alfredo guerra-borges-globalización e integración latinoamericana (economía y demografía)

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globalización es el problema central que estudiaeste libro; pero para construir esta hipótesis se dis-cute qué es la globalización, de dónde parte y cuáles su pasado; cuáles son sus tendencias y las rela-ciones recíprocas entre regionalización, multilateralismoy globalización. Con discreción, el autor recuerda enun epígrafe lo que dijera con agudeza el granescritor Mark Twain: “El arte de la profecía es muydifícil, especialmente con respecto al futuro.”

En el prólogo el doctor Víctor Bulmer-Thomas,investigador emérito de la Universidad de Londres ydirector del Instituto Real de Economía Internacional,anota lo siguiente: “En este excelente libro,

ALFREDOGUERRA-BORGESaborda estos problemas con claridad y objetividad.

”Es un trabajo que se beneficia de los muchos añosque Guerra-Borges lleva estudiando estos problemas.Con una aguda capacidad de comprensión de la historia,Guerra-Borges mira también al futuro para ofrecernos unavisión que dé cabida al optimismo. La globalización crearáperdedores así como ganadores, pero Guerra-Borges nosanima a pensar que podemos influir en el proceso, lo sufi-ciente para aumentar el número de ganadores y reducir elde perdedores. Es un libro que merece ser leído tanto den-tro como fuera de América Latina.“

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GLOBALIZACIÓNE INTEGRACIÓN

LATINOAMERICANA

ALFREDOGUERRA-BORGES

G-BDef 11/8/02 11:22 AM

economíay

demografía

Preli Alfredo Guerra 1/13/05 5:11 PM Page 3


Esta página dejada en blanco al propósito.

GLOBALIZACIÓNE INTEGRACIÓN

LATINOAMERICANA

por

ALFREDO GUERRA-BORGES

sigloveintiunoeditores


portada de patricia reyes baca

primera edición, 2002© siglo xxi editores, s. a. de c. v.en coedición con el instituto de investigacioneseconómicas de la unam y la universidad rafael landívarisbn 968-23-2392-4

derechos reservados conforme a la leyimpreso y hecho en méxico / printed and made in mexico

siglo xxi editores, s.a. de c.v.CERRO DEL AGUA 248, DELEGACIÓN COYOACÁN, 04310, MÉXICO, D.F.

siglo xxi editores argentina, s.a.TUCUMÁN 1621, 7 N, C1050AAG, BUENOS AIRES, ARGENTINA


Para Elsie,todo el amor


AGRADECIMIENTOS

Esta obra es deudora de ideas y estímulo a diversas personas, en es-pecial de mi esposa, Elsa Castañeda Mansilla, porque fue la que meimpulsó a escribirla, con la que intercambié ideas y comentarios so-bre los planes iniciales y la que me indujo a realizar el doctorado enestudios latinoamericanos. Y con el doctor Víctor Bulmer-Thomas,investigador emérito de la Universidad de Londres, cuyo aliento ycomentarios fueron para mí de singular relevancia, particularmenteen la situación personal en que esta obra fue escrita. Mi reconoci-miento a su autoridad en integración económica regional y otras ma-terias asocia el respeto y el afecto en nuestra amistad de muchosaños. Mi agradecimiento lo debo también al doctor Eduardo RuizContardo por el apoyo académico que me brindó en todo momento,y a la doctora Alicia Girón González, ex directora del Instituto deInvestigaciones Económicas, no sólo por su apoyo académico sinoparticularmente porque sus sentimientos solidarios contribuyeron ahacer menos penosas las circunstancias personales que dificultabanla conclusión de esta obra. Expreso mi gratitud a quienes consagra-ron muchas horas a la lectura general de esta obra: el doctor CarlosMorera Camacho, el doctor Germán de la Reza y el doctor FelipeTorres, cuyas observaciones las acogí siempre con especial interés.De igual manera agradezco las observaciones muy pertinentes queme hiciera el doctor Jorge Basave Kunhardt en relación con diversaspartes de la obra. Fue particularmente valioso el apoyo que recibí pa-ra la preparación final de la misma de parte del licenciado HaroldoRodas Melgar, secretario general de la Secretaría del Mercado Co-mún Centroamericano, y del licenciado Alfonso Pimentel, directorejecutivo de la misma, entrañables y viejos amigos en la academia yla integración centroamericana. Agradezco, asimismo, la contribu-ción bibliográfica con que me favoreció el doctor Rubén Nájera, yde manera especial agradezco el apoyo que me brindó con pacien-cia e iniciativa la bibliotecaria de esa institución, profesora NormaToledo.

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PRÓLOGO

Hace casi diez años la Comisión Económica para América Latina yel Caribe acuñó la frase “regionalismo abierto” para describir el pro-ceso mediante el cual los países latinoamericanos y del Caribe prose-guían la integración, al mismo tiempo que desmantelaban las barre-ras comerciales con terceros países y abrían sus mercados a lainversión extranjera. Ya sea que describamos el regionalismo como“nuevo” o “abierto”, se tiene claramente el sentido de que es diferen-te del antiguo.

Actualmente en los países latinoamericanos existe un amplio con-senso en cuanto a que la integración regional puede ayudarles a ajus-tarse al nuevo orden mundial. Sin embargo, la coincidencia es mu-cho menor en cuanto a la forma de conseguirlo y las reformasnecesarias para llevarlo a cabo. Parte del problema es la confusiónacerca de la naturaleza de la globalización y la legítima preocupaciónsobre la relación existente entre la regionalización, por un lado, y elsistema multilateral, por el otro.

La globalización tiene ocho dimensiones clave, una de las cualesno es nueva y dos apenas comienzan. La dimensión “tradicional”esla liberación comercial de mercancías, la cual comenzó con la crea-ción del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio(GATT) en 1947, y ha sido vigorosamente llevada a cabo mediante unaserie de rondas comerciales. La última fue la Ronda Uruguay, quecomenzó en 1986 y terminó en 1993, la cual preparó el camino pa-ra la sustitución del GATT por la Organización Mundial del Comer-cio (OMC), que por primera vez incluye el comercio de productosagrícolas. El GATT y la OMC han supervisado un proceso bajo el cualel comercio de mercancías ha crecido más rápido que la producciónglobal en su totalidad, excepto en dos años de los últimos cincuen-ta, lo que ha tenido como consecuencia un notable incremento de laparticipación del comercio en el producto interno bruto mundial.

La segunda dimensión de la globalización es el comercio de ser-vicios. Anteriormente conocido como “no comercial”, los serviciosrepresentan 20% del comercio mundial y se espera que dicha pro-porción aumente en el futuro. El Acuerdo General sobre Comercio

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Globalización 1/13/05 5:01 PM Page 11

de Servicios (GATS, por sus siglas en inglés) proporciona el marco le-gal básico dentro de la OMC; sin embargo, ésta es un área en la quese pueden esperar futuros convenios multilaterales que cubran acti-vidades que actualmente están excluidas (por ejemplo, la construc-ción) o los acuerdos previos que tienen un alcance todavía limitado(por ejemplo, los servicios financieros).

La tercera dimensión es la liberación de los f lujos del capital. Enalgunos aspectos, esto se ha estado considerando casi por tanto tiem-po como la liberación de mercancías, pero en los años ochenta sedio un salto cualitativo en la escala de la liberalización que resultóser un enorme salto en las salidas y entradas de capital desde y ha-cia casi todos los países. A diferencia del comercio, no existe insti-tución internacional alguna responsable por la liberación de f lujosde capital, pero el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mun-dial y el Banco de Acuerdos Internacionales han desempeñado unpapel importante como promotores de las corrientes.

La cuarta dimensión es la inversión extranjera directa por compa-ñías multinacionales (EM). En esto se dio también un salto cualitati-vo, y las EM realizan actualmente más de la mitad del comercio mun-dial con un comercio intrafirma entre subsidiarias que representaaproximadamente una tercera parte del comercio total. En los añosnoventa los intentos para crear un marco multilateral que regularalas operaciones de la EM, fracasaron. Esto no impidió a la IED emer-ger como fuente de recursos para algunos países latinoamericanos ycaribeños que en años recientes han roto todos los retos.

La quinta dimensión es la adopción que hizo la OMC de un sistemade normas básicas para la solución de conf lictos en el comercio debienes y servicios y un sistema obligatorio de arbitraje. Las prácticascomerciales que alguna vez fueron lugar común (v. gr., las cuotas) aho-ra han sido prohibidas, excepto en unos pocos casos, y las circunstan-cias bajo las cuales las exportaciones pueden ser promovidas median-te políticas públicas han sido estrechamente circunscritas. Adespecho de estas restricciones, los miembros en la OMC han crecidorápidamente y la organización puede esperar que se llegue a unamembresía de 150 países en los próximos años.

El sistema de normas ha estado tratando de resolver el problemade cómo vincular la mano de obra y los estándares ambientales. Noexiste un tratado multilateral hasta el momento, pero el deseo de lamayoría de los países desarrollados de asegurar que ciertos estánda-res mínimos sean impuestos a todos los miembros de la OMC vuelve

12 PRÓLOGO


más probable que tal vínculo se cree en un futuro no lejano. En realidad,es probable que el vínculo constituya una parte principal de cualquiernueva ronda comercial emprendida bajo los auspicios de la OMC.

La sexta dimensión de la globalización concierne a las normas so-bre patentes y propiedad intelectual. En una economía basada en elconocimiento, tales normas son cada vez más importantes y expli-can la creación de la Organización Mundial de la Propiedad Intelec-tual (OMPI), con sede en Ginebra. Los países en desarrollo manifies-tan gran inconformidad con relación a las normas actuales depropiedad intelectual, no obstante que éstas se negociaron en la Ron-da Uruguay. El problema ha sido la intensa presión que las econo-mías desarrolladas ejercen sobre los países en desarrollo para que alencarar la reforma de su legislación nacional cumplan con las obli-gaciones internacionales.

Las siguientes dos dimensiones de la globalización apenas hanprincipiado. La primera se refiere a la libertad de movimiento de lamano de obra. Durante la última gran ola de globalización antes dela primera guerra mundial, la migración de mano de obra fue unaparte crucial de la historia. Un proceso de globalización en que unode los factores de la producción (el capital) es libre pero no el otro(la mano de obra) es como Hamlet sin el príncipe. Es una globaliza-ción distorsionada que no tiene justificación en la teoría económicay que puede resultar muy perjudicial para el bienestar mundial alprivilegiar al capital a expensas de la mano de obra. Sin embargo, elmovimiento más libre de ésta será requerido por la globalización co-mo complemento del comercio en servicios, lo mismo que como me-dio para transferir trabajadores a los mercados que tienen escasez detrabajadores.

La dimensión final concierne al ambiente. El calentamiento glo-bal, el hoyo en la capa de ozono y otras amenazas ambientales impo-nen una responsabilidad a los estados para cooperar en el nivel mun-dial. Los modestos pasos dados hasta ahora muestran que lacooperación no sólo es posible sino también necesaria. Sin embargo,una reducción de las emisiones globales de efecto invernadero yotros gases pueden ser posibles solamente si los países son capacesde negociar en torno a la contaminación, comprando permisos en elcaso de los estados que necesiten reducir emisiones y vendiéndolosen el caso de países que se encuentren por debajo de sus metas. Ladimensión de la globalización llegará a ser mucho más importanteen el futuro con o sin la ratificación del Protocolo de Kioto. Estas di-

PRÓLOGO 13


ferentes dimensiones de la globalización representan un desafío (qui-zás incluso una amenaza) para los países latinoamericanos. Pese a to-do, una mayor integración a la economía mundial mediante el incre-mento de los f lujos de mercancías, servicios y factores de laproducción no necesariamente requiere una respuesta regional. Enteoría, cada nación podría elaborar su propia respuesta mediante unmarco multilateral sin necesidad del regionalismo. En efecto, en al-gunos casos (v. gr., la amenaza del calentamiento global) el multila-teralismo es la única respuesta que tiene sentido.

Ciertamente no es ningún accidente que casi todos los países delmundo han elegido enfrentar el desafío de la globalización median-te una respuesta regional. Estados Unidos ha empezado un arma re-gional a su armamento en la última década. Incluso Japón, el más ais-lacionista de los países desarrollados, ha empezado a participar enforos regionales y negociar acuerdos de libre comercio con países ve-cinos. Cada uno de los 33 países latinoamericanos participan en almenos un esquema regional, y algunos se han vinculado a otros.

Las razones por las cuales los países suman una dimensión regio-nal a su respuesta para la globalización son diversas, aunque se tie-nen algunos puntos en común. La motivación de la Unión Europea,por ejemplo, no es la misma que la de Estados Unidos. Los países la-tinoamericanos también divergen entre ellos en la forma de cómoabordar el regionalismo. Es improbable que los países pequeñosvean el problema de la misma manera que los países grandes, mien-tras los países más pobres aplicarán diferentes políticas que las de lasnaciones más ricas. Esto crea múltiples objetivos que no todos los paí-ses comparten y que pueden causar confusión y malos entendidosentre los estados.

En este excelente libro, Alfredo Guerra-Borges aborda estas difí-ciles cuestiones con claridad y objetividad. Es un trabajo que se be-neficia de los muchos años que lleva estudiando estos asuntos. Conuna aguda comprensión de la historia, Guerra-Borges mira tambiénal futuro para darnos una visión que da cabida al optimismo. La glo-balización creará perdedores tanto como ganadores, pero Guerra-Borges nos da el optimismo para pensar que podemos inf luir en elproceso lo bastante para incrementar el número de ganadores y re-ducir el número de perdedores. Éste es un libro que merece ser leí-do tanto dentro como fuera de América Latina.

VÍCTOR BULMER-THOMAS

14 PRÓLOGO


1. REFLEXIONES SOBRE LA DISPERSIÓN CONCEPTUALDE LA GLOBALIZACIÓN

La globalización es un mito adecuado a un mundosin ilusiones, pero es también un mito que nos des-poja de la esperanza.

HIRST y THOMPSON, Globalization in question

INTRODUCCIÓN

Si hay un término omnipresente en el lenguaje político, económicoy social de nuestro tiempo ése es globalización. Podría pensarse en-tonces que su significado es claro y directo, pero no es así. Para al-gunos la globalización es un mito, e indudablemente lo es en la pre-sentación que nos hacen de ella los que podríamos llamarextremistas de la globalización, para quienes se trata de un fenóme-no del todo inédito en la historia cuyo desenlace final parecería seruna especie de sociedad estelar cuya sola fuerza de gravitación mun-dial sería el mercado. Es desconcertante la tendencia del extremismoglobalista a presentar la internacionalización de sectores y procesoseconómicos como evidencias del surgimiento de una economía do-minada por fuerzas del mercado global que ya gozan de autonomía.De igual manera es impresionante la falta de sentido histórico quepone en evidencia la presentación de los cambios actuales como sifueran únicos y sin precedente, y como si de ahora en adelante hu-bieran de perpetuarse en el futuro hasta la consumación de los si-glos.

Los hiperglobalistas de la globalización están ideológicamentevinculados al mundo de los negocios; sus ideas y profecías tienenuna audiencia garantizada precisamente porque prefiguran el entor-no en que las grandes empresas desearían operar en el futuro; susimprobables escenarios tienen una audiencia complacida “precisa-mente porque en alguna medida es la ideología que informa a la em-presa. En el contexto del mundo de los negocios la idea de la globa-

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lización no es simplemente una noción analítica, es una noción denaturaleza ideológica que expresa una cierta orientación hacia el fu-turo.”1 Esto mismo explica, dicho sea de paso, que no obstante su en-deble base científica, esta visión de la sociedad y del futuro haya dadolugar a una profusa bibliografía para desmentirla. Se trata de un dis-curso que, como lo apunta Saxe-Fernández, “cuenta con una elabo-rada y proliferante estructura conceptual fundamentada más en pi-lares axiomático-deductivos que científicos e históricos”.2 Ésa es,precisamente, la estructura conceptual del neoliberalismo, de ende-ble base científica por excelencia.

La oposición a la mitología globalista ha llevado a algunos auto-res a negar la existencia misma de la globalización. El término ven-dría a ser así un neologismo innecesario, una trampa para el confor-mismo ante fuerzas al parecer ineluctables que llevan a lainstauración del reino de las transnacionales o una especie de “mile-narismo económico” que anuncia el advenimiento de un mundo enque con la universalización del mercado y la subordinación a éste detodas las formas de la actividad humana y de su espiritualidad, desa-parecerán las viejas divisiones que han enfrentado a las naciones, no-ción tanto más entrañable al final de un siglo que se ha caracteriza-do por ser uno de los más sangrientos de la historia.

Creemos que la verdad se sitúa entre las posiciones polares y quetodavía hay áreas de penumbra conceptual, pues la globalización noes de ninguna manera un hecho consumado y tampoco puede ex-cluirse que por la acción de la sociedad civil haya reconsideracionesde su rumbo y de sus expresiones actuales, algo que sólo los fanáti-cos de la globalización podrían excluir.

En la economía internacional, el término global lo utilizaron ini-cialmente las escuelas de negocios de algunas universidades de granprestigio como Harvard, Stanford y Columbia, y lo popularizaron al-gunos autores egresados de éstas, como Michael Porter y KenichiOhmae. El sentido que originalmente asignaron esas universidadesal término fue que las nuevas tecnologías, sumadas a la liberaliza-ción y la desregulación, habían creado condiciones para que se pu-diera hacer negocios en cualquier parte del mundo, para lo cual to-

16 REFLEXIONES SOBRE LA DISPERSIÓN CONCEPTUAL DE LA GLOBALIZACIÓN

1 Anthony Giddens on globalization, UNSRISD News, núm. 15, United NationsResearch Institute for Social Development, 1998 (vía Internet).

2 John Saxe-Fernández, Globalización: Crítica a un paradigma, México, Instituto deInvestigaciones Económicas, UNAM, Plaza y Janés, 1999, p. 15.


do lo que tenían que hacer las empresas era reorganizarse y formu-lar de nuevo sus estrategias internacionales. Con anterioridad GeorgeModelsky3 había utilizado el término “globalización” para referirsede manera específica a la expansión europea orientada a dominar aotras comunidades e integrarlas en un sistema global de comercio.

Quizá sea el momento de decir que en este trabajo usaremos in-distintamente los términos globalización y mundialización. En algunosmedios europeos el término mundialización se propuso como alter-nativo de globalización con el argumento no desdeñable de que “lapalabra mundial permite introducir, de otra manera que el términoglobal, la idea de que, si la economía se ha mundializado, sería im-portante que se construyeran lo más pronto posible instituciones po-líticas mundiales capaces de dominar el movimiento”.4

Según Chesnais el término mundialización reduce en parte lo bo-rroso del término globalización, pero no advertimos por qué razón,a menos que se asigne a cada concepto un sentido específico, tenien-do por tanto cada uno su propia definición, y evidentemente no esel caso. Por consiguiente, ambos conceptos son intercambiables por-que claramente los dos hacen referencia (como globo o como mun-do) a un espacio que tiene como límite la dimensión del planeta Tie-rra, único espacio en el que hasta ahora tiene lugar la actividadeconómica. No obstante estas consideraciones, es conveniente subra-yar la idea central de Chesnais de la necesidad de llegar a contar,cuanto más pronto mejor, con instituciones políticas que regulen lamundialización. Actualmente los gobiernos están recorriendo el ca-mino en sentido contrario.

En este capítulo se examinará en forma accesible el concepto deglobalización desde diferentes perspectivas. En primer lugar se haráuna presentación concisa de los aspectos que se juzga menos trascen-dentes, para en seguida pasar al examen de algunas cuestiones defondo y a la presentación selectiva de algunas definiciones de globa-lización que en mayor o menor medida se hacen cargo de hechosconstitutivos del fenómeno y, por lo tanto, contribuyen a la determi-nación de sus alcances, aparte de que por el respaldo institucionalque tienen puede pensarse que inf luyen en la formación de opiniónpública. Por último, se abrirá un espacio para la discusión teórica delproblema en la que se consideren sus aspectos esenciales.

REFLEXIONES SOBRE LA DISPERSIÓN CONCEPTUAL DE LA GLOBALIZACIÓN 17

3 George Modelsky, Principles of world politics, Nueva York, Free Press, 1972.4 François Chesnais, La mondialisation du capital, París, Syros, 1996, p. 15.


LA GLOBALIZACIÓN INTUITIVA

Para el común de la gente la globalización ha llegado a ser una espe-cie de atmósfera envolvente, por lo que no hay acontecimiento, catás-trofe o hallazgo que no tenga relación con ella, además de que porella se explica. Abstracción hecha de la banalidad de muchas presen-taciones que contribuyen a formar esa noción difusa de la globaliza-ción, la percepción de que ésta existe responde a ciertos hechos queintuitivamente se perciben como elementos constitutivos de ella.

Uno de éstos es la comunicación instantánea con cualquier partedel mundo gracias a las facilidades técnicas ahora disponibles. Laidea de que ya estamos en la civilización del satélite crea de inmedia-to la sensación de vivir en un mundo donde la geografía llegó a sufin. En particular, los programas de noticias en la televisión colocana millones de personas en la condición de espectadores en tiempo realde los acontecimientos que suceden en todos los puntos cardinales dela Tierra; pasan todos ellos a ser parte de una misma historia, unién-dose en una sola reacción de repudio o de solidaridad que traspasalas fronteras y da origen gradual a una conciencia de universalidaden la que incluso acontecimientos lejanos nos parece que de algunamanera nos alcanzan y atañen.

Una elocuente evidencia de lo anterior es la forma en que las aso-ciaciones y las ONG de Estados Unidos y Europa se cohesionaron pormedio de la Internet para movilizarse contra el Acuerdo Multilateralde Inversiones, primero, y después contra la Ronda del Milenio dela Organización Mundial de Comercio (OMC), movimiento mundialde extraordinario vigor que fue una expresión concreta de otra cara dela globalización, el nacimiento de lo que convencionalmente podría-mos denominar “sociedad civil trasnacional” que reclama poner unalto a los excesos y realizar una rectificación del proceso de deshu-manización de las sociedades.

De igual manera, las facilidades de información han creado unacreciente conciencia de que vivimos en un planeta que no es eterna-mente habitable y que las acciones irresponsables y la carencia de re-gulaciones eficaces de la actividad económica que deteriora el am-biente están amenazando al mundo entero y no sólo a laslocalidades o los países donde ese deterioro tiene lugar. Millones depersonas pueden presenciar hoy en día en tiempo real la destrucciónde los bosques, los ríos cubiertos de espesas natas de desechos tóxi-cos, los derrames de petróleo y la angustiosa lucha de cientos de per-



sonas limpiando a las aves de la camisa de fuerza negra que les im-pide volver a poblar el cielo. Al mismo tiempo, millones de personastambién por los mismos medios adquieren conocimientos y concien-cia sobre los múltiples caminos abiertos para el rescate del ambien-te.

Desde los años cincuenta se han publicado numerosos documen-tos e informes científicos que han contribuido a crear una concien-cia de que los recursos de nuestro planeta no son inagotables. En losprimeros años los informes alertaron la conciencia de los científicosy de las personas de mayor ilustración, pero en años recientes la asi-milación de esas informaciones ha sido cada vez más rápida y pene-trante. En ese estado de creciente alerta la publicación del InformeBrundland, Nuestro Futuro Común,5 que propuso el concepto univer-salmente aceptado de desarrollo duradero, contribuyó en gran medidaa la formación de la conciencia cabal de las dimensiones del proble-ma y de la inminencia de las amenazas.

Hay, en consecuencia, una creciente sensibilidad a la idea de quela operación no regulada de las fuerzas del mercado genera proble-mas ambientales que solamente pueden contrarrestarse mediante ac-ciones en escala mundial. Una vez percibido el problema como mun-dial, la solución que se viene demandando necesariamente es global,pues por sí solo ningún Estado, por poderoso que sea, puede hacerfrente a la amenaza de la catástrofe ecológica.

Un tercer hecho ha sido la implosión de la Unión Soviética, queal poner fin a la existencia contradictoria de dos sistemas políticos ysociales dejó al capitalismo como único sistema de dimensión plane-taria. Aunque el hecho se ha presentado como el ingreso a un mun-do sin ideologías, la realidad constatable cotidianamente es “la vic-toria (provisional como toda victoria) de una ideología: la de lacompetencia, del poder de la técnica y de la razón económica”.6 Pe-ro por provisional que como hecho histórico éste sea, la sensacióninmediata que se tiene es la de estar colocados en un mundo que yano presenta alternativas. Y así lo predican los monoteístas del mer-cado. Uno de ellos, el escritor Alain Minc, lo expresa de esta mane-


5 Comisión Mundial sobre el Entorno y el Desarrollo, Naciones Unidas, OurCommon Future, Oxford University Press, Oxford, 1987.

6 Gerard Kebabdjian, L’économie mundiale. Enjeux nouveaux, nouvelles theories, París,Éditions du Seuil, 1994, p. 15.


ra: “El capitalismo no puede venirse abajo, es el estado natural de lasociedad. La democracia no es el estado natural. El mercado sí.”7

Contiguo al surgimiento del capitalismo como sistema planetario,la implosión de la Unión Soviética dio origen a un hecho insólitoque abona también la noción general de mundialización. Por prime-ra vez en la historia la nación más poderosa, la personificación de“los nuevos ideales”, no preside solitaria en su majestad los destinosdel mundo sino comparte el liderazgo. Estados Unidos quedó comola única superpotencia militar, pero “al estallar el mundo bipolar na-cieron no una sino dos constelaciones diferentes: la unipolaridad mi-litar y la multipolaridad económica [...] [Por ello] la única superpo-tencia militar no puede decidir sin consultar; no puede actuar sin elconsenso de otros; monopoliza el poder de destrucción planetaria,pero ya no impera.”8 Así lo admiten personalidades de mente lúcidacomo Arthur Schlesinger, ex miembro del Consejo de Asesores delpresidente Kennedy, quien después de la guerra del Golfo se expre-só de esta manera: “La situación de Estados Unidos es curiosa, es unasuperpotencia militar pero es incapaz de asumir el costo de sus propiasguerras. En consecuencia, no puede tener un gran porvenir como su-perpotencia. No estamos en condición de gobernar el mundo.”9

Ahora puede decirse sin vacilar que Estados Unidos ha perdido lahegemonía absoluta que ejerció después de la segunda guerra mun-dial, pero el surgimiento de una hegemonía económica compartida,acontecimiento anterior al hundimiento soviético, ha creado incerti-dumbres y rebeldías. Ya pasaron los tiempos en que la razón de se-guridad era argumento suficiente para que Estados Unidos doblega-ra las voluntades de sus aliados europeos; ahora éstos ocupan ya concreciente resolución el sitial a que les da derecho su condición deprimer mercado mundial. Es muy indicativo que Estados Unidos yano quiera asumir en forma solitaria la preservación del más precia-do tesoro de su política exterior: el libre mercado mundial. “Estados


7 Citado por Ignacio Ramonet, “Un nuevo totalitarismo”, en el debate sobre laglobalización con Thomas Friedman convocado por la revista Foreign Policy, véase“La globalización a debate”, Le Monde Diplomatique, edición mexicana, enero-febrerode 2000.

8 Alfredo Guerra-Borges, “Tiempo de grandes configuraciones. Tendenciascontemporáneas de la inversión extranjera directa”, en Alfredo Guerra-Borges(coord.), Nuevo orden mundial, reto para la inserción de América Latina, primerareimpresión, México, IIEc-UNAM, 1996, p. 85.

9 Citado por Ignacio Ramonet, Géopolitique du chaos, París, Gallimard, 2001, p. 21.


Unidos no está interesado en seguir siendo el único guardián supre-mo del sistema multilateral de comercio”;10 pero no hay a su ladoquien aspire a serlo o pueda sustituirlo.

Ha alimentado también la noción intuitiva de mundialización elanuncio del surgimiento de un nuevo orden mundial, pero no por-que sea claramente perceptible sino porque siendo un anuncio pre-maturo y todavía muy confuso “nadie acierta a definir con precisiónque es el nuevo orden mundial. Su único rasgo inconfundible es queya no es más el orden anterior.”11 En el mundo bipolar las confron-taciones tuvieron siempre una localización precisa, mientras que enel Nuevo Orden sus límites no están en ninguna parte; lo mismo sonun punto en el planeta que en todos sus confines, como lo pone demanifiesto la universalización de la conf lictividad. Entre 1945 y 1995hubo 195 conf lictos armados. En ese periodo el mundo estuvo enpaz solamente en septiembre de 1945.

Finalmente, tras la idea de la globalización está presente el asom-bro ante la magnitud realmente astronómica de las operaciones fi-nancieras, el único hecho que de manera inconfundible puede de-cirse que es global. Orgulloso de que así sea, el entonces directorgeneral de la Organización Mundial de Comercio (OMC), RenatoRuggiero, cuando se discutía el Acuerdo Multilateral de Inversionesdeclaró con arrogancia: “Estamos escribiendo la Constitución deuna economía mundial unificada.” Pero para desencanto del señorRuggiero, éste fue un anuncio prematuro.

LA GLOBALIZACIÓN METAFÓRICA

Esquiva a su definición, la globalización ha sido un rico manantialde metáforas, como lo pone de manifiesto Ianni en la sugestiva rela-ción de éstas que ha hecho en una de sus obras.12 Así, con la presen-tación de teorías de firmes cimientos como “economía-mundo” (Wa-llerstein), “sistema-mundo” (Braudel), o “dialéctica de la


10 Sylvia Ostry, “New dimensions of market access: Challenges for the tradingsystem”, New dimensions of market access in a globalising world economy, París, OCDE,1995, p. 25.

11 A. Guerra-Borges, op. cit., pp. 85-86.12 Octavio Ianni, Teorías de la globalización, 3a. ed., México, Siglo XXI, 1998.


globalización” (Marx), por citar algunos de sus capítulos, Ianni enu-mera algunas “metáforas” que más bien parecen anuncios comercia-les (“shopping center global”, “disneylandia global”), o membretespara el monoteísmo del mercado (“capitalismo global”, “monedaglobal”), sin que esté ausente el recurso de rescatar de la herencia he-geliana “el fin de la historia” tras el hundimiento soviético.

Según Ianni, “las metáforas parecen f lorecer cuando los modosde ser, actuar, pensar y fabular más o menos sedimentados se sien-ten conmovidos”,13 observación interesante que podría explicar lairrupción eufórica de los metaforistas y de los simples rotuladores dela globalización en la bibliografía de nuestro tiempo, preñado de rá-pidas transformaciones y transiciones. Sin embargo, la superabun-dancia de metáforas, término cuyo uso por Ianni no compartimosen todos los casos, lo que parece sugerir es un completo desconcier-to ante las transformaciones y, por ello, no deja de llamar la atenciónque las grandes empresas, las más optimistas de nuestro tiempoacerca del futuro, estén muy complacidas con esta reanimación delos artificios poéticos tan remotos de su grosero pragmatismo. Re-sulta también un entusiasmo injustificado pretender, como la lectu-ra del libro autoriza a considerar que se pretende, que todas las imá-genes metafóricas de la globalización o las así calificadas tienen uncarácter científico y “revelan una realidad emergente aún huidiza enel horizonte de las ciencias sociales”.14 Cuando la realidad es defor-mada en su proyección al futuro, como en la metáfora de la “aldeaglobal”, o cuando es sublimada en lo que parece ser más bien enso-ñaciones, como la “nave espacial” o “la Torre de Babel”, nada tienede anticipación científica.

La aldea global da a entender que en virtud de los adelantos de lainformática somos ya prácticamente una comunidad mundial, cadavez más homogénea, donde ya no sólo circulan las mercancías sinose producen, comercializan y empaquetan las informaciones. “Anti-guamente invadíamos los mercados extranjeros con mercancías. Hoyinvadimos culturas enteras con paquetes de informaciones, entrete-nimientos e ideas...”15 Hasta aquí un hecho real incontrastable. Pero


13 Ibid., p. 4.14 Loc. cit.15 Marshall McLuhan, “A imagen, o som e a furia”, en Bernard Rosemberg y

David Manning White (comps.), Cultura de massa, São Paulo, Cultrix, 1973, citado porO. Ianni, ibid., p. 5.


ya no lo es que la aldea global implica, por tanto, la idea de una co-munidad en que han desaparecido las fronteras, el shopping center glo-bal, la nave espacial en la que juntos, todos por igual, navegamos enel universo hacia un destino infinito y desconocido.

La metáfora de la nave espacial, observa Ianni, lleva consigo la di-mensión pesimista que encierra la modernidad. “En la metáfora de lanave espacial se esconde la de la Torre de Babel. La nave puede ser ba-bélica. Un espacio caótico, tan babélico que los individuos, singular ocolectivamente, tienen dificultad para comprender que están extravia-dos, en decadencia, amenazados o sujetos a la disolución.”16

Adviértase en todo esto el rasgo común de este género de antici-paciones alucinógenas del mundo del mañana, su visión catastrófi-ca, pesimista, disolvente. En la retórica, la metáfora capta un aspectode la realidad, la transparencia del agua, por ejemplo, cuando al-guien dijo que “el agua es la inocencia de la naturaleza”. Al preten-der condensar la globalización como totalidad en uno solo de susrasgos, la metáfora de la globalización trasmuta la realidad en la ima-gen idealizada de la misma, pero paradójicamente ya no como con-creción de la esperanza desde la insatisfacción del presente, comoocurre en las grandes utopías, sino más bien como expresión de ladesesperanza, la confusión y el aniquilamiento.

Así, McLuhan, al condensar la globalización en la “aldea global”,anuncia que “en el próximo siglo [el siglo XXI], la Tierra tendrá suconciencia colectiva suspendida sobre la faz del planeta en una den-sa sinfonía electrónica, en la cual todas las naciones (si aún existie-ran como entidades separadas) vivirán en una trama de sinestesiaespontánea...”;17 es decir, en una trama o tejido que asocia el com-portamiento de la individualidad de las naciones a estímulos que na-da tienen en común con éstas y originados en no importa qué partedel planeta, como si cada nación fuera simplemente el diapasón quevibra en respuesta diferenciada al sonido de los instrumentos queejecutan esa sinfonía electrónica. En esa visión el individuo se habráesfumado. El medio habrá desplazado a su fin. El instrumento a larazón. La razón humana se hundirá bajo el peso de su propia crea-ción.


16 O. Ianni, op. cit., p. 9.17 Marshall McLuhan y Bruce R. Powers, The global village, Nueva York, Oxford

University Press, 1989, p. 95.


GLOBALIZACIÓN Y MULTILATERALISMO

Para avanzar un paso más en dirección a la diferenciación epistemo-lógica del concepto de globalización, indiquemos brevemente la di-ferencia entre globalización y multilateralismo, que algunos autoresconfunden, con lo cual podremos concentrarnos en las cuestionesfundamentales que deseamos abordar de inmediato.

En diversas fuentes (autorales o institucionales) globalización ymultilateralismo se conceptúan como equivalentes, pero se trata deuna equiparación errónea. El multilateralismo es un término consa-grado en las negociaciones para concretar acuerdos multilaterales deliberalización comercial, pero éste es solamente uno de los aspectos,uno de los motores de la globalización, por lo cual la equiparaciónde términos restringe su alcance indebidamente.

Por otra parte, al considerar la mundialización como sinónimodel multilateralismo se oscurece la comprensión de las fuerzasque impulsan la regionalización, entendida como sinónimo de inte-gración regional y no en el sentido geográfico del término. Tomadaen este sentido, la regionalización es, en parte, una respuesta a la glo-balización,18 es su contrapartida, el recurso de conjugar las potencia-lidades nacionales para hacer frente al desafío internacional. El mul-tilateralismo nada tiene que ver con este hecho.

La tercera razón para oponerse a la equiparación de la globaliza-ción con el multilateralismo es que dificulta comprender la natura-leza de la interacción que hoy en día se da entre globalización y re-gionalización. Al enfatizarse los temas de la política comercial y delcomercio internacional se opera una virtual exclusión de otras di-mensiones de la interacción y se confunde la dinámica de la interac-ción actual con la muy diferente que hubo en el periodo entre la pri-mera y la segunda guerras mundiales. En este periodo laglobalización se hundió víctima de un exacerbado proteccionismode las economías desarrolladas. Ahora, por el contrario, si bien “glo-balización y regionalización son dos procesos de signo contrario y,por lo tanto, se contraponen, la tesis que se sustenta en estas ref le-xiones es que no se excluyen de modo absoluto sino que en ciertosplanos interactúan; su relación es tensional pero no excluyente”.19


18 Charles Oman, Globalization and regionalization. The challenge for the developingcountries, París, OCDE, 1994, p. 16.

19 A. Guerra-Borges, op. cit., p. 87.


HIRST Y THOMPSON: EL RECURSO DE LOS TIPOS IDEALES

Los renombrados autores Hirst y Thompson, en la introducción desu interesante obra,20 hacen notar que para determinar la existenciao inexistencia de la globalización hace falta un modelo relativamen-te claro y riguroso de lo que una economía global podría ser y dequé manera ésta representaría una nueva fase de la economía inter-nacional, así como un cambio completo del entorno en que se desen-vuelven los actores económicos nacionales. En estricto sentido, laglobalización debería entenderse como el desarrollo de una nuevaestructura económica y no sólo el cambio coyuntural hacia un volu-men mayor de inversión y comercio internacional en el contexto delas relaciones económicas existentes. Así delimitado el concepto nospermitiría diferenciar grados de internacionalización y a la vista delas tendencias en la escena internacional podríamos determinar de mo-do más o menos razonable si tiene lugar o no la constitución de unnuevo sistema económico supranacional.

En consonancia con lo anterior, Hirst y Thompson, además de darsólidos argumentos para demostrar la superficialidad de los desati-nos fundamentalistas, elaboraron dos tipos ideales contrastantes deeconomía internacional: una economía completamente globalizada yuna economía internacional: abierta, a la que denominan “economíainter-nacional” [sic], que en lo fundamental todavía se caracteriza porel intercambio entre economías nacionales relativamente diferentesy en la cual muchos resultados como la competitividad de las empre-sas y los actores están determinados básicamente por procesos quetienen lugar en el ámbito nacional.

El tipo ideal de una economía inter-nacional. Se principia por “elabo-rar una versión simple y extrema de este tipo”, según el cual la eco-nomía “inter-nacional” es aquella en la que las principales entidadesson las economías nacionales, cada vez más interconectadas por elcomercio y la inversión. Un proceso de esta naturaleza tiene comoresultado la creciente integración de un número cada vez mayor denaciones y actores económicos en las relaciones del mercado mun-dial. El comercio favorece la especialización nacional y la división in-ternacional del trabajo; no obstante, el poder vinculante de las rela-ciones comerciales es desplazado gradualmente por la inversión, lacual asume el papel central en las relaciones entre las naciones, cons-tituyéndose en el principio organizador del sistema.


20 Paul Hirst y Graham Thompson, Globalization in question, Londres, Polity Pressand Blackwell Publishers, 1996, p. 2.


En este cuadro de creciente interdependencia entre las nacionessu forma conserva su carácter “estratégico”, que implica mantener laseparación relativa de los contextos nacional e internacional en que sedeterminan las orientaciones básicas y la dirección de los asuntoseconómicos, así como una relativa separación de sus efectos econó-micos. Las interacciones entre ambos órdenes (lo nacional y lo inter-nacional) son, por consiguiente, del tipo bola de billar, con lo que sequiere indicar que los eventos internacionales no penetran de mododirecto en la economía nacional sino, antes bien, son refractados alpasar por los procesos y las políticas nacionales. De esta manera, loscampos de la política nacional e internacional (de las normas de ac-tuación a que deben sujetarse las entidades correspondientes) semantienen relativamente separados como dos órdenes diferentes degobierno o bien operan automáticamente. En este caso se consideraque los ajustes no son materia de las entidades o autoridades públi-cas sino la consecuencia de fuerzas “no organizadas” o “espontá-neas” del mercado.

El tipo ideal de una economía globalizada. El supuesto básico en estecaso es que ésta constituiría un sistema global en el cual las econo-mías nacionales son subsumidas y rearticuladas dentro del sistemapor efecto de las transacciones y los procesos internacionales. En eltipo ideal de economía “inter-nacional” siguen predominando losprocesos que tienen lugar en el nivel de la economía nacional, y los fe-nómenos internacionales son el resultado de los diferentes desempe-ños de las economías nacionales. “La economía internacional es unagregado de funciones localizadas nacionalmente.”21 De esta mane-ra, aunque las economías nacionales tienen un amplio repertorio deinteracciones económicas internacionales, éstas tienden a manifes-tarse como oportunidades o restricciones para los actores económi-cos nacionales y sus instancias públicas reguladoras.

En la economía mundializada, el sistema económico internacionaladquiere autonomía y se desvincula socialmente a medida que losmercados y la producción se vuelven completamente globales. Lasnormas y las políticas nacionales a las que se ajusta la actividad eco-nómica, bien sea que ellas emanen de las empresas privadas o de losgobiernos, tienen que tomar en cuenta de manera regular los deter-minantes predominantemente internacionales de su respectiva áreade acción. A medida que la interdependencia sistémica crece, el ám-


21 Ibid., p. 10.


bito nacional es permeado y transformado por el entorno internacio-nal.

De lo anterior se desprende una primera consecuencia de la eco-nomía global, que es el carácter problemático que asume la goberna-bilidad de mercados globales socialmente descontextualizados, aunen el caso en que las instancias reguladoras tuvieran coincidencia y es-tuvieran animadas del espíritu de cooperación. La dificultad estribaen contar con normas generales de aplicación tanto nacionales co-mo internacionales para hacer frente a las fuerzas del mercado glo-bal; es decir, para la regulación internacional de estas fuerzas. Lomás posible es que la interdependencia provoque conf lictos entre lasdistintas agencias regulatorias en vez de su integración.

Una segunda característica básica de la economía mundializadasería la transformación de las “empresas multinacionales” en “em-presas transnacionales”, metamorfosis para la cual Hirst y Thompsonutilizan una clasificación propia de las empresas que tienen opera-ciones internacionales, denominando “empresas multinacionales” alas que tienen una base predominantemente nacional y “empresastransnacionales” las que no tienen identificación nacional alguna ysu administración está internacionalizada.22 Por su parte, en una eco-nomía globalizada las empresas financieras actuarían sin tener comoreferente ninguna política monetaria nacional. “La empresa transna-cional sería la principal manifestación de una economía verdadera-mente globalizada.”23

Otra consecuencia más, la tercera, del modelo de economía glo-balizada es la declinación de la inf luencia política y el poder de ne-gociación de la clase obrera organizada. Los mercados globales y lasempresas transnacionales se desenvuelven en un mercado laboralmundial abierto que no descansa en la movilidad de la mano de obrasino en la del capital. Globalizada la movilidad del capital lo que sepone en competencia es la fuerza de trabajo de un país a otro.

La cuarta y última consecuencia del modelo de economía globali-zada es la creciente multipolaridad del sistema político internacional.Una gran variedad de entidades, desde las agencias internacionaleshasta las empresas transnacionales obtienen en ese sistema mayorpoder relativo a expensas de los gobiernos nacionales.


22 Sobre los conceptos “multinacional” y “transnacional”, véase el capítulo 3.23 P. Hirst y G. Thompson, op. cit., p. 12.


¿NO EXISTE Y, SIN EMBARGO, SE MUEVE?

El tipo ideal de economía mundializada de Hirst y Thompson coin-cide en lo fundamental con la presentación que hace la Conferenciade las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) de unaeconomía global. Según la UNCTAD, debe entenderse por “economíaglobal” una economía en que las empresas y las instituciones finan-cieras operan transnacionalmente, es decir, trascendiendo las fronte-ras nacionales. “En un mundo así los bienes, los factores de produc-ción y los activos financieros serían sustitutos casi perfectos encualquier parte y ya no sería posible considerar a las naciones-estadocomo entidades económicas diferentes con poder de decisión autó-nomo en la consecución de objetivos nacionales.24

Definida la economía global en los términos de la UNCTAD o deHirst y Thompson, la globalización no existe. La propia UNCTAD asílo reconoce explícitamente al afirmar que “la economía mundial es-tá lejos de tal paradigma supranacional”.25 ¿En dónde está entoncesel fenómeno al que actualmente se reconoce, bajo una variante uotra, como globalización?

Para Weber un tipo ideal “no es la realidad histórica y mucho me-nos la realidad auténtica [...] Tiene más bien el significado de unconcepto límite puramente ideal con el que se mide la realidad a finde esclarecer determinados elementos importantes de su contenidoempírico, con el cual se compara.”26 Obviamente, el recurso meto-dológico de Hirst y Thompson no es weberiano. Se construyó un ti-po ideal (el de “economía inter-nacional”) para contrastarlo con otro(el de “economía globalizada”), por lo cual la comparación consisteen contrastar dos supuestos. Lo deseable y metodológicamente másriguroso hubiera sido utilizar uno de los dos modelos, cualquiera deellos, por ejemplo el tipo ideal de “economía inter-nacional”, paramedir la realidad (la economía mundial contemporánea) a fin de es-clarecer los elementos más importantes del contenido empírico deésta, la que, a su vez, se hubiera comparado con el segundo tipo ideal.Creemos que la conclusión hubiera sido la misma: la economía glo-balizada, en los términos de Hirst y Thompson y la UNCTAD, no existe.


24 UNCTAD, Trade and development report, 1997, Ginebra, 1997, p. 70.25 Loc. cit.26 Max Weber, “La objetividad del conocimiento en la ciencia y la política

sociales”, Sobre la teoría de las ciencias sociales, Argentina, Futura, 1976, p. 65.


Así lo creemos nosotros también: no existe. Pero tampoco existe laeconomía “inter-nacional” que esos autores describen.

Su tipo ideal tiene tanto de ideal como de real. Es un hecho com-probado, y más de una vez habremos de presentar hechos que lo con-firman, que actualmente las principales entidades de la economíainternacional son las economías nacionales, con base en las cuales par-ticipan en la economía mundial una innumerable cantidad de peque-ños y medianos exportadores y las propias empresas transnaciona-les, definidas en la forma ya consagrada en la bibliografía (véase elcapítulo 3) y no en la acepción ad hoc de Hirst y Thompson. Todasellas (las empresas pequeñas, medianas y transnacionales) tienen co-mo base de apoyo su país de origen (mercado, normatividad, ordeninstitucional y Estado de su país de origen). Son las economías na-cionales las que entran en recíproca relación cada una con sus pro-pias políticas y orientaciones estratégicas, y es la interacción de estasentidades diferenciadas la que da origen a la economía internacio-nal. “Es el sistema de diferenciación introducido por los estados-na-ciones lo que crea la economía internacional.”27 En el ámbito nacio-nal cada Estado cumple su finalidad normativa y reguladoraimprimiendo a la economía una orientación, y al hacerlo así da ori-gen a la diferenciación en el plano internacional.

No obstante lo anterior, y en esto el tipo ideal de economía “inter-nacional” es trascendido, en la economía mundial contemporáneahay diversos aspectos en que la economía internacional subordina deuna u otra forma la economía nacional sin que se llegue al gradode lo supranacional. O, sin llegar a la subordinación de lo nacionalpor lo internacional, hay aspectos en que el predominio de lo nacio-nal, como está planteado en el tipo ideal de Hirst y Thompson, ha-ce tiempo dejó de corresponder a la realidad. La UNCTAD lo recono-ce así cuando a continuación de afirmar que la economía mundialestá lejos del paradigma supranacional, agrega que “una descripciónmás adecuada de la situación actual es la de interdependencia económi-ca global, donde los vínculos transfronterizos entre los mercados y en-tre la producción y las actividades financieras son ahora tan fuertesque los acontecimientos económicos en cualquier país están inf lui-dos en un grado significativo por las políticas y sucesos que tienenlugar fuera de sus límites”.28


27 G. Kebabdjian, op. cit., p. 23.28 UNCTAD, Trade…, op. cit., p. 70.


Aparte de la cuestión de la interdependencia (cuyo carácter “glo-bal” puede discutirse), hay otros aspectos de la realidad actual quees indispensable tener en cuenta. Admitida la posibilidad de un ajus-te automático de la economía “inter-nacional” como consecuenciade fuerzas “espontáneas” o “no organizadas” del mercado, Hirst yThompson señalan que quizás el caso clásico de un mecanismo deajuste “automático” sigue siendo el del Gold Standard, insignia delperiodo de esplendor de la Pax Británica entre mediados del siglo XIX

y 1914, pero agregan que un sistema económico internacional auto-máticamente gobernado como el del Gold Standard es imposible re-producirlo ahora, pues aunque la economía mundial es relativamen-te abierta el comercio está más institucionalizado, por el GATT

anteriormente, y la OMC ahora; la inversión extranjera es diferente ensus modalidades y destinos, no obstante que tienen nuevamente, co-mo antes de 1914, una gran movilidad; el sistema monetario interna-cional es muy diferente y la movilidad de la fuerza de trabajo estámuy restringida.29

Un hecho trascendental de nuestro tiempo que no puede omitir-se en esta discusión es que la Unión Europea, que cuenta con la eco-nomía más grande del mundo, tiene órganos superiores dotados depoderes supranacionales, y que la evolución seguida hasta ahora, así co-mo los compromisos suscritos en Maastricht, primero, y luego enAmsterdam, apuntan claramente a que esa supranacionalidad seaaún mayor en el futuro, algo que en la historia de la economía mun-dial no tiene antecedente.

La descomposición del proceso de producción en operaciones lo-calizadas en distintos puntos de la geografía mundial, pero en defi-nitiva interconectadas por la empresa transnacional, desdibuja en al-to grado la “base nacional” de esas producciones; el made in pierdesentido. ¿Qué soberanía tiene sobre su política industrial un peque-ño país (y los grandes son los menos) donde está localizado uno delos procesos de la producción internacional integrada, si en definiti-va qué se produce, cómo se produce, cuándo y para quién se produ-ce lo decide la firma transnacional? Podrá argumentarse que en usode su soberanía un país puede decidir no pertenecer a la cadena devalor de la producción internacional. Desde el punto de vista del de-recho internacional el argumento es inobjetable. Sin embargo, en lapráctica el derecho no se encuentra entre los argumentos de mayorpeso en la evaluación de las opciones.


29 Hirst y Thompson, op. cit., p. 9.


La desregulación ha debilitado considerablemente las funcionesdel Estado-nación al colocar fuera de su control (del control nacio-nal) sectores completos, uno de ellos tan importante como las tele-comunicaciones. Aún más grave es el hecho de que en vez de enca-minarse a la supranacionalidad, la economía mundial parecería serarrastrada en dirección contraria debido a que los gobiernos estánposeídos por un depresivo sentido de minusvaluación; a toda costa“quieren valer menos”, para lo cual están despojando al Estado demuchas de sus funciones de manera que gobierne menos, que regu-le menos y que las empresas transnacionales decidan más. ¿No eranacaso los negociadores de los gobiernos de los países de la Organi-zación para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) losque estaban de acuerdo en crear un “tribunal especial” ante el cuallas transnacionales podrían demandar a los estados para obligarlosa derogar disposiciones que ellas consideraran contrarias o limitati-vas de la libertad de inversión?

La desregulación financiera ofrece posiblemente el mejor ejem-plo del poder que se ha transferido a las empresas transnacionales y,en general, a entidades no públicas. Si del 1.5 millones de millonesde dólares, es decir, billón y medio de dólares de operaciones finan-cieras diarias sólo corresponde al comercio de bienes y servicios 2%,lo demás son transacciones entre empresas transnacionales en las quenada tienen que ver las autoridades monetarias nacionales; aún más,ni siquiera les preocupa tener algo que ver pues ellas mismas le handado esa libertad a las transnacionales. Los llamados inversionistasinstitucionales han llegado a ser un agente de enorme poder y extre-ma peligrosidad debido a la volatilidad de sus colocaciones de recur-sos, como lo enseñan las duras experiencias de los últimos años enlos mercados emergentes. No obstante ser lo anterior, elocuente porsí, lo es aún menos que un hecho como el siguiente. En 1993 el Ban-co de Francia y el Bundesbank comprometieron hasta 300 000 millo-nes de dólares de sus reservas para preservar el sistema monetarioeuropeo amenazado por los ataques contra el franco. Ese año, segúndatos del FMI,30 los fondos mutuos de Alemania, Canadá, EstadosUnidos, Gran Bretaña y Japón manejaban 13 millones de millonesde dólares. Si el propósito hubiera sido derrotar a los bancos euro-peos en su intento por salvar el sistema monetario, hubiera bastado


30 Fondo Monetario Internacional (FMI), International capital markets. Developments,prospects and policy issues, Washington D. C., 1995.


a los fondos mutuos arrojar al mercado tan sólo 3% de sus recursos.Los bancos centrales hubieran sido impotentes ante tal arremetida.

Hay, pues, no pocos aspectos de la economía mundial de nuestrotiempo que sin llegar a configurar la transnacionalidad del tipo idealde la economía globalizada, tampoco pueden omitirse o simplificar-se en el modelo de “economía inter-nacional”. Subsiste, por lo tanto,el problema de saber si la globalización existe, y si existe, cuáles sonsus elementos fundamentales. El tipo ideal de economía globalizadalo mismo podría haberse construido con otros supuestos, en cuyo ca-so las conclusiones habrían sido distintas. El dilema no se resuelveen la forma planteada por la UNCTAD y Hirst y Thompson.

Ambos autores admiten con honradez científica que la oposiciónentre los dos tipos ideales podría esconder la posible mezcla de am-bos, lo que dificultaría determinar las principales tendencias con ba-se en las evidencias disponibles. Para ellos los dos tipos de economíano son inherentemente excluyentes; bajo ciertas condiciones la econo-mía globalizada podría incluir y subsumir la economía “inter-nacio-nal”. La economía globalizada rearticularía muchos de los aspectos deésta, transformándolos y reforzándolos. Pero si este fenómeno se die-ra habría en la actual coyuntura una compleja combinación de los ele-mentos de ambos tipos de economía. El problema es entonces estable-cer cuál es la tendencia predominante: si la tendencia a laglobalización o, por el contrario, a que el modelo inter-nacional semantenga por más tiempo. “En nuestra opinión –advierten Hirst yThompson–, un proceso de hibridación de esta naturaleza no estáocurriendo”,31 pero admiten que sería arrogante descartar su posibi-lidad.

Si no se están “hibridizando” los dos tipos ideales, ¿qué es lo quequedó comprendido entre uno y otro que en ninguna parte se lemenciona? Sólo parece posible una respuesta: ese algo es un tipo noideal de economía, la economía contemporánea. Lo más cercano ala realidad, lo que por analogía histórica podríamos llamar el globa-lismo real, es que al inicio del tercer milenio la economía mundial esun sistema en proceso de formación (alguien podría decir de hibridación)en el que se entrecruzan nuevas tendencias hacia la transnacionali-dad y estructuras anteriores que garantizan que para las economíasnacionales no ha llegado, ni está cercana, la hora en que ya no ten-gan sentido.


31 P. Hirst y G. Thompson, op. cit., p. 16.


Lo que resulte en definitiva de ese entrecruzamiento no depende-rá exclusivamente de la economía sino ante todo de la política, del re-sultado final de la confrontación entre las fuerzas ciegas de la globa-lización tal como la conocemos y la sociedad civil mundial con supropio tipo ideal de sociedad.32 Ello no excluye que desde otras di-recciones, pensamos ante todo que desde los propios estados, partala iniciativa, como un imperativo nacido de la experiencia, de en-mendar excesos que terminan por desorganizar la propia “economíaglobalizada”, y en consecuencia haya una nueva generación de regu-laciones y directivas de economía mundial inspiradas en una mayormoderación. “El hombre es el creador de la globalización y nada au-toriza a pensar que los medios que ha puesto en movimiento se au-tonomizarán de la sociedad y actuarán ciegamente por su cuenta. Laleyenda de los Frankenstein está reservada a la cinematografía.”33

LAS DEFINICIONES INSTITUCIONALES

Veamos ahora las definiciones de globalización que tienen respaldoinstitucional. El Fondo Monetario Internacional (FMI) define la glo-balización como “la interdependencia económica creciente en elconjunto de los países del mundo, provocada por el aumento del vo-lumen y de la variedad de las transacciones fronterizas de bienes yde servicios, así como de los f lujos internacionales de capitales, almismo tiempo que por la difusión acelerada y generalizada de la tec-nología”.34

En esta definición el elemento considerado principal es la inter-dependencia que resulta de la acción concurrente de tres factores: elcomercio, los f lujos del capital y la tecnología. Como se verá en el ca-pítulo 2, la interdependencia ha sido un rasgo característico de losprocesos de globalización anteriores, particularmente en el periodo1870-1914. De paso digamos que esto se subraya a menudo para des-mentir una de las falacias de los globalistas (que la globalización notiene precedentes), pero la finalidad polémica del discurso ha deja-


32 Véase el concepto y su alcance en el capítulo final.33 Alfredo Guerra-Borges, “Globalización: ordenar el debate y asignarle un

imperativo ético”, en Nueva Sociedad, núm. 178, Venezuela, 2002.34 FMI, Las perspectivas de la economía mundial, Washington, D. C., mayo de 1997.


do en silencio un comentario adicional que destaque las diferenciasde fondo que hay tras la comparación formal de las estadísticas. Noes lo mismo la interdependencia generada por el comercio de mine-rales, frutas tropicales, alimentos y materias primas, composición ca-racterística del comercio exterior en el siglo XIX y muy avanzado elpresente, que el comercio de productos industriales, particularmen-te de alta tecnología. Se trata de interdependencias de muy diversanaturaleza y de consecuencias muy distintas.

La definición del FMI habla de una interdependencia creciente, quees una especificación que no debe pasar inadvertida pues no todarelación transfronteriza, sea comercio o inversión, genera interde-pendencia. Tiene que adquirir determinada intensidad y exhibir latendencia a la intensificación de los vínculos económicos entre países,como lo destacan en sus definiciones de la globalización diversosautores, a saber, Low (“La globalización es una palabra carente deelegancia, pero describe un proceso vital que involucra la intensifi-cación de los vínculos económicos entre países a través del comercio,los f lujos financieros y la inversión),35 Oman (“La globalización sepuede definir en forma genérica como el crecimiento de la actividadeconómica a través de las fronteras”),36 y Beviglia Zampetti y Sauvé(“En gran medida la globalización es un fenómeno impulsado porestos nuevos patrones de la actividad de las firmas, el cual involucraf lujos internacionales cada vez mayores de bienes, servicios, inversio-nes, tecnología y personas”).37

Sin el ánimo de cambiar una costumbre conviene aquí abrir unparéntesis para precisar con mayor cuidado el significado de la “in-terdependencia”. La costumbre ha vuelto usual entender por inter-dependencia la vinculación generalmente estrecha de dos o más eco-nomías entre las cuales la importancia de las corrientes de comercioe inversión es significativa, pero el resultado de ello tiene dos formasde vinculación cualitativamente diferentes. Hablando con propiedad,hay interdependencia solamente cuando la dependencia es recípro-ca, como la existente entre Estados Unidos y la Unión Europea, sinser éste el único caso. “Las ‘economías nacionales abiertas’ forman


35 Patrick Low, “Market access through market presence: A look at the issues”, enNew dimensions of market access in a globalising world economy, París, OCDE, 1995, p. 49.

36 Charles Oman, op. cit., p. 33.37 Americo Beviglia Zampetti y Pierre Sauvé, “New dimensions of market access:

An overview”, en New dimensions of market access in a globalising economy, París, OCDE,1995, p. 13.


un sistema de interdependencias cuando la coyuntura de una tieneinf luencia significativa sobre la de los otros y, por consiguiente (éstos)retroaccionan sobre la primera”.38 Cuando una sola de las partes es laque inf luye significativamente sobre la otra no hay interdependenciasino dependencia (dominación jerárquica). En ambos casos la corrien-te de comercio e inversión puede adquirir determinada intensidad yexhibir la tendencia a la intensificación de los vínculos económi-cos, lo que se consideraría uno de los resultados de la globalización,pero el significado y la trascendencia económica, y sobre todo polí-tica, es diferente en la interdependencia, entendida en sentido estric-to, y la dependencia.

Aun podría abrirse un tercer grupo de países como resultado dela globalización actual, la de los países que no son ni interdependien-tes ni dependientes por la sencilla razón de que no interesan, sonmarginados por las potencias hegemónicas. Son los pobres entre lospobres de los países del mundo. Pero no es éste el momento de ocu-parse del asunto.

Finalmente, de la definición del FMI conviene subrayar la nociónde difusión tecnológica “acelerada y generalizada”. Éste es un rasgonuevo que diferencia al proceso actual de anteriores globalizaciones,pues si bien hubo en ellas transferencia de tecnología, lo fue particu-larmente en la forma de exportación de bienes de capital, no fue ace-lerada y mucho menos generalizada, ni asumió como ahora la formade difusión de conocimientos.

La definición de la Organización de Cooperación para el Desa-rrollo Económico (OCDE) identifica elementos estructurales de la glo-balización. Para ésta la globalización

podría definirse como un sistema de producción en el que una fracción ca-da vez mayor del valor y la riqueza es generada y distribuida mundialmentepor un conjunto de redes privadas relacionadas entre sí y manejadas porgrandes empresas trasnacionales, que constituyen estructuras concentradasde oferta, aprovechando plenamente las ventajas de la globalización finan-ciera, núcleo central del proceso.39

Si bien la definición de la OCDE omite elementos importantes queestán presentes en la definición del FMI, tiene la virtud de trascender


38 G. Kebabdjian, op. cit., p. 31.39 Citada en CEPAL, Panorama de la inserción internacional de América Latina, 1996,

nota 1, p. 23.


lo descriptivo para acercarse a lo esencial; en primer lugar, concebirla globalización como sistema de producción; en segundo lugar, co-mo un sistema de producción dominado por empresas transnaciona-les (elemento por completo desconocido en globalizaciones anterio-res al siglo XX y de incipiente desarrollo hasta muy avanzado estesiglo); en tercer lugar, como un sistema en el cual empresas privadasque forman parte de redes manejadas por grandes empresas trans-nacionales generan una proporción cada vez mayor del valor agrega-do mundial; en cuarto lugar, puntualizar que en ese sistema la gene-ración y distribución del valor agregado está bajo el control deempresas que constituyen “estructuras concentradas de oferta”, esdecir, que no operan en régimen de libre competencia sino en con-diciones de competencia imperfecta, oligopólica para ser más preci-sos, contrariamente a la difundida versión de que la liberalizacióncomercial es un rasgo inherente a la globalización.

Finalmente, es interesante la afirmación de la OCDE de que la glo-balización financiera constituye el “núcleo central del proceso”. Nolo creemos así. Sin lugar a dudas desempeña un papel de particularrelevancia en el financiamiento y la especulación internacional, perolos medios materiales que constituyen el núcleo central del procesoson las revolucionarias innovaciones tecnológicas de los últimos de-cenios, a las que la propia globalización financiera debe su existencia.

La globalización como proceso impulsado por las empresas es unpunto de vista compartido por varios autores, aunque no hay entreellos coincidencia en cuanto a singularizarlas como transnacionales,las únicas que en el universo de las empresas concentran la capaci-dad de producción, la organización, los medios financieros y la tec-nología para practicar estrategias globales.

Teniendo como referencia el factor empresas, Oman consideraque desde una perspectiva política es más útil comprender la globa-lización como un fenómeno microeconómico.40 De acuerdo con estecriterio, una línea de investigación fundamental sería el estudio de laestructura, las estrategias y las actividades de las empresas, un cam-po que es propio de la teoría de la organización industrial. Sin em-bargo, Oman admite que, a la vez, la globalización es impulsada porlas políticas aplicadas por los gobiernos,41 lo cual, sin indicarlo así


40 C. Oman, op. cit., p. 13.41 Ibid., p. 33.


explícitamente el autor, significa ver la globalización como un fenó-meno macroeconómico también.

Dunning42 considera, asimismo, que la globalización es impulsa-da por las empresas mediante su presión para reducir los precios einnovar en la producción de nuevas mercancías, y todo ello, podríaagregarse, con el fin de tener presencia en nuevos mercados o desostenerse mediante el comercio intraindustrial en los ya conocidos.Pero, por otra parte, para Dunning otras fuentes de globalizaciónson, en primer lugar, el nuevo papel que se concede al mercado (im-plícitamente, la liberalización y la desregulación), lo que evidente-mente ya no tiene carácter u origen microeconómico y, en segundolugar, la integración regional, proceso macroeconómico por excelen-cia en el que los estados cumplen la misión de formalizarla median-te acuerdos internacionales.

Coincidiendo con Oman, aunque dando al análisis mayor preci-sión, Chesnais considera que los rasgos distintivos de la mundializa-ción se encuentran no en el comercio, sino en las empresas y, porlo tanto, en el capital. La liberalización de los intercambios ha facili-tado ante todo las operaciones de las empresas transnacionales, co-mo lo pone de manifiesto la elevada proporción del comercio mun-dial que es comercio intraempresa; y por otra, la importancia de lasubcontratación internacional.

Lo anterior es también un punto de vista que comparte la OCDE,según la cual la globalización ha cambiado la importancia relativa delos factores que crean interdependencia; si en el pasado fue el co-mercio, ahora es la inversión. Al destacar el papel de ésta en la re-composición de las estructuras productivas y comerciales del merca-do mundial, la OCDE vuelve a destacar la importancia de laglobalización financiera. La inversión internacional ha adquiridomayor pujanza como resultado de la globalización de las institucio-nes bancarias y financieras, cuyo efecto es facilitar las fusiones y adquisi-ciones transnacionales.43 La importancia de éstas ha llegado a tener talmagnitud que en una investigación promovida por la Unidad de Es-tudios Avanzados de la Comisión Europea se concluye que “losacuerdos comerciales estratégicos están remplazando las alianzas


42 John Dunning, Globalization, economic restructuring and development, Ginebra,UNCTAD, 1994.

43 OCDE, La technologie et la économie: Les relations déterminantes, París, 1992.


militares como la expresión geopolítica central de las relaciones en-tre los Estados”.44

NATURALEZA ESENCIAL DE LA GLOBALIZACIÓN

Hasta aquí las definiciones de globalización que hemos comentadotoman en consideración los componentes percibidos de la misma,que son todos de naturaleza económica, pero es innegable que lastransformaciones que se vienen operando tocan ya todos los aspec-tos de la actividad humana y de la organización política y social.

En nuestra opinión existe una correspondencia innegable, aun-que de ninguna manera absoluta y tampoco necesariamente directa,entre los acontecimientos de la economía mundial y la rápida evolu-ción que se viene operando en los sistemas políticos y sociales, en laspercepciones que los ciudadanos tienen actualmente de éstos, y enla cultura. Aun admitiendo que la globalización es, en lo esencial, unproceso económico, es indudable que para que se consoliden loscambios en la economía mundial se requiere de cambios correlativosen el entorno político y social, y que al erigirse las ideologías en po-der político colocan el problema en la arena de la confrontación so-cial.

Pero, ¿cuál es la naturaleza esencial de la globalización al final delmilenio? El plano epistemológico en que situamos el problema es elhistórico y, por lo tanto, vemos la mundialización como un procesoeconómico propio del capitalismo, de su inherente vocación expan-siva, y sobre todo de su capacidad de readecuación para mantenerniveles de ganancia que hagan posible su reproducción en escala am-pliada. Se trata, pues, de un proceso por el cual el capitalismo pasade una estructura social de acumulación a otra apoyándose en el uso denuevas fuerzas productivas, que en nuestro tiempo incluyen, por pri-mera vez, a la ciencia.

Para Saxe-Fernández, “Como categoría histórica la globalizaciónes un equivalente a la internacionalización económica y, por lo tanto, esun fenómeno íntimamente vinculado con el desarrollo capitalis-


44 Citado por Antonio Ramiro Brotons, “Pelagatos y aristogatos de la ComunidadEuropea ante el reino de la OMC”, en Gaceta Jurídica de la Comisión Europea, serie D-26, 1996, p. 9.


ta…”.45 Así planteadas las cosas, la globalización se define por uno delos resultados del desarrollo capitalista, lo que obviamente es insatis-factorio. No es ésa la esencia del fenómeno ante el cual estamos sinola internacionalización del capitalismo,46 cuya principal consecuenciaes la implantación de las formas sociales de producción capitalistaen nuevas naciones y la incorporación de éstas al mercado mundialpara hacer posible la acumulación y la reproducción ampliada del ca-pital. “La tarea específica de la sociedad burguesa —decía Marx— esel establecimiento del mercado mundial […] y de la producción ba-sada en este mercado mundial.”47

Mediante la explotación del mercado mundial, la burguesía le ha dado uncarácter cosmopolita a la producción y al consumo en todos los países […]En lugar de las antiguas necesidades, satisfechas con productos nacionales,surgen necesidades nuevas que reclaman para su satisfacción productos delos países más apartados y de los climas más diversos […] Y esto se refieretanto a la producción material como a la intelectual.48

Esto se decía hace más de 150 años. La incorporación de más ymás países al sistema de relaciones sociales de producción capitalis-ta y, por ende, al mercado mundial, tiene como resultado una cre-ciente interdependencia económica de los países incorporados al sis-tema; en el Tercer Mundo, millones de personas han salido de lasformas precapitalistas de economía, en descomposición por la irrup-ción del capitalismo en sus espacios, y han sido absorbidas por fuen-tes de trabajo bajo relaciones capitalistas. Asimismo, tiene lugar unapenetración persistente de las concepciones y sistemas de valores de


45 John Saxe-Fernández, “Globalización e imperialismo”, en J. Saxe-Fernández,Globalización…, op. cit., p. 9.

46 Ana Esther Ceceña, “Sobre las diferentes modalidades de internacionalizacióndel capital”, Problemas del Desarrollo, núm. 81, México, Instituto de InvestigacionesEconómicas, 1990; Raúl Ornelas, “Las empresas transnacionales como agentes de ladominación capitalista”, en Ana Esther Ceceña y Andrés Barreda Marín, Producciónestratégica y hegemonía mundial, México, Instituto de Investigaciones Económicas ySiglo XXI, 1995; Norberto Bobbio et al., Diccionario de Política, 10a. ed., México, SigloXXI, 1997, y V. I. Lenin, El imperialismo, fase superior del capitalismo, tomo I, ObrasEscogidas, Moscú, Progreso (s.f.).

47 Karl Marx, carta a Federico Engels, de fecha 8 de octubre de 1858.48 K. Marx y Federico Engels, Manifiesto del Partido Comunista, tomo I, Obras

Escogidas, Moscú, Progreso, 1981, p. 114. El Manifiesto fue publicado por primeravez en febrero de 1848.


las sociedades capitalistas desarrolladas en las sociedades del mun-do en desarrollo. La extensión del capitalismo se ha apoyado en di-versos medios, a saber, la inversión extranjera directa, el comercio yel crédito como forjadores privilegiados de la interdependencia eco-nómica (propiamente la dependencia) respecto del centro; de lacolonización; de la intervención militar; de la instalación en el go-bierno de políticos con vocación de súbditos; de la capacitación y elarmamento de los ejércitos; de los medios modernos que en cadaépoca estén disponibles para difundir valores y cultura.

La definición de la globalización como “internacionalización delcapitalismo”, y con mayor razón su equivalencia a la “internacionali-zación económica”, puntualizan sólo un rasgo esencial del fenómeno,en el primer caso, y un resultado principal en el segundo, pero no di-lucidan cuáles son los rasgos que diferencian la globalización actualde la de otros periodos, a menos que se parta de la hipótesis, carente debase histórica, que tales rasgos diferentes no existen, que la interna-cionalización se ha operado siempre y en todas partes de la mismamanera.

En consonancia con los cambios en las tecnologías, con la evolu-ción de las ideas políticas y de las formas de organización de la so-ciedad, con las luchas de los movimientos sociales y políticos, con lasdistintas relaciones de poder en el seno de la sociedad, la globaliza-ción tiene diferencias (pocas o muchas, ése no es el punto ahora) deuna época a otra. Se dice algunas veces que tales diferencias son“cualitativas”, pueden serlo en algunos casos pero en otros las dife-rencias son de contenido y no de forma y su trascendencia no puedeser subestimada si se juzgan con objetividad. Ante todo no puedensubestimarla los que estando en desacuerdo con las tendencias ac-tuales de la globalización aspiran a que ésta cambie. El cambio tienecomo premisa fundamental el reconocimiento objetivo de lo que sedesea transformar.

Mejor encaminada está la propuesta de Ianni, para quien “la glo-balización del mundo expresa un nuevo ciclo de expansión del capi-talismo como modo de producción y proceso civilizatorio de alcancemundial”.49 La virtud de esta definición reside en el reconocimien-to de que el cambio se opera no solamente en el ámbito de la econo-mía sino en todos los órdenes de la existencia social.


49 Octavio Ianni, La era del globalismo, México, Siglo XXI, 1999, p. 11.


Por nuestra parte precisamos nuestra posición planteando quela globalización es el proceso mediante el cual el capitalismo rees-tructura la economía mundial en consonancia con el establecimien-to de un nuevo régimen de acumulación, que se sustenta en nuevosprincipios generales de organización del trabajo y de uso de las tec-nologías avanzadas disponibles, para recuperar, mantener o elevar latasa de ganancia que haga posible la reproducción del sistema.

Cabe entonces preguntar: ¿cuál es el régimen de acumulación quela globalización actual viene sustituyendo? El régimen de acumula-ción o estructura social de acumulación que se viene sustituyendo,aproximadamente desde la década de los setenta, es el conocido co-mo fordismo, cuyos rasgos principales, que volveremos a discutir enel capítulo siguiente, fueron la producción en masa, fundamental-mente destinada al mercado interno, la elevación regular de los sala-rios, el mantenimiento del nivel de competitividad mediante la incor-poración sostenida de tecnología y la ampliación del mercadointerno con base en una amplia intervención estatal y de compromi-sos de clase institucionalizados. En lo fundamental el fordismo se or-ganizó bajo una forma nacional.

En el umbral del tercer milenio la descripción anterior puede so-nar a cosa extraña a los oídos de las nuevas generaciones. Habrá queextenderse un poco. Para el mejor entendimiento de la implantacióndel régimen de acumulación fordista nos parece sugestivo el plantea-miento de Hirsch,50 para quien la necesidad de un nuevo modo deacumulación y regulación se hizo sentir como consecuencia de lagran crisis de los años treinta, la Gran Depresión, como se le cono-ce, pero antes de que pudiera conseguirse tuvieron lugar en el mun-do acontecimientos muy importantes, que sin duda inf luyeron en labúsqueda emprendida, como fueron el triunfo de la revolución so-cialista en la antigua Rusia zarista y la constitución de la Unión So-viética, la instauración del fascismo en los años treinta y la segundaguerra mundial.

Lo anterior demanda algunas puntualizaciones. En primer lugar,debe tenerse presente que “el fascismo consideraba a todos los libe-rales, los socialistas y comunistas, a cualquier tipo de régimen demo-crático y al régimen soviético, como enemigos a los que había que


50 Joachim Hirsch, Globalización, capital y Estado, Universidad AutónomaMetropolitana, Unidad Xochimilco, México, 1996.


destruir”.51 Por consiguiente, la derrota del fascismo en la segundaguerra mundial no fue simplemente la derrota de los países en queel fascismo había sentado sus reales, sino ante todo significó la pre-servación del ideal de una sociedad más igualitaria y participativa,ideal del que se consideraban portadores dichos regímenes, cadauno a su manera. En segundo lugar, el factor en alto grado decisivode la derrota de la Alemania nazi fue la Unión Soviética, al costo deunos 30 millones de vidas, y como el propio Hobsbawm lo hace no-tar, el temor que suscitaba al capitalismo mundial su sola existenciale proporcionó a éste el incentivo para reformarse desde dentro alterminar la segunda guerra mundial; en otras palabras, la expansiónde las libertades y derechos humanos en las democracias “occiden-tales” en el periodo de posguerra, la democratización de esas socie-dades en el alto grado que les conocemos actualmente, fue en granmedida el resultado de la lucha antifascista y posteriormente de lacompetencia capitalismo-socialismo.

Hay que agregar, finalmente, que en parte por el papel desempe-ñado por la planificación en el desarrollo acelerado de la Unión So-viética, pero sobre todo por la traumática experiencia de la “gran de-presión”, a partir de 1945 y hasta los años setenta, los gobiernos, eincluso empresas, de los países capitalistas consideraban que la cri-sis había sido el resultado de la actuación irrestricta del mercado;“todos rechazaban deliberada y activamente la supremacía del mer-cado [...] Los gobiernos capitalistas tenían la convicción de que sóloel intervencionismo económico podía impedir que se reprodujerala catástrofe económica del periodo entreguerras y evitar el peligropolítico que podía entrañar que la población se radicalizara hastael punto de abrazar el comunismo, como un día había apoyado aHitler.”52

GLOBALIZACIÓN Y POSFORDISMO

Al inicio de los años setenta llegó a su fin la fase de acumulaciónininterrumpida del capital más prolongada que ha conocido el capi-


51 Eric Hobsbawm, Historia del siglo XX, Barcelona, Crítica, 3a. reimpresión, 1996,p. 153.

52 Ibid., p. 181.


talismo desde la primera guerra mundial. Tuvo lugar una nueva cri-sis económica mundial, en la cual quedó de manifiesto que el modode acumulación y regulación fordista no podía seguir garantizando latasa de ganancia del capital. Por consiguiente, el fordismo entró encrisis. Algunos hechos contribuyeron a su agravación, como fueronla creciente internacionalización de la producción y del papel de lasempresas (es decir, el creciente desbordamiento del marco nacional enque se había desenvuelto el fordismo); y la pérdida relativa de hegemo-nía de Estados Unidos, centro económico y político del modelo.

Hirsch concluye que la “globalización significa la estrategia deci-siva del capital como solución de la crisis del fordismo”.53 Esto im-plica ponerle fin a los compromisos de clase institucionalizados y desus bases institucionales, revertir el reparto social del ingreso en fa-vor del capital, la libre movilidad internacional del capital en procu-ra de costos salariales más bajos; en fin, el debilitamiento de los sin-dicatos y de las organizaciones sociales, con lo cual la relación defuerzas se ha modificado profundamente.

