ZA PFM
Institucije BiH
Sažeti pregled – BiH
Za namjene primjene indikatora učinka ocjene PEFA, podaci i informacije iz perioda FG 2009-2011.
godine korišteni su za izračunavanja i za određivanje skora za indikatore, a novije informacije se koriste
za određene indikatore za koje su takve informacije bile dostupne.
I. Integrisana ocjena učinka PFM
A. Ostvarenja PFM: Kredibilitet budžeta
Učinak u posljednje tri fiskalne godine (2009-2011. godine) pokazuje opštu ukupnu potrošnju koja je niža
od planirane, što je prije svega izazvano kompleksnim političkim kontekstom koji je rezultovao čestim
odlaganjima u usvajanju budžeta i produženim korištenjem privremenog finansiranja. 2011. godine nije
uopšte usvojen budžet Institucija BiH i na kraju je on formalno usvojen 2012. godine, na osnovu stvarnog
izvršenja budžeta. Bez obzira na potrošnju nižu od plana, struktura budžeta je u opštim crtama bila u
skladu sa odobrenim budžetom; u skladu sa metodologijom za ocjenu PEFA 2011. godina se tretira kao
izuzetak i nije imala uticaja na opšti skor za indikator PI-2.
Institucije BiH se najvećim dijelom finansiraju kroz blok alokaciju indirektnih poreza koje naplaćuje
UINO (81 procenat ukupnih prihoda u 2011. godini). Imajući u vidu da je iznos indirektnih poreza
definisan demokratskim dogovorom, izvršenje je uvijek identično planu, što je definisano godišnjem
Zakonu o budžetu Insitucija BiH. Pošto je budžet za 2011. godinu usvojen tek naknadno, u stvari nije ni
bilo budžetskih prognoza, ta godina se tretira kao izuzetak u skladu sa metodologijom za ocjenu PEFA.
Budžet se priprema oprezno na osnovu obaveza i nema dokaza o tome da za sada ima zaostalih
neizmirenih obaveza.
B. Ključna sveobuhvatna pitanja: Sveobuhvatnost i transparentnost
Formulisanje i izvršavanje budžeta zasnovani su samo na administrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji, što
nije u skladu sa standardima IPSAS ili COFOG u zvaničnim budžetskim planovima i izvještaju o
izvršenju – MFT samo Centralnoj banci šalje izvještaje o izvršenju budžeta u formatu GFS, na osnovu
postojećih tabela za premošćavanje između zvaničnog kontnog okvira i GFS-a, koje su pripremljene uz
podršku Centralne banke i MMF-a. Kontni okvir nije usaglašen sa kontnim okvirima drugih vlada.
Informacije koje su uključene u budžetsku dokumentaciju su prilično sveobuhvatne. Kao rezultat toga,
budžetska dokumentacija uključuje: (i) makroekonomske pretpostavke, uključujući kao minimum stope
skupnog rasta, inflacije i kursne stope, (ii) fiskalni deficit (u skladu sa MMF-ovim GFS 2001
standardom), (iii) finansiranje deficita (strukturu, udio domaćeg i vanjskog finansiranja), (iv) stanje duga
za tekuću godinu i (v) budžet za tekuću godinu. Međutim, budžetska dokumentacija institucija BiH ne
sadrži informacije o finansijskim sredstvima (iako su ove informacije dostupne na internetu u vidu raznih
izvještaja o izvršenju, te godišnjih revidiranih izvještaja), kao što ni informacije o ostvarenju budžeta iz
prethodne godine nisu predstavljene u istom formatu kao i budžetski prijedlog.
Sve ključne fiskalne informacije, uključujući budžetsku dokumentaciju, izvještaje o izvršenju i revizorske
izvještaje, daju se na uvid javnosti pravovremeno.
43
C(i). Budžetiranje zasnovano na politikama
Bez obzira na dobro definisani budžetski kalendar, odobravanje budžeta se ne izvršava pravovremeno u
svakom slučaju. Tehničke aktivnosti koje sprovodi izvršna vlast završavaju se pravovremeno, ali politički
problemi mogu da se pojave u ranim fazama budžetskog ciklusa, na primjer u toku određivanja okvira
politika; kao i kasnije, kada se detaljniji prijedlozi dostavljaju ministrima. Odobravanje budžeta za 2011. i
2012. godinu bilo je podložno značajnim kašnjenjima.
Višegodišnje fiskalne prognoze izrađuju se kao dio procesa koji vodi do pripremanja MTEF-a,
uključujući i procjene potrošnje za budući period za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za budžet
za narednu godinu i dvije fiskalne godine koje slijede poslije nje). Nakon što ih odobri Vijeće ministara,
procjene za budžetsku godinu određuju gornje granice za budžetske korisnike za narednu budžetsku
godinu. te Procjene za budući period koriste se kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za
sljedeću godinu.27
Vlada nije sprovodila nikakvu sveobuhvatnu analizu održivosti duga.
Sektorske strategije sa punim procjenama koštanja nisu zvanično razvijene ni za BiH u cjelini, ni za
institucije BiH. Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa zasebnim akcionim planovima za institucije BiH,
FBiH, RS i DB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje BiH Vijeća ministara i ona je usvojena
na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda da Fiskalni
savjet ima male političke apetite vezano za davanje podrške ili čak razmatranje takvih strateških
dokumenata za cijelu zemlju.
Sva četiri nivoa vlasti pripremaju trogodišnji Program javnih investicija (PJI) koji se pomjera unaprijed iz
godine u godinu. Pored toga, Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT BiH
priprema konsolidovani PJI za cijelu zemlju, ali i PJI za institucije BiH. Svi prijedlozi za PJI i finansirani
investicioni projekti obuhvaćeni su sistemom za upravljanje javnim investicijama - PIMIS. Taj sistem
održava Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT BiH. PIMIS je informacioni
sistem za upravljanje javnim razvojnim investicijama koji omogućava svim entitetskim i državnim
budžetskim korisnicima mrežni pristup za planiranje i praćenje svih projekata/programa koji su definisani
Strateškim okvirom i srednjoročnim i godišnjim planovima i doprinose realizaciji razvojnih ciljeva. Baza
podataka PJI je kreirana tako da povezuje prijedloge za javne investicije sa Razvojnom strategijom za
BiH, kada ta strategija dobije podršku. Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći takođe
održava i bazu podataka za mapiranje donatora, koja obuhvata projekte koje u BiH finansiraju donatori.
C(ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta
Zakonski okvir za najvažnije poreze je u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, a postoje jasni zakoni koji
propisuju administrativne procedure. Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta
vezano za poreske obaveze, napomene za objašnjenja, te administrativne procedure, kao i elektronski
pristup svojim poreskim evidencijama. Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je;
međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog vremenskog roka.
Poreski obveznici za PDV registruju se u kompletnoj bazi podataka, ali baza podataka nije povezana sa
drugim relevantnim vladinim bazama podataka. Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i
prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoje
godišnji programi poreskih inspekcija, kao i kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara.
Koeficijent naplate duga PDV-a je iznosio 64% 2011. godine, a 65% 2012. godine, a porez u zaostalim
neizmirenim poreskim potraživanjima iznosio je 7% 2011. godine, a 9% 2012. godine. Svi poreski
27 To je posebno evidentno iz MTEF-a koji obezbjeđuje uporedive račune za procjene za naredne 3 godine na kojima se
upoređuju prilično slične informacije za budžet iz prethodne gdoine i izvršenje, koje su takođe dostupne u MTEF-u.
44
prihodi se naplaćuju na bankovne račune koje kontroliše UINO i sa kojih se sredstva na dnevnoj osnovi
prenose u trezor. Kompletno sravnjivanje procjena poreskih obaveza, naplata, zaostalih neizmirenih
obaveza, te transfera u trezor dešava se barem jednom po kvartalu. Vrhovni revizor BiH je naveo da
izvještaji o sravnjenju računa nisu u svakom slučaju pravovremeni i tačni i da ne obezbjeđuju kompletne
evidencije o zaostalim neizmirenim poreskim potraživanjima.
Prognoze gotovinskih tokova pripremaju se na godišnjem nivou i ažuriraju na mjesečnoj osnovi. Zbog
veoma predvidljivog iznosa gotovinskog toka i prakse pažljivog budžetiranja, institucije BiH su bile u
mogućnosti da preuzmu obaveze do nivoa koji je predviđen u budžetu za svaku potrošačku jedinicu u
svakom trenutku u toku godine. U toku perioda od 2009. do 2012. godine, nikakva ograničenja u toku
godine nisu nametana budžetskim korisnicima.
Vezano za male iznose duga institucija BiH postoji kompletno izvještavanje. Iznos garancija je mali i sve
garancije odobravaju Vijeće ministara BiH i Parlament BiH.
Trezor MFT vodi platne liste za sve zaposlene institucija BiH, osim za oružane snage. Agencija za
državnu upravu (Civil Service Agency - CSA) kontroliše sva imenovanja na radna mjesta u državnoj
službi, međutim, postoji kompletna baza podataka za osoblje, a evidencije o osoblju i podaci o platim
listama se sravnjuju redovno. Iako aranžmani omogućavaju da se upostavi trag za reviziju, postoji manji
stepen uvjerenosti vezano za tačnost evidencija koje se odnose na dodatke na plate. Kako imenovanja
mogu da stupe na snagu tek nakon što su sva neophodna obavještenja data, izmjene evidencija o osoblju i
platnim listama se izvršavaju bez odlaganja, a retroaktivna prilagođavanja su rijetka. Interne i eksterne
revizije plaća se obavljaju redovno.
Javne nabavke su ocijenjene samo na nivou zemlje BiH, pošto su zakonski okvir i institucije koje su
uključene u javne nabavke zajedničke za sve 4 vlade. Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan
za javnost. Otvoreni natječaj je metod koji se podrazumijeva. Objavljivanje obavještenja o natječajima i
dodjeljivanju ugovora je transparentno, a informacije su javno dostupne preko internetske prezentacije
PPA. Međutim, javnost nema pristup planovima nabavke i rezultatima novijih žalbi.
Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a često pritužbe učesnika na natječajima dobijaju potvrdu
Odbora za žalbe u javnim nabavkama (Procurement Review Board - PRB) jasno je da izuzeci od
otvorenog natječaja nisu na odgovarajući način obrazloženi u mnogim slučajevima. Informacije su
ograničene na prilike za dostavljanje ponuda u formi planova nabavki (iako se ti planovi obično ne
objavljuju) i dodjele ugovora. Nisu dostupne informacije o planovima nabavki ili novijim rezultatima
žalbi. Iako je Odbor uspio da izda mnogo odluka, nedostaju mu dovoljni ljudski resursi da bi ispunjavao
sve svoje funkcije brzo i efikasno.
Kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju na rashode koji se ne odnose na plate su djelotvorne, a
sistem plaćanja radi na uredan način; međutim, revizorski izvještaji potvrđuju da postoji potreba da se
osigura primjena snažnijih pravila i procedura, kao i da se osoblje obuči za njihovu primjenu.
Zakonski okvir za internu reviziju je na mjestu na nivou institucija BiH, a kriterijumi za uspostavljanje
jedinica za internu reviziju su objavljeni. Međutim, za sada je samo 12 revizora na mjestu, u
ministarstvima finansija i trezora (MFT), odbrane i pravde. Kao rezultat toga, trenutno postoji ograničen
obuhvat interne revizije unutar institucija BiH, osnovni fokus u izvještajima i dalje je revizija zakonitosti,
umjesto učinka sistema ili postizanja namjeravanih rezultata. Izvještaji se izdaju redovno i distribuiraju se
subjektu koji je podvrgnut reviziji, MFT i (na zahtjev) SAI. Mnogi rukovodioci još uvijek ne reaguju na
preporuke koje su date u izvještajima interne revizije.
C (iii).Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje
45
Sprovode se dnevna sravnjenja TSA, a avansi se iščišćavaju 7 dana nakon isteka perioda za koji su dati.
Izvještaji koji se u toku godine izrađuju su kompletni i sveobuhvatni i obuhvataju prihode i rashode,
informacije o servisiranju duga i stanju duga, kao i bilans stanja. Podaci u izvještaju pripremaju se u istom
formatu kao i godišnji budžet – po ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji se
pripremaju na modifikovanoj obračunskoj osnovi i obuhvataju i preuzete obaveze i gotovinsku potrošnju.
Iako se ti izvještaji ne objavljuju, oni se koriste interno.
Godišnji izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza sadrži potpune informacije
o prihodima i rashodima, kao i sredstvima i obavezama institucija BiH, zajedno sa detaljnim
informacijama o servisu vanjskog duga BiH. Izvještaj se objavljuje na web stranici MFT. Ministarstvo
financija i trezora mora da pripremi i dostavi godišnji izvještaj o izvršenju budžeta Parlamentu nakon što
je on dostavljen Vijeću ministara i Predsjedništvu BiH, u roku od 180 dana od kraja fiskalne godine.
Izvještaji se dostavljaju na reviziju čim se završe, a SAI institucija BiH završava reviziju u roku od 90
dana. Godišnji izvještaji se pripremaju u skladu sa pravilima koja su dostupna na internetskoj prezentaciji
MFT BiH. Ona se konzistentno primjenjuju, ali, međutim, postoje nepokrivene oblasti između državnih
pravila i standarda IPSAS.
C(iv). Vanjska revizija i pregledi
Postoji dobar obuhvat finansijskih revizija (FG 2011: 97,3% potrošnje institucija BiH je podvrgnuto
reviziji), koje ispunjavaju profesionalne standarde, a u skladu sa Zakonom o reviziji institucija BiH, SAI
je u obavezi da sprovodi reviziju svih institucija BiH, ali ima i prostora za daljnji razvoj revizija učinka i
za primjenu informatičkih tehnika (IT) revizije. Revizorski izvještaji se dostavljaju zakonodavnim
tijelima u roku od 3 mjeseca nakon što se izvještaji o izvršenju budžeta prime od MFT BiH. Postoje
određeni dokazi o praćenju revizorskih izvještaja; više budžetskih korisnika je primilo nekvalifikovano
mišljenje za 2011. godinu nego za 2007. godinu.
Skupština nije usvojila konkretne procedure za pregled i odobravanje budžetskih prijedloga institucija
BiH. Vremenski period koji je na raspolaganju za razmatranje budžeta je u praksi mnogo kraći od onoga
što je propisano zakonom. Ni Globalni okvir BiH ni MTEF se ne dostavljaju Parlamentarnoj skupštini na
odobravanje, što je u skladu sa važećim zakonima. Podaci iz Globalnog okvira predstavljaju podlogu za
srednjoročni okvir rashoda i čine sastavni dio budžetske dokumentacije na osnovu kojeg se usvaja
godišnji zakon o budžetu. Postoje jasna pravila za izmjene budžeta u toku godine unutar ukupnih iznosa,
koja omogućavaju velike administrativne preraspodjele.
Skupština obično završava svoj rad na revizorskim izvještajima u roku od tri do šest mjeseci nakon što ih
primi. Kašnjenje se desilo samo u pregledu revizorskog izvještaja za 2009. godinu, zbog opštih izbora
2010. godine i rezultujuće političke pat pozicije. Rasprave sa odgovornim službenicima iz revidiranih
subjekata se održavaju redovno. Skupština donosi zaključke i pokušava da primijeni sankcije protiv
potrošačkih jedinica koje ignorišu izdate preporuke. Te sankcije su bile samo djelomično djelotvorne,
pošto izvršna vlast može da ignoriše preporuke SAI, a Skupština još nije ulagala napore u nametanje
svojih preporuka.
U tabeli u nastavku predstavljene su ukupne ocjene za indikatore učinka.
46
Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora
Indikator Opis Met BiH
PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 C
PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 B+
PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A
PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 A
PI-5 Klasifikacija budžeta M1 C
PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju M1 B
PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 C+
PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 NA
PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 A
PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 A
I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA
PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 C
PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja M2 D+
II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA
PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 B
PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje
poreskih obaveza M2 C+
PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 C+
PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 A
PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B+
PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 C+
PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u
nabavkama M2 C+
PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 C+
PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 C+
III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE
PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 A
PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje
usluga M1 NA
PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 A
PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+
IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA
PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 B+
PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+
PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 C+
II. Ocjena uticaja slabosti u PFM
U ovom odjeljku izvještaja analizira se stepen do kog se doima da učinak ocijenjenih sistema za PFM
podržava ciljeve na visokom nivou. To su:
47
Djelotvorne kontrole ukupnih budžetskih iznosa i upravljanje fiskalnim rizicima doprinose održavanju
skupne fiskalne discipline.
Planiranje i izvršavanje budžeta u skladu sa prioritetima vlade doprinose implementaciji ciljeva vlade
(strateško raspodjeljivanje resursa).
Upravljanje korištenjem budžetskih resursa doprinosi efikasnom pružanju usluga i dobijanju adekvatne
vrijednosti za potrošeni novac.
1. Skupna fiskalna disciplina
Iako su tehnički aspekti procesa pripremanja budžeta u razumnoj mjeri dobro organizovani, to potkopava
kompleksni kontekst koji rezultuje čestim odlaganjima u usvajanju budžeta i produženim korištenjem
privremenog finansiranja. Politički problemi se mogu pojaviti u ranim fazama budžetskog ciklusa, a oni
rezultuju odlaganjima u pripremanju okvira politika i u periodu u kojem se detaljni prijedlozi dostavljaju
ministrima. Svi ti faktori mogu da objasne opetovano izvršavanje budžeta BiH na nivou nižem od
planiranog. Ipak, snažna funkcija trezora je djelotvorno ograničavala potrošnju, a zaostalih neizmirenih
obaveza za potrošnju nema.
2. Strateško raspodjeljivanje resursa
Postojeći budžetski proces nema snažan fokus na politike ili strateški fokus. Srednjoročni okvir rashoda
postoji, nije usaglašen sa Strategijom razvoja BiH; pored toga, procjene za budući period iz tog
dokumenta koriste se kao početni podatak kod pripreme budžeta za naredne godine. Sektorske strategije
sa potpunim procjenama troškova nisu zvanično razvijene ni za BiH u cjelini, ni za institucije BiH.
Postoji malo političkih apetita za pružanje podrške ili čak razmatranje strateških dokumenata koji bi se
odnosili na cijelu zemlju. Poboljšanja u povezivanju sektorskih razvojnih strategija sa PJI i u pripremanju
realnih procjena finansijskih resursa (kako za kapitalne, tako i za tekuće troškove) osigurala bi bolje
usmjeravanje ograničenih resursa na strateške prioritete.
3. Efikasno pružanje usluga
Slabosti u budžetskom procesu ne omogućavaju dovoljan stepen diskusija o djelotvornom korištenju
resursa. Kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju, koje se ne odnose na rashode za plate,
djelotvorne su, a sistem plaćanja radi na uredan način; međutim, u revizorskim izvještajima potvrđuje se
potreba da se osigura primjena snažnijih pravila i procedura, kao i da se osoblje obuči za njihovu
primjenu. Interna revizija, kao funkcija, u povoju je, a obuhvat revizije treba da se unaprijedi, kao i
reakcije uprava na preporuke revizije. Nepoštivanje procesa konkurentnih natječaja može da stvori prilike
za neefikasne nabavke, korupciju i curenja. Iako je rad na revizijama učinka pokrenut, ulaganje više
napora sa fokusom na efikasno i djelotvorno korištenje resursa dovelo bi do toga da se vlada poziva na
odgovornost. Zakonodavna vlast bi mogla da unaprijedi stepen do kog poziva izvršnu vlast na
odgovornost vezano za preporuke iz revizorskih izvještaja.
III. Izgledi za reforme PFM
Sva četiri glavna nivoa vlasti (institucije BiH, dva entiteta i DB) su u trenutku sprovođena ove ocjene u
završnim fazama uvođenja sistema upravljanja budžetskim informacijama koji bi trebalo da pojednostavi
proces planiranja budžeta (uključujući budžetiranje zasnovano na učinku / programski format budžeta) i
da omogući dijeljenje podataka između planiranja budžeta i trezora.
Ostala unapređenja koja se planiraju uključuju sljedeće: (a) potpisivanje Memoranduma o razumijevanju
između četiri poreske uprave o razmjeni podataka o poreskim obveznicima (sa ciljem da se omogući
trajno, neometano i automatsko dijeljenje evidencija o poreskim obveznicima); (b) planirano podnošenje
48
novog zakona o javnim nabavkama Parlamentu BiH sa ciljem jačanja uprave, snaženja transparentnosti,
te usklađivanja praksi nabavke u BiH sa onima u EU; (c) nastavak širenja trezorskih sistema u oba
entiteta, tako da oni obuhvate sve kantone, jedinice lokalne samouprave, te vanbudžetske fondove, i (d)
uspostavljanje zajedničke definicije zaostalih neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i
entitetske vlade i zahtjeva da se svi datumi dospjeća sa računa unose u trezorski sistem kako bi se
omogućila izrada podataka o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom.
Ministarstvo finansija i trezora BiH je u saradnji sa Ministarstvom finansija Republike Srpske i
Federalnim ministarstvom finansija, razvilo i uvelo u upotrebu novi informacioni sistem za upravljanje
javnim investicijama PIMIS i novi Obrazac za identifikaciju prijavu i pracenje projekata/ programa.
PIMIS je dostupan na www.mft.gov.ba. Obrazac za identifikaciju prijavu i pracenje projekata/
programaje napravljen da zadovolji najviše standarde planiranja javnih/razvojnih investicija. Obrazac
omogućava prikupljanje podataka od značaja za proces strateškog razvojnog planiranja kao i za proces
evropskih integracija. PIMIS omogućava standardizovanu prezentaciju projekata i ima razvijene sisteme
za prioritizaciju projekata, praćenje finansijske implementacije i izvještavanje u više standardnih i
specijalnih korisničkih formata. Povezivanjem PIMIS-a sa elektronskim sistemom za planiranje i
praćenje budžeta BIMIS planira se ostvariti integracija sistema finansijskog praćenja projekata na svim
nivoima planiranja.
Savjet ministara BiH je na svojoj 94. sjednici održanoj 9.5.2014. godine usvojilo Informaciju o
uspostavljenom Informacionom sistemu za upravljanje javnim investicijama (PIMIS) i s tim u vezi
donijelo sljedeće zaključke: (i) svi korisnici budžeta institucija BiH zaduženi su da planiranje i
kandidovanje projekata obavljaju online putem elektronskog obrasca za identifikaciju, prijavu i praćenje
projekata/programa u sistemu PIMIS; (ii) Istovremeno, svi budžetski korisnici, odnosno institucije BiH su
obvezni unijeti sve svoje projekte u sistem PIMIS putem obrasca bez obzira na njihovu vrstu, tip, status,
izvor i način finansiranja te ih redovno ažurirati.
49
Ocjena PFM Sistema, procesa i institucija– BiH Institucije
PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene primarne potrošnje za
institucije BiH za posljednje tri fiskalne godine (2009-2011. godine). Namjera je da se mjeri sposobnost
vlade da ostane u okvirima svoje planiranje ukupne potrošnje. Isplate kamate i potrošnja koja se finansira
iz vanjskih iznosa isključeni su, zbog toga što su najvećim dijelom izvan neposredne kontrole vlade.
Direktni dug institucija BiH je mali (oko 29 miliona KM), za nekoliko direktnih zajmova državnih
institucija, kao što je Agencija za usluge vazdušne navigacije. Treba napomenuti da se, iako servisiranje
svog vanjskog duga zemlje prolazi kroz budžet institucija BiH, koje su krajnji garant za servisiranje
vanjskog duga, u ovom izvještaju dug Federacije BiH (FBiH), Republike Srpske (RS), te Distrikta Brčko
(DB) analiziraju u okviru analiza za te nivoe vlasti. Institucije BiH se najvećim dijelom finansiraju iz blok
alokacija iz prihoda od indirektnog oporezivanja koje naplaćuje Uprava za indirektno oporezivanje
(Indirect Tax Authority - ITA) koja radi na cijeloj teritoriji zemlje; u okviru izvršenja budžeta Institucija
BiH za 2011. godinu, 81% prihoda potiče iz indirektnog oporezivanja. Institucije BiH u opštem slučaju
troše manje nego što je predviđeno njihovim budžetima, iz nekoliko razloga – česta kašnjenja u usvajanju
budžeta, koja rezultuju privremenim finansiranjem; kašnjenja političkih odluka koje su neophodne za
potrošnju; pažljivo planiranje budžeta; stroga disciplina u smislu odobravanja isplata – ali takođe zbog
modifikovane obračunske računovodstvene osnove koja se koristi za izvještaj o izvršenju budžeta, koja
pokazuje nepotrošene namjenske prihode (koji su visoki za institucije BiH – na primjer, donatorska
sredstva, sredstva iz regulatornih agencija, te ona za Fond za povratak izbjeglica), koji se prenose u
naredne godine kako bi se potrošili za predviđene namjene.
Iznosi za 2009. i 2010. godinu (Tabela 4.1.1) su izvučeni iz odobrenih budžeta i stvarnih ostvarenja. Zbog
produžene političke pat pozicije nakon izbora održanih 2010. godine, budžet za 2011. godinu nije
usvojen, a stvarno ostvarenje potrošnje je izvršeno na osnovu privremenog finansiranja zasnovanog na
izvršenju budžeta za 2010. godinu. Prema tome,u toku 2011. godine institucije BiH su nastavile da troše
na već uspostavljene aktivnosti po stopama iz 2010. godine, u skladu sa odredbama o privremenom
finansiranju Zakona o budžetu, ali nikakve nove aktivnosti nisu mogle da se iniciraju. Implementacija
fiskalnih planova za 2011. godinu bila je veoma komplikovana zbog produženog procesa usvajanja
budžeta. Budžet institucija BiH nije uopšte usvojen u toku 2011. godine, a zvanično je usvojen tek u
februaru 2012. godine, na osnovu stvarnog izvršenja budžeta. Kao rezultat toga, iznosi za 2011. godinu
smatraju se izuzetnim slučajem sa
stanovišta kriterijuma za ocjenu PEFA.
Pošto je odstupanje između budžeta i
ostvarenja premašilo 10% u jednoj godini,
a FG 2011 se smatra izuzetnim slučajem,
rejting je C. Trebalo bi napomenuti da je
privremeno finansiranje bilo na snazi do
februara 2009. godine u toj godini, a
takođe i da su, u okviru SBA sa MMF-om
institucije BiH smanjile plate i naknade u
2009. godini kako bi prenijele uštede u 2010. godinu, prema tome, niže izvršenje budžeta je bilo
izazvano, barem djelomično, namjernom mjerom koja se odnosi na politike.
Tabela 4.1.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni
rejting
C Potrošnja je bila više od 10% manja nego u budžetu u samo jednoj godini koja
se posmatra (2009. godina), dok se 2011. godina smatra izuzetnim slučajem.
Tabela 4.1.1. Procentualna razlika između ostvarenja i
budžeta
Godina Originalni budžet
(u milionima KM)
Stvarno
ostvarenje (u
milionima KM)
Procentualna
razlika
2009. 1.017,7 911,5 -10,4%
2010. 1.010,3 925,2 -8,4%
2011. 895,4 895,4 -
Izvor: Informacije primljene iz MFT.
50
PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom
Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kog se struktura budžeta mijenja u odnosu na onu koju je
inicijalno planiralo Ministarstvo financija i trezora (MFT) i koja je dogovorena na nivou Skupštine.
Sekretarijat za ocjene PEFA je uspostavio formulu za izračunavanje varijanse ostvarenja u odnosu na
odobreni budžet. Originalna sredstva predviđena za svako od glavnih budžetskih zaglavlja prilagođavaju
se za ukupnu procentualnu razliku između budžeta i ostvarenja, kao što je mjereno za indikator PI-1, a
razlike između tih prilagođenih iznosa i stvarnog ostvarenja na svakoj liniji se onda sabiraju. Ta mjera
ukupne varijanse se onda izražava kao procenat ukupnog ostvarenja potrošne.
Druga dimenzija indikatora PI odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz rezerve za nepredviđene
slučajeve; što je veći iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se preraspodijeli na konkretne
budžetske linije, to je budžet manje transparentan, a time je i rejting niži. Tabele koje sadrže
izračunavanja za institucije BiH predstavljene su u Aneksu 3 ovog izvještaja
(i) Dodatna varijansa u strukturi potrošnje nakon dopuštanja ukupne varijanse kako je
mjereno indikatorom PI-1
Formulom se mjeri dodatna varijansa koja je povrh ukupne varijanse koja je izračunata za indikator PI-1,
kao rezultat toga što se resursi preraspoređuju između potrošačkih jedinica u toku izvršenja budžeta.
Prema tome, za ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika
između budžetskih procjena i ostvarenja, u skladu sa onim što je izmjereno za indikator PI-1, pod
uslovom da su proporcionalne promjene slične u svakom budžetskom zaglavlju.
MFT BiH dostavlja tabele za budžet i izvršenje po
organizacionim kodovima. U skladu sa kriterijumima za
ocjenu PEFA, varijansa je izračunata sa pozivanjem na 20
najvećih potrošačkih jedinica svake godine, dok se ostatak
potrošačkih jedinica sakuplja u liniju “ostalo”. U opštem
slučaju, institucije BiH sprovode veoma mali obim
preraspodjeljivanja iz jedne potrošačke jedinice u drugu,
iako postoji opšta tendencija ka skupnom trošenju ispod
nivoa predviđenih u budžetu. Kao i za indikator PI-1, iznosi
za 2011. godinu smatraju se izuzetnim slučajem u kontekstu
ocjene PEFA – međutim, to nema uticaj na skor. Rezultati
su prikazani u Tabeli 4.1.3.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje
Iznos koji se plaća iz rezerve za nepredviđene događaje iznosio je 0,9% i 0,2% ukupne potrošnje za 2009.
i 2010. godinu, redom. Za 2011. je taj iznos bio 1,0%. Prema tome, za tri godine, potrošnja koja je
pokrivena iz rezerve za nepredviđene slučajeve uvijek je bila niža od 3% ukupne potrošnje.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.1.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B+
Dodatna varijansa potrošnje B Varijansa je ispod 10% za 2009. i 2010. godinu. Iznosi iz 2011.
godine smatraju se izuzetnim slučajem.
Tabela 4.1.3. Procentualna varijansa
između strukture ostvarenja i budžeta
(u milionima KM)
Godina
Ostvarenje
potrošnje
Zbir
varijansi
Varijanse
kao %
ostvarenja
2009. 911,5 59,3 6,6%
2010. 925,2 73,0 7,9%
2011. 895,4 - - Izvor: Informacije primljene iz MFT.
51
Iznos potrošnje koji je plaćen iz
rezerve za nepredviđene događaje
A Rezerva za nepredviđene događaje iznosila je manje od 3%
ukupne potrošnje za svaku od tri godine.
PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa domaćim prihodima predviđenim procjenama iz
originalnog budžeta. Nije moguće ocijeniti ovaj indikator za institucije BiH bez jasnog razumijevanja
poreske politike i administracije za zemlju u cjelini (ukupni poreski sistem i dijeljenje prihoda objašnjeni
su detaljnije u Poglavlju 2).
BiH velikim dijelom zavisi od prihoda od indirektnog oporezivanja za finansiranje svojih operacija. 2011.
godine su prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljali oko 45% svih prihoda koji su naplaćeni u
konsolidovanom sektoru vlade u BiH. Ostali glavni izvori prihoda su doprinosi za socijalno osiguranje –
penzijsko, zdravstveno, te osiguranje za slučaj nezaposlenosti – koji su predstavljali oko 35,5% svih
prihoda koje je vlada naplatila 2011. godine, te porez na dohodak građana i porez na dobit preduzeća.
Pored toga, svaki od nivoa vlasti naplaćuje različite administrativne takse i naknade.
Tabela 4.1.5. Godišnji izvještaj o radu za BiH za 2011. godine
(u milionima KM)
GFS
kod Opis
Konsolidovan
o za BiH Budžet BiH
Konsolidovan
o za entitete
BiH: FBiH
Konsolidovan
o za entitete
BiH: RS DB
1 Prihod 11.357,06 968,61 6.571,24 3.685,61 237,37
11 Porezi 6.032,21 721,72 3.222,37 1.918,85 169,27
111 Porezi na dohodak, dobit i
kapitalnu dobit 795,04 00,0 388,89 390,53 15,62
112 Porezi na plate i radnu snagu 13,93 00,0 13,93 0,00 0,00
113 Porezi na imovinu 89,12 00,0 67,74 20,25 1,14
114 Porezi na robu i usluge i
međunarodnu trgovinu i transakcije 5.101,27 721,72 2.726,47 1.500,57 152,51
116 Ostali porezi 32,84 00,0 25,34 7,50 00,0
12 Socijalni doprinosi 4.036,39 00,0 2.650,80 1.351,08 34,51
13 Grantovi 46,75 36,18 10,15 2,34 0,1
14 Ostali prihodi 1.241,71 210,71 687,92 413,34 33,59
Izvor: Centralna banka Bosne i Hercegovine.
Note: Administrativni podaci su prikupljeni iz Ministarstava finansija na svim nivoima vlasti, fondova socijalnog osiguranja na
svim nivoima vlasti, te fondova entiteta za obnovu i održavanje puteva. Konsolidovani iznosi za FBiH uključuju vladu FBiH,
kantone, jedinice lokalne samouprave (opštine i gradove), fondove socijalnog osiguranja, Javno preduzeće za autoputeve i
Javno preduzeće za obnovu i održavanje cesta, Tuzlanski i Srednjebosanski kanton. Konsolidovani iznosi za RS uključuju
vladu RS, jedinice lokalne samouprave (opštine i gradove), fondove socijalnog osiguranja, Javno preduzeće za autoputeve i
Javno preduzeće za obnovu i održavanje puteva. Od 2007. godine, konsolidovani iznosi za DB uključuju vladu DB, Fond
zdravstvenog osiguranja DB, te Fond za zapošljavanje DB.
Opšti sistem za naplatu i raspodjelu indirektnih poreza na snazi je od 2005. godine, kada je uspostavljena
ITA, a relevantna ovlaštenja za naplatu indirektnih poreza su prenesena sa dva entiteta i DB na ITA.
Indirektni porezi (porezi na robu i usluge) sastoje se od prihoda od PDV-a, carina, akciza i putarina. Sve
takve indirektne poreze naplaćuje UINO i oni se dijele između institucija BiH, dvaju entiteta i DB, u
skladu sa skupom pravila koja su propisana Zakonom o sistemu indirektnog oporezivanja. U članu 21 tog
zakona propisano je da se naplaćeni prihodi najprije raspodjeljuju na institucije BiH(u skladu sa
usvojenim budžetom za relevantnu fiskalnu godinu) za finansiranje njenih rashoda.28
DB prima fiksirani
28 Dodatni detalji obuhvaćeni su Zakonom o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda (članovi 11 i 12).
52
procenat od 3,55% preostalog iznosaili minimalno 124 miliona KM, dok se ostatak nakon toga dijeli
između dva entiteta, prema koeficijentima koji su određeni na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji(u
skladu sa prijavama za PDV svakog poreskog obveznika). Servisiranje vanjskog duga ima prioritet
međuisplatama iz iznosa prihoda sa jedinstvenog računa UINOkoji dospijevaju entitetskim vladama.
Koeficijenti za FBiH i RS, koji su varijabilni i na periodičnoj osnovi se prilagođavaju tako da odražavaju
promjene u krajnjoj potrošnji, zvanično usvaja Upravni odbor ITA;29
sa stanjem iz augusta 2013. godine,
oni iznose 63,93% za FBiH i 32,52% za RS.30
Institucije BiH su u 2013. godini primile fiksan iznos od
75031
miliona KM od prihoda od indirektnog oporezivanja.
U FBiH se onda prihodi od indirektnog oporezivanja dijele sa kantonima, jedinicama lokalne
samouprave, te javnim preduzećima za puteve: 36,2% pripada vladi FBiH; 51,48% kantonima, na osnovu
broja stanovnika, površine, broja studenata i nivoa razvoja; 8,42% jedinicama lokalne samouprave, takođe
na osnovu broja stanovnika, površine, broja učenika i nivoa razvoja; a 3,9% pripada javnim preduzećima
za puteve. Prihodi od indirektnog oporezivanja se slično dijele u RS: 72% pripada budžetu RS; 24%
jedinicama lokalne samouprave, na osnovu broja stanovnika, površine i broja učenika; a 4% pripada JP
Putevi RS.
Entiteti i DB imaju svoja ovlaštenja za direktno oporezivanje (ukupni poreski sistem i dijeljenje prihoda
objašnjeni su detaljnije u Poglavlju 2).
Jedinica za makroekonomsku analizu (Macroeconomic Analysis Unit - MAU) pri Upravnom odboru
UINO odgovorna je za pripremanje prognoza prihoda od indirektnog oporezivanja, uzimajući u obzir
makroekonomske projekcije koje priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Vijeća ministara.
Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih izvora predstavlja odgovornost različitih
ministarstava finansija.
Iako su konsolidovani podaci o prihodima iz izvršenja budžeta – koje prikuplja i objavljuje Centralna
banka Bosne i Hercegovine (CBBiH) — dostupni za cijelu zemlju, kao i za pojedine nivoe vlasti, oni su
dostupni samo za ostvarenja, ali ne i za budžetske planove, tako da nije bilo moguće koristiti ih u
izvršavanju izračunavanja za svaku vladu (CBBiH ne konsoliduje budžetske planove, kako je objašnjeno
u Poglavlju 2). Prema tome, izračunavanja su zasnovana na podacima koji su primljeni direktno iz MFT.
UINO objavljuje projekcije prihoda od indirektnog oporezivanja za zemlju u cjelini, koje vlade entiteta i
DB mogu da koriste kada planiraju svoje budžete, međutim, oni nisu zakonski u obavezi da zasnivaju
svoje budžetske procjene prihoda od indirektnog oporezivanja na njihovom određenom udjelu u
prihodima UINO prema prognozama MAU UINO (Tabela 4.1.6). Samo su institucije BiH u obavezi, u
skladu sa Zakonom o finansiranju institucija BiH, da određuju fiksiran iznos iz prihoda od indirektnog
oporezivanja koji će pripadati institucijama BiH unutar srednjoročnog okvira rashoda (medium-term
expenditure framework - MTEF). Međutim, zakonska osnova za udio države u prihodima od indirektnog
oporezivanja konačno se određuje tek u stvarnom godišnjem budžetu institucija BiH koji usvaja
Parlament BiH.
Tabela 4.1.6. Stvarni prihodi UINO u odnosu na projekcije MAU
(primijetite da je svaka projekcija uzeta iz perioda u kom su pripremani budžetski planovi)
2009. 2010. 2011.
Projekcija Ostvarenje Projekcija Ostvarenje Projekcija Ostvarenje
Ukupni prihodi UINO (u milionima KM) 5.168,03a 4.437,0
b 4.663,2
c 4.802,9
d 4.999,5
e 4.996,8
f
% razlike između budžeta i ostvarenja -14,0 % 3,0% -0,1%
29 U skladu sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda koji je usvojen
2007. godine nakon odluke Ureda visokog predstavnika. 30 http://www.uino.gov.ba/b/Poslovne_usluge/Jedinstveni_racun.html 31Službeni glasnik BiH” broj: 100/12.
53
Izvor: ITA. a Bilten MAU 44-45, str.6; b Bilten MAU 64-65, str. 4; c Bilten MAU 54, str. 4; d Bilten MAU 76-77, str. 9; e Bilten MAU 64-65, str. 4; f Bilten MAU 88-89, str. 4.
Institucije BiH dobijaju fiksirani iznos prihoda od indirektnog oporezivanja, koji se definiše prije
usvajanja budžeta i koji je zasnovan jednostavno na demokratskom dogovoru, a izvršenje je uvijek isto
kao i plan. U praksi, iznos prihoda od indirektnog oporezivanja koji se planira u budžetu institucija BiH
dijeli se na dnevne isplate, a transfer se izvršava na jedinstveni račun trezora BiH (single treasury account
- STA). Pošto budžet za 2011. godinu nije dogovoren, institucije BiH su 2011. godine primile isti ukupni
iznos kao i 2010. godine. Kako je budžet za 2011. godinu odobren tek naknadno, a u stvari nije ni bilo
budžetskih prognoza, ta godina se posmatra kao izuzetan slučaj (Tabela 4.1.7).
Tabela 4.1.7. Stvarni prihodi Institucija BiH u odnosu na inicijalno odobreni budžet
Prihodi Institucija BiH
Budžet za
2009. godinu
Ostvarenje za
2009. godinu
Varijacija
KM %
Prihod 928.065.000 933.108.536 5.043.536 0,54%
Poreski prihodi 729.000.000 729.000.000 0 0%
Indirektni porezi 729.000.000 729.000.000 0 0%
Neporeski prihodi 199.065.000 204.108.536 5.043.536 2,53%
Prihodi Institucija BiH
Budžet za
2010. godinu
Ostvarenje za
2010. godinu
Varijacija
KM %
Prihod 849.273.000 851.074.038 1.801.038 0,21%
Poreski prihodi 689.000.000 689.000.000 0 0%
Indirektni porezi 689.000.000 689.000.000 0 0%
Neporeski prihodi 160.273.000 162.074.038 1.801.038 1,12%
Prihodi Institucija BiH
Budžet za
2011. godinu
Ostvarenje za
2011. godinu
Varijacija
KM %
Prihod 810.700.784 810.700.784 0 0%
Poreski prihodi 689.000.000 689.000.000 0 0%
Indirektni porezi 689.000.000 689.000.000 0 0%
Neporeski prihodi 121.700.784 121.700.784 0 0%
Izvor: MFT Bosne i Hercegovine.
Tabela 4.1.8. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A Ukupni prihodi institucija BiH kretali su se između 97% i 106% budžetskih
procjena u 2009. i 2010. godini.
2011. godina se smatra izuzetnim slučajem, međutim to nije imalo uticaja
na ukupni skor.
PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Ovaj indikator razmatra da li ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju, te da li postoji
sistem koji omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju. Na nivou
Insititucija BiH neisplaćenom obavezom se smatra bilo koja obaveza koju treba platiti a koja na dan
dospijeća plaćanja nije u potpunosti plaćena.32
32Zakon o finansiranju Institucija BiH, Službeni glasnik BiH 131/04, član 2. stav 1., tačka p)
54
Međutim, u februaru 2014. godine Fiskalni savjet BiH usvojio je definiciju zaostale neizmirene obaveze
zasnovanu na iznosu koji nije plaćen u najviše 90 dana (odnosno kako pise u zakonu). Sa stanjem na kraju
2013. godine, podaci o dospjeću plaćanja počeli su da se evidentiraju u trezorima institucija BiH i na
nivou entitetske vlade (međutim, kompletni izvještaji za 2013. godinu o zaostalim neizmirenim
obavezama nisu bili spremni na vrijeme da bi bili uključeni u ovaj izvještaj). Na osnovu zajedničke
definicije, svaki od nivoa vlade će prilagoditi svoje zakonske okvire (npr. FBiH je pripremila nacrt
Zakona o finansijskim operacijama koji propisuje da rok za ugovorena plaćanja može biti do 60 dana).
(i) Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Institucije BiH primaju sa jedinstvenog računa UINO definisan iznos transfera koji je Parlament BiH
usvojio u godišnjem budžetu. Prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljaju oko 75-80% prihoda
institucija BiH (dok su ostali prihodi uglavnom takse za usluge institucija BiH i drugi neporeski prihodi),
a pošto je to unaprijed određen fiksan iznos, on ne fluktuira u toku godine. U praksi, institucije BiH
planiraju budžet pažljivo, na osnovu svih obaveza, a sprovode strogu disciplinu u smislu plaćanja. Prema
tome, nikakva pitanja vezana za zaostale neizmirene obaveze u potrošnji nisu se pojavila na nivou
institucija BiH; u toku 2011. godine, kada nije bio usvojenbudžet i kada je stvarno izvršenje bilo
zasnovano na privremenom finansiranju u toku cijele godine, nisu akumulirane nikakve zaostale
neizmirene obaveze pošto su samo već uspostavljeni programi potrošnje mogli da se nastave na nivou iz
2010. godine.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Budžet institucija BiH je veoma specifičan i u najvećem dijelu uključuje rashode koji se odnose na
osoblje (budžet iz 2011. godine: rashodi vezani za osoblje predstavljali su 79,92% ukupnih rashoda za tu
godinu). Iako ne postoji lista obaveza prema starosti koja bi se redovno pripremala, institucije BiH imaju
sistem za monitoring svih obaveza koje su unesene u trezor, a koje dospijevaju za plaćanje na redovnoj
osnovi. Takođe, imajući u vidu da postoje stroge procedure za monitoring plaćanja obaveza, kao i
činjenicu da na nivou institucija BiH nema zaostalih neizmirenih obaveza, može se zaključiti da je sistem
za monitoring stanja zaostalih neizmirenih obaveza za plaćanja prikladan. Sistem je dodatno ojačan za
određene budžetske korisnike koji pripadaju institucijama BiH koji su počeli da unose datum dospjeća
računa sa krajem 2013. godine U narednoj tabeli prikazane su ukupne tekuće obaveze i gotovinska
sredstva koja su bila na raspolaganju na kraju svakog izvještajnog perioda koji je razmatran u okviru ovog
izvještaja, a to jasno pokazuje da je bilo i više nego dovoljno sredstava na raspolaganju za izmirivanje
svih dospjelih obaveza:
Tabela 4.1.9. Kratkoročne obaveze sa stanjem na 31. decembar, od 2009. do 2011. godine
31-Dec-09 31-Dec-10 31-Dec-11
Kratkoročne obaveze 58,873,552 62,212,971 31,716,400
Obaveze prema zaposlenima 56,139,982 54,899,456 53,631,135
Kratkoročna dospjeća 34,726,114 31,276,123 29,859,072
Ostale obaveze 240,569 862,673 476,674
Kratkoročne obaveze i dospjeća 149,980,217 149,251,223 115,247,515
Table 4.1.10. Gotovina i plemeniti metali sa stanjem na 31. decembar, od 2009. do 2011. godine
31-Dec-09 31-Dec-10 31-Dec-11
Gotovina i plemeniti metali 407,943,007 326,388,303 178,965,669
55
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.1.11. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Rejting za 2013.
(Metod M1)
Obrazloženje
Ukupni rejting A
Stanje neizmirenih obaveza za
isplate potrošnje
A Prihodi institucija BiH ne fluktuira u toku godine. Zbog
opreznog budžetskog planiranja zasnovanog na svih
obavezama i fiskalne discipline u odobravanju isplata, nema
zaostalih neizmirenih obaveza.
Raspoloživost podataka za
monitoring stanja neizmirenih
obaveza za isplate potrošnje
A Podaci za monitoring stanja zaostalih neizmirenih obaveza
u isplatama su djelimično dostupni, iako ne postoji profil
zaostalih neizmirenih obaveza po starosti (sa krajem 2013.
godine datumi dospjeća računa se unose u sistem, tako da
će biti moguće stvoriti listu po starosti za period nakon tog
datuma).
PI-5: Klasifikacija budžeta
Kriterijumi ocjene PEFA zahtijevaju postojanje aranžmana koji omogućavaju poređenje budžeta i
ostvarenja za istu godinu, ali obezbjeđuju i konzistentnost poređenja iz jedne godine u sljedeću, u skladu
sa administrativnim, funkcionalnim, i ekonomskim klasifikacijama. U idealnom slučaju, 10 glavnih
funkcija vlade navedenih u listi Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification of
Functions of Government - COFOG)33
trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite
nivoe obrazovanja) ili programe. Taj cilj je omogućen evidentiranjem svih transakcija u skladu sa
Kontnim okvirom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako
da omogući izvještavanje u skladu sa svakom od klasifikacija.
Iako je postignut određeni napredak, Javne finansijske statistike (Public Finance Statistics - PFS) su i
dalje fragmentirane i neujednačene u različitim oblastima odgovornosti u BiH, a to je situacija koju
većina posmatrača smatra značajnom preprekom za prikladno upravljanje. EU je posvetila posebnu
pažnju tom pitanju; ona je obezbjeđivala tehničku podršku u toj oblasti od juna 2012. godine,34
ali
napredak još nije evaluiran. MMF intenzivno radi sa nadležnim institucijama BiH u ovoj oblasti od 2010.
godine.
Budžet se predstavlja prema ekonomskoj klasifikaciji potrošnje za svaku administrativnu jedinicu.
Institucije BiH vode sistem trezora kroz koji prolaze sve transakcije (ili u kojem se barem evidentiraju; za
projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, stvarne isplate se izvršavaju sa zasebnih računa); to
obezbjeđuje konzistentno izvještavanje po administrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji. Trezorski sistem je
umnogome unapređen od 2000. godine; međutim, kontni okviri četiriju vlada nisu harmonizovani, a
funkcionalna klasifikacija nije moguća.
Za institucije BiH prikupljaju se dovoljne informacije o svakoj transakciji tako da se MFT BiH
omogućava da izradi funkcionalnu raspodjelu stvarne potrošnje, ali budžet i ostvarenje se ne predstavljaju
prema funkcionalnoj klasifikaciji. Pravilnik o izvještavanju za institucije BiH ne propisuje izvještavanje
po funkcionalnoj klasifikaciji (ili programskoj klasifikaciji), a nema jasne i detaljne metodologije za
podjelu potrošnje po funkcijama. Samo aproksimacija – to jest, ukupna potrošnja svakog budžetskog
korisnika se uglavnom dodijeli jednoj funkciji, koja najbolje opisuje njegove odgovornosti – glavnih
funkcionalnih kategorija sprovodi se za namjene pripremanja MTEF-a institucija BiH.
33 http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?Cl=4 34 Glavna namjena projekta je da pruži podršku ministarstvima finansija BiH i entiteta, Direkciji za finansije DB, te drugim
korisnicima u pružanju pouzdanih podataka, harmonizovanih između institucija, o javnim finansijama, na osnovu obračunskog
računovodstva i u skladu sa međunarodno priznatim, konkretno u EU propisanim, principima, standardima i praksama.
56
Tabela 4.1.12. PI-5: Klasifikacija budžeta
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni
rejting
C Formulisanje i izvršavanje budžeta zasnovani su samo na administrativnoj i
ekonomskoj klasifikaciji, što nije u skladu sa standardima IPSAS ili COFOG, u
zvaničnim budžetskim planovima i izvještaju o izvršenju – MFT šalje samo
izvještaje o izvršenju budžeta CBBiH u formatu GFS, na osnovu postojećih
tabela za premošćavanje između zvaničnom kontnog okvira i GFS-a, koje su
pripremljene uz pomoć CBBiH i tehničke podrške MMF-a. Kontni okvir nije
harmonizovan sa kontnim okvirima drugih vlada.
PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju
Ovim indikatorom ocjenjuje se sveobuhvatnost informacija koje se dostavljaju Parlamentarnoj skupštini
kao podrška budžetu. Razmatra se devet odrednica (vidjeti Tabelu 4.1.13).
Tabela 4.1.13. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (BiH)
Element Uključeno Komentar
Makroekonomske
pretpostavke, uključujući kao
minimum stope skupnog
rasta, inflacije i kursne stope.
D Budžetski prijedlog za 2013. godinu a (kako je dostavljen iz Predsjedništva BiH u
Parlamentarnu skupštinu BiH): Zakon o budžetu institucija BiH i međunarodnim
obavezama
www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/u_proceduri/default.aspx?id=38100&langT
ag=bs-BA&pril=b ________ a Ovdje je opisan ciklus pripremanja budžeta za 2013. godinu, pošto je to najnoviji
ciklus planiranja budžeta za koji su podaci bili dostupni u vrijeme pripremanja ocjene
PEFA. Treba primijetiti da se za druge indikatore za koji su potrebni podaci o izvršenju
budžeta ili puni budžetski ciklus koriste podaci iz perioda 2009-2011. godine, pošto
podaci o izvršenju budžeta za 2012. godinu nisu bili dostupni u vrijeme pripremanja
ocjene PEFA.
Fiskalni deficit, u skladu sa
GFS-om ili nekim drugim
međunarodno priznatim
standardom.
D U budžetu se kategorije prihoda i finansiranja predstavljaju zasebno. Na primjer, u
kategorijama finansiranja u budžetu za 2013. godinu (a to su kategorije za
finansiranje deficita prema GFS i drugim metodologijama) nalaze se primici od
prodaje sredstava, zajmova, te prenesenih suficita.
http://www.sluzbenilist.ba/Sluzbeni%20dio/Sluzbeni%20glasnik%20Bih/2012/broj100
/Glasnik100.pdf
Finansiranje deficita, uz
opisivanje predviđene
strukture, domaćih i vanjskih
sredstava.
D Vidjeti iznad.
Stanje duga, uključujući
detaljne informacije kao
minimum za tekuću godinu.
D Budžetski prijedlog za 2013. godinu a (kako je dostavljen iz Predsjedništva BiH u
Parlamentarnu skupštinu BiH): Zakon o budžetu institucija BiH i međunarodnim
obavezama. Ponovo treba primijetiti da se informacije vezane za stanje duga
odnose na zemlju u cjelini, umjesto samo na institucije BiH, koje imaju veoma
malo duga na svom sopstvenom računu. Odgovornost za servisiranje duga u
suštini je na entitetima, iako se isplate vezane za servisiranje vanjskog duga
izvršavaju preko institucija BiH.
www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/u_proceduri/default.aspx?id=38100&langT
ag=bs-BA&pril=b
57
Element Uključeno Komentar
Iako se informacije o stanju duga ne dostavljaju kao dio budžetske dokumentacije,
one se daju na raspolaganje zastupnicima u Parlamentu u zasebnom dokumentu
koji je u obliku Informacije o statusu javnog duga Bosne i Hercegovine. Ta
informacija dostupna je i na internetskoj prezentaciji Ministarstva financija i
trezora. Vidjeti, na primjer:
http://mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%20NA%20DAN%20
31.12.2011%20-%20BOS.pdf
Detaljna analiza cijelog stanja duga države i entiteta (kako vanjskog, tako i
unutrašnjeg) i servisiranja duga daje se i u MTEF-u institucija BiH. Vidjeti, na
primjer: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/2013/DOB% 202013-
2015%20-S.pdf.
Finansijska imovina,
uključujući detalje barem za
početak tekuće godine.
N Previd je značajan, pošto su institucije BiH u prošlosti akumulirale nepotrošena
salda kao rezultat potrošnje ispod nivoa predviđenih budžetom.
Ostvarenje budžeta iz
prethodne godine,
predstavljeno u istom
formatu kao i budžetski
prijedlog.
N Budžetski prijedlog za 2013. godinu a (kako je dostavljen iz Predsjedništva BiH u
Parlamentarnu skupštinu BiH): Zakon o budžetu institucija BiH i međunarodnim
obavezama
www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/u_proceduri/default.aspx?id=38100&langT
ag=bs-BA&pril=b
Ostvareni podaci za za prethodnu godinu (tj. 2011. godinu) dostupni su samo u
aneksu budžetskog prijedloga (vidjeti str. 145 budžetskog prijedloga), koji
predstavlja zahtjeve budžetskih korisnika u programskom formatu.Međutim
ostvareni podaci za 2011 godinu nisu dati u glavnim tablicama budžetskog
prijedloga koje su sastavljene prema ekonomskim kategorijama.
Budžet za tekuću godinu (ili
revidirani budžet ili
procijenjeno ostvarenje),
predstavljen u istom formatu
kao i budžetski prijedlozi.
D Budžetski prijedlog za 2013. godinu a (kako je dostavljen iz Predsjedništva BiH u
Parlamentarnu skupštinu BiH): Zakon o budžetu institucija BiH i međunarodnim
obavezama
www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/u_proceduri/default.aspx?id=38100&langT
ag=bs-BA&pril=b
Sažeti budžetski podaci i za
prihode i za potrošnju u
skladu sa osnovnim
zaglavljima klasifikacija koje
se koriste, uključujući i
podatke za tekuću godinu i za
prethodne godine.
N Samo prethodni budžet.
Objašnjenje implikacija novih
inicijativa vezanih za politike,
sa procjenama efekata koje na
prihode može imati promjena
poreza i/ili uticaja na potrošnju
koje bi mogle imati glavne
izmjene u javnim službama.
N Budžetski aneks sadrži određena objašnjenja – na primjer, on sadrži pozivanja na
izmjene u određenim budžetskim stavkama, kao što su plate za javne službenike -
ali implikacije politika se ne razmatraju.
Tabela 4.1.14. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B Pet od devet primjenljivih odrednica za informacije je ispunjeno.
PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima
Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju u toku godine, te finansijski izvještaji sa krajem
godine, trebalo bi da obuhvataju sve budžetske i vanbudžetske operacije vlade. Ovim indikatorom
ocjenjuje se stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one takozvanih
vanbudžetskih fondova (extra-budgetary funds - EBFs), ne izvještava ni u fazi budžetske procjene, ni u
58
fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen do kog su projekti finansirani iz donatorskih sredstava
uključeni u fiskalne izvještaje.
(i) Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije uključen u fiskalne izvještaje
Institucije BiH sada ne upravljaju nikakvim EBF-ovima. Različite regulatorne agencije koje se
uspostavljaju sa ciljem ispunjavanja zahtjeva za eventualno članstvo u EU do sada su tretirane kao dio
budžeta institucija BiH. Različita situacija mogla bi da se pojavi kada bi se takve agencije finansirale
izvan budžeta, preko taksi i naknada koje naplaćuju.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Uključivanje informacija o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz vanjskih
izvora u fiskalne izvještaje
Iako MFT BiH sprovodi monitoring informacija o projektima koji se finansiraju iz vanjskih izvora (iz
jedinica za informacije o projektima), samo se element vladinog sufinansiranja projektne potrošnje i već
obvezani donatorski grantovi – to jest, grantovi koji su poznati u fazi planiranja budžeta – uključuju u
stvarni budžetski plan (usvojeni budžet). O ukupnoj stvarnoj potrošnji se izvještava u fazi ostvarenja za
one projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora koji su evidentirani u budžetu. MFT institucija BiH radi
na uspostavljanju baze podataka koja će omogućiti integrisanje tokova pomoći u budžet i Program javnih
investicija (PJI). Prema tome, za sada, informacije o projektima koje finansiraju donatori uključene su
samo do stepena do kog je to dostupno u trenutku u kojem se pripremaju budžetski prijedlozi, dok su
podaci o stvarnim tokovima o kojima se izvještava u fazi ostvarenja za sve donatorske prilive koji prolaze
kroz budžet mnogo viši. Na primjer, u budžetu za 2012. godinu, planirano je samo 7 miliona KM, dok
preliminarni iznosi izvršenja budžeta prikazuju izvršenje od oko 20 miliona KM (uglavnom iz grantova
koji nisu planirani / ugovoreniu toku procedura planiranja budžeta) – iznad gornje granice od 2%
potrošnje za rejting A. Štaviše, ukupni projekti finansirani iz vanjskih izvora su mnogo veći od onoga što
je prikazano u izvršenju budžeta, pošto se svi ne evidentiraju kroz budžet. Imajući u vidu da se o
projektima koji se finansiraju iz vanjskih izvora uglavnom izvještava u fazi ostvarenja, dok postoje velika
donatorska sredstva koja uopšte ne prolaze kroz budžete, donesena je odluka da se dodijeli rejting C.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.1.15. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije
uključen u fiskalne izvještaje
A Na nivou institucija BiH nema EBF-ova, a sva
potrošnja koju kontrolišu institucije BiH uključena je
u izvještaje u okviru budžeta.
Uključivanje informacija o prihodima /
potrošnji na projekte koji se finansiraju iz
vanjskih izvora u fiskalne izvještaje
C Samo element sufinansiranja projekata i obvezani
donatorski grantovi uključeni su u budžetske
prijedloge, iako se o ukupnoj potrošnji izvještava u
fazi ostvarenja.
PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa
Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen transparentnosti i preuzimanja odgovornosti za resurse koji se
prenose između različitih nivoa vlasti. Njime se takođe ocjenjuje pravovremenost i pouzdanost
informacija koje se prenose na vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama.
59
Imajući u vidu specifičnost fiskalnog sektora u BiH i pristup koji je prihvaćen za ovu ocjenu PEFA, u
okviru ovog indikatora izvještaja razmatraju se među-vladini odnosi za četiri glavna nivoa vlasti
odvojeno. Međutim, pored fiskalnih odnosa koji su specifični za svaki od četiri nivoa, postoji i jedan
zajednički aspekt fiskalnih odnosa između ta četiri nivoa – indirektno oporezivanje. Pošto je indirektno
oporezivanje pod nadležnošću UINO, u ovom odjeljku se razmatra ta tema, uz aspekte koji su relevantni
samo za institucije BiH.
Prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljaju gotovo polovinu ukupnih prihoda konsolidovanih
sektora vlade u cijeloj zemlji. UINO BiH, jedna od budžetskih korisnika pri budžetu institucija BiH, ima
nadležnost nad indirektnim oporezivanjem. Prihodi se uglavnom prenose na entitete; manje od 15%
ukupnih prihoda od indirektnog oporezivanja dodjeljuje se budžetu institucija BiH.
(i) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama na poddržavnom
nivou
Pošto institucije BiH nemaju ni EBF-ove ni niže nivoe vlasti, nema drugih pitanja vezanih za
transparentnost i objektivnost horizontalnih alokacija.
Rejting za dimenziju: NA- Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave
(ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim
alokacijama
Namjera je da proces budžetskog planiranja obezbijedi, do aprila svake godine, makroekonomske
projekcije i prognoze prihoda na kojima, u maju svake godine, Fiskalni savjet može da zasnuje raspodjelu
prihoda od indirektnog oporezivanja za narednu godinu – koristeći i Globalni okvir fiskalnog bilansa i
politka u BiH. Entitetske vlade, kantoni, jedinice lokalne samouprave, te javna preduzeća za puteve mogu
onda da dobiju kredibilne i pravovremene projekcije resursa koji bi im bili na raspolaganju za sljedeću
godinu. Prema tome, svaki nivo vlasti bi imao informacije koje su potrebne za pripremanje njegovog
MTEF-a (tj. fiskalnog plana za naredne tri godine, vidjeti razmatranje za indikator PI-12) i, posljedično,
za naredni budžet.
U procesu planiranja budžeta za institucije BiH, Zakon o finansiranju institucija BiH propisuje da
Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH obezbjeđuje makroekonomske projekcije za
zemlju u martu svake godine. Na osnovu tih projekcija, u aprilu svake godine MAU pri Upravnom
odboru UINO obezbjeđuje projekcije ukupnih prihoda od indirektnog oporezivanja. MFT BiH tada
priprema projekcije svojih prihoda (osim prihoda od indirektnog oporezivanja). Od Fiskalnog savjeta se
očekuje da, koristeći makroekonomske i fiskalne projekcije za sva četiri najvažnija nivoa, pripremi
Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH do kraja maja svake godine, koji će sa svoje strane
poslužiti kao osnova za svako ministarstvo finansija, za pripremanje odgovarajućih MTEF-ova do kraja
juna. U praksi, Fiskalni savjet obično kasni sa usvajanjem Globalnog okvira, a usvajanje MTEF-a za BiH
je, prema tome, obično odloženo. Usvajanje godišnjih budžeta je takođe bilo odloženo u novijim
godinama zbog nedostatka političkog dogovora o raspodjeli prihoda od indirektnog oporezivanja za
institucije BiH i ukupne veličine budžeta institucija BiH.
Rejting za dimenziju: NA- Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave
(iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim
kategorijama
Institucije BiH nemaju nikakve EBF-ove ili lokalne nivoe i, prema tome, nema potrebe za konsolidacijom
fiskalnih podataka. Vezano za konsolidaciju fiskalnih podataka institucija BiH po sektorima, Pravilnik za
60
izvještavanje ne zahtijeva izvještavanje po funkcijama, a funkcionalna klasifikacija nije predstavljena u
budžetima, ni u izvještajima o izvršenju budžeta. Samo MTEF-ovi uključuju aproksimaciju osnovnih
funkcionalnih kategorija.
U smislu konsolidacije fiskalnih podataka za cijelu zemlju, CBBiH svake godine prikuplja sveobuhvatne
informacije o prihodima i rashodima konsolidovane vlade na svim nivoima po ekonomskoj klasifikaciji,
uključujući kantone, jedinice lokalne samouprave i EBF-ove. To su samo informacije o ostvarenju
(nikakve konsolidovane informacije nisu dostupne za budžetske procjene), a ne uključuju nikakve
funkcionalne – sektorske analize. Samo podaci o funkcionalnoj potrošnji na nivou cijele zemlje
pripremaju se kao dio Ekonomskih i fiskalnih programa koje nadležne institucije BiH dostavljaju
Evropskoj komisiji, ali čak i to je zasnovano na grubim aproksimacijama.
Rejting za dimenziju: NA - Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave
Tabela 4.1.16. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting NA
Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj
raspodjeli među vladama na poddržavnom nivou
NA Institucije BiH nemaju nivo jedinica
lokalne samouprave
Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na
poddržavnom nivou o njihovim alokacijama
NA Institucije BiH nemaju nivo jedinica
lokalne samouprave
Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu
vladu u skladu sa sektorskim kategorijama
NA Institucije BiH nemaju nivo jedinica
lokalne samouprave
PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru
Ovim indikatorom ocjenjuje se da li vlada adekvatno sprovodi monitoring i da li upravlja fiskalnim
rizicima35
koji proističu iz aktivnosti u javnom sektoru ili iz operacija koje su izvan njene direktne
kontrole. Postoje dvije dimenzije: prva razmatra aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PE) i
autonomnih vladinih agencija (autonomous government agencies - AGA) kojim se upravlja izvan
budžeta, a druga razmatra potencijalne rizike iz aktivnosti vlada na poddržavnom nivou.
(i) Stepen monitoringa javnih preduzeća i autonomnih vladinih agencija
Vijeće ministara BiH ne kontroliše nikakva javna preduzeća,36
a razvoj AGA izvan budžeta bio je spor. U
principu takva tijela će biti neophodna da bi se ispunile obaveze iz pravnih tekovina EU (na primjer,
Agencija za usluge vazdušne navigacije i tijela za licenciranje lijekova), ali njihov razvoj je bio veoma
spor zbog nedostatka političkog koncenzusa o stepenu ovlaštenja koja treba da se prenesu na nivo
institucija BiH. Za sada, aranžmani za izvještavanje i kontrolu MFT su dovoljni. Javni radio-televizijski
servis BiH (javno preduzeće) i Državna regulatorna komisija za električnu energiju (javno preduzeće)
takođe su pod odgovornošću Parlamenta BiH. Oni su u obavezi da izvrše godišnju revizijukoju sprovode
privatne nezavisne revizorske kuće i mogu da budu i subjekti revizije SAI BiH.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Monitoring zaduživanja vlada na poddržavnom nivou
Rejting za dimenziju: NA – Institucije BiH nemaju vlade na nižem nivou.
35 Fiskalni rizici se definišu kao kašnjenje u servisiranju duga, operativni gubici, zaostale neizmirene obaveze za potrošnju, te
nefinansirane penzijske obaveze. 36 To znači da se javna preduzeća ne kontrolišu u smislu toga da vlada ima direktnu kontrolu nad njima kao većinski dioničar, već
da vlada samo sprovodi pasivni monitoring javnih preduzeća.
61
Tabela 4.1.17. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A
Stepen monitoringa javnih preduzeća i
autonomnih vladinih agencija
A Samo nekoliko regulatornih tijela se finansira
taksama koje su izvan budžeta, a postojeće kontrole
koje nad njima za sada ima MFT su dovoljne.
Monitoring zaduživanja vlada na
poddržavnom nivou
NA Institucije BiH nemaju vlade na nižem nivou
PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija
Javni pristup ključnim fiskalnim informacijama ocjenjuje se na osnovu šest odrednica za indikator koje su
prikazane u Tabeli 4.1.18.
Tabela 4.1.18. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija
Kriterijum
Javno
dostupno Objašnjenje
Budžetska dokumentacija koja se dostavlja
Parlamentu. D Budžetska dokumentacija se daje na uvid javnosti u isto
vrijeme kada se dostavlja Parlamentarnoj skupštini:
https://www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/u_proce
duri/default.aspx?id=38103&langTag=bs-BA&pril=b
Izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine:
da li se oni daju na uvid opštoj javnosti? D Izvještaj o izvršenju budžeta za prvih devet mjeseci 2012.
godine dostupan je na internetskoj prezentaciji MFT:
http://mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/izvrsenje/201
2/Izvjestaj_o_izvrsenju_budzeta_institucija_BiH_za_I-
IX_2012-bosanski.pdf
Finansijski izvještaji sa krajem godine: da li
se daju na uvid u roku od šest mjeseci nakon
završetka revizije?
D Izvještaj o izvršenju budžeta dostupan je na internetskoj
prezentaciji MFT:
http://mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/
izvrsenje/izvjestaj_izvrsenje_budzet_2011_bs.pdf
Izvještaji vanjske revizije: da li se
objavljuju u roku od šest mjeseci nakon
završetka revizije?
D Izvještaji se stavljaju na uvid odmah nakon što revizija
bude završena:
http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji/default.as
px?template_id=82&langTag=bs-BA&pageIndex=1
Dodjeljivanje ugovora: da li se dodjeljivanje
svih ugovora sa vrijednošću od 100.000
USD (ili ekvivalentnom) objavljuje barem
na kvartalnom nivou?
D Dodjeljivanja ugovora objavljuju se u Službenom
glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku može se
pristupiti preko internetske prezentacije PPA:
http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=04h&jezik=bs
Informacije o resursima su dostupne
jedinicama za pružanje usluga na
primarnom nivou (npr. školama i
zdravstvenim klinikama): da li se takve
informacije objavljuju barem na godišnjem
nivou, ili su dostupne na zahtjev
zainteresiranih roditelja, pacijenata itd?
NA Institucije BiH nemaju primarne jedinice za pružanje
usluga
62
Tabela 4.1.19. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A Svih pet primjenljivih odrednica koje su relevantne za institucije BiH su
ispunjene.
PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu
Ovaj indikator ima za cilj za ocijeni da li je formulisanje budžeta u skladu sa fiksnim i predvidljivim
budžetskim kalendarom, svake godine, te da li je organizovano na način koji omogućava i olakšava
djelotvorno učestvovanje budžetskih korisnika. Takođe ocjenjuje da li su instrukcije koje su date
budžetskim korisnicima za pripremanje njihovih budžetskih podnesaka takve da odražavaju političke
odluke sa visokog nivoa o raspodjeli raspoloživog finansiranja, te da li budžetska cirkularna pisma
određuju fiksne gornje graniceza potrošnju unutar kojih budžetski korisnici moraju da rade.
(i) Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara
Bez obzira na dobro definisani budžetski kalendar i procese na nivou institucija BiH, usvajanje budžeta
nije uvijek pravovremeno.
Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o finansiranju institucija BiH. U
Izmjenama i dopunama zakona koje su usvojene 2009. godine propisani su konkretni datumi do kojih
većina ključnih koraka u budžetskom kalendaru treba da se završi.
Budžetski proces počinje u januaru svake godine, distribuiranjem Budžetskih instrukcija br. 1, koje
propisuju zahtjeve (i formulare), odgovornosti, te rokove za svaku fazu budžetskog ciklusa. Međutim, kao
što je pomenuto, kalendar se ne poštuje u svakom slučaju. Budžet za 2013. godinu je odobren 7.
decembra 2012. godine, ali budžet za 2012. godinu nije odobren do maja 2012. godine, a budžet za 2011.
godinu je odobren tek retrospektivno u februaru 2012. godine. Izgleda da se oni aspekti budžetskog
kalendara koji zavise od tehničkih aktivnosti državnih službenika u opštem slučaju poštuju, ali iskustva iz
perioda 2010-2012. godine pokazuju da se aktivnosti mogu djelotvorno i neograničeno odlagati zbog
političkih problema koji mogu da se pojave u ranijoj fazi budžetskog ciklusa, kada se određuje okvir
politike, kao i u kasnijim fazama, kada se detaljni prijedlozi dostavljaju ministrima.
U Tabeli 4.1.20 je prikazan budžetski kalendar koji je propisan u Zakonu o finansiranju institucija BiH i
stvarni datumi na koje je svaki zadatak završen u toku budžetskog procesa 2013. godine. Jedan od
osnovnih razloga za to što je stvarni budžetski kalendar znatno odstupao od vremenskog okvira
propisanog zakonom je to što se politička koalicija koja je formirala Vijeće ministara promijenila u toku
2012. godine. Ipak, budžet je u 2013. godini usvojen na vrijeme, po prvi put u posljednje tri godine,
najvećim dijelom zato što je to bio uslov u okviru SBA. Pored toga, predstavnici institucija BiH u
Fiskalnom savjetu (predsjedavajući Vijeća ministara i ministar financija i trezora) postigli su konsenzus
sa predstavnicima entiteta o smanjivanju budžeta institucija BiH. Prema budžetskom kalendaru,
instrukcije za budžet za 2013. godinu raspodijeljene su 20. juna, a budžetski korisnici su ih dostavili 1.
jula.
63
Tabela 4.1.20. Budžetski kalendar Institucija BiH (za budžet za 2013. godinu)
Zadatak Odgovornost
Datum u
budžetskom
kalendaru (ili
Zakonu)
Stvarni datum za pripremanje budžeta za
2013. godine
Raspodjela Budžetskih instrukcija br. 1 MFT 31.01.2012. 20.06.2012.
Dostavljanje Tabela za pregled
prioriteta budžetskih korisnika
Budžetski
korisnici
15.04.2012. 01.07.2012.
Globalni okvir fiskalnog bilansa i
politka u BiH
Fiskalni
savjet
30.06.2012. 28.11.2012.
MTEF se dostavlja Vijeću ministara
iz Ministarstva financija i trezora
MFT 15.06.2012. Novembar 2012. godine. On je samo
postavljen na internetsku prezentaciju
MFT (kao što je predviđeno zakonskim
okvirom), pa je tako bio dostupan svima,
uključujući i zastupnike u Parlamentu.
MTEF usvaja Vijeće ministara Vijeće
ministara
30.06.2012. 28.11.2012. MTEF j stvarno usvojen
nakon što je usvojen nacrt budžeta.
Izdaju se budžetske instrukcije br. 2
(sa budžetskim gornjim granicama)
MFT 01.07.2012. 02.08.2012.
Diskusije sa budžetskim korisnicima MFT/
budžetski
korisnici
15.08.-25.09. 29.08.12.09.
Budžet dostavljen Vijeću ministara Ministar
finansija
01.10.2012. 15.10.2012.
Budžet usvaja Vijeće ministara i
prosljeđuje ga Predsjedništvu BiH
Vijeće
ministara
15.10.2012. 16.11.2012.
Predsjedništvo BiH dostavlja budžet
Parlamentu
Predsjedništv
o BiH
01.11.2012. 29.11.2012.
Parlament odobrava budžet Parlament 31.12.2012. 07.12.2012.
Izvor: Ministarstvo financija i trezora, Institucije Bosne i Hercegovine.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska
cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci)
Izdaju se dva skupa budžetskih instrukcija. Budžetske instrukcije br. 1 propisuju detaljne smjernice i
instrukcije za pripremanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih korisnika (Budžet User Priority Review
Tables – BUPRT), uključujući visokoprioritetne nove prijedloge za potrošnju, preporučene mjere za
prihode, te opcije za uštede, konzistentno sa prioritetima Vijeća ministara. Nakon dostavljanja BUPRT,
MFT priprema nacrt MTEF koji propisuje, između ostalog, temeljne makroekonomske indikatore i
fiskalne izglede, predložene prioritete budžetske potrošnje za budžet i procjene za budući period, te
budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika. Nakon što Vijeće ministara odobri MTEF,
MFT izdaje Budžetske instrukcije br. 2, koje propisuju inicijalne budžetske gornje granice za svakog
budžetskog korisnika (u skladu sa MTEF-om),za narednu godinu, zajedno sa instrukcijama za
pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se traži da pripreme svoje detaljne budžetske
procjene u skladu sa tim gornjim granicama. MFT i budžetski korisnici sprovode diskusije nakon
raspodjele Budžetskih instrukcija br. 2. Određena prilagođavanja gornjih granica mogu biti dozvoljena, u
skladu sa prioritetima politika vlade, a to je podložno odobravanju konačnih budžetskih gornjih granica
na sjednici Vijeća ministara. Pošto je bilo slučajeva nedostatka strogog poštivanja kalendara (u smislu
toga da se vlada odobrava gornje granice prije nego što se oni dostave u MDA), rejting je B.
Rejting za dimenziju: B
64
(iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim mandatom (u
toku posljednje tri godine)
Dok je budžet za 2010. godinu bio usvojen u skladu sa zakonski propisanim kalendarom, na samom kraju
2009. godine, budžet za 2011. godinu je usvojen tek retrospektivno, u februaru 2012. godine, a usvajanje
budžeta za 2012. godinu je odloženo do kraja maja 2012. godine. Prema tome, usvajanje budžeta je
odloženo za više od dva mjeseca nakon početka godine. Budžet za 2013. godinu je usvojen u decembru
2012. godine, kako je i objašnjeno u prethodnom dijelu teksta, u Tabeli 4.1.20.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.1.21. Datum usvajanja Zakona o budžetu
Fiskalna
godina Datum na koji je Zakon o budžetu usvojen na Parlamentu
2010. 30. decembar 2009. godine
http://mft.gov.ba/bos/images/stories/zakoni/Zakon%20o%20budzetu%20za%202010.godinu_web_BO
S.pdf
2011. 14. februar 2012. godine a
http://www.sllist.ba/glasnik/2012/broj12/Broj012.pdf
2012. 24. maj 2012. godine
http://www.sllist.ba/glasnik/2012/broj42/Broj042.pdf
2013. 7. decembar 2012. godine
http://www.sluzbenilist.ba/Sluzbeni%20dio/Sluzbeni%20glasnik%20Bih/2012/broj100/Glasnik100.pdf
Izvor: MFT, Institucije Bosne i Hercegovine. a Konačno odobrenje na Parlamentu dato je u februaru 2012. godine, iako je to u Službenom glasniku evidentirano u okviru
sjednice održane 31. decembra 2011. godine.
Tabela 4.1.22. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting C
Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i
poštivanje tog kalendara
C Odražava činjenicu da je za dva prethodna
budžeta kalendar bio uglavnom ignorisan.
Godišnji budžetski kalendar postoji, ali ima
kašnjenja i kalendar za pripremanje budžeta
za FG 2013. godinu predvidio je malo
vremena za završavanje rada na detaljnim
procjenama.
Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za
pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska
cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci)
B Jasne budžetske instrukcije i smjernice su
izdate, ali nema strogog poštivanja u svakom
slučaju (u smislu da gornje granice odobrava
vlada prije nego što se oni pošalju MDA)
Pravovremeno budžetsko odobravanje budžeta
na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim
mandatom (u toku posljednje tri godine)
D Budžet za 2011. godinu nije usvojen do
2012. godine, dok je budžet za 2012. godinu
kasnio pet mjeseci.
PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja
Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog institucije u BiH planiraju svoje fiskalne okvire, svoje politike
potrošnje, te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda. Razmatraju se četiri dimenzije: (i)
višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza održivosti duga
65
(debt sustainability analysis - DSA); (iii) postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa procjenom
koštanja; i (iv) veze između investicionih alokacija i prognoza potrošnje za budući period.
(i) Pripremanje višegodišnjih prognoza
U članu 5(b) Zakona o Fiskalnom savjetu zahtijeva se da Fiskalni savjet usvoji Globalni okvir fiskalnog
bilansa i politka u BiH, koji određuje sljedeće:
predložene fiskalne ciljne iznose budžeta institucija BiH, FBiH, RS i DB;
predložene makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih prihoda od indirektnog
oporezivanja i njihove raspodjele za narednu fiskalnu godinu; i
predložene gornje granice za zaduživanje u budžetima institucija BiH, FBiH, RS i DB.
Svi elemenati bili su sadržani u Globalnom okviru fiskalnih bilansa i politika u BiH za period 2014-2016.
godine, koji je Fiskalni savjet odobrio u septembru 3013. godine (Globalni okviri se ne objavljuju niti su
dostupni javnosti, ali se poduzimaju aktivnosti na objavljaivanju istih u skorije vrijeme37
). Globalni okviri
koji su usvojeni do sada uključuju (a) makroekonomske projekcije koje je razvila Direkcija za ekonomsko
planiranje; (b) prihode od indirektnog oporezivanja koje je procijenila MAU pri Upravnom odboru ITA;
(c) ukupne tabele za ukupne zbirne kategorije prihoda, rashoda i finansiranja Institucija BiH, FBiH, RS i
DB, koje su date samo kao ilustracija i nisu obavezujuće; (d) gornja granica za budžet Institucija BiH i
udio države u prihodima od indirektnog oporezivanja, te se pominje cilj smanjivanja i primarnog
fiskalnog deficita u BiH i ukupne javne potrošnje u toku srednjoročnog perioda; i (e) prijedlog gornje
granice zaduženja budžeta insitucija: BiH, FBiH, RS i DB.
Fiskalni savjet je koordinaciono tijelo, koje koristeći neophodne inpute (makroprojekcije od DEPa,
projekcije prihoda od indirektnih poreza od OMAe) putem Globalnom okvira obezbjeđuje konzistentost
parametara za planiranje budžeta na svim nivoima vlada u BiH. Odgovornost za fiskalnu politiku u
konačnici je na zakonodavnoj vlasti svih nivoa vlasti prema ustavnoj nadležnosti.
Međutim, sve kategorije potrošnje konsolidovane vlade nisu ni uključene u podatke koji su predstavljeni
u globalnom okviru – na primjer, javna preduzeća za puteve – a podaci koji su obezbjeđeni u globalnom
okviru razlikuju se od podataka koje konsoliduju MMF i Centralna banka BiH. Pored toga, definicija
fiskalnog salda u Zakonu o Fiskalnom savjetu (koja se koristi u globalnom okviru) je primarni saldo koji
se računa na razlika između tekućih prihoda i tekućih rashoda, što se razlikuje od međunarodno priznatih
definicija fiskalnih salda (npr, uzimanje u obzir i kapitalne potrošnje).
Višegodišnje fiskalne prognoze izrađuju se kao dio procesa koji vodi do pripremanja MTEF-a,
uključujući i procjene potrošnje za budući period za svakog budžetskog korisnika (npr. procjene za budžet
za narednu godinu i dvije fiskalne godine koje slijede poslije nje). Nakon što ih odobri Vijeće ministara,
procjene za budžetsku godinu određuju gornje granice za budžetske korisnike za narednu budžetsku
godinu. Procjene za budući period se koriste kao početni podatak kod pripreme budžetskih gornjih
granica za sljedeću godinu.
Budžet i procjene za budući period u MTEF-u izrađuju se po administrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji u
skladu sa kontnim okvirom. MFT takođe priprema budžet i procjene za budući period za dvije godine u
zasebnoj (nezvaničnoj) tabeli u MTEF-u (Aneks 3, strane 117-119, MTEF za period 2013 – 2015.
godine). Godišnji budžetski prijedlog ne uključuje procjene za buduće godine.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga
37http://www.vijeceministara.gov.ba/saopstenja/sjednice/saopstenja_sa_sjednica/default.aspx?id=13152&langTa g=hr-HR
66
MFT BiH održava bazu podataka spoljnog državnog duga, duga entiteta i Distrikta Brčko, te daje naloge
CBBiH, kojima prethodi pismena saglasnost entiteta, za isplate kamata i glavnice. Servisiranje
relevantnog spoljnog duga entiteta se vrši iz prihoda entiteta (indirektnih poreza) sa podračuna entiteta
koji je otvoren u CBBiH, a prije nego što se indirektni porezi stave na raspolaganje entitetima, osim za
direktni spoljni dug entiteta, kada se servisiranje vrši iz prihoda entiteta (direktnih poreza) sa
Jedinstvenog računa trezora entiteta koji je otvoren kod komercijalnih banaka, i to tako što entiteti
direktno plaćaju svoje obaveze kreditoru. Ukupni javni dug na godišnjem nivou pregledaju MFT, CBBiH,
te Fiskalni savjet kroz redovne konsultacije o članu IV sa MMF-om, a taj pregled je u tekućem periodu
intenziviran u okviru monitoringa koji se zahtijeva u skladu sa SBA.
Sektor za upravljanje dugom MFT takođe održava bazu podataka o unutrašnjem i vanjskom dugu na svim
nivoima vlasti u BiH. Ograničen stepen analize održivosti duga (debt sustainability analysis - DSA) - koja
se odnosi na procenat vanjskog duga u odnosu na BDP – obično je prisutan u informacijama koje
objavljuje Odjeljenje za upravljanje dugom MFT. Međutim, to se ne može smatrati prikladnom i punom
analizom DSA u toku analize pripremanja prognoza za dug. Detaljna analiza cijelog stanja vanjskog i
unutrašnjeg javnog duga države i entiteta i servisiranja duga koju priprema MFT takođe se dostavljaju
MTEF-u institucija BiH.38
Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji
od dva predstavnika iz Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog predstavnika
Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te direktora
Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko) treba da bude zadužena za pripremanje strategije za upravljanje
državnim dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano.
Za sada, jedina analiza održivosti duga je analiza koju MMF priprema u okviru svojih izvještaja o
konsultacijama po članu IV sa zemljama, ili periodično u određenim izvještajima za preglede u okviru
SBA (MMF je u toku perioda od 2009. do 2013. godine pripremio četiri takve analize). Pošto su se
analize održivosti duga MMF-a do sada sprovodile bezaktivnog učešća institucija vlasti u procesu
pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti nekoriste tu analizu u svom procesu
strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug u smislu
budućih politika zaduživanja i potreba bilo kojeg nivoa vlasti (koje su velike, imajući u vidu velike
infrastrukturne potrebe), rejting učinka za ovaj indikator je smanjen.
Međutim, treba pomenuti činjenicu da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u
smislu analize održivosti duga sa Federalnim Ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog
ministarstva financija, koji je proizašao iz zaključaka novije ocjene DeMPA za FBiH, koju je pripremila
Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode nikakve analize održivosti duga, da se ne
koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna strategija za upravljanje dugom nije
razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške za Federalno Ministarstvo financija
za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize održivosti
duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je usvojen u
decembru 2013. godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu kao
aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT. Međutim, za sada nema
dokaza o tome da su nadležne institucije pripremale ili koristile svoje sopstvene analize održivosti duga,
ili analize MMF-a, u svom procesu strateškog planiranja, pa je rejting učinka za ovaj indikator smanjen
kako je navedeno.
Rejting za dimenziju: D, pošto nema prikladne DSA u toku analize pripremanja prognoza duga
38 Vidjeti, na primjer: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/2013/DOB%202013-2015%20-S.pdf
67
(iii) Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja
Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene niti za BiH u cjelini, niti za
institucije BiH. Nacrt Razvojne strategije Bosne i Hercegovine(sa zasebnim akcionim planovima za
institucije BiH, FBiH, RS i DB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje BiH Vijeća ministara i
ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda
da Fiskalni savjet ima male političke apetite vezano za davanje podrške ili čak razmatranje takvih
strateških dokumenata za cijelu zemlju.
PJI institucija BiH je pripremljen u formatu razvojnog dokumenta radi stvaranja pretpostavki za
postepeno uvođenje sistema srednjoročnog finansijskog planiranja investicija u skladu sa strateškim
planovima razvoja i srednjoročnim planovima insitucija i Savjeta ministara BiH. U nedostatku usvojenih
strateških planova razvoja na svim nivoima, testiranje nove strukture PJI institucija BiH urađeno je u
saradnji sa Direkcijom za ekonomsko planiranje u odnosu na Nacrt Strategije razvoja i Nacrt Strategije
socijalnog uključivanja (SR/SSU). Struktura razvojnog dijela PJI institucija BiH za period 2015-2017.
godine u tom kontekstu je prilagođena da prati strukturu strateških ciljeva Nacrta SR/SU.
Projekti u PJI institucija BiH su klasifikovani po razvojnom kriteriju na osnovu kojeg je iz PJI institucija
BiH izdvojen Razvojno investicioni program, koji obuhvata projekte koji direktno doprinose socijalnom
ili ekonomskom razvoju Bosne i Hercegovine. Razvojno investicioni program se bazira na programskoj
strukturi od 4 operativna programa.
MTEF BiH uključuje analizu “srednjoročnih budžetskih prioriteta” - koji obuhvataju nadolazeći godišnji
budžet i dvije naredne fiskalne godine – na osnovu podnesaka budžetskih korisnika za nove prijedloge
potrošnje praćene procjenama koštanja. Tendencija je da ti prijedlozi budu dati za konkretne pojedinačne
inicijative za potrošnju budžetskih korisnika, na osnovu usvojenih zakonskih akata, umjesto da
predstavljaju dio šire opšte ili sektorske strategije. Samo je nekoliko sektorskih strategija usvojeno na
državnom nivou (npr. Strategija reforme pravosudnog sistema), što odražava nedostatak političke volje za
budžetsko planiranje za cijelu zemlju i institucije BiH. Budžet i procjene za budućnost pripremaju se za
svakog budžetskog korisnika
MFT izrađuje dopunski budžetski izvještaj po programu, zasnovan na informacijama koje dostavljaju
budžetski korisnici. On uključuje izjave o programskim ciljevima i indikatorima učinka. Predlozeni
budzet u programskoj klasifikaciji se dostavlja Parlamentarnoj skupstini BiH u Aneksu budzetske
dokumentacije kao informacija u procesu usvajanja budzeta, ali budzet koji se usvaja je samo na
ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji. Nadalje, izvjestaji o izvrsenju budzeta su takodjer samo na
ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji.
Rejting za dimenziju: D
(iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost
Sva četiri nivoa vlasti pripremaju trogodišnji PJI koji se pomjera unaprijed iz godine u godinu. Pored
toga, Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT BiH priprema konsolidovani PJI
za cijelu zemlju. Svi prijedlozi za PJI i finansirani investicioni projekti obuhvaćeni su sistemom za
upravljanje javnim investicijama PIMIS. Taj sistemodržava Sektor za koordinaciju međunarodne
ekonomske pomoći u MFT BiH. PIMIS je informacioni sistem za upravljanje javnim/razvojnim
investicijama koji omogućava svim entitetskim i državnim budžetskim korisnicima mrežni pristup za
planiranje i praćenje svih projekata/programa koji su definisani Strateškim okvirom i srednjoročnim i
godišnjim planovima i doprinose realizaciji razvojnih ciljeva. Baza podataka PJI je kreirana tako da
povezuje prijedloge za javne investicije. Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT
BiH takođe održava i bazu podataka za mapiranje donatora, koja obuhvata projekte koje u BiH finansiraju
donatori. Svi projekti iz PJI su klasifikovani po COFOG i DAC nomenklaturi.
68
Pripremanje PJI za institucije BiH u Sektoru za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći
predstavlja odvojen proces u odnosu na pripremanje budžeta za institucije BiH, koji sprovodi Sektor za
budžet pri MFT. Međutim, ti procesi su sinhronizirani, te MTEF takođe odražava odobrene i finansirane
projekte u PJI. Prilikom pregovora sa budžetskim korisnicima obavezno uključen i predstavnik Sektora za
koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći. Odobreni i planirani projekti su usaglašeni sa sredstvima
planiranim Dokumentom okvirnog budžeta. Korištenje višegodišnjih procjena u MTEF-u pomaže da se
osigura da su budući tekući troškovi završenih projekata kapitalnih investicija odraženi u MTEF-u.
Međutim, pošto se PJI planira zasebno od tekuće potrošnje, on nije potpuno konzistentan sa sektorskim
razvojnim strategijama. Pored toga, investicije koje su navedene u listi u PJI-u nisu u svakom slučaju
realne u smislu finansijskih resursa i planova za implementaciju.U pomenutim listama su navedeni
kandidovani projekti. Projekti su usmjereni za realizaciju ciljeva razvoja u skladu sa strateškim okvirom
koji predstavljaju razvojne strategije i drugi strateški dokumenti. Projekti imaju popunjen Obrazac za
identifikaciju prijavu i pracenje projekata/ programa.
Iako se investicije planiraju zasebno od tekuće potrošnje, tekući troškovi investicija se uzimaju u obzir
kod pripreme MTEF.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.1.23. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politici potrošnje i budžetiranju
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Pripremanje višegodišnjih prognoza C Procjene za budući period iz prethodne godine ne
razmatraju se na početku procesa pripremanja
budžeta za narednu godinu. GFF za period 2013-
2015. godine sadrži sve elemente koji su propisani
Zakonom o Fiskalnom savjetu.
Obuhvat i učestalost analize održivosti duga D U toku analize pripremanja prognoza duga ne
sprovodi se puna analiza DSA.
Postojanje sektorskih strategija sa
procjenama koštanja
D Konkretne inicijative su praćene procjenama
koštanja, ali nema opštih planova za razvoj svake
aktivnosti. Nikakve opšte razvojne strategije (a u
suštini ni sektorske strategije) ne usvajaju se na
nivou institucija BiH.
Veze između investicijskih budžeta i
procjena potrošnje za budućnost
C Iako se investicije planiraju zasebno od tekuće
potrošnje, tekući troškovi investicija se uzimaju u
obzir kod pripreme MTEF.
PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike
Ovaj indikator razmatra tri dimenzije: (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li
ograničava stepen proizvoljnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno vezano za odluke o procjenama
poreskih obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li poreski obveznici imaju lak pristup
pouzdanim informacijama o poreskim obavezama i administrativnim postupcima lako; i (iii) da li postoji
funkcionalan transparentan mehanizam za žalbe vezano za poreze.
(i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza
Zakonski okvir za indirektne poreze je u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, a postoje jasni zakoni koji
propisuju administrativne procedure. Zbog stroge primjene administrativnih procedura u praksi,
proizvoljno donošenje odluka od strane poreskih inspektora je prilično ograničena. Dok će Zakon o PDV-
u biti harmonizovan sa direktivama EU, neki od važnih principa oporezivanja sada nisu jasno i
konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi – na primjer, mjesto oporezivanja za
69
usluge i pravo odbitka ulaznog PDV-a za finansijske institucije. UINO radi na izmjenama zakonskom
okvira sa ciljem unapređivanja stepena harmonizacije sa relevantnim smjernicama OECD-a (Twinning
Projekt sa Ministarstvom finansija Austrije). Proizvoljno određivanje poreskih obaveza je prilično
ograničeno.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za
poreske obveznike
Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za poreske obaveze, napomene za
objašnjenja, te administrativne procedure (www.uino.gov.ba), a poreski obveznici imaju i elektronski
pristup svojim poreskim evidencijama (“e-PDV”). Postoji mreža regionalnih podružnica UINO u kojima
poreski obveznici mogu da dobiju konkretna objašnjenja ili instrukcije, te kopije poreske evidencije.
Informacioni desk / telefonska linija dostupna je u Centralnomuredu ITA, a na pitanja poreskih obveznika
se uglavnom odgovara u kratkom roku i sa odgovarajućom profesionalnom pažnjom. Radni seminari ili
obuke za poreske obveznike ne organizuju se redovno. Zvanična obavezujuća tumačenja o primjenljivosti
poreza mogu se zatražiti na pojedinačnoj osnovi Kod 80% slučajeva odgovor se dobije u roku 30 dana.39
Kašnjenja su evidentna jedino u slučaju da se radi o velikom poreskom obvezniku zbog ograničenog broja
inspektora i zbog zakonske obaveze da se prethodno izvrši kontrola.40
Rejting za dimenziju: B
(iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze
Sistem za žalbe vezane za poreze u BiH sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba u regionalnomuredu
UINO koja sprovodi procjenu; (b) žalba Centralnomuredu UINO u Banjoj Luci; i (c) tužbaUpravnom
Sudu BiH (Upravnom odjeljenju Suda BiH). Proces odlučivanja obično traje duže od roka koji je
propisan u pravilima / propisima – akumulacija neriješenih slučajeva na sudu je takva da je vjerovatno da
će za bilo kakvu odluku trebati nekoliko godina. Odluke nisu javno dostupne. Žalbe razmatraju tijela čije
članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce iz privatnog sektora i građanskog društva. Izdate odluke
su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije u pogleduprava na žalbu. Kao posljedica toga, pitanja
koja treba da budu riješena su transparentnost (tj. da se odluke učine javno dostupnim), unapređivanje
pravovremenosti i efikasnosti i unapređivanje tehničkog razumijevanja principa PDV-a (npr. uključivanje
u proces razmatranja profesionalaca iz privatnog i NVO sektora).
