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AMBIENTAL

EN LA ARGENTINA: PROBLEMAS y OpelONES

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LA CONTAMINACION AMBIENTAI~ EN LA ARGENTINA

TEMAS Y OPCIONES PARA SU GESTION

11 de noviembre de 1995

Division del Medio Ambiente y Desarrollo Urbano Departamento Geografico I

Oficina Regional de America Latina y el Caribe

Este informe es una traduccion de ARGENTINA - Managing Environmental Pollution: Issues and Options, Volume I - Summary Report, World Bank Report No. 14070-AR, 1995.

Siglas

AA

AMBA CEAMSE COFAPYS COFEMA ETOSS UE GBA BIRF BID lNCYlH MERCOSUR TLC OPS SERNAH OMS

Aguas Argentinas (Empresa de Servicios Publicos de Obras Sanitarias del Gran Buenos Aires) Area Metropolitana de Buenos Aires Coordinacion Ecologica del Area Metropolitana Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento Consejo Federal del Medio Ambiente Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios Union Europea Gran Buenos Aires Banco Internacional de Reconstruccion y Fomento Banco Interamericano de Desarrollo Instituto Nacional de Ciencia y Tecnica Hidrica Mercado Comun del Cono Sur Tratado de Libre Comercio de America del Norte Organizacion Panamericana de la Salud Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano Organizacion Mundial de la Salud

Diversas fuentes usan definiciones diferentes para los terminos que describen los conglomerados en Buenos Aires y sus alrededores. En este informe, el termino Gran Buenos Aires (GBA) se·refiere a las siguientes jurisdicciones: Capital Federal, Avellaneda, Lanus, Lomas de Zamora, Almirante Brown, Esteban Echeverria, La Matanza, Moron, Tres de Febrero, San Martin, Vicente Lopez, San Isidro, San Fernando y Tigre. Esta zona coincide con el area de concesion de Aguas Argentinas. EI termino Area Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) se refiere a las jurisdicciones arriba indicadas mas Quilmes, Berazategui, Florencio Varela, Merlo, Moreno y General Sarmiento. EI mapa adjunto indica Ia extension que abarca el GBA y el AMBA.

Abreviaturas

DBO CFC DQO EIA PIB GEl PNB HC VAN SAO PM 10

PPA DAR MPS TSS COV VDP

Demanda Biol6gica de Oxfgeno Clorofluorocarbono Demanda Qufmica de Oxfgeno Evaluaci6n del Impacto Ambiental Producto Inferno Bruto Gases de Efecto de Invernadero Producto Nacional Bruto Hidrocarburo Valor Actual Neto Sustancias que Agotan el Ozono Material Particulado (de menos de 10 micrones de diametro) Paridad del Poder Adquisitivo Dias de Actividad Restringida Material Particulado en Suspenso Total de Sustancias en Suspenso Compuestos Organicos Volatiles Voluntad de Pagar

Este informe se hizo sobre la base de las conclusiones de una misi6n que visit6 la Argentina en septiembre de 1994. La misi6n comprendi6 a los senores/senoras: Andres Liebenthal (Jefe de Misi6n y Ecol1omista Principal), Joachim von Amsberg (Economista), Antonio Estache (Economista Superior, Instituciones), Sergio Margulis (Economista, Tasaci6n de Beneficios). Gordon Hughes (Economista, Industria y Comercio), Bekir Onursal (Especialista en Contaminaci6n Industrial), Sabine Cornelius (Economista, Transporte Urbano), Alberto Ninia (Abogado), Nora Clichevsky (Arquitecta, Consultora), Emanuel Idelovitch (Ingeniero Sanitario, Consultor), Claudio Joseph (Especialista Industrial, Consultor) y James Listori (Especialista en Salud Ambiental, Consultor).

Este informe se produjo bajo la supervisi6n del Sr. Gobind Nankani, Director; Sr. AsifFaiz, Jefe de Divisi6n, Medio Ambiente y Desarrollo Urbano; y del Sr. Danny Leipziger, Economista Principal, Departamento Geognifico I, Oficina Regional de America Latina y el Caribe. Los colegas revisores de los primeros borradores fueron Jeffrey Hammer, Joseph Leitmann y John Re4wood. Se discuti6 un borrador de este in forme con el Gobierno enjunio de 1995.

Tabla de Contenidos

Conclusiones Principales ....................................................................................................................... I Aguas Servidas Municipales ................................................................................................................. 4 Contaminaci6n Industrial. .................................................................................................................... 10 Contaminaci6n Relacionada con el Transporte .................................................................................. 17 Desechos S6lidos Municipales ............................................................................................................ 22 Aspectos Institucionales del Manejo Ambiental.. ............................................................................... 23 Hacia un Plan de Acci6n Integrado ..................................................................................................... 29

Figul'as

Figur~t 1: Comparaci6n de la Cobertura del ServiCio de Agua y Alcantarillado ................................ 4

Cuadros

Cuadro 1: Impactos ambientales Seleccionados de Pequefias y Medianas Empresas ...................... 13 Cuadra 2: Mediciones Escogidas de la Contaminaci6n del Aire ...................................................... 18

Mapas

Mapa: 26841 - Gran Buenos Aires y Gran la Plata Mapa: 26842 - Argentina

Resumen

Conclusiones Principales

1. En general, la contaminaci6n ambiental en la Argentina es mayor que 10 que se podda esperar en un pais con su nivel de desarrollo mediano a alto. Estos problemas son consecuencia principalmente del aumento gradual de la poblacion urbana y del desarrollo industrial, junto con un marco de reglamentaciones inadecuado y un deficit de decadas en materia de infraestructura sanitaria y de tratamiento de desperdicios. Como consecuencia de una fragmentacion de responsabilidades institucionales y falta de coordinacion, se ha producido un marco institucional y regulatorio confuso para la gesti6n ambiental. A pesar de los crecientes esfuerzos, el gobierno no cuenta aim con una estrategia bien desarrollada para encarar la contaminacion ambiental.

2. EI objetivo de este informe es el de asistir al Gobierno en desarrollar tal cstrategia. EI enfoque propuesto consiste en (i) revisar los costos de salud, productividad, recreacion y otros afint·s a las diferentes formas de contaminacion para que sirvan de base al establecimiento de prioridades relativas, (ii) revisar las opciones para encarar los problemas prioritarios sobre la base de comparar la efectividad y los costos, y (iii) integrar los resultados en un plan de accion recomendado. EI reto mas grande de seguir este enfoque ha sido la escasez de informacion ambiental, debido a que hay muy poco monitoreo de la contaminacion del aire y de cuerpos de agua, y virtualmente no existen analisis de sus efectos sobre la salud y de otros costos economicos. Como resultado, todas las cifras de este informe son sumamente tentativas y estan sujetas a revision cuando se disponga de mejor informaci6n.

3. Sobre la base de la limitada informacion disponible, los problemas mas serios parecen encontrarse en las principales areas urbanas, especialmente en derredor de los bolsones de pobreza remanentes, los principales conglomerados industriales y los distritos comerciales centrales, y la relativa importancia de los diferentes tipos de contaminacion varia ampliamente de lugar a lugar. Tambien existe la contaminacion rural, principalmente la proveniente de las actividades agricolas y ganaderas, pero los efectos son menos graves que los de las areas urbanas. Como resultado, el informe enfoca las principales areas urbanas--y especialmente el Area Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), en la cual se dispone de la mayor cantidad de informacion--con plena conciencia de que si bien los problemas parecen ser simi lares en otras areas urbanas y ciudades mas pequefias, su importancia relativa puede ser diferente.

4. Con las salvedades anteriores, las conclusiones principales son:

(a) fa contaminacion de las aguas subterraneas debe considerarse como el problema de contaminacion mas importante en la Argentina, mas que nada debido a la exposici6n a los riesgos de salud de una gran parte de los hogares-incluyendo una gran proporci6n de los de bajos recursos-que dependen del agua subterranea para sus necesidades diarias, y la irreversibilidad de la contaminaci6n. Debido a la cantidad de gente afectada, y a la baja cobertura de infraestructura en las municipalidades mas apartadas, el AMBA se distingue como el area mas critica, pero es probable que el mismo problema sea tambien importante en otras ciudades de mediana y gran poblaci6n con una elevada dependencia del uso de agua subterranea y una infraestructura inadecuada de suministro de agua potable y alcantarillado. Debido a que la fuente principal ce la contaminaci6n son los tanques septicos y, en una medida mucho menor, las aguas residuales industriales, la soluci6n mas efectiva es promover la extensi6n de servicios de saneamiento y agua potable a los barrios de bajos ingresos y areas periurbanas que actual mente no 10 reciben.

2 Resumen

(b) la contaminacion del aire y el ruido constituyen un problema en toda el area del AMBA, especialmente en el centro de la ciudad, a 10 largo de las principales arterias viales, y en las proximidades de los conglomerados industriales, donde es probable que una gran cantidad de gente se yea afectada por repercusiones importantes sobre la salud. Si bien las consecuencias potenciales sobre la salud son dificiles de determinar, por 10 menos hasta que el control sistematico de la calidad del aire haya establecido una apreciaci6n clara del alcance de los problemas, debe considei'arse a la contaminaci6n del aire como un tema importante. Un problema similar ocurre en otras ciudades, tales como Rosario y San Nicolas, por la elevada concentraci6n de trafico e industria. En unas pocas ciudades, tales como Mendoza y C6rdoba, donde la topografia y el regimen de vientos pueden lJevar a inversiones atmosfericas y a la acumulaci6n consiguiente de contaminantes del aire a niveles peligrosos, la contaminaci6n del aire puede ameritar la prioridad mas elevada entre los problemas de contaminaci6n. Para reducir los riesgos sobre la salud en el centro de las ciudades donde las emisiones provenientQs del trafico se acumulan hasta niveles insalubres, la contaminaci6n menor proveniente de los combustibles mas limpios (gasolina sin plomo, gas natural comprimido) debe indicarse por medio de una fijaci6n apropiada de precios, es preciso aumentar el cumplimiento de las normas de emisi6n, y debe promoverse el uso del transporte publico. Tambien sera preciso encarar las inquietudes a escala mundial, tales como las emisiones de gases de efecto de invemadero y de sustancias que agotan el ozono, como parte de los esfuerzos cooperativos intemacionales.

(c) los basurales de desperdicios solidos incontrolados son la prioridad que ocupa el lugar inmediatamente a continuaci6n, principal mente debido a los desechos peligrosos que se arrvjan en ellos. En ausencia de plantas para el tratamiento y el almacenaje de residuos peligrosos, se cree que una gran proporci6n se desecha en forma ilegal e impropia en basurales al aire libre, tanques septicos y pozos negros, desde donde lixivian al agua subterninea y a los arroyos locales. En muchos casos, los basurales estan al lado de las villas de emergencia en donde la mayor parte de los hogares depende de las aguas subternineas. La solucion predilecta es minimizar la cantidad de desperdicios generados por medio de la recuperaci6n y del reciclaje. EI control y cumplimiento de la ley mas energico, junto con la introducci6n de ta~as de barrido y limpieza que reflejen integramente el costa de la remoci6n, tratamiento y dep6sito seguro de cada tipo de desperdicios. brindara incentivos apropiados para reducir al minimo los desperdicios asi como la inversion en plantas de almacenaje Y '.ratamiento de residuos peligrosos adecuadas, y rellenos sanitarios modemos para los desperdicios municipales.

(d) fa contaminacion de las aguas de superjicie provenientes de las aguas residuales industriales y de aguas negras sin tratar es una de las causas principales de danos a la propiedad (en combinacion con las inundaciones), perdida de espacios para recreacion, y danos ecologicos alrededor de las principales areas urbanas y varios lagos interiores. Solamente se Ie puede dar a este problema una prioridad moderada en AMBA, debido a que no hay indicaciones de repercusiones graves sobre la salud 0 la productividad. Sin embargo, en varios lugares del interior, tales como Rosario y C6rdoba, los cuerpos de agua de esas localidades se han contaminado hasta el punto de afectar los trabajos de las plantas de tratamiento del agua. En estas areas, la proteccion de la salud publica requiere que se Ie de a la contaminacion del agua de superficie una prioridad mas elevada. Para encarar el problema, es necesario motivar a las industrias para reducir la generacion de descargas por medio de la imposici6n de las tasas correspondientes y alentar la cooperacion entre la industria y el Gobiemo a traves de planes de accion para el saneamiento ambiental. Es

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preciso ampliar la capacidad de tratamiento de las aguas negras y se debe hacer un mejor uso de la capacidad natural de diluci6n y de autopurificaci6n de los rios.

(e) la capacidad y autoridad institucional para la gesti6n ambiental esta fragmentada entre numerosos organismos a los niveles nacional, provincial y municipal, 10 que conduce a la superposici6n de jurisdicciones, a la debilidad del control, al incumplimiento de las norm as, y a cierta confusi6n entre politicas y objetivos. Para encarar este tema se recomienda que (i) el Gobierno fije metas nacionales convenidas para la calidad ambiental, teniendo en cuenta los usos de los cuerpos de agua y de aire, y determine norm as de emisi6n apropiadas para lograrlas; (ii) se c1arifiquen los acuerdos institucionales para la gesti6n ambiental para que cada provincia y municipalidad designen un organismo responsable para el control, el cumplimiento y la adopci6n de politicas del medio ambiente, enfocando el papel del Gobierno Nacional en el establecimiento de normas, la recolecci6n y divulgacion de la infornlaci6n y el respaldo al fomento de los organismos provinciales mas debiles; (iii) deben utilizarse las tasas de descarga y otros instrumentos economicos para brindar incentivos para la reducci6n al minimo de los desperdicios, y financiar en 10rma adecuada la gestion del y el suministro de servicios ambientales.

(f) el amilisis y el monitoreo del medio ambiente son pnicticamente inexistentes en el caso de la mayorfa de los contaminantes en la mayor parte del pais. Como resultado, no hay una hase adecuada sobre la cual adoptar decisiones informadas acerca del manejo de la contaminaci6n ambiental. EI establecimiento de un programa integral de control del medio ambiente lIenarfa una necesidad critica en este aspecto. Se necesitan mas estudios y encuestas interdisciplinarias para establecer cUlil es la poblacion que esta expuesta al riesgo de las diversas formas de contaminacion ambiental y el grado actual de amenaza al que esmn expuestas la salud publica y la seguridad como consecuencia de estas. Se necesitan evaluaciones en profundidad de las perdidas economicas como consecuencia de la contaminaci6n para orientar futuras selecciones de politica.