La argumentación de Hirsch sitúa la globalización bajo una pers-pectiva preñada de significados, como estrategia política del capital,54

enfoque que compartimos ampliamente reformulándolo de la si-guiente manera: la globalización no sólo es un proceso económicosino también una estrategia política; no sólo implica el paso de unrégimen de acumulación a otro sino también la voluntad política deconsumarlo. La liberalización, la desregulación y la privatización, esos“tres motores de la globalización”;55 la f lexibilización de las condi-ciones de trabajo, la ofensiva contra los sindicatos, la seguridad so-cial y otras conquistas sociales, son todos actos deliberados para ope-rar la profunda reestructuración social, institucional y tecnológicaque requiere el establecimiento “de una forma nueva de capitalismo,con relaciones de clase radicalmente modificadas, con un nuevo sig-nificado de la política y un papel completamente distinto del Esta-do”.56 La envoltura ideológica de esta reestructuración en tan vastaescala es el neoliberalismo.

Nada de lo que está pasando es un resultado mecánico del desa-rrollo de las fuerzas productivas sino tiene un componente subjetivo


53 Ibid., p. 89.54 Loc. cit.55 R. Petrella, Los límites…, op. cit.56 J. Hirsch, op. cit., p. 90.


de primordial importancia, la voluntad política, la decisión de lasfuerzas sociales dominantes de llevar adelante la globalización en laforma y con el ritmo que se le viene imprimiendo. Si fuera un resul-tado automático del desarrollo de las fuerzas productivas, por lo tan-to un proceso ciego, no podría imprimirse a la globalización una for-ma, un ritmo y un alcance que estén en consonancia con losintereses y aspiraciones de los seres humanos. Se trataría de un pro-ceso objetivo impermeable a la subjetividad de la acción social. Noparticipamos en absoluto de este determinismo.

En la misma línea de pensamiento Chesnais57 considera que lamundialización es el resultado conjunto de dos movimientos estre-chamente interconectados pero distintos. El primero es el prolonga-do periodo de acumulación desde la posguerra hasta los primerosaños del decenio de los setenta; y el segundo son las políticas deliberalización, privatización y desregulación que han corrido parejascon el desmantelamiento de las conquistas sociales y democráticas.

Elmar Altvater fija también en los años setenta el inicio del pro-ceso globalizador actual, haciendo notar al mismo tiempo que no setrata de un proceso exclusivamente económico. Según este notableinvestigador

la globalización es el concepto que define las transformaciones económicas,políticas y sociales ocurridas en todo el mundo a partir del éxito de la des-regulación a mitad de los años setenta, que posteriormente se intensificarondespués del colapso del socialismo real al final de los años ochenta.58

En opinión de Chesnais, la consecuencia de lo anterior ha sido quela gran mayoría de las economías en el mundo han perdido granparte de su capacidad para impulsar un desarrollo parcialmente au-tocentrado e independiente, la desaparición de una cierta especifici-dad de los mercados nacionales y la pérdida o la reducción de la po-sibilidad de aplicar políticas propias, todo lo cual “no es unaconsecuencia mecánica de la globalización”59 sino el resultado de lasconcepciones y las políticas de los gobiernos de Margaret Thatchery Ronald Reagan, coreados después por “el conjunto de los gobier-


57 F. Chesnais, op. cit., p. 23.58 Elmar Altvater, “Capitalismo mundializado”, en Memoria, núm. 134, México,

abril de 2000, p. 12 (traducción de La Rivista del Manifesto, núm. 2, enero de 2000,Roma).

59 Loc. cit.


nos que aceptaron no presentarles resistencia.” ¿Por qué se rindie-ron? ¿Fue en realidad una rendición? No lo creemos. Ante un poderdeclinante como el de Gran Bretaña no se “rinde” nadie que no seaanticipadamente un converso de la nueva religión.

GLOBALIZACIÓN Y FUTUROS DEL CAPITALISMO

Para Cox y Gordon “la globalización ref leja menos el establecimien-to de un nuevo régimen internacional estable de la acumulación delcapital que un aspecto de la decadencia de la vieja estructura socialde acumulación”.60 Sin embargo, la decadencia de una estructura so-cial implica la emergencia de otra nueva que podría no tener hastaahora perfiles definitivos pero que sin duda existe y está actuando.Se antoja además otra objeción al argumento de Cox y Gordon, puessi la globalización es “un aspecto de la decadencia de la vieja estruc-tura social de acumulación”, entonces la atención debería centrarseen el conocimiento más a fondo de esa decadencia. Por el contrario,creemos más acertado centrar la atención en el conocimiento y lacomprensión de las dinámicas de la globalización. Ambos aspectosde la cuestión deben conocerse, naturalmente, sobre todo si admiti-mos que la nueva estructura no tiene aún perfiles definitivos, peroa nuestro juicio el acento debe ponerse en las dinámicas de la globa-lización para tener y formar conciencia de ellas. Sin esto último la obje-tividad del proceso no podría ser contrarrestada y eventualmentereorientada por la subjetividad de los millones de seres afectadospor el curso actual de los acontecimientos.

Cox y Gordon opinan además que cualquier intento de describirla globalización no debe hacerse teleológicamente como una etapaavanzada hacia la inevitable consumación de una estructura latentesino más bien “como la descripción de tendencias que, tal como senos evidencian, pueden suscitar oposiciones que podrían contrarres-tarlas [...] revirtiéndolas”.61

En efecto, pese a las apariencias abrumadoras, nadie con sentidode la historia puede aceptar la idea de la inevitabilidad teleológica de


60 Robert Cox y David Gordon, citados por Leo Panitch, Globalization and theState, México, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades, UNAM,1994, p. 10.

61 Ibid.


la globalización tal como hasta ahora se manifiesta. Creemos en la po-sibilidad de otra globalización en la que, a la par de la contribución dela ciencia, la tecnología y el desarrollo de las fuerzas productivas, yponiéndolas a su servicio, se abran paso los intereses fundamentalesde la humanidad, con toda su riqueza de expresiones.

No compartimos la hipótesis de la reversibilidad del proceso sinola de su reorientación, a fin de que sus resultados sean profundamen-te diferentes. Admitir que se pueda volver atrás, a la economía y laorganización social y política del pasado, es una nostalgia improduc-tiva. Lo que sin reservas podemos compartir es que los hechos tal co-mo se manifiestan actualmente suscitan creciente oposición, y la sus-citarán aún más en el futuro a medida que los estragos causados porla globalización se procesen con creciente claridad en la concienciade las sociedades nacionales y, por ende, de la “sociedad civil inter-nacional”.62 Esta oposición es la que da base para admitir la hipóte-sis de la reorientación del proceso. Si este alcance tiene la reversiónde Cox y Gordon, estamos de acuerdo; regulaciones que ahora ha-cen falta, códigos de conducta que normen lo que ahora es una de-senfrenada carrera tras las ganancias, así sea la condición humana loque está en juego; restaurar las normas o el sentido de las que antesregulaban diversos aspectos básicos de la actividad económica; enfin, todo aquello que devuelva a las sociedades modernas el espíritude la solidaridad humana, sin duda revertiría las tendencias deshu-manizantes de la globalización actual.

En nuestra opinión, no sólo es posible moderar el ritmo actual dela globalización sino darle nueva forma, a fin de que tenga en cuentalos intereses fundamentales (económicos, sociales y culturales) de lospueblos del mundo. Se puede salir al paso al ritmo frenético de laglobalización actual y contraponerle una constelación de fuerzas so-ciales sensatas que ponga las cosas en su lugar. Ante todo a la Orga-nización Mundial de Comercio, que es hoy por hoy la organizaciónmás representativa de los intereses y de los objetivos de la transnacio-nalización mundial. Una verdadera pesadilla para los países del Ter-cer Mundo, como la califica el informe de Oloka-Onyango y Deepi-ka Udagama a la Comisión de Derechos Humanos de las NacionesUnidas,63 el cual dio lugar a que “funcionarios de alto rango de la


62 En el capítulo 7 se define y comenta este nuevo actor internacional.63 J. Oloka-Onyango y Deepika Udagama, The realization of economic, social and

cultural rights, Comisión de derechos Humanos, Subcomisión sobre la prevención de


Organización Mundial de Comercio manifestaran profunda preocupa-ción al Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Hu-manos por un informe que califica a la OMC como una pesadilla paralas naciones pobres.”64

Para conseguir un sesgo significativo del proceso de mundializa-ción actual es preciso tener una clara idea no sólo del objetivo inme-diato sino de los objetivos de más largo plazo. Si la vista no se tienepuesta en la cima es fácil desmayar en la pendiente. Resulta por ellointeresante la idea de Nederveen Pierse según la cual el proceso deglobalización involucra una agenda muy amplia, razón por la cualpodría contribuir a la claridad de los debates que éstos se llevaran acabo como debates sobre el futuro del capitalismo.65

A este respecto no creemos superf luo recordar que la idea de unasociedad superior, profundamente humana, justa y equitativa ha es-tado presente en la utopía mundial por muchos siglos, y en nuestrotiempo no simplemente como el sueño del oprimido sino como concienciade que los medios de que actualmente dispone la humanidad permiten aspi-rar a esa sociedad. Precisamente es la mundialización la que está dan-do origen a un sentimiento de solidaridad global y a la conciencia deque este planeta no es propiedad exclusiva de las 225 personas quetienen una riqueza combinada igual al ingreso anual de 2 500 mi-llones de habitantes que constituyen el 47% más pobre de la pobla-ción mundial.66 Situaciones de esta naturaleza son ofensivas para lanaturaleza humana. Un mundo así puede y debe cambiar, y sin du-da cambiará. Si esto pareciera socialismo delirante a los escépticos,no nos perturbaría concederles que el sueño de la humanidad po-dría no realizarse nunca, pero si no se le pierde de vista siempre seestará más cerca de él.


la discriminación y protección de las minorías, quincuagésimo primera sesión, juniode 1999.

64 “Preocupa a la OMC un informe de la ONU que la califica de pesadilla para lospobres”, CNN en español.com, 24 de agosto de 2000. La carta dirigida a la altacomisionada, Mary Robinson, fue dirigida por el subdirector general de la OMC,señor Miguel Rodríguez, a solicitud del director general, señor Mike Moore.

65 Jan Nederveen Pierse, “Going global futures of the capitalism”, Development andChange, vol. 28, Institute of Social Studies, 1997.

66 Informe sobre el Desarrollo Humano, 1998, Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo.


A MANERA DE EPÍLOGO: LA “ROMANIZACIÓN”DEL MUNDO CONTEMPORÁNEO

Al 30% que recibe el 5%, una esperanza; al 5% querecibe el 30%, una advertencia.

VÍCTOR BULMER-THOMAS,Historia económica de América Latina

Jean-Christophe Rufin,67 recurriendo a una hermosa analogía histó-rica, ha comparado las imágenes del mundo de la posguerra fría y ladel mundo del Imperio Romano en el siglo IV. Era éste por entoncesuna zona de prosperidad organizada en tetrarquía, aislada de las des-conocidas tierras bárbaras por un cinturón de reinos feudalizados.68

El mundo actual, por su parte, es ahora:—Una vasta zona de prosperidad organizada en triarquía, Estados

Unidos, Alemania y Japón, cada uno a la cabeza de un bloque regio-nal;

—una periferia, las tierras bárbaras, a la que pertenecen los paísesdonde viven las poblaciones más pobres de la Tierra, de interés es-porádico y marginal para las fuerzas económicas mundialmente do-minantes, y otros pueblos más que en el escenario mundial son unaespecie de clase media pauperizada;

—y entre el Imperio y los Bárbaros un cinturón de economías emer-gentes que sueñan con agregarse al imperio, con llegar a ser ciudada-nos romanos, es decir, miembros de la OCDE.

Desde el mirador de esta analogía histórica todo cambia al hablarde globalización. En ese vasto mundo viven 1 200 millones de perso-nas con menos de un dólar diario y 1 600 millones más con un in-greso menor de dos dólares.69 En el OCDE Foro 2000 Globalización y So-ciedad, David E. Dunn, en la declaración-resumen que pronunció enla sesión de clausura del Foro, hizo hincapié en lo manifestado por

[48]

67 Citado por A. Lipietz, Le monde de l’aprés fordisme. El texto de la analogía lopresentamos con pequeñas modificaciones.

68 La tetrarquía fue creada por Diocleciano que asumió el poder en 284, pero asu abdicación en 305 siguió un periodo de guerras civiles libradas por sus hijos (lostetrarcas), la cual llegó a su fin con la ascensión al poder de Constantino comoemperador único en 324.

69 Brian Hammond, “Seven goals for world development”, OCDE Observer, 19 dejulio del 2000.


Jacques Donogué de Alcatel, de acuerdo con el cual con sistemas ca-da vez de menor costo y mecanismos de información más baratosera posible anticipar “el momento en el que el desafío de extender alas masas los beneficios de la comunicación moderna ya no sería undesafío técnico sino más bien un reto regulatorio y cultural. Sin em-bargo, él (Donogué) también nos recordó que más de la mitad de lapoblación de la Tierra no ha escuchado jamás el tono de un teléfo-no”.70 ¿De qué globalización se habla entonces a las tierras bárbaras,esa mitad de un globo partido en dos? La respuesta requiere un tex-to especial. No basta una declaración iracunda. Pero frente a quienesglorifican la globalización, destacando únicamente sus ventajas, quelas tiene y pueden revertirse a la población, hay que hablar por losque guardan silencio. No es tragedia ajena. Nos alcanza a todos si as-piramos a “recuperar cuanto de humanidad hayamos perdido”.71


70 David E. Dunn, declaración-resumen en la última sesión del OCDE Foro 2000Globalización y Sociedad, 28 de junio de 2000, distribuida por OCDE Observer.

71 Ernesto Sábato, Antes del fin, España, Seix Barral, 1999, p. 214.


2. TRASFONDO HISTÓRICO DE LA GLOBALIZACIÓN ACTUAL

La observación del pasado ayuda a distinguir quéhay de realidad y cuánto de prejuicio acerca de laglobalización del orden mundial contemporáneo.

ALDO FERRER, Historia de la globalización

INTRODUCCIÓN

En este capítulo haremos referencia al pasado histórico de la globa-lización actual. El interés en hacer una ref lexión analítico-compara-tiva con el proceso iniciado a partir de los años setenta es no caer enninguno de los extremos a que puede conducir un debate mal lleva-do: ver la globalización como un proceso sin precedente, exagerandode esta manera lo que tiene de original; o bien, concluir que no haynada nuevo en los procesos mundiales de la actualidad pues ya en elpasado se habían manifestado, incluso en ocasiones con más fuerzaque hoy, perdiéndose de vista las diferencias que existen de una épo-ca a otra.1

La evolución hacia una economía mundial integrada no ha sido li-neal sino ha conocido periodos de integración y desintegración. Elloha sido así por efecto de diversos factores, principalmente de natu-raleza económica, como las crisis, o bien de origen político, como lasguerras.2 A la larga, sin embargo, siempre que la economía mundialse ha reestructurado en el sentido de su integración, los cambios hansido el resultado de un proceso interactivo entre mercados, empre-sas y estados.

[50]

1 Véanse, entre otros, Richard E. Baldwin y Phillipe Martin, Two waves ofglobalization: Superficial similarities, fundamentals differences, National Bureau ofEconomic Research (NBER), Working Papers, núm. 6904, 1995; Michael D. Bordo,Barry Eichengreen y Douglas Irwin, Is globalization today really different thanglobalization a hundred years ago?, Cambridge, NBER Working Papers núm. 7195, 1999.

2 Véase Augus Maddison, The world economy in the 20th century, París, OCDE, 1989.


Los historiadores han elegido el descubrimiento de América como una fe-cha conveniente para separar la Edad Moderna de la Edad Media, un hitoconvencional para el estudio de los cambios sufridos por los hombres y susmentalidades. Y, sin embargo, la historia de las ciencias, la de las ideas, y qui-zás especialmente la de la expansión de Europa, contribuyen a recordarnosque esta división es arbitraria.3

De igual manera, en busca tal vez de un punto inicial de la globa-lización, algunos autores opinan que la primera gran onda tuvo lu-gar a partir de los descubrimientos geográficos de fines del siglo XVI

y la apertura del comercio con Asia vía marítima. Quizá sea más pru-dente ver aquellos acontecimientos como un suceso histórico precur-sor que sentó bases para la expansión del capitalismo.4

Algunos acontecimientos del siglo XVI son incluso contradictoriosde lo que uno podría pensar de una globalización a raíz de los des-cubrimientos. La conquista española de grandes espacios del conti-nente americano creó por primera vez en la historia un imperio deverdaderas dimensiones mundiales, lo que Hernán Cortés percibiócon extraordinaria agudeza al escribir a Carlos V que estaba al alcan-ce de su poder convertirse en el “monarca del mundo”.5 Es célebreademás la expresión del propio Carlos V según la cual en sus domi-nios no se ocultaba el sol, y así era en efecto. Sin embargo, durantela mayor parte del siglo XVI, no obstante los descubrimientos y la co-lonización española de territorios americanos, el comercio del Medi-terráneo tuvo más importancia que el realizado con el Atlántico y elmarítimo con Asia.6 Pero ese comercio incrementó la importanciacomercial y financiera de Amberes y no de España.

No fue tampoco España la que emergió como una gran potenciagracias a sus colonias americanas y la af luencia creciente de metalespreciosos. La Corona española se distinguió por su acierto en elegirlas políticas que de manera más certera entorpecieran el desarrollode la economía española, y la de sus colonias de ultramar para ma-

TRASFONDO HISTÓRICO DE LA GLOBALIZACIÓN ACTUAL 51

3 Historia del mundo moderno, tomo I, “El Renacimiento, 1493-1520”, CambridgeUniversity Press, Barcelona, Ramón Sopena S.A. (s.f).

4 Kevin H. O’Rourke y Jeffrey G. Williamson, When did globalization begin?,Cambridge, NBER Working Papers núm. 7632, 2000.

5 Hernán Cortés, Cartas y documentos, Mario Hernández Sánchez-Barba (ed.),México, 1963, citado en Leslie Bethell (ed.) Historia de América Latina, The CambridgeHistory of Latin America, título original, tomo 2, Barcelona, 1990.

6 Historia del mundo moderno..., op. cit.


yor desgracia de éstas. Sirve para el caso un solo ejemplo. A princi-pios del siglo XVI España comenzó a recibir cargamentos de metalespreciosos. No obstante que todavía eran de moderada importanciasu acumulación dio origen a una imparable alza de los precios, loscuales en el curso de los años 1500 se multiplicaron por cinco. Lo in-sólito fue que la inf lación se atribuyó a la exportación de mercan-cías españolas a las colonias, y que como consecuencia de tal desatinoesas exportaciones se prohibieran. La medida asestó un golpe mor-tal a la industria y el comercio de España. En lo sucesivo este país tu-vo que cubrir sus necesidades con importaciones del resto de Euro-pa, las cuales pagó con el oro y la plata que pretendía atesorar dentrodel más puro espíritu mercantilista. Lo anterior vino a sumarse aotras vías de drenaje de los tesoros ultramarinos. En una medida to-davía no determinada sirvieron para garantizar los préstamos quebanqueros de Amberes facilitaron para sostener el poder militar delos Habsburgo e incluso para que en forma fraudulenta, mediantegenerosos sobornos, en 1519 Carlos V pudiera coronarse empera-dor al concentrar en sus manos el poder en España y los Países Ba-jos. El banquero Jacobo Frügger no lo disimulaba: “Es bien conoci-do que Su Majestad Imperial no hubiera conseguido la CoronaRomana sin mi ayuda.”7

España era un país atrasado, y lo siguió siendo después de los des-cubrimientos y la colonización de territorios de ultramar. Casi dos si-glos después de emprendida la colonización, en 1689 se estimó quede las 27 000 toneladas de mercancías enviadas legalmente a la Amé-rica española sólo 1 500 tenían su origen en la península. La mayorparte de las exportaciones de Cádiz eran productos industriales quese embarcaban desde Francia, Inglaterra y Holanda.8 El comercio lorealizaron los navíos franceses, y en menor medida los genoveses yholandeses. Y de secuestrar en alta mar los galeones españoles quetransportaban metales preciosos y productos americanos se hicieroncargo con gran éxito piratas franceses e ingleses con el consenti-miento de sus respectivos monarcas.

Como quiera que sea, es indudable que los descubrimientos en elsiglo XVI marcaron el inicio de una nueva época. Los más importan-tes países europeos pronto dieron pasos para sacudirse el predomi-nio Habsburgo y su irritante pretensión de dominio, encontrando

52 TRASFONDO HISTÓRICO DE LA GLOBALIZACIÓN ACTUAL

7 Ibid., p. 328.8 Historia de América Latina..., op. cit., p. 102.


las formas y los medios para participar en la af luencia de metalespreciosos desde ultramar, los cuales utilizaron provechosamente paraacrecentar su poderío económico y militar. En los siglos XVII y XVIII

aparecieron las primeras grandes compañías comerciales para ex-plotar los mercados de diversas áreas colonizadas o incorporadas alas redes comerciales europeas: las compañías Holandesa y Británi-ca de las Indias Orientales, la Compañía Muscovy, la Real Compañíade África y la Compañía de la Bahía Hudson, además de consolidarsus posiciones (legales o ilegales) en el comercio de España y sus co-lonias.9 En el siglo XVIII el “mercado mundial” hizo importantes pro-gresos. Entre 1720 y 1780 el valor del comercio internacional aumen-tó dos veces y más de tres en el periodo siguiente (1780-1840).10 Ellono obstante, aún en 1848 los mejores mapas con que se contaba te-nían grandes áreas de diversos continentes marcadas en blanco; “enrealidad, ni siquiera en términos de conocimiento geográfico habíaun solo mundo”.11

A fines del siglo XVIII se produjo el gran viraje de la historia; loscambios acumulados a través de los siglos y acelerados desde media-dos del siglo culminaron con el “estallido” de la Revolución indus-trial, que fue la denominación que en 1820 dieron al gran suceso lossocialistas ingleses y franceses.

¿Qué significa la frase estalló la Revolución industrial? Significa que un día entre1780 y 1790, y por primera vez en la historia humana, se liberó de sus cadenasel poder productivo de las sociedades humanas, que desde entonces se hicieroncapaces de una constante, rápida y hasta el presente ilimitada multiplicación dehombres, bienes y servicios.12

En 1789 estalló la Revolución francesa. “Si la economía del sigloXIX se formó principalmente bajo la inf luencia de la Revolución in-dustrial inglesa, su política e ideología se formaron principalmentebajo la inf luencia de la Revolución francesa.”13 La humanidad no haconocido en su historia otra contemporaneidad más afortunada.


9 El periodo comprendido del siglo XVI al XIX es ampliamente analizado por AldoFerrer, Historia de la globalización, México, Siglo XXI, 1996.

10 Eric Hobsbawm, La era del capital, 1848-1875, Barcelona, Grijalbo Mondadori,1998.

11 Ibid., p. 61.12 Eric Hobsbawm, La era de la revolución, Barcelona, Grijalbo Mondadori, 1997,

p. 35.13 Ibid., p. 61.


EL NACIMIENTO DEL LIBERALISMO ECONÓMICO

No quiere decir lo anterior que la historia haya establecido una espe-cie de “división del trabajo” entre Inglaterra y Francia. Como el pro-pio Hobsbawm lo hace notar, la diferencia entre las inf luencias in-glesa y francesa no se puede llevar demasiado lejos; convergen desdedirecciones diferentes. La “preparación” de Inglaterra para ser el es-cenario de la Revolución industrial avanzó más y más tempranamen-te que en ningún otro país y por ello le correspondió calzar la eco-nomía con la ideología con que iba a marchar. Al llegar a ciertopunto, la economía mercantil plenamente desarrollada requirió deuna ideología conforme a la cual se organizara la sociedad llamadaa desarrollarla y defenderla. Esa ideología fue el liberalismo econó-mico o laissez-faire. Aunque este término fue utilizado por primeravez por los fisiócratas franceses a mediados del siglo XVIII, no es enéste que puede fecharse el nacimiento de la nueva ideología. Duran-te algún tiempo el liberalismo económico no pasó de ser una ten-dencia espasmódica, como la califica Polanyi, una simple inclinaciónhacia los métodos no burocráticos. No fue sino hasta en la década de1820 que se concretaron sus tres principios básicos: el salario debefijarlo el mercado; la creación de dinero debe ser automática; lasmercancías deben circular libremente de unos países a otros.

Traducir esos principios en normas para la acción tomó todavíacierto tiempo. En Inglaterra, cuna del liberalismo económico, ini-cialmente el laissez-faire significó solamente libertad para la produc-ción, no así para el comercio ni el trabajo. No fue sino hasta 1830,aproximadamente, que el laissez-faire se convirtió en un credo mili-tante. Actuando en consecuencia, el Estado garantizó la libertad decomercio, y veló porque el crecimiento sostenido de la producciónno afectara la rentabilidad de las empresas si los precios se reducían.Para que esto fuera posible se derogaron las leyes que impedían la“f lexibilización de los salarios”, como eufemísticamente se dice hoyen día, a fin de que al bajar los precios de las mercancías disminuye-ra en forma correlativa el precio de la mano de obra. Y cuando fuenecesario los redujeron hasta el límite fisiológico más estricto, pordebajo del cual murieron de hambre 500 000 tejedores manuales.14

Contrariamente a la idea según la cual el liberalismo económicof luye en la actividad humana como algo inherente a la persona, loshechos de aquellos años pusieron de manifiesto que


14 Ibid., p. 49.


no hubo nada natural en el laissez-faire; los mercados libres no hubieran po-dido surgir dejando simplemente que las cosas siguieran su curso. Así comolas fábricas de algodón (la principal industria del libre cambio) fueron crea-das con la ayuda de tarifas protectoras, primas a la exportación y subsidiosindirectos a los salarios, el propio laissez-faire fue puesto en vigor por el Es-tado.15

Entre 1830 y 1840 se acometió la tarea de derogar las reglamenta-ciones restrictivas, al mismo tiempo que se formó una burocracia ca-paz de garantizar el cumplimiento de los tres principios: mercadocompetitivo de trabajo, patrón oro automático y libre comercio in-ternacional. Todo lo cual, unido a las innovaciones técnicas que seintrodujeron en la economía, las comunicaciones y el transporte,sentaron las bases de un prolongado periodo de expansión económi-ca, apenas conmovido por la explosión revolucionaria de 1848, unfulgor pasajero que nadie supo anticipar que “sería la última revolu-ción general en Occidente”.16

LA GLOBALIZACIÓN ENTRE 1870 Y 1914

Sin lugar a dudas el periodo más impresionante por los cambiosprofundos en las sociedades, la economía, la ciencia y la tecnología,acompañadas por una ola poderosa de mundialización, fue este pe-riodo, por lo que su conocimiento provee un útil término de compa-ración con la evolución de la economía mundial a partir de la segun-da mitad del siglo XX. Se nos ocurre pensar que de igual manera quehoy en día pasamos de un asombro a otro ante la rápida sucesión deacontecimientos científicos, técnicos y económicos contemporáneos,así los que vivieron en el siglo XIX, particularmente en la segunda mi-tad de éste y sobre todo después de 1870, han de haber visto conasombro cómo el mundo se transformaba rápidamente ante sus ojos,revelando el ingenio humano tal poder de creación que el mundohubiera podido poblarse de sociedades imaginarias como los hiper-globalistas han poblado el de nuestros días.


15 Karl Polanyi, La gran transformación, 2a. edición, México, Juan Pablos Editor,1992, p. 197.

16 E. Hobsbawm, La era del capital..., op. cit., p. 41.


Si en 1870 sólo las economías de Inglaterra y Bélgica podían con-siderarse altamente industriales, en los 30 años siguientes la indus-tria llegó a predominar en la mayor parte de Europa Occidental y enEstados Unidos, y en menor grado en el resto de Europa y Japón. Laproducción industrial se cuadruplicó o poco más o menos. Muchosde los 21 millones de europeos que emigraron en ese periodo a Es-tados Unidos, Canadá, Australia, Argentina, Brasil y otros paíseseran artesanos especializados que contribuyeron al establecimiento ydifusión de la industria en esos países. Fue en estos 30 años que lamayoría de regiones agrícolas poco desarrolladas del mundo seabrieron a su explotación; las inversiones europeas en esas regiones au-mentaron su capacidad de exportación de alimentos y materias pri-mas. Argentina, por ejemplo, que en 1880 exportaba un poco másde dos millones de quintales de cereales, en 1897 exportaba más de27 millones.17 El número de países productores de materias primas(que exportaban a Europa e impulsaban con su demanda la fabricaciónde bienes de capital) en un principio limitado a Estados Unidos, Ru-sia y otros países, aumentó con la incorporación de Australia, Nue-va Zelanda, África del Sur, Argentina y otros países latinoamerica-nos. Gracias al avance de la geología se localizaron los másimportantes distritos mineros mundiales. En resumen, “En ningúnperiodo de la Historia ha llegado el mundo a una absorción tan rá-pida de tan enorme aumento de la riqueza natural”18 como en esos30 años.

Fue también en este periodo que por primera vez en la historia secrearon industrias basadas totalmente en descubrimientos científi-cos: la industria eléctrica y la química. Nuevas industrias y la trans-formación de muchas existentes fue entonces posible gracias a la es-trecha cooperación de la ciencia, la técnica y la industria. Detrás deestas innovaciones revolucionarias, que imprimieron un poderosoimpulso al desarrollo industrial, estaba un siglo entero de lento pro-greso de la ciencia teórica, particularmente el electromagnetismo, laquímica, la geología y la termodinámica. La electricidad aportó unafuente enteramente nueva de calor, luz y fuerza. Se transformaronmuchas industrias existentes (la metalurgia del hierro y el acero y deotros metales, la minería, la perforación y producción de petróleo,la construcción de carreteras, la fabricación de herramientas metáli-


17 Un quintal equivale a 45 kilogramos.18 Historia del mundo moderno..., op. cit., vol. XI, p. 3.


cas); se introdujeron nuevos productos de amplio uso más de 100años después como la bicicleta, la máquina de escribir, los neumáti-cos, el linotipo, la máquina de coser, los barcos con cascos de acero,etc. La invención del motor de combustión interna siguió en impor-tancia a la electricidad. La introducción de la dinamita tuvo efectosprofundos en la minería y en la ingeniería, y la introducción de lanitroglicerina revolucionó totalmente la industria militar. Con la in-corporación de la ciencia a la industria, probablemente la otra trascen-dental innovación industrial fue la producción en serie de maquinaria,en la que la principal contribución la hizo Estados Unidos.

El transporte marítimo mundial se duplicó, y su capacidad detransporte se cuadruplicó. Entró en operación el canal de Suez,abriéndose así una ruta al Oriente por muchos siglos soñada; y seconstruyó el primer ferrocarril transcontinental en Estados Unidos.En 1879 se probó el primer ferrocarril eléctrico y el primer tren sub-terráneo se puso al servicio público en Londres en 1890. Se mejo-raron notablemente los sistemas bancario y financiero, lo que unidoa la ampliación de la red de cables submarinos y la introducción dela telegrafía inalámbrica hizo posible un sistema único multilateralde pagos internacionales.

Al referirnos a la gran transformación de la economía que tuvolugar en el siglo XIX, es necesario tener en cuenta que en esos años,sobre todo en la primera mitad del siglo, se acometió con suma ener-gía el ajuste de cuentas con las instituciones y otras supervivenciasmedievales, de manera de eliminar todo lo que se opusiera al libredesempeño de la empresa y, en general, de los factores de la produc-ción. Esta ofensiva en todos los frentes contra los remanentes del me-dievo tuvo su correspondiente cobertura ideológica, el liberalismo eco-nómico, cuya aceptación en amplios círculos, no sólo en los paísesmás importantes, asumió la índole de una creencia religiosa. Sin du-da la liberalización fue un factor muy importante de la acumulaciónde capital y el movimiento internacional de mercancías y de la manode obra, pero simplifica groseramente la compleja naturaleza del de-sarrollo económico afirmar, como se hizo en el siglo XIX y ha vueltoa repetirse en los últimos decenios del XX, que entre liberalización ycrecimiento económico hay un signo de igualdad. Una objetiva con-sideración de la historia económica mundial revela que si no estánpresentes otras condiciones básicas del desarrollo capitalista, la libe-ralización por sí sola no llega muy lejos en cuanto a resultados.

El periodo al que venimos haciendo referencia fue también suma-



mente rico en el adelanto de la ciencia, pero en particular lo fue elde la física, sobre todo la termodinámica y la teoría magnética. A par-tir de las investigaciones de Faraday que establecieron la relación en-tre la electricidad y el magnetismo, lo que hizo posible la implanta-ción de la industria eléctrica, la formulación matemática de las ideasfaradianas por Maxwell permitió establecer que la luz era, en sí mis-ma, un fenómeno electromagnético y anticipó teóricamente la exis-tencia de ondas eléctricas (radio), cuyo descubrimiento correspon-dió años más tarde a Hertz. La consolidación de la teoríaondulatoria de la luz, de la que se habían adelantado pruebas expe-rimentales a principios del siglo, constituyó la primera fisura de lafísica newtoniana, cuya revolución habría de consumarse en 1905con la formulación por Einstein de la teoría restringida de la relati-vidad y en 1915 por la teoría general de la misma.

Correspondió también a este periodo extraordinario sentar lasbases del estudio de la radiactividad con el descubrimiento de Bec-querel de que los compuestos de uranio emitían radiación. Los fun-damentos de la quimioterapia quedaron establecidos en los dos últi-mos decenios del siglo XIX, y al terminar el siglo habían quedadofirmemente establecidos los principios de la cirugía moderna, la in-troducción de la anestesia y de las técnicas antisépticas y asépticas.Fue una época de grandes creaciones, descubrimientos y aplicacio-nes de la ciencia.

Sin embargo, para la finalidad específica de este capítulo el mejorresumen de su significado histórico se hace en las siguientes palabras.

El acontecimiento más importante en el siglo XIX es la creación de una eco-nomía global, que penetró en forma progresiva en los rincones más remotosdel mundo, con un tejido más denso de transacciones económicas, comuni-caciones y movimientos de productos, dinero y seres humanos que vinculabaa los países desarrollados entre sí y con el mundo subdesarrollado.19

COMERCIO Y GLOBALIZACIÓN EN 1870-1914

Principiaremos por hacer mención del comercio internacional. En-tre 1870 y 1913 las exportaciones de las economías centrales crecie-ron con mayor rapidez que el producto interno, es decir, tuvieron un


19 E. Hobsbawm, La era del imperio..., op. cit., p. 71.


grado mayor de “apertura”. Las exportaciones promediaron un cre-cimiento de 3.5 % al año, en tanto que las economías lo hicieron arazón de 2.7%. Según estimaciones de Bairoch, en 1913 las exporta-ciones de mercancías de Europa Occidental llegaron a representar,en cifras redondas, 18% del producto, nivel que fue sobrepasado só-lo hasta 1970.20 Otras estimaciones indican que el comercio creciómás que la producción aún antes de ese periodo, entre 1853 y1872.21 Las exportaciones fueron la principal salida de la produc-ción, pues el consumo masivo interno tuvo un crecimiento bastantedébil, con la excepción de Estados Unidos. Por otra parte, como “sevendía todo lo vendible, incluso artículos a los que los países recep-tores ofrecían clara resistencia, como ocurría, por ejemplo, con elopio”,22 las exportaciones compensaron la presión a la baja de la ta-sa de ganancia en un siglo cuya mayor parte fue def lacionaria, porcausas que se indicarán más adelante.

Toda aquella expansión del comercio mundial no fue, sin embar-go, milagro de un día; fue favorecido por la introducción de innova-ciones tecnológicas e institucionales en los 50 años anteriores, a sa-ber, la apertura del canal de Suez, la acelerada construcción deferrocarriles en Europa, Estados Unidos, Rusia, India y América La-tina revolucionó el transporte terrestre y abrió nuevas áreas a la ex-plotación; la navegación a vapor redujo la duración de los viajes devarios meses a algunas semanas y bajó drásticamente los costos deltransporte; la suscripción entre 1820 y 1870 de acuerdos internacio-nales para reducir las barreras arancelarias (tendencia que se invir-tió después); en fin, la difusión del telégrafo y la instalación de ca-bles submarinos transoceánicos, sobre todo a partir de los añossesenta, dotó a la economía de medios de comunicación e informa-ción capaces de sustentar un sistema internacional de comercio.23

Por lo que toca al movimiento internacional de trabajadores, en-


20 Paul Bairoch y Richard Kozul-Wright, Globalization myths: Some historicalreflexions on integration, industrialization and growth in the world economy, UNCTAD, Papernúm. 113, cuadro 1, 1996.

21 P. Hirst y G. Thompson, op. cit., p. 20.22 E. Hobsbawm, La era del capital, 1848-1875, Barcelona, Grijalbo Mondadori,

1998, p. 46.23 E. Hobsbawm, La era del imperio... op. cit., E. Hobsbawm, La era del capital... op. cit.,

A. G. Kenwood y A. L. Lougheed, The growth of the international economy, 1820-1980,Londres; Augus Maddison, Las fases del desarrollo capitalista, México, Fondo deCultura Económica, 1986; Historia del mundo moderno..., op. cit.


tre 1870 y 1913 tuvo lugar un f lujo migratorio muy intenso tanto in-tercontinental como intracontinental, gracias a lo cual la integraciónde los mercados de trabajo alcanzaron niveles sin precedente. La co-rriente intercontinental significó la migración de aproximadamente36 millones de personas desde las regiones atrasadas de Europa ha-cia las economías en expansión de Canadá, Estados Unidos y Amé-rica del Sur. Por su parte, la migración intracontinental se tradujo enmovimientos masivos de personas desde China e India hacia Birma-nia, Indonesia, Malasia, Sri Lanka y Tailandia; y las migraciones in-traeuropeas desde Austria, Hungría e Italia hacia Alemania, Franciay Suiza.

Así, con la mundialización de los mercados de bienes y del traba-jo, la integración de los mercados financieros fue impulsada por elhecho de que prácticamente no existían restricciones a los movi-mientos del capital. Una parte considerable de los recursos transfe-ridos estaba constituida por bonos con vencimiento a largo plazodestinados en su mayor parte a proyectos públicos como los ferroca-rriles, que se complementaban a menudo con cuantiosos desembol-sos de recursos gubernamentales. Otra parte importante de los f lu-jos financieros la constituía la colocación de bonos emitidos por lospaíses en desarrollo en los mercados financieros de Londres, París yNueva York.

Tan rápida expansión comercial como la que se dejó indicada, dioorigen a uno de los mitos más imaginativos que la discusión contem-poránea de la globalización ha revivido, según el cual el libre comer-cio fue el rasgo característico del periodo y como tal la fuerza impul-sora del comercio internacional. Los hechos no refrendan este mito.Negar que la liberalización comercial desempeñó un papel comofuerza impulsora del comercio sería incurrir en el error opuesto alde los globalistas; por supuesto tuvo relevancia durante algunosaños, y particularmente entre algunos países importantes, pero nofue el rasgo característico del periodo; además, otros países no me-nos importantes siguieron su propio camino por sus propias razo-nes, por lo que conviene precisar.

Como tendencia general, el desmantelamiento de los obstáculosal comercio se emprendió aproximadamente hacia 1860 con la sus-cripción de un tratado comercial entre Inglaterra y Francia, al quesiguieron otros acuerdos entre Francia y otros países europeos. Deeste modo se favoreció el comercio internacional en el Viejo Continen-te, pero adviértase que no fue mediante la reducción o anulación de



las barreras arancelarias sino mediante la aceptación de la cláusulade nación más favorecida. La tendencia indicada duró menos de dosdécadas, después de lo cual, en los 30 años siguientes, es decir, has-ta antes de 1914, en Europa continental (con excepción de Bélgica,Holanda y Dinamarca, que dependía en alto grado de las exportacio-nes) se manifestó la tendencia a elevar la protección como resultadode la coalición de los intereses agrarios y los de la industria nacien-te. Una coalición de esta naturaleza puede causar extrañeza a prime-ra vista, pero la situación impulsó a concertarla. Los precios del tri-go cayeron más de 30% entre 1867 y 1894, y las importaciones delgrano procedentes de Estados Unidos y Rusia amenazaron grave-mente a los agricultores y trabajadores agrícolas, que por entoncesconstituían la mitad de la población de los países industriales, excep-to Inglaterra, que prácticamente carecía de campesinado. La respues-ta fue elevar la protección, lo que por lo demás convenía a la volun-tad de industrializarse.

Al mismo tiempo, las innovaciones tecnológicas elevaron la pro-ducción industrial hasta el punto que rebasó la demanda, lo que uni-do al abaratamiento de los productos industriales por efecto de lasinnovaciones tecnológicas y la existencia de nuevas fuentes de ali-mentos y materias primas, dio lugar a la caída de los precios. La de-f lación de la economía aconsejaba como salida la expansión del mer-cado interno, pero éste crecía con insuficiente rapidez, rezagándoserespecto de la producción. Ante esta situación, que presentamos enforma muy simplificada, los gobiernos optaron por elevar las tarifasarancelarias y protegerse de las importaciones.

Un segundo hecho a considerar por su significativa importanciaes que, al mismo tiempo que Europa continental iniciaba su liberali-zación comercial, Estados Unidos emprendió su industrializaciónmediante la sustitución de importaciones, a cuyo efecto elevó sus ba-rreras arancelarias (entre 1866 y 1883 la tarifa promedio para losproductos industriales fue 45%, con un nivel mínimo de 25% y unomáximo de 60%).24 Lo anterior fue un acontecimiento de profundasconsecuencias toda vez que la economía de Estados Unidos cobró enel periodo una importancia creciente en la economía mundial hasta elpunto de superar a Gran Bretaña, la primera potencia industrial dela época, en 1880.


24 P. Bairoch y R. Kozul-Wright, op. cit.


Dada la creciente importancia de la economía de Estados Unidos en la eco-nomía mundial durante los cuarenta años anteriores a la primera guerramundial, excluir su experiencia de las lecciones de la integración global esuna omisión muy importante que ha contribuido a la errónea idea de unmodelo anglosajón del desarrollo capitalista.25

Más o menos por el mismo tiempo, Canadá y otros dominios bri-tánicos, con voluntad de industrializarse, elevaron sus barreras aran-celarias aún más que Estados Unidos. Con posterioridad a 1875Rusia, España e Italia emprendieron también el camino de la protec-ción. El caso más conocido es el de Alemania, que a partir de la ele-vada tarifa arancelaria de 1879, de aplicación por igual a la industriay la agricultura, emprendió su industrialización y tan pronto comoen los primeros años de la década de 1890 sobrepasó a Gran Bretaña.Sin duda el desarrollo industrial de Alemania fue aún más especta-cular que el de Estados Unidos, no obstante haber sido el de éste su-mamente notable, y tuvo además consecuencias políticas pues paraentonces, a fines del siglo XIX, el poderío político y militar estaba aso-ciado a la potencia industrial.

Por último, hay que tener en cuenta que el alza de la protecciónarancelaria, al menos hasta 1890, fue mayor de lo que se infiere delvalor nominal de las tarifas, pues la mayor parte de éstas se fijó entérminos de volumen y no ad valorem, y como esta práctica tuvo lu-gar en un ambiente de depresión económica, la altura real de la pro-tección fue mayor de lo que aparenta ser nominalmente. En conclu-sión, con posterioridad a 1890 la tendencia predominante fue elproteccionismo, y hacia 1913 todos los países importantes habían asu-mido una posición proteccionista.

EL INGRESO DE UN PERSONAJE CON FUTURO

Durante la mayor parte del siglo XIX la base de la producción indus-trial eran innumerables pequeñas empresas y un número mucho me-nor que en las condiciones de la época podían tenerse por medianas.En un escenario de esta naturaleza se daba la condición básica para


25 Richard Kozul-Wright, “The myth of Anglo-Saxon capitalism: Reconstructuringthe history of the American State”, en H. J.Chang y R. Rowthorn (eds.), The role of theState in economic change, Oxford, Clarendon Press, 1995.


la existencia de un mercado perfectamente competitivo, en el cual,de acuerdo con la teoría, por ser muchos los compradores y vende-dores, ninguno representa una parte importante del mercado y, enconsecuencia, no tiene inf luencia en la determinación del precio delos productos que se intercambian. Pero en el periodo 1870-1913 seoperó una creciente concentración del capital en Estados Unidos,Europa y Japón. Por efecto natural de la libre competencia, gradual-mente desaparecieron las empresas menos competitivas, lo que con-dujo de manera inevitable a la concentración del capital y la forma-ción de grandes empresas, con el consiguiente paso al mercado decompetencia imperfecta (o de competencia monopólica). En 1882 seconstituyó el que probablemente fue el primer monopolio, la Rocke-feller Standard Oil. En 1886 Nobel estableció el primer trust interna-cional, el Dynamite Trust Limited. El furor por las fusiones, lostrusts, los acuerdos sobre precios y por toda clase de combinacionesque diera como resultado un creciente dominio del mercado mun-dial, llegó a ser parte esencial de la ideología de las grandes empre-sas, al punto que un exponente del individualismo liberal tan desta-cado como Rockefeller declaró en una oportunidad que “el día de lacombinación ha llegado. El individualismo se ha ido para nunca másvolver”.26

Se considera que en Europa el punto culminante de la libre com-petencia se alcanzó en las décadas de 1860 y 1870, y que la transiciónal mercado de competencia imperfecta tuvo lugar después de esteperiodo. No se quiere decir con lo anterior que antes de 1860 no hu-biera grandes empresas con características monopólicas, pero erancasos aislados. Fue en la década de los noventa que el proceso de mo-nopolización cobró un fuerte impulso. Al finalizar el siglo XIX, enAlemania menos de 1% de las empresas daba ocupación a 40% delos obreros.

El surgimiento de industrias caracterizadas por su mayor intensi-dad de capital dio origen a importantes corrientes internacionalesde capital, principalmente hacia Australia, Canadá, Estados Unidos,Italia, Noruega y Suecia, todos los cuales eran por entonces “paísesde nueva industrialización”, como en el siglo XX fueron denomina-dos Corea, Hong Kong, Singapur y Taiwan. Estados Unidos fue conmucho el principal receptor de las corrientes de capital de largo pla-zo, lo que favoreció su rápida industrialización en condiciones de


26 Citado en Historia del mundo moderno..., op. cit., p. 9.


acelerada monopolización. Hacia 1909, de las empresas industriales,1% generaba 30% de la ocupación industrial y arrojaba 44% de laproducción.

Las corrientes de capital y de mercancías fue favorecida por el he-cho de contarse en la práctica con una moneda global (lo que ahorano ocurre), pues todos los países industriales y la mayor parte de lospaíses agrarios tenían sistemas monetarios ajustados al patrón oro, elInternational Gold Standard, que operó durante un prolongado pe-riodo, entre 1879 y 1914. Después de 1871 todas las economías im-portantes abandonaron el bimetalismo y adoptaron el patrón oro. Deacuerdo con este sistema, la unidad monetaria de los países se defi-nía en términos de una cantidad fija de oro; la autoridad monetariagarantizaba la convertibilidad en oro de los billetes que emitía; los ti-pos de cambio de las distintas unidades monetarias se determinabansegún la cantidad de oro que contenían y los países se comprome-tían a convertir en oro sus divisas al precio establecido para el metal.En 1908, alrededor de 89% de la población mundial vivía en paísesde monedas convertibles. Asimismo, la expansión del comercio inter-nacional y de las inversiones extranjeras fue favorecida por la dispo-nibilidad de tasas de interés de largo plazo muy estables.

Al llegar a cierto punto, la cantidad de oro disponible para su mo-netización fue inferior a las necesidades, no obstante que entre 1850y 1913 la producción mundial de oro superó cinco veces la de los tressiglos anteriores. Lo anterior pudo haber tenido consecuencias inde-seables, pero no ocurrió así debido a que el uso de billetes de bancoy de depósitos bancarios tuvo un gran desarrollo. “Así, en opinión deTriffin, la característica esencial del sistema monetario del siglo XIX

reside, no en el automatismo del patrón oro, sino en la gradual susti-tución de la moneda mercancía por la moneda crédito.”27

Un aspecto importante de la globalización decimonónica fue ladistribución territorial del mundo entre las principales potencias. Elcolonialismo europeo tuvo un vigoroso resurgimiento en Asia y Áfri-ca, y llegó a englobar 98% de la superficie territorial de la Tierra. Es-tados Unidos no participó en el reparto territorial pues por entoncesera una potencia emergente. No obstante, emprendió resueltamentela carrera para ser la principal fuente de inversiones extranjeras enAmérica Latina. Cumplía así un designio trazado desde mucho an-


27 Alma Chapoy Bonifaz, Ruptura del sistema monetario internacional, México,Universidad Nacional Autónoma de México, 1983, p. 17.


tes. En 1823 el presidente Monroe acuñó una escueta sentencia paradefinir la orientación central de la diplomacia de Estados Unidos:América para los americanos; ambiciosa y muy temprana pretensión dereservarse como coto de caza el Hemisferio Occidental y excluir deéste a las potencias coloniales europeas, por lo que se ha definido laDoctrina Monroe como imperialismo anticolonial.

La primera guerra mundial no sólo interrumpió el proceso deglobalización sino en diversos aspectos causó una severa regresión.El comercio internacional, que había crecido a razón de 3.4% en pro-medio anual desde 1870, a partir de 1913 se vio obstaculizado porla imposición de barreras arancelarias, medidas no arancelarias (co-mo las restricciones cuantitativas) y controles de cambio. Después definalizado el conf licto en 1918, las restricciones no se desmantela-ron, y aunque en los años veinte el intercambio retomó su dinámicade crecimiento, no alcanzó el nivel anterior a la guerra. La gran de-presión de 1929 impulsó a los estados a cerrarse más aún convirtién-dose en verdaderos compartimentos estancos. Como resultado de loanterior el comercio internacional creció entre 1913 y 1950 menosde 1% en promedio anual.28 Quizá los aspectos más negativos fue-ron dos situaciones desconocidas hasta entonces, la primera en laforma de una creciente inestabilidad del sistema financiero interna-cional, y la segunda como contracción de las corrientes de capital delargo plazo originadas en los países industriales. La segunda guerramundial en 1939-1945 puso el punto final a toda una época.

LA GLOBALIZACIÓN DESPUÉS DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

Las últimas dos grandes ondas de globalización del siglo XX son ladel periodo 1950-1970 y la iniciada a partir de 1971 que se proyectaal siglo XXI por un periodo cuya duración es imposible anticipar.

La primera onda se inició con el fin de la segunda guerra mun-dial. Con una Europa destrozada y un Japón vencido, Estados Uni-dos ingresó a sus años de hegemonía incuestionable. Poderío indus-trial, supremacía militar, grandes empresas robustecidas antes quedebilitadas por el esfuerzo de guerra; tres cuartas partes de las reser-


28 A. Maddison, “Growth and slow-down in andvanced capitalist economies:Techniques in quantitative assesments”, en Journal of Economic Literature, vol. XXV,núm. 2, cuadro A-21.


vas de oro del mundo en sus bóvedas; acreedor de todos, deudor denadie: en una palabra, el mundo a sus pies.

Pero como todas las cosas, esta situación tenía su lado oscuro. Altérmino de la segunda guerra mundial el problema que se planteó aEstados Unidos fue que acumulando la mayor riqueza del mundo nopodía dar salida a su enorme capacidad productiva sin que la econo-mía de los países devastados por la guerra se pusiera nuevamente enpie. Europa, que había sido el escenario principal de la guerra, nopodía producir los bienes de capital necesarios para la reconstruc-ción ni tampoco podía comprarlos a Estados Unidos pues el esfuer-zo de guerra había agotado sus reservas. Tampoco se podía pensaren reconstituir la economía mediante el recurso a las exportacionespues su industria estaba en ruinas. El dilema era evidente: el paísmás rico del mundo no podía vender porque su principal mercadono podía comprar. Esta realidad fue evidente para Estados Unidoshasta tres años después de terminada la segunda guerra mundial. Altomar conciencia del problema, Washington puso en marcha el PlanMarshall para canalizar a Europa los recursos financieros que nece-sitaba para estabilizar y reconstruir su economía. La magnitud de es-ta operación puede medirse teniendo en cuenta que los recursos de-sembolsados fueron equivalentes a 2% del producto interno deEstados Unidos, lo que actualmente equivaldría a más de 130 000 mi-llones de dólares, tomando como base datos del Fondo MonetarioInternacional.29

El otro imperativo de la reconstrucción estaba dado por la llama-da amenaza del comunismo mundial, a la que Washington conside-ró necesario responder en dos frentes: el militar, que se concretó enel Tratado de la Organización del Atlántico Norte (OTAN), y el eco-nómico y político mediante el establecimiento de sociedades capacesde soportar pesados gastos militares que además pudieran contras-tar una imagen de prosperidad a la alternativa soviética, pero en am-bos casos era necesario que los aliados de Estados Unidos fueranfuertes económicamente.

La reconstrucción de Europa mediante el Plan Marshall tenía ade-más el propósito nada altruista de abrir amplios espacios a las inver-siones estadounidenses. Actuando en consecuencia, Paul Hoffman,entonces administrador de Cooperación Económica de EstadosUnidos, se propuso ampliar mucho más esos espacios y en 1949 de-


29 FMI, International Financial Statistics. Yearbook, 1998.


mandó a los europeos que se hicieran rápidos progresos hacia la in-tegración de la economía de Europa Occidental mediante la forma-ción de un solo gran mercado, libre de restricciones comerciales y debarreras a las corrientes de pagos y eventualmente de tarifas aduane-ras. En las condiciones de aquellos años tal escenario parecía anun-ciar la historia inédita del antiguo país colonizado que volvía a sus raí-ces para colonizar. Pero la historia tiene designios contradictorios.Europa se levantó de sus ruinas y Japón de su holocausto nuclear, yla hegemonía absoluta de Estados Unidos tuvo que ceder el lugar alo que podemos denominar una hegemonía mundial compartida.

Después de la segunda guerra mundial, Estados Unidos emergióademás con un claro liderazgo en los sectores tecnológicos que enlos años siguientes serían el soporte principal de competitividad in-ternacional. El liderazgo estimuló a las empresas estadounidensesa incrementar sus operaciones en el extranjero, las cuales pasaron aser una parte creciente de la actividad total de las firmas de EstadosUnidos. En los primeros años de la posguerra solamente un peque-ño número de empresas de Holanda, Suiza y Gran Breteña, con unabien consolidada experiencia internacional, tenía la posibilidad dealternar en el mercado mundial con las empresas transnacionales es-tadounidenses. Pronto se superó esta situación. Con el vigoroso apoyode sus respectivos estados un número creciente de empresas tanto euro-peas como japonesas estuvieron en posibilidad de proyectarse comotransnacionales en la economía mundial, con lo cual el proceso deconvergencia económica con Estados Unidos cobró fuerza.

En la globalización de los años 1950-1970 hay que distinguir dosperiodos bien definidos: los treinta primeros años fueron de expan-sión (aunque no exentos de conf lictividad), en tanto que los diez úl-timos introdujeron a la crisis de las condiciones que hasta entonceshabían facilitado la expansión.

Los años expansivos

En 1970 la Comisión Económica para América Latina resumía de lasiguiente manera la evolución de la economía mundial en los dos de-cenios de posguerra:

expansión general de la economía mundial, que ha abarcado, salvo excep-ciones, tanto a los países desarrollados como a los en desarrollo; polariza-ción de ese crecimiento, al menos en términos relativos; diferenciación in-



terna del conjunto de países industrializados de economía de mercado (o ca-pitalista); crecimiento y gravitación de un área de países socialistas o de eco-nomía centralmente planificada; marginalización relativa de los países envías de desarrollo, combinada con nuevas formas de inserción en el sistemaglobal, y diferenciación interna de los países en desarrollo.30

Entre 1950 y 1970 la economía mundial creció a razón de 5.5%anual, lo cual posiblemente hace de este periodo la etapa de creci-miento más expansivo y estable que registra la historia. Durante esosaños las áreas de mayor desarrollo (Estados Unidos, Europa y Japón)tuvieron tasas de crecimiento muy superiores a las registradas du-rante la globalización de 1870-1913,31 pero el dinamismo económicomundial alcanzó también a los países en desarrollo.

En un alto grado la nueva ola de globalización fue impulsada porla difusión internacional del paradigma fordista de organización in-dustrial. El intenso incremento de la productividad en las economíasindustriales estuvo asociado a este sistema, lo mismo que la eleva-ción sostenida de los salarios y, por consiguiente, de la demanda, asícomo el Estado de bienestar. En otras palabras, el fordismo “permitióel crecimiento del consumo de masas junto con la producción en ma-sa”.32

El restablecimiento del proceso de globalización fue favorecidopor dos hechos de singular importancia: la creación de un marconormativo internacional propicio y el progreso tecnológico. El mar-co normativo se orientó a crear condiciones que facilitaran la aper-tura de los mercados y la estabilidad monetaria. La globalización delcomercio fue favorecida por el desmantelamiento de las barrerasproteccionistas mediante sucesivas rondas de negociación del Acuer-do General de Tarifas y Comercio (GATT) entre 1973 y 1979. En ge-neral el progreso alcanzado fue muy importante, sobre todo encuanto a reducir los aranceles de aduanas, pero tuvo como contra-partida la elevación de la protección no arancelaria de algunas in-dustrias, como la de automóviles y la electrónica.33


30 CEPAL, Estudio económico de América Latina, 1971, p. 11/12.31 Simon Kusnetz, Modern economic growth-rate, structure and spread, New Haven,

Yale University, 1969.32 Ch. Oman, op. cit., p. 45.33 El Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés)

fue establecido después de la segunda guerra mundial ante la imposibilidad de crearpor entonces una Organización Mundial de Comercio.


Para alcanzar la estabilidad monetaria internacional se suscribie-ron los acuerdos de Bretton Woods en las postrimerías de la segun-da guerra mundial, en virtud de los cuales se estableció un sistemade tipos de cambio fijos pero ajustables pegados al dólar de EstadosUnidos. El objetivo no podía alcanzarse de inmediato pues entre1945 y 1958 Europa y Japón tuvieron que poner de nuevo en pie susdevastadas economías y restablecer la convertibilidad de sus mone-das. Por consiguiente, el sistema de Bretton Woods operó a plenitudsolamente unos 13 años entre 1958 y 1971, después de lo cual entróen crisis,34 como se verá más adelante.

Fue sobre todo en este periodo que se abrió un capítulo de cre-ciente liberalización financiera y de los movimientos del capital, fa-vorecidos por diversas medidas y acuerdos tomados en el seno de laOrganización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE), a los quese hará referencia en el capítulo 4. En cuanto al desarrollo tecnoló-gico de la posguerra cabe decir que no se tuvo éxito en realizarlodentro de un marco normativo internacional sino mediante sucesi-vos acuerdos sobre aspectos particulares, como las fusiones y adqui-siciones de empresas, las coinversiones y los acuerdos de coopera-ción (las alianzas estratégicas). La Organización Mundial sobrePropiedad Intelectual (OMPI) fue establecida en 1967, pero muchasde las normas sobre propiedad intelectual datan del siglo pasado. En1960 y 1970 los países en desarrollo pusieron en vigor acuerdos na-cionales y regionales para abrir los paquetes tecnológicos y regularla transferencia de tecnología, pero en su mayor parte esta legisla-ción ha sido f lexibilizada o derogada a partir de 1980, sobre todo enáreas como el pago de regalías entre empresas matrices y filiales, laautorización y duración de los contratos y los procedimientos de re-gistro, al mismo tiempo que se ha avanzado gradualmente hacia unsistema internacional de propiedad intelectual que se ajuste a los re-querimientos de protección exigidos por los países desarrollados.

Más difícil fue el avance hacia normas regulatorias internaciona-les de la inversión extranjera, en particular de las corporaciones trans-nacionales, materia que ha estado reservada a la regulación de legis-laciones nacionales. A mediados de 1960 comenzaron a darse pasosen dirección de un marco normativo internacional de la inversiónextranjera, para lo cual se suscribieron acuerdos bilaterales sobre lamateria, inicialmente entre los países europeos y sus antiguas colo-


34 Hirst y Thompson, op. cit.


nias, y se emprendieron negociaciones regionales y multilateralescuyos resultados más importantes se han obtenido hasta en periodosposteriores, como se verá más adelante.

Finalmente, donde casi no se avanzó en aquellos años fue en lo to-cante a los mercados de trabajo, los cuales siguieron regidos por laslegislaciones nacionales. Los movimientos de la mano de obra se fa-cilitaron o se obstaculizaron de acuerdo con las condiciones econó-micas y las tradiciones.

A partir de 1950 el comercio internacional registró una vigorosaexpansión a tasas más altas que las del producto interno bruto mun-dial. El elemento más dinámico de la recuperación del comercio apartir de 1950 fueron las exportaciones industriales, lo que marcauna diferencia con el periodo anterior a 1913. Entre principios de ladécada de los cincuenta y la de los setenta el producto mundial dela industria se cuadruplicó, en tanto que el comercio mundial de pro-ductos industriales aumentó ocho veces, ante todo como comerciointerindustrial.35 (Nótese lo anterior pues posteriormente la forma deintercambio predominante ha sido el comercio intraindustrial.)36

Aunque a partir de 1970 las tasas de crecimiento del comerciomundial fueron menores a las de los dos decenios anteriores y mássimilares a las del periodo anterior a 1913,37 actualmente la mayorparte de los países está más estrechamente vinculada mediante el co-mercio que antes de esa fecha. En este resultado se ha hecho sentirla inf luencia del comercio intrarregional estimulado por los numero-sos acuerdos de integración formal suscritos en años recientes, noobstante lo cual, con la excepción de la Unión Europea, sigue predo-minando el comercio extrarregional.


35 UNCTAD, World Investment Report 1994, Ginebra, p. 127, citando a Andrew Glynet al., “The rise and fall of the golden age”, en Stephen Margking y Juliet Schor (eds.),The Golden Age of capitalism, Oxford, Clarendon Press, 1991; Helmut Forstner yRobert Ballance, Competing in a global economy, Londres, Unwin, 1990, y ArthurLewis, “The slowing down of the engine of growth”, American Economic Review, núm.70, septiembre de 1980.

36 Ibid., cuadro 2.4.37 En 1870-1913 la tasa promedio anual de crecimiento del comercio mundial fue

3.9%, en tanto que en 1970-1980 y 1980-1990 las tasas fueron, respectivamente, 5.2 y3.7%. Ello no obstante, la participación de las exportaciones en el producto internobruto, que en 1870-1913 estuvo comprendida entre 6 y 21% en las economías másimportantes (Alemania, Francia, Gran Bretaña, Japón y Estados Unidos), en 1992tenía valores entre 7 y 24%, excepto el índice de Japón, que fue inferior al de 1913.UNCTAD-DTCI, World Investment... 1994.


En cuanto a la inversión extranjera, dos características la diferen-ciaron de la ola de globalización anterior a la primera guerra mun-dial: la primera fue que predominó la inversión directa sobre la in-versión de portafolios, y la otra que el destino principal de lainversión fueron las economías desarrolladas (Europa y Canadáprincipalmente) en vez del mundo en desarrollo. En contrapartida,la deuda externa de los países en desarrollo creció desmesurada-mente. En América Latina el saldo acumulado creció ocho vecesentre 1950 y 1969,38 desde 2 200 millones de dólares en 1950 a untotal de 17 600 millones de dólares en 1969.

El crecimiento acelerado de la inversión extranjera directa estuvoasociado a la expansión de las empresas transnacionales de EstadosUnidos, las cuales orientaron sus estrategias principalmente haciaEuropa, con la consiguiente alarma del orgulloso Viejo Continente.Mejor aún que la frialdad de la estadística el fenómeno quedó dra-máticamente expuesto en el célebre libro de Servan Shriver, Le defiamericain (El desafío americano). No sería sino hasta la década de lossetenta que más y más empresas europeas y japonesas comenzaron adesafiar el liderazgo estadounidense, dando origen a la creciente di-ferenciación interna del conjunto de países industrializados capitalis-tas.

En América Latina la inversión extranjera siguió una estrategiasobre la cual guarda silencio la crítica neoliberal del desarrollo lati-noamericano; las empresas transnacionales siguieron casi invariable-mente la norma de dominar el mercado interno de los países recep-tores lo mismo que el de las agrupaciones de integración económica.Por consiguiente, su contribución a la inserción externa de AméricaLatina mediante una nueva generación de exportaciones fue entremodesta e inexistente. La orientación hacia afuera la conservaron lasexportaciones de productos primarios. La orientación hacia adentrola retuvo la industria transnacionalizada.

Por último, la convergencia del desarrollo tecnológico y de la des-regulación imprimieron un gran dinamismo a los mercados finan-cieros, sobre todo a partir de la emergencia de los euromercados. Sinembargo, la variedad y el volumen de las transacciones y de los ins-trumentos financieros ha conocido su más asombrosa expansiónhasta en años recientes y, por lo tanto, no corresponde examinarlosen esta sección.


38 CEPAL, op. cit.


Los años conflictivos. Fin de un sistema

En los decenios de los cincuenta y los sesenta, de intensas transfor-maciones, se preparó el escenario crítico del decenio de los setenta.El prolongado periodo de expansión que conoció en la posguerra laeconomía mundial, apenas perturbado por breves lapsos cíclicos derecesión, llegó a su término a fines de los sesenta. Fue en éstos quese cerró el ciclo de globalización del periodo de posguerra y se abrióun nuevo ciclo a partir de los ochenta. En otras palabras, el capita-lismo pudo funcionar de una determinada manera hasta la décadade los setenta, pero posteriormente tuvo que modificar sus condicio-nes de operación, provocando en el sistema económico mundial unreajuste que al término del segundo milenio todavía no concluye.

La diferenciación interna del conjunto de economías capitalistasdesarrolladas en los años cincuenta y sesenta se tradujo en el debili-tamiento relativo de la posición de Estados Unidos en la economíainternacional. Se fue erosionando su hegemonía indiscutible e indis-putada. Emergieron Europa y Japón con gran fuerza en el escenariomundial, con instalaciones y equipos nuevos más eficientes que Es-tados Unidos y gastos militares infinitamente menores, lo que encontrapartida representó la posibilidad de canalizar los recursos a laeconomía civil. Los compromisos políticos, militares y económicosde Estados Unidos en el extranjero, lo mismo que la expansión inter-nacional de las empresas transnacionales estadounidenses, dieronorigen a crecientes salidas anuales de capital privado y público. Lasreservas totales de oro y divisas de Estados Unidos, que en 1949constituían la mitad de las reservas totales mundiales, cayeron hasta21% veinte años después, mientras las de Europa Occidental aumen-taron en el mismo periodo de 11 a 37 por ciento.

Durante cierto tiempo la balanza de pagos de Estados Unidos fuesuperavitaria. En el cuadro de postración de Europa y Japón en losprimeros años de la posguerra era un hecho del todo natural. Peroen la segunda mitad de la década de los sesenta el cuadro cambió: lacuenta corriente del balance de pagos de Estados Unidos comenzó adeteriorarse. El significado y trascendencia de este cambio no secomprendió de inmediato; se pensó durante un tiempo que los défi-cit de la balanza de pagos estadounidense eran temporales, quepronto habría una recuperación, y que además los déficit contribuíana mantener en funcionamiento el sistema económico mundial, pueslo lubricaban al diseminar dólares por doquier.



Hubo ciertos hechos, sin embargo, que suscitaron creciente preo-cupación. La política internacional de Estados Unidos lo involucrócada vez más en la guerra de Vietnam, con el consiguiente aumentodel gasto militar y de la salida de recursos financieros hacia el sures-te asiático. La presión así ejercida sobre el gasto público federal fueaún mayor por la magnitud de los recursos destinados a fines socia-les por el programa Gran Sociedad del presidente Johnson. El défi-cit fiscal creció de casi 6 000 millones de dólares en 1964 a un pocomás de 25 000 millones en 1969.39

Tan cuantioso derrame de recursos públicos estimuló la actividadeconómica interna pero se tradujo también en un incremento de lasimportaciones. De esta manera, el superávit de la balanza de pagosen la cuenta de exportación e importación de mercancías, cercano alos 7 000 millones de dólares en 1964, prácticamente desapareciócinco años después. Aún más importante fue que la cuenta corrien-te del balance de pagos (que además del saldo de mercancías inclu-ye principalmente el saldo de entradas y salidas de intereses, utilida-des y otros pagos al capital) llegó a ser negativa en 1968.

Así las cosas, la interpretación de los déficit externos de EstadosUnidos tropezó con crecientes problemas conceptuales. Para unoslos déficit eran necesarios como fuente de liquidez del sistema eco-nómico internacional, aunque de acuerdo con la teoría convencionalun desequilibrio de largo plazo en la balanza de pagos no es sosteni-ble por mucho tiempo. Además, los déficit se volvieron tema del de-bate político tanto dentro como fuera del país: adentro se centró enla política comercial, y afuera la discusión giró en torno a las impli-caciones hegemónicas del “exhorbitante privilegio” de que gozaba eldólar.

Al asumir Richard Nixon la Presidencia de Estados Unidos en1969 se instaló en la Casa Blanca un pensamiento arrogante que an-teponía a todo el poder nacional y la ventaja nacional; y que, asimis-mo, juzgaba sospechosa la cooperación internacional e inútiles lasinstituciones internacionales. Para Nixon la economía internacionalera tan sólo un espacio más del poder político. Pero Júpiter ciega aquienes quiere perder. Lo que Nixon consiguió con su arroganciafue llevar a su límite el papel de Estados Unidos como centro de re-


39 Harold James, International Monetary Cooperation since Bretton Woods,International Monetary Fund and Oxford University Press, 1996. Véase en particularel capítulo 8.


serva. La enorme acumulación de dólares en otras economías los ha-cía cada vez menos deseables en éstas, colocando a Estados Unidosen la vulnerable posición de que los demás países ya no quisieran ha-cerle concesiones (promoviendo su expansión económica o restrin-giendo sus exportaciones para aliviar los problemas de la economíaestadounidense). El riesgo no inmutó a la administración Nixon. “Eldólar puede ser nuestra moneda, pero es el problema de ustedes”,declaró ásperamente el secretario del Tesoro, Connally, a sus inter-locutores europeos en 1971.40 Por su parte, Paul Volcker, por entoncesinf luyente subsecretario del Tesoro para Asuntos Monetarios, hacien-do memoria de aquellos años escribió tiempo después que los presi-dentes (ciertamente Johnson y Nixon) no quisieron oír que sus op-ciones estaban limitadas por la debilidad del dólar.

Estados Unidos presionó a sus aliados, sobre todo a una Alema-nia nuevamente poderosa, para que abrieran sus mercados y reajus-taran sus políticas monetarias para rescatar al dólar, pero el tiempode pensar cada uno en sus intereses nacionales había llegado ya. Si-guiendo instrucciones precisas del presidente francés George Pom-pidou, el ministro de Finanzas, Valery Giscard D’Estaing, declaró enla reunión anual del Fondo Monetario Internacional en 1970 queuna moneda que aspirara a desempeñar el papel internacional deunidad de cuenta obviamente debía ser fija en un alto grado, pueslas demás monedas no podían estar permanentemente ajustándosea un patrón que ya no era fijo sino variable. Giscard d’Estaing sen-tenció:

Ninguno de vosotros estaría de acuerdo en poner la hora de su reloj guián-dose por un reloj descompuesto. Por lo tanto, yo apoyo sin reservas la opi-nión del director gerente del FMI sobre que la tarea más urgente que estápendiente todavía de ser cumplida en la esfera de los pagos internacionaleses restaurar la posición de pagos de Estados Unidos.

Los europeos argumentaban que el dólar estaba sobrevaluado yque era necesario incrementar al menos un 10% el precio del oro(hasta entonces 35 dólares la onza troy). Sin embargo, renuente aclaudicar, todavía el 28 de mayo de 1971 el secretario Connally de-claró en Munich: “No devaluaremos el dólar; no cambiaremos el pre-cio del oro.”


40 Ésta y las citas siguientes, véase H. James, op. cit.


Dos meses y medio bastaron para que el gran vuelco se diera. El do-mingo 15 de agosto de 1971 Nixon se dirigió a la nación para anun-ciar su Nuevo Programa Económico, pero aun en esas circunstanciassu arrogancia lo llevó a presentar la devaluación del dólar simplemen-te como una decisión tomada en interés de Estados Unidos.

El Nuevo Programa Económico comprendió diversas medidas pa-ra corregir la crisis de la economía estadounidense: rebajas tributa-rias para impulsar el empleo; congelamiento por tres meses de losprecios y los salarios; un sobrecargo de 10% a las importaciones pa-ra desalentarlas; limitaciones en el uso de las reservas internaciona-les oro de Estados Unidos; y la notificación al Fondo Monetario In-ternacional de que en lo sucesivo no habría más libre compra y ventade oro en Estados Unidos. En una palabra, el fin de Bretton Woods. Ellono obstante, al director gerente del FMI, Pierre-Paul Schweitzer, ape-nas se le concedió “el privilegio” de conocer unas horas antes, porconducto del subsecretario del Tesoro Volcker, las ideas principalesdel discurso presidencial. Por la noche, como cualquier ciudadano deEstados Unidos, encendió su televisor para enterarse del hundimien-to del sistema monetario internacional, cuya vigilancia y fortalezaBretton Woods había confiado al Fondo Monetario 27 años atrás.

Harold James sintetiza de la siguiente manera las causas que final-mente destruyeron el sistema monetario que alguna vez, en el ama-necer de la posguerra, se pensó que podría garantizar la estabilidady el crecimiento sostenido del comercio y la economía mundial: pri-mero, como el hecho de índole más general, el sistema careció de su-ficiente f lexibilidad. Los tipos de cambio se endurecieron demasia-do porque nadie quería modificarlos, a menos que se presentarancircunstancias realmente extraordinarias. La otra opción para elajuste de los desarreglos monetarios eran medidas de política fiscal,pero éstas quedaron excluidas por tratarse de un asunto interno pordemás contencioso.

Segundo, una causa particular que minó el sistema de BrettonWoods fue la expansión monetaria de Estados Unidos a fines de lossesenta, asociada con la guerra de Vietnam, y “un enfoque muy ne-gligente de la política monetaria frente a la crisis de tipos de cambioen 1971. Las críticas que en forma convincente había formulado elgeneral de Gaulle a mediados de la década de 1960, al parecer fue-ron reivindicadas por la forma como ocurrió el colapso”.41


41 Ibid., p. 105.


Tercero, la magnitud que alcanzaron los movimientos internacio-nales de capital puso de manifiesto la incompatibilidad de las dife-rentes posiciones políticas nacionales dentro del sistema, pues unapremisa del funcionamiento normal de Bretton Woods era que esascorrientes fueran moderadas. Más aún, como James lo trae a cuen-ta, en la visión original de Bretton Woods los movimientos trans-fronterizos de capital debían sujetarse a un control sustancial y delargo plazo. Pero a fines de los años sesenta los principales actoresde las finanzas internacionales consideraban indeseable la imposi-ción de regulaciones. Los movimientos de capital eran vistos comoun riesgo propio del mercado internacional y también como un ins-trumento de poder político.42

LA PROFUNDIZACIÓN DE LA CRISIS

Tras los dramáticos acontecimientos de agosto de 1971, otros hechoscontribuyeron a poner fin al prolongado periodo de expansión de laeconomía mundial. Uno de ellos fueron las cataclísmicas decisionesde la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) en1973-1974, que cuadruplicaron los precios del petróleo y posterior-mente los triplicaron en 1979-1980. Hasta entonces las sociedadesopulentas habían derrochado la energía sin preocuparse por su ago-tamiento, pero de pronto en tan sólo 10 años el precio promedio delbarril de crudo subió de 2.50 dólares en 1970 hasta 41 dólares a fi-nes de los ochenta.43 Tan espectacular incremento de precios provo-có una af luencia no menos espectacular de divisas desde los paísesdesarrollados hacia los países subdesarrollados productores del cru-do, lo que por un momento pudo pensarse que terminaría acumu-lando las reservas mundiales de divisas en esos países, poniendo almundo de revés.

Sin embargo, los países industriales reaccionaron rápidamente.Sin pérdida de tiempo adoptaron medidas para reducir en el media-no plazo su consumo de hidrocarburos (Europa Occidental en 40%entre 1973 y 1985) y se dieron a la tarea de vender a los nuevos ricostodo lo imaginable. Armas las que quisieran, fábricas, desalinizado-


42 Ibid., p. 226.43 E. Hobsbawm, op. cit., pp. 470-471.


ras del agua de mar en países en su mayoría desérticos, acciones degrandes empresas. Estados Unidos exportó miles de toneladas de es-tiércol a Arabia Saudita para un proyecto de habilitación económicade las estériles arenas del desierto. Además, incapaces estructural-mente esos países de utilizar con eficiencia la masa gigantesca de re-cursos financieros que af luía hacia ellos (piénsese por un momentoen el tamaño de los Emiratos Árabes o Kuwait), simplemente los re-ciclaron a la banca internacional. Sin pérdida de tiempo, los emisa-rios de ésta se dispersaron por el mundo embriagando con deudaexterna a los países en desarrollo, hasta que la crisis de endeuda-miento de 1982 los despertó a la cruda realidad de que la abundan-cia de recursos financieros no era ilimitada ni era indefinida, comolo llegaron a pensar.

Menos espectacular pero de profundo efecto erosionador fue lapérdida de dinamismo de la productividad, primero en Estados Uni-dos en los años sesenta y luego en otros países desarrollados en la dé-cada siguiente. Lo anterior estuvo relacionado con la pérdida dealiento de las innovaciones tecnológicas en las industrias en que ha-bía descansado la expansión económica de posguerra, fenómenoque se presentó primero en la industria química pesada hacia finalesde la década de los sesenta, después en la industria del automóvil ytambién en la mecánica y la eléctrica.44 Por otra parte, el propio sis-tema fordista de producción fue exhibiendo una creciente rigidez; laexcesiva estratificación taylorista de la administración de las empre-sas terminó por entorpecer su funcionamiento.

