administracine_teise bendroji dalis vadovelis

MYKOLO ROMERIO UNIVERSITETAS

Audrius Bakaveckas, Algimantas Dziegoraitis, Audron Dziegoraitien, Adolfas Gylys, Raimundas Kalesnykas, Birut Praneviien, Edmundas Rusinas, Stasys edbaras, Algimantas Urmonas, Dainius ilinskas

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEISBENDROJI DALISVadovlis

Antroji laida

Vilnius 2005

UDK 342.9(474.5)(075.8) Li227 2004 m. gruodio 10 d. Nr. A-250 Lietuvos Respublikos vietimo ir mokslo ministerijos Auktj mokykl bendrj vadovli leidybos komisijos rekomenduotaVadovlio autoriai: Doc. dr. Audrius Bakaveckas III skyriaus 1 poskyrio 1.11.8 skirsniai Doc. dr. Algimantas Dziegoraitis vadas, I skyriaus 1 poskyrio 1.5 ir 1.5.1 skirsniai Audron Dziegoraitien I skyriaus 2 poskyrio 2.5 skirsnis Adolfas Gylys III skyriaus 1 poskyrio 1.9, 1.10, 1.11 skirsniai Doc. dr. Raimundas Kalesnykas IV ir V skyriai Edmundas Rusinas (kartu su doc. dr. Birute Praneviiene) I skyriaus 1 poskyrio 1.6 skirsnis Stasys edbaras III skyriaus 1 poskyrio 1.131.13.20 skirsniai Doc. dr. Algimantas Urmonas I skyriaus 1 poskyrio 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.4.1 skirsniai, 2 poskyrio 2.1, 2.2, 2.3, 2.4 skirsniai, II skyrius, III skyriaus 1 poskyrio 1.14 skirsnis Dr. Dainius ilinskas III skyriaus 1 poskyrio 1.12 skirsnis

Vadovlio mokslinis redaktorius ir koordinatorius doc. dr. Algimantas DziegoraitisRecenzavo: Mykolo Romerio universiteto Teiss fakulteto Teiss filosofijos katedros vedjas prof. habil. dr. Alfonsas Vaivila Vilniaus universiteto Teiss fakulteto Konstitucins ir administracins teiss katedros vedjas prof. dr. Antanas Marcijonas Mykolo Romerio universiteto Teiss fakulteto Administracins teiss ir proceso katedros 2004 m. rugsjo 13 d. posdio sprendimu (protokolo Nr. 1ATK-2) vadovlis rekomenduotas spausdinti Mykolo Romerio universiteto vadovli, monografij, mokslini, mokomj, metodini bei kit leidini aprobavimo spaudai komisija 2005 m. birelio 29 d. posdyje (protokolas Nr. 2L-5) vadovl patvirtino spausdinti

Visos leidinio leidybos teiss saugomos. is leidinys arba kuri nors jo dalis negali bti dauginami, taisomi ar kitu bdu platinami be leidjo sutikimo.

ISBN 9955-19-005-1

Mykolo Romerio universitetas, 2005 Audrius Bakaveckas, Algimantas Dziegoraitis,Audron Dziegoraitien, Adolfas Gylys, Raimundas Kalesnykas, Birut Praneviien, Edmundas Rusinas, Stasys edbaras, Algimantas Urmonas, Dainius ilinskas, 2005

Bendroji dalis

3

TURINYSVADAS.......................................................................................................... I SKYRIUS 1. ADMINISTRACIN TEIS KAIP SAVARANKIKA TEISS AKA.......................................................................................................... 26 1.1. Konstitucinis ir socialinis valstybs vykdomosios valdios vaidmuo.................................................................................................... 26 1.2. vadins administracins teiss svokos ir kategorijos bei j komentarai........................................................................................ 38 1.3. Administracins teiss vieta Lietuvos teisinje sistemoje............. 51 1.4. Administracins teiss objekt sociologinio tyrimo programa.... 87 1.4.1. Administracins teiss objekt tyrimas taikant sociologinius metodus........................................................................... 101 1.5. Administracins teiss mokslo samprata, jo dalykas ir funkcijos.106 1.5.1. Administracins teiss mokslas Lietuvoje 19181940 m. ... 152 1.6. Administracins teiss, kaip savarankikos teiss akos, genez. Pasaulio ali administracin teis ir jos poymiai....................... 159 2. ADMINISTRACINS TEISS NORMOS........................................... 172 2.1. Administracinis teisinis reguliavimo mechanizmas ir jo elementai........................................................................................... 172 2.2. Administracins teiss normos....................................................... 174 2.3. Administracins teiss norm aikinimo aktai.............................. 184 2.4. Administraciniai teisiniai santykiai................................................. 186 2.5. Administraciniai teisiniai reimai................................................... 192 2.5.1. Valstybinis valdymas ir administraciniai teisiniai reimai...193 2.5.2. Valstybinio ir administracinio teisinio reguliavimo santykis............................................................................................. 195 2.5.3. Administracini teisini reim prigimtis, samprata ir poymiai....................................................................................... 197 2.5.4. Administracini teisini reim turinys................................202 2.5.5. Administracini teisini reim klasifikacija....................... 206 2.5.5.1. Ypatingosios valstybs padties reguliavimas administraciniais teisiniais reimais............................ 209 2.5.5.2. Legitims administraciniai teisiniai reimai........... 211 2.5.5.3. Funkciniai administraciniai teisiniai reimai.......... 218 8

4

LIETUVOS ADMINISTRACIN TEIS

II SKYRIUS 1. VIEOJO ADMINISTRAVIMO TURINYS IR PAGRINDINIAI PRINCIPAI................................................................................................ 222 1.1. Vieojo valdymo (administravimo) svoka ir esm....................... 222 1.1.1. Valstybs valdymas................................................................. 223 1.1.2. Valstybs valdymas ir jo administravimas............................ 225 1.1.3. Valstybs ir staig administravimas..................................... 227 1.1.4. Vieojo administravimo esm................................................ 228 1.1.5. Vieojo administravimo turinys............................................. 230 1.2. Administracins teiss principai......................................................232 1.3. Atskir administracins teiss princip taikymo ypatumai.......... 240 1.3.1. Konstitucinio teisins valstybs principo taikymas.............. 240 1.3.2. Subsidiarumo principo turinys ir jo taikymo problemos..... 243 1.3.3. Proporcingumo principo taikymas administracinse bylose....................................................................................... 245 1.3.4. Informavimo principas........................................................... 250 III SKYRIUS 1. ADMINISTRACINS TEISS SUBJEKTAI....................................... 253 1.1. Bendri administracins teiss subjekt bruoai............................. 253 1.2. Vykdomosios valdios institucij sistema....................................... 263 1.3. Lietuvos Respublikos Prezidentas.................................................. 287 1.4. Lietuvos Respublikos Vyriausyb................................................... 298 1.5. Lietuvos Respublikos ministerijos.................................................. 314 1.6. Lietuvos Respublikos Vyriausybs staigos.................................... 328 1.7. Lietuvos Respublikos Vyriausybs komitetai, komisijos ir tarybos............................................................................................... 333 1.8. Lietuvos Respublikos staigos prie ministerij.............................. 339 1.9. Lietuvos Respublikos teritorijos administraciniai vienetai. Regionin pltra............................................................................... 343 1.10. Lietuvos Respublikos apskrii virinink institucijos............... 349 1.11. Lietuvos Respublikos savivaldybi institucijos............................ 352 1.12. Lietuvos Respublikos pilieiai ir usienieiai.............................. 371 1.13. Valstybs tarnyba ir valstybs tarnautojai.................................... 376 1.13.1. Valstybs tarnyb reglamentuojani teiss akt sistema................................................................................... 378 1.13.2. Pagrindiniai valstybs tarnybos principai........................... 381 1.13.3. Valstybs tarnautojo svoka ir valstybs tarnautoj klasifikacija................................................................................... 386

Bendroji dalis

5

1.13.4. Valstybs tarnautoj teisnumas ir veiksnumas.................. 394 1.13.5. Pagrindins primimo valstybs tarnyb taisykls........... 397 1.13.6. Valstybs tarnautoj pareigos............................................. 407 1.13.7. Valstybs tarnautoj teiss.................................................. 409 1.13.8. Apribojimai, taikomi valstybs tarnautojams.....................412 1.13.9. Valstybs tarnautoj karjera................................................ 416 1.13.10. Valstybs tarnautoj darbo umokestis............................ 422 1.13.11. Valstybs tarnautoj atostogos.......................................... 425 1.13.12. Valstybs tarnautoj socialins garantijos........................429 1.13.13. Valstybs tarnautoj skatinimas........................................ 433 1.13.14. Valstybs tarnautoj tarnybin atsakomyb.................... 435 1.13.15. Valstybs tarnautoj materialin atsakomyb................. 442 1.13.16. Valstybs tarnautoj administracin atsakomyb........... 445 1.13.17. Valstybs tarnautoj baudiamoji atsakomyb................ 447 1.13.18. Valstybs tarnautoj mokymas.......................................... 451 1.13.19. Valstybs tarnybos valdymas............................................. 455 1.13.20. Valstybs tarnautojo statuso praradimas......................... 456 1.14. Nevyriausybini organizacij svoka, esm ir vieta visuomenje.................................................................................... 464 IV SKYRIUS 1. VIEOJO ADMINISTRAVIMO FORMOS......................................... 475 1.1. Vieojo administravimo formos samprata..................................... 475 1.2. Vieojo administravimo form rys.............................................. 478 1.2.1. Teisins vieojo administravimo formos 479 1.2.2. Neteisins vieojo administravimo formos........................... 481 2. VIEOJO ADMINISTRAVIMO TEISS AKTAI...............................483 2.1. Vieojo administravimo teiss akt samprata ir pagrindiniai poymiai............................................................................................ 483 2.2. Vieojo administravimo teiss akt teisin reikm...................... 488 2.3. Vieojo administravimo teiss akt skirtumas nuo kit teiss akt ir dokument............................................................................ 489 2.3.1. Vieojo administravimo teiss akto ir statymo santykis..... 490 2.3.2. Vieojo administravimo teiss akt ir teismini institucij leidiam teiss akt skirtumai............................................. 492 2.3.3. Vieojo administravimo teiss aktai ir nevyriausybini organizacij leidiami teiss aktai............................................ 494 2.3.4. Vieojo administravimo teiss akt ir civilini sutari skirtumai.................................................................................. 495

