aménagement du territoire

Droit administratif spécial (cours) SH 2005-2006 Virginie SonneyAménagement du territoire

§1. Introduction : La notion de droit administratif spécial

I. Aménagement du territoire

Aménagement du territoire = ensemble des règles de droit qui servent une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire (75 Cst)

Planifications temporelles et spatiales : savoir si une zone est constructible est une question d’aménagement du territoire. En ville, il y a une démarcation très nette entre les zones bâties et celles non bâties. En campagne également, la démarcation est très nette, mais on remarque tout de même quelques maisons éparses qui font l’objet de dérogations spéciales.

Les règles de l’aménagement du territoire, soit étendent la zone constructible, soit augmentent la densité.Ex: Mexico est l’exemple-type d’absence de planification (en se construisant, la ville s’est énormément étendue) alors que Paris est l’exemple-type de planification (le périmètre de la ville est resté constant alors que la densité a augmenté

La zone agricole pose plus de problèmes. Elle est faite pour faire de l’agriculture. Elle est donc en principe inconstructible. Cependant, pour faire de l’agriculture, il faut des constructions. Traditionnellement, cette zone était réservée aux constructions dépendant du sol. En 1996, il y a eu une révision qui a étendu les possibilités de construction en zone agricole. Il a actuellement déjà une autre révision en cours qui permettra d’élargir encore plus ses possibilités. De plus, il y a encore le problème de la taille des exploitations et de morcellement des zones (LDFR). En ce qui concerne la taille des exploitations, il faut éviter le morcellement des terres mais permettre à chaque agriculteur d’avoir assez de terres pour survivre.Ex. Avant : Pologne (petites exploitations) et Ukraine (grandes exploitations). Quelques années plus tard, après l’effondrement du communisme et de l’URSS, on constate que la taille des exploitations en Pologne a augmenté pour atteindre de plus en plus celles qu’on trouve en Ukraine.

BASE CONSTITUTIONNELLE BASE LÉGALE

75 Cst féd : - La Confédération a une

compétence de principe- l’AT incombe aux

cantons

1 LAT : définition2 LAT : obligation de planifier22 LAT : autorisation de construire24 LAT : dérogations en matière d’autorisation de construire

II. Protection de l’environnement

Il s’agit d’un droit plus récent que l’aménagement du territoire. L’idée de développement durable est assez récente. Si un terrain est pollué, il faut assainir le site avant de pouvoir construire, même si l’on n’est pas responsable d’une telle pollution. Le principe du développement durable figure désormais au même rang que le développement économique et

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la sécurité du pays en tant que but de la Confédération (art. 2 II Cst féd). Il s’agit d’un principe qui va gouverner tous les autres articles de la Constitution.

BASE CONSTITUTIONNELLE

BASE LÉGALE ORDONNANCES

2 et 73 Cst féd : principe du développement durable74 Cst féd : protection de l’environnement

1 LPE : buts de la LPE OPB : protection contre le bruit

2 LPE : principe de causalité OPair : protection de l’air

7 LPE : définition des atteintes (pour savoir si la LPE s’applique ou pas)

OSites : assainissement des sites pollués

11 LPE : principe de la limitation des émissions (limitation à la source) et principe de prévention (limitation avant que les atteintes ne deviennent nuisibles

Rapports entre l’aménagement du territoire et la protection de l’environnementEn Suisse, on s’est préoccupé de l’aménagement du territoire avant la protection de l’environnement. Mais la protection de l’environnement est également l’un des buts de l’aménagement du territoire. On ne peut pas faire de protection de l’environnement sans aménagement du territoire. En résumé :

- historiquement : l’aménagement du territoire antérieur à la protection de l’environnement

- rapport dialectique : l’environnement est un des buts de l’aménagement du territoire l’aménagement est un outil de la protection de l’environnement

Ex. Fribourg. Construction d’un cinéma en centre ville. Projet d’y construire également un théâtre. Question d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement : est-il vraiment judicieux de concentrer la circulation (et la pollution) au centre ville ?

III. Protection de la nature et du paysage

Rapports entre la protection de la nature et du paysage et l’ aménagement du territoireLa protection de la nature et du paysage est un ensemble de règles antérieur à l’aménagement du territoire (environ 1920). Idée de la Heimatschutz car il y a une révolution avec la construction des autoroutes, des lignes à hautes tension, etc. La majorité de la législation a été créée dans les années 60. C’est une lutte entre la Confédération et les cantons parce qu’il s’agit du territoire des cantons, mais la Confédération les trouve parfois négligents.

On protège le patrimoine naturel et construit. Il n’y a pas que les bâtiments qui sont considérés comme des monuments historiques et qui sont de ce fait protégés, une rue ou une région peuvent également l’être. La Confédération tient un inventaire des objets mis sous protection.Ex : La rue des bouchers en entier a été considérée comme un monument historique protégé. Le Vully est une région protégée. On veut en préserver le paysage. La vielle ville de Fribourg également est protégée. On ne peut pas y construire un nouveau bâtiment et il faut respecter les limites lorsqu’on rénove (il faut respecter l’ancienne apparence).

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Les objets de protection sont extrêmement variés. Ex : quartiers industriels, vieilles villes, paysages, monuments historiques ou naturels. La faune et la flore sont objet de protection de la Confédération.


78 Cst féd : la protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons mais on a quand même concédé certaines compétences à la Confédération dans ce domaine

1 LPN : Buts de la LPN6 LPN : importance de l’inventaire de la Confédérationnon exhaustif, les cantons aussi peuvent protéger certains objets

Rapports entre la protection de la nature et du paysage et la protection de l’environnementLa protection de la nature et du paysage précède la protection de l’environnement. La délimitation entre les 2 domaines est difficile à tracer du point de vue systématique. La protection de l’environnement vise à limiter les atteintes nuisibles et incommodantes pour l’homme. En résumé :

- historiquement : La protection de la nature et du paysage est antérieure à la protection de l’environnement

- délimitation : environnement : vise à limiter les atteintes nuisibles et incommodantes pour

l’homme paysage : vise à limiter les atteintes directes de l’homme contre l’environnement

N.B. Les rapports entre l’aménagement du territoire et la protection de paysage et de la nature sont les mêmes qu’entre l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement.

IV. Protection de la forêt

La forêt est protégée par la Confédération de façon très rigoureuse. La forêt est une zone de droit fédéral protégée. Contrairement à ce que l’on pourrait penser, la forêt a même tendance à croître en Suisse.

La notion de forêt est une notion dynamique. Tout ce qui pousse est protégé (en zone agricole en tous cas). En zone à construire, il faut prendre des décisions de constatation de la nature forestière.

Interdiction de défricher : je laisse mon fonds en jachère. 5 ans plus tard, je reviens et des arbres ont poussé. Il n’est pas possible de défricher si l’autorité déclare qu’il s’agit d’une forêt, nécessite une autorisation de défricher.


77 Cst féd : la protection des forêts est de compétence fédérale

1 LFo : Buts de la LFo5 LFo : interdiction de défricher ; dérogations

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V. Protection des eaux

Si l’eau manque, cela impose une révision de l’économie rurale. Même en Suisse, le problème peut se poser. Il faut différencier la protection quantitative et qualitative des eaux :

- protection quantitative : dans quelle mesure peut-on prélever de l’eau ?- protection qualitative : qu’est-ce qu’on peut mettre dans l’eau ? (eaux usées)


76 Cst féd : la protection des eaux est de la compétence fédérale. Les cantons disposent des ressources en eau. (l’eau relève du domaine public cantonal)

1 LEaux : Buts de la LEaux

VI. Expropriation

L’ensemble des domaines de protection entre souvent en conflit avec la garantie de la propriété de l’art. 26 Cst féd., d’où l’intérêt de l’expropriation.


26 Cst féd : garantie de la propriété + légitimité de l’expropriation

LEx

Types d’expropriation : 1) expropriation formelle : l’Etat acquiert formellement la propriété de quelqu’un au terme

d’une procédure et suite à une décision administrative.2) expropriation matérielle : l’Etat prend une mesure de restriction des possibilités

d’exploitation du fonds. Ces mesures sont si graves qu’elles équivalent à une expropriation formelle. De ce fait, une indemnité est due.

3) expropriation des droits de voisinage : l’Etat est le voisin et il crée des nuisances (gare, aéroport, etc.). De par l’intérêt public que présentent les installations qui créent ces nuisances, l’Etat peut exproprier l’administré de ses droits de voisinages. Il lui interdit donc d’utiliser les moyens prévus par le droit du voisinage pour se protéger contre les immissions excessives.

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§2. Introduction à l’aménagement du territoire

A. DÉFINITION ET SOURCE DE L’AT

I. La définition de l’AT

a. Délimitation de ce domaine du droit Définition au sens étroit : ensemble des règles qui régissent l’utilisation du sol

au sens de l’art. 75 Cst. Définition au sens large : y compris la police des constructions (compétence

cantonale) = droit qui régit les constructions, règles qui garantissent qu’une construction est conforme aux biens de police (l’AT et la police des constructions sont réunies dans une même loi, la LATeC)

b. Caractéristiques de ce domaine du droit s’inscrit dans un espace déterminé : l’outil de base de l’AT est le plan (≠

général et abstrait) s’applique à des faits mouvants : les faits auxquels s’appliquent l’AT sont en

constante évolution. Après un certain laps de temps, les plans ne sont plus adaptés et ils doivent être révisés, ainsi il y a une entorse au principe de la non-rétroactivité des lois (effet anticipé des plans)

II.Les sources de l’AT

a. La répartition des compétences entre Confédération et cantons (75 Cst) La Confédération a une compétence limitée au principe en matière d’AT. Elle

a édicté une loi-cadre L’aménagement du territoire incombe aux cantons. D’après cette répartition

des compétences, les problèmes sont résolus par des autorités proches de la réalité (cantons, communes)

b. La législation fédérale (LAT, OAT et leur révision)La LAT est une loi-cadre adoptée par la Confédération, qui harmonise l’aménagement du territoire à l’échelle du pays. La compétence limitée au principe de la Confédération ne l’a pas empêché de régler certains domaines de manière très précise (zone agricole, constructions hors zones). En principe, étant donné que l’AT est du ressort des canons, la voie générale pour contester les décisions est le RDP. Cependant, vu l’exhaustivité avec laquelle la Confédération a réglé certaines matières, il est possible, dans ces cas-là de faire un RDA.

Selon l’art. 35 LAT, les cantons ont l’obligation d’aménager le territoire (plans, etc.) et ils ont même un délai pour le faire, pour concrétiser la LAT (cf art. 36 LAT). Ce délai est de 5 ans en ce qui concerne les plans directeurs et de 8 ans en ce qui concerne les plans d’affectation.