El derrumbe de Bretton Woods estuvo precedido por algunos he-chos que eran una clara indicación de los cambios que venían ges-tándose en la economía mundial, los cuales hacían necesaria la rea-decuación del orden institucional de la posguerra. Las estructuras depoder conocidas al inicio de la posguerra se habían modificadoprofundamente con el resurgimiento de Europa y Japón. El FMI, elGATT y, en general, las instituciones creadas de acuerdo con las con-diciones de la inmediata posguerra, todavía fresco el recuerdo deldesorden y la dislocación del comercio y las finanzas internacionalesen la década de los treinta, gradualmente exhibieron una escasa ca-pacidad de adaptación a las nuevas realidades. Como oportunamen-te lo señaló la CEPAL, esto no podía sorprender si se tenía en cuentaque tanto los países en desarrollo como los países socialistas, donde


44 C. Oman, op. cit.


vivía la abrumadora mayoría de la población, prácticamente habíanestado al margen del establecimiento y operación del sistema origi-nado en Bretton Woods. Sin embargo, la importancia económica ypolítica del área socialista había aumentado y en el Tercer Mundo sehabían operado procesos de gran alcance, de los cuales el desgaja-miento del sistema colonial no era, por supuesto, el menos impor-tante.

En los países desarrollados la guerra fría y la coexistencia con laUnión Soviética fue un poderoso acicate para movilizar sus recursosinternos, desarrollar la ciencia y la tecnología, elevar el nivel de bie-nestar de las poblaciones y profundizar los rasgos democráticos delos sistemas políticos de Occidente, a fin de contrarrestar la inf luen-cia de un sistema que se proponía desterrarlos de la historia. Hacia1950 la mayoría de los países, con excepción de Alemania y Japón,habían restablecido su economía en el nivel que tenían antes de laguerra, pero seguía siendo motivo de inquietud la existencia enFrancia e Italia de partidos comunistas poderosos. Se temía la revo-lución social, pero el propio temor los hizo salir airosos del desafío.Como observa Hobsbawm,

una de las ironías que nos depara este extraño siglo es que el resultado másperdurable de la revolución de octubre, cuyo objetivo era acabar con el ca-pitalismo a escala planetaria, fuera haber salvado a su enemigo acérrimo,tanto en la guerra como en la paz, al proporcionarle el incentivo (el temor)para reformarse desde dentro al terminar la segunda guerra mundial...45

Si bien la posibilidad de la revolución social se alejó, demasiadoquizás, el Estado de la economía internacional no invitaba a la eufo-ria. Al inicio de los setenta la CEPAL advertía que el antiguo orden es-taba en crisis y que vivía un verdadero periodo de transición, carga-do todavía de dudas e incertidumbres, para darle solución al cual eranecesario llevar a cabo “cambios profundos e irreversibles, pues se-ría equivocado y contraproducente imaginar que un reajuste super-ficial de algunos aspectos pudiera devolver su funcionalidad a laconstrucción institucional de posguerra”.46

El instrumental keynesiano, que por un buen número de años es-tuvo asociado al auge, había perdido efectividad y apoyo público an-te su impotencia para contrarrestar las tendencias inf lacionarias, es-


45 E. Hobsbawm, Historia del siglo XX..., op. cit., p. 17.46 CEPAL, Estudio económico..., 1971, p. 1.


ta vez extrañamente asociadas con el incremento de la desocupacióny la caída de las tasas de crecimiento, lo que en definitiva se denomi-nó en forma igualmente contradictoria como estanflación.

Para ponerle fin, la administración Carter en Estados Unidos to-mó dos medidas de profundas consecuencias. En primer lugar, laReserva Federal aplicó un tratamiento de choque a la economía esta-dounidense a fin de reducir la inf lación, lo que en efecto consiguió,pero a costa de una elevación sin precedentes de las tasas de interés.Esto, a su vez, provocó la crisis de deuda externa en los países sub-desarrollados y el retiro subsiguiente de la banca internacional comoproveedora de fondos frescos, espantada por la magnitud de la deu-da que había caído o podía caer a corto plazo en moratoria. La ex-plosión de las tasas de interés, por otra parte, produjo astringenciade liquidez en las empresas y un alza extraordinaria del tipo de cam-bio del dólar, lo que, a su vez, estimuló las importaciones con la con-siguiente expansión del déficit comercial de Estados Unidos.

La segunda medida contra la estanf lación fue la desregulación delas operaciones financieras, del transporte, las comunicaciones yotros sectores. La desregulación financiera imprimió un poderosoimpulso a la creación de mercados financieros off-shore y del euromer-cado y, en general, a la circulación de ahorro y capitales fuera delcontrol de las autoridades monetarias. La desregulación aceleró la glo-balización financiera. Se volvió artículo de fe que la principal causa deque los mercados no funcionaran era la “excesiva” intervención delgobierno. Ronald Reagan en Estados Unidos y Margaret Thatcheren Inglaterra fueron los apóstoles del nuevo mensaje. En los mediosempresariales la nueva cruzada encontró una entusiasta acogida, enparticular porque el nuevo evangelio atribuía la reducción de las uti-lidades al crecimiento de los salarios y la inf lexibilidad de los conve-nios de trabajo. De acuerdo con su argumento, las utilidades erandemasiado bajas porque los trabajadores eran demasiado fuertes yesto, a su vez, era así porque las reglas del juego eran demasiado rí-gidas. Por consiguiente, la solución se hizo depender de la flexibili-dad laboral, que para todo efecto práctico consistió en quebrar la ca-pacidad de negociación de los sindicatos, impugnar las normas queregulaban el crecimiento de los salarios, liberalizar los procedimien-tos de despido, revisar los sistemas de seguridad social, proliferar losempleos precarios, etc. La ofensiva se inició en Estados Unidos yGran Bretaña, y luego les siguieron otros países de la OCDE.



Todo indicaba, pues, que había llegado la hora de anunciar el finde la era fordista del desarrollo capitalista. “Esto lo ponía de mani-fiesto la crisis del keynesianismo, el desmantelamiento del Estado debienestar, las fuertes tendencias a la reprivatización, así como elabandono de las demandas de igualdad social.”47 Teniéndolo encuenta cerraremos este capítulo con un balance general de la etapafordista de reproducción del capital.

LA CRISIS DEL FORDISMO: UN BALANCE GENERAL

El capitalismo fordista fue la estructura económica internacional-mente dominante después de la segunda guerra mundial. SegúnAlain Lipietz, el fordismo puede analizarse en tres distintos planos: laestructura social de acumulación, el principio general de organiza-ción del trabajo y el modo de regulación.48 Se desprende de la argu-mentación de Lipietz49 que el régimen de acumulación (o estructurasocial de acumulación) es el modo de transformación, estable duran-te periodos prolongados, de las normas de producción, distribucióne intercambio de la economía capitalista de mercado.

No obstante la regularidad macroeconómica del régimen de acu-mulación, las iniciativas y decisiones de los agentes económicos pue-den verse afectadas por la incertidumbre respecto del futuro. Paradesvanecer esas dudas la sociedad cuenta con un modo de regulación,término con el cual se designa el conjunto de normas implícitas y ex-plícitas y de instituciones que de manera regular ajustan las anticipa-ciones y conductas individuales a la lógica general del régimen deacumulación.50 El modo de regulación viene a ser así el mundo prác-tico, la carta de navegación por la cual los agentes individuales seorientan de manera que puedan alcanzar plenamente las condicio-nes necesarias para la acumulación y la reproducción económica.


47 Joachim Hirsch, Globalización, capital y Estado, México, Universidad NacionalAutónoma de México, 1996, p. 33.

48 Alain Lipietz, Le monde de l’après-fordisme, 1995 (agradecemos al autor habernosproporcionado una copia del manuscrito).

49 Alain Lipietz, “Post-Fordism and democracy”, en Ash Amin, Post-Fordism. Areader, Gran Bretaña, Blackwell Publishers, 1994.

50 Ibid., p. 339.


Tanto el régimen de acumulación como el modo de regulación seestablecen en el curso de un proceso de conf lictos sociales y políti-cos. “Aquí estamos en el dominio de las luchas socio-políticas y ar-misticios, de los compromisos institucionalizados. En el dominio dela política estas luchas, armisticios y compromisos son el equivalen-te de la competencia, los conf lictos laborales y el régimen de acumu-lación en la esfera económica.”51

Ahora bien, no obstante ser inherente a la naturaleza dinámica dela vida social la conf lictividad de los intereses desiguales o contradic-torios, la lucha sociopolítica de los distintos grupos sociales, delimita-dos según sus condiciones de existencia y su lugar en las relacioneseconómicas, es decir, en otras palabras, las clases sociales, alcanzanpor periodos generalmente prolongados determinada estabilidad desus relaciones recíprocas en lo que Lipietz denomina el bloque social.Con este término hace referencia a un sistema estable de relaciones dedominación, alianzas y concesiones entre diferentes grupos sociales,unos dominantes y otros dominados.52

Como régimen de acumulación o estructura social de acumula-ción el fordismo implicó salarios reales crecientes vinculados conel crecimiento de la productividad laboral. Dicho de otra manera, elfuncionamiento del capitalismo fordista implicó un crecimiento re-gular de los salarios y, por consiguiente, del poder de compra de lostrabajadores asalariados, incremento que estaba vinculado al de laproductividad. Esto lo expresan Esser y Hirsch diciendo que fue fun-damental del capitalismo fordista que “la reproducción de la fuerzade trabajo pasó a ser parte integrante de la reproducción del capitalcon base en un modelo de consumo generalizado”.53

Juzgadas las cosas desde otra perspectiva, diríase entonces que elfordismo impulsó la expansión de la economía desde el lado de la de-manda (de inversión y consumo), lo que al entrar en crisis el sistemase sustituyó por su contrario, la política reaganiana de estimular laexpansión desde el lado de la oferta. Esto significó desplazar el centrode interés de la elevación del ingreso de los trabajadores y sus fami-lias al de la concentración en políticas para reducir los costos y ele-var los ingresos de las empresas.


51 Ibid., pp. 339-340.52 Ibid., p. 340.53 Josef Esser y Joachim Hirsch, The crisis of Fordism and the dimensions of a Post-

Fordism regional and urban structure, Ash Amin, Post-Fordism... op. cit., pp. 75-76.


Hasta aquí no hemos hecho referencia a otro de los rasgos bási-cos del fordismo, el de la organización del trabajo siguiendo los li-neamientos trazados por Frederick Winslow Taylor en sus obras másconocidas, The principles of scientific management, que apareció en1911, y Shop management, publicada en 1913. El taylorismo establecióla rígida separación de las dos funciones principales del proceso deproducción, por una parte la concepción de éste, que se asignó conexclusividad a las instancias directivas y técnicas de las empresas; ypor otra, la ejecución directa del proceso productivo, que se reservóa los trabajadores de planta. El trabajo debía dividirse en sus mássimples componentes, las tareas, las cuales debían describirse con to-do detalle y presentarse a los obreros por escrito de modo que éstostomaran nota de lo que debían hacer, cómo hacerlo y el tiempo exac-to para hacerlo. El obrero que superaba la tarea recibía una bonifi-cación y en caso contrario se le hacían descuentos de salario. Si enel personal de producción se descubría trabajadores que tuvieran ap-titudes administrativas o técnicas, se les retiraba de los talleres y seles ocupaba en los departamentos de planeación y producción.54

El régimen de acumulación descansa en un conjunto de princi-pios generales de organización del trabajo y de la técnica, en un pa-radigma tecnológico o paradigma industrial, y en este sentido el capi-talismo fordista fue taylorismo más mecanización. Consecuente conel régimen de acumulación, el modo de regulación codificó el víncu-lo salario-productividad mediante la contratación colectiva de largoplazo. El movimiento de los salarios de acuerdo con la evolución delíndice de precios garantizaba que el salario real conservara su poderde compra. “Además, una vasta socialización de los ingresos a travésdel Estado-providencia aseguraba un ingreso permanente a los tra-bajadores asalariados”55 (asignaciones por desempleo, por jubila-ción, etcétera).

Resumiendo, las características determinantes de la estructura he-gemónica fordista fueron un intenso proceso de concentración yconstitución de grandes empresas, el desarrollo de sindicatos congran poder de negociación, el compromiso de pleno empleo y creci-miento, la expansión del Estado keynesiano de bienestar y el controlglobal del proceso económico de reproducción. Fue también una ca-racterística esencial de la regulación keynesiana la inclusión de los


54 Véase The New Palmagrave Dictionary of Economics.55 A. Lipietz, Le monde...


trabajadores sindicalizados en el proceso de decisiones estatales, in-clusión que obtuvieron los partidos socialdemócratas y afines, y asi-mismo una estable legitimización de la relación sociopolítica, que seapoyaba en el crecimiento económico, el consumo y el conf licto cla-sista institucionalizado de manera reformista. Todo ello garantizó laestabilidad de las tasas de ganancia, la elevación del nivel de vida ge-neral y un equilibrio relativo en el proceso económico de reproduc-ción durante una fase bastante prolongada.56

El sistema fordista fue propio de los países capitalistas desarrolla-dos. En América Latina no fue posible su aplicación debido a susrestricciones estructurales. Aunque hubo en los años cincuenta y se-senta un desarrollo importante del capitalismo corporativo y unaaf luencia significativa de inversiones extranjeras, en ningún casolos salarios fueron una fuente de demanda interna de la producciónindustrial. La producción se ajustó a las necesidades y preferenciasdel segmento de población que tenía poder de compra. En Améri-ca Latina la producción masiva moderna y el consumo interno demasas no se combinaron para dar como resultado el crecimiento au-tosostenido.57

Una vía distinta de la fordista se siguió en los países asiáticos denueva industrialización (Corea, Hong Kong, Singapur y Taiwan) yposteriormente en los miembros de la Asociación de Naciones delSudeste de Asia (ASEAN), principalmente en Indonesia, Malasia y Tai-landia. Como lo hace notar Oman, estos países no tenían productosprimarios que exportar y tampoco tenían oligarquías terratenientesque entraran en conf licto con las políticas de industrialización, puesen todos ellos se habían llevado a cabo reformas agrarias después dela segunda guerra mundial, lo que constituye una diferencia funda-mental con América Latina. Por esta razón, si bien los salarios noeran elevados ni se elevaron de manera coherente con el incremen-to de la productividad, en los años cincuenta el patrón de distribucióndel ingreso era similar al europeo. Los estados eran fuertes, másbien autoritarios, e intervinieron activamente en la economía, limi-tando de esta manera el papel del mercado.

Como indicamos con anterioridad, el modelo fordista entró en cri-sis en los años setenta. Por todo un periodo el sistema fordista había


56 Esser y Hirsch, op. cit.57 Véase Oman, op. cit.


descansado en el mercado interno; el comercio internacional teníauna importancia relativa menor. La situación comenzó a cambiar alequipararse la competitividad de Estados Unidos, Europa y Japón.En lo sucesivo el crecimiento de los mercados internos mediante lapolítica de salarios estuvo comprometido por la necesidad de equili-brar las balanzas de comercio exterior.

Para hacer frente a esta situación se intentó inicialmente coordi-nar el mantenimiento de la demanda, esta vez en escala mundial, pe-ro no fue posible pues al declinar la productividad en Estados Uni-dos a fines de los años sesenta, y posteriormente en los otros paísesde la OCDE, cayó la tasa promedio de ganancia. A su reducción con-tribuyeron, entre otros factores, la elevación de los precios de las ma-terias primas, sobre todo del petróleo; la elevación del coeficientecapital/producto como resultado de las inversiones masivas en ma-quinaria y equipo para aumentar la producción; el rezago de las in-novaciones tecnológicas en los sectores que fueron la base del dina-mismo industrial y del liderazgo competitivo de Estados Unidosdesde la segunda guerra mundial; la elevación de los costos al im-plantarse normas más estrictas de protección ambiental y de seguri-dad en el trabajo, y otros más. Tuvo gran inf luencia, asimismo, lacreciente complejidad de las normas privadas y públicas promovidaspor los oligopolios para regular la competencia.

Frente a estos problemas los medios empresariales reaccionaronatribuyendo la reducción de las utilidades al crecimiento de los sala-rios. Argumentaban que las ganancias eran demasiado bajas porquelos trabajadores eran demasiado fuertes y que esto se debía a que lossistemas de trabajo eran demasiado rígidos. Por consiguiente, la so-lución se hizo depender de la flexibilidad liberal, que para todo efectopráctico significó quebrar la capacidad de negociación de los sindi-catos, impugnar las normas que regulaban el crecimiento de los sa-larios, liberalizar los procedimientos de despido, revisar los sistemasde seguridad social, hacer que proliferaran los empleos precarios,etc. Los abanderados del cambio fueron Estados Unidos y Gran Bre-taña, pero pronto les siguieron otros países de la OCDE.

Lo que quedó al sucumbir la estructura económica del modelofordista fue el resurgido liberalismo económico, según el cual la libreempresa garantiza el bienestar universal automáticamente. Si con an-terioridad el progreso técnico se había justificado por el progresosocial, en lo sucesivo carecía de sentido explicar una cosa por la otra,pues el productivismo liberal es por sí mismo “una ley” y, por lo tan-



to, no requiere justificación social.58 Pero lo que el mundo ha pre-senciado con justificada aprehensión es la automaticidad con que elliberalismo económico ha destrozado los salarios, la ocupación yel bienestar.


58 A. Lipietz, op. cit., p. 344.


3. PROCESOS ECONÓMICOS FUNDAMENTALESDE LA GLOBALIZACIÓN: LA ACELERADA DINÁMICA IN-TERNACIONAL DEL CAPITAL

¿Por qué tal efervescencia? En el cuadro de la mun-dialización los grandes grupos de la Tríada [...] sebenefician de la desregulación de la economía,quieren tener una presencia planetaria. Buscan lle-gar a ser actores importantes en cada gran país y de-tentar allí porciones significativas del mercado. Porotra parte, la baja de las tasas de interés (que provo-ca una transferencia desde los títulos valores a lasacciones), las masas de capitales que han huido delas Bolsas asiáticas, la colosal capacidad financierade los principales fondos de pensiones y una mejorrentabilidad de las empresas (de Europa y EstadosUnidos) dopan a las Bolsas occidentales y provocanla embriaguez de las fusiones...

“Firmes géantes, États nains”,Le Monde Diplomatique, junio de 1998

INTRODUCCIÓN

El presente capítulo está consagrado a uno de los aspectos funda-mentales de la globalización, pero no es pretensión del mismo hacerun examen pormenorizado de la cuestión. Daremos solamente infor-mación sobre los principales aspectos, pues el centro del interés noes esta vez la inversión extranjera y la empresa transnacional sino laglobalización, de la cual ambas son uno de sus motores más podero-sos. La dinámica internacional que tuvo el capital en la posguerra re-modeló hacia la industrialización sustitutiva la economía tradicional,adormilada, de América Latina. Ahora busca otras formas de expre-sión, de las cuales las más impresionantes son la globalización finan-ciera y la fusión internacional de empresas, en particular de las másgrandes, gigantes cuyo capital se escribe con más de siete ceros.

[86]


Quedará aquí claramente indicada la hipertrofia de las empresastransnacionales y de qué manera su poder tentacular va estrangulan-do un sistema de producción y comercio que alguna vez, hace másde cien años, pudo el liberalismo imaginar como de libre competen-cia.

La vocación de expansión internacional del capital tuvo en las úl-timas décadas del siglo XX una de sus más dinámicas expresiones. Lamás llamativa para el común de la gente y más significativa para eljuicio profesional, es la denominada globalización financiera. “La esfe-ra financiera constituye el puesto avanzado del movimiento de lamundialización del capital; es allí donde las operaciones alcanzan elgrado más elevado de movilidad; allí donde el desfase entre las prio-ridades de los operadores y las necesidades mundiales es más escan-daloso.”1 La dinámica internacional del capital en nuestros días tie-ne también manifestaciones impresionantes en otros órdenesigualmente, en primer lugar, la inversión extranjera directa; y en se-gundo, las compras y fusiones internacionales de empresas. Ambosprocesos están ampliamente representados en la febril dinámica dela globalización financiera. Comenzaremos por esta última.

La globalización financiera

El desarrollo de los mercados de capitales ha pasado históricamentepor distintas fases relacionadas con las innovaciones financieras, elpapel internacional desempeñado por el oro y algunas monedas (lalibra esterlina y después el dólar) y, por supuesto, el desarrollo delpropio capitalismo al correr de los años. Al abordar el tema de laglobalización, el FMI hace notar que la disponibilidad de una mayorvariedad de instrumentos financieros en los más diversos mercadoshace posible a los países movilizar un mayor volumen de ahorro fi-nanciero.2 Mayor volumen, cabría agregar, que la desregulación delos mercados financieros permite movilizar con gran autonomía. Es-ta libertad de movimiento ha contribuido al desarrollo de la econo-mía internacional en las últimas décadas, pero si bien creemos queestá fuera, duda que es deseable y conveniente hasta cierto grado,sobre todo en comparación con periodos como el que medió entre

PROCESOS ECONÓMICOS FUNDAMENTALES DE LA GLOBALIZACIÓN… 87

1 F. Chesnais, La mondialisation..., op. cit., p. 206.2 FMI, Perspectivas de la economía mundial, 1993, p. 50.


las dos guerras mundiales, es indeseable, inconveniente y peligrosallevada a los extremos que se ha llevado. Ocurre lo de siempre, noes lo mismo libertad que libertinaje.

Después de la segunda guerra mundial la f luidez internacionaldel capital tomó cierto tiempo para establecerse en los países indus-triales. El desmantelamiento de las restricciones cambiarias y los con-troles de capital que aún subsistían en esas economías se emprendióen los años setenta y culminó hasta 20 años después. Al liberalizarselos mercados financieros, bajar los costos de transacción y contarcon nuevos instrumentos financieros, las transacciones internaciona-les crecieron a un ritmo acelerado. El volumen medio de operacio-nes del mercado de divisas creció con tal rapidez que estimándoseen unos 200 000 millones de dólares a mediados de los ochenta pa-só a ser de 1 500 miles de millones de dólares (1.5 billones) en losúltimos años, “lo que equivale aproximadamente al 85 por ciento delas reservas de divisas de todos los países”.3 Asimismo, las corrientesde capital han crecido enormemente, sobre todo entre los países in-dustriales en los cuales los f lujos brutos de inversión de cartera y deinversión extranjera directa se multiplicaron por tres en tan sólounos diez años, entre 1985 y 1995. No obstante, “la globalización fi-nanciera parece limitarse a los activos financieros que se negocianen grandes volúmenes o que revisten un alto grado de liquidez, entanto que la inversión sigue dependiendo principalmente de las ta-sas internas de ahorro y no de la af luencia neta de capital a los paí-ses”.4

El desarrollo de los mercados de capitales se ha caracterizado porel pragmatismo y la f lexibilidad de adaptación, lo que explica su éxi-to.5 Por regla general, se ha buscado la forma de escapar de las re-glamentaciones. Tal tendencia ha estado presente en el surgimientode los euromercados y las eurodivisas y, con mayor razón, en el sur-gimiento de las actividades offshore o extraterritoriales en los llama-dos “paraísos fiscales”, términos que se introdujeron en el vocabula-rio común en los años sesenta para referirse a la práctica de registrarla sede legal de un negocio en territorios o estados que les brindanfacilidades extraordinariamente ventajosas para sus operaciones.

88 PROCESOS ECONÓMICOS FUNDAMENTALES DE LA GLOBALIZACIÓN…

3 Ibid., p. 68.4 Ibid., p. 54.5 Dominique Graber, “Globalisation des marchés financières et souverainité

national”, en Revue Française de Géoéconomie, núm. 1, 1997.


“En un momento dado de los años sesenta, un poco de ingenio trans-formó un viejo centro financiero internacional, la City de Londres,en una gran plaza financiera offshore gracias a la invención de las ‘eu-rodivisas’ y sobre todo de los ‘eurodólares’”.6

Desde fines de los setenta la orientación fundamental de los go-biernos en cuanto a la economía, la financiera en particular, ha sidoeliminar las regulaciones sobre las instituciones financieras y lapolítica monetaria y depositar la confianza en las fuerzas del mercado.Lo anterior, unido a los avances tecnológicos, ha facilitado las ope-raciones financieras internacionales más allá de lo necesario y razo-nable, como ya lo hemos hecho notar, pues librado a su albedrío elmercado ha creado un ambiente de inestabilidad económica y ha ori-ginado un crecimiento impresionante de las operaciones especulati-vas. Aquí también la liberalización y la desreglamentación están lejosde dar los resultados que la teoría neoclásica profetiza, antes bien laapertura de los mercados nacionales ha estado acompañada de rei-teradas crisis bancarias y monetarias, algunas de las cuales han con-tagiado rápidamente a otros países. De acuerdo con la informacióncompilada por Kaminsky para el periodo 1974-1994, después de laliberalización financiera llevada a cabo entre 1974-1977 por los si-guientes países, Argentina sufrió tres crisis bancarias y siete crisismonetarias; Brasil, dos crisis bancarias y cinco monetarias; Chile,una crisis bancaria y siete crisis monetarias, y México dos crisis ban-carias y tres monetarias.7 Lo anterior hace recordar que el BancoMundial ha hecho notar que “la lección más clara es que las refor-mas llevadas a cabo en un marco de inestabilidad económica puedenhacer peor esa inestabilidad”.8

Con la globalización financiera los bancos han perdido importan-cia en su papel de intermediarios financieros. Al diversificarse losinstrumentos financieros se ha reducido porcentualmente la impor-tancia de los depósitos en el total de pasivos bancarios. Los bancos


6 Eric Hobsbawm, Historia del siglo XX, Barcelona, Grijalbo-Mondadori,reimpresión, 1996, pp. 280-281.

7 Graciela Kaminsky, Currency and banking crises: The early warnings of distress,1998, citada por Jaime Estay Reyno, “La globalización financiera. Una revisión de suscontenidos e impactos”, en José Antonio Ibáñez Aguirre (coord.), Subdesarrollo,mercado y deuda externa. Paradojas de la economía mexicana, México, UniversidadIberoamericana, 2000. Véase el cuadro 13, p. 57.

8 Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial en 1989, dedicado al tema“Desarrollo y Sistemas Financieros”.


han reaccionado interviniendo directamente en los mercados de ca-pital con los nuevos instrumentos financieros, por lo que al aumen-tar su actividad en las “operaciones no bancarias”, los préstamos hanperdido importancia relativa en el total de los activos bancarios.

Lo anterior no significa que el recurso del crédito haya perdidoimportancia en las economías contemporáneas; por el contrario, elendeudamiento (de las empresas, las familias y los estados) ha creci-do a tasas muy superiores al crecimiento de la economía real. El ras-go nuevo del endeudamiento en años recientes es que se recurreprincipalmente a operaciones de cambio directo de obligaciones en-tre prestatarios y prestamistas, y en mucha menor medida al créditobancario. Lo anterior conlleva la “bursatilización” del crédito; es de-cir, la conversión de activos financieros en valores comerciables.

Como consecuencia de lo anterior las bolsas de valores se han con-vertido en los principales centros de captación y colocación de fon-dos, lo que no resta importancia al papel que desempeñan instrumen-tos financieros comúnmente no bursatilizados como son, ante todo,los denominados “instrumentos derivados”, es decir, instrumentos cu-yo valor se determina en relación (o por “derivación”, si se quiere) delos precios de los bienes o valores objeto de la transacción (metales,activos financieros, tasas de interés, etc.). Tales instrumentos com-prenden en forma relevante los contratos a futuro y otras variantes enlos cuales la transacción consiste en adquirir o comprometerse a ad-quirir un bien o un valor al precio que se anticipa que tendrá dentrode un plazo determinado. Se trata, como es fácil advertir, de opera-ciones con un significativo carácter especulativo.

En los últimos años han adquirido gran importancia las inversio-nes de cartera; las aquí consideradas se refieren, entre otros rubros, ala inversión en acciones, las colocaciones internacionales de bonos,los fondos de inversiones y documentos como los ADR (AmericanDeposit Receipts), que son documentos negociables en los mercadosbursátiles, representativos de propiedad accionaria de empresas noestadounidenses con garantía de un banco de Estados Unidos. Son,pues, inversiones todas ellas altamente especulativas y, por lo tanto,muy volátiles. Cabe hacer notar que la quinta edición del Manual deBalanza de Pagos del Fondo Monetario Internacional no hace distin-ción de plazo (corto o largo) en el rubro de inversiones de cartera.9

Indudablemente el hecho más relevante de los últimos años es la


9 Véase SELA, La situación de la deuda externa en América Latina y el Caribe, 1995,cuadro 1, nota (b).


incorporación de los llamados inversionistas institucionales. Se tratade un grupo relativamente pequeño de grandes inversionistas quemanejan fondos públicos y privados de pensiones, fondos mutuosabiertos y cerrados, fideicomisos, fundaciones, dotaciones, gestiónde fondos privados por bancos de inversión y comerciales y compa-ñías administradoras de valores, pero cuyo poder financiero es abru-mador y muy alta la peligrosidad de sus recursos debido a su volati-lidad.10 Según el FMI, en 1993 los fondos de pensiones, las compañíasde seguros y los fondos mutuos de Alemania, Canadá, Estados Uni-dos, Gran Bretaña y Japón manejaban 13 billones de dólares (13 mi-llones de millones), de los cuales más de 7 billones eran activos delos 300 inversionistas instituciones más importantes de Estados Uni-dos, suma astronómica equivalente a 110% del producto interno bru-to de ese país en el año indicado.11 Los fondos mutuos actúan suje-tos a pocas regulaciones y están a la caza de oportunidades decolocación de recursos donde quiera que obtengan elevados rendi-mientos. Los fondos de pensiones, por el contrario, están sujetos auna reglamentación más estricta. Operan como instrumentos de lar-go plazo.

Si bien en años recientes los inversionistas institucionales han ma-nifestado interés en los mercados emergentes (36 000 millones dedólares de los fondos mutuos de Estados Unidos en 1995), su parti-cipación en el total de las operaciones es insignificante (la cifra indi-cada, no obstante ser elevada, era apenas el 2% del total invertidopor los fondos mutuos en Estados Unidos). Algo similar puede de-cirse de los fondos de pensiones.

En particular conviene detenerse a señalar la peligrosidad de losllamados hedge funds (literalmente, “fondos de apoyo” o “fondos decubrimiento de riesgo”) a los que Krugman se refiere como los hed-ge funds y otros villanos en un capítulo de su libro sobre la crisis asiá-tica y las perspectivas de la economía mundial.12 El renombrado eco-nomista hace notar que, según el diccionario Webster, la palabra


10 Tipo de empresas que se agrupan bajo la denominación genérica deinversionistas institucionales según el SELA, Financiamiento, f lujo de inversionesintrarregionales y deuda externa en América Latina y el Caribe, 1996.

11 FMI, International capital markets. Developments, prospects and policy issues, Wash-ington, D. C., 1995, p. 171, citado en SELA, Financiamiento, flujos de capital..., op. cit.

12 Paul Krugman, The return of depression economics, Nueva York, W. W. Norton,1999, p. 119; y p. 190 en la versión al castellano, De vuelta a la economía de la GranDepresión, Bogotá, Norma, 1999.


hedge quiere decir “tratar de evitar o disminuir las pérdidas realizan-do apuestas, inversiones y otras operaciones que hagan contrapesoentre sí”, y a renglón seguido comenta que en la práctica ocurre to-do lo contrario, “lo que hacen los fondos de cubrimiento de riesgoes precisamente sacarle el mayor provecho a las f luctuaciones delmercado...”.13 Tras su nombre inofensivo se trata en realidad de ope-raciones puramente especulativas.

Dos tipos de operaciones características de los fondos hedge ilus-tran claramente lo anterior: en primer lugar, operaciones en paísescuyas variables macroeconómicas pasan por una situación que haceprever que finalmente cambiarán los precios de los activos (haciaarriba o hacia abajo); en segundo lugar, operaciones en países don-de puede anticiparse que un tipo de cambio terminará devaluándo-se, nunca revaluándose. En este caso la intervención de los fondoshedge persigue claramente generar presiones para que efectivamen-te se llegue a la devaluación. Uno de los casos más espectacularesfue la “ofensiva” del Fondo Quantum de George Soros contra la li-bra esterlina en 1992. El plan consideraba, en una primera etapa,establecer calladamente líneas de crédito que le permitieran al Fon-do tomar en préstamo unos 15 000 millones de dólares en libras es-terlinas, para convertirlas en dólares. La segunda etapa consistía enque al estar el Fondo “largo en dólares” y “corto en libras”,14 se ven-derían libras y se haría muy ostentosa la creencia del Fondo de quela libra pronto sería devaluada. El plan funcionó. El gobierno britá-nico gastó 150 000 millones de dólares en los mercados de mone-da extranjera para defender la libra pero finalmente tuvo que de-jarla f lotar. Soros ganó aproximadamente mil millones dedólares.15

Por otra parte, desde aproximadamente los años setenta, cuandoterminó el ciclo expansivo de la posguerra, las economías desarrolla-das redujeron su ritmo de crecimiento. Al final del siglo la tasa anualpromedio era menor a la mitad de las tasas logradas en la década delos sesenta. Sin embargo, nuevas estimaciones16 apuntan en direc-


13 P. Krugman, De vuelta..., op. cit., p. 190.14 En la jerga financiera se dice “ir en corto” cuando en las operaciones con

determinados activos el operador anticipa su posibilidad de ganar si los precios deesos activos caen; e “ir en largo” cuando se posiciona para ganar si los precios de losactivos suben.

15 Ibid., resumen del caso expuesto y comentado en pp. 193-195.16 FMI, World Economic Outlook, edición de mayo de 2000.


ción de un significativo cambio de la tendencia, particularmente in-f luido por Estados Unidos y los países asiáticos. De confirmarse loanterior y, sobre todo, de consolidarse el repunte como nueva ten-dencia, se cerraría así un prolongado periodo de aproximadamente30 años en el cual las economías centrales registraron tasas decre-cientes de crecimiento aunado a un aumento impresionante del de-sempleo. En esas condiciones, la tasa media de ganancia ha tendidoa reducirse, lo que estimuló la preferencia por invertir en instrumen-tos financieros con tasas atractivas de rendimiento, y tornó muyatractiva la especulación, pues mientras en la empresa productiva lainversión requiere un plazo de maduración para arrojar utilidades,en la economía financiera puede ser instantánea o de muy corto pla-zo. Definida keynesianamente la especulación como el intento de pre-ver la psicología del mercado y el espíritu de empresa como el intentode prever el rendimiento de los bienes de capital a lo largo de su vi-da útil, lo que presenciamos en nuestro tiempo es el predominio dela especulación sobre el espíritu de empresa, riesgo advertido hacemuchos años por John Maynard Keynes, en cuya opinión

los especuladores pueden no hacer daño cuando sólo son burbujas de unacorriente firme de espíritu de empresa. Pero la situación es seria cuando laempresa se convierte en una burbuja dentro de la vorágine de la especula-ción. Cuando el desarrollo del capital en un país se convierte en un subpro-ducto de las actividades propias de un casino, es probable que el cometidose realice mal.17

Por avezados que sean los pronosticadores de mayor experienciade las corredurías, y no abundan, ellos mismos juegan a la ruleta consus pronósticos, que lo mismo pueden cumplirse que resultar infun-dados. Alguien ha dicho que los índices Dow Jones, Standard andPoors y Nasdaq son como un reloj parado que sólo dos veces al díaindica la hora exacta. Demuestra Schiller en Irrational Exuberanceque casi siempre esos índices están muy por encima o muy por aba-jo del valor de las corporaciones, pero que los inversionistas se com-portan como manada, actúan por impulso y no mediante el análisisracional fundamentado.18 En tales condiciones, la ocupación más lu-


17 John Maynard Keynes, Teoría general del empleo, el interés y el dinero, citado porDudley Dillard, La teoría económica de John Maynard Keynes, Madrid, Aguilar, 1960,p. 152.

18 Robert Schiller, Irrational Exuberance, Estados Unidos, Princeton University


crativa viene a ser la de “racionalizar las actividades irracionales dela turba de participantes menos capacitados en el mercado”.19

Digamos, finalmente, que como resultado de la globalización fi-nanciera se ha creado una auténtica economía-ficción. Utilizamos deli-beradamente el término que profusamente ha sido empleado por elbando neoliberal para referirse a las economías y las políticas econó-micas del Estado latinoamericano después de la segunda guerramundial, pero lo que sin duda es una economía-ficción es una eco-nomía financiera en que las operaciones internacionales de cambiopoco tienen que ver con la economía real, pues sólo 2 o 3% de lastransacciones tienen su origen en el comercio internacional de mer-cancías. Lo demás es dinero que se cambia por dinero.

En resumen, puede discutirse, y efectivamente la discusión estáabierta, sobre los grados de integración de los mercados nacionalesa los mercados mundiales a que se ha llegado en nuestros días, peroes indudable que en ninguna otra actividad económica ese grado deintegración es tan alto como en la esfera financiera. En otras pala-bras, a modo de conclusión pensamos que si sobre otras formas deglobalización cabe la discusión sobre su existencia o inexistencia, laglobalización financiera excluye toda incredulidad. Es tan real queen el futuro habrá que regularla.

La inversión extranjera directa

Cuando se pasa revista a los cambios que han tenido lugar en la eco-nomía internacional desde los años ochenta, el más notable de elloses el rápido crecimiento de la inversión extranjera directa y su extre-ma concentración geográfica, con el comercio y la tecnología. La ex-pansión ha sido favorecida cuando menos por tres factores: un nú-mero creciente de empresas, y no sólo las más grandes, inviertenahora en distintos países; es mayor ahora que antes la diversificaciónsectorial de las inversiones extranjeras; y ha aumentado el númerode países que invierte en otros países o que recibe inversiones desde


Press, 2000. Louis Uchitelle resume el argumento central del libro de Schiller con elsímil del reloj parado. The Economist calificó el libro de “lectura obligada [...] paracualquiera que está expuesto financieramente en Wall Street [...] lo que por ahorasería todo el mundo en Estados Unidos, desde Greenspan hasta el limpiador decalzado de la esquina.” (Información proporcionada por Roberto Guerra Milligan.)

19 D. Dillard, La teoría económica..., op. cit., p. 152.


el exterior.20 No obstante lo anterior, el motor principal de las inver-siones extranjeras directas, su vehículo principal y al mismo tiemposu manantial caudaloso, son las empresas transnacionales, términoconsagrado por Naciones Unidas en los estudios realizados por elcentro especializado que tenía hasta principios de los años noven-ta.21

La designación de esas empresas con el término multinacional esbastante frecuente en la literatura económica pero nos parece inade-cuado. Nuestra objeción de fondo es que el término multinacionalno destaca que la estrategia de estas empresas no consiste simple-mente en realizar operaciones en múltiples naciones sino en trascen-derlas. No es la multiplicidad de su presencia en el amplio espaciode la geografía política el aspecto principal de la cuestión sino la or-ganización de esta presencia de acuerdo con los objetivos de alcan-ce mundial. Nuestra objeción formal es que el término multinacio-nal tiene su origen en la denominación empleada originalmente porVernon22 para referirse a empresas grandes que tenían filiales enpor lo menos seis países, número que posteriormente se redujo a dosy después a uno, con lo que perdió sentido hablar de multinaciona-lidad. Sin embargo, el término se generalizó y se sigue empleando. Lasemántica tiene su propia fuerza inercial.

Siguiendo de cerca una definición de Michalet,23 la firma transna-cional tiene gran tamaño, como empresa o como grupo (holding); supunto de partida es una base nacional; crece y se hace fuerte dentrode este espacio antes que se internacionalice como culminación deun proceso más o menos prolongado de concentración y centraliza-ción del capital; y al proyectarse fuera de las fronteras nacionales lohace siguiendo una estrategia mundial a la que corresponde un tipoespecífico de organización. “Las fuerzas y debilidades de su base na-


20 Véase FMI, Perspectivas..., op. cit.21Después de 20 años de investigación, el Centro de Naciones Unidas sobre

Empresas Transnacionales (UN-DTC) fue disuelto en 1993 a petición de EstadosUnidos, no obstante lo cual el trabajo no se interrumpió gracias a que lo vienerealizando desde entonces la División de la UNCTAD sobre CorporacionesTransnacionales e Inversión (UNCTAD-DTCI).

22 Raymond Vernon, “International investment and international trade in theproduct cycle”, Quaterly Journal of Economics, vol. 80, núm. 1, 1966.

23 C. A. Michalet, Le capitalisme mondial, 2a. edición, París, Presses Universitairesde France, 1985.


cional y la ayuda que reciba de su Estado serán un componente desu estrategia y su competitividad.”24

En 1999 el número de firmas matrices de empresas transnaciona-les era de 63 000,25 las cuales contaban con un total de 630 000 filia-les.26 Además hay que tener en cuenta la gran variedad de acuerdoscon otras empresas en que no media la adquisición de capital accio-nario pero que pueden dar un poder real (podría decirse así por ladependencia que de hecho crean) como son los acuerdos de otorga-miento de franquicias, de licenciamiento, de subcontratación y deadministración. Asimismo, cabe agregar a esta red de “inf luencias”las alianzas estratégicas, cuyo papel ha venido creciendo como for-ma de asociación de empresas.

No obstante el elevado número de transnacionales, lo que real-mente cuenta son las primeras 100 o 200, ordenadas según el valorde sus activos en el extranjero.27 En 1998, de las 100 más grandestransnacionales, 75% pertenecía a sólo cinco países (Estados Unidos,Japón, Francia, Reino Unido y Gran Bretaña), ordenados según el nú-mero de transnacionales que corresponde a cada país. Lo anterior essólo una aproximación al verdadero grado de concentración, pues,por ejemplo, entre las primeras 200 transnacionales hay cinco Mitsu-bishi, ninguna de ellas autónoma, con un giro agregado de negociosde 320 000 millones de dólares. Lo mismo ocurre en otros casos.


24 François Chesnais, La mondialisation du capital, París, Syros, 1995, p. 54.25 UNCTAD-DTCI, World Investment..., 2000.26 La empresa matriz se define como aquella que controla activos de otras firmas

en otro país que el propio (donde tiene su sede principal). El control puede variar de10% del capital de riesgo o más de las acciones ordinarias o del poder de voto de laempresa incorporada. La empresa filial es una firma residente en otro en el que uninversionista de otro país posee una participación que le permite injerir en laadministración de la firma. El término filiales comprende algunas variedades: lassubsidiarias son empresas en la que otra firma tiene más de la mitad del poder de votoy de la autoridad para reclutar o despedir una mayoría del personal administrativo,gerencial o de supervisión, en tanto que las asociadas son firmas en que elinversionista extranjero tiene más de 10% de participación pero menos de la mitaddel poder de voto de los accionistas.

27 UNCTAD, World Investment Report, 1998. UNCTAD ha elaborado un índice detransnacionalización que combina tres proporciones: activos en el extranjero/activostotales, ventas en el extranjero/ventas totales y empleo en el extranjero/empleo totalde la respectiva corporación. En el cuadro II.1 se indica el valor de los activosextranjeros, la posición que se ocupa de acuerdo con el índice de transnacionalidad,el nombre de la corporación, el país de origen, la industria, los activos, las ventas y elempleo, tanto en el extranjero como total, y el índice correspondiente detransnacionalidad en porcentaje.


De las 10 principales empresas transnacionales para las que en1996 se contaba con información tanto de activos como de ventas, eltotal de sus activos en el extranjero fue de 525 000 millones de dólaresy sus ventas en el extranjero ascendieron a 531 000 millones. Pero ob-sérvese que si tomamos en cuenta el valor total de los activos o el delas ventas, el grupo de las 10 corporaciones transnacionales más im-portantes tenía en el territorio nacional (es decir, en el país de origen)63% de sus activos y realizaba en el mercado interno 46% de sus ventas.Dentro de estos promedios hay casos extremos, como los de Gene-ral Electric y de Exxon Corporation, cuyas ventas en el extranjerorepresentan 73 y 87% del total, respectivamente, no obstante lo cualla General tiene en Estados Unidos 69% de sus activos y la Exxon41%, lo que viene a confirmar lo anteriormente apuntado. Los pro-nósticos sobre la “desnacionalización” de las empresas no se confir-man ni se justifican.

En 1998 la General Electric se mantuvo a la cabeza de las 100 em-presas transnacionales más grandes en el mundo, ordenadas confor-me sus activos en el extranjero. La General Motors ascendió desdela cuarta a la segunda posición y la Royal Dutch Shell conservó el ter-cer lugar. Es digno de anotarse que la lista mundial de las más gran-des transnacionales muestra con los años bastante estabilidad. Entrelos pocos cambios que han tenido lugar puede citarse el de la BP

Amoco, que desplazó del octavo lugar al grupo Volkswagen, que pa-só al undécimo; y a la Nestlé, que cambió posiciones con la DaimlerChrysler (del noveno lugar que ocupaba pasó al décimo, que ante-riormente ocupaba la Daimler).28

Como se indicó en un principio, la movilización de la parte fun-damental de las inversiones extranjeras directas en la década de losnoventa puede ser imputada a las compras y fusiones internaciona-les de empresas cuyo monto total en 1999 fue de 720 000 millonesde dólares (más de siete veces el valor que tuvieron las operadas en1987).29 Una onda tan poderosa de compras-fusiones despiertan te-mores en algunos países en desarrollo, cuya preferencia es por la in-versión extranjera directa en nuevas empresas. En tanto que las com-pras-fusiones de empresas conllevan un cambio de propiedad (de lonacional al extranjero), la inversión directa representa una aporta-ción fresca al total acumulado de la inversión en un país. El primer


28 UNCTAD, World Investment..., 2000, cuadro III.1, op. cit.29 Ibid.


ministro de Malasia expresó esos temores con bastante claridad enel décimo periodo de sesiones de la UNCTAD al decir que aunque da-ban la bienvenida a la colaboración que podían aportar las grandescorporaciones a las empresas locales, “tememos que si a ellas se lespermite operar incondicionalmente en nuestros países, pueden tra-garse a todas nuestras empresas”.30

En resumen, en una economía mundial cada vez más integrada,las corporaciones transnacionales han llegado a ser “organizadorascentrales”31 de la actividad económica, aseveración que es aceptableen cierto sentido por el hecho de que ellas constituyen el origenprincipal de las corrientes de inversión directa mundial; inf luyen demanera determinante en el volumen, el destino y la estructura delcomercio internacional, una proporción muy alta del cual no es pro-piamente comercio internacional, aunque así se contabiliza, sino co-mercio dentro de las empresas; y son ellas, finalmente, las principa-les productoras de nuevas tecnologías, hecho que tiene singularimportancia pues en los últimos 30 años el crecimiento económicoha estado estrechamente asociado con las innovaciones tecnológicasy sólo en menor grado con el aprovechamiento de recursos natura-les como la energía y los minerales. Este cambio radical ref leja el he-cho de que la producción industrial emplea menos materiales y másespecialistas, conocimientos y tecnologías.

Entre 1982 y 1990 la corriente mundial de inversión extranjera di-recta creció con bastante rapidez, pero perdió impulso en 1990-1992como natural consecuencia de la desaceleración del crecimiento eco-nómico de los países desarrollados, que son el origen de 97% de lascorrientes de inversión extranjera directa.32 El dinamismo de la in-versión extranjera se recuperó a partir de 1993 y no dejó de crecerdesde ese año. En 1997, no obstante la crisis asiática, el valor totalde la inversión extranjera directa (medido por las salidas) fue de424 000 millones de dólares.33 En 1999 el valor de los f lujos (medi-do por las entradas) alcanzó el nivel sin precedentes de 895 000 mi-llones de dólares.34 La fuerza que impulsó este crecimiento fueron sobre to-


30 Citado en UNCTAD, World Investment..., 2000, op. cit.31 UN-DTC, World Investment Report 1992, p. 1.32 La fuente principal de la información presenada en esta parte, salvo otra

indicación, es UN-TCD y UNCTAD-DTC, World Investment Report, ediciones de 1991 a1998.

33 Cuadro I.1, UNCTAD, World..., 1998.34 UNCTAD-DTCI, World Investment..., 2000.


do las compras y fusiones internacionales de empresas en los países desarrolla-dos.

En 1998 la Unión Europea fue, una vez más, la principal fuente deinversión extranjera mundial. Las emisiones europeas alcanzaron laelevada suma de 386 000 millones de dólares, casi el triple de la in-versión de firmas estadounidenses (133 000 millones de dólares).Los tres principales emisores fueron Gran Bretaña, Alemania yFrancia. La Unión Europea fue también el principal receptor mun-dial de inversión externa directa, con una captación total de 230 000millones de dólares, 20% más de lo que recibió Estados Unidos.35 En1999 las emisiones europeas ascendieron a 510 000 millones de dó-lares, versus un ingreso total de 305 000 millones. Por su parte, sibien las inversiones de Estados Unidos en el exterior tuvieron la ci-fra récord de 151 000 millones de dólares en 1999, mantuvo su po-sición como el más grande receptor mundial de inversión al recibirun total de 276 000 millones de dólares.

En el otro extremo, la posición inversora de Japón sufrió en losúltimos años del siglo XX cambios muy importantes. Debido a la cri-sis económica y los problemas financieros de los principales bancosjaponeses, su participación en los movimientos internacionales decapital ha sido muy modesta. En 1998 sus inversiones en el exteriortuvieron un valor total de 24 000 millones de dólares y las corrien-tes de entrada totalizaron apenas 3 200 millones de dólares, el mis-mo nivel de 1997, suma que es equivalente a la mitad de las entradasde capital que registró Holanda.

La inversión extranjera directa en los países en desarrollo

En las economías en desarrollo la tendencia de la inversión extran-jera ha sido de crecimiento sostenido, incluso en el corto periodo deretracción económica en los países desarrollados a principios de ladécada de los noventa. En los ochenta prácticamente no hubo ingre-sos de capital privado a los países en desarrollo, salvo los recursoscomprometidos por convenios de reestructuración de la deuda ex-terna. A finales de esa década las economías en desarrollo se recu-peraron gradualmente y se despejó un tanto el brumoso panorama


35 IRELA, La inversión directa europea en América Latina: Los réditos de la apertura y laprivatización, junio de 2000.


de la deuda externa, por lo cual se reabrieron para ellas los merca-dos internacionales de capitales, pero esta vez con un cambio sustan-cial en su composición. Mientras anteriormente predominaban lospréstamos de bancos comerciales, en la actualidad son más impor-tantes las colocaciones de bonos, las inversiones de portafolios y lainversión extranjera directa. Esta última, que en 1987 representabaapenas 12% de los ingresos de capital, creció con ritmo aceleradohasta representar alrededor de 20% del total del financiamiento ex-terno en los años noventa. Tanto en Asia, donde predomina la inver-sión japonesa, como en América Latina, en que el principal inver-sionista es Estados Unidos, la inversión directa se dirige sobre todoa los servicios (telecomunicaciones, transportes y la banca) y en me-nor medida a la industria y la minería.36

En 1997 el ingreso total de inversión directa en los países en de-sarrollo fue de 149 000 millones de dólares, lo que equivale al dobledel nivel alcanzado en 1993 y diez veces más que en 1985. Aproxima-damente la mitad de las inversiones se dirigieron a los países emer-gentes del sudeste asiático. Por sexto año consecutivo China tuvo en1997 ingresos de capital sumamente elevados (45 000 millones dedólares). Sin embargo, uno puede preguntarse si esta situación ex-cepcional durará mucho tiempo pues no hay “milagro económico”que dure 100 años. Además, el hecho de que un elevado porcentajedel incremento de la inversión extranjera directa en los países en de-sarrollo se haya concentrado en China (la mitad del incremento,aproximadamente) plantea la pregunta sobre la medida en que el ni-vel y la tasa de crecimiento de las inversiones extranjeras en los paísesen desarrollo se podrá mantener.37

Durante muchos años los países de nueva industrialización, comose les conoció a Hong Kong, Corea, Singapur y Taiwan, y posterior-mente los países de la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia(ASEAN), fueron los principales receptores de corrientes de capitalhacia el mundo en desarrollo, muy superiores a los f lujos hacia Amé-rica Latina. Una particularidad de estos países, excepción hecha deHong Kong, fue el papel sumamente destacado que desempeñó elEstado en esas economías. En general, su impresionante desarrollotiene muy poco que ver con las pautas neoliberales a las que Améri-


36 Roberto Marino, “Entradas de capital en lo países en desarrollo”, Boletín delCEMLA, noviembre-diciembre de 1993.

37 UNCTAD, World Investment…, 1994, p. 26.


ca Latina se ha ceñido, supuestamente para alcanzar desarrollos si-milares, sin conseguirlo ni remotamente.

De acuerdo con su tradición, por muchos años el FMI cantó loas alos países del sudeste asiático por su éxito como exportadores, po-niéndolos como ejemplo a los demás países en desarrollo (sin decir-les, por supuesto, una palabra sobre las razones del éxito pues fueronexactamente el inverso del modelo preconizado por el Fondo). Cuan-do comenzaron los problemas, el Fondo y el Departamento del Te-soro de Estados Unidos (vieja asociación en la que la voz cantante laha llevado siempre el Departamento) condicionaron la asistencia fi-nanciera requerida de los asiáticos a la aplicación mecánica de lasmismas pautas de política económica que el Fondo ha aplicado du-rante su medio siglo de existencia. Como lo han declarado persona-lidades reconocidas de la economía política mundial, las medicinasrecetadas a los países asiáticos fueron todo lo que no se necesitaba.Pero con arrogante cinismo, el ex director-gerente del FMI, MichelCamdessus, declaró en París: “No lamento lo que hicimos. Nuestrasrecomendaciones eran buenas, pero fueron mal aplicadas.”38 Loscríticos de la actuación del FMI piensan, y demuestran, por el contra-rio, que la actuación del Fondo fue torpe, inadecuada y contrapro-ducente. Sus medidas agravaron la crisis. Una vez más, pero ésta conmayor razón porque se trataba de países exitosos y no de países lati-noamericanos crónicamente en la encrucijada, se ha revelado conmayor fuerza los daños profundos que puede ocasionar la creenciafanática en los preceptos del breviario neoliberal.39

LAS CORRIENTES DE CAPITAL HACIA AMÉRICA LATINA

El financiamiento externo de América Latina ha tenido un sosteni-do crecimiento a partir de 1990. Por lo que toca a la inversión extran-


38 L’Echos, París, 14 de septiembre 1998, citado en Le Monde Diplomatique, París,octubre de 1998, p. 19.

39 Joseph Stiglitz, “Lo que aprendí de la crisis económica mundial”, MomentoEconómico, núm. 108, México, 2000; Paul Kruman, The return of depresión economics,Nueva York y Londres, W.W. Norton & Company, 1999 (Hay versión al español: Devuelta a la economía de la Gran Depresión, Colombia, Norma, 1999); Joaquín Estafanía,Aquí no puede ocurrir. El nuevo espíritu del capitalismo, Madrid, Grupo Santillana deEdiciones, 2000.


jera directa en particular, en 1999 se alcanzó una cifra récord de 90000 millones de dólares, que es un 30%, aproximadamente, más al-to que el año anterior.40 Una parte significativa de los ingresos deinversión extranjera directa provinieron de compras y fusiones de em-presas. Brasil, que captó 31 000 millones de dólares, continuó sien-do el principal receptor de la inversión directa, pese a todos sus pro-blemas en los últimos años del siglo XX, lo que según la CEPAL seexplica porque la inversión extranjera muestra preferencia por losproyectos cuya rentabilidad no depende principalmente de la coyun-tura económica.41 El Mercosur, por su parte, incrementó su partici-pación en el total latinoamericano.

En general, la creciente af luencia de capitales extranjeros paraAmérica Latina se explica por la compra de empresas existentes, tan-to públicas como privadas, la cual tuvo en 1997 un significativo re-punte; la privatización de empresas del Estado (unas 97 más en 1997-1998 por un monto de 66 500 millones de dólares) y lamodernización de las empresas extranjeras ya instaladas.42 Es impor-tante indicar que, según registros de la UNCTAD, en la segunda mitadde los noventa tuvo lugar un fuerte aumento de las fusiones y com-pras de empresas ya establecidas, las cuales alcanzaron en 1997 unvalor total de 43 809 millones de dólares, casi el cuádruplo de su va-lor en 1995.43 La mayor parte de las compras fue de empresas priva-das. En años recientes ya no ha habido operaciones de conversión dedeuda externa por capital. El periodo en que la conversión se utili-zó con más intensidad fue entre 1985 y 1990. Argentina realizó ope-raciones de conversión todavía en 1992-1993, lo que por entoncessignificó 43% de la captación total de inversión extranjera en esepaís. En total entre 1988 y 1995 los ingresos por ese concepto as-cendieron a 13 545 millones de dólares.44 De igual manera que conlas compras de empresas estatales, la conversión de la deuda en ca-


40 UNCTAD, World Investment..., 2000, op. cit.41 CEPAL, Estudio económico de América Latina y el Caribe, 1998-2000.42 SELA, Inversiones extranjeras en América Latina y el Caribe 1999, enero de 2000,

cuadro 14, con base en Banco Mundial, Global Development Finance 1998, p. 104, quepresenta información para 1990-1996, y América Economía, edición 1997-1998, condatos para estos dos años, no necesariamente comparables con los del BancoMundial.

43 UNCTAD, World Investment Report, 1998: Trends and determinants, 1998, pp. 414-415.

44 SELA, Financiamiento externo..., op. cit.


pital significó el traspaso a precios castigados de activos nacionales,no creación de nuevas empresas.

El panorama a fines del siglo XX

Al finalizar el siglo XX la situación en América Latina en materia deinversión extranjera era la siguiente. El acervo de inversión directase había triplicado entre 1990 y 1997 y alcanzó un total de 375 414millones de dólares. Del total corresponde una tercera parte a Bra-sil y otra tercera parte entre Argentina y México conjuntamente.45

Por destino la inversión directa se dirige a minería y petróleo aBolivia, Chile, Ecuador y Venezuela, a los servicios en Argentina,México, Panamá y Perú, y a la industria manufacturera en Brasily México (en este país una parte muy importante se aplica a las em-presas maquiladoras, cuya vinculación con la economía interna esexigua, pero, asimismo, en los años noventa empresas estadouniden-ses construyeron nuevas plantas en el sector automotriz).

Por origen la inversión extranjera que recibió América Latinaprovino principalmente de Estados Unidos, que es su principal in-versionista como un todo, y de Europa, que es el inversionista másimportante en el área del Mercosur. En 1993 las inversiones de Esta-dos Unidos eran ocho veces mayores que las de Europa; en 1997prácticamente se equipararon (en un nivel de 17 000 millones de dó-lares) y en 1998 las europeas (con un valor total de 28 600 millonesde dólares) sobrepasaron a las inversiones estadounidenses en pocomás de 10 000 millones.46 Dichas inversiones estuvieron fuertemen-te concentradas en Argentina, Brasil y Chile, y se aplicaron en parti-cular a las privatizaciones, lo que hace pensar que el extraordinarionivel alcanzado en 1998 es coyuntural y que en los próximos años,no obstante que se prevé la privatización de 140 empresas, las inver-siones europeas bajarán a niveles más ajustados a la tendencia de te-ner valores cercanos a las inversiones de Estados Unidos, que ya esbastante decir.

Puede agregarse que en los noventa dos terceras partes de la in-


45 Véase SELA, Inversiones extranjeras directas en América Latina y el Caribe, 1999.46 IRELA, La inversión directa europea en América Latina. Los réditos de la apertura y la

privatización, junio de 2000.


versión de la Unión Europea (UE) en América Latina se dirigió alMercosur. Según datos de la CEPAL, los 15 estados miembros de la UEposeían 43% en 1997 del stock total de inversión extranjera directaen Brasil y 34% en Argentina. “Existen en el Mercosur, aproximada-mente, cuatro veces más empresas de Europa que de EE.UU., lo queha contribuido en los últimos siete años a incrementar un 45% la IED

europea en el bloque.”47

Lo anterior guarda relación, asimismo, con la información de queen 1998 del total de 15 mayores empresas transnacionales activas enAmérica Latina, 10 fueron europeas, y nueve de los 15 principalesbancos. Sin duda el principal inversor europeo en América Latina escon mucho España, fuertemente concentrada en cuatro países (Ar-gentina, Brasil, Chile y Colombia). En 1999 España desplazó a Esta-dos Unidos como principal inversionista en Argentina. La comprade Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) por la firma española Rep-sol por un total de 14 855 millones de dólares es, sin duda, una delas mayores operaciones individuales, si no la mayor, de inversionis-tas extranjeros en los programas de privatización de empresas esta-tales latinoamericanas.

La compra de YPF por firmas españolas trasciende con mucho suimportancia en Argentina, pues YPF tiene operaciones de explora-ción y producción de crudo y gas en Indonesia; producción de pe-tróleo y gas en Ecuador, Bolivia y Venezuela; producción de petró-leo y gas y procesamiento de gas en Estados Unidos; y tiene ademásderechos de explotación en Perú, Guyana, Golfo de México, Argelia,Chile y Brasil.48

Ante esto no es posible callar que resulta incomprensible paraquienes tenemos todavía conciencia del interés nacional y aspiracio-nes a que los países latinoamericanos tengan una presencia relevan-te por su solidez en el concierto mundial, que haya individuos comoMenem y sus colaboradores que se deshagan de empresas estratégi-cas altamente rentables y solventes como YPF, uno de los pilares de laeconomía argentina. YPF pudo haber sido además una de las bases desustentación de la potencia económica del Mercosur. ¿Qué le queda


47 Instituto de Relaciones Europeo-latinoamericanas, Las perspectivas de un acuerdode libre comercio UE-Mercosur y las opciones para la política de EE.UU., Madrid, 1999, p.11 (informe especial de IRELA: Proyecto de investigación financiado por la TinkerFoundation, Nueva York).

48 SELA, Inversiones extranjeras..., op. cit.


ahora a Argentina además de la “conciencia axiológica” de que lasempresas productivas deben ser privadas? Argentina fue desde finesdel siglo XIX el país más aventajado de América Latina, el más desa-rrollado y de más alto nivel cultural y de ingreso por habitante. Enlos años setenta del siglo XX abrió la lista latinoamericana de desre-gulación y liberalización con una violencia que destruyó en pocotiempo el andamiaje institucional en que descansaba la economía,sobre todo la industria, y se perdieron 50 000 millones de dólares deactivos productivos. Al final de las dictaduras militares, Argentina ha-bía quedado reducida a un tercer lugar en América Latina (12% delproducto industrial latinoamericano). Por el contrario, en Chile ni elgobierno militar encabezado por Pinochet traspasó a las transnacio-nales la empresa nacional del cobre. Codelco (Corporación del co-bre) es la empresa cuprífera más grande del mundo; alimenta el pre-supuesto de las fuerzas armadas, ciertamente, pero eso no es loprincipal. La permanencia de Codelco como empresa pública otor-ga a Chile una presencia internacional que no se la pueden dar lasmanzanas.

PRODUCCIÓN INTERNACIONAL E INVERSIÓN EXTRANJERA

Pasamos ahora a otro tema, otro aspecto novedoso y cada vez más ex-tendido de la dinámica internacional del capital. Como consecuen-cia del rápido crecimiento de la inversión extranjera, el porcentaje deésta respecto del producto bruto mundial ha crecido dos veces másrápido que el porcentaje de las importaciones y exportaciones mun-diales en ese mismo producto, lo que sugiere que la impresionanteexpansión reciente de la internacionalización del capital, usualmen-te identificada en la bibliografía más difundida como “produccióninternacional”, ha profundizado la interdependencia económica delas naciones más de lo que podría haberse esperado que lo hiciera elcomercio mundial. En otras palabras, el comercio internacional no hasido el principal catalizador de la aceleración de la integración económicaglobal. Este papel lo ha desempeñado el capital internacional.49

Se ha definido la producción internacional como “la localizaciónde actividades que generan valor agregado en países extranjeros ba-


49 UNCTAD, Trade and Development Report, 1997, p. 70.


jo la dirección de las empresas transnacionales”.50 No se trata, pues,de la producción de dos o más naciones o relativa a todas ellas, co-mo podría entenderse en sentido estricto, sino específicamente de laproducción de bienes y servicios de las filiales y afiliadas de las em-presas transnacionales. Es, por lo tanto, como se dijo antes, una ex-presión concreta de la internacionalización del capital. En respuestaal rápido cambio tecnológico, la intensificación de la competenciaentre empresas transnacionales, la liberalización económica y la re-ducción de los costos del transporte y de las comunicaciones, lastransnacionales vienen integrando las operaciones que realizan enun número creciente de países. La producción internacional se haextendido prácticamente a todos los países, industrias y actividadeseconómicas. No puede extrañar, en consecuencia, que el valor de laproducción de las filiales haya alcanzado en 1999 la cifra de 14 billo-nes de dólares.

La producción internacional ha conocido distintas fases, asocia-das todas ellas al desarrollo de nuevas tecnologías y formas de orga-nización. Las estrategias corporativas han evolucionado de lo “sim-ple” a lo “complejo” a medida que lo han facilitado las innovacionestecnológicas y los cambios en el contexto normativo internacional. Eldesarrollo de la producción internacional tiene, asimismo, estrecharelación con el aumento del valor y la importancia de las inversionesextranjeras. Unido todo ello (tecnologías, contexto normativo e in-versión extranjera), el resultado es una economía internacional másintegrada. Precisamente es en este aspecto que se operó en las últi-mas décadas del siglo XX un cambio cualitativo de gran importancia,consistente en el grado mucho mayor de integración geográfica y deorganización de la producción, pero para llegar a esta nueva fase seha recorrido, como veremos, un largo camino.

Lo “simple” en cuanto a las estrategias corporativas fue, desde fi-nes del siglo XIX, crear empresas filiales en el extranjero mediante lainversión directa para realizar en el país receptor de la inversión elproceso de producción en su integridad; la filial viene a ser, por con-siguiente, una réplica de la empresa matriz, excepto en que de éstase recibe financiamiento y tecnología. Se trata de una estrategia deempresa filial autónoma (stand-alone strategy), de acuerdo con la deno-


50 UNCTAD, World Investment..., 1995, p. 25.


minación de la UNCTAD,51 y como normalmente su producción sedestina al mercado interno de los países donde se establecen y no alintercambio entre las naciones, la integración económica internacio-nal no recibe de esta estrategia un impulso adicional sino sigue des-cansando en el comercio exterior; es, en otras palabras, todavía una“integración superficial” (shallow integration). “La aceleración inicialde la producción internacional después de la segunda guerra mun-dial fue la extensión de las estrategias corporativas que ya era visi-ble en los f lujos limitados de inversión extranjera directa en la pro-ducción industrial durante el periodo 1870-1913.”52

Estados Unidos, en el punto más alto de su poder económico mun-dial, después de la segunda guerra mundial, utilizó la inversión ex-tranjera directa y el establecimiento de filiales para dominar los mer-cados del exterior. Apoyándose en las medidas y programas aplicadospor el gobierno estadounidense, incluido el Plan Marshall, las firmasinvirtieron masivamente en el exterior, sobre todo en Europa occi-dental. En esta región la inversión estadounidense aumentó cinco ve-ces entre 1950 y 1975 para alcanzar un nivel de 125 mil millones dedólares. Posteriormente, aunque bajo condiciones diferentes de lasiniciales de la posguerra, el monto de esa inversión aumentó tres ve-ces y media más entre 1975 y 1987, año este último en que las filialesde transnacionales estadounidenses empleaban en Europa más de dosmillones de personas y destinaban al mercado europeo 85% de suproducción en el Viejo Continente. Sólo el 15% restante era produci-do y exportado desde Estados Unidos.53

Una vez reconstruida Europa, iniciadora en su tiempo de la ex-portación de capital y de la modalidad de “filiales autónomas”, seconsagró al restablecimiento de su red de inversiones en el exterior(en las colonias y dependencias y sus antiguos mercados), encontran-do esta vez la competencia entrometida y prepotente de las empre-sas estadounidenses. Japón, por su parte, forzado por las circunstan-cias, siguió su propio camino. No teniendo en la inmediataposguerra la menor posibilidad de hacer suya la estrategia de inver-tir en el extranjero para conquistar mercados, eligió el camino de las


51 UNCTAD, World Investment..., 1994.52 Ibid., p. 137.53 Cifras del Departamento de Comercio de Estados Unidos tomadas de Allen

Morrison y Kendall Roth, “The regional solution: An alternative to globalization”,Transnational Corporations, vol. 1, núm. 2, 1992.


exportaciones, a costa incluso del consumo interno, y con tal orien-tación puso de nuevo en pie su base productiva. A fin de conseguir-lo en un corto plazo, Japón “pasó a ser el único país del mundo mo-derno que alcanzó su prosperidad económica copiando losproductos y procesos de otras naciones”.54

Cuando años más tarde los grandes excedentes de su balanza depagos permitieron a Japón exportar capitales, las firmas transnacio-nales japonesas pasaron a competir en los grandes mercados de Es-tados Unidos y Europa creando en éstos numerosas filiales. No setrató, sin embargo, de una simple reedición del modelo europeo-es-tadounidense. Japón se apoyó en una estrecha coordinación de lasempresas y el Estado, entre los cuales a veces es difícil el trazo de lalínea divisoria, y adoptó formas de organización corporativas suma-mente integradas que hasta la fecha han sido muy herméticas parael capital extranjero.55 Sobre esta base la empresa matriz retuvo fir-memente en sus manos la dirección centralizada de las operacionesen el exterior.

Aguijoneadas por el éxito japonés de dominio de los mercados me-diante el sistema de exportaciones reteniendo la empresa matriz la di-rección centralizada de las operaciones en el exterior, las empresastransnacionales de Estados Unidos ensayaron por un tiempo seguir laestrategia de sus competidoras niponas, pero hacia 1990 fue evidenteque solamente unas pocas habían tenido éxito. El fracaso fue imputa-ble a varios factores. En primer lugar, al cabo de muchos años de ope-rar de manera independiente las filiales en el extranjero habían cons-truido sus propios sistemas adecuados a las particularidadesnacionales de los países receptores. A despecho de las predicciones so-bre la supuesta estandarización internacional de los mercados, las par-ticularidades locales de la demanda han exhibido una gran vitalidad,poniendo así un límite a la globalización “rasante”.

Una segunda razón fue que las filiales tenían mucha experienciay conocimiento directo de los mercados nacionales y en gran medi-da eran autosuficientes, no requerían de las orientaciones de la em-presa matriz, pero carecían de la f lexibilidad necesaria para adaptar-se a una estrategia centralizada. Los ejecutivos se resistieron alcambio de sistema de dirección. Consideraban (posiblemente con ra-


54 Ibid.55 Entre otras obras véase Manuel Cervera, Globalización japonesa: Lecciones para

América Latina, México, Instituto de Investigaciones Económicas, Siglo XXI, 1996.


zón) que un cambio muy rápido en este sentido podía originar lapérdida de mucho talento directivo, de destrezas y relaciones estable-cidas en el curso de muchos años.

Por lo anterior, en su mayoría las corporaciones transnacionalesde Estados Unidos se mantuvieron fieles a la tradición de filiales au-tónomas y algunas de ellas, como innovación importante, optaronpor una solución intermedia, la solución regional de la mundializa-ción. Su lógica es sencilla pero contundente: el centro único desco-nocía las particularidades nacionales; la autosuficiencia de las filia-les era el árbol que no permitía ver el bosque. La solución regionalprescinde, en consecuencia, de la autonomía filial-país y la expandeal ámbito de una región. En otras palabras, la dirección “centraliza-da” pasa a ser dirección solamente de un conjunto determinado defiliales, con su “centro” dentro del conjunto mismo, con la consi-guiente ganancia de f lexibilidad operativa, de un mayor acercamien-to a las particularidades nacional-regionales y el beneficio de la es-pecialización de las filiales.

El progreso tecnológico y la liberalización progresiva del comer-cio alentaron el paso a nuevas formas de organización de la produc-ción de algunas empresas transnacionales, principalmente en la in-dustria de automóviles, la aeroespacial y la electrónica, consistenteen combinar las economías de escala con la organización de los pro-veedores de bajo costo sobre una base geográfica mucho más ampliay diversa. En esta fase, y con mayor razón en las posteriores, tuvogran importancia el desarrollo de la tecnología de la información,que combina las tecnologías de la comunicación (de transmisión dedatos) y de la computación (de procesamiento de datos). En particu-lar ha sido espectacular la rapidez con que esta última se ha desarro-llado penetrando todos los poros de la economía mundial. El au-mento de la capacidad de la computación hizo que los precios de losequipos cayeran drásticamente, haciéndolos más accesibles. En tér-minos reales, durante los últimos 20 años del siglo recién pasado elprecio de la capacidad de procesamiento de las computadoras seredujo a una tasa promedio de 30% anual y la capacidad para trans-portar información de la red mundial de computadoras, los teléfonosy la televisión aumentó un millón de veces.56 “En la actualidad, unapequeña computadora portátil tiene más capacidad de procesamien-


56 Herring y Litan citados por CEPAL, Panorama de la inserción internacional deAmérica Latina y el Caribe, 1997, p. 28.


to de información que una de 10 millones de dólares a mediados delos años setenta.”57 Los automóviles tienen prácticamente la mismacapacidad de procesamiento de información que el primer vehículoque aterrizó en la luna en 1969.58 Citando a The Economist, la mismafuente indica que a principios de la década de los setenta había en elmundo no más de 50 000 computadoras, mientras que a fines de1996 había cerca de 140 millones.

La incorporación subordinada de los proveedores a ciertas indus-trias terminales (ya se indicaron algunas) es vista por algunos auto-res como un principio de división del trabajo cualitativamente dis-tinto del que existe entre firmas matrices y filiales autónomas. Perono se percibe claramente que entre éstas y la empresa matriz haya di-visión del trabajo sino más bien segmentación del mercado mun-dial, reproduciendo la filial lo que hace la matriz. Por el contrario,cuando proveedores y empresa contratante están situados en diferen-te país hay claramente una división internacional del trabajo, espe-cializándose cada parte en la fabricación de un tipo de producto (in-termedio en el proveedor y final en la industria que lo subcontrata).Lo que en esta nueva relación pierde autonomía es la empresa pro-veedora; la filial ya no es necesaria, es sustituida por una firmaformalmente independiente pero funcionalmente subordinada a lagran empresa.

Esta nueva forma de organizar la producción, que la UNCTAD, enun esfuerzo de sistematización, identifica como estrategia de integra-ción simple, se dice que ha venido a sustituir la estrategia de empresafilial autónoma pero en realidad vino a agregarse a ésta, y no siendoincompatibles es previsible que coexistirán por tiempo indefinido.Lo nuevo es que constituye una de las primeras manifestaciones dela tendencia a la transnacionalización de los procesos productivos.La base en que ésta descansa es la fusión en una sola dinámica de lastecnologías y la liberalización de los mercados. “La tecnología haceposible la mundialización. La liberalización la desencadena.”59

Conviene distinguir entre la integración simple a que se ha hechoreferencia como proceso (quizás primario) de la globalización de los


57 Ibid., p. 29.58 Loc. cit.59 Martin Wolf, “¿Por qué ese odio a los mercados?”, Le Monde Diplomatique, junio

de 1997, p. 14. El artículo es parte del debate entre Le Monde Diplomatique y FinancialTimes en torno al tema “¿Es inevitable la mundialización?”


procesos productivos, y las “empresas-redes” (la impressa-rete de An-tonelli); lo mismo que entre la integración simple y las operacionesde maquila.60 En el primer caso una de las empresas, el fabricante departes, realiza procesos tecnológicamente complejos, gracias a locual la firma contratante puede eliminar determinados departamen-tos de la planta para “desverticalizarse”. Los departamentos desagre-gados de la firma principal, convertidos en firmas jurídicamente in-dependientes, operan en el mismo país de la matriz, por lo generalen la misma región.

En la maquila, o “producción compartida” (production sharing), co-mo se le denomina en la legislación aduanera de Estados Unidos, laempresa transnacional y la maquiladora están geográficamente sepa-radas (lo mismo en países colindantes como Estados Unidos y Mé-xico que en países distantes como Estados Unidos y Singapur); la ma-quiladora puede ser tanto del mismo propietario como de otrodistinto que bajo contrato realiza para la empresa extranjera proce-sos tecnológicamente poco complejos, muchas veces de simple ter-minado del producto, y en todos los casos cumpliéndose la condi-ción de que los procesos intensivos en manos de obra sondesplazados al país de menores salarios. La maquila es un sistema deproducción, en general bajo la forma de subcontratación, en el quese transforman insumos intermedios y materias primas importadas,por medio de procesos que en muchos casos (aunque no necesaria-mente) tienen poco valor agregado, cuyos productos finales se co-mercializan en el exterior.61

En Centroamérica, sobre todo en la confección acogida al progra-ma de Niveles de Acceso Garantizado (Guaranteed Access Level), lacondición para participar en éste es que se utilice tela producida ycortada en Estados Unidos, por lo que el valor agregado se reduceprácticamente a los salarios, de por sí reducidos. En México, entre1980 y 1986, el valor agregado de las maquiladoras osciló entre 21 y25% del valor bruto del producto, pero a partir de 1987 el coeficien-te se redujo gradualmente hasta alcanzar en 1993 un nivel de sólo


60 El término maquila procede del árabe makila con que se designa la proporciónde aceite o de harina que corresponde al molinero en la molienda. Véase Asociaciónpara el Avance de las Ciencias Sociales en Guatemala (Avancso), El significado de lamaquila en Guatemala. Elementos para su comprensión, Guatemala, 1994.

61 Eduardo Gitli, La industria de maquila en Centroamérica, San José, Costa Rica,Oficina Internacional del Trabajo, 1997, pp. 3-4.


15%. En cuanto a la demanda de insumos nacionales, su participa-ción en el valor bruto de producción es también irrelevante: descen-dió de 13 a sólo 6% entre 1987 y 1993.62 Es innecesario decir, por lotanto, que vínculos tan débiles con las economías nacionales traen ala memoria los que en el pasado tuvieron las empresas extranjerasen las economías “de enclave”.