5. En general, los problemas de la contaminacion industrial y urbana en la Argentina no son insuperables. Debido a que el medio ambiente sufrio descuido por mucho tiempo, muchas de las ope iones de bajo costo para reducir la contaminaci6n todavia no se han puesto en practica, y los reCl.lrsos financieros necesarios para la implementacion de una estrategia para el control de la contaminacion estan c6modamente dentro de la capacidad del pais. Sin embargo, a menos que se adepten medidas correctivas, es probable que los problemas de la contaminacion se hagan mucho peNes. AI continuar la urbanizaci6n y la industrializaci6n, la contaminaci6n creciente de los hogares urbanos (las aguas servidas, la basura y las emisiones de los vehiculos), combinadas con las descargas industriales, aumentara la amenaza a la salud publica, erosionani los atractivos de las ciudades como lugares de inversi6n, y posiblemente afectara la comerciabilidad de las exportaciones argentinas al exterior como resultado de los requerimientos impuestos por los paises importadores.

6. Organizacion del Informe. Las secciones que siguen resumen las consideraciones y las rec()mendaciones contenidas en el informe tecnico (Volumen II). Comienzan con una consideraci6n de las principales fuentes de contaminacion y las opciones disponibles para encararlas, comenzando con la gestion de calidad del agua municipal y las aguas negras, la atenuacion de la contaminacion industrial, los tern as relacionados con la contaminacion relacionada con el transporte y la gestion de los desperdicios solidos municipales. Las secciones finales cOl1sideranin los aspectos institucionales de la gestion ambiental y propondran un plan de accion

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integrado para el manejo de la contaminacion ambiental urbana. Es de destacar que dada la falta de infonnacion y la dificultad consiguiente de presentar una cobertura mas completa, este infonne se concentra en la contaminacion ambiental urbana, y no evalua las fuentes no urbanas de contaminacion, tales como las asociadas con las actividades relacionadas con la silvicultura, la ganaderia y la agricultura, la mineria y la generacion de energia hidroelectrica.

Aguas Servidas Municipales

7. Los impactos ambientales del alcantarillado y del suministro de agua potable inadecuados. De lejos, Argentina cuenta con el PNB per capita mas alto de America Latina, pero tiene una de las tasas mas bajas de cobertura de agua y alcantarillado. La poblacion urbana que no esta conectada con los sistemas de alcantarillado publico ha aumentado en mas de un millon en la ultima decada. La falta de plantas adecuadas de recoleccion de aguas negras, tratamiento y desecho, ha originado una situacion ambiental altamente vulnerable, particulannente en las margenes de las gran des areas urbanas. La Figura] resume la infonnacion sobre cobertura en la Argentina e ilustra en particular 10 infimo de la cobertura del servicio en las municipalid(',des ubicadas en los anillos exteriores del AMBA.

Figura 1: Comparacion de la Cobertura del Servicio de Agua y Alcantarillado

Cobertura del Servicio de Agua y Alcantarillado

PoreenteJe

100

80

60

40

20

o Capital Federal Primer

Anillo Segundo

An ill 0

• Agua .Alcantarillado

Argentina

8. EI tema de la contaminacion de las aguas subtemineas esta principalmente asociado con ia infraestructura inadecuada de alcantarillado y de suministro de agua potable. Un estudio de 1988 hallo que existian niveles excesivos de contaminacion de nitratos en alrededor de la mitad de las muestras del agua subterranea en el Gran Buenos Aires (GBA), y que habia evidencia de contaminacion bacteriana en alrededor de una tercera parte de las muestras. Hay infonnacion sobre contaminacion similar de nitratos y tambien salinizacion en el agua subteminea en otras ciudades de la Provincia de Buenos Aires, as! como en otras provincias. En algunos casos, tambien se hal10 contaminacion en muestras extraidas de las redes publicas. La contaminacion con cromo y

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mercurio, probablemente proveniente de los basurales de desechos solidos, tambien ha sido documentado en fuentes de agua subterranea en el AMBA.

9. Se considera que la fuente principal de contaminacion son los tanques septicos utilizados por los hogares (71 por ciento en el Gran Buenos Aires y el62 por ciento en el pais como un todo), que no estan conectados a la red de alcantarillado. Una segunda fuente principal son las descargas de aguas residuales industriales, que tambien se arrojan frecuentemente en pozos negros y tanques septic os, p.ej., en Buenos Aires los tanques septicos tanto residenciales como industriales esmn disefiados para descargar en el acuffero Epipuelche (con una profundidad de lOa 30 metros), que es el unico que esta al alcance de las bombas de mano. Ocurre alguna contaminacion del acuifero Puelche que esta ubicado a mayor profundidad (25-60 metros) a traves de pozos de agua que esmn aislados en una fonna inadecuada.

10. EI alcance de la contaminacion del agua subterranea debe considerarse como el problema de contaminacion de mayor importancia en la Argentina debido a que una gran proporcion de los 110gares (el 28 por ciento en el pais, y el 65 por ciento en el segundo anillo del AMBA),l que no esm C onectado con la red de agua utiliza agua subterranea para satisfacer sus necesidades diarias. En gmeral, la poca infonnacion disponible indica que una gran proporcion de la poblacion en la ciudad mas grande de la Argentina utiliza agua potable contaminada. Aunque no se dispone de infonnacion detail ada, se considera que existe una situacion similar en otras ciudades, especialmente en areas que concentran a los sectores de menores recursos en asentamientos densos e irregulares donde se usan mucho las bombas de mano.

11. EI tema de la contaminacion de las aguas de superficie tambien parece ser en gran medida un reflejo de 10 inadecuado de la infraestructura de tratamiento y recoleccion de aguas servidas. Obras Sanitarias de la Nacion (OSN) ha estimado que fluyen 2,3 millones de m3 diarios de aguas negras sin tratar y 1,9 millones de m3 diarios de descargas industriales del AMBA al Rio de la Plata. En t(~nninos de los principales contaminantes. se estima que las aguas servidas residenciales representan alrededor de la mitad de la demanda biologica de oxigeno (DBO) y las dos terceras partes del total de solidos en suspenso (TSS). La repercusion principal consiste en que las nonnas de calidad del agua ambiental se exceden constantemente en la franja de los 300 metros contiguos a la costa del Rio de la Plata, haciendo que las playas de la zona no se puedan usar, pero que se cumplen en fonna regular allende de los 3000 metros de la costa. Esto es una indicacion de la enomle capacidad de dilucion de los desperdicios y de autopurificacion del Rio de Ia Plata con su caudal de 30.000 m3 por segundo.

12. Hay infonnacion que tambien existe contaminacion proveniente de las aguas negras en otras partes del pais. EI Lago San Roque en Cordoba, el Lago Lacar en Neuquen y el Lago Nahuel Huapi en Rio Negro, esmn tOOos contaminados por las aguas servidas sin tratar de las ciudades ribercfias, algunas de elIas al extremo de afectar el rendimiento de las plantas de tratamiento de agua potahle.

13. Faclibilidad de la Ampliaciim de los Servicios. La evidencia disponible indica una justificacion economica sOlida para encarar la parte principal del problema de la contaminacion del agua de superficie y subterranea por medio de la ampliacion de la infraestructura de saneamiento y de suministro de agua potable a una porcion mayor de la poblaci6n que actualmente no se encuentra

I. El mapa adjunto muestra eJ alcance del Area Mettopolitana de Buenos Aires (AMDA), y del Gran Buenos Aires (GDA).

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atendida. En ausencia de estimados precisos, las cifras indicativas sugieren que el costo anual de los servicios de suministro de agua y aicantarillado varia de alrededor de A$30/per capita por servicios simplificados y A$90/per capita por servicios convencionales en las areas urbanas a A$130/per capita en las areas rurales. Dado la tipica voluntad de pago de por 10 menos el 5 por ciento del ingreso, sobre la base de la experiencia intemacional, puede concluirse que la poblacion integra por encima del limite de pobreza (de A$1224/per capita/por ano), 0 por 10 menos el 82 por ciento de la poblacion urbana, esta en condiciones de poder pagar el suministro de agua potable y el saneamiento, por 10 menos para los servicios simplificados.

14. Dada la factibilidad basica de la expansion del alcantarillado y suministro de agua, los temas criticos que precisan encararse giran alrededor de (i) los incentivos para la ampliaci6n de la infraestructura, (ii) la reduccion de los costos del servicio en los sistemas convencionales, (iii) el fomento ala adopci6n de sistemas de bajo costo donde sea apropiado, (iv) la mejora en la calidad del suministro de agua, y (v) la mejora en el desecho y el tratamiento de aguas servidas.

15. Incentivos Regulatorios para la Ampliaci6n de los Servicios. La limitaci6n principal a la ampliacion de los servicios sanitarios a la porcion no atendida de la poblacion con la suficiente voluntad de pago consiste en un problema de tarifas. Muchas empresas de agua provinciales tienen tlujos de caja negativos. En el GBA, los ingresos de Aguas Argentinas (AA) de los consumidores extra es menor que el costa de los servicios que se les brinda. Por consiguiente, AA no cuenta con incentivos para acelerar la ampliacion de la cobertura de servicio mas alIa de las metas de expansion convenidas en el contrato de concesion.

16. Un segundo tema se relaciona con la duraci6n limitada de las concesiones en ausencia de un convenio para la recompra de nuevas inversiones de parte del regulador. Ello crea un incentivo para que el concesionario reduzca al minimo las inversiones hacia el final del periodo. Otras Iimitaciones se relacionan con la necesidad de suministrar incentivos ala instalaci6n de medidores, y la falta de financiacion para la tasa de conexion c1iente de alcantarillado y agua del nuevo cliente, que es de alrededor de A$1660 por cliente.

17. Se recomiendan los siguientes pasos para enfrentar las lim itaciones antes senaladas a la ampliacion de los servicios:

(a) renegociacion del contrato de conceSlOn para incluir una nueva formula de tarifa que aumente las tarifas de los nuevos clientes a los costos marginales a largo plazo. AA pagarfa un costa por el uso de la infraestructura existente que dejarfa su posicion financiera actual sin cam bios;

(b) permi!ir que se Ie com pense a AA por el valor de sus inversiones al termino de la concesion;

(c) una reVISIOn integral del sistema de tarifas, con el objetivo de simplificar la f6rmula complicada para el consumo sin medidor y, al mismo tiempo, crear los incentivos necesarios para la instalaci6n de medidores y la aplicacion de tarifas sobre la base del consumo con medidor. Debe incluirse en este estudio la factibilidad de subsidios directos, encubiertos, a los sectores de menores recursos, en lugar del sistema actual de subsidios cruzados entre los consumidores.

7

(d) mejorar la posicion financiera de las empresas de servicios publicos fuera del GBA y permitirles que cobren tarifas suficientes para la viabilidad financiera; y

(e) permitir que las empresas de servicios publicos ofrezcan una gama mas amplia de opciones de financiacion para los costos de conexion.

18. Reducciones del Costa de los Servicios. La proporcion de la poblacion que puede y tiene la voluntad de pagar el costa integro de los servicios de agua y de aguas negras puede aumentarse mejorando la eficiencia y la administracion de la demanda. Un paso importante en la procura de este objetivo es la Iicitacion competitiva para los contratos de concesion que ha tenido lugar en el GBA y en Corrientes, y que debe extenderse al resto del pais. La carencia actual de medidores crea una importante oportunidad para el ahorro de costos. Por ejemplo, AA estima que el consumo se redlizca del nivel actual de algo menos de 600 litros per capita diarios a unos 400 litros, solamente corn 0 consecuencia de la instalaccion de medidores.

19. Tambien existen oportunidades importantes para la mejora de la eficiencia por medio de la reduccion del alto porcentaje de agua no contabilizada (mas del 50 por ciento) que se atribuye a perdidas as! como a los consumidores i1egales. Ademas, las medidas de conservacion del agua, tal como el uso de dispositivos de plomer!a que ahorran agua en combinacion con el reuso y el reciclado de las aguas negras con propositos industriales asi como para la irrigacion de jardines, puede aportar economias de importancia y beneficios para el medio ambiente.

20. En suma, los servicios de agua y saneamiento pueden hacerse mas economicos para una pordon mayor de la poblacion por medio de menores costos a traves de las siguientes medidas:

(a) lIevar a cabo un plan integral de administracion de la demanda para reducir el consumo y la demanda de agua y los volumenes de aguas servidas producidos. Llevar el uso del agua en el sistema existente a un grado optimo permitira que la ampliacion del servicio se Ileve a cabo con un costa menor.

(b) privatizacion de los servicios siguiendo el ejemplo del GBA y de Corrientes;

(c) la introduccion de medidores para todos los consumidores con el fin de reducir el consumo no contabilizado;

(d) regularizar las conexiones c1andestinas existentes a las redes de agua y aguas negras; y

(e) prom over el uso de tecnologias de conservacion del agua para usos residenciales e industriales.

21. Mejorar el Acceso de los Sectores de Menores Ingresos. Alrededor de una tercera parte de la poblacion no servida por los servicios publicos de agua y alcantarillado en eJ AMBA se define como "de escasos ingresos" de acuerdo con los criterios socioeconomicos. Este segmento de la poblacion, que no puede pagar los servicios convencionales incluso si se les ofrecieran, es la pohlacion de mayor riesgo desde eI punto de vista de salud publica.

22. Para los sectores de ingresos mas bajos, podria haber buenas razones sociales para subsidiar su acceso al suministro de agua y de saneamiento. Sin embargo, si las tarifas que se cobran a los sectores de menores ingresos no cubren el costo total de los servicios, las empresas de

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agua no tendrfan incentivos para ampJiar los servicios a las barriadas mas carenciadas. Los subsidios explicitos en efectivo para el apoyo de consumidores de bajos ingresos son preferibles a los subsidios cruzados de tarifas. Las empresas de agua podrian cobrarle al Gobiemo una tasa fija para subsidiar un bloque basico de consumo por cada consumidor de bajos ingresos, pero cobrarle el costo integro de cualquier consumo adicional directamente al consumidor. En el .;aso del GBA, este subsidio podria pagarse de los ingresos de la infraestructura sanitaria existente.