La Confédération soutient les cantons (par des subventions) et coordonne leurs efforts (approbation des plans directeurs).

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La LAT, dont les art. 24a à 24d LAT a été révisés en 1999. Les modifications sont entrées en vigueur le 1er septembre 2000.

c. La législation cantonale (LATeC, ReLATeC et leur révision)Conformément à l’art. 36 LAT, les cantons doivent édicter les prescriptions nécessaires à l’application de la LAT. Ils édictent des règles d’application de la LAT ainsi que des règles de police des constructions qui sont de leur propre compétence. Ces 2 types de règles figurent dans la même loi (LATeC).

Les cantons délèguent souvent cette compétence aux communes. On trouve de très nombreux règlements communaux en matière d’AT. La compétence des commune en matière d’AT est plus ou moins étendue selon les cantons (GE aucune autonomie communale ; FR autonomie communal assez développée) (cf polyopié doc. n°6) : les communes ont une certaine autonomie en matière d’AT et doivent être consultées)

B. L’OBLIGATION D’AMÉNAGER LE TERRITOIRE SELON DES BUTS ET DES PRINCIPES

I. L’obligation de planifier (art. 2 LAT)

a. art. 2 I LAT : Les activités ayant un effet direct sur l’organisation du territoire

L’obligation d’établir des plans L’obligation de planifier s’adresse à la Confédération, aux cantons, et selon la

législation, également aux communes. La planification est un but mais aussi une manière de procéder.

L’obligation de planifier s’applique à toutes les activités à incidence spatiale.

Il existe des plans d’aménagement dans des domaines qui n’ont a priori rien à voir avec l’aménagement du territoire. Ex : plan sectoriel pour l’aviation civile (incidence sur le territoire) ; domaine militaire, stand de tirs (ne relève pas de la LAT mais est une activité ayant un impact sur le territoire). (cf. polycopié doc. n°8) : la construction d’un golf nécessite l’établissement d’un plan et non une simple autorisation de construire)

Le principe de la hiérarchie des plans Les divers plans (PS, PD, PA, PZ) forment un système pyramidal. On a déduit de

l’obligation de planifier le principe de la hiérarchie des plans. Il a y plusieurs types de plans.

Chaque type de mesure doit être prise au niveau du plan idoine. Chaque décision doit être prise au niveau du plan qui lui correspond.

o plan sectoriel (PS) Confédérationo plan directeur (PD) cantons ou communeso plan d’affectation (PA) o plan d’affectation des zones (PZ) o autorisation de construire

Non seulement le plan inférieur ne doit pas contredire le plan supérieur, mais en plus, il faut faire le choix du bon plan lorsqu’on prend une mesure d’AT.

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Les exigences imposées aux plans Les plans doivent être exhaustifs : on ne peut pas planifier uniquement le centre ville au

détriment de la campagne et des alentours. On a l’obligation d’aménager l’ensemble du territoire.

Les plans doivent être concordants. Souvent cette concordance est assurée par l’approbation d’aune autorité supérieure. De même, à un niveau horizontal, 2 communes se jouxtant ne peuvent pas établir des plans discordants concernant les limites du territoire.

b. art. 2 II LATEn ce qui concerne les autres activités (celles qui n’on pas d’effet direct sur l’organisation du territoire), La Confédération, les cantons et les communes doivent tout de même tenir compte des effets indirects que ces activités peuvent avoir sur l’organisation du territoire.Exemple de la planification pour les secteurs de l’aviation civile. De même concernant l’aide apportée à une partie du pays, cela peut avoir un impact sur l’AT.

c. art. 2 III LATCette disposition est directement applicable. Elle impose aux autorités supérieures une certaine retenue dans leur pouvoir d’examen. Il s’agit d’une limite dans le contrôle effectué par l’autorité supérieure (interprétation et opportunité). Cet article n’est pas opposable à une autorité judiciaire, mais seulement en ce qui concerne les autorités exécutives entre elles.

II.Les buts et les principes de l’AT (art. 1 et 3 LAT)

a. Généralités

La distinction entre buts et principes Les buts déterminent les objectifs que l’AT doit atteindre (art. 1 LAT). Le but est

l’objectif à atteindre. Les principes fixent les critères pour atteindre ces buts. Le principe est la manière de

parvenir au but fixé (art. 3 LAT). L’art. 1 concrétise les principes énoncés à l’art. 3 La notion de « mesure conforme aux buts et aux principes de l’AT »

Le rôle des buts et des principes L’exercice de la latitude de jugement et du pouvoir d’appréciation pour interpréter la loi La pesée des intérêts en présence (pondération de plusieurs intérêts publics)

L’AT comme législation finalisée plutôt que conditionnéeQuand on applique la LAT, on doit se soucier des buts de la loi ; on ne peut pas se contenter d’énumérer les conditions fixées par la loi.

ex : l’affectation du territoire à la zone à bâtir ex : l’octroi d’autorisations de bâtir hors zone à bâtir

b. Les buts de l’AT (art. 1 LAT)3 buts qu’on retient habituellement :

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1. L’utilisation judicieuse du sol : il faut d’abord décider par le biais d’un plan où on va construire et où on ne va pas construire.

- affecter le sol à l’utilisation à laquelle il se prête- délimiter entre terrain constructible et terrain inconstructible- cf. art. 15 (zone à bâtir) et 16 LAT (zone agricole)

2. L’utilisation mesurée du sol : on doit satisfaire les besoins en sol avec le moins de territoire possible.

- faire une utilisation économe du territoire- coordonner entre elles les différentes zones d’affectation

3. L’occupation rationnelle du territoire- vise exclusivement les zones à bâtir, lesquelles doivent être…- … bien délimitées, bien dimensionnées et bien positionnées- cf débat entre « zoning » et « mixité fonctionnelle »- principe de la densité des constructions

c. Les principes de l’AT (art. 3 LAT)1. La protection du milieu naturel (art. 1 II lit.a LAT ; art. 3 II LAT)2. La création et le maintien du milieu bâti (art. 1 II lit.b LAT ; art. 3 III LAT)3. Le développement de l’ensemble du pays (art. 1 II lit.c LAT ; art. 3 IV LAT)4. Le maintien des sources d’approvisionnement (art. 1 II lit.d LAT ; art. 3 II lit.a

LAT ; art. 16 LAT ; art. 26ss OAT)5. La défense nationale (art. 1 II lit.e LAT)

C. LES LIMITES CONSTITUTIONNELLES DE L’AT

I. L’AT et la garantie de la propriété

a. Les 3 fonctions de la garantie de la propriété (art. 26 Cst)

La fonction individuelle assure le maintien, le développement, la jouissance et l’aliénation des biens

patrimoniaux restrictions admissibles aux conditions de l’art. 36 Cst

La fonction institutionnelle le législateur est libre de définir le contenu de la propriété … sous réserve de ne pas vider cette institution de sa substance

La fonction compensatoire la propriété se distingue en ceci qu’elle peut être transférée la garantie de la propriété se transforme alors en garantie de valeur cf. les 3 formes d’expropriation

b. La garantie de valeur en matière d’AT (art. 5 LAT)

Les rapports entre restriction et indemnisation l’indemnisation est une conséquence est pas une condition

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elle s’impose en cas de restriction particulièrement grave

Les 3 situations envisageables mesure inadmissible même avec indemnité

pas de base légale, d’intérêt public ou de proportionnalité

mesure admissible même sans indemnité il y a une base légale, un intérêt public et respect le principe de la proportionnalité, mais la mesure n’est pas grave

mesure admissible mais avec indemnité il y a une base légale, un intérêt public et respecte le principe de proportionnalité mais la mesure est très grave. C’est le cas typique de l’expropriation formelle (plus nuancé en ce qui concerne l’expropriation matérielle)

c. La compensation des plus-values en matière d’ATSi on attribue un meilleur classement à une parcelle (passage de zone agricole en zone à bâtir), on améliore la situation du propriétaire et il peut donc y avoir une plus-value à payer

principe: pas de plus-value et 5 LAT pas mis en œuvre pas les canton qui s’en tiennent à l’impôt sur les gains immobiliers

exception : NE et BS, seuls cantons qui mettent en œuvre l’art. 5 LAT en ce qui concerne la compensation d’une plus-value (cf. polycopié doc. n°2)

II.L’AT et la liberté économique

a. Les 3 fonctions de la liberté économique (art. 27 Cst)

La fonction individuelle protège toute activité économique qui tend à l’obtention d’un gain liberté de choix, d’accès, d’exercice, de moyens, de forme, etc.

La fonction fédérativeCette liberté est garantie sur l’ensemble du territoire

« libre circulation » « marché intérieur » cf. art. 95 II Cst et LMI (loi fédérale sur le marché intérieur)

La fonction institutionnelle Constitution économique = ensemble des règles qui régissent les rapports entre l’Etat et

l’économie Système économique libéral indépendant de l’Etat cf. art. 94 IV Cst

b. La distinction entre mesures conformes et mesures non-conformes à la liberté économique

Jurisprudence

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« La constitution prohibe les mesures qui ont pour but d’entraver la libre concurrence, d’avantager certaines entreprises ou certaines formes d’entreprises ou qui tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé »

Les 3 catégories de mesuresLes mesures conformes (restrictions) sont licites aux conditions de l’art. 36 Cst :

1. mesures de polices : biens de police2. mesures de politique sociale : bien-être de la population

ex. horaire d’ouverture et de fermeture des magasins

Les mesures non-conformes (dérogations) sont illicites à moins qu’elles soient autorisées par la Constitution ou fondées sur les droits régaliens des cantons (ex. chasse, etc.) (94 IV Cst) :

3. mesures de politique économique : déroulement de l’économieex. en matière agricole, subvention de la Confédération qui viole la liberté économique, d’où la nécessité de l’autorisation

c. Les mesures de politique économique et l’AT

Sont admises : les mesures de planification qui ont un EFFET de politique économique

Ne sont pas admises : les mesures de planification qui ont un BUT de politiques économique, et qui se servent

de l’AT comme d’un prétexte

Les plans ont un impact sur le déroulement de l’économie. On admet qu’une mesure d’AT ait des effets de politique économique, mais pas qu’elle soit prise dans un but de politique économique.

ex. arrêt McDonald’s. McDonald’s veut s’implanter dans une zone. L’Etat refuse car c’est trop proche d’une école. Il s’agit ici d’une mesure de politique économique qui n’est pas conforme à l’AT. On se sert de l’AT comme un prétexte non admis (cf. polycopié doc. n°3a + doc. n°3)

ex. arrêt Globus. ATF 102 Ia 104 = JdT 1978 I 378. Une commune est autorisée à limiter la taille des commerces. Ici, le fait que la commune ait refusé l’implantation de Globus a été jugé admissible car plusieurs raisons font que dans une petit ville, on ne veut pas avoir d’énormes centres commerciaux.