Una característica común de las estrategias de empresa filial autó-noma y de integración simple es que el proceso productivo está es-casamente fragmentado dentro de las corporaciones transnacionales;en otras palabras, hay todavía una débil subsunción de las unidadesproductoras a la autoridad central de las corporaciones. El paso auna mayor integración internacional del proceso productivo se ope-ró gradualmente, aunque con rapidez en los últimos años del sigloXX. Se implantaron sistemas de integración compleja de la direccióny la organización de los activos de las filiales y las afiliadas de las cor-poraciones en diferentes partes del mundo (complex integration strate-gies), en virtud de los cuales no sólo es posible sacar provecho de lasdiferencias salariales existentes entre los países sino además se bene-fician igualmente de las economías de especialización y se puede al-canzar una mayor homogeneidad de las operaciones en cada seg-mento productivo.

Las transnacionales que siguen estas estrategias no son simple-mente una aglomeración de unidades discretas, independientes en-tre sí, sino antes bien las unidades individuales se someten a la estra-tegia unificada que dirige y da coherencia al conjunto del sistemacorporativo. El producto final es un haz complejo de insumos pro-ducidos en muy diversas localizaciones, finalmente ensamblado encualquier parte del mundo (lo mismo en el país de la firma matrizque en uno cualquiera de los países que forman parte de la red).

Es aquí donde se ha operado un desarrollo de la organización delas empresas transnacionales que implica un cambio cualitativo fun-damental de la producción internacional, consistente, por una parte,en el desmembramiento de la cadena de valor, como lo denominaKrugman,63 descomposición técnica del proceso de producción, se-


62 CEPAL, México: La industria maquiladora, 1994. Véase también T. J. Branon, D.Dilmus y W. G. Lucker, “Generating and sustaining backward linkages betweenmaquiladoras and local suppliers in Northern Mexico”, World Development, vol. 22,núm. 12, 1994.

63 Paul Krugman, “Growing world trade: Causes and consequences”, BrookingsPapers on Economic Activity, núm. 1, 1995.


gún Chesnais; 64 y por otra, en el alto grado de integración geográ-fica y de organización de la producción. Con propiedad puede de-cirse entonces que estamos ante el establecimiento de un sistemade producción internacional integrado, en la terminología de la UNCTAD,con la particularidad de que el sistema involucra en particular al sec-tor industrial. Esto por sí solo es significativo, pues aunque las esta-dísticas siguen indicando que la inversión extranjera directa en losservicios ha desplazado desde hace unos 20 años la inversión en elsector manufacturero, en la producción internacional integrada esprecisamente este sector el núcleo de la misma.

Se trata de un proceso sin antecedente histórico por la obvia ra-zón de que para conseguirlo fue preciso disponer de tecnologías des-conocidas hasta la segunda mitad del siglo XX. Hasta entonces el ca-pital aplicado a la producción, lo mismo que la organización de lamisma, estuvieron geográficamente confinados al ámbito del Esta-do-nación. El ciclo de la internacionalización se inició con el capitalcomercial que fue el primero en participar. “La circulación de mer-cancías es el punto de donde arranca el capital. La producción demercancías y su circulación desarrollada, o sea, el comercio, consti-tuyen las condiciones históricas previas bajo las que surge el capi-tal.”65 El siguiente paso se dio a fines del siglo XIX al incorporarse alcircuito de la internacionalización el capital financiero y la inversiónextranjera directa. Finalmente, con el paso a la mundialización el ca-pital productivo ha salido de las fronteras nacionales.

Bajo la presión de la competencia más y más empresas siguen es-trategias de integración compleja, y su agregación da lugar a la emer-gencia del sistema de producción internacional integrada. No obstan-te, ésta coexiste con los sistemas de filial autónoma y de integraciónsimple. La producción internacional integrada comprende, por lotanto, sólo una parte de la producción internacional, aproximada-mente una tercera parte de la producción mundial. A medida que es-te sistema se amplía y comprende una parte mayor de esa produc-ción, cambia la naturaleza de la economía mundial, pues laseconomías nacionales (aunque sigan regidas por el universo norma-tivo de los estados nacionales) ya no están internacionalmente vincu-ladas sólo mediante el mercado sino cada vez más lo están en cuanto


64 F. Chesnais, La mondialisation..., op. cit.65 Karl Marx, El capital. Crítica de la economía política, libro I, tomo I, México,

Fondo de Cultura Económica, 1946, p. 163.


a la producción, con la particularidad de que ésta (propiamente lacomprendida en el espacio de los sistemas de integración compleja)se encuentra bajo el control de las empresas transnacionales.

El número de industrias que se incorporan al sistema de integra-ción compleja ha venido en aumento e incluye ante todo industriasde frontera como la microelectrónica, los automóviles, el equipo deoficina, la farmacéutica y los servicios financieros, entre otras. El sis-tema también ha despertado la atención de algunas industrias tradi-cionales como la textil, las prendas de vestir, la fabricación de mue-bles, etc., que la han incorporado. Pero hay también otras formas deorganizar la producción y de asumir un mayor poder sobre la econo-mía internacional que involucran exclusivamente a las empresas ma-trices, al cuartel general de las operaciones transnacionales, y deellas pasaremos a ocuparnos en seguida.

ALIANZAS, COMPRAS Y FUSIONES INTERNACIONALES DE EMPRESAS

Alianzas internacionales

Los acuerdos internacionales (cross-border agreements) entre firmas dediferentes países han llegado a ser importantes complementos de lainversión extranjera. Como el número de acuerdos ha aumentado enforma persistente, puede suponerse que las empresas transnacionaleslos utilizan cada vez más como sustituto de la inversión directa o adi-cionalmente a ésta. Pero sobre todo deben verse las alianzas comoforma de concentración del poder transnacional.

Además de su incremento en cantidad, las alianzas han venido en-riqueciéndose en variedad. Ahora comprenden los acuerdos sobreinversiones conjuntas, las concesiones de licencias y de franquicias, lasubcontratación, el mercadeo, la manufactura, la investigación y de-sarrollo, y la exploración. Algunos acuerdos implican la participa-ción en el capital, que es el caso de las inversiones conjuntas, y otrosno, como la concesión de franquicias.

El subconjunto de acuerdos sobre tecnología es, sin duda, el demayor importancia. Entre 1980 y 1996 se suscribieron un total



de 8 524 acuerdos tecnológicos, particularmente entre empresas in-tensivas en tecnología como la industria de la información (que con-centra 37% de todos los acuerdos) y la farmacéutica, sobre todo labiofarmacéutica. En la industria automotriz, menos intensiva en tec-nología que las anteriores, desde 1990 adquirió importancia la con-clusión de alianzas tecnológicas para el desarrollo de nuevos produc-tos, particularmente la investigación, el diseño, la ingeniería y elmercadeo.66

Las asociaciones o alianzas tecnológicas tienen tres característicasdistintivas: en primer lugar, se trata de acuerdos mediante los cualeslas empresas establecen una relación bilateral que involucra la inves-tigación para desarrollar en forma conjunta nuevas tecnologías, pro-cesos de producción y técnicas de distribución. En segundo lugar,por su propia naturaleza estos acuerdos tienden a ser contractualese implican poca o ninguna participación en el capital accionario; yen tercer lugar, los acuerdos son parte integrante de la planeación delargo plazo de las empresas.

La explicación del incremento y la diversificación de acuerdos re-side en los cambios que los procesos de producción sufrieron en lasúltimas décadas del siglo XX. Antes de la década de los ochenta la in-troducción de innovaciones técnicas seguía un curso relativamentemoderado y predecible, en tanto que en los decenios 1980-1990 lanaturaleza de los procesos de producción en muchas industrias cam-bió rápidamente. Una característica notable de estos cambios fue ladiseminación de las tecnologías de producción basadas en la microe-lectrónica, a saber: los robots industriales, las máquinas-herramien-tas de control numérico computarizado, el diseño por computado-ras, los sistemas de transmisión automatizados y los sistemas demanufactura f lexible, entre otros.67

También los cambios en la organización de los procesos de pro-ducción industrial han sido un elemento importante para reducir los


66 UNCTAD, World Investment..., 1998, según los registros de la base de datosMERIT/UNCTAD, la cual incluye sólo acuerdos interempresariales sobre tecnología, osea, los que involucran la posición a largo plazo de las empresas o los productos.Dicha base utiliza, modificándola, la desarrollada por el Instituto de InvestigaciónEconómica sobre Innovación y Tecnología de Maastricht (MERIT, por sus siglas eninglés).

67 UNCTC, Transtional corporations in world development: Trends and prospects.Executive summary, 1988.


costos y obtener mayor f lexibilidad. Un cambio notable, por ejem-plo, fue la introducción del sistema de inventario “justo a tiempo”(just-in-time) que reduce al mínimo las existencias de productos ter-minados y en proceso mediante el mecanismo de despacho frecuen-te, incluso varias veces al día, a pedido o conforme a programas con-venidos por las empresas o los distribuidores, según el caso. Lainnovación anterior se relaciona con otras innovaciones en la orga-nización de la producción que incluyen el control de calidad, laslíneas de producción f lexible, la concesión de mayor autonomía alos trabajadores para adecuarse a las nuevas tecnologías y formas deorganización y el establecimiento de vínculos más estrechos entre fa-bricantes y distribuidores a medida que la calidad y la confiabilidadhan llegado a ser una de las más importantes características de losnuevos sistemas.

Todos estos cambios, lo mismo tecnológicos que en materia de or-ganización, han tenido lugar en un periodo de lento crecimientoeconómico mundial y de intensa competencia, lo que ha obligado alas empresas transnacionales a realizar costosos programas de inver-sión y emprender muy amplias reorganizaciones tanto de la produc-ción como de la administración. A medida que la reducción de losciclos de vida de los productos ha acortado los plazos de recupera-ción, al mismo tiempo que han aumentado las inversiones y los cos-tos en investigación y desarrollo, las empresas han tenido que revi-sar sus estrategias de comercialización. De igual manera hanbuscado los medios para reducir los riesgos en un ambiente de cre-ciente competencia, entre otros la inseguridad respecto a la tecnolo-gía que aparecerá en el futuro.

Uno de los resultados de lo anterior es que las empresas transna-cionales han concentrado cada vez más sus inversiones en los gran-des mercados de los países industriales, unas veces por la vía de lascompras y fusiones de empresas; otras veces mediante la creación defacilidades de producción en nuevos campos, o bien utilizando el re-curso de las alianzas estratégicas, las empresas conjuntas y los con-sorcios de investigación, que si bien para las empresas participantesbajan los costos de acceso y uso de la nueva tecnología, la elevan enun alto grado para las que no son parte de esos acuerdos. En otraspalabras, los acuerdos se levantan como nuevas barreras al ingresode competidores reduciendo de esta manera el espacio, de por sí yabastante contraído, de la competencia, de la que hablan en forma in-



temporal los textos neoclásicos en vez de hacerlo en forma históricasujeta a cambios. Además muchas transnacionales han adoptado es-trategias globales de comercialización y desarrollo de productos conel fin de reducir los costos y riesgos de las nuevas tecnologías me-diante esfuerzos cooperativos con otras empresas en industrias delmismo ramo o relacionadas. Con la difusión de la microelectrónicaha aumentado la adaptabilidad de las tecnologías a diferentes indus-trias, lo que ha inducido a las transnacionales a concluir acuerdoscooperativos de inversión en empresas conjuntas, de uso comparti-do de tecnologías, etcétera.

En un ambiente de implacable competencia las empresas indus-triales han enfrentado la necesidad de emprender proyectos cada vezmás intensivos en capital, a hacer frente a la acelerada obsolescenciade los nuevos productos y a aprovechar mejor el escaso personal ca-lificado. Por consiguiente, adquirió importancia crucial la capacidadde innovación, es decir, la adquisición y la generación de “activoscreados”,68 en una palabra, la tecnología, definida como acopio deconocimientos (técnicos o de gestión),69 a fin de acortar el tiempoque toma el desarrollo de nuevos productos y su introducción en elmercado. El costo de lanzar al mercado un nuevo producto farma-céutico, por ejemplo, es ahora cercano a los 300 millones de pesos.70

El problema es que la inversión en la fase de desarrollo se ha eleva-do en tal medida que con frecuencia puede sobrepasar la capacidadfinanciera de las empresas. Una idea de lo anterior se tiene en el he-cho de que el costo de obtención de nuevos semiconductores se haincrementado diez veces, desde 100 millones de dólares para obte-ner un chip de un megabyte en 1985 a un total estimado de 1 000millones de dólares por un chip de 256 megabytes en 1999.71 Aunsuponiendo que la capacidad financiera de una transnacional pue-de permitirle absorber los costos de la investigación y el desarrollo denuevos productos, el acortamiento del ciclo de la vida de las innova-ciones torna imperativa la estimación cuidadosa de la tasa de recu-


68 John Dunning, “Reappraising the eclectic paradigm in an age of alliancecapitalism”, Journal of International Business Studies, vol. 26, núm. 3, 1995.

69 François Chesnais, “Science, technology and competitiveness”, STI Review,núm. 1, 1986, citado en UNCTC, World Investment Report, 1992, p. 139 y nota 1, p. 172.

70 Stephen Kobrin, Regional integration in a globally networked economy, UNCTAD,Transnational Corporations, vol. 4, agosto de 1995.

71 Ibid.


peración de las inversiones y de la conveniencia de las alianzas paracompartir el riesgo. Para el caso puede mencionarse que “el poderde procesamiento de un circuito integrado se ha duplicado cada 18meses y la capacidad de transmisión mediante sistemas de ondas lu-minosas (basados en fibras ópticas) ha aumentado a una velocidadtodavía mayor, duplicándose cada año”,72 lo que significa que losadelantos anteriores rápidamente entran en obsolescencia técnica.

A menudo las alianzas se establecen con el fin de desarrollar enforma conjunta nuevas generaciones de productos y establecer están-dares en la industria. Un ejemplo interesante lo brinda la alianza deIBM, tradicionalmente renuente a las alianzas, con otras empresas pa-ra desarrollar la computadora personal. La Lotus Corporation pro-porcionó el software de aplicación, Microsoft elaboró el sistema ope-rativo y el microprocesador fue producido por Intel.73 En respuesta,Fujitsu se alió a la Texas Instruments y la Siemens con Hitachi.74

En otro orden de cosas conviene agregar que los mercados nacio-nales, aun los de mayor tamaño, son a menudo insuficientes paraque en ellos puedan cubrirse los costos y los riesgos que conlleva eldesarrollo de las tecnologías de las industrias estratégicas como son,entre otras, la producción de semiconductores, la industria aeroespa-cial, las telecomunicaciones y la industria farmacéutica. Estamos ha-blando de industrias para las cuales, como hace notar un autor, lanoción de “mercados nacionales” no tiene sentido económico. “Pa-ra una empresa como Airbus, el mercado francés de aviones, inclu-so el mercado europeo, no tiene sentido económico. Para ella, el es-pacio pertinente (y el espacio de la competencia) es el ‘mercadomundial’ de aviones.”75

De acuerdo con Kobrin, una opción para solucionar el problemadel tamaño de los mercados nacionales son los bloques regionales.La razón de ello es que Estados Unidos, Europa y Asia Oriental si-guieron históricamente vías diferentes de desarrollo capitalista, porlo cual sus respectivas condiciones para investigar, desarrollar e in-troducir nuevos productos es también distinta; en otras palabras, sus


72 UNCTC, World investment..., 1992, p. 102.73 Kenichi Ohmae, “The global of strategic alliances”, Harvard Business Review,

vol. 89, núm. 2, 1989, citado por UNCTC, World..., op. cit., p. 155.74 Loc. cit.75 Gerard Kebabdjianm, L’Économie mondiale. Enjeux nouveau, nouvelles theories,

París, Éditions du Seuil, 1994, pp. 26-27.


tradiciones culturales y científicas, la conformación de sus sistemasproductivos, la “genética” de sus habilidades y aptitudes. De tales di-ferencias cada bloque extrae ventajas competitivas, las cuales puedencompensarse mediante las alianzas estratégicas internacionales. Aun-que no se dispone de información completa sobre estas últimas, elautor citado hace mención de la Oficina de Evaluación de Tecnolo-gía (Office of Technology Assesment), la cual estima que la mitad delas alianzas son acuerdos de empresas ubicadas en diferente bloque,sobre todo empresas de Estados Unidos y Europa.

COMPRAS Y FUSIONES INTERNACIONALES DE EMPRESAS

Los factores más poderosos e inf luyentes del rápido crecimiento de lainversión extranjera directa en la última década del siglo XX fueronlas compras y las fusiones internacionales de empresas, y es previsi-ble que la tendencia continúe por un periodo más, con la consi-guiente creación de gigantescas empresas que dominan de maneraaplastante el mercado. Pese a ello no se encuentra en los portavocesde la teoría neoclásica la menor alusión a la miniaturización cada vezmás visible de la libre competencia y su conversión en competenciaoligopólica, característica dominante de la economía mundial con-temporánea. Desde los setenta la concentración de empresas haconstituido el principal motor de la acumulación de capital. No sequiere decir con ello que la tendencia a la concentración sea en símisma un hecho nuevo del capitalismo; es, por el contrario, unaconstante de su desarrollo histórico, pero lo que jamás había ocurri-do es el ritmo tan acelerado, la fuerza en tal grado arrolladora y ladimensión internacional que la han caracterizado desde fines del si-glo, hecho que mueve a renovar la ref lexión sobre sus consecuen-cias. Tomado el proceso en su dimensión mundial, resulta que entre1980 y 1999 el total de compras y fusiones entre empresas locales oentre empresas locales y extranjeras asciende a 24 000, y su valor to-tal alcanzó en el último año la suma de 2.3 billones de dólares.76

Se trata de un proceso cuyo rasgo principal es la competencia conbase en la innovación tecnológica. Ésta ha impuesto a las empresasla necesidad de generar y adquirir nuevos conocimientos de manera


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incesante, con todo lo que esto conlleva. Ante tal desafío las empre-sas, particularmente las transnacionales, necesitan localizar y adqui-rir tecnologías críticas, búsqueda en la cual no pocas veces son esti-muladas y apoyadas por los gobiernos por considerar que la posiciónde vanguardia de “sus” empresas es un elemento primordial de la so-beranía nacional. Los gobiernos latinoamericanos, por el contrario,se han esforzado en traspasar al capital extranjero sus empresas devanguardia porque desde su estrechez de miras no las consideran unelemento primordial de la soberanía nacional sino un medio parahacerse de fondos para pagar deuda externa o déficit fiscales. No sedeben a su país sino al extranjero.

Ante el apremio de la innovación tecnológica el recurso de lascompras y fusiones internacionales de empresas se hace presente,con lo cual se persigue no sólo acceder a nuevos recursos tangiblese intangibles sino también reducir los astronómicos costos de la in-vestigación y desarrollo y evitar que la confrontación tenga comoconsecuencia el debilitamiento recíproco de las empresas conten-dientes. Cuanto más grandes son las empresas menos libre, si el tér-mino conserva todavía algún sentido, es el acceso de nuevas firmasal mercado.

Las compras y fusiones internacionales de empresas han venidoen aumento tanto en número como en valor. En 1986 estas operacio-nes tuvieron un valor total de 40 000 millones de dólares, en 1989el total se elevó a 122 000 millones,77 cifra que fue ampliamente so-brepasada en 1999 cuando alcanzó el nivel sin precedente de 720000 millones de dólares.78 La operación que domina este nuevo ad-venimiento de gigantescas empresas son las compras. Las fusionesapenas representan un poco menos de 3 por ciento.

Por la función que cumplen las compras-fusiones están clasifica-das de la siguiente manera: Compras y fusiones horizontales entre em-presas que compiten en la misma industria. Su número ha crecidoen consonancia con el cambio tecnológico y la liberalización. Com-pras y fusiones verticales: se dan entre firmas cuyas relaciones son decliente a proveedor o de comprador-vendedor; en este caso lo que sepersigue es reducir la incertidumbre y beneficiarse de las econo-mías de escala. Finalmente tenemos el Conglomerado que se integra


77 CEPAL, Internacionalización y regionalización de la economía mundial, susconsecuencias en América Latina, 1991.

78 UNCTAD, World Investment…, 2000.


con empresas que operan en distintas actividades. Lo que en este ca-so se busca principalmente es la diversificación del riesgo.

El valor individual de las operaciones se ha elevado en niveles as-tronómicos. De las compras y fusiones superiores a los 1 000 millo-nes de dólares, a partir de lo cual se estima estar frente a una “megatransacción”, los registros de la UNCTAD indican que en 1995 califica-ron para inscribirse en esta categoría 35 transacciones; en 1996 elnúmero subió a 45, se incrementó a 58 en 1997 y en 1998 subió to-davía más a un total de 89.79 Esta cifra es equivalente a tres quintaspartes del total de las compras y ventas internacionales realizadas en1998. Asimismo, ha venido en aumento el valor de las transaccionesefectuadas. Como se indicó con anterioridad el fenómeno de lascompras y fusiones de empresas tiene lugar entre firmas del mismopaís, entre firmas locales y transnacionales y entre empresas transna-cionales de distintos países. Para que el lector se haga una idea gene-ral de lo que viene ocurriendo véase en seguida algunas operacio-nes tomadas al azar (valores en millones de dólares):80

Empresa comprada Empresa que compró Valor de la operación

Time Warner Inc. (EUA) America OnLine 166 000 Sprint (EUA) MCI WorldCom. 122 000 Mobil Oil (EUA) Exxon 86 000Citicorp (EUA) Travellers 83 000Ciba (Suiza) Sandoz 36 000Bank of Tokyo (Japón) Mitsubishi Bank 34 000MCI Communication (EUA) WorldCom. 30 000Soc. Banque Suisse (Suiza) Union de Banque Suisse 24 000 Thyessen (Alemania) Krupp 63 000

Se trata de empresas del mismo país. Se advierte fácilmente delejemplo anterior que las fusiones indicadas tienen un efecto oligopo-


79 Ibid., p. 95.80 Reforma, “AOL y Time Warner unen fuerzas”, sección Negocios, México, 11 de

enero de 2000, p. 8A; en el mismo número se indica que la negociación de TimeWarner-AOL tuvo un monto de 156 000 millones de pesos; véase “Una nueva era paralas comunicaciones”, p. 9; Frederic Clairmont, “Ces firmes géants qui se jouent desÉtats”, Le Monde Diplomatique, diciembre de 1999; La Jornada, México, 5 de febrerode 2000, p. 29; Ignacio Ramonet, “Firmes geants, États nains”, Le Monde Diplomatique,junio de 1998, París, p. 1.


lístico innegable en la estructura del mercado interno, pero que ló-gicamente no es ésta la finalidad principal sino el incremento de lacapacidad de competencia en el mercado mundial.

Veamos ahora una muestra, igualmente modesta y a título ilustra-tivo, de las operaciones de compras y ventas internacionales de em-presas (valor de la operación en millones de dólares):

Obsérvese la dinámica de las transacciones en algunos casos. LaBritish Petrolum de Gran Bretaña compró la AMOCO (petrolera tam-bién) de Estados Unidos y luego el año siguiente ARCO compró la Bri-tish Petroleum-AMOCO. En el caso de la Hoechst, la fusión de ciertasdivisiones fue progresiva, primero una en un año y luego otra más,con lo cual su presencia en el mercado mundial es cada vez más pre-dominante. Son tan rápidos los cambios que año tras año algo másy algo nuevo se sabe de ellas. La “fotografía” de su presentación tie-ne que conformarse con las instantáneas.

LOS RASGOS RECIENTES

Las transacciones internacionales de compra o fusión en 1998 tuvie-ron la característica de estar geográficamente muy concentradas.Los dos países líderes en las ventas y compras han sido y siguieron


Empresa Empresa Valor decomprada País que compró País operación

AMOCO* EUA British Petroleum GB 55 000Chrysler Corp* EUA Daimler-Benz Alem 40 500Astra AB* Suec ZENECA AG Alem 31 800Rhone-Poulenc*1 Franc Hoechst AG Alem 21 200Vodaphone** GB Air Touch

Communications EUA 65 900Global Crosing**2 US West EUA 51 100BP –AMOCO** GB ARCO EUA 33 700Rhone-Poulenc**3 Franc Hoechst Alem 28 500

*1998 **19991 Fusión de las divisiones de ciencias de la vida de ambas compañías.2 Bermudas3 Fusión de las divisiones de química y fibras de ambas compañías.


siendo Estados Unidos y Gran Bretaña. Esta última sobrepasó a Es-tados Unidos en 1998 por el número de compras. Entre ambos paí-ses totalizaron la mitad de las compras y fusiones internacionales enel mismo año.

Finalmente, un hecho nuevo por de más revelador es que muchasde las más recientes compras y fusiones internacionales no se hicie-ron con pagos monetarios, pues las operaciones han alcanzado tanalto valor que resulta de hecho imposible realizarlas sobre la base depagos en efectivo. El medio que se ha venido “popularizando” entrelas grandes transnacionales es el cambio de acciones entre la empre-sa que compra y la firma comprada. Esto implica la emisión de nue-vas acciones para los accionistas de la firma comprada en reciproci-dad por la cesión de sus acciones. Para el caso, la UNCTAD pone elejemplo de la Daimler Benz-Chrysler y la British Petroleum-AMOCO,que califica de casos típicos.81

Es interesante consignar que las compras y fusiones internaciona-les de años recientes han tenido lugar principalmente en industriasque han perdido su anterior ventaja comparativa o bien tienen capa-cidad ociosa o confrontan un bajo nivel de demanda (que es el casoen la industria del automóvil y de la defensa); que tienen gastos deinvestigación y desarrollo sumamente elevados (en particular la in-dustria farmacéutica); cambios en las formas de competir debido alas nuevas orientaciones tecnológicas (que es el caso de las industriasdel petróleo y la química); o bien, que se ha ido demasiado lejos enla liberalización y la desregulación (cuyos principales afectados sonlos servicios financieros y las telecomunicaciones, lo que explica lafrecuencia de las compras y fusiones en estos sectores. Por lo redu-cido de las muestras presentadas este aspecto no pudo percibirse).


81 UNCTAD, World Investment…, 1999, op. cit.


4. LOS ESTÍMULOS A LA DINÁMICA INTERNACIONALDEL CAPITAL: LA PRÁCTICA Y LA TEORÍA

La crisis asiática iniciada en 1997 puso de manifiestolas consecuencias de haber pretendido imponer la moder-nización y mundialización a ultranza a sociedades queno estaban preparadas para ello.

ERIC HOBSBAWM

El éxito del movimiento cívico en Seattle no constituye unmisterio más que para quienes no contribuyeron a reali-zarlo.

SUSAN GEORGES

En este capítulo terminaremos de examinar el tema abierto en el ca-pítulo anterior. Como lo indicamos ya, la dinámica internacional delcapital no es exclusivamente un proceso automático de expansión ycrecimiento; es también un resultado de decisiones políticas, de op-ciones ideológicas con sus correspondientes “proyectos de mundo”,para decirlo por analogía de la expresión “proyecto de nación” quees común en el lenguaje de las ciencias sociales. Tales “proyectosde mundo” son parte primordial del paso a un nuevo modo social deacumulación, del que ya hablamos en otro capítulo, paso cuyas mo-dalidades específicas no son fruto automático sino obra conscientede seres humanos que en un tiempo determinado (transitorio comotodas las glorias del mundo) tienen la capacidad para decidir sobreotros, los que les están subordinados. Pasaremos revista, en primerlugar, al marco normativo internacional que viene estimulando la di-námica expansiva del capital internacional. En seguida, al nuevo mar-co normativo nacional orientado a favorecer la inversión extranjeray, finalmente, abriremos un espacio a la teoría. A manera de epílo-go, aunque sin serlo, confiaremos al lector algunas preguntas, incer-tidumbres más bien, que a nuestro parecer es legítimo plantearse entorno al futuro de la libre competencia.

Los cambios operados, sobre todo a finales del siglo XX, tienenpor finalidad explícita favorecer la libertad mundial de comercio e

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inversión, y por finalidad implícita, que en definitiva es lo que cuen-ta, ajustar las normas internacionales de comercio e inversión a losrequerimientos del régimen de acumulación posfordista (sea que elajuste se opere con bandera neoliberal o bien con la insignia de laTercera Vía del laborismo inglés, aceptada de buen grado por no po-cos líderes conservadores europeos).

CAMBIOS DEL MARCO NORMATIVO DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA

La normatividad internacional1

El último decenio del siglo XX atestiguó el incremento de las nego-ciaciones bilaterales y multilaterales sobre inversión. En relación conlo anterior, así como en materia de acuerdos de integración, con fre-cuencia se agrega una tercera categoría (los acuerdos “plurilatera-les”) para referirse a los convenios suscritos por tres o más países (entodo caso un número reducido mayor de dos), reservando el carác-ter de multilateralidad para las negociaciones y acuerdos en el mar-co del GATT y la OMC. Cabe aclarar que el derecho internacional iden-tifica separadamente sólo los tratados bilaterales y multilaterales.Por lo tanto, los acuerdos que comprenden más de dos países sonmultilaterales. Ésta será la pauta que seguiremos. El término “plu-rilateral” es un neologismo innecesario, no hay lugar a confusión. ElTratado de Montevideo de 1980 creó la Asociación Latinoamericanade Integración que rige para 11 países, pero nadie podría confundir-lo con los acuerdos de alcance mundial de la OMC.

Durante muchos años la OCDE fue el organismo que trabajó conmás empeño en la concreción de acuerdos para liberalizar el trata-miento de la inversión extranjera directa entre los países miembros.En 1961 aprobó el Código de Liberalización de los Movimientos deCapital y el Código de Liberalización de Operaciones Invisibles, co-mo suplemento del anterior, y en 1976 la Declaración sobre la Inver-sión Internacional y las Empresas Multinacionales.

LOS ESTÍMULOS A LA DINÁMICA INTERNACIONAL DEL CAPITAL… 125

1 Los cambios de la normatividad internacional de las operaciones financieras se-rá abordado posteriormente. Por consiguiente, hemos de admitir que es una limita-ción del presente capítulo circunscribirse a los cambios de la normatividad relaciona-da con la inversión extranjera, parte fundamental pero no exclusiva de lamundialización del capital.


A partir de 1995 la OCDE ha buscado la unificación internacionalde las normas sobre inversión con el fin de alcanzar el más alto gra-do de liberalización y de extensión a otras áreas relacionadas. Lostrabajos para concluir un proyecto de Acuerdo Multilateral de Inver-siones (AMI) se llevaron a cabo dentro del mayor secreto hasta que lapresión internacional de numerosas organizaciones y movimientossociales forzó la publicación del borrador del acuerdo. Trascendióentonces que en los términos en que éste estaba concebido la em-presa transnacional subordinaría a los propios estados, sometiéndo-los a la voluntad de hecho “soberana” de las empresas transnacionales.El Parlamento Europeo manifestó su preocupación porque el AMI

“ref leja un desbalance entre los derechos y obligaciones de los inver-sionistas, garantizando a estos últimos plenos derechos y protecciónen tanto que se descarga sobre los Estados signatarios pesadas obli-gaciones que podrían dejar sin protección a sus poblaciones”.2

En octubre de 1997 tuvo lugar una reunión del grupo negociadordel AMI con Organizaciones No Gubernamentales (ONG), en la queéstas expusieron la preocupación de amplios sectores de la comuni-dad internacional por los términos en que estaba concebido el acuer-do. En el ambiente de impugnación y desconfianza que para enton-ces rodeaba ya el AMI la reunión ministerial de abril 1998 acordósuspender las negociaciones, según se dijo para abrir un periodo deevaluación y consultas con el fin de conciliar el alto grado de libera-lización perseguido con las sensibilidades políticas, sociales y cultu-rales, así como con la responsabilidad soberana de los estados deproseguir políticas que atiendan, entre otros aspectos, las cuestionesambientales y laborales. La reunión ministerial asumió el compromi-so de realizar negociaciones transparentes y estimular la discusiónpública de los problemas planteados.

En sí misma, la iniciativa de contar con normas uniformes para eltratamiento de la inversión extranjera no parece objetable y es un he-cho que los cambios que ha sufrido el escenario económico mundialaconsejan contar con una legislación actualizada. Por consiguiente,no es éste el problema. La cuestión central estriba en el contenido yel alcance de esa legislación. Dar base legal para que las transnacio-nales se coloquen sobre toda norma o institución, incluso el Estado,es lo definitivamente inaceptable.

En los años noventa la Ronda Uruguay, cuya acta final fue formal-

126 LOS ESTÍMULOS A LA DINÁMICA INTERNACIONAL DEL CAPITAL…

2 Parlamento Europeo, 1998.


mente adoptada en Marrakesh el 15 de abril de 1994, incorporó al de-recho económico internacional nuevos instrumentos multilaterales re-lacionados con la inversión. Como la inversión extranjera directa nofue explícitamente negociada en la Ronda, los efectos que sobre ellatendrán los acuerdos adoptados son parcialmente indirectos.3

En primer término mencionaremos el Acuerdo sobre Medidas enMateria de Inversiones Relacionadas con el Comercio (Trade-Rela-ted Investment Measure, conocido usualmente como TRIM). ElAcuerdo no agrega nada en particular a normas ya vigentes del GATT

sino las clarifica y contiene procedimientos para asegurar el cumpli-miento más efectivo de las disposiciones del GATT sobre tratamientonacional (por ejemplo, requerir que las importaciones reciban trata-miento no menos favorable que las ventas internas y el uso que seotorga a los bienes producidos nacionalmente; o bien, la prohibiciónde imponer restricciones a las importaciones y exportaciones, todoello incluido ya en el artículo XI del GATT sobre Eliminación Generalde Restricciones Cuantitativas). El modesto alcance y cobertura delTRIM ref leja tanto la resistencia de los países en desarrollo a las dis-ciplinas en este campo (impedimentos al acceso a los mercados y elderecho de establecimiento, entre otras) como el hecho de que lospaíses industriales dieron prioridad al logro de sus objetivos en ma-teria de servicios y de derechos a la propiedad intelectual.4

Más importante que el anterior es el Acuerdo General sobre elComercio de Servicios (General Agreement on Trade in Services,GATS), Habida cuenta de la estrecha relación existente en la actuali-dad entre inversión directa y servicios, el GATS es tanto un acuerdosobre inversión como un acuerdo sobre comercio.5 De acuerdo conel GATS las medidas que afectan la prestación de servicios son de trescategorías: la primera es aplicable a todo comercio de servicios, cu-ya principal disposición es el otorgamiento de nación más favoreci-da a los países miembros; la segunda tiene que ver con compromisosespecíficos relativos al acceso a los mercados y al tratamiento nacio-nal; y la tercera tiene nexos con disposiciones que se encuentran endistintos anexos relacionados con sectores particulares del comercio


3 UNCTAD-DTCI, World Investment..., 1994; Edward M. Graham, “Investment and theNew Multilateral Trade Context”, OCDE, Market access after the Uruguay Round, París,1996; SELA, Los nuevos temas del comercio: Desafíos para América Latina y el Caribe, 1995;CEPAL, Políticas comerciales y compromisos en la Organización Mundial del Comercio, 1996.

4 SELA, Los nuevos temas..., 1995.5 E. Graham, op. cit.


de servicios, incluyendo el movimiento de personas naturales, eltransporte aéreo, los servicios financieros, etcétera.

Un tercer instrumento emanado de la Ronda Uruguay es el Acuer-do sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Re-lacionados con el Comercio (Trade-Related Aspects of IntelectualProperty Rights, TRIPs), que armoniza las normas aplicables en estecampo con la consiguiente extraterritorialidad de la protección y sugradual integración al derecho económico internacional.6 El TRIPsestablece la obligación de armonizar los estándares para seis tipos depropiedad intelectual, a saber, derechos de autor, marcas registradas,indicaciones geográficas, diseños industriales, patentes y diseño decircuitos integrados. Con anterioridad la propiedad intelectual debíacumplir sólo el principio de trato nacional, pero era discrecional ladefinición de los campos que se incluían y los niveles de protecciónque se otorgaban. La extensión de la cobertura del sistema de paten-tes a virtualmente todos los campos reconocidos de la tecnología co-loca en situación de clara desventaja a los países latinoamericanos,tradicionalmente importadores netos de tecnología. Sólo temporal-mente pueden acogerse al plazo mayor que se concedió a los paísesen desarrollo para el cumplimiento del acuerdo.

En el marco de la OMC se han aprobado ya dos protocolos al GATS

que introducirán cambios de gran alcance en la legislación de los paí-ses suscriptores. El Protocolo al Acuerdo General sobre Comer-cio de Servicios sobre Servicios Básicos de Telecomunicaciones, vi-gente desde febrero de 1998, persigue la remoción de las normasque impiden la inversión extranjera directa en telecomunicaciones,en tanto que el Quinto Protocolo al Acuerdo General sobre ServiciosFinancieros, vigente desde 1999, tiene la finalidad de liberalizar elacceso de la inversión extranjera a estos servicios y permitir el con-trol local de las instituciones financieras mediante la participaciónsuperior a 50% en el capital de éstas. El protocolo se aplica a los tresprincipales sectores financieros: banca, fianzas y seguros.

Además de los convenios de la Ronda Uruguay, en los años noven-ta se aprobaron nuevos instrumentos multilaterales sobre inversión.En primer lugar está el Tratado de Libre Comercio de América delNorte (TLCAN o NAFTA), el cual, si bien no tiene por objeto específi-co regular el tratamiento a las inversiones, contiene el capítulo XI re-


6 J. H. Reichman, “Implications of the Draft TRIPs Agreement for DevelopingCountries As Competitors in an Integrated World Market”, UNCTAD, Discussion Papers,núm. 73, 1993, citado por CEPAL, Políticas comerciales..., op. cit.


lativo a esta materia que es considerado la legislación vigente multi-lateral más completa en la materia.

Un campo en el cual existe mucha actividad es el de los acuerdosbilaterales sobre inversión y los tratados para evitar la doble tributa-ción. Del primer tipo se había suscrito hasta 1997 un total de 1 513tratados, 28% de los cuales fue entre países desarrollados y países endesarrollo, 27% sólo entre países en desarrollo y 20% entre países de-sarrollados y países de economías en transición.7 En 1999 crecióconsiderablemente el número de bilaterales concluidos: 30 en Asia,20 en América Latina y el Caribe, 18 en países desarrollados y 18más por parte de otros países. Cerca de la mitad fue suscrita por paí-ses en desarrollo, lo que ref leja el incremento de inversión extranje-ra desde éstos. Los acuerdos bilaterales son el instrumento interna-cional principal para la protección de la inversión extranjera directaentre regiones.8 Por otra parte, en 1999 un total de 88 países suscri-bieron tratados sobre doble tributación, 25 los países desarrolladosy sólo seis América Latina. A finales de 1997 se habían firmado untotal de 1 794.9 En estas materias los países vienen utilizando comoreferencia el proyecto de Convención sobre Tributación y Modelo deConvención sobre Impuestos de la OCDE y el Modelo de Convenciónsobre Doble Tributación entre Países Desarrollados y Países en Desa-rrollo elaborado por Naciones Unidas. Ambos modelos son muy si-milares, distinguiéndose principalmente por el distinto principio detributación adoptado: la OCDE se ajusta al principio de la imposiciónen el país de residencia de la empresa contribuyente y Naciones Uni-das manifiesta preferencia por el principio de gravar la fuente del in-greso objeto del impuesto.

La normatividad nacional

La ola finisecular de inversión extranjera directa fue favorecida prin-cipalmente por el cambio acelerado del marco normativo nacional.Circunscribiéndonos a los países en desarrollo, las disposiciones so-bre liberalización incluyen el desmantelamiento de los requisitos departicipación local o de porcentajes máximos de participación ex-tranjera; la eliminación de las restricciones sectoriales, particular-


7 UNCTAD-DTCI, World Investment..., gráfica III. 2, 1998.8 Ibid., recuadro I.2, 2000.9 Ibid., recuadro I.3.


mente los impedimentos para aceptar inversión extranjera en la ban-ca y las telecomunicaciones, la energía y las industrias culturales; lasimplificación de los procedimientos de aprobación de las inversio-nes, la introducción de normas f lexibles para la repatriación de ca-pitales y la remisión de utilidades, la concesión de trato nacional yde trato de nación más favorecida, entre otros.10 Por sus consecuen-cias futuras deseamos hacer referencia particular a dos aspectos delTratado de Libre Comercio de América del Norte que amplían con-siderablemente el marco de participación y de atractivo de la inver-sión extranjera directa. Lo anterior reza hasta ahora sólo para los paí-ses signatarios pero tiene mucha significación para los paíseslatinoamericanos que han suscrito o están negociando tratados de li-bre comercio con México, toda vez que las normas del TLCAN estánsiendo transferidas por este país a los convenios de integración quesuscribe.

Nos referimos, en primer lugar, al capítulo XI del Tratado que am-plía los tipos de inversión cubiertos por éste más allá de la cobertu-ra que ofrecía el Tratado de Libre Comercio entre Canadá y EstadosUnidos. Mientras que este último comprendía solamente la inversiónextranjera directa, el TLCAN protege también las inversiones de car-tera. “Esta cobertura adicional es significativa aunque difícil decuantificar.”11

En segundo lugar mencionamos las normas sobre requisitos dedesempeño. En lenguaje llano se trata de prohibiciones y de hacerexplícito en los tratados todo aquello que sus Partes signatarias nopodrán requerir a los inversionistas extranjeros como condición pa-ra autorizar una inversión en su territorio. De acuerdo con el artícu-lo 1106 del TLCAN los países signatarios no podrán condicionar el es-tablecimiento, adquisición, expansión, administración, conducciónu operación de una inversión de un inversionista de una Parte alcumplimiento de requisitos como, por ejemplo, exportar un deter-minado nivel o porcentaje de bienes o servicios; alcanzar un deter-minado grado o porcentaje de contenido nacional; relacionar encualquier forma el volumen o valor de las importaciones con el vo-lumen o valor de las exportaciones, o con el monto de las entradasde divisas asociadas con la inversión de que se trate; restringir las


10 Banco Interamericano de Desarrollo, Regímenes de inversión extranjera en lasAméricas. Estudio comparativo (s.l.), 1988.

11 Michael Gestrin y Alan M. Rugman, “The North American Free Trade Agree-ment and foreign direct investment”, Transnational Corporations, vol. 3, núm. 1, 1994.


ventas en el territorio de la Parte de los bienes o servicios que tal in-versión produce o presta relacionando de cualquier manera dichasventas al volumen o valor de sus exportaciones o a ganancias que ge-neren en divisas, etcétera.

Las disposiciones del TLCAN son más rigurosas que los requisitosde desempeño en el acta final de la Ronda Uruguay en dos aspectos:en primer lugar, el acta prohíbe el “balance de comercio” (relacionarel volumen o el valor de las importaciones con el de las exportacio-nes) así como los requisitos de contenido nacional, en ambos casoscon relación al derecho de establecimiento y otorgamiento de venta-jas. El TLCAN, por su parte, prohíbe esos requisitos pero también losrelativos a la transferencia de tecnología, procesos productivos uotro conocimiento reservado a una persona en el territorio de la Par-te y los requisitos relativos a ser proveedor exclusivo en lo que res-pecta al establecimiento. En segundo lugar, el acta final permite alos países en desarrollo cinco años como periodo de adaptación, asícomo amplias excepciones, tales como hacer uso de requisitos dedesempeño prohibidos con el fin de proteger “industrias infantes”.México, y los países que procedan de igual manera al suscribir coneste país acuerdos de integración, renunció a hacer uso de ese plazomás ventajoso de adaptación y de esas excepciones y se comprome-tió a ceñirse a los límites más estrictos fijados por el TLCAN, que sonlímites trazados a la conveniencia de países desarrollados como Ca-nadá y Estados Unidos.

DETERMINANTES DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA: INTRODUCCIÓN

A UNA TEORÍA INEXISTENTE

El impresionante crecimiento de la inversión extranjera (directa y deportafolio) en los años noventa ha renovado el interés en identificarsus factores determinantes. El tema no es nuevo en la teoría econó-mica. En un principio el interés de los estudios no se centró propia-mente en la inversión extranjera sino en las causas de la expansiónde las empresas más allá de las fronteras nacionales; se aspiraba acomprender los mecanismos de la formación de empresas transna-cionales. Posteriormente los estudios se orientaron a indagar los de-terminantes o motivos de la inversión directa. En esta dirección unode los primeros estudios fue el de Coase,12 cuyos planteamientos die-



ron origen a la teoría de la internalización, que examinaremos enotro capítulo. Consideramos que algunas de las hipótesis adelanta-das valen tanto para la inversión directa como para la inversión decartera, por la cual en el título de esta sección no singularizamos lainversión como extranjera directa, que es lo usual en la bibliografíadisponible.

El análisis teórico de las corrientes de inversión extranjera o de su“movilidad” ha dado origen a diversas hipótesis pero no puede ha-blarse con propiedad de una teoría de la inversión extranjera, lo quesin duda quedará en evidencia en la exposición siguiente. La argu-mentación se inscribe, por lo general, en el marco teórico neoclási-co; algunos de los argumentos tienen poca enjundia teórica, se per-cibe muy claramente que son simples conclusiones de la observaciónempírica de hechos recientes. Por nuestra parte indicaremos al finalcuál es a nuestro juicio la causa fundamental de la inversión extran-jera y cómo entender la relación existente entre dicha causa y las di-versas propuestas analizadas.

De la bibliografía existente se utilizaron, principalmente, un ensa-yo de Saúl Lizondo; documentos de la CEPAL y el SELA, y el informesobre inversiones mundiales de la UNCTAD correspondiente a 1998,en los que se presentan reseñas o se hace referencia a las diversas hi-pótesis propuestas.13

Lizondo basa la estructura de su trabajo en un extenso estudio deAgarwal sobre la materia,14 y agrupa las propuestas o “teorías” endos grandes secciones: hipótesis sobre determinantes de la inversiónexterna en condiciones de mercados perfectos e hipótesis que des-cansan en el supuesto de la existencia de mercados imperfectos. Ensíntesis esas propuestas son las siguientes: en el primer caso (queexisten mercados perfectos) se identifican como determinantes el di-ferencial de las tasas de retorno (la inversión extranjera f luye delpaís que tiene más bajas tasas de retorno al país que tiene tasas más


12 R. H. Coase, “The nature of the firm”, Economica, núm. 4, 1937.13 Saúl Lizondo, Foreign Direct Investment, International Monetary Fund, Working

Paper, WP/90/63, julio de 1990; CEPAL, “Nota técnica 1”, La inversión extranjera direc-ta en América Latina y el Caribe, 1997; CEPAL, capítulo X, “Movimientos de capital y de-sarrollo. Marco analítico”, América Latina y el Caribe, políticas para mejorar la inserciónen la economía mundial, 1994; SELA, La inversión extranjera directa en América Latina,enero de 2000; UNCTAD, World Investment Report. Trends and determinants, 1998.

14 J. P. Agarwal, “Determinants of foreign direct investment: A survey”, Weltwirts-chaftiches Archiv, vol. 16, 1980, pp. 739-773.


altas) y la diversificación de las carteras (la inversión extranjera f luyetras la posibilidad de reducir riesgos mediante su diversificación). Enel segundo caso (que existen mercados imperfectos) se han propues-to como determinantes de la inversión extranjera directa el ciclo devida del producto (a medida que maduran los productos y se pierdegradualmente la ventaja inicial de las innovaciones, las empresas te-men perder mercados e invierten en el extranjero con el fin de ob-tener los beneficios remanentes de las innovaciones);15 los tipos decambio (cuanto más fuerte es una moneda, mayor propensión tienenlas empresas a invertir en el exterior y viceversa);16 la pérdida decompetitividad de la industria del país inversor o “principio de com-plementación basada en la ventaja comparativa” (se transferirán ca-pital, tecnología y destrezas a los países que tienen ventajas compa-rativas, sobre todo en productos intermedios);17 por último, pues larelación no es exhaustiva, la reacción oligopólica (según la cual lasempresas invierten en el extranjero como reacción ante el desafío delas inversiones de otras firmas en su propio mercado).18

Un enfoque que combina tres distintos criterios fue desarrolladopor Dunning.19 Según este autor, para que tenga lugar la inversiónextranjera directa es necesario que concurran tres condiciones, ana-lizadas respectivamente por la teoría de la organización industrial, lateoría de la localización y la teoría de la internalización.

Según la teoría de la organización industrial, para que una firmadecida invertir en el exterior debe tener una ventaja específica sobrelas empresas del país receptor (propiedad de patentes, de secretoscomerciales, marcas de fábrica u otras a las que no tienen accesootras empresas; o bien la propiedad de activos intangibles como elconocimiento de técnicas de comercialización, de organización y di-rección de empresas, de administración de personal, etcétera).

De acuerdo con la teoría de la localización, el país receptor de la in-


15 Raymond Vernon, “International investment and international trade in the pro-duct cycle”, Quaterly Journal of Economics, vol. 80, 1966.

16 R. Z. Aliber, “The multinational enterprise in a multiple currency world”, enJohn Dunning (ed.), The Multinational Enterprise, Londres, George Allen & Unwin,1971.

17 K. Kojima, “International trade and foreign investment”, Hitotsubashi Journal ofEconomics, vol. 16, 1975.

18 F.T. Knickerbocker, Oligopolistic Reaction and Multinational Enterprise, Boston,Harvard University Graduate School of Business Administration, 1973.

19 John H. Dunning, “Toward an eclectic theory of international production”,Journal of International Business Studies, vol. 11, 1980.


versión debe tener ventajas locacionales como, por ejemplo, eleva-das barreras arancelarias, cuotas de importación o costos elevadosde transporte; o bien, poseer materias primas necesarias para la em-presa inversionista o tener mano de obra con una determinada es-pecialización o ser de menor costo comparativo respecto del país in-versor.

La tercera condición tiene que ver con la teoría de la internaliza-ción según la cual la empresa transnacional decide sustraer del mer-cado ciertos activos intangibles (conocimientos, tecnologías, etc.) einvertir en el extranjero en vez de transferirlos a otras empresas (porventa o licencia de patentes, etc.). De esta manera preserva las ven-tajas que le dan superioridad en el mercado regional o mundial. “Lainternalización hace referencia a los mecanismos de gestión de re-cursos y mercados con que cuentan las ETN…”.20 Sobre esta teoríavolveremos con más detenimiento en la sección Internacionalizaciónde costos de transacción y de economías externas de este capítulo.

Según Dunning, si una firma quiere invertir en el extranjero de-ben cumplirse las tres condiciones indicadas (de allí que la CEPAL

mencione la propuesta como “paradigma ecléctico de la produccióninternacional”); en caso contrario, la exportación constituye la op-ción alternativa para servir a los mercados del exterior.

Se argumenta en el primer grupo de hipótesis (existencia de mer-cados perfectos) que si el costo marginal del capital es igual en losdos países, la empresa consideraría más conveniente invertir en el ex-tranjero si en éste la tasa de retorno es más alta que el costo margi-nal del capital. Se ha objetado a lo anterior que la corriente de inver-sión de empresas de Estados Unidos hacia Europa tuvo lugar lomismo en la década de los cincuenta, cuando la tasa de retorno des-pués del pago de impuestos era más alta en el mercado europeo queen el estadounidense, que en los sesenta cuando la situación eraexactamente lo contrario.21 En cuanto a la diversificación de carteras,lo más frecuente es que explícita o implícitamente se le mencione enasociación con las tasas de retorno, y así lo haremos, salvo que se in-dique lo contrario, en los párrafos siguientes.

El Banco Mundial destaca en un primer plano la obtención de al-


20 R. Ornelas, “Las empresas transnacionales como agentes...”, en Ana Esther Ce-ceña, Producción estratégica..., op. cit., p. 399

21 S. Lizondo, op. cit.


tas tasas de retorno en el largo plazo y la diversificación de riesgos.22

Para conseguir las tasas más altas posibles argumenta que es necesa-rio que el país que tiene escasez de capital (por antonomasia lospaíses en desarrollo) reúna los requisitos de seguridad jurídica y po-lítica, cuente con mano de obra calificada, disponga de una infraes-tructura moderna y goce de otras economías externas (institucionesadecuadas, eficientes sistemas de comunicación, etc., lo que es pro-pio de un país desarrollado). Por consiguiente, la optimización de lastasas de retorno requiere de un “país bicéfalo” que al mismo tiempoes subdesarrollado y desarrollado, de cuya existencia no se tienenoticia.

La hipótesis de la diversificación de carteras se ha cuestionadopor el hecho de no explicar por qué unas empresas invierten en elexterior y otras no. No parece ser una objeción muy fuerte. Se pue-de conjeturar que la diversificación de riesgos no tiene interés o nose considera necesaria por parte de las pequeñas y medianas empre-sas, en razón del tamaño de los capitales invertidos en ellas; pero lahipótesis es plenamente aplicable a las grandes empresas, ante lascuales pueden presentarse diversos escenarios en que la rentabilidadde sus inversiones se ve comprometida. En tal caso las empresas sa-len al paso de este riesgo ampliando sus operaciones a nuevos secto-res, lo que no necesariamente tiene que hacerse en mercados del ex-terior, puede optarse por diversificarlas en la economía interna, amenos que invertir en el extranjero sea una opción más atractiva,por las razones que sean. Dada esta situación, la empresa sale en bús-queda de mercados o de oportunidades de inversión. Si es lo prime-ro, la UNCTAD indica que los inversionistas tienen en cuenta el tama-ño del mercado, su crecimiento, su potencialidad de expansión, elacceso a mercados regionales, las preferencias de los consumidoresy la estructura del mercado.23 Si es lo segundo, la inversión en el ex-tranjero puede orientarse, entre otras opciones pero como la más co-mún, a la explotación de yacimientos de minerales o de energéticos(carbón, petróleo o gas), cuyo mercado no está en el país receptor si-no en el país sede de la empresa inversora. La existencia de fuentesde materias primas es otro de los motivos indicados por la UNCTAD

como determinante de la inversión extranjera, pero este motivo es


22 World Bank, Private capital flows to developing countries. The road to financial inte-gration, Nueva York, Oxford University Press, 1997.

23 UNCTAD, World Investment…., 1998, cap. IV y cuadro IV.1.


más bien una observación empírica que una comprobación de lasteorías, pues en el supuesto de la búsqueda de materias primas la di-versificación de carteras puede no estar presidida por la estrategiade reducir riesgos. En este caso difícilmente se puede tener el costemarginal del capital y las tasas de retorno como determinantes prin-cipales de la inversión extranjera. Es bien sabido que las tasas de re-torno de la inversión en los países en desarrollo son notablementemás altas que en los países industriales, pero aunque así no fuera lainversión extranjera tendría lugar de todas maneras porque su deter-minante principal sería la necesidad de la industria del país inversorde contar con fuentes seguras y baratas de suministro de mineraleso de energéticos.

Lo que es indudable es que la diversificación de las carteras parareducir el riesgo de las inversiones es motivo determinante de las in-versiones extranjeras de portafolios, mediante operaciones de adqui-sición de acciones, bonos, títulos de deuda, etc., en diferentes mer-cados financieros. Precisamente es la búsqueda de reducción delriesgo lo que hace tan volátiles las inversiones de portafolios, pues almenor síntoma de problemas retiran la inversión.

Las “teorías” basadas en el supuesto de la existencia de mercadosimperfectos tienen más consistencia explicativa, sin que pueda decir-se de alguna en particular que tiene validez general y que, por lo tan-to, puede explicar la inversión extranjera con exclusión de las de-más. Nos parece que la hipótesis de más validez explicativa es la delciclo de vida del producto, íntimamente relacionada con la hipótesisde la diferencia de tasas de retorno entre países. La pérdida de ven-taja inicial de las innovaciones, que han permitido a la empresa laobtención de ganancias extraordinarias mientras posee la exclusivi-dad, se produce al introducirse en el mercado nuevos productos, seaque las innovaciones más recientes ocurran en el mismo país o en elextranjero. Dada esta situación hay que considerar varios casos.

El primero y más general tiene que ver con la tasa de retorno dela inversión en nuevos productos, indistintamente de si hablamos delpropio país o de un país extranjero. La empresa, por definición, tie-ne que recuperar la inversión en el menor plazo posible pues de locontrario no hay reproducción del capital. Cuando ocurre como enla actualidad con las innovaciones de frontera (en electrónica, comu-nicación, computación, etc.) en que la sucesión de las innovacionesse produce con suma rapidez, el plazo de recuperación es necesaria-mente muy perentorio. Cuanto más breve sea el plazo, más alta tie-



ne que ser la tasa de retorno. Pero no siempre ello es posible, y esaquí donde interviene la inversión extranjera, pues ante la posibili-dad de perder mercados la empresa innovadora invierte en merca-dos extranjeros con el fin de obtener los beneficios remanentes delas innovaciones. Si la inversión se realiza en países en desarrolloesos beneficios son elevados y, por consiguiente, lo son igualmentelas tasas de retorno, pues se opera con bajos costos salariales y deoperación. Con frecuencia los activos transferidos al país receptor,ya amortizados en el país de origen, vuelven a ser amortizados, loque aunado a la práctica de hacer pagos (indebidos) por patentesvencidas y en concepto de intereses excesivos de créditos de la casamatriz, elevan la rentabilidad de las firmas extranjeras.

La hipótesis de Kojima, según la cual la inversión extranjera tienelugar por pérdida de competitividad de la industria del país inversory siguiendo el “principio de complementación basada en la ventajacomparativa”, a nuestro juicio, es un caso de aplicación de la hipóte-sis del ciclo de vida del producto y, por lo tanto, tiene un rango teóri-co menor que ésta. La causa de la pérdida de la competitividad pue-de ser el ingreso al mercado de nuevas innovaciones; se acorta, enconsecuencia, el plazo de recuperación del capital invertido y paracontrarrestar esta situación se transfiere capital, tecnología y destre-zas a los países que tienen ventajas comparativas, y por ende, tasasde retorno más altas que en el país de origen de la inversión. No esextraño que haya sido un economista japonés el autor de esta hipó-tesis explicativa de la inversión extranjera.

La hipótesis de Knickerbocker de la reacción oligopólica, según lacual las empresas invierten en el extranjero como reacción ante eldesafío de las inversiones de otras firmas en su propio mercado, cree-mos que tiene fuerza explicativa, sobre todo en el caso de inversio-nes extranjeras entre países desarrollados. La empresa local ve ame-nazada sus utilidades (por lo tanto, su tasa de retorno) debido a lacompetencia de otras empresas en su propio mercado y busca en elmercado de los competidores una compensación de esa amenaza, to-da vez que dispone de capacidad tecnológica similar a la de éstos(que es, a nuestro juicio, la suposición subyacente en esta hipótesis).

Cabría agregar algo que no se encuentra en la bibliografía consul-tada. Nos referimos a las compras y fusiones internacionales de em-presas, las cuales, como se indicó con anterioridad, son las responsa-bles del más elevado porcentaje de la inversión extranjera mundial.Pero en este caso la respuesta al desafío recíproco consiste en hacer-



lo desaparecer al quedar el mercado a merced de los acuerdos quetome un número ínfimo de gigantescas empresas. Al esfumarse lacompetencia entre las empresas fusionadas queda sin efecto la hipó-tesis de Knickerbocker. El interés de la observación que hacemos esresaltar que estamos ante una situación nueva, característica de la ac-tual fase de competencia internacional entre transnacionales. La li-bre competencia impulsó la acumulación del capital, pero lo paradó-jico fue que al alcanzar ésta un grado sin precedentes el objetivo quese persiguió fue reducirla al máximo o eliminarla. El liberalismo de-vorado por sus propias criaturas.

La hipótesis propuesta por Dunning (el “paradigma ecléctico dela producción internacional”) entusiasma menos en razón de sueclecticismo. Cuando las condiciones para que se produzca la inver-sión extranjera proceden de tan diversos orígenes, nos parece quemás que una teoría de la inversión extranjera es una constatación dehechos observables empíricamente.

Hipótesis del buen comportamiento y otras verdades a medias

Según los organismos financieros internacionales y otros centrospromotores del pensamiento neoclásico en su versión actual, el neo-liberalismo, la inversión extranjera (se sobreentiende que tanto di-recta como de portafolios) responde eficazmente cuando se hanreestructurado las economías de acuerdo con el patrón impuestopor dichos organismos; es decir, cuando los países han “hecho su ta-rea” con el FMI y el Banco Mundial. De acuerdo con este supuesto ofi-cial, la inversión extranjera es muy sensible a la fiel observancia delas políticas ortodoxas. Por consiguiente, los países que han tenido“un buen comportamiento” pueden esperar que a partir de ahorasus economías crecerán en forma sostenida, argumento definitivopara abrir la cuenta de capital y nivelar en el trato la inversión nacio-nal y la extranjera.

Los hechos confirman sólo parcialmente la veracidad de estospostulados, y a veces hasta los contradicen. Es indudable que la des-regulación y la liberalización de las economías nacionales, la elimi-nación de las normas restrictivas o discriminatorias de la inversiónextranjera y la liberalización de la cuenta de capital, lo mismo quelas privatizaciones de empresas del Estado y la apertura de empresaspúblicas a la inversión privada, han favorecido la af luencia de capi-



tal a los países de “economía reconstituida”. Sin recurrir al sortilegiodel neoliberalismo, cualquiera sabe que cuando un caudal que estáreprimido correrá f luidamente al levantarse los obstáculos. Eso vie-ne ocurriendo precisamente. Lo que se destaca con menos frecuen-cia es que economías que distan del modelo ortodoxo vienen reci-biendo f lujos importantes de inversión extranjera, e incluso másimportantes que en los países de “buen comportamiento”. Es el casode China. Los países del este y sudeste asiático no se han distingui-do por su política de liberalización y de privatización de empresasdel Estado, sino por todo lo contrario, no obstante lo cual han sidoquizá durante 20 años los receptores más importantes de capital ex-tranjero de todos los países en desarrollo, exceptuando a China. Bra-sil, por su parte, que no puede decirse que sea uno de los discípulosmás aventajados del FMI-Banco Mundial, es el principal receptor deinversión extranjera en América Latina, y lo ha sido durante dece-nios, no obstante el inf luyente papel del Estado en la economía.

Sin duda los factores del buen comportamiento han sido inf luyen-tes, pero no tiene justificación que se pretenda generalizarlos comodeterminantes de la inversión extranjera, pues el caso general es elde las economías que habiendo estado fuertemente distorsionadaspor la inf lación, déficit fiscales abrumadores, costos financieros de-sorbitados y otros factores, han acudido al FMI para restablecer suequilibrio macroeconómico. Pero el Fondo tiene pocos motivos pa-ra enorgullecerse pues en un impresionante número de casos susprogramas no restablecen la estabilidad más que por un periodo.

Un hecho notable es que cuando estalló la crisis asiática en 1997los dos países en desarrollo de mayor tamaño, China e India, fueronexcepciones sorprendentes en este desolado paisaje, pero lo notabledel caso es que ambos países han resistido la tentación de proseguiruna liberalización comercial prematura y de rápida integración alsistema financiero global.24

Otros reparos y críticas que se han hecho al argumento del “buencomportamiento” son los siguientes. En primer lugar, no hay eviden-cia empírica que compruebe que existe una relación directa entre in-versión extranjera directa y crecimiento económico. El espectaculardesarrollo industrial de Corea se financió con cargo al ahorro inter-no y en menor medida con capital extranjero.


24 UNCTAD, Trade and Development Report, “Overview”, 1999.


Antes de la reciente industrialización de Corea del Sur, que comenzó con elPrimer Plan Quinquenal en 1962, el país tenía una economía basada en laagricultura de subsistencia […] En los veinte años transcurridos entre 1962y 1982 […] el producto nacional bruto real creció a una tasa promedio anualde 5.8 por ciento, mientras que el PNB per cápita se incrementó de 87 a 1 678 dó-lares…25 (Las cursivas son nuestras.)

En el mismo periodo, Corea se convirtió en uno de los exporta-dores más importantes del mundo. Su comercio pasó de 470 millo-nes de dólares a 45 000 millones de dólares a precios corrientes.26

América Latina, después de haber cumplido su tarea con el FMI,ha tenido una tasa de crecimiento muy inferior a la de los sesenta ylos setenta cuando la inversión extranjera estaba sujeta a un trata-miento selectivo y el Estado desempeñaba un papel primordial en laeconomía.

¿Por qué ha ocurrido así no obstante que nada ha quedado porhacer para atraer la inversión del exterior?… Ahora se cuenta ya conelementos para una respuesta. Se sabe que si bien la inversión ex-tranjera es necesaria en una política de crecimiento económico, suefecto en éste no es automático ni cabe esperarlo de cualquier for-ma de inversión. Los estudios llevados a cabo concluyen que no exis-te un vínculo directo, una correlación positiva entre inversión ex-tranjera y crecimiento económico. “Con ingresos (de inversiónextranjera) trece veces superiores a los registrados en la década delos setenta, durante los noventa se evidencia una tasa de crecimien-to promedio 50% menor.”27

Tres causas fundamentales de tan desalentadores resultados sehan identificado: en primer lugar, la mayor parte de los ingresos deinversión extranjera han obedecido a las privatizaciones de empre-sas públicas y la compra de empresas privadas; es decir, han sido elresultado de transferir al extranjero activos nacionales y no de la for-mación de capital fijo y la creación de nuevas empresas productivas.En segundo lugar, los recursos provenientes de las privatizaciones ensu mayor parte se han destinado al financiamiento de déficit de ba-


25 Kwan S. Kim, Política industrial y desarrollo en Corea del Sur, México, NacionalFinanciera, 1985, p. 23.

26 Loc. cit.27 Michael Mortimore, “¿Contribuye la inversión extranjera directa al crecimien-

to económico?”, Notas de la CEPAL, núm. 5, Naciones Unidas, julio de 1999, citado enSELA, Las inversiones en la agenda comercial internacional, octubre de 1999.


lanza de pagos o de orden fiscal. En tercer lugar, ha sido muy mo-desta la contribución de la inversión extranjera para conseguir undesarrollo industrial auténtico, pues buena parte de ella se ha cana-lizado a las operaciones de ensamble de manufacturas con partes ycomponentes importados.28

No obstante la contundencia de las conclusiones indicadas, nosparece conveniente resaltar que al destinar los recursos extranjerosa cubrir déficit externos y fiscales no se ha hecho otra cosa que ali-viar asfixias coyunturales que tienen un origen estructural: la san-gría de recursos para el pago del servicio de la deuda externa(235 000 millones de dólares de intereses sólo en 1990-1999). El FMI

y el Banco Mundial velan porque así sea.En cuanto a la experiencia de liberalización de la cuenta de capi-

tal, la crítica al FMI-Banco Mundial subraya el hecho incontrovertiblede que América Latina ha sufrido continuas perturbaciones finan-cieras (véase en el capítulo 3 la sección de “La globalización finan-ciera”). Después de un breve periodo de deslumbramiento, laaf luencia de inversión de portafolio ha sido más bien desastrosa.

Además, la apertura de la cuenta de capital ha favorecido que lasinversiones extranjeras se conviertan en multiplicadores de las im-portaciones, contribuyendo de esta manera al debilitamiento de labalanza comercial. Es un hecho comprobado que las empresas ex-tranjeras operan como verdaderas máquinas de importar.

Hipótesis sobre movilidad del capital y desarrollo

Una variante de la teoría inexistente de los determinantes de la inver-sión extranjera se encuentra en algunos ejercicios recientes en quese vincula la inversión externa con el desarrollo. Como se verificaráfácilmente, los supuestos neoclásicos en que se apoyan esos trabajosayudan muy poco a aproximarse al mundo real.

Matthieson y Rojas-Suárez han propuesto el argumento de la asig-nación eficiente de recursos como determinante de la inversión ex-tranjera (de su “movilidad”).29 La hipótesis principal es que los mo-vimientos de capital mejoran la eficiencia de la asignación mundial


28 Idem.29 D. Mathieson y L. Rojas-Suárez, Liberalization of the capital account, FMI, Ocassio-

nal Papers, núm. 103, 1993.


de recursos, y la razón para suponerlo es que el rendimiento real dela inversión marginal en los países ricos habitualmente es menor queen los países pobres, que por definición tienen escasez de capital. Dedonde se concluye a lo Perogrullo que los inversionistas de los paí-ses ricos “renuncian” a hacer inversiones en sus países pues el rendi-miento de su capital es más elevado en los países pobres. Supuesta-mente esta decisión da origen a un ciclo virtuoso de aumento de lainversión interna y del ingreso nacional de los países pobres, lo quea su vez da lugar a que la rentabilidad del capital gradualmente seaigual en los países ricos y en los pobres. Por consiguiente, se habráconseguido una mejor asignación mundial de los recursos.

Que este ciclo virtuoso del capital sea una realidad depende, sinembargo, de algunas condiciones. Una es que los mercados financie-ros por medio de los cuales se opera la mayoría de los movimientosinternacionales de capital ref lejen correctamente el valor actual delos dividendos que generen los activos en cuestión, pues los preciosson la guía principal para reasignar capitales mediante el mercado.“Desafortunadamente, los movimientos de precios en los mercadosfinancieros no suelen ref lejar las valoraciones de largo plazo.”30

El ejercicio teórico de Mathieson y Rojas-Suárez, criticado por laCEPAL con base en criterios propios y de autoridades en la materia,deja abiertas algunas interrogantes si se quiere más elementales. Sila libre movilidad del capital termina por equiparar las tasas de ren-tabilidad del capital en los países ricos y en los pobres, ¿cuál sería apartir de ese momento el incentivo para la inversión en el extranje-ro? Respuesta obvia: seguir pobres los países pobres; tener tasas derentabilidad superiores a las de los países ricos.

Si el “sacrificio” de los inversionistas de los países ricos de inver-tir en los países pobres porque allí obtienen ganancias más altas tie-ne como consecuencia el incremento del ingreso nacional, hay queconcluir que al cabo de algún tiempo los países pobres dejarán deserlo. El argumento en contrario podría ser entonces que eso no ocu-rrirá porque los países pobres tienen esquemas regresivos e inequi-tativos de distribución del ingreso, lo que perpetúa la pobreza. Porlo tanto, la equiparación de tasas de rentabilidad sólo será posible enel nivel de los grandes inversionistas y no en el país como un todo.Sin embargo, la misma imperfección estructural de los países pobresinduce a pensar que la rentabilidad es más alta en éstos que en los


30 CEPAL, América Latina y el Caribe: Políticas para mejorar…, op. cit.¸ p. 252.


países ricos y que el rico entre los pobres tiene una rentabilidad delcapital mayor que la del rico entre los ricos. Precisamente por eso lasempresas transnacionales trasladan capacidades de producción a lospaíses en desarrollo, con lo cual se cerraría el ciclo de interrogantespues se vuelve al punto de partida.

Un segundo argumento teórico sobre la movilidad del capital esel de la movilización del ahorro externo, argumento de uso tradicio-nal cuando se hace referencia a la af luencia de capitales extranjerosa los países en desarrollo. El argumento descansa en las siguientes te-sis apoyadas en la observación empírica: en los países en desarrollohay escasez de capital; el producto interno bruto y el ahorro internoson reducidos, y como consecuencia no cabe esperar una acumula-ción acelerada del capital ni la aceleración del crecimiento. La hipó-tesis es que el ahorro externo como entrada de capital (bajo la for-ma de inversión, deuda, etc.) complementa el ahorro interno, elevael nivel de la inversión e impulsa el crecimiento de la economía, y es-to a su vez aumenta aún más el ahorro interno y la inversión, y así su-cesivamente; por lo tanto, se sientan las bases para la expansión eco-nómica sostenida. El país tiene recursos no sólo para pagar losintereses de la deuda externa sino hasta para amortizarla por com-pleto, después de lo cual “el ciclo crediticio virtuoso del país culmi-na cuando éste se gradúa como miembro del club de países exporta-dores de capital”.31

Lo anterior “contiene algunos mensajes poderosos”, anota laCEPAL. Aunque referidos al caso de la deuda externa, varios de esos“mensajes” tienen validez para su aplicación a la inversión extranje-ra directa. En primer lugar, desde el principio el país receptor de lainversión debe realizar un intenso esfuerzo orientado a aumentar elahorro interno (que implícitamente debe canalizarse a la inversión).Actualmente, por el contrario, la inversión extranjera está sustituyen-do el ahorro interno. En segundo lugar, la inversión tiene que sereficiente. En tercer lugar, debe tenerse la decisión de “invertir agre-sivamente en bienes transables, exportaciones y sustitutos de impor-tación…”.32

En el caso de la deuda externa, lo anterior perseguiría la obten-ción de excedentes comerciales que puedan utilizarse para cubrir elservicio de la misma, y no para el desarrollo económico. Es lo que


31 Ibid., p. 253.32 Loc. cit.


viene ocurriendo desde los años ochenta. En cuanto a lo que aquí in-teresa, que es la inversión extranjera, no necesariamente ni en todoslos casos el fin debe ser aplicarla “agresivamente” a las exportacio-nes. Es deseable aumentar la capacidad de exportación elevando sunivel tecnológico pero no obsesivamente como viene ocurriendo,con menosprecio de la ampliación del mercado interno. Aunqueahora “suene mal” hay que volver a pensar en la sustitución de im-portaciones, no a la manera indiscriminada que fue usual en el pa-sado sino siguiendo firme y deliberadamente el propósito de crearlas bases nacionales del crecimiento de la economía. La cuantiosa co-rriente de capitales extranjeros que f luyó hacia Estados Unidos en elsiglo XIX puso a este país en condiciones de constituirse en una po-tencia económica, pero ello fue la consecuencia de que los capitalesse utilizaran para construir una poderosa industria en vez de conver-tir al país en una economía extractiva y maquiladora.

Un tercer argumento teórico es la diversificación de riesgos, se-gún el cual “si el financiamiento se trata en forma análoga a los bie-nes podrían percibirse beneficios sociales de un comercio interna-cional bidireccional de activos financieros”.33 Si tales son los beneficios,la conclusión obligada es que los activos financieros deben ser de li-bre comercio, con lo cual en una economía mundial integrada “elbienestar total es la suma del bienestar de los inversionistas indivi-duales”.34

En el mundo real, del que Mathieson y Rojas-Suárez tienden a dis-tanciarse con peculiar constancia, las cosas son de otra manera. Elinversionista individual que desea diversificar riesgos mediante la ex-portación de capital a los países en desarrollo es el que inicia el co-mercio de activos financieros sin que, por definición, los países endesarrollo tengan a su alcance activos que exportar, como no seaen la forma de depósitos de los inversionistas nacionales que por laestrechez estructural del mercado no encuentran oportunidades dereinvertir o de diversificar sus excedentes, sin omitir los recursoscuantiosos que la corrupción sitúa en los paraísos fiscales.

Como es de esperar, los principales beneficios del libre comerciode activos financieros se acumulan en los países exportadores de ca-pital y las principales desventajas en los países importadores netosde capital. Por otra parte, en tanto haya diferencias (y lo usual es que


33 Ibid., p. 259.34 Loc. cit.


las haya) en las tasas de interés de los países exportadores de capitaly las de los países en desarrollo, característicamente más altas en és-tos que en los primeros, “una situación carente de regulaciones po-dría degenerar en grandes desequilibrios debido a una proliferaciónexcesiva de inversionistas con instintos de jugador…”35 Los ejemplosestán a la mano. México en 1994, Asia en 1997, Rusia y Brasil en1998, Argentina en años diferentes, han conocido las desastrosasconsecuencias de la especulación de los llamados inversionistas ins-titucionales.

Finalmente, es una fantasía traída de los cabellos que el comerciode activos financieros es igual al comercio internacional de bienes.La transacción comercial se liquida a precios conocidos y se comple-ta en el acto de transferir el bien y percibir el pago correspondiente.Por el contrario, las transacciones financieras son por naturaleza devalor incierto pues se depende del cumplimiento de una promesa depago en el futuro, en un mundo de incertidumbres en que las valo-raciones ex ante y ex post de las transacciones suelen ser radicalmen-te diferentes. Por diversas imperfecciones de los mercados las valo-raciones subjetivas están sujetas a error, “hasta el punto que endefinitiva las correcciones del mercado son muy abruptas y desesta-bilizadoras”.36 La experiencia a este respecto ha llevado a Stiglitz aconcluir que con la desregulación del comercio de activos financie-ros el bienestar disminuye en tanto que puede mejorar si hay unamayor regulación pública.37

La búsqueda de una comprobación empírica de la teoría:los ejercicios de la CEPAL

La Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina yel Caribe ha intentado identificar los factores que indujeron la recu-peración y el incremento de la inversión extranjera directa en Amé-rica Latina. Los trabajos empíricos llevados a cabo han buscado laconfirmación de las hipótesis propuestas, pero en vano ha buscado


35 Loc. cit.36 Ibid., p. 260.37 Joseph Stiglitz, “The role of the State in financial markets”, Proceedings of the

World Bank Annual Conference on Development Economics, vol. 2, Washington, D. C.,World Bank, 1993, citado por CEPAL, op. cit., p. 260.


una explicación de aplicación general. Como lo admite la propiaCEPAL, “resulta difícil aceptar que los factores determinantes de la in-versión extranjera directa, según se plantean en la teoría económica,tengan el mismo peso en todos los países de América Latina. Es unsupuesto heroico difícil de mantener ante el progreso registrado enmateria de elaboración de series temporales de datos en gran partede la región”.38

En uno de los ejercicios, los factores considerados fueron el tama-ño del mercado interno (medido en términos de demanda efectivade las personas) y el nivel de crecimiento económico del país recep-tor. A mayor demanda efectiva de los consumidores mayor atractivopara la inversión extranjera. Conclusión: Argentina, Brasil y Méxicoson los que captan la mayor parte de la inversión externa a la región.Es lo que ya se había comprobado por más de un siglo.