6


2.3.5. Vieojo administravimo teiss akt ir dokument, turini juridin reikm, skirtumai.............................................. 496 2.4. Vieojo administravimo teiss akt sistema ir klasifikacija..........496 2.5. Vieojo administravimo teiss aktams keliami reikalavimai ir j nesilaikymo padariniai..................................................................... 501 2.6. Vieojo administravimo teiss akt leidybos procedra ir jos stadijos............................................................................................... 505 3. VIEOJO ADMINISTRAVIMO METODAI....................................... 511 3.1. Vieojo administravimo metod samprata.................................... 511 3.2. Vieojo administravimo metod rys............................................514 3.2.1. Bendrieji vieo administravimo metodai.............................. 515 3.2.2. Specialieji vieojo administravimo metodai......................... 520 3.3. Administracini ir ekonomini metod derinimas vieojo administravimo srityje.......................................................................... 522 V SKYRIUS 1. VIEOJO ADMINISTRAVIMO TEISTUMO UTIKRINIMAS.. 525 1.1. Teistumo utikrinimo vieajame administravime samprata....... 525 1.1.1. Teistumo utikrinimo vieajame administravime svoka ir bdai..................................................................................... 527 1.2. Kontrols, vykdymo tikrinimo ir prieiros santykis..................... 528 2. VIEOJO ADMINISTRAVIMO KONTROL................................... 532 2.1. Vieojo administravimo kontrols svoka ir pagrindiniai principai............................................................................................ 532 2.2. Vieojo administravimo kontrols rys........................................ 534 2.3. Lietuvos Respublikos Prezidento vykdoma vieojo administravimo institucij kontrol.................................................................. 537 2.4. Lietuvos Respublikos Seimo (parlamentin) vykdoma vieojo administravimo institucij kontrol................................................539 2.4.1. Seimo kontrolieriai ir j administracinis teisinis statusas... 541 2.4.2. Kitos Seimo steigiamos kontrols institucijos ir j administracinis teisinis statusas..................................................... 544 2.5. Lietuvos Respublikos Vyriausybs vykdoma kontrol................. 549 2.6. Lietuvos Respublikos valstybs kontrol ir jos administracinis teisinis statusas................................................................................. 552 2.6.1. Lietuvos Respublikos valstybs kontrols kompetencija.... 553 2.6.2. Lietuvos Respublikos valstybs kontrols institucij struktra, j galiojimai ir atskaitomyb............................... 555

Bendroji dalis

7

2.6.3. Valstybs auditas: samprata, rys, valstybinis reguliavimas ir veiklos organizavimas................................................. 558 3. VIEOJO ADMINISTRAVIMO INSTITUCIJ VYKDOMA ADMINISTRACIN PRIEIRA....................................................... 563 3.1. Vieojo administravimo institucij vykdomos administracins prieiros svoka ir poymiai.......................................................... 564 3.2. Vieojo administravimo institucij vykdomos administracins prieiros rys................................................................................. 565 3.3. Valstybini inspekcij, policijos kontrols ir prieiros funkcijos vieojo administravimo srityje................................................... 568 4. TEISMO KONTROLINS FUNKCIJOS VIEOJO ADMINISTRAVIMO SRITYJE............................................................................... 570 4.1. Teismo kontrolini funkcij formos ir j vykdymo ypatumai vieojo administravimo srityje......................................................... 571 4.1.1. Bendrosios kompetencijos teisim kontrolini funkcij formos ir j vykdymo ypatumai vieojo administravimo srityje........................................................................................573 4.1.2. Specializuot teism kontrolini funkcij formos ir j vykdymo ypatumai vieojo administravimo srityje.............. 578 4.1.2.1. Pareikimai itirti normini administracini akt teistum................................................................... 579 4.1.2.2. Atskiroji teismo nutartis........................................... 582 4.1.3. Konstitucinis Teismas ir vieojo administravimo institucij kontrol............................................................................... 584 5. PILIEI IR KIT ASMEN PRAYM, PAREIKIM, PASILYM IR SKUND NAGRINJIMAS VIEOJO ADMINISTRAVIMO IR KITOSE INSTITUCIJOSE........................ 590 5.1. Pagrindins svokos......................................................................... 591 5.2. Administracin procedra ir jos vykdymo tvarka.......................... 592 5.3. Piliei ir kit asmen aptarnavimo vieojo administravimo ir kitose institucijose tvarka................................................................ 595 5.3.1. Piliei ir kit asmen, atvykusi vieojo administravimo institucij, aptarnavimo tvarka........................................597 5.3.2. Vieno langelio aptarnavimo tarnyba................................. 599 5.3.3. Piliei ir kit asmen aptarnavimo telefonu vieojo administravimo ir kitose institucijose tvarka............................ 601 LITERATRA.............................................................................................. 603

8


VADASLietuvos Respublikos Seimas 1998 m. birelio 25 d. nutarimu Nr. VIII810 pritar Teisins sistemos reformos metmen (toliau Metmenys) naujai redakcijai ir pasil Vyriausybei iki 1998 m. gruodio 1 d. patvirtinti Metmen gyvendinimo program1. Taiau Metmenyse i daugybs alies valdymo institucij buvo numatyta pertvarkyti pagal teisins valstybs model tik dviej Vidaus reikal ir Teisingumo ministerijos funkcijas. Antai Vidaus reikal ministerija turjo bti laipsnikai pertvarkoma civilin, strateginio ir metodinio vadovavimo vidaus reikal sistemai institucij, formuojani nusikalstamumo prevencijos, vieosios tvarkos ir saugumo utikrinimo, civilins ir gaisrins saugos (kartu su Krato apsaugos ministerija), valstybins sienos apsaugos, migracijos ir emigracijos politik. Metmenyse numatyta, kad vidaus reikal sistemos funkcijas ministerija gyvendins per Policijos, Pasienio, Mokesi policijos, Migracijos, Priegaisrins apsaugos departamentus, Specialij tyrim tarnyb ir j struktrinius bei kitus padalinius. Metmenyse taip pat nustatyta, kad kita Teisingumo ministerija yra atsakinga u teisingumo sistemos institucij (Apeliacinio, apygard ir apylinki teism, prokuratros, advokatros, notariato ir kt.) organizacin metodin vadovavim, darbo slyg sudarym, i institucij organizacins veiklos prieir ir koordinavim, teisingumo vykdymo nepriklausomumo utikrinim. Metmenys nubr ir Lietuvos teiss sistemos krimo kryptis ir pirm kart atkurtoje nepriklausomoje Lietuvoje nustat, kad Lietuvos teis bus kuriama laikantis europietikos tradicijos, Lietuvos istorins patirties, dabartini teiss standart, derinant skirtingus teisinio reguliavimo metodus kodifikuojama vieoji (Baudiamasis, Baudiamojo proceso, Administracini teiss paeidim ir Administracinio proceso kodeksai) ir privatin (Civilinis (Komercinis), Civilinio proceso kodeksai)) teis. Taigi alies administracinje teisje atsirado administracinio proceso kategorija, nes iuo metu galiojantis Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas2 bei kiti teiss aktai nustat administracini byl dl gin, kylani i administracini teisini santyki, nagrinjimo tvark. Dabar nagrindami bylas administraciniai teismai vadovaujasi io statymo, taip pat Civilinio proceso kodekso normomis (kai is staty1 2

Valstybs inios. 1998. Nr. 611736. Valstybs inios. 2000. Nr. 852566.