III. L’AT et l’égalité de traitement

a. En généralL’égalité de traitement (art. 8 Cst doit être respectée) cf. cours de PG

b. En ATEn matière d’AT, l’égalité de traitement n’a qu’une portée limitée. Il faut trancher entre les sols de différentes propriétés pour les classer tantôt dans une zone, tantôt dans une autre. Il y a donc toujours une part d’inégalité en AT. Si on se prévaut de l’égalité de traitement en AT, il s’agit uniquement d’un contrôle limité à l’arbitraire (la décision doit rester objectivement

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soutenable, ce qui fait qu’il est très difficile de gagner car il s’agit d’une question d’opportunité).

IV. L’AT et les droits démocratiques

Nature hybride des plansLe plan est susceptible d’apporter des restrictions à la propriété. A cet égard, le plan s’apparente à une décision administrative susceptible de recours. D’un autre coté, le plan couvre l’ensemble du territoire et s’apparente à une loi, qui elle, est soumise au référendum + initiative possible.

Art. 4 LATL’art. 4 LAT prévoit 2 conditions cumulatives relativement aux plans : une obligation de renseigner la population et d’assurer sa participation adéquate à l’élaboration des plans. La mise à l’enquête publique est une modalité du droit d’être entendu.

L’approbation d’un plan peut résulter du droit cantonal, dans ce cas il peut avoir la nature d’une loi. Cette application des principes démocratiques au plan est souhaitable, mais ça pose certains problèmes, car si on demande à un juge de contrôler si un plan voté par le peuple est correct, on arrive à un contrôle du législatif par le judiciaire, et s’il ne le fait pas, alors ça revient à supprimer le droit d’être entendu. (cf. polycopié doc. n°1)

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§3. Les plans

A. GÉNÉRALITÉS

I. La notion de planification

L’obligation de planifier un mandat : PLANIFIER un instrument : LE PLAN

Planifier une méthode : quelle est le procédure d’élaboration des plans ? des documents : quel est le contenu des plans ? (résultat)

L’activité humaine affecte le territoire. L’obligation de planifier, c’est d’abord un mandat. Il faut planifier. L’instrument en est le plan. Le plan a une nature propre. Le but est la planification et le produit est le plan.

Planification Procédure formalisée qui a pour but de produire un résultat articulé sous la forme d’un

système intégré de décisions En AT, il s’agit de coordonner l’ensemble des décisions à prendre qui ont une

incidence spatiale

Plan Image d’une étape du processus de planification En AT, un plan détermine pour un espace donné les utilisations prévues, prescrites,

permises ou interdites

II.La nature juridique des plans

Il faut distinguer les plans selon 2 axes :1) Le plan déploie-t-il des effets juridiques, est-il est contraignant ?

- ex. 1 : les plans financiers sont des programmes (uniquement effet indicatif)- ex. 2 : les budgets sont liants

2) Le plan relève-t-il de la loi ou de la décision ? - loi : initiative, référendum, contrôle préjudiciel, etc.- décision : droit d’être entendu, recours, etc.

Le plan comme acte sui generisCes questions ont été très développées. Aujourd’hui, on admet que le plan a une nature hybride, que c’est un acte juridique sui generis et qu’il faut le soumettre tantôt au régime de la loi, et tantôt au régime de la décision.

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III. Les espèces de plans

a. Les catégories matérielles les plans « programmes » (programmatiques): planification dans le temps,

qu’est-ce que l’Etat va faire, à quelle échéance de temps ex : en 2006, ligne de métro déterminée. En 2008, place de parc, etc.)

les plans « spatiaux » : indiquent la localisation de ces activité, l’utilisation possible de telle ou telle portion de territoire, utilisation dans l’espace.

Les plans programmatiques ne lient que les autorités alors que les plans spatiaux lient également les administrés.

b. Les catégories légales

plans sectoriels (PS): la plupart de temps, programmatiques (niveau fédéral) ≠ compétence générale pour régler l’affectation du sol des cantons et des communes (75 Cst)

plans directeurs (PD): entre le programmatique et le spatial (niveau cantonal)

plans d’affectations (PA) dont les plans de zones (PZ): plan spatial par excellence (niveau communal)

TYPES DE PLANS

Planification programmatiquecoordination des activités (dans le temps)

Planification spatialeUtilisation du sol (dans l’espace)

Compétence

Niveau de planification

Confédération Conceptions et plans sectoriels (art. 13 LAT et 14 OAT)

Pas de compétence générale de planification, sous réserve d’actes de droit spécial semblables à des PZ (p. ex. chemins de fer, routes nationales)

Régions CantonsCommunes

PS de droit cantonal PD (art. 6ss LAT et 4ss OAT)

PA/ PZ (art. 14ss LAT et 20ss OAT)

c. La systématique des plansIl y a un principe de hiérarchie des plans : le PA doit être conforme au PD qui doit être conforme au PS. Cette conformité est assurée par un système d’approbation.

A chaque décision correspond une méthode :- PS : aéroport, Expo =02, surfaces d’assolement- PD : routes nationales

L’autorité doit prendre la décision avec l’instrument qui convient, elle ne peut pas, au moment de l’autorisation de bâtir, décider de l’aménagement du territoire, ça doit être décidé au niveau du plan. Ex : zone constructible interdite par le plan ; on ne peut pas faire un plan spécial pour permettre quand même une constructionEx : Pour décider de la construction d’un golf, ça doit être décidé au niveau du plan. De même, on ne peut pas décider par le biais d’un plan d’une décision d’autorisation de bâtir.

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B. LES PLANS SECTORIELS (ART. 13 LAT)

Art. 13 LAT : « Mesures particulières de la Confédération » Domaine de compétence fédérale Activités à incidence spatiale

L’aménagement du territoire relève des cantons ou même des communes. Cependant, certaines activités de la Confédération affectent le territoire, c’est la raison pour laquelle on a conféré à la Confédération la compétence de faire des plans sectoriels. (cf. polycopié doc. n°7: nature juridique des plans d’assolement).

Exemples PS des places d’armes et des stands de tir PS de l’infrastructure aéronautique PS d’expo 02 PS des lignes de transport électrique (PS) Inventaires des objets d’importance nationale à protéger PS des surfaces d’assolement (la Suisse doit posséder suffisamment de terres cultivables

au cas où)

C. LES PLANS DIRECTEURS (8 LAT)

I. Le contenu

a. Contenu (matériel)

C’est le plan cantonal par excellence, défini par les cantons et dont le contenu est défini par l’art. 8 LAT. Le canton doit réfléchir à tous les thèmes qui sont susceptible d’influencer l’aménagement du territoire (ordure, écoles, etc.) et doit décider comment les mettre en oeuvre. Le plan directeur, c’est la charte de l’aménagement du territoire cantonal. C’est un choix politique pour lequel on doit procéder d’abord à des études de base. Il faut assurer de manière accrue la collaboration et la coopération avec les autres autorités.

Contenu minimum (art. 8 LAT) façon de coordonner les activités ayant un effet sur le territoire ordre dans lequel ces activités sont exercées moyens à mettre en œuvre pour ce faire

Exprime les grandes options de l’AT cantonal procède de choix politiques se fonde sur des études de base (art. 6 LAT) obligation accrue de coordination et de collaboration (art. 7 LAT)

b. Contenu (formel)

Structure (art. 5 OAT)Il y a des objectifs d’aménagement qui ont une incidence sur l’aménagement du territoire. Ces objectifs d’aménagement font l’objet des fiches de coordination.

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objectifs d’aménagement (thèmes ayant une incidence sur l’AT) fiches de coordination (mise en œuvre de ces thèmes)

1. coordination réglée2. coordination en cours (pas encore de décision)3. information préalable (constatation des problèmes)

ex. La LPE donne l’obligation aux cantons d’indiquer l’emplacement des usines d’incinération et d’indiquer les zones d’aéroport. Ces éléments doivent être intégrés dans les PD

Forme (art. 6 OAT)Carte avec légende qui renvoie aux fiches de coordination

un texte une carte (1 : 50'000) un système de renvois entre l’un et l’autre

II.La procédure d’élaboration et d’approbation

En droit fédéral- art. 10 LAT : adoption- art. 11 LAT : approbation par le CF (si conforme à la LAT et PS donne force

obligatoire)- art. 12 LAT : conciliation

En droit cantonal (fribourgeois)- PD cantonal : art. 16ss LATeC- PD régional : art. 31ss LATeC- PD communal : art. 43 et 73ss LATeC

III. L’effet contraignant

Force obligatoire (art. 9 LAT)Un plan directeur ne concerne pas les citoyens. Si c’est bien dans l’intérêt public qu’un plan est adopté, il ne lie pas les administrés, il ne lie que les autorités, raison pour laquelle la procédure de consultation est minime. Le plan directeur en tant que méthode de planification impose que lorsqu’un thème nouveau surgit, il faut adopter un autre plan directeur (délai de 10 ans). Chaque 10 ans, le PD doit être revu.Aucune des voies de recours n’est applicable pour le plan directeur étant donné l’absence d’effet contraignant pour les administrés. En principe pas de contrôle par voie judiciaire des plans directeurs. Il y a 2 exceptions à cela : contrôle incident, et recours pour violation de l’autonomie communale.

Effet contraignant - Les PD ont force obligatoire pour les autorités (Confédération, cantons, communes)- Les PD n’ont pas d’effet juridique pour les administrés

Conséquences - Minime participation des citoyens à l’élaboration- Aucune voie de recours contre les PD

pas de RDA au TF car il ne s’agit pas de droit fédéral mais cantonal pas de RDP au TF car il n’y a pas d’intérêt juridiquement protégé pas de RDA au TA car il ne s’agit pas d’une décision

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- Réserves Eventuellement contrôle incident des PD lors d’un recours contre la décision

d’autorisation de construire Eventuellement recours pour violation de l’autonomie communale

D. LES PLANS D’AFFECTATION (14-21 LAT)

I. Le contenu

Les plans d’affectation règlent l’utilisation du sol : en déterminant de manière contraignante pour chaque zone du territoire le mode et la mesure de l’utilisation admissible

Usuellement : « plan (d’affectation) de(s) zones » Le droit fédéral prescrit des types de zones :

art. 15 LAT : zone à bâtir art. 16 LAT : zone agricole art. 17 LAT : zone à protéger art. 18 LAT : autres zones possibles

Le droit cantonal décline ces zones

N.B. Tous les plans d’affectation ne sont pas des plans de zones

II.Catégories

Les plans d’affectation généraux établissent le régime général d’utilisation du sol, par exemple pour l’ensemble du territoire d’une commune

Les plans d’affectation spéciaux définissent un régime particulier d’utilisation du sol

1 les plans d’affectation détaillés (pour un certain quartier)2 les plans d’affectation spécifique : déroge au plan d’affectation général (ex : cas du golf)3 Les plans d’alignement au sens large (plan qui indique les fronts de rue à respecter)

III. La procédure d’élaboration et d’approbation

a. Les exigences de droit fédéral impose des principes que le droit cantonal doit concrétiser

art. 25 LAT Adoption art. 25a LAT Coordination (prise en compte de tous les intérêts dans la

décision art. 26 LAT Approbation (autorité cantonale; si conforme au PD force

obligatoire)

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art. 33 LAT Protection juridique- mise à l’enquête publique : annonce officiellement l’adoption du nouveau

plan et il y a 30 jours pour faire opposition ; le plan n’est pas une décision mais il a le même impact, ainsi, la mise à l’enquête publique équivaut au droit d’être entendu)

- voie de recours : (une fois l’opposition écartée) doivent être prévues par le droit cantonal. Exigence minimale de la qualité pour recourir et pouvoir de cognition du juge (légalité et opportunité), mais se limite à un contrôle de la légalité dans la pratique.

b. Les règles de droit cantonal (fribourgeois) doit mettre en œuvre les règles exigences fédérales

enquête publique art. 79 LATeC oppositions art. 80 LATeC adoption art. 81 I LATeC approbation art. 81 III LATeC

IV. Force obligatoire (art. 21 I LAT)

Effet contraignant Pour chacun (autorité et administrés) Sous tous ses aspects (délimitation, alignement, etc.)