Otro factor considerado es la relación entre el ahorro interno dela economía receptora y la inversión extranjera. En los países desa-rrollados normalmente esta relación tiene signo positivo; en lospaíses en desarrollo se ha constatado, por el contrario, una rela-ción negativa, al aumentar el ahorro interno disminuye la af luen-cia de inversiones extranjeras. Pero los hechos conspiran contra lahipótesis. En América Latina la tendencia del coeficiente de aho-rro interno respecto del producto interno bruto (PIB) ha sido des-cendente en los últimos 25 años, con excepción de Chile y CostaRica. Por consiguiente, debería haber aumentado la inversión ex-tranjera en todos los países, menos en los dos mencionados, y no fueasí pues tanto Chile como Costa Rica fueron receptores importan-tes de inversión directa.

Ante la imposibilidad de apoyarse en uno solo de los determinan-tes propuestos para contar con una teoría de la inversión extranjera,la CEPAL “ha adoptado más bien una postura ecléctica” y construyó unmodelo de estimación empírica con 11 variables independientes porun periodo de 25 años (1970-1995).39 “De acuerdo con el modelo ge-neral utilizado para realizar las estimaciones, la información relativaal comportamiento de las variables de cada país dio resultados hete-rogéneos, lo que prueba que los factores determinantes de la IED tie-nen distintos pesos relativos en las corrientes de inversión extranje-ra de cada país.”40 Esto confirma lo que ya era una conclusión antes


38 CEPAL, La inversión extranjera directa…, op. cit., 1997, p. 135.39 Ibid., cuadro D, p. 141.40 Ibid., p. 143.


de correr el modelo: si se quiere saber por qué hay inversión extran-jera, debe estudiársele por separado.

Un párrafo adicional del estudio de la CEPAL arroja aún más luzsobre lo evidente, y de paso pone de manifiesto la fe ciega con quealgunos tecnócratas hacen suyos los resultados del procesamiento delos modelos econométricos. Se dice lo siguiente: “En los casos de ElSalvador y Guatemala el poder de predicción de este modelo fue cer-cano a cero […] lo que significa que cuando los inversionistas extran-jeros deciden invertir en las economías de estos (dos) países tomanen consideración otros factores.”41 Es asombroso que alguien puedapreguntarse todavía por qué el poder de predicción del modelofue cercano a cero en El Salvador y Guatemala, cuando mundialmen-te se sabe que en esos años hubo guerra civil en El Salvador, luchaarmada en Guatemala y como desquiciante resultado una “cosechade violencia”, como la calificó Robert Carmack.42

La causa fundamental de la inversión extranjera

Lo que en definitiva cuenta como razón última de la inversión ex-tranjera reside en la naturaleza misma del capital y, por consiguien-te, la explicación teórica de esa causa final no se encuentra en la bús-queda aislada de determinantes sino en la ciencia económica, deacuerdo con la cual está en la naturaleza del capital su capacidad de re-producirse de manera incesante, en forma tendencialmente amplia-da, primero en el ámbito nacional e internacionalmente desde finesdel siglo XIX, persiguiendo en cualquier circunstancia la elección delsitio y las oportunidades que puedan favorecer la obtención de ga-nancias, ley absoluta del modo de producción capitalista, de tal ma-nera que sea posible su acumulación y, por lo tanto, su reproducciónen escala ampliada.

¿Se reconoce así por los autores de las diversas teorías comenta-das?… No lo sabemos, pero pensando de manera positiva nos incli-namos a admitir que esta finalidad suprema de la inversión de capi-


41 Loc. cit.42 Robert Carmack, Harvest of violence. The Maya Indians and the Guatemala crisis,

University of Oklahoma Press, 1988. El libro recoge los informes científicos de 12 an-tropólogos estadounidenses con conocimiento directo de Guatemala presentados entres conferencias anuales de la Asociación Antropológica de Estados Unidos. Hay ver-sión al castellano, Guatemala, cosecha de violencias, Costa Rica, FLACSO, 1991.


tal es implícitamente reconocida por todos los autores, independien-temente de su adscripción a una determinada corriente de pensamien-to (clásica, neoclásica, marxista o keynesiana), y que, en consecuen-cia, se da por sentada en sus propuestas teóricas sobre los factoresdeterminantes de la inversión extranjera. Admitida esta hipótesis sa-lomónica, la racionalidad de sus indagaciones la vemos en el interésde identificar los elementos que pueden inf luir en la concreción dela ley fundamental elevando el nivel de rendimiento de las inversio-nes y la acumulación.

En otras palabras, si bien la dinámica expansiva inherente al capi-tal induce la inversión extranjera directa, sería una grosera simplifi-cación confinarse en la razón de última instancia y restar impor-tancia al análisis de las circunstancias y factores que estándirectamente relacionados con la rentabilidad de las inversiones. Laempresa que decide invertir en el extranjero en vez de exportar a losmercados del exterior obviamente lo hace siguiendo la lógica inter-na del capital; por lo tanto, tiene en cuenta ante todo las condicio-nes que prevalecen en esos mercados. El papel de las hipótesis expli-cativas es señalar las condiciones que favorecen la obtención deganancias. Que sean útiles como orientación teórica depende de quela explicación tenga algo que ver con la realidad.

Internalización de costos de transacción y de economías externas

Al abordar el tema de los factores determinantes de la inversión ex-tranjera directa se hizo mención de la teoría ecléctica de la produc-ción internacional, según la cual la inversión directa está determina-da por la acción conjunta de tres factores diferentes, uno de loscuales es la internalización de los costos de transacción (o internali-zación de los mercados, como también se le conoce). La relevanciade este enfoque no se circunscribe a la identificación de causas (sea dela inversión extranjera o de la formación de las transnacionales,que es lo que estuvo en el origen de esta teoría) sino reside en el re-conocimiento de un hecho característico de las transnacionales, cu-ya constatación nos ayuda a comprender el redimensionamiento delas transnacionales y con ello lo que cabe esperar de la nueva confi-guración de la competencia y los mercados.

Los autores que se ocupan del asunto se refieren específicamentea internalización de los costos de transacción, pero apartándonos de



la bibliografía creemos que de igual manera puede hablarse con pro-piedad de internalización de las economías externas, como habre-mos de proponerlo en este capítulo.

De acuerdo con la tesis sustentada por Williamson y otros autores,la formación de las grandes empresas no es imputable a ellas sino alas imperfecciones de los mercados. Michalet, no obstante estar ideo-lógicamente distante de esos autores, opina también que “la luchacontra los costos de transacción engendra las multinacionales”. Se-gún estas percepciones teóricas, nos referimos en particular a la Wi-lliamson, el carácter imperfecto de la información de que disponenlas empresas al momento de tomar sus decisiones y, como conse-cuencia, el ambiente de incertidumbre en que se desenvuelven, lasorilla a incurrir en “costos de redacción y ejecución de contratoscomplejos”, lo que viene a complicarse por la concurrencia de cier-tos factores humanos como la limitada racionalidad con que actúanlos empresarios y el “oportunismo inherente” del comportamientohumano, extraño juicio que sólo podemos entender, y admitir, comola tendencia de los empresarios a sacar ventaja a sus contrapartes side ello pueden derivar utilidades.

Es innegable que vivimos en una economía internacional de mer-cados imperfectos, un hecho del que prefiere desentenderse la teo-ría neoclásica, lo que es del todo comprensible pues la más penosade las contradicciones es entrar en contradicción con uno mismo.Según la lista elaborada por M. Casson, las imperfecciones del mer-cado comprenden, entre otras, la ausencia de contacto entre vende-dor y comprador; el desconocimiento de sus deseos recíprocos; lafalta de confianza en que las mercancías cumplan las especificacio-nes convenidas; el transporte de las mercancías; la existencia dearanceles aduaneros; los impuestos sobre las ganancias obtenidas enlas transacciones; la existencia de controles de precios y de cuotas; lafalta de confianza en que se restituirá la mercancía en caso de no pa-go.43

A esa larga lista habría que agregar otras incluso más importantescomo son las barreras no arancelarias; las normas técnicas; los sub-sidios; las “autorregulaciones” de la exportación, etc. Y, por supues-to, algunas de las joyas de la corona de la OMC, en forma destacadalos convenios multilaterales sobre propiedad intelectual.


43 M. Casson, “Transacction costs and the theory of the multinational enterprise”,en A. Rugman, New theories of the multinational enterprise, Londres, Croom Helm,1982.


Ante ese abigarrado mundo de imperfecciones del mercado lasempresas transnacionales gozan del privilegio exclusivo de poder in-ternalizar los costos de transacción en el seno de su propio mercado,el mercado intrafirma, que años atrás François Perroux reconocía co-mo el “espacio propio de la gran unidad interterritorial”. Se trata del“mercado interno” constituido por las empresas matrices, las filialesy las afiliadas, o bien por la cadena de empresas geográficamente di-seminadas pero integradas como organización y gestión en un solosistema productivo que encabeza la transnacional. En razón de sugran tamaño, ésta tiene la condición privilegiada de poder realizardentro de la gran unidad transacciones que habitualmente tienen lu-gar en el mercado.

De acuerdo con la teoría de la internalización, la sustitución delmercado parecería reducirse a una “operación defensiva”, pero a to-das luces no es así o, mejor dicho, no es solamente así. No se exclu-ye el carácter defensivo del remplazo de los mecanismos del merca-do por operaciones internas, pero como la propia teoría admite, lasempresas internalizan los mercados después de absorber a las firmascon las cuales tienen relación o bien crean nuevas unidades de pro-ducción, lo que claramente va más allá de contrarrestar las imperfec-ciones del mercado. Se trata de un proceso impulsado por la diná-mica de la concentración del capital que coloca a la gran empresa enposición no sólo de eliminar los costos originados por las imperfec-ciones del mercado sino de crear nuevas imperfecciones en su pro-pio beneficio. ¿Qué otra cosa es, en el caso más obvio, concentrarmayor poder como monopolio y, por lo tanto, adquirir mayor poderde administración de la competencia y de los precios?... Lo anteriorlo percibe claramente Dunning al concluir que “la internalizaciónconstituye un motivo poderoso para las compras y fusiones y un ins-trumento precioso en la estrategia de los oligopolios”.44 Ya no se es-tá, por lo tanto, exclusivamente en el terreno de una estrategia “de-fensiva” sino de una claramente “agresiva” cuyo campo de batalla esla competencia por los mercados, en particular de los mercados triá-dicos.


44 J. Dunning, International production and the multinational enterprise, Londres,George Allen and Unwin, 1981, citado por F. Chesnais, op. cit., p. 65.


Internalización de economías externas

Hasta aquí se ha seguido la teoría de la internalización de los merca-dos o de los costos de transacción, pero se sugerirá en seguida quela “gran unidad interterritorial” de Perroux utiliza su “mercado in-terno” para aumentar su poder económico, su ventaja monopolísti-ca y su competitividad frente a las empresas rivales, cuyo númerotiende a decrecer, internalizando las llamadas “economías externas”.La cuestión la planteamos de la siguiente manera.

En el largo plazo las empresas participan en el mercado teniendoa su alcance el máximo utilizable de combinaciones de medios deproducción para reducir el costo medio total en el nivel más bajo po-sible. El coste de producción puede reducirse gracias a la organiza-ción de la empresa y de la producción a mayor escala, lo que AlfredMarshall denominó “economías internas”. Pero también puede aba-tirse por efecto de las “economías externas”, término igualmente in-troducido por Marshall para referirse a ciertos hechos vinculados al“desarrollo general de la industria”. Son economías externas la edu-cación pública, la calificación de la mano de obra, la calidad del sis-tema de investigación constituido por los centros de investigaciónpúblicos y las universidades, la infraestructura científica, la infraes-tructura del transporte y de generación de energía, etc., todo lo cualse conoce como factores institucionales.

Con el desarrollo general de la industria aumenta el número deempresas y se consolida su especialización, de lo que deriva comoeconomía externa la adquisición de materias primas y bienes de ca-pital de los proveedores que ofrecen mejores precios por estar situa-dos en la sección descendente de la curva de costos. Hay, finalmen-te, economías externas generadas mediante la contratación por elEstado de empresas privadas y universidades para realizar investiga-ción científica y técnica con fondos públicos, conocimientos que pos-teriormente se trasladan a las empresas, que de otra manera no po-drían soportar los elevados costos de esas investigaciones. La granempresa puede integrar verticalmente los procesos productivos (delos insumos al bien final) creando así sus propias facilidades de for-mación de recursos humanos, adiestramiento técnico, investigación,transporte, financiamiento, publicidad, etc. Esto es, puede internali-zar las economías externas, lo cual, aunado a la internalización de loscostos de transacción, incrementa su poder sobre el mercado (es, almismo tiempo, comprador y vendedor de su propia producción, ma-



nipula los precios con independencia del mercado, reduce, eliminala incertidumbre, protege el secreto tecnológico, obtiene economíasde escala, evade impuestos, salva obstáculos arancelarios, etcétera).

En las últimas décadas hay otra modalidad de internalización delas economías externas por un camino inverso del anterior, o sea, la“desverticalización”. La gran empresa puede desvincularse de algu-nos departamentos que pasan a ser empresas jurídicamente indepen-dientes, sujetas, no obstante, a la gran empresa a la que le prestanservicios, la proveen de partes y componentes o de cualquier otraforma generan economías externas para ella mediante contratos deaprovisionamiento de largo plazo. Las nuevas empresas, por lo gene-ral altamente especializadas, constituyen así un verdadero sistemaplanetario cuyo centro de gravitación y de irradiación de energía esla gran empresa. La división del trabajo así introducida permite uncontrol más estricto de los costos y de la calidad.

Este tipo de desverticalización no significa, sin embargo, que lasgrandes corporaciones vuelvan a formas anteriores de operaciónque las hacía más dependientes del mercado sino, antes bien, consti-tuye una nueva manera de organizar su gestión mediante la interna-lización de costos o de economías externas, pero esta vez ya no den-tro de la empresa sino dentro de la red que constituyen con lasnuevas empresas desprendidas de su propio seno.

REFLEXIONES FINALES: FUSIONES Y LIBRE COMPETENCIA

Con anterioridad nos referimos a las grandes compras y fusiones in-ternacionales de empresas. Mediante su integración en una nuevaunidad, las empresas unificadas adquieren frente a sus competidoresun poder superior y refuerzan en el mercado sus enormes ventajasmonopolísticas. Las compras y fusiones se constituyen ellas mismasen barreras a la entrada de nuevos competidores, con lo cual el gra-do de imperfección del mercado mundial es cada vez mayor.

En segundo lugar, como las compras y fusiones implican la absor-ción de empresas que tienen un liderazgo real en tecnología, ellasbrindan a las transnacionales la posibilidad de aumentar considera-blemente su capacidad para negociarla, pues su posesión es típica-mente monopolística; la empresa unificada es, en efecto, el oferenteúnico de la respectiva tecnología, y, en consecuencia, la demandaque se le hace es la demanda total mundial.



En tercer lugar, la ventaja monopolística se refuerza por el hechode que las compras y las fusiones tienen lugar ante todo entre firmasrelacionadas. Siendo, por lo tanto, antes de su integración, recípro-camente competidoras, todas con aspiraciones a dominar su respec-tivo sector en el más alto grado posible de monopolización; se tratade operaciones que reducen los riesgos de una competencia ruino-sa. En 1997 sólo una quinta parte de las operaciones con valor supe-rior a los 1 000 millones de dólares (13 de los 58 casos antes mencio-nados) fueron realizados entre firmas cuyo giro de negocio noestaba relacionado.

En cuarto lugar, como resultado de la compra y la fusión inter-nacional de empresas transnacionales importantes se originan fir-mas aun más grandes y poderosas, lo que no pone límite a la con-centración del capital sino impulsa a otras transnacionales amoverse hacia la reestructuración o a realizar operaciones simila-res con otras corporaciones, con el resultado final de la reduccióndel número de empresas que están presentes en el mercado mun-dial. En la industria del automóvil las 15 firmas más importantesen la actualidad se reducirán tan sólo a 10 o incluso a cinco en el2010. En la industria farmacéutica la cuarta parte del mercadomundial, estimado en 300 000 millones de dólares, corresponde asólo siete empresas.45

La creciente compactación del número de empresas transnaciona-les, particularmente de las más grandes, pone de manifiesto que laforma más característica de la oferta en el mundo es el oligopolio.Estamos, pues, ante una situación que analiza la teoría de la compe-tencia imperfecta como “competencia monopólica”,46 pero que haalcanzado un grado desconocido hasta ahora y, por lo tanto, de unatrascendencia económica y política que traspasa los modelos utiliza-dos por la teoría de la competencia imperfecta. Conviene, en conse-cuencia, ir por partes.

Como proceso puramente económico, el paso del oligopolio a laposición dominante en la oferta mundial es resultado de la tenden-cia del capital a su concentración y centralización, pero sería unerror limitarse a verlo como resultado automático e impersonal dela dinámica del capital. Por su diversidad de significados económi-


45 UNCTAD, World Investment…, 1998.46 Paul Krugman y Addison Obstfeld, International Economics. Theory and Policy,

4a. edición, Estados Unidos, Addison-Wesley, 1997.


cos y políticos es más importante ver la oligopolización de la eco-nomía mundial como resultado de decisiones de las empresastransnacionales. Las empresas no actúan simplemente como reac-ción impersonal a las fuerzas del mercado sino tienen en conside-ración de manera concreta y específica a sus rivales, a fin de defen-der sus posiciones, preservar su tasa media de ganancia y obtenerganancias extraordinarias con la introducción sucesiva de innova-ciones tecnológicas, en el periodo en que éstas se han adelantadoa sus competidores. En este esfuerzo las empresas no están solas;las acompañan, apoyándolas fuertemente, sus respectivos estados.

A su vez, la competencia monopólica, particularmente la que ema-na de las compras y fusiones internacionales, tiene como rasgo ori-ginal el hecho de que se libra principalmente entre empresas perte-necientes a uno de los tres vértices de la Tríada: Estados Unidos,Japón y la Unión Europea, y que para mantener una condiciónpreeminente las corporaciones deben estar en capacidad de pene-trar en los mercados de sus rivales, ser global insiders, como lo ha su-gerido Ohmae.

Por la elevada concentración de la inversión extranjera, del co-mercio, de la tecnología y de las compras y fusiones internacionalesde las más grandes empresas transnacionales que tiene lugar en laTríada, ésta se ha erigido en un auténtico oligopolio mundial, términopropuesto por Chesnais con el sentido particular que más adelanteretomaremos.

En la más restringida y políticamente menos relevante acepcióndel concepto, la Tríada es un oligopolio mundial en el sentido pro-pio de la teoría económica como forma de mercado o estructura dela oferta. Por extensión podríamos decir, asimismo, que estamos enpresencia de un oligopolio mundial en las dos formas que distinguela teoría de la competencia imperfecta, como oligopolio diferencia-do, que es la forma como compiten entre sí las empresas de la Tría-da, y como oligopolio concentrado resultante del proceso de concen-tración industrial en los tres vértices de la misma.

Una segunda acepción es de orden geopolítico, como centro deirradiación de poder, tanto en el conjunto de la Tríada, desde la pers-pectiva de la mundialización, como por separado cada uno de susmiembros desde la perspectiva de la regionalización por los vínculosdirectos y estrechos que mantienen con los países situados en sus ór-bitas de inf luencia.

La tercera acepción, la más importante de todas, es la que Ches-



nais, apoyándose en investigaciones anteriores de Perroux sobre lasformas de la concurrencia, lo define como espacio de rivalidad,47 noen el sentido geográfico o geopolítico de espacio sino en su acepciónde “medio ideal o abstracto” definido por las relaciones de mutua de-pendencia de las firmas que integran el oligopolio mundial. “El es-pacio es un lugar de competencia feroz, pero también de colabora-ción entre grupos, al cual pertenecen en lo esencial los gruposoriginarios de la Tríada pues las relaciones constitutivas del oligopo-lio son, de manera inherente, un importante factor de barrera a laentrada...”48

¿A quién sirve la liberalización?

Los acuerdos multilaterales suscritos por más de cien países han im-preso un fuerte impulso a la competencia y han hecho de ésta el ele-mento más “global” de la mundialización. La abundante literaturaque nos habla de un mundo más abierto, de un espectro enriqueci-do de oportunidades accesibles por todos los que estén deseosos departicipar en el mercado mundial; de un mundo de tal manera ven-turoso que lo que ahora se impone es coronar lo más pronto posibletodo aquello en que la Ronda Uruguay se quedó corta, ha creado fi-nalmente la idea de que en efecto así es el mundo en que nos tocóvivir. Pero el recrudecimiento notable de la competencia en los mer-cados internacionales, claramente perceptible, y el disfrute de la li-beralización y la desregulación en el marco de la OMC, ¿realmente estan “multilateral” como dicen o más bien la libertad de acción y lacompetencia se circunscriben principalmente a las grandes empre-sas transnacionales?

Con la libre competencia sucede como con la conocida norma deque “todos somos iguales ante la ley”, pero es bien sabido que en lapráctica no todos somos iguales, no todos están en capacidad o enigual capacidad de hacer uso de la ley, y entre los menos iguales, sólomuy pocos, el vértice de la pirámide de la desigualdad, puede utilizarla ley a su mejor conveniencia. Así, en el terreno mundial, el principalbeneficio de la liberalización es para las transnacionales, pues sonellas las que están en posición privilegiada de poder utilizarla, y por


47 F. Chesnais, La mondialisation…, op. cit., p. 25.48 Loc. cit.


ello son también las que con mayor denuedo la han promovido.

Las transnacionales comercializan entre el 85 y 90 por ciento del tabaco, elcafé, el trigo, el algodón, el yute y el cobre de los países en desarrollo; y en-tre 90 y 95 por ciento del mineral de hierro y la bauxita. Otros productos,entre los que destacan el banano, el cacao, el arroz, el caucho natural y el es-taño, son comercializados por transnacionales en una proporción superioral 70 por ciento.49

Son éstas también las que dan origen a la abrumadora mayor par-te del comercio mundial de productos industriales y a la totalidaddel comercio de productos de alta tecnología, en gran parte comer-cio intraindustrial. Lo demás es el margen; el espacio en que la res-tante mayoría de empresas pone a prueba su comparativamente mo-desta competitividad.

Ahora, por ejemplo, 75% del mercado mundial de las telecomunica-ciones ha quedado libre de regulaciones, pero solamente 12 grandesgrupos de servicios de telecomunicaciones concentran en Estados Uni-dos 40% del mercado mundial del sector, lo que les otorga un inmen-so poder. La British Telecom, privatizada en 1984, se propuso penetrarel mercado de Estados Unidos participando en el capital de la MCI, pe-ro la fusión de MCI con WorldCom puso de manifiesto que el mercadoestadounidense está cerrado para toda veleidad europea de penetrarlopor la fuerza. En la “aldea global” la geografía todavía cuenta.

El fenómeno impresionante de las compras y fusiones internaciona-les de empresas, de las que emergen gigantescas empresas que concen-tran la mayor parte de la capacidad mundial de producción en su sec-tor de actividad y dominan, en consecuencia, de manera aplastante elmercado mundial, debe percibirse como la práctica extinción gradualpero acelerada de la libre competencia. Cuando dos o tres empresasdominan sin discusión el mercado mundial de determinados produc-tos y servicios, es de esperar que la misma lucha a muerte por los mer-cados y el costo sumamente elevado de generar nuevas tecnologíasque las lleva a fusionarse, las puede llevar también a futuros acuerdosde las que emane una dirección prácticamente única de la economíamundial. Al llegar a este punto, la libre competencia habrá dado ori-gen a un mundo en que ya no exista más.


49 UNCTAD, Marketing and distribution of tobacco, 1978, citado por Alfredo Guerra-Borges, Integración de América Latina y el Caribe, 1a. reimpresión, México, Instituto deInvestigaciones Económicas-UNAM, 1997, p. 213.


5. GLOBALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓNEN AMÉRICA LATINA

El fin de los comunismos marca el fin de una era.La guerra del Golfo Pérsico marca el inicio de otraera... Una es la historia de las esperanzas fallidas; laotra, de temores aún sin concretar.

IMMANUEL WALLERSTEIN

La fragilidad de las economías latinoamericanassubsistirá. Lo que causa extrañeza no es esta fragili-dad sino la persistencia en explicarla de manera cir-cular, con el mismo juego de ideas con que se bus-ca la estabilidad macroeconómica, sin alcanzarlamás que por cortos periodos.

ALFREDO GUERRA-BORGES

LA REGIONALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA:

UNA DISCUSIÓN INTRODUCTORIA

Semántica y economía: los conceptos de región y regionalización

Regionalización es un término que la economía ha tomado de la geo-grafía, la cual lo utiliza para referirse a la delimitación y estudio delas regiones, es decir, unidades espaciales cuya existencia y sus límitesestán determinados por la presencia simultánea y acumulativa de fac-tores físicos, económicos, sociales, demográficos, políticos, etc., queles otorgan individualidad. En este trabajo interesa sobre todo la no-ción de región económica, que incluye “todos los aspectos del mediofísico, biótico y social que están asociados funcionalmente con laocupación de la Tierra por el hombre”.1 La región económica es

[157]

1 Minshull, citado por Ángel Bassols, México: Formación de regiones económicas, Mé-xico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1983, p. 34.


“producto de la interacción naturaleza-sociedad [...] El hombre es elarquitecto de la región económica...”2 La misma idea la expresa Jac-ques Boudeville en los siguientes términos: “El hombre no solamen-te vive en el espacio, sino que le da forma. En él emplaza sus ciuda-des, sus caminos, e implanta culturas y civilizaciones. En este sentidoes más historiador que geógrafo o más bien crea la geografía casi almismo tiempo que la historia.”3

Por el hecho de originarse en la ciencia que los estudia (la geogra-fía), los conceptos de región y de región económica anteriormente defi-nidos podríamos considerarlos como los más apropiados para su usoen este trabajo, pero posiblemente será difícil no incurrir algunas ve-ces en un uso inapropiado del concepto. No estaremos solos. Por logeneral en la bibliografía sobre integración económica se usa el tér-mino de manera por completo inexacta. Por tácita convención se hareservado el término “región” y “regional” para referirse a AméricaLatina, y se acostumbra decir “subregional” en relación con losacuerdos de integración de subconjuntos de países que son miem-bros de un acuerdo mayor. Hasta donde alcanzamos a recordar, el tér-mino se puso en boga a partir de la constitución del Grupo Andinodentro de la antigua Asociación Latinoamericana de Libre Comercio(ALALC). Pero resulta de esta manera que mientras se denomina “re-gional” al tratado que creó la Asociación Latinoamericana para laIntegración (ALADI) se dice “subregional” al referirse al Mercado Co-mún Centroamericano, cuando a todas luces los cinco países cen-troamericanos comparten más atributos de región que América La-tina como totalidad. Pero como suele decirse, “culpas son del tiempoy no de España”, de modo que no pretendemos cambiar lo que ya seha vuelto un consenso. La semántica tiene también su “derecho con-suetudinario”. Por nuestra parte, consecuentes con nuestras objecio-nes, no utilizaremos el término subregional en ningún caso; diremos“regional” para referirnos a los acuerdos principales, siguiendo portradición el uso que se hizo en los primeros años, y “latinoamerica-na” o “de América Latina” cuando nos refiramos a esta última en suintegridad.

En cuanto al término “regionalización”, la bibliografía económicacontemporánea lo viene utilizando con acepciones propias y distin-tivas, que pueden ajustarse o no al concepto geográfico. En la acep-

158 GLOBALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA

2 Ibid., p. 24.3 Jacques-R. Boudeville, Los espacios económicos, Buenos Aires, EUDEBA, 1965.


ción geográfica de región o de región económica, éstas se refieren es-pecíficamente a la existencia de espacios por lo general circunscritosal territorio de un país o bien a territorios colindantes de dos o máspaíses. En cambio, la noción de regionalización en la bibliografíaeconómica, en particular sobre integración, hace referencia a proce-sos de vinculación de países, sea que éstos formen parte de una re-gión propiamente dicha o pertenezcan a regiones diferentes y ellosmismos contengan diversidad de regiones. Cuando una región exis-te, los primeros en tener conciencia de ello son sus habitantes en ra-zón de la identidad regional con que cada uno se identifica.

A juicio de Fishlow y Haggard, los procesos mencionados puedenser de dos tipos, en primer lugar, como “proceso económico en el cualel comercio y la inversión dentro de una región dada (de cualquiermanera que se la defina) crece más rápidamente que el comercio yla inversión con el resto del mundo”.4 En este sentido la regionaliza-ción es el resultado de factores económicos como la proximidad, lasinversiones, el comercio y la similitud de los niveles de ingreso, obien de factores de otra índole como la herencia cultural o la conver-gencia de las políticas, entre otros.

Según los autores mencionados, un segundo tipo de regionaliza-ción consiste en la “formación de agrupaciones políticas o bloques cu-yo objetivo es reducir las barreras intrarregionales al comercio y lainversión”.5 Esta definición es inaceptable. La regionalización puedeser promovida mediante decisiones políticas, ciertamente, y su obje-to puede ser la remoción de las barreras al comercio y la inversiónentre un conjunto de países, pero la norma general es que de ningu-na manera los estados que asumen ese compromiso lo hacen paraconstituirse en una “agrupación política” o en un “bloque”. Con es-te último término tomado del lenguaje político se hace referencia ex-clusivamente a la Unión Europea, el NAFTA y la región del este y su-reste asiático bajo la inf luencia aglutinante de Japón. Sería ridículohablar de “bloque centroamericano”, “bloque andino” o “bloque ca-ribeño”.

Por lo tanto, hablando con propiedad podemos decir que la segun-da categoría de regionalización comprende los procesos de integra-ción originados en decisiones políticas para vincular las economías

GLOBALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA 159

4 Alberto Fishlow y Stephen Haggard, The United States and the regionalization of theworld economy, OCDE, París, 1992, p. 12.

5 Loc. cit.


de un determinado conjunto de países, por lo general mediante la li-beralización comercial dentro del grupo. Las decisiones políticasson plasmadas en sendos tratados internacionales, por lo que puedehablarse de una “integración económica de jure”, para diferenciarlade la primera categoría que comprende procesos de “integración defacto”. Este último es típicamente el caso de los países del este y su-reste asiático. Se da también el caso de que la integración regionalinducida por una combinación de mercado y de factores no econó-micos finalmente se formalice mediante tratados internacionales,con lo cual la integración de facto es elevada a la condición de inte-gración de jure. Dos casos ilustrativos son la integración de facto deCanadá y Estados Unidos, que se formalizó como integración de juremediante el Acuerdo de Libre Comercio de 1989; y la de EstadosUnidos y México, cuya “integración silenciosa” se formalizó poste-riormente en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte(que circunstancialmente incluye a Canadá).

La Unión Europea es una experiencia singularmente ilustrativa.Como lo hacen notar algunos autores,

la construcción de la Comunidad Europea no es el resultado de un determi-nismo geográfico, pero tampoco de una homogeneidad cultural, étnica nimucho menos lingüística [...] Por lo tanto, esta aventura de la construccióneuropea no se entiende a partir de ningún determinismo natural, sino ha-ciendo referencia a sus orígenes históricos.6 ¿Cuáles son éstos?...

Dos guerras devastadoras (que terminaron siendo mundiales) se-paradas por el breve lapso de 21 años, crearon en los europeos laconciencia de “nunca más la guerra”. El paso inicial decisivo lo die-ron los países que tenían que darlo: Alemania y Francia, y aunque enun principio no faltaron quienes proponían “empezar la casa por eltejado” avanzando derechamente hacia la integración política, preva-leció el pragmatismo de construir la nueva Europa a partir de la eco-nomía. Así nacieron la Comunidad Europea del Carbón y del Acero,la Comunidad Europea de la Energía Atómica y la Comunidad Eco-nómica del Tratado de Roma de 1957, posteriormente unificadas en1993 mediante el Tratado de Maastricht que creó la Unión Europea.Detrás de este magno proceso ha estado la voluntad política de los go-


6 José J. Romero Rodríguez, Pedro Caldentey del Pozo y María Luz Ortega Car-pio, Siete claves para comprender el proceso de construcción europea (versión no tipográfi-ca), 6 de julio de 2000.


biernos europeos; la conciencia de su lugar en la historia y en elmundo. La economía por sí sola no hubiera forjado la Unión Euro-pea. La integración económica es ante todo un proceso político.

La experiencia inaugural de los años cincuenta y sesenta

La regionalización en América Latina y el Caribe ha conocido tresetapas bien diferenciadas cuyos límites aproximados son, de la pri-mera, los años 1950 a 1980; la segunda corresponde aproximada-mente a la década de los ochenta; y la tercera es la que está en cursoy se inició alrededor de los noventa. Cada una de ellas tuvo lugar enun ambiente internacional muy diferente. Importa mucho tenerloen cuenta pues las posibilidades, restricciones y resultados de losprocesos de integración regional latinoamericana están determinadosante todo (sobredeterminados podría decirse) por dos grandes condi-cionamientos. El primero es el entorno internacional, el modo deacumulación capitalista predominante en los países centrales. El se-gundo es el cuadro estructural de las economías latinoamericanasdebido a que históricamente han seguido un “desarrollo por adapta-ción” de las estructuras económicas y políticas precapitalistas, “adap-tación” incompleta por lo que es causa profunda de la permanentefricción del pasado y el presente, de las abismales desigualdades socia-les y de la persistencia de sistemas políticos excluyentes y violentos,y en el mejor de los casos de democracias superficiales. Lo anteriorno significa que la integración carezca de dinámica propia. La tiene,puede inf luir y ha inf luido en la evolución de las economías latinoa-mericanas desde los cincuenta. Como su principal logro, la integra-ción descubrió América Latina a los latinoamericanos.

Teniendo presentes los condicionamientos básicos mencionados ylas condiciones en que se pasó en los años ochenta de la “primeraintegración” a su etapa neoliberal en los noventa, no nos detendre-mos a examinar la segunda etapa; fue el periodo del desquiciamien-to por la crisis. La tercera habrá de ser examinada en sus aspectos re-levantes en éste y el siguiente capítulo. Detenerse a presentar ahorauna visión condensada de la primera fase se justifica, pues fue la eta-pa en que se inauguró la experiencia de la integración latinoameri-cana y junto con ella el pensamiento latinoamericano sobre integra-ción, su epistemología, y porque en razón de esa circunstanciahistórica original fue en su inspiración, su problemática y su expe-



riencia muy diferente de la que actualmente está “pasando la prue-ba”. Así cabe decirlo porque el fin de su historia no se ha escrito to-davía. Sus panegiristas piensan erróneamente lo contrario, pero lahistoria no los absolverá.

La primera etapa de la regionalización latinoamericana transcu-rrió en el marco del modo de acumulación fordista. La economíade Estados Unidos y la sociedad estadounidense gozaron de unaépoca de apogeo y bienestar; Europa y Japón concluyeron su re-construcción en un periodo relativamente corto. A partir de 1945el comercio y la inversión internacional crecieron a tasas anualeselevadas, pero a partir de los años sesenta se estableció un sistemainternacional profundamente discriminatorio de los países en de-sarrollo. La causa fue que el abatimiento relativamente aceleradode las elevadas barreras levantadas en los años treinta imprimió unfuerte impulso al comercio y la inversión internacional entre lospaíses desarrollados, con el resultado de que en éstos se concentra-ron ambas corrientes en más de dos terceras partes. A su vez, tanelevada concentración se explica porque el desarrollo tecnológicofavoreció la especialización en productos diferenciados intensivosen capital, con el consiguiente incremento de un comercio intrain-dustrial de doble vía. En contraste, el intercambio del centro indus-trial con la periferia se operó en una sola vía, lo mismo del centroa la periferia que de ésta hacia el centro, con la particularidad deque las exportaciones de los países en desarrollo siguieron sujetasa elevados aranceles y restricciones no arancelarias. Gran parte dela inversión extranjera directa que f luyó hacia América Latina, porentonces principalmente hacia la industria, se realizó sin preocupa-ción por su eficiencia, por lo cual sus productos no tenían accesoal mercado mundial y requirieron permanentemente de una am-plia intervención del Estado en forma de subsidios directos, exen-ción de impuestos, licencias y cuotas de importación, protecciónarancelaria elevada, etc. El objetivo principal de la inversión trans-nacional no fue exportar sino el dominio del mercado interno delos países grandes y del regional de los países centroamericanos yandinos.

Al contexto internacional del periodo correspondió un modelode integración regional orientado “hacia adentro,” pues en el pensa-miento económico de la época tenía mucha fuerza la idea de que laindustrialización era el núcleo dinamizador del desarrollo económi-



co.7 En esta línea de ref lexión América Latina hizo un importanteaporte original a la teoría del desarrollo y de la integración regional.Paralelamente, durante cierto tiempo en forma independiente delpensamiento latinoamericano, en el Caribe la idea de la integraciónregional estuvo estrechamente vinculada al desarrollo económico ya la industrialización como la vía para conseguirlo.8

Las ideas centrales

Las ideas centrales del análisis de la CEPAL se resumen en seguida.9

Dada la estructura de las relaciones económicas internacionales, elprogreso técnico siguió la tendencia a concentrarse en los países in-dustrializados (en el “centro”), con lo cual se profundizaba la desi-gualdad de la productividad y los salarios en la “periferia”, dandoorigen al deterioro histórico de la relación factorial de intercambio.Es éste el verdadero sentido de una de las principales propuestas teó-


7 La bibliografía de la época sobre integración, desarrollo e industrialización esmuy extensa. En particular lo es, y sumamente importante, la que hizo la CEPAL, quea su vez dio origen a nuevas corrientes de ideas también legítimamente latinoameri-canas. Jaime Estay en “La concepción inicial de Raúl Prebisch y sus transformacio-nes”, Ruy Mauro Marini y Márgara Millán (coords.), La teoría social latinoamericana.Subdesarrollo, tomo II, Subdesarrollo y dependencia, México, El Caballito, 1994, mencionavarios de los documentos precursores o iniciales de los desarrollos teóricos sobre de-sarrollo e integración en América Latina, a saber, los trabajos seminales de la CEPAL:“Introducción”, Estudio Económico de América Latina, 1948; “Crecimiento, desequili-brio y disparidades: Interpretación del proceso de desarrollo económico”, Estudio eco-nómico de América Latina, 1949; Problemas teóricos y prácticos del crecimiento económico,1951; “El estímulo a la demanda, las intervenciones y la aceleración del ritmo de cre-cimiento”, Estudio económico de América Latina, 1954; La cooperación internacional en lapolítica de desarrollo latinoamericano, informe a la 4a. reunión extraordinaria del Con-sejo Económico y Social de la OEA, 1954; Hans H. Singer, “The distribution of gainsbetween investing and borrowing countries”, American Economic Review, Papers andproceedings, 1950.

8 Una primera fundamentación teórica la hizo Sir Arthur Lewis en un importanteartículo publicado al inicio de los años cincuenta: “The Industrialization of the Bri-tish West Indies”, Caribbean Economic Review, vol. 2, 1950.

9 Para un estudio a fondo de éstas hay que acudir a la bibliografía de la CEPAL Pa-ra un cuadro básico de las ideas puede consultarse Alfredo Guerra-Borges, La inte-gración de América Latina y el Caribe, 1a. reimp., México, Instituto de InvestigacionesEconómicas-UNAM, 1997, y José Manuel Salazar, “El resurgimiento de la integración yel legado teórico de Prebisch, Revista de la CEPAL, núm. 50, 1993.


ricas de la CEPAL, por lo general interpretada, y a veces estadística-mente controvertida, con la acepción de relación de intercambio demercancías. Era indispensable, por consiguiente, cerrar o impedirque se siguiera profundizando la brecha de ingresos entre el cen-tro, que concentraba el progreso técnico, y la periferia exportadorade bienes primarios. En palabras de la CEPAL, “el problema funda-mental de América Latina reside en lograr una tasa satisfactoria decrecimiento económico que le permita estrechar progresivamentelas diferencias de ingreso con los grandes centros industriales”.10 Pa-ra conseguir lo anterior era necesario “avanzar en el proceso detransformaciones económicas y sociales creando una industria mo-derna que produzca para el mercado nacional y para las exportaciones[las cursivas son nuestras];”11 cambiar el patrón de las exportacioneslatinoamericanas incorporándoles productos industriales de crecien-te contenido tecnológico. La industrialización no es un fin en sí mis-ma, se argumentaba, sino un medio eficiente para acrecentar la pro-ductividad media y por lo tanto el nivel de vida de la población.12

En este punto se producía la conf luencia de las propuestas de in-tegración regional e industrialización.

Si bien se ref lexiona, el objeto fundamental del mercado común, además demejorar el intercambio tradicional de productos primarios, es asegurar la in-dustrialización racional de los países latinoamericanos. Es esencial para elloque la política de sustitución de importaciones no siga cumpliéndose dentrode compartimentos estancos, sino que las importaciones que antes proveníandel resto del mundo puedan adquirirse en otros países latinoamericanos a fa-vor de un amplio esfuerzo de especialización y reciprocidad industrial.13

Digamos de paso que la adopción del desarrollo industrial comoel camino más viable para alcanzar el desarrollo, constituyó un rom-pimiento creativo de la CEPAL con la teoría clásica del comercio in-ternacional, según la cual las naciones deben especializarse en con-formidad con sus ventajas comparativas, las cuales visiblemente nohabían generado desarrollo en América Latina. La crítica a la teo-


10 “Informe de la Secretaría Ejecutiva”, en CEPAL, El Mercado Común Latinoamerica-no, Naciones Unidas, 1959.

11 CEPAL, Contribución a la política de integración económica de América Latina, citadoen El pensamiento de la CEPAL, Chile, Universitaria, 1969.

12 CEPAL, El mercado..., op. cit.13 Informe, en El mercado..., op. cit.


ría clásica del comercio internacional, fue sin duda una de las con-tribuciones más importantes (para algunos la más importante) de laCEPAL.14

Institucionalmente la regionalización tomó cuerpo en tratadospara establecer una zona de libre comercio en la Asociación Latinoa-mericana de Libre Comercio, y uniones aduaneras en el MercadoComún Centroamericano, el Grupo Andino y la Comunidad del Ca-ribe. Esta última, pero sobre todo el Grupo Andino, persiguieronademás el objetivo de garantizar un desarrollo industrial equilibra-do entre los países, a fin de evitar la concentración de la capacidadproductiva moderna en unos pocos de ellos solamente, objetivo fuer-temente subrayado por la CEPAL en su planteamiento principal al sen-tarse las bases del primer acuerdo latinoamericano de integración,el Mercado Común Centroamericano.15

Los distintos esquemas de integración latinoamericana y del Cari-be, más unos que otros, chocaron a los pocos años con la realidad(las restricciones del medio externo y el cuadro estructural interno).La ALALC se estancó a los pocos años; el Grupo Andino y la Comu-nidad del Caribe fracasaron en su intento de lograr un desarrolloequilibrado, y el Mercado Común Centroamericano sufrió fracturasque atemperaron su rápido crecimiento inicial y frenaron el procesode industrialización, no obstante haberse alcanzado casi en su totali-dad el establecimiento de la unión aduanera (libre comercio y aran-cel externo común). Todos los procesos, pues, desembocaron en unacrisis, explicada por unos como “crisis de expectativas” (CEPAL) o porel debilitamiento de las corrientes comerciales, y como crisis orgáni-cas por nuestra parte, concepto que proponemos por ser aplicableno sólo al pasado sino en general a los procesos de integración encualquier tiempo que ocurran.

A nuestro juicio, un esquema de integración entra en crisis orgá-nica cuando sus objetivos no pueden ser alcanzados, a menos que elesquema sea reformulado sustancialmente, lo que implica modificaro sustituir los objetivos del acuerdo; o bien, cuando deja de haber co-


14 Jaime Osorio, “Fuentes y tendencias de la teoría de la dependencia” y Ruy Mau-ro Marini, “La crisis del desarrollismo”, ambos trabajos en Ruy Mauro Marini y Már-gara Millán (coords.), La teoría social latinoamericana, tomo II, Subdesarrollo y dependen-cia, México, El Caballito, 1994.

15 Informe preliminar del secretario ejecutivo de la Comisión Económica para América La-tina sobre integración y reciprocidad económica en centroamérica, E/CN.12/AC.17/3, 1952(mimeografiado).


rrespondencia entre las demandas de desarrollo del proceso de inte-gración y las formas jurídicas en que se le ha encuadrado, o entre és-tas y la realidad económica y social que se aspira a modificar, lo quetarde o temprano dará por resultado una sustitución de esas formasy la adopción de aquellas que restablezcan la correspondencia conlos procesos reales. O bien, cuando habiéndose avanzado en la con-secución de los objetivos de un esquema se opera una reversión delproceso, no un ref lujo de éste sino una auténtica reversión, cuyo ló-gico resultado será la disolución del acuerdo correspondiente.16

El concepto de crisis orgánica nos sugiere formular una pregun-ta: ¿las metas definidas en los tratados de integración fueron incum-plidas exclusivamente por factores estructurales con los que choca-ron a los pocos años de haberse suscrito, como dijimos antes?… No,no es así. Y no deseamos dejar la impresión de que caímos en elerror dogmático de atribuir a lo estructural (entendido como baseen que se sustenta la sociedad) la explicación final de los aconteci-mientos pasando por alto o restando importancia a lo “superestruc-tural”, a la obra del hombre mismo, de las sociedades humanas (susleyes, sus instituciones, sus regímenes políticos, su historia a fin decuentas). Sin entrar a una exposición detallada, pues no es éste el lu-gar para hacerla, permítasenos señalar algunos hechos por de másilustrativos.17

En su origen chocaron en la ALALC dos concepciones diferentes:la del GATT, propia de los países industrializados, según la cual la úni-ca fórmula aceptable era la creación a plazo fijo de una zona de li-bre comercio, y la de los países fundadores de la ALALC, los cuales só-lo aspiraban a establecer una zona de preferencias arancelarias, sinplazo definido para desembocar en el libre comercio. En las circuns-tancias de la época la concepción que se impuso finalmente fue ladel GATT. Como resultado la norma jurídica se disoció de la realidad;lo formal entró en conf licto con lo real porque ninguna de las par-tes estaba de acuerdo en desmantelar su respectiva protección aran-celaria como primer paso de la integración. El conf licto conceptualen la ALALC dio lugar a una situación que no por paradójica es irre-petible. Conforme el derecho internacional, un tratado constituye la


16 A. Guerra-Borges, La integración..., op. cit., p. 32.17 La cuestión se trata ampliamente en A. Guerra-Borges, La integración de...,

op. cit., cap. 6, “Integración y sociedad. De alguna manera se utiliza este texto en los si-guientes párrafos.


manifestación de la voluntad soberana de los estados que lo suscri-ben, pero cuando tal suscripción es resultado de la imposición deuna voluntad externa a los estados, el incumplimiento de lo conveni-do constituye en la práctica la expresión auténtica de la soberaníadoblegada.

Otra experiencia es la siguiente. Explícita o implícitamente se hapartido en algunos procesos de integración de la hipótesis de que noes posible esperar que el mercado asigne los recursos de manera quese beneficien todos los países y por ello se concedió gran importan-cia a la programación económica regional. La idea de contar con unplan regional fue una de las propuestas básicas iniciales de la CEPAL

para la integración centroamericana, casi 20 años antes de constituir-se el Grupo Andino, pero fue éste el que asumió el compromiso dela programación conjunta como un principio rector del Acuerdo deCartagena. La Caricom contemplaba también la programación in-dustrial en el artículo 46 del anexo que estableció el Mercado Co-mún del Caribe.

En todos los casos hubo frustraciones. Al modesto intento de pro-gramación industrial regional en Centroamérica se opuso abierta-mente Estados Unidos desde un principio, lo que vino como anilloal dedo a los empresarios de la región. La iniciativa careció de apo-yo desde un principio.

El Grupo Andino logró concretar tres programas sectoriales dedesarrollo industrial, pero sus resultados fueron insatisfactorios onulos. La razón, entre otras, es que en las sociedades y las econo-mías latinoamericanas la planificación es un cuerpo extraño. La pri-mera condición del éxito de la programación regional es que la pla-nificación debe tener plena efectividad en cada país. Y aún sinprogramación, sólo cuando hay concurrencia de intereses públicos oprivados o de ambos a la vez existe la posibilidad real de realizar in-versiones regionalmente convenidas. No es extraño que así ocurra enel campo de la infraestructura (carreteras, telecomunicaciones, ener-gía eléctrica, etcétera).

En los hechos ocurre con frecuencia que los países subdesarrolla-dos no están en condiciones de definir sus estrategias nacionales, noconocen bien los recursos naturales y financieros de que disponen ypor ello cuando realizan negociaciones para definir una estrategiaregional frecuentemente abrigan el temor a quedar inadvertidamen-te en posición desventajosa respecto a otros; o plantean demandasque no corresponden a sus posibilidades efectivas. Lo anterior va



unido a la inviabilidad de la programación regional debido a la de-sarticulación y la ineficiencia de las administraciones públicas. Lasbases para una estrategia regional de desarrollo propuestas por laJunta del Acuerdo de Cartagena no se discutió jamás, no sólo por eldistanciamiento conceptual y pragmático entre las partes sino por laescasa coordinación de las autoridades nacionales que estaban lla-madas a discutir, negociar y llevar adelante el programa.

En resumen

Las bases y las características principales de la integración regionalde América Latina y el Caribe en su primera etapa (1950-1980) po-demos sintetizarlas en los siguientes términos: su objetivo, cerrar oimpedir que se siguieran profundizando las diferencias de ingresocon los grandes centros industriales; los medios elegidos, la integra-ción regional y la industrialización; el complemento del esfuerzo in-terno, la inversión extranjera directa; el desenlace, la crisis de losconvenios por el choque con los acondicionamientos básicos internoy externo del desarrollo, la disociación de la norma y la realidad, ycomo remate el cambio de modelo de crecimiento por el de “desarrollo ha-cia afuera”.

LOS TRASPIÉS DEL INGRESO

Cuando para América Latina llegó la hora de encontrarse con la glo-balización no pudo haber sido más desafortunada la cita. Fue en losaños ochenta, justo cuando se cerraba el ciclo de crecimiento de lasegunda posguerra. En las décadas de los sesenta y los setenta el pro-ducto interno bruto de América Latina, medido en términos reales,tuvo un valor de 173 137 millones de dólares en 1960 y alcanzó los540 677 millones en 1980, lo que significa que, a precios constantes,el producto interno bruto creció a razón de 5.7% en 1960-1970 y de6% en 1970-1980.18 En aquellos 20 años América Latina conoció al-gunas transformaciones económicas y sociales importantes, crecien-


18 Tasas de crecimiento calculadas con base en el Banco Interamericano de Desa-rrollo, Progreso económico y social en América Latina, Washington, 1982.


tes grados de industrialización, acelerado proceso de urbanización,ampliación de los estratos medios de la sociedad; emergencia de gru-pos empresariales modernos, desarrollo institucional de crecientecomplejidad, incluyendo el sector financiero. Todo aquello corrióparejas con una creciente brecha comercial, financiera y tecnológicaentre los países centrales y los latinoamericanos; subsistió y proba-blemente se profundizó la heterogeneidad productiva (la “economíadual” de que se ocuparon con bastante interés los pioneros de la eco-nomía del desarrollo); y los frutos del progreso se concentraron.Desde temprana época la CEPAL concluyó que el crecimiento latinoa-mericano era concentrador y excluyente.

Al ocurrir la primera crisis petrolera en 1974 y 1975, América La-tina se vio abocada a la necesidad de realizar los ajustes necesariospero salió del mal paso sin contraer la producción, el empleo y lossalarios gracias al alto grado de liquidez internacional y el modera-do nivel de endeudamiento de América Latina. Los bancos facilita-ron créditos sin preocuparse por el destino que se les daba ni la ca-pacidad de los deudores para amortizarla. En los paísesdesarrollados la tasa de inf lación era muy reducida, lo mismo quelas tasas de interés. La deuda externa de América Latina creció ace-leradamente. La exposición de los bancos también, pero por enton-ces ninguno dio muestras de preocupación.

La segunda crisis petrolera en 1979 tuvo lugar en un escenario ra-dicalmente diferente. En los países centrales la inf lación se había dis-parado, la aplicación intensiva de los instrumentos monetarios paraestabilizar la economía de Estados Unidos llevó las tasas de interés aun nivel sin precedente histórico. Los países latinoamericanos esta-ban fuertemente endeudados, el servicio de la deuda subió desme-suradamente debido no sólo al nivel de las tasas de interés sino al he-cho de haberse contratado a tasas variables. El índice de precios delintercambio, de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, ca-yó a mediados de los ochenta hasta 69.2, “el (nivel) más bajo en unperiodo de 117 años y sólo comparable con el de 1932, de plena cri-sis”.19 México anunció en agosto de 1982 que no estaba en capacidadde cubrir los pagos de la deuda externa y se produjo la primera reac-ción de los acreedores internacionales, brutal e inmisericorde. Labanca internacional se lavó las manos y decidió por su cuenta que


19 Juan Mario Vacchino, “Conf lictos y perspectivas en el proceso de integraciónde América Latina”, Comercio Exterior, núm. 2, 1988.


la situación era resultado del comportamiento equivocado de losdeudores. ¿Y la peligrosa sobreexposición de los bancos estadouni-denses no indicaba claramente la irresponsabilidad con que fue ca-nalizada la liquidez internacional sin indagar siquiera cuáles eran lascondiciones de los países receptores?

Después de renegociar la deuda externa con países latinoamerica-nos puestos de rodillas y con la soga al cuello, el FMI emprendió en1986 la tarea de reestructurarlos mediante una nueva modalidad cre-diticia: los préstamos de ajuste estructural, muy parecidos a los crédi-tos para el mismo fin del Banco Mundial. El objeto en ambos casosfue ajustar a los países a los imperativos del nuevo modo de acumu-lación del capitalismo. En el corto plazo el fin perseguido era redu-cir el déficit fiscal y reducir el gasto público, aplicar una estricta po-lítica monetaria antiinf lacionaria, una tasa real de interés positiva yun tipo de cambio real “adecuado”. En el mediano plazo era conver-tir a las exportaciones en el motor del crecimiento económico; libe-ralizar el comercio exterior; promover al máximo el uso del merca-do con el fin de llegar a contar con una estructura de precios “sindistorsiones”; con el mismo fin reducir las regulaciones del Estado,en general el papel de éste en la economía. Muy poco tiempo fue ne-cesario para exhibir las deficiencias de estos mandatos. Las estructu-ras productivas se desarticularon. Los procesos de ajuste fueron ine-ficientes porque no se concibieron con una perspectiva de largoplazo.20 A todos los países se aplicó el mismo patrón de medidas. ElFMI mantiene imperturbable su fe en que la ciencia económica es unasola, única universal e intemporalmente, por lo que al aplicarla noreconoce jamás las características peculiares de los países. Por el gra-do de convicción puede decirse que la fe del FMI en los preceptos neo-liberales es de índole fundamentalista. Y por ello, en sus consecuen-cias, es terrorista. Lo atestiguan numerosas economías, pero sobrenumerosas sociedades, a las que ha arrasado hasta sus cimientos. Alas ruinas les llaman pobreza.


20 Véase CEPAL, El desarrollo de América Latina y el Caribe: Escollos, requisitos y opcio-nes”, 1986; Lucio Geller y Víctor Tokman, “Del ajuste recesivo al ajuste estructural”,Revista de la CEPAL, núm. 30, 1986; Richard L. Ground, “Origen y magnitud del ajusterecesivo de América Latina, Revista de la CEPAL, núm. 30, 1986; Sergio Bitar, “Neoli-beralismo versus neoestructuralismo en América Latina”, Revista de la CEPAL, núm.34, Chile, 1988; Patricio Meller, “En torno a la doble condicionalidad del FMI y el Ban-co Mundial”, Revista de la CEPAL, núm. 37, 1989; SELA, La experiencia de ajuste externodurante la década de los ochenta en Latinoamérica, sus consecuencias distributivas y el dise-ño de políticas sociales, 1995.


El BID ha hecho un balance que en su concisión es más elocuenteque un extenso relato. Resumiendo, en una escala de seis regionespor el nivel de ingreso per cápita, América Latina ocupa el quinto lu-gar. Hace medio siglo sólo era superada por los países actualmentedesarrollados. El crecimiento económico ha sido notablemente ines-table, pero sus manifestaciones “quizás han sido más notorias y per-niciosas que en el pasado”. La mala distribución del ingreso “es unrasgo común a toda la región”, pero algunos países tienen una de laspeores distribuciones de ingreso en el mundo. La criminalidad haaumentado en todos los países, pero en algunos es 40 veces más al-ta que en los países desarrollados y del sudeste asiático. Encuestasrealizadas por el BID durante tres años consecutivos indican que “unabrumador 60% (de los latinoamericanos) considera que sus padresvivían mejor”.21

Por su parte, el Diálogo Interamericano, haciendo un penoso ba-lance de la aplicación del Consenso de Washington (liberalización,privatización, reducción del Estado, etc.), llegó recientemente a laconclusión de que ha llegado la hora de hablar del Disenso de Was-hington:

A fines de los años 90 el futuro de América Latina aparecía sombrío en ra-zón de cuatro grandes problemas: crecimiento económico lento e irregular,pobreza persistente, injusticia social e inseguridad personal. A lo largo dediez años América Latina había procurado aplicar, con considerable vigor,la fórmula para el crecimiento económico promovida por el Tesoro de Esta-dos Unidos y por las instituciones financieras internacionales. Pero los resul-tados estuvieron muy por debajo de las expectativas y se hizo necesario unnuevo enfoque.22

Por su parte la CEPAL, que asimismo ha sido promotora de las re-formas económicas estructurales, ha constatado con asombro la de-bilidad de sus resultados positivos. “Los encargados de formular po-líticas esperaban que estos cambios fomentaran la productividad eimpulsaran el crecimiento económico, contribuyendo a la creación


21 BID, Desarrollo más allá de la economía, Informe 2000.22 Jessica T. Mathews, presidenta del Fondo Carnegie para la Paz Internacional, y

Peter Hakim, presidente del Diálogo Interamericano, “Prólogo”, en Nancy Birdsall yAugusto de la Torre, El disenso de Washington. Políticas económicas para la equidad socialen Latinoamérica, s.l., 2001. Nancy Birdsall es co-presidenta del Fondo Carnegie, y Au-gusto de la Torre es miembro de la Red para las Reformas Económicas Carnegie.


de puestos de trabajo y a una mayor igualdad […] ¿En qué medida sehan cumplido esas expectativas?…”23

En general, el impacto (de las reformas) ha sido asombrosamente pequeñoen los promedios regionales agregados […] Sólo en el plano nacional, secto-rial y microeconómico comienzan a advertirse efectos significativos [...] lasreformas han exacerbado ciertos problemas antiguos y creado nuevos: sehan mantenido las bajas tasas de inversión y crecimiento de la productividaden muchos países y sectores, ha habido escasa generación de empleos y losque se han creado son de baja calidad, no se han logrado reducir los altosniveles de inequidad que tradicionalmente han caracterizado a la región, hahabido dificultades para integrar a los sectores y empresas principales en laseconomías nacionales, se han ampliado los déficit comerciales y los paísesdependen más de los volátiles capitales externos.24

La glorificación de la estabilidad macroeconómica ha pasado a unpenumbroso segundo plano la deuda externa latinoamericana. Aho-ra se dice que ya no es problema, que el ciclo de renegociaciones yel empleo de nuevos instrumentos de endeudamiento han hecho po-sible que el servicio de la deuda cercione un pedazo menos grandedel producto interno o de los ingresos por exportación. Ya no es pro-blema sencillamente porque podemos seguir pagándola. Por fin es-tamos de acuerdo con los acreedores. Pero el fondo de la cuestión esuno y el mismo antes y ahora: América Latina sigue transfiriendo alos países desarrollados para la prosperidad opulenta de éstos, recur-sos que necesita para salir de su precariedad. Quizás el término seconsidere exagerado y, por lo tanto, de mal gusto. No es así. Preca-rio se usa aquí como antónimo de próspero, y no es menos lo que sepuede decir de países que transcurren de desgracia en desgracia,con paréntesis de recuperación que los organismos financieros inter-nacionales aprovechan para ensalzar las bondades de la liberaliza-ción implantada.

En segundo lugar, la transferencia no tiene plazo, es indefinidasencillamente porque la deuda es impagable. Su cancelación no tie-ne un horizonte. Por el contrario, en vez de reducirse, aumenta. En


23 CEPAL, Estudio económico de América Latina y el Caribe, 1998-2000. Véase tambiénBárbara Stallings y Wilson Peres, Crecimiento, empleo y equidad: El impacto de las reformaseconómicas en América Latina y el Caribe, Chile, CEPAL y Fondo de Cultura Económica,2000. En el capítulo VIII del estudio de la CEPAL véase la síntesis de esta investigación.

24 CEPAL, Estudio... op. cit., p. 120.


1998 el monto de la deuda externa total desembolsada de 22 paíseslatinoamericanos fue de 737 000 millones de dólares, monto más detres veces mayor que el de 1980.25 En 1998 los desembolsos llegarona 106 000 millones de dólares, que duplica los 52 000 millones paga-dos en 1994. Tan sólo en la década de 1990-1999 el pago de intere-ses ascendió a un total de 234 759 millones de dólares.26 ¿Y esto no esun problema?

América Latina entra a la globalización y a la nueva etapa de la re-gionalización con el pie torcido. Los lastres son muy pesados. Los as-pectos positivos, que los hay, son tirados hacia abajo por el peso delos traspiés del ingreso y de las reformas, tanto impuestas como lle-vadas a extremos y socialmente desastrosos. Nadie puede pensar jui-ciosamente que las cosas deben volver a estar como estaban antes dela crisis de los años ochenta, pero es indudable que se han cometidoexcesos, que las medidas se han aplicado de modo que queden sal-vaguardados intereses creados poderosos, que hay demasiadas in-consistencias en la aplicación de las reformas, y por encima de todo,que pese a que las reformas se denominan estructurales subyace co-mo magma latinoamericano un complejo de estructuras económicasy sociales conformadas desde tiempos de la colonia española, lascuales en el curso de los siglos sólo se han ajustado al cambio de lostiempos, sin alterarse en su naturaleza esencial.

Forzoso es continuar. En lo que sigue expondremos, en primer lu-gar, algo bastante aburrido, una descripción metodológicamente or-denada de los tipos de convenios de integración actualmente vigen-tes, para en seguida presentar la visión analítica del panorama actualde la integración latinoamericana.

LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA ACTUAL:

LA PERSPECTIVA DESCRIPTIVA

Los prolegómenos

Con anterioridad a la década de los noventa hubo una primera olade acuerdos de integración, en total 28 acuerdos bilaterales de Re-


25 SELA, Financiamiento externo y deuda externa en América Latina y el Caribe en 1997,octubre de 1998.

26 CEPAL, Estudio económico de América Latina y el Caribe, 1998-1999, p. 120.


negociación del Patrimonio Histórico de la extinta Asociación La-tinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y dos acuerdos de Com-plementación Económica, suscritos entre 1980 y 1985.27 La caracte-rística dominante de estos convenios fue que comprendíansegmentos muy reducidos del universo arancelario y no incluían pla-zos para su ampliación sucesiva. Además, no innovaban, simplemen-te revisaban el pasado.

Un paso adelante se dio con los acuerdos bilaterales suscritosentre 1985 y 1990, de los cuales 14 fueron de “complementación eco-nómica” y 30 de alcance parcial entre países miembros de la Asocia-ción Latinoamericana de Integración (ALADI) y países no miembros.En este periodo la concesión del libre comercio fue un tanto másamplia, aunque todavía estuvo limitada al otorgamiento de libre comer-cio mediante listas positivas, término por demás equívoco pues lo queindica es que el libre comercio no se concede más que a los produc-tos que como excepción aparecen indicados expresamente. El másimportante de los acuerdos bilaterales de este periodo fue el Acuer-do de Complementación Económica núm. 14 entre Argentina y Bra-sil, mediante el cual registraron su proceso de integración en el mar-co de la ALADI.

En los noventa hubo una auténtica carrera en pos de la suscrip-ción de acuerdos de libre comercio, bilaterales unos y multilateralesotros. Se ha venido acostumbrando designar como “plurilaterales”los acuerdos en que participan más de dos países, reservando paralas negociaciones en la OMC la designación de “multilaterales”. El de-recho internacional, sin embargo, reconoce sólo dos categorías detratados: los bilaterales y los multilaterales. A esta terminología nosajustaremos. Lo de “plurilateral” es un neologismo que no agregaprecisión ninguna, y además nadie medianamente informado tiene di-ficultad para distinguir cuando un tratado es puramente latinoame-ricano y cuando cae en el ámbito de la OMC.


27 Según el Tratado de Montevideo de 1980, que crea la Asociación Latinoameri-cana de Integración (ALADI), serán acuerdos de alcance parcial aquellos en que noparticipen todos los países miembros. Un tipo específico de éstos son los acuerdos decomplementación económica (ACE) cuya finalidad es el aprovechamiento de los facto-res productivos, asegurar condiciones equitativas de competencia, facilitar la concu-rrencia de los productos al mercado mundial e impulsar el desarrollo equilibrado delos países miembros. En sentido estricto, los ACE vigentes no se ajustan a lo anterior,menos aún en cuanto a desarrollo equilibrado, no obstante lo cual se ha generaliza-do el uso de esta denominación.


En 1997 se conocía la existencia de ochenta acuerdos regionalesvigentes,28 cuyos alcances y características trataremos de sintetizar.

Esbozo tipológico de los acuerdos de libre comercio e integración

En lo que sigue se entenderá por metas superiores a los objetivos quevan más allá de la sola liberalización comercial, y por institucionali-dad regional al conjunto de órganos e instituciones creadas para la di-rección y ejecución del proceso de integración o en el curso de éste.No se tendrá por institucionalidad regional las instancias y mecanis-mos para la administración de los acuerdos.

I. Tratados con metas superiores e institucionalidad regional

En este grupo encontramos cuatro tratados a los que denominamosacuerdos históricos por haberse suscrito en la primera etapa de la inte-gración latinoamericana, es decir, antes de 1980, y uno que pertene-ce a la tercera etapa de la integración; los pondremos en el ordencronológico de su suscripción:

1. El Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Eco-nómica de 1958 y el Tratado General de Integración Centroameri-cana suscrito en 1960 crearon el Mercado Común Centroamericano(MCCA), integrado por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hondu-ras y Nicaragua. Objetivo: no obstante denominarse “mercado co-mún”, su objetivo es la unión aduanera. El Protocolo de Guatema-la, al Tratado General suscrito en 1993, fijó como objetivo la unióneconómica.

En 1991 se suscribió el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de laOrganización de Estados Centroamericanos por medio del cual secreó el Sistema de Integración Centroamericano (SICA) como “marcoinstitucional de la Integración Regional Centroamericana”. El Proto-colo de Guatemala antes mencionado define al MCCA como subsiste-ma del SICA, el subsistema de integración económica. Está por negociarsesine die un Tratado Único que dé forma final definitiva a la reestruc-turación de la integración centroamericana. Panamá ocupa en el Sis-tema una posición especial, pues es una de las partes signatarias del


28 ALADI, Tendencias y opciones en la integración de América Latina y el Caribe, 1997.


Protocolo de Tegucigalpa, pero sus vínculos reales siguen representa-dos por los acuerdos bilaterales con cada uno de los países centroa-mericanos, como se viene haciendo desde los años sesenta.29

2. El Acuerdo de Cartagena creó en 1969 el Grupo Andino den-tro de la estructura de la Asociación Latinoamericana de Libre Co-mercio, y a él pertenecen Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Vene-zuela. En 1996 se aprobó el Protocolo Modificatorio del Acuerdo deIntegración Subregional Andina (Acuerdo de Cartagena) que creó laComunidad Andina, integrada por los estados de los países miem-bros y por los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integra-ción, los cuales se rigen por dicho acuerdo y sus respectivos tratadosconstitutivos. Objetivo: no está definido en términos de una formaespecífica de integración (zona de libre comercio, etc.) sino como lapromoción del desarrollo de los países miembros, acelerar su creci-miento, generar empleo y facilitar su participación en el proceso deintegración regional con miras a la formación de un mercado co-mún latinoamericano. La liberalización comercial y el Arancel Exter-no Común (unión aduanera) se considera uno, entre otros, de losmecanismos para alcanzar los objetivos mencionados.

3. El Tratado de Chaguaramas de 1973 establece la Comunidaddel Caribe y el Mercado Común del Caribe, al que pertenecen Anti-gua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Gu-yana, Haití, Jamaica, Monserrat, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía,San Vicente y las Granadinas, y Trinidad y Tobago. Objetivo: no es-tá definido en términos de una forma de integración específica sinose enuncian, en resumen, los siguientes: integración económica delos estados miembros por medio del establecimiento de un régimende mercado común; la coordinación de las políticas exteriores de losestados miembros; y la cooperación funcional (de ciertos servicioscomunes, avance de su desarrollo social, cultural y tecnológico yotros campos señalados en el programa). Dentro de la Caricom ungrupo de países de menor desarrollo relativo es miembro además dela Organización de Estados del Caribe Oriental.


29 La invitación a Panamá para ser parte suscriptora del SICA sólo podría explicar-se como un servicio oficioso a Estados Unidos que por aquellos días había invadidoPanamá y juramentado en la zona del Canal de Panamá al nuevo “presidente” paname-ño. La incorporación viola f lagrantemente el Protocolo de Tegucigalpa, pues siendouno de sus objetivos fundamentales velar por la legitimidad democrática de los go-bernantes, se le dio asiento en el Sistema a un “mandatario” de facto.


4. El Tratado de Montevideo de 1980 creó la Asociación Latinoa-mericana de Integración (ALADI) que sustituyó al Tratado de Monte-video de 1960, que dio origen a la Asociación Latinoamericana deLibre Comercio (ALALC). Los países participantes, en ambos casos,son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Para-guay, Uruguay y Venezuela. Su objetivo de largo plazo [sic] es unmercado común latinoamericano, pero más bien parece una declara-ción de intenciones.

5. El Tratado para la Constitución de un Mercado Común entrela República Argentina, la República Federativa del Brasil, la Repú-blica de Paraguay y la República Oriental de Uruguay (1991), mejorconocido como Tratado de Asunción, que creó el Mercado Comúndel Sur (Mercosur), pertenece a la tercera etapa de la integración. Susmiembros son Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Su objetivo esconstituir un mercado común. Por consiguiente, además de la zonade libre comercio y el arancel externo común (unión aduanera), per-sigue la libre movilidad de los factores productivos, todo lo cual con-lleva a la ejecución de un programa de armonización de políticaseconómicas con el fin de evitar la distorsión de los precios relativospor la existencia de diferentes tipos de cambio, subsidios a la expor-tación, niveles tributarios y tasas de interés.30

II. Tratados bilaterales de libre comercio “tradicionales”o de “primera generación”

Convencionalmente se da esa denominación a los tratados bilatera-les cuyo objetivo es solamente el libre comercio entre las partes. Noimplican compromisos de coordinación de políticas. No tienen ins-titucionalidad regional. En este grupo puede incluirse el Acuerdo deComplementación Económica de Chile y Perú. No tienen institucio-nalidad regional.

III.Tratados de libre comercio de “nueva generación”

En general se denominan acuerdos de nueva generación los que co-menzaron a suscribirse a partir de los años noventa y que, a diferen-


30 Gert Rosenthal, “La integración en los noventa”, Revista de la CEPAL, núm. 50,1993.


cia de los “tradicionales”, no sólo persiguen el libre comercio sinocontienen disposiciones sobre otras materias “vinculadas al comer-cio”, por lo general la inversión.31 Por excelencia son de nueva gene-ración los acuerdos cuya cobertura comprende la inversión, los ser-vicios, las compras del sector público, la propiedad intelectual, lacompetencia, principalmente los llamados “nuevos temas” del co-mercio internacional. No tienen institucionalidad regional.

En el primer subgrupo puede mencionarse el Acuerdo de Com-plementación Económica de Chile y Bolivia, de Chile y Colombia yel de Chile y Venezuela, que además de la liberalización comercialtienen disposiciones generales sobre inversión. El suscrito con Boli-via prevé la cooperación en materia energética.

El segundo subgrupo incluye los tratados suscritos por México yBolivia (1994); Colombia, México y Venezuela (Grupo de los Tres)(1994); México y Chile (1998) que sustituyó el Acuerdo de Comple-mentación Económica de 1992; México y Costa Rica (1994); Méxicoy Nicaragua (1997); México y Guatemala, El Salvador y Honduras(2000). Tienen como patrón el Tratado de Libre Comercio de Amé-rica del Norte (TLCAN), cuyas normas México ha venido extendiendogeográficamente desde 1994. A diferencia de los tratados del primersubgrupo, los que se ciñen al TLCAN definen con gran detalle la nor-matividad aplicable a los distintos temas, tienen calendarios de des-gravación más selectivos, establecen tratamientos sectoriales más es-pecíficos, etc. El tratado del G-3 tiene la particularidad de conteneralgunas disposiciones aplicables sólo entre Colombia y México o en-tre México y Venezuela. En el primer caso las disposiciones especia-les se aplican al sector automotor, lo mismo que a listas reducidas deexcepciones de productos de la agricultura, alimentos y bebidas; yen el segundo caso las disposiciones comprenden los productos tex-tiles y de la confección.

IV. Tratados entre un país latinoamericanoy un grupo de integración

El grupo incluye los acuerdos del Mercosur y Chile y del Mercosur yBolivia, ambos de 1996, cuyo propósito es formar un área de libre


31 Véase INTAL-BID, Evolución del proceso de integración en América Latina y el Caribedurante el periodo 1995-1996, XII Reunión ordinaria del Consejo Latinoamericano delSELA, 1996.


comercio en el plazo de 10 años; el tratado de la República Domini-cana y el MCCA, suscrito en 1998; el de Chile y el MCCA, firmado en1999. Bolivia y Chile mantienen su arancel externo.

En esta categoría de acuerdos está comprendido el Acuerdo de Al-cance Parcial de Complementación Económica entre Brasil y los paí-ses miembros de la Comunidad Andina (1999), cuyo objeto es estable-cer márgenes de preferencia fijos como un primer paso para lacreación de una Zona de Libre Comercio entre la Comunidad Andinay el Mercosur, prevista en el tratado que se mencionará en seguida.

V. Tratados entre dos acuerdos de integraciónlatinoamericanos

El Acuerdo Marco para la creación de la Zona de Libre Comercio en-tre la Comunidad Andina y el Mercosur, firmado en 1998, estableceademás el marco jurídico e institucional de cooperación e integra-ción económica y física que contribuirá a crear un espacio económi-co ampliado. El Acuerdo de Libre Comercio se preveía que entraraen vigencia el 1 de enero de 2000.

VI. Acuerdos comerciales preferenciales no recíprocos

El grupo incluye los acuerdos suscritos por Caricom con Colombiay Caricom con Venezuela, conforme a los cuales estos dos países ca-da uno por su parte, otorgan el libre comercio a los bienes origina-rios de los estados miembros del Caricom, en tanto que el Caricomconcede a las exportaciones de esos dos países el trato de NaciónMás Favorecida en la aplicación de su arancel externo. A partir delcuarto año de vigencia del acuerdo Caricom-Colombia, los Países MásDesarrollados del Caricom (Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad)deberán iniciar un programa de desgravación arancelaria para redu-cir o eliminar los gravámenes de una lista negociada de bienes de ex-portación de interés para la parte colombiana.

VII. Tratados de países latinoamericanos con paísesno latinoamericanos

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte fue suscrito porMéxico con Canadá y Estados Unidos en 1994; el Tratado de Cana-



dá y Chile de 1997; el Acuerdo-marco Interregional de CooperaciónEconómico-Comercial suscrito por el Mercosur y la Unión Europeaen 1998, que establece las bases para avanzar hacia la zona de librecomercio y la asociación política entre las partes; y el Tratado de Li-bre Comercio de la Unión Europea con México vigente desde el2000.

LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA ACTUAL: LA PERSPECTIVA ANALÍ-

TICA

El esbozo tipológico presentado en el capítulo anterior indica clara-mente que el proceso de integración de América Latina y el Caribecomprende un gran número de acuerdos con diversas formas, alcan-ces o propósitos. De hecho, la diversidad no es tan grande como pa-rece a primera vista. El denominador común es que casi todos se li-mitan al establecimiento de áreas de libre comercio, que es unobjetivo de orden primario en la escala de menor a mayor integra-ción económica. Las excepciones importantes son, en primer lugar,los acuerdos históricos y el Mercosur; pero justamente son éstos losque conforman el núcleo duro del proceso de integración.

La segunda excepción importante son los tratados que siguen el pa-trón normativo del TLCAN, pero su capacidad de arrastre del procesolatinoamericano dista mucho de la que tiene el primer grupo, pues elintercambio comercial de México con América Latina tradicionalmen-te ha tenido, y tiene actualmente también, poca significación (aproxi-madamente 8% del total). El significado real de esos tratados es polí-tico, como se aprecia ya, y se apreciará mejor en el futuro, en lasnegociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas. Al am-pliar dichos tratados, la cobertura geográfica de aplicación de normascalcadas en el TLCAN es mayor el número de países que coincide des-de ahora con las posiciones de política comercial de Estados Unidos,plasmadas en el tratado. Es comprensible entonces que sea éste el mo-delo de configuración del Área de Libre Comercio al que aspira Esta-dos Unidos. Cosa distinta es que lo consiga a la medida de sus aspira-ciones.

Indiscutiblemente es un hecho relevante el elevado número deacuerdos suscritos en los últimos años; en apariencia constituye unarectificación histórica del obstinado entorpecimiento de la apertura



recíproca de los mercados latinoamericanos que fue característica enlos años sesenta y setenta, pero en verdad no es ésta la explicación.Desde los años ochenta los gobiernos latinoamericanos emprendie-ron la apertura de las economías al resto del mundo, con innegableprecipitación y hasta de manera imprudente, más allá incluso de loslímites que un espíritu precautorio aconsejaba no rebasar, de mane-ra que la introducción de las rectificaciones necesarias fuera con-gruente con la preservación de algunos márgenes de protección quepudiera utilizar en el futuro una política de desarrollo, y a la vezconstituyeran un acervo utilizable en negociaciones internacionales.Consumada la apertura al exterior, no fue difícil volver los ojos haciaAmérica Latina. No se trata, pues, de una resuelta voluntad políticade revaloración de la integración regional, y no sólo del libre comercio,por lo que no hay razón para esperar que anime a los gobiernos lavoluntad de consolidar, ampliar, privilegiar y profundizar los acuer-dos. Lo que está allí, con algunas excepciones, es el resultado de he-cho automático de la liberalización comercial. Por lo tanto, los már-genes de preferencias latinoamericanas recíprocas son modestos y atodas luces no sirven a ningún propósito de desarrollo. Se ha confia-do a la mano invisible del mercado la tarea de hacer en América La-tina lo que nunca y en ninguna parte ha conseguido cuando no escomplementaria y concurrente de la mano visible del Estado.