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.1.24. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting B
Jasnost i sveobuhvatnost
poreskih obaveza
B Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su jasne, sa
prilično ograničenim stepenom proizvoljnog odlučivanja
poreskih inspektora.
Raspoloživost informacija o
poreskim obavezama i
B Poreski obveznici imaju omogućen pristup sveobuhvatnim
informacijama, koje su jednostavne za korištenje i ažurirane, o
39 Na zahtjeve poreskih obveznika za zvaničnim mišljenjima trebalo bi da se odgovori u roku od 30 dana, u skladu sa članom 10
zvaničnih Instrukcija za izdavanje zvaničnih mišljenja UINO
http://www.uino.gov.ba/download/Dokumenti/Dokumenti/bos/Porezi/PDV/Uputstvo_o_uslovima_i_davanju_misljenja_UINO_1
91206.pdf 40Mišljenja se daju u skladu sa članom 50. Zakon o postupku indirektnog oporezivanja ("Službeni glasnik BiH", broj 89/05) koji
je detaljno razrađen u Uputstvu o uslovima i postupku davanja mišljenja Uprave za indirektno oporezivanje ("Službeni glasnik
BiH", broj 01/07).
70
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
administrativnim
procedurama za poreske
obveznike
poreskim obavezama i administrativnim procedurama za
najvažnije poreze. Dobijanje zvaničnih obavezujućih tumačenja
često može da bude dug proces, te nedostaju aktivnosti u
pogledu edukacije poreskih obveznika.
Postojanje i funkcionisanje
mehanizma žalbi vezano za
poreze
C Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je;
međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog
vremenskog roka. Oblasti za unapređivanje uključuju
transparentnost, kapacitet tijela za žalbe i poboljšavanje
pravovremenosti.
Reforme sprovedene nakon perioda ocjene
Dana 31.12.2013. godine stupio je na snagu Zakon o izmjenama Zakona o postupku indirektnog
oporezivanja ("Službeni glasnik BiH", broj 100/13) čime je izmijenjen član 52. kojim je propisana
povjerljivost podataka o neizravnim porezima. Izmjenom navedenog Zakona otvorena je mogućnost
javnog objavljivanja spiskova dužnika čime je poboljšana transparentnost. Spiskovi se objavljuju posebno
za dužnike za PDV, akcize i carinu. Nakon objave 1. spiska dužnika u prvih mjesec dana od strane 348
obveznika koji su objavljeni na spisku dužnika uplaćeno je 21,3 miliona KM.
PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza
Ovaj indikator razmatra koliko je poreska uprava djelotvorna u identifikaciji poreskih obveznika i
ocjenjivanju njihovih obaveza za plaćanje, uz korištenje tri dimenzije: djelotvornosti administracije u
identifikovanju poreskih obveznika i motivisanju da se registruju, djelotvornosti kazni za nepoštivanje
obaveza, te planiranja i monitoringa poreskih kontrola i inspekcija.
(i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika
Poreski obveznici za PDV registruju se u jedinstvenoj bazi podataka koja obuhvata cijelu zemlju. Proces
registracije za PDV je automatizovan i koristi se specijalizovani softver.41
Poreskim obveznicima
dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number - TIN), koji se koristi za
PDV, carinu, akcizu i spoljno-trgovinsko poslovanje. Poreske institucije i poreski obveznici su pod
obavezom da koriste broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji. Baza podataka za PDV o registrovanim
poreskim obveznicima dostupna je i lako joj se pristupa na internetskoj prezentaciji. Potencijalni
(neregistrovani) poreski obveznici mogu se identifikovati kroz kontrolne mehanizme kao što su posebne
građevinske šeme i vezanekontrole za učesnike u lancu snabdijevanja. Brojevi TIN se mogu direktno
dodijeliti samo rezidentima BiH. Mehanizam za registraciju nerezidenata naziva se „PDV
predstavništvo“, a TIN broj za PDV za nerezidente dodjeljuje se preko rezidentnog poreskog obveznika.
Međutim, zbog nedostatka efikasne razmjene informacija sa stranim poreskim nadležnim institucijama,
UINO nema djelotvoran mehanizam za nametanje registracije nerezidentima koji supotencijalni poreski
obveznici za PDV.
Uvoznici se takođe registruju u jedinstvenoj bazi podataka uz korištenje specijalizovanog softvera.
Jedinstveni carinski identifikacioni brojevi dodjeljuju se i koriste u svoj zvaničnoj korespondenciji.42
Ne
41 PDV se u potpunosti administrira u specijalizovanom softveru ALICE (A Logical Integrated Computerised Environment), koji se
koristi za registraciju poreskih obveznika, obrađivanje poreskih deklaracija, obrađivanje i računovodstvo uplata, poreskih povrata,
nametnutih plaćanja, kontrole uplata, analize rizika koje predstavljaju poreski obveznici, izvještavanje. Softver ALICE takođe se koristi
za podržavanje usluge e-VAT, a to je usluga koja omogućava poreskim obveznicima sa imaju pristup u realnom vremenu svojim
računima poreskih obveznika. 42Registracija i obrađivanje carina se sprovodi u specijalizovanom softveru ASYCUDA (Automated SYstem for CUstoms Data).
71
postoji direktna odnosno automatizovana veza između baza podataka za PDV i carine, ali se mjesecno
upoređuju baze podataka.
Sistemi za registraciju za PDV i carine nisu povezani sa drugim relevantnim sistemima za registraciju,
kao što su fondovi penzijskog osiguranja, registri privrednih sudova itd.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza
Poreski obveznici za indirektne poreze izloženi su obavezi da plate kaznu u iznosu od najmanje 1.000
KM za kašnjenje u registraciji, plus maksimalno dodatnih 100% neprijavljenih obaveza koje direktno
rezultuju iz kašnjenja u registraciji43
, kao i kaznu za kašnjenje u dostavljanju poreskih prijava za PDV
koja se kreće od 500 KM do 1000 KM.44
Kazne do 5000 KM takođe se naplaćuju od odgovornih lica
(direktora preduzeća).45
Izgleda da su kazne dovoljno visoke, ali one ne moraju da u svakom slučaju budu
djelotvorne u sprječavanju prekršaja.46
Rejting za dimenziju: B
(iii) Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija
Za izvještavanje o PDV-u primjenjuje se metod samo-prijavljivanja. Planovi inspekcije se izrađuju na
mjesečnom i godišnjem nivou. 2012. godine je sprovedeno 7.610 revizija poreskih obveznika za PDV.
Izbor poreskih obveznika za inspekcije zasnovan je na automatizovanim kriterijumima za ocjenjivanje
rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava upite na osnovu
indikacija kao što su veliki povrati poreza ili neuobičajene promjene poreske osnovice. Pored toga, Grupa za
kontrolu rizika sprovodi analize rizika u Modulu za analizu rizika. Međutim, na osnovu Izvještaja vrhovnog
revizora BiH za 2012. godinu, kriterijumi za ocjenjivanje rizika u praksi nisu dovoljno implementirani. U
toku 2012. godine 30% planiranih poreskih inspekcija nije sprovedeno, a 60% sprovedenih poreskih
inspekcija nije bilo zasnovano na analizi rizika koju je izdala Grupa za kontrolu rizika na osnovu nalaza
automatizovanog modula za rizik.47
Aktivnosti na istragama prevara sprovodi Sektor za implementaciju i
poštivanje zakonskog okvira za carine i poreze ITA, a to uključuje identifikacije; ispitivanja;
dokumentaciju i obrađivanje svih tipova krijumčarenja; carinske i poreske prevare, ili druge grane carina;
PDV; te zakonski okvir za akcizne dažbine.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.1.25. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Kontrole u sistemu registracije
poreskih obveznika
C Poreski obveznici se registruju u kompletnoj bazi
podataka ali baza podataka nije povezana sa drugim
relevantnim bazama podataka institucija.
Djelotvornost kazni za nepoštivanje
obaveza registracije i prijavljivanja
poreskih obaveza
B Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i
prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da
budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja.
43 Zakon o PDV-u, član 67 44 Zakon o postupku indirektnog oporezivanja, član 120 45 Zakon o PDV-u, član 70 46 Tomaš, Rajko (2010. godine). Kriza i siva ekonomija u BiH. Dostupno na adresi: http://library.fes.de/pdf-
files/bueros/sarajevo/09248.pdf 47 Vrhovna revizorska institucija BiH, Izvještaj o efikasnosti revizije UINO za 2012. godinu:
http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji
72
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Planiranje i monitoring programa
poreskih inspekcija
C Postoji godišnji program poreskih inspekcija, kao i
kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara.
Međutim, znatan broj inspekcija koje su izvršene u praksi
bio je izvan skupa koji je izabran na osnovu kriterijuma
zasnovanih na riziku.
Reforme sprovedene nakon perioda ocjene
Uprava za indirektno/neizravno oporezivanje, Poreska uprava Republike Srpske, Poreska uprava
Federacije BiH i Poreska uprava Brčko Distrikta BiH su dana 12.06.2013. godine potpisale Memorandum
o institucionalnoj saradnji i razmjeni podataka u skladu sa provođenjem reformi predloženih od strane
Odjeljenja za fiskalne poslove Međunarodnog monetarnog fonda i formirale Koordinaciono tijelo od 8
članova. Održana su tri sastanka Koordinacionog tijela
PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata
Ovaj indikator ocjenjuje djelotvornost poreske administracije u stvarnoj naplati iznosa prihoda koji su
dospjeli, a obuhvata tri dimenzije: djelotvornost poreske administracije u održavanju zaostalih
neizmirenih poreskih potraživanja pod kontrolom; aranžmane za prenos prihoda koji su naplaćeni u
trezor; te učinak poreske administracije u sravnjivanju detaljnih računa za svakog poreskog obveznika sa
ukupnim iznosima koji su procijenjeni i naplaćeni, tako da uprava zna tačno koje iznose duguje svaki
poreski obveznik, kao i koliki je ukupni iznos prihoda koji je nenaplaćen, a može i da sravni iznose koje
je naplatila sa evidencijama o ukupnim uplatama u trezor.
(i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze
Koeficijent naplate PDV-a je 2011. godine iznosio 64%, a 2012. godine 65%. Iznos poreza u zaostalim
neizmirenim poreskim potraživanjima 2011. godine iznosio je 224 miliona, a 2012. godine 293 miliona
KM. Ukupna naplata poreza 2011. godine iznosila je 3.149 miliona KM, a 2012. godine 3.165 miliona
KM. Prema tome, porez u zaostalim neizmirenim poreskim potraživanjima iznosio je 7% 2011. godine, a
9% 2012. godine.48
U smislu naplate duga kroz oduzeta sredstva, u toku 2012. godine nije prodata nijedna od oduzetih
imovina.49
Kazne vezane za porez (tj. procenat dodatno razrezane poreske obaveze) naplaćuju se kada su
poreske prijave zbog previda ili namjerno netačno pripremljene, što rezultuje neprijavljenim poreskim
obavezama. Na kašnjenje u plaćanju poreza naplaćuju se kamatei prinudna naplata.Kamata u iznosu od
0,04% (do 31.12.2013. bila je 0,06%), i prinudna naplata u iznosu od 5% od vrijednosti obaveze (do
31.12.2013. bila je 10%) izmijenjeno u članu 52. Zakona o izmjenama Zakona o postupku indirektnog
oporezivanja ("Službeni glasnik BiH", broj 100/13).
Rejting za dimenziju: C
(ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor
Poreski obveznici i uvoznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Instrukcije za bankovna
plaćanja jasno su propisane u primjenjivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u uredskim
prostorijama UINO su zabranjene. Transferi naplaćenih prihoda na trezorskim računima CBBiH obavljaju
48Vrhovna revizorska institucija BiH, Izvještaj o efikasnosti revizije UINO za 2012. godinu:
http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji 49Ibid.
73
se na svakodnevnoj osnovi i postoje 4 grupe računa i to posebno za: carine, PDV, putarine i za
jednokratne uplate.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate,
evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora
Naplate prihoda na bankovnim računima i u STA sravnjuju se na dnevnoj osnovi u računovodstvenom
sistemu ITA. Informacije o naplati poreza se sakupljaju i na mjesečnom nivou šalju u MAU.50
Međutim,
SAI BiH je u svom revizorskom izvještaju za 2012. godinu naveo da izvještaji o sravnjenju računa nisu
pravovremeni i tačni i da ne obezbjeđuju kompletne evidencije o zaostalim neizmirenim poreskim
potraživanjima.51
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.1.26. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Stepen naplate za bruto neizmirene poreske
obaveze
C Prosječni koeficijent naplate duga u dvije najnovije
fiskalne godine iznosio je 65%, a ukupni iznos
zaostalih neizmirenih poreskih potraživanja
predstavljao je u prosjeku 8% ukupne godišnje
naplate.
Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza
u trezor
A Svi poreski prihodi se naplaćuju na bankovne
račune koje kontroliše UINO i sa kojih se sredstva
na dnevnoj osnovi prenose u trezor.
Učestalost kompletnog sravnjivanja računa
procijenjenih poreskih obaveza, naplate,
evidencija o neizmirenim obavezama i
faktura sa strane trezora
C Kompletno sravnjivanje procjena poreskih obaveza,
naplata, zaostalih neizmirenih obaveza, te transfera
u trezor dešava se barem jednom po kvartalu. Iz
SAI je napomenuto da izvještaji o sravnjivanju
računa nisu pravovremeni i tačni i ne obezbjeđuju
kompletne evidencije o neizmirenim poreskim
obavezama.
PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju
Ovim indikatorom se ocjenjuje stepen do kog vlada pruža pouzdane informacije o raspoloživosti
sredstava budžetskim korisnicima za omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Namjena
indikatora je da se mjeri učinak u toku posljednje završene fiskalne godine prije sprovođenja ocjene
(i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate
Odjel za trezor u MFT institucija BiH izrađuje prognozu gotovinskih tokova koja se ažurira na
mjesečnom nivou. Zbog ograničenog raspona odgovornosti institucija BiH, te visokog udjela budžeta koji
je posvećen naknadama za zaposlene (73,9% tekuće potrošnje 2011. godine52
), gotovinski tokovi su u
razumnoj mjeri predvidljivi. Na strani prihoda, institucije BiH primaju unaprijed određeni iznos koji se
isplaćuje iz prihoda UINO prije nego što se ostatak podijeli između entiteta i DB. Nakon što se taj iznos
50http://www.oma.uino.gov.ba 51Vrhovna revizorska institucija BiH, Izvještaj o efikasnosti revizije UINO za 2012. godinu, strana 41:
http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji 52 Vidjeti tabelu 5a Izvještaja 12/282MMF-a.
74
odredi, institucije BiH mogu da budu uvjerene da će primiti taj iznos, čak i ako ukupni prihodi ne budu
ostvareni u očekivanom nivou zbog lošeg učinka privrede.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine o gornjim granicama za preuzimanje
obaveza za potrošnju
Zbog osiguranog iznosa iz priliva prihoda – 75-80% budžeta institucija BiH dolazi iz fiksiranog iznosa
prihoda od indirektnog oporezivanja koji primaju institucije BiH – te prakse opreznog budžetiranja,
institucije BiH su bile u mogućnosti da izvršavaju preuzimanja obaveza do iznosa koji su obezbjeđeni u
budžetu za svaku potrošačku jedinicu u bilo kojem trenutku u toku godine. Gotovina se otpušta
budžetskim korisnicima na mjesečnoj osnovi, na osnovu operativnih planova.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću
budžetskim korisnicima
U toku perioda od 2009. do 2012. godine, budžet institucija BiH nikada nije revidiran nadolje u toku
implementacije, niti je bilo ikakvih nadopunjujućih budžeta koji bi obezbijedili povećanje potrošnje.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.1.27. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A
Stepen do kog se gotovinski tokovi
prognoziraju i prate
A Prognoza gotovinskog toka priprema se za godinu
i ažurira se na mjesečnom nivou.
Pouzdanost i horizont periodičnih
informacija u toku godine o gornjim
granicama za preuzimanje obaveza za
potrošnju
A Budžetski korisnici su imali slobodu da
preuzimaju obaveze do limita svojih godišnjih
alokacija, u bilo kom trenutku u toku godine.
Učestalost i transparentnost prilagođavanja
budžetskim alokacijama koje se nameću
budžetskim korisnicima
A Nikakva prilagođavanja nadolje nisu nametana
budžetskim korisnicima u toku godine.
PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama
Ovaj indikator razmatra upravljanje dugom u smislu ugovaranja, servisiranja i vraćanja, kao i
obezbjeđivanje garancija vlade, uključujući sljedeće dimenzije:
održavanje sistema podataka o dugu i redovno izvještavanje o glavnim odlikama portfolija
duga;
identifikacija i konsolidacija gotovinskih salda na svim vladinim bankovnim računima
(uključujući one za EBF-ove i projektne račune koje kontroliše vlada); i
prikladno evidentiranje i izvještavanje o svom zaduživanju vlade i svim garancijama koje
izdaje vlada, te odobravanje zaduživanja i garancija u okviru jedinstvenog vladinog tijela
(npr. ministarstva finansija ili komisije za upravljanje dugom) u odnosu na adekvatne i
transparentne kriterijume.
75
(i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome
Institucije BiH su do sada ugovorile samo male iznose duga u svoje ime i za svoj račun. Sa izuzetkom
određenih projekata finansiranih iz vanjskih izvora, sva tekuća i kapitalna potrošnja je pokrivena iz
prihoda. Iako su entitetske vlade odgovorne za servisiranje gotovo svog javnog vanjskog duga zemlje, sve
strane zajmove prema IFI (bez obzira na to da li ga entiteti koriste i vraćaju), mora da odobri Vijeće
ministara BiH, Predsjedništvo BiH, te Parlament BiH.
CBBiH objavljuje kvartalne iznose za ukupni vanjski javni dug, uključujući svaki element koji se
primjenjuje na Institucije BiH.
MFT BiH održava sveobuhvatnu bazu podataka vanjskog javnog duga zemlje (najveći dio toga je dug
prema IFI), te daje nalog CB BiH za plaćanje relevantnog spoljnog duga entiteta, uz prethodnu saglasnost
entiteta, i direktnog državnog duga. Servisiranje relevantnog spoljnog duga entiteta se vrši iz prihoda
entiteta (indirektnih poreza) sa podračuna entiteta koji je otvoren u CB BiH, a prije nego što se indirektni
porezi stave na raspolaganje entitetima, osim za direktni spoljni dug entiteta, kada se servisiranje vrši iz
prihoda entiteta (direktnih poreza) sa Jedinstvenog računa trezora entiteta koji je otvoren kod
komercijalnih banaka, i to tako što entiteti direktno plaćaju svoje obaveze kreditoru. Ukupni javni dug na
godišnjem nivou pregledajuMFT, CBBiH, te Fiskalni savjet kroz redovne konsultacije o članu IV sa
MMF-om, a taj pregled je u tekućem periodu intenziviran u okviru monitoringa koji se zahtijeva u okviru
SBA.
Sektor za upravljanje dugom MFT takođe održava bazu podataka i o stanju unutrašnjeg i vanjskog duga
na svim nivoima vlasti u BiH, na osnovu spostvenih podataka, te na osnovu redovne razmjene informacija
sa entitetima i DB. Međutim, postoji tendencija da izvještavanje o dugu bude odloženo (u smislu jedinica
lokalne samouprave), pa je, prema tome, ukupno izvještavanje za BiH takođe otežano i ne može da se
kvalifikuje za najviši skor.
Detaljna analiza cijelog stanja javnog duga države i entiteta (i vanjskog i unutrašnjeg) i servisiranja duga,
koju priprema MFT, takođe se daje i u MTEF-u institucija BiH (uključujući informacije o stanju duga i
projekcije za vraćanje duga)53
i u godišnjim izvještajima o stanju duga BiH koje priprema MFT.54
Svaki
kvartalni izvještaj o izvršenju za budžet institucija BiH uključuje detaljne informacije o servisiranju
vanjskog duga, a i godišnji budžetski planovi institucija BiH uključuju detaljne projekcije servisiranja
vanjskog duga.
Ograničena DSA – koja se odnosi na procenat vanjskog duga u odnosu na BDP - obično se predstavlja u
izvještajima koje objavljuje Odjeljenje za upravljanje dugom MFT-a. Međutim, ona se ne može smatrati
odgovarajućom DSA izvršenom u toku analize pripremanja prognoza za dug.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade
Ova dimenzija bavi se isključivo nivoom institucija BiH, pošto svaki od glavnih nivoa vlasti ima zasebne
sisteme plaćanja. Sve transakcije institucija BiH prolaze kroz STA. Pošto su institucije BiH trošile manje
iznose od onih koji su bili predviđeni njihovim budžetima, pa prema tome nisu iskoristile sve svoje
gotovinske prihode, akumulirale su određena gotovinska salda, koja su dijelom držana u CBBiH, a
dijelom u poslovnim bankama preko kojih su izvršavane isplate. Ukupni iznosi tih salda izračunavaju se
na dnevnoj osnovi.
53 Vidjeti, na primjer: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/2013/DOB%202013-2015%20-S.pdf 54 Vidjeti, na primjer:
http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%2031%2012%202012%20BOSANSKI.pdf
76
Rejting za dimenziju: A
(iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija
Institucije BiH mogu da u ime BiH izdaju vanjske garancije za finansiranje kapitalnih investicija.55
Ukupni iznos izdatih vanjskih garancija za koje garantuje BiH (većinom za investicione projekte IFI koji
se implementiraju u entitetima) bio je 62,9 miliona KM sa krajem 2012. godine (manje od 1% ukupne
potrošnje konsolidovane vlade BiH56
). Te garancije uvijek odobravaju Vijeće ministara BiH i Parlament
BiH. Entiteti takođe mogu da izdaju garancije, koje se razmatraju u njihovim odjeljcima ovog izvještaja.
Institucije BiH su, preko MFT, ugovorile relativno male iznose vanjskih direktnih državnih zajmova.
Ukupni neizmireni direktni državni dug iznosio je 28,6 miliona KM sa krajem 2012. godine, ili oko 3%
godišnje potrošnje institucija BiH.57
Takve zajmove takođe odobravaju Vijeće ministara BiH i Parlament
BiH.
Ciljevi za dug nisu povezani sa srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima, pošto ne postoji nikakva
odgovarajuća strategija za dug u smislu toga koliko će dodatnog duga biti prihvatano (u opštem slučaju,
‘strateški dokumenti’ kao što su Globalni okvir i MTEF-ovi razmatraju ukupne zakonom predviđene
limite za dug /otplatu duga). Prema tome, ocjena B je najprikladnija – ugovaranje zajmova i izdavanje
garancija izvršava se unutar limita za ukupni dug i garancije za dug, a uvijek se odobrava iz jedinstvenog
subjekta odgovornog nivoa vlasti.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.1.28. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting B+
Kvalitet evidentiranja
podataka o dugu i
izvještavanja o tome
B Postoji kompletno izvještavanje o malim iznosima duga institucija
BiH.
CB BiH vrši servisiranje relevantnog spoljnog duga entiteta, na
osnovu naloga MFT BiH, kojem je prethodila saglasnost entiteta za
plaćanje, kao i servisiranje državnog spoljnog duga. MFT BiH
održava bazu podataka o cijelom javnom dugu zemlje (uključujući
vanjski i unutrašnji dug cijelog konsolidovanog sektora vlade u BiH).
Evidencije domaćeg i vanjskog duga su uglavnom kompletne i
ažurirane, a sravnjuju se barem jednom u kvartalu, a statistički izvještaji
se izrađuju barem na godišnjem nivou. Međutim, pošto izvještavanja o
dugu FBiH često kasni, ukupno izvještavanje za BiH takođe je otežano.
Stepen konsolidovanosti
gotovinskih salda vlade A Iznosi se izračunavaju na svakodnevnoj osnovi.
Sistemi za ugovaranje
zajmova i izdavanje
garancija
B BiH izdaje vanjske garancije za cijelu zemlju. I te garancije i mali
iznosi zajmova koje direktno koriste institucije BiH bile su u
potpunosti pod kontrolom MFT i odobravane na nivou Vijeća
ministara i Parlamenta BiH.Ciljevi za dug nisu povezani sa
srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima, a ne postoji nikakva
odgovarajuća strategija za dug, prema tome, ocjena B je najprikladnija
– ugovaranje zajmova i izdavanje garancija izvršava se unutar limita
55 Član 54 Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama BiH. Dostupno na adresi:
http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/zakoni/zakoni%202005/2005%20redni%20broj%204%20bosanski.pdf 56http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%2031%2012%202012%20BOSANSKI.pdf 57 Informacije o nivou javnog duga na dan 31.12.2012. Dostupno na adresi:
http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%2031%2012%202012%20BOSANSKI.pdf
77
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
za ukupni dug i ukupne garancije, a uvijek se odobrava iz jedinstvenog
subjekta odgovornog nivoa vlasti.
PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista
Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju značajan procenat tekućih troškova institucija BiH.
Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne spiskove – to jest, sve državne
službenike i druge zaposlene pri vladi, uključujući i oružane snage, policiju, te zaposlene u EBF-ovima –
uz razmatranje četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i platnih
lista; (ii) pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnim listama; (iii) interne kontrole koje se
primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa ciljem
identifikacije slabosti u kontroli.
(i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o platnim listama
Trezor MFT vodi platne liste za sve zaposlene institucija BiH, osim za oružane snage. Agencija za
državnu upravu (Civil Service Agency - CSA) kontroliše sva imenovanja na radna mjesta u državnoj
službi, kao i napredovanja u službi, i ima kompletnu bazu podataka svih državnih službenika. Radna
mjesta i organizaciona struktura za svaku agenciju propisana su u Pravilniku o organizaciji i
sistematizaciji radnih mjesta.
Stvaranje radnih mjesta i izmjene organizacione strukture budžetskih korisnika zahtijevaju izmjene
Pravilnika. Takvim izmjenama upravlja svaka vladina organizacija i za to se zahtijeva zvanična
saglasnost Ministarstva pravde i konačno odobrenje Vijeća ministara. O manjem broju imenovanja na
viša radna mjesta slobodno odlučuju ministri, iako ta radna mjesta moraju biti predviđena u
sistematizaciji, a nosioci moraju da ispunjavaju minimalne obrazovne kvalifikacije. Osoblje na radnim
mjestima na nižem nivou (vozači, kuriri itd) nije podložno kontroli CSA, iako radna mjesta moraju da
budu uključena u odobrenu sistematizaciju za svakog budžetskog korisnika, a broj zaposlenih ne smije da
premašuje gornje granice za broj osoblja koje je fiksirao MFT.
Trezor izvršava izmjene platnih lista nakon što primi detaljne informacije od organizacije koja zapošljava,
koje bi trebalo da uključuju dokumentaciju o odobrenju CSA, ako je to primjenljivo. Poreske nadležne
institucije informišu se u isto vrijeme. Trezor ne provjerava tačnost dokumentacije koja se obezbjeđuje,
osim ako bi posljedica bila premašivanje gornjih granica za broj osoblja ili procijenjenog iznosa sredstava
za organizaciju o kojoj se radi. Kontrola u stvari zavisi od administrativnih inspekcija u okviru
Ministarstva pravde i o eksternoj reviziji. Postoji kompletna baza podataka, a redovna sravnjenja se
izvršavaju između evidencija o osoblju i o platnim listama barem jednom mjesečno.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista
Kako imenovanja mogu da stupe na snagu tek nakon što su sva neophodna obavještenja data, izmjene
evidencija o osoblju i platnim listama se izvršavaju bez odlaganja, a da su retroaktivna prilagođavanja
rijetka.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste
78
Kontrole zavise od sistema u nadležnoj instituciji koja zapošljava, od CSA, te od trezora. Odgovornost bi
trebalo da bude jasna u svakom slučaju, tako da postoji trag za reviziju, ali tačnost evidencija kojima se
opravdava prekovremeni rad i druge posebne isplate mogla bi da bude u većoj mjeri neizvjesna. Potreba
za jačanjem internih finansijskih kontrola, kako bi se ispunili zahtjevi EU za Internu kontrolu javnih
finansija (Public Internal Financial Control - PIFC) dobro je prepoznata (vidjeti Izvještaj Evropske
komisije o napredovanju za 2012. godinu, stav 4.2.7 (SWD (2012) 335 konačno) kao i razmatranje za
indikator PI-20 u nastavku teksta), a veliki dio pripremnih aktivnosti je već sproveden; međutim,
odobrenje za implementaciju promjena još nije dato.
Rejting za dimenziju: C
(iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji
u stvarnosti ne postoje
Revizije platnih lista vrše i eksterni kao i interni revizori. Eksterna revizija uključuje testiranje uzorka
isplata plata, personalnih dosjea uposlenika zajedno sa drugim transakcijama, kao dio finansijske revizije
i revizije usklađenosti. Pošto su sve institucije BiH predmetfinansijske revizije svake godine, revizije
plaća se redovno vrše te uključuju testove kojimbi se otkrili eventualni fiktivni zaposlenici, te dopunili
podaci koji nedostaju i sagledale slabosti u pogledu internih kontrola.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.1.29. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Stepen integracije / sravnjivanja između
evidencije osoblja i podataka o platnim
listama
B Postoji kompletna baza podataka o osoblju, a
evidencije osoblja i platnih lista se sravnjuju
najmanje jednom mjesečno.
Pravovremenost izmjena evidencija o
osoblju i platnih lista
A Izgleda da redovne procedure sprječavaju da
imenovanja stupe na snagu prije neophodnog
obavještavanja trezora i poreskih organa. Izmjene
platnih lista i evidencija o osoblju izvršavaju se bez
odlaganja, a retroaktivna prilagođavanja su rijetka.
Interne kontrole koje se primjenjuju na
evidencije osoblja i platne liste
C Odgovornosti su jasne i trebalo bi da izazovu trag
za reviziju, ali postoji manji stepen uvjerenosti u
tačnost detaljne evidencije koja opravdava dodatke
na plate.
Postojanje revizija platnih lista sa ciljem
identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika
koji u stvarnosti ne postoje
A Revizija platnih lista se sprovodi u okviru redovne
finansijske revizije koja obuhvata sve institucije.
BiH na godišnjem nivou.
PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama
Ovaj indikator ocjenjuje da li je uspostavljen sistem za osiguravanje ekonomičnosti i efikasnosti u javnim
nabavkama robe i usluga, uključujući investicije različitih tipova, kao i kupovinu potrošne robe.
Razmatraju se četiri dimenzije: (i) da li zakonski i regulatorni okvir adekvatno obezbjeđuju
transparentnost i djelotvorno prisustvo konkurencije u cijelom spektru javnih nabavki; (ii) da li postoji
dovoljno obrazloženje za odstupanja od otvorene konkurencije; (iii) da li postoji uvid javnosti u pune
informacije o planovima nabavki, prilikama za natjecanje, dodjeljivanju ugovora, te rezultatima žalbi u
procesu nabavki; i (iv) da li postoji zadovoljavajući mehanizam za rješavanje žalbi u procesu nabavki.
(i) Transparentnost, sveobuhvatnost i konkurentnost u pravnom i regulatornom okviru
79
Tekući Zakon o javnim nabavkama u BiH usvojen je 2004. godine (Službeni glasnik BiH br. 49/04) i
posljednji put je izmijenjen 2010. godine. Zakonom se regulišu nabavke na svim nivoima vlasti u BiH i
osigurava se da se “dodjeljivanje javnih ugovora izvršava na način koji osigurava efikasnost,
transparentnost, jednak tretman, nepostojanje diskriminacije, te konkurentnost”. Zakon je podržan
paketom “sekundarnih zakonskih akata” koji uključuje “Zakonski okvir o javnim nabavkama za Bosnu i
Hercegovinu – Vodič za nove procedure javnih nabavki”; “Odluku o implementaciji Zakona o javnim
nabavkama u BiH”; “Listu kategorija za institucije koje ugovaraju i koje su u obavezi da primjenjuju
Zakon o javnim nabavkama u BiH”; “Smjernice za pripremanje modela formulara i obavještenja o
nabavkama, obavještenja o dodjeljivanju ugovora i obavještenja o poništavanju”; i “Instrukcije o
razmatranju zapisnika sa otvaranja natječaja”. U vrijeme usvajanja zakon je “harmonizovan”58
sa
standardima EU, “dovodeći regulatorni okvir BiH u sklad sa evropskim standardima”.59
Zakon tek treba
da se uskladi sa pravnim tekovinama EU.60
Agencija za javne nabavke (Public Procurement Agency -
PPA), koja nadgleda rad sistema, pripremila je novi nacrt zakona koji je u većoj mjeri u skladu sa tekućim
zakonskim okvirom EU, a nakon političke pat pozicije koja je trajala od 2009. godine, taj novi Zakon je
nedavno proslijeđen u parlamentarnu proceduru i očekuje se da će biti usvojen do februara 2014. godine
(taj novi rok je uključen u SBA). Očekuje se da će Zakon da ojača upravljanje, poveća stepen
transparentnosti, te dovede prakse nabavke u BiH u sklad sa onima u EU.
Zakon i sekundarni zakonski akti uspostavljaju jasna pravila za procedure javnih nabavki, uključujući i
propisivanje pragova i drugih kriterijuma za otvorene, ograničene i pregovarane procedure, konkurentne
zahtjeve za ponudama, te direktne sporazume. Zakon jasno određuje gdje su dozvoljeni izuzeci – na
primjer, za ugovore koji su vezani za “državne tajne” i odbranu.
Zakon i sekundarni zakonski akti objavljeni su na internetskoj prezentaciji PPA. Na sve odluke o
nabavkama može se podnijeti žalba nezavisnom Odboru za žalbe u nabavkama (Procurement Review
Board – PRB). Osim u slučaju određenih izuzetaka koji su propisani zakonom, sve nabavke u vrijednosti
iznad 50.000 KM (robe i usluga) ili 80.000 KM (radova) moraju se dostaviti u “otvorenu proceduru”61
koja uključuje “objavljivanje obavještenja o nabavkama u Javnom preduzeću NIO Službeni glasnik BiH
ili u ograničenu proceduru sa prethodnim kvalifikacijama”.62
Za natječaje u vrijednosti iznad 2 miliona
KM, svako korištenje ograničene procedure trebalo bi da bude “nadopunjeno objavljivanjem kratkog
sažetka na engleskom jeziku u međunarodnim medijima”. Za ugovore u vrijednosti ispod 6.000 KM
dozvoljen je direktan sporazum; za ugovore u vrijednosti između 6.000 KM i 50.000 KM (za robu i
usluge) / 80.000 (za radove), konkurentni pozivi na dostavljanje ponuda moraju se izdati, ukoliko se ne
koristi otvorena procedura. Institucije koje ugovaraju u obavezi su da objave razloge zbog kojih ne koriste
otvorenu proceduru; ostali snabdjevači mogu da ospore te razloge pred PRB, koji može da naredi da se
natječaj za ugovor ponovo održi.
Rejting zavisi od toga koliko od sljedećih šest odrednica je ispunjeno:
Postoji jasna struktura zakona i podzakonskih akata: Ispunjeno.
Zakonski okvir je lako dostupan opštoj javnosti: Ispunjeno.
Zakonski okvir se primjenjuje na se nabavke koje se sprovode sa sredstvima vlade, sa jasno
definisanim izuzecima: Ispunjeno.
58Zakonski okvir o javnim nabavkama za Bosnu i Hercegovinu – Vodič za nove procedure javnih nabavki, str. 6. 59 Dodatne izmjene i dopune zakona neophodne su kako bi se zakon uskladio sa najnovijim propisima EU. Iz PPA je objašnjeno
da je pripremljeno nekoliko verzija novog nacrta zakona o javnim nabavkama, koje su imale za cilj da harmonizuju propise o
nabavkama sa Direktivama 17 i 18 EU, ali da za njih još nije dobijena podrška ni Vijeća ministara ni Parlamenta. 60 Radni dokument osoblja Evropske komisije: Bosna i Hercegovina, Izvještaj o napredovanju za 2012. godinu (oktobar 2012.
godine). 61 Kako je definisano u članu 2 Zakona 62 Vrijednosti pragova, Vodič za nove procedure javnih nabavki, str. 33.
80
Otvoreni natječaj je metod koji se podrazumijeva za ugovore u vrijednosti iznad definisanih
pragova, a okolnosti u kojima se mogu koristiti manje konkurentne procedure jasno su
definisane: Ispunjeno.
Omogućen je pristup javnosti svim sljedećim informacijama o nabavkama: planovi nabavke
vlade, prilike za dostavljanje ponuda, dodjeljivanja ugovora, te podaci o rješavanju žalbi u
procesu nabavke: Nije ispunjeno—javnost ima uvid u prilike za dostavljanje ponuda i
dodjele ugovora, ali ne i planove nabavki i rezultate žalbi u procesu nabavke.
Postoji nezavistan proces pregleda nabavki, koji može da suspenduje proceduru natječaja
prije nego što se ugovori potpišu: Ispunjeno—iako se ugovori često potpisuju prije nego što
je tijelo za pregled imalo priliku da presudi o žalbi.
Pet od šest odrednica je ispunjeno.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Obrazloženje za korištenje manje konkurentnih metoda nabavke
PPA objavljuje sve natječaje i sve ugovore koji su izdati u Službenom glasniku BiH, a takođe i na
internetskoj prezentaciji PPA. Razlozi za odstupanja od otvorenog natječaja takođe se objavljuju, ali PPA
ne pregleda da li su razlozi valjani ili ne, u skladu sa zakonskim okvirom jer to nije ni zakonska obaveza
PPA.
2010. godine, oko 65% svih nabavki bilo je zasnovano na otvorenom natječaju uz korištenje i otvorenih i
ograničenih procedura, u poređenju sa preko 72% 2009. godine. U isto vrijeme, došlo je do povećanja u
udjelu ugovora koji su dodijeljeni direktnim sporazumom i preko poziva na dostavljanje konkurentnih
ponuda (što se često naziva metod “kupovine”).
U Tabeli 4.1.30 prikazana je vrijednost ugovora koji su dodijeljeni različitim metodama. PPA BIH nije
obezbijedila relevantne informacije za godine 2011. i 2012. Obrazloženje za to odbijanje je bilo da “PPA
nije obaviještena o bilo kakvoj odluci Vijeća ministara da usvaja Godišnji izvještaj PPA BiH za 2011.
godinu. Prema tome, izvještaj nije zvanični dokument i Agencija nije u poziciji da obezbijedi relevantne
informacije vezano za tip i broj nabavnih procedura za 2011. godinu”. Izvještaj za 2012. godinu je PPA
BiH je odobren od strane Vijeća ministara BiH.
Tabela 4.1.30. Korištenje metoda nabavke u BiH, 2009-2012. godine
Metoda nabavke
2009. 2010. 2011.
% ukupne
vrijednosti
izdatih
ugovora
Vrijednost
ugovora (u
milionima
KM)
% ukupne
vrijednosti
izdatih
ugovora
Vrijednost
ugovora (u
milionima
KM)
% ukupne
vrijednosti
izdatih
ugovora
Vrijednost
ugovora (u
milionima
KM)
Otvorena procedura 70,9 1.507,3 63,2 1.343,8 Nema
podataka
Nema
podataka
Ograničena
procedura
1,6 34,8 2,2 47,8 Nema
podataka
Nema
podataka
Procedura sa
pregovaranjem
12,9 275,1 7,1 151,1 Nema
podataka
Nema
podataka
Konkurentni poziv
za dostavljanjem
ponuda
11,3 240,5 19,9 423,4 Nema
podataka
Nema
podataka
Direktni sporazum
<6000 KM
3,2 67,1 6,8 144,2 Nema
podataka
Nema
podataka
Ukupno 2.124,8 2.110,3
81
Metoda nabavke
2009. 2010. 2011.
% ukupne
vrijednosti
izdatih
ugovora
Vrijednost
ugovora (u
milionima
KM)
% ukupne
vrijednosti
izdatih
ugovora
Vrijednost
ugovora (u
milionima
KM)
% ukupne
vrijednosti
izdatih
ugovora
Vrijednost
ugovora (u
milionima
KM)
Izvor: Agencija za nabavkeBiH.
Od nadležnih institucija koje ugovaraju zahtijeva se da navedu svoje razloge za nekorištenje otvorenih
natječaja. Iako su ti razlozi podložni ispitivanju PRB u slučaju žalbe, njihova valjanost se inače ne
podvrgava nikakvoj superviziji. U praksi, izvještaji eksterne revizije redovno sadrže brojne kritike o
neprikladnim aktivnostima u oblasti javne nabavke, a u PRB se dostavlja veliki i rastući broj žalbi. Prema
navodima iz PRB-a, žalbe koje su primljene u toku 2011. godine odnosile su se na ugovore u ukupnoj
vrijednosti od 980 miliona KM (to jest, oko 40% ukupnih nabavki podložnih zakonskom okviru). Štaviše,
stopa uspješnosti žalbi je u porastu: za 1155 od 2133 žalbi primljenih u toku 2012 godine utvrđeno je da
su zasnovane.
Rejting za ovaj indikator ne zavisi od količine izuzetaka od otvorene procedure, već od toga da li su
izuzeci bili opravdani u skladu sa zakonskim okvirom. Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, kao i
česte uspješne žalbe učesnika na natječajima, jasno je da veliki broj izuzetaka od otvorenih procedura nije
odgovarajuće obrazložen u mnogim slučajevima.
Rejting za dimenziju: D
(iii) Dostupnost kompletnih, pouzdanih i pravovremenih informacija o nabavkama za javnost
PPA je razvila sveobuhvatnu internetsku prezentaciju koja obezbjeđuje široke informacije o organizaciji,
ovlaštenjima i aktivnostima PPA BiH i PRB-a. Ona uključuje Zakon o javnim nabavkama u BiH i
sekundarne zakonske akte, uključujući principe, procedure, te smjernice. Takođe uključuje i detaljne
informacije o programima obuke. Međutim, ne sadrži ažurirane informacije o korištenju različitih oblika
nabavki (vidjeti Tabelu 4.1.30).
Internetska prezentacija uključuje podatke iz dva glavna softverska sistema PPA—WisPPA, koji
obezbjeđuje dostavljanje izvještaja o implementaciju procedura javnih nabavki preko mreže, te Go-
Procure, koji omogućava objavljivanje obavještenja o nabavkama i dodjelama ugovora na mreži.
Internetska prezentacija uključuje i registar (bazu podataka) za sve institucije koje ugovaraju i
snabdjevače u BiH. Svi natječaji i dodjeljivanja ugovora objavljuju se na internetskoj prezentaciji.63
Razlozi za korištenje procedura koje nisu otvorena procedura takođe se objavljuju na internetu, ali u
mnogim slučajevima se to ne dešava prije dodjele ugovora.
Skor: Rejting za dimenziju zavisi od toga da li su kompletne, pouzdane i pravovremene informacije
dostupne javnosti o planovima nabavke, prilikama za dostavljanje ponuda, dodjeljivanjima ugovora, te
rezultatima žalbi u procesu nabavki. Te informacije dostupne su samo o prilikama za dostavljanje ponuda
i objavljivanjima ugovora.
Rejting za dimenziju: C
(iv) Postojanje i rad nezavisnog sistema žalbi vezano za javne nabavke
Nezavistan PRB je odgovoran za rješavanje žalbi i pritužbi o procedurama ugovaranja. Odbor se sastoji
od šest članova koje imenuje Parlament BiH – tri su kvalifikovani pravnici, a tri su stručnjaci za nabavke
sa visokom stručnom spremom. Sam Odbor nije uključen u transakcije nabavki ili procese dodjeljivanja
ugovora.
63 Relevantne informacije su dostupne na adresi: http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=04h&jezik=bs
82
Nominalna naknada od 50 do 100 KM se naplaćuje za podnošenje žalbi, iako je stepen poštivanja
obaveze plaćanja te naknade nizak. Malo je vjerovatno da postojanje te naknade ograničava pristup
procesu žalbi. Iz PRB je objašnjeno da je odlukom Apelacionog suda BiH zabranjeno da oni odbiju da
razmatraju žalbu zbog toga što naknada nije plaćena. Odbor je jasno definisao procedure za dostavljanje i
rješavanje žalbi.
Zakonom je propisano da će odluka o žalbi biti donijeta u roku od 30 dana, iako, uglavnom zbog
ograničenja resursa (što se razmatra u nastavku teksta) taj zahtjev nije uvijek ispunjen. Na odluku PRB
može se podnijeti žalba Apelacionom sudu BiH. Zakonom je propisano da proces natječaja treba da se
suspenduje ako PRB presudi u korist podnosioca žalbe prije nego što ugovor bude potpisan. U praksi,
kako je navedeno u PRB, ugovori se često potpisuju iako je podnešena žalba, što rezultuje velikim brojem
neriješenih žalbi za koje nije izdata konačna presuda. U tim slučajevima PRB može da dodijeli znatne
iznose naknada podnosiocima žalbi. Mnogi slučajevi čekaju na rješavanje na Upravnom odjeljenju suda,
koji ima zaostale neriješene slučajeve čije rješavanje bi trajalo četiri godine.
Čini se da Odboru u značajnoj mjeri nedostaje osoblja, a to je situacija koja potkopava njegovu
sposobnost da ispunjava svoje funkcije. Uključujući i šest članova odbora, PRB ima ukupno 17
finansiranih radnih mjesta, od kojih su 7 tehnički savjetnici. U toku perioda od 2006. do 2007. godine,
Odbor je izdao odluke o gotovo 10.000 žalbi, a sada u prosjeku rješava oko 2000 pritužbi godišnje.
Postojeći broj osoblja koji je dodijeljen Odboru bio je zasnovan na očekivanom broju pritužbi od 200
godišnje. Ono što dodatno otežava taj problem je činjenica da su, prema riječima predsjedavajućeg, četiri
člana tehničkog osoblja na bolovanju ili drugim vrstama odsustva, a nisu zamijenjeni. Pored nagomilanih
neriješenih pritužbi, nedostatak resursa je doveo do toga da Odbor nije bio u mogućnosti da objavi svoje
novije presude onako kako to zahtijevaju propisi u skladu sa kojima radi.
Novi Pravilnik o organizaciji i revidirana “sistematizacija” radnih mjesta za osoblje koje je pripremio
PRB dostavljen je Ministarstvu pravde (koje ima odgovornost za nadzor osnivanja radnih mjesta u
državnoj službi) 2011. godine. Međutim, Ministarstvo pravde podnijelo je Vijeću ministara na odobrenje
Pravilnik, a Vijeće nije poduzelo nikakve mjere. Nije dat nikakav razlog za nedostatak napretka vezano za
zahtjev Odbora. Sve dok Odbor ne bude imao kadrovske resurse koji odgovaraju njegovom opterećenju
poslom, on neće biti u stanju da ispuni puni spektar svojih funkcija.
Zakon o nabavkama ne propisuje maksimalan mandat za članove Odbora, a zvanična pisma o imenovanju
članova Odbora nisu precizirala trajanje imenovanja. Vijeće ministara je naknadno donijelo odluku da
ograniči trajanje mandata članova Odbora na do pet godina, što znači da je trebalo damandati tekućih
članova Odbora isteknu sredinom 2010. Na prijedlog Ministarstva pravde, Vijeće ministara je u januaru
2013. godine presudilo da su mandati članova istekli i da njihova radna mjesta treba da se oglase za
popunjavanje. Međutim, Pravni ured Ministarstva je objavio da odluka Vijeća nije u skladu sa zakonom, a
članovi Odbora su osporili proceduralnu valjanost odluke o otkazu. To je stvorilo kompleksan pravni
zastoj koji ima potencijal da izazove poništavanje svih odluka Odbora o žalbama još od sredine 2010.
godine i ponovo ih otvori za pravno osporavanje.
Rejting za dimenziju zavisi od toga koliko od sedam odrednica je ispunjeno.
Odbor čine iskusni profesionalci: Ispunjeno.
Članovi ne učestvuju u procesu dodjeljivanja ugovora: Ispunjeno.
Naknade koje se zahtijevaju od podnosilaca žalbi ne sprječavaju podnošenje žalbi:
Ispunjeno.
Odbor radi u skladu sa definisanim procedurama: Ispunjeno.
Odbor ima ovlaštenje da suspenduje proces nabavke: Ispunjeno, iako se od institucija koje
ugovaraju ne zahtijeva da čekaju da se odluči po žalbama prije nego što potpišu ugovore.
83
Odbor ima za cilj da izdaje odluke prije isteka odgovarajućih traženih rokova: Djelimično
ispunjeno, iako u tome nije uvijek uspješan zbog ograničenja resursa.
Odluke Odbora su obavezujuće za sve strane: Ispunjeno, iako institucije koje ugovaraju
rutinski podnose žalbe na odluke Odbora Upravnom sudu.
Svih sedam odrednica je ispunjeno. Tijelo za razmatranje žalbi je registrovano kao zasebno pravno lice i
sastoji se od tri člana iz redova priznatih stručnjaka za pravo, koji imaju status sličan statusu nezavisnih
sudija. Oni ne mogu da se bave nikakvim drugim direktnim ili indirektnim poslovima, osim onim
akademske prirode. Pored ta tri eksperta, Tijelo takođe uključuje tri eksperta iz oblasti građevinskih
radova, transporta i strateškog upravljanja koji se biraju procesom javnog natječaja (konkurentni proces).
Zakonski okvir propisuje da se bilo koji ekspert može angažovati u CRB u slučaju da je to neophodno za
rješavanje pritužbe. U skladu sa Službenim glasnikom BiH br. 87/13 od 11. novembra 2013. godine,
uspostavljene su dvije podružnice u Banjoj Luci i Mostaru, sa po 5 članova (3 eksperta za pravo i 2
eksperta u oblasti građevinskih radova, transporta i strateškog upravljanja).
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.1.31. PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Transparentnost, sveobuhvatnost
i konkurentnost u pravnom i
regulatornom okviru
B Zakonski okvir je jasan i lako dostupan za javnost. Otvoreni
natječaj je metod koji se podrazumijeva. Objavljivanje
obavještenja o natječajima i dodjeljivanju ugovora je
transparentno, a informacije su javno dostupne preko
internetske prezentacije PPA. Međutim, javnost nema pristup
planovima nabavke i rezultatima novijih žalbi.
Obrazloženje za korištenje
manje konkurentnih metoda
nabavke
D Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a često pritužbe
učesnika na natječajima dobijaju potvrdu Odbora za žalbe, jasno
je da izuzeci od otvorenog natječaja nisu na odgovarajući način
obrazloženi u mnogim slučajevima.
Dostupnost kompletnih,
pouzdanih i pravovremenih
informacija o nabavkama za
javnost
C Informacije su ograničene na prilike za dostavljanje ponuda i
dodjele ugovora. Nisu dostupne informacije o planovima
nabavki ili novijim rezultatima žalbi.
Postojanje i rad nezavisnog
sistema žalbi vezano za javne
nabavke
B Procedura za žalbe zadovoljava kriterije pod rednim
brojevima (i) i (ii), te četri od pet preostalih kriterija.
Međutim, rezultati žalbi se ne objavljuju, bez obzira na
zakonske odredbe. Iako je Odbor uspio da izda mnogo
odluka, nedostaju mu dovoljni resursi da bi ispunjavao sve
svoje funkcije brzo i efikasno.
PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate
Ovaj indikator ocjenjuje djelotvornost internih kontrola nad potrošnjom koja se ne odnosi na plate,
uzimajući u obzir tri dimenzije: (i) djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju; (ii)
sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila i procedura kontrole; i (iii) stepen
poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija. Kontrole bi trebalo da osiguraju da je
potrošnja ostvarena, da su isplate izvršene, samo kada je to u potpunosti argumentovano u skladu sa
budžetskim odredbama, te ako svi primjenljivi propisi (uključujući one koji se odnose na nabavke)
ispoštovani.
84
(i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju
Aranžmani za izvršenje budžeta osiguravaju da se isplate ne izvršavaju ako bi premašile postepeno
otpuštanje sredstava na relevantnoj budžetskoj liniji, ili ako bi premašivale ukupni iznos predviđen
budžetom. Novi zakonski okvir koji je usvojen 2012. godine predviđa čvršću osnovu za djelotvorno
finansijsko upravljanje i kontrolu, dok novi softver za izvršenje budžeta omogućava da se registruju
preuzete obaveze.64
Razumije se da ti nedavno uvedeni aranžmani funkcionišu na zadovoljavajući način;
institucije BiH u vrijeme ocjene nisu ostvarile nikakve zaostale neizmirene obaveze za potrošnju.
Međutim, iz SAI, na primjer, navode da se evidentiranje obaveza iz prethodnog perioda bez prikladne
procedure i dalje dešava65
.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole
Uspostavljanje Centralne jedinice za harmonizaciju (Central Harmonization Unit - CHU) koja je
zadužena za koordinaciju interne finansijske kontrole i interne revizije za kompletne institucije BiH
obezbjeđuje osnovu na napredovanje. Većina aspekata interne finansijske kontrole odgovornost je šefova
potrošačkih jedinica kojima, prema navodima CHU, treba dodatna obuka i priprema. Neophodna detaljna
pravila i procedure još nisu uvijene na nivou institucija BiH, iako je veliki dio pripremnih aktivnosti
obavljen. Podrška EU obezbjeđena je u okviru programa IPA66
za podršku obuci i drugim koracima koji
su potrebni za implementaciju ojačane finansijske kontrole i interne revizije. Cilj CHU je da djelotvorni
aranžmani za finansijsko upravljanje i kontrolu, uključujući internu reviziju, budu u potpunosti operativni
za sve institucije BiH, sa svim neophodnim osobljem na mjestu, do kraja 2016. godine.
Rejting za dimenziju: C
(iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija
Sve plaćanja se izvršavaju preko STA, koji ne dozvoljava da se izvršavaju isplate koje su izvan
ograničenja iznosa predviđenih budžetom. Institucije BiH nemaju EBF-ove. Trezor ne izvršava nikakvu
kontrolu nad usklađenošću pojedinačnih transakcija sa primjenljivim zakonskim okvirom, osim u slučaju
ugovora za kapitalne investicije, u kom slučaju pregleda dokumentaciju o nabavnim procedurama.
Ukupno gledano, sistem isplata radi na uredan način, iako je potreban dodatan razvoj prije nego što bi se
proces plaćanja mogao izvršavati kroz sistem u realnom vremenu. Međutim, SAI, na primjer, navodi, da
ima slučajeva kada se evidentiranje određenih transakcija različitih korisnika obavlja uz korištenje
različitih kodova, zbog nejasnih pravila67
. Konačno, potrošnja koja se ne odnosi na plate iznosila je samo
27% 2011. goidne, 34% 2010. godine, a 31% 2009. godine.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.1.32. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Djelotvornost kontrole nad
preuzimanjem obaveza za potrošnju
B Procedure kontrole preuzetih obaveza za potrošnju
postoje i djelotvorne su, sa određenim izuzecima vezano
za evidentiranje obaveza sa određenim kašnjenjem.
Sveobuhvatnost, relevantnost i C Postoji potreba da se osigura primjena snažnijih pravila i
64 Definicija onoga što predstavlja preuzetu obavezi sadržana je u članu 2, stavka M, Zakon o finansiranju institucija BiH 65 Vidjeti, na primjer strane 16 i 25 Izvještaja SAI o izvršenju budžeta državnih institucija za 2012. godinu. 66 Projekat koji finansira EC pod nazivom Jačanje upravljanja javnim finansijama u Bosni i Hercegovini (Strengthening public
financial management in Bosnia and Herzegovina). 67 Vidjeti, na primjer, stranu 24 Izvještaja SAI o izvršenju budžeta državnih institucija za 2012. godinu.
85
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
razumijevanje drugih internih pravila
/ procedura kontrole
procedura, kao i da se osoblje obuči za njihovu
primjenu.
Stepen poštivanja pravila za
obrađivanje i evidentiranje
transakcija
B Iako sistem funkcioniše na uredan način, postoji prostor
za unapređivanje kroz djelotvorniju integraciju
informatičkih sistema. Štaviše, SAI, na primjer, navodi,
da ima slučajeva kada se evidentiranje određenih
transakcija različitih korisnika obavlja uz korištenje
različitih kodova, zbog nejasnih pravila
PI-21: Djelotvornost interne revizije
Ovaj indikator razmatra funkcionisanje službi interne revizije, za razliku od operacija interne kontrole
koje se razmatraju u okviru indikatora PI-20. Funkcija interne revizije koja se razmatra ovdje definisana
je kao savjetnička služba za najvišu upravu vezano za funkcionisanje sistema za koje je uprava
odgovorna: interna revizija je po definiciji odvojena od svake operativne odgovornosti za sisteme.
Razmatraju se tri dimenzije: (i) obuhvat i kvalitet aktivnosti interne revizije; (ii) učestalost i distribucija
izvještaja interne revizije; i (iii) stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije.
Opšti cilj institucija vlasti je da se uspostavi harmonizovani zakonski okvir za sve nivoe vlasti u BiH,
pošto je to jedan od suštinskih elemenata kriterijuma za priključivanje EU (poglavlje 32 pregovora).
Koordinacioni odbor CHU BiH, kojeg sačinjavaju šefovi CHU institucija BiH i dvaju entiteta, 2011.
godine je razvio harmonizovane prijedloge za novi zakonski okvir (uključujući propise o detaljnim
procedurama) za PIFC, koji je obuhvatao i internu finansijsku kontrolu i internu reviziju. Do sada je
zakonodavni proces završen samo na nivou institucija BiH68
i RS.
(i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije
Zakonski okvir za internu reviziju je na mjestu, a kriterijumi za uspostavljanje jedinica za internu reviziju
su objavljeni. Konačno treba da bude uspostavljeno 17 jedinica za internu reviziju, sa osobljem od 45-50
internih revizora; mnoge od jedinica će obuhvatati više od jedne institucije. Za sada je samo 12 revizora
na mjestu, a tek treba da budu uspostavljeni aranžmani za neophodan razvoj nastavnog plana i programa i
obuku revizora.
Interna revizija za sada funkcioniše u ministarstvima financija, odbrane, te pravde; u ministarstvima
financija i odbrane je praktična podrška obezbjeđena iz Švedske administracije za međunarodni razvoj.
Godišnji izvještaj o operacijama interne revizije za 2011. godinu, koji je CHU dostavila Vijeću ministara,
objavljen je; očekuje se da će izvještaj za 2012. godinu pokazati poboljšanja u radu funkcije trezora.
Važnost internih revizija prepoznaje se u Ministarstvu odbrane, koje je dobilo negativan revizorski
izvještaj. Imajući u vidu da – dok se čeka na imenovanje i obuku neophodnog osoblja – trenutno postoji
samo veoma ograničen obuhvat interne revizije unutar institucija BiH, osnovni fokus u izvještajima i
dalje je revizija usklađenosti, umjesto učinka sistema ili postizanja namjeravanih rezultata. Iz SAI se
navodi da interna revizija još nije implementirana u skladu sa Zakonom o internoj reviziji i revizorskim
standardima, ali, imajući u vidu broj internih revizija koje su sprovedene i sadržaj preporuka koje su
izdate, barem 20% radnog vremena osoblja je posvećeno pregledima sistema.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Učestalost i distribucija izvještaja
68 Vidjeti Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o finansiranju institucija BiH, koji je usvojen u maju 2012. godine, na adresi:
http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/zakoni/2012/zakon_o_izmjenama_finansiranje_bs.pdf
86
Za sada postoji ograničen obuhvat, a relativno malo broj internih revizija je pripremljen. 2012. godine je
sprovedeno ukupno 50 internih revizija u pet institucija: u ministarstvima financija i trezora, odbrane,
vanjskih poslova, te pravde, kao i u Regulatornoj agenciji za komunikacije.69
U skladu sa Zakonom o
internoj reviziji, izvještaji interne revizije za revidirane institucije mogu se dostavljati šefovima
revidiranih institucija, nakon završetka, te Ministarstvu financija i trezora BiH. Na zahtjev se takvi
izvještaji mogu dostaviti svakom zakonodavnom, izvršnom ili sudskom organu, ako i SAI BiH.
Konsolidovani godišnji izvještaji interne revizije koje CHU izrađuje dostavljaju se Vijeću ministara radi
informacija, nakon odobrenja Ministarstva financija i trezora. Takođe se dostavlja svim zakonodavnim,
izvršnim ili sudskim organima, na zahtjev. Zakon takođe propisuje da CHU sarađuje sa SAI kroz
razmjenu izvještaja, dokumenata i mišljenja.70
Prema tome, iako obuhvat interne revizije još uvijek nije
potpun, za namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji izdaju
redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu financija i (na
zahtjev) SAI.
Rejting za dimenziju: B
(iii) Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije
Prema navodima iz CHU, u ministarstvima financija i odbrane postoji određeni stepen prepoznavanja
potencijalne korisnosti aktivnosti interne revizije, ali uprave drugih potrošačkih jedinica i dalje gledaju na
internu reviziju kao na prijetnju, a ne pomoć. Konsolidovani izvještaji CHU za 2011. i 2012. godinu
predstavljaju pregled preporuka interne revizije i stepena do kog su one ispunjene. Ukupno gledano2012.
godine, 67 od 195 preporuka je ispunjeno, 58 mjera nije izvršeno, a za 70 mjera rok za realizaciju još nije
istekao, ili su one djelomično izvršene.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.1.33. PI-21: Djelotvornost interne revizije
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Obuhvat i kvalitet funkcije interne
revizije
C Obuhvat je za sada ograničen na ministarstva financija,
odbrane, vanjskih poslova, te pravde. Određeni dokazi o
funkcionisanju sistema su ocijenjeni.
Učestalost i distribucija izvještaja B Iako obuhvat interne revizije nije potpuno
sveobuhvatan, za namjene rejtinga ovog indikatora
ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji
izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i
distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu
financija i SAI.
Stepen reagovanja uprave na nalaze
interne revizije
C Prema navodima CHU, određene pozitivne reakcije iz
MFT i Ministarstva odbrane, ali druga ministarstva
pokazuju mali stepen zainteresovanosti za podršku koju
može da pruži interna revizija. a
a Za dvije od pet institucija koje imaju odjeljenja za internu reviziju, dostupni su podaci o broju preporuka interne revizije kojima se
uprava bavila – 25 preporuka od ukupno 66, koliko se odnosilo na te dvije institucije. Vidjeti str. 10 Konsolidovanog izvještaja o
reakcijama uprave u Ministarstvu vanjskih poslova i Ministarstvu pravde.
69 Vidjeti str. 11 Konsolidovanog revizorskog izvještaja za institucije BiH:
http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/chj/izvjestaji/CHJ%20GKI%20IR%20za%202012.g..pdf 70 Vidjeti Zakon o internoj reviziji na adresi: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/chj/zakon_o_internoj_reviziji_bs.pdf.
87
PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa
Ovaj indikator razmatra (i) da li se sprovode česta i redovna sravnjenja između računovodstvenih
podataka u knjigama trezora i podataka iz bankovne evidencije, i (ii) da li se avansi i privremeni računi
redovno sravnjuju i čiste. Dodatna diskusija sa predstavnicima trezora FBiH je potrebna je da bi se
potvrdili rejtinzi.
(i)Redovnost sravnjivanja u bankama
Prema navodima iz Odjela za trezor MFT (i takođe kako je napomenuto u Konsolidovanom izvještaju
SIGMA za 2012. godinu), sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezora i svih bankarskih
evidencija STA.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i privremenih računa
Prema navodima iz trezora, avansi za osoblje se podvrgavaju kliringu u roku od sedam dana nakon isteka
perioda za koji se daju.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.1.34. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A
Redovnost sravnjivanja u bankama A Sprovode se dnevna sravnjenja TSA.
Redovnost sravnjivanja i kliringa
privremenih računa
A Avansi se iščišćavaju 7 dana nakon kraja perioda za
koji su dati.
PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga
Ovaj indikator postavlja pitanje da li normalni administrativni i računovodstveni sistemi obezbjeđuju
pouzdane informacije o resursima koje primaju osnovne škole i klinike primarne zdravstvene zaštite, bez
obzira na to koji nivo vlasti je odgovoran za njihov rad. Institucije BiH nisu odgovorne za pružanje
zdravstvenih ili obrazovnih usluga, a nikakve vlade na poddržavnom nivou ih ne izvještavaju. Stoga vlade
na poddržavnom nivou nemaju obavezu da ih izvještavaju o ovoj oblasti i to i ne čine.
Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo
Tabela 4.1.35. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga
Rejting za 2013. Obrazloženje
Ukupni rejting NA Institucije BiH nemaju nikakve odgovornosti za
pružanje zdravstvenih ili obrazovnih usluga.
PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine
Ovaj indikator razmatra tri aspekta izvještavanja o izvršenju budžeta u toku godine: (i) opseg izvještaja u
smislu stepena do kog je moguće izvršavati poređenja sa budžetskim procjenama na administrativnoj,
ekonomskoj i funkcionalnoj osnovi, pri čemu se preuzete obaveze obuhvataju zasebno od plaćanja; (ii)
pravovremenost izvještaja; i (iii) kvalitet informacija.
88
(i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim procjenama
Izvještaji u toku godine izrađuju se u skladu sa relevantnim odredbama Zakona o finansiranju institucija
BiH (član 22),71
Pravilnika o finansijskom izvještavanju, te relevantnih instrukcija koje se izdaju
budžetskim korisnicima iz MFT-a. Izvještaje izrađuje MFT nakon isteka svakog kvartala – to jest, za
prvih tri, šest i devet mjeseci finansijske godine – i oni se dostavljaju Vijeću ministara na razmatranje i
usvajanje u roku od 60 dana nakon isteka finansijskog kvartala.
Izvještaji koje u toku godine izrađuje MFT uključuju izvještaj o izvršenju budžeta koji obuhvata prihode i
rashode, informacije o servisiranju duga i stanju duga, kao i bilans stanja.72
Podaci u izvještaju pripremaju
se u istom formatu kao i godišnji budžet – to jest, po ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Ti
izvještaji se pripremaju na modifikovanoj obračunskoj osnovi.73
MFT i budžetski korisnici takođe
pripremaju izvještaje koji obuhvataju i preuzete obaveze i gotovinsku potrošnju, koji se koriste za interne
namjene uprave.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Pravovremenost u izdavanju izvještaja
Finansijski izvještaji za protekli dio godine mogu da se proizvode na svakodnevnoj osnovi u trezorskom
sistemu, kojem većina budžetskih korisnika ima direktan pristup. Potpuni kvartalni izvještaji se proizvode
za dostavljanje Vijeću ministara u roku od 60dana nakon isteka svakog kvartala.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Kvalitet informacija
Na osnovu podataka koji su predstavljeni u toku pregleda, izgleda da su izvještaji u toku godine
kompletni i sveobuhvatni. Međutim, postoje određene sumnje vezano za to da li se sve neophodne
informacije unose u sistem, a postoji opšte prepoznata potreba da se poboljša finansijsko upravljanje i
interna kontrola u organizacijama koje su budžetski korisnici, kao i da standardi IPSAS još uvijek nisu
zvanično usvojeni i da ne postoje adekvatne računovodstvene politike na nivou institucija BiH, što može
da izazove da se jedno isto računovodstveno pitanje različito tretira u različitim institucijama.74
Te
bojazni su pomenute iz SAI u njenom godišnjem izvještaju za FG 2011, u kojem su pomenute bojazni
vezano za kvalitet finansijskih informacija koje se prikupljaju u različitim institucijama na nivou
institucija BiH.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.1.36. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A
Opseg izvještaja u poređenju sa budžetom i
dostupnosti preuzetih obaveza, ako i
informacija o isplatama
A Izvještaji o prihodima i rashodima su dostupni sa
istom raspodjelom kao i u budžetu. O potrošnji se
izvještava na obračunskoj osnovi u izvještajima o
71 Zakon je dostupan na adresi: http://www.mft.gov.ba/bos/index.php?option=com_content&view=article&id=143&Itemid=147 72 Vidjeti, na primjer, Izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza za period od januara do septembra
2012. godine. Izvještaj je dostupan na adresi:
http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/izvrsenje/2012/Izvjestaj_o_izvrsenju_budzeta_ institucija_BiH_za_I-IX_2012-
bosanski.pdf 73Ibid. strane 37-39. Definicija onoga što se smatra preuzetom obavezom sadržana je u članu 2, stavki M Zakona o finansiranju institucija BiH. 74 Godišnji izvještaj SAI za 2011. godinu dostupan je na adresi:
http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji/skraceni_izvjestaji/Izvjestaji2011/?id=2855
89
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
izvršenju budžeta i faze preuzimanja obaveza i
isplate se obuhvatajuna uporediv način.
Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Potpuni izvještaji se proizvode na kvartalnoj osnovi
u roku od mjesec dana nakon kraja svakog kvartala.
Kvalitet informacija A Izgleda da su izvještaji u toku godine kompletni i
sveobuhvatni.
PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja
Ovaj indikator razmatra da li su godišnji finansijski izvještaji vlade potpuni, da li se dostavljaju za
reviziju bez odlaganja, te da li se pripremaju u skladu sa računovodstvenim standardima koji su
konzistentni sa Međunarodnim standardima za reviziju u javnom sektoru (International Public Sector
Accounting Standards - IPSAS).
(i) Kompletnost finansijskih izvještaja
Godišnji izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza sadrži potpune informacije
o prihodima i rashodima, kao i sredstvima i obavezama institucija BiH, zajedno sa detaljnim
informacijama o servisu vanjskog duga koja sadržajno obuhvata detaljne podatke o obezbjeđenim
sredstvima za servisiranje vanjskog duga, te podatke o realizovanim isplatama, uz uporedbu izvršenja u
odnosu na budžetski plan otplate, kao i stanje vanjske zaduženosti Bosne i Hercegovine na krajnji datum
izvještajnog perioda.
Sam način obezbjeđenja sredstava za servisiranje duga definiran je odredbama Zakona o zaduživanju,
dugu i garancijama BiH75
, Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u BiH76
, Zakona o uplatama na
Jedinstveni račun i raspodjeli prihoda77
i Zakona o finansiranju institucija BiH78
.
Prijenos sredstava za servisiranje vanjskog duga s Jedinstvenog računa UINO BiH na račune i podračune
za servisiranje vanjskog duga otvorene u CBBiH vrši se na osnovu planova otplate obaveza (prethodno
usaglašenim sa entitetima i Distriktom), a prema vremenskoj dinamici i u iznosima koje utvrđuje MFT.
Izvještaji se objavljuju na web stranici MFT.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja
Ministarstvo finansija i trezora obavezno je pripremiti i podnijeti godišnji izvještaj o izvršenju budžeta
Parlamentarnoj skupštiniBiH, nakon njegovog upućivanju vijeću ministara i Predsjedištvu BiH u roku od
180 dana od završetka fiskalne godine. Izvještaji se dostavljaju na reviziju čim se završe, a SAI mora da
sprovodi reviziju godišnjeg izvještaja o izvršenju budžeta u roku od 90 dana od njihovog primitka.
Rejting za dimenziju: A
75Službeni glasnik BiH“, br. 52/05 i 103/09 76Službeni glasnik BiH“, br. 44/03, 52/04, 32/07, 34/07, 4/08 i 49/09 77Službeni glasnik BiH“, br. 55/04, 34/07 i 49/09 78Službeni glasnik BiH“, br. 61/04, 49/09, 42/12, 87/12 i 32/13
90
(iii) Računovodstveni standardi koji se koriste
Izvještaji se pripremaju u skladu sa Pravilnikom o računovodstvu sa računovodstvenim politikama i
procedurama za korisnike budžeta institucija BiH i Pravilnikom o finansijskom izvještavanju za institucije
BiH, koji su dostupni na internetskoj prezentaciji MFT. Ti standardi se konzistentno primjenjuju, a MFT
smatra da su djelomično u skladu sa standardima IPSAS, iako postoji neslaganje između nacionalnih
računovodstvenih standarda i standarda IPSAS vezano za obračunsku osnovu. Štaviše, SAI je u svojem
izvještaju između ostalog navela da vlada nije u stvari donijela odluku da će primjenjivati standarde
IPSAS, te je u skladu sa tim kvalifikovala svoje mišljenje o konsolidovanim godišnjim finansijskim
izvještajima.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.1.37. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Kompletnost finansijskih izvještaja A Obezbjeđuju se potpune informacije o prihodima i
rashodima, finansijskim sredstvima i obavezama.
Pravovremenost dostavljanja
finansijskih izvještaja za reviziju
A Pravovremeno dostavljanje izvještaja u SAI radi revizije.
Računovodstveni standardi koji se
koriste
C Standardi koji se koriste za pripremanje finansijskih
izvještaja primjenjuju se konzistentno. Međutim, nacionalni
standardi nisu u potpunosti u skladu sa standardima IPSAS.
PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije
Ovaj indikator razmatra rad SAI i njen doprinos zadovoljavajućem upravljanju javnim finansijama.
Razmatraju se tri dimenzije: (i) opseg i priroda revizorskih aktivnosti koje se sprovode; (ii)
pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima, posebno izvještaja o
konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima; i (iii) dokazi koji su dostupni o tome da tijela koja
su revidirana uzimaju u obzir preporuke SAI, te o praćenju toga u narednim revizijama koje sprovodi
SAI.
(i) Opseg / priroda revizija koje se sprovode
Između 2000. i 2012. godine, SAI institucija BiH i dvaju entiteta koristile su tehničku podršku koju je
obezbijedila SAI Švedske (RiksrevisionsVerket), inicijalno u razvoju finansijskih revizija i revizija
usklađenosti, a u novijem periodu i u razvoju revizije učinka. Koordinacioni odbor koji čine predstavnici
SAI institucija BiH i dvaju entiteta razvio je harmonizovane standarde revizije i priručnike za reviziju,
koji su konzistentni sa zakonskom obavezom da se primjenjuju međunarodni standardi revizije koje
izdaje Međunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija (International Organisation of Supreme
Audit Institutions - INTOSAI). U uzastopnim izvještajima OECD-SIGMA potvrđeno je da rad sve tri SAI
ispunjava međunarodne profesionalne standarde.
Glavni fokus rada revizije bio je na finansijskim revizijama, iako je izvršeno i nekoliko revizija učinka, uz
učešće SAI Švedske. Potrebno je uložiti još više napora kako bi se osiguralo da se u toku kreiranja i
izvršavanja revizija djelotvorno koriste informatičke tehnike za podršku odgovarajućem uzorkovanju
transakcija i identifikaciji neobičnih transakcija. SA 46 revizora, SAI institucija BiH je relativno dobro
popunjena osobljem za sprovođenje kompletnih revizija, svake godine, za svih 70 ministarstava i drugih
91
tijela koja su unutar njenog mandata. Ukupna pokrivenost revizijom u FG 2011 iznosila je 97,3%7980
. SAI
institucija BiH smatra da je došlo do znatnog poboljšanja u stepenu poštivanja primjenljivih pravila kod
većine revidiranih institucija: dok je 2007. godine bilo samo 11 nekvalifikovanih mišljenja od 57 revizija,
za 2011. godinu, 61 od 72 revizije bila je nekvalifikovana. Ipak, određeni problemi i dalje su prisutni –
kršenja zakona o nabavkama i zapošljavanju i neograničavanje ekstravagantne potrošnje na
uredskeprostorije, službene automobile i tako dalje.
Rejting za dimenziju: B (odražavajući činjenicu da određenim aspektima revizorskih aktivnosti,
kao što su revizije učinka, treba dodatan razvoj i, povremeno, bolje obrazlaganje – jasnije
preporuke).
(ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima
MFT dostavlja godišnje izvještaje o izvršenju budžeta SAI do kraja juna u skladu sa osnovnim zakonom o
budžetu, a SAI izvještava Parlamentu do kraja septembra svake godine. Taj vremenski raspored je
poštovan.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije
SAI prati stepen implementacije svojih preporuka i uspostavila je registar preporuka koji prate relevantni
parlamentarni odbori obiju domova. Izvještaji o pojedinačnim ministarstvima bi trebalo da uključuju
njihove odgovore na nalaze i preporuke revizije. Iz SAI se žale, međutim, da ministarstva često ignorišu
njihove preporuke, čak i kada one dobiju podršku Parlamenta. Ipak, primijećeno poboljšanje u učinku
revidiranih institucija, pri čemu je više od 80% mišljenja iz 2011. godine bilo nekvalifikovano, ukazuje da
postoji priličan stepen praćenja preporuka u praksi.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.1.38. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B+
Opseg / priroda revizija koje se
sprovode
B Postoji dobar obuhvat finansijskih revizija (FG 2011:
97,3%) i revizija usklađenosti, koje ispunjavaju
profesionalne standarde, ali ima i prostora za daljnji
razvoj revizija učinka i za primjenu informatičkih
tehnika revizije.
Pravovremenost podnošenja
revizorskih izvještaja zakonodavnim
tijelima
A Revizorski izvještaji se dostavljaju u roku od 3
mjeseca nakon što se izvještaji o izvršenju budžeta
prime od MFT.
Dokazi o sprovođenju preporuka
revizije
B Mnogo veći procenat revidiranih institucija primio je
nekvalifikovano mišljenje za 2011. godinu nego za
2007. godinu.
PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela
79Izračunavanje pokrivenosti revizijom zasnovano na izvještaju SAI za FG 2012 na adresi:
http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji/skraceni_izvjestaji/Izvjestaji2011/?id=2855 80po zekonu su obavezni da rade reviziju svih BiH Institucija, osim svoje institucije
92
Ovim indikatorom ocjenjuje se pregled Parlamentarne skupštine BiH budžeta budžetskih korisnika
institucija BiH za fiskalne godine 2011, 2012, i 2013. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja
na nivou Skupštine; (ii) stepen do kog su procedure Skupštine dobro uspostavljene i do kog se poštuju;
(iii) adekvatnost perioda koji Skupština ima na raspolaganju za pregled budžetskih prijedloga vlade; i (iv)
pravila koja regulišu izmjene budžeta u toku godine za koje nije potrebno odobrenje Skupštine.
(i) Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta
Uspostavljene su standardne procedure koje obezbjeđuju da Odbori za budžet i finansije81
pregledaju
godišnji budžetski prijedlog i da izvještavaju plenarnu sjednicu Skupštine. U praksi nije moglo biti
nikakvog stvarnog pregleda za budžet za 2011. godinu, koji je odobren naknadno, u februaru 2012.
godine, na osnovu stvarne potrošnje iz 2011. godine, ili za budžet za 2012. godinu, koji je usvojen u maju
2012. godine. Za 2013. godinu je praćena uobičajenija procedura, sa kraćim odlaganjima u dostavljanju
budžeta Parlamentu, ali vremenska ograničenja su bila takva da je bilo malo prostora za preglede u bilo
kojoj fazi – Parlament je odobrio budžet sedmicu dana nakon što je on dostavljen, koristeći hitne
postupke. Iako se u Globalnom okviru fiskalnog bilansa i politka u BiH i MTEF-ima određuju
makroekonomske i fiskalne politike, a glavne crte konačnih budžetskih prijedloga su dostupne Skupštini,
u Poslovniku nema odredbi o tome da ih Skupština razmatra i da predlaže promjene. Štaviše, nema
tehničkih uredakoje bi uključivale stručnjake koji su specijalizovani za budžet i koji bi mogli da pruže
podršku Parlamentu u budžetskoj analizi.
Rejting za dimenziju: D
(ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju
Procesi pregleda budžeta uspostavljeni su u Zakonu o finansiranju institucija BiH. Od Predsjedništva BiH
se traži da dostavi prijedlog budžeta Parlamentarnoj skupštini do 1. novembra svake godine, a od
Parlamentarne skupštine se očekuje da razmatra predloženi budžet i usvoji godišnji zakon o budžetu do
31. decembra. Stepen poštivanja tog vremenskog okvira za tri najnovija budžeta prikazan je na Tabeli
4.1.39.
Tabela 4.1.39. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju
Budžetska
godina
Datum dostavljanja budžetskog
prijedloga Vijeću ministara
Datum dostavljanja budžetskog
prijedloga Parlamentarnoj
skupštini
Datum usvajanja zakona o
budžetu
2011. Nema informacija 30.12. 2011. a Usvojeno na Predstavničkom
domu 31.12. 2011, a na Domu
naroda 10.02. 2012.
2012. 04.04.12 (Vijeće ministara je
usvojilo nacrt budžeta
08.04.2012, nakon čega je on
dostavljen Predsjedništvu BiH)
04.05. 2012. b 24.5. 2012.
2013. 15.10. 2012. 29.11. 2012. 7.12. 2012. a Dnevni red 17. sjednice Predstavničkog doma. Dnevni red je dostupan na adresi: https://www.parlament.ba/
sadrzaj/plenarne_sjednice/predstavnicki_dom/Default.aspx?w srid=35&wsid=422&langTag=bs-BA&pril=b b U skladu sa zapisnikom sa 18. sjednice Odbora za budžet i finansije Predstavničkog doma. Zapisnik je dostupan na adresi:
https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/predstavnicki_dom/finansije/arhiva_sjednica/
Default.aspx?wsrid=21&wsid=523&langTag=bs-BA&pril=b
81 Svaki od domova ima svoj Odbor za budžet i finansije (9 članova u Predstavničkom domu i 6 u Domu naroda), koji su
zaduženi i za razmatranje izvještaja revizije i za razmatranje budžetskih planova. Više informacija o odborima za finansije
dostupno je na adresi: https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/predstavnicki_
dom/finansije/default.aspx?id=28438&mid=1&langTag =bs-
BA&pril=bihttps://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/dom_naroda/finansije/default.aspx?id=28462&mid=1&langTag =bs-
BA&pril=b
93
Rejting za dimenziju: D
(iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na
budžetske prijedloge — kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makro-
fiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u
praksi za sve faze kombinovano).
Kao što je već pomenuto, ni Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH ni MTEF, koji zajedno
predstavljaju pozadinu za pripremanje detaljnih budžetskih prijedloga, ne dostavljaju se Parlamentarnoj
skupštini na odobravanje. MTEF-ovi bi trebalo da se objavljuju na internetskoj prezentaciji nakon
usvajanja na Vijeću ministara do 15. jula, dok se Globalni okvir ne objavljuje, iako se aktivno radi na
tome da taj document postane javno dostupan.
Zakon predviđa rok od dva mjeseca za razmatranja o budžetskom prijedlogu, što uključuje detaljne
budžetske procjene.
Ne postoje nikakvi konkretni poslovnici ni vremenski okviri za parlamentarno razmatranje godišnjeg
zakona o budžetu, ni u Predstavničkom domu, ni u Domu naroda, izvan standardnog Poslovnika koji se
primjenjuje na sve zakonodavne akte koje razmatra Parlamentarna skupština BiH.82
Međutim, kako je već pomenuto, vremenski period koji je na raspolaganju za razmatranje detaljnih
budžetskih procjena u praksi je bio znatno kraći od onoga što je predviđeno zakonom. Ni za budžet za
2011. godinu ni za budžet za 2012. godinu nije obezbjeđeno vrijeme za adekvatno razmatranje na nivou
Parlamentarne skupštine. Štaviše, budžet se obično usvaja kroz hitne postupke.
Rejting za dimenziju: D
(iv) Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela
U članu 16 Zakona o finansiranju institucija BiH predviđeno je da se budžetske alokacije u okviru
odobrenog budžeta mogu mijenjati bez ex-ante odobrenja Parlamentarne skupštine. U skladu sa zakonom,
MFT može da restruktuira potrošnju u okviru ukupnog iznosa koji je odobren za budžetskog korisnika u
budžetu na pisani zahtjev tog budžetskog korisnika. Godišnji zakoni o budžetu propisuju da li postoje
limiti za restruktuiranje. Pored toga, unutar ukupnog budžeta, preraspodjeljivanje sredstava između
budžetskih korisnika je dozvoljeno u izuzetnim slučajevima; ako dođe do prenosa nadležnosti, traži se
preporuka od MFT, što prati odobrenje Vijeća ministara.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.1.40. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta D Ne postavlja se zahtjev za time da se Globalni okvir
fisklanog bilansa i politika BiH ili MTEF
dostavljaju Parlamentarnoj skupštini.
Stepen do kog su procedure zakonodavnih
tijela dobro uspostavljene i do kog se
poštuju.
D Parlamentarnoj skupštininije usvojila konkretne
procedure. Vremenski period koji je na
raspolaganju za razmatranje budžeta je u praksi
mnogo kraći od onoga što je propisano zakonom.
Adekvatnost perioda koji zakonodavna D Ni Globalni okvir fisklanog bilansa i politika BiH
82 Detalji vezani za korake koje sprovodi Parlamentarna skupština BiH u odnosu na osnovni zakonodavni proces dostupni su u
članovima od 103 pa nadalje Poslovnika Parlamentarne skupštine. Poslovnik je dostupan na adresi:
https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/ustav/docs/default.aspx?id=32309&langTag=bs-BA&pril=b
94
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
tijela imaju na raspolaganju za reagovanje
na budžetske prijedloge — kako detaljne
procjene, tako i, gdje je primjenljivo,
prijedloge o makro-fiskalnim zbirovima
ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta
(vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve
faze kombinovano).
ni MTEF se ne dostavljaju Parlamentarnoj
skupštini na odobravanje. Pored toga, vremenski
period koji je na raspolaganju Skupštini da reaguje
je bio ograničen.
Pravila za izmjene budžeta u toku godine
bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela
B Postoje jasna pravila za izmjene budžeta u toku
godine unutar ukupnih iznosa, koja omogućavaju
velike administrativne preraspodjele.
PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela
Izvještaji Ureda za reviziju institucijaBiH obuhvataju cijelu konsolidovanu vladu, kao i javne subjekte
koji su u vlasništvu vlade, za čije dugove vlada daje garancije, kao i subjekte koji primaju vladine
grantove i projekte finansirane iz vanjskih izvora. Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u
razmatranju izvještaja Uredaza reviziju institucija BiH o upravljanju javnim finansijama i u monitoringu
implementacije preporuka koje je dao Vrhovni revizor. Razmatraju se tri dimenzije: (i) da li
Parlamentarna skupština brzo reaguje na revizorske izvještaje; (ii) da li procedure Skupštine uključuju
dubinske rasprave o ključnim nalazima sa predstavnicima revidiranih tijela; i (iii) da li Skupština
preporučuje korektivne mjere koje vlada treba da implementira.
(i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za
izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine)
Zakon o reviziji institucija BiH (član 16)83
propisuje datume za dostavljanje i usvajanje izvještaja Ureda
za reviziju institucija BiH o finansijskim izvještajima institucija BiH. Štaviše, u julu 2008. su odbori za
budžet i finansije dvaju domova Parlamentarne skupštine usvojili Instrukcije za pregled i analizu
revizorskih izvještaja, koje su razvijene kao dio tehničke podrške koju je finansirao DFID.
Implementacija novih instrukcija počela je u septembru 2008. godine i nastavljena je sve do danas.
Instrukcije uključuju proces pregleda u četiri koraka; svaki korak traje dvije do četiri sedmice.
83 Dostupno na adresi: http://www.revizija.gov.ba/zakoni_i_akti/zakon_o_reviziji/Default.aspx
Tabela 4.1.41. Raspored datuma izvještaja revizije za
Parlamentarnu skupštinu BiH
Finansijska
godina
obuhvaćena
izvještajem
Datum dostavljanja
revizorskog izvještaja
Datum usvajanja revizorskog
izvještaja
2009. 30. juni 2010. godine 15. juli 2011. godine a
2010. 4. juli 2011. godine 22. decembar 2011. godine b
2011. 2. juli 2012. godine 18. decembar 2012. godine c
Izvor: Uredza reviziju institucija BiH i Parlamentarna skupština BiH. a 6. sjednica Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH:
https://www.parlament.ba/sadrzaj/plenarne_sjednice/predstavnicki_dom/def
ault.aspx?wsrid=35&wsid=270&langTag=bs-BA&pril=b. b 16. sjednica Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH :
https://www.parlament.ba/sadrzaj/
plenarne_sjednice/predstavnicki_dom/default.aspx?wsrid=35&wsid=414&la
ngTag=bs-BA&pril=b.
95
Ključni ishod instrukcija je to što su
one pomogle Odboru za reviziju da usmjeri i pojednostavi svoje operacije, u konačnici smanjujući
vrijeme koje je potrebno Odboru za reviziju da završi svoja razmatranja (sa šest do osam mjeseci na samo
četiri mjeseca), dok su u isto vrijeme unaprijedile kvalitet pregleda. Proces pregleda zakazan je za period
od 1. jula do 31. oktobra svake godine za prethodnu godinu. U praksi je ta procedura kasnila dva mjeseca
za izvještaje za 2010. i 2011. godinu, dok za izvještaje iz 2009. godine nije završena do sredine 2011.
godine. Datumi na koje su izvještaju dostavljeni Skupštini i na koje ih je Skupština usvojila predstavljeni
su u Tabeli 4.1.41. Primjetno je da je za dva najnovija izvještaja Skupština završila svoj rad u roku od šest
mjeseci od primitka izvještaja.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela
Postoji značajan stepen pregledanja revizorskih izvještaja na Odborima za budžet i finansije. Odbori
usmjeravaju pažnju na budžetske korisnike sa negativnim ili kvalifikovanim izvještajima revizije. Od
službenika budžetskih korisnika može se tražiti da se pojave pred Odborima na rutinskim raspravama i da
odgovaraju na pitanja o svojim finansijskim izvještajima i organizacionom učinku. U Tabeli 4.1.42
prikazani su detalji vezani za parlamentarno pregledanje budžetskih izvještaja.
Tabela 4.1.42. Parlamentarni pregled revizorskih izvještaja
Izvještajna
godina
Ukupni broj
budžetskih
korisnika
Broj
nekvalifikovanih
izvještaja
Broj
kvalifikovanih
izvještaja
Broj negativnih
izvještaja /
odricanja od
davanja mišljenja
Broj budžetskih
korisnika koji su
prisustvovali
raspravama
2009. 63 47 15 1 15
2010. 68 50 17 1 17
2011. 71 61 6 4 10
Izvor: Uredza reviziju institucija BiH.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija
na nivou izvršne vlasti
Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke Vrhovnog revizora o aktivnostima koje treba da poduzme
vlada. Parlament obično usvaja te izvještaje bez izmjena.
Iz Uredaza reviziju navedeno je da Skupština u opštem slučaju ne prati ili ne nameće nikakve sankcije
budžetskim korisnicima koji ne implementiraju preporuke, čak i kada se iste preporuke daju iz godine u
godinu. U ranijim godinama, skupština je pokušala da kazni budžetske korisnike smanjivanjem
budžetskih alokacija za određene „nediskrecione“ linijske stavke potrošnje, uključujući putne troškove i
troškove telefona. Međutim, iz Kancelarije za reviziju je ukazano da su te sankcije bile samo djelimično
djelotvorne.
Od budžetskih korisnika zahtijeva se da izvještavaju Parlament o radnjama koje sprovode da bi
implementirali preporuke. Povratne informacije ukazuju, međutim, da je stepen provođenja preporuka
ograničen. Uredza reviziju napomenula je da Skupština ne preuzima gotovo nikakve korake sa ciljem
sankcionisanja ministara koji ignorišu zakonom propisane obaveze i izvještaje revizije.
Rejting za dimenziju: C
c 39. sjednica Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH.
96
Tabela 4.1.43. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Pravovremenost pregledanja
revizorskih izvještaja sa nivoa
zakonodavnih tijela (za izvještaje koji
su primljeni u toku posljednje tri
godine)
B Parlamentarnoj skupštiniobično završava svoj rad na
revizorskim izvještajima u roku od tri do šest mjeseci
nakon što ih primi. Kašnjenje se desilo samo u pregledu
revizorskog izvještaja za 2009. godinu, zbog opštih
izbora 2010. godine i rezultujuće političke pat pozicije.
Stepen rasprava o ključnim nalazima
koje sprovode zakonodavna tijela
A Rasprave se održavaju redovno sa odgovornim
službenicima iz revidiranih subjekata koji su izloženi
znatnom nivou kritike.
Izdavanje preporuka za aktivnosti sa
nivoa zakonodavnih tijela i njihova
implementacija na nivou izvršne vlasti
C Parlamentarna skupštinausvaja zaključke po revizorskim
izvještajima, i pokušava da primijeni sankcije protiv
potrošačkih jedinica koje ih ignorišu. Te sankcije su bile
samo djelomično djelotvorne, pošto izvršna vlast može
da ignoriše preporuke SAI, a Parlamentarna skupštinajoš
nije ulagala napore u nametanje preporuka.
97
IV. OCJENA SISTEMA, PROCESA I INSTITUCIJA ZA PFM
FEDERACIJA BIH
Sažeti pregled – Federacija Bosne i Hercegovine
Za namjene primjene indikatora učinka ocjene PEFA, podaci i informacije iz perioda FG 2009-2011.
godine korišteni su za izračunavanja i za određivanje skora za indikatore, a novije informacije se koriste
za određene indikatore za koje su takve informacije bile dostupne.
I. Integrisana ocjena učinka PFM
A. Ostvarenje PFM: Kredibilitet budžeta
Prema metodologiji za ocjenu PEFA indikatori za ocjenjivanje učinka pripremaju se za nivo centralne
vlade, koji u slučaju FBiH ne uključuje potrošnju na nivou kantona, koji su odgovorni za obezbjeđivanje
najvećeg dijela javnih službi, uključujući zdravstvenu zaštitu, obrazovanje, kulturu i socijalnu zaštitu, te
jedinica lokalne samouprave. Skupno ostvarenje potrošnje u odnosu na originalno odobrene budžete za tri
fiskalne godine koje su obuhvaćene izvještajem (od 2009. do 2011. godine) pokazuje dobar učinak, pri
čemu je odstupanje između budžeta i ostvarenja manje od 5% za sve tri godine. Primjećuje se značajnije
odstupanje u strukturi ostvarenja (budžetska stavka po budžetska stavka): u sve tri godine zbir odstupanja
je bio viši od 5% originalno odobrenog budžeta. Ukupna ostvarenja budžeta centralne vlade FBiH,
uključujući EBF-ove, imala su dobar učinak, u skladu sa originalno odobrenim budžetom.
Sa krajem 2013. godine u FBiH nije bilo zakonske definicije toga šta predstavljaju zaostale neizmirene
obaveze, tj. nije bilo zakonski određenog perioda nakon kojeg bi se neplaćene a fakturisane obaveze
posmatrale kao zaostale neizmirene obaveze, a uz to datumi dospjeća plaćanja sa faktura nisu unošeni u
trezorski sistem sve do kraja 2013. godine. Sa krajem 2013. godine, podaci o datumima dospjeća plaćanja
počeli su da se evidentiraju u Trezorima. Iako podaci o zaostalim neizmirenim obavezama nisu egzaktni,
postoje indikacije da su zaostale neizmirene obaveze u FBiH u porastu.
B. Ključna sveobuhvatna pitanja: Sveobuhvatnost i transparentnost
Postojeća budžetska klasifikacija zahtijeva izvještavanje po funkcionalnoj klasifikaciji za sve nivoe
konsolidovane vlade u FBiH (u 14 glavnih kategorija, za razliku od 10 glavnih grupa prema COFOG).
Međutim, u praksi, izvještavanje po funkcijama (samo za ostvarenje budžeta) zasnovano je na opštim
aproksimacijama, sa vjerovatnim greškama, posebno na nižim nivoima vlasti. Vlada održava trezorski
sistem kroz koji se sve transakcije evidentiraju, što obezbjeđuje konzistentnost u izvještavanju po
administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. MF FBiH konsoliduje podatke, ali podaci o kojima se
izvještava sa nižih nivoa vlasti nisu u svakom slučaju kompletni ili dobrog kvaliteta.
Postoje značajne nepokrivene oblasti u informacijama koje su uključene u budžetske dokumente koji se
dostavljaju Parlamentu, koji isključuju informacije o: (i) makroekonomskim izgledima, (ii) finansijskoj
imovini, uključujući detalje barem sa početkom tekuće godine; (iii) ostvarenju budžeta iz prethodne
godine, koje nije predstavljeno u istom formatu kao i budžetski prijedlozi. Podaci za tekuću, ali ne i za
prethodnu godinu, dostupni su u budžetskim dokumentima, a budžetska dokumentacija ne sadrži
projekcije potencijalnih efekata novih politika.
Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine i finansijski izvještaji sa krajem
godine bi trebalo da obuhvataju sve vanbudžetske operacije vlade. Objelodanjivanje znatnog
zapošljavanja u fondu penzijskom osiguranja, zdravstvenog osiguranja i osiguranja od nezaposlenosti
moglo bi da se poboljša. Finansijski planovi fondova za 2013. godinu nisu dostavljeni Parlamentu FBiH
sve do marta 2013. godine; u 2012. godini budžetski prijedlozi Fonda penzijskog osiguranja i Fonda
98
zdravstvenog osiguranja bili su dostavljeni na vrijeme, ali budžeti zdravstvenih ustanova nisu biti
podložni istim zahtjevima za objelodanjivanje. Finansijski izvještaju svakog od fondova prolaze reviziju
SAI, a dostupne su i zasebne informacije o ostvarenjima, ali to se ne predstavlja u kontekstu budžeta.
Tok informacija između centralne vlade i kantona, kao i, sa svoje strane, između kantona i jedinica
lokalne samouprave je slab, kako za projekcije / raspodjelu prihoda, tako i za iznose i precizan tajming
isplata za servisiranje duga. Kašnjenja u odlučivanju o procentu prihoda od indirektnog oporezivanja koji
će primiti FBiH smanjuju stepen pouzdanosti prognoza prihoda i otežavaju proces planiranja budžeta.
Javna preduzeća su značajna, ali FBiH nema konsolidovani pregled velikog sektora javnih preduzeća, a ne
postoji ni tijelo u okviru vlade koje bi ocjenjivalo šta bi trebalo da se očekuje od tih preduzeća u smislu
finansijskog učinka, ili koje bi osiguravalo da ona plaćaju tačne iznose poreza i dividendi. Prema podacima iz
poreske uprave FBiH, značajan procenat zaostalih neizmirenih poreskih obaveza može se pripisati javnim
preduzećima.
U FBiH javnost ima u razumnoj mjeri dobar pristup ključnim fiskalnim informacijama; međutim,
izvještaj o izvršenju budžeta za 2011. godinu bio je podložan kašnjenjima u objavljivanju, a javnost nema
informacije o resursima koji se obezbjeđuju ključnim jedinicama za pružanje usluga na primarnom nivou.
C (i). Budžetiranje zasnovano na politikama
Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta vlade FBiH propisani su u Zakonu o budžetima u
Federaciji Bosne i Hercegovine. Kašnjenja u odobravanju Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika u
BiH mogu da otežaju pravovremeno pripremanje makroekonomskih indikatora FBiH i fiskalnih
prognoza; a dodatna kašnjenja često se dešavaju vezano za dostavljanje konačnih budžetskih zahtjeva od
budžetskih korisnika. Od 2010. godine, samo je budžet za 2013. godinu usvojen prije početka budžetske
godine. Izdaju se jasne budžetske instrukcije i smjernice.
Detaljne trogodišnje fiskalne projekcije za Vladu FBiH koje se izrađuju kao dio MTEF-a FBiH uključuju
procjene za budući period za svakog budžetskog korisnika. Noviji MTEF-ovi uključuju samo rashode
vlade FBiH i diskusiju o projekcijama prihoda za sve nivoe; ne obuhvataju prihode kantona, jedinica
lokalne samouprave, i EBF-ova. Nema dokaza o tome da se procjene za budući period koriste kao sidro
za pripremanje budžetskih ograničenja za narednu godinu. Pošto se procjene ne pomijeraju unaprijed
godinu po godinu, MF djelotvorno ponovo pokreće budžet i procjene za budući period od nule za svaki
budžetski ciklus. Budžet i procjene za budući period u MTEF-u izrađuju se prema administrativnim,
ekonomskim i funkcionalnim klasifikacijama. Međutim, godišnji budžetski prijedlozi se predstavljaju sa
ekonomskim i administrativnim klasifikacijama; a ne uključuju procjene na naredne godine.
FBiH ne sprovodi sveobuhvatnu analizu održivosti duga koja bi bila povezana sa konkretnom vladinom
strategijom za dug u smislu budućih politika za zaduživanje i zahtjeva koji se odnose na dug.
Nacrt Razvojne strategije BiH pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i
ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Pojedina
ministarstva pripremaju strateške planove, ali nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu
zvanično razvijene za FBiH. Strateško planiranje u FBiH je dodatno iskomplikovano fragmentiranošću
oblasti odgovornosti između centralne vlade i kantona. Nedostaje strateškog vođenja iz sektorske
perspektive koje bi se odnosilo na sve nivoe vlasti u FBiH i koje bi osiguralo prikladnu i djelotvornu
implementaciju.
Odlivi za investicije se planiraju zasebno od tekuće potrošnje u FBiH, a ne postoji konsolidovani strateški
plan za cijelu Federaciju za koji bi mogli da se povežu Planovi javnih investicija (Public Investment
Program - PIP). Bez obzira na te nedostatke, projekcije budućih troškova i koristi pojedinačnih
investicionih projekata ipak uključuju kasnije troškove održavanja novih investicija. MTEF odražava
99
odobrene i finansirane projekte u okviru PIP, a korištenje višegodišnjih procjena omogućava da MTEF
odražava tekuće troškove u budućem periodu vezane za završene projekte kapitalnih investicija.
C (ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta
Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje domaće zakone o porezima, međunarodne sporazume o
izbjegavanju dvostrukog oporezivanja i zakone koji regulišu upravne postupke. Iako je zakonski okvir za
najvažnije poreze u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, određeni važni aspekti primjene poreza još nisu
jasno i konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi. To se uglavnom odnosi na
implementaciju važnih odredbi o sporazumima o dvostrukom oporezivanju (npr. poreska rezidentnost,
umanjenje poreza po odbitku), te na transferne cijene. Kao posljedica toga, poreski inspektori obično
primjenjuju priličan stepen proizvoljnog odlučivanja u određivanju poreskih obaveza u tim oblastima.
Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za svoje poreske obaveze,
napomene za objašnjenja, te administrativne procedure, a imaju i elektronski pristup svojim poreskim
evidencijama. Zvanična obavezujuća tumačenja o primjenljivosti poreza mogu se zatražiti na
pojedinačnoj osnovi, i ona se obično izdaju u rokovima propisanim relevantnim zakonskim okvirom.
Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je. Međutim, odluke se često ne izdaju prije
isteka propisanog vremenskog roka. Područja u kojima su potrebna poboljšanja uključuju transparentnost,
kapacitet tijela za rješavanje žalbi i unapređivanje pravovremenosti.
Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da
budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoje godišnji programi poreskih inspekcija, kao i
kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara. Nema pouzdanih podataka o zaostalim
neizmirenim poreskim potraživanjima za posljednje dvije fiskalne godine.
Prognoze gotovinskih tokova se pažljivo prate na centralnom nivou u FBiH. FMF odobrava mjesečne
operativne planove za budžetske korisnike (prema tome, “otpuštajući” sredstva na mjesečnoj osnovi), na
osnovu planova koje su dostavile MDA i sravnjujući ih sa prognozama gotovinskih tokova. Kada dođe do
problema sa gotovinskim tokovima (kao što je bio slučaj nedavno zbog kašnjenja u primitku vanjske
budžetske podrške, na primjer), postoje procedure koje su opisane u zakonskom okviru (Zakonu o
budžetima) za njihovo rješavanje. Međutim, bilo je nedavnih slučajeva problema sa gotovinskim
tokovima koji su rezultovali smanjivanjem potrošnje radi štednje gotovine, pa MDA nisu bili u
mogućnosti da predviđaju dostupnost gotovine sa ciljem određivanja preuzimanja obaveza za budući
period.
Upravljanje dugom u FBiH je koordinirano sa kantonima preko stalne komisije koje izvještava MF FBiH.
Kantonima je dozvoljeno da se zadužuju na domaćem tržištu bez saglasnosti MF FBiH, sve dok im za
zaduživanje nije potrebna garancija. Kantoni i javna preduzeća još nisu preuzimali nikakva direktna
vanjska zaduženja, dajući umjesto toga prednost tome da se centralna vlada FBiH zadužuje i prosljeđuje
sredstva njima. Izvještavanje o dugu je u razumnoj mjeri sveobuhvatno, sa manjim nepokrivenim
područjima u informacijama iz opština i gradova.
Sve transakcije koje predstavljaju dio budžeta centralne vlade prolaze kroz Jedinstveni račun trezora
(Single Treasury Account - STA), na kojem se održavaju svi gotovinski bilansi. Međutim, određeni EBF-
ovi i dalje su izvan STA. Nema direktne veze između centralnog STA i STA u kantonima, koji
obezbjeđuju samo periodične ručno pripremljene izvještaje za MF FBH.
Svo zaduživanje centralne vlade, svo eksterno zaduživanje za prosljeđivanje sredstava na nivo kantona i
javnih preduzeća i svo izdavanje garancija kontroliše FMF, ali, međutim, ciljevi za dug nisu povezani sa
srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima i ne postoji nikakva zvanična strategija za upravljanje dugom
koja bi usmjeravala odluke o upravljanju dugom.
100
Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan javnosti. Otvoreni natječaj je metod koji se
podrazumijeva. Objavljivanje obavještenja o nabavkama i dodjela ugovora je transparentno, a informacije
su javno dostupne preko internetske stranice PPA. Međutim, javnost nema pristup planovima nabavki ili
rezultatima novijih žalbi.
Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a česte žalbe učesnika na tenderu usvajaju se na Odboru za
razmatranje žalbi u procesu javnih nabavki (Public Procurement Review Board - PRB), jasno je da izuzeća
od primjene otvorenih procedura u mnogim slučajevima nisu prikladno opravdana. Informacije su
ograničene na prilike za učestvovanje na tenderima u obliku planova nabavki (iako se ti planovi često ne
objavljuju) i informacije o dodjeljivanju ugovora. Nisu dostupne informacije o rezultatima žalbi, bez
obzira na zakonske odredbe o tome. Iako je PRB uspio da izda mnoge odluke, nedostaju mu dovoljni
ljudski resursi za ispunjavanje svih njegovih funkcija na brz i efikasan način.
Agencija za državnu upravu (Civil Service Agency – CSA) održava kompletnu evidenciju svih zaposlenih
na nivou Vlade FBiH, a MF FBiH izvršava promjene u evidenciji platnih lista samo kada za to dobije
ovlaštenje iz CSA. Imenovanja i napredovanja u službi mogu da stupe na snagu samo nakon što su sve
neophodne procedure završene. To se obično radi prije isteka roka od mjesec dana od donošenja odluke
institucije koja zapošljava, čime se izbjegava svaka potreba za retroaktivnim prilagođavanjima.
Imenovanja i napredovanja u službi adekvatno se kontrolišu kroz zahtjev da te aktivnosti odobri CSA.
Interne i eksterne revizije plaća se obavljaju redovno.
Kontrole preuzimanja obaveza za potrošnju koja se ne odnosi na plate su uspostavljene, ali još nisu
kompletno pouzdane. SAI FBiH je identifikovala mnoga kršenja pravila, ali je poduzeto malo
preventivnih mjera sa ciljem izbegavanja njihovog ponovnog pojavljivanja. Potreba za jačanjem pravila i
procedura se u opštem slučaju prepoznaje, a neophodni propisi su pripremljeni, ali nikakve mjere nisu
poduzete da bi ih se stavilo na snagu. Pravila za obradu i evidentiranje transakcija u Trezor u dobro
funkcionišu i u opštem slučaju se poštuju, a STA radi na zadovoljavajući način. Međutim, SAI navodi da
postoje slabosti u kontroli u toku obrade procedura na nivou potrošačkih jedinica.
U FBiH obuhvat internom revizijom na nivoima centralne vlade i kantona i dalje je neujednačen. Deset
jedinica je u radu u centralnoj vladi, uključujući i jedinice u ministarstvima financija i poljoprivrede, a tu
su i takođe jedinice u Sarajevskom i Tuzlanskom kantonu. Zakonska osnova za opšte uvođenje interne
revizije je na mjestu, a potrebne propise i operativne instrukcije je pripremio Koordinacioni odbor
sastavljen od predstavnika centralnih jedinica za harmonizaciju (Central Harmonization Units – CHU) iz
Institucija BiH i entiteta, iako još uvijek nije službeno odobren u FBiH.
Međutim, u 2013. godini na osnovu raspisanog javnog oglasa izvršen je prijem u radni odnos dva
uposlenika (jedan diplomirani ekonomista i jedan diplomirani pravnik) što je omogućilo intenziviranje
rada CHU FMF. Stanje sa krajem 2013. godine, a vezano za uspostavljanje jedinica interne revizije bilo je
kako slijedi: od 18 ministarstava koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 10
ima uspostavljenu internu reviziju, ali od 30 sistematizovanih mjesta, radi 15 internih revizora; od 18
zavoda koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 7 ima uspostavljenu internu
reviziju, a prema podacima koje je obezbijedio tim za ocjenu PEFA, sistematizovano je 12 mjesta, a radi
14 internih revizora; u 30 općina koje ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 9
ima uspostavljenu internu reviziju, ali od 10 sistematizovanih mjesta, radi 6 internih revizora; od 10
kantona koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 6 ima uspostavljenu internu
reviziju, ali od 30 sistematizovanih mjesta, radi 15 internih revizora. Nadalje u 2013. godini je na
prijedlog CHU FMF, FMF donijelo je i objavilo podzakonske propise kojima su stvorene daljnje
pretpostavke za razvoj interne revizije u javnom sektoru u FBiH.
101
C (iii). Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje
Izvještaje u toku godine izrađuje MF FBH u istom formatu kao i godišnji budžet (po ekonomskoj i
administrativnoj klasifikaciji), a oni predstavljaju potrošnju i u fazi preuzimanja obaveza i u fazi isplate.
Godišnji finansijski izvještaji uključuju pune informacije o prihodima i rashodima, a i o finansijskoj
imovini i obavezama; međutim, izvještaji obuhvataju samo ministarstva centralne vlade. Prihodi i rashodi
Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja koji pokriva cijelu Federaciju, Fonda solidarnosti u
zdravstvenom osiguranju, te javnih preduzeća za puteve, koji zajedno predstavljaju potrošnju koja je oko
dvaput veća od potrošnje centralne vlade, isključeni su.
Godišnji finansijski izvještaji centralne vlade dostavljani su na reviziju u roku od tri mjeseca od kraja
svake godine. Izvještaji se pripremaju u skladu sa Direktivom o budžetskom računovodstvu i Pravilnikom
o budžetskom knjigovodstvu u FBiH. SAI FBiH kvalifikuje svoje mišljenje o konsolidovanim godišnjim
finansijskim izvještajima na temelju toga da izvještaji ne ispunjavaju zahtjeve standarda IPSAS.
Neuključivanje EBF-ova u konsolidovane izvještaje, iako konzistentno sa zakonskim okvirom FBiH,
toliko je kritično važno, da se lokalni standardi koji se koriste ne mogu smatrati standardima koji
odgovaraju standardima IPSAS.
C (iv). Vanjska revizija i pregledi
Postoji sveobuhvatan spektar aktivnosti revizije koju sprovodi SAI FBiH koji ispunjava zahtjeve
profesionalnih standarda (2011. godine: preko 90% potrošnje je podvrgnuto reviziji). Pored revizije
izvještaja o izvršenju budžeta centralne vlade FBiH, SAI obuhvata konsolidovane budžete svakog od 10
kantona, Fonda penzijskog osiguranja FBiH, te 22 različita fonda zdravstvenog osiguranja i fonda za
zapošljavanje. Samo nekoliko od 78 opština može da se podvrgne reviziji svake godine, te samo ona
preduzeća u državnom vlasništvu koja rade na cijeloj teritoriji Federacije (uključujući i preduzeća u
vlasništvu opština i gradova) koja imaju najveći promet (željeznice, pošte, gas). SAI FBiH ima mandat za
reviziju kantonalnih preduzeća u državnom vlasništvu i onih u vlasništvu jedinica lokalne samouprave.
Čak i na centralnom nivou FBiH, svi budžetski korisnici (ministarstva, agencije) ne prolaze reviziju svake
godine. Izvještaji o finansijskim izvještajima centralne vlade dostavljaju se Parlamentu u roku od 3
mjeseca nakon što SAI primi izvještaje. Bez obzira na napore koje su uložili SAI i Parlament, preporuke
revizije se često ignorišu.
I MTEF FBiH, koji uključuje makroekonomske i fiskalne prognoze vlade, i godišnji budžetski prijedlog,
zvanično se dostavljaju Parlamentu FBiH. Standardne parlamentarne procedure predviđaju da relevantni
odbori obiju domova Parlamenta pregledaju godišnji budžetski prijedlog i da daju izvještaj plenarnoj
sjednici Parlamenta. U praksi postoji ograničen stepen pregledanja na odborima, koji nemaju
profesionalno osoblje koje bi im dalo podršku u radu.
U skladu sa Zakonom o budžetima FBiH, vlada je u obavezi da dostavi prijedlog budžeta Parlamentarnoj
skupštini do 5. novembra svake godine. U praksi, budžet je u opštem slučaju usvajan mnogo kasnije nego
što to zakon propisuje. Iako bi uspostavljene procedure trebalo da omoguće Parlamentu da postavlja
pitanja vladi vezano za sve aspekte njenih prijedloga, u praksi je Parlament nedovoljno opremljen da bi to
radio na djelotvoran način, tako da su izmjene budžetskih prijedloga kao odgovor na parlamentarne
diskusije bile veoma male.
Revizorski izvještaji SAI predstavljaju preporuke o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. Parlament
obično usvaja te izvještaje bez izmjena. SAI i budžetski korisnici su u obavezi da izvještavaju Parlament
o aktivnostima koje sprovode na implementaciji preporuka. SAI objavljuje svoje preporuke, kao i svoju
ocjenu reakcija primljenih na njih. Prema rezultatima analize, mnoge preporuke su u više navrata bile
ignorisane. Parlament u opštem slučaju ne prati ili ne nameće nikakve sankcije budžetskim korisnicima
koji ne implementiraju preporuke revizije.
102
FBIH: OCJENA PEFA
Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora
Indikator Opis Met FBiH
PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A
PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 B+
PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A
PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 NR
PI-5 Klasifikacija budžeta M1 C
PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju M1 C
PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 D+
PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 D
PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 D
PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 B
I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA
PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 B
PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja M2 D+
II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA
PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 C
PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza M2 B
PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 NR
PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 C+
PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B
PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 D+
PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama M2 N/A
PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 D+
PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 C+
III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE
PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 A
PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga M1 B
PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 C+
PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+
IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA
PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 C+
PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+
PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+
103
II.Ocjena uticaja slabosti u PFM
1. Skupna fiskalna disciplina
Iako su tehnički aspekti procesa pripremanja budžeta u razumnoj mjeri dobro organizovani, to je
potkopano kompleksnim kontekstom koji rezultuje čestim odlaganjima u usvajanju budžeta. Bez obzira
na to, skupna ostvarenja prihoda i potrošnje izvršavana su u skladu sa originalno odobrenim budžetima
(međutim, treba napomenuti da se u okviru metodologije PEFA ocjenjuje samo centralna vlada, a ne
razmatra se potrošnja na nivou kantona, koji su odgovorni za pružanje najvažnijih javnih usluga).
Kašnjenja u odlučivanju o udjelu FBiH u prihodima od indirektnog oporezivanja smanjila su stepen
pouzdanosti prognoza prihoda i otežala su proces planiranja budžeta. Javna preduzeća su značajna i
postoje dokazi o tome da nastavljaju da u značajnog mjeri nagomilavaju zaostale neizmirene poreske
obaveze; međutim, ne postoji konsolidovani pregled fiskalnog rizika ili monitoring njihovog finansijskog
učinka.
2. Strateško raspodjeljivanje resursa
MF obezbjeđuje pouzdane informacije o dostupnosti sredstava, međutim, bilo je određenih slučajeva
nepredviđenog ograničavanja sredstava sa ciljem štednje, koja su rezultovala time da MDA nisu bila u
mogućnosti da predvide dostupnost gotovine, kako bi određivala preuzimanje obaveza za budući period.
Postojeći budžetski proces nema snažan fokus na politike ili strategiju. Pojedinačna ministarstva
pripremaju strateške planove;međutim za FBiH nisu zvanično razvijene nikakve sektorske strategije koje
bi uključivale procjene troškova. Strateško planiranje u FBiH dodatno je komplikovano fragmentiranošću
oblasti odgovornosti između centralne vlade i kantona. Postoji nedostatak strateškog usmjerenja iz
sektorske perspektive koje bi se odnosilo na sve nivoe vlasti u FBiH, sa ciljem osiguravanja prikladne i
djelotvorne implementacije. Odlici investicija se planiraju odvojeno od tekuće potrošnje, a ne postoji
konsolidovani strateški plan za koji bi PJI mogao da bude povezan. Ograničen vremenski period koji je na
raspolaganju za razmatranje budžeta na parlamentu mogao bi da smanji pritisak kojem je vlada izložena
vezano za raspodjeljivanje i izvršavanje budžeta u skladu sa njenim unaprijed navedenim politikama.
3. Efikasno pružanje usluga
Slabosti u budžetskom procesu ne dozvoljavaju dovoljan stepen razmatranja djelotvornog
korištenja resursa. Kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju koje se ne odnose na plate su
djelotvorne, a sistem plaćanja radi na uredan način; međutim, u revizorskim izvještajima potvrđuje se
potreba da se osigura primjena snažnijih pravila i procedura, posebno na nivou potrošačkih jedinica.
Interna revizija, kao funkcija, još je u povoju, a obuhvat revizije treba da bude unapređen, kao i reakcije
uprava na preporuke revizije. Otvoreni natječaj je metod nabavke koji se podrazumijeva, ali u praksi
nepoštivanje procedura konkurentnih natječaja može da stvori prilike za neefikasne nabavke, korupciju i
curenja. Obuhvat aktivnosti eksterne revizije je u razumnoj mjeri dobar, ali praćenje preporuka na nivou
uprave je slabo. Parlament ulaže malo napora u praćenje preporuka iz revizorskih izvještaja, kao i u
pozivanje izvršne vlasti na odgovornost.
III. Izgledi za reforme PFM
Novi Zakon o budžetima usvojen je u decembru 2013. godine, i on dovodi do jačanja cijelog procesa
pripremanja budžeta u FBiH, obezbjeđuje detaljnije objašnjenje budžetskog kalendara, ta dovodi do
povećanja mogućnosti za sprovođenje limita za potrošnju na nižim nivoima vlasti, u vanbudžetskim
104
fondovima, te u PE.84
Zakon uključuje fiskalno pravilo koje navodi da planirani tekući budžet mora da
bude izbalansiran, a ako se izvrši tekući deficit, vlada u naredne tri godine mora da planira tekući suficit.
Pored toga, nove izmjene i dopune Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH, koje su takođe u proceduri
usvajanja na parlamentu, predviđaju smanjenje udjela kantona i povećanje udjela jedinica lokalne
samouprave u porezu na dohodak građana, a takođe pojednostavljuju dijeljenje prihoda u Kantonu
Sarajevo. Takođe se predviđa da će, nakon što podaci o popisu stanovništva budu obrađeni (popis
stanovništva u BiH je zakazan za oktobar 2013. godine), sve formule za raspodjelu prihoda u ovom
zakonu biti ponovno razmotrene.
MF FBiH razumije potrebu za usvajanjem Strategije za upravljanje dugom, a reforme u ovoj oblasti se
planiraju za budući period, kao integralni dio procesa unapređivanja upravljanja dugom, koji se
implementira u saradnji sa timom Svjetske banke, kao i u okviru projekta IPA. Pripremanje pune analize
održivosti duga za dug FBiH planira se kao integralni dio procesa unapređivanja upravljanja dugom.
U februaru 2014. godine, Fiskalni savjet BiH je usvojio definiciju zaostalih neizmirenih obaveza
zasnovanu na svakom iznosu koji nije plaćen prije isteka najviše 90 dana, a sličan pristup će prihvatiti i
entiteti. U praksi FBiH može da izabere da koristi kraći vremenski period, u skladu sa nacrtom zakona
koji je na raspolaganju.
Planira se uvođenje funkcionalne klasifikacije u skladu sa standardom COFOG, a to će zahtijevati
razvijanje jasne i detaljne metodologije za raspodjelu potrošnje po funkcijama. Na kraju, FBiH planira da
poveća broj osoblja i ukupne kapacitete CHU, kao i jedinica interne revizije, tamo gdje se one smatraju
neophodnim.
84 To je jedna od strukturalnih odrednica za FBiH u okviru SBA sa MMF-om (MMF, decembar 2012. godine, Bosna i
Hercegovina: Prvi pregled u okviru SBA i zahtjev za oslobađanje od poštivanja kriterijuma učinka – izvještaj osoblja;
Obavještenje za medije i Izjava izvršnog direktora).
105
Ocjena PFM sistema, procesa i institucija– FBiH
PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene potrošnje vlade
Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH) za posljednje tri fiskalne godine (2009-2011. godine). Plaćanja
kamata i projektna potrošnja finansirana iz vanjskih izvora su isključene, pošto su oni izvan neposredne
kontrole vlade. Što je ostvarenje bliže originalnoj budžetskoj procjeni, to je viši rejting.
Podaci koji su analizirani85
isključuju potrošnju kantona (koji su odgovorni za obezbjeđivanje najvećeg
dijela javnih službi, uključujući zdravstvenu zaštitu, obrazovanje, kulturu i socijalnu zaštitu) i jedinica
lokalne samouprave; to zajedno predstavlja oko trećinu ukupne potrošnje konsolidovane vlade u FBiH.
Međutim, uključeni su vanbudžetski fondovi (extra-budgetary funds, EBF) koji su priključeni centralnoj
vladi – Fond solidarnosti u zdravstvu, koji obezbjeđuje napredne medicinske tretmane za cijelu teritoriju
Federacije; Fond penzijskog i invalidskog osiguranja za cijelu Federaciju; te Fond za zapošljavanje FBiH
– kao i preduzeće u vlasništvu vlade koje je odgovorno za održavanje glavnih puteva Federacije, Javno
preduzeće Ceste FBiH. EBF-ovi se finansiraju iz obaveznih socijalnih doprinosa i iz transfera iz Vlade
FBiH, a preduzeće za održavanje puteva se finansira iz udjela u prihodima od indirektnog oporezivanja.
Potrošnja centralne vlade sastoji se uglavnom od plata i naknada za one koji se bave administrativnim
zadacima, te subvencija i isplata socijalnih transfera pojedincima.
Konsolidaciju je izvršio tim zadužen za pregled, na osnovu informacija koje je obezbijedilo Ministarstvo
financija FBiH (MF), i za fazu budžetiranja i za fazu ostvarenja; iako Centralna banka Bosne i
Hercegovine (CBBiH) na godišnjem nivou obezbjeđuje pažljivo pripremljenu konsolidaciju ostvarenja
potrošnje koristeći GFS metodologiju, nikakva konsolidacija nije se radila u fazi budžetiranja. Niti MF
FBIH ni CBBiH nisu do sada ni pokušavali da konsoliduju potrošnju konsolidovane vlade uključujući
kantone (i njihove EBF-ove) u fazi budžetiranja, a i tim zadužen za pregled mogao je to da uradi samo
kroz posjete svim kantonima sa ciljem sakupljanja neophodnih informacija. Iako tim zadužen za pregled
smatra da iznosi koji su predstavljeni nisu takvi da bi navodili na ozbiljne pogrešne zaključke, moguće je
da su neki elementi dvostrukog uračunavanja uključeni u ukupne iznose za centralnu vladu i EBF-ove.
Tabela 4.2.1. Procenat razlike između ostvarenja i budžeta
(u milionima KM)
2009. 2010. 2011.
Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje
Centralna vlada 1.261,0 1.304,1 1.400,3 1.442,1 1.332,9 1.319,1
Fondovi 3.082,0 2.896,0 3.103,5 2.944,7 3.061,1 3.151,1
Ukupno 4.343,0 4.200,1 4.503,8 4.386,8 4.394,0 4.470,2
% razlike -3,3% -2,6% 1,7%
Izvor: MF FBiH
Tabela 4.2.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A Odstupanje između budžeta i ostvarenja je manje
od 5% u sve tri godine. (isto bi se odnosilo ako bi
se indikator ocjenjivao samo na osnovu potrošnje
centralne vlade)
85 U tabeli u Aneksu 2) prikazani su skupni prihodi i rashodi na svim nivoima konsolidovanog vladinog sektora.
106
PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom
Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kog se struktura budžeta mijenja u odnosu na onu koju je
inicijalno planiralo MF i koja je dogovorena na nivou Skupštine. Sekretarijat za ocjene PEFA je
uspostavio formulu za izračunavanje varijanse ostvarenja u odnosu na odobrene budžetske procjene.
Svaka budžetska linija prilagođava se za procentualnu varijansu između budžeta i ostvarenja, kao što je
izračunato za indikator PI-1, a razlike između stvarne potrošnje na svakoj budžetskoj liniji i prilagođenih
budžetskih iznosa se sabiraju, kako bi se mjerila ukupna varijansa. Ta ukupna varijansa izražava se u
procentu stvarnog ostvarenja. Druga dimenzija indikatora odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz
rezerve za nepredviđene slučajeve; što je veći iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se
preraspodijeli na konkretne budžetske linije, to je budžet manje transparentan. Tabele koje sadrže
izračunavanja za vladu FBiH predstavljene su u Aneksu 3 ovog izvještaja.
(i) Dodatna varijansa potrošnje iznad i povrh one koja rezultuje iz indikatora PI-1
Formulom se mjeri dodatna varijansa koja je povrh ukupne varijanse koja je izračunata za indikator PI-1, a
koja predstavlja rezultat toga što se resursi preraspoređuju iz jedne oblasti u drugu u toku izvršenja budžeta.
Dobar skor se postiže ako nema značajnih preraspodjela iz jedne funkcionalne oblasti u drugu. Prema tome, za
ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika između budžetskih
procjena i ostvarenja (vidjeti indikator PI-1), pod uslovom da su proporcionalne promjene slične u svakom
budžetskom zaglavlju. U skladu sa kriterijumima ocjene PEFA, indikator je ocijenjen na osnovu 20 najvećih
budžetskih zaglavlja (uz tretiranje EBF-ova i preduzeća za održavanje puteva kao budžetska zaglavlja).
Potrošnja koja se uzima u obzir je ista koja se koristi za indikator PI-1.
Iako je vlada FBiH održavala skupnu potrošnju blizu iznosa originalno predviđenih budžetom, bilo je određenih
značajnih preraspodjela potrošnje, a potrošnja EBF-ova je takođe odstupala od inicijalnih očekivanja. Zbog toga
što su relativne varijanse EBF-ova bile manje od onih za vladu FBiH, prema užoj definiciji, a potrošnja EBF-
ova je oko dva puta veća od potrošnje ministarstava centralne vlade, procentualne varijanse su niže kada se
EBF-ovi uključe u potrošnju koja se razmatra za ovaj indikator. Skupni iznosi prikazani su u Tabeli 4.2.3;
detaljna izračunavanja, sa prilagođavanjima u svim glavnim budžetskim linijama, prikazana su u aneksu 3.
Kada bi se rejting zasnivao samo na centralnoj vladi, on bi bio D, pošto je varijansa premašivala 15% u toku
dvije od tri godine; treba primijetiti da je najveći dio varijanse na nivou Federalne vlade, posebno u 2009.
godini, bio izazvan prilagođavanjima koja su usaglašena u okviru SBA sa MMF-om (SBA). Uključivanje EBF-
ova dovodi do smanjenja ukupne varijanse na manje od 10% u svakoj od tri godine, što rezultuje rejtingom B.
Tabela 4.2.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta
(u milionima KM)
2009. 2010. 2011.
Stvarno
ostvarenje
Zbir
varijansi
Stvarno
ostvarenje
Zbir
varijansi
Stvarno
ostvarenje
Zbir
varijansi
Centralna vlada 1.304,1 265,4 1.442,0 349,8 1.319,1 153,4
Varijanse kao % ukupnog 20,4% 24,3% 12,2%
Centralna vlada uključujući EBF-ove 4.200,1 293,5 4.386,8 419,0 4.470,2 361,1
Varijanse kao % ukupnog 7,0% 9,6% 8,1%
Rejting za dimenziju: B
107
(ii) Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje
FBiH uključuje rezervu za nepredviđene događaje u svoje budžete. Međutim, rezerva je ograničena na 3%
prihoda, isključujući finansiranje.86
Rezerva za nepredviđene događaje planirana na nivou od 29,05
miliona KM (1,82% planiranih prihoda) za 2009. godinu, na nivou od 36,6 miliona KM (2,6% planiranih
prihoda) za 2010. godinu, a na nivou od 5,19 miliona KM (0,36% planiranih prihoda) za 2011. godinu.
Budžetska rezerva se koristi za hitnu i nepredviđenu budžetsku potrošnju do koje dolazi u toku faze
izvršenja budžeta. Treba napomenuti da (zbog računovodstvenih pravila), iako se budžetska rezerva
planira u budžetu kao jednokratna suma na zasebnoj budžetskoj liniji (pošto je planirana rezerva opšta,
nema konkretnog tipa potrošnje kojem je posvećena u budžetskom planu), izvještaji o izvršenju budžeta
prikazuju potrošnju iz te budžetske linije u prikladnim budžetskim linijama u skladu sa namjenom
potrošnje (npr. socijalni transferi). Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta daju pregled korištenja
budžetske rezerve detaljno87
. Na primjer, u 2010. godini, budžetski plan za rezervu bio je 36,6 miliona
KM, dok budžetska izvršenja pokazuju 31,9 miliona KM.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.2.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B+
Dodatna varijansa potrošnje u poređenju
sa varijansom za indikator PI-1
B Varijansa je veća od 5%, ali manja od 10% za svaku od
tri godine.
Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve
za nepredviđene događaje
A Rezerva za nepredviđene događaje planirana na nivou
od 29,05 miliona KM (1,82% planiranih prihoda) za
2009. godinu, na nivou od 36,6 miliona KM (2,6%
planiranih prihoda) za 2010. godinu, a na nivou od 5,19
miliona KM (0,36% planiranih prihoda) za 2011.
godinu. Izvještaji o izvršenju budžeta ne prikazuju
ostvarenja u odnosu na poziciju rezerve za
nepredviđene slučajeve.
PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa domaćim prihodima predviđenim originalnim
budžetom. Indirektno oporezivanje koje na teritoriji cijele zemlje sprovode institucije BiH dijeli se između
četiri glavna nivoa vlasti - Institucije BiH, FBiH, Republika Srpska (RS) i Brčko Distrikt (DB) - dok su svi
ostali poreski i neporeski prihodi pod isključivom odgovornošću svakog od nivoa zasebno.
Tabela 4.2.5 prikazuje konsolidovane prihode i primitke FBiH na nivou konsolidovanog vladinog sektora.
Indirektno oporezivanje je najvažniji izvor podataka, predstavljajući 41% ukupnih konsolidovanih
prihoda FBiH, što prate udjeli socijalnih doprinosa, koji predstavljaju 40% konsolidovanih prihoda FBiH.
Prihodi od direktnog oporezivanja predstavljaju samo 7% konsolidovanih prihoda FBiH. U smislu
budžeta vlade FBiH, prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljaju 83% ukupnih prihoda.
86 Ograničenje se navodi i u godišnjem Zakonu o izvršenju budžeta (lan 11) o u Zakonu o budžetu FBiH (članovi 26 i 60). 87Na primjer, vidjeti Tabelu o izvršenju budžetske rezerve u Izvještaju o izvršenju budžeta FBiH za 2010. godinu, dostupno na
adresi: http://www.fmf.gov.ba/budzet-
2010/Isplate%20sredstava%20Vlade%20FBiH%20iz%20tekuce%20rezerve%20Budzeta%20FBiH.pdf.
108
Tabela 4.2.5: Godišnji izvještaj o operacijama za FBiH za 2011. godinu
(u milionima KM)
Opis
Konsolidovano
za FBiH Vlada FBiH Kantoni
Jedinice lokalne
samouprave
Vanbudžetski
fondovi
Prihod 6.571,2 1.321,6 1.903,6 654,2 3.097,0
Porezi 3.222,3 1.139,4 1.640,1 315,5 127,2
Porezi na dohodak, dobit i
kapitalnu dobit 388,8 46,5 285,6 55,6 1,0
Porezi na plate i radnu snagu 13,9 0,0 9,8 4,0 0,0
Porezi na imovinu 67,7 0,0 10,2 57,4 0,0
Porezi na robu i usluge i
međunarodnu trgovinu i transakcije 2.726,4 1.090,8 1.313,6 195,6 126,2
Ostali porezi 25,3 1,9 20,7 2,5 0,0
Socijalni doprinosi 2.650,8 0,0 0,0 0,0 2.650,8
Grantovi 10,1 0,0 56,2 111,5 240,1
Ostali prihodi 687,9 182,1 207,2 227,1 78,9
Izvor: Centralna banka BiH. Uključuje ukupne rashode i transakcije u nefinansijskim sredstvima. Ne uključuje projekte
finansirane iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga FBiH ovdje nije predstavljeno
(predstavljeno je na državnom nivou, pošto servisiranje vanjskog duga za obe entiteta i DB prolazi kroz budžet Institucija BiH,
a podaci su prikazani u Poglavlju 2).
Opšti sistem za raspodjeljivanje prihoda od indirektnog oporezivanja između četiri glavna nivoa u BiH
detaljno je objašnjen u Poglavlju 2 (i u okviru razmatranja ovog indikatora za institucije BiH). Sažeto
rečeno, nakon što se udio institucija BiH oduzme od ukupnih prihoda, DB prima fiksirani procenat od
3,55% preostalih sredstava ili minimalno 124 miliona KM, a ostatak sredstava se dijeli između dva
entiteta na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji koje je identifikovano na poreskim formularima.
Koeficijenti za raspodjelu prihoda između entiteta su varijabilni; oni se periodično prilagođavaju tako da
odražavaju promjene u krajnjoj potrošnji i zvanično ih usvaja Upravni odbor Uprave za indirektno
oporezivanje (Indirect Tax Authority - ITA). Od avgusta 2013. godine, koeficijent za FBiH iznosi
63,93%, a za RS je 32,52%. Periodična sravnjenja se takođe predviđaju kada dođe do promjena
koeficijenata. Od udjela svakog od entiteta najprije se oduzme iznos potreban za servisiranje vanjskog
duga, a preostala sredstva se nakon toga dijele između nivoa sektora konsolidovane vlade. Od sredstava
od indirektnog oporezivanja koja preostaju za FBiH nakon oduzimanja servisiranja vanjskog duga, 36,2%
pripada vladi FBiH, 51,48% kantonima (na osnovu broja stanovnika, površine, te broja studenata i nivoa
razvoja), 8,42% jedinicama lokalne samouprave (takođe na osnovu broja stanovnika, površine, te broja
učenika i nivoa razvoja), a 3,9% javnim preduzećima za puteve.
U praksi, u prethodnih pet godina, bilo je političkih problema / odlaganja u donošenju odluke o iznosu
koji će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i sporova o podacima o krajnjoj
potrošnji i posljedičnih kašnjenja odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja
između dvaju entiteta.
Što se tiče direktnih poreza, koji su pod isključivom odgovornošću entiteta i DB, strukturau i stope poreza
na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa određuju se na centralnom nivou
FBiH, ali najveći dio prihoda dospijeva kantonima i opštinama i različitim EBF-ovima.
U oba entiteta i u DB prihodi EBF-ova uključuju socijalne doprinose koji su relevantni za konkretne
fondove, te transfere iz centralne vlade za određene fondove; javna preduzeća za puteve primaju dio
prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i naknade za puteve. Dodatna komplikacija u FBiH je to da,
iako postoji jedinstveni Fond penzijskog i invalidskog osiguranja, svaki kanton ima svoj fond
zdravstvenog osiguranja, koji se finansira iz doprinosa zdravstvenog osiguranja koji se naplaćuju zajedno
109
sa porezom na dohodak na teritoriji kantona; 9% doprinosa za zdravstven osiguranje uplaćuje se u fond na
nivou entiteta (Fond zdravstvene solidarnosti), koji obezbjeđuje specijalizovano liječenje i u većoj mjeri
sofisticirane skupe lijekove. Svaki kanton takođe ima svoj fond za zapošljavanje.
Jedinica za makroekonomsku analizu (Macroeconomic Analysis Unit- MAU) UINO odgovorna je za
pripremanje prognoza za indirektno oporezivanje, uzimajući u obzir makroekonomske projekcije koje
priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Fiskalnog savjeta. Te projekcije prihoda koriste
Fiskalni savjet, Ministarstvo financija i trezora (MFT) institucija BiH, ministarstva finansija (MF)
entiteta, te Direkcija za finansije DB u toku procesa pripremanja budžeta. Međutim, iznosi koji se unose u
budžet svake od vlada, vezano za prihode od indirektnog oporezivanja, predstavljaju odgovornost
konkretne vlade. Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih prihoda entiteta predstavlja
odgovornost odgovarajućih MF – tako da je u FBiH MF odgovorno za projekcije.
(i) Ostvareni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u inicijalno odobrenom
budžetu
Prihodi o konsolidovanim prihodima raspoloživi su za konsolidovanu FBiH (i cijelu zemlju)88
, kao i za
pojedinačne nivoe vlasti. Nije bilo moguće koristiti te podatke za izvršavanje izračunavanja za indikatore,
pošto su oni dostupni za ostvarenja, a ne i za planove. Zbog toga su rejtinzi za ovaj indikator zasnovani na
podacima koji su primljeni direktno od MF. U FBiH nije bilo moguće napraviti procjenu o kompletnoj
konsolidovanoj prezentaciji prihoda, pošto su podaci bili nekompletni. U skladu sa tim, rejting za ovaj
indikator ocijenjen je samo za centralnu vladu FBiH i za centralnu vladu plus EBF-ove (zbirno, umjesto
konsolidovano).
Budžetske prognoze prihoda i stvarna ostvarenja za FBiH prikazana su u Tabeli 4.2.6.
88 Iz podataka koje je prikupila i objavila CBBiH.
110
Tabela 4.2.6. Prihod Federacije Bosne i Hercegovine
(u milionima KM)
Izvor prihoda
Budžet za
2009.
godinu
Ostvarenj
e iz 2009.
godine
Varijacija Budžet za
2010.
godinu
Ostvarenj
e iz 2010.
godine
Varijacija Budžet za
2011.
godinu
Ostvarenj
e iz 2011.
godine
Varijacija
KM % KM % KM %
Prihod – vlada FBiH + EBF-
ovi+ Ceste FBiH
4.639,09 4.020,58 -618,51 -13,33% 4.541,50 4.442,50 -98,99 -2,18% 4.532,63 4.443,56 -89,06 -1,96%
Prihod – samo vlada FBiH 1.591,92 1.242,17 -349,74 -21,97% 1.412,27 1.441,60 29,32 2,08% 1.446,38 1.394,27 -52,11 -3,60%
Porezi 1.272,95 1.011,70 - -20,52% 1.152,99 1.186,94 33,95 2,94% 1.178,86 1.137,61 -41,25 -3,50%
Direktni porezi 68,38 63,98 -261,25 -6,44% 61,82 95,40 33,58 54,31% 65,39 46,55 -18,83 -
Porezi na dohodak, dobit i
kapitalnu dobit
68,38
63,98
-4,41
-6,44%
61,82
95,40
33,58
54,31%
65,39
46,55
-18,83
-28,80%
Porezi na plate i radnu snagu -4,41
-28,80%
Porezi on imovinu
Indirektni porezi
1.198,89
974,14
-21,00%
1.091,17
1.091,28
0,12
0,01%
1.113,48
1.090,83
-22,65
Ostali porezi 5,68 0,59 - -89,64% 0,00 0,26 0,26 0,00% 0,00 0,23 0,23
Doprinosi za socijalno
osiguranje
-251,76 -2,03%
Ostali (neporeski) prihodi 318,97 230,47 -5,09 -27,74% 259,29 254,66 -4,63 -1,78% 267,52 256,66 -10,86 0,00%
Transferi iz jedinica sa
drugih nivoa konsolidovane
vlade
-88,49 -4,06%
EBF-ovi
Fond penzijskog osiguranja
Fond zdravstvenog
osiguranja
Fond za zapošljavanje
2.964,4 2.718,8 -245,59 -8,28% 3.064,83 2.938,1 -126,78 -4,14% 3.022,75 2.987,52 35,23 -1,17%
Javno preduzeće Ceste FBiH 82,75 59,57 -23,18 -28,01% 64,40 62,86 -1,54 -2,39% 63,50 61,77 1,73 -2,72%
Napomena: Ova tabela prikazuje prihode vlade FBiH, EBF-ova (Fonda penzijskog osiguranja, Fonda zdravstvenog osiguranja i Fonda za zapošljavanje) i Javnog
preduzeća Ceste FBiH. Prihodi kantona i jedinica lokalne samouprave su isključeni.
Izvor: MF FBiH
111
Najvažniji elementi prihoda su indirektni porezi i socijalni doprinosi, koji dominiraju u svakom
izračunavanju u koje su uključeni. Ako se svi prihodi uzmu u razmatranje, ostvarenje, uključujući
fondove, blisko je budžetu za dvije od tri godine.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.2.8. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa originalno odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A Ukupni prihodi centralne vlade uključujući doprinose EBF-ova,
ostvareni su na nivou između 97% i 106% u dvije od tri
posljednje godine.
PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Ovaj indikator razmatra da li ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju, te da li postoji
sistem koji omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju.
U FBiH u trenutku sprovođenja ocjene nema zakonske definicije toga što predstavljaju zaostale
neizmirene obaveze; a nije uspostavljen ni zakonski period (recimo, 45 dana) nakon kojeg neplaćena
fakturisana obaveza počinje da se smatra zaostalom neizmirenom obavezom; a u okviru postojećih trezora
nikakav datum dospjeća plaćanja nije unošen sa faktura do kraja 2013. godine. U skladu sa SBA,
nadležne institucije bile su u obavezi da, do oktobra 2013. godine, uspostave jedinstvenu zajedničku
definiciju zaostalih neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i entitetske vlade (pri čemu bi se
svaki iznos koji nije plaćen u roku od 90 dana nakon dana dospjeća smatrao zaostalom neizmirenom
obavezom) a, od jula 2013. godine, procedure za budžetske korisnike tako da unose sve datume dospjeća
sa faktura u trezor. Ti rokovi nisu ispoštovani. Sa stanjem na kraju 2013. godine, podaci o dospjeću
plaćanja počeli su da se evidentiraju u trezorima institucija BiH i na nivou entitetske vlade (međutim,
kompletni izvještaji za 2013. godinu o zaostalim neizmirenim obavezama nisu bili spremni na vrijeme da
bi bili uključeni u ovaj izvještaj), a rok za uspostavljanje definicije zaostalih neizmirenih obaveza sada je
produžen do početka 2014. godine (radna verzija je da će period od 90 dana biti korišten). U februaru
2014. godine na sjednici Fiskalnog savjeta BiH usvojena je definicija neizmirenih obaveza koja glasi:
svaka obaveza koja je evidentirana u trezorskoj aplikaciji u Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a
koja nije plaćena u rokovima dospjeća propisanim zakonom, a najduže u roku od 90 dana od datuma
dospijeća.Na osnovu zajedničke definicije, svaki od nivoa vladsti će prilagoditi svoje zakonske okvire
(npr. FBiH je pripremila nacrt Zakona o finansijskim operacijama koji propisuje da rok za ugovorena
plaćanja može biti do 60 dana).
(i) Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
U FBiH, pri svakom razmatranju zaostalih neizmirenih obaveza moraju se uzeti u obzir ne samo zaostale
neizmirene obaveze za plaćanja centralne vlade, već i one koje su kreirali kantoni i EBF-ovi. 1. aprila
2013. godine centralna vlada FBiH imala je salda od 1,7 miliona KM, ali neizmirene obaveze iz 2012.
godine iznosile su 50 miliona KM. U međuvremenu, prema informacijma iz MF, vlada FBIH zaduživala
privremeno iz Preduzeća za Fond za ceste FBiH, kako bi ispunjavala tekuće obaveze. Sva tijela vlade
FBIH takođe duguju nedefinisane neizmirene obaveze kao rezultat sporova koji se odnose na plate i
naknade u javnoj službi; sudovi su smatrali da kolektivni ugovori imaju prednost nad naknadno
usvojenim zakonima koji su usvojeni sa ciljem smanjivanja plata u javnim službama i pojednostavljivanja
i smanjivanja različitih naknada koje su se plaćale povrh plata. Pored zaostalih neizmirenih obaveza
centralne vlade, prema informacijama dobijenim iz Fonda solidarnosti u zdravstvenom osiguranju u
FBiH, taj Fond stvara rastući iznos zaostalih neizmirenih obaveza, pošto se zahtjevi za specijalističkim
zdravstvenim uslugama povećavaju, a uplate iz tijela vlade FBiH (tj. iznad i povrh 9% doprinosa za
112
zdravstveno osiguranje sa cijele teritorije FBiH koji pripadaju Fondu) premašuju resurse koji su dostupni.
Neke isplate iz ovog Fonda ostale su neizmirene u toku više od dvije godine.
MF je procijenilo iznos koji je sada neizmiren, sa krajem 2013. godine, na oko 80 miliona KM, ali izgleda
da je situacija u kantonima čak i gora nego na nivou centralne vlade. Sarajevski i Tuzlanski kanton (dva
najveća kantona u zemlji) zaostajala su u plaćanjima zaposlenima u vladi, iako ta plaćanja imaju prioritet
nad većinom isplata za robu i usluge. U Sarajevskom kantonu je bilo kašnjenja u plaćanju davanja koja se
odnose na djecu i druge ugrožene grupe stanovništva. U toku prethodnih godina vlada FBiH je izdala
nekoliko uredbi za plaćanje obaveza iz prethodnih godina.89
Jedini podaci koji su sada raspoloživi su za obaveze (razlika između dospjelog i plaćenog, ali sve one nisu
u svakom slučaju u neizmirenim zaostalim obavezama), o kojim, sa stanjem iz 2012. godine, izvještava
MF (vidjeti Tabelu 4.2.9). Trebalo bi da se
napomene da podaci za 2010. godinu nisu
uporedivi sa podacima za 2012. godinu, zbog
razlika u prikupljanju podataka. Podaci za 2010. i
2011. godinu uglavnom su zasnovani na
procjenama (za namjene SBA) ili poznatim
podacima o neizmirenim mjesečnim isplatama,
prije svega za socijalna davanja i ostale transfere
(isključujući, na primjer, zaostale isplate za
snabdjevače).
Kada se uključe i kantoni i jedinice lokalne samouprave, ukupne obaveze sa krajem 2012. godine iznosile
su 1,14 milijardi KM, ili oko 20% ukupne potrošnje konsolidovane vlade u FBiH. Opet, sve to nisu
zaostale neizmirene obaveze. Međutim, čak iako podaci o zaostalim neizmirenim obavezama nisu
egzaktni, postoje indikacije da se zaostale neizmirene obaveze FBiH povećavaju. Imajući uvidu da
pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom još nisu
dostupni (očekuje se da će inicijalni podaci biti dostupni na proljeće 2014. godine za 2013. godinu), za
ocjenjivanje ove dimenzije ili indikatora nisu dostupne dovoljne informacije.
Rejting za dimenziju: Nije ocijenjeno zbog nedostatka pouzdanih podataka
(ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Kako nikakvi zvanični podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom
zaostalih neizmirenih obaveza još nisu dostupni (sa krajem 2013. godine), rejting za ovu dimenziju je D.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.2.10. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting NR
Stanje neizmirenih obaveza za
isplate potrošnje
NR NR imajući u vidu odsustvo pouzdanih podataka
Raspoloživost podataka za
monitoring stanja neizmirenih
D Nikakvi zvanični podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u
skladu sa zakonskom definicijom zaostalih neizmirenih
89 Na primjer: Službeni glasnik FBiH, br. 81/09 – isplata 26.583.790,69 KM za invalidske penzije, 618.362,24 KM za
implementaciju Zakona o pravima dobitnika ratnih priznanja i 6.501.093,07 za kantonalne agencije za isplate demobilisanim
vojnicima.
Tabela 4.2.9. Obaveze EBF-ova i centralne vlade
FBiH
(u milionima KM)
Iznosi koji se duguju 2010. 2011. 2012.
Vlada FBiH 197,0 34,3 226,9
EBF-ovi 132,8 175,0 …a
Izvor: MF FBiH i MMF.aInformacije još nisu dostupne.
113
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
obaveza za isplate potrošnje obaveza još nisu dostupni (sa krajem 2013. godine).
PI-5: Klasifikacija budžeta
Kriterijumi ocjene PEFA zahtijevaju postojanje aranžmana koji omogućavaju poređenje budžeta i
ostvarenja za istu godinu, ali obezbjeđuju i konzistentnost poređenja iz jedne godine u sljedeću, u skladu
sa administrativnim, funkcionalnim, i ekonomskim klasifikacijama. U idealnom slučaju, 10 glavnih
funkcija vlade navedenih u listi Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification of
Functions of Government - COFOG) trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite
nivoe obrazovanja) ili programe. Taj cilj je omogućen evidentiranjem svih transakcija u skladu sa
Kontnim planom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako
da omogući izvještavanje u skladu sa svakom od klasifikacija.
Iako je postignut određeni napredak, Javne finansijske statistike (Public Finance Statistics - PFS) su i
dalje fragmentirane i neujednačene u različitim oblastima odgovornosti u BiH, a to je situacija koju
većina posmatrača smatra značajnom preprekom za prikladno upravljanje. EU je posvetila posebnu
pažnju tom pitanju; ona je obezbjeđivala tehničku podršku u toj oblasti od juna 2012. godine,90
ali
napredak još nije evaluiran.
Uz tehničku podršku iz MMF-a, vlada FBiH je u januaru 2011. godine usvojila određena manja
prilagođavanja svog kontnog okvira tako da se bolje prate transferi između različitih vlada. Taj kontni
okvir primjenjuje se i na druge nivoe vlade u FBiH. Tim zadužen za ocjenu PEFA informisan je da FBiH
namjerava da izmijeni svoje računovodstvene standarde tako da oni budu bolje usklađeni sa
Međunarodnim standardima za računovodstvo u javnom sektoru (International Public Sector Accounting
Standards - IPSAS); ali se ne očekuje da će to biti postignuto u kratkoročnom periodu, posebno u smislu
računovodstva na obračunskoj osnovi, imajući u vidu probleme sa vrednovanjem vezano za stalna
sredstva. Takođe, postoji plan da se zvanično zahtijeva da se izvještaji pripremaju u skladu sa COFOG.
Postojeći formulari za izvještavanje u FBiH91
već zahtijevaju izvještavanje po funkcionalnoj klasifikaciji
za sve nivoe konsolidovane vlade u FBiH (u 14 glavnih kategorija, za razliku od 10 glavnih grupa prema
COFOG); međutim, u praksi, izvještavanje po funkcijama zasnovano je na opštim aproksimacijama, sa
vjerovatnim greškama, posebno na nižim nivoima vlasti.
Vlada FBiH predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake
administrativne jedinice. Vlada održava trezorski sistem kroz koji se sve transakcije evidentiraju, što
obezbjeđuje konzistentnost u izvještavanju po administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Trezorski
sistemi su u mnogome unapređeni od 2000. godine, a kontni okvir se primjenjuje na cijelu teritoriju
Federacije. MF konsoliduje podatke, ali podaci o kojima se izvještava sa nižih nivoa vlasti nisu u svakom
slučaju dobrog kvaliteta; to dijelom odražava i poteškoće u prilagođavanju njihovih računovodstvenih
sistema za ispunjavanje svih zahtjeva novog kontnog okvira, pri čemu je izvještavanje za sada ovisno o
procedurama ručnog sravnjivanja. U praksi, podaci koje konsoliduje MF se u suštini ne koriste ni za
kakvo donošenje odluka o politikama, a o njima se ni ne izvještava Parlament. Nijedan od budžeta na
nivou FBiH ne predstavlja se prema funkcionalnoj klasifikaciji.
Rejting za dimenziju: C
90 Glavna namjena projekta je da pruži podršku MF BiH i entiteta, Direkciji za finansije DB, te drugim korisnicima u pružanju
pouzdanih podataka, harmonizovanih između institucija, o javnim finansijama, na osnovu obračunskog računovodstva i u skladu
sa međunarodno priznatim, konkretno u EU propisanim, principima, standardima i praksama. 91http://www.fintech.ba/downloads/pravilnik-o-finansijskom-izvjestavanju-i-godisnjem-obracunu-budzeta-FBiH.pdf
114
Tabela 4.2.11. PI-5: Klasifikacija budžeta
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C Funkcionalna klasifikacija je predstavljena samo uz izvršenje
budžeta.
PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju
Za ovaj indikator postavlja se pitanje da li se devet konkretnih tipova informacija predstavlja zajedno sa
detaljnim prijedlozima vlade za prihode i rashode u narednoj godini.
Tabela 4.2.12. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (FBiH)
Element Uključeno Komentar
Makroekonomske pretpostavke,
uključujući kao minimum stope skupnog
rasta, inflacije i kursne stope.
N MTEF, koji sadrži poglavlje o makroekonomskim
pretpostavkama, u prošlosti je dostavljan Parlamentu
zajedno sa budžetskim prijedlogom. Međutim, to nije
bio slučaj u 2013. godini. Ni u jednom drugom
dokumentu, uključujući zvanično obrazloženje budžeta,
ne predstavljaju se i ne razmatraju se makroekonomske
pretpostavke.
Fiskalni deficit, u skladu sa GFS-om ili
nekim drugim međunarodno priznatim
standardom.
D Sažeta tabela budžeta za 2013. godinu dostupna je na
internetskoj prezentaciji MF FBiH:
http://www.fmf.gov.ba
Finansiranje deficita, uz opisivanje
predviđene strukture, domaćih i vanjskih
sredstava.
D Sažeta tabela budžeta za 2013. godinu prikazuje
strukturu finansiranja deficita.
Stanje duga, uključujući detaljne
informacije kao minimum za tekuću
godinu, tj. godinu prije godine na koju se
odnose budžetski prijedlozi
D Informacije o stanju duga nisu dio budžetske
dokumentacije koja se dostavlja Parlamentu, ali se
dostavljaju zasebno. Te informacije su dostupne je na
internetskoj prezentaciji MF FBiH:
http://www.fmf.gov.ba/publikacije/2012/unutranji_vanj
skidug.pdf
Informacije su takođe dostupne preko internetske
prezentacije Parlamenta FBiH:
http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parla
ment/propisi/El_materijali/Informacija%20o%20vanjsk
om%20i%20unutrasnjem%20dugu%20FBiH%20na%20
31.12.2011.pdf
Finansijska imovina, uključujući detaljne
informacije kao minimum za početak
tekuće godine.
N Ne predstavljaju se nikakve informacije o bankovnim
računima vlade ili drugim finansijskim sredstvima koja
se mogu pretvoriti u gotovinu.
Ostvarenje budžeta iz prethodne godine,
predstavljeno u istom formatu kao i
budžetski prijedlozi.
N Budžet za 2013. godinu, koji je dostupan je na
internetskoj prezentaciji MF FBiH
(http://www.fmf.gov.ba), predstavlja samo budžet za
tekuću godinu, pored kolone budžetskog prijedloga.
Budžet za tekuću godinu (ili revidirani
budžet ili procijenjeno ostvarenje),
predstavljen u istom formatu kao i
budžetski prijedlozi.
D Budžet za 2013. godinu, koji je dostupan je na
internetskoj prezentaciji MF FBiH
(http://www.fmf.gov.ba), prikazuje revidirani budžet za
2012. godinu.
115
Element Uključeno Komentar
Sažeti budžetski podaci i za prihode i za
potrošnju u skladu sa osnovnim
zaglavljima klasifikacija koje se koriste,
uključujući i podatke za tekuću godinu i
za prethodne godine.
N Podaci za tekuću, ali ne i za prethodnu godinu, su
dostupni. (Sažeta tabela budžeta za 2013. godinu
dostupna je na internetskoj prezentaciji MF FBiH:
http://www.fmf.gov.ba
Objašnjenje implikacija novih inicijativa
vezanih za politike, sa procjenama efekata
koje na prihode može imati promjena
poreza i/ili uticaja na potrošnju koje bi
mogle imati glavne izmjene u javnim
službama.
N Budžetska dokumentacija sadrži samo površnu
diskusiju, bez razmatranja potencijalnih efekata novih
politika.
Tabela 4.2.13. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C Samo četiri od devet odrednica su ispunjene.
PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima
Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju u toku godine, te finansijski izvještaji sa krajem
godine, trebalo bi da obuhvataju sve budžetske i vanbudžetske operacije vlade. Ovim indikatorom
ocjenjuje se stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one
vanbudžetskih fondova, ne izvještava ni u fazi procjene, ni u fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen
do kog su projekti finansirani iz donatorskih sredstava uključeni u fiskalne izvještaje.
(i) Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije uključen u fiskalne izvještaje
Socijalni doprinosi predstavljaju oko 40% prihoda konsolidovane vlade u FBiH. Ukupna stopa doprinosa
(kombinacija doprinosa koje plaćaju poslodavci zaposleni) od 60% na neto plate koje se isplaćuju
zaposlenima, što se plaća u fondove za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje, te
zapošljavanje, predstavlja veliki motivacioni faktor za pojedince da ostanu u “sivoj” privredi i da se
registruju kao nezaposleni, kako bi održali pravo na zdravstveno osiguranje. Doprinosi za zdravstveno
osiguranje i zapošljavanje naplaćuju se i na kantonalnom nivou i na nivou, a uplaćuju se direktno u
različite fondove, dok se doprinosi za penzijsko osiguranje naplaćuju samo na nivou FBiH. Centralna
vlada nema nikakvu ulogu u procesu naplate. Fond penzijskog i invalidskog osiguranja je jedinstveni fond
na nivou Federacije, ali u svakom od kantona postoje fondovi zdravstveni fondovi i fondovi za
zapošljavanje, kao i Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja za cijelu teritoriju Federacije, koji prima
9% doprinosa za zdravstveno osiguranje i iz kog se finansiraju zahtjevna liječenja (npr. kardiohirurgija i
dijaliza za bubrežne pacijente), kao i specijalizovani lijekovi. Prema informacijama dobijenim u toku
ocjene, Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja trebalo bi da prima godišnju subvenciju od vlade
FBiH, ali iznosi koji se stvarno isplaćuju su tek oko 25% punog iznosa na koji Fond ima pravo. Kao
rezultat toga, Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja ima znatne zaostale neizmirene obaveze, a
određena plaćanja ne isplaćuju se i duže od dvije godine.
Srednjoročni okviri rashoda (medium-term expenditure frameworks - MTEF) koje MF priprema svake
godine sadrže određene skupne informacije o prihodima koji dospijevaju fondovima, ali ne sadrže
nikakve informacije o njihovoj potrošnji. One nisu ni konzistentno uključene u dokumentaciju koja se
116
predstavlja zajedno sa budžetom. Međutim, godišnji budžet FBiH odobrava se i na sjednici vlade i na
Parlamentarnoj skupštini. Prema tome, budžeti EBF-ova su zvanično objavljeni na Parlamentarnoj
skupštini.
Zakon o budžetima FBiH obuhvata zahtjeve za izvještavanjem koji se odnose na EBF-ove. U njemu je
propisano da bi odgovorno resorno ministarstvo trebalo da dostavi budžetski prijedlog EBF-a vladi radi
konsolidacije do 15. oktobra, iako ga vlada dostavlja Parlamentu do 5. novembra radi odobravanja na
Parlamentu.92
Iako raniji zakoni o budžetu nisu propisivali da budžeti vanbudžetskih fondova treba da se dostavljaju
Parlamentu, finansijski planovi EBF-ova za 2013. godinu su predstavljeni Parlamentu FBiH u martu
2013. godine.93
Za fiskalnu godinu 2012, budžetski prijedlozi za fondove penzijskog i zdravstvenog
osiguranja predstavljeni su Skupštini u isto vrijeme kao i budžetski prijedlog za FBiH za 2012. godinu.94
Budžeti zdravstvenih institucija nisu podvrgnuti nikakvim sličnim zahtjevima vezanim za objavljivanje.
Ukupni prihodi i rashodi fondova uključeni su u godišnje konsolidovane statističke podatke o prihodima i
rashodima konsolidovane vlade koje priprema CBBiH za BiH u cjelini i za svaki od entiteta zasebno, ali
nikakve informacije o fondovima se ne predstavljaju zajedno sa izvještajima o izvršenju budžeta koje
priprema vlada FBiH. Finansijske izvještaje svakog od fondova revidira SAI, tako da su zasebne
informacije o ostvarenju dostupne, iako nisu predstavljene u budžetskom kontekstu. U fazi budžetiranja
ne dolazi do konsolidovanog izvještavanja o fondovima na kantonalnom nivou, a u fazi izvršenja dolazi
samo do ukupnog izvještavanja o ostvarenjima u CBBiH.
Suštinski identični aranžmani primjenjuju se na preduzeća koja su odgovorna za izgradnju i održavanje
puteva u FBiH. Kompanije za ceste primaju 3,9% prihoda od indirektnog oporezivanja koji su dodijeljeni
FBiH, zajedno sa sredstvima od taksi za godišnju registraciju vozila i taksi za reklamiranje pored puteva.
Ti prihodi se dijele: 60% ide preduzećima koja su odgovorna za održavanje puteva u kantonima i
jedinicama lokalne samouprave, a 40% ide u Javno preduzeće Ceste FBiH na nivou Federacije, koje u
2013. godini očekuje da će ostvariti prihode od oko 63 miliona KM. Prema tome, jedine kompletne
informacije dostupne su o oko 40% potrošnje konsolidovanje vlade u cjelini na cijeloj teritoriji FBIH, te o
otprilike uporedivom procentu potrošnje koja je pod direktnom kontrolom centralne vlade.
Rejting za dimenziju: D
(ii) Uključivanje informacija o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz vanjskih
izvora u fiskalne izvještaje
Najveći dio potrošnje na projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora predstavlja odgovornost kantona (a
u manjoj mjeri jedinica lokalne samouprave i preduzeća u državnom vlasništvu). Do stepena do kog se
projekti izvršavaju na nivou centralne vlade FBiH, iznosi nisu uključeni u fazu pripreme budžetskih
procjena, ali su odraženi u finansijskim izvještajima o ostvarenjima.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.2.14. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
92 Zakon o budžetima FBiH objavljen je u Službenom glasniku Federacije FBiH br. 102/2013 (decembar 2013. godine). 93 19. redovna sjednica Parlamenta FBiH održana je 19. marta 2013. godine. Finansijski planovi EBF-ova za 2013. godinu
predstavljeni su Parlamentu kao dio te sjednice: http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/bs/page.php?id=526 94Vidjeti Dnevni red za 5. sjednicu Predstavničkog doma, koja je održana 10. januara 2012. godine: http://predstavnickidom-
pfbih.gov.ba/bs/page.php?id=284
117
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije
uključen u fiskalne izvještaje
D Mali stepen objavljivanja podataka o prihodima
EBF-ova, a nikakvo objavljivanje podataka o
njihovoj potrošnji, u budžetskoj dokumentaciji, a
ostvarenja se objavljuju samo u skupnim iznosima
u izvještajima CBBiH i u zasebnim godišnjim
izvještajima o svakom od fondova.
Uključivanje informacija o prihodima /
potrošnji na projekte koji se finansiraju iz
vanjskih izvora u fiskalne izvještaje
C Samo element sufinansiranja projektnih rashoda
uključen je u budžetske procjene, iako je sva
potrošnja uključena u izvještaje o ostvarenju
PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa
Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen transparentnosti i preuzimanja odgovornosti za resurse koji se
prenose između različitih nivoa vlasti. Njime se takođe ocjenjuje pravovremenost i pouzdanost
informacija koje se prenose vladama na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama.
Imajući u vidu specifičnost fiskalnog sektora u BiH i pristup koji je prihvaćen za ovu ocjenu PEFA, u
okviru ovog indikatora izvještaja razmatraju se među-vladini odnosi za četiri glavna nivoa vlasti
odvojeno. Prema tome, jedini među-vladini odnosi vezani za FBiH prikazani su za ovaj indikator.
Međutim, prihodi od indirektnog oporezivanja – koji se administriraju na nivou BiH, ali dijele između
četiriju glavna nivoa vlasti – obuhvaćeni su razmatranjem za ovaj isti indikator za institucije BiH.
Od sredstava koja preostanu od indirektnog oporezivanja koja su dostupna za FBiH nakon što se oduzme
servisiranje vanjskog duga, 36,2% pripada vladi FBiH, 51,48% kantonima (zasnovano na broju
stanovnika, površini, broju studenata i nivou razvijenosti), 8,42% jedinicama lokalne samouprave (opet
zasnovano na broju stanovnika, površini, broju učenika i nivou razvijenosti), a 3,9% javnim preduzećima
za puteve.
Za direktne poreze, struktura i stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih
doprinosa određuju se na centralnom nivou u FBiH, ali najveći dio prihoda dospijeva kantonima i
opštinama, kao i EBF-ovima.
Porez na dohodak građana se dijeli između kantona i jedinica lokalne samouprave, pri čemu
kantoni primaju 65,54%, a jedinice lokalne samouprave primaju 34,46% (osim Sarajevskog
kantona, u kojem opštine imaju različit raspored raspodjele sa kantonom i gradom i primaju
samo 1,79% tih prihoda). Porez na dobit preduzeća pripada kantonima, osim u sektorima
elektrodistribucije, poštanskih službi, telekomunikacija, te igara na sreću, koje pripadaju vladi
FBIH. Novim izmjenama i dopunama Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH koji su sada u
procesu usvajanja na Parlamentu predviđa se smanjivanje udjela kantona u porezu na
dohodak građana na 59%, kao i pojednostavljivanje sistema dijeljenja prihoda u Sarajevskom
kantonu.
Prihodi iz poreza na imovinu, uključujući poreze na prenos nepokretnosti i prava, pripadaju
jedinicama lokalne samouprave u oba entiteta. Sistem oporezivanja imovine je slab, sa
relativno niskim prihodima u oba entiteta, posebno u FBiH, zbog toga što je sistem
utjerivanja slab, a registri imovine ne uspostavljaju jasno vlasništvo nad imovinom.
118
Uz poreske prihode, drugi prihodi vlade FBiH uključuju administrativne takse i naknade za usluge i kazne
iz institucija vlade, kao i prihode od sredstava ili prirodnih resursa FBiH, uključujući i prihode iz
dividendi i dijeljenja dobiti sa javnim preduzećima. Pored poreskih prihoda koji su opisani u prethodnom
dijelu teksta, kantonalne vlade imaju administrativne, servisne i kaznene takse od kantonalnih institucija
vlade i prihode od sredstava i resursa u vlasništvu kantona. Jedinice lokalne samouprave u FBiH imaju,
pored poreskih i drugih prihoda koji su opisani u prethodnom dijelu teksta, opštinske / gradske
administrativne, servisne, te kaznene takse, komunalne takse, takse za vodozaštitu, takse za korištenje iz
sredstava ili prirodnih resursa koji su u vlasništvu nivoa jedinica lokalne samouprave, boravišne takse, te
takse na igre na sreću.
(i) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama na poddržavnom
nivou
Kao što je već navedeno, u procesu dijeljenja prihoda od indirektnog oporezivanja, u toku posljednjih pet
godina bilo je političkih problema / kašnjenja u odlučivanju o iznosu koje će institucije BiH dobiti iz
prihoda od indirektnog oporezivanja i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji, te posljedičnih kašnjenja
odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dvaju entiteta.
U FBiH je tok informacija između centralne vlade i kantona, kao i između kantona i jedinica lokalne
samouprave, sa svoje strane, u početnim fazama budžetskog planiranja slab, kako za projekcije /
raspodjelu prihoda, tako i za informacije kao što su iznosi i precizan tajming isplata za servisiranje duga,
koje u znatnoj mjeri utiču na mjesečni tok prihoda do nižih nivoa. To otežava planiranje budžeta na nižim
nivoima. Situacija je dodatno iskomplikovana u Sarajevskom kantonu, pošto raspodjela prihoda od
indirektnog oporezivanja za opštinu Sarajevo isto ide preko kantona; taj problem bi trebalo da se riješi
novim izmjenama i dopunama Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH koji su sada u procesu usvajanja na
Parlamentu.
Nejasne raspodjele odgovornosti između različitih dijelova konsolidovanog sektora vlade u FBiH i
nejasne procedure za saradnju između jedinica lokalne samouprave i javnih komunalnih preduzeća takođe
komplikuju upravljanje budžetima. Konačno, nedostatak jasnog zakonskog vlasništva nad lokalnom
imovinom (npr. cestama) takođe komplikuje upravljanje na nižim nivoima vlasti i utiče na fiskalno
izvještavanje – na primjer, u nekim slučajevima održavanje imovine u opštini ne može da se adekvatno
evidentira zbog toga što se opština ne vodi kao vlasnik te imovine.
Rejting za dimenziju: D
(ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim
alokacijama
Namjera je da proces budžetskog planiranja obezbijedi, do aprila svake godine, makroekonomske
projekcije i prognoze prihoda na kojima, u maju svake godine, Fiskalni savjet može da zasnuje raspodjelu
prihoda od indirektnog oporezivanja za narednu godinu – koristeći i Globalni okvir fiskalnog bilansa i
politka u BiH. Entitetske vlade, kantoni, jedinice lokalne samouprave, te javna preduzeća za puteve mogu
onda da dobiju kredibilne i pravovremene projekcije resursa koji bi im bili na raspolaganju za sljedeću
godinu. Prema tome, svaki nivo vlasti bi imao informacije koje su potrebne za pripremanje njegovog
MTEF-a (tj. fiskalnog plana za naredne tri godine, vidjeti razmatranje za indikator PI-12) i, posljedično,
za naredni budžet.
Već je pomenuto da se često dešavaju kašnjenja u odlučivanju o tome koji udio prihoda od indirektnog
oporezivanja će FBiH da primi. Štaviše, tok informacija između centralne vlade FBiH i kantona, kao i
između kantona i jedinica lokalne samouprave, sa svoje strane, u ranim fazama budžetskog planiranja ne
samo da je slab, već nije ni pravovremen. U praksi prognoze nisu bile pouzdane, a neophodne odluke nisu
119
donesene u predviđenim vremenskim periodima. Na primjer, kantoni su još uvijek pokušavali da sravne
svoje budžete za 2013. godinu u smislu planiranja prihoda u kasno proljeće 2013. godine; a resursi koje
oni primaju su bili ispod očekivanih. Pored toga, neporeski transferi sa viših na niže nivoe vlasti u FBiH
(npr. transferi za određene kapitalne projekte ili potrošnju u socijalnom sektoru) obično se izvršavaju na
ad hoc osnovi, što takođe otežava predvidljivost budžetskog planiranja / upravljanja na nižim nivoima
vlasti.
Rejting za dimenziju: D
(iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim
kategorijama
U smislu konsolidacije fiskalnih podataka za cijeli konsolidovani sektor vlade u FBiH, CBBiH svake godine
prikuplja informacije o prihodima i rashodima konsolidovane vlade na svim nivoima po ekonomskoj
klasifikaciji, uključujući kantone, jedinice lokalne samouprave i EBF-ove. To su samo informacije o
ostvarenju (nikakve konsolidovane informacije nisu dostupne za budžetske procjene), a ne uključuju
nikakve funkcionalne – sektorske analize. Nijedan od planiranih budžeta ni na kojem nivou u FBiH nije
predstavljen prema funkcionalnoj klasifikaciji; umjesto toga, oni prikazuju samo ekonomsku raspodjelu za
svaku administrativnu jedinicu.
Postojeći formulari za izvještavanje u FBiH95
već zahtijevaju funkcionalno izvještavanje sa svih nivoa
konsolidovane vlade u FBiH (u 14 glavnih kategorije, za razliku od 10 glavnih grupa prema COFOG);
međutim, u praksi, izvještavanje po funkcijama je zasnovano na opštim aproksimacijama, sa vjerovatnim
greškama, posebno na nižim nivoima vlasti.
MF sprovodi konsolidaciju podataka (uključujući funkcionalne podatke), ali podaci o kojima izvještavaju
niži nivoi vlasti nisu u svakom slučaju dobrog kvaliteta; to dijelom odražava poteškoće sa
prilagođavanjem računovodstvenih sistema na ispunjavanje punih zahtjeva novog kontnog plana, pri
čemu izvještavanje sada zavisi od procedure ručnog konsolidovanja. U praksi, ti podaci, koje konsoliduje
FMF, ne koriste se za bilo kakvo donošenje odluka o politikama, a o njima se ni ne izvještava Parlament.
Drugim riječima, konsolidacija sektora konsolidovane vlade na svim nivoima u FBiH ne radi se unutar
budžetskih planova FBiH koji se šalju Parlamentu (budžet koji se dostavlja na usvajanje Parlamentu
uključuje samo Vladu FBiH), ni u izvještajima o izvršenju budžeta koji se šalju Parlamentu na usvajanje,
iako niži nivoi vlasti dostavljaju svoje podatke o izvršenju budžeta Ministarstvu financija FBiH (treba
napomenuti da sve jedinice lokalne samouprave ne dostavljaju podatke FMF-u, već umjesto toga
kantonalnom MF, koje onda šalje podatke koje uključuje sve jedinice lokalne samouprave u tom
kantonu). Međutim, MF FBiH sprovodi konsolidaciju podataka o sektoru konsolidovane vlade u FBiH,
koju koristi za izvještavanje MMF-a, te za slanje podataka za Globalni okvir (na veoma skupnom nivou),
ali ne i za pripremanje MTEF-a FBiH (pošto u nekoliko novijih godina MTEF za FBiH uključuje samo
nivo vlade FBiH).
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.2.15. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting D
Transparentnost i objektivnost u
horizontalnoj raspodjeli među različitim
vladama
D Raspodjela može biti odložena zbog nemogućnosti
Fiskalnog savjeta da postigne dogovor, kao i
slabosti u dijeljenju parametara za fiskalno
95http://www.fintech.ba/downloads/pravilnik-o-finansijskom-izvjestavanju-i-godisnjem-obracunu-budzeta-FBiH.pdf
120
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
planiranje unutar FBiH.
Pravovremenost pouzdanih informacija za
vlade na poddržavnom nivou o njihovim
alokacijama
D Informacije često kasne unutar FBiH, a takođe i
zbog odlaganja u usvajanju Globalnog okvira
fiskalnog bilansa i politka u BiH.
Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za
konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim
kategorijama
D Nikakvi konsolidovani podaci nisu dostupni za
budžetske procjene. Ozbiljne prepreke za
sakupljanje konzistentnih podataka na sektorskoj
osnovi, čak i ako se to ograniči samo na ostvarenja.
PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru
Ovim indikatorom ocjenjuje se da li vlada adekvatno sprovodi monitoring i da li upravlja fiskalnim
rizicima96
koji proističu iz aktivnosti u javnom sektoru ili iz operacija koje su izvan njene direktne
kontrole, uključujući (i) aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PEs) i autonomnih vladinih
agencija (autonomous government agencies - AGAs) koje se finansiraju izvan budžeta, i (ii) aktivnosti
vlada na poddržavnom nivou
(i) Stepen monitoringa nad javnim preduzećima (PE) i autonomnim vladinim agencijama
(AGA)
Prema navodima iz Izvještaja o napretku u procesu priključenja EU iz 2012. godine, 58% sredstava u
državnom vlasništvu koje su identifikovana kao moguća sredstva za privatizaciju i dalje je neprodato.
Malo napretka je u novijem periodu postignuto u realizaciji tih sredstava. Široki spektar različitih
preduzeća i dalje je u vlasništvu centralne vlade FBiH, kantona, te jedinica lokalne samouprave. Godišnji
konsolidovani vladini računi koje je CBBiH proizvela za 2011. godinu pokazuju da je FBiH primila 182
miliona KM u “drugim prihodima”, dok su kantoni primili 207 miliona KM, a jedinice lokalne
samouprave 227 miliona KM. Subvencije u iznosima od 115 miliona KM; 86 miliona KM, te 26 miliona
KM isplaćene su sa ta tri nivoa vlasti, redom. Znatan dio tih subvencija odnosio se na javna preduzeća.
Javna preduzeća bi trebalo da obavještavaju svoje matične vlade na svakom od nivoa o svojim godišnjim
poslovnim planovima i o svojim finansijskim rezultatima, a dobijanje svake garancije treba da odobri
relevantni parlament / skupština. Međutim, dokumenti MTEF-a ne sadrže nikakve informacije o uticaju javnih
preduzeća na vladino finansiranje, a izgleda da se nikakvo konsolidovano izvještavanje ne sprovodi u
ministarstvima finansija, ni na nivou FBiH, ni na kantonalnom nivou. Izgleda da ne postoji nijedna jedinica
koja bi igdje radila sa odgovornošću za ocjenjivanje onoga što bi trebalo da se očekuje od javnih preduzeća u
smislu finansijskog učinka, kako bi se osiguralo da ona plaćaju tačne iznose poreza i doprinosa i isplaćuju
odgovarajuće dividende iz svoje dobiti. 2012. godine su poreske institucije FBiH objavile listu najvećih
dužnika za poreze i doprinose, koja je pokazala da se veliki dio tih zaostalih neizmirenih obaveza može
povezati sa javnim preduzećima.
Različiti EBF-ovi i na Federalnom i na kantonalnom nivou moraju se ovdje posmatrati kao AGA.
Budžetski planovi se dostavljaju ministarstvima finansija i zvanično se odobravaju na Parlamentima, ali
ne izgleda da postoji nikakav konsolidovan monitoring ili izvještavanje vezano za njihovu finansijsku
poziciju. Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja na nivou Federacije ima znatne zaostale neizmirene
obaveze za potrošnju (novac koji se duguje pružaocima zdravstvenih usluga i snabdjevačima lijekovima),
a neke od tih obaveza datiraju iz perioda prije više od dvije godine.
96 Fiskalni rizici se definišu kao kašnjenje u servisiranju duga, operativi gubici, zaostale neizmirene obaveze za potrošnju, te
nefinansirane penzijske obaveze.
121
Rejting za dimenziju: D
(ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije kantona i jedinica lokalne
samouprave
MF konsoliduje podatke, uključujući i funkcionalne podatke, ali podaci o kojima izvještavaju niži nivoi
vlasti nisu uvijek dobrog kvaliteta; to odražava poteškoće koje oni imaju u usklađivanju svojih
računovodstvenih sistema sa punim zahtjevima novog kontnog okvira, pri čemu izvještavanje za sada
zavisi od procedura ručne konsolidacije. U praksi, podaci koje konsoliduje MF ne koriste se ni za kakvo
donošenje odluka o politikama, niti se o njima izvještava Parlament.
Vezano za dug, novo zaduživanje na svim nižim nivoima vlasti u FBiH mora se prijaviti MF u roku od
osam dana od ugovaranja. Kvartalni izvještaji o dugu kantona i opština / gradova dostavljaju se MF, a
polugodišnji izvještaji se dostavljaju Parlamentu; međutim, ti izvještaji nisu na internetskoj prezentaciji
MF-a. Smatra se da su informacije o zaduživanju kantona tačne, iako evidencija o zaduživanju jedinica
lokalne samouprave možda nije kompletna. Zakon o budžetu zahtijeva da troškovi servisiranja duga
(kamate plus vraćanja) kantona i jedinica lokalne samouprave u budućim godinama ne premašuju 10%
njihovih tekućih prihoda. U isto vrijeme, ukupno servisiranje duga vlade FBiH, kantona, te jedinica
lokalne samouprave ne smije premašiti 18% tekućih prihoda.
MF priprema godišnje izvještaje o javnom dugu u FBiH,97
a MTEF za FBiH uključuju i podatke o dugu.
Podaci se takođe redovno dijele sa MFT BiH, koje priprema izvještaje o javnom dugu u BiH kao dio
MTEF-a za institucije BiH.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.2.16. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D
Stepen monitoringa nad javnim
preduzećima (PE) i autonomnim vladinim
agencijama (AGA)
D Ne postoji nikakav konsolidovani pregled velikog
sektora javnih preduzeća, za koje izgleda da je većina
finansijski slaba. U određenim EBF postoje znatne
zaostale neizmirene obaveze.
Stepen do kog centralna vlada sprovodi
monitoring fiskalne pozicije kantona i
jedinica lokalne samouprave
D Pripremaju se kvartalni izvještaji o zaduživanju
kantona i jedinica lokalne samouprave. MF bi
trebalo da dobije pravovremena obavještenja o
novom zaduživanju.
PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija
Javni pristup ključnim fiskalnim informacijama ocjenjuje se na osnovu šest odrednica za indikator koje su
prikazane u Tabeli 4.2.17.
Tabela 4.2.17. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija
Kriterijum
Javno
dostupno Objašnjenje
Budžetska dokumentacija koja se dostavlja
Parlamentu.
D Budžetska dokumentacija (nekompletna – vidjeti
indikator PI-6 u prethodnom dijelu teksta) dostupna je
97http://parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali/Informacija%20o%20vanjskom%20i%20
unutrasnjem%20dugu%20FBiH%20na%2031.12.2011.pdf
122
Kriterijum
Javno
dostupno Objašnjenje
na internetskoj prezentaciji MF:
http://www.fmf.gov.ba/
Izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine: da
li se oni daju na uvid opštoj javnosti?
D Izvještaj za prvih devet mjeseci 2012. godine
dostupan je na internetskoj prezentaciji MF.
Finansijski izvještaji sa krajem godine: da li se
daju na uvid u roku od šest mjeseci nakon
završetka revizije?
N Izvještaj o izvršenju budžeta za 2011. godinu još
uvijek nije dostupan na internetskoj prezentaciji MF.
Izvještaji vanjske revizije: da li se objavljuju u
roku od šest mjeseci nakon završetka revizije?
D Izvještaji su dostupni na internetskoj prezentaciji SAI:
http://www.saifbih.ba/javni-izvj/
Dodjeljivanje ugovora: da li se dodjeljivanje
svih ugovora sa vrijednošću od 100.000 USD
(ili ekvivalentnom) objavljuje barem na
kvartalnom nivou?
D Dodjeljivanja ugovora objavljuju se u Službenom
glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku može se
pristupiti preko internetske prezentacije PPA:
http://www.javnen abavke.ba/index. php?id=
04h&jezik=bs
Informacije o resursima su dostupne
jedinicama za pružanje usluga na primarnom
nivou (npr. školama i zdravstvenim
klinikama): da li se takve informacije
objavljuju barem na godišnjem nivou, ili su
dostupne na zahtjev zainteresiranih roditelja,
pacijenata itd?
N Podatke o školama objavljuju kantoni. Međutim
nikakvi podaci nisu dostupni o zdravstvenim
klinikama.
Tabela 4.2.18. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B Četiri od šest odrednica su ispunjene.
PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu
Ovaj indikator ima za cilj za ocijeni da li je formulisanje budžeta u skladu sa fiksiranim i predvidljivim
budžetskim kalendarom, svake godine, te da li je organizovano na način koji omogućava i olakšava
djelotvorno učestvovanje budžetskih korisnika. Takođe ocjenjuje da li su instrukcije koje su date
budžetskim korisnicima za pripremanje njihovih budžetskih podnesaka takve da odražavaju političke
odluke sa visokog nivoa o raspodjelu raspoloživog finansiranja, te da li budžetska cirkularna pisma
određuju fiksirane gornje granice za potrošnju unutar kojih budžetski korisnici moraju da rade.
(i)Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara
Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta vlade FBiH propisani su u Zakonu o budžetima u
Federaciji Bosne i Hercegovine. Budžetski proces počinje u februaru svake godine, distribuiranjem
Budžetskih instrukcija br. 1, koje propisuju zahtjeve, odgovornosti, te rokove za svaku fazu budžetskog
ciklusa. Međutim, u praksi, kalendar se ne poštuje u potpunosti u svakom slučaju. Kašnjenja u
odobravanju Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politka u BiHmogu da dovedu do kašnjenja u
pripremanju makroekonomskih indikatora i fiskalnih prognoza na nivou FBiH. Može da dođe do
određenog klizanja u vremenskom okviru za pripremanje MTEF-a, zbog kašnjenja u primanju Tabela
pregleda prioriteta budžetskih korisnika (Budžet User Priority Review Tables – BUPRT, koje bi trebalo
da prikažu njihove prioritete za dodatnu potrošnju i oblasti u kojima bi se smanjenja mogla najlakše
123
prihvatiti, kada resursi ne bi bili dostupni. FBiH se takođe suočavala sa dodatnim izazovom zato što su joj
inputi o rashodima i prihodima iz kantona bili potrebni za pripremanje konsolidovanih podataka unutar
MTEF-a, a konsolidovani MTEF za konsolidovani sektor vlade FBiH nije pripreman već nekoliko
godina. Dodatna kašnjenja često se dešavaju vezano za dostavljanje konačnih budžetskih zahtjeva od
budžetskih korisnika. Novi zakon o budžetima koji je usvojen u FBiH nejasan je u smislu pripremanja
sveobuhvatnog MTEF-a za cijeli konsolidovani sektor vlade u FBiH u MF.
U Tabeli 4.2.19 je prikazan budžetski kalendar koji je dostavljen u Budžetskim instrukcijama br. 1 koje su
izdate 31. januara 2012. godine, kao i stvarni datumi na koje je svaki zadatak ispunjen u toku budžetskog
procesa 2013. godine. Samo neki od rokova su bili propisani u prethodnim zakonima o budžetu FBiH – u
zakonu su nedostajali jasni rokovi za budžetske zahtjeve i inpute od nižih nivoa vlasti za pripremanje
MTEF-ova – dok su drugi bili samo uključeni u godišnje budžetske instrukcije koje je MF dostavilo
budžetskim korisnicima. Novi Zakon o budžetu u FBiH koji je usvojen u decembru 2013. godine jača
opšti proces pripremanja budžeta u FBiH i pojašnjava budžetski kalendar detaljnije od tekućeg zakona.
Kao što je prikazano u Tabeli, propisani kalendar je suštinski ispoštovan za budžet za 2013. godinu.
Međutim, dva prethodna budžeta u znatnoj su mjeri kasnila, dijelom zbog nedostatka političkog dogovora
o Globalnom fiskalnom okviru koji je neophodan za određivanje opšteg oblika budžeta.
Tabela 4.2.19. Budžetski kalendar FBiH (za budžet za 2013. godinu)
Zadatak Odgovornost
Datum u
budžetskom
kalendaru (ili
zakonu)
Stvarni datum za pripremanje
budžeta za 2013. godinu
Raspodjela Budžetskih instrukcija br.
1
MF 31.01.2012. 31.01.2012.
Dostavljanje BUPRT, novih
prijedloga za potrošnju, te opcija za
uštede
Budžetski
korisnici
01.03.2012. 01.03.2012.
MTEF usvaja vlada Vlada FBiH 30.06.2012. 17.07.2012.
MTEF se dostavlja Parlamentu Vlada FBiH NA NA (MTEF se dostavlja Parlamentu
samo radi informisanja i kao aneks
na budžetski prijedlog)
Izdavanje Budžetskih instrukcija br. 2
(sa budžetskim gornjim granicama)
MF 01.07.2012. 27.08.2012.
Diskusije sa budžetskim korisnicima MF/budžetski
korisnici
01.09.2012. 17.09.2012.
Budžet se dostavlja vladi FBiH Ministar
finansija
01.10.2012. 21.11.2012.
Vlada FBiH dostavlja budžet
Parlamentu
Vlada FBiH 01.11.2012. 23.11.2012.
Parlament odobrava budžet Parlament 31.12.2012. 04.12.2012.
Izvor: Ministarstvo financija FBiH.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska
cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci)
Izdaju se dva skupa budžetskih instrukcija. Budžetske instrukcije br. 1 propisuju detaljne smjernice i
instrukcije za pripremanje BUPRT, uključujući visokoprioritetne nove prijedloge za potrošnju i opcije za
uštede, konzistentno sa prioritetima vlade FBiH. Nakon dostavljanja BUPRT, MF priprema nacrt MTEF
124
koji propisuje, između ostalog, temeljne makroekonomske indikatore i fiskalne izglede, prioritete
budžetske potrošnje za budžet i procjene za budući period, te budžetske gornje granice za svakog
budžetskog korisnika. Nakon što vlada FBiH odobri MTEF, MF izdaje Budžetske instrukcije br. 2, u
kojima se potvrđuju inicijalni budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika (u skladu sa
MTEF-om), zajedno sa instrukcijama za pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se
traži da pripreme svoje detaljne budžetske procjene u skladu sa tim gornjim granicama. MF i budžetski
korisnici sprovode diskusije nakon raspodjele Budžetskih instrukcija br. 2; međutim, ne održavaju se
sistematske diskusije sa svim budžetskim korisnicima (kao što se radi na nivou institucija BiH). Određena
prilagođavanja gornjih granica mogu biti dozvoljena, u skladu sa prioritetima politika vlade, a to je
podložno odobravanju konačnih budžetskih gornjih granica na sjednici Vlade FBiH.
Međutim, najveći broj rokova za pripremanje budžetskih podnesaka još nije precizno definisan u
zakonskom okviru, tako da MF može da promijeni datume u bilo kom trenutku.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Pravovremeno budžetsko odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa
sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine)
Od 2010. godine, samo je budžet za 2013.
godinu usvojen prije početka budžetske
godine, u okviru uslova SBA. Za budžet za
2011. godinu, kašnjenje je bilo gotovo tri
mjeseca. Zbog toga, rejting za ovu dimenziju
je C.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.2.21. PI-11: Organizovanost i
učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu
Rejting za
2013. (Metod
M2) Obrazloženje
Ukupni rejting B
Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i
poštivanje tog kalendara
C Odražava činjenicu da je došlo do određenog
klizanja u predstavljanju budžeta Parlamentu, kao i
do kasnijih odlaganja.
Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za
pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska
cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci)
A Jasne budžetske instrukcije i smjernice su izdane.
Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou
zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim
mandatom (u toku posljednje tri godine)
C Dva od tri posljednja budžeta su usvojena nakon
početka godine.
PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja
Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog vlada FBiH planira svoj fiskalni okvir, svoje politike potrošnje,
te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda (zbog uključenosti institucija BiH u opšte
srednjoročne projekcije). Razmatraju se četiri dimenzije: (i) višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne
alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza održivosti duga (debt sustainability analysis - DSA); (iii)
Tabela 4.2.20. Datum usvajanja Zakona o budžetu
Fiskalna
godina
Datum na koji je Zakon o budžetu usvojen na
Parlamentu
2010. 22. decembar 2009. godine
2011. 26. mart 2011. godine
2012. 1. januar 2012. godine
2013. 4. decembar 2012. godine
Izvor: Ministarstvo financija FBiH.
125
postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa procjenom koštanja; i (iv) veze između investicionih
alokacija i prognoza potrošnje za budući period.
(i) Pripremanje višegodišnjih prognoza
Svake godine se Fiskalnom savjetu na nivou zemlje daje zadatak i odgovornost za odobravanje Globalnog
okvira fiskalnog bilansa i politka u BiH, u kojem se propisuju opšte makroekonomske projekcije i
projekcija prihoda od indirektnog oporezivanja unutar kojih treba da se uklope naredni godišnji budžeti
institucija BiH i entiteta, pri čemu se projekcije produžavaju još dvije godine unaprijed. Detaljne
višegodišnje fiskalne projekcije za FBiH onda se proizvode kao dio MTEF-a FBiH,98
uključujući procjene
za budući period za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za nadolazeću budžetsku godinu i dvije
naredne fiskalne godine). Fiskalne prognoze takođe uključuju procjene o prihodima kantona, jedinica
lokalne samouprave i EBF-ova. Dok je u određenim prošlim godinama (kao što je period od 2008. do
2010. godine) MTEF FBiH uključivao i prihode i rashode svih nivoa konsolidovane vlade u FBiH, noviji
MTEF uključuju samo rashode vlade FBiH i diskusiju o projekcijama prihoda za sve nivoe. MMF je
proširivao svoju tehničku podršku vladi FBiH sa ciljem da ona bude u mogućnosti da proizvodi
konsolidovane fiskalne izvještaje za FBiH i koristi tabele za premošćivanje za proizvodnju podataka u
skladu sa GFS-om.