23. Para un gran sector de la poblacion que no puede pagar por los servicios convencionales, el enfoque recomendado comprende el desarrollo de tecnologfas no convencionales de bajo costo que brindan servicio de Menor calidad a un costa econ6mico. Los factores que pueden reducir los costos del suministro de agua son cambios en el lugar de las conexiones de agua, la reduccion de la presion del agua y la cantidad de agua. Tambien, los proyectos de construccion en pequei'ia escala en los barrios con un elevado grado de participacion de los beneficiarios han demostrado que los servicios de agua y alcantarillado pueden suministrarse a un costo significntivamente mas bajo que el diseno convencional.

24. En cuanto a la recoleccion y desecho de las aguas negras, hay solucion~s intennedias de bajo costa que brindan beneficios similares a los sistemas de recoleccion de aguas negras comerciales, tales como el alcantarillado "simplificado", los sistemas de pequei'ias perforaciones, y el alcantarillado de consorcio. Sin embargo, dado que como concesionario AA Hene el poder de veto sobre los proyectos de agua y de aguas negras en areas que todavia no estan servidas dentro je la concesion, existe la necesidad de evaluar si modificaciones del contrato serlan necesarias para generar incentivos para que AA brinde servicios a bajo costo donde estos servicios sean la mejor solucion desde el punto de vista economico. Estos esfuerzos podrian basarse en 'el papel positive que las organizaciones cooperativas pueden desempeiiar en movilizar la participacion de los beneficiarios.

25. Sobre la base de 10 anterior, se recomiendan las siguientes medidas para mejorar el acceso de los sectores de menores recursos al saneamiento y al servicio de agua potable:

(a) c1arificar las implicancias del contrato de concesion de AA para los consumidores de menores ingresos que todavia no estan atendidos;

(b) pennitir que las empresas cobren al Gobiemo un subsidio de tarifa para un bloque basico por los consumidores de menores ingresos. En el caso del GBA, este subsidio podria pagarse del nuevo cargo por la infraestructura existente (ver 17 (a)); ,

(c) investigar fonnas de estimular y apoyar, tanto desde el punto, de vista tecnico como institucional, la adopcion de tecnologias de bajo costa para el suministro 4e agua; e

(d) investigar la factibilidad teenica y economica de sistemas "simplificados" de pequefias perforaciones y sistemas de alcantarillado de consorcio en las comunidades de menores ingresos.

26. Mejorar la CaUdad del Agua. EI estado avanzado del deterioro de la calidad del agua subtemmea a traves de la contaminacion con nitritos y otros contaminantes es una inquietud seria, no solamente para el 28 por ciento de la poblacion que dependen de sus propios pozos, sino que tambicn representa un peligro para las empresas locules de agua y pa~ las cooperativas cuyo

Resumen 9

tratamiento del agua y calidad apenas se controlan, e incIuso para los sistemas prindpales como AA que depende del agua subteminea para alrededor dell 0 por dento de su producd6n total.

27. Para encarar este problema creciente, se recomiendan los siguientes pasos:

(a) modificar la politica corriente de brindar menor prioridad al alcantarillado que al suminhtro de agua, para evitar el mayor deterioro de la calidad del agua subterranea.

(b) en vista de la dificultad prevista de cumplir con la norma futura de turbiedad de 1 NTU, se deben preparar planes para mejorar las dos plantas existentes de tratamiento de agua de superficie. Debe Ilevarse a cabo un plan integral de control de la cali dad del agua para los pozos pubIicos que seguiran suministrando agua potable por muchos aiios.

(c) se debe lIevar a cabo un estudio integral del AMBA, por medio de pozos de observaci6n junto con investigaci6n geofisica, y el control sistematico de los numerosos pozos p6blicos y privados que funcionan en el area.

(d) se debe maximizar la conservaci6n y rehabilitaci6n del acuifero subterraneo Puelche para permitir su uso continuo como fuente importante de agua potable, junto con el agua de superficie de la que hay abundantes existencias en el area pero cuyo suministro implica altos costos de inversi6n. .

28. Tratamiento y Eliminacion de Aguas Servidas. Actualmente, s610 unas pocas ciudades importantes (Mendoza, C6rdoba) tienen plantas de tratamiento de aguas servidas; mientras que otras (Buenos Aires, Rosario, La Plata) liberan sus aguas negras sin tratar en los cuerpos de agua locales. La mayoria de las aguas negras que se producen en el GBA se descargan sin ningim tratamiento previo en el Rio de la Plata por medio de una boca de salida de 2,5 km en Berazategui, o indirectamente por medio de sus tributarios, mayormente los dos Reconquista y Riachuelo.

29. En general, 10 deseable del tratamiento de las aguas negras depende del cuerpo de agua receptor y del uso aguas do abajo. En la mayoria de las localidades del interior, la descarga de aguas negras sin tratar lleva a costos inaceptables que no dejan ninguna duda acerca de la necesidad del tratamiento de las aguas negras. Sin embargo, la gran capacidad de diluci6n y depuraci6n del Rio de la Plata representa un importante recurso que ofrece la oportunidad de una eliminaci6n barata de las aguas negras del AMBA.

30. EI contrato de concesi6n de AA estipula la construcci6n dentro de los cinco anos (para 1998) de una planta de tratamiento primario antes de la descarga en el Rio de la Plata, asf como varias plantas de tratamiento secundario antes de la descarga en el Reconquista yen el Riachuelo. La planta de tratamiento primario se lIevarfa a tratamiento a nivel secundario 10 aiios mas tarde (para eI2008). Sin embargo, AA present6 recientemente al ETOSS (el ente regulatorio del agua) un pedido para modificar estos requerimientos contractuales. En lugar de tratamiento primario al final del quinto aiio, AA propone descargar las aguas negras sin tratar par medio de una boca de salida extend ida en el rio, luego de la remoci6n de los grandes desechos s6lidos. EI pedido se basa en que: (i) los analisis de calidad del agua que se lIevaron a cabo durante 1994 indican que el impacto ambiental de la eliminaci6n de las aguas negras sin tratar en el Rio de la Plata es muy moderado, debido a la capacidad de autodepuraci6n del rio, y (ii) la participaci6n de Argentina en la Convenci6n de Basilea, desde 1992, que prohfbe la eliminaci6n de desechos peligrosos en el mar

10 Resumen

y parece impedir la opci6n de eliminar los lodos cloacales de la planta de tratamiento en el mar como se habia previsto.

31. Dado 10 anterior, Se necesita un amilisis cuidadoso para determinar si los requerimientos del contrato de concesi6n son deseables 0 deben renegociarse. Para brindar una base para la e1aboraci6n de una soluci6n a largo plazo al deterioro ambiental del Rio de la Plata cerca del area riberena del AMBA, se necesita una evaluaci6n ambiental completa para determinar el impacto de la descarga de aguas negras sin tratar en el rio. La evaluaci6n precisara tener en cuenta tanto las consideraciones bacteriol6gicas como esteticas, dado que estas afectan los multiples usos del rio como fuente de agua en las tomas del sistema de suministro de agua de la ciudad, como lugar de recreaci6n, asi como recurso ecol6gico. El estudio tam bien debe servir para establecer las normas de contaminaci6n que deben cumplirse en las diferentes sectores del rio.

32. La evaluaci6n propuesta requeriria los siguientes aportes:

(a) una base de datos de todos los contaminantes en el Rio de la Plata para identificar las descargas de los rios Reconquista y Riachuelo y otros arroyos y canales en el area. El estudio debe establecer un sistema de control permanente que debe brindar informaci6n inmediata acerca de los cambios del medio ambiente en lugares especificos del rio.

(b) un modele matematico para simular la capacidad asimilativa del rio bajo condiciones reales y bajo hip6tesis alternativas. Ademas de posibilitar la selecci6n de la mejor combinaci6n del nivel de tratamiento y de la longitud de la boca de salida, dicho modelo tambien pelmitirfa seleccionar la mejor ubicaci6n de las tomas de agua de modo tal de reducir al minimo eI peligro de contaminaci6n proveniente de las descargas de aguas negras.

Contaminacion Industrial

33. La Contaminacion Industrial y sus Impactos. Las descargas industriales son una fUente importante de contaminaci6n de desechos s6lidos, del aire y del agua en la Argentina. Las fuentes industriales representan cerca de la mitad de las descargas de aguas servidas que son responsables de la baja calidad de los dos y del agua subtemlnea en eI AMBA. En unas pocas areas, se informa que las descargas industriales son la fuente dominante de contaminaci6n. EI Rio Santiago en La Plata, el Rio Sail en Tucuman y algunos canales de irrigaci6n en Mendoza estan seriamente contaminadoscon descargas industriales. En Rosario, las descargas en zonas industriales aguas arriba del Rio Parana han afectado seriamente eI funcionamiento de la planta principal de tratamiento de agua.

34. EI problema de los residuos peligrosos tambien es en gran medida un problema industrial. Un estudio reciente estima que solamente en la Provincia de Buenos Aires se producen alrededor de 47.000 toneladas anuales de residuos peligrosos, la mayoria provenientes de las industrias electronica y metalurgica (46 por ciento) y de la de productos quimicos y petroquimicos (44 por ciento). Estos residuos no pueden desecharse legal mente en los alcantarillados 0 rellenos sanitarios. Dado que no existen plantas especializadas para el tratamiento ni para almacenar con seguridad los desechos peligrosos, existe una gran incertidumbre acerca de como se desechan estos desperdicios. Es probable que una gran parte se elimine en los basurales al aire libre y pozos negros incontrolados que lixivian en los acuiferos, dado que el amilisis del agua subterranea en varias ubicaciones en la Provincia ha detectado la presencia de metales pesados, hidrocarburos y

Resumen II

otras sustancias peligrosas. Otra parte se arroja en los rios de la localidad, tales como el Matanza­Riachuelo, el Reconquista y el Santiago, donde se acumulan en los lodos de los lechos 0 fluyen al Rio de la Plata. En otros lugates del pais, se informa que las industrias mineras, las petroquimicas y la del petr6leo son las fuentes principales de desechos peligrosos, pero no se ha hecho un estudio sistematico del a1cance del problema.

35. Por el otro lado, no se considera que la contaminaci6n del aire proveniente de las fuentes industriales sea un gran problema. Principalmente debido al bajo costa del gas natural, este com bustibJe relativamente limpio representa alrededor del 46 por ciento de las necesidades de combustible del sector industrial y el 78 por ciento del sector energetico. EI uso del carb6n, que es mas problematico desde el punto de vista ambiental, se iimita al 3 por ciento de los requerimientos de Lt industria (en el sector cementero) y al 3 por ciento del sector energetico (hay una sola pianta alilTlentada a carbon en San Nicolas, Provincia de Buenos Aires). EI fuel oil se usa basicamente donJe ne hay gas disponible y 10 usa tambien el sector energetico en la estacion invemal, cuando hay poco suministro de gas (en la Ciudad de Buenos Aires). Basicamente, la contaminacion del aire prm eniente de la industria parece ser un problema importante solamente alrededor de unas POC;(S plantas especificas, mayorrnente en los sectores de refineria de metales, cemento, petroqufmicos y petroleo.

36. En general, si bien el desempefio de la gestion de la contaminacion del sector industrial esta lejo,;; de ser satisfactorio, puede esperarse que una parte sustancial del problema se resuelva en el larg;) plazo como un subproducto de la apertura de la economia argentina. La liberalizacion del cOlTlercio y de los flujos de capital ha abierto nuevos horizontes para muchas empresas que com ienzan a reconocer que van a tener que mejorar tanto su desempefio ambiental como ecollomko.

37. Especfficamente, hay bases s6lidas para considerar que la apertura de la economia acarreara beneficios ambientales por medio de (i) la agilizacion en la adopcion de tecnologias mas modemas y mas limpias, (ii) la influencia de los inversores extranjeros que esperan que sus operaciones en el pais logren altos niveles de eficiencia operativa y ambiental, y (iii) las prelerencias de los c1ientes en algunos mercados extranjeros de que los proveedores, siempre que sea posible, deben estar de conforrnidad con los requerimientos de certificacion "ambientalista" (tak$ como el ISO 14.000) 0 utilizar metodos de produccion que no deterioren el medio ambiente. En general, el crecimiento econ6mico y la resurgencia de Ja inversion en la nueva planta debe ase.~urar una reducci6n constante de las emisiones al incorporarse mejores tecnologfas ambientales en (-I nUe·VO equipo de capital'.

38. En su mayor parte, estas presiones ya estan conduciendo a las gran des empresas a recnnocer la necesidad de mejorar su desempeiio ambientaJ y los beneficios economicos generales que ello acarreara. Estas tienen acceso a los recursos necesarios de administracion, tecnicos y financieros. Por parte del. Gobiemo, la necesidad principal es el de establecer norrnas de orkntaci6n y prioridades c1aras de manera que las empresas puedan embarcarse en un programa de m~lorar sus instalaciones y su desempeiio.

39. Sin embargo, estas consideraciones tienen poco peso en las pequeiias y medianas empresas (las PyME) que estan luchando para adaptarse a un medio empresario transforrnado. Las industrias que compiten con las importaciones han perdido gran parte de sus protecciones. Las industrias orientadas hacia la exportaci6n han enfrentado un tipo de cambio real en aumento. Todas tienen qm' enfrentar mayor competencia de las grandes compafifas multinacionales, las altas tasas de

12 Resumen

interes real, y un Gobiemo con una nueva visi6n de la relaci6n entre el Estado y las empresas. En estas circunstancias, las PyME estan inclinadas a resistir cualquier sugerencia que se les debe requerir cumplir con normas ambientales mas estrictas, incluso cuando estas pueden ser un catalizador para la adopci6n de tecnologias y de pnicticas operativas mas eficientes.

40. Teniendo en cuenta las diferentes situaciones de las grandes empresas en comparaci6n con las pequefias y las medianas, hay muchas areas en las que el Gobiemo tiene un papel importante en suministrar incentivos adecuados y asistencia para 1a aceleraci6n y la optimizaci6n de la gestion ambiental industrial. De hecho, una encuesta reciente de gerentes industriales identific6 la carencia de un marco regulatorio adecuado y claro y de infraestructura adecuada para el tratam iento de los desperdicios como los obstaculos mas importantes a la implementaci6n de las medidas de gestion del medio ambiente.