Bendroji dalis

9

mas jas tiesiogiai nurodo), o atskir administracini byl kategorij teisen reglamentuoja ir kiti statymai. Taigi alies teiss sistemoje buvo suformuoti procesiniai teisiniai administracini teiss paeidim byl dl valdymo institucij ir valdinink priimt sprendim teistumo pagrindai. Bylose dl valdymo institucij ir valdinink priimt sprendim teistumo buvo tvirtinta ir ikiteisminio nagrinjimo stadija administracini gin komisij sistema. Globals socialiniai pokyiai XX a. pabaigoje i esms pakeit administracins teiss raid, jos esm bei turin Lietuvoje bei posovietiniame Ryt Europos regione. Soviet Sjungoje ir nuo jos visikai priklausomose vadinamosiose liaudies demokratijos alyse (Lenkijoje, buvusioje ekoslovakijoje, Rumunijoje, VDR, Vengrijoje ir kt.) visus politinius ir teisinius institutus totalitarinio reimo slygomis absoliuiai kontroliavo i ali komunist partijos. Lietuvos Respublikos Konstitucijos, priimtos 1992 m. spalio 25 d. referendume, preambulje nurodyta, kad lietuvi tauta siekia atviros, teisingos, darnios, pilietins visuomens ir teisins valstybs. Tuo tikslu alyje daugma skmingai vykdomos reformos politikos, teiss, ekonomikos, kultros, vietimo ir kitose srityse, kuriami nauji teisins vertybins orientacijos kriterijai, formuojasi j taikymo praktika ir kt. ioje ms alies valstybingumo stiprinimo praktikoje ypa didel vaidmen vaidina administracin teis. Taiau vadinamosios konkretizuotos konstitucijos tobulinimas reikiamu metu, atsivelgiant politinius, socialinius pokyius ir interesus, veiksming teiss akt leidyba galima tik kruopiai parengus mokslin ios pamatins teiss akos raidos model, suderint su nacionaline teiss sistema, ios sistemos reformos pozityviais rezultatais ir tarptautiniais teiss aktais, ypa su Romoje 2004 m. spalio 29 d. susirinkusi 25 Europos Sjungos valstybi ir vyriausybi vadov patvirtinta sutartimi dl Europos Sjungos Konstitucijos. i Konstitucij sudaro keturios dalys, kuriose idstyta Europos Sjungos konstitucin sranga, pagrindini teisi chartija, politikos kryptys ir funkcijos, bendrosios ir baigiamosios nuostatos, garantuojanios asmens pagrindini teisi ir laisvi apsaug. 2004 m. lapkriio 11 d. Europos Sjungos Konstitucij patvirtino Lietuvos Seimas 84 nariams balsavus u, 4 prie ir 3 susilaikius (iai ypa reikmingai ir unikaliai tarptautinei sutariai ratifikuoti reikjo ne maiau kaip 57 bals). Konstitucija nurodo, kad konkrets Europos Sjungos priimti teiss aktai turi virenyb valstybi nari teiss atvilgiu (muitai, vidaus rinkai btinos konkurencijos taisykls, pinig politika, jr biologini itekli apsauga, bendra prekybos politika, iors sien apsauga ir kt.). Vykdydama teisin reform bei siekdama nustatyti svarbiausias ms visuomens socialines bei kitas reikmes, statym leidybos tendencijas,

10


1993 ir 1998 m. Teisingumo ministerija pareng Teisins sistemos reformos metmenis. Nors Seimas jas aprobavo, taiau 1993 m. gruodio 14 d. prim nutarim Dl teisins sistemos reformos metmen ir j gyvendinimo3 (toliau Metmenys), kuriame pripaino, kad alyje veikianti teisin sistema neatitinka Europos ali teiss standart, o i dalies ir valdi padalijimo princip. Taigi Metmen autoriai, uuot pareng visapusikai pagrst teisin doktrin, daugiausia dmesio skyr tik statym leidybos klausimams. Todl Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir jos ginam pamatini vertybi ignoravimas Metmenyse tapo viena i pagrindini teisinio nihilizmo ir nestabilumo prieasi4. Teisininkas E. Jarainas, pagrstai kritikuodamas pavirutinikai parengt Metmen tekst ir koncepcij, ra, kad kol kas negali pasakyti, koki teis mes einame, nes nekeiiant paios teiss esms sampratos pageidaujama kryptimi reformuoti alies teisin sistem nemanoma5. Btinum parengti nauj moderni ir konceptuali nacionalins teiss samprat ir j gyvendinti teisins krybos praktikoje pabr E. Kris. Jis motyvuotai ra, kad Lietuvos teiss desovietizavimas manomas tik desovietizavus pai Lietuvos visuomen ir joje susiklosiusi teiss samprat, t. y. i esms reformavus tai, k jurisprudencija ir teiss sociologija vadina visuomens teiss tradicija6. Pagaliau A. Vaivila paymjo, kad atsiriboj nuo sovietins ideologijos ir reformav alies teissaugos struktras vis dlto dar nelikvidavome sovietins ideologijos esms normatyvizmo ir etatizmo, t. y. metodologini sovietins teiss pagrind7. Neigiama normatyvizmo taka pasireik tuo, kad ypa sureikmino teiss aktus, organinius statymus (kodeksus) visikai ignoruodama teiss erd teisines koncepcijas ir idjas, j genez ir paskirt, socialin ir teisin reikm. Todl teisus buvo Seimo Pirmininkas V. Landsbergis, dar 1997 m. gruodio 4 d. Lietuvos teiss akademijoje (dabar Mykolo Romerio universitetas) vykusioje mokslinje konferencijoje kviesdamas alyje vykdom teisin reform pltoti kaip teisingumo sampratos reform. Pasak pranejo, pagrindinis teisins reformos Lietuvoje udavinys turi bti ne teissaugos

Valstybs inios. 1993. Nr. 701311. r., pavyzdiui: S. Staiokas. Lietuvos teiss sistema: raida ir perspektyvos // Justitia. 1996. Nr. 4. P. 67. 5 Jarainas E. Reformuosime sen ar kursime nauj teis? // Lietuvos aidas. 1993. Nr. 246. P. 6. 6 Kris E. Teisin valstyb, teisini sistem vairov ir Vakar teiss tradicija // Glendon M. A., Gordon M. W., Osakwe C. Vakar teiss tradicijos. Vilnius, 1993. P. XIXVII. 7 Vaivila A. Teisins valstybs koncepcija Lietuvoje. Vilnius, 2000. P. 43.4

3

Bendroji dalis

11

struktr kaitaliojimas, o teisingumo, kaip humanitarins, dvasins, moralins kategorijos, pertvarkymas8. Glaustai aptartos teisins sistemos reformos krimo problemos ir spragos pastebimos ir ndienos socialinje teisinje praktikoje. Valstybin orientacija mog (mogus tikslas, o ne priemon), toli grau netapo kategorikuoju imperatyvu rengiant ir tobulinant jau veikianius teiss aktus (statymus), susijusius su teism veikla, ypa su administracine praktika, nors ia priimtas vienas kitas gantinai paangus statymas, pavyzdiui, Administracini byl teisenos statymas, i dalies Vieojo administravimo statymas. Taigi Lietuvos administracins teiss pagrindinis tikslas tarnauti mogaus ir visuomens interesams socialinje praktikoje bus pasiektas tik maksimaliai sutvarkius jos specifinio teisinio reguliavimo mechanizm, atsivelgiant skirting administraciniais teisiniais santykiais susijusi subjekt (asmen) savarankikumo arba priklausomybs santyk, administracini teiss akt teisin savitum bei j taikymo sritis, original tik administracinei teisei bding teisinio reguliavimo metod, t. y. konkretaus teisinio poveikio moni (asmen) elgesiui bd ir priemoni sistem9. Galima teigti, kad tik teising, kokybik ir paangi statym leidyba bei tikslus, teistas j taikymas praktikoje gali utikrinti pamatini ms visuomens vertybi apsaug ir gyvendinim, ekonomin, kultrin ir kitoki paang, moni saugum bei valstybs konstitucini vertybi stabilum10.

8 Brasait A. Teisins sistemos reforma: nepateisinti lkesiai ir viesios perspektyvos // Justitia. 1997. Nr. 6. P. 2. 9 Pvz., prof. A. Vaivila vadovlyje Teiss teorija rao, kad teisinio reguliavimo metodas atsako klausim, kaip ir kiek reguliuojami visuomeniniai santykiai (Vilnius: Justitia, 2000. P. 159). 10 Paymtina, kad Pranczijoje dar 1979 m. liepos 11 d. buvo priimtas statymas dl administracini akt motyvacijos ir santyki dl valdymo organ ir visuomens gerinimo (Nr. 79587). io statymo 1 straipsnyje nurodoma, kad fiziniai ir juridiniai asmenys turi teis nedelsiant gauti informacij apie individuali sprendim, sukeliani jiems nepalankias pasekmes, primimo motyvus. Tuo tikslu turi bti motyvuojami sprendimai, kurie: apriboja viej laisvi gyvendinim arba yra policins priemons; skiria sankcijas; nustato leidimo idavim apribojaniomis slygomis arba nustato draudimus; ataukia arba panaikina aktus, suteikianius teises; apriboja iekini senaties terminus arba teiss veikimo terminus kreiptis teism arba kokias kitas teises; atsisako suteikti lengvatas ir privilegijas asmenims, kurie atitinka statymo nustatytas slygas. Be to, is statymas nustato taisykl, kad individuals valdymo sprendimai (aktai), leidiantys bendr taisykli, numatyt statymo arba reglamento, iimtis, turi bti motyvuojami. i motyvacija turi bti idstoma ratu ir grindiama teisinmis ir faktinmis aplinkybmis, sudaraniomis konkretaus sprendimo pagrind. Tobulinant vieojo administravimo statym, ios formuluots vienokia ar kitokia forma yra vertingas ir perspektyvus pagrindas.