Les plans d’affectation ont un effet contraignant. Tout ce qui se trouve dans le PA devient du droit. C’est par le plan d’affectation que les droits des citoyens peuvent éventuellement être restreint.

Effet relatif Les zones sont autant de champs d’application… … des règles applicables à telle ou telle zone.

Effet relatif dans le sens que le plan de zone définit des zones et pour chaque zone il y a une réglementation différente qui s’applique effet relatif à une certaine portion de territoire.

Effet négatif Indique ce qui est autorisable Indique ce qu’on ne peut pas faire

Le plan d’affectation n’indique que ce qui est autorisable, il n’impose pas d’obligation mais n’octroie pas non plus d’autorisation. On demandera une autorisation en vue de construire quelque chose de conforme au plan d’affectation. Le plan ne vaut pas autorisation.

V.Adaptation périodique (art. 21 II LAT)

La planification est un processus continu Changement de circonstances et/ ou de pronostics Impératif de mutabilité et d’adaptabilité

La planification est une méthode. En cas de changement de circonstances factuelles ou de pronostic, on doit adapter le plan impératif d’adaptabilité de la planification. Ceci rapproche le plan de la décision (la décision peut être révoquée chaque fois que l’intérêt public l’exige)

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Les plans sont des arrêtés, des étapes intermédiaires Principe de la stabilité des plans Impératifs de prévisibilité et de sécurité juridique

La panification est molle, mais le plan est rigide car il arrête la situation pour un moment donné. Le principe de la stabilité des plans découle du principe de la sécurité du droit (vu son effet contraignant, le plan est du droit). La bonne foi des citoyens mérite qu’ils puissent se fier à ces plans.

L’art. 21 II LAT concilie ces 2 exigences (proportionnalité) donne un mandat : réviser impose une limite : en cas de nécessité

L’art. 21 II LAT donne un mandat : il faut réviser, mais il faut le faire seulement quand cela est nécessaire (en vertu du principe de la proportionnalité). En 1er lieu, c’est l’autorité compétente pour planifier qui prend la décision de réviser, en 2e lieu, les citoyens (par le biais de l’initiative populaire), en 3e lieu les recourants et justiciables lors d’un recours contre une décision administrative qui demande le contrôle préjudiciel du plan.Cet article relativise l’effet contraignant des plans L’obligation de mettre à jour rapproche le plan de la décision. Cette obligation n’a pas d’équivalent en matière de législation.

VI. L’effet anticipé

Effet anticipé des plans : avant d’être en vigueur, la réalité peut déjà dépasser le plan. C’est pourquoi il faut éviter la construction à un endroit qu’on veut bientôt déclasser de zone à bâtir en zone agricole par exemple.

Effet anticipé positifDef. : on applique à une situation présente un droit qui n’est pas encore en vigueur

- s’oppose au principe de la légalité- probablement inconstitutionnel

Effet anticipé négatifDef. 1 : interdiction provisoire de construire

on interdit provisoirement la construction. On ne fait plus rien en attendant que le droit soit en vigueur. Ça requière l’adoption d’une loi (mesure générale et abstraite).

Def. 2 : suspension de l’examen des demandes d’autorisation on permet aux gens de demander l’octroi d’une autorisation de bâtir mais on suspend la procédure ; ça se fait par une décision (mesure individuelle et concrète).

Ces 2 mesures vont à l’encontre du devoir de statuer dans un délai raisonnable mais elles sont justifiées par le principe de la proportionnalité (selon la durée de la suspension). 83 LATeC. Il faudra éventuellement octroyer une indemnité en vue d’une expropriation matérielle (controversé).

E. LES COORDINATIONS ENTRE LES PLANS

Le principe de coordination en général (art. 25a LAT) Coordination matérielle : il impose aux différentes autorités de tenir compte de toutes

les circonstances (examen global des intérêts en présence)

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Coordination formelle : les diverses autorités ne doivent délivrer qu’une seule décision avec une autorité de recours et un seul délai de recours (conséquence de cet examen global)

Le principe de la coordination en matière de plans (art. 25a IV LAT) Coordination de plans d’AT entre eux (principe de la hiérarchie des plans) Coordination des plans d’AT et de protection de l’environnement Coordination des plans d’AT et de l’aire forestière

Lorsque ce principe de coordination n’est pas satisfait, on peut attaquer le plan en question. On ne peut pas classer en zone à bâtir une forêt au sens du droit fédéral.

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§4. Les zones

A. GÉNÉRALITÉS

I. Les diverses espèces de zones

a. Quelques rappels

Art. 75 Cst. : buts de l’AT utilisation judicieuse et mesurée du sol occupation rationnelle du territoire séparation entre terrain constructible et non constructible

Certains auteurs disent que la séparation entre terrain constructible et terrain non constructible est un principe constitutionnel non écrit. Ce principe est concrétisé à l’art. 2 LAT

Art. 2 LAT obligation d’établir des plans d’affectation (art. 14 I LAT) distinguant zones à bâtir, agricole et à protéger (art. 14 II LAT) zones primaires

b. Les zones de droit fédéral

Les zones primaires- zone à bâtir (art. 15 LAT)- zone agricole (art. 16 LAT)- zone à protéger (art. 17 LAT)

Les « autres » zones de droit fédéral- aire forestière (18 III LAT)- zones de réserve (18 II LAT)- zones réservées (27 LAT)- zones de droit cantonal (18 I LAT)

c. Les zones de droit cantonal/ communalLe droit fédéral distingue entre les zones primaires et les autres zones. La Constitution impose de séparer les zones constructibles des zones non constructibles. La LAT nomme les principales zones et le droit cantonal donne à ces catégories générales un contenu plus précis. Cf tableau 8 et 9 sur les espèces de zones

NB : Pour certaines zones sensibles, le PA général ne suffit pas, et il faut élaborer un PA détaillé (balcon, étages, etc.)

II.La séparation entre terrain constructible et inconstructible

La zone à protéger inconstructible (art. 17 I lit.a/b/d) constructible (art. 17 I lit.c)

La zone agricole, à protéger inconstructible, forestièreOn peut construire à condition que :

autorisation ordinaire : lié à l’affectation du sol donc conforme à la zone (ex. ferme)

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autorisation exceptionnelle : imposé par la destination suite à une pesés des intérêts (ex. téléphérique)

La zone à bâtir : Celle où l’on peut construire

sans que la construction soit liée à l’affectation du sol sans que l’implantation soit imposée par la destination de l’ouvrage

Il y a des zones constructibles et des zones inconstructibles. On ne peut pas déduire de ce principe qu’il n’est possible de construire qu’en terrain constructible. On peut construire dans une zone à protéger ou une zone agricole, mais uniquement si l’ouvrage est conforme à cette zone et donc lié à l’affectation de cette zone pour la zone agricole ou que l’implantation est imposée par la destination de l’ouvrage pour la zone à protéger (ex arrivée de téléphérique).

Ainsi, a contrario la zone à bâtir est celle qui est prévue pour la construction sans que des exigences spéciales soient requises (sans que la construction soit liée à l’affectation du sol ou que l’implantation soit imposée par sa destination).

Terrain « constructible » terrain « non constructible »zone à bâtir (art. 15 LAT) zone à

protéger (art. 17 I lit.c LAT)

zone à protéger (art. 17 I lit. a/b/d LAT)

zone agricole (art. 16 LAT)

zone forestière (art. 18 III LAT)

Construction pas liée à l’affectation du sol Eventuellement construction liée à l’affectation du sol

Construction pas imposée par sa destination Eventuellement construction imposée par sa destination

B. LA ZONE À BÂTIR (ART. 15 LAT)

I. Définition

Art. 15 Zones à bâtirLes zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui:a. Sont déjà largement bâtis, oub. Seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps.

On parle de « portion constructible » si on peut y construire sans exigences supplémentaires (affectation du sol ou imposé par la destination).

II.Le classement en zone à bâtir (art. 15 LAT)

Les conditions de classementPour pouvoir classer un terrain en zone à bâtir, il faut :

a. Des terrains aptes à la construction En fait En droit

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L’aptitude à la construction s’entend en fait comme en droit. Il s’agit de propriétés géotechniques. Il faut que le terrain soit apte à contenir une construction en fait. Cette condition est pratiquement toujours remplie, sauf dans les zones de danger naturel (avalanche, etc.). Il faut également que les terrains soient aptes à la construction en droit, donc conforme à l’aménagement du territoire. Ex : si une autoroute passe, le canton ne peut pas classer cet endroit en zone à bâtir.

Les constructions doivent respecter également les exigences de protection de l’environnement, en particulier les règles de protection contre le bruit. Il existe des valeurs limites acoustiques au-delà desquelles on ne peut pas classer en zone à bâtir (valeur de planification : chemins de fer, aéroports, etc.). Il existe un plan de mesure de protection de l’air. Si l’air est trop pollué, l’autorité a l’obligation d’élaborer un plan qui va indiquer tout ce qu’on va faire pour réduire ces nuisances. Si ce plan prévoit qu’il faut arrêter de construire, on ne peut pas classer en zone constructible.

b. … déjà largement bâtis OU …Il y a 2 critères (jurisprudentiel) : qualitatif et quantitatif. Il faut que ce soit voulu et que ce ne soit pas le hasard.

critère quantitatif : une échelle suffisante critère qualitatif : une structure reconnaissable

c. … nécessaires à la construction et équipés dans les 15 ans. prévisions démographiques, économique, etc. moyens financiers pour équiper mais aussi véritable nécessité

La commune fait des pronostics sur la base de choix politique et de statistiques démographiques. Souvent, les pronostics des communes étaient trop optimistes, ce qui a entraîné un surdimensionnement des zones à bâtir. Il ne suffit pas que la commune ait les moyens financiers pour équiper, pour pouvoir classer en zone à bâtir. C’est une condition nécessaire mais pas suffisante. Il faut qu’il y ait un besoin objectif de construire.