Lo anterior mantendrá inalterable uno de los obstáculos estructu-rales más importantes que ha tenido la integración regional, la cuales que la integración no ha sido hasta ahora una prioridad en la for-mulación de las políticas económicas de los países de América Lati-na y el Caribe, debido a que para la mayoría de éstos sus principalessocios comerciales se encuentran en Estados Unidos y Europa. Enconsecuencia, sus políticas se diseñan tomando en cuenta factores aje-nos a la integración, le calcen bien o no. Este carácter subsidiario delproceso ha determinado que no se hayan definido de manera clarasus objetivos y las opciones que serían más adecuadas para alcanzar-los.32

De acuerdo con De la Reza, hay cuando menos tres niveles en quedesde los años ochenta los procesos de integración regional hancambiado respecto del “periodo clásico”. En el “nivel constituyente”se observa con nitidez que se ha abandonado el requisito de relativasimetría y paridad económica (propiamente, podríamos decir, el re-


32 SELA, Tendencias y opciones en la integración de América Latina y el Caribe, 1996.


quisito de reciprocidad tan llevado y traído sobre todo en los años se-tenta).33 Ahora se habla de buscar socios naturales y el ordenamientoconcéntrico en torno a núcleos económicamente fuertes. “Aquí la ge-rencia de la integración se basa cada vez más en el papel de ancla yde socio natural que juegan los países más desarrollados (lo que lle-va) a subestimar los riesgos fomentados por las disparidades.”34 Enel nivel de la “estrategia económica”, De la Reza señala la preferenciaque tienen los instrumentos de mercado, lo cual está en consonan-cia con la adecuación o ajuste de los compromisos regionales en fun-ción de los compromisos pactos multilateralmente, concretamentelos de la OMC. Y en el “nivel institucional” es ostensible la tendenciaa abandonar la construcción de una ramificada institucionalidad re-gional, a la que se tendió en el pasado, en favor de mecanismos f le-xibles basados en la dinámica intergubernamental, con lo cual la di-ferencia entre la zona de libre comercio y las llamadas “etapassuperiores” de la integración es menor y se desvincula del principiode una supranacionalidad ascendente.

En relación con esto último nos parece indudable la desvincula-ción en tanto la integración siga reducida, de facto o de jure, como enlos años recientes, a la zona de libre comercio. En este nivel la nece-sidad de una institucionalidad regional de cierta complejidad (ya nodigamos la supranacionalidad) es poco sensible. O no es tan eviden-te. El tratado de libre comercio de América del Norte es un caso es-pecial. En éste la ausencia de una compleja institucionalidad es ob-viamente subsanada por la inmensa superioridad de Estados Unidosrespecto de sus socios. “La supranacionalidad soy yo”, podría decirWashington con áspera descortesía. Pero si los procesos de integra-ción avanzan en profundidad y extensión, la construcción de una ins-titucionalidad regional nos parece insoslayable. ¿Es posible imaginarla Unión Europea en el marco institucional del TLCAN y de los acuer-dos recientes de integración latinoamericana? Si el Mercosur avanza-ra hacia su objetivo de constituirse en mercado común, seguramen-te estará un tanto más apartado del modelo del TLCAN y un tanto máscercano al modelo europeo.

Un rasgo común de todos los tipos de convenios es que todavíatienen listas de excepción que a menudo contienen productos de in-


33 Véase A. Guerra-Borges, Integración de América Latina y el Caribe, 1a. reimpre-sión, México, Instituto de Investigaciones Económicas-UNAM, 1997, p. 140.

34 Notas de una conversación con Germán de la Reza, 7 de marzo de 2001.


terés significativo que los países desean sustraer del libre comercio.De igual manera, las normas de origen son utilizadas muchas vecespara restringirlo. El arancel externo común, cuando es parte de losacuerdos, tiene también numerosas excepciones, su eliminación seviene llevando a cabo en plazos determinados, pero simultáneamen-te no se avanza en la coordinación de políticas económicas. En el ca-so de que el desmantelamiento de las excepciones se complete, lasuniones aduaneras serán “imperfectas”, pues no admitirán el librecomercio de las mercancías sin distinción de su origen. La primeray única unión aduanera “perfecta” en la historia de América Latinaserá la que se viene negociando entre El Salvador y Guatemala, quesegún se anuncia estará en operación dentro de muy pocos años.

Uno de los problemas más perjudiciales son las medidas unilate-rales violatorias de la normatividad convenida, lo que por lo generalapareja la toma de represalias por parte de los otros países o, en to-do caso, dan origen a resentimientos y desconfianza. Pero en esto nohay sorpresas; fue una conducta habitual en el pasado.

Por otra parte, es bien sabido que las áreas de libre comercio, sino son una fase de un propósito mayor, no garantizan la cohesión delos acuerdos. Internamente los acuerdos históricos se han debilitadopues han tenido que autorizar (más bien tolerar en aras de preservarun mínimo de cohesión) que alguno o algunos de sus miembros ne-gocien por separado su incorporación a otros acuerdos aunque poreste hecho asuman compromisos que contravienen los conveniosrespectivos. Tal es el caso del tratado de libre comercio que Costa Ri-ca suscribió en 1994 con México, otorgándole a este país tratamien-tos arancelarios diferentes de los establecidos en el Sistema Arance-lario Centroamericano. Este hecho complicó definitivamentealcanzar el objetivo de una unión aduanera en Centroamérica, y enconsecuencia se han extinguido las posibilidades de que el MercadoComún deje de ser una zona de libre comercio.35 Además, Costa Ri-ca concedió a la inversión y los servicios de origen mexicano un tra-tamiento que no concede a sus socios del Mercado Común.36 Boli-via, por su parte, negoció por separado su ingreso al Mercosur.Adicionalmente, en el Tratado de Libre Comercio del Grupo de losTres se hace abstracción del Arancel Externo Común de la Comuni-


35 Víctor Bulmer-Thomas, “La Unión Aduanera: Un objetivo para la integraciónregional en América Central”, en José Antonio Sanahuja y José Ángel Sotillo, Integra-ción y desarrollo en Centroamérica. Más allá del libre comercio, Madrid, 1998.

36 CEPAL, Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe, 1996.


dad Andina. En lo que toca a algunos países en particular, se ha ob-servado que en años recientes los vínculos de Perú con la Comuni-dad Andina han sido bastante tenues e inseguros. Por su parte, CostaRica ha venido socavando con medidas nacionales la normatividadregional.

La conclusión bastante ingrata a que se puede llegar es que de nohaber mediado la tolerancia de los miembros del Mercado ComúnCentroamericano y la Comunidad Andina, los acuerdos seguramen-te se hubieran fracturado. La ideología de mercado ha cambiado lasprioridades, aunque a menudo se corre tras espejismos.37

“El agotamiento de una postura regionalista tal vez constituya ellegado político mas importante dejado a América Latina por la cri-sis de la deuda externa y sus efectos sobre la economía de la región.” 38

La contrapartida política de las condiciones del FMI para reprogra-mar la deuda externa ha sido el desvanecimiento de una identidadpropia de la región frente a la comunidad internacional. Mal haría-mos, sin embargo, en descargar toda la responsabilidad sobre el Fon-do Monetario pues los gobiernos latinoamericanos, lo mismo los mi-litares que los del periodo de recuperación democrática, en estamateria han tenido una coincidencia total, extralimitándose en laapertura y la liberalización hasta un punto que posiblemente ni elpropio Fondo imaginó alguna vez.

Hirst formula dos preguntas fundamentales: ¿Por qué en un cua-dro de pérdida de identidad regional, sumado (en los años ochenta)a una significativa retracción del comercio intrazonal, la opción decooperar e integrar sigue presente?... ¿Por qué a pesar de estar pre-sente, esta opción se manifiesta como una sumatoria de proyectosfragmentados en lugar de constituir un proyecto común de toda laregión? A partir de Hirst podríamos pensar en algunas variantes desus comentarios. En primer lugar, los gobiernos y la comunidad em-presarial ven con temor la creciente marginalización de América La-tina en la economía mundial, lo que se cree posible impedir median-te la apertura comercial y la adopción de una estrategiaexportadora, la cual lamentablemente, por las extralimitaciones an-tes indicadas, ha vuelto la espalda al mercado interno. En segundo


37 Véase Alfredo Guerra-Borges, “La integroamericana en el umbral del siglo XXI:Una evaluación económica y política”, Nueva Sociedad, núm. 162, Caracas, 1999.

38 Mónica Hirst, “Condicionamiento y motivaciones del proceso de integración yfragmentación en América Latina”, Integración Latinoamericana, núm. 175, BuenosAires, Instituto para la Integración de América Latina, 1992.


lugar, los gobiernos y los empresarios consideran más “manejables”los compromisos entre pares o grupos reducidos de países, lo cualda origen a que la regionalización latinoamericana sea “una sumato-ria de proyectos fragmentados”. Si las cosas se aprecian sin ingenui-dad podríamos pensar que, no obstante el aperturismo en boga, lapreferencia por los acuerdos fragmentados es una manera de preser-var intereses creados sustrayendo de los riesgos de la competenciaregional algunos sectores. El pasado creó una cultura proteccionistaintrarregional que conserva una fuerza latente.

No obstante su fraccionamiento, la integración regional es perci-bida como una contrapartida de la política de apertura comercial yun medio para mejorar la capacidad de negociación internacional.Por supuesto, mayor capacidad de negociación externa se tendría sien vez de la fragmentación actual se actuara como mercado comúnlatinoamericano. En teoría esto es irrebatible, pero no parece que asílo comprendan los gobiernos y por ello en la práctica no se han da-do las condiciones para conseguirlo. Ni aun siquiera en la negocia-ción del Área de Libre Comercio de las Américas con Estados Uni-dos en la cual todos los países latinoamericanos y del Caribe estánfrente a un desafío común.

La tesis de que la integración regional incrementa la capacidad denegociación internacional, enunciada desde sus orígenes en los añoscincuenta, sin duda está presente en algunos casos, notablemente eldel Mercosur, que además la ha llevado a la práctica. Pero no podríadecirse lo mismo, o con igual certeza, de otros grupos. Sin pretenderevaluar cada caso, cabe señalar que cualquier observador cercano delMercado Común Centroamericano puede advertir sin dificultad quebajo los gobiernos actuales, sobre todo el de Costa Rica, cuanto an-tes se concretara la integración hemisférica, tanto mejor. Para ellosla integración centroamericana es herencia, no oportunidad.

Sería interesante conocer los valores del comercio intralatinoame-ricano estimados a precios constantes para tener una idea precisa delincremento real del intercambio, pero no obstante carecer de esa es-timación no debe restarse importancia a la expansión que a precioscorrientes ha tenido el comercio intralatinoamericano. Ciertos orga-nismos financieros internacionales, con el estilo propagandísticoque acostumbran al tocar el tema del libre comercio, dan a entenderque la expansión es más importante de lo que es en verdad y atribu-yen el crecimiento a la proliferación de acuerdos de integración. Talconclusión es en gran medida errónea.



En primer lugar, el aporte principal se concentra en los acuerdoshistóricos y el Mercosur; el incremento imputable a algunos acuer-dos es prácticamente irrelevante, sobre todo el atribuible a los bila-terales que tienen “listas positivas” en que el libre comercio recípro-co se otorga sólo a un número limitado de productos. En segundolugar, países que no han suscrito acuerdos entre sí acusan elevadastasas de crecimiento del comercio bilateral, más altas que otros pa-res de países que son parte de acuerdos de integración. Tal es el ca-so de Brasil y Colombia y de Brasil y México.39 En tercer lugar, elcrecimiento del comercio intrarregional puede vincularse a procesosunilaterales de liberalización más o menos simultáneos, que han he-cho de la proximidad geográfica un factor determinante de las corrien-tes comerciales.40 En cuarto lugar, el crecimiento de los intercambioscomerciales representa en buena medida la recuperación del comer-cio a los niveles alcanzados antes de la crisis de los ochenta. En esadécada se levantaron numerosas barreras al comercio intralatinoa-mericano, por lo cual éste cayó verticalmente en cada uno de losacuerdos hasta más del 50 por ciento.

Por consiguiente, el desmantelamiento de los obstáculos ha permi-tido restablecer las corrientes comerciales a partir de niveles relati-vamente bajos. Sin dejarnos llevar por el pesimismo creemos, sin em-bargo, que a partir de la recuperación que ya se ha logrado de losniveles históricos de intercambio el avance resulta ostensiblementedifícil, pues la integración no ha modificado el patrón histórico derelacionamiento comercial con el resto del mundo, y no lo modifica-rá mientras la integración se circunscriba a las áreas de libre comer-cio.

Otro aspecto de la situación es que el comercio intralatinoameri-cano se concentra en una proporción muy alta en un número muyreducido de países que comparten la característica de ser vecinos(Colombia y Venezuela; Argentina y Brasil; El Salvador y Guatema-la), y en una proporción muy baja entre acuerdos latinoamericanos(Mercosur y Comunidad Andina, alrededor de 4% de la exportacióntotal; Comunidad Andina y Mercado Común Centroamericano, me-nos de 2%; Mercado Común Centroamericano y Caricom, un tercio


39 CEPAL, El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración econó-mica al servicio de la transformación productiva, 1994.

40 Juan Alberto Fuentes, “El regionalismo abierto y la integración económica”, Re-vista de la CEPAL, núm. 53, 1994.


de 1%, etc.).41 En el pasado ocurrió lo mismo, pero entonces la ex-plicación era que los acuerdos estaban recíprocamente cerrados; laspreferencias concedidas dentro de cada una difícilmente eran exten-sibles a otros acuerdos. Ahora esa explicación no tiene validez, noobstante lo cual cada acuerdo constituye un conjunto cerrado. For-malmente en todos los acuerdos se declara que están abiertos al in-greso de nuevos miembros, pero no pasa de ser una disposición ri-tual para ajustarse a la letra de lo dispuesto en el tratado de la ALADI

sobre los acuerdos de alcance parcial. Por su parte, la ALADI ha ma-nifestado reiteradas veces su disposición a promover la convergenciade los tratados, pero la propuesta no ha encontrado ninguna recep-tividad. Es evidente que los países quieren mantener cerrados losacuerdos. El pasado sigue presente.

Si las cosas se ven desde otra perspectiva uno podría preguntarsesi conviene insistir en una eventual convergencia de las diferenciasde interdependencia económica, grados de desarrollo o afinidad delas políticas económicas, o si, por el contrario, es preferible que lavariedad de acuerdos subsista como ref lejo de tales diferencias, queson reales.42 Se trata de un punto de vista que se aparta del “princi-pio” ortodoxo de la convergencia, pero que nos parece mejor por sermás realista. Lo anterior nos sugiere hacer una digresión. Lo que engeneral ocurre históricamente es que después de transcurrido untiempo, la virtud de la creatividad de los principios generalmenteaceptados se desplaza al pensamiento disidente. Es la heterodoxia laque abre el camino a la constitución de una nueva ortodoxia, quepuede ser superior. Sería deseable que esto fuera lo que ocurre o co-mienza a ocurrir actualmente. En materia de integración hay quizádemasiadas verdades consagradas que corremos el riesgo de quesean desplazadas, o al menos oscurecidas, por el burdo empirismode las acciones de integración que los gobiernos latinoamericanosvienen tomando. Más allá de la digresión nos parece indudable que,cualquiera que sea el criterio que se adopte, un escenario de conver-gencia de los distintos acuerdos o de armonización deliberada de loscompromisos recíprocos es muy improbable en las actuales condicio-nes. Antes que insistir en la convergencia veamos primero qué ocu-rrirá con la integración ahora que la crítica al fanatismo ideológicode los últimos decenios comienza a perder terreno.


41 SELA, Tendencias y opciones..., op. cit.42 Gert Rosenthal, “La integración regional en los noventa”, Revista de la CEPAL¸

núm. 50, Chile, 1993.


6. ¿TIENE FUTURO LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANAEN UN AMBIENTE DE GLOBALIZACIÓN?

6. PRIMERA PARTE: GLOBALIZACIÓN DE LA REGIONALIZACIÓN,

UNA RESPUESTA NEGATIVA

Yo simplemente desearía plantear una cuestión anuestros amigos norteamericanos: ¿tenemos dere-cho a existir? ¿Tenemos el derecho a preservarnuestras tradiciones, nuestra herencia, nuestras len-guas?

JACQUES DELORS, citado por LESTER THUROW,The future of capitalism

En este capítulo habremos de analizar tres vías para globalizar la re-gionalización. En primer lugar nos referiremos a la propuesta de Es-tados Unidos de establecer un Área de Libre Comercio de las Amé-ricas (ALCA). En segundo lugar veremos el caso especial del acuerdoMercosur-Unión Europea. En tercer lugar nos ocuparemos del “re-gionalismo abierto”. Antes, sin embargo, como marco teórico espe-cífico de estas tres vías y del planteamiento que haremos en el capí-tulo siguiente, haremos una presentación analítica de las relacionesque guardan entre sí tres modos de internacionalización de las eco-nomías latinoamericanas, la regionalización, el multilateralismo y laglobalización.

REGIONALIZACIÓN, MULTILATERALISMO Y GLOBALIZACIÓN,

EL PLANTEAMIENTO GENERAL

En la economía mundial es bien conocida la existencia de dos gran-des tendencias: la globalización, que actúa en el sentido de promoverla integración mundial, y la regionalización, que se manifiesta comotendencia hacia la fragmentación económica del mundo. Por facili-dad de exposición podría decirse que el multilateralismo está situa-

[188]


do en un punto intermedio, aunque más inclinado hacia el lado dela globalización. Se trata, por lo tanto, de procesos contrapuestos pe-ro no antagónicos, y no siendo recíprocamente excluyentes puedencoexistir. Ésta es la tesis general de este trabajo. Por lo tanto, la re-gionalización tiene futuro. Es lo que vamos a discutir.

Principiaremos por quienes discrepan de lo anterior. Según ellosla regionalización tenderá a disolverse en la integración mundialporque la mundialización es la tendencia predominante. En conse-cuencia, por ahora las agrupaciones regionales son simplemente pa-sos en esa dirección, formaciones transitorias que cederán bajo lapresión de la tendencia a constituir una economía mundial abierta.La conclusión lógica de lo anterior es que lo más conveniente es ace-lerar el ritmo de la transición a la integración económica mundial.Se trata de una idea característica del pensamiento neoclásico. Paraéste la regionalización es deseable como alternativa del proteccionis-mo, pero es de inferior calidad que la liberalización multilateral. Siésta no se perfecciona el bienestar no se maximiza. En palabras delBanco Mundial, “Los beneficios de una mayor integración económi-ca regional podrían ser significativos durante la transición hacia unamayor integración a la economía mundial.”1

Como en su oportunidad lo señaló Jacob Viner, el problema delas uniones aduaneras (de la integración económica regional) es par-te del problema más general del proteccionismo frente al libre co-mercio. Ello explica, como el mismo autor lo hizo notar, que al ini-ciarse los procesos de integración de Europa fueran acogidos conbeneplácito, tanto por los partidarios del libre comercio como porlos simpatizantes del proteccionismo, cada uno desde su propia pers-pectiva. En el medio siglo transcurrido desde entonces la regionali-zación no ha sido un obstáculo para que el multilateralismo haya ga-nado terreno, y así lo constató la OCDE en la reunión convocada parael examen de la cuestión. En ésta se señaló que “hasta ahora losacuerdos de integración regional han sido compatibles con el multi-lateralismo”.2

La compatibilidad no es un hecho casual. Si bien se trata de pro-cesos que responden a motivos de naturaleza diferente, su comple-

GLOBALIZACIÓN DE LA REGIONALIZACIÓN, UNA RESPUESTA NEGATIVA 189

1 World Bank, Trade liberalization and economic integration in Central America, 1989,p. iv.

2 Makoto Taniguchi, “Opening Address”, OCDE, Multilateralism and its place in theMultinational Trading System, París, 1992, p. 15.


mentariedad es el resultado de políticas deliberadas.3 La globaliza-ción presupone el multilateralismo y la regionalización no lo rehúye,pero a diferencia del multilateralismo ambos procesos no se circuns-criben a la adopción de normas de aplicación mundial sino que tie-nen su propia dinámica interna; responden a objetivos, fuerzas y ten-dencias más poderosas que el multilateralismo; y, por tanto,limitándonos a la regionalización, cuando se tienen objetivos bien de-finidos, su dinámica no se debilita con la aceptación de normasmundiales porque a fin de cuentas su incorporación a la normativi-dad regional es posible si y sólo si la regionalización las acepta porjuzgarlas compatibles con esos objetivos.

Podrá objetarse que dentro de la estructura del poder mundial, loque se indica en el párrafo anterior, es privilegio de unos pocos so-lamente. El reconocimiento de este hecho, sin embargo, no debe in-ducir al fatalismo ni a desconocer la capacidad que tienen los paísesen desarrollo de inf luir en las decisiones de carácter mundial. Es im-portante no olvidar que en la Organización Mundial de Comerciolos acuerdos se toman por consenso, y que apoyándose en ese prin-cipio los países en desarrollo contribuyeron al fracaso de la reuniónde la OMC en Seattle para iniciar la Ronda del Milenio al negarse afirmar cualquier acuerdo al que llegaran las grandes potencias en susnegociaciones secretas. Cuando los gobiernos desencorvan la espal-da y miran de frente los intereses nacionales y regionales de sus paí-ses, el multilateralismo de la OMC puede ser claramente delimitado yla globalización no es destructiva.

De acuerdo con otro enfoque, que subraya la importancia de losfactores económicos y técnicos, la regionalización no tiene futuropues no hay regionalización que tenga capacidad de absorción sufi-ciente para las industrias de tecnología más avanzada. Se mencionanindustrias como la de semiconductores, la aeroespacial, las telecomu-nicaciones y la farmacéutica, que por sus astronómicos costos de in-vestigación y desarrollo son inherentemente globales. Se argumentaque los acuerdos regionales son, en el mejor de los casos, grandesmercados nacionales formalizados mediante convenios y, en conse-cuencia, no hay razón para creer a priori que son lo bastante gran-des para ser económicamente viables o que en una era electrónicalas fronteras regionales serán menos permeables que las fronterasnacionales.

190 GLOBALIZACIÓN DE LA REGIONALIZACIÓN, UNA RESPUESTA NEGATIVA

3 Raed Safadi y Vera Nicholas, “Suggested issues for discussion”, OCDE, Multilate-ralism...


Por lo tanto, se concluye, “un futuro de regionalismo cerrado esimprobable [...] y no hay razón para creer que las fronteras regiona-les serán más significativas que las fronteras nacionales en una eco-nomía mundial enlazada electrónicamente”.4 El argumento es pococonsistente porque lo más posible es que las fronteras regionales nosean tan “permeables” como las nacionales de los países por separa-do. La Política Agrícola Común de la Unión Europea la ha convertidoen una verdadera fortaleza agropecuaria, dentro de la cual Fran-cia ha podido sostener políticas para el área rural absolutamenteimpracticables en forma aislada. En segundo lugar, porque no pue-de citarse un solo caso de regionalización que pretenda ensimismar-se en su propio espacio. Por el contrario, lo que estamos presencian-do cuando el proceso de regionalización se sustenta en clarasdefiniciones políticas, es que su sentido profundo es acumular capa-cidad interna para proyectarse al mundo. Júzguese por la Unión Eu-ropea.

Las propias empresas transnacionales ven la regionalización comopiedra de toque para avanzar hacia una competencia global másefectiva. Muchas empresas, algunas de las cuales intentaron añosatrás una estrategia de globalización de sus operaciones centralizan-do en la empresa matriz la conducción de todas las operaciones, hanconcluido que su mejor opción es regionalizar sus actividades deproducción y distribución.5 Pese a las predicciones de los profetasde la globalización sobre la estandarización de los productos en to-dos los mercados, han persistido tenazmente los requerimientos es-pecíficos de la demanda local. “Virtualmente para cada industria hallegado a ser evidente que la globalización tiene sus límites.”6

Contrapuntos a la discrepancia

En contraposición al escepticismo y la percepción teleológica deltriunfo del multilateralismo y de la globalización sobre la regionali-


4 Stephen J. Kobrin, “Regional integration in a globally networked economy”,Transnational Corporations (resumen), vol. 4, núm. 2, 1995, p. 15.

5 Véase Allen Morrison y David Risks, “Globalization versus Regionalization:Which way for the multinationals?”, Organizational Dynamics, vol. 20. núm. 3, invier-no de 1991; Allen J. Morrison y Kendall Roth, “The regional solution: An alternati-ve to globalization”, Transnational Corporations, vol. 1, núm. 2, 1992.

6 A. Morrison y K. Roth, op. cit., p. 42.


zación, hay autores y argumentos en apoyo de su durable permanen-cia. En el campo liberal hay personalidades, Jagdish Baghwati en for-ma preeminente, que afirman que antes de tender la regionalizacióna su debilitamiento nos encaminamos actualmente a un mundo frag-mentado en bloques que inhiben el desarrollo de una auténtica eco-nomía internacional.

Sin participar de esta conclusión en todos sus términos, creemosque una evidencia de la tendencia a la regionalización es la profu-sión de acuerdos de integración regional entre 1990 y 1994, periodoen que se notificó al GATT la conclusión de 33 acuerdos. Esta cifra estres veces mayor que el número de convenios suscritos en la décadade 1980 y aproximadamente 30% de un total aproximado de 100acuerdos regionales de comercio notificados al GATT entre 1948 y1994.7 Tan intensa actividad con intención de integración económicafue impulsada tanto por factores económicos como no económicos,8

y muchos de ellos fueron concebidos como un medio para incre-mentar su poder de negociación.9

Aún más convincente que la fuerza de la regionalización (o del re-gionalismo, si lo que deseamos indicar es la doctrina económica quela impulsa) es la existencia de la Unión Europea, del Tratado de Li-bre Comercio de América del Norte y del Mercosur; así como el he-cho por demás significativo de que ya en 1989, veintiuno de los vein-tidós países industriales más ricos pertenecían a acuerdos comercialesregionales. La única excepción era, y sigue siendo, Japón.10

La conclusión natural de lo que se ha indicado es que la regiona-lización conservará su fuerza en el futuro, a menos que los estadosse inclinen por renunciar a las preferencias regionales que han con-


7 Guy de Jonquieres, “WTO’s blessing for trade groups”, Financial Times, 27 deabril de 1994, citado por Stephen J. Kobrin, “Regional integration...”, op. cit.

8 R. Safadi y V. Nicholas, op. cit.9 Véase, entre otros, Jessica Byron, “The Association of Caribbean States, Growing

pains of a new regionalism?”, Pensamiento Propio, núm. 7, mayo-agosto de 1998; JoséAntonio Sanahuja y José Ángel Sotillo (coords.), Integración y Desarrollo en Centroamé-rica. Más allá del libre comercio, Madrid, Libros de la Catarata, 1998; José Miguel Alfa-ro et al., La integración como instrumento de desarrollo: Sus perspectivas y desafíos para Cen-troamérica, Guatemala, INCEP, 1996.

10 De paso quisiéramos manifestar nuestro desacuerdo con el profuso empleo quese hace del término “regionalismo” como sinónimo de regionalización. El concepto“regionalismo” se refiere a la corriente de ideas que propugna la formación de agru-paciones regionales, en tanto que la “regionalización” es el resultado de llevar a lapráctica esas ideas.


venido otorgarse recíprocamente, lo que al menos en el corto y me-diano plazos parece un contrasentido. Además, a medida que el mo-vimiento mundial hacia la regionalización cobra fuerza, tiende a al-terarse el balance entre el sistema multilateral de comercio(GATT-OMC) y la integración regional, en favor de esta última, puesmientras el sistema tiene como principio rector el tratamiento de Na-ción Más Favorecida (NMF), el artículo XXIV del GATT-1994 admite lalegitimidad de los acuerdos de integración como una excepción aese principio. Esto significa que a mayor número de acuerdos regio-nales menor es la parte del comercio mundial que recibe el trata-miento NMF, y correlativamente es mayor el número de países que es-tán en situación de compartir sus responsabilidades e intereses entrelos objetivos y las normas regionales y las multilaterales.11

En teoría es la OMC la llamada a ajustar su organización a los nue-vos tiempos de un mundo multipolar, pero no todos comparten laconfianza en que lo podrá lograr. Incluso hay quienes llegan a pen-sar que la OMC “es una organización vacía, carente de liderazgo y conun procedimiento de votación (un país, un voto) que garantiza que nopodrá diseñar el nuevo sistema”.12 Esto es evidente por lo que to-ca a los estados, que hasta ahora son los depositarios exclusivos dela suerte de los organismos internacionales, exclusividad que co-mienza a erosionarse. La sociedad civil internacional ha pasado a serun actor de creciente relevancia en la arena mundial y ha venido de-mandando, entre otras cosas, que la OMC marque un alto en sus ac-tividades liberalizadoras y sea evaluada con participación social. Na-da anticipa por ahora que los países poderosos estén en disposiciónde hacerse eco de esa demanda. Sin embargo, la convocatoria que hi-zo de la OCDE para un Foro 2000 con amplia participación civil pare-ce indicar que el mensaje de las movilizaciones de la sociedad civilcontra la OMC en Seattle y la reunión conjunta del FMI y el BancoMundial en Washington, no pasó inadvertido.

No pueden excluirse, en consecuencia, cambios de actitud en elfuturo bajo la fuerte presión social, ni que los estados periféricos,viendo que sus intereses no están debidamente representados en laorganización, sean más proclives a votar negativamente contra inde-bidas pretensiones del centro, lo que paralizaría todo posible acuer-do. En Seattle ya ocurrió. Es posible concluir de lo expuesto que lasinsuficiencias de la OMC, o sus excesos, implican que la regionaliza-


11 Véase R. Safadi y V. Nicholas, “Suggested issues...”, op. cit.12 Lester Thurow, The future of capitalism, Nueva York, Peguin Group, 1996, p. 136.


ción seguirá teniendo un fuerte atractivo, como en el pasado lo tu-vo la debilidad del GATT.

Diana Tussie plantea otro aspecto de la cuestión al preguntarsepor qué si el multilateralismo y la globalización tienen la misma vo-cación de universalidad, los gobiernos no se inclinan a globalizar losmercados en el marco del multilateralismo sino, por el contrario,manifiestan preferencias por otras formas competitivas de asocia-ción,13 notablemente los acuerdos de integración. Muchos observa-dores opinan que la globalización es un proceso que ya rebasó la ca-pacidad de acción del multilateralismo supuestamente llamado aponer las cosas en orden.14 Para Tussie la explicación de la cuestiónreside en el cambio de estrategias de Estados Unidos ante la emer-gencia de nuevos competidores en la arena internacional. Habiendonacido el multilateralismo como una expresión institucional de lahegemonía mundial de Estados Unidos en el grado que la tuvo des-pués de 1945, durante muchos años todo intento de organización re-gional fue contrarrestado por ese país al considerarlo un desafío asu hegemonía. Pero pasados 25 años el desafío no es ya simplemen-te una presunción sino una realidad; Europa, Japón y los países denueva industrialización del sureste asiático pasaron a ser actoresde primer orden en el mercado mundial, frente a lo cual EstadosUnidos asumió una estrategia regionalista, sin abandonar la opciónmultilateral, y en consonancia suscribió tratados de libre comerciocon Canadá, primero, y posteriormente con Canadá y México. Estecambio provocó un reacomodo de posiciones en todas partes. Sebuscaron nuevas opciones con mayor libertad.

La observación de Tussie nos parece muy pertinente. Coincidien-do con ese enfoque, Christoforou hace notar que después de la cons-titución de la OMC uno de los criterios de la Unión Europea para definir su nueva actitud frente a los acuerdos regionales de comercio,es que la nueva política de Estados Unidos y de otros miembros dela OMC “muestran una creciente actitud regionalista”.15 Es lógicoconcluir entonces que una vez que se elige la regionalización como


13 Diana Tussie, “Globalization and World Trade: From Multilateralism to Regio-nalism”, Oxford Development Studies, vol. 26, núm. 1, 1998.

14 SELA, Tendencias y opciones de la integración de América Latina y el Caribe, 1996.15 Theofanis Christoforou, Regionalism and multilateral trade rules: An interactive

relationship, ponencia presentada en la Conferencia sobre “Acuerdos regionales co-merciales después de la Ronda Uruguay: convergencia, divergencia e implicaciones”,organizado por el Instituto de Estudios Jurídicos Europeos Fernand Dehousse, Uni-versidad de Lieja, Bélgica, octubre de 1996.


alternativa que tiene méritos propios sobresalientes, se está en dispo-sición de coexistir con el multilateralismo y la globalización.

En apoyo de la durable permanencia de la regionalización hayuna corriente de opinión que considera que se ha llegado al límitedel multilateralismo debido a la complejidad de los problemas, elelevado número de actores involucrados (más de 100 en la OMC), lasdiferencias entre éstos y la carencia de un claro liderazgo económi-co.16 Krugman va más lejos al considerar que la globalización alcan-zó ya sus límites. Lo que ahora estaríamos presenciando es un retor-no a la competencia entre bloques regionales que inevitablementeson más restrictivos de las importaciones del resto del mundo.17 Laglobalización, es decir, la apertura de las economías llevada a su di-mensión planetaria, requiere que los bloques sean abiertos, pero laidea de acuerdos de integración abiertos (en la acepción estricta dela palabra y no sólo con el significado de un nivel de protección re-ducida) carece de sentido. Si se elige la integración regional, el he-cho es claramente indicativo de que previamente se ha llegado a laconclusión de que la opción neoclásica de la liberalización comercialgeneral e indiscriminada no es el medio adecuado para alcanzar losobjetivos elegidos. Por definición, un acuerdo regional discrimina alos países no miembros.

Lo razonablemente previsible es que en los próximos años la re-gionalización sea más consistente con las limitaciones estructuralesde los sistemas internacionales que una economía mundial integra-da. El argumento en este sentido es que el establecimiento y mante-nimiento de una economía global abierta requiere usualmente deuna potencia hegemónica cuyos intereses la induzcan a respaldar elsistema,18 pero Estados Unidos no quiere asumir ese papel y laUnión Europea o Japón no tienen las condiciones para llenar el va-cío.19 En su libro, El gran tablero mundial, Brzezinsky, antiguo coordi-nador del consejo de los asesores presidenciales durante la adminis-tración Carter, opina que Estados Unidos no es ahora sólo la


16 Robert Lawrence, “Emerging regional arrangements: Building blocs o stum-bling blocs?”, en Jeffrey A. Frieden y Davis Lake (eds.), International Political Economy,Nueva York, St. Martin’s Press, 1995.

17 Paul Krugman, “A global economy is not the wave of the future”, Financial Exe-cutive, marzo-abril de 1992.

18 S. Kobrin, op. cit.; P. Hirst y G. Thompson, Globalization in..., op. cit.19 Silvia Ostry, “New dimensions of market access...”, New dimensions of market ac-

cess.... op. cit.


primera superpotencia con alcance global sino también la última,pues en los próximos años tanto el poder del conocimiento como elpoder económico estarán cada vez más diseminados y ningún paíslogrará tener el 30% o más del producto bruto mundial, como lo tu-vo Estados Unidos gran parte del siglo XX. Se estima que en los pró-ximos 20 años Estados Unidos aportará solamente entre el 15 y el10% del producto mundial, “a medida que otras potencias (Europa,China, Japón) aumenten su participación relativa hasta alcanzar máso menos el nivel estadounidense”.20

Hay quienes cuestionan las cifras, argumentan que más de unavez se ha pronosticado la decadencia de Estados Unidos sin que has-ta ahora se pueda hablar más que de una pérdida relativa de podermundial. No tenemos nada que refutar a esas objeciones, pero elproblema no es la precisión de las proyecciones ni su eventual con-firmación en el futuro. Cualquiera que sea la distribución porcen-tual del producto mundial en el futuro, es indudable que la UniónEuropea, al menos ésta, tiene un potencial de desarrollo que hace es-perar que las previsiones de Brzezinksy no estén muy descaminadas.En opinión de Lester Thurow, “los norteamericanos poseen f lexibi-lidad y una capacidad sin igual para organizarse si afrontan un retodirecto. Comienzan con más riqueza y más poder que nadie. Pero laposición estratégica está del lado de los europeos. Son los que tienenmás probabilidades de contar con el honor de ser los que bauticenal siglo XXI”.21 No hay consenso sobre el particular, pero tampoco esindispensable que lo haya. El futuro de las profecías se confirma has-ta que son pasado.

Tres vías para globalizar la regionalización

Del planteamiento general de la globalización, el multilateralismo yla regionalización pasemos ahora al examen de la cuestión en el ám-bito latinoamericano. Como se indicó en un principio, en primer lu-gar nos referiremos a la propuesta de Estados Unidos de formalizarun Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En segundo lu-gar, veremos el caso especial del acuerdo Mercosur-Unión Europea.En tercer lugar, nos ocuparemos del “regionalismo abierto”.


20 Zbigniew Brzezinski, El gran tablero mundial, Barcelona, Paidós, 1998, p. 212.21 Lester Thurow, La guerra del siglo XXI (Head to head), Argentina, Javier Vergara

Editor 1992, p. 299.


EL ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS: UNA PROPUESTA

DESDE LA HEGEMONÍA

El alumbramiento

En 1985, al inicio de las negociaciones para concertar un acuerdo delibre comercio con Canadá, el ex presidente de Estados Unidos, Ro-nald Reagan, anunció que éste era el primer paso hacia la formaciónde un bloque comercial que comprendería “desde el Yukón hasta Yu-catán”.22 Cinco años más tarde, el 11 de junio de 1990, los ex presi-dentes de Estados Unidos y México, George Bush y Carlos Salinas deGortari, manifestaron que estaban de acuerdo en establecer una zo-na de libre comercio entre Estados Unidos y México e instruyeron asus ministros de comercio para que realizaran el trabajo preparato-rio para iniciar las negociaciones, debiendo presentar su informe alos presidentes en su próxima reunión a celebrarse en diciembre de1990. El 1 de enero de 1994 el Tratado de Libre Comercio de Amé-rica del Norte, que vincula a Canadá, Estados Unidos y México, en-tró en vigor.

Al parecer el señor Bush tenía prisa en dar a conocer la orienta-ción regionalista recién asumida por Estados Unidos, pues el 27 dejunio de 1990, apenas unos días después del anuncio Bush-Salinas,dio a conocer su Iniciativa para las Américas, una propuesta deconformación de una zona hemisférica de libre comercio en el largoplazo. Se sabe que la Iniciativa se preparó en forma confidencial, yhasta con precipitación, por un grupo reducido de funcionarios; nohubo reuniones interagenciales de la administración estadounidensepara preparar la nueva política; por lo tanto, al momento de su pre-sentación pública no se habían precisado detalles del plan presiden-cial ni se habían presentado propuestas concretas al Congreso. Aprimera vista podría pensarse que esta circunstancia restaba confia-bilidad a la Iniciativa, pero el hecho de haber sido el presidente deEstados Unidos quien la dio a conocer confirió a la propuesta ungran respaldo político.

Bush declaró, entre otras cosas: “Para expandir el comercio pro-pongo que demos comienzo a un proceso de creación de una zona de


22 El acuerdo sería considerado por la CIA como una cuestión de seguridad nacio-nal. Véase John Saxe-Fernández, “Importancia del Tratado para Estados Unidos”, Ex-celsior, 2 de noviembre de 1993, p. 7-A.


libre comercio que abarque a todo el hemisferio...”23 En opinión deBush, eliminar las barreras al libre comercio tomaría “años de pre-paración y difíciles negociaciones”; no todos los países estaban lis-tos para suscribir un acuerdo de libre comercio, razón por la cual Es-tados Unidos estaba preparado “para negociar con cualquier nacióninteresada en la red de acuerdos bilaterales de la región para abrirlos mercados y desarrollar vínculos más estrechos [...] La red deacuerdos nos permitirá avanzar paso a paso en la eliminación de lasbarreras...”24 Los otros dos “pilares” [sic] de la Iniciativa eran la in-versión y la deuda externa de América Latina (exclusivamente ladeuda pública con la administración de Estados Unidos, por enton-ces de 12 000 millones de dólares, 3% de la deuda externa total lati-noamericana). En cuanto al fondo de inversiones, contrariamente alo que esperaba la Casa Blanca, no llegó a contar siquiera con el apo-yo del Congreso, mucho menos con el de Europa y Japón, como im-prudentemente lo había anticipado Bush. Poco tiempo después depresentada la Iniciativa, pasó al olvido.

Con el ingreso de México al Tratado de Libre Comercio de lasAméricas (TLCAN) se creó una situación por completo nueva, no só-lo en el aspecto muchas veces señalado de ser la primera experien-cia de un acuerdo entre países de desarrollo extremadamente desi-gual (la economía mexicana es apenas 4% de la estadounidense),sino también en sus proyecciones sobre el proceso de regionaliza-ción latinoamericana. Los gobiernos latinoamericanos aprendieronque era posible un acuerdo de libre comercio con su principal sociocomercial y financiero, algo que no había pasado por sus cabezasnunca antes. Por otra parte, los vínculos económicos y políticos deMéxico con Estados Unidos son de tal manera fuertes que ningúnpaís latinoamericano puede esperar tenerlos igual como tampoconegociar con México ignorando que éste ya no es “simplemente lati-


23 President Bush, Enterprise for the Americas, Departamento de Estado, oficina deAsuntos Públicos, Washington, D. C., (Current policy núm. 1288).

24 Ibid., p. 2. Para el análisis de la Iniciativa para las Américas véase SELA, La Ini-ciativa Bush para las Américas: Análisis preliminar de la Secretaría Permanente del SELA,septiembre de 1990; La Iniciativa para las Américas en el contexto de las relaciones deAmérica Latina y el Caribe con los Estados Unidos, reunión de consulta sobre las relacio-nes de América Latina y el Caribe con Estados Unidos de América, 1991; Objetivos denegociación de Estados Unidos en la Iniciativa para las Américas, 1992; Situación y perspec-tivas de la Iniciativa para las Américas, SP/CL/XVIII:O/ Dt, núm. 13, Caracas, sep-tiembre de 1992.


noamericano”. Esto despierta temores y suspicacias, pero tambiénalienta un mayor interés en el mercado mexicano como puente de ac-ceso a su poderoso vecino del norte. El ingreso de México al TLCAN

de inmediato despertó la imaginación de algunos gobiernos, que sinpérdida de tiempo se autoproclamaron candidatos a ingresar al nue-vo acuerdo. No fue por mucho tiempo. Del 9 al 11 de diciembre de1994, por convocatoria del presidente Clinton, 34 Jefes de Estado yde gobierno del Hemisferio Occidental realizaron en Miami la pri-mera cumbre de mandatarios de Estados Unidos, América Latina yel Caribe desde la celebrada en Punta del Este, Uruguay, en 1967. LaCumbre de las Américas hizo suya la iniciativa de Estados Unidos deponerse a trabajar para establecer en 2005 un área de libre comer-cio hemisférica. El cometido de negociarla se confió a los ministrosde Comercio de los países del Hemisferio. Todo por entonces fue eu-foria. Pero a los pocos días de la cumbre de Miami estalló la crisis fi-nanciera de México, el único país latinoamericano que pertenece alTratado de Libre Comercio con Canadá y Estados Unidos y el que ha-bía sido presentado como el modelo a seguir por todo aquel que fue-ra pretendiente a ingresar en el tratado.

La primera reunión ministerial de comercio se celebró un añomás tarde en Denver, Colorado, en junio de 1995, con el fin puramen-te administrativo de organizar el trabajo. Se crearon unos 11 gruposde trabajo con la finalidad de recopilar toda la información disponi-ble sobre la materia que les fue asignada. La segunda reunión tuvolugar en Cartagena de Indias, Colombia, en marzo de 1996, en lacual Estados Unidos hizo esfuerzos para que se acelerara el paso fi-jando desde entonces el plazo y los medios para abrir las negociacio-nes. No obstante el lenguaje bidestilado de la declaración conjunta,el hecho relevante de la Reunión de Cartagena es que tuvo más difi-cultades que la de Denver para emitir una declaración política. El de-sacuerdo entre Estados Unidos y el Mercosur fue manifiesto. Así loreconoció el Banco Interamericano de Desarrollo, en cuya opinión“no obstante las dificultades al final prevaleció el pragmatismo: unALCA sin el apoyo decisivo de Brasil y Mercosur es tan poco realistacomo un ALCA sin la participación de Estados Unidos ni del TL-CAN”.25 El BID hizo notar además que una debilidad importante delproceso de negociación del ALCA era la “falta de liderazgo estadou-


25 BID, De Miami a Cartagena: nueve enseñanzas y Nueve desafíos del ALCA, documen-to de trabajo, julio de 1996.


nidense como resultado de la pérdida de capacidad del Ejecutivo pa-ra agilizar la firma de acuerdos de libre comercio...”, a lo que se su-maba “la renuencia mostrada por Brasil para entrar en negociacio-nes...”.26

En la tercera reunión ministerial de comercio, celebrada en BeloHorizonte, en mayo de 1997, la confrontación de Estados Unidoscon el Mercosur llegó a su punto máximo, pero pese a todo las aguasvolvieron a su cauce y en la declaración conjunta se pudo afirmarque “existe un significativo grado de convergencia sobre principiosy temas clave” como los siguientes: el consenso constituirá el princi-pio fundamental de las negociaciones, cuyo resultado, de igual ma-nera que en la Ronda Uruguay del GATT, constituirá un compromisoúnico, esto es, que no habrá acuerdo final sin un acuerdo en todosy cada uno de sus componentes; el ALCA podrá coexistir con acuer-dos bilaterales y subregionales en la medida que los derechos y obli-gaciones bajo tales acuerdos no estén cubiertos o excedan los dere-chos y obligaciones del ALCA; el acuerdo final será congruente conlos acuerdos de la OMC; los países podrán negociar y adherir al ALCA

individualmente o como miembros de un grupo de integración su-bregional que decida negociar como una entidad.

Belo Horizonte hizo además el reconocimiento ritual de que seprestará especial atención a las necesidades, condiciones económi-cas y oportunidades de las economías más pequeñas, con el fin deasegurar su plena participación en el proceso del ALCA. Se acordó,finalmente, que en la II Cumbre de las Américas, a realizarse en San-tiago de Chile en marzo de 1998, los jefes de Estado y de gobiernobuscarían el acuerdo para abrir las negociaciones con la meta deconcluirlas a más tardar en el 2005. La cuarta reunión ministerialde comercio, celebrada en San José, Costa Rica, coronó casi a últi-ma hora el trabajo preparatorio y la II Cumbre de las Américas dejefes de Estado y de gobierno, realizada en abril de 1998 en Santia-go de Chile, tal como se había anticipado dio luz verde a la negocia-ción del ALCA. El mandato fue realizarla conforme al plan de acciónde la Cumbre de Miami y de acuerdo con lo estipulado en la Decla-ración Ministerial de San José. Pocos meses después sobrevino la cri-sis financiera en Brasil. Mal augurio para el ALCA y el Mercosur.

La quinta reunión ministerial de comercio se llevó a cabo en To-ronto, Canadá, en noviembre de 1999, que haciéndose eco de las tur-


26 Loc. cit.


bulencias financieras, las recesiones económicas y los desastres natu-rales sufridos por algunos países manifestó su satisfacción porque,pese a todo, se hubieran mantenido el comercio y la inversión, y ex-presó su convicción de que el ALCA seguiría avanzando. La sexta reu-nión ministerial de comercio, previa a la III Cumbre de jefes de Es-tado y de gobierno, se celebró en Buenos Aires, Argentina, en losprimeros días de abril de 2001, continuó la labor de preparación yelaboró un borrador de acuerdo con el ALCA. La tercera Cumbre tu-vo lugar en Quebec, Canadá, del 20 al 22 de abril de 2001, con laasistencia del recién estrenado presidente de Estados Unidos, Geor-ge Bush. La Cumbre fue asediada por miles de manifestantes queforcejearon con la policía tratando de romper lo que llamaron el“muro de la vergüenza” tras del cual se realizaba la reunión.

De nuevo declaraciones auspiciosas: el ALCA llegaría a feliz térmi-no en 2005. No obstante el entusiasmo declarativo, el balance finalde la cumbre revela que “lo más sobresaliente en que se lograron po-ner de acuerdo los jefes de Estado fue la inclusión en el ALCA de unacláusula democrática”.27 Después de la Cumbre de Quebec fueron ca-da vez más ostensibles las señales de que la economía de EstadosUnidos se encaminaba a la recesión, pese a seis reducciones conse-cutivas de la tasa de descuento acordadas por la Reserva Federal. Yya cerrado este libro el terrible suceso del martes 11 de septiembre,los atentados terroristas en Estados Unidos que han sacudido lossentimientos más profundos de la humanidad, cuyas consecuenciaspolíticas y económicas es imposible estimar a tan pocos días del su-ceso. Pero el mundo ya no nos parece igual que antes. Algo se desva-neció. No sólo las Torres Gemelas. Y en cuanto al ALCA, un signo trá-gico parece perseguir a las cumbres presidenciales hemisféricas; trasde cada una de ellas, una crisis económica, y ahora hasta política.

¿Puede decirse del ALCA que es un proyecto de Estados Unidos deconclusión inevitable, la “muerte anunciada” de los convenios de in-tegración latinoamericanos? Así podría sugerirlo la desproporciónde las partes y la tradición imperativa que ha caracterizado desde ha-ce un siglo sus relaciones. Al lado de la economía gigante de EstadosUnidos, las de América Latina son enanas. Europa no presenta tama-ñas disparidades. Asia tampoco. No obstante, no hay que tener unapercepción teleológica del futuro del ALCA. Tras su apariencia neu-


27 Pablo Gaete Balboa, “El ALCA: ¿Más allá del punto sin retorno?”, Comercio Exte-rior, vol. 51, núm. 8, México, 2001, p. 729.


tral de tratado de libre comercio es un proyecto eminentemente po-lítico, por lo tanto, altamente sensible a las variaciones de su circuns-tancia, es decir, del conjunto de accidentes de tiempo, lugar y modovinculados a su origen y evolución.

Teniéndolo en cuenta, el examen de la cuestión se hará primera-mente en el plano de las hipótesis y las conjeturas, lo que más ade-lante podrá cotejarse con recientes constataciones del estado actualdel proyecto. De todo ello podrán inferirse tendencias, pero no se-ría prudente extraer conclusiones finales pues por la naturaleza mis-ma del proyecto el desenlace final está sujeto a acontecimientos im-predecibles.

Preámbulo a las conjeturas

La consideración del ALCA admite dos hipótesis contrapuestas sobresu desenlace. La primera, que es la hipótesis “oficial”, es que se con-cretará en el 2005 conforme los designios de la gran potencia. Conla absorción de la regionalización latinoamericana Estados Unidosmaterializaría en forma legal un viejo propósito de dominación he-misférica. El Hemisferio Occidental tendría una nueva “constitu-ción”, el tratado constitutivo del ALCA, como en los hechos lo es elTratado de Libre Comercio de América del Norte para Canadá y Mé-xico.28 Los estados contemporáneos aceptan cada vez más obligacio-nes derivadas de regímenes internacionales, pero ahora no sólo pa-ra la mejor conducción de sus relaciones con otros estados, como hasido la práctica habitual, sino también como fuente de regulacionesen materias que antes eran de la competencia exclusiva y soberanadel Estado (propiedad, inversión, políticas económicas, etc.). Losacuerdos del tipo ALCA, dice Ian Robinson, “operan como una cons-titución económica que sienta las normas básicas a las que se ajustanlos derechos de propiedad que todos los gobiernos deben respetary los tipos de políticas económicas que todos los gobiernos debenevitar”.29 La segunda hipótesis es que el ALCA aborte en el camino oque, en todo caso, sea una criatura muy distinta de la soñada por sus


28 Stephen Clarkson, “Los tratados de libre comercio: Nueva constitución de Ca-nadá”, Comercio Exterior, núm. 1, México, 1994.

29 Citada por Alfredo Guerra-Borges, Notas sobre el Estado y el mercado en la globa-lización (inédito).


progenitores. Al atisbar el futuro del ALCA es inevitable entremezclarlas dos hipótesis; inscribirse en una sola sería desatender la condi-ción de posibilidad que tiene su contrario. Éste es el criterio queorientará el somero examen que haremos en seguida de la cuestión.

¿Surgimiento del bloque occidental?

A primera vista lo que dio origen a la propuesta Clinton de estable-cer un área de libre comercio de las Américas es que para EstadosUnidos las relaciones con América Latina tienen alta prioridad.“América Latina es ahora [...] más importante que durante la GuerraFría”, declaró William Rodgers, ex secretario del Departamento deEstado, en una audiencia del Comité Económico Conjunto del Con-greso de Estados Unidos sobre la Iniciativa de las Américas.30 Un en-foque más equilibrado, de particular valor porque fue hecho en undiálogo entre grandes, difiere del anterior. En el Diálogo (anual) Eu-ropa-Estados Unidos sobre América Latina, Bruce Juba, director dela oficina para América Latina y el Caribe del Departamento del Te-soro, manifestó que si bien América Latina reviste especial impor-tancia para Estados Unidos por razones comerciales, de inversión yde inmigración, y por lo tanto los acontecimientos en la región rápi-damente se perciben como algo que afecta los intereses vitales de Es-tados Unidos, por otra parte “el sistema político estadounidensepresta escasa atención a América Latina. Estos objetivos –concluyóJuba– son difíciles de conciliar con los objetivos de la formulaciónpolítica”.31

Hay funcionarios estadounidenses que hablan con mayor crude-za, quizá para salir al paso a los políticos latinoamericanos que con-funden sus propios deseos con la realidad. En el Congreso de em-presarios argentinos que tuvo lugar en San Carlos de Bariloche ennoviembre de 1993, la asesora del presidente Clinton, Sally Shelton,declaró sin piedad que “durante un buen tiempo (América Latina)no se contará entre las prioridades de Estados Unidos”.32 En contras-


30 Citado en SELA, La Iniciativa Bush para las Américas: Análisis preliminar de la Se-cretaría Permanente del SELA, 1990.

31 Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas, Diálogo Europa-Estados Uni-dos sobre América Latina correspondiente a 1996.

32 “Por un tiempo AL no será prioridad para EU: Sally Shelton”, Excelsior, Méxi-co, 7 de noviembre de 1993, p. 1-A.


te con lo anterior, no faltan las oportunidades para que el Departa-mento de Estado diga lo contrario. Es cuestión del estado del tiem-po. América Latina es un tema meteorológico para Estados Unidos,se activa cuando hay borrasca. Opinamos, por consiguiente, que lomejor es tomar las declaraciones oficiales de Estados Unidos dentrode su contexto político, vez por vez, con lo que se evitará caer en con-clusiones precipitadas y opuestas. Ni fantasía ni frustración.

El acuerdo de Miami sobre el ALCA significa dar paso a lo que enjerga política se diría que es el surgimiento del bloque occidental. Elbloque constituiría una lógica respuesta al realineamiento interna-cional del poder económico. En esta pugna de titanes es indispensa-ble una alta concentración de recursos y esfuerzos. El “bloque oc-cidental”, sin embargo, tendría por lo menos dos rasgos muypeculiares que lo diferenciaría desventajosamente de sus competido-res principales, particularmente de Europa. Por una parte, con ALCA

o sin ella, Estados Unidos seguirá siendo una potencia muy extrover-tida, un global player como lo califican Fishlow y Haggard.33 Por con-siguiente, como resultado natural de la creación del ALCA no cabe es-perar una creciente concentración de sus inversiones y su comercioen América Latina. Y así se observará que no habrá acontecimientosque alteren las tendencias históricas.

El segundo rasgo particular es que el libre comercio con AméricaLatina no aportará a Estados Unidos un incremento notable de sucapacidad para hacer frente al desafío de sus competidores. “La ma-yor parte de los países latinoamericanos pertenece al grupo de com-petitividad decreciente, en el que se encuentran las economías quehan perdido posiciones en el mercado de la OCDE o participan en és-te en rubros no dinámicos o por ambas razones a la vez...”34 LesterThurow, a su vez, lo explica con un razonamiento que es ampliamen-te compartido por los medios políticos de Estados Unidos: “Geográ-ficamente el socio comercial natural de Estados Unidos, América Lati-na, es una región pobre y de escasa educación [...] Incluso si pudieracrearse un mercado común en América del Norte y del Sur, no ayu-daría mucho a Estados Unidos.”35 No hay que exagerar. Por poco


33 Alberto Fishlow y Stephen Haggard, The United States and the regionalization ofthe world economy, OCDE, París, 1992.

34 Alfredo Guerra-Borges, “Globalización de la regionalización, un punto de vis-ta alternativo”, Comercio Exterior, núm. 6, México, 1996.

35 Lester Thurow, La guerra del siglo XXI, Buenos Aires, Javier Vergara Editor,1992, p. 298.


que le ayuden (y ciertamente no es poco), Estados Unidos no puededesdeñar los mercados latinoamericanos, los únicos en que tieneuna balanza comercial superavitaria, como tampoco puede resignar-se a heredarlos a Europa.

Curiosamente, sin embargo, el ALCA podría tener mucho peso, pe-ro en sentido inverso, para los trabajadores y empleados de EstadosUnidos, lo mismo que para los ambientalistas. Uno puede pregun-tarse si la dinámica de los grupos locales de interés no replantearáen el futuro la oposición que encontró la aprobación del Tratado deLibre Comercio de América del Norte. El peligro de un resurgimien-to de las oposiciones sigue presente. Quizás ello no se deba, o no ex-clusivamente, al temor de que la integración con países latinoameri-canos dé lugar a pérdida de empleos en Estados Unidos, sino alhecho de que el libre comercio irrestricto aumenta las desigualdadesde ingreso dentro de los países, agravando las tensiones sociales.

Diversos estudios han demostrado que la creciente apertura de laeconomía de Estados Unidos ha contribuido al incremento de la de-sigualdad de ingresos recayendo su mayor efecto en los empleadosde menor nivel educativo. “Como consecuencia, los salarios de losmenos altamente educados cayeron durante los 80, mientras los in-gresos de los altamente educados crecieron.”36 Para Thurow la pér-dida de empleos en Estados Unidos por efecto del tratado de Améri-ca del Norte es desdeñable. El verdadero motivo de preocupación, asu juicio, consiste en que mientras el producto interno bruto real au-mentó 27% entre 1973 y 1992, el salario cayó 20% en el mismo pe-riodo para el 60% de los trabajadores masculinos comprendidos enlos estratos inferiores de la escala salarial [...] Estados Unidos es aho-ra una economía del Primer Mundo con una economía del TercerMundo grande y creciente en su seno.37

Los dilemas del ALCA


36 Arthur MacEwan, “Technological options and free trade agreements”, Scienceand Society, vol. 59, núm. 1, 1995.

37 Lester Thurow, “An American Common Market”, The Guardian Weekly/TheWashington Post, 21 de noviembre de 1993, citado por Leo Panitch, Globalization andthe State, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades, UNAM, Méxi-co, 1994, p. 39.


De acuerdo con lo convenido en Miami por los jefes de Estado, elprincipio básico de las negociaciones sería alcanzarla “sobre la basede los acuerdos subregionales y bilaterales existentes [...] haciéndo-los más parecidos”.38 Se trata de una frase que por su ambigüedadno tiene réplica en otro documento internacional, mucho menos sus-crito por más de 30 estados. Pero hay que admitir el grano de sabi-duría que encierra. Algo había que anticipar acerca del desenlace delas negociaciones, pero nadie, ni entonces ni ahora, ha tenido la res-puesta certera. Se trata de una negociación de características absolu-tamente inéditas; la de México ya había sido original, pero en todocaso se trataba de la negociación de Estados Unidos con un solo paíssubdesarrollado, cuyos vínculos eran de antemano tan estrechos quehubiera causado extrañeza que en algún momento no se aspirara aestrecharlos más. Pero con América Latina y el Caribe en su conjun-to ya es otra cosa; en su seno hay diferenciaciones muy pronuncia-das, incluyendo las relaciones con Estados Unidos.

Tampoco ayuda a anticipar más claramente los resultados la decla-ración de que el ALCA será congruente con la OMC, pues esa “con-gruencia” es a lo sumo solamente un mínimo común denominadorde la definición concreta de las opciones. ¿Serán las normas del AL-CA más recatadas o irán más lejos que la OMC? Nadie lo puede decircon certeza antes del 2005. Algunos hablan de conseguir un “ALCA-Plus”, pero a otros no les simpatiza la idea. No le encuentran senti-do a consagrarse a fijar nuevas metas a la OMC antes de alcanzar lasmetas internacionalmente más modestas, pero nacional y regional-mente más fundamentales, de los acuerdos regionales.

Otro dilema lo plantea el consenso de que el ALCA coexista con lostratados de integración suscritos por los países, para el caso los lati-noamericanos. Sin embargo, esa “coexistencia” resulta ahora que só-lo se dará cuando los derechos y obligaciones de esos tratados no es-tén cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA. Estodista bastante del principio de la Declaración de Miami de “hacer losacuerdos más parecidos”. Para que haya desemejanzas con derechoa coexistir será necesario que los países latinoamericanos, o algunosde ellos, por ejemplo Mercosur, se nieguen a ir demasiado lejos, de-fiendan su identidad y hagan uso del principio de consenso para sos-tener su posición. ¿Pero quién puede asegurar que así será?

Tampoco es seguro que el ALCA sea la criatura que en 1994 entre-vió Estados Unidos. Cuando se tomó la decisión de crear el ALCA, el


38 Declaración de Principios de la Primera Cumbre de las Américas, Miami, 1994.


tratado de libre comercio de América del Norte se veía como el mol-de en que se fundiría el Área. Pero “hoy es claro que serán los blo-ques comerciales dominantes (NAFTA y Mercosur) los que determina-rán el destino del ALCA”.39

El cambio (en años recientes) es tan notable que un nuevo orden hemisféri-co está emergiendo, el primero desde la terminación de la guerra fría. En loesencial, la Primera Cumbre en Miami en 1994 fue una convocatoria paraconsiderar la reorganización siguiendo las líneas de un modelo centrado enEstados Unidos con el NAFTA como el principal logro institucional. La Se-gunda Cumbre en Santiago confirmó la convocatoria y legitimó el procesode reorganización pero siguiendo lineamientos muy diferentes de los aviso-rados en 1994 [...] La nueva agenda es más sensitiva de los distintos intere-ses nacionales y regionales y tiene una sensibilidad mucho mayor para lascuestiones sociales (Además) Canadá está emergiendo como una fuerza prin-cipal en los asuntos hemisféricos [...] Su inserción en las cuestiones regiona-les ha dado una nueva tónica a los asuntos interamericanos.40

La perspectiva de contar con socios hemisféricos que padecen decrisis recurrentes tampoco se desestima en Estados Unidos. El te-mor, lejos de desvanecerse, seguramente lo han alimentado las crisisde México en 1994, la de Brasil en 1998 y las reiteradas crisis, cadavez más graves, que ha sufrido Argentina, no obstante que su econo-mía la tiene anclada al dólar, o más bien por eso mismo, desmintien-do las vanidosas declaraciones del ex presidente Menem sobre las vir-tudes de su programa. Por el contrario, en la Cuenca del Pacíficoencuentra Estados Unidos economías muy dinámicas que por mu-chos años no han conocido la recesión. La indisposición a asumir losriesgos eventualmente podría favorecer que se ponderen con mayorpuntaje las alternativas de asociación comercial en razón de la im-portancia de los mercados.

A este respecto cabe ilustrar el caso con un ejemplo sencillo.41 En1994 (posteriormente no han cambiado en lo fundamental las pro-porciones) las exportaciones estadounidenses a Canadá, un país quecuenta con menos de 30 millones de habitantes, tuvieron un valor de114 255 millones de dólares, en tanto que las destinadas a América


39 Mark Rosemberg, Regional integration and globalization: from NAFTA to FTAA”, 1998(manuscrito).

40 Loc. cit.41 Alfredo Guerra-Borges, Globalización de la regionalización en América Latina,

una propuesta alternativa, Comercio Exterior, núm. 6, México, 1996.


Latina y el Caribe, cuya población asciende a 450 millones de perso-nas, tuvieron un valor de 92 588 millones de dólares.42

De ese total, 55% correspondió a México, que es parte del TLC, demodo que la exportación de Estados Unidos a América Latina y elCaribe, excluido México, tuvo un valor de 41 748 millones de dóla-res en el año mencionado, lo que se compara desfavorablemente conlas exportaciones de Estados Unidos a Corea, Hong Kong, Singapury Taiwan, cuyo valor total tuvo un monto de 59 573 millones de dó-lares. La población de esos cuatro países es de 74 millones de habi-tantes.

De paso conviene recordar, finalmente, que en 1994 Estados Uni-dos suscribió el compromiso de negociar la creación en 2010 de unárea de libre comercio en la Cuenca del Pacífico y que periódica-mente se reanima el interés en negociaciones de libre comercio conla Unión Europea. El abanico de opciones es sumamente colorido.43

La debilidad de Estados Unidos

En el centro de los dilemas hay una interrogante de repercusión es-pecial para el futuro del ALCA. ¿Por qué el proceso de negociacióndel ALCA adolece de una falta de liderazgo estadounidense? La res-puesta tiene que ver con la política interna de Estados Unidos, enparticular con las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo. Se tra-ta, en concreto, de que para negociar Estados Unidos acuerdos queimpliquen modificaciones de su legislación interna el Ejecutivo deberecibir del Congreso la autoridad de negociación por la vía rápida(que la administración republicana de Bush hijo ha denominado “au-toridad para la promoción comercial”, quizá con la secreta inten-ción de exorcizar la negociación de la autoridad de los malos espíri-tus que varias veces impidieron al presidente Clinton obtenerla).Cuando el Ejecutivo negocia un acuerdo comercial debe someter alCongreso un proyecto de decreto de promulgación que contiene to-das las modificaciones que deben hacerse a las leyes de Estados Uni-dos. La concesión de la vía rápida (el fast-track de la jerga estadouni-dense) implica que el proyecto debe ponerse a votación de ambas


42 FMI, Direction of Trade Statistics. Yearbook, 1995. Las cifras son de exportación li-bre a bordo (fob).

43 A. Guerra-Borges, “Globalización...”, op. cit.


Cámaras del Congreso en el plazo de 90 días legislativos; y que no po-drá enmendarse. Si así no fuera, los congresistas que se oponen a undeterminado acuerdo comercial o a cláusulas particulares del mismopodrían impedir su aprobación o volverla de pronóstico reservadointroduciendo lo que en el Congreso de Estados Unidos se conocecomo “enmiendas asesinas”.

En otras palabras, la autoridad para negociar por la vía rápida tie-ne el objetivo político de crear un entendimiento entre los dos pode-res sobre la política comercial de Estados Unidos; el Ejecutivo secompromete a mantener al Congreso informado de los objetivos y elcurso de las negociaciones, y el Congreso se compromete a dar untrato preferencial a los acuerdos que resulten de esas negociaciones.Por consiguiente, la vía rápida es posible únicamente si entre Ejecu-tivo y Congreso hay un alto grado de armonía política. O no habién-dola, que al menos haya una clara concurrencia de pareceres en tor-no al asunto que se está negociando. Si entre ambos poderes no hayconsenso no habrá tampoco vía rápida, y si no hay vía rápida difícil-mente puede el Ejecutivo llevar a término una negociación, pues co-mo lo manifestó el ministro de Comercio Internacional de Canadá,encargado de la presidencia del ALCA en 1998-1999, para el ALCA

constituye uno de sus desafíos fundamentales “la superación del im-pase con el fast-track, dado que nadie está dispuesto a negociar dos ve-ces...”.44 Si el Congreso se negara definitivamente a acordar la vía rá-pida, con ello pondría fin a más de 60 años de cooperación entreEjecutivo y Congreso en la elaboración de la política comercial deEstados Unidos. Pero esta posibilidad existe ahora.45

Aun admitiendo la posibilidad de persuadir al Congreso para queotorgue una nueva concesión de autoridad de vía rápida, a juicio dealgunos observadores lo más recomendable sería que los dirigenteseconómicos de la región planificaran otros escenarios.46 Tener abier-tas más opciones. Sin vía rápida el Ejecutivo estadounidense tambiénpuede negociar (como lo hizo al involucrarse en la Ronda Uruguay),


44 Citado en Opciones de Estados Unidos en el Área de Libre Comercio de las Américas(tomado de AmericasNet). El ministro de Comercio Internacional de Canadá planteócinco desafíos fundamentales del ALCA en la 22a. Conferencia Anual de Miami sobreel Caribe y América Latina dedicada al tema Business in the Hemisphere: From talk toaction, diciembre de 1998.

45 A mediados del 2001.46 Craig VanGrassteck, “La vía rápida: Un largo y tortuoso camino”, Revista Capí-

tulos, núm. 53, SELA, 1998.


pero debe tener, y se le debe reconocer, una bien definida posibilidadde obtenerla. Al concurrir a la II Cumbre de las Américas el presi-dente Clinton abrigaba todavía esa seguridad, aunque para precaver-se de un fracaso tendió una cortina de humo en torno a su partici-pación en la reunión. Para encubrir la debilidad con que concurríaa la Cumbre de Santiago, Estados Unidos argumentó que para estepaís el tema central de la reunión no eran las negociaciones comer-ciales […] sino la educación. Pero de la frondosa declaración sobreeducación ya nadie se acuerda, y en cambio fue a partir de la Cum-bre que se emprendieron las negociaciones.

En el caso extremo, si el Ejecutivo no obtiene la vía rápida tam-bién puede negociar, pero sólo acuerdos que no implican modifica-ciones de las leyes de Estados Unidos. En 1997 Estados Unidos ne-goció con Nicaragua un acuerdo sobre derechos de propiedadintelectual que para todo fin práctico impone obligaciones sólo a Ni-caragua. Pero Nicaragua difícilmente tiene seguidores. Más honora-ble fue la suscripción de los tratados sobre servicios financieros y detelecomunicaciones en la OMC, pero Estados Unidos lo pudo hacersin la autoridad de la vía rápida porque en esas materias las leyes es-tadounidenses ya cumplían con los términos de esos tratados. ParaEstados Unidos es más “fácil” negociar en la OMC que en el ALCA por-que, aun siendo necesaria la autoridad para la conclusión de la ron-da total de negociaciones, en diversos asuntos le basta a la Casa Blan-ca seguir la vía legislativa regular. No ocurre lo mismo en el ALCA. Loque en el tratado de libre comercio hemisférico se plasmará son ob-jetivos de gran alcance y profundidad que requerirán una adecua-ción significativa de la legislación interna de los países. Ningunoestará exento de hacerlo.

Tras las conjeturas, la duda cartesiana

Podemos resumir ahora el ejercicio académico de las hipótesis y con-jeturas, cuyo objeto implícito ha sido estimular al lector a pensar ycuestionar en vez de aceptar irref lexivamente la verdad oficial quesatura los medios. El proyecto ALCA de Estados Unidos, si se llevaraa cabo conforme sus designios de potencia hegemónica, significaríapara América Latina una vía específica de globalización de su regio-nalización. Esta metamorfosis reforzaría los intereses de Estados Uni-dos en el ámbito latinoamericano y del Caribe y los subsumiría en la



política global de ese país, poniéndolos al servicio de las estrategiaspolíticas de Washington y de las estrategias económicas de las empre-sas transnacionales estadounidenses. Por globalizada que fuera laregionalización latinoamericana, no tendría sentido hablar de objeti-vos propios de ésta ni de metas a alcanzar mediante ésta, pues elmarco en que se inscribirían las actuaciones de los gobiernos latinoa-mericanos estaría dado por la normatividad hemisférica, diseñadapor la potencia hegemónica. Así se ha percibido en el Mercosur, co-mo lo ref leja el eminente profesor Helio Jaguaribe al subrayar queel éxito del ALCA anularía el papel potencial del Mercosur en losasuntos internacionales y reforzaría los intereses de Estados Unidos enel hemisferio. Su punto de vista es que entre los dos acuerdos, ALCA

y Mercosur, hay un juego de suma cero: lo que gana uno lo pierde elotro.47

Pero hay otras conclusiones que es posible extraer de las conjetu-ras. Hay que atreverse a pensar que la globalización de la regionali-zación por la vía del ALCA no es un hecho consumado en perspecti-va. Su consumación inevitable es algo que solamente cabe en laresignación ideológica de la mayoría de los gobiernos latinoamerica-nos y de los círculos adyacentes. Su razonamiento tiene una estruc-tura silogística sencilla: toda potencia hegemónica tiene un poder dedecisión superior al de los países de la región hegemonizada. Esta-dos Unidos es una potencia hegemónica; por lo tanto, Estados Uni-dos tiene el poder de decisión para hacer valer su proyecto de rede-finir las relaciones de subordinación de América Latina.

No obstante, al silogismo le hace falta una condición sin la cualno es verdadero y pasa a ser falacia: la condición de que la potenciahegemónica esté inconfundiblemente resuelta a hacer prevalecer suproyecto, y esta condición no se cumple en el presente caso. Lo ve-remos al pasar a las constataciones empíricas de la situación. Porconsiguiente, el proyecto tiene grietas por donde pueden escurrirlos intereses propios de los países latinoamericanos, particularmen-te de Brasil-Mercosur, en cuyo caso el proyecto puede no concretar-se conforme el designio original de completar la dominación sobreAmérica Latina. Sustraerse de la dominación es utópico, aunque al


47 Helio Jaguaribe, Mercosur y las alternativas del orden mundial, trabajo presentadoen el Encuentro Internacional Globalización, América Latina y la II Cumbre de lasAméricas, FLACSO-Chile y Latin American and Caribbean Center de la Universidad In-ternacional de Florida.


afirmarlo no suscribimos ninguna tesis de destino manifiesto. Con-cebida de manera general, la redefinición de las relaciones con Esta-dos Unidos admite numerosas variantes. Lo esencial de una estrate-gia latinoamericana es ganar todos los grados de libertad que seaposible mediante el robustecimiento de la cohesión en la integra-ción. Si fuera cierto que estamos por vivir en la sinfonía electrónicade que hablan los globalistas, hay que admitir que cada quien tienepreferencias en la elección del instrumento que desea tocar. Una or-questa no es sólo el director.

La conclusión general de esta parte es que, no obstante procederla iniciativa del ALCA de la potencia hegemónica en el hemisferio oc-cidental, es posible afirmar que no tiene de su parte todas las posi-bilidades de hacer realidad su proyecto, mucho menos con su dise-ño político original (original desde lo tiempos del presidenteMonroe hace 180 años).

Más allá de las conjeturas

Las más recientes constataciones empíricas de la situación del ALCA

confirman en gran parte el razonamiento conjetural. La exploraciónprofunda que realizó el Instituto de Relaciones Europeo-latinoame-ricanas del estado de cosas en el ALCA, el acuerdo Unión Europea-Mercosur y otros temas que habremos de examinar más adelante, pu-so de manifiesto que “en Estados Unidos parece haberse diluido elentusiasmo en torno al ALCA [...] El entusiasmo suscitado por la ini-ciativa en 1994 ha decaído notablemente y Estados Unidos mantienesu firme compromiso en América del Norte”.48 Así lo evidencia elhecho de que las dos primeras reuniones internacionales del presi-dente Bush fueron con el primer ministro canadiense y con el pre-sidente Fox de México.

¿Qué es lo que motiva este desencanto? Los círculos políticos per-ciben claramente que la opinión pública se inclina por el proteccio-nismo, lo que hace muy improbable la adopción de una política co-mercial dinámica de Estados Unidos, que conlleva la autorización dela vía rápida. Debido al resurgimiento del nacionalismo económicoen el Congreso estadounidense no hay actualmente la misma dispo-


48 IRELA, Las perspectivas de un acuerdo de libre comercio UE-Mercosur y las opciones pa-ra la política de Estados Unidos, Madrid, 1999, pp. 22 y 23.


sición que pudo haber habido en el pasado en torno a la suscripciónde acuerdos comerciales que implican pérdidas de ingreso fiscal y eldesplazamiento eventual de empresas hacia otras regiones. El su-puesto tradicional de que los republicanos están en cierta medidamás inclinados a favor del libre comercio que los demócratas pareceestarse debilitando. Ahora quedan menos moderados en cada parti-do, y se han reducido mucho las divergencias entre demócratas y re-publicanos en materia de política económica internacional. Al asu-mir el poder el Partido Republicano, con George Bush a la cabeza,se ha constatado que “hay más continuidad que cambio en la direc-ción general de la política comercial estadounidense”.49

Por su parte, los ambientalistas y los sindicatos, derrotados en suoposición al TLCAN en 1993, han vuelto a la escena política con reno-vado vigor, dispuestos esta vez a cobrarse la revancha en los próxi-mos acuerdos internacionales, el ALCA entre otros, o la ampliación dela agenda de la OMC que fue derrotada en Seattle con la activa parti-cipación de la alianza de los ambientalistas y la AFL-CIO.50 La pérdidade empleos, y particularmente la diferenciación creciente de los sa-larios que ha creado en Estados Unidos dos mundos laborales, tienesu traducción en el lema convocante de que los acuerdos comercia-les “son parte del problema y no de la solución”. Los demócratas sonparticularmente sensibles a la mentalidad que está prevaleciendo enlos obreros y las minorías étnicas, usualmente condenadas a desem-peñarse en los escalones inferiores de la escala laboral. La sucesiónde rechazos que ha sufrido la vía rápida en el Congreso ref leja esacreciente sensibilización. La última vez que la vía rápida fue rechaza-da, en septiembre de 1998, votaron contra la solicitud del presiden-te Clinton 171 congresistas demócratas y a favor sólo 29.