12


Faktai tokie, kad Lietuvos kyje vyravusi planin ekonomika bei j atitinkantys administracinio teisinio reguliavimo svertai (mechanizmai) beviltikai paseno, atsiliko nuo esmini pokyi alies kyje, ypa gyvendinus strategin Lietuvos siek tapti Europos Sjungos nare. Todl btina kuo skubiau, kvalifikuotai ir laiku reformuoti vis alies administracin teisin rinkos ekonomikos reguliavimo mechanizm ir jo metodus, siekiant ivengti tokio reguliavimo kratutinum bei perlenkim. Taigi valstyb ndien negali smulkmenikai reguliuoti kio subjekt veiklos ir vienokia arba kitokia forma brutaliai kitis j vidaus reikalus. Kita vertus, laisv ekonomikos santyki pltra valstybje, kaip rodo praktika, galima tik modifikavus ir pritaikius alies ekonomikoje paangius rinkos ekonomikos valstybinio reguliavimo metodus. Antai dinamikiausia pasaulyje JAV ekonomika itin veiksminga laisvosios rinkos sistema buvo kuriama daugiau kaip 200 met. i alis, turdama vos 5 proc. pasaulio gyventoj, XX a. pabaigoje pagamindavo net 25 proc. pasaulyje sukuriamos produkcijos. Maa to, statistikos duomenys rodo, kad JAV gamybos naumas ir gyvenimo lygis yra vieni aukiausi pasaulyje. Tiesa, nepaisant atrios polemikos dl valstybs vaidmens rinkos ekonomikoje, kuri pagrsta laisva gamyba ir kurioje viepatauja privati nuosavyb ir iniciatyva, valstyb j beveik nesikia. Taiau patirtis rodo, kad vienu arba kitu konkreiu atveju valstyb privalo reguliuoti laisvosios rinkos institucij veikl ir tokiu reguliavimu utikrinti visiems asmenims vienodas ekonomines galimybes ukertant keli realiems piktnaudiavimams ir nevaromam ekonominiam egoizmui, stabdant alyje infliacij bei skatinant kio pltr. Antai ia valstyb gyvendina vairias socialinio aprpinimo programas, kuri kratosi privatusis sektorius, nes nepajgia arba nenori j vykdyti. Taigi valstybs vaidmuo JAV ekonomikos raidoje buvo labai vairus, efektyvus ir priklaus nuo konkretaus laikotarpio ekonomini tendencij. Pavyzdiui, XX a. 8-ajame ir 9-ajame deimtmetyje alyje didjant mokesiams ir smunkant ekonominiams rodikliams centrin administracija i esms sumaino valstybs tak privaiai veiklai siekdama skatinti io sektoriaus iniciatyv ir pagrindin laisvosios rinkos rodikl investicijas, naujos technikos diegim bei usienio prekyb. Taigi verslo ir valstybs santykiai grindiami laissez faire (leiskite veikti) doktrina, nors yms JAV verslo filosofijos mokslininkai pripasta, jog pusiausvyra tarp ios doktrinos ir valstybs reguliavimo nebus tvirta. Taiau jie konstatuoja, kad ndien JAV nra n vienos preks, kurios gamybos ar pardavimo nereguliuot valstyb. Pavyzdiui, maisto gamintojai privalo tiksliai nurodyti, koks produktas yra dutje, skardinje ar stiklainyje, draudiama parduoti bet kok vaist tol, kol jis neibandomas ir nepatvirtinamas federalins staigos. alies mones kruopiai tikrina valstybs ins-

Bendroji dalis

13

pektoriai. Jie stebi, ar mons laikosi nustatyt sveikatos ir darbo saugos reikalavim. Pagamint preki kainos turi bti aikiai paymtos, o reklama neturi klaidinti vartotoj. Kartu statymai ir kiti teiss aktai gina darbuotojus, draudia bet koki diskriminacij priimant darb, nustato konkreias darbo slyg normas. Pagaliau valstyb taiko svarbias priemones siekdama realiai apginti pensininkus, invalidus, kitus nuskurdusius mones. Valstyb atkakliai gina visuomens interesus apribodama per didel verslo santalk, nes didels kompanijos vairiais bdais danai i rinkos istumdavo ekonomikai silpnesnes mones. 1970 m. gruod buvo steigta JAV aplinkos apsaugos agentra, veiksmingai sauganti piliei sveikat ir gerov nuo pavojingos pramons, oro ir vandens taros. Pagaliau didel teigiam tak JAV ekonomikai daro statym leidiamoji, vykdomoji ir teismin valdios, vairios arbitrainio pobdio neteismini gin nagrinjimo komisijos, kasmet priimanios daugiau kaip 100 000 sprendim11. Taigi tikroji rinkos ekonomika savo prigimtimi yra decentralizuota, lanksti, praktika ir kintanti, nes vartotojas ia gali laisvai pasirinkti konkuruojanius gaminius (prekes) ir teikiamas paslaugas. Savo ruotu verslininkas laisvai pasirenka konkret versl, pasirengia rizikuoti ir sitvirtinti rinkoje. O darbininkas savo nuoira turi teis pasirinkti darb, profesij, pereiti kit darboviet ir t. t. Taigi, nors rinkoje apstu vairi teiss paeidim ir piktnaudiavimo atvej, verslininkysts filosofin dvasia, sistemingai derinama su politine demokratija, mogui ir visuomenei garantuoja didiausias galimybes kelti ekonomin gerov. mons turi imokti efektyviai gaminti paklausi produkcij konkurencinmis kainomis. Antraip jie bankrutuos ir privals pasitraukti i verslo. Reguliuojantis valstybs vaidmuo irykja tada, kai privati rinka nepajgia isprsti vien ar kit problem infliacijos, nedarbo, gamtos utertumo, skurdo, tarptautins prekybos klii, nestabili energetini itekli kain svyravim ir kt.12 Lietuvai, perjusiai i centralizuotos laisvosios rinkos ekonomik ir kovojaniai su infliacija (j sukelia dvi prie11 JAV ekonomikos apybraia. Jungtini Valstij informacijos agentra. Vilnius. P. 69, 106121. Beje, domi vieojo sektoriaus ir privatumo santykio interpretacij pateikia Wayneas Parsonsas. Autorius nurodo, kad vieoji gryb tai gryb arba paslauga, kuri prieinama visiems. Grynos vieosios grybs yra tos, kurias teikia valstyb, o ne rinka. Kita vertus, grynosios privaios grybs yra tos, kurios vartojamos pasirinktinai ir u jas mokama. Mat u viesias grybes mokama mokesi lomis (j kain ireikia mokesi natos dydis). O u privaias grybes mokama individualiai, t. y. pagal nusistovjusi rinkos kain sistem. Taigi vieumas aprpia t mogikosios veiklos aspekt ir, pridsime, sritis, kurioms reikia valdios arba visuomens reguliavimo, arba sutelkt visuomens pastang. r.: W. Parsons. Vieoji politika. Vilnius, 2001. P. 1925. 12 Watsas M. Rinkos ekonomika. Kas tai? Jungtini Valstij informacijos agentra, 1992. P. 29.

14


astys gyventoj ilaidos didja spariau negu gamintojai pajgia didinti preki ir paslaug teikim arba i esms sumaja preki ir paslaug teikimas vartotojams ir gamintojams bei dl i prieasi padidja j kainos), svarbu ir kitkas: valstyb privalo realiai atsisakyti kain reguliuotojos funkcijos ir leisti rinkoje veikianioms pasilos ir paklausos jgoms nustatyti beveik vis preki ir paslaug kainas. Todl viena i pagrindini vyriausybs uduoi administracinmis priemonmis nuosekliai vykdyti toki alies ekonomikos stabilizavimo politik, kuri veiksmingai derint btinum skatinti ekonomin alies pltr ir pajgum su btinybe kontroliuoti galimus infliacijos poymius. Btina paymti, kad komandins centralizuotos ekonomikos modelis istoriniame kontekste buvo visikai sukompromituotas, nes nebuvo pajgus isprsti i ir kit problem, ypa utikrinti bent minimali moni gerov ir saugum. Vieoji teis gina ir saugo pamatines valstybs vertybes, utikrina jos stabilum bei garantuoja asmenini, apibendrint interes ir socialini poreiki gyvendinim. Todl vieoji ir privatin teis yra glaudiai susijusios, papildo viena kit. Taiau kai kurie teisininkai ir ekonomistai, pripaindami valstybins rinkos ekonomikos svarb, iki iol polemizuoja dl io administracinio reguliavimo apimties ir reikmingumo kriterij. Antai garsaus ekonomisto D. Keinso nuomone, kiekvienos alies ekonomikos stiprinimo pamatas yra veiksminga paklausa, kuria valstyb skatina intensyvi mokesi politik ir investicijas, tuo tikslu pasitelkdama valstybs las. Svarbiausi investicij skatinimo bdai (metodai) tai verslui palankios biudeto ir finans politikos vykdymas finansuojant ir suteikiant kreditus i valstybs biudeto verslininkams, apskritai valstybini preki ir paslaug pirkimo gali ir apimties didinimas, palkan procento mainimas ir t. t. Kita vertus, vadinamosios liberaliosios mokyklos atstovai (M. Frydmanas ir kt.) teigia, kad valstyb negali kitis ekonomikos administravim, nes tai skatina biurokratines, korupcines tendencijas bei j neigiamus padarinius visuomenei. Taiau JAV ir kit ali patirtis rodo, kad administracinio teisinio reguliavimo priemonmis valstyb gali suderinti vairiausius asmeninius, atskir visuomens grupi ir bendrij interesus, realiai utikrinti kin, socialin ir kitoki paang. Todl teisus J. A. Tichomirovas, kritikuojantis skeptik privaios teiss alinink nuomon dl vieosios teiss vaidmens valstybje. is mokslininkas pagrstai teigia, kad negalima vien reikin auktinti menkinant kit reikin, nes tiek privati, tiek vieoji teis tarnauja mogui ir visuomenei, bet tarnauja kaip sjungininks, o ne kaip prieininks. Pasak mokslininko, visuomen nra paprasta individ visuma, o turi bti ginama