Nakon što ih odobri vlada FBiH, procjene za budžetsku godinu uspostavljaju budžetske gornje granice za
budžetske korisnike za nadolazeći budžet. Međutim, nema dokaza o tome da se procjene za budući period
koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu; to jest, oni se ne
pomijeraju u budućnost; umjesto toga MF djelotvorno ponovo uspostavlja budžet i procjene za budući
period od nule za svaki budžetski ciklus. Treba naglasiti da je uticaj procesa u FBiH ograničen, zbog toga
što je obezbjeđivanje najvećeg broja javnih službi odgovornost kantona. U smislu mehanizma koji je
uspostavljen za koordinaciju fiskalnog planiranja na cijeloj teritoriji Federacije, vlada FBiH je 2008.
godine usvojila uredbu o formiranju Federalnog tijela za fiskalnu koordinaciju99
koje bi uključivalo
ministra financija FBiH, 10 kantonalnih ministara financija, direktore Federalnih EBF-ova, te
predsjedavajućeg Saveza opština i gradova FBiH. Međutim, u praksi se to tijelo rijetko susreće i ne
funkcioniše kako treba. Novi Zakon o budžetu FBiH koji je usvojen u decembru 2013. godine predviđa
zakonsko uspostavljanje Tijela za fiskalnu koordinaciju sa ministrima financija Federacije i kantona, kao i
predsjedavajućim Saveza opština i gradova FBiH, kao članovima. U tom novom zakonu propisuje se i
detaljniji budžetski kalendar sa rokovima za centralne nivoe vlade, ali se samo se nejasno propisuje da bi
kantoni i jedinice lokalne samouprave trebalo da poštuju isti kalendar, bez jasnog objašnjenja toga kako bi
se to primjenjivalo na niže nivoe u operativnom smislu i da li će konsolidovani MTEF za cijeli
konsolidovani sektor vlade FBiH pripremati FMF.
Budžet i procjene za budući period u MTEF-u pripremaju se po administrativnim, ekonomskim i
funkcionalnim klasifikacijama. Međutim, godišnji budžetski prijedlozi predstavljaju se samo sa
ekonomskim i administrativnim klasifikacijama; oni ne uključuje procjene za naredne godine.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga
MF FBiH održava elektronsku bazu podataka o vanjskom i unutrašnjem dugu, uključujući i dug kantona i
jedinica lokalne samouprave. MF redovno pregleda vanjski i unutrašnji dug, uključujući i kao dio redovnog
pregleda SBA. Jedinica za upravljanje dugom u MF takođe dostavlja podatke Jedinici za upravljanje dugom
98http://parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali/Dokument%20okvirnog%20budzeta%202013-
2015.%20godine.pdf 99http://www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/zakoni/2008/uredbe/30.htm.
126
u MFT BiH, koja održava bazu podataka u Acces-u za sav unutrašnji i vanjski dug svih vlada BiH. Prema
navodima iz Odjeljenja za upravljanje dugom, ukupni javni dug FBiH (uključujući zaduživanje EBF-ova i
preduzeća u državnom vlasništvu) iznosi oko 30% BDP-a. Najnoviji izvještaj MMF-a o tekućem SBA
(izvještaj za zemlju 12/344) stavlja ukupni dug BiH sa krajem 2012. godine na nivo od 43,9% BDP-a, od čega
je 28,5% vanjski dug. Prema tome, javni vanjski dug nije posebno visok, po međunarodnim standardima, ali se
povećao tri puta od 2006. godine, velikim dijelom zbog zajmova budžetske podrške. Sposobnost vlada entiteta
da se zadužuju vani po povoljnim uslovima ograničena je i visokim nivoom vanjskog duga privatnog sektora
koji ne odgovara nivou vanjskih sredstava, a to predstavlja dodatnih 24% BDP-a. Štaviše, svakoj analizi nivoa
duga u BiH (kako za cijelu zemlju, tako i za konkretni entitet) trebalo bi da se pristupi pažljivo, imajući u vidu
velike potrebe zemlje za infrastrukturom; dodatne potencijalno velike segmente duga (kao što je restitucija)
koji su za sada isključeni; te trend u periodu nakon krize vezan za značajna povećanja duga, koja su uključivala
velike zajmove za podršku budžetu (koji su dijelom potrošeni na tekuće rashode, kojima je i dalje potrebna
strukturalna reforma).
Iako se podaci o statusu duga prikupljaju redovno (sa određenim kašnjenjima na nivou jedinica lokalne
samouprave), a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se obezbjeđuju, pune analize održivosti
duga (debt sustainability analyses – DSA) se ne sprovode, osim redovnih DSA koje priprema MMF.
Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji
od dva predstavnika iz Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog predstavnika
Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te direktora
Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko) treba da bude zadužena za pripremanje strategije za upravljanje
dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano.
Za sada, jedina analiza održivosti duga je analiza koju MMF priprema u okviru svojih izvještaja o
konsultacijama po članu IV sa zemljama, ili periodično u određenim izvještajima za preglede u okviru
SBA (MMF je u toku perioda od 2009. do 2013. godine pripremio četiri takve analize). Pošto su se
analize održivosti duga MMF-a do sada sprovodile bezaktivnog učešća institucija vlasti u procesu
pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti ne koriste tu analizu u svom procesu
strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug u smislu
budućih politika zaduživanja i potreba na nivou bilo koje vlade (koje su velike, imajući u vidu velike
infrastrukturne potrebe), rejting učinka za te indikatore je smanjen.
Međutim, treba ukazati da to da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u smislu
analize održivosti duga sa Federalnim ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog
ministarstva financija koji je proizašao iz zaključaka novije ocjene DeMPA za FBiH, koju je pripremila
Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode nikakve analize održivosti duga, da se ne
koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna strategija za upravljanje dugom nije
razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške za Federalno Ministarstvo financija
za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize održivosti
duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je usvojen u
decembru 2013. godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu kao
aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT. Međutim, imajući u vidu
da nema dokaza da su institucije vlasti pripremile i koristile svoje DSA ili DSA MMF-a u svojem procesu
strateškog planiranja, rejting učinka za ovaj indikator smanjen je kao što je navedeno.
Rejting za dimenziju: D
(iii) Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja
Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa zasebnim akcionim planovima za institucije BiH, FBiH, RS i DB)
pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i ona je usvojena na vladama FBiH
127
i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda da Fiskalni savjet ima male
političke apetite vezano za davanje podrške ili čak razmatranje takvih strateških dokumenata za cijelu
zemlju. Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene za FBiH, ali
određena pojedinačna ministarstva pripremaju strateške planove (npr. Strateški plan za razvoj
zdravstvenog sistema u FBiH za period 2008-2018. godine100
); međutim, u opštem slučaju ti strateški
planovi ne uključuju procjene koštanja.
Strateško planiranje u FBiH je dodatno iskomplikovano fragmentiranošću oblasti odgovornosti između
centralne vlade i kantona, koji imaju najveće odgovornosti za obezbjeđivanje i razvijanje usluga. Najveći
dio budžeta centralne vlade, pored plata i naknada, sastoji se od isplata transfera i subvencija koje
jednostavno održavaju tekuću situaciju na istom, a ne rade ništa na podsticanju socijalnog ili ekonomskog
razvoja. Ne postoji dovoljno strateškog vođenja iz sektorske perspektive koje bi se odnosilo na sve nivoe
vlasti u FBiH i koje bi osiguralo prikladnu i djelotvornu implementaciju.
Većina kantona priprema MTEF, ali oni nisu konsolidovani u opšti razvojni plan. Međutim, MTEF-ovi ne
predstavljaju istinske sektorske strategije sa procjenama koštanja, pošto oni u osnovi samo određuju
gornje granice za budžetske korisnike, umjesto da budu usmjereni na mjere sa procjenama koštanja za
implementaciju strategija. MTEF FBiH uključuje analizu “srednjoročnih budžetskih prioriteta” (tj. takvih
da obuhvataju nadolazeći godišnji budžet i dvije naredne fiskalne godine), ali ti prioriteti u opštem slučaju
odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za potrošnju budžetskih korisnika, umjesto da predstavljaju
dio šire sektorske strategije. Budžet i procjene za budućnost pripremaju se za svakog budžetskog
korisnika.
Rejting za dimenziju: D
(iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost.
MF FBiH priprema trogodišnji Program javnih investicija (PJI) koji se obnavlja svake godine i takođe
obuhvata kantone.101
Izgleda da je pripremanje PJI za FBiH u opštem slučaju sinhronizovano sa
godišnjim pripremanjem budžeta koje sprovodi Sektor za budžet MF. MTEF takođe odražava odobrene i
finansirane projekte u okviru PIP. Korištenje višegodišnjih procjena omogućava da MTEF odražava
tekuće troškove u budućem periodu vezane za završene projekte kapitalnih investicija.
Podaci iz MTEF-a FBiH su uneseni u Bazu podataka za upravljanje javnim investicijama BiH, koju
održava Sektoru za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoćipri MFT BiH. Međutim, iako na nivou
FBiH postoji element opšteg planiranja javnih investicija, nedostatak bilo kakve konsolidacije
kantonalnih sektorskih strategije znači da koordinacija planiranja tekuće i kapitalne potrošnje ne može biti
potpuno djelotvorna.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.2.22. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Pripremanje višegodišnjih
prognoza C MTEF-ovi, ali ne i budžeti , uključuju alokacije za budući period po
administrativnim jedinicama, ali one se pripremaju iznova svake
godine, umjesto da se prenose iz prethodne godine.
100Dostupno na adresi: http://www.fmoh.gov.ba/index.php/zakoni-i-strategije/strategije-i-politike/53-strateski-plan-razvoja-
zdravstva-u-fbih 101Vidjeti nacrt PJI FBiH za period 2012-2014: http://www.fmf.gov.ba/publikacije/2013/javneinvesticije/pji_2012_2014.pdf
128
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Obuhvat i učestalost analize
održivosti duga
D Puna DSA se još ne sprovodi (iako se predviđa za 2014.
godinu, u skladu sa novim Zakonom o budžetu koji je usvojen
u decembru 2013. godine), osim za redovne DSA koje
priprema MMF.
Postojanje sektorskih strategija sa
procjenama koštanja
D Nove inicijative su djelomično praćene procjenama koštanja,
ali nema nikakvih širih standarda.
Veze između investicijskih
budžeta i procjena potrošnje za
budućnost
C Investicije se planiraju odvojeno od tekuće potrošnje i ne postoji
nikakav konsolidovani strateški plan za cijelu Federaciju za koji
bi PJI mogao da se veže. Međutim projekcije za budući period za
troškove i koristi pojedinačnih investicionih projekata uključuju
buduće troškove rada novih objekata.
PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike
Ovaj indikator razmatra sljedeće (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li ograničava
stepen proizvoljnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno pri odlučivanju o procjenama poreskih
obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li su pouzdane informacije o poreskim obavezama i
postupcima lako dostupne poreskim obveznicima; i (iii) da li postoji pravičan i transparentan mehanizam
uspostavljen za rješavanje razlika u mišljenjima između poreskih obveznika i institucija koje naplaćuju
porez o iznosima koji se duguju.
(i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza
Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje domaće zakone o porezima, međunarodne sporazume o
izbjegavanju dvostrukog oporezivanja i zakone koji regulišu upravne postupke. Iako je zakonski okvir za
najvažnije poreze u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, određeni važni aspekti primjene poreza još nisu
veoma jasno i konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi. To se uglavnom odnosi
na implementaciju važnih odredbi o sporazumima o dvostrukom oporezivanju (npr. određivanje poreske
rezidentnosti, umanjenje poreza po odbitku), te na transferne cijene. Kao posljedica toga, poreski
inspektori obično primjenjuju priličan stepen proizvoljnog odlučivanja u određivanju poreskih obaveza u
tim oblastima.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za
poreske obveznike
Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za svoje poreske obaveze, napomene za
objašnjenja, te administrativne procedure (www.pufbih.ba), a imaju i elektronski pristup svojim poreskim
evidencijama (koje se nazivaju “poreske kartice”). Postoji mreža podružnica Porezne uprave FBiH (Revenue
Authority, RA) u kojima poreski obveznici mogu da dobiju objašnjenja, instrukcije, te kopije poreske evidencije.
Radni seminari ili obuke za poreske obveznike se organizuju ukoliko dođe do promjene zakonskih propisa102
.
Zvanična obavezujuća tumačenja o primjenljivosti poreza mogu se zatražiti na pojedinačnoj osnovi od Porezne
uprave FBiH, i ona se obično izdaju u propisanim rokovima.
Rejting za dimenziju: C
102
Informacioni desk / telefonska linija su dostupni tek od 2013. Godine (nakon PEFA ocjene)
129
(iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze
Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba u ureduRA FBiH; (b) žalba
MF FBiH; i (c) žalba Upravnom sudu FBiH. Proces odlučivanja obično traje duže od roka koji je
propisan u pravilima / propisima – akumulacija neriješenih slučajeva na sudu je takva da je vjerovatno da
će za bilo kakvu odluku trebati nekoliko godina. Odluke nisu javno dostupne. Žalbe razmatraju tijela čije
članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce iz privatnog sektora i građanskog društva. Izdate odluke
su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije u pogledu prava na žalbu.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.2.23. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting C
Jasnost i sveobuhvatnost poreskih
obaveza
C Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su
jasne, iako postoji priličan stepen proizvoljnog odlučivanja
poreskih inspektora u oblastima kao što su tumačenje
međunarodnih poreskih sporazuma i transferne cijene.
Raspoloživost informacija o
poreskim obavezama i
administrativnim procedurama za
poreske obveznike
C Poreski obveznici imaju pristup određenim informacijama o
poreskim obavezama i administrativnim procedurama, ali
korisnost informacija je ograničena zbog toga što dobijanje
ažuriranih i sveobuhvatnih informacija traje predugo.
Postojanje i funkcionisanje
mehanizma žalbi vezano za poreze
C Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i
funkcionalan je; međutim, odluke se često ne izdaju prije
isteka propisanog vremenskog roka.
PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza
Ovaj indikator razmatra koliko je poreska uprava djelotvorna u identifikaciji poreskih obveznika i
određivanju iznosa koje su oni u obavezi da plaćaju, koristeći tri dimenzije: aranžmani za registraciju
poreskih obaveza u bazi podataka i veze između te baze podataka i drugih relevantnih vladinih sistema
registracije; djelotvornost kazni u slučajevima neregistrovanja i neprijavljivanja poreskih obaveza; te
planiranje i monitoring poreske kontrole i inspekcije. Iako niske stope poreza na dohodak građana i
poreza na dobit preduzeća znače da su ti prilivi manje važni od udjela Federacije o prihodima od
indirektnog oporezivanja, sistemi za registraciju poslodavaca i zaposlenih takođe obuhvataju i plaćanje
socijalnih doprinosa, čiji priliv je po važnosti uporediv sa prihodima od indirektnog oporezivanja.
(i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika
Sistem registracije je automatiziran i nedavno je unapređen u novi jedinstveni informatički sistem.103
Poreski obveznici su obavezni da povežu svoja prodajna mjesta elektronski sa sistemom RA FBiH
(„fiskalne kase“), što omogućava svakodnevno praćenje prihoda.
Poreski obveznici se inicijalno registruju u sistemima za registraciju u (kantonalnim) podružnicama, koji
nisu automatski povezani sa centralnim sistemom registracije poreskih obveznika. Prenos podataka u
103 Informatički sistem“nPIS.” Tu investiciju koordinira Projekt reforme poreske uprave USAID-a (Tax Administration Reform
project).
130
centralni sistem registracije poreskih obveznika obavlja se jednom sedmično; kao posljedica toga,
centralni sistem registracije nije ažuran u svakom trenutku.
Poreskim obveznicima se dodjeljuje jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number -
TIN), koji se koristi za sve direktne poreze. Poreske institucije i poreski obveznici su u obavezi da koriste
broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji. Broj TIN se takođe može dodijeliti samo rezidentima FBiH i
ograncima preduzeća koja su osnovana u RS i DB. Za sada nije moguće dodijeliti TIN broj stalnoj
poslovnoj jedinici / ogranku preduzeća čije je sjedište u inostranstvu, a obavlja poslovne aktivnosti u
FBiH.
Centralni sistem registracije poreskih obveznika RA FBiH vezan je za sistem fonda penzijskog i
socijalnog osiguranja, kao i sa vladinim statistikama FBiH. Međutim, u skladu sa Izvještajem SAI FBiH
za 2012. godinu, 86% automatskog povezivanja bilo je uspješno, dok su neuspješne automatizovane
kontrole rezultovale nepotpunim podacima o penzijskim pravima za lica koja su se penzionisala u toku
2012. godine. Projekat za povezivanje sa drugim relevantnim sistemima registracije (nacionalna
biometrijska baza podataka104
ili Državna komunikaciona mreža105
) zahtijevao bi znatne investicije (oko 2
miliona KM), a zbog nedostatka finansiranja to je trenutno na čekanju.106
U okviru SBA, 12.6.2013. godine su četiri poreske uprave potpisale Memorandum o razumijevanju o
razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa ciljem omogućavanja trajnog, neometanog i
automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim obveznicima.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza
Poreski obveznici za direktne poreze izloženi su obavezi da plate fiksiranu kaznu u iznosu od 1.000 KM do
5.000 KM za kašnjenje u registraciji, plus 100 KM za svaki dan kašnjenja,107
kao i kaznu za kašnjenje u
dostavljanju poreskih prijava u iznosu od do 150% zakasnjelih poreskih obaveza.108
Uz to, kazne do 3.000
KM nameću se odgovornim licima (direktorima preduzeća).109
Izgleda da su kazne dovoljno visoke, ali one
ne moraju da u svakom slučaju budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja.110
Rejting za dimenziju: B
(iii) Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija
Planovi poreskih inspekcija proizvode se na godišnjem nivou111
. Izbor poreskih obveznika za inspekcije
zasnovan je na automatizovanim kriterijumima za ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih
prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava upite na osnovu indikacija, kao što su istorijat nepoštivanja
propisa i veličina dobiti i prihoda. U toku 2012. godine sprovedene su 8.591 inspekcija za porez na dobit
104 Agencija za identifikacione dokumente, registre, i razmjenu podataka (Agency for identification documents, registers, and
data exchange): www.iddeea.gov.ba 105 Sinhrona digitalna hijerarhija (Synchronous Digital Hierarchy - SDH) 106 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora FBiH za 2012. godinu 107 Zakon o poreznoj upravi FBiH, član 81 108 Zakon o poreznoj upravi FBiH, član 84 109 Zakon o poreznoj upravi FBiH, član 81 110 Tomaš, Rajko (2010. godine). Kriza i siva ekonomija u BiH. Dostupno na adresi: http://library.fes.de/pdf-
files/bueros/sarajevo/09248.pdf 111 Poreske inspekcije su usmjerene na poreske obveznike koji imaju status preduzeća, a puna inspekcija u opštem slučaju
uključuje porez na dobit preduzeća i porez na dohodak građana.
131
preduzeća i 2.892 kontrole poštivanja fiskalnih registracija. Vezano za kriminalne aktivnosti i prevare,
primljeno je 70 izvještaja i 230 istraga je otvoreno.112
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.2.24. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting B
Kontrole u sistemu registracije
poreskih obveznika
C Poreski obveznici se registruju u bazi podataka koja nije
uvijek kompletna i koja nije potpuno i konzistentno
povezana sa drugim relevantnim bazama podataka.
Djelotvornost kazni za
nepoštivanje obaveza registracije
i prijavljivanja poreskih obaveza
B Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i
prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu
djelotvorne u sprječavanju prekršaja.
Planiranje i monitoring programa
poreskih inspekcija
B Postoji godišnji program poreskih inspekcija, kao i
kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara.
PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata
Ovim indikatorom ocjenjuje se učinak poreske uprave u prikupljanju iznosa koji su ocijenjeni, prenošenju
prihoda bez odlaganja na račun trezora, te naknadnom sprovođenju sravnjenja, kojima se potvrđuje da su
tačni iznosi naplaćeni od svakog poreskog obveznika (ili da je tačan iznos zaostalih poreskih obaveza
evidentiran), te da ti iznosi u ukupnom iznosu odgovaraju iznosima koji su primljeni u trezoru.
(i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze
Ukupni iznos naplaćenih poreza vezanih za direktno oporezivanje u FBiH iznosio je 478 miliona KM u
2012. i 471 milion KM u 2011. godini.113
Nisu objavljeni nikakvi dostupni podaci vezani za zaostale
neizmirene poreske obaveze.
Kazne koje su zasnovane na porezima (tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se
za slučajeve kao što su poreske prijave koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje
neprijavljenim poreskim obavezama. Na uplate poreza koje kasne zaračunavaju se kamate.
Rejting za dimenziju: Nije ocijenjeno
(ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor
Poreski obveznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Uputstva za bankovna plaćanja
jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u prostorijama RA
FBiH su zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi.
Rejting za dimenziju: A
112 Izvještaj Vrhovnog revizora FBiH za 2012. godinu. 113Analiza ukupne naplate poreza za 2012. godinu (Pregled ukupno ostvarenih i raspoređenih javnih prihoda za 2012. godinu)
http://www.fmf.gov.ba/
132
(iii) Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate,
evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora
Informacije o naplati prihoda se elektronskim putem dostavljaju u računovodstveni sistem RA FBiH iz
banaka; sravnjivanje naplata je automatizovano, a uplate se dodjeljuju po jedinstvenim TIN brojevima.
Međutim, znatan broj naplata prihoda nije se mogao sravniti sa TIN brojevima zbog netačnih detaljnih
podataka na uplatnicama (u toku 2012. godine bilo je 5.906 neidentifikovanih uplata u iznosu od 2,5
miliona KM).114
RA FBiH nije razvila akcioni plan za rješavanje pitanja neidentifikovanih isplata.
Štaviše, ne sprovodi se sravnjivanje poreskih naplata i zaostalih neizmirenih poreskih obveza između i
baza podataka RA FBiH i MF, što dovodi do značajnih odstupanja u izvještavanju i utiče na efikasnost
monitoringa.115
Informacije o naplatama poreza se objedinjuju i na mjesečnom nivou šalju u MAU.116
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.2.25. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting NR
Stepen naplate za bruto neizmirene poreske
obaveze
NR Ne postoje pouzdani podaci o zaostalim
neizmirenim potraživanjima za posljednje
dvije fiskalne godine.
Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u
trezor
A Svi poreski prihodi se naplaćuju na bankovne
račune koje kontroliše RA FBiH i sa kojih se
sredstva na dnevnoj osnovi prenose u trezor.
Učestalost kompletnog sravnjivanja računa
procijenjenih poreskih obaveza, naplate, evidencija
o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora
D Ne postoji kompletno sravnjivanje procjena
poreskih obaveza, naplate i zaostalih
neizmirenih obaveza.
PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju
Ovim indikatorom se ocjenjuje stepen do kog vlada pruža pouzdane informacije o raspoloživosti
sredstava budžetskim korisnicima za omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Namjena
indikatora je da se mjeri učinak u toku posljednje završene fiskalne godine prije sprovođenja ocjene.
Razmatraju se tri dimenzije: (i) stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate; (ii) stepen do
kojeg se budžetski korisnici mogu oslanjati na dostupnost gotovinskih sredstava u budućnosti za određeni
period unaprijed; i (iii) učestalost i transparentnost promjena budžetskih alokacija u toku godine koje se
nameću budžetskim korisnicima.
(i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate
Centralna vlada FBiH i kantoni već nekoliko godina imaju poteškoća sa gotovinskim tokovima. Ukupno
servisiranje vanjskog duga ima najviši prioritet pri plaćanju iz dospjelih naplaćenih poreskih prihoda,
uključujući i one iz ITA, a sredstva koja su primljena u okviru SBA iz 2009. godine iskorištena su za plaćanje
zaostalih neizmirenih obaveza centralne vlade FBiH i, dijelom, kantona. Zbog toga kantoni i jedinice lokalne
samouprave možda nemaju pouzdane prognoze mjesečnih profila primitaka od njihovog udjela u prihodima
UINO (vidjeti takođe razmatranja za indikatore PI-4 i PI-8).
Međutim, za gotovinske tokove se pripremaju prognoze i on se polako podvrgava monitoringu na centralnom
nivou u FBiH. FMF, na osnovu godišnjih i kvartalnih prognoza gotovinskih tokova, šalje instrukcije za MDA za
114 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju Vrhovnog revizora FBiH za 2012. godinu. 115 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju Vrhovnog revizora FBiH za 2012. godinu. 116http://www.oma.uino.gov.ba
133
pripremanje operativnih planova za potrošnju i odlive. MDA nakon toga dostavljaju svoje godišnje operativne
planove svakog kvartala, na osnovu kojih FMF odobrava mjesečne operativne planove, u kojima se posebna
pažnja poklanja prognozama gotovinskih tokova (koje se revidiraju na mjesečnoj osnovi). MDA mogu da
stvore obaveze samo do nivoa koji je dostupan u odobrenim operativnim planovima. Procedura za prognoze
gotovinskih tokova dodatno je ojačana usvajanjem novog Zakona o budžetima u FBiH u decembru 2013.
godine, koji propisuje da će prognoze gotovinskih tokova koje se pripremaju na kvartalnoj osnovi izrađivati /
potvrđivati Komisija za likvidnost budžeta FMF (čiji članovi će biti pomoćnici ministara iz relevantnih sektora
FMF – za budžet, trezor, dug…). Procedura izgleda dobro i funkcionalno sa operativnog stanovišta. Iako u
posljednjim godinama nije bilo problema u smislu gotovinskih tokova (koji bi izazvali da određeni rashodi
pređu u zaostale neizmirene obaveze), zbog nivoa prihoda i primitaka koji je bio niži nego što je bilo očekivano
(uglavnom kao rezultat činjenice da primici vanjske budžetske podrške nisu ostvareni kako je planirano, zbog
problema kao što je odlaganje u usvajanju važnih zakonskih akata ili budžeta na Parlamentima), procedure i
učestalost prognoziranja gotovinskih tokova i monitoringa su, kako izgleda, prikladne i funkcionalne prema
navodima trezora (sa prikladnim i transparentnim mehanizmom prilagođavanja koji postoji za rješavanje
problema sa gotovinskim tokovima), čime se zaslužuje rejting A za ovu dimenziju.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine o gornjim granicama za
preuzimanje obaveza za potrošnju
Gotovina se na mjesečnom nivou otpušta budžetskim korisnicima na osnovu operativnih planova, u
skladu sa relevantnim zakonskim okvirom (zakonima o izvršenju budžeta) i u skladu sa prognozama za
gotovinske tokove. Kao što je već razmatrano u prethodnom dijelu teksta, FMF odobrava mjesečne
operativne planove za budžetske korisnike (prema tome, “otpuštajući” sredstva na mjesečnoj osnovi), na
osnovu planova koje su dostavile MDA i sravnjujući ih sa prognozama gotovinskih tokova. Kada dođe do
problema sa gotovinskim tokovima (kao što je bio slučaj nedavno zbog kašnjenja u primitku vanjske
budžetske podrške, na primjer), postoje procedure koje su opisane u zakonskom okviru (Zakonu o
budžetima) za rješavanje problema sa gotovinskim tokovima. Prema navodima iz trezora, te procedure za
te probleme sa gotovinskim tokovima izgledaju transparentne i funkcionalne – izabrana potrošnja
(najčešće kapitalna potrošnja) se “zamrzne” po 45 dana u jednom navratu, u skladu sa prioritetima za
trošenje (to je propisano u Zakonu o budžetima, u kojem se navodi da u slučaju nepredviđenog povećanja
potrošnje ili smanjenja prihoda / primitaka, Vlada usvaja odluku o zaustavljanju izvršenja određene
potrošnje u toku perioda od do 45 dana, što može da uključuje zaustavljanje novih preuzimanja obaveza,
predlaganje produženja ugovorenih rokova za plaćanje ili zaustavljanje raspodjele sredstava za određene
vidove potrošnje).
MDA mogu da preuzmu obaveze do limita njihovih godišnjih budžetskih alokacija, kako su one odobrene
na nivou Narodne skupštine, uz uslov da njihovi zahtjevi za plaćanje ostanu u okviru postepenih
otpuštanja mjesečnih sredstava koje u toku godine izvršava FMF. Međutim, imajući u vidu da je nedavno
bilo slučajeva problema sa gotovinskim tokovima zbog toga što je nivo prihoda i primitaka bio niži od
očekivanog (uglavnom kao posljedica činjenice da se zajmovi vanjske budžetske podrške nisu
materijalizovali kada je to planirano), bez obzira na godišnje budžetske raspodjele Skupštine i kvartalni
operativni plan, gotovina se otpušta budžetskim korisnicima na mjesečnom nivou bez, u suštini, ikakvih
uvjeravanja o budućoj dostupnosti gotovine za ispunjavanje preuzetih obaveza. Kada ima nestašica
gotovine, prednost se daje plaćanju plata i socijalnih davanja (prema listi prioriteta za plaćanje koji su
propisani zakonskim okvirom). Prema tome, daje se rejting C (MDA dobijaju pouzdane informacije jedan
ili dva mjeseca unaprijed).
Rejting za dimenziju: C
134
(iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću
budžetskim korisnicima
FBiH je morala da uvede “rebalans” budžeta u novijim godinama kako bi ispunila uslove tekućeg i
prethodnog SBA; treba napomenuti da ti rebalansi nisu uvijek predviđali smanjenje potrošnje, već,
umjesto toga, neto povećanje, pošto je vlada usvojila nedovoljne originalne budžete koji nisu bili
zasnovani na realnim potrebama u skladu sa zakonom predviđenim obavezama.117
Rebalans budžeta iz
septembra 2012. godine uključivao je mjere za smanjivanje plata u državnoj službi i zamrzavanje novog
zapošljavanja. Ti revidirani budžeti su morali da budu odobreni na nivou Parlamenta, a tu su izvršene
izmjene, potpuno transparentno. Svaki prenos sredstava sa jednog budžetskog korisnika na drugog može
se desiti samo kao rezultat dogovora.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.2.26. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Stepen do kog se gotovinski tokovi
prognoziraju i prate
A Stalno se poklanja pažnja gotovinskim tokovima, ali
oni su sada podložni velikim neizvjesnostima.
Pouzdanost i horizont periodičnih
informacija u toku godine o gornjim
granicama za preuzimanje obaveza za
potrošnju
C Operativne procedure opisuju da MDA pripremaju
mjesečne operativne planove na kvartalnoj osnovi (oni
dostavljaju planove mjesec-po-mjesec za svaki
kvartal), na osnovu kojih FMF otpušta sredstva na
mjesečnom nivou, uzimajući u obzir ažurirane
prognoze gotovinskih tokova. Imajući u vidu da je
nedavno bilo problema sa gotovinskim tokovima,
budžetskim korisnicima nisu dostupne nikakve
pouzdane informacije o dostupnosti gotovinskih
sredstava za ispunjavanje budućih preuzetih obaveza,
izvan horizonta odobrenih mjesečnih operativnih
planova.
Učestalost i transparentnost prilagođavanja
budžetskim alokacijama koje se nameću
budžetskim korisnicima
A Smanjenja budžetskih alokacija u toku godine
zahtijevaju rebalans budžeta koji odobrava Parlament.
PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama
Ovaj indikator razmatra upravljanje dugom u smislu ugovaranja, servisiranja i vraćanja, kao i
obezbjeđivanje garancija vlade, uključujući sljedeće dimenzije:
održavanje sistema podataka o dugu i redovno izvještavanje o glavnim odlikama portfolija
duga;
identifikacija i konsolidacija gotovinskih salda na svim vladinim bankovnim računima
(uključujući one za EBF-ove i projektne račune koje kontroliše vlada); i
prikladno evidentiranje i izvještavanje o garancijama koje izdaje vlada, te odobravanje
garancija u okviru jedinstvenog vladinog tijela (npr. ministarstva finansija ili komisije za
upravljanje dugom) u odnosu na adekvatne i transparentne kriterijume.
(i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome
117 Na primjer, http://fmf.gov.ba/budzet-2010/izmjene_i_dopune/REBALANS%202010%20ZBIRNA.pdf.
135
Kao što je već navedeno, odgovornost za servisiranje gotovo svog spoljnog duga zemlje je na entitetima,
osim za vrlo mali dio direktnog spoljnog državnog duga, iako se isplate vezane za servisiranje spoljnog
duga izvršavaju preko institucija BiH. Pošto je BiH krajnji garant za, u suštini, sav strani dug prema IFI
(bez obzira na to da li ga entiteti koriste i vraćaju), sve zajmove mora da odobri Vijeće ministara BiH,
Predsjedništvo BiH, te Parlament BiH. Isti zahtjev odnosi se na vanjske garancije BiH (bez obzira na to
da li su entiteti krajnji korisnici).
CBBiH objavljuje kvartalne iznose za ukupni vanjski javni dug.
Upravljanje dugom u FBiH je koordinirano sa kantonima preko stalne komisije koje izvještava MF.
Kantonima je dozvoljeno da se zadužuju na domaćem tržištu bez saglasnosti MF FBiH, sve dok im nije
potrebna garancija. Kantoni i javna preduzeća još nisu preuzimali nikakva direktna vanjska zaduženja,
dajući umjesto toga prednost tome da se centralna vlada FBiH zadužuje i prosljeđuje sredstva njima.
MF mora biti obaviješteno o svakom novom zaduženju kantona i opština / gradova u roku od osam dana, a
izvještaji o stanju duga moraju se dostavljati u roku od 15 dana nakon isteka svakog kvartala. Kvartalni
izvještaj o neizmirenom vanjskom i domaćem dugu centralne vlade i kantona zahtijeva se kao dio nadzora u
okviru SBA, a polugodišnji izvještaj se dostavlja Parlamentu, iako on još uvijek nije stavljen na internetsku
prezentaciju MF. Sve do nedavno je sav dug ugovaran u inostranstvu po povoljnim uslovima, ali 2011. i
2012. je došlo do znatnog domaćeg zaduživanja po tržišnim stopama; 89 miliona KM dužničkih hartija od
vrijednosti izdato je 2011. godine, a 42,1 milion KM 2012. godine (vidjeti Izvještaj MMF-a za zemlju br.
12/282, Tabela 4.1.5c).
Sektor za upravljanje dugom u MFT institucija BiH održava bazu podataka i unutrašnjeg i vanjskog duga
na svim nivoima vlasti u BiH, zasnovanu na redovnim razmjenama informacija sa entitetima i DB. MF
takođe ima bazu podataka koja obuhvata konsolidovani sektor vlade u FBiH. Međutim, izvještavanje
FBiH o dugu često kasni (u smislu jedinica lokalne samouprave), a time je i ukupno izvještavanje za
FBiH takođe otežano (i ne može se kvalifikovati za najvišu ocjenu).
Detaljna analiza cijelog stanja javnog duga države i entiteta (i vanjskog i unutrašnjeg) i servisiranja duga,
koju priprema MFT BiH takođe se daje i u MTEF-u institucija BiH (uključujući informacije o stanju duga
i projekcije za vraćanje duga)118
i u godišnjim izvještajima o stanju duga BiH koje priprema MFT.119
Svaki kvartalni izvještaj o izvršenju za budžet institucija BiH uključuje detaljne informacije o servisiranju
vanjskog duga, a i godišnji budžetski planovi institucija BiH uključuju detaljne projekcije servisiranja
vanjskog duga.
MF FBiH takođe objavljuje godišnje izvještaje o dugu FBiH,120
a pregled duga obezbjeđuje se i kao dio
MTEF-a FBiH.121
Ograničena DSA se obično predstavlja u izvještajima. Međutim, ona se ne može smatrati odgovarajućom
DSA izvršenom u toku analize pripremanja prognoza za dug.
Prema tome, ukupno gledano, evidentiranje i izvještavanje o zvanično ugovorenom dugu izgledaju
zadovoljavajuće (iako je moguće da postoje manji jazovi u informacijama od opština / gradova).
Rejting za dimenziju: B
118 Vidjeti, na primjer: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/2013/DOB%202013-2015%20-S.pdf 119 Vidjeti, na primjer:
http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%2031%2012%202012%20BOSANSKI.pdf 120 http://www.fmf.gov.ba/publikacije/2012/unutranji_vanjskidug.pdf********* 121 Vidjeti, na primjer http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/upload/file/sjednice/22_sr/19.pdf
136
(ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade
Sve transakcije koje su direktno vezane za budžet centralne vlade prolaze kroz jedinstveni račun trezora
(single treasury account - STA) FBiH, iako su EBF-ovi, preduzeća za održavanje puteva, kantoni, te
jedinice lokalne samouprave i dalje izvan tog aranžmana. Vlada FBiH je preuzela obavezu prema MMF-u
da će unaprijediti svoju kontrolu nad finansijama kantonalnih vlada, a MMF obezbjeđuje tehničku
podršku za proširivanje STA na sve kantone, sa ciljem uspostavljanja direktnih vezan između centralnog
STA i računa u kantonima. Za sada postoji samo periodično ručno izvještavanje od kantona u MF; pristup
informacijama o gotovinskoj poziciji i zaostalim neizmirenim obavezama svakog kantona preko mreže
mogao bi da omogući smanjivanje bruto zaduženja na cijeloj teritoriji FBiH ukupno, kao i blisko praćenje
razvoja zaostalih neizmirenih obaveza.
Rejting za dimenziju: C
(iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija
U skladu sa Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama FBiH i Zakonu o budžetima FBiH, MF kontroliše
svo zaduživanje u ime centralne vlade FBiH, kao i vanjsko zaduživanje za prosljeđivanje sredstava kantonima
i javnim preduzećima, a odobrava izdavanje garancija za zaduživanje kantona i javnih preduzeća.
Unutar MF, Sektor za upravljanje dugom je zadužen za upravljanje federalnim dugom, kao i za monitoring
ukupnog javnog duga na nivou Federacije. Osnovne funkcije Sektora za upravljanje dugom uključuju
pripremanje planova za zaduživanje i sporazuma o zaduženjima, mobilizaciju i koordinaciju sredstava za
finansiranje razvojnih projekata, implementiranje procedura za izdavanje federalnih garancija, te pripremanje
redovnih analitičkih izvještaja o dugu federalnog centralnog nivoa i ukupnom javnom dugu FBiH. On je
takođe odgovoran za prognoze servisiranja duga i isplate servisiranja duga i uključen je u pripremanje
sporazuma o prosljeđivanju sredstava i monitoring projekata, kao i za monitoring i izvještavanje o zaduženosti
kantona, gradova, opština, EBF-ova, te javnih preduzeća
Vlada FBiH može da ugovara direktno domaće i vanjsko zaduživanje unutar zakonski obavezujućih
limita. Direktno vanjsko zaduživanje zahtijeva odobrenje vlade FBiH i Parlamenta. Domaće zaduživanje
sprovodi MF, uz odobrenje vlade FBiH. Proces odobravanja za novo zaduživanje uključuje dostavljanje
informacija Komisiji za dug i Kabinetu ministara FBiH. Izdavanje garancija za dug definisano je istim
zakonskim okvirom kao i direktno zaduživanje.
Politika FBiH je da se zadužuje samo za investicije ili za refinansiranje duga, a zakon zahtijeva da se
troškovi servisiranja duga održavaju u okviru od 18% konsolidovanih tekućih prihoda iz prethodne
godine. Prema navodima odgovornog zamjenika ministra, FBiH razmatra svoju strategiju upravljanja
dugom sa ciljem uspostavljanja čvršće kontrole i povećanja stepena transparentnosti. Za sada ciljevi za
dug nisu povezani sa srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima; ne postoji nikakva zvanična strategija za
upravljanje dugom koja bi usmjeravala odluke o upravljanju dugom.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.2.27. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama
Rejting za 2013.
(Metod 2) Obrazloženje
Ukupni rejting B
Kvalitet evidentiranja
podataka o dugu i
B Izvještavanje o dugu se obavlja sa određenim kašnjenjima na
nivou FBiH (u smislu jedinica lokalne samouprave), pa je time i
137
Rejting za 2013.
(Metod 2) Obrazloženje
izvještavanja o tome opšte izvještavanje takođe otežano.
Stepen konsolidovanosti
gotovinskih salda vlade
C Sve transakcije koje su dio budžeta centralne vlade prolaze kroz
STA, koji uključuje sva gotovinska salda. Međutim, određeni
EBF-ovi i dalje su izvan STA.
Sistemi za ugovaranje
zajmova i izdavanje garancija
B Svo zaduživanje centralne vlade, svo vanjsko zaduživanje za
prosljeđivanje sredstava kantonima i javnim preduzećima, a i
sva pitanja vezana za garancije za kantone i javna preduzeća,
kontroliše MF, koje ima za cilj da održi troškove servisiranja
duga unutar definisanih okvira. Međutim, nema veza između
zaduživanja i fiskalnih ciljnih iznosa.
PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista
Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju značajan procenat tekućih troškova budžeta FBiH.
Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne spiskove – to jest, sve državne
službenike i druge zaposlene pri vladi, uključujući i ljude koji su zaposleni u zdravstvenim i obrazovnim
službama i EBF-ovima; preduzeća u državnom vlasništvu (state owned entities – SOE). Razmatraju se
četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i platnih spiskova; (ii)
pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnim listama; (iii) interne kontrole koje se primjenjuju
na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u
kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje.
(i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o platnim listama
Agencija za državnu upravu FBiH (Civil Service Agency - CSA) održava kompletan registar svih
državnih službenika u centralnoj vladi, kantonima, te jedinicama lokalne samouprave. Međutim, centralna
kontrola brojeva i razreda na kantonalnom nivou potkopana je odlukom Ustavnog suda FBiH iz 2010.
godine, koji je presudio na zahtjev Zapadnohercegovačkog kantona o tome da je zapošljavanje državnih
službenika pitanje o kojem treba da odlučuju kantonalne strukture. Zapošljavanje u centralnoj vladi
sprovodi se kroz natječaje kojima upravlja CSA za slobodna radna mjesta u skladu sa Pravilnikom o
organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta. CSA priprema užu listu sa koje organizacije biraju lica koja će
biti imenovana. Organizacije nisu u obavezi da prihvate redoslijed kandidata koji određuje CSA, a
neprihvaćeni kandidati mogu da podnesu žalbe. Napredovanje na rukovodeće pozicije mora da bude u
skladu sa procedurama CSA, iako je napredovanje na pozicijama na nižem nivou pitanje o kojem
organizacije koje zapošljavaju slobodno odlučuju, o čemu onda izvještavaju CSA.
MF FBiH izvršava sve isplate plata zaposlenima pri centralnoj vladi. CSA informiše MF o izmjenama
koje treba da se izvrše na platnim listama svakog mjeseca (uključujući i one za koje odluke o
napredovanju slobodno donose organizacije koje zapošljavaju). MF ne izvršava nikakve daljnje provjere
tačnosti isplata koje su izračunale organizacije koje zapošljavaju, osim ako su premašene gornje granice
za broj osoblja ili za budžetske alokacije. Izračunavanja platnih lista su nedavno pojednostavljena
odlukom da se smanje i racionalizuju sve naknade koje su se ranije isplaćivale kao procenat plate, a koje
se sada plaćaju kao naknade po paušalnim stopama. Pošto se promjene platnih lista izvršavaju samo
nakon obavještavanja CSA, a da CSA održava kompletnu evidenciju svih zaposlenih, zaključuje se da
postoji adekvatna, iako ne automatska, veza između evidencije zaposlenih i evidencije platnih lista.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista
138
Prema navodima CSA, sve procedure, uključujući obavještavanje MF, treba da budu završene u roku od
mjesec dana nakon odluke o odjela koji zapošljava, tako da imenovanja mogu da postanu djelotvorna bez
odlaganja, te da može da se izbjegne svaka potreba za retroaktivnim prilagođavanjima. Ne postoje dokazi
o tome da se te procedure ne poštuju u praksi (implementacija je neophodna zbog aranžmana vezanih za
penzijsko i zdravstveno osiguranje).
Rejting za dimenziju: A
(iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste
Suštinske promjene evidencije o osoblju i platnih lista (tj. nova imenovanja i napredovanje u službi)
trebalo bi da budu djelotvorno kontrolisane kroz zahtjev za ovlaštenjem CSA prije nego što MF izvrši
ikakve izmjene, čime se stvara trag za revizije. CSA ima procedure za osiguravanje da su obavještenja za
MF potpuno opravdana i konzistentna sa pravilnicima o sistematizaciji; odgovornost MF je da se osigura
da su promjene koje je odobrila CSA tačno unesene u platne liste. To će zavisiti od djelotvornosti
hijerarhijske supervizije, a potreba za njom bi trebalo da se opštije prepozna nakon što FBiH počne da
implementira svoje namjere vezano za unapređivanje finansijskog upravljanja i kontrole (pomoć EU se
obezbjeđuje za razvoj pravilnika i procedura o finansijskom upravljanju i kontroli u svakoj potrošačkoj
jedinici; vidjeti razmatranje za indikator PI-20.) Za sada ima manje uvjerenosti o tome da organizacije
koje zapošljavaju djelotvorno kontrolišu naknade i plaćanja za prekovremeni rad prije nego što o tome
obavijeste MF.
Rejting za dimenziju: C
(iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji
u stvarnosti ne postoje
Prema navodima iz CSA, oni i ostale manje organizacije su izložene inspekcijama platnih lista svakih šest
mjeseci. Nadalje, SAI vrši redovnu finanskisju reviziju cijele centralne vlade, te su sve insitucije centralne
vlade bile predmetom finansijske revizije barem jednom u posljednje 3 godine.
Prilikom revizije obračuna i isplate plata zaposlenih u institucijama javnog sektora revizori obavljaju
provjere na bazi uzorka primjenjujući sve relevantne standarde i smjernice. Vrsta i veličina uzorka plaća
zavisi od visine procijenjenog rizika i nivoa preliminarne materijalnosti. Revizori u toku rada na
finansijskoj reviziji redovno provjeravaju: broj zaposlenih, obračun i isplate plata, spiskove i račune na
koje se vrše isplate, te naloge za knjiženja. Revizori koriste revozorske programe ispitivanja za provjere
broja zaposlenih, za provjere ispravnosti obračuna plata, za provjere analitičkih i zbirnih evidencija i za
izvršene isplate.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.2.28. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Stepen integracije i sravnjivanja između
evidencije osoblja i podataka o platnim
listama
B CSA održava kompletnu evidenciju svih
zaposlenih. MF izvršava promjene u evidenciji
platnih lista samo kada za to dobije ovlaštenje iz
CSA.
Pravovremenost izmjena evidencija o
osoblju i platnih lista
A Imenovanja i napredovanja u službi mogu da stupe
na snagu samo nakon što su sve neophodne
procedure završene. To se obično radi prije isteka
roka od mjesec dana od donošenja odluke
139
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
institucije koja zapošljava, čime se izbjegava svaka
potreba za retroaktivnim prilagođavanjima.
Interne kontrole koje se primjenjuju na
evidencije osoblja i platne liste
C Imenovanja i napredovanja u službi adekvatno se
kontrolišu kroz angažman CSA, ali ima manje
uvjerenosti da se naknade i drugi dodaci na plate
tačno izračunavaju u svakom pojedinačnom
slučaju, pošto se ta pitanja u potpunosti ostavljaju
na odlučivanje instituciji koja zapošljava.
Postojanje revizija platnih lista sa ciljem
identifikacije slabosti u kontroli i/ili
radnika koji u stvarnosti ne postoje
B Finansijske revizije su dijelom usmjerene na
revizije platnih lista, a takve redovne godišnje
revizije se obave za sve institucije centralne vlade
FBiH barem jednom u 3 godine.
PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama
Ovaj indikator je ocijenjen samo na nivou institucija BiH. U skladu sa tim, PI za FBiH, RS i DB ocijenjen
je kao N/A (nije primjenljivo).
PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate
Ovaj indikator ocjenjuje djelotvornost internih kontrola nad potrošnjom koja se ne odnosi na plate,
uzimajući u obzir tri dimenzije: (i) djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju; (ii)
sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila i procedura kontrole; i (iii) stepen
poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija. Kontrole bi trebalo da osiguraju da je
potrošnja ostvarena, da su isplate izvršene, samo kada je to u potpunosti argumentovano u skladu sa
budžetskim odredbama, te ako svi primjenljivi propisi (uključujući one koji se odnose na nabavke)
ispoštovani.
(i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju
Postojeće operativne procedure sprječavaju trezorski sistem da izvrši isplate koje bi premašivale iznose
sredstava koja su oslobođena za relevantnu budžetsku liniju u operativnim planovima koji su zasnovani
na prognozama dostupnosti gotovinskih sredstava. MDA mogu da preuzmu obaveze do limita svojih
godišnjih budžetskih alokacija, kako su one odobrene na nivou Parlamenta, uz uslov da njihovi zahtjevi
za plaćanje ostanu u okviru postepenih otpuštanja mjesečnih sredstava koje u toku godine izvršava FMF.
Stvaranje obaveza i stvarne isplate ograničene su otpuštenim sredstvima, koja su sa svoje strane
ograničena dostupnošću gotovine u trezorskom sistemu. Iako je usvojen zakonski okvir za finansijsko
upravljanje i kontrolu, a pravila za implementaciju su pripremljena, vlada još nije sprovela odgovarajuće
mjere. Šef Centralne jedinice za harmonizaciju (Central Hamonization Unit - CHU) FBiH, koja bi trebalo
da koordinira implementaciju unapređenih sistema, imenovan je na to mjesto prije dvije godine, ali još
uvijek nema osoblja. Proizvode se izvještaji u toku godine, koji obuhvataju preuzete obaveze (koje su
ograničene dostupnošću sredstava), kao i isplate, ali obuhvat preuzetih obaveza nije pouzdano kompletan.
Iz SAI navode da je većina budžetskih korisnika na nivou vlade FBiH uspostavila sisteme interne
kontrole (u skladu sa Smjernicama za uspostavljanje i jačanje interne kontrole koje je usvojilo Federalno
ministarstvo financija u skladu sa Zakonom o budžetima u FBIH i Zakonom o trezoru u FBiH), ali da
budžetski korisnici koji su obuhvaćeni ne sprovode sve procedure i da sve kontrolne procedure nisu
uključene. Iako je bilo poboljšanja u smislu uspostavljanja internih kontrola, sve potrebne aktivnosti još
nisu implementirane. Bilo je slučajeva kada sve obaveze nisu prikladno evidentirane i plaćene u
potpunosti, zbog toga što nedostatak sredstava i prioritet za izvršavanje plaćanja nisu bili jasni u stvarnoj
140
realizaciji.122
Prema tome, rejting je C, pošto procedure za kontrolu preuzimanja obaveza za potrošnju
postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda nije pokrivaju sveobuhvatno sve vidove potrošnje ili
možda se povremeno krše123
.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole
SAI je u više navrata identifikovala kršenja finansijskih kontrola – na primjer, isplate poljoprivrednih
subvencija za preduzeća koja se ne bave poljoprivredom. Veoma malo revizorskih mišljenja bilo je
nekvalifikovano. U Pismu namjere koje su u septembru 2012. godine institucije BiH i dvije entitetske
vlade dostavile MMF-u, kako bi podržale zahtjev za tekućim SBA, vlada FBiH je preuzela obavezu da
predloži zakon kojim bi se nametnule kazne za preuzimanje obaveza koje premašuju budžetske alokacije.
CHU FBiH, koja je zadužena za koordinaciju i jačanje finansijskog upravljanja i kontrole u cijeloj vladi i
organizovanje funkcije interne revizije, ostvarila je određeni napredak u toku 2011. godine preko
Koordinacionog odbora sa institucijama BiH i RS u razvijanju zajedničkih pravila za jačanje finansijskog
upravljanja i kontrole; ali, kao što je već navedeno, neophodne odluke za njihovu implementaciju još se
čekaju, a CHU tek treba da poveća svoj broj osoblja. Pomoć EU je na raspolaganju za podršku u razvoju
pravila i procedura za finansijsko upravljanje i kontrolu u svakoj potrošačkoj jedinici, te za
obezbjeđivanje obuke za njihovo korištenje, ali taj proces još nije počeo. U međuvremenu postoje
određena osnovna pravila (npr. zahtjev za dvostrukim potpisivanjem) koja se u opštem slučaju poštuju, ali
nisu dovoljna za osiguravanje da se sredstva troše na korektan način. SAI je u više navrata identifikovala
kršenja pravila – na primjer, u vezi sa dodjeljivanjem ugovora.
Rejting za dimenziju: D
(iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija
Određena opšta pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija u opštem slučaju se poštuju, što se tiče
trezora; problem postoji više sa suštinom, nego sa formom transakcija, gdje odgovornost leži na
potrošačkim jedinicama. Sve transakcije centralne vlade se kanališu preko STA i korektno se evidentiraju,
ali trezor ne vrši nikakvu kontrolu nad njihovom suštinom. SAI je kritikovala nedostatak adekvatne
dokumentacije na nivou potrošačkih jedinica za opravdavanje isplata poljoprivrednih subvencija. Kao što
je već rečeno, iz SAI se navodi da sve procedure koje poduzimaju budžetski korisnici nisu obuhvaćene
postojećim pravilima interne kontrole, a da nisu ni uključene sve kontrolne procedure. Štaviše, u većini
slučajeva nije bilo nikakve supervizije nad kontrolnim aktivnostima.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.2.29. PI-20:Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
122 Na primjer, vidjeti strane 2, 11, 12, 14, u Izvještaju SAI za budžet FBiH za 2012. godinu, koji je dostupan na adresi:
http://www.saifbih.ba/javni-izvj/budzet/pdf/Izvj_Budzet_FBiH_2012_god.pdf. 123 Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za 2012. godinu (strana 61) na adresi: http://www.gsr-
rs.org/static/uploads/report_attachments/2013/08/23/RI001-13_Cyr.pdf.
141
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Djelotvornost kontrole nad
preuzimanjem obaveza za
potrošnju
C Određene kontrole preuzimanja obaveza (koje bi trebalo da
budu ograničene na raspoloživa sredstva) su uspostavljene, ali
još uvijek nisu pouzdano kompletne. Bilo je slučajeva kada
sve obaveze nisu prikladno evidentirane i plaćene u
potpunosti, zbog toga što nedostatak sredstava i prioritet za
izvršavanje plaćanja nisu bili jasni u stvarnoj realizaciji.
Sveobuhvatnost, relevantnost i
razumijevanje drugih internih
pravila / procedura kontrole
D SAI je u više navrata identifikovala kršenja pravila, ali
nikakve mjere nisu bile poduzete da bi se to spriječilo.
Potreba za jačanjem pravila i procedura se u opštem slučaju
prepoznaje, a neophodni propisi su pripremljeni, ali nikakve
mjere nisu poduzete da bi ih se stavilo na snagu i da bi se
namjere pretvorile u stvarnost.
Stepen poštivanja pravila za
obrađivanje i evidentiranje
transakcija
D iz SAI se navodi da sve procedure koje poduzimaju budžetski
korisnici nisu obuhvaćene postojećim pravilima interne
kontrole, a da nisu ni uključene sve kontrolne procedure.
Štaviše, u većini slučajeva nije bilo nikakve supervizije nad
kontrolnim aktivnostima
PI-21: Djelotvornost interne revizije
Ovaj indikator razmatra funkcionisanje službi interne revizije, za razliku od operacija interne kontrole
koje se razmatraju u okviru indikatora PI-20. Funkcija interne revizije koje se razmatra ovdje definisana
je kao savjetnička služba za najvišu upravu vezano za funkcionisanje sistema za koje je uprava
odgovorna: interna revizija je po definiciji odvojena od svake operativne odgovornosti za sisteme.
Razmatraju se tri dimenzije: (i) obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije; (ii) učestalost i distribucija
izvještaja; i (iii) stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije.
(i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije
Određeni elementi interne revizije su operativni u FBiH već neko vrijeme, u kantonima i jedinicama
lokalne samouprave. Deset jedinica je u radu u centralnoj vladi, uključujući i jedinice u ministarstvima
financija i poljoprivrede, a tu su i takođe jedinice u Sarajevskom i Tuzlanskom kantonu. SAI je pozivala
na proširenje interne revizije, ali te odluke su odgovornost kantona i jedinica lokalne samouprave o
kojima se radi. U Unsko-sanskom kantonu bivša jedinica za internu reviziju je prestala da radi, iako se rad
nastavlja u opštini Bihać.Zakonska osnova za opšte uvođenje interne revizije je na mjestu124
, a potrebne
propise i operativne instrukcije je pripremio Koordinacioni odbor sastavljen od predstavnika CHU iz
Institucija BiH i entiteta, iako još uvijek nije službeno odobren u FBiH. U FBiH treba da se ti aranžmani
stave na snagu u sklopu zasebnog propisa o financijskom upravljanju i kontroli. Zakon je izrađen u nacrtu
i predstavljen vladi FBiH radi razmatranja, prije nego što se zvanično dostavi Parlamentu FBiH na
usvajanje.Međutim, nikakav napredak nije postignut je u tom pogledu, zbog političkog zastoja koji je
uticao na Vladu FBiH gotovo bez prekida od opštih izbora u oktobru 2010. godine. Osim toga, CHU
FBiH ima samo direktora i nema drugog osoblja, a nikakav napredak nije postignut u razvoju interne
revizije od 2011.Međutim, u 2013. godini na osnovu raspisanog javnog oglasa izvršen je prijem u radni
odnos dva uposlenika (jedan diplomirani ekonomista i jedan diplomirani pravnik) što je omogućilo
intenziviranje rada CHU FMF.
Pošto je FBiH naslijedila elemente strukture interne revizije koja su uspostavljena davno prije nego što je
interna revizija postala tema rasprava kao dio procesa pristupanja BiH EU, sada ima nekih neslaganja
124 Zakon o internoj reviziji javnog sektora u FBiH, koji je usvojen 2008. godine:
http://www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/zakoni/index.php
142
vezano za buduću strukturu interne revizije. Tako direktor CHU tvrdi da struktura interne revizije treba da
se razvija prema određenim objektivnim standardima - na primjer, da svaka javna institucija sa više od
200 zaposlenih ili sa budžetom većim od 10 miliona KM treba da ima odjeljenje za internu reviziju u
svojoj zvaničnoj organizacionoj strukturi. To je postalo pitanje za neka postojeća odjeljenja za internu
reviziju - na primjer ona u Tuzlanskom i Sarajevskom kantonu, koji su priključeni kabinetima premijera i
koji bi radije imali centralizovanu strukturu interne revizije.
Zbog nedovoljnog kapaciteta postoji ograničena pokrivenost interne revizije unutar institucija BiH.
Nadalje, glavni fokus izvještaja ostaju revizije usklađenosti, umjesto revizija uspješnosti
sistema.Međutim, na osnovu broja internih revizija koje su sprovedene i sadržaja izdanih preporuka125
,
najmanje 20% vremena osoblja posvećeno je pregledima sistemskih pitanja.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Učestalost i distribucija izvještaja
SAI je mišljenja da je proširenje djelotvorne interne revizije na cijelu centralnu vladu i kantone važan
element za osiguravanje boljeg finansijskog upravljanja u FBiH, uključujući i smanjenje stepena do kog
se propisi ignorišu ili krše. Izvještaji se proizvode tamo gdje jedinice rade, ali MF nema kapaciteta da
osigura da se lekcije koje se nauče na jednom mjestu šire promovišu.
CHU FBiH je do sada objavila jedan konsolidovan godišnji izveštaj na svojoj internetskoj prezentaciji, za
2011. godinu,126
u kojem je ukazala na određeni napredak u razvoju opštih pravila za jačanje finansijskog
upravljanja i kontrole; međutim, na neophodne odluke za implementaciju tih pravila još uvijek se čeka, a
CHU nema dovoljan broj osoblja. Sa stanjem iz 2011. godine, interna revizija je bila uspostavljena u
devet institucija na nivou vlade FBiH, sa ukupno 11 zaposlenih. Štaviše, neka vrsta uloge interne revizije
je uspostavljena u sedam kantona, iako su u nekim slučajevima potrebne izmjene organizacionih
karakteristika da bi se to dovelo u sklad sa zakonskim okvirom za internu reviziju. 2011. godine
sprovedeno je ukupno 66 internih revizija na nivou vlade FBiH, kao i 93 interne revizije na kantonalnom
nivou (nema informacija o internim revizijama na nivou jedinica lokalne samouprave). Za sad je obuhvat
ograničen, a relativno mali broj izvještaja interne revizije je pripremljen. Interne revizije su dale
preporuke u oblastima naknada, putnih troškova, troškova za edukacije, ugovorenih usluga, javnih
nabavki, te troškova vozila. Prema odredbama Zakona o internoj reviziji,127
izvještaji interne revizije se
dostavljaju subjektima koji su prošli reviziju nakon što je revizija završena. Uz to, ex post pregledi se
sprovode prije isteka roka od 6 mjeseci nakon što je izdat izvještaj interne revizije, kako bi se popratile
sve mjere i preporuke i kako bi se odredio nivo završenosti takvih mjera na strani subjekta koji je
revidiran. Takvi izvještaji dostavljaju se revidiranom subjektu, ali se, međutim, na zahtjev mogu dostaviti
svakom zakonodavnom, izvršnom ili sudskom organu, kao i SAI FBiH. Konačno, tu je i godišnji izvještaj
interne revizije koji FBiH CHU konsoliduje i dostavlja MF FBIH, koji nakon toga dostavlja svaki
izvještaj vladi FBiH na razmatranje i usvajanje. Prema tome, iako obuhvat interne revizije još uvijek nije
potpun, za namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji izdaju
redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu financija i (na
zahtjev) SAI.
126http://fmf.gov.ba/pdf/Konsolidirani%20Izvjestaj%20interne%20revizije.pdf 127 Vidjeti Zakon o internoj reviziji u FBiH na adresi:
http://www.sogfbih.ba/uploaded/pravni_okvir/Relevantni%20zakoni%20za%20JLS/Zakon%20o%20internoj%20reviziji%20u%
20javnom%20sektoruFBiH.pdf.
143
Nadalje u 2013. godini je na prijedlog CHU FMF, FMF donijelo je i objavilo podzakonske propise
kojima su stvorene daljnje pretpostavke za razvoj interne revizije u javnom sektoru u FBiH:
Rejting za dimenziju: B
(iii) Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije
Prema navodima šefa CHU, mnogi od rukovodilaca o kojima se radi reaguju na izvještaje interne revizije,
ali je neophodno šire prepoznavanje važnosti i korisnosti interne revizije. Nikakve detaljne informacije
nisu dostupne o odgovorima uprave na konkretne nalaze, za koje se shvata da se uglavnom odnose na
nepoštivanje propisa, umjesto na prijedloge za poboljšanjima u sistemima upravljanja i kontrole.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.2.30. PI-21: Djelotvornost interne revizije
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Obuhvat i kvalitet funkcije interne
revizije
C Obuhvat interne revizije u centralnoj vladi i kantonima je
nizak.Na osnovu broja internih revizija koje su sprovedene i
sadržaja preporuka koje su izdate, barem 20% radnog
vremena osoblja je posvećeno pregledima sistema.
Učestalost i distribucija izvještaja B Iako obuhvat interne revizije još uvijek nije potpun, za
namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je
prikladan, pošto se izvještaji izdaju redovno za većinu
revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu,
Ministarstvu financija i SAI.
Stepen reagovanja uprave na
nalaze interne revizije
C Prema navodima CHU, mnogi rukovodioci reaguju, ali
administrativna kultura još uvijek ne cijeni u dovoljnoj mjeri
vrijednost rada interne revizije.
PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa
Ovaj indikator razmatra (i) da li se sprovode česta i redovna sravnjenja između računovodstvenih
podataka u knjigama trezora i podataka iz bankovne evidencije, i (ii) da li se avansi i privremeni računi
redovno sravnjuju i čiste. Dodatna diskusija sa predstavnicima trezora FBiH potrebna je da bi se potvrdili
rejtinzi.
(i)Redovnost sravnjivanja u bankama
Prema Konsolidovanom izvještaju SIGMA za 2012. godinu, sprovode se svakodnevna sravnjenja između
trezora i svih bankarskih evidencija STA.
Rejting za dimenziju A
(ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i privremenih računa
Sravnjivanje i kliring privremenih računa sprovodi se na svakodnevnoj osnovi, a avansi se automatski
sravnjuju takođe, bez odlaganja.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.2.31. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa
144
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A
Redovnost sravnjivanja u bankama A Sprovodi se svakodnevno sravnjivanje i kliring svih
računa
Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i
privremenih računa
A Sravnjivanje i kliring avansa i privremenih računa
obavljaju se bez odlaganja.
PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga
Ovaj indikator postavlja pitanje da li normalni administrativni i računovodstveni sistemi obezbjeđuju
pouzdane informacije o resursima koje primaju osnovne škole i klinike primarne zdravstvene zaštite, bez
obzira na to koji nivo vlasti je odgovoran za njihov rad.
U FBiH je obezbjeđivanje obrazovanja u školama (i univerzitetima) odgovornost deset kantona, pri čemu
svaki ima svoje ministarstvo obrazovanja. Te jedinice su uključene u kantonalni trezorski sistem i one
izvještavaju kanton na redovnoj osnovi, i u smislu gotovinskih resursa, kao i u smislu resursa u robi.
Administrativni sistemi u svakom od kantona identifikuju svaku školu zasebno u budžetskim procjenama
i izvještajima o ostvarenju potrošnje. Škole se finansiraju direktno iz kantonalnih budžeta (izuzetak je
Univerzitet u Sarajevu u Sarajevskom kantonu, koji je izvan trezorskog sistema, ali izvještava Kanton).
Prema tome, rutinsko sakupljanje podataka ili računovodstveni sistem obezbjeđuju pouzdane informacije
o resursima, i u gotovini i u robi, koje primaju škole.
Primarnu zdravstvenu zaštitu obezbeđuju fondovi zdravstvenog osiguranja kojima se upravlja u svakom
od kantona, a oni se uglavnom finansiraju iz socijalnih doprinosa koji se plaćaju za svakog zaposlenog (i
koje, u principu, plaćaju i samozaposleni). Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja u okviru centralne
vlade obezbjeđuje specijalitička liječenja i skupe lijekove, ali ne obezbjeđuje usluge primarne zdravstvene
zaštite. Fondovi zdravstvenog osiguranja ugovaraju pružanje usluga za svoje osiguranike sa zdravstvenim
ustanovama koje mogu da pripadaju kantonima ili jedinicama lokalne samouprave. Usluge se takođe
mogu ugovoriti sa dobrovoljnim organizacijama ili organizacijama iz privatnog sektora, koje u opštem
slučaju ne predstavljaju dio bilo kojeg budžeta u javnom sektoru.
Dok postoje sistemi koji omogućavaju izvlačenje procjena za svaku školu zasebno,takvi sistemi u
zdravstvenom sektoru ne postoje. Prema tome, informacije su rutinski dostupne o resursima koje primaju
pojedinačne škole, ali ne i o resursima za klinike primarne zdravstvene zaštite.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.2.32. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga
Rejting za 2013. Obrazloženje
Ukupni rejting B Rutinsko sakupljanje podataka ili računovodstveni sistem
obezbjeđuju pouzdane informacije o resursima, i u gotovini i u robi,
koje primaju škole, ali nema uporedivog obezbjeđivanja informacija
o resursima u klinikama primarne zdravstvene zaštite.
PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine
Ovaj indikator razmatra tri aspekta izvještavanja o izvršenju budžeta u toku godine: (i) opseg izvještaja u
smislu stepena do kog je moguće izvršavati poređenja sa budžetskim procjenama na administrativnoj,
145
ekonomskoj i funkcionalnoj osnovi, pri čemu se preuzete obaveze obuhvataju zasebno od plaćanja; (ii)
pravovremenost izvještaja; i (iii) kvalitet informacija.
(i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim procjenama
Zvanične izvještaje u toku godine izrađuje MF128
u istom formatu kao i godišnji budžet – to jest, po
ekonomskoj i administrativnoj klasifikaciji – a oni predstavljaju potrošnju i u fazi preuzimanja obaveza i
u fazi isplate.129
Međutim, ako u toku godine dođe do revizije budžeta, izvještaj se odnosi samo na
reviziju, umjesto na originalni usvojeni budžet. Izvještaj ne obuhvata EBF-ove, čija potrošnja je dvaput
veća od potrošnje centralne vlade.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Pravovremenost u izdavanju izvještaja
Imajući u vidu da se finansijski izvještaji za protekli dio godine proizvode na svakodnevnoj osnovi u
trezorskom sistemu, kojem većina budžetskih korisnika ima direktan pristup; oni su, prema tome, u
mogućnosti da proizvedu izvještaje koji se odnose na njihove sopstvene operacije u periodu koji izaberu.
Pravilnik o finansijskom izvještavanju zahtijeva da se puni izvještaji pripremaju na kvartalnom nivou; ti
izvještaji se izrađuju u roku od mjesec dana nakon isteka svakog kvartala. Mjesečni izvještaji se takođe
pripremaju za potrebe ministra financija i MMF-a (izvještaji se ne distribuiraju budžetskim korisnicima).
Objavljivanje kvartalnih izvještaja nije bilo konzistentno ili pouzdano.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Kvalitet informacija
Zvanični izvještaji koje proizvodi MF izvlače se direktno iz trezorskog sistema, a ne bi trebalo da postoje
ikakve sumnje vezano za kompletnost i tačnost informacija o gotovinskim prihodima i potrošnji.
Izvještaji sadrže određene korisne komentare i analize vezano za trendove u ključnim kategorijama
prihoda i rashoda. Na primjer, u izvještaju koji pokriva prvih devet mjeseci 2012. godine navodi se da su
sve neplaćene preuzete obaveze koje datiraju iz 2011. godine bile pokrivene u toku izvještajnog perioda.
Međutim, u izvještaju se ne navode nove preuzete obaveze koje je vlada preuzela u toku izvještajnog
perioda, ali nije mogla da plati kada su dospjele. Prema tome, ima određenih sumnji u vezi sa tim da li se
sve neophodne informacije o preuzetim obavezama unose u sistem, a postoji u opštem slučaju prepoznata
potreba da se unaprijedi finansijsko upravljanje i kontrola u organizacijama koje su budžetski korisnici.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.2.33. PI-24:Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Opseg izvještaja u poređenju sa budžetom
i dostupnost informacija o preuzetim
obavezama, kao i plaćanjima
A Kvartalni izvještaji su u istom formatu kao i budžet.
Potrošnja je pokrivena i u fazi preuzimanja obaveza
i u fazi plaćanja. EBF-ovi nisu uključeni.
Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Potpuni izvještaji se proizvode na kvartalnoj osnovi
128 Izvještaji su dostupni na adresi: http://www.oma.uino.gov.ba/04_izvjestaji.asp?l=b 129 Vidjeti, na primjer, izvod iz Izvještaja o izvršenju budžeta za period od januara do septembra 2011. godine. On je dostupan na
adresi: http://www.fmf.gov.ba/budzet-
2011/1_9/Prikaz%20izvrsenja%20rashoda%20po%20korisnicima%20budzeta%20Federacije%20Bosne%20i%20Hercegovine.pd
f
146
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
u roku od mjesec dana nakon kraja svakog kvartala.
Kvalitet informacija C Izvještaji ne predstavljaju poziciju preuzetih
obaveza tačno. Izvještaji nisu konsolidovani.
PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja
Ovaj indikator razmatra da li godišnji finansijski izvještaji vlade uključuju potpune informacije o
prihodima i potrošnji, te finansijskim sredstvima i obavezama, da li se dostavljaju za reviziju u toku
kratkog perioda nakon kraja svake godine, te da li se oni pripremaju u skladu sa računovodstvenim
standardima koji su konzistentni sa standardima IPSAS.
(i) Kompletnost godišnjih finansijskih izvještaja
Godišnji finansijski izvještaji uključuju pune informacije o prihodima i rashodima, a i o finansijskim
sredstvima i obavezama. Izvještaji obuhvataju samo ministarstva centralne vlade; isključeni su prihodi i
rashodi Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja koji pokriva cijelu Federaciju, Fonda solidarnosti u
zdravstvenom osiguranju, te preduzeća za održavanje puteva, koji zajedno predstavljaju potrošnju koja je
oko dvaput veća od potrošnje centralne vlade, usko definisane, iako su ta tijela u potpunosti pod
kontrolom vlade. Pošto kriterijumi ocjene PEFA dozvoljavaju odvojeno izvještavanje takvih tijela, bez
obzira na nekompatibilnost te prakse sa standardima IPSAS, rejting za ovu dimenziju je A.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja
Godišnji finansijski izvještaji centralne vlade dostavljani su na reviziju u roku od tri mjeseca nakon kraja
svake godine.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Računovodstveni standardi koji se koriste
Izvještaji se pripremaju u skladu sa Direktivom o budžetskom računovodstvu i Pravilnikom o budžetskom
knjigovodstvu u FBiH, koji su dostupni u elektronskom obliku i konzistentno sa predstavljaju iz godine u
godinu. Međutim, SAI FBiH kvalifikuje svoje mišljenje o konsolidovanim godišnjim finansijskim
izvještajima na temelju toga da oni ne ispunjavaju zahtjeve standarda IPSAS. Puno poštivanje standarda
IPSAS bi, između ostalog, zahtijevalo pripremanje konsolidovane serije izvještaja koji bi obuhvatali
EBF-ove, kao i ministarstva vlade i tako dalje. Prema viđenju tima koji je bio zadužen za ocjenu PEFA,
neuključivanje EBF-ova u konsolidovane izvještaje, iako konzistentno sa zakonskim okvirom FBiH,
toliko je važno da se standardi koji se koriste ne mogu smatrati standardima koji odgovaraju standardima
IPSAS.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.2.34. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Kompletnost godišnjih finansijskih
izvještaja
A Osnovni elementi prihoda i rashoda, te finansijskih
sredstava i obaveza su predstavljeni.
147
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Pravovremenost dostavljanja finansijskih
izvještaja
A Izvještaji se dostavljaju na reviziju u roku od šest
mjeseci nakon isteka svake godine.
Računovodstveni standardi koji se koriste C Izvještaji se predstavljaju u konzistentnom obliku,
ali mišljenje SAI je da ima znatnih odstupanja od
standarda IPSAS.
PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije
Ovaj indikator razmatra rad SAI i njen doprinos zadovoljavajućem upravljanju javnim finansijama.
Razmatraju se tri dimenzije: (i) opseg i priroda revizorskih aktivnosti koje se sprovode; (ii)
pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima, posebno izvještaja o
konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima; i (iii) dokazi koji su dostupni o tome da tijela koja
su revidirana uzimaju u obzir preporuke SAI, te o praćenju toga u narednim revizijama koje sprovodi
SAI.
(i) Opseg / priroda revizija koje se sprovode
SAI FBiH je, kao i SAI institucija BiH i RS, imala koristi od podrške švedske SAI. Osoblje je obučeno, a
za revizorske aktivnosti je u uzastopnim godišnjim izvještajima SIGMA ocijenjeno da ispunjavaju
profesionalne standarde. SAI ima za cilj da postavi pitanja o učinku – šta se u stvari postiže programima
javne potrošnje – pored svog rada na finansijskim revizijama i revizijama usklađenosti. SAI je ukazala na
to da većina potrošnje koja je pod kontrolom centralne vlade FBiH ima oblik isplata transfera
pojedincima ili subvencija preduzećima, a nijedno od toga ne doprinosi ekonomskom razvoju ili
unapređivanju javnih službi.
Pored revizije izvještaja o izvršenju budžeta centralne vlade FBiH, SAI pokriva konsolidovane budžete
svakog od 10 kantona, Fond penzijskog i invalidskog osiguranja FBiH, te 22 različita fonda zdravstvenog
osiguranja i fonda za zapošljavanje, kao i sva preduzeća u vlasništvu FBiH, kantona i opština. Ima samo
64 člana osoblja za reviziju svih tih različitih tijela, čija godišnja potrošnja u zbiru iznosi preko 7,5
milijardi KM. Samo nekoliko od 78 opština može da se podvrgne reviziji svake godine, te samo ona
preduzeća u državnom vlasništvu(uključujući i preduzeća u vlasništvu općina i gradova) koja rade na
cijeloj teritoriji Federacije i imaju najveći promet (željeznice, pošte, gas). Čak i na centralnom nivou
FBiH, svi budžetski korisnici (ministarstva, agencije) ne prolaze reviziju svake godine.130
Samo 5 od
posljednjih 150 izvještaja uključivalo je nekvalifikovana mišljenja. Godišnji obuhvat revizije iznosio je
preko 90%131
za FG 2011.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima
Budžet FBiH i zakoni o SAI propisuju da MF i odgovarajuće ministarstva u kantonima i odjeljenja u
fondovima dostavljaju svoje finansijske izvještaje i izvještaje o izvršenju budžeta na reviziju do kraja
juna, a zahtijevaju da SAI dostavlja svoje izvještaje Parlamentu do kraja septembra. Ovaj vremenski
raspored je poštivan u smislu finansijskih izvještaja i izvještaja o izvršenju budžeta centralne vlade, ali
130 Informacije o tome šta je podvrgnuto reviziji u FBiH u 2012. godini dostupne su na adresi: http://www.saifbih.ba/vijesti-
obavj/pdf/Saopcenje%20za%20javnost%20juli%202013%20.pdf 131 Vidi prethodno, kao i Godišnji izvještaj o poslovanju ureda za reviziju insitutcija u FBiH za 2013. godinu, februar 2014.
148
kantoni i fondovi nisu uvijek poštivali svoje rokove za dostavljanje finansijskih izvještaja i izvještaja o
izvršenju budžeta SAI.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije
SAI prati preporuke date revidiranim subjektima u naknadnim revizijama i objavljuje bazu podataka
nalaza o kojima je izvještavala Parlament od 2002. godine, zajedno sa informacijama o stepenu do kog je
reagovano na njene preporuke. To uključuje primjere nalaza i preporuka koje su ponavljane iz godine i
godinu, a da nikakve mjere nisu poduzete. Ukupno gledano, predstavnici SAI smatraju da su reakcije
revidiranih subjekata na njihove nalaze bile neadekvatne, što potvrđuje i daljnji rast broja kvalifikovanih,
ili čak negativnih, revizorskih mišljenja.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.2.35. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Opseg / priroda revizija koje se sprovode B Postoji dobar spektar aktivnosti revizije koji
ispunjava zahtjeve profesionalnih standarda. (2011:
iznad 90%)
Pravovremenost podnošenja revizorskih
izvještaja zakonodavnim tijelima
A Izvještaji o finansijskim izvještajima centralne
vlade šalju se Parlamentu u roku od 3 mjeseca
nakon što SAI primi izvještaje.
Dokazi o sprovođenju preporuka revizije C Bez obzira na napore SAI i Parlamenta, revizorske
preporuke se često ignorišu.
PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela
Ovim indikatorom ocjenjuje se pregled Parlamentarne skupštine FBiH budžeta budžetskih korisnika
FBiH za fiskalne godine 2011, 2012, i 2013. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja na nivou
Parlamenta; (ii) stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju;
(iii) adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske
prijedloge vlade; i (iv) stepen do kojeg se izmjene u toku godine mogu izvršavati u budžetu na nivou
izvršne vlasti bez prethodnog odobrenja Parlamenta.
(i) Opseg ispitivanja na nivou
Parlamenta.
I MTEF FBiH (vezano za MTEF, vidjeti
razmatranje indikatora PI-11), koji uključuje
makroekonomske i fiskalne prognoze vlade, i
godišnji budžetski prijedlog, zvanično se
dostavljaju Parlamentu FBiH. Standardne
parlamentarne procedure predviđaju da
relevantni odbori obiju domova Parlamenta –
Odbor za ekonomske i fiskalne politike
Predstavničkog doma i Odbor za ekonomsku i
razvojnu politiku, financije i budžet Doma
naroda – pregledaju godišnji budžetski
prijedlog i da daju izvještaj plenarnoj sjednici
Tabela 4.2.36. Stepen do kog su procedure
zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se
poštuju
Budžetska
godina
Datum
dostavljanja
nacrta
budžetskog
prijedloga vladi
Datum
dostavljanja
budžetskog
prijedloga
Parlamentu
Datum
usvajanja
zakona o
budžetu
2011. 26.3.2011.
2012. 11.1.2012.
2013. 21.11.2012. 23.11.2012. 4.12.2012.
Izvor: MF FBiH i Parlament FBiH
149
Parlamenta. U praksi postoji ograničen stepen pregledanja na odborima, koji nemaju profesionalno
osoblje koje bi im dalo podršku u radu.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju
U skladu sa Zakonom o budžetima FBiH, vlada je u obavezi da dostavi prijedlog budžeta Parlamentarnoj
skupštini na usvajanje do 5. novembra svake godine, dok se MTEF-ovi usvajaju na vladi do 30. juna svake
godine, a dostavljaju Parlamentu “radi informisanja” u isto vrijeme. Zakon takođe predviđa da će Parlament
FBiH da razmatra predloženi budžet i da usvoji godišnji budžet do 31. decembra. U praksi, budžet je u opštem
slučaju usvajan mnogo kasnije nego što to zakon propisuje (vidjeti Tabelu 4.2.36). Iako bi uspostavljene
procedure trebalo da omoguće Parlamentu da postavlja pitanja vladi vezano za sve aspekte njenih prijedloga, u
praksi je on nedovoljno opremljen da bi to radio na djelotvoran način, tako da su izmjene budžetskih prijedloga
kao odgovor na parlamentarne diskusije bile veoma male.
Rejting za dimenziju: C
(iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na
budžetske prijedloge — kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makro-
fiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u
praksi za sve faze kombinovano).
Prema navodima predsjedavajućeg člana Odbora za budžet i financije Predstavničkog doma Parlamenta
FBiH, dostavljanje i odobravanje MTEF-a sada je “stalna praksa”.Međutim, on je potvrdio da ni odbori ni
Parlament ne poduzimaju detaljnu analizu “tehničkih elemenata” MTEF-a ili drugih planskih
dokumenata, uglavnom zbog toga što zastupnicima u parlamentu nedostaje tehnička i stručna podrška, pa
je pregledanje stvarnih budžetskih prijedloga ograničeno. Štaviše, vrijeme koje je na raspolaganju
Parlamentu može se skratiti time što vlada koristi hitne postupke: na primjer, budžet za 2013. godinu
usvojen je u roku od 15 dana, kako bi se ispunili zahtjevi u okviru SBA. Prema tome, Parlamentu nije
osiguran ni jedan mjesec za pregledanje prijedloga vlade. Slično tome, revizije budžeta u toku godine se
obično usvajaju u veoma ograničenim vremenskim periodima.
Ne postoje nikakvi konkretni poslovnici ni vremenski okviri za parlamentarno razmatranje godišnjeg
zakona o budžetu, ni u Predstavničkom domu, ni u Domu naroda, izvan standardnog Poslovnika koji se
primjenjuje na sve zakonodavne akte koje razmatra Parlament FBiH. Članovi 204 i 205 Poslovnika
Predstavničkog doma navode da se procedure za razmatranje osnovnih zakonskih alata takođe
primjenjuju na razmatranje budžeta.132
Rejting za dimenziju: D
(iv) Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela
U članu 33 opšteg Zakona o budžetu predviđene su značajne izmjene budžetskih alokacija u okviru
odobrenog budžeta bez ex-ante odobrenja Parlamentarne skupštine. Zakon predviđa da na zahtjev
budžetskog korisnika MF FBiH može da odobri restruktuiranje potrošnje tog budžetskog korisnika, do
10% originalne alokacije. U istom članu je predviđeno da u izuzetnim slučajevima, na prijedlog MF,
vlada može da preraspodjeljuje potrošnju između budžetskih korisnika, uz uslov da nema ukupnog
povećanja potrošnje.
Rejting za dimenziju: B
132 Poslovniku se može pristupiti na adresi: http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/bs/page.php?id=20
150
Tabela 4.2.37. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta B Obuhvataju makroekonomsku situaciju, kao i
budžetske prijedloge, ali stepen razmatranja je
ograničen.
Stepen do kog su procedure zakonodavnih
tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju
C Prijedlozi se primaju kasno, a rad Skupštine
pravi malo razlike.
Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela
imaju na raspolaganju za reagovanje na
budžetske prijedloge — kako detaljne
procjene, tako i, gdje je primjenljivo,
prijedloge o makro-fiskalnim zbirovima ranije
u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme
koje je dozvoljeno u praksi za sve faze
kombinovano).
D Najnoviji budžet je usvojen po hitnom
postupku, bez ikakve prilike za djelotvorno
razmatranje na strani Parlamenta. Čak i kada bi
vlada poštivala vremenski raspored, Skupština
bi imala na raspolaganju samo ograničeno
vrijeme za svoj rad.
Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez
ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela
B Postoje jasna pravila, ali ona dozvoljavaju
široku preraspodjelu potrošnje koju sprovodi
izvršna vlast.
PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela
Mandat Uredaza reviziju FBiH obuhvata cijelu konsolidovanu vladu, kao i javna preduzeća i subjekte u
vlasništvu vlade, za čije dugove vlada daje garancije, kao i subjekte koji primaju vladine grantove i
projekte finansirane iz vanjskih izvora. Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u razmatranju
izvještaja Uredaza reviziju o upravljanju javnim finansijama i u monitoringu implementacije preporuka
koje je dala SAI. Razmatraju se tri dimenzije: (i) da li Parlament završava svoja razmatranja revizorskih
izvještaja u razumnom roku nakon što ih primi; (ii) da li se održavaju dubinske rasprave o ključnim
nalazima sa predstavnicima revidiranih tijela; i (iii) da li Parlament preporučuje korektivne mjere koje
vlada implementira.
(i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za
izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine)
Zakon o reviziji institucija u FBiH (član 16)133
propisuje tajming za dostavljanje izvještaja finansijskih
izvještaja FBiH Uredaza reviziju. Poslovnik Zajedničkog odbora Parlamenta FBiH za reviziju i prateće
Instrukcije za razmatranje i analizu revizorskih izvještaja, koje su zvanično usvojene u novembru 2009.
godine, propisuju tajming za svaki korak koji Parlamentarna komisija odgovorna za revizijutreba da
poduzme u toku svog razmatranja revizorskih izvještaja. Instrukcije propisuju proces pregleda u četiri
koraka; svaki korak traje od dvije do četiri sedmice.
Ključni ishod instrukcija je to što su one pomogle Parlamentarnoj komisiji odgovornoj za reviziju da
usmjeri i pojednostavi svoje operacije, u konačnici smanjujući vrijeme koje je potrebno Parlamentarnoj
komisiji odgovornoj za revizijuda završi svoja razmatranja (sa šest do osam mjeseci na samo četiri
mjeseca), dok su u isto vrijeme unaprijedile kvalitet cijelog procesa. Proces razmatranja bi trebalo da
počne 1. jula i da se završi do 31. oktobra. U praksi, međutim, vremenski rasporedi tek treba da se
usklade: proces je trajao 18 mjeseci, od jula 2010. godine, a šest mjeseci od jula 2011. godine, a sa
133 Zakon je dostupan na adresi:http://www.saifbih.ba/zakon/?cid=15,2,1
151
stanjem iz aprila 2013. godine, on još nije zaključen od jula 2012. godine. Datumi na koje je Skupština
primila izvještaje, te na koje je usvojila svoje zaključke, predstavljeni su u Tabeli 4.2.38.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.2.38. Raspored datuma izvještaja revizije za Parlament FBiH
Finansijska
godina
Datum dostavljanja
revizorskog izvještaja
Datum usvajanja revizorskog
izvještaja
2009. 30. juni 2010. godine 13. decembar 2011. godine
2010. 30. juni 2011. godine 13. decembar 2011. godine
2011. 30. juni 2012. godine Nije usvojeno zbog političke
pat pozicije
Izvor: Ured za reviziju institucija u FBiH i Parlament FBiH.
(ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela
Kao što je već pomenuto, uvođenje novog Poslovnika i relevantnih instrukcija omogućilo je Odboru za
reviziju da sprovodi u većoj mjeri dubinske preglede revizorskih izvještaja nego što je to ranije bio slučaj.
Tekuća praksa je da odbor usmjeri pažnju na budžetske korisnike koji prime negativno ili kvalifikovano
revizorsko mišljenje. Puni efekat novih procedura tek treba da se osjeti. Odlaganja nakon opštih izbora
2010. godine i njihove teške političke posljedice dovele su do toga da je novi zajednički odbor
uspostavljen i da je počeo sa zvaničnim radom na razmatranju revizorskih izvještaja za 2009. i 2010.
godinu tek u septembru 2011. godine.
Od službenika budžetskih korisnika može se tražiti da se pojave pred Odborom i da odgovaraju na pitanja
o svojim finansijskim izvještajima i organizacionom učinku. Javne rasprave sa budžetskim korisnicima
organizovane su u novembru 2011. godine, nakon sastanka sa vrhovnim revizorom. Isti proces je
ponovljen u 2012. godini i završen u decembru 2012. godine; međutim, zbog tekuće političke pat
pozicije, zaključci Odbora za reviziju nisu dostavljeni Parlamentu na usvajanje. Tako je napravljen
koristan prvi korak u održavanju rasprava sa određenim subjektima izloženim reviziji koji su primili
kvalifikovana mišljenja na svoje finansijske izvještaje, ali bilo bi prerano da se donose zaključci o tome
da se rasprave održavaju konzistentno sa predstavnicima većine tijela koja prime kvalifikovano ili
negativno mišljenje.
Rejting za dimenziju: B
(iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija
na nivou izvršne vlasti
Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke SAI o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. Prema
navodima SAI, Parlament obično usvaja te izvještaje bez izmjena.
Iz Uredaza reviziju izražene su žalbe o tome da Parlament u opštem slučaju ne prati ili ne nameće nikakve
sankcije budžetskim korisnicima koji ne implementiraju preporuke, čak i kada se iste preporuke daju iz
godine u godinu. Većina članova Odbora za reviziju su manje uticajni članovi političkih stranaka od onih
koji imaju pozicije u izvršnoj vlasti, što je činjenica koja dovodi do smanjenja opsega bilo kakvog
smislenog dijaloga o mjerama za rješavanje ključnih problema koji su identifikovani u revizorskim
izvještajima.
Od Uredaza reviziju i budžetskih korisnika zahtijeva se da izvještavaju Parlament o radnjama koje
sprovode da bi implementirali preporuke. Uredza reviziju pokušava da poprati svoje preporuke; ona sada
152
objavljuje preporuke koje je dala u novijem periodu i svoju ocjenu o reakcijama na koje su te preporuke
naišle. Prema navodima SAI, ta analiza pokazuje da su mnoge preporuke u više navrata ignorisane.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.2.39. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Pravovremenost pregledanja
revizorskih izvještaja sa nivoa
zakonodavnih tijela (za izvještaje koji
su primljeni u toku posljednje tri
godine)
D Skupština je uspostavila procedure kako bi završila
svoja razmatranja u roku od četiri mjeseca nakon
primitka revizorskih izvještaja. Međutim, zbog
političkih problema koji su uslijedili nakon izbora 2010.
godine, nije bila u mogućnosti da poštuje svoj
vremenski raspored.
Stepen rasprava o ključnim nalazima
koje sprovode zakonodavna tijela
B Nedavno su održane rasprave sa odgovornim
službenicima iz tijela koja su bila izložena značajnim
kritikama revizije.
Izdavanje preporuka za aktivnosti sa
nivoa zakonodavnih tijela i njihova
implementacija na nivou izvršne vlasti
C Iako Skupština uzima u obzir preporuke izvršnih vlasti,
one se uglavnom ignorišu.
153
IV. OCJENA SISTEMA, PROCESA I INSTITUCIJA ZA PFM
REPUBLIKA SRPSKA
Sažeti pregled – Republika Srpska
Za namjene primjene indikatora učinka ocjene PEFA, podaci i informacije iz perioda FG 2009-2011.
godine korišteni su za izračunavanja i za određivanje skora za indikatore, a novije informacije se koriste
za određene indikatore za koje su takve informacije bile dostupne.
I. Integrisana ocjena učinka PFM
A. Ostvarenja PFM: Kredibilitet budžeta
U tri fiskalne godine koje su obuhvaćene izveštajem (od 2009. do 2011. godine) ostvarenje skupne
potrošnje u poređenju sa originalnim odobrenim budžetima pokazivalo je niske nivoe odstupanja, što
ukazuje na to da vlada RS dobro poštuje svoju planiranu ukupnu potrošnju. Struktura ostvarene potrošnje
je takođe blisko pratila originalni odobreni budžet, što dodatno naglašava snagu funkcije planiranja u RS.
Neznatno slabiji skor za učinak prihoda rezultat je znatnog premašenja ostvarenja prihoda u toku tri
godine koje su razmatrane.
Stanje zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima centralne vlade RS povećano je u 2012. godini; prije
svega kao rezultat neplaćanja poljoprivednih subvencija, zaostalih neizmirenih obaveza Fonda
zdravstvenog osiguranja i neplaćanja transfera za boračka prava. Podaci o zaostalim neizmirenim
obavezama su nekompletni; nikakve zaostale neizmirene obaveze prema snabdjevačima nisu obuhvaćene,
a datumi dospjeća plaćanja ne unose se u trezorski sistem. U februaru 2014. godine na sjednici Fiskalnog
savjeta BiH usvojena je definicija neizmirenih obaveza koja glasi: svaka obaveza koja je evidentirana u
trezorskoj aplikaciji u Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a koja nije plaćena u rokovima dospjeća
propisanim zakonom, a najduže u roku od 90 dana od datuma dospijeća. Na osnovu zajedničke definicije,
svaki od nivoa vlade će prilagoditi svoje zakonske okvire.
B. Ključna sveobuhvatan pitanja: Sveobuhvatnost i transparentnost
RS je razvila novi kontni okvir u sklopu kog se sakupljaju sve informacije koje su potrebne za
ispunjavanje zahtjeva GFS2001 MMF-a i izradila je novi propis o finansijskom izvještavanju koji
obezbjeđuje osnove za implementaciju Međunarodnih standarda za izvještavanje u javnom sektoru.
Formulacija budžeta je zasnovana samo na aministrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji. Postojeći formulari
za izvještavanje u RS već zahtijevaju funkcionalno izvještavanje sa svih nivoa konsolidovane vlade u
skladu sa kategorizacijom COFOG (u 10 glavnih kategorija). Međutim, u praksi, izvještavanje po
funkcijama je zasnovano na opštim aproksimacijama, sa vjerovatnim greškama, posebno na nižim
nivoima vlasti. Iako MF sakuplja dovoljne informacije za predstavljanje funkcionalne raspodjele i za
budžet i za ostvarenja, to se predstavlja samo u izvještajima o izvršenju.
Budžetski dokumenti su u razumnoj mjeri sveobuhvatni, iako budžetski prijedlozi ne uključuju: (i)
objelodanjivanje finansijske imovine za početak tekuće godine, (ii) budžetsko ostvarenje iz prethodne
godine, i (iii) budžete za tekuću godinu (revidirani budžet ili procjene ostvarenja).
RS i dalje ima mnogo javnih preduzeća (public enterpirses - PE) koja predstavljaju odgovornost centralne
vlade ili jedinica lokalne samouprave. Kada javna preduzeća izvršavaju ulaganja koja su dio Programa
javnih investicija (Public Investment Program - PJI) vlade, MF RS osigurava da je ekonomska i
finansijska argumentacija u potpunosti izanalizirana i da se svi rizici razumiju. Međutim, projekti koje
154
sponzorišu druga ministarstva izvan tog okvira nisu izloženi istom nivou nadzora. Odredbe o garancijama
za zaduživanje javnih preduzeća su pod kontrolom MF RS, a javna preduzeća su u obavezi da
izvještavaju o svojim godišnjim poslovnim planovima i finansijskim rezultatima ministarstvima koja iz
sponzorišu. Fondovi penzijskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, osiguranja od nezaposlenosti,
zajedno predstavljaju gotovo 40 procenata prihoda i rashoda vlade, ali se o njima, međutim, izvještava
samo u fazi ostvarenja.