41. Cinco areas merecen especial atenci6n: (i) la necesidad de definir prioridades implementables y practicas, y cronogramas realistas para el control de la contaminaci6n por medio de convenios cooperativos con la industria, (ii) la reintroducci6n de tasas por contaminaci6n para estimular la reducci6n de desperdicios, 0 para su recolecci6n y tratamiento, (iii) el suministro de incentivos financieros para asistir a las PyME con la implementaci6n de medidas de control de la contaminacion, (iv) la resoluci6n del problema de los residuos peligrosos por medio de la asistencia a los inversores privados para el establecimiento de plantas adecuadas de desecho y tratamiento, y (v) la necesidad de determinar y de implementar una estrategia de menor costa para reducir la contaminacion del agua en las areas metropolitanas.

42. Cooperacion entre ef Gobierno y fa Industria. Un tema in1portante que limita la implementaci6n de medidas de reducci6n de la contaminaci6n de parte de la industria es la confusi6n y la incertidumbre ocasionada por el actual mosaico de leyes, regulaciones e intervenci6n judicial en relaci6n con los asuntos ambientales, combinada con el cumplimiento de la ley desigual y altamente inadecuado. Como se considerara mas adelante, la confusi6n se debe a 10 inadecuado del marco legal e institucional, y tomara alglin tiempo para dilucidarlo. En el interin, se puede reducir parte de la confusion encarando las fuentes mas importantes de contaminaci6n por medio de la negociaci6n voluntaria de planes de acci6n para el saneamiento ambiental especificos para un sector entre los niveles provinciales y nacionales del Gobiemo, las camaras industriales y de otras partes interesadas.

43. EI objetivo principal de los planes ambientales sectoriales recomendados Seria el de definir "reglas de juegofl claras que permitiran a la industria lIevar a cabo inversiones en el contrQI y el tratamiento de la contaminacion con una garantia razonable que recobraran los costos antes de que cambien las reglas. Estos convenios deben cubrir:

(a) las normas relevantes de emisiones al aire, de desperdicios s61idos y de aguas servidas que se aplicaran a la industria.

(b) un cronograma para hacer que la industria cumpla con las normas, con 'identificaci6n de inversiones prioritarias y otras medidas.

(c) acuerdos de monitoreo del desempefto ambiental de la industria, sobre ·Ia base de auto­notificaciones voluntarias, respaldadas por verificaciones aleatorieas ocaSionales de parte del Gobiemo.

Resumen 13

(d) cualquier incentivo que el Gobierno pueda desear suministrar, tal como la provisi6n de subsidios de asistencia tecnica y credito para los proyectos de control de la contaminaci6n que sean congruentes con las prioridades establecidas en el plan de acci6n.

44. lncentivos Financieros para las PequeFias y Medianas Empresas. Una inquietud importante acerca de la contaminaci6n industrial en Buenos Aires, C6rdoba, Rosario y otras areas metropolitanas se concentra en los desechos liquidos y s6lidos de una cantidad limitada de industrias dominadas por las pequefias y medianas empresas. Las principales fuertes de desechos estan detail ados en el Cuadro 1. Estas empresas, tal como sus pares mas grandes, enfrentan desafios importantes como consecuencia de los cambios econ6micos que se estan produciendo. Sin embargo, es mucho menos probable que consideren dichos cambios como positivos y no estan tan bien ubicadas en terminos del acceso al capital, a la tecnologia y a los mercados para sacar ventaja de las nuevas oportunidades. Algunas, qUizlls incluso muchas, es probable que fracasen 0 se redUlcan en forma drastica, mientras que unas pocas van a crecer y prosperar.

45. En estas circunstancias, las pequefias y medianas empresas tienden a resistir la presi6n para mejorar su desempefio ambiental, en el temor de que ello aumentara sus costos y deteriorara su posid6n competitiva-ya sea en comparaci6n con otras firmas nacionales 0 con las firmas extranjeras (que a menudo son mas grandes) tanto en el mercado nacional como en el internacional. Esta preferencia por seguir beneficiandose de un "paso libre" en terminos de las norm as ambientales tiene que ser superada por las autoridades ambientales, sobre la base de una combinaci6n de educaci6n e informaci6n, incentivos y voluntad polftica.

Cuadro 1: lmpactos Ambientales Seleccionados de Pequeilas y Medianas Empresas

Naturaleza dellmpacto Fuente dellmpactos Alternativas Tecnicas

Residuos Lfquidos - Mataderos, conservaci6n - Buen manejo interno en frigorificos y - Eficiencia industrial mejorada procesamiento de came - Reciclado y reuso de desechos

- Curtici6n y cuero como subproductos - Acabamiento de metales - Tratamiento en ellugar

y electroplastia -tratamiento de coagulaci6n, - Quimicos ligeros precipitaci6n, sedimentos, - Productos lacteos filtraciones, y biol6gicos

- Instalaciones colectivas de tratamiento

Df$echos s6lidos, - Acabamiento de metales - Minimizaci6n y recuperaci6n de t6xicos y peligrosos y electroplastia desechos

- Partes para autom6viles - Eliminaci6n de los desechos

- Quimicos ligeros s61idos en rellenos sanitarios especiales luego de su neutralizaci6n

- Incineraci6n de desechos peJigrosos y t6xicos

46. Para encarar los problemas vinculados con la factibilidad de hacer cumplir reglamentos estrictos de control de la contaminaci6n, el Gobiemo debe considerar incentivos financieros a las

14 Resumen

pequefias y medianas empresas (las PyME). Dado que el Gobiemo esta comprometido a eliminar gradualmente todos los financiamientos subsidiados al sector privado, su acceso a la financiaci6n multilateral puede suministrar medios de financiaci6n y asistencia tecnica sin costo directo para el presupuesto. Para maximizar la efectividad de este instrumento y minimizar las distorsiones del mercado, se recomiendan las siguientes condiciones:

(a) el Gobiemo podria (i) obtener financiaci6n de un banco de desarrollo multilateral; (ii) subastar los fond os a todos los ban cos que califiquen, y (iii) usar la diferencia entre el costo de los fondos y el rendimiento del rem ate para financiar asistencia tecnica para la preparaci6n de proyectos que califiquen por su merito ambiental, auditorfas ambientales y evaluaciones de impacto ambiental (las EIA).

(b) los bancos participantes represtarian los fondos a los proyectos que califiquen a tasas comerciales.

(c) para evitar de financiar a las PyME insolventes, es preciso darles autonomia plena a los bancos intermediarios para que evaluen la solvencia y acepten todo el riesgo crediticio de los prestamos que hagan.

(d) para asegurar la calificaci6n del proyecto, la financiaci6n se limitaria a las inversiones que entren dentro del alcance de un plan de acci6n convenido entre la industria y elGobiemo para la reducci6n de la contaminaci6n (ver el parrafo 42). .

47. Cargos por Ejluvio. Como complemento de los incentivos financieros y planes de acci6n sectoriales, se precisara estimular a las empresas a operar sus plantas de tratamiento existentes en una forma mas efectiva asf como instalar nuevas plantas de tratamiento por sf solas 0 en comun, por medio de la reintroducci6n de las tasas por contaminaci6n. Dichos cargos por efluvio ya se han utilizado a principios de la decada del 80, pero su efectividad se vio disminuida por las altas tasas de inflaci6n y la carencia de justificaci6n como pago de un servicio de tratamiento de agua, con el resultado de que se interrumpi6 su aplicaci6n por razones juridicas. Resulta claro que es preciso resolver esta incertidumbre juridica antes de poder reinstituir los cargos por efluvio. Una forma de encarar este tema seria utilizar la Ley Marco del Medio Ambiepte propuesta como base para establecer el principio general de que el Estado tiene derecho de cobrar a los que utilizan los recursos ambientales del pais para la eliminaci6n de sus propios desechos. Ademas, para que este instrumento sea efectivo, la tasa no debe estar limitada a descargas de alcantaril1ado sino que tambien debe imponerse sobre todas las descargas fuera de los Ifmites de la planta, por ejemplo, a los rios, bocas de tormenta y otros destin~s, para desalentar los cambios de destino de las descargas.

48. Especificamente, se recomienda 10 siguiente:

(a) la introducci6n de cargos por efluvios s6lidos, gaseosos y Hquidos. Como princlplO general, las tasas deben reflejar el mas alto ora de los costos de la remoci6n, tratamiento y eliminaci6n de los desechos, ora del costa social marginal de los dafios al medio ambiente. EI usc de dichos instrumentos econ6micos brinda incentivos apropiados para reducir al minimo la generaci6n de la contaminaci6n y para el [omento de empresas especializadas en la remoci6n, tratamiento y eliminaci6n de todos los tipos de materiales de desecho.

(b) las cargos por efluvio las deben pagar los contaminadores sin tener en cuenta d6nde se descargan los desperdicios (por ejemplo, en alcantarillados, arroyos, rellenos sanitarios, la

Resumen 15

atmosfera), y deben transferirse a las empresas que brindan servlclos de remocion, tratamiento y eliminacion para cubrir el costo del control y del cumplimiento. Destinar especificamente las tasas de descarga a los servicios ambientales debe reducir al minimo la resistencia de los contaminadores y evitar eJ problema juridico de considerarlos como impuestos.

(c) la introduccion de cargos por efluvio debe instaurarse progresivamente durante un lapso suficiente para darle tiempo a las empresas de evaluar e implementar la manera mas efectiva en terminos de costa de reducir sus emisiones por medio de una mejor gestion del medio ambiente (por ejemplo, buen manejo interno, reciclado, uso apropiado de las plantas de tratamiento existentes) y las inversiones apropiadas (por ejemplo, para tecnologias mas limpias de proceso, plantas de tratamiento de los desperdicios).

(d) para reducir al minimo el riesgo de posibles demandas judiciales, la introduccion de cargos por efluvio debe estar respaldada por instrumentos juridicos apropiados (por ejemplo, la Ley Marco del Medio Ambiente propuesta) para establecer el principio general de que el Estado tiene el derecho de cobrarle a los que usen cualquiera de los recursos ambientales y naturales del pais.

49 Residuos Peligrosos. EI tratamiento y la eliminaci6n de los resdiduos peligrosos representa un problema especial debido a su naturaleza toxica, inflamable y corrosiva. Tal como sucede con otros desperdicios, la solucion predilecta es reducir al minimo la cantidad de desechos generados en la fuente. Cobrar tasas de descarga que sean un pleno reflejo del costo del transporte, del tratamiento y de la eliminacion apropiada de cada tipo de desecho constituye un incentivo apropiado para reducir los desechos al minimo. Dichas tasas de descarga alentaran a las empresas a examinar su funcionamiento y hal1ar maneras con las que puedan recuperar, recicIar 0 reducir de alguna otra forma la produccion de desechos peligrosos. Luego de haber implementado dichos cambios operacionales, hallaran que tienen un volumen mucho menor de residuos para eliminar y, como resultado, menos dificultad para pagar las tasas de descarga necesarias. La introduce ion de dichas tasas tambien brindara el incentivo necesario para que las firmas privadas inviertan en el suministro de servicios de recolecci6n, tratamiento y deposito final de desechos.

50. Si bien SERNAH ha intentado implementar el enfoque antes mencionado en el AMBA, sus esfuerzos se han visto limitados por la dificultad en hal1ar un sitio adecuado para el tratamiento y deposito final. Hasta la fecha, varias propuestas de ubicaci6n han hallado una oposici6n tenaz de las poblaciones locales y de las autoridades municipales. La raiz del problema se halla en una cuesti6n de confianza: SERNAH y otros especialistas tecnicos insisten en que dicha planta-si se 1a hace funcionar en la forma apropiada-no debe crear ningun peligro ni molestia para los que viven en las comunidades circundantes; los residentes no creen que se la va a operar adecuadamente, y no yen que deban afrontar los costos sociales de la planta que beneficiani a las industrias 0 a la poblaci6n de otras partes del area metropolitana.

51. Para encarar inquietudes de este tipo, que tambien es probable que surjan con otros proyectos controvertidos desde el punto de vista ambiental, el Gobierno precisa clarificar las reg las basicas y establecer acuerdos para la compensaci6n de la poblaci6n afectada por cualquier riesgo ambiental. En forma mas ampJia, se recomienda que:

(a) la selecci6n de la ubicacion de los proyectos con una repercusi6n ambiental importante (por ejemplo, una planta de residuos peligrosos), debe basarse en reg las basicas claras en

16 Resumen

relaci6n con (i) las normas ambientales aplicables que tienen que cumplirse, (ii) los acuerdos para el control y el cumplimiento de estas normas, (iii) los acuerdos para un proceso de revisi6n publica para respaldar el cumplimiento y la puesta en practica de las normas aplicables.

(b) la compensaci6n y la reubicaci6n de las poblaciones afectadas por las repefCusiones ambientales de los proyectos necesitan ser negociadas y convenidas con la comunidad en una forma transparente. Por ejemplo, lal selecci6n del lugar de una planta de desechos peligrosos puede hacerse por medio de upa "subasta de compensaci6n" en la cual se les pedirfa a las comunidades que establezcan el nivel de compensaci6n necesario para aceptar la planta. La planta entonces se ubicaria en el lugar que cueste menos, teniendo en cuenta la compensaci6n a la comunidad.

(c) la viabilidad econ6mica de la planta necesita protegerse por medio de un reforzamiento del control y del cumplimiento de las reglam~ntaciones sobre desec~os peligrosos de manera tal de desalentar a las empresas contaminadoras de eliminar sus desechos peligrosos en basurales al aire libre sin permiso, pozos negros mal disefiados y otras alternativas ilegales pero de bajo costo. '

52. Estrategia de Menor Costo para el Control de la Contaminacion del Agua. En el AMBA, las descargas industriales representan alrededor de la mitad de todas las descargas de demanda biol6gica de oxigeno (DBO), y una tercera parte del total' de sustancias en suspenso (T~S) en el medio ambiente acuatico. Si bien se informa' que la ~ayorfa de la~ plantas tienen algunas instalaciones de tratamiento, hay indicaciones de, que muchas de ellas no funcionan en la forma adecuada. Sobre la base de una campafia de muestreo en 1994, solamente ellS por ciento de los establecimientos industriales en el GBA cumplen con todas las regulacio~es sobre descargas. Por consiguiente, los cam bios simples en la administraci6n y la operaci6n de instalaciones existentes de tratamiento de aguas servidas industriales pueden permitir una reducci6n significativa 0 incluso grande en los niveles totales de contaminaci6n del agua ocasionada por las emisiones industriales.