Bendroji dalis

15

ne tik privati nuosavyb. Kita vertus, rinkos ekonomika, kaip socialiai orientuotos ekonomikos reikinys, negali bti absoliutinama13. Taigi administracins teiss praktikoje ir jos moksliniuose tyrinjimuose tiek teistumo utikrinimo vieajame valstybs valdyme procesai, viena vertus, tiek mogaus teisi utikrinimas valstybinio valdymo teisiniuose santykiuose, kita vertus, tarsi dvi vienodos vieno medalio puss, kuriose n vienai negalima teikti prioriteto. Tik teisikai suderinta privatin ir vieoji teis gali bti rezultatyvi, nes i esms sumaina interes konflikt apraikas bei socialin tamp ms visuomenje. Vieojo administravimo pltros iki 2010 m. strategijoje, patvirtintoje Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2004 m. balandio 28 d. nutarimu Nr. 488, nurodoma, kad ios strategijos, paremtos Europos Sjungos rekomendacijomis, kaip tobulinti viej administravim, parengim lm vairs veiksniai (prieastys), taip pat didjantys asmen reikalavimai, kad centrinio, teritorinio ir vietinio valdymo lygiais bt geriau sprendiamos socialins ir kitos j problemos, nuolat didjantis privataus sektoriaus vaidmuo, jo taka alies ekonomikos raidai ir informacini technologij pltra, poreikis didinti valstybs valdymo efektyvum ir gerinti viej paslaug kokyb. ioje strategijoje planuojama ypa daug dmesio skirti geresniam valdymui (better regulation), mogikj itekli valdymui (Human resource management), naujovms teikiant viesias paslaugas (innovative public services) ir elektroninei valdiai (e-government). Svarbu paymti ir tai, kad nurodytoje Strategijoje formuluojami konkrets vieojo administravimo tobulinimo Lietuvoje tikslai gerinti valdymo institucij sistemos sandar ir modernizuoti j vidines struktras, tobulinti rezultatus orientuot valdym, gerinti teikiam viej paslaug kokyb, decentralizuoti ir dekoncentruoti valdym, pltoti vietos savivald, sudaryti slygas savivaldybms teikti geros kokybs, gyventojams prieinamas viesias paslaugas, supaprastinti valstybs tarnybos procedras ir taisykles, gyvendinti valstybs tarnybos kontrols sistem ir kt.1413 . . . , 1995. . 3132. Beje, Lietuvos laisvosios rinkos instituto direktor G. Steponaviien, kritikuodama nekonkrei koalicins Lietuvos Vyriausybs program ir ios programos gyvendinimo priemones, teigia, kad daugiau dmesio skiriama vadinamajai intervencinei politikai konkreias verslo ris. Pasak autors, tai nra socialiai orientuota rinka, nes sprendiama u paius verslininkus ir investuotojus. Be to, pasitaiko atvej, kai valstybs interesais tampa atskir interes grupi interesai. Pavyzdiui, derybose dl cukraus kvot valstyb atstovavo cukrini runkeli augintojams, o ne cukraus vartotojams visiems Lietuvos gyventojams. Atskir ekonomikos ak subsidiavimas yra ne laisvoji rinka, o socialin ekonomin ininerija. r.: G. Steponaviien. Vyriausyb juda be aikios krypties // Ekstra. 2005. Nr. 28. P. 1617. 14 Valstybs inios. 2004. Nr. 692399.

16


Ndien didiuliai pokyiai ms visuomenje ir valstybje lemia visikai nauj administracins teiss ir proceso vaidmen ir veria naujai netradicikai reguliuoti bei aikinti socialinio valstybinio valdymo procesus. Nra abejons, kad milinika privatins teiss taka vieajam teiss reguliavimui veria kuo skubiau ir efektyviau nustatyti aiki pusiausvyr tarp i tendencij valstybje. Administracin teisin praktika ir doktrina rodo, kad Lietuvoje iuo metu pernelyg sureikminamas asmeninio intereso pradas, jis vis daniau suprieinamas su visos visuomens ir valstybs interesais. Praktika rodo, kad i tendencija vis dlto daro al teisiniam stabilumui ir socialinei darnai visuomenje. I tikrj itin egocentrikas privai interes suvokimas, be abejons, deformuoja j pilietin, vertybin ir moralin etin samprat, skatina primityv egoizm ir savival. Valstyb privalo utikrinti vis piliei bendrus ir individualius interesus. Biurokratikas, niekuo nepagrstas valstybs tarnautoj, kit pareign nesugebjimas teisikai suderinti vieuosius ir privaius interesus, kitos valstybinio valdymo ir vieojo administravimo problemos ir deformacijos apsunkina valstybinio valdymo ir savivaldybi institucij funkcionavim, apskritai silpnina administracinio teisinio reguliavimo efektyvum, paangi io reguliavimo metod taikym alies socialinje praktikoje ir sudtinguose socialins demokratijos stiprinimo procesuose. Antai valstybinio turto privatizacija, tik i iors pridengta alies piliei gerovs didinimo kiais, padar didiul al ms pilieiams, visuomenei ir valstybei, deformavo ekonomin, socialin ir kultrin paang alyje. Nors administracin teis utikrina tam tikr valstybinio valdymo efektyvumo lygmen, taiau iuolaikiniai pokyiai ms visuomenje, Lietuvos siliejimas Europos Sjung reikalauja visikai naujo poirio i teiss ak, ypa jos teiskr ir teiss akt taikym. Universalus administracins teiss veikimas nustato ir apibria vis vieosios teiss srii (ak) vairov, yra j pagrindas. Valstybins institucijos statymo nustatytas funkcijas vykdo imperatyviomis administracinmis ir nuolat besivystaniomis normomis. ios normos danai veikia kompleksikai sveikaudamos su finans, ekologins teiss ir kit teiss ak normomis. Taigi administracin teis Lietuvos teisinje sistemoje yra viena i svarbiausi teiss ak, nes jos imperatyvus reguliuojamasis potencialas utikrina alies vykdomosios valdios veikim bei vieuosius interesus daugybje svarbiausi valstybinio ir visuomeninio gyvenimo srii. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnis nurodo, kad valstybs valdi Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas, Vyriausyb ir Teismas. Taigi gyvendinant pamatin teisin valdi padalijimo princip Respublikos Prezidentas ir Vyriausyb taiko, gyvendina ir vykdo statymo statymus. ios pagrindins vykdomosios valdios institucijos tvarko valstybs reikalus bei da-

Bendroji dalis

17

ro tak vairiausiems valstybinio valdymo procesams. Lietuvos Seimas yra atstovaujamoji valstybins valdios institucija, kuri leidia statymus (prireikus svarstydamas ir priimdamas Konstitucijos pataisas), priima nutarimus dl referendum, skiria Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimus, steigia statymo numatytas valstybs institucijas bei skiria ir atleidia j vadovus, pritaria arba nepritaria Respublikos Prezidento teikiamai Ministro Pirmininko kandidatrai bei gyvendina kitas pagrindines konstitucines funkcijas. iuo metu teisinio reguliavimo pagrindai administracinje teisje kinta dl nauj valstybs ir visuomens slyg bei poreiki. Nesunku pastebti, kad radikaliai keiiasi valstybinio valdymo funkcijos, bdai bei administracins teisins j gyvendinimo priemons, ypa dl privatins teiss pltots, socialini, kio, ekonomikos apskritai ir kit pokyi alyje. Todl siaurja valstybinio valdymo taka iems procesams, nes daugelis Lietuvos ekonomikos srii pltojasi autonomijos ir savireguliacijos pagrindu. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnis teigia, kad alies kis grindiamas privaios nuosavybs teise, asmens kins veiklos laisve ir iniciatyva, o valstyb reguliuoja visuomenei naudingas pastangas ir iniciatyv bei reguliuoja kin veikl taip, kad ji tarnaut bendrai tautos gerovei. Todl gerai teisikai suderint veiksming valstybin valdym ir visuomens socialini reikal tvarkym administracins institucijos laiko prioritetinmis sritimis. Administracin teis yra atramin vieosios teiss dalis, todl valdymo institucijos taiko vairius teisinio reguliavimo, palaikymo, skatinimo ir teisins gynybos (apsaugos) metodus bei priemones. Vykdomoji valdia tvarko, organizuoja ir reguliuoja moni elges, utikrina vairi socialini institut funkcionavim, saugo visuomenin tvark ir pan. Kadangi nepriklausomos Lietuvos ekonomika engia laisvosios verslininkysts skatinimo keliu, valstyb organizuoja kin ekonomin veikl per atvirsias ir konkurencines rinkas, apskritai daro tak iems procesams, nes gina vartotojo interesus, rpinasi pensininkais, invalidais, riboja monopolijas, saugo siningos konkurencijos laisv, gamt ir pan. Taiau nustatyti tinkam pusiausvyr tarp laisvai veikianio Lietuvos ekonomikoje privataus verslo (laissez faire leiskite veikti doktrinos) ir konkrei reikalavim, kad valstyb teikt pagalb kio subjektams bei grietai kontroliuot verslininkus, kad siekdami kuo didesnio pelno jie nepaeidint dirbanij ir vartotoj interes, itin sunku. Svarbus vaidmuo ia priklauso administraciniam teisiniam reguliavimui, asmen teisi ir interes gynybos vieajame sektoriuje administraciniams mechanizmams. Taigi valdymo santykiai yra itin sudtinga ir reikminga visuomenini santyki sritis, kurios socialinis veiksmingumas labai priklauso nuo vykdomosios valdios institucij taiko-