Novim Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama RS, koji je usvojen 2012. godine, propisano je da
javni dug Republike Srpske ne može da premaši 55% BDP-a ostvarenog u toj godini, da ukupni dug
Republike Srpske ne može da premaši 60% BDP-a ostvarenog u toj godini, da se jedinice lokalne
samouprave mogu dugoročno zadužiti samo ako u periodu stvaranja duga ukupan iznos koji dospijeva za
otplatu, po predloženom dugu i cjelokupnom dospjelom, neizmirenom postojećem dugu, u bilo kojoj
narednoj godini nije veći od 18% iznosa njihovih redovnih prihoda ostvarenih u prethodnoj fiskalnoj
godini itd.134
MF takođe mora da odobri zaduživanje za prosljeđivanje sredstava opštinskim preduzećima,
kao što su planovi centralnog grijanja. Mjesečni izvještaji se dostavljaju MF RS, a ono ih konsoliduje sa
dugom centralne vlade, u svrhu ažurnog vođenja evidencije o ukupnom dugu RS. MF RS kvartalno
izvještava MFT BiH o stanju duga i garancija jedinica lokalne samouprave.
Sve ključne fiskalne informacije, uključujući budžetsku dokumentaciju, izvještaje o izvršenju i revizorske
izvještaje, kao i informacije o dodjeljivanju ugovora, daju se na uvid javnosti pravovremeno.
C(i). Budžetiranje zasnovano na politikama
Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u zakonskom okviru. Budžetski kalendar se
poštuje, bez obzira na kašnjenja u dogovaranju Globalnog okvira na Fiskalnom savjetu. Detaljne
višegodišnje fiskalne projekcije proizvode se kao dio MTEF-a RS, uključujući procjene za budući period
za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za nadolazeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne
godine). Fiskalne prognoze takođe uključuju procjene o prihodima i rashodima jedinica lokalne
samouprave i EBF-ova, uz korištenje administrativne, ekonomske i funkcionalne klasifikacije. Procjene
za budući period se ne koriste kao sidro za pripremanje gornjih granica budžeta za naredne godine.
Prema navodima iz MF RS, analiza održivosti duga (debt sustainability analysis – DSA) za vanjski i
domaći dug sprovodi se na godišnjem nivou, ali analiza nije javno dostupna, a stepen do kog ova DSA
ulazi i detalje i testiranje scenarija nije jasan.
Nacrt Razvojne strategije za BiH pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH,
ali Vlada RS ju nikada nije usvojila. Određena ministarstva u RS pripremaju strateške planove, ali za RS
u cjelini nije zvanično razvijena nikakva strategije koja bi uključivala procjene koštanja.
RS priprema trogodišnji Program javnih investicija (PJI) koji se obnavlja, ali, međutim, planiranje javnih
investicija u RS nije u potpunosti integrisano. MF koordinira program koji obuhvata neke od glavnih
ciljeva vlade, ali druge investicije se planiraju zasebno u sektorskim ministarstvima. Korištenje
višegodišnjih procjena u MTEF RS trebalo bi da osigura da budući tekući troškovi završenih kapitalnih
investicija budu odraženi u MTEF-u. Međutim, planiranje javnih investicija i dalje je odvojeno od svakog
razvoja sektorskih strategija na nivou vlade, tako da ne postoji osnova za integraciju planiranja tekuće i
kapitalne potrošnje.
134 Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, članovi 15, 40, 59, 60 i 61.
155
C(ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta
Zakonski okvir i procedure RS za sve najvažnije poreze su sveobuhvatne i jasne, iako postoji priličan
stepen proizvoljnog odlučivanja poreskih inspektora u područjima kao što su tumačenje međunarodnih
poreskih sporazuma i transferne cijene. Poreski obveznici imaju pristup sveobuhvatnim, lakim za
korištenje i ažuriranim informacijama o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za
najvažnije poreze, a Poreska uprava RS (Tax Authority – TA) to dopunjava aktivnim kampanjama za
edukaciju poreskih obveznika. Sistem žalbi vezanih za poreze je funkcionalan, iako se odluke često ne
izdaju prije isteka propisanog vremenskog roka.
Poreski obveznici se registruju u kompletnoj bazi podataka sa vezama sa drugim relevantnim bazama
podataka vlade. Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja, ali one ne moraju u
svakom slučaju da budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoje godišnji planovi poreskih
inspekcija, kao i kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara. Poreskim obveznicima
dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number - TIN), koji se koristi za
sve direktne poreze.
Nema pouzdanih podataka o zaostalim neizmirenim obavezama za posljednje dvije fiskalne godine. Svi
poreski prihodi naplaćuju se u bankovne račune koje kontroliše RA RS i na dnevnoj osnovi se prenose u
trezor RS. Kompletna sravnjenja računa procjena poreskih obaveza, naplata, zaostalih neizmirenih
obaveza i transfera u trezor sprovode se barem na kvartalnom nivou.
Vlada RS pruža pouzdane informacije o raspoloživosti sredstava budžetskim korisnicima za
omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Sektor za trezor MF RS priprema mjesečnu prognozu
gotovinskih tokova koja uzima u obzir očekivane profile potrošnje koje obezbjeđuju budžetski korisnici.
Budžetski korisnici mogu da preuzmu obaveze do limita svojih budžetskih alokacija, uz uslov da njihovi
zahtjevi za plaćanje ostanu u okviru postepenih otpuštanja finansiranja koje u toku godine sprovodi MF.
Promjena budžetskih alokacija je malo, a kada se i dešavaju, sprovode se transparentno.
RS funkcioniše kao unitarna administracija, sa centralizovanim upravljanjem dugom i izvještavanjem o
dugu, te sa strogo ograničenim i kontrolisanim zaduživanjem jedinica lokalne samouprave. Većina
vanjskog zaduživanja se sprovodi preko institucija BiH. Servisiranje relevantnog spoljnog duga RS se
vrši iz prihoda RS (indirektnih poreza) sa podračuna RS koji je otvoren u CB BiH, a prije nego što se
indirektni porezi stave na raspolaganje RS, osim za direktni spoljni dug RS, kada se servisiranje vrši iz
prihoda RS (direktnih poreza) sa Jedinstvenog računa trezora RS koji je otvoren kod komercijalnih
banaka, i to tako što RS direktno plaća svoje obaveze kreditoru.
MF RS mora da bude obaviješteno o svakom novom zaduživanju opština / gradova. Godišnji izvještaji se
dostavljaju Narodnoj skupštini RS, a pregled duga se obezbjeđuje u sklopu MTEF-a RS. Pored toga,
kvartalni izvještaj o neizmirenom vanjskom i unutrašnjem dugu zahtijeva se kao dio praćenja u okviru SBA
MMF-a. Svo zaduživanje vlade i jedinica lokalne samouprave je pod kontrolom MF RS, koje takođe
kontroliše izdavanje garancija za zaduživanje javnih preduzeća.
Transakcije centralne vlade RS, uključujući transakcije opština i gradova, prolaze kroz jedinstveni račun
trezora (single treasury account - STA), a svi gotovinski bilansi su centralizovani na njemu, osim onih na
zasebnim računima koji su vezani za projekte finansirane iz vanjskih izvora. Sa stanjem na 1. januar
2013. godine, transakcije jedinica lokalne samouprave su takođe objedinjene unutar sistema STA, dok su
svi EBF-ovi i javna preduzeća i dalje izvan njega.
Vlada RS može da ugovara direktna domaća i vanjska zaduženja unutar zakonom propisanih
obavezujućih limita. Direktno zaduživanje zahtijeva odobrenje Vlade RS i Narodne skupštine RS.
156
Izdavanje garancija za zajmove definisano je istim zakonskim okvirom kao i direktno zaduživanje. Prema
tome, svi zajmovi i garancije moraju da budu odobreni na nivou Vlade RS i Narodne skupštine RS.
Politika vlade je zasnovana na uspostavljenom zakonskom limitu, međutim, to nije povezano sa fiskalnim
ciljnim iznosima u kontekstu srednjoročnog fiskalnog planiranja.
Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan javnosti. Otvoreni natječaj je metod koji se
podrazumijeva. Objavljivanje obavještenja o nabavkama i dodjela ugovora je transparentno, a informacije
su javno dostupne preko internetske stranice PPA. Međutim, javnost nema pristup planovima nabavki ili
rezultatima novijih žalbi.
Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a česte žalbe učesnika na tenderu usvajaju se na Odboru za
razmatranje žalbi u procesu javnih nabavki (Public Procurement Review Board - PRB), jasno je da izuzeća
od primjene otvorenih procedura u mnogim slučajevima nisu prikladno opravdana. Informacije su
ograničene na prilike za učestvovanje na tenderima u obliku planova nabavki (iako se ti planovi često ne
objavljuju) i informacije o dodjeljivanju ugovora. Nisu dostupne informacije o rezultatima žalbi, bez
obzira na zakonske odredbe o tome. Iako je PRB uspio da izda mnoge odluke, nedostaju mu dovoljni
ljudski resursi za ispunjavanje svih njegovih funkcija na brz i efikasan način.
Trezor MF RS sprovodi potrošnju na plate za poslodavce u okviru centralne vlade, ali ne i za zaposlene u
fondovima penzijskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, i osiguranja od nezaposlenosti, koji nisu
podložni centralnim finansijskim kontrolama. Tekuće kontrole u sistemu trezora sprječavaju svako
izvršavanje isplata koje bi premašile iznose sredstava koja su otpuštena za relevantnu budžetsku stavku i
vezana za potrošnju koja se ne odnosi na plate. Trezor sprovodi izmjene platnih spiskova kao odgovor na
obavještenja od organizacija koje zapošljavaju, a to može da uključuje odobravanje ili potvrdu Agencije
za državnu upravu, ali sam trezor ne sprovodi nikakve suštinske provjere. Interne i eksterne revizije plaća
se obavljaju redovno kao dio rada na finansijskim revizijama.
Procedure za kontrolu preuzimanja obaveza za potrošnju postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda
ne pokrivaju sve rashode na sveobuhvatan način i možda se povremeno krše. Stalni napori se na svim
nivoima konsolidovane vlade ulažu u jačanje procedura interne kontrole, ali se ipak u revizorskim
izvještajima identifikuju slučajevi nepoštivanja i nekompletnosti pravila i procedura.
Pokrivenost funkcijom interne revizije je ograničena, a osoblje koje radi na internoj reviziji provodi malo
vremena na posvećenim pregledima sistema. Uprava reaguje na neke, ali ne i na sve preporuke interne
revizije.
C(iii). Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje
Sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezorskih i bankovnih evidencija operacija na STA, preko
kojeg sada teku gotovo sve vladine transakcije. EBF-ovi su već uključeni, a jedinice lokalne samouprave
su uključene u STA od 1. januara 2013. godine. Avansi i se iščišćavaju bez odlaganja, a privremeni računi
se malo koriste.
Informacije o resursima koje primaju jedinice za pružanje usluga dostupne su u Ministarstvu prosvjete o
resursima koje prima svaka škola, a u Ministarstvu zdravlja i socijalne zaštite i o prihodima i o rashodima
svake zdravstvene ustanove u RS. Škole su u trezorskom sistemu i pripremaju godišnje izvještaje o svim
primljenim resursima u gotovini i u robi.
Podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet - po ekonomskim i
administrativnim klasifikacijama. Finansijski izvještaji za dosadašnji tok godine proizvode se
svakodnevno u trezorskom sistemu, a obuhvataju i plaćanja i preuzete obaveze.
157
Godišnji finansijski izvještaji se pripremaju u skladu sa Pravilnikom o računovodstvu, računovodstvenim
politikama i računovodstvenim procjenama za budžetske korisnike u RS, Pravilnikom o kriterijumima za
sticanje statusa budžetskog korisnika, Pravilnikom o budžetskim klasifikacijama, sadržini računa i
primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova plana za
korisnike prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova, Pravilnikom o finansijskom
izvještavanju za korisnike prihoda budžeta Republike, opština i gradova i fondova, te Pravilnikom za
primjenu Međunarodnih standarda za javni sektor. Oba ta dokumenta su dostupna na internetskoj
prezentaciji MF. Te instrukcije odražavaju odluku vlade o usvajanju međunarodnih računovodstvenih
standarda. Na nivou RS od 1. januara 2013. godine usvojen je i u primjeni MRSJS 23-Prihodi koji ne
potiču od razmjene (porezi, doprinosi i sl.), tako da se i tzv. javni prihodi u finansijskim izvještajima za
2013. godinu iskazuju na obračunskoj osnovi.Najnoviji prevod standarda IPSAS je iz 2011. godine.
C(iv). Vanjska revizija i pregledi
U 2012. godini obuhvat finansijske revizije iznosio je oko 95% potrošnje i na nivou Vlade RS i na nivou
jedinica lokalne samouprave. Svake godine se sprovodi nekoliko revizija učinka, uz finansijske revizije i
revizije zakonitosti. Budžetski korisnici dostavljaju svoje finansijske izvještaje u SAI do kraja juna, u
skladu sa glavnim zakonom o budžetu, a SAI izvještava Narodnoj Skupštini RS do kraja septembra svake
godine. Taj vremenski raspored se poštuje. SAI prati svoje preporuke, ali je, međutim, primila ograničen
stepen podrške od Parlamenta; 2010. godine je Parlament odbio da da podršku godišnjem izvještaju o
radu SAI RS i preporukama. Takođe je usvojio rezoluciju u kojoj je tražila od SAI da se dogovori sa MF
o obimu, obuhvatu i kriterijumima revizorskih aktivnosti, što bi, ako bi se sprovelo, prijetilo da ugrozi
nezavisnost SAI.
U skladu sa zakonom, zakonodavno tijelo ima najviše 25 dana na raspolaganju za razmatranje budžetskog
prijedloga vlade. Međutim, u praksi ni izvršna vlast ni Narodna skupština RS ne poštuju te vremenske
rokove. Kao rezultat toga, Skupština je imala veoma mali broj dana na raspolaganju za razmatranje dva
od tri najnovija budžeta. Iako MTEF predstavlja integralni dio procesa planiranja budžeta u RS, njega
Narodna skupština RS ne pregleda i ne usvaja zvanično. Takođe, ni operacije EBF-ova nisu uključene u
vladino predstavljanje ukupnih fiskalnih izgleda.
Zakon o reviziji javnog sektora RS propisuje tajming za dostavljanje revizorskih izvještaja o finansijskim
izvještajima budžetskih korisnika. MF bi trebalo da završi konsolidovane godišnje finansijske izvještaje
za svaku godinu do 20. maja sljedeće godine. Od SAI se tada traži da dostavi svoj revizorski izvještaj o
konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima Narodnoj skupštini u roku od 90 dana od njegovog
primitka od vlade.
Narodna skupština ima poseban Odbor za reviziju od devet članova sa mandatom za pregledanje
izvještaja SAI. Odborom predsjedava član opozicione stranke. Odbor razmatra sve izvještaje, a ne samo
one sa negativnim ili kvalifikovanim mišljenjima. Budžetski korisnici koji prime negativna mišljenja u
obavezi su da prisustvuju javnim raspravama. Pored toga, ukoliko izda negativno mišljenje na neki od
izvještaja, SAI ima obavezu da šalje kopiju dijela revizorskog izvještaja pod nazivom „izvještaj glavnog
revizora“ Glavnom republičkom tužiocu Republike Srpske.
Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke SAI o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. Narodna
skupština obično razmatra izvještaje i usvaja zaključke po izvještaju bez ikakvih dodatnih izmjena.
158
REPUBLIKA SRPSKA: OCJENA PEFA
Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora
Indikator Opis Met RS
PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A
PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 A
PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 B
PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 NR
PI-5 Klasifikacija budžeta M1 C
PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju M1 B
PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 D+
PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 B
PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 C+
PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 A
I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA
PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 A
PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja M2 D+
II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA
PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 B
PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza M2 B
PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 NR
PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 A
PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B+
PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 D+
PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama M2 N/A
PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 D+
PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 D+
III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE
PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 A
PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje
usluga M1 A
PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 A
PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+
IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA
PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 C+
PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+
PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 C+
159
II. Ocjena uticaja slabosti u PFM
U ovom odjeljku izvještaja analizira se stepen do kog se doima da učinak ocijenjenih sistema za PFM
podržava ciljeve na visokom nivou. To su:
Djelotvorne kontrole ukupnih budžetskih iznosa i upravljanje fiskalnim rizicima doprinose održavanju
skupne fiskalne discipline.
Planiranje i izvršavanje budžeta u skladu sa prioritetima vlade doprinose implementaciji ciljeva vlade
(strateško raspodjeljivanje resursa).
Upravljanje korištenjem budžetskih resursa doprinosi efikasnom pružanju usluga i dobijanju adekvatne
vrijednosti za potrošeni novac.
1. Skupna fiskalna disciplina
Budžetski proces vlade RS je dobro organizovan i uključuje samo manja odstupanja u potrošnji i na
skupnom i na sektorskom nivou. Ostvarenje prihoda je pokazalo znatno prekoračenje udvije od tri godine
koje se razmatraju,što bi moglo da ukazuje na slabosti u prognoziranju prihoda. Zaostale neizmirene
obaveze za potrošnju su rasle, a vladi nedostaju sveobuhvatni podaci o zaostalim neizmirenim
obavezama, kao i zakonska definicija za njihovo izračunavanje. Iako su zakonski okvir i procedure za
poreze sveobuhvatni i jasni, nema pouzdanih podataka o zaostalim neizmirenim poreskim obavezama za
posljednje dvije godine. Budžetski dokumenti su sveobuhvatni i daju se na uvid javnosti pravovremeno.
2. Strateško raspodjeljivanje resursa
MF obezbjeđuje pouzdane informacije o dostupnosti sredstava; promjena budžetskih alokacija ima malo,
a ako se one i dešavaju, izvršavaju se na transparentan način. Postojeći budžetski proces nema snažan
fokus na politike ili strategiju. Ne postoji opšta usaglašena razvojna strategija, a iako detaljan srednjoročni
okvir rashoda postoji, procjene za budući period se ne koriste kao sidro za pripremanje gornjih granica
budžeta za naredne godine. RS priprema Program javnih investicija (PJI) koji se obnavlja svake godine,
ali, međutim, planiranje javnih investicija u RS nije u potpunosti integrisano – druge investicije se
planiraju zasebno, u resornim ministarstvima za sektore. Planiranje javnih investicija i dalje je odvojeno
da svakog razvoja sektorskih strategija koje izvršava vlada, tako da ne postoji osnova za integraciju
planiranja tekuće i kapitalne potrošnje, što bi moglo da dovede do toga da se donose odluke o raspodjeli
prihoda koje nisu optimalne. Ograničeno vrijeme koje je na raspolaganju za razmatranje budžeta na
parlamentu mogao bi da smanji pritisak kojem je vlada izložena vezano za raspodjeljivanje i izvršavanje
budžeta u skladu sa njenim unaprijed navedenim politikama.
3. Efikasno pružanje usluga
Procedure za kontrolu preuzimanja obaveza postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda ne obuhvataju
u potpunosti sve rashode i moguće je da se povremeno krše, a revizorski izvještaji potvrđuju potrebu da se
osigura rad snažnijeg sistema pravila i procedura. Interna revizija, kao funkcija, još je u ranim fazama
razvoja, a rad revizije treba da se unaprijedi, kao i reakcije uprave na preporuke revizije. Nepoštivanje
procedura konkurentnih natječaja može da stvori prilike za neefikasne nabavke, korupciju i curenja u
sistemu. Slabe veze između rada SAI i parlamenta mogu da dovedu do smanjenja stepena do kog se vlada
smatra odgovornom za efikasno upravljanje resursima.
160
III. Izgledi za reforme PFM
Ministarstvo finansija Republike Srpske će razviti Strategiju za upravljanje dugom, a reforme u toj oblasti
se planiraju za budući period, kao integralni dio procesa unapređivanja upravljanja dugom. Pripremanje
pune analize održivosti duga za dug Republike Srpske planira se za nadolazeći period, kao integralni dio
procesa unapređivanja upravljanja dugom.
U RS će biti uspostavljen centralizovani sistem upravljanja platnim fondom za sve zaposlene u javnom
sektoru, sa ciljem poboljšavanje evidentiranja, kontrole i planiranja. RS je taj proces otpočela krajem
kalendarske godine 2013. i planira se da on bude u potpunosti implementiran do jula 2014. godine.
U februaru 2014. godine Fiskalni savjet BiH je usvojio definiciju zaostalih neizmirenih obaveza
zasnovanu na svakom iznosu koji nije plaćen prije isteka najviše 90 dana, a sličan pristup će prihvatiti i
entiteti. U praksi RS može da izabere da koristi kraći vremenski period, u skladu sa nacrtom zakona koji
je na raspolaganju.
161
Ocjena PFM sistema, procesa i institucija – Republika Srpska
PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene potrošnje Republike
Srpske (RS) za posljednje tri fiskalne godine (2009-2011. godine). Plaćanja kamata i projektna potrošnja
finansirana iz vanjskih izvora su isključene, pošto su oni izvan direktne kontrole vlade. Što je ostvarenje
bliže budžetskoj procjeni, to je viši rejting.
Potrošnja koja se analizira uključuje potrošnju fondova za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno
osiguranje, zapošljavanje i dječiju zaštitu, koji pokrivaju cijelu teritoriju entiteta i koji se finansiraju iz
socijalnih doprinosa. Potrošnja jedinica lokalne samouprave i javnih preduzeća za puteve135
isključena je
iz računa.
RS je bila prilično uspješna u održavanju stvarne potrošnje u skladu sa budžetom, pri čemu su razlike
između ostvarenja i budžeta iznosile 0,3%, 1,0%, te 6,6% za tri godine perioda 2009-2011. Veća razlika u
2011. godini između budžeta i ostvarenja prije svega odražava višu potrošnju na davanja za zdravstvo,
dječiju zaštitu, obrazovanje, te boračku zaštitu (vidjeti Aneks 4). Troškovi plata su se povećali u cijelom
budžetu zbog povećanja stopa doprinosa, čiji jedan dio plaća vlada, kao poslodavac.
Tabela 4.3.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta
Godina Budžetska procjena
Ostvarenje (u
milionima KM)
Procentualna
razlika
2009. 2.944,9 2.952,5 0,3%
2010. 2.961,3 2.990,5 1,0%
2011. 2.935,2 3.128,2 6,6%
Izvor: MF RS Tabela 4.3.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod 1) Obrazloženje
Ukupni rejting A Razlika je premašila 5% samo u jednoj godini.
PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom
Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kog se struktura budžeta mijenja u odnosu na onu koju je
inicijalno planiralo Ministarstvo finansija (MF) i koja je dogovorena na nivou Skupštine. Sekretarijat za
ocjene PEFA je uspostavio formulu za izračunavanje varijanse ostvarenja u odnosu na odobrene
budžetske procjene. Svaka budžetska linija prilagođava se za procentualnu razliku između budžeta i
ostvarenja, a razlike između stvarne potrošnje na svakoj budžetskoj liniji i tih prilagođenih iznosa se onda
sabiraju, kako bi se mjerila ukupna varijansa, izražena u procentu stvarnog ostvarenja. Druga dimenzija
indikatora odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz rezerve za nepredviđene slučajeve; što je veći
iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se preraspodijeli na konkretne budžetske linije, to je budžet
manje transparentan. Tabele koje sadrže izračunavanja za RS predstavljene su u Aneksu 3 ovog izvještaja.
135 Tim zadužen za evaluaciju nije mogao da dobije neophodne informacije vezane za javna preduzeća za puteve.
162
(i) Dodatna varijansa strukture potrošnje nakon prihvatanja ukupne varijanse u indikatoru PI-1
Formulom se mjeri dodatna varijansa koja je povrh ukupne varijanse koja je izračunata za indikator PI-1, a
koja predstavlja rezultat toga što se resursi preraspoređuju iz jedne oblasti u drugu u toku izvršenja budžeta.
Dobar skor se postiže ako nema značajnih preraspodjela iz jedne funkcionalne oblasti u drugu. Prema tome, za
ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika između budžeta i
ostvarenja, koja je mjerena u okviru indikatora PI-1, pod uslovom da su proporcionalne promjene slične u
svakom budžetskom zaglavlju.
Izračunavanja su zasnovana na potrošnji centralne vlade RS i, od sedam vanbudžetskih fondova (extra-
budgetary funds - EBFs) – Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja, Fonda zdravstvenog osiguranja,
Fonda za zapošljavanje, Fonda dječije zaštite, Preduzeća za obnovu i održavanje puteva, Preduzeća za
autoputeve, te Fonda za rehabilitaciju i zapošljavanje lica sa invaliditetom – samo prva četiri, koja se
finansiraju iz socijalnih doprinosa. MF RS je dostavilo informacije o potrošnji za svaku jedinicu na
konsolidovanoj osnovi (tj, ako su transferi planirani na jednom nivou – npr. Vlada RS – oni su isključeni iz
drugog – npr. penzijski fond). U skladu sa kriterijumima za ocjenu PEFA, izračunavanja varijansi su bila
zasnovana na 20 najvećih budžetskih linija, pri čemu su fondovi tretirani kao jedna budžetska linija, a
preostala potrošnja kao jedinstvena “druga” linija.
U posljednje tri godine ostvarenje budžeta RS bilo je blizu usvojenim rebalansima budžeta, ali, pošto se
rebalansi budžeta obično usvajaju svake godine, bilo je izmjena u poređenju sa originalnim budžetskim
planovima. Najviša varijansa, u 2011. godini, odražava to što je potrošnja na penzije ostala konstantna,
dok su drugi vidovi potrošnje, posebno na zdravstvo i obrazovanje, povećani, kako relativno, tako i u
apsolutnim iznosima (vidjeti detaljne iznose u Aneksu 4). Pošto je zbir varijansi premašivao 5% ukupnog
ostvarenja u samo jednoj od tri godine, rejting za dimenziju je A.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.3.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta
Godina
Ostvarenje potrošnje
(u milionima KM)
Zbir varijansi (u
milionima KM)
Varijanse kao procenat
ostvarenja
2009. 2.952,5 121,3 4,1%
2010. 2.990,5 124,9 4,2%
2011. 3.128,2 182,8 5,8%
Izvor: MF RS
(ii) Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje
RS uključuje rezervu za nepredviđene događaje u svoje budžete. Rezerva za nepredviđene događaje je
ograničena na 2,5% ukupnih planiranih prihoda (minus grantovi), u skladu sa članom 44 Zakona o
budžetskom sistemu RS.136
Budžetska rezerva se (u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu RS) koristi
za sljedeće: nepredviđenu potrošnju koja nije planirana u usvojenim budžetima, za potrošnju za koju se
pokažu veće potrebe nego u planiranim budžetima, za privremeno pokrivanje budžetskih obaveza u
slučaju da priliv prihoda bude niži od planiranog, te u izuzetnim slučajevima za druge namjene za koje
Vlada usvoji neophodne uredbe / odluke. Na primjer, u izvršenju budžeta za 2011. godinu, budžetska
rezerva je potrošena u iznosu od 6,8 miliona KM, u poređenju sa budžetskim planom od 8,5 miliona KM.
Treba napomenuti da (zbog računovodstvenih pravila), iako se budžetska rezerva planira u budžetu kao
jednokratna suma na zasebnoj budžetskoj liniji (pošto je planirana rezerva opšta, nema konkretnog tipa
potrošnje kojem je posvećena u budžetskom planu), izvještaji o izvršenju budžeta prikazuju potrošnju iz
136 Zakon je dostupan na adresi: http://www.vladars.net/sr-SP-
Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Zakon%20o%20budzetskom%20sistemu%20RS.pdf
163
te budžetske linije u prikladnim budžetskim linijama u skladu sa namjenom potrošnje (npr. socijalni
transferi). Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta daju pregled korištenja budžetske rezerve detaljno.137
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.3.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A
Dodatna varijansa strukture potrošnje A Dodatna varijansa je premašila 5% u samo jednoj
od tri godine od 2009-2011.
Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za
nepredviđene događaje
A Nikakva potrošnja nije plaćana iz rezerve za
nepredviđene slučajeve.
PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa budžetom predviđenim domaćim prihodima.
Indirektno oporezivanje koje na teritoriji cijele zemlje sprovode institucije BiH dijeli se između četiri glavna
nivoa vlasti - Institucije BiH, Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH), RS i Distrikt Brčko (DB) - dok su svi
ostali poreski i neporeski prihodi pod isključivom odgovornošću svakog od nivoa zasebno.
Tabela 4.3.5 prikazuje konsolidovane prihode i primitke RS na nivou konsolidovanog vladinog sektora.
Indirektno oporezivanje je najvažniji izvor podataka, predstavljajući 41% ukupnih konsolidovanih
prihoda RS (identično kao u FBiH), što prate udjeli socijalnih doprinosa, koji predstavljaju 37%
konsolidovanih prihoda RS. Prihodi od direktnog oporezivanja predstavljaju samo 11% konsolidovanih
prihoda RS.
Tabela 4.3.5. Godišnji izvještaj o operacijama za RS za 2011. godinu (u milionima KM)
Opis
Konsolidovan
o za RS Vlada RS
Jedinice
lokalne
samouprave EBF u RS
Prihod 3,685.6 1,656.4 589.4 1,725.6
Porezi 1,918.8 1,475.3 390.2 53.3
Porezi na dohodak, dobit i kapitalnu dobit 390.5 329.3 61.1 0.0
Porezi na plate i radnu snagu 0.0 0.0 0.0 0.0
Porezi na imovinu 20.2 0.0 20.2 0.0
Porezi na robu i usluge i međunarodnu
trgovinu i transakcije
1,500.5 1,140.9 306.6 53.0
Ostali porezi 7.5 5.0 2.1 0.3
Socijalni doprinosi 1,351.0 0.0 0.0 1,351.0
Grantovi 2.3 0.4 8.1 279.6
Ostali prihodi 413.3 180.6 191.0 41.5
Izvor: Centralna banka BiH. Uključuje ukupne rashode i transakcije u nefinansijskim sredstvima. Uključuje svih sedam EBF-
ova u RS. Ne uključuje projekte finansirane iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga RS
ovdje nije predstavljeno (predstavljeno je na državnom nivou, pošto servisiranje vanjskog duga za obe entiteta i DB prolazi
kroz državni budžet, a podaci su prikazani u Poglavlju 2).
137Na primjer, vidjeti stranu 223 u Izvještaju o izvršenju budžeta RS za 2011. godinu, dostupno na adresi
http://www.vladars.net/sr-SP-
Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Konsolidovani%20izvjestaj%20o%20izvrsenju%20budzeta-
%202011.pdf.
164
Opšti sistem za raspodjeljivanje prihoda od indirektnog oporezivanja između četiri glavna nivoa u BiH
detaljno je objašnjen u Poglavlju 2 i u okviru razmatranja ovog indikatora za institucije BiH. Sažeto
rečeno, nakon što se udio institucija BiH oduzme od ukupnih prihoda, DB prima fiksirani procenat od
3,55% preostalih sredstava ili minimalno 124 miliona KM, a ostatak sredstava se dijeli između dva
entiteta na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji koje je identifikovano na poreskim prijavama.
Koeficijenti za raspodjelu prihoda između entiteta su varijabilni; oni se periodično prilagođavaju tako da
odražavaju promjene u krajnjoj potrošnji i zvanično ih usvaja Upravni odbor Uprave za indirektno
oporezivanje (Indirect Tax Authority - ITA). Periodična sravnjenja se takođe predviđaju kada dođe do
promjena koeficijenata. Od udjela svakog od entiteta najprije se oduzme iznos potreban za servisiranje
relevantnog vanjskog duga, a preostala sredstva se nakon toga dijele između nivoa sektora konsolidovane
vlade. Od sredstava od indirektnog oporezivanja koja preostaju za RS nakon oduzimanja servisiranja
vanjskog duga, 72% pripada budžetu RS, 24% jedinicama lokalne samouprave (na osnovu broja
stanovnika, površine, te broja učenika), a 4% JP Putevi RS.
U praksi, u prethodnih pet godina, bilo je političkih problema / odlaganja u donošenju odluke o iznosu
koji će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i sporova o podacima o krajnjoj
potrošnji i posljedičnih kašnjenja odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja
između dvaju entiteta.
Što se tiče direktnih poreza, koji su pod isključivom odgovornošću svakog od entiteta i DB, struktura i
stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa određuju se na
centralnom nivou RS, a prihodi se nakon toga dijele sa jedinicama lokalne samouprave i EBF-ovima.
U oba entiteta i u DB prihodi EBF-ova uključuju socijalne doprinose koji su relevantni za konkretne
fondove, te transfere iz centralne vlade za određene fondove; JP Putevi i JP autoputevi RSprimaju dio
prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i druge naknade za puteve.
Jedinica za makroekonomsku analizu (Macroeconomic Analysis Unit- MAU) UINO odgovorna je za
pripremanje prognoza za indirektno oporezivanje, uzimajući u obzir makroekonomske projekcije za cijelu
zemlju koje priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Fiskalnog savjeta. Te projekcije
prihoda koriste Fiskalni savjet, Ministarstvo financija i trezora (MFT) Institucija BiH, ministarstva
finansija (MF) entiteta, te Direkcija za finansije DB u toku procesa pripremanja budžeta. Međutim, iznosi
koji se unose u budžet svake od vlada, vezano za prihode od indirektnog oporezivanja, predstavljaju
odgovornost konkretne vlade. Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih prihoda entiteta
predstavlja odgovornost odgovarajućih MF – tako da je u RS MF odgovorno za projekcije.
(i) Ostvareni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u inicijalno odobrenom
budžetu
Kao što je već navedeno, entiteti i DB imaju svoj mandat nad direktnim oporezivanjem. RS ima
ovlaštenje da propisuje zakonski okvir na polju oporezivanja imovine, oporezivanja dohotka građana,
oporezivanja dobiti preduzeća, te na polju socijalnih doprinosa. Sistem za raspodjeljivanje prihoda u RS, i
za entitetski nivo i za jedinice lokalne samouprave, regulisan je Zakonom o budžetskom sistemu RS.
Raspodjela u 2011. godini između centralne vlade, jedinica lokalne samouprave, te fondova, prikazana je
u Tabeli 4.3.5. Porez na dohodak građana se dijeli između centralne vlade i jedinica lokalne samouprave
(vlada prima 100% prihoda od poreza na dohodak od autorskih prava i intelektualne svojine, poreza na
kapitalni dohodak, te kapitalnu dobit, te 75% prihoda od poreza na dohodak građana i naknada i dohotka
od samostalnog rada), dok porez na dobit preduzeća pripada budžetu RS.
Nije bilo moguće koristiti konsolidovane podatke iz Centralne banke BiH (CBBiH) za izračunavanje za
ovaj indikator, zbog toga što su oni dostupni samo za ostvarenja, a ne i za fazu budžetskih procjena.
165
Prema tome, rejting za ovaj indikator zasnovan je na podacima koji su primljeni direktno iz MF. Podaci o
prihodima, budžetskim prognozama, te stvarnim ostvarenjima, prikazani su u tabeli 4.3.6.
Tabela 4.3.6. Prihodi Vlade Republike Srpske predviđeni budžetom i ostvareni, za period 2009-2011. godine
(u milionima KM)
2009. 2010. 2011.
Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje
Ukupno poreski prihodi 1.849,8 1.495,8 1.522,0 1.579,8 1.594,5 1.779,6
Primici od direktnog oporezivanja 404,7 321,2 336,1 304,6 312,7 421,7
Primici od indirektnog oporezivanja 1.434,5 1.166,8 1.179,5 1.273,0 1.277,4 1.350,5
Socijalni doprinosi 1.281,7 1.199,2 1.279,8 1.233,5 1.334,7 1.365,7
Ostali prihodi 445,2 550,4 354,8 483,4 340,3 330,8
Ukupni prihodi 3.400,4 3.240,5 2.945,0 3.294,3 3.255,9 3.468,6
Razlika između budžeta i ostvarenja (%) -4,7% 11,9% 6,5%
Izvor: MF Republike Srpske.
Ako bi se ovaj indikator ocjenjivao na osnovu odstupanja između budžetom predviđenih u ostvarenih
ukupnih konsolidovanih prihoda, rejting je B, što bi odražavalo činjenicu da ostvarenja nikad nisu izašla
iz intervala 94%-112%, ni u jednoj od tri godine.
Tabela 4.3.7. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B Ostvarenje domaćih prihoda je bilo između 94% i 112% domaćih prihoda
planiranih u budžetu u najmanje dvije od poslednje tri godine
PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Ovaj indikator razmatra da i ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima, te da li postoji
sistem koji omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima.
U RS u trenutku sprovođenja ove ocjene nema zakonske definicije toga što predstavljaju zaostale
neizmirene obaveze; a nije uspostavljen ni zakonski period (recimo, 45 dana) nakon kojeg neplaćena
fakturisana obaveza počinje da se smatra zaostalom neizmirenom obavezom; a u okviru postojećih trezora
nikakav datum dospjeća plaćanja nije unošen sa faktura do 1. jula 2013. godine u RS. U skladu sa SBA sa
MMF-om, nadležne institucije institucija BiH i entiteta bile su u obavezi da, do oktobra 2013. godine,
uspostave jedinstvenu zajedničku definiciju zaostalih neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i
entitetske vlade (pri čemu bi se svaki iznos koji nije plaćen u roku od 90 dana nakon dana dospjeća
smatrao zaostalom neizmirenom obavezom) a, od jula 2013. godine, procedure za budžetske korisnike
tako da unose sve datume dospjeća sa faktura u trezor. Ti rokovi nisu ispoštovani. Sa stanjem na kraju
2013. godine, podaci o dospjeću plaćanja počeli su da se evidentiraju u trezorima institucija BiH i na
nivou entitetske vlade (međutim, kompletni izvještaji za 2013. godinu o zaostalim neizmirenim
obavezama nisu bili spremni na vrijeme da bi bili uključeni u ovaj izvještaj), a rok za uspostavljanje
definicije zaostalih neizmirenih obaveza sada je produžen do početka 2014. godine (radna verzija je da će
period od 90 dana biti korišten). U februaru 2014. godine na sjednici Fiskalnog savjeta BiH usvojena je
definicija neizmirenih obaveza koja glasi: svaka obaveza koja je evidentirana u trezorskoj aplikaciji u
Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a koja nije plaćena u rokovima dospjeća propisanim zakonom,
a najduže u roku od 90 dana od datuma dospijeća.Na osnovu zajedničke definicije, svaki od nivoa vlade
će prilagoditi svoje zakonske okvire.
166
(i) Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Stanje zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima centralne vlade RS povećano je u 2012. godini:138
prema navodima iz MF, iznosi koji nisu namireni povećali su se sa 62,5 miliona KM sa krajem 2011.
godine na 82,5 miliona KM sa krajem 2012. godine. Zaostale neizmirene obaveze iz 2012. godine
sastojale su se uglavnom od neplaćenih poljoprivrednih subvencija (48 miliona KM) i transfera borcima
(18 miliona KM). Nije postojala nikakva konkretna politika u odnosu na zaostale neizmirene obaveze u
potrošnji; vlada je donosila ad hoc odluke o odlaganju plaćanja transfera i subvencija. Ukupno, pošto se
unutar postojećih trezora ne unosi nikakav datum dospjeća plaćanja sa faktura, tekući podaci o zaostalim
neizmirenim obavezama nisu sveobuhvatni (tj. ne obuhvataju se nikakve zaostale neizmirene obaveze
prema snabdjevačima).
Pored toga, zaostale neizmirene obaveze u Fondu zdravstvenog osiguranja rasle su iz godine u godinu,
dosežući do oko 200 miliona KM sa krajem 2012. godine, prema informacijama koje su primljene iz
Fonda zdravstvenog osiguranja. To odražava činjenicu da prihodi iz doprinosa za zdravstveno osiguranje
nisu održavali korak sa troškovima obezbjeđivanja liječenja za osigurane pacijente. Imajući u vidu da
pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom još nisu
dostupni (očekuje se da će inicijalni podaci biti dostupni u proljeće 2014. godine za 2013. godinu), nije
dostupno dovoljno podataka za dodjeljivanje skora za ovu dimenziju ili indikator.
Rejting za dimenziju: Nije dat rejting zbog nedostatka pouzdanih podataka
(ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
RS je prikupila određene procijenjene podatke o zaostalim neizmirenim obavezama konsolidovane vlade,
uključujući i za fondove penzijskog i zdravstvenog osiguranja, za SBA. Međutim, kako nikakvi zvanični
podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom zaostalih neizmirenih
obaveza još nisu dostupni (sa krajem 2013. godine), rejting za ovu dimenziju je D.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.3.8. PI-4: Stanje i monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za plaćanje
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting NR
Stanje neizmirenih obaveza za isplate
potrošnje
NR Nije dat rejting zbog nedostatka pouzdanih podataka
Raspoloživost podataka za monitoring
stanja neizmirenih obaveza za isplate
potrošnje
D Nikakvi zvanični podaci o zaostalim neizmirenim
obavezama u skladu sa zakonskom definicijom
zaostalih neizmirenih obaveza još nisu dostupni (sa
krajem 2013. godine).
PI-5: Klasifikacija budžeta
Kriterijumi ocjene PEFA zahtijevaju postojanje aranžmana koji omogućavaju poređenje budžeta i
ostvarenja za istu godinu, ali obezbjeđuju i konzistentnost poređenja iz jedne godine u sljedeću, u skladu
sa administrativnim, funkcionalnim, i ekonomskim klasifikacijama. U idealnom slučaju, 10 glavnih
138 Evidencije za zaostale neizmirene obaveze za 2010. godinu nisu dostupne, pošto MF RS tvrdi da nije bilo u obavezi da
održava takve evidencije u to vrijeme.
167
funkcija vlade, u skladu sa definicijom Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification
of Functions of Government - COFOG) trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite
nivoe obrazovanja) ili programe. Taj cilj je omogućen evidentiranjem svih transakcija u skladu sa
Kontnim planom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako
da omogući izvještavanje u skladu sa svakom od klasifikacija.
MF RS je uspostavilo novo odjeljenje u okviru svoje zvanične strukture za superviziju finansijskog
izvještavanja i sa tim vezana pitanja koja se odnose na računovodstvene standarde. To odjeljenje je
razvilo novi Kontni plan koji sakuplja sve informacije koje su neophodne za ispunjavanje zahtjeva GFS-a,
a proizvelo je i nove propise o finansijskom izvještavanju (tabele za premošćavanje koje se izrađene uz
pomoć CBBiH i MMF-a koriste se za pretvaranje izvještaja zasnovanih na kontnom okviru u izvještaje
prema GFS-u koji se dostavljaju CBBiH i MMF-u). Novi kontni plan je stupio na snagu 1. januara 2011.
godine. MF RS je implementiralo seriju obuka i seminara za institucije na entitetskom nivou i na nivou
jedinica lokalne samouprave, kako bi olakšalo implementaciju novog kontnog okvira i propisa o
finansijskom izvještavanju. Taj novi kontni plan za RS bio bi prvi u BiH koji obezbjeđuje inicijalnu
osnovu za implementaciju Međunarodnih standarda za izvještavanje u javnom sektoru. U smislu
Međunarodnih standarda za računovodstvo u javnom sektoru (International Public Sector Accounting
Standards - IPSAS), sa stanjem iz 2012. godine, svih 31 standarda IPSAS koji definišu obračunsku
osnovu za budžetsko računovodstvo bilo je implementirano, osim IPSAS 23 (porezi i transferi). Do 2013.
godine, prihodi su evidentirani na modifikovanoj gotovinskoj osnovi, dok se od 2013. godine primjenjuje
obračunsko računovodstvo. Međutim, obračunsko priznavanje javnih prihoda koristiće se samo za bilanse
uspjeha i bilanse stanja i druge finansijske izvještaje u skladu sa standardima IPSAS; ali za budžetsko
planiranje i izvještavanje o izvršenju budžeta i dalje će se koristiti modifikovana gotovinska osnova.
Vlada RS predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake
administrativne jedinice. Vlada održava trezorski sistem kroz koji sve transakcije prolaze – ili se
evidentiraju, ako su to plaćanja koja su izvršena sa odvojenih bankovnih računa koji su uspostavljeni za
projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora – što obezbjeđuje konzistentnost u izvještavanju po
administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Trezorski sistem RS je u mnogome unapređen u periodu
od 2004. do 2013. godine, te od 1. januara 2013. godine, uključuju i transakcije jedinica lokalne
samouprave. Ministar finansija RS usvojio je Pravilnik o formi i sadržaju budžeta i izvještaja o izvršenju
budžeta kojim je otklonjena neusaglašenost plana i izvještaja, a u smislu prikaza po standardnim
budžetskim klasifikacijama, koji uključuje i funkcionalnu klasifikaciju kao obaveznu (Pravilnik usvojen
krajem 2013. godine).
Tabela 4.3.9. PI-5: Klasifikacija budžeta
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C Budžetska formulacija je zasnovana samo na administrativnoj i
ekonomskoj klasifikaciji uz korištenje GFS standarda, iako postoji
funkcionalna prezentacija ostvarenja.
PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju
Ovaj indikator se ocjenjuje u skladu sa stepenom do kog budžetska dokumentacija koja se dostavlja
skupštini ispunjava devet odrednica.
Tabela 4.3.10. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (Republika Srpska)
Element Uključeno Komentar
168
Element Uključeno Komentar
Makroekonomske pretpostavke, uključujući kao
minimum stope skupnog rasta, inflacije i kursne
stope.
D Izjava o ekonomskoj politici se dostavlja
Skupštini u isto vrijeme kao i budžetski
prijedlog, koji takođe uključuje te informacije.
Fiskalni deficit, u skladu sa GFS-om ili nekim
drugim međunarodno priznatim standardom. D Uključeno u budžetsku dokumentaciju za 2013.
godinu.
Finansiranje deficita, uz opisivanje predviđene
strukture, domaćih i vanjskih sredstava. D Uključeno u budžetsku dokumentaciju za 2013.
godinu.
Stanje duga, uključujući detaljne informacije kao
minimum za tekuću godinu D Detaljna analiza duga koja uključuje nivoe
stanja duga proizvodi se redovno i stavlja se na
raspolaganje Skupštini zajedno sa budžetskim
prijedlozima.
Finansijska imovina, uključujući detaljne
informacije kao minimum za početak tekuće
godine.
N Nije uključeno u budžetsku dokumentaciju za
2013. godinu.
Ostvarenje budžeta iz prethodne godine,
predstavljeno u istom formatu kao i budžetski
prijedlozi.
N Nije uključeno u budžetsku dokumentaciju za
2013. godinu.
Budžet za tekuću godinu (ili revidirani budžet ili
procijenjeno ostvarenje), predstavljen u istom
formatu kao i budžetski prijedlozi.
N Nije uključeno u budžetsku dokumentaciju za
2013. godinu.
Sažeti budžetski podaci i za prihode i za potrošnju u
skladu sa osnovnim zaglavljima klasifikacija koje
se koriste, uključujući i podatke za tekuću godinu i
za prethodne godine.
N Nije uključeno u budžetsku dokumentaciju za
2013. godinu.
Objašnjenje implikacija novih inicijativa vezanih za
politike, sa procjenama efekata koje na prihode može
imati promjena poreza i/ili uticaja na potrošnju koje
bi mogle imati glavne izmjene u javnim službama.
D Uključeno u budžet za 2013. godinu
(Objašnjenje Budžeta).
Tabela 4.3.11. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B RS ispunjava pet od devet odrednica.
PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima
Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju u toku godine, te finansijski izvještaji sa krajem
godine, trebalo bi da obuhvataju sve budžetske i vanbudžetske operacije vlade. Ovim indikatorom
ocjenjuje se stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one
vanbudžetskih fondova, ne izvještava ni u fazi procjene, ni u fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen
do kog su projekti finansirani iz donatorskih sredstava uključeni u fiskalne izvještaje.
(i) Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije uključen u fiskalne izvještaje
Procjene za prihode i rashode fondova penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja,
zapošljavanja i dječije zaštite nisu predstavljene kao dio ili zajedno sa budžetom centralne vlade.139
O
139 U skladu sa članom 34 Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske, od EBF-ova se zahtijeva samo da dobiju saglasnost
vlade RS vezano za svoje budžetske prijedloge.
169
ostvarenjima tih fondova se izvještava u potpunosti, iako ne u formatu koji je konsolidovan sa drugim
nivoima sektora konsolidovane vlade u RS; izvještaj o izvršenju budžeta Vlade RS dostavlja se Skupštini
zasebno, a ne kao konsolidovani budžetski plan ili izvršenje sektora konsolidovane vlade RS. Socijalni
doprinosi koji se naplaćuju zajedno sa porezom na dohodak sada predstavljaju oko 37% ukupnih prihoda
centralne vlade, uključujući i fondove. Postoje takođe neki relativno mali rashodi (u rangu veličina od 3%
ukupne potrošnje centralne vlade i fondova uzete zajedno) u sektorima zdravstva i obrazovanja koji se
finansiraju iz njihovih sopstvenih prihoda, koji se ne uključuju u budžetske procjene, iako se o njima
izvještava u izvršenju i oni prolaze kroz STA. O oko 40% prihoda i rashoda koji su pod kontrolom vlade
ne izvještava se u potpunosti ni u fazi budžetiranja ni u fazi ostvarenja.
Rejting za dimenziju: D
(ii) Uključenje u fiskalne izvještaje informacija o prihodima / potrošnji projekata finansiranih
iz vanjskih izvora
Samo se element sufinansiranja u projektima koji se finansiraju iz vanjskih izvora uključuje u budžetske
procjene, iako je ukupna potrošnja uključena u izvještaje o izvršenju kada se projekti izvršavaju pod
kontrolom vlade. Drugim riječima, do stepena do kog projekte izvršava centralna vlada RS, iznosi se ne
uključuju u fazi budžetiranja, ali se odražavaju u finansijskim izvještajima o ostvarenju.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.3.12. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije
uključen u fiskalne izvještaje
D Prihodi i rashodi fondova penzijskog i invalidskog
osiguranja, zdravstvenog osiguranja, zapošljavanja i
dječije zaštite, koji zajedno predstavljaju oko 40%
prihoda i rashoda pod kontrolom vlade, uključuju se
u izvještaje samo u fazi ostvarenja.
Uključenje u fiskalne izvještaje
informacija o prihodima / potrošnji
projekata finansiranih iz vanjskih izvora
C Samo se element sufinansiranja uključuje u
budžetske procjene, iako je ukupna potrošnja
uključena u izvještaje o izvršenju.
PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa
Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen transparentnosti i preuzimanja odgovornosti za resurse koji se
prenose između različitih nivoa vlasti. Njime se takođe ocjenjuje pravovremenost i pouzdanost
informacija koje se prenose na vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama.
Imajući u vidu specifičnost fiskalnog sektora u BiH i pristup koji je prihvaćen za ovu ocjenu PEFA, u
okviru ovog indikatora izvještaja razmatraju se među-vladini odnosi za četiri glavna nivoa vlasti
odvojeno. Prema tome, jedini među-vladini odnosi vezani za RS prikazani su za ovaj indikator. Međutim,
prihodi od indirektnog oporezivanja – koji se administriraju na nivou BiH, ali dijele između četiri glavna
nivoa vlasti – obuhvaćeni su razmatranjem za ovaj isti indikator za institucije BiH.
Od sredstava koja preostanu od indirektnog oporezivanja koja su dostupna za RS nakon što se oduzme
servisiranje vanjskog duga, 72% pripada budžetu RS, 24% jedinicama lokalne samouprave (zasnovano na
broju stanovnika, površini, te broju učenika), a 4% JP putevi RS.
170
Za direktne poreze, struktura i stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih
doprinosa određuju se na centralnom nivou u RS, a prihodi se onda dijele sa jedinicama lokalne
samouprave i različitim EBF-ovima.
Porez na dohodak građana se dijeli između budžeta RS i jedinica lokalne samouprave (vlada
prima 100% prihoda od poreza na dohodak od autorskih prava i intelektualne svojine, poreza
na kapitalni dohodak, te kapitalnu dobit, te 75% prihoda od poreza na dohodak građana i
naknade i dohodak od samostalnog rada), dok porez na dobit preduzeća pripada budžetuRS.
Porez na imovinu se sastoji iz poreza na upotrebu držanje dobara, tzv. poreza na pokretnu
imovinu koji pripada u potpunosti Budzetu RS, i poreza na nepokretnu imovinu koji se sastoji
od poreza na naslijeđe i poklone, dok je porez na prenos nepokretnosti i prava stupanjem na
snagu Zakona o porezu na nepokretnost ukinut. Oporezivanje nepokretnosti u RS se vrši po
tržišnoj vrijednosti.
Pored poreskih prihoda, Vlada RS dijeli određene druge prihode sa jedinica lokalne samouprave: 70%
naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta; 50% taksi za iznajmljivanje zemljišta koje je u
vlasništvu vlade; 70% koncesionih naknada za mineralne sirovine; prihode iz posebnih vodoprivrednih
naknada (sa različitim učešćem za različite tipove; za većinu se 70% dijeli sa jedinicama lokalne
samouprave); te 30% prihoda od oduzetih sredstava. Ostali prihodi RS uključuju administrativne takse i
naknade za usluge i kazne iz institucija vlasti RS. Jedinice lokalne samouprave u RS imaju, pored
poreskih prihoda, opštinske – gradske administrativne, servisne, te kaznene takse i prihode iz sredstava ili
prirodnih resursa koji su u vlasništvu nivoa jedinica lokalne samouprave. U oba entiteta i DB prihodi
EBF-ova uključuju socijalne doprinose koji su relevantni za konkretne fondove, te transfere iz centralne
vlade za neke od fondova; a za javna preduzeća za puteve, dio prihoda od indirektnog oporezivanja i
drugih taksi za puteve.
(i) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama na poddržavnom
nivou
Kao što je već navedeno, vezano za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja, u toku posljednjih pet
godina bilo je političkih problema / kašnjenja u odlučivanju o iznosu koje će institucije BiH dobiti iz
prihoda od indirektnog oporezivanja i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji, te posljedičnih kašnjenja
odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dvaju entiteta.
U RS je tok budžetskih informacija između centralne vlade RS i jedinica lokalne samouprave u ranim
fazama planiranja budžeta bolji nego u FBiH (kako za projekcije / raspodjelu prihoda, tako i za
informacije kao što su iznosi i precizan tajming isplata za servisiranje duga, koje u značajnoj mjeri utiču
na mjesečni tok prihoda za niže nivoe), što omogućava budžetsko planiranje na nižim nivoima, što je
olakšano iz odjeljenja koje je posvećeno jedinicama lokalne samouprave i EBF-ovima unutar Sektora za
budžet u MF RS. Štaviše, budžetskim planiranjem na nižim nivoima u konsolidovanom vladinom sektoru
RS prilično dobro se upravlja, u smislu razmjene podataka / informacija o neophodnim parametrima za
budžetsko planiranje, pošto RS obično usvaja svoj srednjoročni okvir rashoda (medium-term expenditure
framework - MTEF) na vrijeme, bez obzira na to da li je Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u
BiHusvojen ili ne. MTEF propisuje ukupne projekcije prihoda, na kojima svi nivoi sektora konsolidovane
vlade u RS mogu da zasnivaju svoje sopstvene projekcije prihoda, koristeći koeficijente za dijeljenje koji
su propisani zakonskim okvirom.
Formule za transfere za poddržavne nivoe (koje se razmatraju u prethodnom dijelu teksta) jasne su i
transparentne, te propisane u zakonskom okviru. U smislu indirektnog oporezivanja, 24% prihoda RS
(nakon oduzimanja servisiranja vanjskog duga) usmjerava se jedinicama lokalne samouprave (na osnovu
broja stanovnika, površine, te broja učenika), a 4% se usmjerava javnim preduzećima za puteve. U smislu
171
direktnog oporezivanja, jedinice lokalne samouprave dobijaju 25% prihoda od poreza na dohodak
građana i naknade, te poreza na dohodak iz samostalnih aktivnosti, dok prihodi od poreza na
nepokretnosti(uključujući poreze na prenos nekretnina i prava) pripadaju jedinicama lokalne samouprave.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim
alokacijama
Namjera je da proces budžetskog planiranja obezbijedi, do aprila svake godine, makroekonomske
projekcije i prognoze prihoda na kojima, u maju svake godine, Fiskalni savjet može da zasnuje raspodjelu
prihoda od indirektnog oporezivanja za narednu godinu – koristeći i Globalni okvir fiskalnog bilansa i
politka u BiH. Entitetske vlade, kantoni, jedinice lokalne samouprave, te javna preduzeća za puteve mogu
onda da dobiju kredibilne i pravovremene projekcije resursa koji bi im bili na raspolaganju za sljedeću
godinu. Prema tome, svaki nivo vlasti bi imao informacije koje su potrebne za pripremanje njegovog
MTEF-a (tj. fiskalnog plana za naredne tri godine, vidjeti razmatranje za indikator PI-12) i, posljedično,
za naredni budžet.
Zakon o budžetskom sistemu RS propisuje da nakon usvajanja MTEF-a RS na vladi RS, Ministarstvo
finansija distribuira MTEF opštinama, gradovima i vanbudžetskim fondovima, 1. jula svake godine.
Dalje, opštine i gradovi do 5. novembra dostavljaju nacrt budžeta Ministarstvu finansija (MF RS može da
dostavi preporuke opštinama i gradovima za razvoj njihovih budžetskih prijedloga). Do 15. decembra
gradovi i opštine usvajaju svoje budžete i dostavljaju ih Ministarstvu finansija; vanbudžetski fondovi
usvajaju svoje godišnje finansijske planove.
Već je pomenuto da se često dešavaju kašnjenja u odlučivanju o tome koji udio prihoda od indirektnog
oporezivanja će RS da primi, da je tok informacija između centralne vlade RS i jedinica lokalne
samouprave u ranim fazama budžetskog planiranja relativno dobar, te da RS obično usvaja svoj MTEF na
vrijeme, bez obzira ne to da li je Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiHusvojen ili ne. Prema
tome, inicijalne pretpostavke za dijeljenje prihoda su obično raspoložive na vrijeme za sve jedinice
konsolidovanog vladinog sektora u RS (do 1. jula), iako kašnjenje odluka o udjelu koji će ići za institucije
BiH može takođe da utiče na pretpostavke za dijeljenje prihoda i kasnije u toku procesa budžetskog
planiranja.
Rejting za dimenziju: B
(iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim
kategorijama
U smislu konsolidacije fiskalnih podataka za cijeli konsolidovani sektor vlade u RS, CBBiH svake godine
prikuplja informacije o prihodima i rashodima konsolidovane vlade na svim nivoima po ekonomskoj
klasifikaciji, uključujući jedinice lokalne samouprave i sve EBF-ove. To su samo informacije o ostvarenju
(nikakve konsolidovane informacije nisu dostupne za budžetske procjene), a ne uključuju nikakve
funkcionalne – sektorske analize. Nijedan od planiranih budžeta ni na kojem nivou u RS nije predstavljen
prema funkcionalnoj klasifikaciji; umjesto toga, oni prikazuju samo ekonomsku raspodjelu za svaku
administrativnu jedinicu.
Postojeći formulari za izvještavanje u RS140
već zahtijevaju funkcionalno izvještavanje sa svih nivoa
konsolidovane vlade u skladu sa kategorizacijom COFOG (u 10 glavnih kategorija); međutim, u praksi,
izvještavanje po funkcijama je zasnovano na opštim aproksimacijama, sa vjerovatnim greškama, posebno
140http://www.fintech.ba/downloads/pravilnik-o-finansijskom-izvjestavanju-i-godisnjem-obracunu-budzeta-FBiH.pdf
172
na nižim nivoima vlasti. MF RS sprovodi konsolidaciju podataka (uključujući funkcionalne podatke) i
koristi ih za pripremanje MTEF-a. Budžetski planovi i izvještaji o izvršenju nižih nivoa vlasti nisu
konsolidovani sa izvještajima vlade RS koji se šalju Skupštini. Drugim riječima, konsolidacija sektora
konsolidovane vlade na svim nivoima u RS ne radi se unutar budžetskih planova RS koji se šalju
Skupštini (budžet koji se dostavlja na usvajanje Skupštini uključuje samo Vladu RS), ni u izvještajima o
izvršenju budžeta koji se šalju Skupštini na usvajanje, iako niži nivoi vlasti dostavljaju Ministarstvu
finansija RS svoje budžete, kao i svoje podatke o izvršenju budžeta. Međutim, MF RS sprovodi
konsolidaciju podataka o sektoru konsolidovane vlade u RS, koju koristi za izvještavanje MMF-a, za
pripremanje MTEF-a (iako samo na zbirnom nivou) te za slanje podataka za Globalni okvir (na više
skupnom nivou).
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.3.13. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting B
Transparentnost i objektivnost u
horizontalnoj raspodjeli među
različitim vladama
B Pretpostavke za raspodjelu prihoda mogu biti odložene zbog
nemogućnosti Fiskalnog savjeta da postigne sporazum.
Međutim, vlada RS usvaja srednjoročne okvire rashoda na
vrijeme, obezbjeđujući inicijalne pretpostavke za raspodjelu
prihoda za budžetsko planiranje nižih nivoa konsolidovane
vlade u RS.
Pravovremenost pouzdanih
informacija za različite vlade o
njihovim alokacijama
B Informacije ne kasne u RS, ali odlaganja mogu biti izazvana
kašnjenjem u usvajanju Globalnog okvira fiskalnog bilansa i
politka u BiH.
Stepen konsolidacije fiskalnih
podataka za konsolidovanu
vladu u skladu sa sektorskim
kategorijama
C Konsolidaciju podataka (uključujući funkcionalne podatke)
sprovodi MF RS i ona se koristi za pripremanje MTEF u RS.
Budžetski planovi i izvještaji o izvršenju za niže nivoe vlasti
ne konsoliduju se sa izvještajima Vlade RS koji se dostavljaju
Skupštini.
PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru
Ovim indikatorom ocjenjuje se da li vlada adekvatno sprovodi monitoring i da li upravlja fiskalnim
rizicima141
koji proističu iz aktivnosti u javnom sektoru ili iz operacija koje su izvan njene direktne
kontrole, uključujući (i) aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PE) i autonomnih vladinih
agencija (autonomous government agencies - AGA) koje se finansiraju izvan budžeta, i (ii) aktivnosti
vlada na poddržavnom nivou.
(i) Stepen monitoringa centralne vlade nad javnim preduzećima (PE) i autonomnim vladinim
agencijama (AGA)
RS i dalje ima mnogo javnih preduzeća koja predstavljaju odgovornost centralne vlade ili jedinica lokalne
samouprave. Kada javna preduzeća izvršavaju ulaganja koja su dio Programa javnih investicija (Public
Investment Program - PIP) vlade, Odjeljenje za upravljanje investicijama u MF osigurava da je
ekonomska i finansijska argumentacija u potpunosti izanalizirana i da se svi rizici razumiju. Međutim,
projekti koje sponzorišu druga ministarstva izvan tog okvira nisu izloženi istom nivou nadzora. Odredbe o
garancijama za zaduživanje javnih preduzeća su pod kontrolom Resora za upravljanje dugom u MF, a
javna preduzeća o kojima se radi su u obavezi da izvještavaju o svojim godišnjim poslovnim planovima i
141 Fiskalni rizici se definišu kao kašnjenje u servisiranju duga, operativi gubici, zaostale neizmirene obaveze za potrošnju, te
nefinansirane penzijske obaveze.
173
finansijskim rezultatima resorno nadležna ministarstv; međutim, ne postoji mehanizam koji bi bio
uspostavljen da to sve objedinjuje i da daje opšti preged fiskalnih rizika koje bi to moglo da predstavlja za
vladu.
Fondovi penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, fondovi za zapošljavanje i dječiju
zaštitu, te preduzeće za održavanje puteva moraju se posmatrati kao AGA. Obaveze fonda penzijskog
osiguranja za plaćanja se ispunjavaju, ako je to neophodno, dodatnim finansiranjem iz budžeta, dok javna
preduzeća za puteve finansira svoj rad iz svog udjela u prihodima iz indirektnog oporezivanja. Međutim,
zaostale neizmirene obaveze Fonda zdravstvenog osiguranja rastu iz godine u godinu: njegove
kratkoročne obaveze porasle su sa 87 miliona KM sa krajem 2011. godine na 175 miliona sa krajem 2012.
godine, što je dijelom uravnoteženo smanjivanjem obaveza za dugoročne zajmove od 234 miliona KM sa
krajem 2011. godine do 203 miliona KM sa krajem 2012. godine. Međutim, izgleda da je njegova
finansijska pozicija u potpunosti poznata vladi, iako operacije EBF-ova i javna preduzeća za puteve nisu
integrisane na jedan STA sa vladom.
Rejting za ovu dimenziju odražava nedostatak bilo kakvog konsolidovanog pregleda fiskalnih rizika koji
predstavljaju javna preduzeća.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije vlada na nižem nivou
Novi zakon iz 2012. godine koji reguliše javni dug (dug centralne vlade, jedinica lokalne samouprave, te
fondova socijalnog osiguranja) zahtijeva da se dug konsolidovanog vladinog sektora RS održava ispod
nivoa od 55% BDP-a (a ispod 60% BDP-a kada se uključe javna preduzeća, Investiciono-razvojna banka
RS i druge javne institucije). Postoji i zaseban limit za garancije od 15% BDP-a. Sa krajem 2012. godine
javni dug, na nivou od 3770 miliona KM, iznosio je oko 42% BDP-a, dok su garancije predstavljale
dodatnih 2,7%.
Jedinice lokalne samouprave mogu se dugoročno zadužiti samo ako u periodu stvaranja duga ukupan
iznos koji dospijeva za otplatu, po predloženom dugu i cjelokupnom dospjelom, neizmirenom postojećem
dugu, u bilo kojoj narednoj godini nije veći od 18% iznosa njenih redovnih prihoda ostvarenih u
prethodnoj fiskalnoj godini. MF RS mora da odobri svako zaduženje i izdavanje garancije jedinica
lokalne samouprave (bilo da je u pitanju zaduženje same jedinice lokalne samouprave ili zaduženje iste za
račun preduzeća koja su u njenom vlasništvu). Jedinice lokalne samouprave dostavljaju MF RS mjesečne
i kvartalne podatke o njihovom dugu, a u svrhu ažurnog vođenja evidencije o ukupnom dugu RS. MF RS
kvartalno izvještava MFT BiH o stanju duga i garancija jedinica lokalne samouprave.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.3.14. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Stepen monitoringa centralne vlade nad
javnim preduzećima (PE) i autonomnim
vladinim agencijama (AGA)
C Ne postoji konsolidovan pregled fiskalnih rizika koje
predstavlja znatan broj javnih preduzeća koja su u
vlasništvu centralne vlade i jedinica lokalne
samouprave.
Stepen do kog centralna vlada sprovodi
monitoring fiskalne pozicije vlada na
nižem nivou
A Puni izvještaji se prikupljaju svakog mjeseca.
174
PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija
Javni pristup ključnim fiskalnim informacijama ocjenjuje se na osnovu šest odrednica za indikator koje su
prikazane u Tabeli 4.3.15.
Tabela 4.3.15. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija
Kriterijum Javno dostupno Objašnjenje
Budžetska dokumentacija koja se dostavlja
Skupštini.
D Godišnji budžeti i dokumenti o ekonomskoj politici
koji se dostavljaju Skupštini su javno dostupni na
internetskoj prezentaciji Narodne skupštine RS u
vrijeme svog predstavljanja Narodnoj skupštini RS.
Izvještaji o izvršenju budžeta u toku
godine: da li se oni daju na uvid opštoj
javnosti?
D Kvartalni izvještaji se pripremaju za vladu i javno
su dostupni svakih šest mjeseci:
http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/
Ministarstva/mf/PPP/Pages/Budzet.aspx
Finansijski izvještaji sa krajem godine: da
li se daju na uvid u roku od šest mjeseci
nakon završetka revizije?
D Budžetski korisnici ih pripremaju do 28. februara,
dostavljaju se Skupštini do 31. maja, dostupni na
internetskoj prezentaciji MF RS:
http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/
Ministarstva/mf/PPP/Pages/Budzet.aspx
Izvještaji vanjske revizije: da li se
objavljuju u roku od šest mjeseci nakon
završetka revizije?
D Revizorski izvještaji se dostavljaju do 31. avgusta,
revizorski izvještaji su dostupni na internetu, a
datumi njihovog objavljivanja takođe su
dostupni.142
Dodjeljivanje ugovora: da li se
dodjeljivanje svih ugovora sa vrijednošću
od 100.000 USD (ili ekvivalentnom)
objavljuje barem na kvartalnom nivou?
D Dodjeljivanje ugovora se objavljuje u službenom
glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku se
može pristupiti preko internetske prezentacije PPA:
http://www. javnenabavke.ba/index.php?id=
04h&jezik=bs
Informacije o resursima su dostupne
jedinicama za pružanje usluga na
primarnom nivou (npr. školama i
zdravstvenim klinikama): da li se takve
informacije objavljuju barem na godišnjem
nivou, ili su dostupne na zahtjev
zainteresiranih roditelja, pacijenata itd?
Ne Informacije o školama su dostupne, ali za
zdravstvene klinike nisu.
Tabela 4.3.16. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A Pet od šest odrednica je ispunjeno.
PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu
Ovaj indikator ima za cilj za ocijeni da li je formulisanje budžeta u skladu sa fiksiranim i predvidljivim
budžetskim kalendarom, svake godine, te da li je organizovano na način koji omogućava i olakšava
djelotvorno učestvovanje budžetskih korisnika. Takođe ocjenjuje da li su instrukcije koje su date
budžetskim korisnicima za pripremanje njihovih budžetskih podnesaka takve da odražavaju političke
odluke sa visokog nivoa o raspodjeli raspoloživog finansiranja, te da li budžetska cirkularna pisma
142http://www.gsr-rs.org/front/reportsearch/?up_mi=1
175
određuju fiksirane gornje granice za potrošnju unutar kojih budžetski korisnici moraju da rade. Konačno,
razmatra se i da li se budžet odobrava prije početka svake fiskalne godine.
(i) Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara
Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o budžetima RS. Budžetski
proces za pripremanje budžeta RS počinje u januaru ili februaru svake godine, distribuiranjem Budžetskih
instrukcija br. 1, koje uključuju detaljan budžetski kalendar koji propisuje zahtjeve, odgovornosti, te
rokove za svaku fazu budžetskog procesa. U praksi, budžetski kalendar se u potpunosti poštuje, bez
obzira na kašnjenja u dogovaranju Globalnog okvira na Fiskalnom savjetu.
U Tabeli 4.3.17 predstavljen je budžetski kalendar koji je uključen u Budžetske instrukcije br. 1 za 2013.
godinu, koje su izdate 15. februara 2012. godine, kao i stvarni datumi na koje je izvršen svaki od zadataka
u toku budžetskog procesa 2013. godine. Treba pomenuti da rokovi iz Tabele 4.3.17 odražavaju tekuće
rokove iz Zakona o budžetskom sistemu RS, koji je usvojen u decembru 2012. godine. Taj zakon nije bio
na snazi u toku pripreme budžeta za 2013. godinu, a u prethodnom zakonu nije bilo detaljnih rokova za
budžetske procedure, tako da su rokovi iz Tabele 4.3.17 zasnovani na opštem kalendaru koji je MF RS
odredilo u instrukcijama za budžetske korisnike.
Tabela 4.3.17: Budžetski kalendar Republike Srpske (za budžet za 2013. godinu)
Zadatak Odgovornost
Datum u budžetskom
kalendaru (ili zakonu)
Stvarni datum za
pripremanje
budžeta za 2013.
godinu
Raspodjela Budžetskih instrukcija br. 1 MF 15. februar 15. februar
Dostavljanje Tabela za pregled prioriteta
budžetskih korisnika
Budžetski
korisnici
30. april 30. april
MTEF se dostavlja Vladi MF 30. juni 120. juni
Izdavanje Budžetskih instrukcija br. 2 (sa
budžetskim gornjim granicama)
MF 1. juli 1. juli
Budžetski korisnici dostavljaju budžetske zahtjeve
MF RS.
Budžetski
korisnici
1. septembar 1. septembar
Diskusije sa budžetskim korisnicima MF do 25. septembra do 25. septembra
Budžet dostavljen Vladi RS MF 15. oktobar novembar
Vlada RS dostavlja budžet Narodnoj skupštini Vlada RS 5. novembar za nacrt budžeta
i 1. decembar za budžetski
prijedlog
2. decembar
Narodna skupština odobrava budžet Narodna
skupština RS
15. decembar 15. decembar
Izvor: Ministarstvo finansija, Republika Srpska.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za
pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska
cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci)
Izdaju se dva skupa budžetskih instrukcija. Budžetske
instrukcije br. 1 propisuju detaljne smjernice i instrukcije
za pripremanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih
Tabela 4.3.18. Datum usvajanja Zakona o
budžetu
Fiskalna godina Datum na koji je Zakon o
budžetu usvojen na Skupštini
2010. 17.12.2009.
2011. 28.12.2010.
2012. 28.12.2011.
2013. 05.12.2012.
Izvor: Ministarstvo finansija, Republika Srpska.
176
korisnika (Budžet User Priority Review Tables - BUPRTs), uključujući visokoprioritetne nove prijedloge
za potrošnju i opcije za uštede, konzistentno sa prioritetima Vijeća ministara. Nakon dostavljanja
odobravanja trogodišnjeg MTEF-a na vladi RS, MF izdaje Budžetske instrukcije br. 2, u kojima se
postavljaju inicijalne budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika (u skladu sa MTEF-om),
zajedno sa instrukcijama za pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se traži da
pripreme svoje detaljne budžetske procjene u skladu sa tim gornjim granicama. MF i budžetski korisnici
sprovode diskusije nakon raspodjele Budžetskih instrukcija br. 2. Određena prilagođavanja gornjih
granica mogu biti dozvoljena, u skladu sa prioritetima politika vlade, a to je podložno odobravanju
konačnih budžetskih gornjih granica na sjednici Vlade RS.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim
mandatom (u toku posljednje tri godine)
Budžet je usvojen pravovremeno u sve četiri posljednje godine.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.3.19. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting A
Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i
poštivanje tog kalendara
A Jasan budžetski kalendar koji se poštuje.
Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za
pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska
cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci)
A Jasne budžetske instrukcije i smjernice se
izdaju.
Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou
zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim
mandatom (u toku posljednje tri godine)
A Budžeti se odobravaju prije početka svake
godine.
PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja
Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog vlade BiH planiraju svoj fiskalni okvir, svoje politike
potrošnje, te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda. Razmatraju se četiri dimenzije: (i)
višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza održivosti duga
(debt sustainability analysis - DSA); (iii) postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa procjenom
koštanja; i (iv) veze između investicionih alokacija i prognoza potrošnje za budući period.
(i) Pripremanje višegodišnjih prognoza
Svake godine se Fiskalnom savjetu na nivou zemlje daje zadatak i odgovornost za odobravanje Globalnog
okvira fiskalnog bilansa i politka u BiH, u kojem se propisuju opšte makroekonomske projekcije i
projekcija prihoda od indirektnog oporezivanja unutar kojih treba da se uklope naredni godišnji budžeti
institucija BiH i entiteta, pri čemu se projekcije produžavaju još dvije godine unaprijed. Detaljne
177
višegodišnje fiskalne projekcije za RS onda se proizvode kao dio MTEF-a RS,143
uključujući procjene za
budući period za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za nadolazeću budžetsku godinu i dvije
naredne fiskalne godine). Fiskalne prognoze takođe uključuju procjene o prihodima i rashodima jedinica
lokalne samouprave i EBF-ova.
Nakon što ih odobri vlada RS, procjene za budžetsku godinu uspostavljaju budžetske gornje granice za
budžetske korisnike za nadolazeći budžet. Međutim, nema dokaza o tome da se procjene za budući period
koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu; to jest, oni se ne
pomijeraju u budućnost; umjesto toga MF djelotvorno ponovo uspostavlja budžet i procjene za budući
period od nule za svaki budžetski ciklus.
Budžet i procjene za budući period u MTEF-u pripremaju se po administrativnim, ekonomskim i
funkcionalnim klasifikacijama. Međutim, godišnji budžetski prijedlozi predstavljaju se samo sa
ekonomskim i administrativnim klasifikacijama, a ne uključuju procjene za naredne godine (dok
budžetski zahtjevi takođe zahtijevaju programe programskog budžeta, te informacije nisu uključene u
godišnji budžetski prijedlog).
Rejting za dimenziju: C
(ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga
MF RS održava elektronsku bazu podataka o vanjskom i unutrašnjem dugu, uključujući i dug jedinica
lokalne samouprave. RS redovno pregleda vanjski i unutrašnji dug, uključujući i kao dio redovnog pregleda
SBA. Sektor za upravljanje dugom u MF RS takođe dostavlja podatke Jedinici za upravljanje dugom u MFT
BiH, koja održava bazu podataka u Acces-u za sav unutrašnji i vanjski dug svih vlada BiH. Prema navodima
iz MF RS, DSA za vanjski i domaći dug sprovodi se na godišnjem nivou, ali analiza nije javno dostupna, a
stepen do kog ova DSA ulazi i detalje i testiranje scenarija nije jasan.
U skladu sa Informacijom o dugu sa stanjem na dan 31.12.2012. godine, ukupan dug RS je iznosio 4.669
miliona KM, što predstavlja 54,39% BDP-a, dok je javni dug RS iznosio 3.770 miliona KM, što
predstavlja 44% BDP-a RS za 2012. godinu.
Najnoviji izvještaj MMF-a o tekućem SBA (izvještaj za zemlju 12/344) stavlja ukupni dug BiH sa krajem
2012. godine na nivo od 43,9% BDP-a, od čega je 28,5% vanjski dug. Javni vanjski dug, prema tome, nije
posebno visok, po međunarodnim standardima, ali se povećao tri puta od 2006. godine, velikim dijelom zbog
zajmova budžetske podrške. Sposobnost vlada entiteta da se zadužuju vani po povoljnim uslovima ograničena
je i visokim nivoom vanjskog duga privatnog sektora koji ne odgovara nivou vanjskih sredstava, a to
predstavlja dodatnih 24% BDP-a. Štaviše, svakoj analizi nivoa duga u BiH (kako za cijelu zemlju, tako i za
konkretni entitet) trebalo bi da se pristupi pažljivo, imajući u vidu velike potrebe zemlje za infrastrukturom;
dodatne potencijalno velike segmente duga (kao što je restitucija) koji su za sada isključeni; te trend u periodu
nakon krize vezan za značajna povećanja duga, koja su uključivala velike zajmove za podršku budžetu (koji su
dijelom potrošeni na tekuće rashode, kojima je i dalje potrebna strukturalna reforma).
Iako se podaci o statusu duga prikupljaju redovno, a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se
obezbjeđuju, nema dokaza sa se puna, detaljna DSA sprovodi i da je javno dostupna, osim redovnih DSA
koje priprema MMF.
Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da je Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji
od dva predstavnika iz državnog Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog
predstavnika Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te
143http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/PPP/Pages/Dokument_okvirnog_budzeta.aspx
178
direktora Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko), koja treba da bude zadužena za pripremanje strategije
za upravljanje državnim dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano.
Za sada, jedina analiza održivosti duga je analiza koju MMF priprema u okviru svojih izvještaja o
konsultacijama po članu IV sa zemljama, ili periodično u određenim izvještajima za preglede u okviru
SBA (MMF je u toku perioda od 2009. do 2013. godine pripremio četiri takve analize). Pošto su se
analize održivosti duga MMF-a do sada sprovodile bez aktivnog učešća institucija vlasti u procesu
pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti ne koriste tu analizu u svom procesu
strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug u smislu
budućih politika zaduživanja i potreba na nivou bilo koje vlade (koje su velike, imajući u vidu velike
infrastrukturne potrebe), rejting učinka za te indikatore je smanjen.
Međutim, treba ukazati da to da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u smislu
analize održivosti duga sa Federalnim ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog
ministarstva financija koji je proizašao iz zaključaka novije ocjene DeMPA za FBiH, koju je pripremila
Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode nikakve analize održivosti duga, da se ne
koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna strategija za upravljanje dugom nije
razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške za Federalno Ministarstvo financija
za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize održivosti
duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je usvojen u
decembru 2013. godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu kao
aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT. Međutim, imajući u vidu
da nema dokaza da su institucije vlasti pripremile i koristile svoje DSA ili DSA MMF-a u svojem procesu
strateškog planiranja, ocjena za ovu dimenziju je D
Rejting za dimenziju: D
(iii) Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja
Nacrt Razvojne strategije za BiH pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i
ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda
da Fiskalni savjet ima male političke apetite vezano za davanje podrške takvim strateškim dokumentima
za cijelu zemlju.
Određena ministarstva u RS pripremaju strateške planove. Za sada postoje sektorske strategije za pet
sektora – na primjer, Strategija za razvoj malih i srednjih preduzeća u RS144
— koje ponekad uključuju
preliminarne implikacije za troškove, ali ne postoji sveobuhvatno sistematsko procjenjivanje troškova za
sve strategije. Nema dokaza o tome da strategije sa prikladno procijenjenim troškovima predstavljaju do
25% primarne potrošnje.
Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene za RS u cjelini. MTEF
uključuju planirane nivoe potrošnje, ali ne predstavljaju istinske sektorske strategije sa procjenama
koštanja, pošto oni u osnovi samo određuju gornje granice za budžetske korisnike, umjesto da budu
usmjereni na mjere sa procjenama koštanja za implementaciju strategija. MTEF RS uključuje analizu
“srednjoročnih budžetskih prioriteta” (tj. takvih da obuhvataju nadolazeći godišnji budžet i dvije naredne
fiskalne godine), ali ti prioriteti u opštem slučaju odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za
potrošnju budžetskih korisnika, umjesto da predstavljaju dio šire sektorske strategije. Međutim, budžet i
144http://www.google.ba/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=2&cad=rja&sqi=2&ved=0CDUQFjAB&url=http
%3A%2F%2Fwww.opstinateslic.com%2Findex.php%2Fde%2Fdokumenti%2Fdoc_download%2F43-strategija-razvoja-msp-u-
rs-2006-2010-god&ei=rdumUpnxKvjNsQTqwoCgDw&usg=AFQjCNFP_hZWqxvkcrKtAqgvo4ZqCB-
Y8g&sig2=dLUhZTrPpkyiLviXVOEVDQ&bvm=bv.57799294,d.cWc
179
procjene za budućnost se pripremaju za svakog budžetskog korisnika. Izjava o ekonomskim politikama
koja se dostavlja sa godišnjim budžetskim prijedlogom takođe uključuje glavne najave o prihodnim i
rashodnim politikama.
Rejting za dimenziju: D
(iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost.
Sve četiri vlade pripremaju trogodišnji PJI koji se ažurira jednom godišnje. Pored toga, Sektoru za
koordinaciju međunarodne ekonomske pomoćiu MFT BiH priprema konsolidovani PJI za zemlju. Svi
prijedlozi za PJI i finansirani investicioni projekti obuhvaćeni su sistemom za upravljanje javnim
investicijama PIMIS. PIMIS je informacioni sistem za upravljanje javnim/razvojnim investicijama koji
omogućava svim entitetskim i državnim budžetskim korisnicima mrežni pristup za planiranje i praćenje
svih projekata/programa koji su definisani Strateškim okvirom i srednjoročnim i godišnjim planovima i
doprinose realizaciji razvojnih ciljeva. , koji održava Sektoru za koordinaciju međunarodne ekonomske
pomoći. PJI takođe održava bazu podataka za mapiranje donatora, koja obuhvata sve projekte u BiH koji
se finansiraju iz donatorskih izvora. Informacioni sistem PJI je kreiran tako da povezuje prijedloge za
javne investicije sa Nacionalnim razvojnim planom, nakon što je usvojen.
MTEF RS odražava odobrene i finansirane projekte unutar PIP. Međutim, planiranje javnih investicija u
RS nije u potpunosti integrisano: MF koordinira program koji obuhvata neke od glavnih ciljeva vlade, ali
druge investicije se planiraju zasebno u sektorskim ministarstvima. Korištenje višegodišnjih procjena u
MTEF RS trebalo bi da osigura da budući tekući troškovi završenih kapitalnih investicija budu odraženi u
MTEF-u. Međutim, planiranje javnih investicija i dalje je odvojeno od svakog razvoja sektorskih
strategija na nivou entitetskih vlada, tako da ne postoji osnova za integraciju planiranja tekuće i kapitalne
potrošnje.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.3.20. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Pripremanje višegodišnjih
prognoza
C MTEF-ovi, ali ne i budžeti , uključuju alokacije za budući
period po administrativnim jedinicama, ali one se pripremaju
iznova svake godine, umjesto da se prenose iz prethodne godine.
Obuhvat i učestalost analize
održivosti duga
D Nema dokaza da se pune DSA sprovode i da su javno
dostupne, osim za redovne DSA koje priprema MMF.
Postojanje sektorskih strategija sa
procjenama koštanja
D Programski ciljevi i indikatori učinka koji su uključeni u
budžet ne daju se i u projekcijama za budućnost. Tekući
rashodi se uzimaju u obzir. Nema dokaza o tome da strategije
sa adekvatnim procjenama troškova predstavljaju do 25%
primarne potrošnje.
Veze između investicijskih budžeta
i procjena potrošnje za budućnost
C Planiranje javnih investicija je dijelom fragmentirano i nije
povezano sa sektorskim razvojnim strategijama, iako se budući
troškovi konkretnih investicija uzimaju u obzir u okviru
MTEF-a.
PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike
Ovaj indikator razmatra sljedeće: (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li
ograničava stepen slobodnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno pri odlučivanju o procjenama
180
poreskih obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li poreski obveznici imaju lak pristup
informacijama o poreskim obavezama i postupcima; i (iii) da li postoji zadovoljavajući mehanizam za
žalbe vezano za poreze.
(i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza
Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje zakone o domaćim porezima, međunarodne sporazume o
izbjegavanju dvostrukog oporezivanja i zakone koji regulišu upravne postupke. Iako je zakonski okvir za
najvažnije poreze u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, određeni važni aspekti primjene poreza još nisu
veoma jasno i konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi. To se uglavnom odnosi
na implementaciju važnih odredbi o sporazumima o dvostrukom oporezivanju (npr. određivanje poreske
rezidentnosti, umanjenje poreza po odbitku), te na transferne cijene. Kao posljedica toga, poreski
inspektori obično primjenjuju priličan stepen proizvoljnog odlučivanja u određivanju poreskih obaveza u
tim oblastima.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za
poreske obveznike
Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za poreske obaveze, napomene za
objašnjenja, te administrativne procedure (www.poreskaupravars.org). Postoji mreža regionalnih podružnica u
kojima poreski obveznici mogu da dobiju objašnjenja, instrukcije, te kopije poreske evidencije, u kratkom roku.
U toku 2012. godine poreski obveznici su imali pristup informacijama preko sastanaka sa službenicima, lično
(704 sastanka), upita preko elektronske pošte (966), radnih seminara i seminara (6), te medijskih najava
(25).145
Informacioni desk / telefonska linija dostupni su u centralnoj poreskoj kancelariji, a na pitanja poreskih
obveznika uglavnom se odgovara na vrijeme i sa prikladnom profesionalnom pažnjom. Zvanična tumačenja o
primjenljivosti poreza mogu se zatražiti od MF, a obično se izdaju u propisanim rokovima.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze
Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba na zaposnik poreskog
inspektora u kancelariji RA RS; s tim da postoji prigovor na račun poreza na nepokretnost. (b) žalba
nezavisnom MF RS; i (c) žalba Okružnom sudu, odjeljenju za upravni spor. Proces odlučivanja obično
traje duže od roka koji je propisan u pravilima / propisima – akumulacija neriješenih slučajeva na sudu je
takva da je vjerovatno da će za bilo kakvu odluku trebati nekoliko godina. Odluke nisu javno dostupne.
Žalbe razmatraju tijela čije članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce iz privatnog sektora i
građanskog društva. Izdate odluke su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije u poštovanju prava na
žalbu.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.3.21. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting B
Jasnost i sveobuhvatnost
poreskih obaveza
C Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su jasne,
iako postoji priličan stepen proizvoljnogodlučivanja poreskih
145 Godišnji izvještaj RS RA za 2012. godinu
181
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
inspektora u oblastima kao što su tumačenje međunarodnih
poreskih sporazuma i transferne cijene.
Raspoloživost informacija o
poreskim obavezama i
administrativnim
procedurama za poreske
obveznike
A Poreski obveznici imaju pristup sveobuhvatnim, lakim za
korištenje i ažuriranim informacijama o poreskim obavezama i
administrativnim procedurama za najvažnije poreze, a RA RS to
dopunjava aktivnim kampanjama za edukaciju poreskih
obveznika.
Postojanje i funkcionisanje
mehanizma žalbi vezano za
poreze
C Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je;
međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog
vremenskog roka.
PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza
Ovaj indikator razmatra koliko je poreska uprava djelotvorna u identifikaciji poreskih obveznika i
određivanju iznosa koje su oni u obavezi da plaćaju, koristeći tri dimenzije: veza između baza podataka o
poreskim obveznicima za direktne poreze sa drugim vladinim bazama podataka, uključujući bazu
podataka za indirektno oporezivanje i baze podataka za dozvole za rad preduzeća; djelotvornost kazni u
osiguravanju da se poreski obveznici registruju za plaćanje poreza i da pripremaju tačne prijave o
iznosima svojih obaveza; te planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija.
(i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika
Poreski obveznici se registruju u centralnom sistemu registracije, a proces registracije je automatizovan.
Poreski obveznici su obavezni da povežu svoja prodajna mjesta elektronski sa sistemom RA RS
(„fiskalne kase“), što omogućava svakodnevno praćenje prihoda. Takođe, postoji i kompletan sistem
registracije nepokretnosti (fiskalni registar) za tačno ocjenjivanje poreza na nepokretnosti.
Poreskim obveznicima dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number -
TIN), koji se koristi za sve direktne poreze. Poreske institucije i poreski obveznici su pod obavezom da
koriste broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji. Broj TIN se takođe može dodijeliti stalnoj poslovnoj
jedinici nerezidenta ogranku preduzeća čije je sjedište u inostranstvu.
Centralni sistem registracije poreskih obveznika RS vezan je za sistem fonda penzijskog i socijalnog
osiguranja, kao i sa registrom Privrednog suda RS. U okviru SBA, 12.6.2013. godine, četiri poreske
uprave su potpisale Memorandum o razumijevanju o razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa
ciljem omogućavanja trajnog, neometanog i automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim
obveznicima.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza
Preduzeća (poreski obveznici za porez na dobit preduzeća) sekažnjavaju fiksiranom kaznom od 1.000 KM
do 3.000 KM146
za kašnjenje u registraciji kao i za kasno dostavljanje poreskih prijava Pojedinačni
poreski obveznici (poreski obveznici za porez na dohodak građana) izloženi su fiksiranoj kazni u iznosu
od 500 KM do 1.500 KM za kašnjenje registracije, a fiksiranoj kazni od 500 KM do 1.500 KM za
146Zakon o poreskom postupku RS, Službeni glasnik RS 102/11 Član 94, Stav 1
182
kašnjenje u dostavljanju poreskih prijava.147
Kazne izgledaju dovoljno visoke, ali možda nisu u svakom
slučaju djelotvorne u sprječavanju prekršaja.
Rejting za dimenziju: B
(iii) Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija
Planovi poreskih inspekcija proizvode se na mjesečnom i na godišnjem nivou148
. Izbor poreskih obveznika
za inspekcije zasnovan je na automatizovanim kriterijumima za ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na
osnovu poreskih prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava upite na osnovu indikacija, kao što su
istorijat nepoštivanja propisa i veličina dobiti i prihoda. U toku 2012. godine bilo je 4.226 inspekcija za
porez na dobit preduzeća i 7.624 kontrole poštivanja fiskalnih registracija149
. Za poreske inspekcije i istrage
prevara u opštem se slučaju izvještava i one se prate u skladu sa propisanim procedurama za poreske
postupke.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.3.22. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting B
Kontrole u sistemu registracije
poreskih obveznika
B Poreski obveznici su registrovani u kompletnoj bazi
podataka sa određenim vezama sa drugim relevantnim
bazama podataka vlade.
Djelotvornost kazni za
nepoštivanje obaveza registracije i
prijavljivanja poreskih obaveza
B Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i
prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu
djelotvorne u sprječavanju prekršaja.
Planiranje i monitoring programa
poreskih inspekcija
B Postoji godišnji program poreskih inspekcija, kao i
kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara.
PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata
Ovim indikatorom ocjenjuje se učinak poreske uprave u stvarnoj naplati iznosa koji su procijenjeni,
uključujući njenu uspješnost u kontrolisanju nagomilavanja zaostalih neizmirenih potraživanja,
prosljeđivanju prihoda koji su naplaćeni do trezora, te nakon toga sprovođenju sravnjenja između računa
pojedinačnih poreskih obveznika i ukupnih iznosa koji su plaćeni u trezor.
(i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze
Ukupno naplaćeni porezi vezani za direktno oporezivanje iznosili su 419150
miliona KM i u 2012. i u
2011, godini.151
Nema dostupnih podatka o zaostalim neizmirenim potraživanjima vezanim za direktno
oporezivanjeza 2011. i 2012. godinu.
147Zakon o poreskom postupku RS, Član 95 148 Poreske inspekcije su usmjerene na poreske obveznike koji imaju status preduzeća, a puna inspekcija u opštem slučaju
uključuje porez na dobit preduzeća i porez na dohodak građana. 149 Godišnji izvještaj RA RS za 2012. godinu. 150 Navedeni iznos odnosi se samo na direktne poreze i ne uključuje doprinose i ostale javne prihode koje prikuplja PU RS. PU
RS je u 2012. godini ukupno naplatila 2.045.249.779 KM javnih prihoda koji su u njenoj nadležnosti (2011. godina:
2.054.990.749 KM javnih prihoda) 151 Godišnji izvještaji RA RS (za 2012. i 2011. godinu) http://www.poreskaupravars.org/SiteCir/GodisniIzvjestajioRadu.aspx
183
Kazne koje su zasnovane na porezima (tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se
za slučajeve kao što su poreske prijave koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje
neprijavljenim poreskim obavezama. Na uplate koje kasne zaračunavaju se kamate.
Rejting za dimenziju: Nije ocijenjeno
(ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor
Poreski obveznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Uputstva za bankovna plaćanja
jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u prostorijama RA RS
su zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate,
evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora
Informacije o naplati prihoda se elektronskim putem dostavljaju u računovodstveni sistem RA RS iz
banaka; sravnjivanje naplata je automatizovano, a uplate se dodjeljuju po TIN brojevima poreskih
obveznika. Informacije o naplatama poreza se objedinjuju u na mjesečnom nivou šalju u MAU.
RS RA izdaje detaljne godišnje izvještaje svake godine, predstavljajući okvirno analize sravnjenja i
podatke vezane za oblasti kao što su naplata poreza, naplata dugova, te procjena poreskih obaveza.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.3.23. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting NR
Stepen naplate za bruto neizmirene
poreske obaveze
NR Ne postoje pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim
potraživanjima za posljednje dvije fiskalne godine.
Djelotvornost u prenosu naplaćenih
poreza u trezor
A Svi poreski prihodi se naplaćuju na bankovne račune
koje kontroliše RA RS i sa kojih se sredstva na
dnevnoj osnovi prenose u trezor.
Učestalost kompletnog sravnjivanja
računa procijenjenih poreskih obaveza,
naplate, evidencija o neizmirenim
obavezama i faktura sa strane trezora
B Kompletno sravnjivanje računa za procjene poreskih
obaveza, naplatu, zaostale neizmirene obaveze, te
transfere u trezor dešava se barem na kvartalnom
nivou.
PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju
Ovim indikatorom se ocjenjuje stepen do kog vlada pruža pouzdane informacije o raspoloživosti
sredstava budžetskim korisnicima za omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Namjena
indikatora je da se mjeri učinak u toku posljednje završene fiskalne godine prije sprovođenja ocjene.
Razmatraju se tri dimenzije: (i) stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate; (ii) stepen do
kojeg se budžetski korisnici mogu oslanjati na dostupnost gotovinskih sredstava u budućnosti za određeni
period unaprijed; i (iii) učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se
nameću budžetskim korisnicima.