Décision de classement1. Analyser si les conditions légales sont réunies2. Si oui, procéder à une pesée globale des intérêts

Dans un premier temps on analyse si toutes les conditions sont remplies. Même si ces conditions sont remplies, il faut encore faire une pesée des intérêts avant de classer en zone à bâtir en fonction des principes et buts de l’aménagement du territoire. Il est possible que les conditions soient remplies par une portion de territoire sans que ce terrain soit (entièrement) affecté à la zone à bâtir.Le propriétaire d’une parcelle non classée en ZB ne pourra pas se prévaloir de l’égalité de traitement pour être classé (comme son voisin) en ZB. Il y a une portée restreinte de l’égalité de traitement en ce qui concerne l’aménagement du territoire. L’examen est limité à l’arbitraire. On laisse une grande place à l’opportunité. L’AT est un droit finalisé est non conditionné.

La notion d’équipement (art. 19 LAT) Il faut que le territoire soit équipé.

Importance pour

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1. le classement en zone à bâtir2. l’octroi d’une autorisation de bâtir3. attribution d’une indemnité pour expropriation matérielle (indemnisation due

uniquement si le terrain est équipé et qu’il y aune atteinte grave à la propriété).

Notion (art. 19 I LAT) accès suffisant aux voies de communication alimentation en eau et en énergie évacuation des eaux usées

L’accès suffisant dépend du type de parcelle. Ça dépend du type de terrain et du genre de construction qu’on veut y ériger (ex : chalet ou centre commercial) La question se pose de savoir si les constructions qui génèrent un trafic important doivent être reliées à un système de transports publics. Il est nécessaire d’avoir une base légale pour obliger un centre commercial par ex. à prévoir une liaison avec les transports publics. L’évacuation des eaux usées est une exigence qui découle de la protection des eaux (LEaux).

Pas de droit à l’équipement (art. 19 II et III LAT) Les communes ont un devoir d’équiper selon un programme si le terrain est en zone

constructible Les administrés ne peuvent toutefois pas les y obliger

Dès lors que les communes ont estimé qu’elles pouvaient équiper dans les 15 ans, elles ont le devoir de le faire, mais les propriétaires ne peuvent pas exiger des communes qu’elles équipent. Pour tempérer ce régime un peu autoritaire, l’art. 19 III oblige la commune à permettre au propriétaire d’équiper lui-même son terrain si il en a les moyens ou alors de se faire prêter l’argent par celui-ci. La commune alimente le quartier, alors que l’équipement de détail (de la route à sa maison) est à la charge du propriétaire.

III. La réduction des zones à bâtir

a. Le surdimensionnement des zones à bâtir la limite : la construction et l’équipement dans les 15 ans l’intérêt public à la réduction

Une zone à bâtir dont l’utilisation ne sera pas nécessaire dans les 15 ans est une zone surdimensionnée et elle doit être réduite. Il y a un intérêt public à réduire les zones à bâtir surdimensionnée, car quand une zone à bâtir existe, ça crée le besoin.Comment en est-on arrivé à ce surdimensionnement ? Il y avait des plans qui existaient avant la LAT et de plus, les communes ont fait des pronostics trop favorables.

b. La distinction entre non classement et déclassement Il n’y avait pas de PA antérieur à la LAT : non classement

premier refus de classer en ZB

Il y avait un PA antérieur à la LAT : non classement il a perdu sa validité car le délai de 8 ans de l’art 35 LAT s’est écoulé

Il y avait un PA postérieur à la LAT : déclassement il y a eu une révision du plan qui a déclassé un terrain de ZB

Il faut faire une différence entre le non classement et le déclassement. L’art. 26 Cst ne garantit pas qu’un terrain soit constructible. Lorsque l’autorité décide de ne pas classer en zone à bâtir

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(non classement) elle ne restreint pas le droit de la propriété. En revanche, lorsque l’autorité décide de déclasser, il y a une atteinte à la propriété qui doit respecter les conditions de l’art. 36 Cst et qui peut éventuellement donner lieu à une indemnisation pour expropriation matérielle. Il y avait des plans qui existaient avant l’entrée en vigueur de la LAT et qui prévoyaient de gigantesques ZB pour des raisons économiques. Ces zones ont été réduites avec l’entrée en vigueur de la LAT.

IV. Les zones de hameau (33 OAT)

La séparation entre ville et campagne (terrain constructible vs terrain non constructible) s’oppose à d’autres intérêts publics (maintien de la population dans une zone où elle a toujours été – à la campagne, donc en zone agricole). En Suisse ce type de situation intervient particulièrement dans le Jura.

Dans les cas où on n’a pas prévu de zones à bâtir, on peut obtenir des dérogations pour pouvoir tout de même construire. On crée donc des zones spéciales au sens de l’art. 18 LAT (33 OAT). Ces zones peuvent être délimitées si la carte ou le texte du PD cantonal le prévoit (8 LAT). Ce sont les cantons qui décident de l’importance de ces zones dans leurs PD qui sont ensuite approuvés par le CF.

Dans le cas où aucune zone de hameau n’a été prévue, on veut encore se prévaloir dans certains cas d’une dérogation au sens des art. 24ss LAT.

C. LA ZONE AGRICOLE (ART. 16 LAT)

I. Définition

Cet article est très redondant à propos des différentes fonctions de la zone agricole car il a été modifié en 1999 et c’était quelque chose de nouveau, à ce moment, de donner des tâches à l’agriculture.

Les conditions de classement Les zones agricoles comprennent

Les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou horticole ET…

… qui sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture OU… Tâches qui imposent qu’on classe en zone agricole

- garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme- sauvegarder le paysage- sauvegarder les espaces de délassement- assurer l’équilibre écologique

… qui, dans l’intérêt général, doivent être exploitées par l’agriculture autres raisons d’intérêt général (par ex. un microclimat fait pousser une herbe rare, il doit donc être préservé pour cette raison)

Les zones agricoles doivent respecter 3 exigences1) libres de toutes constructions

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2) surfaces continues d’une certaine étendue (LDFR)3) adaptées aux différentes tâches de l’agriculture (telle zone pour telle tâche)

II.L’évolution de la notion de “conformité”

a. La loi de 1979 constructions et installations servant à une exploitation tributaire du sol utilisation de fourrage ou de fumier insuffisante critère économique pas/ peu pris en compte

La loi de 1979 prévoyait qu’on ne pouvait construire en zone agricole que ce qui dépendait entièrement du sol. D’après le TF, il fallait que le sol soit le facteur primaire de production. On pouvait y construire une ferme, une étable, une grange. On ne pouvait pas construire en zone agricole rien que par le fait qu’on utilisait du fourrage pour les poules ou autres. On ne peut pas non plus décider de construire une halle à engraissement de poulet. Il fallait vraiment que le sol exige que l’installation se trouve à cet endroit précis.

b. La novelle de 1999 constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou horticole (art.

16 I LAT) En 1999, on a étendu la notion de conformité à la zone agricole. On a repris la notion de 1979 mais on a ajouté d’autres installations et constructions. Pourquoi a-t-on décidé ça ? L’agriculture entre fréquemment en conflit avec la conception qu’on s’en fait ainsi que les buts de politique économique.

constructions et installations servant au développement interne de l’exploitation (art. 16 II LAT) On vise des modes de production indépendants du sol assurant un revenu complémentaire. L’exploitation doit garder un caractère agricole au sens traditionnel du terme dans le sens que l’exploitation doit rester prioritairement dépendante du sol. Le CF a fixé des limites. cf. art. 36-37 OAT

utilisation allant au-delà du développement interne dans une zone cantonale prévue à cette fin (art. 16 III LAT) Le droit fédéral est allé plus loin puisqu’il a autorisé les cantons à prévoir des constructions et installations allant au-delà du développement interne de l’exploitation. Les cantons doivent donc faire des planifications. Cette disposition permet d’aller plus loin ou moins loin que le droit fédéral. Elle a été extrêmement critiquée car ça revient à créer une zone agricole de droit cantonal.

Il y a encore la possibilité de construire en zone agricole pour une utilisation non conforme mais pas le biais de l’autorisation dérogatoire (24ss LAT).

III. La multifonctionnalité de la zone agricole

Les constructions et installations servant au développement interne (art. 16 II LAT) Modes de production indépendants du sol

- garde d’animaux de rente (art. 36 OAT), par ex halle de poulet d’engraissement- culture maraîchère et horticulture productrice (art. 37 OAT), par ex. tomates hors-sol

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Assurant un revenu complémentaire- permettant à l’exploitation de subsister à long terme- en tant qu’exploitation à caractère agricole au sens traditionnel (l’essentiel de

revenus doit provenir de l’exploitation du sol)

Dans certaines limites- marge brute/ matières sèches- 35% de surface/ 5000 m2

Les Constructions et installations allant au-delà du développement interne (art. 16 III LAT) modes de production indépendants du sol excédant les limites du développement interne dans des zones désignées à cette fin par le droit cantonal pour certains types d’utilisation (art. 34 et 38 OAT)

- production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d’animaux de rente

- l’exploitation de surfaces proches de leur état naturel

IV. La révision en cours

A peine entrée en vigueur, la nouvelle loi de 1999 est en révision. Cette révision vise à élargir encore les possibilités d’utilisation du sol. Les partis dits bourgeois veulent élargir les possibilités d’utilisation de la zone agricole alors que les partis de gauche s’y refusent. Le projet du CF prévoit d’introduire un art. 16 I bis.Pour les activités conformes : autorisations pour biomasse. Pour les activités non-conformes : assouplissement des critères actuels. Ce qui sera nouveau, c’est la possibilité de construire en ZA qqch pour une activité ne constituant qu’un simple hobby (box pour le cheval).

D. LES ZONES À PROTÉGER (ART. 17 LAT)

La zone à protéger est la dernière zone de droit fédéral. Il existe des zones à protéger qui sont constructibles et d’autres qui ne le sont pas.

La création de zones n’est pas la seule manière de protéger, on peut aussi le faire par des décisions. Dans ce cas, on prend une décision de classement (ex : protéger une maison, un marais, un quartier). (17 II LAT)

E. LES AUTRES ZONES

I. L’aire forestière (18 III LAT)

II.Les zones de réserves (18 II LAT)

III. Les zones réservées (27 LAT)

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L’art. 2 LAT impose l’obligation de planifier (pas de « trous » dans les plans). Par exceptions, l’autorité compétente peut prévoir des zones réservées s’il n’existe pas de plan d’affectation ou que l’adaptation d’un tel plan s’impose, qui peut être prévue pour 5 ans au plus.