18


mos valdymo strategijos ir taktikos, teisins ir vadybins valdymo akt kokybs. Kartu ia stiprinami viej interes gynybos mechanizmai, funkciniai administraciniai teisiniai reimai, skatinama piliei ir vairi juridini asmen iniciatyva ne tik garantuojant, bet ir administracinmis teisinmis priemonmis ginant j teises. Taiau daug administracini teiss fragment yra ibarstyti kitose teiss ir statym akose (administracinio proceso ar finans teisje, kredito santykiuose, statyb taisyklse) arba sudaro atskirus darinius valstybs tarnyb, administracinius teiss paeidimus ir pan. ie veiksniai, suprantama, komplikuoja tiksli administracins teiss ak rib (reguliavimo objekto) nustatym. Teisininkas Janas Erikas Laneas knygoje Vieasis sektorius pagrstai rao, kad viej institucij sistema yra alies turtas ir jo deramas naudojimas, siekiant apibrti atitinkamos veiklos srities politik, j gyvendinti ir skmingai administruoti, vieosios institucijos nacionalinei pltotei yra tas pats, kas ir ekonomikos itekliai. Teisins valstybs kuria naujus europietikus visuomenini santyki teisinio reguliavimo mechanizmo modelius. Tai ypa pasakytina apie tradicin ir nauj administracins teiss ir proceso vaidmen stiprinant vis valstyb. Kol kas nepriklausomos Lietuvos valstybje dar nesukurta nuosekli ir moderni administracins teiss doktrina, todl viej interes socialin ir teisin reikm pilieiui bei visuomenei reikia kruopiai itirti. alies teis yra visuomenins savivaldos ir socialins ininerijos veiksminga priemon, apskritai valstyb ir pilietin visuomen vienijantis veiksnys. Lietuva siekia sukurti stabilias administracines institucijas, utikrinanias socialin demokratij, mogaus teises ir j veiksming gynim bei spartinanias vieojo administravimo reform. Esminiai valdios sandros ir vairi valstybs institucij funkcionavimo pokyiai veria kuo greiiau pakeisti poir administracins teiss esm, principus, funkcijas ir sistem. Kol kas tarnautojo teis kontroliuoti piliet yra vyraujanti, o paprast piliei galimybs kontroliuoti tarnautojus ir ginti savo paeistus teistus interesus yra palyginti menkos. Todl alyje svarbu parengti ir sudaryti profesional, sining ir kultring tarnautoj korpus. Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo, kur Lietuvos Respublikos Seimas patvirtino 1999 m. birelio 17 d., 1 straipsnyje nurodomas io statymo tikslas sudaryti btinas teisines prielaidas gyvendinti Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostat, jog visos valdios staigos tarnauja monms, taip pat skatinti vieojo administravimo institucij administracinius gebjimus, didinti j veiklos efektyvum turi bti beslygikai vykdomas vis valdios institucij bei j pareign. gyvenant ias Lietuvos administracins teiss krimo kryptis, Lietuvos Respublikos Seimas 1999 m. sausio 14 d. patvirtino Lietuvos Respubli-

Bendroji dalis

19

kos administracini byl teisenos statym15, kur pakeit naujos redakcijos Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas. 2002 m. pabaigoje turjo bti parengtas ir naujas Administracini teiss paeidim kodeksas (ATPK), taiau ie darbai utruko iki iol. Vis it statym tikslas ugdyti Lietuvos moni pasitikjim alies vieojo administravimo institucij veikla ir j priimam valdymo akt teisingumu, administraciniais teismais. Bet alies administracijos veikla, visi valstybinio valdymo aspektai turi grietai atitikti klasikinius administracins teiss princip reikalavimus, pasiymti lankstumu ir diferencijuot poveikio priemoni taikymu. Vykdomoji valdia teisinje valstybje turi utikrinti statym laikymsi ir vykdym suderintiems visos visuomens ir jos piliei interesams patenkinti. Todl alies administracin teis tampa svarbiausia valdymo organ ir vykdomojo aparato tarnautoj veiksm reguliavimo teisine baze ir priemone, asmens teisi ir laisvi garantu. Kuriant alies administracin teis, j tyrinjant mogaus teiss yra prioritetinis veiksnys. Taigi Lietuvos administracin teis yra svarbiausia vieosios teiss aka, nes valstybinis valdymas apima vieojo administravimo, vadybos ir kitas svokas. i teis utikrina veiksming valstybs valdym ir vieuosius piliei interesus. alies valdymo institucijos, remdamosi teiss aktais, atlieka specifines valdymo funkcijas, kurios pagal konkreias teiss normas privalomos tiek politins valdios struktriniams, tiek vykdomosios ir tvarkomosios valdios organams. Administracijos veikla yra ribojama statymu ir is principas turi apsaugoti mones nuo piktnaudiavim valstybs tarnyba. J pavojus padidja susilpnjus valdios kontrols mechanizmams. Todl artimiausi Lietuvos administracins teiss tyrinjimai turi bti atliekami iomis kryptimis: administracins teiss princip studijos; moderni valdymo proces form bei metod paieka; piliei dalyvavimas valstybs valdyme, j teisi, laisvi ir teist interes administracin teisin gynyba (apsauga) ioje srityje; administracinio proceso (teisenos) tobulinimas, ios teiss akos pltra; administracini statym kodifikavimas, tobulinimas ir kt. iuolaikins administracins teiss fenomeno moksliniai tyrimai, kuriais apraomi, paaikinami ir racionalizuojami vieojo administravimo ir valstybinio valdymo santykiai (administracin tikrov), yra mokslini teorij atsiradimo pagrindas, patikima dsningum ir tendencij administracinje teisje painimo priemon. Taiau gyvendinant administracini teiss akt mokslinio pagrindimo princip, i akt teiskros procesuose nepakankamai remiamasi teiss, vadybos, sociologijos, psichologijos ir kit mokslo ak sukauptomis iniomis, nauji teiss aktai toli grau ne visada15

Valstybs inios. 1999. Nr. 13308.

20


diegiami veikiani teiss sistem ir todl maja j veiksmingumas. Praktinio administracini teiss norm gyvendinimo mechanizm rengimas yra svarbi i norm teisinio efektyvumo garantija. Praktika rodo, kad teiskros proceso administracinio ir teisinio reglamentavimo spragos sukr itin dano administracini statym (ypa ATPK) keitimo, papildymo ir pan. alingos praktikos, skatinanios teisinio nihilizmo, statym negerbimo ir pavojingos mogaus teisi ir laisvi paeidim pltros prielaidas. Kiekybiniai teiskros rodikliai rodo, kad daugiau nei du tredaliai naujai priimt statym vienaip ar kitaip keiiami arba papildomi monms net nespjus susipainti su j tekstais ir reikalavimais. Teisins valstybs krimo Lietuvoje procesai radikaliai keiia vis valdymo santyki reguliavimo mechanizm. Laipsnikai paengiama nuo beveik neribotos valstybins valdios kiimosi asmen reikalus prie visikai nauj jos santyki su monmis, visa pilietine visuomene princip etapo. Ypa reikalingos esmins administracins teiss, kuri ilgus metus tarnavo sovietinei vadinamajai administracinei komandinei sistemai, reformos. Taigi socialiniai pokyiai visuomenje veria i naujo inagrinti Lietuvos administracins teiss turin, principus, funkcijas ir sistem, atnaujinti j atsivelgiant naujus teisins sistemos pagrindus bei Europos Sjungos teiss standartus. Ndienos valstyb ir jos vieojo administravimo institucijos teising statym pagrindu privalo utikrinti mogaus saugum ir gerov. Vadinasi, ir administracins teiss, kuri XX a. pradioje buvo vardyta policijos teise, paskirtis sureguliuoti valstybinio valdymo institucij veikl taip, kad tuo tikslu bt sukurtos palankiausios mogui slygos. Todl Lietuvos administracin teis turi garantuoti asmens teises ir laisves vykdomosios valdios institucij ir tarnautoj veiklos srityje. Taiau alies teisins sistemos reformos procesuose pasigendama nuosekli strategini nuostat, administracini gebjim, sisteminio poirio ir teisikai suderintos vieojo administravimo praktikos. Todl atlikti sociologiniai tyrimai neatsitiktinai rodo, kad tik 18,2 proc. piliei beslygikai sitikin, jog btina laikytis statym. Lietuvoje vis daniau paeidiamos galiojanio ATPK normos, Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo nuostatos ir kt. Teisin prievarta yra svarbiausias valstybins (vieosios) valdios elementas, todl ji privalo bti gyvendinama paiais vairiausiais tikslais ir lanksiais j gyvendinimo metodais. Btent dl to pastaruoju metu ypa sustiprjo administracins atsakomybs vaidmuo, nes valstybs stiprinimo raida spariai ir prietaringai besiformuojant rinkos ekonomikai kelia naujus udavinius teissaugos institucijoms, administracins teiss priemonmis ginant mogaus teises ir laisves, visuomens ir valstybs interes nuo administracini teiss paeidim.