53. Ademas de operar plantas existentes, los estirnados prelirninares realizados por la misi6n sugieren que los costos de capital de brindar tratamiento prirnario a todos los establepimientos industriales en el GBA ascenderia a mas 0 men os $190 millones, y el tratamiento secundario a alrededor de $400 millones. En total, si bien las inversiones requeridas. son grandes, plantean el tema de que la reducci6n de la contaminaci6n industrial en la fuente puede ser una alternativa de menor costo para reducir la contaminaci6n del agua en el AMBA que la estrategia actual de requerir tratamiento secundario para la totalidad de las aguas servidas dOll1esticas en el GBA.

54. En vista de la magnitud de las inversiones requeridas, se recomienda que el Gobierno lIeve a cabo los estudios detail ados necesarios para establecer la estrategia de menor costo para reducir la contaminaci6n del agua en Buenos Aires yen otros grandes conglome;·ados industriales 10 mas pronto posible. Los pasos mas importantes son los siguientes:

(a) realizar un inventario detallado de las fuentes de contaminaci6n industrial en cada area industrial de importancia en el pais, por tipo de actividad y contaminante, ubicaci6n y disponibilidad de las plantas de tratamiento de agua.

(b) utilizando informaci6n sobre las tasas de remoci6n de la contaminaci6n y los costos de tecnologias corrientes de tratamiento de desperdicios, el inventario de fuentes de

II .. " "

Resumen 17

(c)

(d)

contaminaci6n descritas en (a), y los estimados del costa y del rendimiento en la remoci6n de contaminaci6n de diferentes niveles de tratamiento de las aguas servidas, preparar un programa de minima costa para lograr niveles altemativos de limpieza para cada una de los cuerpos de agua de intenSs (por ejemplo, el Rio de la Plata, el Rio Reconquista, el Rio Matanza-Riachuelo). En particular, evaluar los pros y los contras de la reducci6n de la contaminaci6n entre el tratamiento de las aguas servidas y el control de la contaminacion industriaL

comparar los costos de la limpieza ambiental de cuerpos de agua especificos descritas en (b), con los estimados del beneficio de la limpieza (vale decir, los costos de los dafios evitados relacidnados con la contaminacion), para determinar el valor relativo y la prioridad de los esfuerzos de limpieza por lugar y por nivel de logro ambiental.

sobre la base de'lo expuesto, evaluar eI establecimiento de fases y de secuencias apropiadas para la Iimpieza del Rio Reconquista, del Rio Matanza-Riachuelo y los proyectos de tratamiento de aguas servidas en ei AMBA, tomando en cuenta las limitaciones econ6micas y financieras.

Contaniinacion Relacionada con el Transporte

55. Las extemalidades del transporte en forma de contaminaci6n del aire y el ruido, y la congesti6n constituyen un costo importante de la urbanizaci6n. Los contaminantes como el plomo, el monoxido de carbono (CO) y las materias p~rticuladas (PM lO) afectan principalmente al medio ambiente local mientras otros contaminantes tales como los 6xidos de nitr6geno (NOx) y el di6xido de carbona (C02) tambien contribuyen a los problemas ambientales mundiales y regionales (la lIuvia acida y el efecto de invemadero). La mayoria de la contaminaci6n en las areas centricas de las ciudades puede atribuirse a los vehlculos y la de los suburbios a las emisiones industriales y, en unas pocas areas, a Iii quema de la basura. Con el tiempo, la importancia relativa de las e:demalidades del transporte aumentara dado que la motorizaci6n y la demanda de calidad ambiental aumentaran junto con el ingteso.

56. Los vehiculos a motor son la fuente p'rincipal de contaminaci6n del aire en las areas del centro de las ciudades y en los principales corredores de trlifico en otras partes. Sin embargo, sobre la base 'de conclusiones preliminares, no se considera que los costos sociales de la contaminaci6n del sector transporte sean tan serios como los v'inculados con otras extemalidades relacionadas con el transporte tales como los accidentes, la congesti6n, el deterioro del espacio urbano y el ruido. Sin embargo, si bien la consideraci6~ de las extemalidades no contaminantes del transporte es importante para evalual" las opciones de politica del transporte, esm mas alta del alcance de este ,informe.

57. 'Hay muy poca informaci6n' sistematica acerca de los niveles y la composici6n de la contaminaci6n del aire. Algunas mediciones dlsponibles se indican en el Cuadro 2. Estas sugieren que, por 10 menos alguna parte del tiempo,' los niveles de NOx y de CO exceden las metas recomendadas en alguflas areas del ~entro de' Buenos Aires, y las concentraciones de particulas 'exceden las metas recomendadas en Mendoza y en C6rdoba. Las contaminaci6n de plomo en Paipaia (Jujuy) apunta a un problema especial asociado con las fundiciones de plomo de la localidad. En general" si bien la informacion 'esta demasiado dispersa para determinar las de los

18 Resumen

problemas, las posibles consecuencias de la dosis baja a largo plazo son 10 suficientemente serias para ameritar un estudio ulterior y un control sistematico.

Cuadro 2: Mediciones Escogidas de la Contaminacion del Aire

UbicacionlContaminante SPM S02 NOx CO Pb (llglm3) (llg/m3) ().lg/m3) (ppm) (,...g/m

3)

Capital Federal (mediciones en julio de 70-90 3-\8 38-240 diur:7-14 0,3-3.9 1993 y mayo de 1994) vesp:5-9

noct:<\

Mendoza (mediciones en julio de 1993) 30-250 0,2-5,4 0,6-5,3

C6rdoba (promedios anuales sobre la 80-192 32 41-50 base de mediciones regulares 1988-1991)

Palpala, Jujuy (promedio de 82 209 46,3 22,9 mediciones de 24 hrs. en 1990)

Normas Principales de la EPA de EUA 75 (Media 80 (Media 100 (Media 9 (promedio 1,5 (Promedil) Geometrica Aritrnetica Aritrnetica de 8 horas) Trimestral)

Anual) Anual) Anual)

58. EI patr6n que emerge es que la seriedad de la contaminaci6n del aire varia dependiendo de la topografia y de los vientos del lugar. En Buenos Aires, a pesar de un alto nivel de concentraci6n urbana y de uso de vehiculos, la posible repercusi6n en la contaminaci6n del aire ha sido atenuada por un regimen de vientos favorable. Sin embargo, los vientos no son suficientes para dispersar la contaminaci6n que se concentra en calles estrechas con transito pesado durante horas de trabajo, cuando los gases t6xicos provenientes del trafico se acumulan a niveles insalubres. Por consiguiente, la contaminaci6n del aire es principalmente un problema del centro de la ciudad para los conductores, peatones, trabajadores, clientes de casas de comercio y residentes que estan sujetos a la contaminaci6n de los vehiculos. Se informa que la situaci6n es similar en la mayoria de las ciudades en la regi6n pampeana, tales como Rosario y San Nicolas. En las ciudades en zonas mas montai'losas tales como Mendoza, C6rdoba y Salta, la topografia y las condiciones e6licas pueden ocasionalmente lIevar a inversiones atmosfericas que atrapan los contaminantes y permiten que su acumulaci6n lIegue a niveles peligrosos en toda la superficie del area urbana.

59. Dado el volumen de la poblaci6n expuesta en Buenos Aires, y el hecho de que las consecuencias para la salud de la contaminaci6n de plomo de bajo nivel tienden a ser mas serias que las asociadas con la contaminaci6n de CO y de NOx de bajo nivel, pareceria que la contaminaci6n con plomo es el mas serio de los temas de la contaminaci6n del aire relacionada con el transporte que necesita encararse. Esto apunta a la elevada prioridad de reducir el contenido de plomo en la nafta y cambiar a otros combustibles menos contaminantes. En relaci6n con el control de particulados, NOx, CO y otra contaminaci6n vinculada con el transporte, las diferentes opciones de politica encaran el problema en fases diferentes. Las politicas que apuntan a mejorar el mantenimiento del motor y la eficiencia procuran reducir las emisiones por distancia de un modo dado de transporte (vale decir, tren, colectivo 0 autom6vil). Otras politicas apuntan a influir la selecci6n modal hacia sistemas de transporte menos contaminantes (vale decir, trenes 0 transpC'rte no motorizado). Finalmente, la administraci6n espacial urbana puede utilizarse para reducir la demanda de servicios de transporte contaminante a largo plazo.

60. Seleccion de Combustibles. Argentina ya esta implementando dos importantes opciones de cambio de combustibles que de ben conducir a la reducci6n de la contaminaci6n con plomo en el

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aire: el gas natural comprimido (GNC) y la nafta sin plomo. Los vehiculos alimentados a GNC tambh~n producen menos NOx, CO, hidrocarburos, materia de plomo y particu\ados que los vehiculos a nafta, y menos particulados (pero mas NOx, CO e hidrocarburos) que los vehfculos a diesel. Desde 1985, la Argentina ha seguido la politica de promover el uso del GNC mediante la exenci6n del impuesto al combustible, que representa alrededor del 44 por ciento del precio de la nafta. Como resultado, el GNC fue nipidamente adoptado por los camiones livianos y los taxis pero tuvo poco exito con los colectivos (donde el GNC solamente tiene un 2 por ciento del mercado en el AMBA). La explicaci6n puede ser que el combustible diesel tambien esm exento del impuesto a los combustibles, y que los colectivos equipados con GNC son algo mas caros y menos eficientes.

61. La nafta sin plomo recien se introdujo en la Argentina hace 1 ano y medio y, hasta la fecha, menos del 5 por ciento de tOOos los autom6viles funcionan con nafta sin plomo. Sobre la base de las hip6tesis de la "mejor suposici6n", se puede demostrar que la reducci6n de la contaminaci6n atmosferica con plomo en el AMBA de 1 I!glm3 tal como la que se obtendrfa con la sustituci6n de la rafta ,:;on plomo por la sin plomo, reduciria los danos anuales a la salud en alrededor de $53,6-$1~ 3,1 millones. Si se acepta este estimado, el beneficio del uso de la nafta sin plomo en el AMBA pu€de estimarse en alrededor de $0,02-0,04 por litro de nafta, en comparaci6n con los costos adi...:ionales de producci6n de nafta sin plomo de $0,01-0,02 por Iitro.

62. Sobre la base de 10 anterior, se recomienda que el Gobiemo considere ajustar la estructura existente de los impuestos a los combustibles para reflejar los factores extemos del dana provocado por la contaminaci6n vinculados con el uso de un combustible determinado. Si bien la determinacion exacta de los costos del dana social vinculados con cada tipo de combustible requeriria mucho mas recolecci6n y amilisis de informacion, seria uti! introducir el concepto de "quien contamina, paga" por medio de un par de medidas iniciales que ya puedenjustificarse, por 10 menos en las principales areas urbanas:

(a) un ajuste al impuesto al combustible para crear un diferencial de $0,04 por litro entre la nafta con y sin plomo para reflejar el costa del dana social de las emisiones con plomo. Ello seria congruente con la practica en los paises de la OCDE, la mayorfa de los cuales tienen impuestos diferenciales entre $0,03 y $0,09. EI objetivo es hacer la nafta sin plomo mas barata que la con plomo.

(b) un ajuste al impuesto al combustible para aumentar el costa del diesel en relaci6n con el del GNC, para reflejar el costa del dano social de las emisiones de particulados. EI diferencial debe ser 10 suficientemente grande para brindar un incentivo para el mayor uso del GNC en los colectivos urbanos.

(c) el establecimiento de un program a de monitoreo de la calidad del aire para determinar los niveles existentes de contaminacion del aire en las areas urbanas, la poblaci6n en riesgo y el grado de peligros para la salud. EI objetivo es el de suministrar una base s6lida para la toma de decisiones en relacion con los impuestos al combustible segun la contaminaci6n sobre la base del principio de "quien contamina, paga".

63. Normas de Emision y Mantenimiento de Vehiculos. La tecnologia de vehiculos y la calidad de mantenimiento de los vehiculos influyen en buena medida sobre las emisiones de los mismos. En Argentina, el parque automotriz es viejo y, en virtud de las circunstancias economicas, el mantemmiento esrn. muy descuidado. Si bien un decreto reciente establece las normas de ruido y de

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emisi6n a nivel nacional para los vehiculos a motor nuevos y usados, el cumplimiento parece ser desigual. Si bien se informa que Mendoza y C6rdoba han mejorado en forma significativa su calidad del aire haciendo respetar el cumplimiento de las normas de emision, un estudio reciente en Buenos Aires sugiere que solamente alrededor del 10 por ciento de los camiones y el 8 por ciento de los vehiculos de transporte de pasajeros se someten a las inspecciones anuales. En general, la experiencia en otros paises indica que las siguientes politicas han sidQ efectivas en reducir la contaminaci6n (algunas de elias ya se estan siguiendo en la Argentina):

(a) la actualizacion de nuevas normas de emision de vehiculos para ponerlas en linea con la practica intemacional, tanto para proteger eI medio ambiente 10c~1 como para aumentar la ~ompetitividad de exportacion de los automoviles manufacturados localmente.

(b) la introduccion de inspecciones obligatorias para los autom6viles privados (tal como en Mendoza y en Cordoba), y el reforzamiento de las inspecciones para los vehiculos comerciales en la totalidad de las principales areas urbanas para alentar el cumplimiento con las norm as de emision aplicables.

(c) la instalacion de dispositivos de recupera~ion de vapor en tanques de almacenamiento de combustible, camiones de reparto y estaciones de servicio en la totalidad de las areas urbanas principales. Sobre la base de la experiencia en otros paises, los costos de la instaiacion son escasos y, sobre la base del beneficio de las economias de combustible solamente, los periodos de recuperacion de la inversion deben ser de alrededor de 2 a 3 afios.