IV. Les autres zones de droit cantonal (18 I LAT)

Par exemple : zones de vacances

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§5. Les autorisations (et la police des constructions)

CONSTRUCTION CONFORME CONSTRUCTION NON CONFORME

22 LAT à la zone à bâtir à une zone non à bâtir15 LAT 16 LAT 17 LAT 23 LAT 24 LAT 24a-d LAT

Autorisation ordinaire Exceptions de droit cantonal

Autorisation dérogatoire

générale

Autorisation dérogatoire

spéciale

Extensions de la possibilité de construire en zone agricole quelque chose qui n’est pas conforme à la zone agricole (24a, 24b, 24c, 24d LAT)

A. GÉNÉRALITÉS

I. La notion de construction et d’installation

a. L’art. 22 LAT

Le principe : l’assujettissement à l’autorisation en vertu du principe de la légalité, ça vaut pour toute construction, qu’elle soit faite par un particulier, une commune, etc.

L’exception : la dispense d’autorisation Il y a des exceptions figurant dans la loi qui prévoient une dérogation pour certains cas, qui ne sont donc pas soumis à l’autorisation de l’art. 22 LAT. Ils sont alors assujettis à un régime spécial.ex : routes nationales, chemins de fer, places d’armes (= les grandes tâches de la Confédération). Exception jurisprudentielle : chaque fois que la Confédération accomplit une tâche constitutionnelle, elle n’est pas assujettie à ce régime ; en effet, le respect de l’autorisation par les collectivités inférieures rendrait les tâches de la Confédération impossibles (c’est jamais le cas en pratique)

b. La notion de construction

Les ouvrages visésLes constructions et installations sont tous les aménagements durables créés par la main de l’homme, qui sont fixés au sol et qui ont une influence sur son exploitation.

création par la main de l’homme

durabilité : la plupart du temps, une loi cantonale fixe des délais au-delà desquels il faut une autorisation de construire (ex caravane au fond du jardin au-delà de 3 mois)

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Fixation au sol (ex : une caravane qui ne se déplace pas est considérée comme fixée au sol ; problème avec le monolithe de Morat pour expo 02 qui a finalement été immatriculé comme bateau bien qu’il soit fixé)

Incidence sur l’affectation du sol (espace/ équipement/ environnement) C’est l’élément le + important. Il faut se demander si l’installation affecte l’espace extérieur (esthétique), l’équipement et l’environnement Ces 3 éléments sont alternatifs. Il suffit qu’il y ait une incidence sur l’espace OU l’équipement OU l’environnement. Les 3 sont également possibles. Emprise territoriale : il faut se poser la question de savoir si, au vu de l’emprise territoriale l’autorité a un intérêt à contrôler ce qui va se faire, et les voisins ont un intérêt à participer à la procédure (droit d’être entendu des voisins).

o ex : la via ferrata a-t-elle un impact sur l’environnement ? Selon le TF, oui car on voit les anneaux briller et de plus, il faudra une route d’accès pour le public

o ex : faire un talus ou aplanir un terrain en déclivité est une construction qui nécessite une autorisation

Constructions : tout bâtiment ou ouvrage analogue, sous-terrain ou de surface, à caractère durable ou provisoire, utilisé pendant un laps de temps non négligeable à un endroit déterminé

Installations : 1. réalisations qui servent au transport, à l’énergie ou à la communication2. altération sensible au terrain ou au paysage (ex : piste de ski, golf, etc.)

Les travaux visés

Création : o constructiono reconstruction

Transformation :o modification o changement d’affectation

Changer l’affectation d’un immeuble sans entreprendre de travaux peut être considéré comme une construction car ça peut avoir un impact sur l’environnement, donc c’est soumis à autorisation. Il est donc faux d’affirmer que tout ce qui ne se voit pas à l’extérieur n’est pas soumis à autorisation. Lorsqu’on change l’affectation d’un immeuble, il faut distinguer 2 cas :

1. nouvelle affectation non- conforme autorisation dérogatoire2. nouvelle affectation conforme appréciation, il faut voir la mesure du

changement d’affectation au niveau de l’impact territorial

Peut-on démolir sans autorisation de construire ? Le droit fédéral n’impose pas l’autorisation de construire pour une destruction ; il laissent aux cantons la possibilité de le faire et les cantons le prévoient généralement.

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c. La notion d’autorisation

En général : autorisation de police

C’est un acte administratif qui lève une interdiction générale et abstraite édictée dans un intérêt public, dans le but de protéger un bien de police (sécurité, santé, etc.). Elle peut être ordinaire ou dérogatoire (exceptionnelle).

autorisation ordinaire Elle supprime une interdiction qui vise non pas à exclure une activité de façon générale, mais à la soumettre à un contrôle préalable. Il suffit de remplir les conditions pour l’obtenir, on a un droit subjectif à l’obtenir. On la demande lorsque la construction est conforme à l’affectation de la zone

autorisation dérogatoire Elle fait cesser l’interdiction de se livrer à une activité habituellement contraire à un intérêt public. Elle sert à nuancer la rigueur de l’interdiction totale de l’activité. On n’a pas de droit subjectif à obtenir cette autorisation. On la demande lorsque la construction n’est pas conforme. L’autorité garde toujours un pouvoir d’appréciation pour l’octroyer ou non.

En matière d’AT : autorisation ordinaire : construction conforme à la zone (art. 22 avec 15 et 16a LAT) autorisation dérogatoire : construction non conforme à la zone (art. 23 ainsi que 24 et

24a-d LAT)

II.La fonction de l’autorisation de construire

a. Les rapports entre « planification » et « autorisation » Quand l’autorité peut-elle directement délivrer une autorisation dérogatoire de

construire dans une zone non à bâtir ? Quand l’autorité doit-elle au préalable procéder à une planification tendant à

créer une zone constructible pour l’ouvrage ?

Il faut arbitrer le litige entre principe et exception. La procédure de planification permet de prendre ne compte tous les intérêts en présence, tandis que celle de l’autorisation est moins large (contrôle de conformité, mais ne décide pas du modèle).

b. Le rôle respectif de la « planification » et de l’ « autorisation » la planification : la conception de l’AT l’autorisation : la mise en œuvre de l’AT

Quel est le champ d’application de l’autorisation respectivement de la planification ?La planification sert à concevoir l’aménagement du territoire. Au stade de l’autorisation, il n’y a pas de décision de principe, c’est la mise en oeuvre de la planification. L’autorisation ne doit pas comporter de décision de planification indépendante.

Il faut se poser la question de l’importance de l’autorisation. Si l’autorisation servirait à éluder ou compléter la planification en vigueur, il faut planifier, et non seulement autoriser.

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cf. polycopié doc. n°8 et 9. Affaire de Galmiz (doc n°9) : entreprise chimique demande de s’implanter en ZA. Le canton est prêt à faire un petit plan de zone constructible pour effectuer la modification. PA ou PD ? ça devrait se faire au niveau du PD.

c. L’organisation hiérarchique de l’AT

Les plans sont organisés de façon hiérarchique. Il faut donc toujours se poser la question de savoir si on doit faire un plan d’affectation général (PA général), plan d’affectation spécial (PA spécial), un plan directeur (PD) ou une autorisation.

L’opposant à un projet fait toujours valoir que l’autorité aurait dû prendre

sa décision par le biais d’un autre plan ou autorisation. (autre ligne de la pyramide)

d. Le système des autorisationscf schéma 9

B. LES AUTORISATIONS ORDINAIRES

I. Les 3 conditions d’octroi

1. la conformité à la zoneo zone à bâtiro zone agricoleo autre

2. l’équipement suffisant o accès suffisant du point de vue routier o alimentation en énergieo évacuation des eaux

3. le respect des autres prescriptions légales o prescriptions de droit fédéral. droit de l’environnement au sens large o prescriptions de droit cantonal : police des constructions

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PD

PD

PA général /

PZ

PA général /

PZ

PA spécialPA spécial

Autorisation ordinaire / autorisation extraordinaire

Autorisation ordinaire / autorisation extraordinaire


II.La conformité à la zone à bâtir

Respect de la réglementation applicable A défaut, il s’agit d’une dérogation de droit cantonal

cf. schéma 11

III. La conformité à la zone agricole

a. Rappel : la multifonctionnalitéEn principe, la zone à bâtir est inconstructible. Mais les exceptions ont été étendues depuis 1999. cf. polycopié donc n°12 : changement de régime en ZA.

b. Les caractéristiques communes à toute la zone

exigences communes (art. 34 IV OAT) nécessaire à l’exploitation (à cet endroit et pas ailleurs) absence d’intérêt opposé prépondérant : conformité examinée aussi

sévèrement qu’en zone constructible (24 LAT) subsistance de l’exploitation à long terme exploitation à titre professionnel (pas de loisir)

c. Les 3 cas de conformité à la zone agricole

exigences spécifiques (art. 16a I, II, III LAT) l’exploitation traditionnelle (tributaire du sol)

Le sol doit rester le facteur primaire de production. La construction doit servir à l’exploitation. Le critère économique n’est pas suffisant, sinon on a affaire au développement interne. cf polycopié doc n°10

le développement interne (non tributaire du sol) Le développement interne permet de faire de la culture hors-sol et de la garde d’animaux de rente (ex : halle de poulet d’engraissement). Elle vise une survivance à long terme de l’exploitation. Mais l’exploitation tributaire du sol doit rester prépondérante.

l’exploitation dépassant le développement interne (non tributaire du sol)

IV. La conformité aux autres zones

a. La zone à protégerOn a affaire à un régime très varié selon le bien protégé :

interdiction totale de construire pour les zones à protéger non constructibles (ex : dans un marais)

obligation de maintenir le bâti pour les zones à protéger constructibles (quartier : il faut maintenir en état selon des prescriptions)

b. La zone forestièreLa conformité en zone forestière correspond plus ou moins aux conditions imposées pour être conforme à la zone agricole :

nécessaire à l’exploitation (dimension)

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absence d’intérêt prépondérant opposé à défaut, il faut requérir une autorisation de défricher (art. 4 lit.a LFo)

Qu’est-ce qui est conforme à la zone forestière ? par exemple : un chemin forestier mais pas une route goudronnée pour amener au téléphérique.