Bendroji dalis

21

Kuriant Lietuvoje teisin sistem, administracin teis pagrindin teiss aka nusipelno ypatingo dmesio, nes utikrina viej interes ir valstybins piliei bei juridini asmen apsaugos pusiausvyr. Taiau galiojanioje ms alies administracinje teisje yra daug prietaravim, sprag ir tikrja io odio prasme pasenusi norm. iandien, pavyzdiui, administracins atsakomybs problema glaudiai susijusi su bendromis teisins atsakomybs aktualijomis ir, be abejons, reikalaujama naujo modernaus poirio tiek jos sampratos, tiek turinio atvilgiu (valstyb kol kas analizuojama tik kaip galiotas subjektas, gyvendinantis asmen atsakomyb). Taiau administracins atsakomybs negalima suprasti tik kaip piliei, pareign ir juridini asmen, kit organizacij valstybs pareikt teisini reikalavim paisym (apie reali valstybs atsakomyb nurodytiems asmenims kalbama ir raoma per maai). Todl ndienos teisin tikrov veria nustatyti aikius, juridikai suderintus valstybs ir asmens tarpusavio atsakomybs pagrindus bei principus, padidinti valstybs sipareigojimus savo pilieiams. Ne paslaptis, kad dabarties Lietuvos valstybingumui neigiam tak daro palijusi vykdomosios tvarkomosios valdios institucij drausm ir neatsakomyb, pavojing rib pasiekusi biurokratizmo apraik pltra. Taigi nauja, paangesn, administracini teiss paeidim kodifikacija yra aktuali problema. Administracins atsakomybs klausimai naujajame kodekse turi bti sureguliuoti darniai ir kompleksikai. Nors administracins atsakomybs instituto praktin ir teorin reikm didiul, administracins teiss mokslas palyginti nedaug nuveik j tobulindamas. Antai 2003 m. ATPK projekte nesant visikos ir tikslios administracins atsakomybs sampratos ir kriterij, pats projekto tekstas tarsi netenka teisins aies. Apskritai administracins atsakomybs institutas itin priklauso nuo teisingos, teistos ir pagrstos administracini bausmi taikymo politikos, pagrstos kokybikai parengtomis teisinmis procesinmis garantijomis, utikrinaniomis reali mogaus teisi ir laisvi apsaug. Taiau 1998 m. birelio 25 d. Seimo priimtoje naujoje teisins sistemos reformos metmen redakcijoje numatyta tik teiskros ir teisini institucij veikla bei problemos. Pasigendame naujos, aikios ir isamios administracins teiss doktrinos, administracini teism praktikos gairi, tarnautojo etikos koncepcijos ir kit alies administracins teiss tobulinimo strategini kriterij bei organizacini princip. Administracins teiskros socialinis efektyvumas, valdymo akt kokyb ypa priklauso nuo ia tinkamai taikom princip ir tiksli metodologini nuostat. Teisininkai A. Dapys ir P. Ragauskas, nagrindami principinius teiskros reikalavimus, ne be pagrindo iskiria teistumo princip, susijus su grietu reikalavimu atsivelgti teiss normini akt hierarchij, i akt

22


leidybos subjekt kompetencij, procedrines normini akt rengimo, primimo bei skelbimo taisykles, pagaliau su teisikai reglamentuotais juridins technikos reikalavimais, demokratizmo (vairi socialini grupi interes vertinimas ir derinimas), ryio su praktika principus bei metodus16. I tikrj negalima pateisinti tokios administracins praktikos, kai postatyminiais valdymo aktais asmenims nustatomos statym nenumatytos pareigos bei apribojimai. Be to, leidiant teiss norminius aktus ignoruojama teisinink mokslinink veikla ir silymai, nepaisoma vadybos taisykli kuriant tikru mokslu, o ne diletantikomis konjunktrikomis politik ivadomis pagrstas aktualias administracins teiss koncepcijas ir doktrinas. Negerai, kad svarbius administracini statym leidybos barus netraukiami talentingi, teisins visuomens pripainti auktos kvalifikacijos teisininkai mokslininkai ir praktikai, kad prioritetai teikiami technokratams, ekonomistams, politologams. Tokia ydinga teiskros politika skaudiai atsiliep alyje leidiam teiss akt kokybei. Atkrus nepriklausomos Lietuvos valstyb administracin teis reformuojama iki iol kaip n viena teiss aka intensyviai ir nelengvai. Be abejons, 2004 m. gegus 1 d. Lietuvai stojus Europos Sjung, iam procesui vis didesn tak darys Europos Sjungos administracin teis. Taiau apskritai Lietuvos administracins teiss sistema susideda i materialini ir procesini norm ir j pagrindu atsirandani teisini santyki visumos vieojo administravimo ir valstybinio valdymo srityje. Per laikotarp vyko radikali pokyi alies vykdomosios valdios princip, funkcij ir paties turinio lygmenimis. Todl natralu, kad autori kolektyvui teko ypa sunki uduotis parengti knyg, skirt vis pirma studentams, kad jie gyt bendr ini apie iuolaikin administracin teis, jos turin, administracins teiss akt specifik ir galt specializuotis atskiruose (pvz., valstybs tarnybos) kursuose (institutuose). Vadovlyje siekta atskleisti ypating administracins teiss vaidmen, teisinmis priemonmis gyvendinant pagrindines valstybinio valdymo funkcijas organizacin, apsaugin ir kontroliuojani alies ekonomikoje, socialiniuose santykiuose ir kitur. Vadovlyje taip pat dstoma mediaga, skirta mokslinei tiriamajai tematikai, administracinio teisinio reguliavimo aktualijoms, Europos Sjungos ir kit ali administracinei teisei, pateikiama aktualiausia teisin literatra bei teiss aktai. Lietuvoje kuriant atvir, teising, darni pilietin visuomen ir teisin valstyb, administracins teiss vaidmuo yra unikalus (ypatingas), nes ji adekvaiai orientuoja paangius socialinius visuomens16 r. i autori straipsn Lietuvos teiskros bkl bei perspektyvos // Teiss problemos. 2000. Nr. 2.

Bendroji dalis

23

pokyius, naujas teisines vertybines orientacijas ir udavinius. Kiekvieno mokslo paskirtis yra ne tik atspindti dabart, velgti vieno arba kito visuomeninio reikinio pltros tendencijas ir dsningumus, bet kartu pateikti tobuliausius valstybs, jos teisins sistemos tobulinimo bdus. Vadovlio aktualum ir svarb visuomenei lemia ir tas faktas, kad jauiame ypating informacijos apie Lietuvos administracin teis stygi. Gausi usienio teiss autori darb vairov toli grau neupildo ios spragos. Juolab kad ioje literatroje daugiausia nagrinjamos tik kit valstybi administracins teiss realijos ir ypatumai. Vienas i garsiausi pasaulio istorijoje pedagog ir mokslinink Jonas Amosas Komenskis savo ymiausiame veikale Didioji Didaktika (Magna Didactica) dar XVII a. pranaikai ra: Taigi ir tai, k vaikams duoda j nebyliai mokytojai knygos, i tikrj yra kurta, neaiku, netobula, bet kaip prie to prisideda mokytojo balsas (proting mokini supratim atitinks aikinimas ir rato praktikai pritaikomumas), jis tartum atgyja ir giliai sminga siel. Taigi tik ia jie pradeda kaip reikiant suprasti, ko mokoma, ir jausti suprant tai, k jie ino17. I ties, kad ir kokia isami, nuosekli ir domi didaktin mediaga bt idstyta vadovlyje, kad ir kokia talentinga ranka bt paraiusi subtiliausias mintis ir apibendrinimus, i ini skaitytojui, kaip rodo praktika, tikrai neutekt. Tik talentingas ir pastabus oratorius, nuodugniai susipains su dstoma mediaga ir socialine tikrove, gali sudominti klausytoj ir diegti jam paias svarbiausias profesines inias. yms XX a. mstytojai Johnas Riceas, Paulis Goodmanas ir kiti buvo teiss raydami, kad ne maiau nei pus universitete dirbani profesori turt bti atitinkamos srities profesionalai, turintys praktins veiklos patirt ir plat akirat18. mogus yra geras mokytojas, jeigu jis imano kur kas daugiau u jo dstom dalyk. Juk, be abejons, kiekviena auktoji mokykla (universitetas) turi bti teorins ir praktins minties saugykla, kurios pagrindu moni visuomen ir valstyb galt skmingai sprsti paias svarbiausias problemas ir udavinius. Tobulinaniam savo profesines inias ir skmingai jas taikaniam praktikoje teisininkui labai svarbus tampa gebjimas suderinti konkreius teiss aktus ir informacines technologijas. Juk visuotinai pripainta, kad teisinje informatikoje derinami humanitarinis ir techninis pradai. Apskritai kiekvieno teisininko praktins ir mokslins veiklos veiksmingumo didiKomenskis J. A. Didioji Didaktika (Magna Didactica). Vertim redagavo, vad ir odynl para doc. M. Rakauskas. Kaunas, 1927. P. 239. 18 Samalaviius A. XX amiaus vizionieriai. Vilnius, 1997. P. 128132.17