La duda metódica admite una cuestión más para considerar. ¿Cuálserá en definitiva el papel de Brasil-Mercosur en las negociaciones


49 Antena del SELA en Estados Unidos, edición núm. 59, primer trimestre de 2001.50 Un hecho sorprendente en el contexto de la historia reciente de Estados Uni-

dos, que pone de manifiesto la elevada conciencia de alerta y oposición a las negocia-ciones multilaterales, en general, y a la OMC, FMI y Banco Mundial, en particular, fueque se puso fin al enfrentamiento que desde los años setenta oponía a los defensoresdel ambiente (los Greens) y los sindicatos estadounidenses. La oposición común deambos sectores a la ampliación de la agenda de la OMC permitió su reconciliación yque ante el asombro general constituyeran lo que pasó a llamarse Alianza Sweeney-Greenie, por el apellido del presidente de la poderosa central sindical AFL-CIO y losVerdes.


del ALCA? ¿Pese a las diferentes opciones dentro prevalecerá la elec-ción común por el Mercosur?... Pensamos que sí. No obstante que lanaturaleza intergubernamental de la institucionalidad del Mercosurla hace muy vulnerable a las decisiones de los jefes de Estado, y quelas crisis en Brasil, primero, y luego en Argentina han provocado ten-siones dentro del acuerdo y lo han debilitado, creemos que los inte-reses económicos y las aspiraciones políticas del Mercosur prevalece-rán. Después de la agitada reunión ministerial del ALCA en BeloHorizonte, los presidentes de los países miembros del Mercosur, conel consenso de Bolivia y Chile, acordaron dar prioridad al fortaleci-miento del acuerdo a fin de estar en mejor pie de negociación inter-nacional.51 Más ilustrativo aún, si cabe, es que durante la XII Cumbredel Mercosur, el secretario de Relaciones Económicas Internaciona-les de Argentina, Jorge Campbell, sostuvo que la existencia de nego-ciaciones sobre el ALCA los obligaba a profundizar la integración delMercosur para sobrevivir con identidad propia.52 Cierto es que aqué-llos eran otros tiempos, pero más de una vez los presidentes merco-surianos han manifestado que el ALCA no desplaza su atención deotras negociaciones, ante todo con la Unión Europea. Y hay razonespara ello. La importancia relativa de las exportaciones de Argentinay Brasil a Estados Unidos ha caído de 14 y 25%, en números redon-dos, en 1990, a 8 y 18% en 1997, en tanto que las exportaciones a laUnión Europea representan 25 por ciento.

En lo tocante a Brasil es significativa la declaración que hizo en lacumbre de Quebec el presidente Fernando Enrique Cardoso, segúnla cual “el respaldo de su país al ALCA no está garantizado”.53 Brasilcondicionó su respaldo al compromiso que se pide asumir a EstadosUnidos de abrir su mercado de productos agrícolas y eliminar losmultimillonarios subsidios a la agricultura. Desde un principio Esta-dos Unidos hizo terca resistencia para admitir en la agenda del ALCA

las negociaciones sobre el sector agrícola, pero a la hora de definirlos grupos de negociación, Argentina y Brasil consiguieron que secreara un grupo para la agricultura. Sin embargo, Estados Unidosinsiste en que este asunto debe reservarse para las negociaciones en


51 Chile tiene una activa participación en el Mercosur; sus intereses comercialescon Europa son más importantes que con Estados Unidos, pero ha mantenido vivosu interés en la negociación directa bilateral con Estados Unidos.

52 IRELA, El Mercosur: perspectivas de un bloque emergente, Madrid.53 Dolia Estévez, Escasos avances en la cumbre de las lágrimas, La Jornada, Méxi-

co, 23 de abril de 2001.


la OMC, cuya apertura es probable que tenga lugar en Qatar, en no-viembre de 2001. La discrepancia se mantiene, y la incertidumbresobre el ALCA también.

La duda metódica admite, finalmente, una posibilidad extrema,que el ALCA no llegue a suscribirse y que Estados Unidos se inclinepor un nuevo esquema de relaciones con América Latina. Hace al-gunos años Kissinger aconsejó a Washington que no se entretuvieracon el ALCA y negociara directamente con Brasil y el Mercosur. Peroahora se sabe que “el Mercosur no es una prioridad para EstadosUnidos”.54 La razón es que el comercio con esa zona, y en generalcon América Latina y el Caribe, tiene mucho menos valor que el deEstados Unidos con Canadá y México. Aun admitiendo que el Mer-cosur no fuera una prioridad para Estados Unidos, no hay que sacarde ello conclusiones equivocadas. Además del comercio y la inver-sión en la zona, que no son menospreciables, está la desafiantepresencia europea en el Mercosur. Y como dijera Enrique IV al con-vertirse por conveniencia política del protestantismo al catolicismo,“París bien vale una misa”.

Como buen republicano, Kissinger anticipó los rasgos que des-pués de enero de 2001 comenzaron a percibirse en la política comer-cial de la Casa Blanca, en la cual cobraron de nuevo actualidad la ad-hesión individual, caso por caso, de los países latinoamericanos alTratado de Libre Comercio de América del Norte y la opción de lafirma de tratados bilaterales. No ponemos en duda que el “espíritude la Iniciativa de las Américas” del ex presidente Bush siga presen-te en la Casa Blanca. El nuevo presidente Bush, hijo del anterior, hareiterado su apoyo al ALCA. No hay que dudarlo. Es parte de la con-tinuidad que se advierte en la dirección general de la política comer-cial estadounidense. Y además es asunto de familia. Pero para Was-hington no hay sólo un camino para llegar al ALCA.

Una opción que ahora tiene bastante credibilidad es el retorno ala “estrategia Baker”, como se conoce a la defendida por James Ba-ker, antiguo secretario del Tesoro en el gobierno de Ronald Reagany secretario de Estado en el gobierno de George Bush padre. La es-trategia consiste en no ir directamente al objetivo sino ganar prime-ro una batalla tras otra. Cuando Estados Unidos negoció con Cana-dá el Tratado de Libre Comercio su principal objetivo era sentarprecedentes para las negociaciones en la OMC, concretamente sobre


54 IRELA, Las perspectivas de un acuerdo..., op. cit., p. 24.


servicios, inversiones y derechos de propiedad intelectual. Ahoratambién la negociación del ALCA sentaría precedentes para la proyec-tada nueva ronda de negociaciones de la OMC. Y a su vez, la negocia-ción de un tratado de libre comercio con Chile, tarea ya emprendi-da en las postrimerías de la administración de Clinton, serviría paraejercer presión sobre los restantes países latinoamericanos y el Cari-be para que se comprometan más con el ALCA y estén dispuestos asuscribirlo en el 2005. En resumen, “La administración Bush pare-ciera dispuesta a tratar los acuerdos que se están negociando actual-mente más como ejercicios para sentar precedentes que como inicia-tivas importantes por derecho propio.”55

No deja lugar a dudas sobre lo anterior el nombramiento de Ro-bert Zoellik para desempeñar el cargo de representante comercial deEstados Unidos. Zoellik fue un cercano colaborador de Baker en lasadministraciones de Reagan y Bush padre. En su discurso ante elConsejo de las Américas el 7 de mayo de 2001, el embajador Zoellikdeclaró que eran numerosos los países que deseaban suscribir conEstados Unidos un tratado de libre comercio y que “(Estados Unidos)considerará seriamente cada una de esas ofertas, al mismo tiempoque se concentra en el ALCA”.56 Al día siguiente, en una comparenciaante el Subcomité de Comercio del Comité de Medios y Arbitrios dela Cámara de Representantes, Zoellik insistió: “Al movernos en variosfrentes podemos generar una competencia en la liberalización quemejore la posición de Estados Unidos y promueva los mercados abier-tos en nuestro hemisferio y en el mundo entero.”57

Es dudoso que América Latina pueda “moverse en varios frentes”.Lo primero que requiere la movilidad es despertar el interés de losinterlocutores potenciales. Pero la participación de América Latinaen el comercio mundial es tan sólo un poco más de 3%. Practica elculto de las exportaciones pero no ha cesado de caer. Más cerca dela realidad está preguntarse lo siguiente: si se abre una nueva rondade negociaciones multilaterales, ¿qué reservar para la negociacióndel ALCA y qué para las negociaciones en la OMC? ¿Son plenamentecompatibles o se interfieren? Y si se interfieren, ¿la negociación enla OMC frenará el ALCA antes que impulsarla? ¿Con quién o con quéquedarse entonces?


55 Antena..., op. cit.56 Antena..., núm. 60, segundo trimestre de 2001.57 Loc. cit.


Quizá sea todavía muy temprano para abrir el capítulo de las in-terrogaciones. La gran pregunta del ALCA sigue siendo: ¿obtendrá laCasa Blanca la autoridad para la negociación por la vía rápida? Lahabilidad de Clinton no lo consiguió. La energía de los discursos deBush hijo borraron por un momento todas las dudas. Pero a Quebecse llegó sin la autoridad. En la propia reunión, Bush, prometió que entres meses más la obtendría. Pero transcurrieron más de tres mesessin resultados. Y de pronto la terrible catástrofe material, humanita-ria, económica y política del 11 de septiembre, la obra infernal delterrorismo. Y la aceleración de la recesión económica. ¿Dónde que-da ahora el ALCA en la escala de prioridades de Estados Unidos? Noha muerto pero es posible que de inmediato ingrese a la catalepsia.

EL ACUERDO MERCOSUR-UNIÓN EUROPEA, UNA GLOBALIZACIÓN

NO HEGEMÓNICA

Aun cuando en este caso no estaríamos haciendo referencia a AméricaLatina en su totalidad, el Mercosur puede considerarse un exponentelegítimo de ésta, no sólo ni principalmente porque tiene más de lamitad de la población latinoamericana sino porque en lo tocante ala globalización y la regionalización, vale decir, en su proyección inter-nacional, tiene un propósito de identidad latinoamericana claramentediferenciada frente a las grandes constelaciones de poder, en particu-lar frente a Estados Unidos, no necesariamente de estilo confrontativo.

La cooperación de la Unión Europea para el Mercosur se hizopresente desde muy temprano. En 1992, apenas un año después dela firma del Tratado de Asunción, las partes firmaron el Acuerdo-Marco de Cooperación Interinstitucional, que incluía asistencia téc-nica, intercambio de información, formación de recursos humanos yapoyo institucional. En junio de 1994, en su reunión de Corfú, elConsejo Europeo definió la política europea en relación con el Mer-cosur, decisión a la que los presidentes de los países miembros delgrupo respondieron de inmediato con satisfacción.58 Ese mismo añose suscribió el Memorándum de Entendimiento en que ambas partes secomprometían a concluir en corto plazo un Acuerdo-Marco Interre-


58 Véase “Declaración”, en Integración Latinoamericana, núm. 203, Buenos Aires,agosto-septiembre de 1994.


gional con el objetivo final de formar una zona de libre comercio en2001. En diciembre de 1995 se firmó, finalmente, el Acuerdo-MarcoInterregional de Cooperación Económico-comercial, que establecelas bases para avanzar hacia la zona de libre comercio en un plazo de10 años. Éste es el primer acuerdo birregional entre uniones adua-neras que registra la historia.

El acuerdo define cuatro ejes de acción o áreas de cooperación:la institucionalización del diálogo político de carácter regular y pro-fundo; realizar de manera progresiva la cooperación comercial, conel fin de preparar las condiciones para la liberalización del comer-cio recíproco; fortalecer la cooperación económica, y reforzar la coo-peración en favor de la integración regional.

Las razones del Mercosur

Para el Mercosur el establecimiento de una zona de libre comerciobirregional con la Unión Europea está en completa consonancia consus intereses como cuarto conjunto económico mundial después delNAFTA, la Unión Europea y el bloque asiático. Realzaría significativa-mente la presencia internacional del Mercosur y tendría en su creci-miento económico un efecto más intenso que el esperado de la sus-cripción del ALCA. A esta conclusión llegó la Fundación GetulioVargas en una estimación econométrica de los efectos estáticos delos acuerdos. Teniendo como referencia las actuales corrientes co-merciales, estimó el incremento esperado de las exportaciones delMercosur a Europa y, básicamente, a Estados Unidos. Según la Fun-dación, el Mercosur tiene más que ganar con el acuerdo con laUnión Europea que con el ALCA. La liberalización del comercio conla UE significaría para Brasil un crecimiento económico adicional de5% anual, que en el caso del ALCA sería solamente de 2%. En Argen-tina el efecto sería mayor, el acuerdo con la UE produciría un creci-miento adicional de 6.7% frente a 0.7% del ALCA.59

La Unión Europea ha sido tradicionalmente el principal socio co-mercial de los países parte del Mercosur, y de Chile como país aso-ciado, y es también el principal inversionista extranjero en esospaíses. En el Mercosur hay aproximadamente cuatro veces más em-


59 IRELA, Las perspectivas de un acuerdo de libre comercio UE-Mercosur y las opciones pa-ra la política de Estados Unidos, Madrid, 1999.


presas europeas que de Estados Unidos. Cifras preliminares de 1998indican que las empresas europeas aportaron 46% de la inversión ex-tranjera total en el Mercosur, frente a 27% de las empresas estadou-nidenses.

Contrariamente a lo que ocurre en México y en la mayoría de los países la-tinoamericanos donde predomina la inversión de Estados Unidos, las com-pañías europeas están firmemente asentadas en el Mercosur y cuentan conel potencial para expandirse en el Cono Sur. Ello explica la existencia en laUnión Europea de un inf luyente lobby empresarial (especialmente en los sec-tores de industria y servicios) que apoya un Acuerdo de Libre Comercio conel Mercosur.60

Todo ello son razones que abonan el interés del Mercosur en laintensificación de sus vínculos con Europa.

Las razones de la Unión Europea

Desde el punto europeo, la cooperación-integración con el Mercosurtiene cuando menos dos explicaciones. La primera es la nueva estra-tegia comercial de la UE que concede mucha importancia a la aper-tura de mercados en el exterior. No obstante que para los estadosmiembros de la UE el mercado comunitario tiene una importanciaprimordial, se le concede ahora una alta prioridad a las exportacio-nes a terceros países teniendo en cuenta que, en primer lugar, la re-cuperación de las economías europeas en 1993-1994 se apoyó en elcrecimiento sostenido de las exportaciones fuera del ámbito comu-nitario; en segundo lugar, mientras que las exportaciones comunita-rias a países industriales crecieron solamente 5% entre 1990 y 1993y la expansión del comercio con la cuenca mediterránea y el restodel mundo fue, respectivamente, 16%, las exportaciones a AméricaLatina en el periodo indicado aumentaron casi 50%, con lo que pa-só a ser la región más dinámica del comercio exterior europeo.61 Pa-ra la UE el interés primordial de un acuerdo con el Mercosur radicaen las previsiones hechas de que favorecerá un rápido crecimiento


60 Ibid., p. 12.61 Gonzalo García Jiménez, “L’Union Europèene et la relance du processus d’inte-

gration en Amerique Latine: a la recherche d’une nouvelle strategie commerciale fa-ce au dynamisme nord-american” (inédito). Se agradece al autor la oportunidad dever el manuscrito.


de sus exportaciones y de su ya importante participación en estemercado. En particular es muy grande el interés europeo en sectorescomo el automotriz y los servicios, en los que cabe esperar un impor-tante incremento de las ventas europeas, pero también es significati-vo el interés cifrado en el rubro de la maquinaria.62

Una razón de Estado

Hay algo más que comercio en la nueva estrategia europea. Con és-ta se trata de contrapesar el dinamismo estadounidense. De no con-servar la UE su presencia protagónica en el Mercosur, éste caería irre-mediablemente bajo la creciente inf luencia política y económica deEstados Unidos, que ya es muy importante. Ya en 1994, antes aúnde la firma del acuerdo birregional, la Comisión Europea había he-cho presente al Consejo y al Parlamento Europeo que de no asumirla UE una posición más comprometida perdería irremediablementecuotas de mercado en el Mercosur, como ya las había perdido en Mé-xico tras la suscripción del NAFTA. De las “zonas emergentes” Améri-ca Latina es, por decirlo de alguna manera, la “única disponible” pa-ra la Unión Europea, y aun así sólo en sentido relativo, pues de igualmanera que en Asia choca con la presencia hegemónica de Japón, enAmérica Latina choca con el predominio de Estados Unidos. Comotoda gran potencia, Europa estima que no se puede abandonar la pla-za. Lo mismo piensa Estados Unidos respecto de la Unión Europea. ElALCA hay que verlo también desde esta perspectiva.

La diferencia esencial entre dos globalizaciones

Aquí tocamos una cuestión primordial. En tanto que el ALCA es la víapara una globalización de la regionalización de América Latina des-de posiciones de hegemonía, el acuerdo Mercosur-Unión Europeano lo es. La Unión Europea no es y no puede ser una potencia hege-mónica en América Latina, ni aun en el Mercosur donde tiene susposiciones más fuertes. La explicación obvia es la presencia de Esta-dos Unidos. Esto marca una diferencia fundamental entre los dostipos de globalización, una diferencia que favorece a América Latina.


62 IRELA, Las perspectivas..., op. cit.


No es la única. La favorece, asimismo, que la Unión Europea conci-be la integración de una manera profundamente diferente a la deEstados Unidos. Por otra parte, las fuentes culturales de América La-tina tienen su raíz histórica en Europa y no en Estados Unidos, loque cuenta en alto grado en la conservación y el perfeccionamiento deuna identidad latinoamericana. En cuarto lugar, la Unión Europeano abriga, ni podría abrigar, propósitos semejantes a los designiosmonroístas de Estados Unidos.

Por todo ello, si hemos de sopesar las dos vías de acceso a la glo-balización, la ventaja se inclina en favor de un acuerdo con la UniónEuropea. Con ésta se tendría más grados de libertad para el desarro-llo con identidad latinoamericana, y su concreción ampliaría consi-derablemente los grados de libertad de América Latina en sus rela-ciones con Estados Unidos, incluida la negociación de un acuerdo delibre comercio hemisférico. El presidente Monroe pasaría a ser unprofeta equivocado.

La difícil concreción

Al firmarse el acuerdo Unión Europea-Mercosur en 1995 ambaspartes veían con optimismo la concertación de mecanismos de li-beralización comercial en un plazo relativamente corto, lo cualabriría paso a la declaración formal de inicio de las negociacionespara el establecimiento de la asociación birregional. Pronto, sinembargo, se manifestaron las discrepancias en el seno de la UE,particularmente sobre la inclusión del tema agrícola en la agendade negociaciones. En cierto momento todo hacía pensar que losplazos originalmente estimados para el inicio de negociaciones yano serían respetados. Pero estaba a la vista la cumbre de los jefesde Estado y de gobierno de América Latina/Caribe y la Unión Eu-ropea en Río de Janeiro, en junio de 1999, y en forma simultáneacon ésta la minicumbre trilateral Chile-Mercosur-UE. Algo habíaque llevar. A favor de la concesión del mandato se movilizaronfuerzas muy importantes, Alemania tenía en ese periodo la presi-dencia de la UE; España, Italia y Portugal acuerparon resueltamen-te la posición alemana, y el Foro Empresarial UE-Mercosur, creadoen Río de Janeiro en febrero de 1999, acentuó sus presiones en fa-vor del pronto inicio de las negociaciones. El 22 de junio de 1999,faltando una semana para la primera cumbre con América Latina,



el Consejo de la UE aprobó el mandato de negociación, que incluíauna zona de libre comercio, pero haciéndose eco de las discrepan-cias internas el mandato diferenció dos etapas: la primera, pararealizar conversaciones preliminares. En la segunda etapa deberállevarse a cabo el difícil proceso de las negociaciones arancelarias.Su incio se fijó “para después” del 1 de julio de 2001, sin precisaruna fecha para abrir el diálogo. De acuerdo con lo anterior, la pri-mera reunión del Consejo de Cooperación UE-Mercosur se celebróen Bruselas, en noviembre de 1999, para conocer de cuestiones deprocedimiento (metodología, cronograma y agenda). Se acordócrear un Comité de Negociaciones Birregionales que fuera respon-sable de los temas comerciales y actuara como comité coordinadordel proceso, con reuniones tres veces al año. Finalmente, el Comi-té de Negociaciones tuvo su primera reunión en Buenos Aires, enabril de 2000, y creó tres grupos técnicos: de competencia, de re-glamentación de conf lictos y el de comercio de bienes, con tressubgrupos: el de comercio de servicios, movimientos de capitales,inversiones y propiedad intelectual.

En la obtención del mandato para la negociación del acuerdo bi-rregional, el comercio de productos agrícolas y pesqueros es el máscontrovertido, porque es en éste que se concentra 40% de las expor-taciones del Mercosur a Europa. La perspectiva de un ingreso librede derechos de estos productos a la Unión Aduanera despertó seriostemores en el lobby agrícola, particularmente en Francia, Irlanda,Alemania, Epaña e Italia.

Para el poderoso lobby agrícola la negociación de un acuerdo delibre comercio con el Mercosur pondría en peligro la Política Agrí-cola Común (PAC). Pese a que sólo de la fuerza de trabajo europea seencuentra en la agricultura, la PAC concentral 47% del presupuestocomunitario. La PAC es motivo de cuestionamientos de un tiempo aesta parte y la tendencia es a reducir su peso en el presupuesto, pe-ro el área de libre comercio con el Mercosur podría elevar las asig-naciones para la PAC entre 5 700 y 14 300 millones de euros, segúndistintas estimaciones, para compensar a los agricultores europeoslos efectos de la competencia del Mercosur.63 Ya ahora, sin gozar delibertad de acceso, el Mercosur tiene 67% del total de las importacio-nes de carne bovina fresca y congelada que la UE realiza desde el res-


63 Susanne Gratius, “Las perspectivas de un acuerdo de libre comercio UE-Mer-cosur”, Revista Capítulos, núm. 58, SELA, enero-abril de 2000.


to del mundo; 51% de los jugos de frutas, 43% del maíz sin moler,48% del pienso para animales y 42% de semillas y frutas oleagino-sas.64

La incorporación a la UE de Chipre, Eslovenia, Estonia, Hungría,Polonia y la República Checa puede tener también un fuerte efectoen la PAC porque una buena parte de esos países tiene una economíabásicamente agrícola. Esto viene a complicar las cosas del Mercosur,no sólo en el aspecto que venimos considerando sino porque algu-nos países miembros de la UE se manifiestan por la posposición delas negociaciones con el Mercosur hasta que se hayan completado lasque dieron inicio en 1998 con los países centroorientales europeosantes mencionados.65

No todo es desfavorable a la negociación del acuerdo de libre co-mercio UE-Mercosur. El ingreso de los países centroorientales euro-peos antes mencionados, y posteriormente de “los restantes” (Bulga-ria, Eslovaquia, Letonia, Lituania y Rumania), tendrán la ventaja parael Mercosur de que acelerarán la reforma de la PAC, pues un aumen-to de su presupuesto resulta ya absolutamente intolerable para lospaíses miembros de la Unión. Por otra parte, el acuerdo UE-Mercosurtiene poderosos amigos, ante todo Alemania, que es el país comuni-tario con más fuertes relaciones con Brasil. Finalmente, estimacio-nes hechas por la Comisión Europea indican que el acuerdo de librecomercio con el Mercosur daría lugar a significativos beneficios ne-tos para ambas partes. Si se suprimieran las barreras para los pro-ductos agrícolas, las ganancias anuales adicionales para la UE seríandel orden de 6 200 millones de dólares y de 5 100 millones para elMercosur.66

Digamos de paso, porque posiblemente no haya otro lugar paradecirlo, que la negociación de una asociación binacional Mercosur-Unión Europea, de manera similar a la discusión sobre el NAFTA enEstados Unidos, ponen de manifiesto que en los tiempos modernoslos papeles se han invertido; antes eran los países en desarrollo los quehacían resistencia a los convenios con países desarrollados; ahora eslo contrario, y aunque la explicación de la “mayor f lexibilidad” de


64 IRELA, Las negociaciones Unión Europea-Mercosur. El largo camino hacia la liberali-zación comercial, Madrid, mayo de 2000.

65 Véase en S. Gratius, op. cit., una presentación detallada de la estructura comer-cial UE-Mercosur.

66 IRELA, Las perspectivas de un acuerdo de libre comercio UE-Mercosur y las opciones pa-ra la política de Estados Unidos, Madrid, noviembre de 1999.


los primeros no es difícil darla, pero sería volver sobre argumentosde sobra conocidos, la explicación de la resistencia de los países cen-trales se debe por lo general a la defensa obstinada que hacen de lossectores en que no son competitivos, en que no tienen las ventajas compa-rativas de su parte, y sin embargo, el Banco Mundial calla. Sabemospor qué.

Un balance gris para comenzar el milenio

El tercer milenio emprendió su camino con un fuerte bagaje de du-das y reconsideraciones por el lado del Mercosur, de la Unión Euro-pa y de Estados Unidos. Es la hora en que cada parte tendrá que ha-cer examen de conciencia pues no son acontecimientos externos losque fuerzan la ref lexión sino cuestiones internas de cada uno. En elcruce de caminos está el hecho de que la creación de una asociaciónbirregional UE-Mercosur tiene el mismo calendario de las negocia-ciones del ALCA. En ambos casos la conclusión de las negociacionesse anticipa para el 2005. Siguiendo la tradición del cine, algunos sesienten inclinados a pensar que es pura coincidencia. Pero en reali-dad la coincidencia tiene un mensaje, y habiéndolo percibido clara-mente el Instituto de Relaciones Europeo-latinoamericanas decidiórealizar un estudio que “en este nuevo contexto de relaciones trian-gulares” tuviera el objeto de “contribuir a instaurar un diálogo tri-partito entre la UE, el Mercosur y Estados Unidos acerca del futurode sus f lujos de comercio e inversión en un marco de creación debloques regionales y de negociaciones de libre comercio”.67 Salvo in-dicación en contrario, el apretado resumen que haremos en seguidase basa en ese documento.

El Mercosur encara varios desafíos importantes. En primer lugar,la crisis brasileña de 1998. El capital especulativo, que venía de aso-lar las economías de Asia y Rusia, se volvió ese año contra Brasil, co-mo ya lo había hecho contra México y Argentina en 1994. Sumido


67 IRELA, Las perspectivas de un acuerdo..., op. cit. El proyecto fue financiado por laTinker Foundation de Nueva York y contó con la asistencia de tres consultores prin-cipales: Roberto Bouzas, investigador principal de la Facultad Latinoamericana deCiencias Sociales (FLACSO) y profesor del Instituto del Servicio Exterior de la Nación,en Buenos Aires; Víctor Bulmer-Thomas, Senior Fellow of Latin American Studies(ILSAS), University of London; y Riordan Roett, director del Programa del Hemisfe-rio Occidental, The Paul H. Nitze School of Advanced International Studies (SAIS), JohnHopkins University, Washington, D. C.


en la impotencia, el Banco Central de Brasil decidió finalmente per-mitir la libre f lotación del real, lo que implicó una devaluación de40%. Una caída del tipo de cambio de esa magnitud en la economíamás grande del Mercosur necesariamente tuvo graves consecuenciasen las posiciones de competitividad dentro del grupo. Debido a queArgentina se mantuvo pegada a su sistema de paridad peso-dólar fueel país más afectado por la crisis. La rigidez de su sistema no le per-mitió corregir la violenta sobrevaluación de su moneda frente a la desu principal mercado (Brasil), por lo que sus ventas a este país caye-ron en un 25%, al mismo tiempo que se incrementaron las importa-ciones desde Brasil.

La crisis puso de manifiesto una debilidad institucional del Mer-cosur. Hasta ahora el liderazgo presidencial ha sido particularmen-te eficaz en la construcción del Mercosur y la solución de las con-frontaciones, particularmente entre Argentina y Brasil. Sinembargo, para la mayoría de los analistas la estructura interguber-namental del Mercosur no estará a la altura de los desafíos del pro-ceso al cobrar mayor complejidad y requerirse niveles específicosdescentralizados de decisiones. Esto implica transferir un gradocreciente de poderes a los órganos del Mercosur para que sean ca-da vez más órganos regionales propiamente dichos, como en ungrado mucho más avanzado lo es la Comisión Europea. En segun-do lugar, la crisis puso de manifiesto la necesidad de una mayorcoordinación macroeconómica. Ambos aspectos están presentes enla conclusión que se sacó de la crisis más grave que ha pasado elgrupo desde su creación en 1991: la mejor receta de la crisis no esmenos sino más Mercosur.

El proceso se encuentra ahora ante el desafío, similar al euro-peo, de su ampliación y profundización. En lo tocante a ésta se haacordado una mayor coordinación macroeconómica. Se creó ungrupo de trabajo para estudiar la adopción de una moneda común,en lo que Argentina ha insistido mucho ante un Brasil que la ha es-cuchado con displicencia. Y tras varios años de negociación, Ar-gentina y Brasil definieron finalmente un régimen automotriz co-mún.

El Mercosur tiende también, ante todo por inf luencia de Brasil, asu ampliación comprendiendo a todos los países de América del Sur.Brasil convocó para el 2000 una cumbre sudamericana para avanzarhacia la creación de un Acuerdo de Libre Comercio de América del



Sur (ALCSA), y para fortalecer la posición sudamericana en las nego-ciaciones del ALCA.68

Donde comienza a percibirse claramente el “nuevo contexto de re-laciones triangulares” es porque el ritmo y el contenido de las nego-ciaciones UE-Mercosur sufren la inf luencia de la negociación del AL-CA. La ampliación del Mercosur, primero con la asociación de Chiley Bolivia y en el futuro con la creación del ALCSA, tienen la clara de-finición del Mercosur de fortalecer su poder de negociación frente aEstados Unidos, pero indudablemente también frente a Europa. Lasnegociaciones del Mercosur con la Unión Europea, por otra parte,son complementarias de la participación del Mercosur en el ALCA.Ante las contradicciones internas de la UE para entrar de lleno a lanegociación de la asociación binacional, Argentina y Brasil han de-fendido firmemente ante los europeos que se disponen a avanzar enforma paralela hacia el ALCA y hacia el acuerdo con Europa. La “re-lación triangular”, por otra parte, resalta nítidamente en que

toda vez que Europa y Estados Unidos compiten en los mercados del Merco-sur (especialmente en los sectores de telecomunicaciones, servicios financie-ros y automóviles) cabe esperar un refuerzo mutuo y una estrecha correla-ción entre ambos procesos de negociación.69

Habrá que esperar sin impaciencia a que se despejen los nubladosdel día.

Al concluir la década (de los noventa) el Mercosur, la Unión Europea y Esta-dos Unidos parecen dirigir su atención hacia sus complejas agendas internas[...] Esta visión introspectiva sustituye a la corriente liberalizadora y librecam-bista de principios de los años noventa a uno y otro lado del Atlántico.70

Así lo deben entender los gobiernos latinoamericanos, principa-les promotores de la globalización de la regionalización. La hora dereconsiderar las obsesiones liberalizadoras marcan un compás de es-pera y dan pie para reforzar la idea de que es posible invertir los tér-minos de la cuestión, como en el siguiente capítulo habremos deproponer en relación con América Latina.


68 S. Gratius, op. cit.69 IRELA, Las perspectivas de un acuerdo..., op. cit., p. 21.70 Ibid.


REGIONALISMO ABIERTO, LA OPCIÓN GENERAL

Introducción

Como resultado de los cambios radicales que ha sufrido el panoramapolítico y económico de América Latina desde los años ochenta, losnumerosos acuerdos de liberación comercial de fines de siglo, com-prendidos en el término genérico de regionalización, se inscriben enla tendencia claramente observable a diluirse en la globalización. Eneste capítulo examinamos ya el caso del ALCA, como una forma espe-cífica de globalización, una opción particular de ésta. Pero la dife-rencia con el ALCA es que la tendencia a globalizar la regionalizaciónes a todas luces la opción general. Quisiéramos denominarla estrategiageneral de los gobiernos latinoamericanos, pero no llega a eso. Essimplemente la tendencia a allanar el camino de toda medida u obs-táculo de cualquier naturaleza (económica o política) que se inter-ponga entre las preferencias comerciales latinoamericanas y la libe-ralización general indiscriminada; entre las normas regionales y lasmundiales; entre las políticas económicas nacionales y las estrategiasde las empresas transnacionales. Se ha perdido la fe en el potencialinterno. El mundo es la esperanza.

Por su índole general, comprensiva de cualquier opción particu-lar, es esta tendencia la que con más propiedad podemos identificarcomo globalización de la regionalización. Haciéndose cargo de ella,la Comisión Económica para América Latina hizo en 1994 la pro-puesta para denominarla regionalismo abierto.71 Se trata de una pro-puesta para formalizar el burdo empirismo de los gobernantes lati-noamericanos. Como lo indica la CEPAL, su propuesta es “coherentecon el modelo económico imperante en la región, que propone unaapertura generalizada de la economía. Por lo tanto, se basa esencial-mente en el funcionamiento del mecanismo del mercado para laasignación de recursos y la definición de las estructuras de produc-ción”.72

Apegada como está a la práctica normal de los gobiernos latinoa-mericanos en años recientes, la propuesta de la CEPAL no tiene la pre-tensión de madurarla teóricamente, a diferencia de los años cincuen-


71 CEPAL, El regionalismo abierto en América Latina. La integración económica al servi-cio de la transformación productiva con equidad, 1994.

72 CEPAL, Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe, 1996.


ta en que la Comisión elaboró una propuesta teórica bastante cohe-rente y original sobre integración regional. Se trata, pues, de bauti-zar una práctica sin teoría, y no es extraño, en consecuencia, que laúnica definición de “regionalismo abierto” en la propuesta de 1994se encuentra exclusivamente en la Introducción del documento, yaunque en su propuesta la CEPAL lo relaciona con la transformaciónproductiva con equidad, ampliamente desarrollada por la Comisión ensucesivos documentos, no está claro que la globalización de la regio-nalización pueda prestar a dicha transformación un servicio directo.En el “regionalismo abierto”, el Estado tiende en forma natural aperder funciones, en tanto que en la “transformación productiva conequidad” tiende necesariamente a asumir nuevas funciones, o a ejer-cer las anteriores pero transformadas. Transformar la estructura pro-ductiva de América Latina y conseguirlo de modo que cumpla el ob-jetivo socialmente deseable de lograrlo con equidad es una tarea deenormes proporciones. El libre mercado jamás podrá acometerlapor sí solo. El Estado tiene que actuar.

Caldentey del Pozo y Romero Rodríguez plantean lo anterior dela siguiente manera: la propuesta de transformación productivade la CEPAL parte del criterio de que crecimiento y equidad son com-patibles, otorgando la prioridad a la equidad sobre el crecimiento, enlo que se diferencia del ajuste estructural neoliberal que invierte elorden de prioridades. La principal diferencia, sin embargo, está enel papel que el Estado debe desempeñar en la actividad económica.“En toda su propuesta y en los aspectos heterodoxos del ajuste, el Es-tado mantiene un claro protagonismo.”73 En contraposición a lo an-terior,

la propuesta complementaria de regionalismo abierto [...] resulta un tanto con-fusa, dando la impresión de que se quiere mantener el equilibrio entre la tra-dicional doctrina de la CEPAL sobre la integración económica y la doctrinaneoliberal dominante [...] La excesiva confianza expresada en los efectos po-sitivos que la intensificación del comercio tendrá sobre las economías nacio-nales y el que no aparezcan propuestas de acciones regionales para actuarsobre los obstáculos estructurales que tiene el desarrollo equilibrado po-


73 Pedro Caldentey del Pozo y José Juan Romero Rodríguez SJ, “Integración: agen-da abierta con un dilema pendiente”, Envío 193, 1998, p. 34.


drían ser consecuencia de la enorme inf luencia que las teorías neoliberaleshan tenido en todos los ámbitos en las últimas décadas.74

En razón de que concreta y señala claramente el fin que se persi-gue con la orientación asumida en los hechos por los gobiernos, ladefinición de regionalismo abierto del documento de la CEPAL serála que utilizaremos en la discusión del tema. El regionalismo abiertoes la opción general de los gobiernos latinoamericanos y, en conse-cuencia, sólo la podrán desechar o modificar fuerzas sociales y polí-ticas con capacidad para inf luir en la conducta de los estados y, enel mejor de los casos, hacerse cargo de su conducción bajo principiosideológicos diferentes.

La imprecisión de un concepto

El término regionalismo abierto, en la acepción que ha tenido acogidaen los gobiernos y las instituciones financieras internacionales, está pre-ñado de peligros para la definición de estrategias, pues entrelaza dosconceptos que en sí son contradictorios. Cuál es el peso específicoque en esa combinación debe asignarse a sus dos componentes es al-go del todo discrecional. ¿Cuánto debe abrirse un “regionalismo” pa-ra ser “abierto” o cuánta “apertura” tolera un “regionalismo” sin quese arriesguen los objetivos del conjunto de países que considera laintegración regional más conveniente que su apertura unilateral in-discriminada?

En la práctica los gobiernos latinoamericanos que idealizan la li-beralización y no tienen una posición activa ante los problemas in-ternos, son más aperturistas que regionalistas. Por el contrario, paraotros países la clave de la respuesta reside en los intereses reales queestán en juego, o sea, en la defensa de un proyecto de nación y de re-gión, en razón de lo cual son más regionalistas que aperturistas. Elcaso paradigmático es el dualismo que se ha dado en el Mercosur.Brasil ha seguido, en lo fundamental, la estrategia de construir unente regional con capacidad de representación universalmente admi-tida. No ha sido infiel al aperturismo, pero ha resistido las fuertespresiones para que practique con celeridad el modelo neoliberal deapertura indiscriminada, tan caro a los intereses de Estados Unidos,


74 Ibid., p. 36.


tan remoto para los intereses del proyecto de nación-región de Bra-sil. El ex presidente Menem, por el contrario, en público reiteró unay otra vez que quería sumar al país a la dinámica de las naciones de-sarrolladas y no a la suerte de sus vecinos latinoamericanos subdesa-rrollados, pese a que la realidad lo arrastró por otros caminos. Todolo que pudo hacer para congraciarse con Estados Unidos no lo esca-timó. Pero si hemos de ser justos, fue recompensado con la manifies-ta simpatía de Washington, por lo que no tuvo que lamentarse, co-mo alguna vez se lamentó Anastasio Somoza, de que Estados Unidoslo trataba como a una esposa vieja en tanto que él quería que lo tra-taran como a una amante joven.

Veamos algunos ejemplos. Embraer, de Brasil, y la Fábrica Militarde Aviones, de Argentina, dos empresas estatales que habían acumu-lado una importante experiencia y capacidad creativa en su ramo, secomprometieron en los años ochenta a trabajar conjuntamente enun nuevo modelo de avión mediano. Abstracción hecha de las posi-bilidades de exportar, la dimensión del Mercosur constituía una ba-se razonable para ejecutar el proyecto con eficiencia. El gobierno deMenem no apuntaba en esa dirección; tenía razones ideológicas pa-ra desestimarlo, aunque alegó razones presupuestarias. Supuesta-mente no estaba en capacidad de aportar los 25 millones de dólaresque requería la fábrica de aviones militares para desarrollar su par-te. La obscenidad de esta mentira quedó al desnudo al conocerseque por 75 millones de dólares se había decidido la compra de unavión para los viajes presidenciales. Posteriormente, la fábrica fueprivatizada (se traspasó a la Lockheed) y quedó reducida a planta de re-paración de aviones de esta empresa estadounidense.75

En la industria nuclear ambos países, Argentina y Brasil, conta-ban, asimismo, con capacidad técnica probada. Precisamente por esoen los años sesenta ya había despertado recelos en Estados Unidos, enparticular el acuerdo suscrito por Brasil con Alemania en estaárea. La defensa de esta industria frente a las presiones externasconstituyó uno de los motivos subyacentes del primer convenio deintegración bilateral de Argentina y Brasil en 1986. En el ambientecreado por este acuerdo, que ponía fin a la tradicional desconfianzaque distanciaba a ambos países, se abrieron posibilidades alentado-ras de desarrollo de esta industria estratégica. Las posibilidades de


75 Jorge Schvarzer, “Un bloque exitoso en crisis. El Mercosur y un socio demasia-do grande”, Nueva Sociedad, núm. 163, Caracas, 1999.


integración en este campo se desvanecieron por la decisión argenti-na de privatizar sus centrales atómicas y, más aún, el área de investi-gación y desarrollo de la Comisión Nacional de Energía Atómica.76

En la industria energética Brasil contaba con la gigantesca empre-sa estatal Petrobras, y Argentina con la no menos grande empresa es-tatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF). Las conversaciones paraemprender grandes proyectos conjuntos en esta área estratégica seinterrumpieron por la decisión argentina de privatizar YPF, despuésde lo cual las presiones (internas y externas) sobre el gobierno bra-sileño abrieron las puertas al inicio de la privatización de Petro-bras. Actualmente hay algunos acuerdos de cooperación entre am-bas empresas, pero se firman en su carácter de entes privados, conobjetivos y criterios obviamente diferentes del desarrollo autónomodel Mercosur.77 No menos frustrante, y dolorosa podría decirsepara quienes tienen una conciencia latinoamericana, es la decadenciaque ha sufrido en los años noventa la industria argentina de máqui-nas-herramientas, privatizada, naturalmente, sobre todo porque enel segundo quinquenio de los años ochenta había tenido un desem-peño muy exitoso en el mercado brasileño.

En conclusión, nadie que tenga clara conciencia de sus interesesreales y firme voluntad de actuar en consonancia con ellos acepta eldesmantelamiento acelerado del marco normativo e institucional enque apoya la ejecución de sus objetivos estratégicos. El mejor ejem-plo de ello, podría decirse que el más representativo en razón de supoderío, es Estados Unidos, donde una investigación de la Universi-dad de Harvard concluyó que “la industria de semiconductores nun-ca ha estado libre de la mano visible de la intervención del gobier-no”.78 Tenaz en su prédica del libre mercado, Estados Unidos se haaplicado a sí mismo una receta diferente. El Banco Mundial estimaque a fines de los ochenta las barreras no arancelarias de EstadosUnidos en textiles, acero y automóviles eran equivalentes a una tari-fa de aproximadamente 25%, un nivel de protección comparable alde fines de los años cuarenta, en plena era del proteccionismo quealentó furiosamente la crisis de los treinta.


76 Ibid.77 Ibid.78 David B. Yoffie (ed.), Beyond free trade: Firms, Governmens and Global competition,

Boston, Harvard Business School Press, 1993.


En defensa de la fe

Los ataques del Banco Mundial al Mercosur han dejado claramentede manifiesto la manipulable flexibilidad del concepto de regionalis-mo abierto. Si la propuesta de la CEPAL puede inscribirse en el mar-co teórico neoclásico, las interpretaciones del Banco Mundial seajustan rigurosamente al marco del liberalismo y, en consecuencia,sus argumentos se apegan a la exigencia de que se cumpla el “prin-cipio” de las ventajas comparativas, preciada herencia de la teoríatradicional del comercio internacional. La definición del regionalis-mo en la versión de la CEPAL admite al menos un lapso de aproxima-ción de las interdependencias regionales y mundiales. En defensa dela fe, el Banco Mundial es más impaciente.

Honrando una tradición de Washington, se filtró un documento interno delBanco Mundial al Wall Street Journal y al Financial Times (mayúsculas en eloriginal), lo que generó un alboroto (stir) significativo. Para evitar cualquierduda acerca de su intención, el documento filtrado, del señor AlexanderYeats, Economista Principal de la División de Comercio Internacional delBanco Mundial, se tituló “Does Mercosur’s Trade Performance Justify Con-cerns About the Effects of Regional Trade Arrangements? ¡YES!. [“¿Justifi-ca el desempeño comercial del Mercosur la preocupación por los efectos delos acuerdos regionales de comercio? ¡SÍ!”].79

¿Qué es, en resumen, lo que el Banco Mundial considera en elMercosur como “efectos perversos del regionalismo” que conspirancontra el ideal del multilateralismo? En palabras de Yeats, “una preo-cupación que está planteada en la discusión sobre los acuerdos regio-nales de comercio es si las barreras discriminatorias del comercio deesos acuerdos favorecen las importaciones de alto costo de los paísesno miembros”.80 Refiriéndose específicamente al Mercosur, el docu-mento de Yeats-Banco Mundial concluye que

los resultados muestran que los productos más dinámicos (de más rápidocrecimiento) en el comercio intrarregional del Mercosur son bienes general-mente intensivos en capital en los cuales (los países) miembros no han teni-


79 Isaac Cohen, Mercosur under attack, 1998 (en el momento de escribir el artículo,Cohen era director de la CEPAL en Washington).

80 Alexander Yeats, Does Mercosur’s trade performance raise concerns about the effectsof regional trade arrangements?¸ Policy Research Working Paper, núm. 1729, Washing-ton, Banco Mundial, 1997.


do un vigoroso desempeño en las exportaciones al mercado exterior. Ni losíndices de intercambio de los acuerdos regionales ni las estadísticas relacio-nadas con la proporción de los factores indican que el Mercosur tiene unaventaja comparativa en esos productos. ¿Qué factores han operado esoscambios en el comercio? Las evidencias sugieren que los responsables sonsus propias barreras. Las tarifas arancelarias nacionales más favorables pa-ra los productos de crecimiento más rápido están por encima del promedioaplicable a todas las importaciones y proporcionan a los miembros del Mer-cosur significativas preferencias...81

En otra parte del documento se reitera que los “dramáticos cam-bios” registrados en el Mercosur son atribuibles a su política comer-cial y, probablemente, como lo principal, al cambio originado por losacuerdos del periodo de transición [sic]. La evolución que ha tenidoel comercio intrarregional constituye un desplazamiento en favor deéste que no hubiera ocurrido si la liberalización se hubiera operadosobre bases no discriminatorias.82 Adviértase que el Banco Mundialse refiere expresamente a los acuerdos “del periodo de transición”;por consiguiente, critica al Mercosur por lo que todavía no es partede la unión aduanera.

Al llegar al punto antes mencionado (que los cambios operadosobedecen a la política comercial del grupo), la perspectiva del docu-mento alcanza la dimensión deseada: “Estos resultados constituyenuna evidencia de los potenciales efectos adversos de los acuerdos re-gionales de comercio sobre sus miembros y sobre terceros países, ajuzgar por la varianza entre sus patrones de comercio y los que po-drían deducirse de sus ventajas comparativas.”83 “Las preferenciasregionales pueden afectar seriamente los patrones de comercio y, enconsecuencia, pueden ir en detrimento tanto de los países miembroscomo de los no miembros de los acuerdos.”84

Por consiguiente, la proliferación de los acuerdos regionales de co-mercio suscita en el Banco Mundial preocupaciones que considera le-gítimas, las cuales juzga imprescindible considerar seriamente. Laprimera es el temor de que el regionalismo distraiga la atención delas negociaciones multilaterales que el GATT (ahora OMC) utilizó des-de 1947 para reducir las barreras al comercio internacional. Una se-


81 Ibid., p. iii.82 Ibid., p. 28.83 Ibid., p. 30.84 Idem., p. 30.


gunda es que algunos acuerdos regionales de comercio pueden le-vantar obstáculos al comercio con países no miembros, lo que soca-varía significativamente los logros del GATT. En tercer lugar, los obs-táculos discriminatorios que incluyen algunos acuerdos para elcomercio con países no miembros pueden tener el resultado indesea-ble de que se desvíen las importaciones desde terceros países máseficientes, con lo cual se estaría negando a los consumidores y losproductores el beneficio de tener acceso a bienes de más bajo costoy de mejor calidad.85

Ante ese desafío al criterio de las ventajas comparativas, sobre lascuales el Banco lanza el alerta utilizando al Mercosur como “estudiode caso”, Yeats considera que las conclusiones del documento debentenerse como un insumo del examen que el GATT-OMC debe hacer delos acuerdos regionales de comercio a la luz del artículo XXIV delAcuerdo General. Dicho en otras palabras, las revisiones que sepractiquen de los acuerdos deberán ser más estrictas con el finde evitar posibles “efectos perversos” para el multilateralismo. Y depaso para las exportaciones de algunos países sobreentendidos.

Tan determinantes conclusiones de alcance general y señalamien-tos específicos al Mercosur no se desprenden, sin embargo, de unanálisis objetivo que permita extraer legítimamente conclusiones vá-lidas, sino que se centra en un solo sector industrial (el sector de au-tos y autopartes) y descuida el tratamiento de importantes aspectosde la experiencia del Mercosur. De haberlos considerado, las conclu-siones hubieran sido diferentes. Se trata, en consecuencia, de un in-forme clonado para que alcanzara su finalidad política (“profundizar laapertura hacia afuera del bloque”, como precisó por aquellos días Gui-llermo Perry, economista-jefe del Banco Mundial para América La-tina, en una conferencia pronunciada en el Instituto Torcuato di Te-lla en Buenos Aires).86

Diversos altos funcionarios de organismos internacionales en suscomentarios al documento del Banco Mundial señalaron los “efectosperversos” de este tipo de análisis.87


85 Ibid., p. 1.86 “El Banco Mundial insistió en sus advertencias sobre el Mercosur”, Sucesos, Bue-

nos Aires, Argentina.87 Miguel Rodríguez Mendoza, Which Mercosur anyway? (Rodríguez Mendoza es

asesor principal de Comercio en la Organización de Estados Americanos); Secreta-ría de Relaciones Económicas Internacionales de la República Argentina, El Mercosur,regionalismo abierto o “building block”? Comentarios acerca de las conclusiones del trabajo de


Al estar enfocado casi exclusivamente sobre las exportaciones intra-Merco-sur, el Sr. Yeats nos ofrece un cuadro parcial del pacto comercial .... Ningúnanálisis se hace sobre la estructura de la protección en el Mercosur [que seha reducido] y el programa de liberalización seguido en los últimos cincoaños (que ha sido bastante acelerado). Ni se hace mención del impacto de laprotección sobre las importaciones desde terceros países (que han aumenta-do considerablemente), un elemento que es crítico en el análisis de los efec-tos de los acuerdos regionales en el bienestar mundial.88 (Los paréntesis sonnuestros.)

Rodríguez Mendoza hace notar que en los pasados cinco años (almomento de escribir sus comentarios) el Mercosur había exportadoa Estados Unidos 3 500 millones de dólares de autos y autopartes, loque por ser bienes altamente intensivos en capital el Banco Mundialprejuiciaba que el Mercosur no tendría capacidad de exportar a ter-ceros países. Es ésta una forma típica de razonamiento neoliberal.Lo que importa no es la realidad sino lo que debe ser de acuerdo conlas profecías del credo liberal. Por tal motivo la explicación del dina-mismo del comercio intrarregional se encuentra exclusivamente enlas significativas preferencias intrarregionales que los países miem-bros del Tratado de Asunción se han concedido. Pero esto Yeats lopresenta como “la más convincente y perturbadora evidencia produ-cida hasta ahora en lo que concierne a los efectos de los acuerdos re-gionales de comercio que reducen el bienestar”.89

Es cierto que los bienes de más rápido crecimiento en el comer-cio intraMercosur no han tenido los mismos ritmos de expansión enlas exportaciones extraMercosur, pero eso, como señala RodríguezMendoza, es una buena noticia pues es algo que podía esperarse quesucediera al liberalizarse el comercio entre los países miembros delgrupo, sobre todo entre Argentina y Brasil cuyas relaciones econó-micas en el pasado fueron refrenadas por circunstancias principal-mente de orden político, por lo cual Rodríguez Mendoza agrega:“En el pasado los acuerdos de integración latinoamericanos fueroncriticados por su fracaso en incrementar el comercio entre los países


Alexander Yeats; Robert Devlin, In defense of Mercosur (Devlin es jefe de la División deIntegración, Comercio y Asuntos Hemisféricos del Banco Interamericano de Desa-rrollo; Isaac Cohen, Mercosur under Attack (antes citado). Documentos obtenidos víaInternet.

88 M. Rodríguez Mendoza, op. cit.89 A. Yeats, op. cit.


participantes. Parece irónico que ahora sean cuestionados por obte-ner los resultados opuestos.”90

En cuanto a que “el consejo de los técnicos del banco es que elMercosur debe profundizar la apertura hacia afuera del bloque”, comoindicamos ya que dijo Guillermo Perry, cabe preguntarse: ¿Ha llega-do el momento de profundizar la apertura hacia fuera del Mercosur?¿La consolidación progresiva del proceso de integración hace posi-ble una mayor y más rápida apertura justo ahora y a qué ritmo debeoperarse? En general, he aquí la cuestión que se plantea a todo acuerdo deintegración. Si se tiene en cuenta la corta vida del Mercosur y la enor-me tarea de construir un espacio regional debidamente integrado, ysi ahora se suman las consecuencias de la crisis brasileña y los con-f lictos internos del Mercosur que esta coyuntura ha suscitado, hayque concluir que acometer la tarea de resolver las diferencias y loscontratiempos tiene la más alta prioridad y que no concedérsela, afin de consolidar el proceso, sacrificaría desde su propio inicio losobjetivos de desarrollo que se persiguen con la integración, puesprevalecerían los intereses de otras potencias.

Se trata simplemente de asignar un orden de importancia a cadacosa (integración regional y apertura mundial) y elegir una secuen-cia, y para tal efecto en ambos casos se requiere tener una clara idea depara qué integrarse regionalmente: si como tránsito hacia el mundo pla-no de la homogeneización global, o como proceso para participar enel sistema mundial con una personalidad nacional y regional robus-tecida, gracias al aprovechamiento de los veneros históricos y cultu-rales (economía, sociedad y política) de cada país y región.

El éxito, origen de un concepto: una digresión conveniente

Antes de seguir adelante conviene hacer una digresión que noresulta superf lua pues permitirá precisar que, aparte de su ambigüe-dad conceptual, el regionalismo abierto tiene un lugar en la historia,no antes sino después de ciertos desarrollos. El concepto de “región abier-ta” fue enunciado en 1980 como una aspiración con motivo de lacreación del Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (CCEP)en Camberra, Australia. Sir John Crawford, presidente de la reuniónde Camberra, hizo notar más adelante que el concepto implicaba, an-


90 M. Rodríguez Mendoza, op. cit.


te todo, lo que una comunidad del Pacífico no debía ser: debía ser no mili-tar, no política y no excluyente: esto es, debía abrazar el regionalismo abier-to.91

Doce años más tarde, al celebrarse la IX Reunión del CCEP, queaprobó la Declaración de San Francisco, El regionalismo abierto: unmodelo del Pacífico para la cooperación económica mundial, y su Declara-ción Complementaria, los países participantes reconocieron que “difí-cilmente se podía decir que estuviera completo el proceso de crearuna región abierta”. Fueron, sin embargo, de la opinión que se esta-ban aproximando a las condiciones económicas necesarias para crear-la, a saber: el comercio y la inversión dentro de la región habían cre-cido más rápidamente que con el resto del mundo; el comerciointernacional de bienes y servicios constituía una proporción cre-ciente del producto nacional; las corrientes de inversión extranjeradirecta encontraban cada vez menos cortapisas y los f lujos de infor-mación y de cooperación en ciencia y tecnología eran cada vez másintensos, entre otros señalamientos.92

En relación con lo anterior conviene advertir que la Declaraciónde San Francisco y la Declaración Complementaria deben ser obje-to de una lectura cuidadosa pues no es oro todo lo que brilla. EstadosUnidos es una de las economías más protegidas de la OCDE. Japón hasido hasta la fecha muy renuente a abrir su mercado al comercio ylas inversiones extranjeras. Corea, el más exitoso de los dragonesasiáticos, ha amparado su desarrollo industrial con elevadas tasas deprotección arancelaria efectiva, cuyo papel en el desarrollo económi-co es mucho más importante que el de las tasas nominales pues laprotección se aplica al valor agregado. Como es fácil de apreciar,la protección efectiva ha tenido tasas muy elevadas, que rivalizan conlas que en el pasado tuvo América Latina: tabaco, 87%; textiles, 89%;productos químicos, 113%; aparatos eléctricos, 141%; material detransporte, que incluye la industria automovilística, 256%.93 Comonos lo recuerda Atilio Borón, “al revés de lo que aconteciera enAmérica Latina, en Corea las ideas neoliberales siempre fueron con-


91 San Francisco Declaration and Accompanying Statement, reproducida en “A Decla-ration on Open Regionalism in the Pacific”, California Management Review, vol. 35,núm. 1, 1992.

92 Véase Accompanying Statement. Las citas que siguen a ésta proceden de la mis-ma fuente.

93 Shaid Yusuf y R. Kyle Peters, Capital accumulation and economic growth. The Ko-rean Paradigm, World Bank Staff Working Papers, núm. 712, p. 26.


sideradas como extravagancias ideológicas poco conducentes albuen manejo de la cosa pública”.94

Por otra parte, para los países del este y sudeste asiático el regio-nalismo abierto no constituye un punto de partida sino un punto de lle-gada. En el punto de partida, el desarrollo económico de Japón y lospaíses del sudeste asiático fue promovido en abierta contraposiciónal libre funcionamiento del mercado, con políticas altamente selecti-vas y proteccionistas, desoyendo el postulado clásico de las ventajascomparativas y sin seguir políticas de integración económica regio-nal. La red de vinculaciones e interdependencias regionales comen-zó a construirse a partir del desplazamiento de inversiones japonesasa los países del sudeste asiático, las cuales crearon desde un princi-pio una capacidad productiva eficiente y competitiva por estar orien-tada a las exportaciones (estrategia opuesta a la seguida por las in-versiones estadounidenses y europeas en América Latina, cuyoobjetivo fueron los mercados latinoamericanos altamente protegi-dos).

A su vez, cuando Corea, Hong Kong, Taiwan y Singapur alcanza-ron un nivel de desarrollo que les permitió desbordarse hacia sus ve-cinos de la Asociación de Naciones de Asia Suroriental (ASEAN),transfirieron a éstos recursos y tecnologías para concentrarse enotras de mayor complejidad. Esta sucesión de oleadas de capital ytecnología es comúnmente conocida como el modelo del “vuelo delos ánsares”.

Al alcanzar el Extremo Oriente la posición de potencia industrialy exportadora, con Japón a la cabeza, la posibilidad de crecimientoulterior requería del acceso libre y garantizado a los mercados parapoder participar en el comercio de productos de alta tecnología. Enesto residió el punto de convergencia con Estados Unidos y otros paí-ses desarrollados de la Cuenca del Pacífico, convergencia en que ca-da uno tenía varias cartas bajo la manga. La Declaración Comple-mentaria ref lejó la coincidencia al indicar que “en el mundo de laposguerra fría, a medida que la importancia del poder militar es des-plazada por la del poder económico, aumenta la creencia en que elcomercio y las inversiones son necesarias para proteger y promoverlos intereses nacionales, especialmente ante la emergencia de nuevascuestiones”. Con lo anterior en mente se consideró pertinente llevar


94 Atilio Borón, “Pensamiento único y resignación política. Los límites de una fal-sa coartada”, Nueva Sociedad, núm. 163, Caracas, 1999, p. 148.


los acuerdos regionales a un nivel más alto “en la creencia de que losacuerdos regionales pueden ser necesarios para promover el comer-cio y la inversión”.

Se temía además que en el nuevo contexto global “las estrategiasdefensivas tenderán a ser más atractivas”. Tal perspectiva alentabaserios temores pues las exportaciones en la Cuenca del Pacífico esta-ban creciendo a razón de dos veces la tasa de incremento del pro-ducto interno bruto, por lo cual la necesidad de tener acceso al mer-cado de otras regiones crecía en forma paralela. Ante la posibilidadde un incremento del proteccionismo, era mejor presentarse ante lacomunidad internacional con una rama de olivo. Por otra parte, la si-tuación favorecía una idea de liderazgo. “La oportunidad de la re-gión para ponerse a la cabeza es única. La liberalización del comercio yla inversión no es un resultado, es un proceso” (cursivas nuestras). Había,pues, que negociar y la presentación como una región abierta podíafavorecer la imagen de región dispuesta a la negociación.

Lo expuesto anteriormente exhibe las diferencias notables entrelos antecedentes y las intenciones que encierra el concepto de regio-nalismo abierto en Asia y en América Latina. Más exactamente, lasdiferencias entre el regionalismo abierto antes perfilado y la opción deglobalizar la regionalización. Pero puestos en este camino, para lospaíses latinomericanos se ha abierto el periodo de prueba por el quepasan históricamente todas las estrategias. La profunda discrepanciade los modelos de desarrollo en Asia y América Latina habrá de mar-car los resultados.

Crítica de la versión latinoamericana de regionalismo abierto

En la versión oficial latinoamericana el regionalismo abierto es elproceso para conciliar la interdependencia nacida de acuerdos especialesde carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por las señales delmercado resultantes de la liberalización comercial en general.95

¿Cuál será la tendencia dominante en esta conciliación? El ele-mento a tomar en consideración para responder es la distribucióndel poder en el mundo. La liberalización comercial general indiscri-minada es claramente el objetivo que persiguen las empresas trans-nacionales, por razones que ya han sido discutidas, y de los estados


95 CEPAL, El regionalismo abierto..., op. cit.


de los países centrales, particularmente los de la Tríada, íntimamen-te asociados a ellas. Por consiguiente, la conciliación perseguida porlos actuales gobiernos latinoamericanos se resolverá en dirección alpredominio de la “interdependencia” con el mundo, y no al revés; noen obsequio a que predomine la interdependencia entre los países la-tinoamericanos por efecto de los acuerdos de integración regional,sino todo lo contrario.

Ampliando lo anterior convendría hacer una distinción, que pue-de no ser sutil, entre la “conciliación” de políticas y la “conciliación” deresultados. Las políticas de los acuerdos de integración tienen nece-sariamente que tomar en cuenta el ambiente internacional dominan-te en cada época. La regionalización latinoamericana es parte de eseambiente, subordinada en la definición de las tendencias globalespero con grados de autonomía en los procesos regionales y naciona-les que sólo por sumisión ideológica pueden desestimarse o subesti-marse. En el espacio de esta autonomía es donde pueden ponerse enprimer plano el desarrollo regional y nacional en todos sus aspectos(económico, político, social, cultural, institucional). La subordina-ción y la dependencia no son situaciones estáticas que se dan de unavez y para siempre. En consonancia con el nivel de desarrollo y deorganización alcanzado y de la dotación natural de recursos con quese cuente, los países o regiones estarán en capacidad de conseguiruna redefinición de sus relaciones con el centro, colocándose en unaposición internacional de jerarquía relativa superior.

Dentro del espacio de autonomía y por periodos de duración va-riable según sean los problemas específicos que presente el desarro-llo, las políticas de integración pueden estar en desacuerdo con loslineamientos de organización mundial que persigan los poderes do-minantes, pero la contraposición no necesariamente tiene una exten-sión indefinida. El recurso a la historia obviará mayores circunlo-quios. Noam Chomsky, nos lo recuerda Borón, ha señalado en variasde sus obras que Estados Unidos y Gran Bretaña tuvieron durante150 años políticas intransigentemente proteccionistas, y no fue sinohasta que tuvieron una ventaja competitiva que sobrepasara la deotros países que decidieron predicar las ideas liberales. En tales con-diciones la partida la tenían ganada con cartas marcadas.

Por el contrario, el librecambio era desastroso para una Alemaniafraccionada en 31 pequeños estados independientes; los productosbritánicos, particularmente éstos, entraban a los mercados alemanesa precios extremadamente bajos. El Banco Mundial hubiera razonado



diciendo que eso era muy bueno para Alemania porque GranBretaña era el productor más eficiente. Desviar esas importacionesen obsequio a intercambiar entre los estados alemanes productosque por su intensidad en capital eran extraños a la dotación alema-na de factores, era una desviación perversa. Si los alemanes podíanser los productores más eficientes en el cultivo de patatas, ése era sudestino manifiesto.

No ocurrió de esa manera. En los años treinta del siglo XIX un cla-mor se extendió por el espacio alemán pidiendo la unidad económi-ca. La causa de la unión y del desarrollo industrial encontró en Fe-derico List, dirigente de la Asociación General de Industriales yComerciantes Alemanes, al pensador y luchador enérgico y tenaz quehacía falta. “Para List el fin último de la actividad económica tieneque ser el desarrollo nacional y el aumento del poder económico.”96

Actuando en consecuencia, List fue un decidido defensor de la pro-tección arancelaria hasta que el desarrollo alcanzado por las “indus-trias infantes” o nacientes recomendara el librecambio para evitarque se abusara de la protección con pérdida de eficiencia. “Por lotanto, List recomendaba la introducción de la industria en los paísessubdesarrollados, incluso a costa de una pérdida transitoria”97 (cursivasnuestras).

Así, pues, el tipo o el grado de interdependencia que se establez-ca es un resultado de las políticas practicadas, y este resultado seránecesariamente diferente si se alcanza entre las economías que se in-tegran gracias a las políticas regionales de desarrollo o si la relaciónque se privilegia es con la economía mundial en el marco de la libe-ralización comercial sin discriminación, en cuyo caso difícilmentepodrá hablarse en estricto sentido de interdependencia centro-peri-feria. A lo anterior cabe agregar que si el regionalismo y el multila-teralismo no son recíprocamente excluyentes, como ha sido acepta-do en la OCDE, no basta con aceptar la posibilidad de su coexistenciasino hay que ir al núcleo de la cuestión, que es cómo y para qué prac-ticar la integración en un ambiente de globalización, asignando al Esta-do y al mercado el lugar que les corresponde, ajenos por completoal fetichismo.

En la versión latinoamericana de regionalismo abierto la concilia-ción de las interdependencias antes mencionada perseguiría que las


96 Robert B. Ekelund y Roberyt F. Hébert, Historia de la teoría económica y de su mé-todo, España, McGraw-Hill/Interamericana de España, 1992, p. 256.

97 Ibid., p. 257.


políticas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a ele-var la competitividad internacional y que las complementen.98 ¿Por qué seconsidera que ambas políticas se contraponen y, en consecuencia, esnecesario conciliarlas? Al parecer lo que se tiene en mente son losexcesos proteccionistas del pasado, pero éste no fue un rasgo inhe-rente de la integración regional. Los excesos son claramente imputa-bles a la orientación seguida por los gobiernos bajo la presión de losempresarios y, sobre todo, de las empresas transnacionales para pro-tegerse de la competencia de otros países miembros del mismoacuerdo de integración. Una somera revisión de las propuestas deintegración que la CEPAL formuló en los años cincuenta es suficientepara echar luz sobre el asunto.99 Las bases teóricas de la integraciónlatinoamericana que la CEPAL elaboró en los años cincuenta y sesen-ta nunca excluyeron la competitividad ni restaron importancia a laproyección hacia el mercado mundial, que implica lo anterior. La in-dustrialización de América Latina preconizada por la Comisión te-nía como pivote central la creación de capacidades productivas paraparticipar en él, pero modificando radicalmente la estructura de lasexportaciones mediante la incorporación de productos industrialesque desplazaran en importancia las exportaciones tradicionales debienes primarios.

Según nuestro entendimiento de la integración, el ámbito de defi-nición de las políticas tendientes a elevar la competitividad interna-cional no es ajeno ni distinto del de la integración. No pensamos, enconsecuencia, que ésta tenga una condición subsidiaria de “las polí-ticas tendientes a elevar la competitividad internacional” y que en ra-zón de tal condición su papel es complementarlas. Más propio esdecir que ambas se complementan. ¿Puede una industria ser compe-titiva internacionalmente si internamente no lo es? Si así fuera, cabeformular dos hipótesis: que internamente dicha industria es compe-titiva respecto de sus similares en el país o en la región pero no lo esen el mercado mundial, en cuyo caso la explicación es que opera enun ambiente de protección externa. O bien, que internamente no escompetitiva o que no lo es en el mercado interno respecto de sus si-milares extranjeras, no obstante lo cual compite en el mercado mun-


98 CEPAL, El regionalismo abierto..., op. cit.99 Véase J. M. Salazar, “El resurgimiento de la integración..., op. cit.; y sobre la prác-

tica de la integración y el papel de los empresarios y las transnacionales, A. Guerra-Borges, La integración…, op. cit.


dial, en cuyo caso la explicación es que goza de subsidios y otros apo-yos estatales o que descansa en una compresión socialmente indesea-ble de los costos laborales, extremo este último que es indicativo deque tal industria tiene una “competitividad espúrea”, “y su efecto enla estructura distributiva será regresivo”.100

Convendría ampliar un tanto los conceptos anteriores, aunque eltema volverá a ser considerado en el siguiente capítulo. En nuestrocriterio la integración no es simplemente “un instrumento de desa-rrollo”, como suele decirse en la literatura especializada; es un tipo,una modalidad de política de desarrollo cuyo rasgo principal es quepersigue impulsarlo mediante el aprovechamiento conjunto y coordi-nado de los recursos naturales, humanos e institucionales de una re-gión, creando de esta manera fuertes interdependencias entre lospaíses que se integran. Así hemos visto las cosas desde hace más de20 años.101 La integración económica regional debe tener por obje-tivo central (y así fue concebida originalmente) facilitar la amplia-ción de la capacidad productiva regional, elevar su calidad, reducirlos costos, elevar los rendimientos de los activos productivos median-te el aprovechamiento de economías de escala y de una mejor orga-nización de las empresas, incorporar nuevas tecnologías y desarro-llar la infraestructura económica e institucional y la base energética.La competitividad internacional del sistema productivo regional esuno de los resultados principales de ese desarrollo, resultado perono objetivo central de la transformación productiva. Antes que estaral servicio de las políticas para elevar la competitividad internacio-nal, complementándolas, la integración abre la oportunidad de queéstas desplieguen todo su potencial. Adicionalmente el resultado se-rá el mejoramiento sustancial de la capacidad de negociación inter-nacional, y la creación de condiciones para elevar el ingreso y la calidadde vida de las poblaciones. No hemos dicho que la integración eleva-rá la calidad de vida y mejorará la distribución del ingreso, como amenudo se hace suponer, pues esto último depende de factores in-


100 CEPAL, Transformación productiva con equidad, Chile, 1990, p. 80.101 Alfredo Guerra-Borges, Mercado común, ¿statu quo, disgregación o nuevo esque-

ma?, Seminario sobre “La participación de Guatemala en el proceso de integracióneconómica centroamericana”, Colegio de Economistas de Guatemala, septiembre de1979. En aquel momento el cambio radical recién operado por la revolución sandi-nista en el panorama político de Centroamérica había dado lugar a muchas conjetu-ras, desconciertos e incertidumbres entre los empresarios y los sectores políticos so-bre las perspectivas de la integración regional.


ternos de cada país, de sus estructuras políticas y sociales, que la in-tegración puede tocar tangencialmente pero no modificar. Lo regio-nal puede inf luir sobre lo nacional pero no lo sustituye.

Reducida a su expresión como acuerdos de libre comercio, la in-tegración no cumple el programa de realizaciones y los objetivos an-tes indicados. No tiene una finalidad explícita y directa de transfor-mación productiva. La que resulte de esos acuerdos será un efectoindirecto (e indeterminado en su dirección final) de la apertura co-mercial, en la que prevalecen por lo general los intereses extranjeroscon su propia estrategia.

Comentarios finales

Para la generalidad de los gobiernos latinoamericanos y de los me-dios políticos y económicos afines, la competitividad internacional esuna peligrosa obsesión.102 En su nombre se han justificado los excesosen que se ha incurrido en la liberalización y la desregulación, por loque se hace necesario un cambio de principios rectores de la acción.Dejarse amedrentar por el señalamiento de que lo que buscamos loscríticos de los excesos es “una vuelta al proteccionismo”, es unamuestra de debilidad de principios ante un argumento tortuoso.Nuestra posición la definimos claramente en los términos que lo ha-ce el Grupo Lisboa, que “no pregona el fin de la competencia, sinoel de la ideología que la instala en el lugar exclusivo de los valoresabsolutos y los modelos rectores…”103 Perfeccionarse para ser com-petitivo es la respuesta a esa ley de la vida, pero cosa distinta es lle-var la obsesión de la competitividad al punto de olvidar los interesesde los pueblos, algunos de los cuales ya han sido recluidos en las tie-rras bárbaras de la exclusión mundial.

Al parecer comienzan a despuntar algunas rectificaciones, no só-lo en este aspecto sino en otros más de las políticas practicadas enlas últimas décadas. Algunas discrepancias del Banco Mundial conel Fondo Monetario Internacional y algunos documentos y declara-ciones oficiales del BID, el SELA, la CEPAL y otras instituciones parecen


102 Paul Krugman, “Competitiveness, a dangerous obsesion”, Foreign Affairs, vol.73, núm. 2, marzo/abril de 1994.

103 Grupo Lisboa, dirigido por Ricardo Petrella, Los límites a la competitividad. ¿Có-mo se debe gestionar la aldea global?, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1996.


responder a una reconsideración de esos excesos visto que los resul-tados distan de ser lo que se esperaba y que las consecuencias socia-les son potencialmente muy explosivas. No hay que dejar pasar inad-vertidos esos hechos pero tampoco creer que ha llegado la hora enque las instituciones internacionales se rasguen las vestiduras. De losgobiernos cabe esperar una reconsideración más tardía; son muy po-co proclives a la autocrítica.

En cuanto a la versión latinoamericana del regionalismo abierto laCEPAL ha hecho algunos tímidos reparos, cuya profundización seríadeseable. Se ha señalado, por ejemplo, que la apertura de la econo-mía al comercio y la inversión internacionales “no excluye una aper-tura preferencial, y por ende más profunda, con respecto a otros paí-ses de la misma región,”104 y que el modelo propuesto

no puede garantizar que los beneficios de la integración se repartan equita-tivamente entre los países participantes, por lo que sería necesario proponeruna serie de mecanismos compensatorios para los países menos adelantados[...] En concreto, si no se ejecutan programas compensatorios de reconver-sión productiva, la competencia externa puede conducir a un desmantela-miento de las estructuras de producción socialmente necesarias, como ocu-rre con las pequeñas unidades agrícolas o las pequeñas y medianasempresas en general.105

En lo que toca a la “apertura preferencial más profunda” haycuando menos dos aspectos a considerar. Sin duda con esos térmi-nos se hace referencia a las múltiples restricciones que recíproca-mente se imponen los países latinoamericanos en los tratados de li-bre comercio que vienen suscribiendo, aunque aparentemente losmueve una resuelta vocación de integración. En ese sentido es desea-ble que tales restricciones se eliminen, pues son en verdad una su-pervivencia del espíritu de recelo y de salvaguardia de intereses crea-dos que prevaleció sobre todo en la antigua ALALC. Pero esa“apertura más profunda” no hay que hacerla en el espíritu del regio-nalismo abierto, pues éste se acoge pragmáticamente a lo que los go-biernos han venido haciendo en los últimos años, como se dejó ano-tado con anterioridad, que no es otra cosa que la liberalizacióncomercial en general, lo que en definitiva terminará por borrar to-


104 CEPAL, Panorama de la inserción internacional de la América Latina y el Caribe, Chi-le, 1996, p. 99.

105 Ibid., p. 102.


da diferencia entre el trato que se concedan recíprocamente los paí-ses latinoamericanos con el que se otorga al resto del mundo.

Para que sirva al desarrollo de los países, la integración latinoa-mericana debe marcar una diferencia suficiente (vale decir, la que re-quiera racionalmente el desarrollo) entre la relación preferente intra-latinoamericana y la relación con el resto del mundo. Se dice fácilpero dado que las políticas de liberalización y desregulación (dedebilitamiento del Estado) se han llevado a extremos, el margen de ma-niobra y la capacidad de actuar se han reducido considerablemente.Se requiere por ello una rectificación a fondo de la liberalizaciónque se ha venido practicando porque en el nivel que actualmente tie-ne la protección el margen de discriminación del resto del mundo esmuy estrecho. Ya lo es si se consideran los niveles de protección no-minal, pero definitivamente lo es mucho más al incorporar el efectode las importaciones que ingresan libremente (por concesiones aran-celarias, cláusula de la nación más favorecida, etcétera).

Por otra parte, la cuestión principal no reside en la “apertura másprofunda” intralatinoamericana sino en no limitarse a ésta, al con-trario entender la profundización de otra manera, como lo haremosen el próximo capítulo, echando mano de todas las posibilidades pa-ra incrementar la interdependencia mediante la realización de unaintegración para el desarrollo. Y esto es muy distinto de la interdepen-dencia “impulsada básicamente por las señales del mercado resultan-tes de la liberación comercial en general”.

En cuanto al otro planteamiento, que el modelo de regionalismoabierto “no puede garantizar que los beneficios de la integración serepartan equitativamente entre los países participantes”, hay lugartambién para hacer someramente algunas observaciones. La cues-tión de la distribución de costos y beneficios de la integración estu-vo muy presente en algunos organismos internacionales (UNCTAD yCEPAL, principalmente) en los dos primeros decenios de la integra-ción económica regional. Sin embargo, el asunto nunca fue seria-mente considerado por los gobiernos. Al igual que ahora con la po-breza, el discurso oficial no desdeñó oportunidad para referirse a ladistribución equitativa de los costos y beneficios, pero nunca huboconsenso sobre lo que esa cuestión quería decir (lo mismo que suce-dió con el llevado y traído principio del desarrollo equilibrado en laintegración), por lo que en la práctica el tema fue origen de discre-pancias y desavenencias, de enfriamientos y resistencias y hasta derupturas.



Quizá se tome como una confesión cínica de nuestra parte, perocon base en la experiencia acumulada en la participación directa enlos procesos de integración, hace mucho tiempo no creemos en ladistribución equitativa de los costos y beneficios de la integración.Las diferencias, innecesarias de detallar, existentes entre los países,hacen inevitable que unos se beneficien más que otros. Por consi-guiente, para todo efecto práctico lo que se requiere es que el paíscon desventajas encuentre en la integración una forma de desarro-llarse que no encontraría fuera de ella; y que, por otra parte, encuen-tre asimismo en sus socios en la integración una disposición since-ra a cooperar para compensar las desventajas. Para decirlodirectamente y en pocas palabras, esto explica la convivencia de Ale-mania y Grecia o Portugal en la Unión Europea.