64. Administracion de fa Congestion y Sefeccion de Modalidad. La intensidad de la contaminaci6n de las modalidades altemativas de transporte de pasajeros varia en forma significativa, en gran medida en funcion del uso de combustible por persona-ki1ometro. EI transporte no motorizado (por ejempio, las bicicletas) no ocasionan contaminacion; Ie siguen los trenes, los colectivos, y los autom6viles en orden ascendente. Los autom6viles registran una intensidad de emisiones diez veces mayor que los colectivos en terminos 'pasajeros-kilometro. Sin embargo, la experiencia en otros paises sugiere que las tasas de propiedad de automoviles aumentan rapidamente con el aumento de los niveles de ingreso. En 1992, habia 6,9 habitantes por automovil en la Argentina en comparacion con 1,8 en los Estados Unidos. Esta tendencia enfoca la atenci6n en las estrategias para evitar 0 incluso para revertir el aumento esperado en el uso de automoviles privados.

65. Existen una variedad de opciones para inducir a los usuarios del transporte a cambiar de autos privados a modalidades de transporte que ocasionen menos congestion y que contaminen men os. Las medidas que aumentarian el atractivo del transporte publico son cruciales, incluyendo el ajuste de la velocidad relativa de las diferentes modalidades, por ejemplo con el uso de carriles para colectivos que se hagan respetar estrictamente. La introduccion de carriles para colectivos como parte de un programa mas integral de reestructuracion del trafico reduciria el tiempo de viaje de los colectivos y por ende, 10 haria mas atractivo. Los ferrocarriles suburbanos y el subterraneo, de los cuales AMBA ya cuenta con una amplia red de mas de 900 km., tienen un gran potencial de absorcion de una parte substancial del uso del transporte para dirigirse a los lugares de trabajo. Es muy probable que la rehabilitacion de la red de ferrocarriles suburbanos y del subterr{meo consiga atraer a mas usuarios, especialmente si se integraran las tarifas del colectivo y del ferrocarrillsubtemineo. Ya se pueden recomendar varias medidas sobre la base de la evaluacion de los problemas actuales y de las experiencias en otras partes:

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(a) la implementacion de medidas de disei'lo de tnifico para eliminar los cuellos de botella, mejorar la seiializaci6n y mejorar las velocidades de funcionarniento del transporte publico, con el objetivo general de reducir la congestion y el embotellarniento del tnifico.

(b) la implementacion de carriles exclusivos de colectivos en la totalidad de las arterias principales en la zona metropolitana, con prioridad en los semaforos, cruces de nivel separado y paradas fuera de carrH.

(c) en conjunto con (a), la arnpliacion de los controles de acceso de los automoviles privados al congestionado microcentro de la ciudad, para limitar el trifico en las calles angostas a los taxis y a los colectivos, y facilitar la circulaci6n de peatones y de ciclistas.

(d) la rehabilitacion y la arnpliacion de las lineas de trenes suburbanos y del subtemineo.

(el el mejorarniento de los accesos de pasajeros al transporte publico (mejores cruces y mejoras de seguridad), y el cambio de ruta de los colectivos suburbanos en mejores intercambios intermodales vinculados con las Ifneas de trenes suburbanos y del subtemineo, mas que cabeceras en el centro de la ciudad.

(f) alentar a los peatones y a los ciclistas por medio de la creaci6n de redes de circulacion separada con puentes sobre las calles principales y ferrocarriies, con cruces controlados por senales en grado, rutas de alimentacion al transporte publico y el suministro de depOsitos adecuados en las estaciones de ferrocarril y terminales de omnibus.

(g) a largo plazo, un plan maestro para la promocion del transporte publico, con redes coordinadas de medios masivos de transporte centrados en el ferrocarril y.subterraneo para el microcentro de la ciudad con la mas alta congestion, y las lineRS urbano-suburbanas y los colectivos para las areas de la ciudad d~ menor densidad y las rutas suburbanas.

66. Gestion Espada/ Urbana. La gestion del uso de la tierra urbana y la demanda de servicios dt~ transporte estan vinculados estrechamente. La demanda del transporte urbano se genera de la separacion espacial de las diferentes funciones urbanas tales como la vivienda, el trabajo y los comercios. La densidad habitacional determina la factibilidad de los diferentes sistemas de transporte. Debido a la complementariedad entre la infraestructura y las inversiones individuales (vale decir, calles y automoviles; trans porte publico y casas), la dependenciaexclusiva en los mercados no resultara en un uso eficiente de la tierra urbana, y puede abogarse por la intervencion regulatoria. La gestion del espacio urbano puede desplazar Ja urbanizacion de una ciudad hacia reducir sus necesidades de transporte 0 necesidades de transporte que puedan ser satisfechas por un sistema de transporte con menor congestion y contaminacion.

67. En Ja Argentina, las actividades de gestion espacial urbana Ilegaron a detenerse en la decada del 70 debido a los problemas economicos que el pais enfrentaba en ese momento. Ahora que los problemas economicos estan siendo exitosamente conjurados, existe una oportunidad para preparase nuevarnente para la integracion del uso de la tierra urbana con el desarrollo de la infraestructura. Una veZ mas en este terreno, si bien se precisara rnucho estudio para elaborar un enfoque optimo a largo plazo, ya hay algunas recomendaciones que vale la pena seguir:

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(a) la fragmentacion del sector de transporte metropolitano entre la Capital Federal, la Provincia de Buenos Aires y las 16 municipalidades en el AMBA, parece ser la limitacion mas importante a la implementacion de una politica urbana coherente e integral. La creacion de un mecanismo coordinado para el trans porte metropolitano y el control de la contaminacion del aire tal como la propuesta Autoridad de Transporte del Area MetropoJitana (AT AM), se constituiria en un primer paso necesario bacia encarar los temas de la contaminacion relacionada con el transporte en la totalidad del area.

(b) a largo plazo, la planificacion del uso de la tierra debe concentrar los asentamientos de alta densidad a 10 largo de los principales corredores del trans porte de una manera que se integre con otras funciones urbanas (Iugares de trabajo, servicios, comercio). Tal patron permitiria el suministro mas eficiente de los servicios urbanos, incluyendo el transporte de distancia local y de larga distancia y reducir las manifestaciones extemas al medio ambiente, en comparacion con el patron existente de suburbios extendidos y asentamientos irregulares.

Desechos Solid os Municipales

68. La recoleccion y eliminacion de desechos solidos es un componente importante de la infraestructura ambiental. En ausencia de recoleccion adecuada, la basura se apila en terrenos baldios y arroyos locales, donde constituye un riesgo para la salud y una fuente de contaminaci61. Algunos basurales son causa de inquietud debido a su ubicacion, disei'io y operacion inadecuados. Los problemas especificos se relacionan con su aislamiento inadecuado de las areas pobladas (en su mayoria asentamientos irregulares 0 villas miseria), su accesibilidad a los cirujas y a los nii'ios, su ubicacion en areas bajas sujetas a inundaciones, y su contaminacion de las aguas subtemineas. Los basurales a menudo estan ubicados en terrenos bajos linderos a arroyos 0 en sus cercanias y contribuyen a la contaminacion del agua de superficie. La practica de quemar los desecbos solidos en los basurales al aire libre contribuye a la contaminacion del aire con particulados;

69. Inc1uso en el AMBA, donde se requiere por ley que la Capital Federal y las 19 municipalidades depositen sus desperdicios solidos en rellenos sanitarios operados por CEAMSE desde 1978, los basurales siguen existiendo (alrededor de 74, en 1992). De acuerdo con sus propios estimados, CEAMSE solamente recibe alrededor de 4 millones de toneladas por ai'io de desperdicios solidos de los 5,6 millones de toneladas que se producen en su area de servicio. Una inquietud particular es que, debido a que los rellenos sanitarios de CEAMSE controlan la calidad de los desperdicios que aceptan para el depOsito, y rechazan los desechos mas toxicos y peligrosos, es probable que aquellos se arrojen ilegalmente en condiciones incontroladas. En el caso de un basural en Florencio Varela, ya se han detectado contaminantes industriales en el acuifero Puelche, que es una fuente importante de agua potable.

70. La limitaci6n mas importante al reemplazo de los basurales por rellenos sanitarios puede ser su costa mas elevado (CEAMSE cobra A$10/tonelada). Un enfoque posible para encarar este tema es que las municipalidades recuperen los costos de la recolecci6n y deposito de desperdicios s61idos de los usuarios por medio del uso de tasas de desperdicios s6lidos por volumen 0 que licencien las operaciones al sector privado. Otra limitaci6n a la eliminaci6n de los basurales podria ser el hecho de que los basurales son una fuente importante de ingreso para los segmentos mas carenciados de la poblaci6n urbana. Donde esto ocurre, una solucion al problema de la contaminacion que proviene de los depOsitos ilegales de basura necesita incorporar la consideraci6n de las condiciones de vida y de las oportunidades de empleo en dicbos asentamientos.

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71. Sobre la base de las consideraciones anteriores, la priori dad mas importante es la de promover la recolecci6n y eliminaci6n adecuada de los desperdicios s6lidos en rellenos sanitarios para reemplazar el uso continuo de los basurales en la mayoria de los lugares en la Argentina. Ello requerira una estrategia integrada que comprenda:

(a) para m0vilizar los recursos financieros necesarios para mejorar la recolecci6n y cubrir los costos de los rellenos sanitarios, el enfoque recomendado es recuperar los costos de los usuarios por medio del uso de tasas de desechos solidos por volumen. Tendria que imponerse una tasa mInima, que cubra las necesidades basicas de cada hogar, para reducir el incentivo de arrojarlos ilegalmente.

(b) para suministrar un incentivo a los gobiemos locales para que adopten normas sanitarias modernas y aumentar la recuperaci6n del costa de sus actividades de desperdicios s6lidos, el Gobierno debe considerar asistencia financiera para que las municipalidades construyan )- equipen sus rellenos sanitarios y comercialicen su operacion.

( c) para mejorar la recoleccion de los desechos s6lidos en las areas de menores ingresos y asentamientos irregulares a costo minimo, las municipalidades deben considerar contratar dichos servicios con asociaciones vecinales u ONG que puedan suministrar servicios de recoleccion a menores costos por medio de la participaci6n del sector informal.

(d) para reducir incentivos al arrojo iIegal de desperdicios solidos y otros que no pueden ser aceptados por los rellenos sanitarios, el Gobiemo debe prom over inversiones en el tratamiento especializado de desechos peligrosos que cumplirian con las normas ambientales apropiadas (ver los parrafos 49 y sig.).

Aspectos Institucionales del Manejo Ambiental

72. Tal como puede inferirse ya, la fragmentacion de responsabilidades para el manejo ambiental entre numerosos organismos a los niveles nacional, provincial y municipal ha llevado a la superposici6n de jurisdicciones, al control debil y al cumplimiento desigual de las normas, asi como a un elevado grado de confusion acerca de politicas y objetivos. Al nivel nacional, donde SERNAH tiene la responsabilidad nominal de la politica del medio ambiente, por 10 menos otros siete ministerios tienen papeles importantes que jugar en la adopcion, cumplimiento y administracion de politicas relacionadas con el medio ambiente. Se repite un patron similar al nivel provincial y municipal, en donde la responsabilidad de los asuntos relacionados con el medio amhiente se reparte entre muchos organismos y oficinas. Esta fragmentacion es mas confusa que 10 nonnal en la Argentina debida a la complejidad de las relaciones entre el Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales, ya que la Constituci6n ha reservado para las provincias todas las funciones que no han sido expresamente delegadas en el Gobierno Nacional. Otro factor que complica son los cambios frecuentes en la estructura institucional.

73. EI cuadro general, considerando la superposicion de roles del Gobierno Nacional y de los gobiernos provinciales y municipales es de confusion y duplicacion. Los requerimientos juridicos difieren entre las jurisdicciones y las diversas autoridades compiten en la aplicacion de la ley. Hacer cumplir la ley termina siendo arbitrario dado que a menudo se basa en respuestas a una crisis pero muy rara vez lIeva a mejoras significativas en Ia administracion global del medio ambiente. Muchas empresas no estan seguras de cual es la ley que se supone que tengan que cumplir. 0, del

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lado del Gobiemo, nadie tiene la responsabilidad final del cxito, pero los fracasos tienden a caer sobre SERNAH, como centro del sistema, aunque las responsabilidades pueden ser compartidas. La multiplicidad de los organismos comprendidos crea problemas de coordinaci6n e incoherencias en las citaciones a los contaminadores. Por ejemplo, las curtiembres en Avellaneda (GBA) informan que estan sujetos a inspecciones ambientales de seis organismos diferentes que utilizan diferentes normas.

74. La regulaci6n de la contaminaci6n del agua comprende el mayor grado de complejidad institucional. Al nivel nacional, por ejemplo, si una empresa en el GBA descarga agua contaminada en la alcantarilla, AA tiene que controlar Ia contaminaci6n, ya que AA es controlada por ETOSS en relacion con las descargas de las redes de alcantarillado. Sin embargo, cuando AA halla violadores de las norm as de emision, tiene que depender de SERNAH para hacer cumplir las normas. Los contaminadores originales pueden negociar con SERNAH un plazo ampJiado para arreglar estos problemas, y sin embargo ETOSS espera que AA cumpla con sus normas de emision en todo momento. Esta discrepancia entre el cronograma que enfrentan el contaminador original y AA surge del hecho de que el primero es responsable solamente ante SERNAH mientras que el segundo tambicn es responsable ante ETOSS por medio de su contrato de concesion.

75. AI nivel provincial, la matriz de responsabilidades institucionales es similar de compleja. Por ejemplo, la Provincia de Buenos Aires ha creado recientemente el Instituto Provincial del Medio Ambiente para coordinar todos los asuntos relacionados con ello. Sin embargo, los otros organismos que tienen autoridad en asuntos del medio ambiente siguen funcionando. Por ejemplo, la Secretaria Provincial de Salud Publica sigue lIevando a cabo inspecciones del medio ambiente por medio de su Direcci6n del Medio Ambiente, paralelamente con la Division Ecologica d~ la Polida de la Provincia y con AGOSBA, la empresa de servicios de agua y alcantarillado de la Provincia.

76. Un nivel adicional que esta surgiendo son los Comites de Cuenca de cada sistema fluvial, pero casi ninguno ha estado todavia en operaci6n efectiva hasta la fecha. Los obstaculos administrativos a superar en la cuenca del Rio Matanza-Riachuelo son un ejemplo de la adopci6n de politicas del medio ambiente: por 10 menos 22 instituciones de todos los niveles tienen autoridad sobre la cuenca. En el Rio Reconquista, el escenario no es muy diferente: 13 municipalidades mas el Gobiemo Provincial y el Nacional ejercen jurisdicci6n sobre la cuenca.