184
(i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate
Sektor za trezor MF RS priprema mjesečniplangotovinskih tokova koji uzima u obzir očekivane profile
potrošnje koje obezbjeđuju budžetski korisnici. Do kraja 2012. godine, gotovinskim tokovima vlade RS
upravljalo se tako da se izbjegnu sve zaostale neizmirene obaveze za potrošnju. Izuzetak od toga je Fond
zdravstvenog osiguranja, čije zaostale neizmirene obaveze su se stalno povećavale od 2009. godine;
trezor je bio u potpunosti obaviješten o tome.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine za budžetske korisnike vezano
za gornje granice za preuzimanje obaveza za potrošnju
Iskustva u RS su bila da budžetski korisnici mogu da preuzmu obaveze do limita svojih budžetskih
alokacija, prema onome što je odobrila Narodna skupština, uz uslov da njihovi zahtjevi za plaćanje ostanu
u okviru postepenih uplata koje u toku godine sprovodi MF.
Gotovina se uplaćujena mjesečnom nivou budžetskim korisnicima na osnovu operativnih planova, u
skladu sa relevantnim zakonskim okvirom (Zakon o budžetskom sistemu) na osnovu finansijskih planova.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću
budžetskim korisnicima
2012. godine je “rebalans” budžeta usvojen da bi se ispunili uslovi MMF-a u okviru SBA, čime je smanjena
potrošnja i na plate i na robu i usluge. Te promjene je morala da odobri Narodna skupština, pa su prema tome
sprovedene potpuno transparentno. Transfer sredstava sa jednog budžetskog korisnika na drugog u okviru
odobrenog ukupnog budžeta može da se izvrši samo uz saglasnost vlade,152
ali saglasnost Skupštine zahtijeva
se samo za ukupna povećanja ili nametanje opštih smanjenja.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.3.24. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A
Stepen do kog se gotovinski tokovi
prognoziraju i prate
A Trezor priprema plan gotovinskog toka zasnovanna
pretpostavkama budžetskih korisnika i ažurira se na
mjesečnom nivou
Pouzdanost i horizont periodičnih
informacija u toku godine o gornjim
granicama za preuzimanje obaveza za
potrošnju
A Budžetski korisnici preuzimaju obaveze do nivoa svojih
budžetskih alokacija, uz uslov da rezultujuća plaćanja
ostanu unutar skupnih uplata od strane MF.
Učestalost i transparentnost
prilagođavanja budžetskim alokacijama
koje se nameću budžetskim korisnicima
A Ukupna smanjenja sredstava koja su obezbjeđena
zahtijevaju “rebalans” budžeta koji odobrava Skupština, i
tako su potpuno transparentna.
152 U skladu sa članom 41 Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske. Dostupno na adresi:
http://www.narodnaskupstinars.net/lat/stranica/zakon-o-budzetskom-sistemu-republike-srpske-lat
185
PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama
Ovaj indikator razmatra upravljanje dugom u smislu ugovaranja, servisiranja i vraćanja, kao i
obezbjeđivanje garancija vlade, uključujući sljedeće dimenzije:
održavanje sistema podataka o dugu i redovno izvještavanje o glavnim odlikama portfolija
duga;
identifikacija i konsolidacija gotovinskih salda na svim vladinim bankovnim računima
(uključujući one za EBF-ove i projektne račune koje kontroliše vlada); i
prikladno evidentiranje i izvještavanje o garancijama koje izdaje vlada, te odobravanje
garancija u okviru jedinstvenog vladinog tijela (npr. ministarstva finansija ili komisije za
upravljanje dugom) u odnosu na adekvatne i transparentne kriterijume.
(i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome
Kao što je već navedeno, odgovornost za servisiranje gotovo svog spoljnog duga zemlje je na entitetima,
osim za vrlo mali dio direktnog spoljnog državnog duga, iako se isplate vezane za servisiranje spoljnog
duga izvršavaju preko institucija BiH. Pošto je BiH krajnji garant za, u suštini, sav strani dug prema IFI
(bez obzira na to da li ga entiteti koriste i vraćaju), sve zajmove mora da odobri Vijeće ministara BiH,
Predsjedništvo BiH, te Parlament BiH. Isti zahtjev odnosi se na vanjske garancije BiH (bez obzira na to
da li su entiteti krajnji korisnici).
CBBiH objavljuje kvartalne iznose za ukupni vanjski javni dug.
RS ima centralizovano upravljanje dugom i izvještavanje o dugu, sa zakonski ograničenim i
kontrolisanim zaduživanjem. NS RS mora da odobri svako zaduženje i izdavanje garancije Republike
Srpske. MF RS redovno prikuplja mjesečne i kvartalne podatke o dugu i garancijama, u svrhu vođenja
ažurne evidencije o dugu, garancijama i indirektnom dugu Republike Srpske, dugu i garancijama jedinica
lokalne samouprave, te dugu fondova socijalne sigurnosti, izrađuje projekcije o servisiranju duga, vrši
analizu osjetljivosti duga, prati zakonske limite zaduženja, te pravi izvještaje o stanju ukupnog duga
Republike Srpske, uz detaljnu analizu strukture stanja i servisa istog, o kojem godišnje izvještava NS RS.
MF RS mora da izda saglasnost za svako zaduženje jedinica lokalne samouprave (bilo da je u pitanju
zaduženje same jedinice lokalne samouprave ili zaduženje iste za račun preduzeća koje je u njenom
vlasništvu), kao i izdavanje garancija jedinica lokalne samouprave.MF RS se mora obavještavati o
svakom novom zaduživanju na strani opština / gradova. Kvartalni izvještaj o preostalom nevraćenom
vanjskom i domaćem dugu zahtijeva se kao dio nadzora u okviru SBA. Godišnji izvještaji dostavljaju se
Narodnoj skupštini RS i javno su dostupni.
Kvartalni izvještaji pripremaju se u kontekstu nadzora MMF-a u okviru SBA. Sektor za upravljanje dugom
MFT na nivou institucija BiH održava bazu duga za i unutrašnji i vanjski dug, na svim nivoima vlasti u BiH,
na osnovu redovne razmjene informacija sa entitetima i DB. MF RS takođe ima bazu podataka koja obuhvata
konsolidovani sektor vlade u RS. Ne izgleda da ima kašnjenja u izvještavanju u dugu sa nižih nivoa
konsolidovanog sektora vlade u RS. Detaljna analiza ukupnog stanja vanjskog i unutrašnjeg javnog duga i
servisiranja duga države i entiteta, koju priprema MFT BiH, daje se i u okviru MTEF-a institucija BiH
(uključujući informacije o stanju duga i projekcije za otplatu duga)153
, kao i u godišnjim izvještajima o stanju
duga BiH koje priprema MFT.154
Svaki kvartalni izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH uključuje
detaljne informacije o servisiranju vanjskog duga, a godišnji budžetski planovi institucija BiH uključuju
detaljne projekcije servisiranja vanjskog duga.
153 Vidjeti, na primjer: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/2013/DOB%202013-2015%20-S.pdf 154 Vidjeti, na primjer:
http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%2031%2012%202012%20BOSANSKI.pdf
186
MF RS pravi Informaciju o stanju ukupnog duga Republike Srpske, uz detaljnu analizu strukture stanja i
servisa istog, u svrhu izvještavanja NS RS, a pregled duga je obezbijeđen i u okviru Konsolidovanog
izvještaja o izvršenju budžeta, te Dokumentu okvira budžeta RS za srednjeročni period.155
Ograničena analiza osjetljivosti duga se obično predstavlja u izvještajima. Međutim, izrada pune analize
održivosti duga Republike Srpske se planira, u narednom periodu, kao sastavni dio procesa unapređenja
upravljanja dugom, a koji se sprovodi u saradnji sa timom Svjetske banke, kao i u okviru IPA projekata
Rejting za dimenziju: A
(ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade
Transakcije centralne vlade RS, uključujući transakcije opština i gradova, prolaze kroz STA, a svi
gotovinski bilansi, osim onih na zasebnim računima koji su vezani za projekte finansirane iz vanjskih
izvora centralizovani su u njemu. Sa stanjem na 1. januar 2013. godine, transakcije jedinica lokalne
samouprave su takođe objedinjene unutar sistema STA, ali svi EBF-ovi i javna preduzeća i dalje su izvan
njega.
Rejting za dimenziju: B
(iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija
Svo zaduživanje Republike Srpske i jedinica lokalne samouprave, te izdavanje garancija RS i jedinica
lokalne samouprave je pod kontrolom MF RS-Resora za upravljanje dugom i Resora za budžet i finansije.
Resor za upravljanje dugom u MF RS je zadužen za upravljanje dugom u RS, kao i za monitoring i
izvještavanje ukupnog duga RS. Osnovne funkcije resora su: učestvovanje u izradi zakonskih i
podzakonskih propisa koji regulišu oblast unutrašnjeg i spoljnog zaduživanja i garancija, učestvovanje u
pripremi projekata i pregovorima, priprema odluka o zaduživanju, praćenje realizacije međunarodne
pomoći; saradnja sa jedinicama za implementaciju projekata, korisnicima kredita, nadležnim
ministarstvima, domaćim i međunarodnim institucijama, prikupljanje i sistematizovanje kumulativnih
podataka o ugovorenim i realizovanim međunarodnim kreditima i donacijama, priprema i izrada budžeta i
trogodišnjeg dokumenta okvirnog budžeta u dijelu koji se odnosi na dug, obavljanje poslova koji se
odnose na izdavanje garancija i emisiju hartija od vrijednosti RS, provođenje procedure emisije i prometa
hartija od vrijednosti, vođenje evidencije o zaduženju, dugu, garancijama, pripremanje izvještaja i
zvanične informacije o zaduživanju, garancijama RS, upravljanje portfeljom duga, s obzirom na izvore,
ročnost, valutnu i kamatnu strukturu, te praćenje i sugerisanje mogućnosti zaduženja u skladu sa
zakonskim ograničenjima.
RS može da ugovara i direktna unutrašnja i spoljna zaduženja, unutar zakonom propisanih obavezujićih
limita. Svako zaduženje Republike Srpske zahtijeva odobrenje Vlade RS i NS RS. Izdavanje garancija je
definisano istim zakonskim okvirom kao i zaduživanje.
Politika vlade156
je zasnovana na nedavno uspostavljenom zakonskom limitu kojim se ukupni javni dug
održava na nivou ispod 55% BDP-a.157
Međutim, ta politika još uvijek nije povezana sa fiskalnim ciljnim
155 Vidjeti, na primjer http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/upload/file/sjednice/22_sr/19.pdf; vidjeti takođe
http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/PPP/Pages/Dokument_okvirnog_budzeta.aspx 156Analiza javnog duga BiH (koju je izvršilo MF na državnom nivou) dostupnaje na
adresihttp://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%2031%2012%202012%20BOSANSKI.pdf kao i
Informacija o dugu RS na dan 31.12. 2012 )http://www.vladars.net/sr-sp-
cyrl/vlada/ministarstva/mf/Documents/%D0%98%D0%BD%D1%84%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0%D1%86%D0%B8
%D1%98%D0%B0%20%D0%BE%20%D0%B4%D1%83%D0%B3%D1%83%20%D0%A0%D0%B5%D0%BF%D1%83%D0
187
iznosima u kontekstu srednjoročnog fiskalnog planiranja, kako se zahtijeva za najviši rejting po ovoj
dimenziji.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.3.25. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting B+
Kvalitet evidentiranja podataka o
dugu i izvještavanja o tome
A Izvještaji o unutrašnjem i vanjskom dugu su tačni i
kompletni.
Stepen konsolidovanosti
gotovinskih salda vlade
B Sve transakcije opština i gradova (uključujući EBF-ove i
javna preduzeća) prolaze kroz STA, na kom su gotovo svi
gotovinski bilansi konsolidovani. Transakcije jedinica
lokalne samouprave su unutar sistema STA od 1. januara
2013. godine.
Sistemi za ugovaranje zajmova i
izdavanje garancija
B MF kontroliše svo zaduživanje centralne vlade i jedinica
lokalne samouprave, kao i izdavanje garancija. Međutim, ta
politika nije još povezana sa fiskalnim ciljnim iznosima.
PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista
Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju značajan procenat tekućih troškova budžeta RS.
Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne liste – to jest, sve državne službenike i
druge zaposlene pri vladi, uključujući i ljude koji su zaposleni u zdravstvenim i obrazovnim službama i
EBF-ovima. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja
i platnih lista; (ii) pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnim listama; (iii) interne kontrole
koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa ciljem
identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje.
(i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o platnim listama
Agencija za državnu upravu (Civil Service Agency - CSA) je odgovorna za pripremanje užih lista za sva
imenovanja u centralnim vladama, uključujući i slobodna radna mjesta za napredovanje u službi, ali
konačan izbor je odgovornost same organizacije o kojoj se radi. Trezor MF RS vrši isplatu plata za
poslodavce u okviru centralne vlade, ali ne i za zaposlene u fondovima penzijskog osiguranja,
zdravstvenog osiguranja,osiguranja od nezaposlenosti i fondu za dječiju zaštitu, koji nisu podložni
centralnim finansijskim kontrolama. Trezor vrši centralizovanu isplatu plata no nalogu budžetskih
organizacija koji vode platne liste zaposlenih. U toku 2013.godine započela je realizacija projekta
centralizovanog obračuna plata čiji se završetak i stavljanje u produkciju očekuje od 1. januara 2015.
godine.“ Ukupno gledano, neophodno je znatno poboljšanje.
Rejting za dimenziju: D
%B1%D0%BB%D0%B8%D0%BA%D0%B5%20%D0%A1%D1%80%D0%BF%D1%81%D0%BA%D0%B5%2031%D0%B4
%D0%B5%D1%8612.pdf) 157 U skladu sa članom 15 Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama RS, dostupnim na adresi:
http://www.narodnaskupstinars.net/lat/stranica/zakon-o-zaduzivanju-dugu-i-garancijama-republike-srpske-lat
188
(ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista
Iz CSA je rečeno da se procedure za imenovanja i napredovanja u službi (uključujući obavještenja
poreskim nadležnim institucijama) obično završavaju u roku od mjesec dana, čime se u najvećoj mjeri
uklanja svaka potreba da retroaktivnim prilagođavanjem plata. Nikakve detaljne informacije nisu bile
dostupne o broju retroaktivnih prilagođavanja mjesečnih isplata plata.
Rejting za dimenziju: B
(iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste
Iako su odgovornosti nadležne institucije za zapošljavanje, CSA, te Trezora, jasne, tako da značajne
promjene platnih lista treba da rezultuju tragovima za reviziju, ne izgleda da se pojedinačni iznosi koje
institucije koje su poslodavci obezbjeđuju svakog mjeseca za svoje osoblje, uključujući isplate različitih
naknada koje se plaćaju povrh plata, adekvatno kontrolišu.
Rejting za dimenziju: C
(iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji
u stvarnosti ne postoje
SAI vrši redovnu finanskisju reviziju cijele centralne vlade, te su sve insitucije centralne vlade bile
predmetom finansijske revizije barem jednom u posljednje 3 godine.
Prilikom revizije obračuna i isplate plata zaposlenih u institucijama javnog sektora revizori obavljaju
provjere na bazi uzorka primjenjujući sve relevantne ISA standarde i ISSAI smjernice (1000-1700).
Vrsta i veličina uzorka plaća zavisi od visine procijenjenog rizika i nivoa preliminarne materijalnosti.
Minimalno revizori provjeravaju: broj zaposlenih (kroz kadrovske evidencije i evidencije prisustva na
poslu, poredeći sve to sa brojem radnika kojima je izvršen obračun plata i spiskovima isplata), obračun i
isplate plata (rekapitulacije po svim mjesecima, obračun za najmanje 4 mjeseca, po potrebi i više;
pojedinačne obračune po grupama zaposlenih, a za određene mjesece za sve zaposlene), spiskove i račune
na koje se vrše isplate, te naloge za knjiženja. Revizori koriste liste za provjeru i programe ispitivanja za
provjere broja zaposlenih, za provjere ispravnosti obračuna plata, za provjere analitičkih i zbirnih
evidencija i za izvršene isplate.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.3.26. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Stepen integracije i sravnjivanja između
evidencije osoblja i podataka o platnim
listama
D Vlada RS prepoznaje potrebu za značajnim
aktivnostima na uspostavljanju uniformnih i dobro
kontrolisanih platnih lista u javnom sektoru.
Pravovremenost izmjena evidencija o
osoblju i platnih lista
B Procedure se obično završavaju u roku od mjesec
dana, čime se uklanja svaka potreba za
retroaktivnim prilagođavanjima. Međutim, EBF-ovi
nisu obuhvaćeni tim aranžmanima.
Interne kontrole koje se primjenjuju na
evidencije osoblja i platne liste
C Iako bi suštinske promjene trebalo da ostave trag za
reviziju, kontrole nad iznosima koji se svaki mjesec
plaćaju pojedincima smatraju se neadekvatnim.
189
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Postojanje revizija platnih lista sa ciljem
identifikacije slabosti u kontroli i/ili
radnika koji u stvarnosti ne postoje
B Revizija plaća koja pokriva centralnu vladu RS se
obavlja redovno u sklopu finansijske revizije.
PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama
Ovaj indikator je ocijenjen samo na nivou institucija BiH. U skladu sa tim, PI za FBiH, RS i DB ocijenjen
je kao N/A (nije primjenljivo).
PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate
Ovaj indikator ocjenjuje djelotvornost internih kontrola nad potrošnjom koja se ne odnosi na plate,
uzimajući u obzir tri dimenzije: (i) djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju; (ii)
sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila i procedura kontrole; i (iii) stepen
poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija. Kontrole bi trebalo da osiguraju da je
potrošnja ostvarena, da su isplate izvršene, samo kada je to u potpunosti argumentovano u skladu sa
budžetskim odredbama, te ako svi primjenljivi propisi (uključujući one koji se odnose na nabavke)
ispoštovani.
(i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju
Postojeći aranžmani sprječavaju trezorski sistem da izvrši isplate koje bi premašivale iznose sredstava
koja su oslobođena za relevantnu budžetsku liniju. RS je usvojila novi zakonski okvir koji predviđa
zakonsku osnovu za napore na jačanju finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije u cijelom
entitetu. Informacioni sistem za finansijsko upravljanje omogućava registraciju obaveza preuzetih za
potrošnju u trenutku u kojem se one preuzimaju. Zahtjev za potrošačke jedinice da to poštuju primjenjuje
se na sve budžetske korisnike u okviru budžeta Vlade RS (Zakonom o budžetskom sistemu propisano je
da obaveze ne mogu biti iznad budžetskog plana ili dostupnih resursa). Međutim, izvještaji revizije
pominju da je bilo slučajeva u kojima su obaveze bile više od dostupnih sredstava. Prema tome, rejting je
C, pošto procedure za kontrolisanje preuzetih obaveza za potrošnju postoje i djelomično su djelotvorne,
ali one možda ne pokrivaju na sveobuhvatan način svu potrošnju ili povremeno mogu biti prekršene158
.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole
U novijim godinama, Centralna jedinica za harmonizaciju (Central Harmonization Unit - CHU) RS je
koordinirala stalne napore na unapređivanju discipline u finansijskom upravljanju i kontroli u
potrošačkim jedinicama. CHU, koja je odgovorna za koordinaciju finansijskog upravljanja i kontrole, te
za razvoj interne revizije u cijeloj vladi i u jedinicama lokalne samouprave, proizvodi godišnji izvještaj o
napredovanju. Iz SAI je navedeno da je, prema njenom mišljenju, učinka potrošačkih jedinica unapređen,
ali je pomenuto i da implementacija stvarnih aktivnosti još uvijek nije potpuna i da pravila i procedure još
uvijek nisu kompletni. 159
Rejting za dimenziju: D
158 Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za 2012. godinu (strana 61) na adresi: http://www.gsr-
rs.org/static/uploads/report_attachments/2013/08/23/RI001-13_Cyr.pdf. 159 Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za 2011. godinu (strana 7) na adresi: http://www.gsr-
rs.org/static/uploads/report_attachments/imported/RI039-12.pdf.
190
(iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija
Sve vladine transakcijeprolaze kroz STA, a od 1. januara 2013. godine, to je sada prošireno na jedinice
lokalne samouprave. Stalni napori se ulažu u jačanje procedura interne kontrole u cijeloj konsolidovanoj
vladi, što koordinira CHU, te uz korištenje pomoći EU u okviru programa IPA. Međutim, iz SAI navode
da postoje slučajevi nepoštivanja (koje su identifikovane budžetske inspekcije) i da pravila i procedure
nisu kompletne160
.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.3.27. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Djelotvornost kontrole nad
preuzimanjem obaveza za potrošnju
C Obuhvat kontrola preuzimanja obaveza uglavnom je
kompletan, ali postoje slučajevi u kojima su obaveze
više od dostupnih sredstava
Sveobuhvatnost, relevantnost i
razumijevanje drugih internih pravila
/ procedura kontrole
D Noviji napori na obukama, ali iz SAI navode da
implementacija stvarnih aktivnosti još nije potpuna i da
pravila i procedure nisu kompletne
Stepen poštivanja pravila za
obrađivanje i evidentiranje
transakcija
D Stalni napori, ali iz SAI se navodi da postoje slučajevi
nepoštivanja (koje su identifikovane budžetske
inspekcije) i da pravila i procedure nisu kompletne.
PI-21: Djelotvornost interne revizije
Ovaj indikator razmatra funkcionisanje službi interne revizije, za razliku od operacija interne kontrole
koje se razmatraju u okviru indikatora PI-20. Funkcija interne revizije koje se razmatra ovdje definisana
je kao savjetnička služba za najvišu upravu vezano za funkcionisanje sistema za koje je uprava
odgovorna: interna revizija je po definiciji odvojena od svake operativne odgovornosti za sisteme.
Razmatraju se tri dimenzije: (i) obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije; (ii) učestalost i distribucija
izvještaja; i (iii) stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije.
(i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije
Iako još revizora treba da se zaposli i obuči, RS je napravila prvi korak na uvođenju interne revizije, a
izvještaji se proizvode u većini ministarstava i jedinica lokalne samouprave. Primarni zakonski okvir,
propisi i operativne instrukcije su uspostavljeni i oni obezbjeđuju da se rad obavlja u skladu sa
međunarodnim profesionalnim standardima. Obezbjeđuje se obuka za osoblje za internu reviziju.
Rukovodioci jedinice za internu reviziju pripremaju, a rukovodioci organizacija odobravaju strateške i
godišnje planove kao i godišnje izvještaje o aktivnostima interne revizije. Rukovodilac CHU RS priprema
godišnji konsolidovani izvještaj interne revizije koji, nakon saglasnosti ministra finansija, dostavlja Vladi
Republike Srpske.161
. CHU RS je 2011. godine objavila konsolidovani izvještaj o internoj finansijskoj
kontroli (uključujući internu reviziju),162
u kojem je navedeno da je funkcija interne revizije uspostavljena
u 18 institucija javnog sektora sa ukupno 27 revizora. U izvještaju se nisu razmatrale konkretne interne
revizije koje su sprovedene u toku 2011. godine. Međutim, navedeno je da CHU RS smatra da funkcija
interne revizije još nije u potpunosti operativna, sve dok standardi koji su za nju propisani nisu u
potpunosti ispunjeni. Izvještaj SAI za 2012. godinu napominje da su samo dvije interne revizije
160 Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za 2012. godinu (strana 7) na adresi: http://www.gsr-
rs.org/static/uploads/report_attachments/2013/08/23/RI001-13_Cyr.pdf 161Izvor: član 16. i 26. ZakonaointernojrevizijiujavnomsektoruRepublikeSrpske (“SlužbeniglasnikRepublikeSrpske, broj11/08 162 Vidjeti, na primjer Konsolidovani izvještaj CHU 2011. godinu
191
sprovedene u 2012. godini za nivo vlade RS – za MF i za Ministarstvo ekonomskih odnosa i regionalne
saradnje. Dva izvještaja interne revizije su data na uvid za ovaj pregled, jedan za grad Bijeljinu, a drugi za
MF, oba za 2012. godinu. Iz tih izvještaja je jasno da je funkcija interne revizije i dalje isključivo
fokusirana na usklađenost sa zakonom. Pažnja sada treba da se posveti efikasnosti sistema i dobijanju
prave vrijednosti za novac. Iz SAI se navodi da se interna revizija još uvijek ne implementira, pošto se
osoblje tek sada obučava za sprovođenje takvih revizija, a ne postoje dokazi o tome da je najmanje 20%
radnog vremena osoblja posvećeno pregledima sistema, pa se zato dodjeljuje rejting D.
Rejting za dimenziju: D
(ii) Učestalost i distribucija izvještaja
Izvještaji se izdaju u skladu sa radnim planovima jedinica za internu reviziju, a sažeci se dostavljaju CHU
u godišnjimizvještajima. Takođe će obezbijediti više informacija o preporukama koje su date i o
reakcijama na njih. Vrijeme koje revizori posvećuju svakoj reviziji izloženo je monitoringu, sa ciljem da
se poveća stepen produktivnosti i efikasnosti. Obuhvat je i dalje veoma ograničen, a kapacitet CHU treba
da se ojača, tako da se lekcije koje su naučene mogu iskoristiti u cijeloj vladi. Prema odredbama Zakona o
internoj reviziji u RS163
, izvještaji interne revizije za revidirane institucije dostavljaju se šefovima
revidiranih institucija nakon završetka svake pojedinačne revizije, a godišnji izvještaj se dostavlja i u SAI
RS. Izvještaji se na zahtjev SAI RS mogu dostaviti bilo kojem zakonodavnom, izvršnom, ili sudskom
organu, takođe. Konsolidovani godišnji izvještaji koje priprema CHU dostavljaju se Vladi RS, nakon
odobrenja ministra finansija RS. Takođe se dostavljaju svim zakonodavnim, izvršnim, ili sudskim
organima i relevantnom vanjskom revizoru, na njihov zahtjev. Prema tome, iako je obuhvat interne
revizije veoma ograničen, za namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto
se izvještaji izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu,
Ministarstvu finansija i SAI.
Rejting za dimenziju: B
(iii) Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije
Prema navodima iz CHU, rukovodioci dostavljaju određene odgovore na većinu izvještaja, iako je
obuhvat i kvalitet odgovora do sad bio ograničen. Iz SAI se navodi da je kao odgovor na internu reviziju
zajmova i potraživanja koju je 2012. godine izvršila CJ za internu reviziju Ministarstva finansija, samo
dio preporuka uzet u obzir.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.3.28. PI-21: Djelotvornost interne revizije
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Obuhvat i kvalitet
funkcije interne
revizije
D Obuhvat je ograničen, iz SAI navode da se interna revizija i dalje ne
implementira, pošto se osoblje tek sada obučava da sprovodi takve
revizije a ne postoje dokazi o tome da je najmanje 20% radnog
vremena osoblja posvećeno pregledima sistemskih pitanja, pa se zato
dodjeljuje rejting D.
Učestalost i B Iako je obuhvat interne revizije veoma ograničen, za namjene rejtinga
163http://www.vladars.net/sr-SP-
Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/OM/harmonizacija/Documents/Zakon%20o%20internoj%20reviziji%20u%20javnom%20sektoru%2
0RS.pdf
192
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
distribucija izvještaja ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji
izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se
revidiranom entitetu, Ministarstvu finansija i SAI.
Stepen reagovanja
uprave na nalaze
interne revizije
C Prema navodima iz CHU, rukovodioci dostavljaju određene odgovore
na većinu izvještaja, ali iz SAI se navodi da je u jednom primjeru
interne revizije iz 2012. godine samo dio preporuka uzet u obzir.
PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa
Ovaj indikator razmatra (i) da li se sprovode česta i redovna sravnjenja između računovodstvenih
podataka u knjigama trezora i podataka iz bankovne evidencije, i (ii) da li se avansi i privremeni računi
redovno sravnjuju i čiste.
(i) Redovnost sravnjivanja u bankama
Prema navodima iz trezora, sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezorskih i bankovnih
evidencija operacija na STA, preko kojeg teku sve vladine transakcije. EBF-ovi su već uključeni, a
jedinice lokalne samouprave su uvedene u STA sa 1. januarom 2013. godine.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i privremenih računa
Prema navodima iz trezora, avansi za putovanja i slične namjene, kao i za privremene račune,
podvrgavaju se kliringu na svakodnevnoj osnovi, a dodatni avansi se ne plaćaju izvođačima dok se
prethodni avansi ne podvrgnu kliringu. Štaviše, evidentiranje detaljnijih informacija vezanih za svaku
transakciju kao rezultat unapređenja kontnog okvira, trebalo je da smanje svaku moguću potrebu da se
transakcije drže na privremenim računima.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.3.29. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A
Redovnost sravnjivanja u bankama A Sprovode se svakodnevna sravnjenja između
trezorskih i bankovnih evidencija operacija na
STA, preko kojeg teku sve vladine transakcije.
Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i
privremenih računa
A Avansi i privremeni računi se podvrgavaju kliringu
bez odlaganja (na dnevnoj osnovi), a privremeni
računi se malo koriste.
PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga
Ovaj indikator postavlja pitanje da li normalni administrativni i računovodstveni sistemi obezbjeđuju
pouzdane informacije o resursima koje primaju osnovne škole i klinike primarne zdravstvene zaštite, bez
obzira na to koji nivo vlasti je odgovoran za njihov rad.
U RS je obezbjeđivanje školskog obrazovanja odgovornost centralne vlade, koja određuje koji resursi bi
trebalo da se dodijele svakoj školi u smislu osoblja i sredstava za robu i usluge, uključujući komunalne
193
troškove i održavanje. Škole mogu da primaju dodatne iznose kroz naknade za korištenje njihovih
objekata i kroz donacije, koje se unose u računovodstvo u izvještajima o izvršenju. Međutim, zdravstvene
usluge se obezbjeđuju kroz Fond zdravstvenog osiguranja, koji naručuje usluge za svoje osiguranike
(vlada plaća doprinose u ime nezaposlenih lica) od zdravstvenih ustanova koje mogu da pripadaju
jedinicama lokalne samouprave, dobrovoljnim organizacijama, ili privatnom sektoru, a kojima se upravlja
zasebno od Fonda zdravstvenog osiguranja. Ipak, informacije o potrošnji zdravstvenih ustanova
sakupljaju se na godišnjem nivou u Fondu zdravstvenog osiguranja i stavljaju se na uvid Ministarstvu
zdravlja.164
Pošto su škole i bolnice uključene u trezorski sistem i pripremaju godišnje izvještaje o gotovini i
sredstvima primljenim u robi, informacije o resursima koje su primile pojedinačne škole, kao i klinike
primarne zdravstvene zaštite, su rutinski dostupne, pa je rejting A.
Tabela 4.3.30. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A U Ministarstvu obrazovanja su dostupne informacije o resursima koje je
primila svaka škola, a u Ministarstvu zdravlja i Fondu zdravstvenog
osiguranja o prihodima i rashodima za svaku zdravstvenu ustanovu u
RS. Škole i bolnice su u trezorskom sistemu i pripremaju godišnje
izvještaje o sredstvima primljenim u gotovini i robi.
PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine
Ovaj indikator razmatra tri aspekta izvještavanja o izvršenju budžeta u toku godine: (i) opseg izvještaja u
smislu stepena do kog je moguće izvršavati poređenja sa budžetskim procjenama na administrativnoj,
ekonomskoj i funkcionalnoj osnovi, pri čemu se preuzete obaveze obuhvataju zasebno od plaćanja; (ii)
pravovremenost izvještaja; i (iii) kvalitet informacija.
(i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim procjenama
Podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet – to jeste, po ekonomskim
i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji pokrivaju i plaćanja i preuzete obaveze.165
Rejting za dimenziju: A
(ii) Pravovremenost u izdavanju izvještaja
Finansijski izvještaji za dosadašnji tok godine proizvode se svakodnevno u trezorskom sistemu. U skladu
sa odredbom člana 26 Pravilnika o finansijskom izvještavanju, od ministarstva se zahtijeva da dostavljaju
kvartalne izvještaje o izvršenju budžeta u MF 25 dana nakon isteka svakog kvartala.166
Rejting za dimenziju: A
(iii)Kvalitet informacija
Informacije se izvlače direktno iz trezorskog sistema, sa dovoljnim nivoom detalja koji su prikupljeni
preko Kontnog okvira da bi se omogućila pouzdana klasifikacija svake transakcije.
164 Fond zdravstvenog osiguranja RS je obezbijedio timu zaduženom za istraživanje tabelu koja sadrži podatke o potrošnji i
prihodima za svaku zdravstvenu ustanovu u RS za godine od 2005. do 2011. 165 Vidjeti, na primjer Izvještaj o izvršenju budžeta za period od januara do juna 2012. godine. Izvještaj o izvršenju budžeta je dostupan
kao dio dokumentacije koja je razmatrana u toku 23. sjednice Narodne skupštine RS. Dokumentacija je dostupna na adresi:
http://www.narodnaskupstinars.net/stranica/materijal 166 Pravilnik je dostupan na adresi: http://www.vladars.net/sr-SP-
Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Pravilnik%20o%20finansijskom%20izvjestavanju.pdf
194
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.3.31. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A
Opseg izvještaja u poređenju sa budžetom i
dostupnost informacija o preuzetim
obavezama, kao i plaćanjima
A Izvještaji su u istom formatu kao i budžet pokrivaju
i plaćanja i preuzete obaveze.
Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Izvještaji se izdaju na kvartalnom nivou u roku od
četiri sedmice nakon isteka svakog perioda.
Kvalitet informacija A Nema materijalnih pitanja vezanih za tačnost
podataka.
PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja
Ovaj indikator razmatra (i) da li vlada proizvodi godišnje finansijske izvještaje koji uključuju potpune
informacije o prihodima i potrošnji, te finansijskim sredstvima i obavezama; (ii) da li se izvještaji
dostavljaju za reviziju u toku kratkog perioda nakon kraja svake godine; i (iii) da li se oni pripremaju u
skladu sa računovodstvenim standardima koji su u opštim crtama u skladu sa Međunarodnom
standardima računovodstva za javni sektor (International Public Sector Accounting Standards - IPSAS).
(i) Kompletnost finansijskih izvještaja
Godišnji finansijski izvještaji se pripremaju u skladu sa članom 41 Zakona o budžetskom sistemu RS i
sadrže potpune informacije o prihodima i rashodima, te finansijskim sredstvima i obavezama. Detaljne
instrukcije odražavaju odluku vlade o usvajanju standarda IPSAS.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja
Svi finansijski izvještaji budžetskih korisnika se u zakonom utvrđenim rokovima dostavljaju Ministarstvu
finansija Republike Srpske, a konsolidovani finansijski izvještaji, pored ovoga, i Agenciji za posredničke,
informatičke i finansijske usluge sa sjedištem u Banjoj Luci. Inače, rokovi pripreme i prezentacije
pojedinačnih i konsolidovanih finansijskih izvještaja utvrđeni su budžetskim propisima važećim u RS
(Zakon o budžetskom sistemu Republike Srpske i relevantna podzakonska akta), kao i Zakonom o
računovodstvu i reviziji Republike Srpske.Godišnji finansijski izvještaji predaju se do kraja februara
tekuće godine za prethodnu godinu, a konsolidovani izvještaji se dostavljaju najkasnije do kraja aprila
tekuće godine za prethodnu godinu.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Računovodstveni standardi koji se koriste
Finansijski izvještaji se pripremaju u skladu sa Pravilnikom o računovodstvu, računovodstvenim
politikama i računovodstvenim procjenama za budžetske korisnike u RS, Pravilnikom o kriterijumima za
sticanje statusa budžetskog korisnika, Pravilnikom o budžetskim klasifikacijama, sadržini računa i
primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova, Pravilnikom
za primjenu Međunarodnih standarda računovodstva za javni sektor. Sva dokumenta su dostupna na
internetstranici MF. Te instrukcije odražavaju odluku vlade o usvajanju međunarodnih računovodstvenih
standarda. Međutim, finansijski izvještaji za javni sektor u RS se pripremaju na modifikovanoj
obračunskoj osnovi. Prema tome, u praksi nisu usvojeni i primijenjeni svi aspekti IPSAS na gotovinskoj
195
ili obračunskoj osnovi. Pored toga, najnoviji dostupni prevod standarda IPSAS na lokalni jezik je iz 2011.
godine.
Sa stanjem iz 2012. godine, svih 31 standarda IPSAS koji definišu obračunsku osnovu za budžetsko
računovodstvo su implementirani, osim standarda IPSAS 23 (porezi i transferi). Do 2013. godine, prihodi
su evidentirani na modifikovanoj gotovinskoj osnovi, dok se od 2013. godine obračunsko računovodstvo
treba nametnuti i u smislu priznavanja prihoda. Međutim, obračunsko priznavanje javnih prihoda koristiće
se samo za bilanse uspjeha i bilanse stanja i druge finansijske izvještaje u skladu sa standardima IPSAS;
ali za budžetsko planiranje i izvještavanje o izvršenju budžeta i dalje će se koristiti modifikovana
gotovinska osnova.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.3.32: PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Kompletnost finansijskih izvještaja A Potpune informacije se obezbjeđuju o prihodima i
rashodima, te finansijskim sredstvima i obavezama, u
skladu sa zahtjevima iz relevantnih zakona i propisa.
Pravovremenost dostavljanja
finansijskih izvještaja na reviziju
A Konsolidovani izvještaji se dostavljaju do kraja aprila
tekuće godine za prethodnu godinu
Računovodstveni standardi koji se
koriste
C Izvještaji se predstavljaju u konzistentnom obliku, ali ima
znatnih odstupanja od standarda IPSAS, pošto se koristi
modifikovana obračunska osnova za računovodstvo, a
najnoviji dostupni prevod standarda IPSAS na lokalni
jezik je iz 2011. godine.167
PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije
Ovaj indikator razmatra rad SAI i njen doprinos zadovoljavajućem upravljanju javnim finansijama.
Razmatraju se tri dimenzije: (i) opseg i priroda revizorskih aktivnosti koje se sprovode; (ii)
pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima, posebno izvještaja o
konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima; i (iii) dokazi koji su dostupni o tome da tijela koja
su revidirana uzimaju u obzir preporuke SAI, te o praćenju toga u narednim revizijama koje sprovodi
SAI.
(i) Opseg / priroda revizija koje se sprovode
Kao i SAI institucija BiH i FBiH, SAI RS je u toku nekoliko godina koristila podršku švedske SAI,
uključujući i najnoviju podršku u izvršavanju revizija učinka. Osoblje je dobro obučeno, a aktivnosti se
sprovode u skladu sa standardima INTOSAI. SAI koristi priručnik za finansijske revizije koji je razvio
Koordinacioni odbor koji sačinjavaju SAI BiH i dvije entitetske SAI, koji implementira te standarde.
Svake godine se obavlja nekoliko revizija učinka, uz izvještaje o finansijskim revizijama i revizijama
usklađenosti. Mandat revizije pokriva centralnu vladu; fondove za penzijsko i zdravstveno osiguranje, za
zapošljavanje i za dječiju zaštitu; preduzeća u državnom vlasništvu; te 70 jedinica lokalne samouprave.
Oko 57 članova osoblja pokriva ukupnu godišnju potrošnju od oko 4 milijarde KM. Zbog znatnog broja
tijela u kojima treba izvršiti reviziju, godišnji obuhvat je ograničen, a neke manje opštine prolaze reviziju
167 http://www.ifac.org/sites/default/files/compliance-assessment/part_3/201301BosniaHerzegovinaAAARS.pdf
196
samo povremeno. Međutim, SAI određuje svoj detaljni obuhvat svake godine u skladu sa svojom
ocjenom o rizicima, na osnovu prethodnih iskustava, veličine prometa, te vremena koje je proteklo od
prethodne detaljne revizije. Kada postoje poznati problemi sa zaostalim neizmirenim obavezama za
potrošnju – kao u slučaju Fonda zdravstvenog osiguranja. Međutim konkretno revizija Fonda
zdravstvenog osiguranja provodi se redovno svake godine i to neovisno od stepena uočenih problema u
njegovom poslovanju.
Prema navodima iz SAI RS, u 2012. godini je obuhvat finansijske revizije iznosio oko 95% potrošnje i na
nivou Vlade RS i na nivou jedinica lokalne samouprave. Pošto se barem 75% subjekata potrošnje
centralne vlade revidira na godišnjem nivou, obuhvatajući barem prihode i rashode, te pošto se izvršava
široki spektar finansijskih revizija i u opštem slučaju se poštuju standarde revizije, sa fokusom na
značajna i sistemska pitanja, rejting je B.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima
Budžetski korisnici dostavljaju svoje finansijske izvještaje u SAI do kraja juna u skladu sa glavnim
zakonom o budžetu, a SAI izvještava Narodnu skupštinu do kraja septembra svake godine. Taj vremenski
okvir se poštuje.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije
SAI ima za cilj da poprati svoje sopstvene preporuke, a traži i skupštinsku podršku. Međutim, Narodna
skupština RS je dala samo ograničen stepen podrške radu SAI, a 2010. godine je, suprotno od savjeta
svojeg Odbora za reviziju (odbora koji je odgovoran za pregled revizorskih izvještaja) odbila da da
podršku izvještaju i preporukama. Štaviše, usvojila je rezoluciju u kojoj je tražila od SAI da se dogovori
sa MF o obimu, obuhvatu i kriterijumima revizorskih aktivnosti, što prijeti da potkopa nezavisnost SAI.
Iz SAI je tim za pregled informisao tim za pregled da je došlo do smanjenja broja kvalifikovanih
revizorskih mišljenja. Međutim, podrška za rad SAI u zakonodavnoj vlasti mogla bi da bude poboljšana.
Takođe, budžetski korisnici u kojima je izvršena revizija imaju na raspolaganju 15 dana nakon izvještaja
revizora da ospore nalaze i obezbijede dodatne dokaze, ako je to potrebno. SAI je u obavezi da te
zvanične prigovore uzme u razmatranje i da modifikuje svoj izvještaj ako su obrazloženja razumna.
Detalji vezani za revizije koje su sprovedene, kao i o broju prigovora koje je primila SAI objavljuju se u
godišnjem izvještaju SAI.168
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.3.33. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Opseg / priroda revizija koje se
sprovode
B Širok spektar revizija se sprovodi u skladu sa dobrim
profesionalnim standardima. Obuhvat finansijske
revizije je oko 95% potrošnje i na nivou vlade RS i na
nivou jedinica lokalne samouprave.
168 http://www.gsr-rs.org/static/uploads/izvjestaji_o_radu/RG001-12.pdf
197
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Pravovremenost podnošenja
revizorskih izvještaja zakonodavnim
tijelima
A Revizorski izvještaji dostavljaju se Narodnoj skupštini
RS u roku od 3 mjeseca od primitka finansijskih
izvještaja od revidiranih subjekata.
Dokazi o sprovođenju preporuka
revizije
C Iako SAI ima za cilj da prati svoje preporuke, dokazi
su nedovoljni da podrže zaključak da se preporuke
sprovode u revidiranim subjekatima.
PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela
Ovaj indikator bavi se time da li NS RS poduzima sveobuhvatan i pravovremen pregled godišnjeg
budžeta koji predlaže izvršna vlast. Uzimaju se u obzir pregledi budžeta za 2011, 2012. i 2013. fiskalnu
godinu. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja na nivou Skupštine; (ii) da li je su procedure
zakonodavnih tijela za razmatranje budžeta dobro uspostavljene i poštovane; (iii) da li Skupština ima
dovoljno vremena za pregled budžetskih prijedloga; i (iv) stepen mogućih promjena u toku godine u
budžetu bez prethodnog odobrenja Skupštine.
(i) Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta
Iako je MTEF sastavni dio budžetskog procesa u RS, Narodna skupština RS ga ne pregleda i ne usvaja
zvanično. Samo se godišnji budžet razmatra i usvaja na nivou Narodne skupštine RS.
Vlada RS dostavlja dokument Ekonomska politika RS sa ažuriranim makroekonomskim i fiskalnim
prognozama, kao i sa konkretnim najavama politika vlade, zajedno sa godišnjim budžetskim prijedlogom.
Međutim, operacije EBF-ova nisu uključene u prezentaciju opštih fiskalnih izgleda vlade.
Godišnji Budžet RS i Zakon o izvršenju budžeta RS razmatra većina Odbora Narodne skupštine RS, a
prije upućivanja istih u skupštinsku proceduru na usvajanje. Predstavnici vlade RS i MF RS obavezni su
prisustvovati raspravama na prethodno pomenutim odborima, kao i raspravi na sjednici NS RS pri
usvajanju datih dokumenata.169
Rejting za dimenziju:B
(ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju
Sve relevantne procedure NS RS su
propisane u standardnom Poslovniku o
radu i Zakonu o budžetskom sistemu
RS. U praksi su one dobro
uspostavljene i poštuju se, osim što ni
izvršna vlast ni NS RS ne poštuju
vremenske rokove koji su propisani u
Zakonu o budžetskom sistemu. Kao
rezultat toga, Skupština je imala veoma
mali broj dana na raspolaganju za
razmatranje dva od tri najnovija
budžeta.
169 Taj zahtjev je naveden u članu 44 Poslovnika Narodne skupštine RS i odnosi se na rad svih odbora Skupštine, a ne samo
Odbora za budžet i finansije: http://www.narodnaskupstinars.net/stranica/poslovnik
Tabela 4.3.34. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela
dobro uspostavljene i do kog se poštuju
Godina
Datum
dostavljanja
nacrta
budžetskog
prijedloga vladi
Datum
dostavljanja
budžetskog
prijedloga
Skupštini
Datum usvajanja
zakona o budžetu
2011. Novembar 21. decembar a 28.12.10.
2012. Novembar 23. novembar b 28.12.11.
2013. Novembar 2. decembar 5.12.12. a Prema Zapisniku sa 1. posebne sjednice Narodne skupštine RS:
http://www.narodnaskupstinars.net/stranica/zapisnik-sa-1-posebne-sjednice b Prema Zapisniku sa 13. sjednice Narodne skupštine RS :
http://www.narodnaskupstinars.net/stranica/zapisnik-sa-13-redovne-sjednice
198
Rejting za dimenziju: C
(iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na
budžetske prijedloge — kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makro-
fiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u
praksi za sve faze kombinovano).
Vremenski raspored za razmatranje godišnjeg zakona o budžetu na NS RS propisan je u članu 21 Zakona
o budžetskom sistemu RS, kako slijedi:
vlada do 5. novembra razvija nacrt budžeta i dostavlja ga Narodnoj skupštini RS;
Narodna skupština određuje svoj stav vezano za nacrt budžeta do 10. novembra;
vlada do 1. decembra razvija budžetski prijedlog za narednu fiskalnu godinu i dostavlja ga
Narodnoj skupštini; i
Skupština usvaja odluku vezano za budžet za narednu fiskalnu godinu do 15. decembra.
U skladu sa ovim vremenskim rasporedom, zakonodavno tijelo ima najmanje 25 dana za razmatranje
budžetskog prijedloga vlade. Međutim, kako je objašnjeno u dijelu (ii) u prethodnom dijelu teksta, u
praksi je Narodna skupština imala samo par dana za razmatranje budžetskog prijedloga.
Rejting za dimenziju: D
(iv) Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela
Zakon o budžetskom sistemu RS dozvoljava izmjene budžetskih alokacija u okviru odobrenog budžeta bez
prethodnog odobrenja Narodne skupštine RS. Stepen dozvoljenih preraspodjela određuje se u zakonu o
izvršenju budžeta za svaku godinu. Zakon o izvršenju budžeta iz 2012. godine dozvoljava da vlada RS
preraspodjeli resurse na osnovu preporuke MF u okviru ukupnog iznosa koji je odobren za svakog
pojedinačnog budžetskog korisnika. Preraspodjele između budžetskih korisnika unutar ukupnog odobrenog
iznosa takođe zahtijevaju odobrenje vlade: prema odredbi iz člana 13. Zakona o izvršenju budžeta iz 2012.
godine, ukupni usvojeni budžet svakog budžetskog korisnika može se smanjiti za najviše 5% za izvršavanje
takvih preraspodjela.170
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.3.35. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta B Nadzor Skupštine je relativno ograničen, iako on
obuhvata makroekonomsku pozadinu, kao i
budžetske prijedloge. On ne obuhvata EBF-ove.
Stepen do kog su procedure zakonodavnih
tijela dobro uspostavljene i do kog se
poštuju.
C Propisane procedure se prate djelomično. Međutim,
zahtjev da se da dovoljno vremena za razmatranje
konačnih budžetskih prijedloga često se zanemaruje.
Adekvatnost perioda koji zakonodavna
tijela imaju na raspolaganju za reagovanje
na budžetske prijedloge —kako detaljne
procjene, tako i, gdje je primjenljivo,
D Vremenski raspored propisan u Zakonu o
budžetskom sistemu dozvoljava najviše 25 dana u
toku kojih Narodna skupština RS može da razmatra
budžetski prijedlog. U stvarnosti Skupština ima
170 Zakon o izvršenju budžeta za 2012. godinu je dostupan na adresi: http://www.vladars.net/sr-SP-
Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Zakon%20o%20izvrsenju%20Budzeta%20RS%20za%202013%20%20godi
nu.pdf
199
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
prijedloge o makro-fiskalnim zbirovima
ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta
(vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve
faze kombinovano).
samo par dana za razmatranje budžetskog prijedloga.
U dvije od tri godine pokrenut je hitni postupak za
usvajanje zakona kako bi se ubrzao proces
donošenja odluka.
Pravila za izmjene budžeta u toku godine
bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela
B Postoje jasna pravila za izmjene budžeta u toku
godine, a stepen dozvoljenih preraspodjela određen
je u zakonu o izvršenju budžeta za svaku godinu
PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela
Izvještaj Glavne službeza reviziju javnog sektora RS (SAI RS) obuhvata cijelu konsolidovanu vladu RS,
kao i javna preduzeća i subjekte koji primaju vladine grantove i projekte finansirane iz vanjskih izvora.
Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u razmatranju izvještaja Glavne službe za reviziju o
upravljanju javnim finansijama i u monitoringu implementacije preporuka koje je dala SAI.
(i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za
izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine)
Zakon o reviziji javnog sektora RS (član 21)171
propisuje tajming rokoveza dostavljanje revizorskih
izvještaja za budžetske korisnike. U skladu sa odredbama Zakona o budžetskom sistemu RS (član 58),
MF bi trebalo da završi konsolidovane godišnje finansijske izvještaje za svaku godinu do 20. maja
sljedeće godine. Od SAI se tada traži da dostavi svoj revizorski izvještaj o konsolidovanim godišnjim
finansijskim izvještajima NS RS u roku od 90 dana od njegovog primitka od vlade. Datumi za
dostavljanje i usvajanje posljednja tri revizorska izvještaja prikazani su u Tabeli 4.3.36.
171 Dostupno na adresi:http://www.gsr-rs.org/Zakoni_i_standardi/Zakon.pdf
Tabela 4.3.36. Raspored datuma izvještaja revizije za Narodnu
skupštinu RS
Finansijska
godina
Datum dostavljanja
revizorskog izvještaja
Datum usvajanja revizorskog
izvještaja
2009. avgust 2010. godine Izvještaj je odbijen (vidjeti PI-
26)
2010. avgust 2011. godine 13. oktobar 2011. godinea
2011. avgust 2012. godine 24. oktobar 2012. godineb
Izvor: Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske. ahttp://pressrs.ba/sr/vesti/vesti_dana/story/2102/Usvojen+konsolidovani+revizo
200
Kriterijum za rejting A je da Narodna
skupština završi svoj rad u roku od tri
mjeseca od primitka revizorskog
izvještaja. SAI dostavlja svoj izvještaj do 20. avgusta; pošto je Narodna skupština završavala svoj rad svake
godine u roku od dva mjeseca nakon 20. avgusta, rejting je A.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela
Narodna skupština ima poseban Odbor za reviziju od devet članova sa mandatom za pregledanje
izvještaja SAI. Odborom predsjedava član opozicione stranke.Odbor razmatra sve izvještaje i ne samo
one sa negativnim ili kvalifikovanim mišljenjima. Budžetski korisnici koji prime negativna mišljenja u
obavezi su da prisustvuju javnim raspravama. Pored toga, ukoliko izda negativno mišljenje na neki od
izvještaja SAI ima obavezu da šalje kopiju dijela revizorskog izvještaja pod nazivom „izvještaj SAI“
Glavnom republičkom tužiocu Republike Srpske.172
U Tabeli 4.3.37 predstavljene su detaljne informacije o broju izvještaja koji su dostavljeni, o statusu
revizorskih mišljenja, te broju rasprava koje su sprovedene sa budžetskim korisnicima. Jasno je da se
dubinske rasprave dešavaju tek rijetko, a da nikakve rasprave nisu održane kao odgovor na kvalifikovane
izvještaje.
Tabela 4.3.37. Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Narodne skupštine
Izvještajna godina
Ukupni broj
budžetskih
korisnika
Broj izvještaja bez
kvalifikacija
Broj izvještaja sa
kvalifikacijama
Broj negativnih
izvještaja
Broj budžetskih
korisnika koji su
prisustvovali
raspravama
2009.a 28 13 15 0 0
2010.b 41 17 23 1 1
2011. 44 26 18 0 0 aIzvor: Izvještaj Vrhovnog revizora o završenim revizijama konsolidovanih finansijskih izvještaja Republike Srpske i finansijskih
izvještaja budžetskih korisnika za 2009. godinu, str. 7: http://www.gsr-
rs.org/izvjestaji/2010/gl_rev/Iz_GR_o_FI_za_2009_revid_u%202010_sa_prilozima-v1.pdf. bIzvor: Izvještaj Vrhovnog revizora o završenim revizijama konsolidovanih finansijskih izvještaja Republike Srpske i finansijskih
izvještaja budžetskih korisnika za 2010. godinu, str. 8:http://www.gsr-
rs.org/izvjestaji/2011/Budz_kor/Izvjestaj%20GSR%20o%20FI%20za%202010%20revid%20u%202011_konacan.pdf.
Rejting za dimenziju: C
(iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija
na nivou izvršne vlasti
Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke SAI o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. NS RS
obično razmatra izvještaje i usvaja zaključke po izvještaju bez izmjena.
Odbor za reviziju ne izdaje preporuke za nametanje kazni za budžetske korisnike zbog nepoštivanja
preporuka SAI RS. NS RS nije učestvovala u programu tehničke podrške DFID-a u kojem su učestvovale
parlamentarne skupštine institucija BiH i FBiH, za unapređivanje kapaciteta za djelotvorno korištenje
revizorskih izvještaja i vršenje pritiska sa ciljem unapređivanja upravljanja javnim finansijama.
172 Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpska (Službeni glasnik RS 98/05 i 20/14Član 24. stav 2.)
rski+izve%C5%A1taj+za+2010.+godinu.html. bhttp://www.narodnaskupstinars.net/lat/stranica/zakljucak-broj-01-1530-12-lat.
201
Rejting za dimenziju:C
Tabela 4.3.38. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Pravovremenost pregledanja revizorskih
izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za
izvještaje koji su primljeni u toku posljednje
tri godine)
A Narodna skupština završava svoj rad na
revizorskim izvještajima u roku od 3 mjeseca od
trenutka njihovog dostavljanja.
Stepen rasprava o ključnim nalazima koje
sprovode zakonodavna tijela
C Rasprave se dešavaju rijetko i uglavnom kada
budžetski korisnici prime negativne izvještaje.
Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa
zakonodavnih tijela i njihova implementacija
na nivou izvršne vlasti
C Skupština obično ne dodaje ništa na preporuke,
već usvaja zaključke po izvještaju.
202
IV. OCJENA SISTEMA, PROCESA I INSTITUCIJA ZA PFM
DISTRIKT BRČKO
Sažeti pregled – Brčko Distrikt
Za namjene primjene indikatora učinka ocjene PEFA, podaci i informacije iz perioda FG 2009-2011.
godine korišteni su za izračunavanja i za određivanje skora za indikatore, a novije informacije se koriste
za određene indikatore za koje su takve informacije bile dostupne.
I. Integrisana ocjena učinka PFM
A. Ostvarenja PFM: Kredibilitet budžeta
Skupna ostvarenja potrošnje u tri fiskalne godine korištene u ovom Izvještaju (od 2009. do 2011. godine)
u Distriktu Brčko (DB) pokazuju konzistentno trošenje na nivou nižem od planiranih ciljnih iznosa, što
predstavlja rezultat odgađanja u izvršavanju kapitalnih projekata. Struktura ostvarenja potrošnje, u
poređenju sa originalnim odobrenim budžetom, takođe pokazuje znatna odstupanja u odnosu na
originalno odobreni budžet.
Indirektno oporezivanje je najvažniji izvor prihoda, jer predstavlja 64% ukupnih konsolidovanih prihoda
DB, a njegova naplata je izvan kontrole administracije DB i podložna je odgađanjima. Ipak, ukupno
ostvarenje prihoda ima u razumnoj mjeri dobar učinak, u skladu sa odobrenim budžetom; osim u FG09,
kada je ostvarenje bilo za 12,8 procenata manje od budžeta.
Slično kao i u tri ostale vlade, DB takođe nije uspostavila opštu definiciju zaostalih neizmirenih obaveza,
a datumi dospjeća sa faktura se za sada ne unose u računovodstveni sistem. Međutim, prema podacima
koje je prikupila Direkcija za finansije, DB nema nagomilanih zaostalih neizmirenih obaveza.
B. Ključna sveobuhvatna pitanja: Sveobuhvatnost i transparentnost
Vlada DB predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake
administrativne jedinice, kao i raspodjelu na 14 funkcija, na osnovu kojih se 10 glavnih funkcija prema
COFOG mogu izvući. Vlada održava trezorski sistem kroz koji prolaze sve transakcije i obezbjeđuje
konzistentnost u poređenjima između budžetom predviđenih iznosa i ostvarenja po administrativnoj,
funkcionalnoj i ekonomskoj klasifikaciji.
Budžetska dokumentacija DB je u razumnoj mjeri sveobuhvatna kada se poredi sa normativima koji su
predstavljeni u okviru metodologije za ocjenu PEFA. Međutim, iz budžetske dokumentacije ispušteno je
sljedeće: (i) makroekonomske pretpostavke; (ii) detaljne informacije o dugu; (iii) detaljne informacije o
finansijskim sredstvima. Pored toga, budžet za tekuću godinu nije predstavljen u istom formatu kao i
budžetski prijedlozi.
DB održava svoj Fond zdravstvenog osiguranja, Fond za zapošljavanje i Javno preduzeće Putevi Brčko
izvan budžeta; međutim, detalji o prihodima i potrošnji tih fondova predstavljaju se Skupštini paralelno sa
budžetom. Izvještaji o ostvarenju se takođe objavljuju. Nema drugih značajnih rashoda vlade koji bi bili
dio budžeta.
U DB je do sada implementiran samo jedan investicioni projekat: Projekat vodosnabdijevanja Brčko
distrikta BiH, koji je finansiran djelimično iz vanjskih izvora, zajmom od 4,96 miliona € preko Bank
203
Austria Creditanstalt AG, a djelimično iz domaćih izvora putem zajma od Hypo Alpe-Adria Banke a.d,
Banja Luka u iznosu od 6,87 miliona KM. U principu, i na osnovu tih primjera, svi investicioni projekti
prikazuju se u budžetu, sa svojim izvorima finansiranja, međutim, njihovo izvršavanje je podložno
kašnjenjima u procesu nabavke, te pri odobravanju godišnjeg budžeta na Skupštini.
U DB javnost ima pristup širokom spektru fiskalnih informacija, uključujući sljedeće: (i) budžetski
prijedlozi; (ii) finansijski izvještaji sa krajem godine; (iii) izvještaji eksterne revizije; (iv) dodjeljivanje
ugovora, i (v) informacije o resursima koji su dostupni za škole. Za sada javnost nema pristup
izvještajima o izvršenju budžeta u toku godine.
C (i). Budžetiranje zasnovano na politikama
Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o budžetima DB. U praksi je
odobravanje budžeta kasnilo od 2010. godine; zbog više različitih razloga, uključujući izbore i neuspjeh u
postizanju dogovora o gornjim granicama za budžet. Krajnje ograničenje je to da budžet mora biti usvojen
do 31. marta, kada ističe zakonski dozvoljen period za privremeno finansiranje na istim nivoima kao i
prethodne godine.
Višegodišnje fiskalne prognoze proizvode se kao dio procesa koji dovodi do pripremanja MTEF-a DB,
uključujući i prognoze za budući period za potrošnju za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za
nadolazeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne godine). Međutim, procjene za budući period se ne
koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu.
Direkcija za finansije DB održava elektronsku bazu podataka vanjskog i unutrašnjeg duga i razmjenjuje
informacije sa MFT institucija BiH. Vanjski i unutrašnji dug se redovno pregledaju, uključujući i kao dio
redovnog pregleda SBA MMF-a. DB takođe dostavlja podatke u Jedinicu za upravljanje dugom MFT
BiH, koja održava Access bazu podataka svog unutrašnjeg i vanjskog duga svih vlada BiH. Stanje duga
Brčko distrikta na dan 31.12.2013. godine, uključujući i kamate, iznosi 46,5 miliona KM, od čega se na
unutrašnji dug odnosi 33,9 miliona KM, a na vanjski dug 12,6 miliona KM. Iako se podaci o statusu duga
prikupljaju redovno, a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se obezbjeđuju, DSA se ne
sprovode, osim redovnih DSA koje priprema MMF.
Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa konkretnim akcionim planovima zasebno za Institucije BiH, FBiH,
RS i DB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i ona je usvojena na
vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. DB ima Razvojnu strategiju
za period 2008-2017. godine, ali ona ne uključuje procjene koštanja. Iako postoje sektorske strategije,
njima nedostaju informacije o troškovima. MTEF DB uključuje analizu “srednjoročnih budžetskih
prioriteta” ali ti prioriteti u opštem slučaju odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za potrošnju
budžetskih korisnika, umjesto da predstavljaju dio šire sektorske strategije. Budžet i procjene za
budućnost se, međutim, pripremaju za svakog budžetskog korisnika.
C (ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta
Zakonski okvir i procedure za sve glavne poreze su sveobuhvatne i jasne, a pravo slobodnog proizvoljnog
odlučivanja poreskih inspektora je prilično ograničeno. Poreski obveznici imaju pristup određenim
informacijama o poreskim obavezama, ali dostupnost informacija je ograničena. Poreska uprava DB (Tax
Administration - TA) održava internetsku stranicu koja sadrži samo primjerke relevantnih zakona. Poreski
obveznici obično dobijaju informacije na zahtjev (na sastancima, elektronskom poštom, ili telefonskim
pozivima). Edukacione kampanje ili radni seminari za poreske obveznike rijetko se organizuju. TA DB
izdaje pojedinačne poreske sertifikate kojima potvrđuje poreske obaveze, ali potvrđeni iznosi nisu u
svakom slučaju tačni.
204
Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba u TA DB; (b) žalba
nezavisnom Upravnom tribunalu za žalbe; i (c) žalba Upravnom sudu DB. Proces odlučivanja obično
traje duže od roka koji je propisan u pravilima / propisima. Odluke nisu javno dostupne. Sistem za žalbe
vezane za poreze je uspostavljen i funkcionalan; međutim, odluke se često ne izdaju u propisanom roku.
Planove poreskih inspekcija proizvode na godišnjem nivou glavni inspektori TA DB i nakon toga ih
dostavljaju šefu Odjela za poreske inspekcije. Izbor poreskih obveznika za inspekcije zasnovan je na
jasnim kriterijumima za ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih prijava koje se unose u
sistem. Sistem izvršava upite na osnovu indikacija, kao što su istorijat nepoštivanja propisa i veličina
dobiti i prihoda.
Ukupni iznos naplate poreskih prihoda u DB u 2011. godini bio je 16,8 miliona KM. Prosječni koeficijent
naplate duga u 2011. godini iznosio je preko 90% za najvažnije poreze. Međutim, zbog previda vezanih
za netačan ručni unos u sistem na strani službenika TA DB, procijenjeni iznos poreza na dohodak građana
(na osnovi zaposlenosti) bio je evidentiran u iznosu manjem za 7,5 miliona KM. Ukupni iznos naplaćenog
poreza za 2012. godinu bio je 22,6 miliona KM. Prosječan koeficijent naplate poreza bio je iznad 80%.
Procjena poreza na dohodak građana (na osnovu zaposlenosti) bila je takođe evidentirana u manjem
iznosu u 2012. godini, ali je pokazala značajno poboljšanje u poređenju sa 2011. godinom: procjena
poreske obaveze iznosila je 5,8 miliona KM, a naplaćeni iznos poreza bio je 8,4 miliona KM – procjena je
podbacila za 30%.
Nepoštivanje obaveza vezanih za plaćanje sankcioniše se kaznama. Kazne koje su zasnovane na porezima
(tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se za slučajeve kao što su poreske prijave
koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje neprijavljenim poreskim obavezama. Na isplate
koje kasne zaračunavaju se kamate. TA DB ne izdaje podsjetnike za kašnjenje uplate poreza, što je
otežalo naplatu neizmirenih poreskih obaveza.
Poreski obveznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Uputstva za bankovna plaćanja
jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u uredima TA DB su
zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi. Međutim,
nedostaje potpuno sravnjenje procjena poreskih obaveza, naplate, i zaostalih neizmirenih potraživanja.
O malim iznosima duga koje duguje DB objavljuju se svi detalji. Osim za fond zdravstvenog osiguranja i
fond za zapošljavanje, gotovinska salda su sva konsolidovana u STA. Zaduživanje po bilo kojim
uslovima podvrgava se strogoj kontroli Direkcije za finansije. Međutim, nema veza između zaduživanja i
fiskalnih ciljnih iznosa.
Evidencije o personalu predstavljaju odgovornost Institucije nadležne za upravljanje ljudskim resursima
(Human Resources Management Authority - HRMA), koja radi zasebno izvan Direkcije za finansije.
Platne liste su pod kontrolom posebnog odsjeka u Direkciji za finansije. Baze podataka za platne spiskove
i evidenciju zaposlenih nisu direktno povezane i nisu međusobno konzistentne u smislu podatka, a i ne
ažuriraju i ne sravnjuju se na mjesečnoj osnovi. Može da dođe do kašnjenja do tri mjeseca. Podaci o
platnim spiskovima se ažuriraju kada se podaci dostavljaju Poreskoj upravi. Ima i slučajeva retroaktivnih
prilagođavanja. U novijem periodu nije bilo revizija koje bi bile konkretno fokusirane na potrošnju na
plate.
Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan javnost. Otvoreni natječaj je metod koji se
podrazumijeva. Objavljivanje obavještenja o nabavkama i dodjela ugovora je transparentno, a informacije
su javno dostupne preko internetske stranice PPA. Međutim, javnost nema pristup planovima nabavki ili
rezultatima novijih žalbi.
205
Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a česte žalbe učesnika na tenderu usvajaju se na Odboru za
razmatranje žalbi u procesu javnih nabavki (Public Procurement Review Board - PRB), jasno je da izuzeća
od primjene otvorenih procedura u mnogim slučajevima nisu prikladno opravdana. Informacije su
ograničene na prilike za učestvovanje na tenderima u obliku planova nabavki (iako se ti planovi često ne
objavljuju) i informacije o dodjeljivanju ugovora. Nisu dostupne informacije o rezultatima žalbi, bez
obzira na zakonske odredbe o tome. Iako je PRB uspio da izda mnoge odluke, nedostaju mu dovoljni
ljudski resursi za ispunjavanje svih njegovih funkcija na brz i efikasan način.
DB smatra da tekući kontrolni aranžmani djelotvorno sprječavaju da se izvršavaju plaćanja koja su izvan
budžetski određenih sredstava za njih. Međutim, određeni procesi nedostaju, a detaljna proceduralna
pravila i procesi nisu dobro definisani. Pravila za interne kontrole se sve više implementiraju, iako su
dodatna poboljšanja u finansijskom upravljanju i kontroli i dalje potrebna u potrošačkim jedinicama.
DB još nije preduzeo nikakve aktivnosti na obezbjeđivanju i implementaciji interne revizije.
C (iii). Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje
Sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezora u bankovnih evidencija za STA. Međutim, računi
EBF nisu pokriveni u okviru STA. Trezor osigurava da se avansi pročišćavaju bez odlaganja, a postoji
samo nekoliko privremenih računa.
U DB škole potpadaju direktno pod ovlaštenja vlade. U vladi DB sistemi identifikuju resurse koji su
raspodjeljeni na svaku školu i u fazi budžeta (planiranja) i u fazi izvršenja. Uplate kojima škole mogu da
zarade sredstva kroz naknade koje naplaćuju za korištenje školski objekata i kroz donacije, koje se unose
u računovodstvo u izvještajima o izvršenju, uplaćuju se na jedinstveni račun trezora BD.
Računovodstveni sistem obezbjeđuje pouzdane informacije i o gotovinskim sredstvima i o sredstvima u
robi koja su primile škole. Finansijski resursi za zdravstvene službe obezbjeđuju se preko Fonda
zdravstvenog osiguranja, koji se finansira prije svega preko doprinosa. O prihodima i rashodima Fonda
zdravstvenog osiguranja izvještava se Skupštini, uz budžet, ali ne i o potrošnji pojedinih klinika ili
zdravstvenih ustanova. Iako su rutinski dostupne informacije o resursima koje primaju pojedinačne škole,
to nije slučaj za resurse koje primaju objekti zdravstvene zaštite.
Kvartalni podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet – to jeste, po
ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji se pripremaju na gotovinskoj osnovi, ali ne i na
osnovi preuzetih obaveza. Kvartalni izvještaji o budžetu se dostavljaju Skupštini Distrikta u roku od četiri
sedmice nakon kraja kvartala. Izvještaji se proizvode na radnim listovima, umjesto da se generišu
direktno iz trezorskog sistema, ali, međutim, SAI ne izvještava o ikakvim značajnim problemima vezano
za tačnost podataka koji su predstavljeni u izvještajima.
Konsolidovani finansijski izvještaji uključuju potpune informacije o prihodima i potrošnji, kao i
finansijskim sredstvima i obavezama. Duga kašnjenja u usvajaju budžeta za svaku godinu na Skupštini
Distrikta rezultovala su određenim kašnjenjima u dostavljanju finansijskih izvještaja Direkcije za
finansije za reviziju.
Računovodstveni standardi koji se primjenjuju definisani su u Odluci o uspostavljanju računovodstvenih
politika za budžetske korisnike i trezor DB. DB ima za cilj da poštuje standarde IPSAS, ali to ne znači, u
svakom slučaju, da se standardi IPSAS primjenjuju konzistentno, imajući u vidu da se računovodstvo i
izvještavanje uglavnom rade na modifikovanoj obračunskoj osnovi. Najnoviji dostupni prevod standarda
IPSAS potiče iz 2011. godine, tako da se novije izmjene standarda ne primjenjuju.
206
C (iv). Vanjska revizija i pregledi
DB ima svoju zasebnu SAI (Ured za reviziju javne uprave Brčko distrikta Bosne i Hercegovine). Ona
sprovodi spektar finansijskih revizija, revizija zakonitosti, a sprovela je i 4 revizije učinka i obezbjeđuje
potpunu pokrivenost revizijom svih operacija vlade, uključujući i operacije Fonda zdravstvenog
osiguranja i lokalnih komunalnih preduzeća. Na godišnjem nivou se reviziji podvrgavaju subjekti
centralne vlade koji predstavljaju najmanje 75% ukupne potrošnje.
SAI dostavlja svoje revizorske izvještaje skupštini svake godine u junu, u roku od tri mjeseca od primitka
izvještaja o izvršenju budžeta iz Direkcije za finansije, u skladu sa Zakonom o SAI DB. SAI je počela sa
radom tek 1. marta 2007. godine, a preporuke koje je do sada dala bile su relativno ograničenog opsega.
Ured u izvještajima o provedenim finansijskim revizijama ima posebno poglavlje pod nazivom „Osvrt na
nalaze i implementacija preporuka prethodne revizije“ u kome se navode preporuke iz prethodne godine
koje klijent nije implementirao, odnosno koje je djelimično implementirao. Takođe, nakon objavljivanja
Izvještaja revizije učinka, Ured na godišnjem nivou pismenim traženjem od klijenata provjerava stepen
implementacije datih preporuka. Pored navedenog, Ured u svojim izvještajima o radu od 2012. godine i
na dalje, a o kojima informiše Skupštinu Brčko distrikta BiH i javnost, posebno obrađuje poglavlje
„Realizacija datih preporuka”.
Direkcija za finansije dostavlja nacrt budžeta Vladi DB u skladu sa vremenskim rasporedom koji je
propisan zakonom (1. oktobra). Budžet bi skupština trebalo da usvoji do 1. decembra. U praksi, pregovori
o budžetu unutar vlade traju nekoliko sedmica, a konačni nacrti prijedloga se nakon toga dostavljaju na
javne konsultacije – koje su se u novijem periodu održavale u toku januara i februara u budžetskoj godini.
Tek nakon toga se zvanični prijedlozi dostavljaju skupštini. Manje od mjesec dana može onda preostati
između trenutka zvaničnog dostavljanja prijedloga vlade Skupštini i kraja marta, roka nakon kog se
privremeno finansiranje na nivoima iz budžeta iz prethodne godine završava. Zvanično pregledanje
prijedloga u Skupštini izgleda prilično ograničeno, iako su zastupnici u Skupštini u potpunosti angažovani
u preliminarnim konsultacijama i javnim raspravama vezanim za nacrte prijedloga administracije.
SAI DB je u obavezi da dostavi Skupštini DB, vladi DB, te uredu javnog tužioca: (i) revizorski izvještaj o
godišnjim finansijskim izvještajima vlade (u stvari ona takođe dostavlja i revizorski izvještaj o svakom
budžetskom korisniku), i (ii) javni izvještaj o revizijama koje je sprovela SAI DB. Obično je potrebno do
osam mjeseci da Skupština zaključi svoj rad na izvještajima SAI. Skupština DB nije sprovodila rasprave
sa budžetskim korisnicima; ta praksa tek treba da bude uvedena u DB. Izvještaji revizije predstavljaju
preporuke SAI DB o mjerama koje treba da poduzme vlada. Te mjere Skupština DB obično usvaja bez
izmjena.
Budžetski korisnici se ne bave preporukama DB SAI, ili to rade samo površno. Za razliku od situacije na
drugim nivoima vlasti u BiH, ne postoji nikakav specijalizovani skupštinski odbor koji bi bio nadležan za
bavljenje revizorskim izvještajima.
207
U tabeli u nastavku predstavljene su ukupne ocjene za indikatore učinka.
DISTRIKT BRČKO: OCJENA PEFA
Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora
Indikator Opis Met DB
PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 C
PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 C+
PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 B
PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 NR
PI-5 Klasifikacija budžeta M1 B
PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju M1 B
PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 A
PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 NA
PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 C
PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 B
I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA
PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 C+
PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja M2 D+
II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA
PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 C
PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza M2 B
PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 D+
PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 B+
PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B+
PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 D+
PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama M2 N/A
PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 D+
PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 D
III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE
PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 B+
PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje
usluga M1 B
PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 C+
PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+
IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA
PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 C+
PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+
PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+
208
II. Ocjena uticaja slabosti u PFM
U ovom odjeljku izvještaja analizira se stepen do kog se doima da učinak ocijenjenih sistema za PFM
podržava ciljeve na visokom nivou. To su:
Djelotvorne kontrole ukupnih budžetskih iznosa i upravljanje fiskalnim rizicima doprinose održavanju
skupne fiskalne discipline.
Planiranje i izvršavanje budžeta u skladu sa prioritetima vlade doprinose implementaciji ciljeva vlade
(strateško raspodjeljivanje resursa).
Upravljanje korištenjem budžetskih resursa doprinosi efikasnom pružanju usluga i dobijanju adekvatne
vrijednosti za potrošeni novac.
1. Skupna fiskalna disciplina
Odlaganja u usaglašavanju gornje granice za budžet i određivanju iznosa ulaznih poreza koji pripadaju
DB rezultovali su odlaganjima u odobravanju budžeta i ograničenjima vremenskog perioda koji je na
raspolaganju za razmatranje budžeta na skupštini. Ishodi budžetske potrošnje u znatnoj su mjeri niži u
odnosu na odobreni budžet, a znatna odstupanja od strukture budžeta takođe ukazuju na bojazni vezane za
kvalitet procesa planiranja budžeta. Ostvarenje prihoda je pokazalo učinak znatno viši od očekivanog u
dvije od tri godine koje se razmatraju, što bi moglo da ukazuje na dodatne slabosti u prognoziranju
prihoda (u slučaju ulaznih poreza, to je izvan kontrole DB). Zaostale neizmirene obaveze u potrošnji su
rasle, a vladi nedostaju sveobuhvatni podaci o zaostalim neizmirenim obavezama, kao i zakonska
definicija za njihovo izračunavanje. Iako su poreski zakonski okvir i procedure sveobuhvatni i jasni, nema
pouzdanog sravnjivanja ocijenjenih poreskih obaveza, naplate i zaostalih neizmirenih obaveza. Budžetski
dokumenti su razumno sveobuhvatni i pravovremeno se daju na uvid javnosti.
2. Strateško raspodjeljivanje resursa
MF obezbjeđuje pouzdane informacije o dostupnosti sredstava; promjena budžetskih alokacija ima malo,
a ako se one i dešavaju, izvršavaju se na transparentan način. Postojeći budžetski proces nema snažan
fokus na politike ili strategiju. Iako postoji usaglašena razvojna strategija i srednjoročni okvir rashoda,
sektorskim strategijama nedostaju detaljne informacije o troškovima; prioriteti najčešće odražavaju
inicijative konkretnih budžetskih korisnika, umjesto da se na njih gleda kao na dio šire sektorske
strategije. Ograničen vremenski period koji je na raspolaganju za razmatranje budžeta na parlamentu
mogao bi da smanji pritisak kojem je vlada izložena vezano za raspodjeljivanje i izvršavanje budžeta u
skladu sa njenim unaprijed navedenim politikama.
3. Efikasno pružanje usluga
Procedure za kontrolu preuzimanja obaveza postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda ne obuhvataju
u potpunosti sve rashode i moguće je da se povremeno krše. Nedostatak funkcije interne revizije u
javnom sektoru predstavlja nedostajući element u sistemu provjera i saldiranja DB. Nepoštivanje
procedura konkurentnih natječaja može da stvori prilike za neefikasne nabavke, korupciju i curenja u
sistemu. Slabe veze između rada SAI i parlamenta mogu da dovedu do smanjenja stepena do kog se vlada
smatra odgovornom za efikasno upravljanje resursima.
209
III. Izgledi za reforme PFM
DB vidi priliku za povećavanje stepena budžetske discipline kroz revidiranje postojećeg Zakona o
budžetu Distrikta Brčko. Glavni zadatak će biti da se pripreme smjernice za novi zakon o budžetu koji će
donijeti budžetsku disciplinu i odgovornost, omogućiti institucionalizaciju budžetskih inspekcija i
sankcija za nepoštivanje odredbi. Strateško planiranje će biti unaprijeđeno u budućnosti, a programsko
budžetiranje treba da bude uvedeno. Planira se obuka kao podrška tim reformama. Program javnih
investicija (Public Investments Program - PIP) se takođe predlaže za budućnost.
210
Ocjena PFM sistema, procesa i institucija- Distrikt Brčko
PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene potrošnje Distrikta
Brčko (DB) za posljednje tri fiskalne godine (2009-2011. godine). Potrošnja koja se uzima u obzir
uključuje skupni budžet, iz kojeg su isključene isplate za servisiranje duga (kamate i glavnica) i projektna
potrošnja finansirana iz vanjskih izvora, pošto su oni izvan direktne kontrole vlade. Potrošnja u Fondu
zdravstvenog osiguranja i Fondu za zapošljavanje, koji su pod kontrolom vlade, takođe je uključena. DB
nema svoj sopstveni penzijskifond: stanovnici DB biraju između fondova penzijskog i invalidskog
osiguranja dvaju entiteta, Republike Srpske (RS) iFederacije BiH (FBiH). Zbog toga su vanbudžetski
fondovi (extra-budgetary funds, EBF) od manjeg značaja u odnosu na budžetsku potrošnju nego što je
slučaj u RS i FBiH.
DB je u opštem slučaju pažljivo pristupao budžetiranju kako bi izbjegao bilo kakav rizik od premašivanja
svojih raspoloživih prihoda (vidjeti indikator PI-3 za DB), pa je stalno trošeno manje od iznosa
predviđenog budžetom. Direktor za
finansije je navio da je osnovni
razlog za manje trošenje bio
kašnjenje u izvršavanju kapitalnih
projekata, koji nisu bili u dovoljnoj
mjeri pripremljeni. Budžetom
predviđena i stvarna potrošnja za
period od 2009. do 2011. godine
prikazane su u Tabeli 4.4.1. Zbog
toga što je manjak potrošnje
premašivao 10% u dvije od tri godine, ali nikada nije dosegao 15%, rejting za ovu dimenziju je C.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.4.2. Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C Razlika između budžeta i ostvarenja premašivala je
10% u dvije od tri godine.
PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom
Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kog se struktura budžeta mijenja u odnosu na onu koju je
inicijalno planirala Direkcija za finansije (Directorate of Finance - DoF) i koja je dogovorena na nivou
Skupštine Distrikta. Sekretarijat za ocjene PEFA je uspostavio formulu za izračunavanje varijanse
ostvarenja u odnosu na odobreni budžet. Svaka od 20 najvećih linija u originalnom budžetu prilagođava
se za procentualnu razliku između skupnog budžeta i ostvarenja, kao što se izračunava za indikator PI-1, a
razlike između stvarne potrošnje na svakoj liniji i tih prilagođenih iznosa se onda sabiraju, kako bi se
mjerila ukupna varijansa za prvu dimenziju ovog indikatora, izražena u procentu skupnog ostvarenja.
Druga dimenzija indikatora odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz rezerve za nepredviđene
slučajeve; što je veći iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se preraspodijeli na konkretne
budžetske linije, to je budžet manje transparentan. Tabele koje sadrže izračunavanja za vladu DB
predstavljene su u Aneksu 4 ovog izvještaja.
Tabela 4.4.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta
Godina
Originalni
budžet(u
milionima KM)
Ostvarenje
potrošnje(u
milionima KM)
Procentualna
razlika
2009. 241,0 211,4 -14,3%
2010. 231,0 198,9 -13,9%
2011. 216,4 202,2 -6,6%
Izvor: Direkcija za finansije DB.
211
(i) Dodatna varijansa u strukturi potrošnje, nakon uzimanja u obzir ukupne varijanse kao kod
PI-1
Formulom se mjeri dodatna varijansa koja je povrh ukupne varijanse koja je izračunata za indikator PI-1, a
koja predstavlja rezultat toga što se resursi preraspoređuju iz jedne oblasti u drugu u toku izvršenja budžeta.
Dobar skor se postiže ako nema značajnih preraspodjela iz jedne funkcionalne oblasti u drugu. Prema tome, za
ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika između budžeta i
ostvarenja, koja je mjerena u okviru indikatora PI-1, pod uslovom da su proporcionalne promjene slične u
svakom budžetskom zaglavlju. Ukupne
varijanse su prikazane kao procenti
ukupnog ostvarenja potrošnje, u
Tabeli4.4.3. Veoma visoka varijansa u
2011. godini uglavnom odražava značajna
povećanja u odnosu na originalni budžet i
za Fond zdravstvenog osiguranja i za
Odjeljenje za zdravstvo. Zbog toga što je
ukupna varijansa u potrošnji premašila
15% u jednoj od tri godine, rejting za ovu
dimenziju je C.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje
Prosječni iznos koji se plaćao iz rezerve za nepredviđene slučajeve iznosio je 0,4% ukupne potrošnje, što
je daleko ispod praga, koji iznosi 3%.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.4.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Dodatna varijansa u strukturi potrošnje C Dodatna varijansa je premašila 15% u samo jednoj
od tri godine.
Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za
nepredviđene događaje
A Iznos koji je naplaćen bio je daleko ispod 3%
ukupne potrošnje.
PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa domaćim prihodima budžetom predviđenim.
Indirektno oporezivanje koje na teritoriji cijele zemlje sprovode institucije BiH dijeli se između četiri glavna
nivoa vlasti (Institucije BiH, FBiH, RS iDB), dok su svi ostali poreski i neporeski prihodi pod isključivom
odgovornošću svakog od nivoa zasebno.
Konsolidovani prihodi i primici DB za konsolidovani nivo konsolidovanog vladinog sektora (centralna
vlada i EBF-ovi), prema izvještajima Centralne banke BiH (CBBiH), prikazani su u Tabeli4.4.5. Indirektno
oporezivanje je najvažniji izvor prihoda, jer predstavlja 64% ukupnih konsolidovanih prihoda DB – što je
značajno viši udio nego u entitetima, dijelom zbog toga što ukupna potrošnja DB ne uključuje penzijski
fond. Drugi najvažniji izvor prihoda su socijalni doprinosi, koji predstavljaju 17% konsolidovanih prihoda
DB. Prihodi od direktnog oporezivanja predstavljaju samo 7% konsolidovanih prihoda DB.
Tabela 4.4.3. Procentualna varijansa između strukture
ostvarenja i budžeta
Godina
Ostvarenje potrošnje
(u milionima KM)
Zbir varijansi(u
milionima KM)
Varijanse kao %
potrošnje
2009. 211,4 30,3 14,3%
2010. 198,9 28,6 13,9%
2011. 202,2 58,4 28,9%
Izvor: DoF DB
212
Opšti sistem za raspodjeljivanje prihoda od indirektnog oporezivanja između četiri glavna nivoa u BiH
detaljno je objašnjen u Poglavlju 2 i u okviru razmatranja ovog indikatora za institucije BiH. Sažeto
rečeno, nakon što se udio institucija BiH oduzme od ukupnih prihoda, DB prima fiksirani procenat od
3,55% preostalih sredstava, a ostatak sredstava
se dijeli između dva entiteta na osnovu
podataka o krajnjoj potrošnji koje je
identifikovano na poreskim formularima.
Koeficijenti za raspodjelu prihoda između
entiteta su varijabilni; oni se periodično
prilagođavaju tako da odražavaju promjene u
krajnjoj potrošnji i zvanično ih usvaja Upravni
odbor Uprave za indirektno oporezivanje
(Indirect Tax Authority - ITA). Periodična
sravnjenja se takođe predviđaju kada dođe do
promjena koeficijenata. Od udjela svakog od
entiteta najprije se oduzme iznos potreban za
servisiranje vanjskog duga, a preostala
sredstva se nakon toga dijele između nivoa
sektora konsolidovane vlade.
Za DB je koeficijent (3,55%) fiksiran i u
skladu je sa Zakonom u uplatama na
jedinstveni račun i raspodjeli prihoda, koji je usvojen 2007. godine nakon odluke UredaVisokog
predstavnika. U praksi, u prethodnih pet godina, bilo je političkih problema / odlaganja u donošenju
odluke o iznosu koji će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i sporova o
podacima o krajnjoj potrošnji i posljedičnih kašnjenja odluka o formuli za dijeljenje prihoda od
indirektnog oporezivanja između dvaju entiteta. Kašnjenja odluke o iznosu koji će institucije BiH dobiti
iz prihoda od indirektnog oporezivanja mogu da utiču na DB, pošto udio DB od 3,55% prihoda dolazi iz
prihoda koji ostanu raspoloživi nakon što se oduzme dio za institucije BiH.
Što se tiče direktnih poreza, koji su pod isključivom odgovornošću svakog od entiteta i DB, struktura i
stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa određuju se na
centralnom nivou DB, a prihodi se nakon toga dijele sa jedinicama lokalne samouprave i sa dva EBF-a
(Fond zdravstvenog osiguranja i Fond za zapošljavanje).
U oba entiteta i u DB prihodi EBF-ova uključuju socijalne doprinose koji su relevantni za konkretne
fondove, te transfere iz centralne vlade za određene fondove; javna preduzeća za puteve primaju dio
prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i od drugih naknada za puteve.
Jedinica za makroekonomsku analizu (Macroeconomic Analysis Unit- MAU) UINO odgovorna je za
pripremanje prognoza za indirektno oporezivanje, uzimajući u obzir makroekonomske projekcije za cijelu
zemlju koje priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Fiskalnog savjeta. Te projekcije
prihoda koriste Fiskalni savjet, Ministarstvo financija i trezora (MFT) Institucija BiH,
ministarstvafinansija (MF) entiteta, te Direkcija za finansije DB u toku procesa pripremanja budžeta.
Međutim, iznosi koji se unose u budžet svake od vlada, vezano za prihode od indirektnog oporezivanja,
predstavljaju odgovornost konkretne vlade. Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih
prihoda entiteta / DB predstavlja odgovornost odgovarajućih MF – tako da je u DB DoF odgovorna za
projekcije.
Tabela 4.4.5. Godišnji izvještaj o operacijama za DB u
2011. godini
(u milionima KM)
Opis
Konsolidovano
Distrikt Brčko
Prihod 237,3
Porezi 169,2
Porezi na dohodak, dobit i kapitalnu
dobit 15,6
Porezi na plate i radnu snagu 0,0
Porezi na imovinu 1,1
Porezi na robu i usluge i međunarodnu
trgovinu i transakcije 152,5
Ostali porezi 0,0
Socijalni doprinosi 34,5
Grantovi 0,0
Ostali prihodi 33,5
213
(i) Ostvareni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u inicijalno odobrenom
budžetu
Kao što je već navedeno, entiteti i DB imaju svoj mandat nad direktnim oporezivanjem. DB ima
ovlaštenje da propisuje zakonski okvir na polju oporezivanja imovine, oporezivanja dohotka građana,
oporezivanja dobiti preduzeća, te na polju socijalnih doprinosa za fondove za zdravstvo i zapošljavanje.
Nije bilo moguće koristiti konsolidovane podatke iz CBBiH za izračunavanje za indikator učinka, zbog
toga što su ni dostupni samo za ostvarenja, a ne i za planove. Prema tome, rejting za ovaj indikator
zasnovan je na podacima iz DoF DB.
Tabela 4.4.6 prikazuje prihode, budžetske prognoze, te stvarna ostvarenja. Iz tabele su isključeni prihodi
fondova za zdravstvo i zapošljavanje DB. Pošto stanovnici DB plaćaju svoje penzijske doprinose u onaj
od dva entitetska fonda koji izaberu, doprinosi za te fondove su isključeni iz analize.
Tabela 4.4.6. Prihodi Distrikta Brčko, sa i bez indirektnih poreza
(u milionima KM)
2009. 2010. 2011.
Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje
Ukupni prihodi 213.3 185.9 195.6 204.2 196.6 208.7
% razlike između ostvarenja i
budžeta
-12.8% 4.4% 6.2%
Indirektni poreski prihodi 156.0 130.5 137.2 148.9 138.6 150.1
Ukupni prihodi isključujući
indirektne prihode
57.3 55.4 58.4 55.3 58.0 58.6
% razlike između budžeta i
ostvarenja
-3.3% -5.3% 1.0%
Izvor: Distrikt Brčko, Direkcija za finansije.
Tabela 4.4.7. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting B Ukupni prihodi bili na nivou od između 94% i 112% za dvije od
posljednje tri godine, što rezultuje rejtingom B.
Ako se indirektni poreski prihodi isključe iz razmatranja, pošto su
izvan kontrole administracije DB, % razlike između budžeta i
ostvarenja se smanji.
Međutim, pošto prihodi padaju ispod 97% budžeta u dvije od tri
godine, rejting bi i dalje bio B.
PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Ovaj indikator razmatra da li ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza, te da li postoji sistem koji
omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza. U DB u trenutku sprovođenaj ocjene
nema zakonske definicije toga što predstavljaju zaostale neizmirene obaveze; a nije uspostavljen ni
zakonski period (recimo, 45 dana) nakon kojeg neplaćena fakturisana obaveza počinje da se smatra
zaostalom neizmirenom obavezom; a u okviru postojećih trezora nikakav datum dospjeća plaćanja nije
unošen sa faktura do kraja 2013. godine. U skladu sa SBA, nadležne institucije institucija BiH i entiteta
bile su u obavezi da, do oktobra 2013. godine, uspostavejedinstvenu zajedničku definiciju zaostalih
neizmirenih obaveza (pri čemu bi se svaki iznos koji nije plaćen u roku od 90 dana nakon dana dospjeća
smatrao zaostalom neizmirenom obavezom) a, od jula 2013. godine, procedure za budžetske korisnike
214
tako da unose sve datume dospjeća sa faktura u trezor. Ti rokovi nisu ispoštovani. Sa stanjem na kraju
2013. godine, podaci o dospjeću plaćanja počeli su da se evidentiraju u trezorima institucija BiH i na
nivou entitetske vlade (međutim, kompletni izvještaji za 2013. godinu o zaostalim neizmirenim
obavezama nisu bili spremni na vrijeme da bi bili uključeni u ovaj izvještaj), a rok za uspostavljanje
definicije zaostalih neizmirenih obaveza sada je produžen do početka 2014. godine (radna verzija
predviđa da će period od 90 dana biti korišten). U februaru 2014. godine na sjednici Fiskalnog savjeta
BiH usvojena je definicija neizmirenih obaveza koje se opisuju kao svaka obaveza koja je evidentirana u
trezorskoj aplikaciji u Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a koja nije plaćena u rokovima dospjeća
propisanim zakonom, a najduže u roku od 90 dana od datuma dospijeća.Na osnovu zajedničke definicije,
svaki od nivoa vlade će prilagoditi svoje zakonske okvire. Vjerovatno je da će Distrikt Brčko takođe da to
uradi.
(i) Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
DB, prema informacijama primljenim iz DoF,nema zaostalih neizmirenih obaveza. Treba primijetiti da,
iako prihodi od indirektnog oporezivanja pokrivaju najveći dio potrošnje DB, činjenica da DB prima
fiksirani dio prihoda od indirektnog oporezivanja ne garantuje da se ne mogu akumulirati zaostale
neizmirene obaveze: DB takođe ima i svoje sopstvene dodatne prihode i, pored toga, prihodi od
indirektnog oporezivanja (na koje se primjenjuje procenat udjela DB) mogu i dalje da fluktuiraju kroz
godine. Međutim, politike potrošnje u DB pokazuju visok nivo discipline, koji sprječava akumuliranje
zaostalih neizmirenih obaveza. Ali, imajući u vidu da pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim
obavezama u skladu sa zakonskom definicijom još nisu dostupni, nedovoljne informacije su raspoložive
za određivanje skora za ovu dimenziju ili indikator.
Rejting za dimenziju: NR
(ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Iako nema dokaza o tome da je budžet DB ostvario ikakve zaostale neizmirene obaveze, pošto još (sa
krajem 2013. godine)nisu dostupni nikakvi zvanični podaci u skladu sa zakonskom definicijom zaostalih
neizmirenih obaveza, rejting za ovu dimenziju je D.
Tabela 4.4.8. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting NR
Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za
isplate potrošnje
NR Prema navodima DB. oni nisu nikad ostvarili
zaostale neizmirene obaveze za plaćanja. Međutim,
ne postoji definicija zaostalih neizmirenih obaveza
u plaćanju potrošnje i nisu dostupne dovoljne
informacije za određivanje skora za ovu dimenziju.
Raspoloživost podataka za monitoring stanja
neizmirenih obaveza za isplate potrošnje
D Nije ostvareno stanje zaostalih neizmirenih
obaveza, ali, međutim, ne postoji pouzdan sistem
za monitoring zaostalih neizmirenih obaveza.
PI-5: Klasifikacija budžeta
Kriterijumi ocjene PEFA zahtijevaju postojanje aranžmana koji omogućavaju poređenje budžeta i
ostvarenja za istu godinu, ali obezbjeđuju i konzistentnost poređenja iz jedne godine u sljedeću, u skladu
sa administrativnim, funkcionalnim, i ekonomskim klasifikacijama. U idealnom slučaju, 10 glavnih
funkcija vlade, u skladu sa definicijom Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification
of Functions of Government - COFOG) trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite
215
nivoe obrazovanja) ili programe. Taj cilj je omogućen evidentiranjem svih transakcija u skladu sa
Kontnim okvirom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako
da omogući izvještavanje u skladu sa svakom od klasifikacija.
Iako je postignut određeni napredak, Javne finansijske statistike su i dalje fragmentirane i neujednačene u
različitim oblastima odgovornosti u BiH, a to je situacija koju većina posmatrača smatra značajnom
preprekom za prikladno upravljanje. EU je posvetila posebnu pažnju tom pitanju; ona je obezbjeđivala
tehničku podršku u toj oblasti od juna 2012. godine,173
ali napredak još nije evaluiran.