La referencia a la distribución equitativa de costos y beneficios,sin embargo, parece inevitable hacerla ante la proliferación de acuer-dos de integración presidida por la ideología de mercado y su coro-lario natural la aplicación estricta y sin excepciones del principio dereciprocidad. La integración latinoamericana actual está a años luzde la europea, no obstante que ésta dista de ser perfecta. Y ello ex-plica que en los acuerdos de integración del fin de siglo

se delegue en el libre juego de las fuerzas del mercado la adaptación de laseconomías al nuevo ambiente normativo, razón por la cual todo lo más quese hace en obsequio a las desigualdades es establecer plazos diferentes dedesgravación arancelaria para los países o los sectores que están en posiciónvulnerable. Lo que cada quien haga dentro de esos plazos depende por com-pleto de los recursos propios y externos de que disponga cada parte. El re-sultado es por completo previsible.106

Para que la integración latinoamericana esté al servicio del desa-rrollo de la región y contribuya eficazmente a que se alcancen metasdefinidas en consonancia con esa estrategia, tiene que descansar so-bre nuevas bases y no exclusivamente sobre el artículo de fe de laapertura generalizada. Y, en última instancia, como lo fundamental,tiene que modificarse el modelo económico vigente, pero esto ya esotra cuestión y en sus conclusiones cabe al próximo capítulo preci-


106 Alfredo Guerra-Borges, “México y Centroamérica: opciones para su integra-ción”, en Salvador Rodríguez y Rodríguez y Alfredo Guerra-Borges (comps.), El desa-rrollo en América Latina y los procesos de integración subregional, México, IIFc-UNAM, 1999,p. 118.


sar con quién y hasta dónde puede esperarse la concreción de eseobjetivo.

El pensamiento progresista, comúnmente definido como “la iz-quierda” nos parece que ha retrocedido demasiado ante la ofensivaneoliberal y que para evitar señalamientos de afiliación al pasadobuscan definir una posición a partir de la situación actual, y por ellosus propuestas terminan asemejándose en gran medida a la ideolo-gía dominante, y en práctica seguidista cuando se convierten en go-biernos.

Nos parece conveniente volver sobre el pensamiento latinoamericanoacerca del desarrollo e integración de los años cincuenta y sesenta,no para restaurarlo sino para repensarlo. Hoy en día esa herencia es-tá muy postergada y hasta proscrita como pensamiento en desuso porla ideología dominante, pero crecer a partir de la raíz dará pie para re-construir una alternativa teórica deliberadamente puesta al serviciode la política pues lo que se busca es tener el poder de convertir elpensamiento en práctica renovadora. Hasta ahora, en los últimos 20años, la “izquierda” se ha limitado a sollozar protestas de comunidadvencida; se ha limitado a interpretar el mundo de la globalización decorte neoliberal, pero lo que hace falta es transformarlo.107


107 Es una forma de decirlo a la manera de una de las Tesis sobre Fuerbach de Marx,en cuya tumba aparece inscrita.


7. ¿TIENE FUTURO LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANAEN UN AMBIENTE DE GLOBALIZACIÓN?

7. SEGUNDA PARTE: REGIONALIZACIÓN DE LA GLOBALIZACIÓN,

UNA RESPUESTA POSITIVA

El arte de la profecía es muy difícil, especialmentecon respecto al futuro.

MARK TWAIN

A la inquietante pregunta que nos hemos formulado respondemoscon plena convicción: sí, la integración latinoamericana tiene futu-ro. Puede estar en algún punto de las posibilidades que entrevemos,pero no es cualquier tipo de “sobrevivencia” (entre menoscabada ybrillante) a lo que aspiramos, sino a una integración que desplieguetodas sus potencialidades y sirva, en consecuencia, para el desarro-llo económico, social y humano latinoamericano y la acentuación dela identidad latinoamericana. A tal efecto proponemos una estrate-gia alternativa de las opciones oficiales en curso. Nuestra posiciónde principio la definimos hace años de la siguiente manera:

El autor se sitúa en el ángulo del escenario donde están todos aquellos quepiensan que sólo una creciente cooperación intralatinoamericana podrá darpie para una mejor defensa de los intereses de nuestros países, frente a unmundo que es hostil no tanto porque siempre agrede sino porque en nin-gún momento abandona sus propósitos de subordinación. Desde esta pers-pectiva la integración económica regional revela todas sus potencialidades: novuelve la espalda al mundo sino se abre a éste para complementar un esfuer-zo primordial que tiene por meta el máximo aprovechamiento del poten-cial interno de desarrollo de la América Latina. Se trata de una estrategiaque apunta en las dos direcciones fundamentales del mundo moderno, pe-ro en la cual el ser para sí mismo tiene más alta prelación que el ser para losotros.1

[249]

1 Alfredo Guerra-Borges, Desarrollo e integración en Centroamérica: Del pasado a lasperspectivas, México, Instituto de Investigaciones Económicas-UNAM, 1988, p. 11.


¿Es una utopía? “Ciertamente, pero es una utopía convocanteacerca de la cual vale la pena ref lexionar.”2 Si los que estamos “por elcambio” sumamos imaginación creativa y acción política, y por los me-dios de que cada quien disponga incorporamos las iniciativas al ima-ginario social del “30% que recibe el 5%”, a quien se dirige Bulmer-Thomas anunciando la esperanza, podemos esperar que el cambio seproduzca. No hay que esperarlo nunca del “5% que recibe el 30%”.

PRIMERO LAS DEFINICIONES

La estrategia alternativa que proponemos la definimos como regio-nalización de la globalización, y consiste en profundizar los procesos de in-tegración regional a fin de que, como parte de un sostenido esfuerzo de cam-bio estructural, la cooperación de los países latinoamericanos haga posibleel pleno desarrollo de los recursos internos de la región, se eleve la calidadde vida de la población y se aprovechen eficientemente las opciones queabren la economía mundial y la globalización, dentro de la cual AméricaLatina participe con renovada personalidad nacional y regional en lo eco-nómico, lo político, lo social y lo cultural.

Vamos por partes entonces. ¿Qué significa profundizar la integra-ción regional? En la teoría de la integración y la práctica institucio-nal se reconoce como profundización del proceso el paso desde suforma más elemental (la zona de libre comercio) en niveles más ele-vados de integración que implican mayores grados de interdepen-dencia de las economías y los estados participantes como resultadode la armonización de las políticas económicas nacionales, de la in-tegración física del espacio regional mediante infraestructuras mo-dernas y la creación y fortalecimiento de instituciones propiamenteregionales, es decir, más representativas del interés regional graciasa la transferencia gradual de poderes de los estados a los órganos dela integración.3

250 REGIONALIZACIÓN DE LA GLOBALIZACIÓN, UNA RESPUESTA POSITIVA

2 La frase la tomamos prestada de Mario Albornoz y Ricardo Ferrero, “Presenta-ción”, en Ricardo Petrella, Los límites a la competitividad, Buenos Aires, UniversidadNacional de Quilmes y Editorial Sudamericana, 1996, quienes la utilizaron en refe-rencia con la necesidad de establecer nuevos contratos sociales entre la sociedad ci-vil y el Estado para la construcción de una sociedad más justa y responsable.

3 El concepto de área de libre comercio al que nos referimos es el definido en elartículo XXIV del GATT (eliminación de aranceles para lo sustancial del comercio in-


Por su contenido político, profundizar la integración regional sig-nifica que la orientación principal del esfuerzo de cambio es deadentro hacia fuera y no de afuera hacia adentro. Adentro están losrecursos propios, las poblaciones, la cultura y la tradición, en suma,el destino de los pueblos como éstos lo perciben y a cuya realizaciónaspiran. Afuera están los recursos y la cultura de otros pueblos, delos cuales no se puede prescindir sin causar grave daño a la causa co-mún, y están los intereses extranjeros. Significa concebir la integra-ción como una expresión especial de la política de desarrollo, unamodalidad de ésta en la que ambos términos (integración y desarro-llo) se funden en una unidad indisoluble apoyándose recíprocamen-te. Sin una política de desarrollo definida desde adentro se carece deun rumbo determinado y de un orden de prioridades. No hay causa-lidad sino casualidad.

LOS PASOS CONCRETOS

¿Cómo profundizar la integración regional, qué acciones conducena esa finalidad? De manera indicativa he aquí algunas de las áreasque menciona la bibliografía especializada que podrían inscribirseen la agenda de la integración regional. Su ejecución crearía entrelos países fuertes vínculos de interdependencia; permitiría obtenerde las políticas sectoriales la realización de todo su potencial de desa-rrollo, y en consecuencia, incrementaría los beneficios de la integra-ción, con lo cual se podría despertar el interés de la sociedad civil,que hasta la fecha ha estado ausente de la integración, con la excep-ción de los empresarios. La profundización buscada comprendería,además del libre comercio y la unión aduanera (ambos con una co-bertura que comprenda todo el espectro arancelario), el libre comer-cio de los servicios, incluidos los de consultoría e ingeniería; la libremovilidad de la inversión regional y de la fuerza de trabajo, armoni-zación de políticas macroeconómicas, integración física en todas susmodalidades, explotación conjunta y racional de los recursos natura-les, política ambiental eficaz, desarrollo conjunto de proyectos ener-

REGIONALIZACIÓN DE LA GLOBALIZACIÓN, UNA RESPUESTA POSITIVA 251

trarregional). Hoy en día se suscriben tratados de “libre comercio” (NAFTA, etc.) quebajo esa denominación arbitraria tienen una cobertura temática mucho más amplia.Decir que son de “nueva generación” es no decir nada. ¿Serán “nuevos” también den-tro de diez años?


géticos, políticas regionales de desarrollo agrícola e industrial, de laciencia y la tecnología, desarrollo de una infraestructura tecnológica yservicios regionales de capacitación y educación; financiamiento deldesarrollo regional; negociaciones internacionales, entre otros.

El área tradicional en que más se ha trabajado es la del comercio.Hoy en día se va más lejos que en el pasado incorporando a la inte-gración cometidos que antes no tenía, como son los servicios, lainversión, la propiedad intelectual, las compras del sector público, etc.Avanzar en esta dirección es parte del objetivo general de la profun-dización del proceso, pero es altamente recomendable que los pasosestén en consonancia en tiempo y modalidad con las peculiaridadesde los países, a su capacidad de adaptación. Aplicar pautas únicascausa heridas por las que sangra la cohesión. Si no se atienden estasrazones se pierde de vista que la integración debe ser de tal natura-leza que los países o algunos de ellos abriguen la convicción de queparticipan en los acuerdos no porque no les queda más salida sinoporque en la integración encuentran recursos y opciones para aten-der sus problemas, de los que obviamente carecen en lo individualy, particularmente, frente al extranjero.

La integración física contribuye de manera muy eficaz a afianzarlos vínculos intrarregionales, porque gradualmente integran el espa-cio regional (se consigue una real “proximidad geográfica”). En estesentido es muy importante que los órganos de la integración pro-muevan la construcción de un adecuado sistema de distribución,transporte y comunicaciones, con los servicios de apoyo necesariospara hacerlos altamente operativos. Una experiencia interesante es ladel Mercado Común Centroamericano. Cinco países que durante500 años (de los cuales 300 son colonia española) no tenían entrela-zadas con carreteras modernas ni siquiera las principales ciudadesde cada país, crearon un espacio regional gracias a la decisión de losministros del transporte que en 1963 decidieron la construcción dela red vial centroamericana, que vinculó todos los municipios de másde 50 habitantes (es decir, donde se concentran la población y la pro-ducción). Toda la geografía centroamericana cambió.

De igual manera tiene una importancia singular la interconexiónde los sistemas eléctricos. Cuando se instala un sistema interconecta-do, los planes de desarrollo eléctrico de cada país participante se ela-boran a partir de los recursos de la región integrada en su conjuntoy ya no más dentro de los límites de la capacidad nacional simple-mente. La cooperación energética (entendida en sentido amplio y no



circunscrita exclusivamente al sector eléctrico) posiblemente es unode los campos en que la integración ofrece resultados tangibles debeneficio general, lo mismo para las empresas que para el Estado yla población.

Un ejemplo de camino no recorrido por la integración hasta aho-ra es la seguridad alimentaria. Algunos países latinoamericanos sondeficitarios en materia de alimentos e importan del mercado mun-dial los mismos productos en que otros países latinoamericanos sonsuperavitarios y los exportan. Hacen falta, en consecuencia, entreotras cosas, sistemas de información y alerta que permitan a los paí-ses deficitarios obtener más rápidamente importaciones desde otrospaíses latinoamericanos con excedentes. Además de lo anterior, eneste campo podría hacerse efectiva la posibilidad de mejorar las con-diciones de negociación en el mercado mundial mediante las com-pras conjuntas.4

Para este propósito podemos citar una experiencia interesante enel campo de los fertilizantes. Nos referimos a la Empresa Multinacio-nal Latinoamericana de Fertilizantes creada con base en la propuestapresentada en 1979 por el Comité de Acción del SELA de Fertilizantes.Por aquellos años los precios de los nutrientes agrícolas se habían idoa las nubes. El cometido de la empresa era, con base en las solicitu-des de los países miembros, rastrear en el mercado mundial las dis-tintas opciones de compra y presentarlas a los países solicitantes pa-ra que hicieran sus adquisiciones de fertilizantes con certeraorientación de las condiciones en el mercado. La empresa se instalóen Panamá, pero mezquinas rivalidades entre algunos países, más loscambios de orientación de los gobiernos en los años ochenta, impi-dieron que la empresa multinacional latinoamericana se desempeña-ra con la eficiencia que su f lexibilidad institucional permitía.

Aunque ahora esté por completo ausente de la actuación de losgobiernos latinoamericanos, la integración regional sigue siendo elmedio ideal para contar con una política industrial. Desde la instau-ración de la teología del mercado, la política industrial desaparecióde la agenda latinoamericana. Suele decirse que el mercado es el me-dio por excelencia para asignar las inversiones. La hipótesis es queel mercado sirve a éstas para colocarse donde su rentabilidad es másalta, y sirve además a la población como punto de encuentro de su


4 Bernardo Kliksberg, ¿Cómo transformar al Estado?, 1a. reimpresión, México, Fon-do de Cultura Económica, 1993.


demanda con la oferta. Tales supuestos han sido confirmados engran medida, pero de ninguna manera en forma absoluta e irrebati-ble, por la experiencia no sólo de las economías capitalistas sino tam-bién, contrario sensu, en los antiguos países socialistas. Hasta donderecordamos, estuvieron presentes en las frustradas discusiones sobrela reestructuración de la planta industrial (e implícita o explícita-mente del sistema de planificación) en la Unión Soviética alrededorde los años sesenta.

Pero al servirles de brújula a las inversiones, el mercado actúa co-mo norte magnético de la rentabilidad, lo que con bastante frecuen-cia dista mucho de coincidir con el interés social y la salud de la po-blación. ¿No fue el mercado de la leche el que canalizó haciapoblaciones latinoamericanas leche contaminada con radiactividaddespués de la explosión de la planta nuclear de Chernobil? ¿No es elmercado el que está inundado de millones de bolsitas de “alimentoschatarra” cuya producción masiva tiene así garantizada una atracti-va rentabilidad? ¿Y de qué encuentro de la demanda y la oferta se ha-bla? Existe la convergencia real pero también la artificial. En nuestrotiempo, en virtud de la alquimia de la propaganda comercial, la an-ticipación de una elevada rentabilidad se materializa gracias a la“creación de necesidades” que en forma natural no hubiera sentidola población.

La política industrial está llamada a definir los papeles que en laconsecución del objetivo general del desarrollo económico correspondedesempeñar al Estado y la inversión privada en la esfera de la activi-dad industrial. Pero además de la delimitación de estos aspectos ins-titucionales, la política industrial arroja luz para que la inversión pri-vada y el Estado encuentren los instrumentos esenciales para hacerrealidad el desarrollo económico, entre otros, la participación enacuerdos de integración económica regional y transregional. Noabrigamos la intención de profundizar en el tema de la integracióny la política industrial, intencionalmente hemos reducido la exposi-ción a generalidades evidentes cuya discusión sólo puede esperarseque la descarten por anticipado los adherentes más convencidos dela teología neoliberal (su argumento es único: el mercado provee-rá...), pero donde es posible el debate hay que prestar atención a losargumentos de quienes dudan de la posibilidad o la viabilidad decontar con una política industrial, pues sus argumentos pueden daruna medida de la dimensión de los obstáculos reales, políticos e ideo-lógicos que en la actualidad salen al paso a la adopción de una polí-



tica industrial. El análisis de esos argumentos puede contribuir a afi-nar la propuesta de contar con tal política.

La tesis básica de nuestro planteamiento es que en los países de di-mensión económica pequeña y mediana sólo mediante la integración esposible instalar industrias que por sus características tecnológicas ysus requerimientos de inversión requieren, en consecuencia, el mer-cado regional para su establecimiento. Los mercados nacionales in-dividualmente considerados son insuficientes. Tradicionalmente és-te ha sido un argumento de aceptación general en lo tocante a laindustria intermedia y metalmecánica en esos países, pero en la ac-tualidad también puede ser válido para la industria de bienes de con-sumo, al menos en aquellas especialidades que han llegado a teneruna elevada complejidad tecnológica.

En el caso de los países de mercado interno amplio, éste brinda alas empresas un fuerte punto de apoyo para su instalación, lo que noexcluye que la integración regional crea oportunidades de industria-lización avanzada y de nuevas combinaciones de la capacidad insta-lada. En ambos casos, con las diferencias respectivas, la integración fa-vorece la modernización y la especialización de la industria,cualquiera que sea el destino de su producción (final o intermedio;nacional o internacional). En ambos casos, grandes o pequeños lospaíses, el mercado regional brinda el espacio indispensable para lacreación de industrias que no tienen la posibilidad de exportar des-de un principio al mercado mundial. Por lo general se requiere deun periodo “de aprendizaje”.

Las industrias de proceso, como la del papel y la celulosa, el ace-ro, el aluminio, otros metales básicos y algunos sectores de la quími-ca y la petroquímica, comparten la característica de la indivisibili-dad de las inversiones debido a sus economías de escala muyelevadas, por lo que el financiamiento de las inversiones pasa a seruna cuestión de vital importancia, pues como norma en América La-tina la banca comercial no otorga créditos a proyectos de riesgo yplazo largo de recuperación. La integración favorece la asociaciónde capitales, incluida la participación de capital extranjero, la cual esparticularmente conveniente cuando aporta conocimientos tecnoló-gicos esenciales. De igual manera, la integración facilita la creaciónde instituciones y de fondos especializados en el financiamiento dela industria.

La integración facilita la articulación de actividades industriales y



recursos naturales. La elaboración de éstos ofrece a los países lati-noamericanos oportunidades excepcionales para el desarrollo de in-dustrias proveedoras de bienes y servicios especializados; entre losprimeros se cuenta ante todo con la fabricación de maquinaria yequipo para su empleo en la explotación de recursos naturales, y en-tre los segundos están los servicios de ingeniería. En Chile la mine-ría del cobre constituye un mercado estable para la fabricación deequipos y repuestos de perforación y de equipos de servicios y ma-quinaria para la movilización del mineral. Al mismo tiempo se hacreado la demanda de servicios de ingeniería para proyectos mine-ros. Aunque esta interesante experiencia fue el resultado de diversasiniciativas relativamente dispersas y espontáneas, los estudios que sehan hecho en relación con las empresas que participan en estas acti-vidades indican que si se cuenta con los estímulos y el apoyo necesa-rios puede evitarse el paso por periodos difíciles y multiplicar los ca-sos exitosos.5

La agricultura brinda también posibilidades de articulación conla industria no sólo en la producción agrícola moderna destinadaa la exportación, un área en que hay espacios para la fabricación na-cional y regional de equipos y maquinaria especializados y de servi-cios de asesoría, sino asimismo para vincular la agroindustria con laagricultura campesina. Las actividades agroindustriales tienen unamayor f lexibilidad en cuanto a las escalas de producción eficiente y,en consecuencia, puede adaptarse a las condiciones propias de lasáreas rurales. Sobre este particular la CEPAL ha puesto el ejemplo dela exitosa experiencia de articulación de la empresa Alimentos Con-gelados, S. A., propiedad de la Hannover Brands Inc., con la Coope-rativa Cuatro Pinos, especializada en la producción de verduras, quecomprende 1 200 miembros de unas seis comunidades indígenas.6

La integración permite hacer un ahorro considerable de recursosy propicia una mayor especialización en la investigación y desarrollo,la educación técnica, la creación de empresas y centros de serviciosde asesoría e ingeniería, entre otros, si en vez de los esfuerzos disper-sos de creación de facilidades para realizar estas actividades los paí-ses actúan coordinadamente para crearlas, aprovechar las facilidades


5 CEPAL, Transformación productiva con equidad, Chile, 1990, recuadro V.12. LaCEPAL ofrece en este documento una serie de propuestas concretas de instrumentospara promover la articulación entre la industria y los sectores de recursos naturales,pp. 131 y 132.

6 Ibid., recuadro V. 14.


con que ya cuenta la región y han evidenciado su calidad, compartirsu financiamiento, etc. En estos campos, como en muchos otros, hayuna onerosa duplicación de esfuerzos, con menor rendimiento queel posible de alcanzar si se opera a una escala mucho mayor. De nue-vo esta cooperación tendría un elevado rendimiento sobre todo enel caso de las economías pequeñas y medianas, pero lo anterior rezatambién para los países de mayor dimensión económica donde porel nivel de desarrollo industrial que han alcanzado se enfrentan di-rectamente a la competencia de industrias de tecnología de punta delos países centrales. La cooperación en el campo de la energía ató-mica que inicialmente se acordó entre Argentina y Brasil, si no la hu-biera frustrado el gobierno de Menem, hubiera colocado al Merco-sur en una relevante posición internacional.

Quedan por considerar otras muchas posibilidades de desarrollode la economía y del conocimiento que potencializan la integración,pero sirva lo anterior como una modesta ilustración del punto. Pasa-remos ahora a la discusión de algunas cuestiones fundamentales dela estrategia de regionalizar la globalización. El orden de la exposi-ción será el siguiente. Puesto que el objetivo de la estrategia es “elpleno desarrollo de los recursos internos”, abriremos, en primer lu-gar, un espacio para la discusión teórica sobre la especialización pro-ductiva en el proceso de profundizar la integración. En segundo lu-gar, cerraremos lo anterior haciendo las consideraciones quejuzgamos más pertinentes sobre la cuestión de la competitividad in-ternacional de las economías que se integran; en tercer lugar, nos de-tendremos a considerar la cuestión del Estado y su relación con elmercado en la ejecución de la estrategia; finalmente, precisaremoscuál es en nuestra opinión el papel de la sociedad civil.

Discusión sobre la producción posible

Cabe preguntarse, ¿se debe renunciar a producir los bienes en losque terceros países en un determinado punto del tiempo son más efi-cientes y frente a los cuales “en ese presente” no se tiene competiti-vidad; o puede aprovecharse el mercado ampliado de la integraciónregional para introducir industrias y actividades de tecnología másavanzada aunque ello implique una pérdida transitoria, como reco-mendaba List? ¿Debe especializarse un acuerdo de integración en laproducción y exportación de los bienes para los que tiene ventajas



comparativas o puede elegir objetivos superiores para los cuales noexisten, pero pueden crearse, las condiciones necesarias, cambiando enconsecuencia el acento en favor de la creación de ventajas competi-tivas? Para ir al fondo de los dilemas planteados teniendo en mentelos argumentos neoliberales, abordaremos la cuestión en el marcode los conceptos generalmente utilizados de la teoría neoclásica dela integración, evitando así la sindicación de que nuestros argumen-tos son antojadizos y se apartan del saber convencional.

Pensamiento exegético y opción heterodoxa

El cuerpo teórico de la teoría tradicional u ortodoxa de las unionesaduaneras, conformado en los años cincuenta, tuvo dos vertientesclaramente diferenciadas: la primera de ellas, centrada en los efectosdel paso de un sistema de protección arancelaria a una unión adua-nera correspondió a la contribución fundamental de Jacob Viner7 ylos aportes de quienes posteriormente reelaboraron algunas de sushipótesis y conclusiones. La otra vertiente, pero apuntando ya par-cialmente a la disidencia, está representada por los autores que se in-teresaron primordialmente en los motivos racionales que se puedeninvocar para constituir uniones aduaneras.

Según Viner,

El objetivo fundamental de una unión aduanera y su consecuencia principal,para bien o para mal, es el desplazamiento de las fuentes de abastecimiento,y el desplazamiento puede ser hacia fuentes de costo más bajo o más alto, se-gún las circunstancias. Si el movimiento se opera hacia una fuente de costomonetario menor, la unión aduanera constituye un movimiento hacia el li-bre comercio. En caso contrario, la unión aduanera resulta ser “un instru-mento para lograr que la protección arancelaria resulte más eficaz”.8

Se dice que hay creación de comercio si el movimiento se opera enel sentido de sustituir bienes producidos en el país miembro delacuerdo que tiene costos más altos por importaciones de menor cos-


7 J. Viner, The customs issue, Nueva York, Carnegie Endownment for InternationalPeace, 1950.

8 J. Viner, “Teoría económica de las uniones aduaneras, una aproximación al li-bre comercio”, en S. Andic y S. Teitel (comps.), Integración económica, México, Fondode Cultura Económica, 1977.


to desde el país miembro que es más eficiente. En tal caso, argumen-taba Viner, “uno de los miembros, por lo menos, debe beneficiarse;ambos pueden beneficiarse; los dos juntos deben obtener un benefi-cio neto; y el mundo en su conjunto se beneficiará”.9

Se dice, por el contrario, que hay desviación de comercio cuando elmovimiento se opera en el sentido de sustituir importaciones de ba-jo costo del resto del mundo por producción de más alto costo demiembros de la unión. En tal caso, “por lo menos uno de los paísesmiembros resultará inevitablemente perjudicado; ambos pueden sa-lir perjudicados; los dos juntos pueden sufrir un perjuicio neto; aligual que el resto del mundo y el mundo en su conjunto”.10

Desde Viner el análisis de la integración no ha prescindido de losconceptos de creación y desviación de comercio. Los ataques delBanco Mundial al Mercosur no los menciona pero los implica. Lopernicioso del caso es que por inf luencia de la teoría neoliberal seles ha constituido en criterios inapelables para aceptar o impugnarlos acuerdos de integración. La OCDE, al admitir que el regionalismoes compatible con el sistema multilateral, levanta, sin embargo, el de-do admonitor: “No debe olvidarse que, de acuerdo con la teoría eco-nómica, los acuerdos regionales de comercio son vistos como un ‘se-gundo mejor’ en comparación con la liberalización multilateral.”11

¿Hay apelación posible? Ninguna. La fe no admite resquicios.La concepción heréticamente heterodoxa es que un acuerdo de

integración regional tiene viabilidad y debe respetársele en confor-midad con una interpretación menos puntillosa de los conceptos vi-nerianos y de una concepción dinámica de la integración que remi-ta al futuro el desiderátum de si se creó o se desvió comercio, y, encaso de haber desviación, si la pérdida de bienestar mundial está jus-tificada por el incremento del bienestar regional en tanto ambospueden conciliarse. Comprendemos que en el ambiente ideológicoactual estos razonamientos no pueden esperarse de los atemorizadosmedios oficiales. Hoy en día la libertad de pensamiento está seriamen-te comprometida por la agresividad de la ideología neoliberal domi-nante, cuya excomunión sigue siendo muy temida. Sin embargo, des-de el refugio académico es posible disentir.

Manteniéndonos dentro del esquema conceptual vineriano con el


9 Ibid., p. 92.10 J. Viner, op. cit.11 R.Safadi y V. Nicholas, op. cit.


deliberado propósito de resaltar su indebida aplicación neoliberal,veremos en seguida que es posible y acertada una aplicación diferen-te. Cuando en los años cincuenta se emprendió la integración regio-nal centroamericana, todo hacía suponer a priori que el acuerdo notendría viabilidad pues la desviación de comercio prevalecería sin lu-gar a dudas sobre el efecto de creación. A partir de los conceptos vi-nerianos Bulmer-Thomas argumenta, sin embargo, que “la meta deformar una unión aduanera que probablemente iba a desviar comer-cio no necesariamente debía considerarse irracional. En primer lu-gar, el supuesto de que la creación neta de comercio mejora el bie-nestar social se fundamenta, principalmente, en las relaciones deintercambio fijas y externas y en el empleo total.”12

¿De qué creación neta de comercio se habla? Según Bela Balassa,la eficiencia en el intercambio de los miembros de la unión aduane-ra está relacionada con la sustitución entre bienes de distinta especie.13

Cabe precisar que la hipótesis implícita en lo anterior es que los bie-nes de distinta especie tengan tasas iguales de sustitución en el con-sumo; o sea que se trata de bienes perfectamente sustituibles en elconsumo. Al establecerse la unión aduanera, la teoría ortodoxa de lasuniones aduaneras supone que el país miembro menos eficiente (de-nominémosle A) importará del país miembro más eficiente (el paísB), y A dejará de producir el bien respectivo. Los recursos que ante-riormente utilizaba en su producción los empleará en lo sucesivo enla producción de un bien de distinta especie (el bien Z), que expor-tará al país B (lo que implícitamente admite que en esa producciónel país A será el más eficiente y que B comprará toda esa produc-ción). De esta manera habrá creación neta de comercio y los dos paí-ses salen ganando.14

Ya en los años iniciales de la teoría de las uniones aduaneras Mel-vin discrepó de la hipótesis de la sustitución perfecta. En su opiniónno había ninguna razón para creer que el país A podría comerciaren los términos de intercambio del país B. A juicio de Melvin, “la po-


12 Víctor Bulmer-Thomas, “El Mercado Común Centroamericano: Del regionalis-mo cerrado al regionalismo abierto”, en Víctor Bulmer-Thomas (ed.), Centroaméricaen reestructuración, tomo 2, Integración regional en Centroamérica, Costa Rica, FLACSO ySocial Science Research Council, 1997, p. 23.

13 Bela Balassa, Teoría de la integración económica, México, UTEHA, 1980, citado porA. Guerra-Borges, La integración de..., op. cit.

14 Véase el ejemplo numérico utilizado para explicar el punto en Guerra-Borges,op. cit., p. 56.


sición de equilibrio (en el comercio) se determinará conjuntamentepor las condiciones de demanda de los dos países.”15 Melvin hizo no-tar además que si en el país B la oferta es limitada, la demanda nue-va que le hará al país A al constituirse la unión aduanera aumentaráel precio de los bienes en B,16 lo que puede entenderse como la po-sibilidad de una pérdida de competitividad que pondría en riesgo lacreación neta de comercio.

La segunda hipótesis subyacente es que las tasas de transforma-ción de los factores en la producción son iguales, lo que hace posi-ble que A produzca un nuevo bien de distinta especie que exportaráa B. Pero “si los recursos nacionales liberados por la creación de co-mercio no logran generar empleo o pueden hacerlo en el sector deexportaciones a expensas de un deterioro en las relaciones de inter-cambio, entonces la creación de comercio podría reducir el bienes-tar social”.17 Obsérvese que la condición puesta por Bulmer-Thomaspara que haya creación neta de comercio es la existencia de empleototal en los países miembros de la unión, condición que no se cum-ple si se supone que los recursos liberados por la creación de comer-cio “no logran generar empleo”. Aun admitiendo que haya creaciónde comercio en el intercambio entre A y B del bien X, como la con-dición adicional de la creación neta de comercio es que las relacio-nes de intercambio externas sean fijas, el deterioro que las exporta-ciones del bien Z ocasionen en dichos términos (al subir los preciosen B, como supone Melvin) que esa segunda condición no se cum-ple.

Bulmer-Thomas continúa: “la desviación de comercio únicamen-te reduce el bienestar si los factores de producción son valorados ensus costos sociales de oportunidad”.18 Demos por caso que en el paísA hay desempleo o subempleo, si los recursos liberados al importardel país B se invierten en industrias de alto costo (no eficientes) quegeneren empleo, la desviación de comercio podría mejorar el bienes-tar social (a menos que las nuevas industrias implicaran pérdidas deproducción en otras partes).

“En tercer lugar, aun cuando la desviación de comercio conlleve


15 J. R. Melvin, “Comentarios sobre la teoría de las uniones aduaneras”, en S. An-dic y S. Teitel, op. cit.

16 Ibid.17 V. Bulmer-Thomas, op. cit., p. 23.18 Loc. cit.


una disminución en la producción en el sector de exportaciones (tra-dicional), esto no debe ser motivo de preocupación siempre y cuan-do haya una mejoría en las relaciones de intercambio externas.”19

Otra manera de ver las cosas fue la inaugurada por Johnson20 ypor Cooper y Massel.21 El primero se preguntó explícitamente porqué los gobiernos aplican políticas comerciales proteccionistas si és-tas, a la luz de la teoría ortodoxa, por definición deben tratarse co-mo “irracionales” o “no económicas”. Cooper y Massell, por su par-te, argumentaron que una política arancelaria no discriminatoriaconstituía un instrumento de liberalización del comercio exteriormás eficiente que las uniones aduaneras, razón por la cual el moti-vo para constituirlas no podía ser la asignación más eficiente de re-cursos, como argumenta la teoría neoclásica de las uniones aduane-ras. Ante estos cuestionamientos, la teoría tradicional carecía decapacidad para aportar la explicación deseada, y los autores mencio-nados introdujeron una innovación importante al incorporar los bie-nes públicos en la función de bienestar.

Según Johnson puede admitirse la hipótesis de que existe una pre-ferencia colectiva por la producción industrial, de acuerdo con lacual el electorado estaría dispuesto a que el gobierno destine recur-sos (subsidios directos, exoneraciones fiscales o de aranceles, etc.)para aumentar la producción y el empleo industrial en mayor medi-da que lo que podrían crecer en un sistema de libre competenciainternacional. La producción industrial pasa a ser entonces un bien deconsumo colectivo, un bien público, sea por motivaciones nacionalis-tas o por demandas de los grupos de presión empresariales y de lostrabajadores o por otras motivaciones. Con base en lo anterior, John-son desarrolló una teoría del proteccionismo y de la negociaciónarancelaria y sus conclusiones las utilizó para discutir una teoría delas uniones aduaneras con propósitos de protección, en vez de cons-tituir movimientos en dirección al libre comercio.

Por su parte, Cooper y Massell consideraron que la industrializa-ción de los países en desarrollo constituye un objetivo legítimo de lapolítica económica y que, por lo tanto, debe considerársele un bien


19 Loc. cit.20 Harry Johnson, “Teoría económica del proteccionismo, la negociación arance-

laria y la formación de las uniones aduaneras”, en S. Andic y S. Teitel, op. cit.21 Charles Cooper y Benton Maseell, “A new look at Customs Union Theory”, Eco-

nomic Journal, núm. 75, 1965, en S. Andic y S. Teitel, op. cit.


público pues revela una preferencia social por la industrialización.Admitidos los argumentos de los autores citados, es evidente que

la elección por la industrialización puede originar desviación de co-mercio, y en los hechos así ha ocurrido. Los países hoy en día desa-rrollados no fueron más eficientes que terceros países cuando em-prendieron su industrialización. El paso de Suecia de paísexportador de madera a nación industrialmente avanzada se consi-guió gracias a una resuelta participación del Estado sueco, y hastatanto no alcanzó determinado nivel de especialización no fue máseficiente que Gran Bretaña de aquellos tiempos.

En conclusión, en relación con el dilema de si debe renunciarse ono a producir los bienes en que terceros países son más eficientes,nuestra respuesta es que no debe renunciarse. Si se cuenta con venta-jas comparativas deben aprovecharse, pero en ningún caso utilizarlascomo camisa de fuerza. En aras de llegar a producir nacional y re-gionalmente bienes tecnológicamente más avanzados de manera efi-ciente también; en aras de generar empleo, de reducir la desocupa-ción y elevar los ingresos con el paso de la población a sectores demayor productividad; en aras de reducir la vulnerabilidad externa,etc., nuestra opción puede y debe defenderse sin rubor ante losargumentos del neoliberalismo y resistir a las presiones de sus depo-sitarios institucionales. Para ello no es necesario abandonar los con-ceptos vinerianos, sino interpretarlos adecuadamente. Pero es nece-sario marcar claramente la diferencia con el neoliberalismorestableciendo en el centro de las preocupaciones de política econó-mica el desarrollo, esta vez el desarrollo multidimensional (económico,político, social y cultural) de las sociedades latinoamericanas y delCaribe. Que vuelva el hombre a estar en el centro de las preocupa-ciones y no las mercancías.

Es conveniente volver sobre el pensamiento latinoamericano encuanto a desarrollo e integración de los años cincuenta y sesenta, yrepensarlo. Hoy día esa herencia está muy postergada y hasta pros-crita como pensamiento en desuso por los defensores de la fe neo-liberal, pero repensarla a la luz de la experiencia y del entorno ac-tual dará pie para reconstruir una alternativa teóricadeliberadamente puesta al servicio de la política. Hasta ahora, enlos últimos 20 años, la “izquierda” se ha limitado a sollozar protes-tas de comunidad vencida. Para decirlo a la manera de Marx en susTesis sobre Feuerbach, se ha limitado a interpretar de diversos modos



el mundo de la globalización de corte neoliberal, pero lo que hacefalta es transformarlo.

La cuestión de la competitividad

El planteamiento hecho en la sección anterior podría inducir una in-terpretación errónea en el sentido de que no tenemos debidamenteen cuenta el objetivo de la competitividad, particularmente de lacompetitividad internacional. No es así. Podrá admitirse en princi-pio la desviación de comercio y no ser internacionalmente competi-tivo, pero la “pérdida transitoria” de que hablaba Lizt debe estarclaramente delimitada en la decisión que se tome de desarrollo in-dustrial (entendido el término como incluyente de nuevas activida-des económicas).

La competencia estimula la creatividad y la competitividad, lacual, si es bien entendida, está asociada al aprovechamiento más efi-ciente de los recursos en interés de la comunidad. Para situar la cues-tión en el contexto de la estrategia propuesta hay que precisar clara-mente a qué competitividad nos referimos. En opinión de la CEPAL

hay una forma espúrea de la competitividad y una forma auténtica. Laprimera se alcanza a expensas de los salarios y su efecto en la distri-bución del ingreso es regresivo. La competitividad auténtica, por suparte, proviene de la incorporación del progreso tecnológico. La pri-mera forma es la más generalizada en América Latina, particular-mente desde la apertura de las economías. El bajo nivel tecnológico,la organización deficiente, el uso de equipo y maquinaria obsoleta ocercana a la obsolescencia, elevan los costos de producción, por locual, para poder exportar a precios aceptables en los mercados delexterior, se recurre a la represión de los salarios. Lo anterior está pro-fusamente documentado.

No hay que confundir. Un país subdesarrollado tiene bajo costode la mano de obra en razón de su atraso, pero si se tiene un pro-yecto de desarrollo, la política de exportación apoyada en ese bajocosto debe tener un carácter temporal pues lo que en definitiva sepersigue es pasar a una nueva etapa del desarrollo tecnológico y dela economía en general. “Para que sea eficaz una estrategia de desa-rrollo basada en las exportaciones intensivas en mano de obra conalgún grado de calificación, se requerirá que la educación básica seamasiva y que mejoren las condiciones de salud y nutrición de la po-



blación.”22 Pero ante todo tener un proyecto bien definido y una fir-me voluntad de desarrollo. Lo anterior no es pura especulación teó-rica sino la forma en que los países asiáticos evolucionaron de suatraso colonial a la condición de economías industriales avanzadas.

La competitividad auténtica proviene de la incorporación delprogreso tecnológico, pero quizá no sea ocioso decir (aunque la CE-PAL lo tiene implícito en su definición) que tal progreso debe correrparejas con el mejoramiento sustancial de los salarios y de las condi-ciones de trabajo. En América Latina hay incorporación de progre-so tecnológico en diversos sectores y en numerosas empresas, noobstante lo cual los salarios se mantienen deprimidos, por debajo delnivel que podría esperarse del grado de progreso tecnológico alcan-zado. En esto seguramente inf luyen varios factores entre los que secuenta la convivencia estructural del rezago y el progreso en la pro-ducción, que sin duda presiona hacia abajo el nivel general de lasremuneraciones; la elevada proporción de la subocupación rural yurbana, a lo que se ha venido a agregar la llamada “f lexibilidad labo-ral”, término eufemístico con el que se disimula el arrinconamientodel trabajador a una situación de inseguridad en el trabajo y de pre-cariedad contractual, que lo induce a reducir el precio de su fuerzade trabajo por temor a perder su fuente de ingreso cuando detrás deél hay otros que están esperando la oportunidad de un empleo. Es-to es particularmente angustioso en países que no cuentan con segu-ro de desempleo, que es la mayoría, si no es que la totalidad, de lospaíses latinoamericanos. En algunos países perdura la mentalidadtradicional de emplear personal con poca preparación técnica peroque “no tiene mayores exigencias de remuneración”, compensandosu baja productividad y el manejo deficiente de la maquinaria conla generosa tasa de ganancia que permiten los bajos salarios y las im-perfecciones del mercado. Conspira, finalmente, contra el mejora-miento de las remuneraciones la orientación ideológica neoliberalde los empresarios y gobernantes que relegan para el futuro “el de-rrame” de los beneficios del progreso; e indudablemente las políti-cas represivas de los gobiernos militares y los regímenes ultraconser-vadores que en los años setenta tomaron por asalto lasorganizaciones y los derechos sociales de los obreros y empleados.Su restablecimiento tomará todavía varios años más.

En lo que se lleva expuesto está implícito el esfuerzo que las em-


22 CEPAL, Transformación..., p. 80.


presas realizan para ser internacionalmente competitivas. Aunque elcaso individual de las empresas no es el objeto principal de esta par-te sino la competitividad que deriva del buen funcionamiento de laseconomías, no deseamos omitir un reconocimiento de tal esfuerzo.Por iniciativa propia numerosas empresas latinoamericanas han rea-lizado un notable esfuerzo para ser competitivas, a veces apoyándoseen un sistema institucional adecuado, y por lo general en un ambien-te muy desalentador en que la “reconversión industrial” pasó de serun tópico sin contenido del discurso oficial a su exclusión total. Lareconversión industrial es tarea que se ha confiado ahora a la priva-tización de las empresas y su transferencia a capitales extranjeros. La“contribución” del Estado ha sido venderlas a menor precio del quepodría obtener en condiciones normales de mercado, a lo que sumalas inversiones realizadas para que sus nuevos dueños las reciban enbuenas condiciones de operación y libres de pasivos. Sería interesan-te establecer cuál es el ingreso neto que han tenido los estados latinoa-mericanos por la privatización y preguntarse además por qué los fon-dos dedicados a ponerlas en satisfactorias condiciones de operaciónno se destinaron antes para apoyar oportunamente su reconversión.No obstante la generosidad obsequiosa de los estados latinoamerica-nos, ¡cuántos desastrosos resultados ha tenido en América Latina laprivatización! Dos joyas de la corona son la privatización de Aerolí-neas Argentinas y la de los bancos en México. Resulta entonces quelos estados que antes argumentaban no tener recursos para la mo-dernización de sus empresas han traspasado a sus nuevos dueños re-cursos varias veces más cuantiosos que los percibidos por la privati-zación.

El buen funcionamiento de las economías que se integran y el des-pliegue de todas sus posibilidades, son condición necesaria para quelos países “califiquen” para la competitividad internacional. Se trata,en consecuencia, de una competitividad sistémica, como se le cono-ce en algunos textos. Por nuestra parte, teniendo presente que en ladefinición de la estrategia propuesta hicimos hincapié en que el ple-no desarrollo de los recursos internos de la región debe ser parte deun sostenido esfuerzo de cambio estructural, definimos el objetivocomo alcanzar una competitividad estructural.

La competitividad estructural es una aspiración estratégica entrelas prioridades de las naciones industrializadas. ¿Por qué no habría



de serlo, con mejores razones, para nuestros países, atrapados en larecurrencia de la crisis económica, y para nuestras sociedades acosa-das por la pobreza y el desempleo crecientes?23

Al hablar de competitividad, y específicamente de competitividadinternacional, no debe asociársele exclusivamente a las exportacio-nes. Como lo apuntan Assael y Kuwayama, a diferencia de lo quetranscribe la teoría ortodoxa del libre comercio la transformación es-tructural no debe considerarse un resultado automático de la estra-tegia orientada hacia el exterior ni de la política macroeconómica.24

A lo que cabe agregar que el mercado interno también cuenta, perolamentablemente la ampliación del mercado interno no figura en los pro-gramas de gobierno en América Latina.

En el pasado se concedió una atención preferente al mercado in-terno. Se han formulado numerosas críticas a la política de sustitu-ción de importaciones, a menudo juzgándola fuera de su contextohistórico, pero aunque objetivamente adoleció de muchos errores esindudable que “contribuyó poderosamente al surgimiento de una ba-se empresarial e institucional”.25 Al poner en el centro de las políti-cas estatales el imperativo de servir la deuda externa, las cosas sehan llevado al extremo de concentrar toda la atención en las expor-taciones, de tal modo que lo que hemos presenciado desde los añosochenta es el achicamiento del mercado interno por la pérdida depoder de compra de la población y su empobrecimiento creciente.Atilio Borón hace una observación perspicaz y definitiva: “no existeun solo caso en la historia económica internacional que demuestreque el desarrollo haya sido alcanzado mediante la perversa combina-ción de auge exportador y mercados internos deprimidos, desem-pleo de masas y bajos salarios...”26

La profundización de los procesos de integración no es incompa-tible con el perfeccionamiento del mercado. Una cosa es una econo-mía orientada hacia el mercado y otra muy distinta una economía coor-dinada por el mercado. Por definición las economías capitalistasestán orientadas hacia el mercado, pero en todas ellas el Estado tie-ne un importante papel de regulación. “Los mercados no funcionan


23 R. Petrella, Los límites..., op. cit., p. 12.24 Héctor Assael y Mikio Kuwayama, Políticas industriales y comerciales en el marco

del nuevo sistema de comercio: Hacia un estudio comparativo entre el Asia Oriental y Améri-ca Latina, Santiago de Chile, CEPAL, 1997.

25 CEPAL, Transformación..., op. cit., p. 84.26 A. Borón, op. cit., p. 142.


en el vacío. Son instituciones que dependen de otras instituciones,particularmente de un Estado fuerte (aunque pequeño) y de un go-bierno respetado.”27

Fuerte, según lo entendemos, por descansar en un amplio consen-so social, condición primordial para que se le respete. Pequeño nolo vemos como condición a priori, sencillamente debe tener el tama-ño que las circunstancias demanden. “Pero el aspecto más importan-te es el papel que el Estado cumple dentro del proceso, el papel político yel papel en la formulación de la política económica (y, en definitiva,quién lo dirige), si va a ser gobernado en función de los intereses detoda la sociedad o en función de intereses particulares.”28

La cuestión del Estado

Principiamos por examinar un aspecto particular de lo anticipado(que los mercados dependen de otras instituciones), lo que nos llevade nuevo a la cuestión de los costos de transacción que, desde otraperspectiva, fue discutida ya en el capítulo 4. De acuerdo con el de-cálogo de la reestructuración de las economías latinoamericanas, elllamado Consenso de Washington, para alcanzar la eficiencia econó-mica es necesario que la intervención del Estado sea mínima. En larealidad las cosas son de otra manera. Como lo ponen en evidencialas economías desarrolladas, el desarrollo de los mercados hace ne-cesaria la intervención del Estado, si bien ésta es hoy en día diferen-te de la gestión estatal de los años cincuenta y sesenta, y esta última,a su vez, difirió de la de periodos antecedentes.

Desde el punto de vista institucional, Gerard y Naíma Grellet de-finen

los costos de transacción como los costos de organización y de funciona-miento de una institución […] consisten en costos directos para obtener in-formación sobre las condiciones del intercambio, costos de negociación ycostos de respeto de los derechos de propiedad intercambiados, así comocostos indirectos por pérdidas por no respetar las cláusulas del contrato y


27 Luis Carlos Bresser Pereira, “La crisis de América Latina. ¿Consenso de Was-hington o crisis fiscal?”, Pensamiento Latinoamericano, núm. 19, 1991, p. 28.

28 Colin I. Bradford, “La experiencia del Este Asiático en la reforma económica:Opciones y retos para las antiguas economías socialistas, Pensamiento Iberoamericano,núm. 19, 1991, p. 261.


por distorsiones económicas creadas por los términos del contrato.29

Según J. Wallis y D. North, en 1979 los costos de transacción re-presentaron 40% del producto nacional bruto de Estados Unidos.30

Grellet menciona tres costos de transacción que tienden a ser ca-da vez más importantes: los relacionados con la información, con laorganización de los mercados y con los derechos de propiedad. Loscostos relacionados con la información tienen que ver con el hechode que en la actualidad participan en el comercio millones de bienesy servicios, por lo cual conocer sus características y su disponibilidadtiene un costo elevado. Debido a lo anterior, las sociedades moder-nas han creado fuera del mercado instituciones que establezcan nor-mas y medidas que faciliten obtener ese conocimiento. La razón pa-ra que esas instituciones se encuentren fuera del mercado es que lainformación directa de los productores no es confiable, sobre todola de la publicidad.

En cuanto a los costos de organización de los mercados, el papelde las instituciones es vigilar el respeto de las normas sobre compe-tencia y la aplicación correcta del derecho, pues en caso contrariolos mercados tienden a la anarquía. En los últimos años se han elimi-nado muchas regulaciones, pero es notorio el hecho de que al mis-mo tiempo se han creado otras nuevas, precisamente para que el “li-bre comercio” no se anarquice sino funcione en un ambiente de sanacompetencia.

El hecho más notable es que en la integración de jure, ante todolos casos de la Unión Europea y el Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte, en los que el objetivo explícito es remover las ba-rreras al comercio y la inversión entre los estados miembros, al mis-mo tiempo han creado una nueva constelación normativa de impe-rativo cumplimiento para éstos. Dicho de otra manera, la remociónde las barreras anteriores al comercio, la desregulación, impuestapor esos tratados, es sustituida por un proceso de auténtica re-regula-ción en los términos definidos por esos instrumentos.

En cuanto a los costos relacionados con los derechos de propie-


29 Gerard y Naíma Grellet, “El desarrollo de los mercados y los costos de transac-ción. Una crítica de las políticas económicas liberales”, en Elvira Cocheiro (comp.),El pensamiento único: fundamentos y política económica, México, UAM-x, UNAM, IIEc y Gru-po Editorial Miguel Ángel Porrúa, 1999.

30 J. Wallis y D. North, Measuring the transaction sector in the American economy, ci-tado por G. y N. Grellet, en E. Concheiro, op. cit.


dad, la cuestión adquiere creciente relevancia en proporción directacon la extensión de los mercados. El intercambio descansa en la cer-tidumbre de que la adquisición y el uso pleno de los bienes y servi-cios está debidamente garantizada; pero las legislaciones varían deunos países a otros, el grado en que son respetadas es desigual tam-bién y las instituciones llamadas a penalizar su incumplimiento a ve-ces no cumplen su cometido debido a la corrupción. Todo ello esfuente de incertidumbre. Además, no todos los países tienen siste-mas bien establecidos de pesas y medidas, de registros de la propie-dad, de la certificación de la calidad, etc., el establecimiento de todolo cual implicaría un elevado costo para las entidades que participanen el comercio, a menos que ese costo lo absorba “un tercero” quetenga la autoridad necesaria y suficiente para hacer valer el derechode propiedad a todas las partes. Ese tercero no puede ser otro que elEstado.

Grellet hace notar que en las versiones marshalliana y walrasianade la teoría neoclásica no existen costos de transacción en los merca-dos. El establecimiento de los mercados no tiene costos específicos,no hay costos de transporte en la adquisición de los bienes ni tieneun costo la obtención de información. Por consiguiente, “en un mun-do de este tipo las instituciones no representan ningún papel en elcrecimiento a largo plazo de las naciones. Está claro entonces que elmodelo walrasiano del intercambio puro puede existir sin el Esta-do”.31 Éste sería el mundo ideal del laissez-faire que el historiador in-glés Thomas Carlyle definió alguna vez como anarquía con policía.

Pasemos a la discusión de otros aspectos de la cuestión del Esta-do. Es bien conocida la tesis globalista de que el Estado se encuen-tra ahora en vías de extinción y, por lo tanto, que nos acercamos alreino de las “empresas sin Estado”. Evidentemente el Estado modernopasa por un periodo de intensa mutación, no obstante lo cual, preci-samente en los países centrales de donde irradian las señales paraconsumar la mutación en el resto del mundo, el Estado sigue tenien-do una fuerte presencia en la economía y está lejos de haberse mi-niaturizado. En este aspecto, como ha llegado a ser su “estilo”, enotros más, los países latinoamericanos han ido más lejos que en otrasregiones. A principios de la década de los noventa el empleo públi-co como proporción del empleo total de la población constituía enBrasil 3.5% y en Argentina y Chile, 2.8%, mientras que en países al-


31 Ibid., p. 85.


tamente desarrollados la participación porcentual era mucho más al-ta: en Estados Unidos, 7.2; en Francia, 8.5, y en Alemania, 9.7 porciento.

El desmantelamiento de algunas, incluso muchas, normas de ac-tuación e instituciones no debe inducir a conclusiones falsas. La glo-balización no tiene vocación anarquista, no está contra el Estado si-no sólo y específicamente contra “el estado actual,” es decir, elestado de la posguerra, el del bienestar, de los derechos sociales y lainstitucionalización de las relaciones interclasistas. Por el contrario,la globalización necesita estabilidad política y seguridad económica,la que sólo puede brindarle el Estado. Chomsky, en uno de sus escri-tos, hace referencia a una encuesta efectuada por la conocida revistade los medios empresariales Fortune, en la cual, sin excepción, las cienprincipales firmas transnacionales del mundo declararon haberse be-neficiado de una u otra manera con las intervenciones que en su fa-vor hicieron los gobiernos de “sus países” (pese a los pronósticos deOhmae y Reich sobre la desnacionalización de las empresas, la geo-grafía todavía cuenta). Más interesante y conclusivo aún es que 20%de las firmas trasnacionales declarantes reconoció haber sido resca-tado de la bancarrota gracias a subsidios y préstamos de diverso ti-po que les concedieron los gobiernos.32

La remodelación de la economía mundial contemporánea, deigual manera que en periodos anteriores, es un proceso interactivoentre empresas, mercados y Estados.33 En el extremo, el mercadoglobal implica normas globales para su mejor funcionamiento, y elestablecimiento de esas normas compete a los estados. ¿Qué otra co-sa son los acuerdos de la Ronda Uruguay? En el comercio internacio-nal, Estado y mercado trabajan estrechamente aliados;

bajo ciertas condiciones las firmas y los gobiernos son los que realmente inte-resan en la determinación del comercio internacional. Cuando la competen-cia global fragmentada es desplazada por industrias globales relativamenteconcentradas, una nueva lógica emerge para explicar quién exporta qué aquién y quién hace qué en dónde [...] Son las manos visibles de las corpora-ciones multinacionales y la política del gobierno los guías primarios de la lo-calización de la producción y del patrón de exportaciones, y no la dotaciónde capital de un país, la competencia local o la demanda nacional.34


32 Citado por A. Borón, op. cit., p. 145.33 UNCTAD, World Investment..., 1994.34 David Yoffie (ed.), Beyond free trade: Firms, Government and Global Competition,

Cambridge, Harcard Business School, 1993, p. 1.


Los estados y no las fuerzas del mercado han sido determinantespara la liberalización del comercio internacional, reduciendo losaranceles desde los altos niveles que tenían a raíz de la segunda gue-rra mundial hasta un promedio de 5% en 1990. También son los es-tados y no el mercado los que erigen barreras no arancelarias pararestringir el comercio, tales como la restricción “voluntaria” de lasexportaciones, la restricción para participar en las compras guber-namentales, los requisitos de certificación, etcétera.

Los estados pueden crear, modificar e incluso destruir ventajascomparativas y competitivas. De ahí la creciente demanda de “polí-ticas estratégicas” en países desarrollados cuando se trata de indus-trias con tecnologías de frontera. El otorgamiento de contratos de in-vestigación por parte del Estado, práctica muy extendida sobre todoen Estados Unidos, imprime una determinada orientación a la inves-tigación y las tecnologías que se consideran básicas para la competi-tividad y el liderazgo del país. Y para su seguridad. Siguiendo los li-neamientos de investigación fijados por el Estado de acuerdo consus opciones coyunturales (la “guerra de las galaxias”, por citar unejemplo), las empresas y universidades concesionarias realizan inves-tigación teórica de muy elevado costo y la aplican a proyectos espe-cíficos, después de lo cual hay un derrame de conocimientos avanza-dos hacia sus aplicaciones comerciales. Algunas industrias de altatecnología en Estados Unidos han recibido financiamiento públicopor mucho tiempo. Desde el punto de vista de la seguridad del Esta-do, algunas empresas que fabrican armamentos de alta tecnologíareciben indefinidamente fondos públicos mediante contratos, puesse considera que sin ellos tendrían que desaparecer, lo cual seríainadmisible por “razón de Estado”. Por su parte, Japón y los paísesdel sureste asiático han basado su desarrollo industrial en la inter-vención intensiva del Estado, actuando éste en un proceso interacti-vo con las empresas y el mercado. Así lo reconoció el Banco Mundialen su estudio de 1993, The East Asian Miracle: Economic Growth andPublic Policy, cuyo sumario fue editado en Nueva York por la OxfordUniversity Press. Gitli menciona también una reciente publicacióndel Fondo Monetario Internacional en que de igual manera se reco-noce el papel del Estado en el “milagro asiático.” No obstante todoel dolor que seguramente le causó hacer esta declaración, admite



que “por lo tanto, la intervención gubernamental no inhibió el cre-cimiento”.35

La posición neoliberal carece de sentido histórico en su plantea-miento de que el crecimiento del tamaño del Estado ha sido siempregenerador de crisis económicas y que solamente el mercado puedegarantizar una correcta asignación de los recursos, y por ende, unatasa satisfactoria de crecimiento. Es obligado reconocer que las eco-nomías de la OCDE en la posguerra hasta los años setenta crecierona razón de una tasa promedio anual de 5% con un grado de inter-vención del Estado mayor que en cualquier época anterior. En cuan-to a América Latina, la crítica neoliberal al Estado pasa por alto quedurante mucho tiempo la ampliación de sus funciones se explica porla sucesión de periodos de grandes crisis, como la de los años trein-ta y sus prolongadas consecuencias. En segundo lugar, para su mo-dernización los países latinoamericanos tenían un sector privadomuy débil o prácticamente inexistente que no podía aspirar a incor-porarse al mundo moderno sin el liderazgo del Estado.36

Haciendo un balance general, Yakius apunta que “ni la teoría delcrecimiento ni los resultados históricos del desarrollo capitalista meconvencen de que esas tasas de crecimiento hayan sido fruto del fun-cionamiento del mecanismo del mercado. Parece, pues, que el Esta-do no lo ha hecho tan mal.”37 No obstante, es conveniente no perderel sentido de equilibrio cayendo en el extremo opuesto de idealizarla intervención estatal. Aun en los casos que se admita que sin la in-tervención reguladora del Estado no puede obtenerse una asigna-ción eficiente de recursos por medio del mercado, no puede tener-se la certeza de que tal intervención mejorará los resultados. Tododepende de quién y cómo se dirija el Estado. Viejos vicios políticoscomo la corrupción y el clientelismo pueden dañar profundamentela economía; lo mismo puede decirse de la gestión pública por lospartidos políticos cuando por favorecer a sus afiliados hacen caso


35 Eduardo Gitli, Desarrollo y negociaciones comerciales, hace referencia al estudio deMichael Sarel, Growth in East Asia: What we can and what we cannot infer, FMI, Washing-ton, D. C., 1996.

36 Véase, inter alia, Luciano Tomassini, “The IDB and the Modernization of the Sta-te”, en Colin I. Bradford (ed.), Redefining the State in Latin América, París, OCDE, 1994.

37 Akyuz, Yilmaz, “Intervención del Estado y pensamiento económico”, Pensamien-to Iberoamericano, Madrid, núm. 22-23, tomo II, 1992-1993.


omiso de su incompetencia para el desempeño de los cargos para losque se les designa o cuando por ofuscación ideológica se sirve exclu-sivamente a los intereses de un sector minoritario de la nación.

Esbozo de conclusiones

La adopción y seguimiento de una estrategia de regionalización dela globalización implica reivindicar para el Estado un papel que aho-ra no se admite siquiera discutir, pero nuestra propuesta no tiene co-mo destinatarios a los irredimibles sino a quienes aspiran o están yaen la cruzada por el cambio. La correcta definición de ese papel de-mandará hacer una profunda ref lexión sobre la relación del Estadoy el mercado tanto en el contexto general de la globalización comoen el contexto particular de la América Latina que nos legó su acci-dentado ingreso a la globalización. No es una ref lexión fácil. La ex-presión “contexto general de la globalización” facilita la exposiciónpero no precisa el contenido. Se ha hecho de la globalización un con-cepto “todológico”, por lo que habrá que conformarse al actuar conuna definición casuística que compartan en lo fundamental todoslos interlocutores. Además, para la acción inmediata y de medianoplazo no es mucho lo que hay que especular. Aquello que la genera-lidad acepta como globalización está allí, presente ante la comunidadpara bien o para mal. No hace falta más que tener claridad de pro-pósitos: dónde estamos, cuál es la meta y cuáles los medios que sevan a utilizar.

En cuanto a los “traspiés del ingreso” y las secuelas que han teni-do los programas supuestamente correctivos de los “errores del pa-sado”, no perder de vista que nos legaron un Estado parapléjico alque no podemos pedir que haga cosas para las que lo dejaron bas-tante inhabilitado. Afortunadamente no es caso perdido; lo que serequiere es tiempo y perseverancia como en toda rehabilitación.

La profundización de los procesos de integración sólo podrá al-canzarse con el liderazgo del Estado, en interacción con las empre-sas y el mercado. El Estado representa los intereses de la sociedad;por consiguiente, es el que aporta la perspectiva de largo plazo. Lasempresas y el mercado tienen por naturaleza una visión de corto pla-zo. El avance tiene que lograrse conjugando las dos perspectivas.

El pleno desarrollo de los recursos internos de la región requieretambién la interacción con liderazgo. La identificación de los recur-



sos por desarrollar, la preparación del ordenamiento legal, la infraes-tructura y el financiamiento en condiciones más favorables que lasdel mercado, tiene que asumirla el Estado. Las empresas no puedenasumir costos que son irrecuperables en el horizonte de rentabilidadde sus inversiones.

La estrategia propuesta, que los procesos de integración sean“parte de un sostenido esfuerzo de cambio estructural”, es tarea quepor definición sólo el Estado puede acometer. Pero no deberá em-prenderla sin antes hacerse acreedor del consenso de la población, en cu-yo beneficio se opera el cambio. Si se practica el arte del consenso,los focos de resistencia quedarán aislados.

Cuestión esencial de la estrategia es que “se aprovechen eficiente-mente las opciones que abren la economía mundial y la globaliza-ción”, y que tenga en el Estado el factor de cohesión de empresas,mercados e interés público. Y este interés, que incluye “elevar lacalidad de vida de la población” y “participar (en la globalización)con renovada personalidad nacional y regional en lo económico, lopolítico, lo social y lo cultural”, encuentra en las políticas públicas elmedio idóneo de materializarse.

Aquí se advierte uno de los daños más serios causados por las po-líticas neoliberales. El papel demiúrgico atribuido al mercado comoasignador eficiente de los recursos de la nación ha engavetado laspolíticas sectoriales, por lo cual la coordinación de la política ma-croeconómica y la microeconómica ya no existe más.38 Hay que res-tablecerla. Las políticas sectoriales concretan la voluntad de cambioy la dirección en que debe operarse. Quizás los párrafos anterioreshayan dejado la impresión de que sobreestimamos las posibilidadesdel Estado latinoamericano deseable para cumplir su cometido en laejecución y seguimiento de la estrategia propuesta. Somos ajenos atoda ilusión sobre el particular. Si bien la globalización pone al al-cance de la sociedad medios muy poderosos para expandir las posi-bilidades del común de la gente de vivir una vida mejor, la forma enque los medios dirigentes latinoamericanos han accedido a la globa-lización restringen las opciones para el aprovechamiento pleno deesas posibilidades.


38 Véase Héctor Assael y Mikio Kuwayama, Políticas industriales y comerciales en elmarco del nuevo sistema de comercio: Hacia un estudio comparativo entre Asia Oriental yAmérica Latina, Chile, CEPAL, 1997. El método de comparar las dos experiencias (Asiay América Latina) es sumamente ilustrativo. No basta con admirar a los asiáticos, enlo que no ha sido esquiva América Latina, pero sólo se les vio como exportadores sinpreguntarles cómo habían llegado a serlo.


Un ejemplo solamente. Como consecuencia del debilitamientodel Estado, y además por los compromisos asumidos en las negocia-ciones multilaterales y bilaterales, América Latina ya no podrá teneruna política industrial con el perfil de la aplicada en Asia y, por con-siguiente, no puede esperar que el resultado de la política industrial“posible” tenga el mismo éxito alcanzado por los asiáticos. Sin em-bargo, no convocamos para el desaliento. En algún grado lo actuales perfectible. Y en segundo lugar, lo que cabe esperar de la aplica-ción perseverante de las políticas de desarrollo, para el caso de la in-dustrial, es mucho más en términos económicos y sociales que loque es dable esperar de la indeterminada espontaneidad.

La sociedad civil, lo fundamental

Llegamos aquí a la cuestión crucial de la propuesta: cuál es el factordecisivo de su eventual concreción. ¿Qué es lo que cambia el carác-ter de la actuación del Estado; lo que imprime un sentido socialmen-te responsable a la interacción del Estado, el mercado y las empre-sas; lo que puede filtrar en beneficio de la población las opcionesque abren la economía mundial y la globalización? Nuestra convic-ción, y por lo tanto nuestro argumento central, es que ese factor esla sociedad civil, y ya diremos cómo.

Mientras predomine la ideología determinista del mercado esmuy difícil, para decirlo con circunspección, que pueda concretarsela profundización de la integración regional, pues la profundizacióndel proceso es un acto político, por lo tanto, un acto que no es social-mente neutro, un acto consciente de sus objetivos y ajeno a la espon-taneidad. Por el contrario, la decisión política requiere una defini-ción de la naturaleza y la profundidad de los nexos que se quierenforjar y en interés de quienes se forjan. Lo esencial no son los instru-mentos, que si bien se ve este carácter instrumental tienen ahora lasllevadas y traídas políticas macroeconómicas. Los instrumentos de-ben adecuarse al objetivo, pero el potencial de los instrumentos depolítica económica permanece subutilizado pues no está en funciónde una política de desarrollo.

Al hablar de integración y sociedad civil lo más elemental de lapropuesta, no su aspecto fundamental, es incorporar la de cada paísa la integración. Hasta ahora la integración se percibe como “asun-to de empresarios”. La población laboral, el pequeño empresario, el



empleado y el técnico no perciben, y no tienen por qué percibir es-pontáneamente, que la integración tiene un mensaje para ellos. Hay,pues, una actividad que en 50 años de integración no se ha realiza-do y que ahora se debe emprender: hay que educar, explicar, con-vencer, hacer luz sobre lo que la sociedad civil debe demandar de laintegración, qué integración, cómo la integración, cuál participaciónen sus beneficios.

Pero más allá de este ejercicio de didáctica popular, la cuestiónfundamental es incorporar a los marginados de la integración a laorganización y la movilización real y actuante de la sociedad civil inter-nacional. La visión que usualmente tenemos de la globalización esunilateral. Perdemos de vista que los mismos medios que han favo-recido la expansión del capital internacional y sus astronómicas fu-siones han dado origen a una sociedad civil internacional.

La sociedad civil mundial es el conjunto de todas aquellas organizaciones so-ciales e instituciones (asociaciones voluntarias, entidades sin ánimo de lu-cro, ONG, etc.) que actúan en el plano local, nacional y mundial en todas lasesferas de la actividad, con el fin de mejorar las condiciones de vida social,tanto en el plano individual como en el colectivo.39

El papel histórico de esta sociedad se revela particularmente en tres di-mensiones: asume el papel de nueva conciencia moral planetaria […] es ca-paz de definir y expresar necesidades, aspiraciones y objetivos globales; es-to es, la llamada demanda social mundial (democracia, identidad cultural,lucha contra el hambre, erradicación de la pobreza, preservación de losequilibrios ecológicos, etc.), y tiene la capacidad de representar una ofertamundial de conductas políticas innovadoras.40

No obstante la diversidad de su composición, la sociedad civil in-ternacional ha librado ya tres grandes batallas contra la globaliza-ción tal como ésta se manifiesta hasta ahora. La primera fue contrael Acuerdo Mundial de Inversiones. No habiéndose alcanzado en laRonda Uruguay acuerdos sobre inversión a la medida de las aspira-ciones de los países centrales, particularmente de Estados Unidos, apartir de 1995 la OCDE buscó la unificación internacional de las nor-mas sobre inversión con el fin de alcanzar el más alto grado de libera-lización y su extensión a otras áreas relacionadas. Los trabajos de la


39 Ricardo Petrella, Los límites a la competitividad, Argentina, Sudamericana, 1996,p. 40.

40 Ibid., pp. 40-43.


OCDE se llevaron a cabo con secreteo conspirativo, al punto que el pre-sidente de la Asamblea Nacional de Francia, al ser interrogado porla prensa, dijo en su oportunidad que “no sabía quién negociaba quécon quién”.

Sin más arma que la Internet, la sociedad civil internacional se pu-so en movimiento hasta conseguir la publicación del primer borra-dor del acuerdo. Trascendió entonces que en los términos en que és-te estaba concebido, los propios estados quedarían sometidos a lavoluntad, de hecho soberana, de las transnacionales. La presión in-ternacional de centenares de organizaciones y movimientos sociales,que agrupan a millones de personas, impuso finalmente la suspen-sión de las negociaciones al retirarse Francia de éstas.

Tras esta experiencia la segunda gran batalla, con un grado deorganización sumamente elevado, se libró en Seattle, Estados Uni-dos, a fines de noviembre de 1999, para cerrar el paso a la total li-beralización del comercio de bienes y servicios, incluida una versiónsolapada del frustrado acuerdo sobre inversiones. El instrumento fe-deralizador fue esta vez la lista de difusión Stop WTO Round (Pararla Ronda del Milenio de la OMC) que permitió estar en contacto conel movimiento en su totalidad. De nuevo la movilización incorporóa millones de personas. La Asociación para la Tributación de lasTransacciones Financieras para la Ayuda a los Ciudadanos reuniódelegaciones de casi 80 países; la alianza de la central sindical AFL-CIO y los Verdes unió en un poderoso contingente dos organizacio-nes representativas de la sociedad estadounidense; la Confederaciónpara el Control Ciudadano de la OMC que agrupa a noventa organi-zaciones desplegó una gran actividad; lo mismo puede decirse de laRed del Tercer Mundo, que da seguimiento a las posiciones de losgobiernos del Sur y de todo lo que se trama en Ginebra; los Amigosde la Tierra coronaron con éxito su compromiso de centralizar la fir-ma de unas 1 500 organizaciones de 89 países en demanda de unamoratoria de las negociaciones internacionales hasta tanto no se ha-ga una evaluación completa del funcionamiento de la OMC con ple-na participación ciudadana. La tercera gran batalla se libró en Was-hington a principios del 2000 contra la reunión anual conjunta delFMI y el Banco Mundial, señalados por los manifestantes de todos loscontinentes de empobrecer a los países en desarrollo. Y a estos even-tos han seguido otros más.

¿Qué mensaje nos manda esta multitudinaria movilización de lasociedad civil internacional? La movilización de la sociedad civil in-



ternacional nos muestra el camino para lograr una mejora sustancialde la inserción de nuestros países en la globalización. Si se quiere in-troducir un cambio significativo en la trayectoria actual de inserciónde América Latina en la globalización, nada cabe esperar de las ac-tuales élites gobernantes latinoamericanas. De un extremo a otro deAmérica Latina, todos los gobiernos han estado y hasta ahora estánresueltos a mantenerse apegados a la inserción basada en el decálo-go neoliberal del Consenso de Washington, no obstante sus frustran-tes resultados. Sus promotores hablan ya de “disenso de Washing-ton”, de “decepcionantes resultados”, de que ahora se ha extendidoen las poblaciones latinoamericanas el sentimiento de que antes seestaba mejor y ahora se está peor. Pero en los gobiernos la rectifica-ción no sólo tarda en realizarse porque son de cabeza dura, sino por-que la liberalización ha creado una nueva constelación de interesescreados.

La única forma de inf luir sobre esas élites es desde la moviliza-ción de la sociedad civil latinoamericana, pero para ello hay que do-tarla de información precisa y conseguir que la sociedad civil latinoa-mericana rectifique su irrelevante presencia en las luchas libradashasta ahora. La movilización no debe entenderse exclusivamente co-mo tener presencia en las calles. Ésta es sólo una forma de acción.Pero está además la academia que investiga y propone; el parlamen-to que debate y resuelve; todos los foros en que hay que participarcon algo más que la protesta y el desacuerdo.

A la luz del estado de cosas en que nos encontramos, la alternativapropuesta suena a utopía, y lo es. Las utopías son verdades anticipa-das para cuya verificación es necesario un cambio de escenarios. Esen este sentido que afirmamos que la integración latinoamericanatiene futuro. Como todo cambio social profundo, este resultado noes instantáneo. Los árboles f lorecen utopías y después de silenciososprocesos las f lores se convierten en frutos maduros. Por consiguien-te, el escenario en que la regionalización de la globalización podríahacerse realidad, como uno tan sólo de los procesos económicos, po-líticos y sociales que tendrán lugar en esos escenarios, requiere deun tiempo de maduración y condiciones internacionales propicias.

En los años venideros (corto y mediano plazos) podríamos espe-rar que la acción de la sociedad civil inf luya sobre las conductasgubernativas provocando cambios parciales en ellas. Condición de-terminante de los cambios será el grado de organización y de movi-lización de la sociedad civil, pero no sólo para protestar sino para pro-



poner. Serán muy inf luyentes, asimismo, los cambios que se operenen el entorno internacional. En tercer lugar, la condición subjetivade los cambios es tener un espíritu muy sensible a la coyuntura. Elsentido de la oportunidad, no sólo de la necesidad.

Algo que es esencial tener en cuenta es que “la vocación interna-cionalista del neoliberalismo-conservador únicamente puede ser en-frentada por otro internacionalismo de corte alternativo. Ello compor-ta la necesidad de una agenda global y de sujetos colectivos ad hoc(portadores de tal agenda)”.41 ¿Cuáles son éstos? Los integrantes dela sociedad civil internacional como vimos que la definía Petrella: “elconjunto de todas aquellas organizaciones sociales e instituciones(asociaciones voluntarias, entidades sin ánimo de lucro, ONG, etc.)que actúan en el plano local, nacional y mundial en todas las esferasde la actividad, con el fin de mejorar las condiciones de vida social,tanto en el plano individual como en el colectivo”. Hasta ahora esasociedad civil internacional tiene todavía una entidad difusa, realizaactuaciones coherentes y cohesivas pero es todavía polvo sideral queaún no se condensa en estrella. Pese a ello ya nadie en el mundo des-conoce su existencia beligerante. Con esto presente podemos con-cluir que la sociedad civil de cada país no desplegará todo su poten-cial de cambio si se ensimisma nacionalmente y no tiene en cuenta ala sociedad civil internacional. La globalización ha creado la figuraque habrá de transformarla.

La regionalización de la globalización no nacerá de un día para otro.Los cambios parciales a que hemos hecho referencia prepararán con-diciones, unas veces, y otras tendrán resultados en la concreción dealgunos aspectos de la integración en profundidad. Al cabo de losaños el desenlace de los cambios acumulativos hará posible la reali-zación de la utopía. Ahora ésta la definimos de una determinada ma-nera, del modo que es posible definirla a la vista de la realidad pre-sente, por contraste con ésta, resumiendo la visión que en el pasadoadelantó la teoría latinoamericana de la integración. Pero cuál seráen el futuro el sabor y el color de los vinos viejos sólo será posibleconocerlos hasta cuando se escancien en odres nuevos.


41 Ana María Escurra, “Globalización, neoliberalismo y sociedad civil: Algunosdesafíos para los movimientos sociales y populares latinoamericanos”, Pasos, núm. 71,Costa Rica, Departamento Ecuménico de Investigaciones, 1997.


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ÍNDICE

AGRADECIMIENTOS 9

PRÓLOGO 11

1. REFLEXIONES SOBRE LA DISPERSIÓN CONCEPTUAL DE LA

GLOBALIZACIÓN 15

2. TRASFONDO HISTÓRICO DE LA GLOBALIZACIÓN ACTUAL 50

3. PROCESOS ECONÓMICOS FUNDAMENTALES DE LA GLOBALIZACIÓN:LA ACELERADA DINÁMICA INTERNACIONAL DEL CAPITAL 86

4. LOS ESTÍMULOS A LA DINÁMICA INTERNACIONAL DEL CAPITAL:LA PRÁCTICA Y LA TEORÍA 124

5. GLOBALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA 157

6. ¿TIENE FUTURO LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA EN UN

AMBIENTE DE GLOBALIZACIÓN?PRIMERA PARTE: GLOBALIZACIÓN DE LA REGIONALIZACIÓN,UNA RESPUESTA NEGATIVA 188

7. ¿TIENE FUTURO LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA EN UN

AMBIENTE DE GLOBALIZACIÓN?SEGUNDA PARTE: REGIONALIZACIÓN DE LA GLOBALIZACIÓN,UNA RESPUESTA POSITIVA 249

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tipografía: fernando rodríguez perezboldeimpreso en programas educativos, s.a. de c.v.calz. chabacano 65 local acol. asturias - 06850 méxico, d.f.dos mil ejemplares más sobrantes22 de noviembre de 2002


alfredo guerra-borges-globalización e integración latinoamericana (economía y demografía)

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