77. SERNAH es consciente de muchos de los problemas y de la necesidad de racionalizar el disefio de la politica del medio ambiente en la Argentina. Trabaja en forma muy activa en reorganizar sus instituciones para establecer un sistema del medio ambiente nacional mas transparente y, en ultima instancia, mas efectivo. Este esfuerzo incluye el trabajo en una Politica Nacional del Medio Ambiente, un Plan Nacional de Acci6n, una Ley Marco Nacional para el Medio Ambiente, y un Sistema Nacional de Informacion del Medio Ambiente. Sin embargo, el progreso ha sido extremadamente lento. La transformacion esperada de SERNAH en un ministerio podria brindar una oportunidad para una reorganizacion mas cabal de las funciones y una concentracion de la responsabilidad de fdar la politica en un solo organismo.

78. En general, sobre la base de una comparacion de la situacion en la Argentina con las ensefianzas recogidas en la experiencia intemacional, la elaboracion de un marco institucional mas simple y mas efectivo para la gestion ambiental requerini: (i) la descentralizaci6n de la adopcion de poHticas a los niveles provincial y municipal junto con su concentracion dentro de cualquier nivel, (ii) la descentralizaci6n del control y de la vigilancia del cumplimiento, (iii) el uso de tasas de

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descarga y otros cargos del medio ambiente para brindar incentivos para la implementacion de la solucion del menor costo en terminos de cambios de conducta y de inversiones para reducir los desperdicios aJ minimo y movilizar .recursos para el control, el cumplimiento y los servicios ambientales, (iv) un papel mas solido para el sistema juridico, (v) aumentar la participacion del publico en la adopci6n de decisiones ambientales, y (vi) la mejora del amilisis y del control del medio ambiente para suministrar una base mejor para la adopcion de decisiones acerca de politicas del medio ambiente.

79. Descentralizacion de la Adopcion de Politicas. El argumento de la descentralizacion se basa en eJ hecho de que las provincias estan a menudo mucho mas conscientes de los temas del medio ambiente en elias y de las capacidades locales para controlar la contaminaci6n. Esto sugiere que la identificaci6n y la selecci6n de las metas del medio ambiente y de los instrumentos de politica deben hacerse mejor al nivel provincial. Sobre esta base, se recomienda que:

(a) cada provincia designe un organismo unico para hacerlo responsable de la politica del medio ambiente. Todavia habria unidades del medio ambiente en diferentes ministerios y la coordinacion entre ellos seguiria siendo un determinante importante en el exito de las politicas del medio ambiente. El objeto es, sin embargo, asegurar la responsabilidad permitiendo la identificacion clara de una autoridad final en asuntos del medio ambiente.

(b) el gobiemo nacional establezca normas minimas del medio ambiente para reducir los riesgos de la competencia por la inversion entre las provincias y las municipalidades sobre la base de reducir al minimo los requerimientos del medio ambiente. Esto ya esta contemplado en la Constitucion de 1994.

80. Descentralizacion del Control y del Cumplimiento. Los fundamentos de la descentralizacion del control radican en las ganancias de eficiencia al reducir la distancia entre la recoleccion de informacion y los organismos locales donde es mas probable que se necesite la informacion. Por ende, una asignacion mas clara y mas sistematica de estas responsabilidades entre las provincias y las municipalidades dependera de la naturaleza del problema. Para los cuerpos de agua provinciales, el control provincial probablemente sera mas economico y mas efectivo. Para la conlaminacion del aire, la responsabilidad municipal puede ser mas efectiva, a menos que haya desbordes y si no existen las limitaciones tecnicas 0 institucionales.

81. En cuanto al hacer cumplir las reglamentaciones del medioambiente, la mayoria de las muricipalidades en la Argentina ya tienen la autoridad necesaria, pero su efectividad es un problema importante. Para mejorar la efectividad del control y del cumplimiento descentralizado, se recomlenda que:

(a) el gobiemo nacional suministre asistencia tecnica a los organismos provinciales mas debiles para hacer que su capacidad Ilegue a las normas minimas y verificar la congruencia del control y del cumplimiento por medio de verificaciones aleatorias ocasionales.

(b) los organismos responsables exploren oportunidades de reducir los costos del control y de hacer respetar las disposiciones por medio de enfoques tales como el usar contratistas privados, depender de la declaracion voluntaria de las empresas (dentro del marco de los planes de accion ambiental sectorial de la industria y del Gobiemo), y depender del control y del cumplimiento de la poblacion, por ejemplo, mediante el uso de una linea de

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emergencia verde (como la que existe en Cordoba), y el uso de una "policfa ecologica" voluntaria.

(c) el Gobiemo suministre un incentivo fiscal a los organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley permitiendoles retener una proporcion de las multas que recogen.

82. Financiaciim de 10 Gestion del Medio Ambiente. La capacidad del Gobierno para intervenir por medio de hacer respetar los reglamentos, tasas de descarga, incentivos financieros, inversiones u otros tipos de instrumentos de politica depende de los recursos disponibles al Gobiemo para ello. Hay varias opciones disponibles para movilizar dichos recursos. Para la mayor parte de los organismos del medio ambiente en la Argentina, la practica actual es la de depender de los ingresos generales y de asignar recursos por medio del proceso normal de presupuesto con ocasionales asignaciones suplementarias. En la mayor parte de los casos, sin embargo, existe la percepcion que los ingresos asignados no cubren los requerimientos de los gastos, con el resultado de que la implementacion de politicas del medio ambiente esta muy por debajo de los niveles deseables.

83. Una altemativa es la de reconocer que la administraci6n del medio ambiente es un servicio con clientes bien definidos: los contaminadores y los beneficiarios de la reducci6n en los niveles de contaminacion. Esto brinda fuentes potenciales de financiaci6n aut6noma por medio de la implementacion de cargos por efluvio y cargos al usuario. Este enfoque, basado en el principio Ije "el que contamina, paga" brindara, en general, los incentivos apropiados para la reduccion de la contaminacion, lIevara a la recuperacion integra de los costos de la remocion de los desperdicios, de su tratamiento y eliminacion, desalentara la utilizacion de productos que daiian el medio ambiente, y alentarA el reciclado y el reuso de materiales. Ademas, la implementacion de cargos al usuario movilizara los recursos financieros para respaldar el control y el cumplimiento de las politicas ambientales. Las consideraciones del caso han sido analizadas en el parrafo 45 y sig.

84. ReJorzar el Popel del Sistema Juridico. Un factor de contribucion importante a los tern as jurisdiccionales que han Iimitado la administracion efectiva del medio ambiente en la Argentina es la carencia de una ley general sobre el medio ambiente que definiria los sistemas de gestion ambiental nacionales, vale decir, los papeles y las responsabilidades del Gobiemo Nacional y de los gobiemos provinciales en relaci6n con la gestion y las politicas del medio ambiente. Esta ley tend ria que ser congruente con el requerimiento de la Constitucion de 1994 de que el Gobiemo Nacional fije presupuestos mfnimos pero res pete las atribuciones provinciales y municipales.

85. Un tema relacionado se vincula con el sistema judicial que, hasta hace poco, no habia sido demasiado sensible a los reclamos del medio ambiente. Ello surgio de: (i) la debilidad de conocimientos sobre el medio ambiente del poder judicial; (ii) limitaciones de la legislacion en el campo ambiental; y (iii) la poca dependencia que tiene la sociedad civil del Poder Judicial. Mas recientemente, algunos tribunales han adoptado un papel mas activo. Sin embargo, existe la percepcion de que el proceso legal es excesivamente formal y por consiguiente lento, y que el sistema juridico tiene una comprensi6n inadecuada de la reglamentacion del medio ambier:.te. Finalmente, una carga de casos abrumadora con las demoras consiguientes y otros costos, indica 10 deseable de elaborar un marco juridico solido para los servicios de arbitraje y mediacion.

86. En vista de la importancia de contar con un sistema tribunalicio y un marco legal eficientes para respaldar el cumplimiento de las politicas ambientales, se recomiendan los siguientes pasos:

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(a) existe una gran necesidad de una Ley Marco del Medio Ambiente que definiria normas minimas a nivel nacional y clarificaria las responsabilidades respectivas del nivel nacional y del provincial en la gestion del medio ambiente. Ademas, la ley debe brindar una base juridica solida para la introduccion de tasas de descarga, y otros instrumentos para la gestion del medio ambiente, estableciendo el principio general de que el Estado tiene el derecho de cobrarles a aquellos que usan los recursos ambientales y naturales del pais, vale decir, el principio de que "el que contamina, paga".

(b) la sobrecarga de las cortes judiciales debe aliviarse por medio del apoyo oficial a mecanismos de alternativa para arreglar los diferendos ambientales, tales como la mediacion 0 el arbitraje.

(c) la contribucion del sistema tribunalicio a la resolucion de los temas del medio ambiente debe mejorarse por medio de la ampliacion de la capacitacion en el medio ambiente a los jueces y a otros profesionales de lajusticia. Esta capacitacion debe incIuir las tecnicas para obtener y preservar la evidencia del dana ambiental.

87. Mejor Ami/isis y Control del Medio Ambiente. Las consideraciones en este informe demuesuan ampliamente la debil base anaUtica para determinar las dimensiones fisicas, economicas y sociales de los diferentes problemas de la contaminacion. El trabajo en tres areas separadas de investigacion y de analisis seria extremadamente util para mejorar la base de informacion sobre la cual se sentaria la futura fijacion de prioridades del medio ambiente.

(a) Control del Medio Ambiente. En la mayor parte del pais no hay base sobre la cual adoptar decisiones educadas acerca de las condiciones del medio ambiente. Existen brechas criticas en el control de la calidad del agua, tanto de superficie como subterranea y virtualmente no existe ningun control sistematico de la calidad del aire en las grandes ciudades. Llenar estas brechas es una condicion previa para una evaluacion de los costos de la contaminacion en estas areas.

(b) Vinculaciones del Ambiente con la Salud. Si bien hay una cantidad importante de informacion de salud y estudios a disposicion, se ha hecho muy poco para compilar, correlacionar y analizar la informacion en una manera que permitiria el analisis de las tendencias y las interacciones del ambiente con la salud. Se requieren mas estudios y encuestas interdisciplinarias para establecer la poblaci6n en riesgo de las diversas formas de contaminacion ambiental y el grado actual de amenaza ala seguridad y la salud publica que surgen de elias.

(c) Evaluacion Economica de los Danos Ambientales. Este informe simplemente ha i1ustrado el uso de metodos de evaluacion econ6mica para los problemas del m(~dio ambiente. Los estudios en profundidad de las perdidas econ6micas provenientes de la contaminacion del agua de superficie, de la contaminaci6n del aire, y del deterioro de los espacios urbanos serian invaluables para orientar las futuras selecciones de politica.

(d) Se debe establecer un Sistema Nacional de Informacion del Medio Ambienle para integrar la infonnacion del medio ambiente recogida a los niveles nacional y provincial, y hacerla accesibJe al publico.

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88. Uso de Evaluaciones de Impactos Ambientales. La Evaluaci6n del Impacto Ambiental (EIA) es un instrumento util para la regulaci6n del medio ambiente, particularmente para encarar los impactos mas importantes sobre el medio ambiente, y los proyectos que involucran la reubicacion de la poblaci6n afectada. En la Argentina, el uso de las EIA recien ha comenzado, dado que hasta 1995, s61amente se les requeria a los proyectos hidroelectricos, a los proyectos de mineria y en algunas provincias. Recien en 1995, con la Ley de Creaci6n del Sistema Nacional de Inversiones Publicas, se requieren las EIA para proyectos publicos seleccionados, 0 proyectos con contribuciones y garantias publicas, pero los reglamentos que cubren las regulaciones de implementacion aun no han sido aprobados. Dada la importancia ·de esta herra"lienta para una gestion exitosa del medio ambiente, se recomienda que el Gobierno apruebe los reglamentos para el uso de las EIA para los proyectos de inversi6n publica y amplie su aplicaci6n a todos los proyectos que pueden causar repercusiones de importancia sobre el medio ambiente.

89. Aumento de fa Participacion Publica. La participaci6n del publico y de otros actores principales ha demostrado ser una herramienta efectiva para prom over respaldo politico y sustentabilidad para la fijacion de normas del medio ambiente. En la Argentina, la participaci6n pliblica en la gestion del medio ambiente ha sido muy limitada. Los problemas en hallar una ubicacion adecuada para una planta de tratamiento de desperdicios Prligrosos demuestran ,en forma amplia como los problemas de la contamimicion pueden agravarse por la carencia de )a participaci6n local. Los ejemplos positivos comprenden el proceso de EIA en Mendoza, que incluye audiencias publicas. La participacion publica es mas efectiva cuando se ha informado y se ha educado 3\ publico acerca de los riesgos del medio ambiente a los que esta expuesto, y los costos vinculados con los niveles alternativos de contaminacion y de reduccion de la contaminaci6n. El acceso abierto a la informaci6n tam bien es una condici6n importante para la participacion efectiva del publico. ' '

90. En vista de )a importancia de un proceso participatorio de adopci6n de politicas es una herramienta importante para promover el respaJdo politico y para mejorar la eficiencia y la efectividad de la gestion del medio ambiente, se recomienda 10 siguiente:

(a) el reforzamiento de la educaci6n sobre el medio ambiente para aumentar la conciencia pllblica de los temas ambientales y facilitar su participaci6n positiva en el respaldo de la implementaci6n yel cumplimiento de las politicas del medic ambiente.

(b) el uso del proceso de EIA como una oportunidad de informar y de educar al publico en aspectos controvertidos de los proyectos principales e identificar inquietudes y necesidades de la poblaci6n afectada.

(c) el establecimiento de mecanismos de consulta formal con el publico y con otros actores principales en relacion con la determinacion de las normas de contaminacion, las prioridades del medio ambiente, y la formulacion de una vision conjunta de gesti6n del medio ambiente.