C. LES AUTORISATIONS (EXCEPTIONNELLES) DÉROGATOIRES

I. La dérogation en zone à bâtir (art. 23 LAT ; 55 LATeC)

Conditions (55 LATeC)1. L’ouvrage s’impose

- construction d’utilité publique (art. 55 I lit.a LATeC)- intérêt pour la collectivité (art. 55 I lit.b LATeC)- prescription contraire au but de la loi ou source de préjudice (art. 55 I lit.c

LATeC)- constructions mobilières ou provisoires (art. 55 I lit.d LATeC)

2. rien ne s’y oppose- ni un intérêt public majeur- ni les intérêts prépondérants de tiers

II.Les autorisations dérogatoires spéciales hors de la zone à bâtir (art. 24a-d LAT)

a. Généralités

b. Le changement d’affectation ne nécessitant pas de travaux (art. 24a LAT)Ex : stockage de matériaux non agricoles dans une étable

Conditions : 1) le changement d’affectation n’a pas d’incidence sur le territoire, l’équipement et

l’environnement2) il ne contrevient pas à une autre LF

Les activités accessoires non agricoles (art. 24b LAT)Renvoi à 40 OAT. ex. hébergement touristique (agritourisme) B&B dans une ferme

Conditions : 1) l’entreprise agricole ne pourrait pas subsister sans un revenu complémentaire2) le revenu complémentaire de l’activité accessoire non agricole sert à la survie de

l’entreprise agricole3) l’activité accessoire non agricole est proche de l’exploitation

- proximité fonctionnelle : en lien avec l’activité agricole- proximité géographique : dans les bâtiments centraux de l’entreprise agricole ; une

ferme à l’alpage est trop éloignée4) dans des infrastructures existantes et suffisamment équipées5) l’activité exercée par l’exploitant et sa famille mais pas par des employés

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Les constructions et installations existantes non-conformes à l’affectation de la zone (art. 24c LAT)

Certaines constructions bénéficient de la garantie de la situation acquise. Ex : ouvrages antérieurs au PA selon la LAT.

Conditions : 1) constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination2) mais qui ne sont plus conforme à l’affectation de la zone : il était donc initialement

conforme, mais s’est retrouvé non-conforme suite à un changement de loi ou de planification.

Ex : villa construite dans les années 70 en ZB, qui a été déclassée en ZA. La rénovation ou l’agrandissement est possible si :

- respect de l’identité de l’ouvrage- respect des buts et principes de l’AT pouvoir d’appréciation de l’autorité

Les exceptions de droit cantonal (art. 24d LAT)Ex : logement dans une ferme rénovée

III. L’autorisation dérogatoire générale hors de la zone à bâtir (art. 24 LAT)

a. GénéralitésOn regarde s’abord si une autorisation dérogatoire spéciale hors ZB au sens des art. 24a-d LAT est possible. Sinon on retourne au régime général de l’art. 24 LAT qui est un régime subsidiaire. 2 conditions doivent être remplies. Ces conditions sont les plus strictes :

b. L’implantation imposée par la destination (art. 24 lit.a LAT)Il faut qu’il s’impose de construire là ; l’implantation est imposée par la destination de l’ouvrage (Standortgebundenheit) ; elle est liée à cet endroit de manière positive ou négative. Il s’agit d’une exigence relative car il suffit de prouver que l’on est fortement avantagé à construire là.

implantation positive : il faut se trouver là pour faire ce qu’on doit faire (ex plate-forme pétrolière, arrivée de téléphérique). Il s’agit d’une nécessité technique et objective (polycopié doc n°10)

implantation négative : il serait de toute façon exclu de construire ce qu’on veut construire ailleurs (polycopié doc n°11)

c. L’absence d’intérêt opposé prépondérant (art. 24 lit.b LAT)Il faut que rien ne s’y oppose. Absence d’intérêts opposés prépondérants. Il faut repérer et tenir compte de tous les autres intérêts en présence, les citer, les mettre en balance et motiver la solution. (ex : camions d’une carrière passant devant une école n’est pas adéquat).

D. LA POLICE DES CONSTRUCTIONS

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I. Notion et fonction

GénéralitésPolice des constructions : ensemble des règles visant à protéger les intérêts de police en

matière de constructions et d’installations

Nécessité d’édicter des règles de police des constructions. ex : angle à respecter dans les constructions à Manhattan pour que le soleil puisse pénétrer dans les rues (cf. schémas bâtiments 18-21)

II.Le contenu des règles (art. 145ss LATeC)

Les intérêts de police en matière de construction négativement : prévenir les atteintes positivement : assurer la qualité du bâti

a. Les règles généralesRègles générales : s’appliquent à toutes les zones de la même manière

solidité, sécurité, salubrité (ex : pièces suffisamment grandes) barrières architecturales, énergie, installations communes (infrastructures pour les

personnes handicapées, centrale de chauffage de quartier) clause générale d’esthétique (souvent exprimée négativement)

b. Les règles spécialesRègles spécifiques : s’appliquent spécifiquement à une zone et varient en fonction des zones

ordre contigu ou non contigu- contigu : impose une construction contre le mur mitoyen (GE)- non contigu : impose des distances à respecter entre les constructions

indice d’utilisation et taux d’occupation (fixent la densité)- indice d’utilisation : rapport entre étages et surface constructible- taux d’occupation : rapport entre surface construite et surface constructible)

distances, hauteurs, surfaces, couleurs, etc. rôle important des distances car limite les surfaces constructibles

III. Les constructions édifiées sans autorisation

Si on érige une construction sans autorisation au sens de 22 LAT, il faut la demander par après pour remettre les choses en l’état (autorisation a posteriori). Dans le cas où on ne pourrait pas octroyer une autorisation au sens de 22 LAT, le préfet rend une décision de remise en état destructionLes arguments à invoquer pour ne pas devoir démolir sont la bonne foi et le respect des promesses mais aussi la proportionnalité (on ne démolit que ce qui est de trop).Il y a quelques temps, des gens soutenaient qu’un administré de mauvaise foi ne pouvait pas invoquer la proportionnalité. Cet état de fait est révolu et même une personne de mauvaise foi peut se prévaloir de la proportionnalité.

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§6. La protection juridique et la procédure

A. GÉNÉRALITÉS

I. Les garanties en procédure

a. En général (art. 6 CEDH, art. 29-30 Cst) droit d’être entendu (avant qu’une décision ne soit prise à notre encontre)

administration des preuves, accès au dossier, etc.

droit à un tribunal indépendant (composé selon la loi)

b. En matière d’aménagement du territoire : principe de coordination (25a LAT)En matière d’AT il s’agit de compléter ces garanties de procédure par la coordination qui veut qu’une seule autorité soit chargée du dossier quand bien même la matière relève de plusieurs législations matérielles (art. 25a LAT)

une seule autorité chargée d’instruire Notification en une seule fois Recours par devant une seule autorité

Art. 25a IV LAT : application par analogie à la procédure d’approbation des plans (en plus de l’autorisation de construire).

II.Les parties à la procédure

a. En général : intérêt digne de protectionEn droit administratif un intérêt de fait suffit. Le destinataire de la décision a qualité pour recourir mais des tiers également s’ils sont touchés plus que d’autres citoyens.

destinataire de la décision quiconque est touché plus que la généralité des citoyens

b. En matière d’AT les tiers plus touchés que les autres sont généralement les voisins. Pour déterminer le

cercle des gens qui a la qualité pour recourir, le législateur tire un cercle des gens + touchés que les autres à qui il va donner la qualité pour recourir (en matière de lignes téléphoniques et rayonnement par ex.). Celui qui se situe dans le cercle a cette qualité. Cette formule consiste à déterminer le rayon à l’intérieur duquel les personnes, quand bien même elles ne sont pas dans le rayonnement, ont qualité pour recourir.

Organisations de protection de l’environnement ou du patrimoine : elle peuvent recourir à 3 titres : pour elle-même en tant que destinataire de la décision, pour leurs membres à certaines conditions, et elles ont aussi une qualité pour recourir légale (103 lit.c OJ) art. 12 LPN, art. 55 LPE, art. 46 LFo.

Les communes peuvent recourir à 2 titres : en tant que particulier ou en tant qu’autorité pour violation de leur autonomie communale, pour autant qu’elle aient une telle autonomie.

ARE/ ODT : Office fédéral pour le développement territorial. (48 IV OAT)

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III. Les rapports entre procédure d’approbation des plans et autorisation de construire

a. La délimitation entre procéduresIl faut différencier la procédure d’adoption du plan et de recours contre ce plan de la procédure d’autorisation de construire et de recours contre cette autorisation.

droit matériel droit formel

b. Le contrôle préjudiciel des plans C’est le contrôle auquel se livre un tribunal, de la légalité des plans, au moment où il est sensé statuer sur l’autorisation. Est-ce qu’on peut amener ces 2 domaines à se rejoindre ? En principe non car le plan fait l’objet d’un contrôle autonome. Si au moment de l’adoption du plan, le propriétaire ne pouvait pas se rendre compte de la portée et des restrictions apportées par le plan, ou que, au moment de l’approbation, il n’a pas pu contester la plan, dans ce cas, le contrôle préjudiciel du plan est possible. S’il y a eu un changement des circonstances de fait ou de droit si important entre l’adoption du plan et le recours contre l’autorisation de bâtir, alors le contrôle est également possible. Disparition de l’intérêt public aux restrictions.

en principe NON car le plan lui-même fait l’objet d’une procédure d’approbation et de recours

Par exception OUI si, - le propriétaire ne pouvait comprendre ou contester les restrictions au moment de

l’adoption du plan- disparition de l’intérêt public aux restrictions suite à un changement de fait ou de

droit depuis l’adoption du plan

B. LA PROCÉDURE ET LES VOIES DE DROIT EN MATIÈRE DE PLANS D’AFFECTATION

I. La procédure cantonale d’approbation des plans

a. Les exigences de droit fédéral (art. 33 LAT)

Art. 25 LAT : La procédure et la compétence sont régies par le droit cantonalArt. 26 LAT : un plan d’affectation doit faire l’objet d’une approbation par une autorité cantonale (restriction à la liberté du canton)Art. 25a IV LAT : principe de coordination en matière de plans d’affectation

Art. 33 LAT : fixe des standards minimaux visant à assurer la protection juridique des citoyens dans une procédure d’approbation des plans d’affectation.

al. 1 : mise à l’enquête publique (modalité du droit d’être entendu) publication dans la feuille officielle pour donner à tout le monde l’occasion d’aller consulter le plan.

al. 2 : impose au moins une voie de recours cantonale. Le droit fédéral n’exige pas une autorité judiciaire, il exige une autorité de recours, mais il y a d’autres articles qui imposent une autorité judiciaire (98a OJ + 6 CEDH)