Vlada DB predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake
administrativne jedinice, kao i funkcionalnu raspodjelu koja slijedi, sa ukupno 14 funkcija (isto kao i u
FBiH), na osnovu čega se može izvući 10 glavnih COFOG funkcija. Vlada održava trezorski sistem kroz
koji sve transakcije prolaze – ili se evidentiraju, ako su to plaćanja koja su izvršena sa odvojenih
bankovnih računa koji su uspostavljeni za projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora – što obezbjeđuje
konzistentnost u izvještavanju po administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Trezorski sistemi su u
mnogome unapređeni od 2000. godine, a kontni okviri su u opštim crtama slični za sve četiri vlade.
Međutim, pošto kontni okviri nisu harmonizovani za sve četiri vlade, nikakva konsolidacija na
funkcionalnoj osnovi nije moguća za zemlju u cjelini.
Ipak, DB obezbjeđuje konzistentnost poređenja između budžeta i ostvarenja prema administrativnim,
funkcionalnim, te ekonomskim klasifikacijama.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.4.9.PI-5: Klasifikacija budžeta
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B Funkcionalna (ali ne i pod-funkcionalna) raspodjela je
obezbjeđena i u fazi budžeta i u fazi ostvarenja, u skladu sa 10
glavnih COFOG funkcija, pored raspodjela po ekonomskim i
funkcionalnim klasifikacijama.
PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju
Dokazi za ovaj indikator izvučeni su iz budžeta za 2012. godinu i iz srednjoročnih okvira potrošnje
(medium-term expenditure frameworks - MTEF) za period od 2012. do 2014. godine
Tabela 4.4.10. Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju(Distrikt Brčko)
Element Uključeno Komentar
Makroekonomske pretpostavke, uključujući
kao minimum stope skupnog rasta, inflacije i
kursne stope.
N Makroekonomske pretpostavke su predstavljene
samo u MTEF-u, ali ne i u budžetu (Vidjeti str. 9
MTEF-a za period 2012-2014. godine:
http://www.DBcentral.net/images/stories/V
azni_akti/Budzet/Ba/dob-2012-2014-ba.pdf)
Fiskalni deficit, u skladu sa GFS-om ili nekim
drugim međunarodno priznatim standardom. D Vidjetistr. 3 budžeta za 2012. godinu.
Finansiranje deficita, uz opisivanje predviđene
strukture, domaćih i vanjskih sredstava. D Vidjetistr.4 budžeta za 2012. godinu.
Stanje duga, uključujući detaljne informacije
kao minimum za tekuću godinu, tj. godinu N Informacije vezane za unutrašnji dug su dostupne u
Tabeli na strani 31 MTEF-a za period 2012-2014.
173 Glavna namjena projekta je da pruži podršku MF BiH i entiteta, Direkciji za finansije DB, te drugim korisnicima u pružanju
pouzdanih podataka, harmonizovanih između institucija, o javnim finansijama, na osnovu obračunskog računovodstva i u skladu
sa međunarodno priznatim, konkretno u EU propisanim, principima, standardima i praksama.
216
Element Uključeno Komentar
prije one na koju se odnose budžetski
prijedlozi.
godine: http://www.DBcentral.net/images/stories/V
azni_akti/Budzet/Ba/dob-2012-2014-ba.pdf.
Takođe postoje i informacije vezane za obaveze
servisiranja duga u Aneksu 8 MTEF-a. Međutim,
informacije o nivoima stanja duga nisu dostupne.
Finansijska imovina, uključujući detaljne
informacije kao minimum za početak tekuće
godine.
N Rečeno nam je da DB ima oko 100 miliona KM
deponovanih u poslovnim bankama. Ta informacija
nije dostupna u MTEF-u ili u budžetu.
Ostvarenje budžeta iz prethodne godine,
predstavljeno u istom formatu kao i budžetski
prijedlozi.
D Budžetski dokument za 2012. godinu.
Budžet za tekuću godinu (ili revidirani budžet
ili procijenjeno ostvarenje), predstavljen u
istom formatu kao i budžetski prijedlozi.
N U budžetskom dokumentu za 2012. godinu, iznosi
za izvršenja za prvu polovinu tekuće godine su
prikazani umjesto budžeta.
Sažeti budžetski podaci i za prihode i za
potrošnju u skladu sa osnovnim zaglavljima
klasifikacija koje se koriste, uključujući i
podatke za tekuću godinu i za prethodne
godine.
D U budžetskom dokumentu za 2012. godinu,zbirni
budžet za 2102. godinu predstavljen je zajedno sa
zbirnim budžetima za 2010. i 2011. godinu (Vidjeti
str. 3).
Objašnjenjeimplikacija novih inicijativa
vezanih za politike, sa procjenama efekata koje
na prihode može imati promjena poreza i/ili
uticaja na potrošnju koje bi mogle imati glavne
izmjene u javnim službama.
D Relativno detaljne informacije dostupne su u MTEF-
u, a takođe i u budžetu, o tome kako će, na primjer,
nove politike koje je uvela UINO da utiču na
poreske prihode DB (str. 154 - 171 budžeta za 2012.
godinu).
Tabela 4.4.11. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B Budžetska dokumentacija ispunjava pet od devetodrednica
za dokumentaciju.
PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima
Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju u toku godine, finansijski izvještaji sa krajem godine,
trebalo bi da obuhvataju sve budžetske i vanbudžetske operacije vlade. Ovim indikatorom ocjenjuje se
stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one takozvanih vanbudžetskih
fondova, ne izvještava ni u fazi procjene, ni u fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen do kog su
projekti finansirani iz donatorskih sredstava uključeni u fiskalne izvještaje.
(i) Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije uključen u fiskalne izvještaje
DB održava svoje Fond za zdravstvenog osiguranja, Zavod za zapošljavanje i JP Putevi Brčko izvan
budžeta. Isto tako, izvan budžeta je, od 01.07.2013. godine primarna i sekundarna zdravstvena zaštita i dio javnog
zdravstva.Međutim, puni detaljni o njihovim prihodima i potrošnji predstavljaju se Skupštini zajedno sa
budžetom. Izvještaji o ostvarenju se objavljuju. Ne izgleda da postoji značajna dodatna potrošnja koja bi
bila pod kontrolom vlade, a koja nije dio budžeta.
Rejting za dimenziju: A
217
(ii) Uključenje u fiskalne izvještaje informacija o prihodima / potrošnji projekata finansiranih
iz vanjskih izvora
U DB je implementiran samo jedan investicioni projekat:Projekat vodosnabdijevanja Brčko distrikta BiH,
koji je finansiran djelimično iz vanjskih izvora, zajmom od 4.96 miliona € preko Bank Austria
Creditanstalt AG, a djelimično iz domaćih izvora putem zajma od Hypo Alpe-Adria- Bank a.d., Banja
Luka u iznosu od 6,87 miliona KM.U principu, svi investicioni projekti prikazuju se u budžetu, sa svojim
izvorima finansiranja, iako je izvršavanje u opštem slučaju bilo izloženo ozbiljnim kašnjenjima, zbog
slabe pripreme, odgađanja u procesima nabavke, te prakse Skupštine da odobrava godišnje budžete tek na
31. mart svake godine.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.4.12. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting A
Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije
uključen u fiskalne izvještaje
A Detaljne informacije o fondovima za zdravstvo,
zapošljavanje i javnim preduzećima za puteve
objavljuju se zajedno sa budžetom vlade, a puni
detalji o ostvarenjima takođe se objavljuju.
Uključenje u fiskalne izvještaje
informacija o prihodima / potrošnji
projekata finansiranih iz vanjskih izvora
A Finansiranje svih investicionih projekata je
predstavljeno u budžetu, a to bi, u principu,
uključivalo sve što se finansira iz vanjskih izvora. U
praksi je do sada bilo malo finansiranja iz vanjskih
izvora za projekte u DB.
PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa
Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen transparentnosti i preuzimanja odgovornosti za resurse koji se
prenose između različitih nivoa vlasti. Razmatraju se tri dimenzije: (i) transparentnost i objektivnost u
raspodjeli resursa; (ii) pravovremenost pouzdanih informacija za vlade koje su uključene o njihovim
alokacijama; i (iii) stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim
kategorijama.
Imajući u vidu specifičnost fiskalnog sektora u BiH i pristup koji je prihvaćen za ovu ocjenu PEFA, u
okviru ovog indikatora izvještaja razmatraju se među-vladini odnosi za četiri glavna nivoa vlasti
odvojeno. Prema tome, jedino su među-vladini odnosi vezani za DB prikazani su za ovaj indikator.
Međutim, prihodi od indirektnog oporezivanja – koji se administriraju na nivou BiH, ali dijele između
četiriju glavna nivoa vlasti – obuhvaćeni su razmatranjem za ovaj isti indikator za institucije BiH.
Kao što je već navedeno, DB prima fiksirani udio od 3,55% prihoda od indirektnog oporezivanja, nakon
što se oduzme udio institucija BiH. Za direktne poreze, struktura stopa poreza na dohodak građana i
poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa za fondove zdravstva i zapošljavanja određuje se na
centralnom nivou u DB, a prihodi se onda dijele sa jedinicama lokalne samouprave i EBF-ovima.
(i) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama na poddržavnom
nivou
Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo, DB nema nivo jedinica lokalne samouprave
218
(ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim
alokacijama
Unutar DB, koji nema podređene nivoe jedinica lokalne samouprave, već samo EBF-ove, nema drugih
pitanja u smislu pravovremenosti pouzdanih informacija o raspodjeli.
Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo DB nema nivo jedinica lokalne samouprave
(iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim
kategorijama
DB nema podređene jedinice lokalne samouprave, a ima samo dva EBF. DoF prikuplja podatke o
funkcionalnoj klasifikaciji za svu svoju potrošnju. Za DB, prema tome, konsolidovane informacije postoje
o potrošnji konsolidovane vlade, u skladu sa sektorskim kategorijama u okviru normalnog vremenskog
okvira za proizvodnju izvještaja o izvršenju budžeta.
Funkcionalna klasifikacija potrošnje je uključena u MTEF DB i u godišnje budžete. U praksi,
izvještavanje po funkcijama je vjerovatno zasnovano na širokim aproksimacijama. Budžetski planovi i
izvještaji o izvršenju EBF-ova se dostavljaju Parlamentu, konsolidovani sa izvještajima vlade DB.
Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo DB nema nivo jedinica lokalne samouprave
Tabela 4.4.13. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting NA
Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli
među različitim vladama
NA DB nema nivo jedinica lokalne
samouprave
Pravovremenost pouzdanih informacija za različite vlade o
njihovim alokacijama
NA Nije primjenljivoDB nema nivo
jedinica lokalne samouprave
Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu
vladu u skladu sa sektorskim kategorijama
NA Nije primjenljivoDB nema nivo
jedinica lokalne samouprave
PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru
Ovim indikatorom ocjenjuje se da li vlada adekvatno sprovodi monitoring i da li upravlja fiskalnim
rizicima174
koji proističu iz aktivnosti u javnom sektoru ili iz operacija koje su izvan njene direktne
kontrole, uključujući (i) aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PEs) i autonomnih vladinih
agencija (autonomous government agencies - AGAs) koje se finansiraju izvan budžeta, i (ii) aktivnosti
vlada na poddržavnom nivou
(i) Stepen monitoringa centralne vlade nad autonomnim vladinim agencijama (AGA)i javnim
preduzećima (PE)
DB ima tri javna preduzeća, a DoF ne sprovodi djelotvornu superviziju nad istim, mada ima potpune
informacije o njihovim poslovnim planovima i rezultatima. Fond zdravstvenog osiguranja, Fond za
zapošljavanje, te JP Putevi Brčko sličnodostavljaju u DoF svoje finansijske planove i izvještaje na
godišnjem nivou, a uvodi se prakasa i kvartalnog izvještavanja. Javna preduzeća izvještavaju Skupštinu
Brčko Distrikta BiH i dostavljaju svoje završne račune Direkciji za finansijeMeđutim, ne proizvode se
nikakvi konsolidovani izvještaji o fiskalnom riziku.
174 Fiskalni rizici su definisani kao kašnjenje u servisiranju duga, operativni gubici, zaostale neizmirene obaveze za plaćanja potrošnje, te
nefinansirane penzijske obaveze.
219
Rejting za dimenziju: C
(ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije vlada na nižem nivou
DB nema vlada na nižem nivou.
Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo
Tabela 4.4.14. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C
Stepen monitoringa centralne vlade nad
javnim preduzećima (PE) i autonomnim
vladinim agencijama (AGA)
C DoFsprovodi djelotvornu superviziju finansija i
javnih preduzeća i EBF-ova, ali se ne proizvode
nikakvi konsolidovani izvještaji o fiskalnom riziku
Stepen do kog centralna vlada sprovodi
monitoring vlada na nižem nivou
NA U DB nema vlada na nižem nivou.
PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija
Javni pristup ključnim fiskalnim informacijama ocjenjuje se na osnovu šest odrednica za indikator koje su
prikazane u Tabeli 4.4.15.
Tabela 4.4.15. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija
Kriterijum
Javno
dostupno Objašnjenje
Budžetska dokumentacija koja se dostavlja
Parlamentu.
D DB održava široke javne konsultacije o budžetskim
prijedlozima i preko njih daje relevantnu budžetsku
dokumentaciju na uvid opštoj javnosti. U novijim
godinama, zbog kašnjenja u vladinim razmatranjima
budžeta, konsultacije su se dešavale u toku marta. Na
primjer, za prijedlog budžeta za 2012. godinu, javne
konsultacije su održane između 5. i 16. marta 2012.
godine. Konsultacije se održavaju na više lokacija na
cijeloj teritoriji BD. Nijedna od drugih vlada u BiH ne
održava konsultacije o budžetskim prijedlozima.
Izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine:
da li se oni daju na uvid opštoj javnosti?
N Izvještaji se ne objavljuju na internetu Vlade DB
redovno,niti su inače dostupni za opštu javnost, osim
ako se ne zatraže konkretno.
Finansijski izvještaji sa krajem godine: da li se
daju na uvid u roku od šest mjeseci nakon
završetka revizije?
D Izvještaj o izvršenju budžeta za 2011. godinu nije
objavljen na internetskoj prezentaciji vlade do maja
2013. godine. Izvještaj o izvršenju budžeta za 2012.
godinu objavljen je u aprilu 2013. godine.
Izvještaji vanjske revizije: da li se objavljuju u
roku od šest mjeseci nakon završetka revizije?
D Izvještajima se može pristupiti na adresi:
http://revizori-
bdbih.ba/cms/index.php?option=com_joomdoc&vie
w=documents&path=Izvjestaji%2Fsr&Itemid=16&
lang=sr, u roku od 6 mjeseci nakon završetka revizije.
220
Kriterijum
Javno
dostupno Objašnjenje
Dodjeljivanje ugovora: da li se dodjeljivanje
svih ugovora sa vrijednošću od 100.000 USD
(ili ekvivalentnom) objavljuje barem na
kvartalnom nivou?
D Dodjeljivanje ugovora se objavljuje u službenom
glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku se može
pristupiti preko internetske prezentacije PPA:
http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=04h&je
zik=bs
Informacije o resursima su dostupne
jedinicama za pružanje usluga na primarnom
nivou (npr. školama i zdravstvenim
klinikama): da li se takve informacije
objavljuju barem na godišnjem nivou, ili su
dostupne na zahtjev zainteresiranih roditelja,
pacijenata itd?
N Informacije o školama su sadržane u budžetu DB, ali
nikakve informacije nisu dostupne za zdravstvene
klinike.
Tabela 4.4.16. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B Ispunjene su četiri od šest odrednica.
PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu
Ovaj indikator ima za cilj za ocijeni da li je formulisanje budžeta u skladu sa fiksiranim i predvidljivim
budžetskim kalendarom, svake godine, te da li je organizovano na način koji omogućava i olakšava
djelotvorno učestvovanje budžetskih korisnika. Razmatraju se tri dimenzije: (i) da li se poštuje fiksiran
budžetski kalendar; (ii) da li se budžetskim korisnicima daju jasne gornje granice za potrošnju koje je
odobrila vlada, unutar kojih mogu da pripremaju svoje podneske; i (iii) da li se budžet odobrava na
Skupštini Distrikta prije početka svake godine.
(i) Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara
Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o budžetima DB. Budžetski
proces počinje u januaru ili februaru svake godine, kada DoF distribuira Budžetske instrukcije br. 1, koje
uključuju detaljan budžetski kalendar koji propisuje zahtjeve, odgovornosti, te rokove za svaku fazu
budžetskog procesa.
Budžetski kalendar se u opštem slučaju nije poštovao u toku pripremanja budžeta za 2013. godinu, iz
nekoliko razloga. Najprije, zbog kašnjenja u usvajanju budžeta za 2012. godinu, DoF je izdala instrukcije
oko mjesec dana kasnije nego što je to predviđeno kalendarom. Dodatna kašnjenja su uslijedila nakon
izbora u jesen 2012. godine. Kao rezultat toga, budžet za 2013. godinu nije usvojen do 28. marta 2013.
godine. Međutim, ta kašnjenja nisu jedinstvena za tu budžetsku godinu; umjesto toga, ona predstavljaju
upečatljivu odliku procesa pripremanja budžeta od 2010. godine. Ta kašnjenja takođe odražavaju praksu
Vlade DB da dostavlja svoj nacrt budžeta u proces javnih konsultacija prije dostavljanja konačnih
prijedloga Skupštini.
U Tabeli4.4.17 predstavljen je budžetski kalendar koji je uključen u Budžetske instrukcije br. 1 za 2013.
godinu, koje su izdate 29. februara 2012. godine, kao i stvarni datumi na koje je izvršen svaki od zadataka
u toku budžetskog procesa 2013. godine. Sve dok proces zavisi od DoF, odstupanja od kalendara su
relativno mala, ali do kašnjenja može doći u trenutku kada konačne političke odluke moraju da se donesu
na nivou vlade, kao i u toku procesa rasprava u Skupštini Distrikta. Krajnje ograničenje je to da budžet
221
mora biti usvojen do 31. marta, kada ističe zakonski dozvoljen period za privremeno finansiranje na istim
nivoima kao i prethodne godine.
Tabela 4.4.17. Budžetski kalendar za Distrikt Brčko (za budžet za 2013. godinu)
Zadatak Odgovornost
Datum u
budžetskom
kalendaru (ili
zakonu)
Stvarni datum za
pripremanje
budžeta za 2013.
godinu
Raspodjela Budžetskih instrukcija br. 1 DoF 31.01.2012. 29.02.2012.
Dostavljanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih
korisnika, novih prijedloga za potrošnju, te opcija za
uštede
Budžetski
korisnici
15.04.2012. 15.04.2012.
MTEF usvojen Vlada DB 30.06.2012. 13.07.2012.
MTEF dostavljen Parlamentu Vlada DB 01.07.2012. 16.07.2012.
Budžetske instrukcije br. 2 se izdaju (sa budžetskim
gornjim granicama)
DoF 01.07.2012. 18.07.2012.
Diskusije sa budžetskim korisnicima DoF/Budžetski
korisnici
01.08.-01.09.2012. 02.10.-05.10.2012.
Budžet se dostavlja vladi DoF 15.09.2012. 21.02.2013.
Vlada DBdostavlja budžet Skupštini Distrikta Vlada DB 01.10.2012. 22.02.2013.
Skupština usvaja budžet Skupština 01.12.2012. 28.03.2013
Izvor: Direkcija za finansije, Distrikt Brčko.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska
cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci)
Izdaju se dva skupa budžetskih instrukcija. Budžetske instrukcije br. 1 propisuju detaljne smjernice i
instrukcije za pripremanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih korisnika (Budžet User Priority Review
Tables - BUPRTs), uključujući visokoprioritetne nove prijedloge za potrošnju i opcije za uštede,
konzistentno sa prioritetima vlade DB. Nakon dostavljanja BUPRTS, DoF priprema nacrt MTEF-a, koji
propisuje, između ostalog, temeljne makroekonomske indikatore i fiskalne izglede, prioritete budžetske
potrošnje za budžet i procjene za budući period, te budžetske gornje granice za svakog budžetskog
korisnika.
222
Nakon vladinog odobravanja trogodišnjeg MTEF-a, DoF izdaje budžetske instrukcije br. 2, u kojima se
postavljaju inicijalne budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika (u skladu sa MTEF-om),
zajedno sa instrukcijama za pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se traži da
pripreme svoje detaljne budžetske procjene u skladu sa tim gornjim granicama. DoF i budžetski korisnici
sprovode diskusije nakon raspodjele budžetskih instrukcija br. 2. Određena prilagođavanja gornjih
granica mogu biti dozvoljena, u skladu sa prioritetima politika vlade, a to je podložno odobravanju
konačnih budžetskihgornjih granica na sjednici Vlade
DB.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na
nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim
mandatom (u toku posljednje tri godine)
Od 2010. godine nijedan od budžeta nije usvojen prije
početka budžetske godine.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.4.19. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i
poštivanje tog kalendara
C Postoji detaljan budžetski kalendar, ali
odobravanje na skupštini obično kasni do
trenutka koji u velikoj mjeri ulazi u budžetsku
godinu.
Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za
pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska
cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci)
A Izdane su jasne budžetske instrukcije i
smjernice.
Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou
zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim
mandatom (u toku posljednje tri godine)
D Budžeti za posljednje tri godine su kasnili više
od dva mjeseca.
PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i
budžetiranja
Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog vlade BiH i u ovom slučaju DB planiraju svoj fiskalni okvir,
svoje politike potrošnje, te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda. Razmatraju se četiri
dimenzije: (i) višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza
održivosti duga (debt sustainability analysis- DSA); (iii) postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa
procjenom koštanja; i (iv) veze između investicionih alokacija i prognoza potrošnje za budući period.
(i) Pripremanje višegodišnjih prognoza
Višegodišnje fiskalne prognoze proizvode se kao dio procesa koji dovodi do pripremanja MTEF-a DB,
uključujući i prognoze za budući period za potrošnju za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za
nadolazeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne godine). Međutim, nema dokaza o tome da se
procjene za budući period koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu
– to jest, oni se ne pomijeraju u budućnost; umjesto toga DoF djelotvorno iznova uspostavlja budžet i
procjene za budući period od nule za svaki budžetski ciklus.
Tabela 4.4.18. Datum usvajanja Zakona o budžetu
Fiskalna
godina
Datum na koji je Zakon o budžetu
usvojen na Parlamentu
2010. 30. decembar 2009. godine
2011. 2. mart 2011. godine
2012. 1. april 2012. godine
2013. 28. mart 2103. godine
Izvor: Direkcija za finansije, Distrikt Brčko i Skupština
Distrikta Brčko (http://skupstinaDB.ba/ba/zakoni/ba.html).
223
Budžet i procjene za budući period u MTEF-u pripremaju se po administrativnim, funkcionalnim i
ekonomskim klasifikacijama u skladu sa Kontnim okvirom. Godišnji budžetski prijedlog ne uključuje
procjene za naredne godine.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga
Stanje duga Brčko distrikta na dan 31.12.2013.g., uključujući i kamate, iznosi 46,5 miliona KM, od čega
se na unutrašnji dug odnosi 33,9 miliona KM, a na vanjski dug 12,6 miliona KM.
DoF DB održava elektronsku bazu podataka vanjskog i unutrašnjeg duga i razmjenjuje informacije sa
MFT institucija BiH. Vanjski i unutrašnji dug se redovno pregledaju, uključujući i kao dio redovnog
pregleda SBA. DB takođe dostavlja podatke u Jedinicu za upravljanje dugom MFT BiH, koja održava
Access bazu podataka svog unutrašnjeg i vanjskog duga svih vlada BiH.
Iako se podaci o statusu duga prikupljaju redovno, a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se
obezbjeđuju, DSA se ne sprovode, osim redovnih DSA koje priprema MMF.
Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji
od dva predstavnika iz državnog Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog
predstavnika Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te
direktora Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko) treba da bude zadužena za pripremanje strategije za
upravljanje dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano.
Za sada, jedina analiza održivosti duga je analiza koju MMF priprema u okviru svojih izvještaja o
konsultacijama po članu IV sa zemljama, ili periodično u određenim izvještajima za preglede u okviru
SBA (MMF je u toku perioda od 2009. do 2013. godine pripremio četiri takve analize). Pošto su se
analize održivosti duga MMF-a do sada sprovodile bezaktivnog učešća institucija vlasti u procesu
pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti ne koriste tu analizu u svom procesu
strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug u smislu
budućih politika zaduživanja i potreba na nivou bilo koje vlade (koje su velike, imajući u vidu velike
infrastrukturne potrebe), rejting učinka za te indikatore je smanjen.
Međutim, treba ukazati da to da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u smislu
analize održivosti duga sa Federalnim ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog
ministarstva financija koji je proizašao iz zaključaka novije ocjene DeMPA za FBiH, koju je pripremila
Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode nikakve analize održivosti duga, da se ne
koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna strategija za upravljanje dugom nije
razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške za Federalno Ministarstvo financija
za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize održivosti
duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je usvojen u
decembru 2013. godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu kao
aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT.Direkcija za finansije
Brčko distrikta nije upoznata sa metodologijom MMF-a, pošto ne priprema svoj DSA – prema navodima
iz Direkcije za finansije, nije bilo potrebe za takvom analizom imajući u vidu mali iznos duga i
jednostavnu strukturu portfolija duga u DB, ali, međutim, postoje planovi za povećavanje kapaciteta u toj
oblasti. Kao i u slučaju drugih nivoa vlasti u BiH, DB ne priprema strategije za dug. Prema tome, imajući
u vidu da su institucije vlasti pripremile i koristile svoje DSA ili DSA MMF-a u svojem procesu
strateškog planiranja, rejting učinka za ovaj indikator smanjen je kao što je navedeno.
Rejting za dimenziju: D
224
(iii) Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja
Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa konkretnim akcionim planovima zasebno za Institucije BiH, FBiH,
RS iDB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i ona je usvojena na
vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministaraili Vlada RS.
DBima Razvojnu strategiju za period 2008-2017. godine,175
ali ona ne uključuje procjene koštanja.
Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene za DB.
MTEF ne predstavljaju istinske sektorske strategije sa procjenama koštanja, pošto oni u osnovi samo
određuju gornje granice za budžetske korisnike, umjesto da budu usmjereni na mjere sa procjenama
koštanja za implementaciju strategija. MTEF DB uključuje analizu “srednjoročnih budžetskih prioriteta”
(tj. takvih da obuhvataju nadolazeći godišnji budžet i dvije naredne fiskalne godine), ali ti prioriteti u
opštem slučaju odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za potrošnju budžetskih korisnika, umjesto
da predstavljaju dio šire sektorske strategije. Budžet i procjene za budućnost se, međutim, pripremaju za
svakog budžetskog korisnika.
Rejting za dimenziju: D
(iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost
Iako ne postoje nikakve u potpunosti razvijene sektorske strategije, administracija DB prepoznaje potrebu
da razmotri buduće operativne troškove svih novih investicija i radi na tome da ih uzme u obzir, iako se
stvarne odluke o investiranju donose u toku završnih faza rasprava o budžetu i na Skupštini Distrikta
uglavnom su određene političkim faktorima.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.4.20. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Pripremanje višegodišnjih prognoza C Projekcije se prave ponovo svake godine, umjesto da se
obnavljaju za naredni period. GFF za period od 2013-
2015. godine sadrži sve elemente koji su propisani
Zakonom o Fiskalnom savjetu.
Obuhvat i učestalost analize
održivosti duga
D Puna DSA se ne sprovodi, osim redovnih DSA koje
priprema MMF.
Postojanje sektorskih strategija sa
procjenama koštanja
D DB još nije pokušao da razvije nikakve sektorske
strategije.
Veze između investicijskih budžeta
i procjena potrošnje za budućnost
C Procjene za budući period u MTEF uzimaju u obzir
buduće tekuće troškove investicionih projekata.
PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike
Ovaj indikator razmatra sljedeće (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li ograničava
stepen proizvoljnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno pri odlučivanju o procjenama poreskih
obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li poreski obveznici imaju lak pristup informacijama o
175http://www.DBcentral.net/images/stories/Vazni_akti/Strateski_dokumenti/strategija_razvoja_brcko_distrikta_2008-2017-ba.pdf
225
poreskim obavezama i upravnim postupcima; i (iii) da li postoji funkcionalan mehanizam za žalbe vezano
za poreze.
(i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza
Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje zakone o domaćim porezima, međunarodne sporazume o
izbjegavanju dvostrukog oporezivanja i zakone koji regulišu upravne postupke. Iako je zakonski okvir za
najvažnije poreze u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, određeni važni aspekti primjene poreza još nisu
veoma jasno i konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi. To se uglavnom odnosi
na implementaciju važnih odredbi o sporazumima o dvostrukom oporezivanju (npr. određivanje poreske
rezidentnosti, umanjenje poreza po odbitku), te na transferne cijene. Kao posljedica toga, poreski
inspektori obično primjenjuju priličan stepen proizvoljnogodlučivanja u određivanju poreskih obaveza u
tim oblastima.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za
poreske obveznike
Poreska uprava DB (Revenue Authority - RA)vodi internetsku prezentaciju koja sadrži samo primjerke
relevantnih zakona. Poreski obveznici obično dobijaju informacije na zahtjev (na sastancima,
elektronskom poštom, ili nezvaničnim telefonskim pozivima). Edukacione kampanje ili radni seminari za
poreske obveznike rijetko se organizuju. RA DB izdaje pojedinačne poreske sertifikate kojima potvrđuje
poreske obaveze, ali potvrđeni iznosi nisu u svakom slučaju tačni.176
Rejting za dimenziju: C
(iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze
Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se odsljedećih nivoa: (a)prigovor na zapisnik o inspekcijskoj
kontroli; (b)žalba na rješenje upućena Apelacionoj komisiji kao drugostepenom organu; (c) pokretanje
upravnog spora kod Osnovnog suda Brčko distrikta; i (d) žalba Apelacionom sudu Brčko distrikta.Proces
odlučivanja u upravnom postupku je u okvirima zakona dok se sudske odluke čekaju duže vrijeme.
Odluke nisu javno dostupne. Žalbe razmatraju tijela čije članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce
iz privatnog sektora i građanskog društva. Izdate odluke su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije
u poštovanju prava na žalbu. Kao posljedica toga, pitanja koja treba da budu riješena su transparentnost
(tj. da se odluke učine javno dostupnim), unapređivanje pravovremenosti i efikasnosti i unapređivanje
tehničkog razumijevanja principa oporezivanja (npr. uključivanje u proces razmatranja profesionalaca iz
privatnog i NVO sektora).
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.4.21. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting C
Jasnost i sveobuhvatnost poreskih
obaveza
C Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su
jasne, iako postoji priličan stepen
proizvoljnogodlučivanja poreskih inspektora u
oblastima kao što su tumačenje međunarodnih poreskih
sporazuma i transferne cijene.
176 Nalazi izvještaja revizije iz 2012. godine, koji je izdao Vrhovni revizor Distrikta Brčko
226
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Raspoloživost informacija o poreskim
obavezama i administrativnim
procedurama za poreske obveznike
C Poreski obveznici imaju pristup informacijama o
poreskim obavezama, ali raspoloživost tih informacija
je ograničena.
Postojanje i funkcionisanje
mehanizma žalbi vezano za poreze
C Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i
funkcionalan je; međutim, odluke se često ne izdaju
prije isteka propisanog vremenskog roka. Oblasti za
unapređivanje uključuju transparentnost, kapacitet
tijela za žalbe i poboljšavanje pravovremenosti.
PI 14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih
obaveza
Ovaj indikator razmatra koliko je poreska uprava djelotvorna u identifikaciji poreskih obveznika i
njihovom motivisanju da plaćaju tačne iznose prije isteka odgovarajućih rokova, koristeći tri dimenzije:
(i) da li su svi poreski obveznici registrovani u jedinstvenoj bazi podataka, sa vezama sa izdavanjem
dozvola za rad preduzeća i drugim relevantnim vladinim bazama podataka; (ii) da li su kazne koje su
predviđene zakonom dovoljne da osiguraju da poreski obveznici poštuju svoje obaveze; i (iii) da i je izbor
poreskih obveznika za reviziju / inspekciju zasnovan na procjeni rizika od neplaćanja vezanih za svakog
od poreskih obveznika.
(i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika
Poreski obveznici se registruju u jedinstvenoj bazi podataka, a proces registracije je automatizovan.
Poreskim obveznicima dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number -
TIN), koji se koristi za sve direktne poreze. Poreske institucije i poreski obveznici su pod obavezom da
koriste broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji.
Centralni sistem registracije poreskih obveznika vezan je za sistem fonda penzijskog i socijalnog
osiguranja. U okviru SBA su 12.6.2013. godine četiri poreske uprave potpisale Memorandum o
razumijevanju o razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa ciljem omogućavanja trajnog,
neometanog i automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim obveznicima,.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza
Preduzeća (poreski obveznici za porez na dobit preduzeća) kažnjavaju se fiksiranom kaznom od 1.000 do
5.000 KM177
za kašnjenje u registraciji, a za kasno dostavljanje poreskih prijava fiksiranom kaznom u
iznosu 150% od zakasnjelog iznosa poreza.178
Kazne u iznosu od 200 KM i 2.000 KM izriču se nameću
odgovornim licima (direktorima preduzeća).179
Pojedinačni poreski obveznici (poreski obveznici za porez
na dohodak građana) izloženi su fiksiranoj kazni u iznosu od 200 KM do 2.000 KM za kašnjenje
registracije, a fiksiranoj kazni od 200 KM do 2.000 KM za kašnjenje u dostavljanju poreskih prijava.180
Kazne izgledaju dovoljno visoke, ali možda nisu u svakom slučaju djelotvorne u sprječavanju prekršaja.
Rejting za dimenziju: B
177 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Član 74 (Zakon o poreznoj upravi DB) 178 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Član 78 (Zakon o poreznoj upravi DB) 179 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Članovi 74 i 78 (Zakon o poreznoj upravi DB) 180 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Članovi 74 i 78 (Zakon o poreznoj upravi DB)
227
(iii) Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija
Planove poreskih inspekcija sačinjavaju na godišnjem i mjesečnom nivou nivou181glavni inspektori RA
DB i nakon toga ih dostavljaju šefu Sektora eksterne kontrole kao i Direktoru Poreske uprave na
usaglašavanje. Izbor poreskih obveznika za inspekcije zasnovan je na jasnim kriterijumima za
ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava
upite na osnovu indikacija, kao što su istorijat nepoštivanja propisa i veličina dobiti i prihoda. Međutim,
Izvještaj SAI DB za 2011. godinu otkriva da godišnji planovi poreskih inspekcija nisu bili u skladu sa
propisanim kriterijumima za ocjenjivanje rizika; planovi su bili nekompletni (nedostajala su imena
poreskih obveznika i njihovi TIN brojevi); kriterijumi za ocjenjivanje rizika nisu bili jasno
dokumentovani; a proces odobravanja nije bio u skladu sa procedurama.182
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.4.22. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting B
Kontrole u sistemu registracije
poreskih obveznika
B Poreski obveznici su registrovani u kompletnoj bazi
podataka sa određenim vezama sa drugim relevantnim
sistemima registracije vlade.
Djelotvornost kazni za nepoštivanje
obaveza registracije i prijavljivanja
poreskih obaveza
B Postoje kazne za nepoštivanje obaveza koje se odnose na
registraciju i prijave, ali one ne moraju u svakom slučaju da
budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja.
Planiranje i monitoring programa
poreskih inspekcija
C Postoji kontinualan program poreskih inspekcija i istraga
prevara, ali u praksi programi inspekcija nisu zasnovani na
jasnim kriterijumima za ocjenjivanje rizika.
PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata
Ovim indikatorom ocjenjuje se učinak poreske uprave u naplati iznosa koji su procijenjeni, održavanju
kontrole nad ukupnim neizmirenim obavezama, osiguravanju da prihodi brzo dođu do trezora, te
sprovođenju redovnih sravnjenja između detaljne evidencije za svakog poreskog obveznika i ukupnih
iznosa koji su plaćeni u trezor.
(i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze
Ukupni iznos naplate poreskih prihoda183
u DB u 2011. godini bio je 16,8 miliona KM. Prosječni
koeficijent naplate duga u 2011. godini iznosio je preko 90% za najvažnije poreze. Međutim, zbog
previda vezanih za netačan ručni unos u sistem na strani službenika RA DB, procijenjeni iznos poreza na
dohodak građana (na osnovu zaposlenosti) bio je evidentiran u iznosu manjem za 7,5 miliona KM
(odnosno 93% ukupnog iznosa), što je kompromitovalo pouzdanost podataka o neizmirenim poreskim
obavezama.184
Do razlike između zaduženja i ostvarenja prihoda dohotka građana (na osnovu
zaposlenosti) u 2011. godini došlo je zbog izmjene zakonskih propisa i neusklađenosti ljudskih i tehničkih
resursa obimu poslova, odnosno prijave nije bilo moguće na vrijeme proknjižiti. Međutim te manjkavosti
181 Poreske inspekcije su usmjerene na poreske obveznike koji imaju status preduzeća, a puna inspekcija u opštem slučaju
uključuje porez na dobit preduzeća i porez na dohodak građana. 182Revizorski izvještaj za 2012. godinu, koji je izdalo Ured vrhovnog revizora Brčko distrikta. Revizor ne daje potvrdu da je RA
DB popratila te nalaze nekih aktivnostima. 183 Za glavne poreze: porez na dobit preduzeća, porez na dohodak građana, poreze na imovinu. 184 Nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora DB za 2011. godinu.
228
nisu uticale na stepen naplate te vrste prihoda. Problem je bio najizraženiji u 2011. godini ali je u svakoj
narednoj godini organizacionim rješenjima isti značajno smanjen.
Ukupni iznos naplaćenog poreza za 2012. godinu bio je 22,6 miliona KM. Prosječan koeficijent naplate
poreza bio je iznad 80%. Procjena poreza na dohodak građana (na osnovu zaposlenosti) bila je takođe
evidentirana u manjem iznosu u 2012. godini, ali je pokazala značajno poboljšanje u poređenju sa 2011.
godinom: procjena poreske obaveze iznosila je 5,8 miliona KM, a naplaćeni iznos poreza bio je 8,4
miliona KM – procjena je podbacila za 30%.185
Nepoštivanje obaveza vezanih za plaćanje sankcioniše se kaznama. Kazne koje su zasnovane na porezima
(tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se za slučajeve kao što su poreske prijave
koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje neprijavljenim poreskim obavezama. Na uplate
koje kasne zaračunavaju se kamate. U Izvještaju SAI DB za 2012. godinu navodi se da RA DB ne izdaje
podsjetnike za kašnjenje uplate poreza, što je usporilo naplatu neizmirenih poreskih obaveza.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor
Poreski obveznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Uputstva za bankovna plaćanja
jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u uredimaDB RA su
zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate,
evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora
Informacije o naplati prihoda se elektronskim putem dostavljaju u računovodstveni sistem RA DB iz
banaka; sravnjivanje naplata je automatizovano, a uplate se dodjeljuju po TIN brojevima poreskih
obveznika. Međutim, primici (naplata poreza) i procjene poreskih obaveza (evidentirani poreski dug) u
2011. godini nisu bili sravnjeni zbog ručnog evidentiranja poreskih prijava.186
Netačna obrada naplate
poreza rezultovala je i netačnim sravnjenjem uplata i odgovarajućih brojeva TIN poreskih obveznika.
Procjene poreskih obaveza za FG12 vezano za porez na dobit preduzeća nisu evidentirane u sistem u
propisanom roku. Takođe, činjenica da su naplate poreza premašivale procjene poreskih obaveza ukazuje
na to da nema efikasnog sravnjivanja između ta dva aspekta. Neizmirene poreske obaveze ne mogu se
dodijeliti tačnoj FG, pošto se evidentiraju skupno, a ne sravnjuju se sa odgovarajućim periodima.187
Informacije o naplatama poreza se objedinjuju u na mjesečnom nivou šalju u MAU.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.4.23. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Stepen naplate za bruto neizmirene poreske B Prosječan koeficijent naplate duga u dvije
185 Za glavne poreze: porez na dobit preduzeća, porez na dohodak građana, poreze na imovinu, u skladu sa Izvještajem vrhovnog
revizora DB za 2012. godinu. 186Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora DB za 2011. godinu: zbog previda vezanih za netačno ručno unošenje u
sistem na strani službenika RA DB, iznos naplate poreza na dohodak građana (poreza na platu) evidentiran je u iznosu manjem za 7,5
miliona KM (ili 93% ukupne naplate poreza), što je otežalo sravnjivanje između neizmirenih poreskih obaveza i naplate poreza. 187 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora DB za 2012. godinu.
229
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
obaveze najnovije fiskalne godine bio je iznad 80%
Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u
trezor
A Svi poreski prihodi se naplaćuju na bankovne
račune koje kontroliše RA DB i sa kojih se
sredstva na dnevnoj osnovi prenose u trezor.
Učestalost kompletnog sravnjivanja računa
između procjena poreskih obaveza, naplate,
evidencija o neizmirenim obavezama i
faktura sa strane trezora
D Postoji nedostatak kompletnog sravnjivanja
procjena poreskih obaveza, naplata i neizmirenih
obaveza.
PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju
Ovim indikatorom se ocjenjuje stepen do kog vlada pruža pouzdane informacije o raspoloživosti
sredstava budžetskim korisnicima za omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Namjena
indikatora je da se mjeri učinak u toku posljednje završene fiskalne godine prije sprovođenja ocjene.
(i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate
.U DB se rade redovne kvartalne procjene novčanih tokova, koje se također ažuriraju na kvartalnoj
osnovi. Uobičajena značajna odstupanja stvarnih podataka u odnosu na planirane se dešavaju u četvrtom
kvartalu.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine za budžetske korisnike vezano
za gornje granice za preuzimanje obaveza za potrošnju
Budžetski korisnici u DB mogu da budu sigurni u raspoloživost gotovine za ispunjavanje preuzetih
obaveza za budući period, uz uslov da preuzete obaveze ostanu unutar okvira budžetskih alokacija, a
zahtjevi za plaćanje ostanu unutar skupnih mjesečnih oslobađanja sredstava koje obavlja DoF. Oni mogu
da unose obaveze za naredni kvartal u skladu sa kvartalnim operativnim planovima, ali mogu da planiraju
i obavezuju sredstva šest mjeseci unaprijed u skladu sa usvojenim budžetom.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću
budžetskim korisnicima
U DB nije bilo prilika za nametanje smanjenja potrošnje u toku godine. Da je bilo, ta aktivnost bi
zahtijevala odobrenje Skupštine, prema odredbama Zakona o budžetu DB, a morala bi da bude u skladu
sa transparentnim procedurama, u skladu sa zakonskim okvirom.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.4.24. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B+
Stepen do kog se gotovinski tokovi
prate i prognoziraju
B Prognoza gotovinskih tokova se priprema za svaki
kvartal fiskalne godine i ažurira se na kvartalnom
nivou.
230
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Pouzdanost i horizont periodičnih
informacija u toku godine o gornjim
granicama za preuzimanje obaveza
za potrošnju
A Budžetski korisniciu DB mogu da preuzmu obaveze do
nivoa svojih godišnjih alokacija, pod uslovom da
njihovi zahtjevi za plaćanja ostanu unutar skupnih
oslobađanja finansiranja koje izvršava DoF.
Učestalost i transparentnost
prilagođavanja budžetskim
alokacijama koje se nameću
budžetskim korisnicima
A Nikakva smanjenja budžeta u toku godine nisu
nametana u DB.
PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama
Ovaj kriterijum razmatra upravljanje dugom u smislu ugovaranja, servisiranja i vraćanja, kao i
obezbjeđivanje garancija vlade, uključujući sljedeće dimenzije:
Održavanje sistema podataka o dugu i redovno izvještavanje o glavnim odlikama portfolija
duga;
Identifikacija i konsolidacija gotovinskih salda na svim vladinim bankovnim računima
(uključujući one za EBF-ove i projektne račune koje kontroliše vlada); i
Prikladno evidentiranje i izvještavanje o garancijama koje izdaje vlada, te odobravanje
garancija u okviru jedinstvenog vladinog tijela (npr. ministarstva finansija ili komisije za
upravljanje dugom) u odnosu na adekvatne i transparentne kriterijume.
(i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome
Kao što je već navedeno, institucije BiH su odgovorne za servisiranje gotovo svog javnog vanjskog duga
zemlje. Pošto je BiH krajnji garant za, u suštini, sav strani dug prema IFI (bez obzira na to da li ga entiteti
koriste i vraćaju), sve zajmove mora da odobri Vijeće ministara BiH, Predsjedništvo BiH, te Parlament
BiH. Isti zahtjev odnosi se na vanjske garancije BiH (bez obzira na to da li su entiteti krajnji korisnici).
CBBiH objavljuje kvartalne iznose za ukupni vanjski javni dug.
Osim obaveza po osnovu računa stare devizne štednje koje bi trebalo da budu izmirene do 2016.godine,
DB ima još i sljedeće preostale obaveze po kreditima na dan 31.12.2013.godine i to: dva kredita koja je
DB naslijedio od bivših političkih aranžmana koja su postojala na području DB prije njegove uspostave
(Kredit za sanaciju vodovodnog sistema i sistema za sanitaciju i Kredit za sanaciju javnog stambenog
fonda opštine Brčko), zatim Kredit za obnovu stambenog fonda izbjeglih i raseljenih lica odobren od
strane CEB-Razvojne banke Vijeća Evrope (pet tranši), te dva kredita čija je namjena bila finansiranje
Projekta vodosnabdijevanja Brčko distrikta BiH - Fabrika vode (Kredit odobren od strane Bank Austria
Creditanstalt AG i Kredit od strane Hypo Alpe-Adria- Bank a.d., Banja Luka).Informacije o dugu su
kompletne i usklađuju se na nivou Distrikta Brčko.
Rejting za dimenziju: A
(ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade
Sva gotovinska salda vlade se konsoliduju na jedinstvenom računu trezora (single treasury account -
STA), sa izuzetkom salda Fonda zdravstvenog osiguranja i Fonda za zapošljavanje, čije operacije
predstavljaju oko 15% ukupne konsolidovane vladine potrošnje.
231
Rejting za dimenziju: B
(iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija
Kao što je već pomenuto, u DB ima veoma malo iskustava sa ugovaranjem zajmova, a iskustva sa
izdavanjem garancija ne postoje. Sve takve transakcije su pod strogom kontrolom DoF. Do sada se nije
postavljalo pitanje o bilo kakvoj potrebi da se upravlja zaduživanjem unutar nekog propisanog okvira
politika. Međutim, kao i druge vlade BiH, i DB ima politiku za gornje granice za dug. Ta politika je
dijelom regulisana u njegovom Zakonu o budžetu, a dijelom u Zakonu o godišnjem izvršenju budžeta.
Član 34 Zakona o budžetu188
propisuje da kratkoročne dužničke obaveze ne smiju da premašuju 5%
prihoda iz prethodne fiskalne godine.
Direktno zaduživanje i za vanjski i za unutrašnji dug zahtijeva odobrenje vlade i Parlamenta DB.
Za sada ciljevi zaduživanja nisu povezani sa srednjoročnim ciljnim fiskalnim iznosima – to jest, nema
zvanične strategije za upravljanje dugom koja bi usmjeravala odluke o upravljanju dugom.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.4.25. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama
Rejting za 2013.
(Metod M2) Obrazloženje
Ukupni rejting B+
Kvalitet evidentiranja podataka o
dugu i izvještavanja o tome
A Svi detalji se objavljuju o malim iznosima duga koji
duguje DB.Informacije o dugu su kompletne i usklađuju se
na nivou Distrikta Brčko.
Stepen konsolidovanosti
gotovinskih salda vlade
B Osim fonda zdravstvenog osiguranja i fonda za
zapošljavanje, gotovinska salda se sva konsoliduju u STA.
Sistemi za ugovaranje zajmova i
izdavanje garancija
B Zaduživanje pod bilo kojim uslovima strogo kontroliše
DoF. Međutim, ne postoje veze između zaduživanja i
fiskalnih ciljnih iznosa
PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista
Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju oko 35% tekućih troškova konsolidovane vlade u BiH.
Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne liste – to jest, sve državne službenike i
druge zaposlene pri vladi, kao i ljude koji su zaposleni u zdravstvenim, obrazovnim, te policijskim
službama. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i
podataka o platnim listama; (ii) pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista; (iii) interne
kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa
ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje.
(i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o platnim listama
Evidencije o personalu predstavljaju odgovornost Institucije nadležne za upravljanje ljudskim resursima
(Human Resources Management Authority - HRMA),koja radi zasebno izvan DoF. Platne liste su pod
kontrolom posebnog odsjeka u DoF. Zaposleni u Fondu zdravstvenog osiguranja nisu obuhvaćeni
platnom listom DoF. Odsjek za platne liste DoF smatra da su evidencije HRMA manjkave, da su njene
procedure ocjenjivanja učinka nedjelotvorne, te da je ona dozvolila velika odstupanja u platama za
ekvivalentan rad, bez obzira na odredbe iz Zakona o platama iz 2005. godine. Baze podataka za platne
188 Zakon je dostupan na adresi: http://www.skupstinaDB.ba/zakoni/155/b/Zakon%20o%20budzetu%20B.pdf
232
liste i za evidenciju o personalu nisu direktno povezane i nisu međusobno konzistentne u smislu podataka
i ne sravnjuju se na mjesečnoj osnovi.
Rejting za dimenziju: D
(ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista
Evidencije personala i podaci o platnim listama ne ažuriraju se na mjesečnoj osnovi, tako da može da
dođe do kašnjenja u trajanju od do tri mjeseca. Podaci o platnim listama ažuriraju se samo kada se podaci
dostavljaju Poreskoj upravi. Postoje i slučajevi retroaktivnih prilagođavanja.
Rejting za dimenziju: B
(iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste
Kontrolni dio Trezora DoF testira obrazloženja za isplate pojedinačnih plata, što je procedura koja se ne
sprovodi u drugim dijelovima BiH (vidjeti indikator PI-20). To djelimično nadoknađuje primijećene
slabosti u kontrolama HRMA i institucija koje su nadležne za zapošljavanje. Međutim, postojeće kontrole
ne garantuju da će greške biti izbjegnute, uglavnom zbog mogućih grešaka u evidencijama personala.
Rejting za dimenziju: C
(iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji
u stvarnosti ne postoje
U novijem periodu nisu izvršavane nikakve revizije koje bi bile konkretno usmjerene na platne liste.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.4.26. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Stepen integracije i sravnjivanja
između evidencije osoblja i podataka o
platnim listama
D Baze podataka za platne liste i za evidenciju personala
nisu direktno povezane i nisu međusobno konzistentne
u smislu toga da se podaci ne ažuriraju i ne sravnjuju
na mjesečnoj osnovi
Pravovremenost izmjena evidencija o
osoblju i platnih lista
B Evidencije personala i podaci o platnim listama ne
ažuriraju se na mjesečnoj osnovi, tako da može da dođe
do kašnjenja u trajanju od do tri mjeseca
Interne kontrole nad promjenama
evidencija osoblja i platnih lista
C Kontrolni dio Trezora testira obrazloženja za isplate
pojedinačnih plata, čime djelimično nadoknađuje
slabosti u kontrolama HRMA i institucija koje su
nadležne za zapošljavanje. Međutim, postojeće
kontrole ne garantuju da će greške biti izbjegnute,
uglavnom zbog mogućih grešaka u evidencijama
personala.
Postojanje revizija platnih lista sa
ciljem identifikacije slabosti u kontroli
i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje
D U novijem periodu nisu izvršavane nikakve revizije
koje bi bile konkretno usmjerene na platne liste.
233
PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama
Ovaj indikator je ocijenjen samo na nivou institucija BiH. U skladu sa tim, indikator PI za FBiH, RS
iDBocijenjen je kao N/A (nije primjenljivo).
PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate
Ovaj indikator razmatra djelotvornost internih kontrola nad potrošnjom koja se ne odnosi na plate,
uzimajući u obzir tri dimenzije: (i) djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju; (ii)
sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila i procedura kontrole; i (iii) stepen
poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija. U nedostatku zakonskog okvira za javnu
internu finansijsku kontrolu (Public Internal Financial Control - PIFC) koji bi se odnosio na cijelu
teritoriju BiH, DB je instalirao svoj sopstveni sistem finansijskog upravljanja i kontrole, koji predstavlja
dio njegovog cjelokupnog programa reforme javne administracije.
DoF je prepoznao potrebu da se poduzme akcija na nadoknađivanju slabosti potrošačkih jedinica u oblasti
finansijskog upravljanja i kontrole, pa je prema tome uspostavio ex ante kontrolu nad preuzimanjem
obaveza i lociranja odgovornosti, plaćanja i ulaznih knjigovodstvenih podataka koji utiču na tačnost,
potpunost i realnost finansijskih izvještaja, a koja funkcioniše od početka 2008.g. U tom periodu do
danas, radi uspostave efikasnijeg sistema internih kotnrola, urađeno je niz novih internih kontrolnih
procedura u Direkciji za finansije koja detaljnije opisuju pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija.
Ove finansijske kontrole primjenuje Direkcija za finansije, a implementirane su kontrolom osnovne
pomoćne dokumentacije koju dostavljaju budžetski korisnici u Direkciju na plaćanje i knjigovodstveno
evidentiranje. Ovaj sistem kontrole se realizuje preko svake orgnizacione jedinice Trezora sa glavnom
koordinacionom jedinicom za kontrolu – Ured za kontrolu budžeta.
Tako se vrši procjena vlastitog rizika Direkcije za finansije i rizika iz zone odgovornoosti budžetskog
kroisnika u vezi usklađenosti postojeće dokumentaicje sa postojećim propisima, pravilima ili
standardima. Samo u slučaju procjene vlastitog neprihvatljivog rizika, Direkcija za finansije može
suspenzirati transakciju plaćanja ili knjigovodstvenog evidentiranja, ali za procjenu tuđeg rizika može
samo privremeno obustaviti transakciju plaćanja i službenom zabilješkom upozoriti budžetskog korisnika
na potencijalni ili procijenjeni rizika, sa naznakom o potrebi ponovne kontrole kod budžetskog korisnika,
odnosno prijedlogu o povlačenju dokumentacije njenoj dopuni, izmjeni ili kompletiranju.
(i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju
Postojeći propisi DB zahtijevaju da ugovorni organi prije potpisvanja ugovora, odnosno izrade nacrta
ugovora, čiji procijenjeni iznosi su veći od 15.000 KM, zatraže službeno mišljenje Pravobranilaštva
Brčko distrikta kako bi se utvrdilo da su odredbe ugovora u skladu sa osnovnim pravnim propisima Brčko
distrikta. U slučaju nedobijanja pozitivnog mišljenja ne može se donijeti odluka od dodjeli ugovora
odnosno ne može se potpisati takav ugovor.
Svi odobreni ugovori evidentiraju se u finansijskom iznosu u Direkciji za finansije radi kontrole potrošnje
odnosno planiranja i raspolaganja budžetskim sredstvima. Moći će se realizovati i ugovri čiji iznosi će
premašiti trenutna razploživa budžetska sredsta ukoliko nosilac budžeta procjeni i prihvati rizik da će
nedostajuća sredstva biti obezbjeđena naknadnim podešavanjem budžeta ali iz već ostvarenog priliva
odosno već realizovanih prihoda.
Plaćanje po osnovu ugovora biti će realizovana samo ako postoji dokumet/i o odgovornim ili ovlaštenim
licima sa deponovanim potpisima koji učestvuju u svim fazama izvršenja budžeta, ovjereni dokumet/i o
potvrđenom prijemu roba, usluga ili radova, ovjereni dokument/i o obezbjeđenju izvršenja i plaćanja
(garancija, depoziti) odnosno kompletna, propisana i međusobno usklađena ugovorena osnovna i prateća
dokumentacija koja nastaje u vezi izvršenja budžeta.
234
Rejting za dimenziju: A
(ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole
DB smatra da tekući kontrolni aranžmani djelotvorno sprječavaju da se izvršavaju plaćanja koja su izvan
budžetski određenih sredstava za njih. Međutim, napominju da podjela odgovornosti / ovlaštenja za
kontrole nije u potpunosti razvijena, a nekim procesima nedostaju detaljna proceduralna pravila, a
određeni procesi nisu jasno definisani. Pravila interne kontrole se implementiraju u rastućoj mjeri. Stalna
potreba za pažnjom na strani DoF ukazuje da su poboljšanja u finansijskom upravljanju i kontroli i dalje
potrebna na nivou potrošačkih jedinica. DoF očekuje da će novi zakonski okvir o finansijskom
upravljanju i kontroli, uključujući i odredbe za uspostavljanje interne revizije, biti usvojen do sredine
2013. godine, što će obezbijediti osnovu za nove napore na poboljšavanju finansijske kontrole u
potrošačkim jedinicama.
Rejting za dimenziju: D
(iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija
Pored definisanih propisanih pravila interne kontrole, postoje i interni dokumenti koji obezbjeđuju
dodatna uputstva u smislu pravila interne kontrole za glavne oblasti koje nisu definisane ili nisu detaljno
definisane u propisima. Pravila interne kontrole sve više se koriste u praksi i jačaju. Napomene eksterne
revizije ukazuju na područja koja nisu obuhvaćena kontrolnim procedurama ili nisu jasno regulisana u
smislu zvaničnih pravila.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.4.27. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Djelotvornost kontrole nad
preuzimanjem obaveza za potrošnju
A Preuzete obaveze moraju da budu registrovane kada se
ugovori potpisuju, a DB može da suspenduje proces sve
dok nije zadovoljan time da se pravila poštuju. Plaćanja
se provjeravaju u odnosu na preuzete obaveze.
Sveobuhvatnost, relevantnost i
razumijevanje drugih pravila /
procedura kontrole
D Iako su kontroli aranžmani DB djelotvorni u sprječavanju
grešaka, još uvijek postoji potreba za unapređivanjem na
nivou potrošačkih jedinica.
Rad se nastavlja, ali podjela odgovornosti / ovlaštenja za
kontrole nije u potpunosti razvijena, a nekim procesima
nedostaju detaljna proceduralna pravila, a određeni
procesi nisu jasno definisani.
Stepen poštivanja pravila za
obrađivanje i evidentiranje
transakcija
D Napomene eksterne revizije ukazuju na područja koja
nisu obuhvaćena kontrolnim procedurama ili nisu jasno
regulisana u smislu zvaničnih pravila
PI-21: Djelotvornost interne revizije
DB još nije poduzeo nikakve aktivnosti na obezbjeđivanju i implementaciji interne revizije, pošto je dao
prednost opciji čekanja dase pojasni cijela struktura PIFC koja se traži za ispunjavanje uslova za članstvo
u EU. Za sada se DB oslanja na širu ex ante kontrolu preuzetih obaveza i isplata, nego što je slučaj u
drugim vladama (vidjeti razmatranje za indikator PI-20).
235
Prema tome, DBnije uključen u Koordinacioni odbor centralnih jedinica za harmonizaciju (Central
Harmonization Unit - CHU) i nema uspostavljen odjel za internu reviziju. Smjernice za zakonski okvir za
internu reviziju u DB su u fazi razvoja. Očekuje se da će zakonski okvir biti uspostavljen do kraja 2013.
godine, te da će za DB biti uspostavljena jedna CHU.
Pošto ništa još nije urađeno na uspostavljaju interne revizije, skor za svaku od dimenzija, kao i ukupni
rejting, iznosi D.
PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa
Ovaj indikator razmatra (i) da li se sprovode česta i redovna sravnjenja između računovodstvenih
podataka u knjigama trezora i podataka iz bankovne evidencije, i (ii) da li se avansi i privremeni računi
redovno sravnjuju i čiste.
(i) Redovnost sravnjivanja u bankama
Sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezora u bankovnih evidencija za STA. Međutim, EBF nisu
pokriveni u okviru STA.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i privremenih računa
Trezor osigurava da se avansi podvrgavaju kliringu bez odlaganja, a postoji se tek nekoliko privremenih
računa.
Rejting za dimenziju: A
Tabela 4.4.28. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting B+
Redovnost sravnjivanja u bankama B Sprovode se svakodnevna sravnjenja između
trezora u bankovnih evidencija za STA, ali EBF
nisu pokriveni u okviru STA.
Redovnost sravnjivanja i kliringa
privremenih računa
A Avansi se podvrgavaju kliringu bez odlaganja, a
koristi se tek nekoliko privremenih računa.
PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga
Ovaj indikator postavlja pitanje da li normalni administrativni i računovodstveni sistemi obezbjeđuju
pouzdane informacije o resursima koje primaju osnovne škole i klinike primarne zdravstvene zaštite, bez
obzira na to koji nivo vlasti je odgovoran za njihov rad.
U DB škole potpadaju direktno pod ovlaštenja vlade, čiji sistemi identifikuju resurse koji su raspodjeljeni
na svaku od njih i u fazi budžeta i u fazi izvršenja. Škole mogu da primaju dodatne iznose kroz naknade
za korištenje njihovih objekata i kroz donacije, koje se unose u računovodstvo u izvještajima o izvršenju.
Računovodstveni sistem obezbjeđuje pouzdane informacije i o gotovinskim i o robnim resursima koje
primaju škole. Zdravstvene službe obezbjeđuju se preko Fonda zdravstvenog osiguranja, koji se finansira
prije svega preko doprinosa i koji radi izvan dohvata ruke vlade. Određeni zdravstveni objekti pripadaju
vladi, a njihovi zaposleni tretiraju se kao javni službenici, ali se njihova potrošnja ne tretira kao dio
budžeta. (Transferi iz budžeta za takve institucije uključeni su u budžet, ali se predstavljaju odvojeno od
njihovih prihoda i rashoda). O prihodima i rashodima Fonda zdravstvenog osiguranja izvještava se
236
Skupštini, uz budžet, ali ne i o potrošnji pojedinih klinika itd. Rutinski su dostupne informacije o
resursima koje primaju pojedinačne škole, ali ne i o resursima za zdravstvene objekte.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.4.29. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga
Rejting za
2013. godinu
Obrazloženje
Ukupni rejting B Rutinski su dostupne informacije (preko
računovodstvenog sistema) o resursima koje
primaju škole, ali ne i zdravstvene institucije.
PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine
Ovaj indikator razmatra tri aspekta izvještavanja o izvršenju budžeta u toku godine: (i) opseg izvještaja u
smislu stepena do kog je moguće izvršavati poređenja sa budžetskim procjenama na administrativnoj,
ekonomskoj i funkcionalnoj osnovi, pri čemu se preuzete obaveze obuhvataju zasebno od plaćanja; (ii)
pravovremenost izvještaja; i (iii) kvalitet informacija.
(i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim procjenama
Kvartalni podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet – to jeste, po
ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji se dostavljaju Skupštini Distrikta. Međutim,
preuzete obaveze se ne obuhvataju.
Rejting za dimenziju: C
(ii) Pravovremenost u izdavanju izvještaja
Prema odredbama člana 45 Zakona o budžetu, DoF je u obavezi da dostavlja kvartalne izvještaje vladi
DB u roku od 60 dana nakon kraja kvartala. U praksi se ti izvještaji popunjavaju i dostavljaju u roku od
četiri sedmice nakon kraja kvartala.
Rejting za dimenziju A
(iii) Kvalitet informacija
Izvještaji se proizvode na radnim listovima u Excel-u, umjesto da se dobijaju direktno iz trezorskog
sistema. Namjera DB je da razvije Informacioni sistem za upravljanje budžetom koji će biti dostupan
potrošačkim jedinicama, kao i trezoru, te da, između ostalog, u velikoj mjeri olakšava izradu takvih
izvještaja. Novi nacrt zakona o računovodstvenim standardima, koji je pripremljen prije dvije godine,
imao je za cilj da uvede određene aspekte Međunarodnih standarda za računovodstvo u javnom sektoru
(International Public Sector Accounting Standards - IPSAS), ali nije usvojen na nivou Skupštine DB. Za
sada DB koristi isti Kontni plan kao i FBiH. Vrhovni revizor ne izvještava o bilo kakvim većim
problemima sa tačnošću podataka koji su predstavljeni u izvještajima.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.4.30. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
237
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Opseg izvještaja u poređenju sa budžetom i
dostupnost informacija o preuzetim
obavezama, kao i o isplatama
C Izvještaji su u istom formatu kao i budžet, sa i
ekonomskim i administrativnim klasifikacijama.
Preuzete obaveze se ne prikazuju zasebno.
Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Izvještaji se izdaju na kvartalnom nivou, u roku od
mjesec dana nakon kraja svakog perioda.
Kvalitet informacija B Izvještaji se izdaju na kvartalnom nivou, u roku od
mjesec dana od kraja svakog perioda. Kvalitet
informacija je prikladan.
PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja
Ovaj indikator razmatra (i) da li godišnji finansijski izvještaji vlade uključuju potpune informacije o
prihodima i potrošnji, te finansijskim sredstvima i obavezama; (ii) da li se izvještaji dostavljaju za reviziju
u toku kratkog perioda nakon kraja svake godine; i (iii) da li se primjenjuju standardi IPSAS.
(i) Kompletnost godišnjih financijskih izvještaja
Konsolidovani finansijski izvještaji uključuju potpune informacije o prihodima i potrošnji, kao i
finansijskim sredstvima i obavezama, kao što je potvrdila SAI DB (dostupno na internetskoj prezentaciji
SAI).
Rejting za dimenziju: A
(ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja
Duga kašnjenja u usvajaju budžeta za svaku godinu na Skupštini Distrikta rezultovala su određenim
kašnjenjima u dostavljanju finansijskih izvještaja DoF za reviziju. Bilo je takođe i određenih kašnjenja u
dostavljanju određenih neophodnih informacija za DoF.
Rejting za dimenziju: B
(iii) Računovodstveni standardi koji se koriste
Računovodstveni standardi koji se primjenjuju definisani su u Odluci o uspostavljanju računovodstvenih
politika za budžetske korisnike i trezor DB (dostupna na internetskoj prezentaciji DoF). DB ima za cilj da
poštuje standarde IPSAS, a SAI nije kritikovala njegove finansijske izvještaje vezano za taj aspekt.
Međutim, to ne znači, u svakom slučaju, da se svi standardi IPSAS primjenjuju konzistentno, posebno
imajući u vidu da se računovodstvo i izvještavanje uglavnom rade na modifikovanoj obračunskoj osnovi,
a da je Kontni okvir zasnovan na kontnom okviru FBiH. Pored toga, najnoviji dostupni prevod standarda
IPSAS potiče iz 2011. godine, tako da se novije izmjene standarda ne primjenjuju na nijednu od četiri
vlade.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.4.31. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Kompletnost godišnjih financijskih
izvještaja
A Potpune informacije daju se o prihodima i rashodima,
te finansijskim sredstvima i obavezama.
238
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Pravovremenost dostavljanja
finansijskih izvještaja
B Dostavljanje za reviziju se u određenim slučajevima
dešavalo više od šest mjeseci nakon kraja godine na
koju se odnose finansijski izvještaji.
Računovodstveni standardi koji se
koriste
C Računovodstveni standardi se konzistentno
primjenjuju svake godine, i najvećim dijelom
ispunjavaju zahtjeve IPSAS.
PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije
Ovaj indikator razmatra aktivnosti koje sprovodi institucija za eksternu reviziju. DB ima svoju posvećenu
revizorsku instituciju, koja je nezavisna od ostalih institucija za reviziju javnog sektora u BiH. Kao i
ostale tri SAI u BiH, SAI DB nije uspostavljena Ustavom i nema potpunu nezavisnost od DoF u
određivanju svog budžeta. Za ovaj indikator razmatraju se tri dimenzije: (i) opseg i priroda revizija koje
se sprovode, uključujući i poštivanje međunarodnih standarda; (ii) pravovremenost podnošenja
revizorskih izvještaja Skupštini Distrikta; i (iii) dokazi o sprovođenju preporuka revizije.
(i) Opseg / priroda revizija koje se sprovode
DB ima svoju zasebnu revizorsku instituciju (Ured za reviziju finansijskog poslovanja institucija Brčko
distrikta Bosne i Hercegovine), koja radi u skladu sa zakonskim okvirom koji je veoma sličan onome koji
propisuju rad SAI na nivou institucija BiH i entiteta. Ona ima za cilj da poštuje standarde INTOSAI u
sprovođenju svojih aktivnosti. SAI DB radi tek od 1.3.2007. godine. Pored finansijske revizije, revizije
usklađenosti sa zakonskim odredbama, SAI je obavila već 4 revizije učinka i to a) efikasnost u rješavanju
imovinskopravnih odnosa u postupku eksproprijacije,b) efikasnost vlade Brčko distrikta BiH u rješavanja
žalbi građana na rad javne uprave,c) prepreke učinkovitom upravljanju javnom imovinom u Brčko
distriktu BiHid) registrovanje preduzeća u DB. Ona ima 13 članova osoblja, što bi trebalo da bude
dovoljno za osiguravanje potpune pokrivenosti svih operacija vlade, uključujući i operacije Fonda
zdravstvenog osiguranja i lokalnih javnih preduzeća. Subjekti centralne vlade koji predstavljaju barem
75% ukupne potrošnje podvrgavaju se reviziji na godišnjem nivou. Skupština DB je 2011. godine
naručila usluge konsultantske firme za pregled rada SAI.
Rejting za dimenziju: B
(ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima
SAI dostavlja svoje revizorske izvještaje skupštini DB svake godine u junu, u roku od tri mjeseca od
primitka izvještaja o izvršenju budžeta iz DoF, u skladu sa Zakonom o SAI DB. Revizorski izvještaji
dostavljaju se zakonodavnim tijelima u roku od 3 mjeseca od kraja perioda koji je obuhvaćen
izvještajima, a u slučaju finansijskih izvještaja, od njihovog primitka u uredu revizora.
Rejting za dimenziju: A
(iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije
SAI je počela sa radom 1.3.2007. godine, a preporuke koje je do sad dala bile su relativno ograničenog
opsega. Timu za sprovođenje pregleda je objašnjeno da izvještaji SAI ne sadrže mnogo materijala o
praćenju izvršenja ranijih preporuka. Ured u izvještajima o provedenim finansijskim revizijama ima
posebno poglavlje pod nazivom „Osvrt na nalaze i implementacija preporuka prethodne revizije“ u kome
se navode preporuke iz prethodne godine koje klijent nije implementirao, odnosno koje je djelimično
implementirao. Takođe, nakon objavljivanja Izvještaja revizije učinka, Ured na godišnjem nivou
239
pismenim traženjem od klijenata provjerava stepen implementacije datih preporuka. Pored navedenog,
Ured u svojim izvještajima o radu od 2012. godine i na dalje, a o kojima informiše Skupštinu Brčko
distrikta BiH i javnost, posebno obrađuje poglavlje „Realizacija datih preporuka”.
Svibudžetski korisnicizvanično reaguju na revizorske izvještaje i nakon što se konačni revizorski
izvještaji dostave SAI institucije pripremaju akcione planove za implementaciju preporuka revizije, i oni
se dostavljaju SAI, Vladi, te Parlamentu. Prije svake revizije SAI prima izvještaje o implementaciji
akcionih planova vezanih za ranije revizije od svake od institucija.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.4.32. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting C+
Opseg / priroda revizija koje se sprovode B Rad revizije je do sada ograničen na finansijske
preglede i preglede usklađenosti sa zakonom, s tim
da su obavljene i 4 revizije učinka.
Pravovremenost dostavljanja zakonodavnim
tijelima
A SAI šalje izvještaje o godišnjem izvršenju budžeta
skupštini u septembru svake godine, uroku od tri
mjeseca nakon primitka izvještaja iz DoF.
Dokazi o sprovođenju preporuka revizije C Preporuke su do sada bile ograničenog opsega, tako
da je dostupno malo dokaza o odgovoru revidiranih
subjekata na te preporuke u izvještajima SAI.
PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela
Ovaj indikator bavi se time da li Zakonodavna skupština DB poduzima sveobuhvatan i pravovremen
pregled godišnjeg budžeta koji predlaže izvršna vlast. Uzimaju se u račun pregledi budžeta za 2011, 2012.
i 2013. fiskalnu godinu. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja na nivou Skupštine Distrikta;
(ii) stepen do kog su procedure Skupštine dobro uspostavljene i do kog se poštuju; (iii) adekvatnost
perioda koji Skupština ima na raspolaganju; i (iv) pravila za izmjene budžeta u toku godine bez
prethodnog odobrenja skupštine DB.
(i) Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta
I MTEF DB (vidjeti razmatranja zaindikatorePI-11 i 12), koji sadrži makroekonomske i fiskalne prognoze
vlade DB, i godišnji budžetski prijedlog, zvanično se dostavljaju Skupštini DB.
240
DoF dostavlja nacrt budžeta Vladi DB u skladu sa vremenskim rokovima koji su propisani zakonom, na
vrijeme za njegovo dostavljanje Skupštini DB 1. oktobra, u skladu sa Zakonom. Budžet bi Skupština DB
trebalo da usvoji do 1. decembra. Međutim, nakon što inicijalni prijedlozi dođu do vlade, zakonom
propisani vremenski rokovi se zanemaruju. Politička pregovaranja unutar vlade mogu da traju nekoliko
sedmica, a konačni nacrti prijedloga se nakon toga dostavljaju na javne konsultacije – koje su se u
novijem periodu održavale u toku januara i februara u toku same budžetske godine. Tek nakon toga se
zvanični prijedlozi dostavljaju skupštini. Manje od mjesec dana može onda preostati između trenutka
zvaničnog dostavljanja prijedloga vlade Skupštini i kraja marta, roka nakon kog se privremeno
finansiranje na nivoima iz budžeta iz prethodne godine ne može nastaviti. Zvanično pregledanje
prijedloga u Skupštini izgleda prilično
ograničeno, iako zastupnici u Skupštini
mogu biti u potpunosti angažovani i u
preliminarnim političkim konsultacijama i u
javnim raspravama vezanim za nacrte
prijedloga administracije. Ti aranžmani se
ne uklapaju u situacije koje se razmatraju u
okviru kriterijuma pregleda PEFA, ali ,
prema informacijama koje su
dobijene,konačni budžetski prijedlozi se ne
podvrgavaju velikom nivou sistematskog
pregleda kada konačno dođu do Skupštine.
Rejting za dimenziju:C
(ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju
U skladu sa Zakonom o budžetima DB, od vlade se zahtijeva da dostavi predloženi budžet Parlamentarnoj
skupštini do 1. novembra svake godine. MTEF se u isto vrijeme dostavlja Parlamentu “radi informisanja”.
Zakon predviđa da Skupština DB razmatra predloženi budžet i da ga usvoji do 31. decembra tekuće
godine. Međutim, kao što je objašnjeno vezano za dimenziju (i) u prethodnom dijelu teksta, stvarna
praksa nije u skladu sa tim zahtjevima, a Skupština ima malo zvaničnog uticaja na konačni rezultat.
Rejting za dimenziju: D
(iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na
budžetske prijedloge — kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makro-
fiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u
praksi za sve faze kombinovano).
DB se u maloj mjeri bavi makroekonomskom pozadinom budžeta, pošto njegov garantovani dio prihoda
od indirektnog poreza i praksa opreznog budžetiranja znače da pažnja treba da bude usmjerena samo na
stvarne prijedloge za potrošnju. Članovi skupštine imaju dovoljno vremena za komentarisanje nacrta
prijedloga prije nego što ih administracija zvanično dostavi, iako izgleda da je kolektivno razmatranje na
nivou skupštine relativno ograničeno.
Rejting za dimenziju: C
(iv)Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela
Zakon predviđa značajne izmjene budžetskih alokacija u okviru odobrenog budžeta bez prethodnog
odobrenja Parlamentarne skupštine. Zakon predviđa da, na zahtjev budžetskog korisnika, DoF DB može
da odluči da sprovede restruktuiranje potrošnje u okviru ukupnog iznosa koji je odobren za konkretnog
Tabela 4.4.33. Stepen do kog su procedure zakonodavnog
tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju
Budžetska
godina
Datum
dostavljanja
nacrta budžetskog
prijedloga vladi
Datum
dostavljanja
budžetskog
prijedloga
Skupštini
Datum
usvajanja
zakona o
budžetu
2011. N/A N/A 2.3.11.
2012. N/A N/A 1.4.12.
2013. 21.2.13. 22.2.13. 28.3.13.
Izvor: DoF DB
241
budžetskog korisnika, ako promjena ne premašuje 10% ukupne odobrene potrošnje za tog budžetskog
korisnika.
Vlada može da preraspodijeli finansiranje između budžetskih korisnika unutar datog budžeta na osnovu
prijedloga DoF.
Rejting za dimenziju: B
Tabela 4.4.34.PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta C Zvanična uključenost Skupštine je ograničena,
iako postoje široke javne konsultacije.
Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela
dobro uspostavljene i do kog se poštuju.
D Uspostavljeni vremenski raspored za pregled
prijedloga administracije na Skupštini se ne
poštuje.
Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela
imaju na raspolaganju za reagovanje na
budžetske prijedloge —kako detaljne procjene,
tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makro-
fiskalnim zbirovima ranije u toku
ciklusapripremanja budžeta (vrijeme koje je
dozvoljeno u praksi za sve faze kombinovano).
C Skupština se ne bavi mnogo
makroekonomskom pozadinom. Malo
vremena je na raspolaganju za njene zvanične
procedure.
Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez
ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela
B Postoje jasna pravila, ali ona dozvoljavaju
široko preraspodjeljivanje od strane izvršne
vlasti.
PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela
Izvještaj Uredaza reviziju obuhvata cijelu konsolidovanu vladu, javna preduzeća koja su u vlasništvu
vlade ili čiji dugovi imaju garancije vlade, te subjekte koji primaju vladine grantove i projekte finansirane
iz vanjskih izvora. Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u razmatranju izvještaja
Uredarevizora o upravljanju javnim finansijama i u monitoringu implementacije preporuka koje je dala
SAI. Razmatraju se tri dimenzije: (i) pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa
Skupštine; (ii) stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovodi Skupština; te (iii) izdavanje preporuka
za aktivnosti sa Skupštine i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti.
(i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za
izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine)
SAI DB je u obavezi da dostavi dva izvještaja Skupštini DB, vladi DB, te uredujavnog tužioca: revizorski
izvještaj o godišnjim finansijskim izvještajima vlade (u stvari ona takođe dostavlja i revizorski izvještaj o
svakom budžetskom korisniku), te javni izvještaj o revizijama koje je sprovela SAI DB. Obično je
potrebno do osam mjeseci da Skupština zaključi svoj rad na izvještajima. Datumi dostavljanja izvještaja i
usvajanja izvještaja na Skupštini predstavljeni su u Tabeli4.4.35.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.4.35. Dostavljanje revizorskih izvještaja i usvajanje na Skupštini
Finansijska godina Datum dostavljanja revizorskog izvještaja Datum usvajanja revizorskog izvještaja
2009. 30. juni, 2010. godine 9. februar 2011. godinea
242
Tabela 4.4.35. Dostavljanje revizorskih izvještaja i usvajanje na Skupštini
Finansijska godina Datum dostavljanja revizorskog izvještaja Datum usvajanja revizorskog izvještaja
2010. 30. juni, 2011. godine 14. decembar 14, 2011. godineb
2011. 30. juni, 2012. godine 13. februar, 2013. godinec
Izvor: Ured za reviziju finansijskog poslovanja institucija Brčko distrikta Bosne i Hercegovine aOdluka Skupštine DB o usvajanju Javnog izvještaja SAI DB za 2009. godinu: http://skupstinabd.ba/2-
registar/ba/Odluke/2011/358.%2040%20.%20redovita%20sjednica%20-%20Odluka%20o%20usvajanju%20Javnog%
20izvjes+taja%20Ureda%20za%20reviziju%20javne%20uprave%20i%20institucija%20za%202009.%20godinu%20%20-BOS.pdf. bOdluka Skupštine DB o usvajanju Javnog izvještaja SAI DB za 2010. godinu: http://skupstinabd.ba/2-
registar/ba/Odluke/2011/999.%20od%20broja%20408/495.%2055.%20%20redovna%20sjednica%20-
%20Odluka%20o%20usvajanju%20Izvjes+taja%20revizije%20finanasijskih%20izvjes+taja%20za%20%202010.-
BOS(1).pdf. cOdluka Skupštine DB o usvajanju Javnog izvještaja SAI DB za 2011. godinu: http://skupstinabd.ba/2-
registar/ba/Odluke/2013/45.%204.%20%20redovna%20sjednica%20-%20Odluka%20o%
20usvajanju%20Izvjes+taja%20o%20reviziji%20finanasijskih%20izvjes+taja%20za%20%202011%20BOS.pdf.
(ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela
U Tabeli 4.4.36 dati su detalji vezano za broj izvještaja koji su podneseni i status revizorskih mišljenja.
Tabela 4.4.36. Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Skupštine
Izvještajna
godina
Ukupni broj
revidiranih
izvještaja
Broj izvještaja bez
kvalifikacija
Broj izvještaja sa
kvalifikacijama
Broj negativnih
izvještaja
Broj održanih
saslušanja
revidiranih
institucija
2009.a 26 6 16 4 NA
2010.b 26 2 18 6 NA
2011.cd
26 3 22 1 NA aJavni izvještaj SAI DB za 2009. godinu, str. 19: http://revizori-bdbih.ba/cms/images/stories/Doc/Javni_izvjestaji-2009-
H.pdf. bJavni izvještaj SAI DB za 2010. godinu, str. 31: http://revizori-bdbih.ba/cms/images/stories/Doc/Izvestaji_2011/h-
javni%20izvjetaj%202010.pdf. cJavni izvještaj SAI DB za 2011. godinu, str. 30: http://revizori-
bdbih.ba/cms/index.php?option=com_joomdoc&view=documents&path=izvjesca%2Fjavna-
izvjesca&Itemid=16&lang=hr. dIzvor: http://portal24h.ba/Brčko-bura-oko-revizorskih-izvjestaja.
Skupština DB nije sprovela saslušanja budžetskih korisnika; ta praksa u DB tek treba da bude uvedena.
Rejting za dimenziju: D
(iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija
na nivou izvršne vlasti
U revizorskim izvještajima predstavljaju se preporuke SAI o aktivnostima koje vlada treba da poduzme.
Te preporuke Skupština DB obično usvaja bez izmjena.
Zakon o reviziji javne uprave i institucija DB omogućava Skupštini da nametne sankcije budžetskim
korisnicima samo ako budžetski korisnici ili ne dostave tražene informacije SAI DB ili ako namjerno
obezbijede pogrešne informacije (vidjeti članove 49 i 50 Zakona).189
Ne postoje propisi koji bi dozvolili
nametanje sankcija za nepoštivanje preporuka Uredaza reviziju. Opšta ocjena DoF-a je da budžetski korisnici
ne sprovode preporuke SAI DB, ili da to rade samo površno. Skupština DB u tom smislu nije bila od pomoći.
189 Zakon je dostupan na adresi:http://revizori-
DBbih.ba/cms/images/stories/Doc/Zakon_%20o_%20reviziji_%20javne_%20uprave4008.pdf
243
Za razliku od situacije na drugim nivoima vlasti, ne postoji nikakav specijalizovani skupštinski odbor koji bi
bio nadležan za bavljenje revizorskim izvještajima.
Rejting za dimenziju: C
Tabela 4.4.37. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D+
Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja
sa nivoa zakonodavnih tijela (za izvještaje koji su
primljeni u toku posljednje tri godine)
C Razmatranje revizorskih izvještaja obično je
završeno u roku od osam mjeseci nakon što
ih Skupština primi.
Stepen rasprava o ključnim nalazima koje
sprovode zakonodavna tijela
D Rasprave se ne održavaju.
Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa
zakonodavnih tijela i njihova implementacija na
nivou izvršne vlasti
C Skupština jednostavno da podršku
preporukama Ureda za reviziju. Ima malo
dokaza o bilo kakvoj reakciji izvršne vlasti.
IV. OCJENA SISTEMA, PROCESA I INSTITUCIJA ZA PFM
Donatorske prakse
U smislu vanjskog duga (uključujući zajmove za budžetsku podršku) i garancija, oni se ugovaraju preko
institucija BiH za sve nivoe vlasti u BiH. Međutim, svaki nivo vlasti ima vanjske donacije koje se ne moraju
u svakom slučaju ugovarati / odobravati preko institucija BiH za sve nivoe (iako Ministarstvo financija i
trezora ipak održava određene podatke o grantovima koji idu nižim nivoima vlasti, ali samo za nekoliko
donatora, kao što su Svjetska banka i KfW, te uglavnom u slučajevima u kojima su uspostavljene jedinice za
koordinaciju / implementaciju projekata za cijelu teritoriju zemlje). Štaviše, samo mali dio svih donacija
prolazi kroz budžete vlada (u poređenju sa jedinom dostupnom procjenom ukupnih vanjskih donacija koje
ugrubo procjenjuje Centralna banka u okviru platnog bilansa, na osnovu podataka o zvaničnoj razvojnoj
pomoći za BiH koje objavljuje OECD-DAC i nekih podataka koji se prikupljaju direktno od donatora koji
su prisutni, vanjskih donacija koje idu kroz budžet predstavljaju veoma mali dio ukupnih donacija). Sve
donacije su uključene u Program javnih investicija (PJI), pa i one koje ne prolaze kroz budžet Pored toga,
među četiri centralnanivoa vlade, samo budžet institucija BiH uključuje određene male donacije u
budžetske planove (samo za one donacije koje se mogu planirati sa sigurnošću), dok budžeti entitetske vlade
u suštini ne uključuju nikakve donacije. Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta na svim nivoima ipak
uključuju pregled stvarno izvršenih donacija, koje prolaze kroz budžete. Prema tome, izgleda da samo
veoma mali dio ukupnih vanjskih donacija prolazi kroz budžete vlade, od čega se, sa svoje strane, samo
veoma mali dio (ili ništa, na entitetskom nivou) planira u budžetima vlade, što je dijelom izazvano
nedostatkom predvidljivosti. Ukupno gledano, vanjske donacije, za razliku od vanjskih zajmova budžetske
podrške, ne predstavljaju važan izvor prihoda za centralne vlade u BiH, pošto samo mali dijelovi prolaze
kroz budžete. Čak i slučajevima vanjskih donacija koje prolaze kroz budžete, one se ili uopšte ne planiraju u
budžetskim planovima (na entitetskom nivou) ili se samo mali dio planira u budžetskom planu (institucije
BiH), što ukazuje na slabu predvidljivost priliva vanjskih donacija. Imajući u vidu da se najveći dio
donatorskog finansiranja odnosi na vanjski dug i imajući u vidu da se samo male vanjske donacije planiraju
u budžetima (posebno u entitetskim budžetima), indikatori ocjene PEFA kojima se mjeri učinak donatora
(D1-D3) u ovom izvještaju se primjenjuju i mjere samo na nivou institucija BiH. Tok informacija o
vanjskom dugu (među ostalim dimenzijama finansijskog / budžetskog izvještavanja) o finansiranju duga
244
nije fluidan među svim vladama BiH i obuhvaćen je izvještavanjem o institucijama BiH u okviru SBA sa
MMF-om, a planira se da će entiteti da unaprijede svoje izvještavanje o projektima.
Savjet ministara BiH je na svojoj 94. sjednici održanoj 9.5.2014. godine usvojio Informaciju o
uspostavljenom Informacionom sistemu za upravljanje javnim investicijama (PIMIS) i s tim u vezi
donijelo zaključak na osnovu kojeg svi korisnici budžeta institucija BiH zaduženi su da planiranje i
kandidovanje projekata obavljaju on-line putem elektronskog obrasca za identifikaciju, prijavu i praćenje
projekata/programa u PIMIS sistemu.
D-1: Predvidljivost direktne budžetske podrške
Ovaj indikator razmatra funkcionisanje aranžmana koje su razvojni partneri uspostavili da ciljem
obavještavanja vlada primalaca o iznosila direktne budžetske podrške koje bi mogli da očekuju da će
primiti svake godine, tako da ih mogu ugraditi u svoje budžetsko planiranje. Dalje postavlja pitanje da li
su uplate zaista i izvršene u skladu sa kvartalnim rasporedom o kojem je prethodno obaviješteno.
(i) Godišnje odstupanje ostvarene budžetske podrške od prognoze koja je dostavljena najmanje
šest sedmica prije dostavljanja zakonodavnoj vlasti
Zajmove direktne budžetske podrške za opšte namjene u BiH u toku perioda od 2009. do 2013. godine
obezbijedili su Svjetska banka, Evropska komisija, te MMF. Iako inicijalna procjena rasporeda isplata
postoji u svim slučajevima, a ta sredstva su bila uključena u vladine budžetske planove, stvarni tajming
isplata za te zajmove budžetske podrške zavisi od ispunjavanja preduslova koji se odnose na politike i
kriterijuma, sa strane vlada.
Zajmovi direktne budžetske podrške koji su obezbjeđeni BiH u toku perioda od 2009. do 2013. godine od
Svjetske banke bili su u skladu sa sporazumom koji je postignut 2010. godine. 42,2 miliona SDR (oko 51
milion USD) plaćeno je 2010. godine, a još dodatnih 31,3 miliona USD 2012. godine. Nije bilo
prethodnog dogovora o tajmingu uplata (samo procjene), a to je zavisilo od toga da lije BiH ispunila
preduslove za isplate. Imajući u vidu da preduslovi vezani za politike nisu ispunjavani na vrijeme, isplate
nisu izvršavane u skladu sa inicijalnim procjenama.
EU se 2012. godine saglasila da će obezbijediti zajam za makro-finansijsku podršku u iznosu od 100
miliona USD (takođe zajam za budžetsku podršku), za koji se očekivalo da će biti isplaćen u tranšama u
toku 2013. godine, pod uslovom da BiH ispuni preduslove. Nije bilo ranijeg obavještavanja o tajmingu
isplata za direktnu budžetsku podršku – imajući u vidu da preduslovi vezani za politike nisu ispunjeni na
vrijeme, isplate nisu izvršene u skladu sa inicijalnim procjenama.
Konačno, BiH je od 2009. godine imala dva SBA sa MMF-om (SBA), u okviru kojih su obezbijeđeni
najveći zajmovi za budžetsku podršku u BiH190
. Prvi je odobren 7. jula 2012. godine i u okviru njega je
isplaćeno ukupno 338,20 miliona SDR. Tekući SBA je odobren 26. septembra 2012. godine, u iznosu od
338,2 miliona SDR (oko 508,6 miliona USD). Sa stanjem na 10. decembar 2013. godine, 211.38 miliona
SDR191
je isplaćeno. Svi primici iz SBA upućeni su entitetskim vladama. SBA su takođe uključivali
procjenu tajminga isplata, ali imajući u vidu da, u nekim slučajevima, preduslovi vezani za politike nisu
ispunjavani na vrijeme, bilo je slučajeva kašnjenja u isplatama u poređenju sa inicijalnim procjenama.
190 Prvi SBA sa MMF-om potpisan je 2. avgusta 2002. godine u iznosu od 67,60 miliona SDR, a isplaćen je cijeli iznos. Prvi
SBA je istekao 29. februara 2004. godine. 191 http://www.imf.org/external/np/fin/tad/exfin2.aspx?memberKey1=75&date1key=2013-12-10
245
Imajući u vidu da za zajmove budžetske podrške nema zvaničnih prognoza o isplatama, pošto su vezani
za ispunjavanje preduslova vezanih za politike na strani vlada, a budžetske donacije u suštini uopšte nisu
uključene u vladine budžete, rejting je D.
Rejting za dimenziju: D
(ii) Pravovremenost isplata sredstava donatora u toku godine
Kao što je objašnjeno u prethodnom dijelu teksta u ocjeni, nikakav zvanični kvartalni raspored nije
propisan za isplate direktne budžetske podrške u toku perioda od 2009. do 2013. godine, tako da se ne
postavlja ni pitanje da li su stvarne isplate bile u skladu sa prethodno određenim rasporedom.
Rejting za dimenziju: D
Tabela 4.5.1.D1: Predvidljivost direktne budžetske podrške
Rejting za
2013. (Metod
M1) Obrazloženje
Ukupni rejting D
Godišnje odstupanje ostvarene budžetske
podrške od prognoze iz prethodnih procjena
D Nikakve prognoze se ne obezbjeđuju za iznose i
tajming uplata direktne budžetske podrške.
Pravovremenost isplata sredstava donatora u
toku godine
D Nikakav kvartalni raspored ne propisuje se za
očekivane isplate.
D-2: Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i izvještavanje o
projektnoj i programskoj pomoći
U okviru ovog indikatora razmatra se da li razvojni partneri obezbjeđuju procjene isplata projektne i
programske pomoći na vrijeme, kako bi se one mogle uzeti u obzir u pripremanju budžeta vlade
primaoca, te dali oni naknadno pripremaju kvartalne izvještaje o ukupnim isplatama.
(i) Kompletnost i pravovremenost budžetskih procjena donatora za projektnu i programsku
podršku
Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći ministarstva financija i trezora (MFT) Institucija
BiH održava evidenciju o svom vanjskom finansiranju u vidu grantova i zajmova koje je obezbjeđeno za
svaku od četiri vlade, a priprema i konsolidovani izvještaj. Najnoviji izvještaj o mapiranju donatora, koji
je izrađen u drugoj polovini 2012. godine, obuhvata ukupne alokacije sve do kraja jula 2012. godine. U
izvještaju za 2011. godinu grantovi su ukupno iznosili 171,3 milion €, a zajmovi ukupno 370,1 miliona €.
Za 2012. godinu grantovi su ukupno iznosili 176,3 milion €, a zajmovi ukupno 267,4 miliona €. EU je
najveći obezbjeđivač grantova, sa oko 50 miliona € godišnje u 2011. i 2012. godini, a nakon nje slijede
USAID, UNDP, Vlada Njemačke i Vlada Švedske, koji svi obezbjeđuju 20-25 miliona €. Najveći
zajmodavci u 2011. godini bili su EIB (215,5 miliona €), EBRD (93,6 miliona €), te Svjetska banka (56,1
miliona €). EU je obezbijedila sljedeću tabelu u kojoj je prikazala svoje programirane i stvarne isplate u
toku perioda od 2009. do 2012. godine.
246
Tabela 4.5.2. Programirane i ostvarene isplate EU, 2009-2012. godine
(u milionima €)
Kategorija 2009. 2010. 2011. 2012.
Programirano 89,1 105,4 107,4 107,9
Isplaćeno 41,9 70,5 47,0 63,0
Izuzimajući projekte EU (kojima Delegacija Evropske Unije upravlja sa centralnog nivoa), izvršavanje
projekata i programa koji se finansiraju iz vanjskih izvora je pod kontrolom četiriju vlada BIH, do tog stepena
da donatorsko finansiranje teče kroz vladine budžete, a da donatori ili finansijeri dostavljaju te informacije
vladama. Pomoć Svjetske banke je programirana u skladu sa Strategijom partnerstva sa zemljom (tekuća
strategija obuhvata period od 2012. do 2015. godine, a predviđa nova preuzimanja obaveza od oko 350
miliona USD, dok bi se 200 miliona USD povuklo u okviru ranijih sporazuma o zajmovima), ali stvarna
povlačenja zavise od stope izvršenja projekta. Vlade FBiH i RS u opštem slučaju u budžetske procjene
uključujući samo element sufinansiranja koji se zahtijeva za projekte finansirane iz vanjskih izvora, dok
Institucije BiH i DB uključuju i već obvezane donatorske grantove, do onog stepena do kog im donatori ili
finansijeri dostavljaju te informacije.
MFTInstitucija BiHradi na integraciji vanjskog finansiranja u Program javnih investicija koji obuhvata
sve četiri vlade, koji bi onda mogao da se u potpunosti unese u budžetske procjene.
Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo
(ii) Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim tokovima za
projektnu podršku
Pošto je relevantni tok informacija u okviru stvarnih tekućih aranžmana za izvršavanje projekata (osim
projekata iz fonda IPA EU, koji su pod direktnom kontrolom EU) iz nadležnih institucija BiH, koje
upravljaju izvršavanjem projekata,ka donatorima od kojih se povlači finansiranje, ova dimenzija se takođe
smatra neprimjenljivom.