91. La Necesidad de una Vision Compartida. Los gobiernos de mayor exito en la gestion ambiental han basado su gesti6n de inquietudes ambientales en la planificaci6n a largo plazo, incluyendo una identificaci6n de los problemas am bien tales c1aves del paIs yel amllisis del disefio de los menus de opciones para resolver estos problemas. Esta forma de pensamiento estrategico basada en una visi6n del sector tiende a asistir a las autoridades ambientales recientes a constituir una base crecientemente amplia de respaldo. La implementaci6n de esta vision entonces c;onsiste

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en explicitar his ordenes del rumbo a tomar para los responsables de la adopcion de politicas en un plan a largo plazo. AI haber reconocido esto, SERNAH ya esta planeando preparar un Plan de Accion y PoHtica Nacional del Medio Ambiente que definiria una vision del medio ambiente comun a la poblacion y a los actores econ6micos.

Haria un Plan de Acci6n Integrado

92. Dados los problemas de contaminaci6n del medio ambiente que enfrenta la Argentina, y la multiplicidad de las opciones para encararlos, es util integrar los resultados en un plan de acci6n para que el Gobierno 10 considere. Sobre la base de las conclusiones del informe, la estrategia que surge debe girar alrededor de los siguientes temas que superan los Iimites:

(i) fijar metas nacionales acordadas para la calidad del medio ambiente, tomando los usos de los cuerpos de agua y de aire en cuenta, y determinar las normas apropiadas de emisi6n para lograrlas.

(ii) c1arificar los acuerdos institucionales para la gesti6n del medio ambiente, a traves de que cada provincia y municipalidad que designe un organismo responsable para el cumplimiento, el control y la adopcion de politicas del medio ambiente. EI papel de la Nadon se concentra en establecer normas que recojan y divulguen informacion y que respalden el fomento de organismos provinciales mas debiles; y

(iii) utilizar cargos por contaminacion y otros instrumentos econ6micos para suministrar un incentivo para reducir en una forma radical los desperdicios y movilizar recursos para los servicios y la gesti6n adecuada del medio ambiente.

93. Ademas, a pesar de las limitaciones de la informacion, una estrategia del medio ambiente tambien debe reflejar una serie bien ordenada de prioridades para la accion. En varios paises se han utilizado una cantidad de criterios y consideraciones alternativas para priorizar las intervenciones. Inicialmente, los mismos criterios utilizados para priorizar los problemas del medio ambiente y para seleccionar instrumento~ se aplican a realizar una jerarquizaci6n de las intervenciones. Por consiguiente, la Argentina puede desear medidas priorizadas que beneficiaran a la mayor cantidad de genle, 0 que beneficiaran mayormente a los sectores de menores recursos, 0 que tengan mUltiples beneficios (vale decir, mas alia de los estrictamente ambientales), medidas dirigidas a problemas con efectos mayores sobre la salud, problemas que son recurrentes 0 con efectos irreversibles y problemas que plantean los mayores riesgos 0 incertidumbre.. Las acciones prioritarias tambien tienen que ser efectivas en terminos del costo, politicamente y administrativamente factibles, y estar de conformidad con los presupuestos de inversion del Gobierno (vale decir, con su capacidad financiera).

94. Los cuadros a continuacion resumen las recomendaciones para las medidas que se derivan de las consideraciones precedentes. Dondequiera que sea factible, se brindan el grado de prioridad (alta, moderada 0 baja), la responsabilidad institucional, el marco de tiempo para la implementacion, y una referencia para la consideraci6n en mas detalle en el informe tecnico. Las recomendaciones se han organizado en tres categorlas: (i) prioridades para reforma de politica y mejor administraci6n, (ii) prioridades de investigacion, informaci6n y anal isis, y (iii) prioridades para la inversi6n.

95. Prioridades para la Reforma de Politica y Gesti6n Mejorada

30 Resumen

Administration de Politic. y Reform.. Priori dad Responslbilidad MireD de Ref. Tiempo Pirraro

.•. -A. Sumini.tro de Alul y AICIntariU.do

• Refonna de tarifas de agua y alcantarillado Alto ETOSS y organismos 3 anos 2.54 provinciales

- Incentivos regulatorios para I. eticiencia y la privatizacion Alta Organismos de agua 5 anos 2.64

- Tecnologias de bajo costo par. los ,eclOres de menores recursos Alta SERNAH. ETOSS 3 ailos 2.56

B. Cootrol de I. Contaminaei6n Indu.trial

- Clarificacion de las reglas ambienlales por medio del Plan de Acci6n Sectorial Alta SERNAH, provincias I ano 3.54

- lncentivos financieros para las PME Moderada SERNAH 3 anos 355

- Cargos por enuvio para todas las descargas Allo SERNAH,AA I ano 3.56

- Seleccion de un lugar para una planta de residues peligro50S por medio de una Alta SERNAH, PBA 1 ano 3 57 subasts de compensacion

C. Coat.minacion del Tran'porte y Admini.tncion E.pacia.

• Cumplimiento de las nonnas de emision Moderoda Municipalidades I ailo 4.37

• Impueslos de combustible ajustados a la contaminacion Moderada Gobiemo Nacional I ailo 4.36

• Ente de coordinaci6n para AMBA Moderada lurisd AMBA I ailo 4.39

• Medidas para reducir la congesti6n y promover el uansporte publico Moderada lurisd. AMBA I allo 4.38

D. Adminiltroci6n d. o..perdiclo. S6.idol

• Cargos de recolecci6n de desperdicios salidos Alta Municipalidades 3 allos 5.21 (a)

- Orientaci6n tecnica e incentivos tinancieros para las municipalidades Moderada SERNAH 3 allos 5.21 (b)

- Recolecci6n de desperdicios por asociaciones vecinales y las ONG Moderada Municipalidades 3 allos 521 (e)

E. Marco In.titucional

- Politica Nacional Ambiental y Plan de Acci6n Moderada SERNAH I ana 6.63

- Consolidaci6n y descenualizaci6n de rcsponsabilidades Alta SERNAH, provincias 3 ailos 6.56

- Reforzamiento del sistema legal Moderada SERNAH 2 anos 6.61

- Aplicacion Univenal de las EIA Alto SERNAH, provincias I ai'lo 6.58

- Aumentar la participaci6n publica Alta SERNAH, provincia.., I ana 6.62

Resumen 31

96. Prioridades de Investigacion, Informacion y Analisis

Analisis y Estudios Pnoridad Responsabilidad Marto de Tiempo Nil de Parnfo

A. Agua y AlcantariUado

~ Estrategia de menor costo de tratamiento para AMRA Moderada ETOSS, AA 2 anos 2,57

- Estudio de agua 5ublerranea para AMRA Moderada ETOSS, AA .5 anos 2.56

B. Control de III Contaminsl ton Industrial

Estr'ategia de menor costo del control de la contalninacion Moderada SERNAlI, PB, AA 1 ano 3.58 industrial pa~a A\1BA

C. Administrllcioll de la Contaminacion del Tr:msporte

- Control sistematico de Is. calidad del aire AlIa Municipalidades 2 anos 1.82 (al

• Plan maestro del transporte publico Baja Juri,d. AMBA 2 alios 438 (I)

~ Planificadon del uso de la tierra en las areas urbanas Baja luri,d. AMBA 3 ailos 4.39 (b)

0, Admini~trfldon de l>esethos Solidus

- Economia .Iel recichdo formal Baja Min. de Economia 2 ai'\os 5.21 "

E, Marco hstiluciollal

- l:Studio de los erect )s de la rontaminaci6n sobre 1a salud Alta SERNAH, Min. de Salud 2 arios 1.81 (b)

~ Evaluaciol eronom ca de lOS dailos arnbientales Baja SERNAH, Univer;id.des 3 aHos 1.81 (e), 6.39

97. Prioridades de Inversion

Iliversiones Prioridad Responubilidad Marco de Tiempo N" deParnfo

A. Agua y Alcantarillado

- Alcantarillado y suministro de agua Alta COli. Agua 1 S nilos 2.54

• Tratarniento aguas servidas en GBA Baja Cos. Agua No hasta que se estudie 2.57

B Contrcl de Ia: Contaminacion Industrial

- Tratafl:lienlo de residuos peligrosos para el AMBA Alt. Operador Privado 2 anos 3.57

::j~educci6r de la contaminaci6n industrial por cambios en e.l plOceso al r ,omento ie inv(:rsion 0 cambio de equip<> Alt. Industria IS ai\os :'I ~(

• ~educci6r, de la co'ltaminacion industrial par medio de la ir.versi6n ef plantas .1t tratamiento al final de la cafiena Moderada Industria 5 ai'los 3.54

C, Admi"i~tradon de la Contamtnacion del Tran!porte

- Carriles para omniru5, in!ercambios intermodales Moderada MunicipaHdades ]5 ailos 4.38

~ RehabiHtacion de siJbfeS ~ ferrocarriles suburbanos Moderada Go". Nac 10 aftO$ 4.38

D. Admini.,tracion de ~Jperdicio, Solidos

• Rell(',',os 5 anitarios en ciudades grandes donde todavja no Alta Municipalidad~ 10 ai\os 5.21 existen

II E~. Marco 1.,titud" •• 1

II • t InformJd::ton 'f'.;acinnal del Medin Amblente Moderada SERNAH, PBA 10 aoos 6.62

98. La estrategia que surge es congruente con la estrategia economica global del pais. Especificamente, el plan de accion recomendado es congruente con los siguientes objetivos: (i) mantener la estabilidad macroeconomica y aumentar la competitividad de la economia argentina, (ii) aliviar la pobreza, (iii) desarrollo del sector privado, y (iv) descentralizacion de las funciones gubemamentales. Basicamente, la mayorfa de las inversiones para el control de la contaminacion tendriin que estar a cargo del sector privado como respuesta a los camhios apropiado..; CI. la

32 Resumen

estructura regulatoria y de incentivos. En el sector de agua, la reforma de tarifas reforzani el acceso de las compafiias de agua a la financiacion proveniente de los mercados de capitales. Las mejoras en la regulaci6n y en el cumplimiento del control de la contaminaci6n industrial, en principio, colocanin la carga de la inversion en quien contamine. En algunos casos de contaminaci6n industrial, los incentivos financieros pueden justtficarse para facilitar requerimientos de control y mejorar la aceptabilidad politica de las mejores politicas de control de la contaminaci6n. Las plantas dc desechos peligrosos es probable que atraigan inversores privados una vez que el marco regulatorio sea 10 suficientemente confiable para generar una demanda predecible de estos servicios. Los rellenos sanitarios fuera del AMBA requerinin inversiones significativas de las municipalidades 0, preferentemente, de los operadores del sector privado.

99. El respaldo del plan recomendado de accion debe ser s6lido, al crecer la demanda de mejor gesti6n del medio ambiente. Un estudio reciente indica que el 76 por ciento de la poblaci6n considera que en los ultimos diez afios el medio ambiente se ha deteriorado. El mismo estudio indica una voluntad en incurrir en los costos para solucionar este problema: el 48 por ciento de los encuestados estarian dispuestos a pagar mas impuestos si el ingreso se destinara en forma especifica a la protecci6n ambiental. La presion del cambio tam bien proviene de la nueva orientaci6n competitiva y exogena de la economia argentina. La mejor gestion del medio ambiente se esta convirtiendo en una necesidad impuesta por: (i) MERCOSUR--que requiere la armonizacion de la legislacion, regulacion, normas y enfoques de control del medio ambiente para evitar distorsioncs en la competencia-y (ii) la percepcion de la'inquietud por los sistemas de produccion responsables con el medio ambiente entre los mas desarrollados de los socios comerciales de la Argentina-Ia Union Europea y los EUA--que representan mas de la tercera parte de la:. exportaciones del pafs.

100. Respaldo Potencial del Banco Mundial. Para respaldar al Gobiemo en la implementaci6n del plan de accion recomendado, et programa de trabajo propuesto por el Banco Mundial comprende 10 siguiente (incluyendo proyectos ya bajo preparacion): I

(a) Los requerimientos mas gran des de inversi6n estan en el sector de agua y alcantarillado. Los proyectos futuros suministrarian financiaci6n para la ampliacion del servicio de tas compafiias provinciales de agua y adelantarian el programa definido en este informe y en la Nota del Sector Agua Potable y Alcantarillado del Banco Mundial, incluyendo la mejor gestion y ulterior comercializacion del sector de agua potable y aguas servidas. Se incluiria el respaldo de estudios recomendados en este informe.

(b) En el area de control de la contaminaci6n industrial, el sector privado lIevaria a cabo la mayorfa de las inversiones. Como complemento de mejoras regulatorias constantes, y el

I

establecimiento de planes de acci6n ambientales sectoriales concertados industria-gobiemo, un proyecto pod ria suministrar financiaci6n para las inversiones y asistencia tecnica para las PyME en prevenci6n y control de la contaminaci6n.

(c) Las inversiones importantes para la mejora de la gesti6n de desperdicios solidos y la construccion de rellenos sanitarios se requieren en muchas areas urbanas. Un proyecto podrfa combinar la financiaci6n con la asistencia tecnica hacia la comercializacion y la privatizaci6n de los servicios de administracion de los desechos solidos.

(d) Un proyecto enfocado en la rehabilitacion de las redes de trenes subtemineos y suburbano en el Gran Buenos Aires, mas su integracion con el transporte por omnibus, pod ria hacer

Resllmen 33

una contribucion importante a la mejora'del medio ambiente por medio de la reduccion de la congestion y del uso excesivo de los vehiculos privados.

(e) Varios de los estudios recomendados en este informe podrfan financiarse por medio de un prestamo de asistencia tecnica, tal como el Proyecto de A.T. para el Reforzamiento de la Inversion Publica. Esto comprende estudios sobre suministro de servicios en barrios de escasos ingresos, un programa de control sistematico de la calidad del aire, y la evaluacion economica de los danos ambientales.

(f) Varias provincias podrian beneficiarse en gran medida de la asistencia h~cnica para la administracion de poIitica ambiental. Tal iniciativa debia ser estrictamente complementaria y coordinada de cerca con el Proyecto de Reforzamiento de Instituciones del Medio Ambiente del BID, que coopera con SERNAH y l1nas pocas provincias escogidas.

(g) Las inquietudes globales, tales como el cambio de clima y el agotamiento del ozono pueden encararse por medio de proyectos especfficos financiados sobre la base de un subsidio del Fondo del Medio Ambiente Mundial administrado por el Banco y por el Fondo del Protocolo de Montreal, respectivamente.

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A P RIL 1995