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Tribunal administratif

Direction

SeCA

Administré

Commune

Conseil d’EtatPLANS


al. 3 lit.a : impose une qualité pour recourir reconnue au moins dans les mêmes limites qu’en matière de RDA devant le TF 103 OJ les organisations écologiques peuvent recourir si le droit fédéral le leur permet (12 LPN, 55 LPE, 46 LFo)

al. 3 lit. b : un libre pouvoir d’examen de l’autorité cantonale l’autorité doit pouvoir décider sur la légalité y. c. l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, les faits et l’opportunité.

b. La procédure en droit fribourgeois (art. 78ss LATeC)

En droit fribourgeois, quel est le pouvoir d’examen du TA en RDA ? A l’art. 77 CPJA on ne parle pas d’opportunité mais on peut tout de même faire grief d’opportunité à un plan.

art. 78 LATeC :examen préalable art. 79 LATeC :enquête publique art. 80 LATeC :opposition art. 80a LATeC : recours art. 81 LATeC :adoption et approbation art. 81a LATeC : coordination

Déroulement de la procédure

SeCA = service des constructions et de l’aménagement

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1) La commune demande un préavis au SeCA puis met le plan à l’enquête publique (78-79 LATeC)

2) Opposition de l’administré si intérêt digne de protection, par lettre en exposant les motifs. Organisations de protection de l’environnement doivent faire opposition immédiatement et ne peuvent pas entrer en procédure trop tard (80 I-III LATeC)

3) La commune convoque les opposants pour une procédure de conciliation (jamais le cas en pratique) (80 IV LATeC)

4) Pocès-verbal de la conciliation et les opposants peuvent confirmer ou retirer leur opposition (généralement maintenu) (80 IV LATeC)

5) La commune statue sur l’opposition. (80 V LATeC)6) En même temps, la commune adopte le plan et l’envoie au SeCA, qui le fait suivre à la

direction qui a la compétence d’adopter le plan moyennant l’accord du Conseil d’Etat. (81 + 81a LATeC)

7) L’administré recourt directement à la direction, qui rejette son recours. (80a I-II LATeC)8) L’administré peut encore recourir au Tribunal administratif cantonal. (80a III LATeC)

Situation paradoxale : le plan est adopté et approuvé en même temps qu’il y une opposition.Solution : 81 IV LATeC dit que les plans entrent en vigueur dès leur approbation, sous réserve de l’effet suspensif dû à une opposition. Le recours n’empêche pas les plans d’entrer en vigueur sauf si l’effet suspensif est donné au recours.

N.B : adoption du plan par la commune qui fait partir son plan pour approbation, et statue en même temps sur les oppositions. Quand l’autorité approuve le plan, elle statue en même temps sur les recours, Il y a un lien entre les décisions. En principe, ça se passe en même temps mais ce n’est pas toujours le cas.

Ex : Une commune prend un PA. Château et maisons un peu loin. La commune veut créer une zone de protection du château qui a pour conséquence d’interdire la construction, r, il y a une maison qui se trouverait dans cette zone (la zone château est totalement disproportionnée). Recours du propriétaire au Conseil communal tout d’abord. Rejet et PV à approuver dans les 15 jours. Souvent, il y a des oppositions par principe d’où cette idée de négociation préalable.

II. Le recours au Tribunal fédéral

a. La réglementation spéciale (art. 34 LAT)

Après le recours au Tribunal administratif cantonal, il peut y avoir un recours au TF. Il y a une règle spéciale en matière d’AT.Le système légal

art. 34 I LAT : le RDA n’est pas ouvert sauf mention légale art. 34 III LAT : le RDP est expressément réservé

La pratique jurisprudentielleCe système a été considérablement aménagé par la jurisprudence. La jurisprudence a élargi les cas dans lesquels le RDA est recevable.

l’application extensive de l’art. 97 OJ (le plan équivaut à une décision au sens de 5 PA) l’interprétation restrictive de l’art. 99 I lit.c OJ (En matière de plans, la loi disait

expressément que le RDA n’était pas ouvert. On dit que la règle ne vise que les plans instaurés par le droit fédéral spécial, mais pour les plans instaurés par le droit cantonal, le RDA est admis)

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La solution pragmatiqueLes avocats font les 2 recours (RDA et RDP) ensemble.

b. Le recours de droit public (RDP)

Le recours de droit public est la seule voie ouverte sauf mention légale ou cas admis par le TF.

Les motifs de recours- garantie de la propriété- liberté économique- autonomie communale- (égalité de traitement) portée limitée en AT- (protection contre l’arbitraire) difficilement recevable et difficilement admis

L’objet du recours la distinction entre décision finale et décision incidente la portée de la distinction en matière d’approbation des plans

Le RDP n’est recevable en principe que contre les décisions finales, càd les décisions qui mettent fin à la procédure. Cependant, s’il peut en résulter un préjudice irréparable pour l’administré, il est possible de recourir également contre une décision incidente par la voie du RDP (87 OJ). Ce sera différent suivant si l’autorité a refusé ou accepté le plan. Si le plan est refusé, l’administré ne subit pas de préjudice. Si l’autorité renvoie le plan, il s’agit d’une décision incidente et dans ce cas, l’administré peut recourir, mais seulement s’il en subit un préjudice irréparable. Si l’autorité approuve ou modifie le plan, alors il s’agit d’une décision finale susceptible de recours.

c. Le recours de droit administratif (RDA)

1. Mesures afférentes à un PA qui ont le caractère d’une décision au sens de l’art. 5 PA et qui se fondent sur :

- Art. 24ss LAT, dans le cas où l’objet du plan aurait aussi pu donner lieu à une décision fondée sur les art. 24ss LAT (car cette décision peut faire l’objet d’un RDA)

- LPN- LPE et ses ordonnances- LFo, etc.

La LAT n’est pas invocable comme telle, contrairement à la LFo, LPN, etc., car elle ne fait que poser des principes.

2. Mesures de planification qui ne sont pas fondées sur la LAT mais qui découlent directement d’une autre LF

- LEaux- art. 44 I OPB et 24 LPE (degrés de sensibilité)

C. LA PROCÉDURE ET LES VOIES DE DROIT EN MATIÈRE D’AUTORISATIONS

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I. La procédure cantonale d’autorisation de construire

a. Les exigences du droit fédéral (art. 33 LAT)

Art. 33 (bis repetita non placet)- voie de recours- qualité pour recourir- pouvoir d’examen- art. 98a OJ- art. 6 I CEDH

Pour le surplus- art. 25 Ibis LAT: délai de procédure- art. 25 II LAT : le droit fédéral exige qu’il y ait une autorité cantonale compétente pour

les projets de construction hors de la zone à bâtir (direction mais pas préfet) 59 LATeC

- art. 25a LAT: coordination- art. 33 IV LAT

b. La procédure en droit fribourgeois (art. 169ss LATeC)

art. 169 LATeC : obligation du permis art. 170 LATeC : autorisation du préfet ou de la commune art. 171 LATeC : dispense du permis art. 172 LATeC : enquête publique et opposition art. 173 LATeC : enquête restreinte et opposition art. 174 LATeC : préavis et décision art. 175 LATeC : délai pour statuer art. 175a LATeC : coordination art. 176 LATeC : recours art. 176a LATeC : sûretés art. 176b LATeC : préjudice art. 177 LATeC : validité du permis art. 178 LATeC : révocation du permis

Déroulement de la procédure

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Direction

SeCA

Préfet

Commune

Administré

Tribunal administratifConseil d’EtatPERMIS


1) l’administré fait une requête de permis de construire à la commune (art. 172 I LATeC).2) mise à l’enquête publique par la commune (art. 172 I LATeC).3) un voisin fait opposition lors de la mise à l’enquête publique devant la commune (art. 172

I LATeC).4) la commune se détermine sur l’opposition, elle préavise l’autorisation de construire et

envoie le tout au SeCA (art. 174 I LATeC)5) Le SeCA donne son préavis (il se détermine sur d’éventuelles oppositions) au préfet, qui

est l’autorité compétente pour statuer sur l’autorisation de construire. Dans le canton de fribourg, et c’est une spécificité, c’est le préfet qui rend les décisions d’autorisation de construire, ceci dans le but d’éviter les risques de « mafia » entre les autorités communales et certains administrés (art. 174 III LATeC).

6) Le préfet délivre l’autorisation de construire et rejette les oppositions ; ou alors il admet les oppositions et refuse l’autorisation (art. 174 IV LATeC).

7) l’administré fait recours au TAC contre cette décision (art. 176 I LATeC)- qualité pour agir : requérant, opposants, autorités habilités par la loi- le recours n’a pas d’effet suspensif mais celui-ci peut être donné d’office ou sur requête

autorisations hors de la zone à bâtir : Le début de la procédure se déroule de façon identique. Mais lorsque le dossier arrive au SeCA, celui-ci le transmet à la Direction. La Direction est l’autorité cantonale compétente pour délivrer une autorisation spéciale dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire (art. 25 II LAT ; 59 I LATeC). La décision de la Direction est sujette à recours au Tribunal administratif (art. 59 II LATeC).

Régime allégé pour les constructions de peu d’importance : Les projets de peu d’importance peuvent être dispensés de l’enquête publique. A la place, le conseil communal avisera les intéressés par lettre recommandée en leur laissant un délai pour faire opposition (art. 173 LATeC). Les constructions de peu d’importances sont soumises à une autorisation du conseil communal (et non du préfet). Mais la décision de la commune est sujette à recours au préfet. La décision du préfet est elle-même sujette à recours au Tribunal administratif (art. 170 LATeC).

II. Le recours au Tribunal fédéral

a. Le système de l’art. 34 LAT

b. Le recours de droit administratif (RDA)

Les 3 cas légaux de l’art. 34 I LAT : les décisions de dernière instance cantonale portant sur- les indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5 LAT et

26 Cst)- les demandes de dérogations en-dehors de la zone à bâtir en vertu des art. 24ss LAT- les questions de conformité à l’affectation de la zone à bâtir (en particulier les art. 16 et

17 LAT)

Les autres cas admis par la jurisprudence : les décisions

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fondées à tort sur du droit cantonal

fondées sur du droit cantonal d’exécution du droit fédéral ex : LFo cantonales car LFo réserve certaines compétences aux cantons

fondées sur du droit cantonal autonome connexe à du droit fédéral ex : LPN cantonales. Di le patrimoine est l’objet d’une protection, fédérale, on peut faire un RDA

fondées de manière mixte sur du droit cantonal et fédéral ex : LPE et degrés de sensibilité au bruit de droit cantonal

c. Le recours de droit public (RDP)

En tant que voie de recours générale et subsidiaire, le RDP est ouvert contre une- décision ordinaire fondée sur l’art. 22 LAT- dérogation de droit cantonal selon l’art. 23 LAT

En vertu de l’art. 84 OJ, le RDP est une voie assez étroite en matière d’AT- il faut que la décision entreprise applique du droit cantonal ou communal autonome- ex : clause générale d’esthétique

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aménagement du territoire

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