Tabela 4.5.3.D-2: Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i izvještavanje o
projektnoj i programskoj pomoći
Rejting za 2013.
(Metod M1) Obrazloženje
Ukupni rejting NA
Kompletnost i pravovremenost budžetskih
procjena donatora za projektnu podršku
NA Tajming povlačenja vanjskog finansiranja
kontrolišu nadležne institucije BiH, a ne donatori.
Učestalost i obuhvat izvještavanja
donatora o ostvarenim donatorskim
tokovima za projektnu podršku
NA Tok informacija vodi od nadležnih institucija BiH
ka donatorima, a ne obratno.
D-3: Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura
Ovaj indikator razmatra stepen do kog se pomoć integriše u normalne aranžmane zemlje za pripremanje i
izvršavanje budžeta, u skladu sa deklaracijama iz Pariza i Akre, koje predviđaju da će donatori postepeno
da povećavaju svoje oslanjanje na domaće sisteme za izvršavanje projekata koje finansiraju. Za iznose
koji se primaju kao direktna budžetska podrška po definiciji se koriste domaće procedure za nabavke,
bankarstvo – plaćanje, računovodstvo, interne kontrole i izvještavanje, te reviziju.
247
Za projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora koriste se, prema tome, određeni elementi državnih
procedura, za sada samo vezano za osoblje, što prema konvencijama PEFA povlači da je korištenje
domaćih procedura samo 25%. Pošto je direktna budžetska podrška za tri godine od 2010. do 2012.
godine iznosila oko 80 miliona €, odnosno samo oko 5% ukupnog vanjskog finansiranja (1,66 milijardi €)
u toku tog perioda192
, ukupno korištenje domaćih državnih procedura i dalje je daleko ispod praga od 50%
koji se zahtijeva za rejting C.
Rejting za indikator: D
Tabela 4.5.4.D-3: Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura
Rejting za
2013. godinu
Obrazloženje
Ukupni rejting D Udio kojim se upravlja preko domaćih procedura
zemlje i dalje je daleko ispod 50%.
192 Informacija iz mrežne aplikacije Client Connection Svjetske banke
248
V. PROCES REFORME
A. Novije i tekuće reformske mjere
U okviru projekta zajedničkog Ureda za koordinaciju reforme javne uprave, sva četiri osnovna nivoa
vlade (institucije BiH, dva entiteta, te DB) u završnim su fazama uvođenja Informacionog sistema za
upravljanje budžetom koji bi trebalo da pojednostavi proces planiranja budžeta (uključujući format
budžetiranja na osnovu učinka / programsko budžetiranje) i obezbijedi razmjenu podataka između procesa
planiranja budžeta i trezora (zasebno na svakom od nivoa; nikakav oblik ukupne konsolidacije neće se
omogućavati).
Institucije BiH.Zakon o finansiranju institucija BiH izmijenjen je i dopunjen u aprilu 2013. godine sa
ciljem osiguravanja da se obaveze za servisiranje vanjskog duga mogu nastaviti izvršavati i u situaciji
kada vladin budžet nije odobren193
(postojeća strukturalna odrednica). Međutim, moguće je da će i dalje
postojati neriješena pitanja vezano za privremeno finansiranje institucija BiH, za koje zakon predviđa da
teoretski može da traje vječno.194
Federacija Bosne i Hercegovine. Novi Zakon o budžetu je usvojen u decembru 2013. godine i on jača
opšti proces pripremanja budžeta u FBiH, pojašnjava budžetski kalendar detaljnije, te povećava
mogućnosti za sprovođenje limita za potrošnju na nižim nivoima vlasti, u EBF-ovima, te javnim
preduzećima.195
Zakon uključuje fiskalno pravilo koje navodi da planirani tekući budžet mora da bude
uravnotežen, a ako se ostvari tekući deficit, vlada mora da planira tekući suficit u naredne tri godine.
Pored toga, nove izmjene i dopune Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH, koje su takođe u proceduri
usvajanja u Parlamentu, predviđaju smanjenje udjela kantona i povećanje udjela jedinica lokalne
samouprave u porezu na dohodak građana, a takođe pojednostavljuju i dijeljenje prihoda u Kantonu
Sarajevo. Takođe se predviđa da će, nakon što se podaci o popisu stanovništva obrade (popis u BiH je
zakazan za oktobar 2013. godine), sve formule za raspodjelu prihoda u zakonu opet da budu razmotrene.
Republika Srpska.U RS će biti uspostavljen centralizovan sistem za platne spiskove za sve zaposlene u
javnom sektoru sa ciljem unapređivanja evidentiranja, kontrole i planiranja. RS planira da pokrene taj
proces do kraja kalendarske godine 2013. i da ga u potpunosti implementira do jula 2014. godine.196
Svi nivoi. Ostala poboljšanja (koja se predviđaju u skladu sa SBA sa MMF-om uključuju sljedeće: (a)
potpisivanje Memoranduma o razumijevanju između četiri poreske uprave o razmjeni podataka o
poreskim obveznicima (sa ciljem omogućavanja stalne, neometane i automatske razmjene evidencija o
poreskim obveznicima); (b) planirano dostavljanje novog zakona o javnim nabavkama Parlamentu BiH sa
ciljem jačanja upraviteljstva, povećavanja stepena transparentnosti, te usklađivanja procedura nabavke u
BiH sa procedurama u EU); (c) nastavak širenja trezorskih sistema u oba entiteta tako da oni obuhvate sve
kantone, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove; i (d) uspostavljanje zajedničke definicije zaostalih
neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i entitetske vlade i zahtjeva da se svi datumi dospjeća
faktura unose u trezorski sistem i da se podaci o zaostalim neizmirenim potraživanjima počnu proizvoditi
u skladu sa zakonskom definicijom.
Projekat koji finansira EC, Izgradnja kapaciteta za objedinjavanje računovodstvenih podataka unutar
opsega odgovornosti konsolidovane vlade i statistika o javnim finansijama, pokrenut je sa ciljem
uspostavljanja metodologije, odgovornosti i rokova za konsolidaciju fiskalnih podataka i izvještavanje za
193 To je bila jedna od strukturalnih odrednica za BiH u okviru Stand-By aranžmana sa MMF-om. 194 Ibid. 195 To je jedna od strukturalnih odrednica za FBiH u okviru SBA sa MMF-om (IMF December 2012, Bosnia and Herzegovina:
First Review Under the SBA and Request for Waiver of Nonobservance of a Performance Kriterijum —Staff Report; Press
Release; and Statement by the Executive Director – MMF, decembar 2012. godine, Bosna i Hercegovine: Prvi pregled u okviru
SBA i zahtjev za oslobađanje od obaveze praćenja kriterijuma učinka – Izvještaj osoblja; Izjava za medije; i Izjava izvršnog
direktora). 196 Ibid.
249
cijeli sektor konsolidovane vlade u BiH. Predviđa se određena inicijalna obuka za niže nivoe vlasti u
FBiH. Još jedan projekat koji finansira EU u oblasti javnih finansija u BiH, Jačanje upravljanja javnim
finansijama u Bosni i Hercegovini, ima za cilj unapređivanje kvaliteta fiskalnih politika i veze između
kreiranja politika i procesa planiranja budžeta, kao i jačanje javnog internog sistema finansijske kontrole.
B. Očekivane izmjene u poreskom zakonskom okviru u Bosni i Hercegovini
1. Bosna i Hercegovina: Indirektno oporezivanje
Stopa kaznenih kamata za kašnjenje u plaćanju indirektnih poreza biće smanjena sa tekućeg nivoa od
0,06% na dan na 0,04% na dan.
UINO implementira projekat pod nazivom Daljnja harmonizacija indirektnog oporezivanja u BiH sa
zakonskim okvirom EU, projekt udvajanja koji se sprovodi u koordinaciji sa ministarstvima finansija
Austrije i Slovenije. Izmjene u zakonskom okviru će vjerovatno biti implementirane u toku naredne dvije
godine. Vezano za zakonski okvir za PDV, harmonizacija sa smjernicama OECD-a se očekuje na
područjima povrata poreza, mjesta pružanja usluga, elektronskih i internetskih usluga, te drugih.
Harmonizacija sa zakonskim okvirom EU će biti implementirana na područjima akciznih dažbina,
prenosa robe, prava vezanih za intelektualno vlasništvo, internih procedura i revizija, analize rizika,
ljudskih resursa, te razvoja informatičkih sistema.
2. Federacija Bosne i Hercegovine
Verzija nacrta Izmjena i dopuna Zakona o porezu na dobit preduzeća FBiH ukazuje na to da će u toku FG
2014 biti izvršeno nekoliko izmjena u zakonskom okviru.
Motivacioni faktori za plaćanje poreza na dobit preduzeća. Za sada postoje dva osnovna
motivaciona faktora: motivacija vezana za izvoz (potpuno oslobođenje za preduzeća čiji bruto
izvozni promet premašuje 30% ukupnog prometa), te motivacija za investicije u proizvodnju (za
preduzeća koja investiraju najmanje 20 miliona KM u toku pet uzastopnih godina u proizvodnju).
Nakon izmjena zakona, izuzeće vezano za izvoz će postati proporcionalno neto izvoznom
prometu, a motivacija za investiranje u proizvodnju će biti ukinuta.
Dokumentacija o transfernim cijenama. U novom zakonu uvešće se sveobuhvatnije i detaljnije
instrukcije vezane za dokumentovanje transakcija sa povezanim licima. Ta uputstva će biti u
skladu sa smjernicama OECD-a. Ogranci preduzeća iz RS i DB u FBiH sada će imati obaveze za
porez za dobit preduzeća koji se pripisuje njihovoj dobiti koja je zarađena u FBiH (sada je
njihova dobit oslobođena od oporezivanja u FBiH). Uvešće se zakoni za skraćivanje perioda
prenošenja poreskih gubitaka, sa sadašnjih pet godina na tri godine.
Pored toga, u toku su diskusije o izmjenama poreske stope koja se primjenjuje na oporezivanje ličnih
prihoda. Postojeća paušalna stopa od 10% mogla bi da bude zamijenjena rastućim progresivnim stopama.
Očekuje se da će biti ukinuto izuzeće od oporezivanja prihoda od dividendi i kapitalnih dobiti od
oslobađanja od vlasništva nad dionicama.
250
ANEKS 1. LITERATURA I IZVORNI DOKUMENTI
Ustav Bosne i Hercegovine i Amandman br. 1.
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Ustav Republike Srpske
Budžet
Zakon o finansiranju institucija Bosne i Hercegovine. Službeni glasnik BiH, 61/04, 49/09 i 42/12 (Opšti
zakon o budžetu BiH)
Zakon o budžetu u FBiH, Službenenovine FBiH 19/06, 76/08, 5/09, 32/09, 51/09, 9/10, 36/10, 45/10 i
25/12 (Opšti zakon o budžetu FBiH) i Zakon o budžetu BiH, Službenenovine FBiH 102/13, koji je
zamijenio postojeći Zakon o budžetu
Zakon budžetskom sistemu RS, Službeni glasnik RS, 121/12 – ovaj zakon je zamijenio originalni zakon o
„budžetskom sistemu“ (Službeni glasnik RS, 96/03) i sve kasnije izmjene i dopune tog zakona (Službeni
glasnik RS 14/04, 67/05, 34/06, 128/06 i 117/07, 126/08 i 92/09) (Opšti zakon o budžetu RS)
Zakon o budžetu Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik DB 150/08 (Opšti zakon o
budžetu DB)
Zakon o budžetu institucija Bosne i Hercegovine i servisiranju vanjskog duga Bosne i Hercegovine za
2013, 2012, 2011, 2010 i 2009. godinu (Službeni glasnik BiH 100/12, 42/12, 12/12, 103/09 i 07/09)
Budžet BiH za 2009, 2010, 2011, 2012. i 2013. godinu
Budžet FBiH za 2009, 2010, 2011, 2012. i 2013. godinu
Budžet RS za 2009, 2010, 2011, 2012. i 2013. godinu
Budžet DB za 2009, 2010, 2011, 2012. i 2013. godinu
Zakon o izvršenju budžeta FBiH za FG 2009, Službene novine FBiH 87/08
Zakon o izvršenju budžeta FBiH za FG 2010, Službene novine FBiH 81/09
Zakon o izvršenju budžeta FBiH za FG 2011, Službene novine FBiH 42/11
Zakon o izvršenju budžeta FBiH za FG 2012, Službene novine FBiH 4/12
Zakon o izvršenju budžeta FBiH za FG 2013, Službene novine FBiH 109/12
Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2009, Službeni glasnik RS 126/08
Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2010, Službeni glasnik RS 115/09
Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2011, Službeni glasnik RS 1/11, 52/11, 116/11
Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2012, Službeni glasnik RS 84/12, 03/12
Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2013, Službeni glasnik RS 116/12
Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2009, Službeni glasnik DB 10/09, 1/10
Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2010, Službeni glasnik DB 01/10, 61/10
Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2011, Službeni glasnik DB 03/11
Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2012, Službeni glasnik DB 08/12
Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2013, Službeni glasnik DB 06/13
251
Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza BiH za FG 2009, 2010,
2011. i 2012. godinu
Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta FBiH za FG 2009, 2010. i dostupni samo za period od januara do
septembra 2012. godine (nisu objavljeni za FG 2011)
Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta RS za FG 2009, 2010, 2011. i za period od januara do septembra
2012. godine
Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta DB za FG 2011 i 2012.
Srednjoročni okviri rashoda
Srednjoročni okvir rashoda institucija BiH za period od 2013. do 2015. godine
Srednjoročni okvir rashoda institucija BiH za period od 2009. do 2011. godine
Srednjoročni okvir rashoda institucija BiH za period od 2008. do 2010. godine
Srednjoročni okvir rashoda institucija BiH za period od 2007. do 2009. godine
Srednjoročni okvir rashoda FBiH za period od 2010. do 2012. godine
Srednjoročni okvir rashoda FBiH za period od 2013. do 2015. godine
Srednjoročni okvir rashoda RS za period od 2011. do 2013. godine
Srednjoročni okvir rashoda RS za period od 2012. do 2014. godine
Srednjoročni okvir rashoda RS za period od 2013. do 2015. godine
Srednjoročni okvir rashoda Distrikta Brčko za period od 2012. do 2014. godine
Srednjoročni okvir rashoda Distrikta Brčko za period od 2011. do 2013. godine
Vrhovna revizija
Zakon o reviziji institucija Bosne i Hercegovine, 31. januar 2006. godine
Zakon o reviziji institucija FBiH, 8. maj 2006. godine
Zakon o reviziji u javnom sektoru Republike Srpske, 6. oktobar 2005. godine
Zakon o reviziji javne uprave i institucija Distrikta Brčko, 18. septembar 2008. godine
Interna revizija
Godišnji izvještaj o internoj reviziji iz marta 2012. godine, pripremila CHU BiH
Godišnji konsolidovani izvještaj o internoj reviziji u javnom sektoru u FBiH za FG 2011
Godišnji konsolidovani izvještaj o uspostavljanju i razvoju interne finansijske revizije u javnom sektoru u
Republici Srpskoj za FG 2011
Zakon o internoj reviziji u javnom sektoru u Republici Srpskoj 30. januar 2008. Godine, Službeni glasnik
RS 17/08
Ostalo
Pravilnik o procedurama u Vijeću ministara BiH, Službeni glasnik BiH, 22/03
Zakon o Vijeću ministara BiH, Službeni glasnik BiH, 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07 i 24/08
Zakon o ministarstvima i drugim administrativnim tijelima BiH. Službeni glasnik BiH, 5/03, 42/03,
26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09 i 103/09
252
Zakon o Fiskalnom savjetu Bosne i Hercegovine. Službeni glasnik BiH, 63/08
CBBiH.(2012). Vladine finansijske statistike za 2012. godinu. Sarajevo: Centralna banka Bosne i
Hercegovine (CBBiH)
Zakon o isplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda, Službeni glasnik BiH 55/04, 34/07, 49/09
Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH 52/05 i 103/09)
Zakon o izmerenju obaveza po osnovu računa stare devizne štednje BiH („Službeni glasnik BiH“ br.
28/06, 76/06, 72/07, 97/11 i 100/13
Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, Službeni glasnik RS 71/12
Zakon o indirektnom oporezivanju, Službeni glasnik BiH 44/03, 52/04, 34/07, 4/08 i 49/09
Zakon o javnim nabavkama za Bosnu i Hercegovinu, Službeni glasnik BiH 49/04, 19/05, 52/05, 8/06,
24/06, 70/06, 12/09, 60/10
Vlada FBiH (septembar 2010. godine) Razvojna strategija FBiH za period od 2010. do 2020. godine.
Sarajevo: Vlada Federacija Bosne i Hercegovine
Uredba o procesu strateškog planiranja, godišnjeg planiranja i izvještavanja u federalnim ministarstvima.
Službeni glasnik FBiH, 22/11
Zakon o raspodjeli javnih prihoda u FBiH, Službeni glasnik FBiH 22/06, 43/08 i 22/09
Nacrt razvojne strategije BiH za period od 2010. do 2014. godine, maj 2010. godine, Sarajevo: Direkcija
za ekonomsko planiranje BiH (DEP)
Nacrt Strategije za socijalnu inkluziju BiH za period od 2010. do 2014. godine, maj 2010. godine,
Sarajevo: Direkcija za ekonomsko planiranje BiH (DEP)
Ekonomski i fiskalni program Bosne i Hercegovine za 2012. godinu. Mart 2012. godine, Sarajevo:
Direkcija za ekonomsko planiranje BiH (DEP)
Zakon o carinskoj politici Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH 57/04, 51/06, 93/08, 54/10, 76/11
Zakon o akciznim dažbinama BiH, Službeni glasnik BiH 49/09
Zakon o javnim preduzećima u Distriktu Brčko, Službeni glasnik DB 15/06, 05/07, 19/07, 1/08 i 24/08
Zakon o javnim preduzećima u Republici Srpskoj, Službeni glasnik RS 119/2012
Zakon o Upravi za indirektno oporezivanje, Službeni glasnik BiH 89/05
Zakon o postupku indirektnog oporezivanja, Službeni glasnik BiH 89/05
Zakon o Poreskoj upravi FBiH, Službeni glasnik FBiH 33/02
Zakon o porezu na dobit preduzeća u FBiH, Službeni glasnik FBiH 97/07, 14/08, 39/09
Zakon o porezu za dohodak građana u FBiH, Službeni glasnik FBiH 10/08
Zakon o Poreskoj upravi Republike Srpske (Službeni glasnik RS 51/01, 74/04, 2/05, 96/05, 75/06, 112/07
–prečišćeni tekst 22/08 i 34/09) zakon prestao da važi 1.januara 2012 godine
Zakon o poreskom postupku Republike Srpske 102/11
Zakon o Poreskoj upravi Distrikta Brčko, Službeni glasnik DB 3/02, 42/04, 08/06, 3/07, 19/07, 2/08,
06/13
Zakon o porezu na dobit preduzeća u DB, Službeni glasnik DB 60/10, 57/11 i 33/12
Zakon o porezu za dohodak građana u DB, Službeni glasnik DB 60/10
253
Zakon o porezu na dobit preduzeća u RS, Službeni glasnik RS 91/06, 57/12
Strategija PIFC za institucija BiH (usvojena na Vijeću ministara 30. decembra 2009. godine)
Strategija za uspostavljanje i izgradnju javne interne finansijske kontrole u Republici Srpskoj, april 2010.
godine
Zakon o porezu za dohodak građana u RS, Službeni glasnik RS 91/06
Zakon doprinosima Republike Srpske, Službeni glasnik RS 116/12
Zakon o porezu na nepokretnostiRS, Službeni glasnik RS 110/08, 118/09
Zakon o jedinstvenoj registraciji, kontroli i naplati doprinosa, Službeni glasnik FBiH 42/09, 109/12
Pravilnik o unosu u jedinstveni sistem registracije indirektnog oporezivanja, Službeni glasnik BiH 51/12
Zakon o trezoru institucija BiH, Službeni glasnik BiH 27/00
Zakon o trezoru FBiH, Službeni glasnik FBiH 19/03 i 79/07
Zakon o trezoru DB, Službeni glasnik DB 03/07, 19/07, 02/08,
Zakon o trezoru RS, Službeni glasnik RS 16/05
Pravilnik o finansijskom izvještavanju BiH, 31. januar 2007. godine
Pravilnik o finansijskom izvještavanju i godišnjem budžetiranju FBiH 28. mart 2012. godine
Pravilnik o finansijskom izvještavanju za budžetske korisnike na nivou Republike, jedinica lokalne
samouprave i fondova u RS, 18 februar 2011. godine
Dijagnostika, studije, izvještaji i drugi relevantni materijali
Odjeljenje za međunarodni razvoj (Department for International Development, DFID), Review of
Budgetary Management in Bosnia and Herzegovina (Pregled budžetskog upravljanja u Bosni i
Hercegovini), februar 2010. godine, sproveo PKF (UK) LLP
MMF, Bosnia and Herzegovina: Report on the Observance of Standards and Codes— Data Module,
Response by the Authorities i Detailed Assessment Using the Data Quality Assessment Framework
(DQAF) (Bosna i Hercegovina: Izvještaj o poštivanju standarda i kodeksa – modul za podatke, odgovor
institucija vlasti i detaljna ocjena uz korištenje okvira za ocjenu kvaliteta podataka), februar 2008. godine
MMF, Bosnia and Herzegovina: 2010 Article IV Consultation, Second and Third Reviews Under the
Stand-By Arrangement, Request for Waiver of Nonobservance of a Performance Criterion and
Rephrasing of Purchases (Bosna i Hercegovina: Konsultacije o članu IV za 2010. godinu, drugi i treći
pregled u okviru Stand-by aranžmana, zahtjev za oslobađanjem od poštivanja kriterijuma učinka i
preformulisanje kupovine), septembar 2010. godine
MMF, Bosnia and Herzegovina, September 2010 Selected Issues (Bosna i Hercegovina, septembar 2010.
godine Izabrana pitanja)
MMF, Bosnia and Herzegovina: First Review Under the Stand-By Arrangement and Request for Waiver
of Nonobservance of a Performance Criterion — Staff Report; Press Release; and Statement by the
Executive Director (Bosna i Hercegovina: Prvi pregled u okviru Stand-by aranžmana zahtjev za
oslobađanjem od poštivanja kriterijuma učinka – Izvještaj osoblja), decembar 2012. godine
Svjetska banka, Bosnia and Herzegovina Challenges and Directions for Reform, A Public Expenditure
and Institutional Review (Bosna i Hercegovina: Izazovi i smijerovi za reformu, Pregled javne potrošnje i
institucija), februar 2012. godine
254
OECD SIGMA Assessment Bosnia and Herzegovina 2010 Public Procurement (Ocjena javnih nabavki u
Bosni i Hercegovini za 2010. godinu)
OECD SIGMA Assessment Bosnia and Herzegovina 2010 Public Expenditure Management and Control
(Ocjena upravljanja i kontrole javnom potrošnjom u Bosni i Hercegovini za 2010. godinu)
Izvještaj o mapiranju donatora za period 2009 – 2010. godine i Izvještaj o mapiranju donatora za period
2011 – 2012. godine koji je pripremilo Ministarstvo financija i trezora
MMF. 2012, april. World Economic Outlook Database (Baza podataka o svjetskim ekonomskim
perspektivama). Washington, D.C. International Monetary Fund (IMF)
2013, Fiscal Impact Assessment of Structural Reforms (FIASR) Case Studies on South East Europe
(Ocjena fiskalnog uticaja strukturalnih reformi (FIASR) Studije slučaja o jugoistočnoj Evropi), Center of
Excellence in Finance (Centar za izuzetnost u finansijama), Ljubljana
255
ANEKS 2: UKUPNI PRIHODI I RASHODI KONSOLIDOVANE VLADE NA SVIM NIVOIMA (2010-2012. GODINE)
Izvor: Centralna banka BiH. Uključuje ukupne rashode i transakcije sa nefinansijskim sredstvima. Isključuje projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga je
predstavljeno na državnom nivou ovdje (pošto servisiranje vanjskog duga za oba entiteta i DB prolazi kroz državni budžet).
Konsolidovano
FBiH Vlada FBiH Kantoni Opštine Fondovi
Konsolidovano
RS Vlada RS Opštine Fondovi
Ukupni prihodi 10,863 1,010 6,474 1,399 1,855 665 2,957 3,235 1,423 545 1,629 236
Prihodi od direktnih poreza 809 - 509 95 299 115 - 284 226 58 - 15
Prihodi od indirektnih poreza 4,824 755 2,588 1,091 1,261 188 48 1,331 1,003 282 78 150
Socijalni doprinosi 3,813 - 2,617 - - 2,617 1,161 - - 1,161 34
Grantovi 48 37 12 - 60 121 226 2 1 6 325 -
Ostali prihodi 1,368 218 747 212 234 241 66 460 193 199 65 36
Ukupna potrošnja 11,474 1,085 6,606 1,405 1,947 672 2,982 3,653 1,740 594 1,679 223
Plate i naknade 3,170 640 1,619 219 1,133 196 71 831 621 171 39 80
Roba i usluge 2,593 150 1,518 86 230 123 1,079 853 131 130 592 72
Kamate 123 89 65 61 5 3 2 57 36 12 8 -
Subvencije 477 2 295 140 105 27 23 176 162 14 - 4
Grantovi - 1 2 300 70 24 3 - 330 - - -
Socijalna davanja 3,770 34 2,461 471 221 76 1,694 1,238 208 53 978 37
Ostala potrošnja 708 81 365 49 131 142 43 255 187 58 40 7
Kapitalna potrošnja 634 89 281 80 53 81 67 242 64 155 22 23
Ukupni prihodi 11,357 969 6,571 1,322 1,904 654 3,097 3,686 1,656 589 1,726 237
Prihodi od direktnih poreza 898 - 471 47 306 117 - 411 329 81 - 17
Prihodi od indirektnih poreza 5,101 722 2,726 1,091 1,314 196 126 1,501 1,141 307 53 153
Socijalni doprinosi 4,036 - 2,651 - - 2,651 1,351 - - 1,351 35
Grantovi 47 36 10 - 56 112 240 2 - 8 280 -
Ostali prihodi 1,275 211 713 184 227 230 79 421 186 194 42 33
Ukupna potrošnja 11,680 1,024 6,788 1,333 1,946 585 3,236 3,745 1,678 587 1,765 228
Plate i naknade 3,337 643 1,663 237 1,154 198 73 951 694 213 43 80
Roba i usluge 2,088 179 1,548 67 226 128 1,126 286 102 105 78 76
Kamate 161 104 91 84 6 4 4 69 46 14 8 -
Subvencije 403 - 251 115 86 26 24 142 127 15 - 9
Grantovi 6 1 7 276 65 60 4 - 286 - - -
Socijalna davanja 4,330 43 2,513 471 223 38 1,782 1,739 257 50 1,433 35
Ostala potrošnja 583 12 376 67 138 131 40 185 116 64 5 9
Kapitalna potrošnja 771 40 338 14 49 94 182 373 49 126 197 19
Ukupni prihodi 11,460 1,046 6,643 1,417 1,831 627 3,171 3,653 1,666 548 1,711 246
Prihodi od direktnih poreza 911 - 477 47 314 117 - 411 334 78 - 23
Prihodi od indirektnih poreza 5,104 797 2,679 1,143 1,247 177 111 1,478 1,136 293 49 150
Socijalni doprinosi 4,047 - 2,669 - - - 2,669 1,342 - - 1,342 36
Grantovi 60 37 25 - 48 111 260 19 3 16 272 -
Ostali prihodi 1,337 212 792 226 223 221 130 402 193 161 48 38
Ukupna potrošnja 11,987 1,005 7,038 1,388 1,983 578 3,399 3,842 1,690 619 1,806 229
Plate i naknade 3,324 623 1,682 224 1,177 205 75 937 707 185 45 82
Roba i usluge 2,156 162 1,573 68 231 131 1,143 346 102 151 93 74
Kamate 201 108 99 92 7 5 4 100 69 16 15 -
Subvencije 416 - 259 129 84 26 20 146 129 18 - 11
Grantovi 1 21 - 288 61 41 4 - 273 - - -
Socijalna davanja 4,394 16 2,539 471 224 41 1,803 1,802 239 46 1,517 38
Ostala potrošnja 678 22 443 108 151 129 56 203 129 64 10 10
Kapitalna potrošnja 816 52 442 10 47 49 294 308 42 139 127 13
REPUBLIKA SRPSKA
BRČKO
DISTRIKT
2011
2012
2010
u milionima KM BiH
DRŽAVNI
NIVO
FEDERACIJA BiH
256
ANEKS 3.DODATNE TABELE SA PODACIMA, DIJAGRAMI I GRAFIKONI
Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu; Institucije BiH
Radni list za obračunavanje indikatora učinka u PFM PI-1 i PI-2 (prema reviziji iz januara 2011. godine)
Korak 1: Unijeti tri fiskalne godine koje se koriste za ocjenu u tabelu 1.
Korak 2: Unijeti podatke o potrošnji iz budžeta i njihovo ostvarenje za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom.
Korak 3: Unijeti podatke o nepredviđenim događanjima za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom.
Korak 4: Pročitati rezultate za svaku od tri godine za svaki od indikatora u tabeli 5.
Korak 5: Pozvati se na tabele za skor za indikatore PI-1 i PI-2 redom u Okviru za mjerenje učinka kako bi se odredio skor za svaki
od indikatora.
Tabela 2. Podaci za godinu = 2009.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma Ministarstvo odbrane BiH 371,243,000.00 341,373,823 331,871,562.6 9,502,260.4 9,502,260.4 2.9
Uprava za indirektno oporezivanje BiH 98,733,000.00 83,750,201 88,262,068.2 -4,511,867.2 4,511,867.2 5.1
Granična policija Bosne i Hercegovine 75,431,000.00 72,061,889 67,431,315.4 4,630,573.6 4,630,573.6 6.9
Državna agencija za istrage i zaštitu BiH 66,563,000.00 57,640,700 59,503,793.5 -1,863,093.5 1,863,093.5 3.1
Ministarstvo vanjskih poslova BiH 56,888,000.00 59,814,120 50,854,856.4 8,959,263.6 8,959,263.6 17.6
Fond za povratak u BiH 35,586,000.00 33,908,981 31,811,997.6 2,096,983.4 2,096,983.4 6.6
Agencija za obavještavanje i bezbjednost BiH 33,450,000.00 32,050,676 29,902,526.8 2,148,149.2 2,148,149.2 7.2
Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 17,628,000.00 17,349,085 15,758,497.5 1,590,587.5 1,590,587.5 10.1
Ministarstvo civilnih poslova BiH 15,418,000.00 13,900,723 13,782,874.7 117,848.3 117,848.3 0.9
Služba zajedničkih poslova Institucija BiH 15,282,000.00 11,591,360 13,661,297.9 -2,069,937.9 2,069,937.9 15.2
Agencija za identifikacione dokumente, registre i razmjenu podataka BiH 14,748,000.00 12,510,035 13,183,930.2 -673,895.2 673,895.2 5.1
Ministarstvo pravde BiH 13,907,000.00 10,052,988 12,432,120.8 -2,379,132.8 2,379,132.8 19.1
Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH 13,760,000.00 8,456,808 12,300,710.6 -3,843,902.6 3,843,902.6 31.2
Ministarstvo bezbjednosti BiH 10,901,000.00 7,380,218 9,744,916.1 -2,364,698.1 2,364,698.1 24.3
Sud Bosne i Hercegovine 10,520,000.00 9,633,072 9,404,322.3 228,749.7 228,749.7 2.4
Predsjedništvo BiH 9,390,000.00 7,817,128 8,394,162.2 -577,034.2 577,034.2 6.9
Komisija za deminiranje BiH BHMAC 8,845,000.00 7,219,111 7,906,961.1 -687,850.1 687,850.1 8.7
Agencija za regulisanje komunikacija BiH 8,736,000.00 7,343,671 7,809,520.9 -465,849.9 465,849.9 6.0
Uredtužioca BiH 8,015,000.00 6,316,336 7,164,985.1 -848,649.1 848,649.1 11.8
Ured za pitanja stranih državljana 7,835,000 7,403,707 7,004,074.7 399,632.3 399,632.3 5.7
(= zbir ostalog) 116,298,000.00 94,576,110.00 103,964,247.1 -9,388,137.1 9,388,137.1 8.1
Raspodijeljena potrošnja 1,009,177,000.00 902,150,742.00 902,150,742.0 0.0 59,348,095.8
Nepredviđeno 8,570,000.00 9,309,539.70
Ukupna potrošnja 1,017,747,000.00 911,460,281.70
Ukupna (PI-1) varijansa 10.4%
Kompozitna (PI-2) varijansa 6.6%
Udio nepredviđenog u budžetu 0.9%
Tabela 1. Fiskalne godine za ocjenu
Godina 1 = 2009.
Godina 2 = 2010.
Godina 3 = 2011.
257
Tabela 3. Podaci za godinu = 2010.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma Ministarstvo odbrane BiH 334,576,000.00 324,758,367 310,565,531.9 14,192,835.1 14,192,835.1 4.6
Uprava za indirektno oporezivanje BiH 95,281,000.00 83,972,693 88,443,266.8 -4,470,573.8 4,470,573.8 4.7
Granična policija Bosne i Hercegovine 75,328,000.00 74,030,716 69,922,171.3 4,108,544.7 4,108,544.7 5.9
Državna agencija za istrage i zaštitu BiH 60,368,000.00 53,740,059 56,035,758.8 -2,295,699.8 2,295,699.8 3.8
Ministarstvo vanjskih poslova BiH 60,008,000.00 51,254,626 55,701,593.8 -4,446,967.8 4,446,967.8 8.0
Fond za povratak u BiH 35,591,000.00 39,762,601 33,036,852.2 6,725,748.8 6,725,748.8 20.4
Agencija za obavještavanje i bezbjednost BiH 33,352,000.00 33,252,653 30,958,531.5 2,294,121.5 2,294,121.5 7.4
Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 17,818,000.00 16,181,371 16,539,311.4 -357,940.4 357,940.4 2.2
Ministarstvo civilnih poslova BiH 16,674,000.00 16,298,892 15,477,409.3 821,482.7 821,482.7 5.3
Služba zajedničkih poslova Institucija BiH 15,671,000.00 22,670,067 14,546,388.4 8,123,678.6 8,123,678.6 55.8
Agencija za identifikacione dokumente, registre i razmjenu podataka BiH 14,697,000.00 12,826,832 13,642,286.4 -815,454.4 815,454.4 5.5
Ministarstvo pravde BiH 13,299,000.00 11,982,641 12,344,612.3 -361,971.3 361,971.3 2.9
Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH 13,200,000.00 11,314,837 12,252,716.9 -937,879.9 937,879.9 7.7
Ministarstvo bezbjednosti BiH 12,727,000.00 8,779,207 11,813,661.2 -3,034,454.2 3,034,454.2 25.7
Sud Bosne i Hercegovine 12,220,000.00 11,254,389 11,343,045.5 -88,656.5 88,656.5 0.8
Predsjedništvo BiH 11,663,000.00 9,162,382 10,826,018.0 -1,663,636.0 1,663,636.0 15.4
Komisija za deminiranje BiH BHMAC 8,773,000 8,121,093 8,143,415.6 -22,322.6 22,322.6 0.3
Agencija za regulisanje komunikacija BiH 8,478,000.00 7,611,302 7,869,585.9 -258,283.9 258,283.9 3.3
Uredtužioca BiH 8,335,000.00 6,382,783 7,736,848.2 -1,354,065.2 1,354,065.2 17.5
Ured za pitanja stranih državljana 8,250,000.00 7,912,687 7,657,948.1 254,738.9 254,738.9 3.3
(= zbir ostalog) 137,735,000.00 111,437,359.00 127,850,603.6 -16,413,244.6 16,413,244.6 11.9
Raspodijeljena potrošnja 994,044,000.00 922,707,557.00 922,707,557.0 0.0 73,042,300.9
Nepredviđeno 16,280,000.00 2,487,966.00
Ukupna potrošnja 1,010,324,000.00 925,195,523.00
Ukupna (PI-1) varijansa 8.4%
Kompozitna (PI-2) varijansa 7.9%
Udio nepredviđenog u budžetu 0.2%
258
Tabela 4. Podaci za godinu = 2011.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma Ministarstvo odbrane BiH 298,093,345.00 298,093,345.00 298,093,345.0 0.0 0.0 0.0%
Uprava za indirektno oporezivanje BiH 84,200,545.00 84,200,545.00 84,200,545.0 0.0 0.0 0.0%
Granična policija Bosne i Hercegovine 71,791,323.00 71,791,323.00 71,791,323.0 0.0 0.0 0.0%
Državna agencija za istrage i zaštitu BiH 55,270,630.00 55,270,630.00 55,270,630.0 0.0 0.0 0.0%
Ministarstvo vanjskih poslova BiH 38,920,038.00 38,920,038.00 38,920,038.0 0.0 0 0.0%
Fond za povratak u BiH 31,028,992.00 31,028,992.00 31,028,992.0 0.0 0.0 0.0%
Agencija za obavještavanje i bezbjednost BiH 29,795,360.00 29,795,360.00 29,795,360.0 0.0 0.0 0.0%
Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 25,161,650.00 25,161,650.00 25,161,650.0 0.0 0.0 0.0%
Ministarstvo civilnih poslova BiH 15,209,193.00 15,209,193.00 15,209,193.0 0.0 0.0 0.0%
Služba zajedničkih poslova Institucija BiH 13,646,287.00 13,646,287.00 13,646,287.0 0.0 0.0 0.0%
Agencija za identifikacione dokumente, registre i razmjenu podataka BiH 12,605,391.00 12,605,391.00 12,605,391.0 0.0 0 0.0%
Ministarstvo pravde BiH 12,299,414.00 12,299,414.00 12,299,414.0 0.0 0.0 0.0%
Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH 11,332,929.00 11,332,929.00 11,332,929.0 0.0 0.0 0.0%
Ministarstvo bezbjednosti BiH 10,938,773.00 10,938,773.00 10,938,773.0 0.0 0.0 0.0%
Sud Bosne i Hercegovine 10,823,559.00 10,823,559.00 10,823,559.0 0.0 0.0 0.0%
Predsjedništvo BiH 9,826,498.00 9,826,498.00 9,826,498.0 0.0 0.0 0.0%
Komisija za deminiranje BiH BHMAC 8,757,972.00 8,757,972.00 8,757,972.0 0.0 0 0.0%
Agencija za regulisanje komunikacija BiH 8,602,816.00 8,602,816.00 8,602,816.0 0.0 0 0.0%
Uredtužioca BiH 8,527,594.00 8,527,594.00 8,527,594.0 0.0 0.0 0.0%
Uredza pitanja stranih državljana 8,057,018 8,057,018 8,057,018.0 0.0 0.0 0.0%
(= zbir ostalog) 121,951,490.77 121,951,490.77 121,951,490.8 0.0 0.0 0.0%
Raspodijeljena potrošnja 886,840,817.77 886,840,817.77 886,840,817.8 0.0 0.0
Nepredviđeno 8,516,503.00 8,516,503.00
Ukupna potrošnja 895,357,320.77 895,357,320.77
Ukupna (PI-1) varijansa 0.0%
Kompozitna (PI-2) varijansa 0.0%
Udio nepredviđenog u budžetu 1.0%
Tabela 5.Matrica rezultata
za PI-1 za PI-2 (i) za PI-2 (ii)
Godina ukupno ekstr. odstupanje kompoziciona varijansa udio nepredviđenog
2009. 10.4% 6.6%
0.7% 2010. 8.4% 7.9%
2011. 0.0% 0.0%
Skor za indikator PI-1: B
Skor za indikator PI-2 (i) B
Skor za indikator PI-2 (ii) A
Ukupni skor za indikator PI-2 B+
259
Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu - Federacija BiH
Radni list za obračunavanje indikatora učinka u PFM PI-1 i PI-2 (prema reviziji iz januara 2011. godine)
Korak 1: Unijeti tri fiskalne godine koje se koriste za ocjenu u tabelu 1.
Korak 2: Unijeti podatke o potrošnji iz budžeta i njihovo ostvarenje za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom.
Korak 3: Unijeti podatke o nepredviđenim događanjima za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom.
Korak 4: Pročitati rezultate za svaku od tri godine za svaki od indikatora u tabeli 5.
Korak 5: Pozvati se na tabele za skor za indikatore PI-1 i PI-2 redom u Okviru za mjerenje učinka kako bi se odredio skor za svaki
od indikatora.
Tabela 2. Podaci za godinu = 2009.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma EBF (Fond penzijsko-invalidskog osiguranja + Fond zdravstvenog
osiguranja + Fond za zapošljavanje) 2,964,413,908 2,822,537,627 2,866,853,852.4 -44,316,225.4 44,316,225.4 1.5%
Javno preduzeće “Putevi FBiH” 117,636,000 73,454,078 113,764,551.9 -40,310,473.9 40,310,473.9 34.3%
Ministarstvo za pitanja boraca i invalida 397,342,472 366,553,214 384,265,771.2 -17,712,557.1 17,712,557.1 4.6%
Ministarstvo rada i socijalne politike 267,118,310 255,155,869 258,327,338.8 -3,171,470.1 3,171,470.1 1.2%
Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva 56,929,531 56,743,709 55,055,957.2 1,687,751.6 1,687,751.6 3.1%
Vlada FBiH 56,928,478 26,157,506 55,054,938.9 -28,897,432.4 28,897,432.4 52.5%
Ministarstvo pravde FBiH 45,092,103 53,610,165 43,608,103.7 10,002,061.0 10,002,061.0 22.9%
Ministarstvo financija FBiH 42,739,889 160,540,402 41,333,302.0 119,207,100.2 119,207,100.2 288.4%
Ministarstvo unutrašnjih poslova FBiH 42,328,506 41,891,530 40,935,457.8 956,071.9 956,071.9 2.3%
Ministarstvo energetike, rudarstva i industrije 41,565,897 40,115,247 40,197,946.6 -82,699.7 82,699.7 0.2%
Poreska uprava 35,904,834 41,167,481 34,723,191.5 6,444,289.7 6,444,289.7 18.6%
Ministarstvo za pitanja raseljenih i izbjeglica 30,949,331 24,551,542 29,930,776.1 -5,379,234.5 5,379,234.5 18.0%
Ministarstvo prometa i komunikacija 30,464,991 28,548,849 29,462,375.9 -913,527.2 913,527.2 3.1%
Ministarstvo zdravlja 28,363,361 26,418,882 27,429,911.4 -1,011,029.4 1,011,029.4 3.7%
Direkcija za izgradnju, upravljanje i održavanje puteva 26,840,720 30,697,651 25,957,381.1 4,740,270.2 4,740,270.2 18.3%
Parlament FBiH 16,544,257 15,170,678 15,999,778.8 -829,100.9 829,100.9 5.2%
Ministarstvo okoliša i turizma 14,841,610 12,216,180 14,353,166.6 -2,136,986.5 2,136,986.5 14.9%
Sudska policija 13,768,400 16,657,436 13,315,276.4 3,342,159.9 3,342,159.9 25.1%
Ministarstvo kulture i sporta 10,954,185 8,784,435 10,593,678.4 -1,809,243.0 1,809,243.0 16.5%
Ministarstvo razvoja, poduzetništva i zanata 10,576,985 10,034,763 10,228,892.2 -194,129.0 194,129.0 1.8%
21 (= zbir ostalog) 91,677,643 89,044,900 88,660,494.8 384,404.7 384,404.7 0.4%
Raspodijeljena potrošnja 4,342,981,411 4,200,052,144 4,200,052.1 293,528.2 7.00%
Nepredviđeno
Ukupna potrošnja 4,342,981,411 4,200,052,144
Ukupna (PI-1) varijansa 3.3%
Kompozitna (PI-2) varijansa 7.0%
Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%
Tabela 1. Fiskalne godine za ocjenu
Godina 1 = 2009.
Godina 2 = 2010.
Godina 3 = 2011.
260
Tabela 3. Podaci za godinu = 2010.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma EBF (Fond penzijsko-invalidskog osiguranja + Fond zdravstvenog
osiguranja + Fond za zapošljavanje) 3,017,567,033 2,888,737,593 2,918,257,686.6 -29,520,093.6 29,520,093.6 1.0%
Javno preduzeće “Putevi FBiH” 85,900,000 56,039,011 83,072,996.4 -27,033,985.4 27,033,985.4 31.5%
Ministarstvo za pitanja boraca i invalida 354,261,260 402,685,801 345,062,820.8 57,622,979.9 57,622,979.9 16.7%
Ministarstvo rada i socijalne politike 266,235,344 360,462,395 259,322,509.1 101,139,885.6 101,139,885.6 39.0%
Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva 159,751,653 74,635,088 155,603,680.8 -80,968,592.9 80,968,592.9 52.0%
Vlada FBiH 71,726,170 29,114,563 69,863,790.8 -40,749,227.9 40,749,227.9 58.3%
Ministarstvo pravde FBiH 68,373,696 58,529,213 66,598,364.2 -8,069,151.6 8,069,151.6 12.1%
Ministarstvo financija FBiH 62,416,461 62,467,030 60,795,809.6 1,671,220.5 1,671,220.5 2.7%
Ministarstvo unutrašnjih poslova FBiH 45,727,536 41,515,009 44,540,214.6 -3,025,205.4 3,025,205.4 6.8%
Ministarstvo energetike, rudarstva i industrije 44,834,938 55,916,747 43,670,793.1 12,245,954.1 12,245,954.1 28.0%
Poreska uprava 43,457,993 39,997,165 42,329,600.6 -2,332,435.4 2,332,435.4 5.5%
Ministarstvo za pitanja raseljenih i izbjeglica 29,806,660 33,669,391 29,032,726.2 4,636,665.2 4,636,665.2 16.0%
Ministarstvo prometa i komunikacija 28,891,829 33,089,487 28,141,648.9 4,947,838.1 4,947,838.1 17.6%
Ministarstvo zdravlja 28,701,867 28,783,354 27,956,619.3 826,734.6 826,734.6 3.0%
Direkcija za izgradnju, upravljanje i održavanje puteva 18,258,764 19,182,573 17,784,672.8 1,397,899.7 1,397,899.7 7.9%
Parlament FBiH 17,149,193 16,597,403 16,703,912.0 -106,509.2 106,509.2 0.6%
Ministarstvo okoliša i turizma 14,616,278 14,536,805 14,236,764.5 300,040.1 300,040.1 2.1%
Sudska policija 13,901,339 12,816,101 13,540,388.9 -724,288.0 724,288.0 5.2%
Ministarstvo kulture i sporta 12,314,103 46,975,148 11,994,365.7 34,980,782.4 34,980,782.4 291.6%
Ministarstvo razvoja, poduzetništva i zanata 11,127,147 11,333,985 10,838,229.2 495,755.8 495,755.8 4.6%
21 (= zbir ostalog) 108,742,628 99,737,275 105,919,111.7 -6,181,836.8 6,181,836.8 5.7%
Raspodijeljena potrošnja 4,503,761,892 4,386,821,135 4,386,821,135.0 418,976.0 9.55%
Nepredviđeno
Ukupna potrošnja 4,503,761,892 4,386,821,135
Ukupna (PI-1) varijansa 2.6%
Kompozitna (PI-2) varijansa 9.6%
Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%
261
Tabela 4. Podaci za godinu = 2011.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma EBF (Fond penzijsko-invalidskog osiguranja + Fond zdravstvenog
osiguranja + Fond za zapošljavanje) 2,987,519,035 3,088,401,524 2,889,198,580.4 199,202,943.6 199,202,943.6 6.9%
Javno preduzeće “Putevi FBiH” 73,650,000 62,684,064 71,226,148.8 -8,542,084.8 8,542,084.8 11.6%
Ministarstvo za pitanja boraca i invalida 343,216,995 356,148,813 349,170,734.7 6,978,077.8 6978077.832 2.0%
Ministarstvo rada i socijalne politike 333,608,018 363,749,114 339,395,072.1 24,354,042.3 24,354,042.3 7.2%
Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva 106,332,998 66,131,750 108,177,542.4 -42,045,792.2 42,045,792.2 38.9%
Vlada FBiH 61,922,656 58,624,012 62,996,820.1 -4,372,808.1 4372808.134 7.1%
Ministarstvo pravde FBiH 60,189,761 49,835,027 61,233,864.8 -11,398,838.1 11,398,838.1 18.6%
Ministarstvo financija FBiH 44,866,516 45,071,953 45,644,809.5 -572,856.0 572,856.0 1.3%
Ministarstvo unutrašnjih poslova FBiH 42,183,286 38,580,781 42,915,033.9 -4,334,252.6 4,334,252.6 10.1%
Ministarstvo energetike, rudarstva i industrije 36,264,029 35,836,137 36,893,096.3 -1,056,959.2 1,056,959.2 2.9%
Poreska uprava 35,505,711 26,578,881 36,121,623.9 -9,542,742.6 9,542,742.6 26.4%
Ministarstvo za pitanja raseljenih i izbjeglica 30,031,698 43,535,114 30,552,653.9 12,982,460.4 12,982,460.4 42.5%
Ministarstvo prometa i komunikacija 27,755,115 38,319,539 28,236,579.3 10,082,959.8 10,082,959.8 35.7%
Ministarstvo zdravlja 26,056,485 29,157,960 26,508,483.4 2,649,476.7 2,649,476.7 10.0%
Direkcija za izgradnju, upravljanje i održavanje puteva 19,523,481 17,632,886 19,862,152.2 -2,229,265.8 2,229,265.8 11.2%
Parlament FBiH 17,109,948 13,184,087 17,406,752.0 -4,222,664.9 4,222,664.9 24.3%
Ministarstvo okoliša i turizma 16,830,838 18,359,626 17,122,800.3 1,236,825.3 1,236,825.3 7.2%
Sudska policija 14,186,930 14,323,968 14,433,028.8 -109,060.5 109060.5338 0.8%
Ministarstvo kulture i sporta 12,369,680 10,527,353 12,584,255.2 -2,056,901.9 2056901.889 16.6%
Ministarstvo razvoja, poduzetništva i zanata 10,327,869 9,318,509 10,507,025.2 -1,188,515.9 1,188,515.9 11.3%
21 (= zbir ostalog) 94,532,428 84,204,225 96,172,269.5 -11,968,044.0 11,968,044.0 12.7%
Raspodijeljena potrošnja 4,393,983,477 4,470,205,326 4,470.205,326 361,127.5 8.1%
Nepredviđeno 4,393,983,477 4,470,205,326
Ukupna potrošnja
Ukupna (PI-1) varijansa 1.7%
Kompozitna (PI-2) varijansa 8.1%
Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%
Tabela 5.Matrica rezultata
za PI-1 za PI-2 (i) za PI-2 (ii)
Godina ukupno ekstr. odstupanje kompoziciona varijansa udio nepredviđenog
2009. 3.3% 7.0%
0.0% 2010. 2.6% 9.6%
2011. 1.7% 8.1%
Skor za indikator PI-1:
A
Skor za indikator PI-2 (i) D
Skor za indikator PI-2 (ii) NA
Ukupni skor za indikator PI-2
D
262
Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu –Republika Srpska
Radni list za obračunavanje indikatora učinka u PFM PI-1 i PI-2 (prema reviziji iz januara 2011. godine)
Korak 1: Unijeti tri fiskalne godine koje se koriste za ocjenu u tabelu 1.
Korak 2: Unijeti podatke o potrošnji iz budžeta i njihovo ostvarenje za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom.
Korak 3: Unijeti podatke o nepredviđenim događanjima za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom.
Korak 4: Pročitati rezultate za svaku od tri godine za svaki od indikatora u tabeli 5.
Korak 5: Pozvati se na tabele za skor za indikatore PI-1 i PI-2 redom u Okviru za mjerenje učinka kako bi se odredio skor za svaki
od indikatora.
Tabela 2. Podaci za godinu = 2009.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma Fond penzijsko-invalidskog osiguranja 904,596,659 917,397,128 906,939,496.5 10,457,631.5 10,457,631.5 1.2%
Fond zdravstvenog osiguranja 516,000,000 531,123,243 517,336,401.3 13,786,841.7 13,786,841.7 2.7%
Fond dječije zaštite 51,812,230 66,753,006 51,946,419.8 14,806,586.2 14,806,586.2 28.5%
Zavod za zapošljavanje 28,067,008 37,108,617 28,139,699.4 8,968,917.6 8,968,917.6 31.9%
Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite 380,224,620 368,815,321 381,209,373.3 -12,394,052.3 12,394,052.3 3.3%
Osnovno obrazovanje 190,117,300 190,572,892 190,609,689.6 -36,797.6 36,797.6 0.0%
Ministarstvo unutrašnjih poslova 151,113,175 151,881,298 151,504,547.0 376,751.0 376,751.0 0.2%
Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede 87,859,746 86,985,477 88,087,296.0 -1,101,819.0 1,101,819.0 1.3%
Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite 74,804,594 53,838,333 74,998,332.3 -21,159,999.3 21,159,999.3 28.2%
Srednje obrazovanje 70,390,000 70,923,740 70,572,304.8 351,435.2 351,435.2 0.5%
Ministarstvo saobraćaja i veza 50,238,248 51,009,831 50,368,361.3 641,469.7 641,469.7 1.3%
Univerzitet u Banjoj Luci 32,412,142 34,889,222 32,496,087.0 2,393,135.0 2,393,135.0 7.4%
Ministarstvo za pitanja izbjeglica i raseljenih lica 27,971,892 12,828,642 28,044,336.6 -15,215,694.6 15,215,694.6 54.3%
Vlada Republike Srpske 27,323,632 24,473,935 27,394,398.2 -2,920,463.2 2,920,463.2 10.7%
Univerzitet u Istočnom Sarajevu 24,378,955 25,316,335 24,442,094.7 874,240.3 874,240.3 3.6%
Poreska uprava Republike Srpske 22,608,000 22,206,304 22,666,553.0 -460,249.0 460,249.0 2.0%
Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva 21,656,336 28,430,720 21,712,424.3 6,718,295.7 6,718,295.7 30.9%
Ministarstvo porodice, mladih i sporta 18,532,090 16,313,990 18,580,086.7 -2,266,096.7 2,266,096.7 12.2%
Narodna skupština Republike Srpske 12,280,800 10,932,536 12,312,606.4 -1,380,070.4 1,380,070.4 11.2%
Uprava za geodetska i imovinsko-pravna pitanja 12,195,982 13,500,221 12,227,568.7 1,272,652.3 1,272,652.3 10.4%
21 (= zbir ostalog) 240,301,203 237,210,851 240,923,565.1 -3,712,714.1 3,712,714.1 1.5%
Raspodijeljena potrošnja 2,944,884,612 2,952,511,642 2,952,511,642.0 0.0 121,295,912.2
Nepredviđeno
Ukupna potrošnja 2,944,884,612 2,952,511,642
Ukupna (PI-1) varijansa 0.3%
Kompozitna (PI-2) varijansa 4.1%
Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%
Tabela 1. Fiskalne godine za ocjenu
Godina 1 = 2009.
Godina 2 = 2010.
Godina 3 = 2011.
263
Tabela 3. Podaci za godinu = 2010.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma Fond penzijsko-invalidskog osiguranja 955,559,621 916,971,129 964,985,436.1 -48,014,307.1 48,014,307.1 5.0%
Fond zdravstvenog osiguranja 516,000,000 552,648,660 521,089,918.5 31,558,741.5 31,558,741.5 6.1%
Fond dječije zaštite 50,212,000 68,445,392 50,707,300.4 17,738,091.6 17,738,091.6 35.0%
Zavod za zapošljavanje 26,895,000 29,712,091 27,160,297.2 2,551,793.8 2,551,793.8 9.4%
Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite 390,497,000 402,914,023 394,348,933.9 8,565,089.1 8,565,089.1 2.2%
Osnovno obrazovanje 189,051,000 190,034,944 190,915,833.7 -880,889.7 880,889.7 0.5%
Ministarstvo unutrašnjih poslova 149,587,000 148,814,177 151,062,553.6 -2,248,376.6 2,248,376.6 1.5%
Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede 6,268,000 3,282,655 6,329,828.7 -3,047,173.7 3,047,173.7 48.1%
Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite 54,368,000 54,722,879 54,904,295.9 -181,416.9 181,416.9 0.3%
Srednje obrazovanje 71,601,000 72,414,170 72,307,285.4 106,884.6 106,884.6 0.1%
Ministarstvo saobraćaja i veza 39,269,000 39,600,638 39,656,356.6 -55,718.6 55,718.6 0.1%
Univerzitet u Banjoj Luci 33,400,000 33,400,881 33,729,463.7 -328,582.7 328,582.7 1.0%
Ministarstvo za pitanja izbjeglica i raseljenih lica 20,207,000 19,871,863 20,406,325.5 -534,462.5 534,462.5 2.6%
Vlada Republike Srpske 28,389,000 24,420,176 28,669,034.3 -4,248,858.3 4,248,858.3 14.8%
Univerzitet u Istočnom Sarajevu 25,078,000 25,277,163 25,325,374.0 -48,211.0 48,211.0 0.2%
Poreska uprava Republike Srpske 20,490,000 20,467,684 20,692,117.1 -224,433.1 224,433.1 1.1%
Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva 30,483,000 30,134,144 30,783,689.9 -649,545.4 649,545.4 2.1%
Ministarstvo porodice, mladih i sporta 7,889,000 8,910,507 7,966,818.5 943,688.9 943,688.9 11.8%
Narodna skupština Republike Srpske 10,131,000 9,480,599 10,230,934.0 -750,335.0 750,335.0 7.3%
Uprava za geodetska i imovinsko-pravna pitanja 12,320,000 13,406,399 12,441,526.7 964,872.3 964,872.3 7.8%
21 (= zbir ostalog) 323,560,000 325,534,804 326,751,655.1 -1,216,851.1 1,216,851.1 0.4%
Raspodijeljena potrošnja 2,961,254,621 2,990,464,979 2,990,464,979.0 0.0 124,858,323.6
Nepredviđeno
Ukupna potrošnja 2,961,254,621 2,990,464,979
Ukupna (PI-1) varijansa 1.0%
Kompozitna (PI-2) varijansa 4.2%
Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%
264
Tabela 4. Podaci za godinu = 2011.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma Fond penzijsko-invalidskog osiguranja 952,346,609 948,254,935 1,014,966,861.0 -66,711,926.0 66,711,926.0 6.6%
Fond zdravstvenog osiguranja 547,000,000 621,379,497 582,967,238.7 38,412,258.3 38,412,258.3 6.6%
Fond dječije zaštite 53,600,000 66,241,795 57,124,394.9 9,117,400.1 9,117,400.1 16.0%
Zavod za zapošljavanje 27,457,000 29,915,809 29,262,397.6 653,411.4 653,411.4 2.2%
Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite 389,855,380 402,607,299 415,489,788.6 -12,882,489.6 12,882,489.6 3.1%
Osnovno obrazovanje 188,802,104 211,747,074 201,216,528.8 10,530,545.2 10,530,545.2 5.2%
Ministarstvo unutrašnjih poslova 150,550,649 164,702,512 160,449,901.5 4,252,610.5 4,252,610.5 2.7%
Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede 4,240,220 3,958,169 4,519,029.9 -560,860.9 560,860.9 12.4%
Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite 53,533,730 54,929,182 57,053,767.4 -2,124,585.4 2,124,585.4 3.7%
Srednje obrazovanje 71,791,130 83,704,274 76,511,657.8 7,192,616.2 7,192,616.2 9.4%
Ministarstvo saobraćaja i veza 29,079,800 38,211,200 30,991,902.6 7,219,297.4 7,219,297.4 23.3%
Univerzitet u Banjoj Luci 30,227,810 34,992,363 32,215,398.4 2,776,964.6 2,776,964.6 8.6%
Ministarstvo za pitanja izbjeglica i raseljenih lica 10,048,850 10,223,928 10,709,598.4 -485,669.9 485,669.9 4.5%
Vlada Republike Srpske 17,941,360 12,497,075 19,121,069.6 -6,623,994.6 6,623,994.6 34.6%
Univerzitet u Istočnom Sarajevu 22,549,000 26,826,997 24,031,678.7 2,795,318.3 2,795,318.3 12.4%
Poreska uprava Republike Srpske 21,859,590 23,499,023 23,296,937.5 202,085.5 202085.4824 0.9%
Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva 23,492,830 23,344,633 25,037,569.0 -1,692,936.0 1692935.986 7.2%
Ministarstvo porodice, mladih i sporta 8,117,510 8,842,559 8,651,265.8 191,293.2 191293.2046 2.4%
Narodna skupština Republike Srpske 10,264,772 10,606,589 10,939,718.1 -333,129.1 333129.0787 3.2%
Uprava za geodetska i imovinsko-pravna pitanja 12,301,590 14,500,546 13,110,464.3 1,390,081.7 1,390,081.7 10.6%
21 (= zbir ostalog) 310,116,675 337,189,683 330,507,973.9 6,681,709.1 6,681,709.1 2.2%
Raspodijeljena potrošnja 2,935,176,609 3,128,175,142 3,128,175,142.5 0.0 182,831,183.1
Nepredviđeno
Ukupna potrošnja 2,935,176,609 3,128,175,142
Ukupna (PI-1) varijansa 6.6%
Kompozitna (PI-2) varijansa 5.8%
Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%
Tabela 5. Matrica rezultata
za PI-1 za PI-2 (i) za PI-2 (ii)
Godina ukupno ekstr. odstupanje kompoziciona varijansa udio nepredviđenog
2009. 0.3% 4.1%
0.0% 2010. 1.0% 4.2%
2011. 6.6% 5.8%
Skor za indikator PI-1:
A
Skor za indikator PI-2 (i) A
Skor za indikator PI-2 (ii) na
Ukupni skor za indikator PI-2
A
265
Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu - Distrikt Brčko
Radni list za obračunavanje indikatora učinka u PFM PI-1 i PI-2 (prema reviziji iz januara 2011. godine)
Korak 1: Unijeti tri fiskalne godine koje se koriste za ocjenu u tabelu 1.
Korak 2: Unijeti podatke o potrošnji iz budžeta i njihovo ostvarenje za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom.
Korak 3: Unijeti podatke o nepredviđenim događanjima za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom.
Korak 4: Pročitati rezultate za svaku od tri godine za svaki od indikatora u tabeli 5.
Korak 5: Pozvati se na tabele za skor za indikatore PI-1 i PI-2 redom u Okviru za mjerenje učinka kako bi se odredio skor za svaki
od indikatora.
Tabela 2. Podaci za godinu = 2009.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma Fond zdravstvenog osiguranja 34,344,841 33,052,356 30,258,101.5 2,794,254.5 2,794,254.5 9.2%
Fond za zapošljavanje 3,580,000 4,575,480 3,154,010.9 1,421,469.1 1,421,469.1 45.1%
Odjeljenje za zdravstvo 56,265,627 50,425,207 49,570,503.3 854,703.4 854,703.4 1.7%
Odjeljenje za obrazovanje 34,405,233 31,077,112 30,311,307.4 765,804.4 765,804.4 2.5%
Odjeljenje za javne službe 18,964,407 11,797,194 16,707,806.4 -4,910,612.4 4,910,612.4 29.4%
Odjeljenje za poljoprivredu, vodoprivredu i šumarstvo 9,992,623 9,128,113 8,803,587.2 324,526.2 324,526.2 3.7%
Policija Brčko Distrikta 9,832,700 9,072,810 8,662,693.6 410,116.3 410,116.3 4.7%
Sud i uredza pravosuđe Brčko Distrikta 9,676,554 8,191,704 8,525,127.6 -333,423.9 333,423.9 3.9%
Uredza upravljanje javnom imovinom 8,091,414 4,468,355 7,128,605.6 -2,660,250.9 2,660,250.9 32.9%
Ured gradonačelnika 7,945,173 7,717,461 6,999,766.0 717,694.6 717,694.6 9.0%
Odjeljenje za javne komunalne poslove 7,122,257 2,350,202 6,274,769.9 -3,924,567.4 3,924,567.4 62.5%
Odjeljenje za ekonomski razvoj, sport i kulturu 6,965,888 7,034,089 6,137,007.5 897,081.8 897,081.8 14.6%
Odjeljenje za javnu bezbjednost 5,535,989 4,874,138 4,877,254.1 -3,116.1 3,116.1 0.1%
Odjeljenje za javne registre 5,169,567 3,957,991 4,554,433.2 -596,442.1 596,442.1 13.1%
Odjeljenje za raseljena lica, izbjeglice i stambena pitanja 4,864,102 4,725,346 4,285,315.9 440,030.3 440,030.3 10.3%
Direkcija za finansije 4,058,978 10,100,526 3,575,994.7 6,524,531.0 6,524,531.0 160.7%
Odjeljenje za prostorno planiranje i imovinska pitanja 4,006,760 1,785,908 3,529,990.2 -1,744,082.6 1,744,082.6 49.4%
Skupština Brčko Distrikta 3,762,974 3,047,767 3,315,212.6 -267,445.4 267,445.4 8.1%
Odjeljenje za profesionalnu i administrativnu podršku 3,729,512 2,736,033 3,285,732.3 -549,699.3 549,699.3 16.7%
Uredza reviziju 988,796 687,561 871,137.8 -183,576.5 183,576.5 18.6%
21 (= zbir ostalog) 593,246 545,660 522,654.8 23,004.9 23,004.9 3.9%
Raspodijeljena potrošnja 239,896,641 211,351,013 211,351,013.0 30,346.5
Nepredviđeno 1,127,312 30,538
Ukupna potrošnja 241,023,953 211,381,550
Ukupna (PI-1) varijansa 12.3%
Kompozitna (PI-2) varijansa 0.0%
Udio nepredviđenog u budžetu 0.0%
Tabela 1. Fiskalne godine za ocjenu
Godina 1 = 2009.
Godina 2 = 2010.
Godina 3 = 2011.
266
Tabela 3. Podaci za godinu = 2010.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma Fond zdravstvenog osiguranja 31,434,562 24,787,106 27,694,120.6 -2,907,014.6 2,907,014.6 10.5%
Fond za zapošljavanje 5,160,000 2,584,121 4,546,004.6 -1,961,883.6 1,961,883.6 43.2%
Odjeljenje za zdravstvo 55,723,984 52,098,052 47,907,803.6 4,190,248.4 4,190,248.4 8.7%
Odjeljenje za obrazovanje 35,844,891 33,443,138 30,817,070.9 2,626,067.4 2,626,067.4 8.5%
Odjeljenje za javne službe 11,093,019 6,662,051 9,537,045.1 -2,874,994.5 2,874,994.5 30.1%
Odjeljenje za poljoprivredu, vodoprivredu i šumarstvo 10,507,558 9,488,551 9,033,704.7 454,846.0 454,846.0 5.0%
Policija Brčko Distrikta 10,153,159 8,815,773 8,729,015.9 86,756.8 86,756.8 1.0%
Sud i uredza pravosuđe Brčko Distrikta 9,969,517 9,529,071 8,571,132.8 957,938.6 957,938.6 9.6%
Uredza upravljanje javnom imovinom 9,705,611 11,275,323 8,344,243.9 2,931,078.9 2,931,078.9 35.1%
Uredgradonačelnika 8,187,817 7,924,535 7,039,344.7 885,190.1 885,190.1 12.6%
Odjeljenje za javne komunalne poslove 7,175,846 4,873,755 6,169,318.5 -1,295,563.9 1,295,563.9 21.0%
Odjeljenje za ekonomski razvoj, sport i kulturu 6,216,298 2,890,608 5,344,363.1 -2,453,754.8 2,453,754.8 39.5%
Odjeljenje za javnu bezbjednost 5,166,089 3,778,202 4,441,462.7 -663,260.6 663,260.6 14.9%
Odjeljenje za javne registre 4,243,738 1,466,672 3,648,485.7 -2,181,813.7 2,181,813.7 59.8%
Odjeljenje za raseljena lica, izbjeglice i stambena pitanja 4,237,098 3,984,420 3,642,777.1 341,642.9 341,642.9 8.1%
Direkcija za finansije 4,118,854 3,253,697 3,541,118.7 -287,421.9 287,421.9 8.1%
Odjeljenje za prostorno planiranje i imovinska pitanja 4,048,470 4,588,304 3,480,607.6 1,107,696.3 1,107,696.3 31.8%
Skupština Brčko Distrikta 3,564,778 3,271,160 3,064,761.0 206,399.4 206,399.4 6.7%
Odjeljenje za profesionalnu i administrativnu podršku 2,524,003 2,101,941 2,169,971.3 -68,030.0 68,030.0 3.1%
Uredza reviziju 795,930 759,601 684,287.8 75,313.6 75,313.6 9.5%
21 (= zbir ostalog) 596,124 564,531 512,508.2 52,023.0 52,023.0 8.7%
Raspodijeljena potrošnja 230,467,347 198,140,612 198,851,093.0 28,608.9
Nepredviđeno 517,557 710,481
Ukupna potrošnja 230,984,904 198,851,093
Ukupna (PI-1) varijansa 13.9%
Kompozitna (PI-2) varijansa 0.0%
Udio nepredviđenog u budžetu 0.3%
267
Tabela 4. Podaci za godinu = 2011.
Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni
budžet Odstupanje
Apsolutno
odstupanje
U
procenti
ma Fond zdravstvenog osiguranja 21,200,900 33,148,314 18,678,176.0 14,470,138.0 14,470,138.0 77.5%
Fond za zapošljavanje 3,430,000 3,683,391 3,021,859.6 661,531.4 661,531.4 21.9%
Odjeljenje za zdravstvo 43,901,186 54,275,856 40,782,410.8 13,493,445.2 13,493,445.2 33.1%
Odjeljenje za obrazovanje 36,743,244 33,371,819 34,132,975.0 -761,156.1 761,156.1 2.2%
Odjeljenje za javne službe 13,260,398 2,682,316 12,318,369.1 -9,636,053.0 9,636,053.0 78.2%
Odjeljenje za poljoprivredu, vodoprivredu i šumarstvo 11,520,497 9,163,437 10,702,071.9 -1,538,635.0 1,538,635.0 14.4%
Policija Brčko Distrikta 10,708,094 9,403,294 9,947,382.9 -544,088.4 544088.4248 5.1%
Sud i uredza pravosuđe Brčko Distrikta 10,661,302 9,488,954 9,903,914.6 -414,960.5 414,960.5 4.2%
Uredza upravljanje javnom imovinom 9,983,288 2,065,174 9,274,067.5 -7,208,893.5 7,208,893.5 77.7%
Uredgradonačelnika 9,799,371 9,458,024 9,103,215.9 354,807.9 354,807.9 3.9%
Odjeljenje za javne komunalne poslove 9,718,000 9,823,602 9,027,625.5 795,976.8 795,976.8 8.8%
Odjeljenje za ekonomski razvoj, sport i kulturu 5,449,298 2,072,292 5,062,175.5 -2,989,883.3 2989883.33 54.9%
Odjeljenje za javnu bezbjednost 5,027,132 1,404,881 4,670,000.6 -3,265,119.6 3,265,119.6 69.9%
Odjeljenje za javne registre 4,675,226 4,284,600 4,343,094.2 -58,494.2 58,494.2 1.3%
Odjeljenje za raseljena lica, izbjeglice i stambena pitanja 4,612,267 3,599,329 4,284,608.2 -685,279.3 685,279.3 16.0%
Direkcija za finansije 4,203,604 3,202,163 3,904,977.0 -702,813.6 702,813.6 18.0%
Odjeljenje za prostorno planiranje i imovinska pitanja 4,027,655 3,608,342 3,741,527.2 -133,185.7 133,185.7 3.3%
Skupština Brčko Distrikta 3,191,832 2,940,085 2,965,081.7 -24,996.3 24,996.3 0.8%
Odjeljenje za profesionalnu i administrativnu podršku 2,923,364 2,055,457 2,715,685.6 -660,228.4 660,228.4 24.3%
Uredza reviziju 273,980 265,791 254,516.2 11,274.4 11274.38471 4.1%
21 (= zbir ostalog) 551,222 529,742 512,062.7 17,678.9 17,678.9 3.2%
Raspodijeljena potrošnja 215,861,862 200,526,863 200,526,863.0 58,428.6
Nepredviđeno 548,927 1,659,488
Ukupna potrošnja 216,410,789 202,186,351
Ukupna (PI-1) varijansa 6.6%
Kompozitna (PI-2) varijansa 0.0%
Udio nepredviđenog u budžetu 0.8%
Tabela 5.Matrica rezultata
za PI-1 za PI-2 (i) za PI-2 (ii)
Godina ukupno ekstr. odstupanje kompoziciona varijansa udio nepredviđenog
2009. 12.3% 0.0%
0.4% 2010. 13.9% 0.0%
2011. 6.6% 0.0%
Skor za indikator PI-1:
C
Skor za indikator PI-2 (i) C
Skor za indikator PI-2 (ii) A
Ukupni skor za indikator PI-2
C+
268
ANEKS 4.DOMAĆI PARTNERI / LICA SA KOJIMA SU ODRŽANI INTERVJUI
Br. Ime zvaničnika Institucija Funkcija
1. Dževad Nekić Ured za reviziju institucija BiH Zamjenik
2. Samir Bakić Ministarstvo financija FBiH Pomoćnik ministra za dug
3. Vedad Nezirić Ministarstvo financija FBiH Šef Odjeljenja za zaduživanje
4. Jasna Vukasović Ministarstvo financija FBiH Šef Odjeljenja za analizu i izvještavanje
5. Neven Akšamija Agencija za državnu upravu BiH Direktor
6. Alija Aljović Ministarstvo financija FBiH Pomoćnik ministra za budžet
7. Irena Šotra Delegacija EU u BiH Menadžer tima
8. Omer Vatrić Parlament FBiH, Predstavničko vijeće Predsjedavajući – Odbor za ekonomsku
i finansijsku politiku
9. Kemal Kozarić Centralna banka BiH Guverner
10. Šehija Mujkanović Ministarstvo financija i trezora BiH Pomoćnik ministra, Odjeljenje za trezor
11. Miroslav Tomić Ministarstvo financija i trezora BiH Savjetnik ministra
12. Božo Zovko Bosna i Hercegovina, Uprava za
indirektno oporezivanje
Šef kabineta direktora
13. Sabina Kuršumović Bosna i Hercegovina, Uprava za
indirektno oporezivanje
Stručni saradnik u sektoru za poreze
14. Milica Vidović Bosna i Hercegovina, Uprava za
indirektno oporezivanje
Stručni saradnik u sektoru za poreze
15. Filip Vujeva Javno preduzeće putevi Federacije Bosne i
Hercegovine
Direktor
16. Dragan Trebojić Javno preduzeće putevi Federacije Bosne i
Hercegovine
Financijski direktor
17. Amra Smailagić Javno preduzeće putevi Federacije Bosne i
Hercegovine
Savjetnik za međunarodnu saradnju
18. Amir Hadžiomeragić Centralna banka BiH Šef istraživačkog odjela
19. Ruben Atoyan Ured rezidentnog predstavnika MMF-a Rezidentni predstavnik
20. Ognjen Đukić Ured rezidentnog predstavnika MMF-a Savjetnik rezidentnog predstavnika
21. Novka Agić Fond zdravstvenog osiguranja FBiH Direktor
22. Avdo Vajzović Ministarstvo zdravlja FBiH Pomoćnik ministra, Odjeljenje za
ekonomske poslove
23. Vildana Doder Ministarstvo zdravlja FBiH Pomoćnik ministra, Odjeljenje za
implementaciju projekata
24. Aldin Međedović Ministarstvo obrazovanja FBiH Savjetnik ministra
25. Ervin Zolić Centralna banka BiH Šef odsjeka – statistike o javnom
finansiranju
26. Slavica Buntić Ministarstvo financija FBiH Odjeljenje za budžet – Savjetnik
27. Halida Pašić Ministarstvo financija i trezora BiH Odjeljenje za budžet – Savjetnik
28. Almedina Madžak Ministarstvo financija FBiH Službenik za izvještavanje
29. Azra Hadžiahmetović Ministarstvo financija FBiH Zvaničnik Odjeljenja za trezor
30. Amela Hadžiabdić Ministarstvo financija FBiH Službenik za budžet
31. Mirsad Bašić ADS FBiH – Agencija za državnu upravu
FBiH
Finansijski službenik
32. Ibrahim Okanović Vrhovna revizorska institucija FBiH Glavni revizor
33. Mithat Arifović Porezna uprava Federacije Bosne i
Hercegovine
Direktor
34. Vinko Križan Porezna uprava Federacije Bosne Zamjenik direktora
269
Br. Ime zvaničnika Institucija Funkcija
iHercegovine
35. Džavida Hadžić Porezna uprava Federacije Bosne i
Hercegovine
Šef odsjeka za pomoć, edukaciju i
porezna mišljenja
36. Ranko Šakota MFT BiH, Centralna jedinica za
harmonizaciju
Direktor
37. Admir Ćebić, Agencija za javne nabavke BiH Zamjenik direktora
38. Mirsad Sirbubalo Agencija za javne nabavke BiH Šef grupe za obuku i analizu
39. Belma Deović Agencija za javne nabavke BiH Šef pravnog odjela
40. Vlatko Dugandžić MFT BiH, Odjeljenje za budžet Pomoćnik ministra
41. Dušanka Basta MFT BiH, Odjeljenje za koordinaciju
međunarodne ekonomske pomoći
(planiranje javnih investicija)
Pomoćnik ministra
42. Amir Pilav Ured za razmatranje žalbi Direktor
43. Željka Stojičić Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za
budžet
Pomoćnik ministra
44. Svjetlana Radovanović Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za
budžet
Šef odjela
45. Zeljko Ćulum Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za
trezor
Pomoćnik ministra
46. Nena Crnić Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za
trezor
Šef odsjeka
47. Radmila Milićević Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za
trezor
Službenik
48. Radmila Mišić Ministarstvo finansija RS, Odjel za javne
investicije
Pomoćnik ministra
49. Dragana Aleksić Ministarstvo finansija RS Pomoćnik ministra, Upravljanje dugom
50. Darko Tomaš Fond zdravstvenog osiguranja RS Direktor
51. Tatjana Todorović Dorčić Fond zdravstvenog osiguranja RS Šef finansija
52. Gordana Kozomara Fond zdravstvenog osiguranja RS
53. Radmila Trkulja Ministarstvo finansija RS, Interna revizija Direktor, CHU
54. Aleksandar Radeta Agencija za državnu upravu Republike
Srpske
Vršilac dužnosti direktora
55. Zora Vidović Poreska uprava RS Generalni direktor
56. Velimir Kukobat Poreska uprava RS Šef Odjeljenja za prinudnu naplatu
57. Slađana Rajković Poreska uprava RS Službenik
58. Duško Šnjegota Vrhovna revizorska institucija RS Glavni revizor
59. Gordana Mihajlović Ministarstvo prosvjete i kulture RS Glavni finansijski službenik
60. Ljubo Lepir Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite RS Pomoćnik ministra za socijalnu zaštitu
61. Zlata Prguda Kanton Sarajevo, Ministarstvo financija Pomoćnik ministra, Odjeljenje za budžet
i fiskalni sistem
62. Sadeta Selimović Kanton Sarajevo, Ministarstvo
obrazovanja
Pomoćnik ministra, Odjeljenje za
planiranje i statistike
63. Edina Jakupović Kanton Sarajevo, Ministarstvo za
zapošljavanje, socijalnu politiku,
izbjeglice i raseljena lica
Financijski odjel
64. Mato Lucić Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Direktor
65. Osman Osmanović Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Direktor Trezora
66. Slavica Vujić Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Direktor Poreske uprave
270
Br. Ime zvaničnika Institucija Funkcija
67. Esref Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef odjela za platni fond
68. Nedžad Kurtović Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef odjela za kontrolu plaćanja
69. Anela Ilić Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef izvršenja budžeta
70. Velida Mrkaljević Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef Odjeljenja za budžetsko planiranje
71. Tatjana Milišić Deloitte Menadžer, Poreske prakse
72. Haris Jasarević Deloitte Konsultant, Poreske i pravne prakse
73. Lilia Razlog WB DEMPA Research Šef misije DEMPA Research
74. Dinka Antić Jedinica za makroekonomske analize Direktor
75. Samir Musović Projekt USAID-a za podršku Parlamentu
BiH
Konsultant
76. Dževida Hodžić Distrikt Brčko -Ured za reviziju
finansijskog poslovanja institucija Brčko
distrikta Bosne i Hercegovine
Glavni revizor
271
ANEKS 5: OBJAVLJIVANJE MEHANIZMA ZA OBEZBJEĐIVANJE KVALITETA
Aranžmani opisani u narednom dijelu teksta obezbjeđuju dovoljne i konzistentne informacije o
aspektima obezbjeđivanja kvaliteta za izvještaje o ocjenama PEFA. To obuhvata i pitanja koja se
pojavljuju prije i poslije pripreme budžeta a za koja program za PEFA smatra da obezbjeđuju okvir
za uspješnu implementaciju ocjene.
Organizacija za upravljanje ocjenama PEFA
Tim za nadzor – Predsjedavajući i članovi: Nichola Dyer, Koordinator programa Svjetske banke
za zemlju, ECCU4
Menadžer: Soukeyna Kane, Menadžer Sektora za finansijsko upravljanje Svjetske banke
Vođa tima za ocjenu i članovi tima: Lamija Marijanović (vođa tima, Stručnjak za finansijsko
upravljanje, Bosna i Hercegovina), Rajeev Swami (Savjetnik tima, Viši stručnjak za finansijsko
upravljanje, Region Evrope i srednje Azije/Istočne Azije i Pacifika), Andrew James Mackie (Stručnjak za
finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije), Sandra Hlivnjak (Ekonomist za zemlju, Bosna i
Hercegovina), Abebe Adugna (Glavni ekonomist, Zapadni Balkan), Simon Davies, (Ekonomist, ECSP2),
Nikola Kerleta (Stručnjak za nabavke), Lilia Razlog (Stručnjak za upravljanje dugom, Sidro za javni
sektor), Naida Carsimamovic Vukotic (Konsultant za upravljanje javnim finansijama, Bosna i
Hercegovina), Tatjana Milišić (Stručnjak za poreze, Bosna i Hercegovina), i konsultanti iz konsultantske
firme PFK (Ujedinjeno Kraljevstvo).
Pregled Konceptne note i/ili Opisa projektnih zadataka (Terms of Reference)
Datum pregleda nacrta projekta i/ili opisa projektnih zadataka: 11. novembar 2012. godine
Osobe pozvane da dostave stručno mišljenje na izvještaj:Sekretarijat za PEFA, (Šef
Sekretarijata za PEFA), Damir Ćosić (Ekonomista, DECPG), Brian Olden (Regionalni savjetnik
za upravljanje javnim finansijama MMF-a, Jugoistočna Evropa), Irena Sotra (Programski
menadžer, Delegacija Evropske unije u Bosni i Hercegovini), te predstavnici iz BiH Institucija,
vlada FBiH i RS i vlade DB.
Stručno mišljenje su dostavili: Sekretarijat za PEFA, (Šef Sekretarijata za PEFA), Damir Ćosić
(Ekonomista, DECPG), Brian Olden (Regionalni savjetnik za upravljanje javnim finansijama
MMF-a, Jugoistočna Evropa) i Irena Sotra (Programski menadžer, Delegacija Evropske unije u
Bosni i Hercegovini).
Datum(i) završne konceptne note i/ili opisa projektnog zadatka: 20. novembar 2012. godine
Pregled Izvještaja o Ocjeni
Datum(i) pregledanog nacrta (pregledanih nacrta) izvještaja: 27. novembar 2013. godine,
pregledao Sekretarijat PEFA (Šef Sekretarijata PEFA), 4. decembar 2013. godine,
pregledaoDamir Ćosić (Ekonomist DECPG), 5. decembar 2013. godine,pregledao Brian Olden
(Regionalni savjetnik za upravljanje javnim finansijama MMF-a, Jugoistočna Evropa), 4.
decembar 2013. godine, pregledala Irena Sotra (Programski menadžer, Delegacija Evropske
unije u Bosni i Hercegovini), 9. maj 2014. godine, pregledali predstavnici Institucija BiH,
između 16. i 18. aprila 2014. godine, pregledali predstavnici Federacije Bosne i Hercegovine, 23.
april 2014. godine, pregledali predstavnici Republike Srpske, između 11. aprila 2014. godine i 5.
maja 2014. godine pregledali predstavnici Distrikta Brčko.
272
Osobe pozvane da dostave stručno mišljenje na izvještaj: Sekretarijat za PEFA, (Šef
Sekretarijata za PEFA), Damir Ćosić (Ekonomista, DECPG), Brian Olden (Regionalni savjetnik
za upravljanje javnim finansijama MMF-a, Jugoistočna Evropa), Irena Sotra (Programski
menadžer, Delegacija Evropske unije u Bosni i Hercegovini) te predstavnici iz BiH Institucija,
vlada FBiH, RS i DB.
Stručno mišljenje su dostavili: Sve osobe koje su pozvane da dostave svoje stručno mišljenje
su dostavili svoje komentare pravovremeno.
Pregled konačnog nacrta izvještaja
Revidirani konačni izvještaj je proslijeđen do 31. maja 2014. godine svim zainteresovanim na stručno
mišljenje, te je uključivo tabelu sa odgovorima na sve komentare koji su bili dati na izvještaj.
Ova forma opisuje mehanizme osiguranja kvalitete i uključena je u konačni izvještaj.
PEFA izvještaj o ocjeni, Bosna i Herzegovina, maj 2014. godine.
Proces osiguranja kvalitete izvještaja koji je proveden, zadovoljava sve kriterije PEFA sekretarijata i stoga
dobija oznaku ‘PEFA CHECK’.
PEFA sekretarijat, 23. maj 2014. godine
273
ANEKS 6: POLITIČKA STRUKTURA BOSNE I HERCEGOVINE
BOSNA I HERCEGOVINA – POLITIČKA STRUKTURA
TRIPARTITNO PREDSJEDNIŠTVO BIH
Mandat: 4 godine / Rotacija predsjedavajućeg svakih 8 mjeseci
ČLAN ČLAN PREDSJEDAVAJUĆI
ŽELJKO
KOMŠIĆSDP
NEBOJŠA
RADMANOVIĆSNSD
BAKIR
IZETBEGOVIĆSDA
VIJEĆE MINISTARA Bih
(Ustavom propisani zahtjev-2/3 ministara iz FBiH i 1/3
ministara iz RS)
PREDSJEDAVAJUĆI
VJEKOSLAV BEVANDA HDZ
MINISTARSTVO
VANJSKIH POSLOVA (Zamjenik)
FINANCIJA I TREZORA (Zamjenik) CIVILNIH PITANJA
LJUDSKIH PRAVA I IZBJEGLICA
KOMUNIKACIJA I TRANSPORTA
VANJSKE TRGOVINE I
EKONOMSKIH ODNOSA
SIGURNOSTI ODBRANE PRAVDE
MINISTARZLATKO
LAGUMĐIJASDP NIKOLA SPIRIĆ SNSD
SREDOJE NOVIĆ
SNSDDAMIR LJUBIĆ
HDZ90 DAMIR HADŽIĆ SDPMIRKO
ŠAROVIĆSDS
SADIK AHMETOVIĆ
SDAMUHAMED
IBRAHIMOVIĆSDA
BARIŠA ČOLAK
HDZ
ZAMJENIK ANA TRIŠIĆ-BABIĆ SNSDFUAD
KASUMOVIĆSDA
DENISASARAJLIĆ-MAGLIĆ
SDPRADMILA MITROVIC
SDS RUDO VIDOVIĆ HDZERMINA
SALKIČEVIĆ-DIZDAREVIĆ
SDPMLADENĆAVAR
SDP
MIRKO OKOLIĆ SDSSRĐAN RADULJ
DNS
MARTINA PENDEŠ HDZ
PREMIJERNERMIN NIKŠIĆ SDP
MINISTARSTVO UNUTRAŠNJIHPOSLOVA
PREDRAG KURTEŠ SDP
MINISTARSTVO PRAVDE ZORAN MIKULIĆ SDP
MINISTARSTVO FINANCIJA ANTE KRAJINA HSP
MINISTARSTVO ENERGETIKE, RUDARSTVA I INDUSTRIJE
ERDAL TRHULJ SDA
MINISTARSTVO SAOBRAĆAJA I KOMUNIKACIJA
ENVER BIJEDIĆ SDP
MINISTARSTVO RADA I SOCIJALNE POLITIKE
VJEKOSLAV ČAMBER HSP
MINISTARSTVO RASELJENIH LICA I IZBJEGLICA
ADIL OSMANOVIĆ SDA
MINISTARSTVO BORAČKIHPITANJA ZUKAN HELEZ SDP
MINISTARSTVO ZDRAVLJA RUSMIR MESIHOVIĆ SDP
MINISTARSTVO OBRAZOVANJA I NAUKE
DAMIR MAŠIĆ SDP
MINISTARSTVO KULTURE I SPORTA SALMIR KAPLAN SDA
MINISTARSTVO TRGOVINE MILORAD BAHILJ NSRB
MINISTARSTVO PROSTORNOG UREĐENJA
DESNICA RADIVOJEVIĆ (DPM)
SDA
MINISTARSTVO POLJOPRIVREDE, VODOPRIVRDE I ŠUMARSTVA
JERKO IVANKOVIĆ LIJANOVIĆ (DPM)
NSRB
MINISTARSTVO RAZVOJA, PODUZETNIŠTVA I ZANATSTVA
SANJIN HALIMOVIĆ SDA
MINISTARSTVO TURIZMA I OKOLIŠA BRANKA ĐURIĆ SDP
VLADA FBiH(Ustavom propisani zahtjev - 8 ministara Bošnjaka, 5 ministara
Hrvata i 3 ministra Srbina)
REPUBLIKA SRPSKA
VLADA RS(Ustavom propisani zahtjev - 8 ministara Bošnjaka, 5 ministara Hrvata i 3
ministra Srbina)
Imenuje
PARLAMENTARNA SKUPŠTINA BiHRotacija predsjedavajućeg svakih 8 mjeseci
PREDSTAVNIČKI DOM DOM NARODA
42 DELEGATA: 28 FBiH, 14 RS15 DELEGATA: 5 HRVATA, 5 BOŠNJAKA, 5 SRBA
DENIS BEČIREVIĆPredsjedavajući
SDPOGNJEN TADIĆPredsjedavajući
SDS
MILORAD ŽIVKOVIĆZamjenik
SNSDDRAGAN ČOVIĆ
ZamjenikHDZ
BOŽO LJUBIĆZamjenik
HDZ90SULEJMAN TIHIĆ
ZamjenikSDA
PREMIJERALEKSANDAR DŽOMBIĆ SNSD
MINISTARSTVO UNUTRAŠNJIH POSLOVA
STANISLAV ČAĐO SNSD
MINISTARSTVO PRAVDE TBA (DPM) SNSD
MINISTARSTVO FINANCIJA ZORAN TEGELTIJA SNSD
MINISTARSTVO ENERGETIKE, RUDARSTVA I INDUSTRIJE
ŽELJKO KOVAČEVIĆ SNSD
MINISTARSTVO SAOBRAĆAJA I VEZA NEDELJKO ČUBRILOVIĆ DNS
MINISTARSTVO RADA I BORAČKO-INVALIDSKE ZAŠTITE
PETAR ĐOKIĆ SP
MINISTARSTVO IZBJEGLICA I RASELJENIH LICA
DAVOR ČORDAŠ HDZ
MINISTARSTVO UPRAVE I LOKALNE SAMOUPRAVE
LEJLA REŠIĆ DNS
MINISTARSTVO ZDRAVLJA I SOCIJALNE ZAŠTITE
RANKO ŠKRBIĆ SNSD
MINISTARSTVO PROSVJETE I KULTURE ANTON KASIPOVIĆ (DPM) SNSD
MINISTARSTVO NAUKE I TEHNOLOGIJE JASMIN KOMIĆ N/A
MINISTARSTVO EKONOMSKIH ODNOSA I REGIONALNE SARADNJE
ŽELJKA CVIJANOVIĆ SNSD
MINISTARSTVO ZA PROSTORNO UREĐENJE, GRAĐEVINARSTVO I
EKOLOGIJUSREBRENKA GOLIĆ SNSD
MINISTARSTVO POLJOPRIVREDE, ŠUMARSTVA I VODOPRIVREDE
MIROSLAV MILOVANOVIĆ SNSD
MINISTARSTVO PORODICE, RADA I SPORTA
GORANA ZLATKOVIĆ SP
MINISTARSTVO TRGOVINE I TURIZMA NADA TEŠANOVIĆ SNSD
Odobrava
ŽIVKO BUDIMIRPredsjednik
HSP
SVETOZAR PUDARIĆPotpredsjednik
SDP
MIRSAD KEBOPotpredsjednik
SDA
TRIPARTITNO PREDSJEDNIŠTVO FBIH
3 konstitutivna naroda/ nema rotacije
PARLAMENTARNA SKUPŠTINA FBiH
Nema rotacije predsjedavajućeg
Imenuje
odobrava
PREDSTAVNIČKI DOMDirektan izbor
DOMA NARODA
98 DELEGATA58 DELEGATA: 17 HRVATA, 17
BOŠNJAKA, 17 SRBA, 7 OSTALIH
DENIS ZVIZDIĆPredsjedavajući
SDAKAROLINA PAVLOVIĆ
PredsjedavajućiNSRB
MIRA GRGIĆZamjenik
SDPJASMIN SMAILBEGOVIĆ
ZamjenikSDP
STANKO PRIMORACZamjenik
HSPTBD
Zamjenik
bira
Delegirani iz Doma naroda FBiH
(za Hrvate i Bošnjaka) i iz
Narodne skupštine RS (za
SRbe)
TRIPARTITNO PREDSJEDNIŠTVO RS
3 konstitutivna naroda / nema rotacije / direktni izbori
NARODNA SKUPŠTINA RS
Nema rotacije predsjedavajućeg
NARODNA SKUPŠTINADirektni izbori
DOM NARODA
83 DELEGATA28 DELEGATA: 8 SRBA, 8 BOŠNJAKA, 8 HRVATA, 4
OSTALIH
IGOR RADOJIČIĆPredsjedavajući
SNSDMOMIR MALIĆPredsjedavajući
SNSD
SNJEŽANA BOŽIĆZamjenik
SDSTBA
ZamjenikN/A
RAMIZ SALKIĆZamjenik
SDAMIROSLAV MIKEŠ
ZamjenikSNSD
PREDRAG GLUHAKOVIĆ
ZamjenikSP
TBAZamjenik
MILORAD DODIKPredsjednik
SNSD
EMIL VLAJKINPotpredsjednik
NDS
ENES SULJKANOVIĆPotpredsjednik
SDP
imenuje
odobrava
Delegiraju ih
proporcionaln
o skupštine
kantona
Delegiraju iz
odgovarajući
klubovi
zastupnika
Narodne
skupštine
BOŠNJACI SRBI HRVATI OSTALI
STRANKE IZ FBIH STRANKE IZ RS
SDPSOCIJALDEMOKRATSKA PARTIJA
BiH(Zlatko Lagumdžija)
SNSDSAVEZ NEZAVISNIH
SOCIJALDEMOKRATA(Milorad Dodik)
SDASTRANKA DEMOKRATSKE AKCIJE
(Sulejman Tihić)SDS
SRPSKA DEMOKRATSKA STRANKA
(Mladen Bosić)
HSPHRVATSKA STRANKA PRAVA
(Zvonko Jurišić)SP
SOCIJALISTIČKA PARTIJA(Petar Đokić)
NSRBNARODNA PARTIJA
(Mladen Ivanković Lijanović)DNS
NARODNI DEMOKRATSKI SAVEZ(Marko Pavić)
HDZ90HRVATSKA DEMOKRATSKA
ZAJEDNICA ’90(Božo Ljubić)
NDSNARODNA DEMOKRATSKA
STRANKA(Krsto Jandrić)
HDZHRVATSKA DEMOKRATSKA
ZAJEDNICA (Dragan Čović)
SBBSAVEZ ZA BOLJU BUDUĆNOST
(Fahrudin Radončić)
LDSLIBERALNO DEMOKRATSKA
STRANKA(Amir Husarić)
BPSPARTIOTSKA STRANKA BiH
(Sefer Halilović)
FEDERACIJA BiH
top related