24


nimo poreikiai diktuoja btinum greitai integruoti ir diferencijuoti teisines inias bei aktuali informacij. Tuo tikslu btina sistemingai studijuoti, atnaujinti kiekvienam teisininkui reikaling informacini technologij ini teisinius, organizacinius ir metodologinius aspektus ir tiksliai juos taikyti praktikoje bei jurisprudencijoje. Faktai rodo, kad informacins visuomens krimas ir intensyvus skaiiavimo technikos bei automatizuot mokymo sistem panaudojimas pedagoginiais tikslais lavina ir stiprina studento bsimojo savarankikai praktikuojanio juristo profesinius gdius, informacins kultros reikms jo profesinei ateiiai suvokim. Antai pasaulyje praktikuojamos vadinamosios ekspertins sistemos (Europos Sjungos), kurios teisininkams padeda nagrinti vairius procesinius teisinius dokumentus, nuosekliai studijuoti atskir byl praktik (teism sprendimus), rengti specialias atskir objekt mokslins analizs ivadas. Taigi informacinmis technologijomis universitet katedros papildo savo informacinius fondus (specialios teisins inios, student baigiamieji darbai, referatai), o universitetai umezga tarpusavio informacinius ryius keiiasi programomis ir pan. Be to, universitet bibliotekos palaiko informacinius ryius su katedr fondais ir taip utikrina nenutrkstamus mainus moksline ir didaktine informacija. Pagaliau visa tai suteikia reali galimyb bet kuriuo metu susipainti su veikianiais statymais, j papildymais, pakeitimais, apskritai patikrinti, kaip jie galioja. Visa tai suteikia reali galimyb vadovlyje vengti konkrei teiss akt tekst citavimo, komentar ir sutelkti dmes apibendrint aktualios problemins Lietuvos administracins teiss mokslins ir praktins mediagos analiz, pltros tendencijas ir j krypi paiekas. Vis empirin teiss akt mediag ir mokslinius altinius skaitytojas gali isistudijuoti pasitelks papildomos literatros sra. Kaip rodo praktika, skaitytojas skatinamas krybikai ir analitikai mstyti, sutelkti dmes studijuojam dalyk mokslin praktin turin ir esm, konstruktyvi pasilym ir ivad formavim tobulinant administracins teiss aktus bei formuojant mokslines idjas ir pasilymus. Pirmojoje administracins teiss kurso knygoje pateikiama atnaujinta ir suderinta su ndienos Lietuvos administracine teisine realybe koncepcija (vieoji teis privalo tarnauti pilieio ir visuomens interesams, valstybei, ekonomikai, socialiniam gyvenimui derinti ir kultrai stiprinti). ioje knygoje bendrojoje administracins teiss vadovlio dalyje, be tradicini administracins teiss problem, nuvieiami bei mokslikai pagrindiami administracinio teisinio reguliavimo metodai, nauji vieosios teiss institu-

Bendroji dalis

25

tai. iuolaikinio valdymo ir socialini klausim reguliavimo kontekste pabriamos viej ir privai santyki problemos teisinje sistemoje ir kit ms visuomens institut veikloje, apvelgiama vykdomosios valdios institucij sistema Lietuvoje, j teisinio reguliavimo bei tobulinimo perspektyvos. Skaitytojui pateikiamos susistemintos inios apie administracin teis kaip savarankikos teiss ak, tyrinjama valstybinio valdymo svoka ir pagrindiniai principai, administracins teiss subjektai, valstybinio valdymo formos ir metodai, valstybinio valdymo teistumo utikrinimas, administracins politins veiklos, kio, socialins kultrins veiklos valdymas, glaustai valstybs leidiamosios politikos gyvendinimo metodai licencijavimas, sertifikacija, valstybin registracija (ie institutai isamiau nagrinjami antrojoje administracinio proceso knygoje), priekario Lietuvos, usienio ali bei apskritai Europos Sjungos administracin teis ir kt. Daugiausia dmesio, natralu, skiriama ndienos Lietuvos administracinei teisei ir jos taikymo praktikai. Vadovlyje derinami monografinio tyrinjimo ir vadovlio ypatumai, apvelgiamos naujausios Lietuvos administracins teiss raidos tendencijos ir problemos. Vadovlyje taikomi istorinis, sisteminis, lyginamasis mediagos tyrinjimo metodai. Administracinio proceso (jurisdikcijos) teis bus nagrinjama antrojoje io kurso knygoje, o administracins atsakomybs bei administracins teiss paeidimams bus skirta treiojo kurso dalis. Praktika rodo, kad ypa dinamiki administracins jurisdikcijos bei administracins atsakomybs instituto raidos tempai ir kaita Lietuvoje bei spariai formuojami nauji Lietuvos administracins teiss pagrindai suteikia galimyb nuosekliau ir adekvaiau panagrinti ias disciplinas. Ypa tai pasakytina apie itin gausios ir kol kas gana chaotikos administracins teiskros problemas administracini statym bei postatymini teiss akt kokyb, stabilum ir veiksmingum, paangios, mokslu ir praktine patirtimi pagrstos doktrinos (koncepcijos) parengim.

26


I SKYRIUS1. ADMINISTRACIN TEIS KAIP SAVARANKIKA TEISS AKA 1.1. Konstitucinis ir socialinis valstybs vykdomosios valdios vaidmuomogus ir valstybs valdia. mogus, kaip socialin btyb, siekdamas tvirtinti savo socializacij19 ir apsaugoti jos procesus, istorikai tenkina objektyvj poreik remtis valstybs valdios organizacinmis formomis. Mykolas Romeris veikale Valstyb ir jos konstitucin teis teigia, kad klasikiniai mokslai apie valstyb nurodo tris pagrindinius valstybs elementus: taut, teritorij ir valdi. Btent i trij element sjunga nusako valstybs egzistavim20. Lietuvos Respublikos Konstitucijos skirsnis konkreiai apibria mogus ir valstybs valdios santyki pagrindines jungtis. io skirsnio nuostatos susijusios ne tik su Tautos21 mogaus, bet ir kit moni teismis. i teisi universalumas reikia, kad jas turi ir geriausieji, ir blogiausieji mons22. Taigi mogus socialin vertyb, kuri Lietuvos administracin teis nedviprasmikai pripaino ir iki nepriklausomybs atkrimo. 1939 m. ileistame administracins teiss vadovlyje teigiama, kad Administracin19 Socializacija procesas, kurio metu mogus sisavina vertybes, normas, elgesio vaidmenis ir modelius, bdingus tai visuomenei, kurioje jis gyvena, o tos vertybs, normos, elgesio vaidmenys ir modeliai tampa mogaus elgesio ir veiklos motyvacijos pagrindu (A. Matulionis V. Sociologija. Vilnius: Homo liber, 2001. P. 37). 20 Rmeris M.Valstyb ir jos konstitucin teis. Vilnius, 1995. P. 12. 21 Konstitucijos 34 straipsniuose vartojama svoka Tauta, kuri reikia visus Lietuvos Respublikos pilieius, t. y. piliei bendruomen tiek asmenis, isaugojusius lietuvi tautin tapatum, tiek ir kitus, nelietuvi etnins kilms asmenis. Pavyzdiui, teiginys aukiausi suvereni gali Tauta vykdo tiesiogiai ar per demokratikai irinktus savo atstovus (4 str.) tradicikai suprantamas kaip pilieio, nesvarbu, kokia jo etnin kilm, galimyb reikti Tautos vali, kartu su kitais pilieiais formuoti valstybs politin ir teisin vali ( K. Jovaias. Konstitucijos preambul // Lietuvos Respublikos Konstitucijos komentaras (I dalis) / Ats. red. K. Jovaias. Vilnius: Teiss institutas, K. Jovaio P, 2000. P. 120). 22 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. gruodio 9 d. nutarimas.

Bendroji dalis

27

funkcija yra mogaus reikal funkcija. Administracija patarnauja lygiai valdiai, lygiai visuomenei bei jos paskiram nariui. Valdios reikalus administracija atstovauja kaip kvedys, o visuomenei patarnauja kaip tarnas, tenkindamas pono interesus. [...] Administracija turi ipildyti visa tai, ko reikalauja mons, remdamiesi statyminiu teistu pagrindu. Administracija loia tarpininko rol tarp visuomens ir valdios. Ji savaime tampa tarp i dviej btybi tarpininkas ir ryio agentas23. Galiojanti Lietuvos Respublikos Konstitucija mogus ir valstybs valdios santykius traktuoja dar plaiau iki aukiausiosios socialini vertybi ribos skals. Treiame straipsnyje pabrdama, kad valdios staigos tarnauja monms. Vadinasi, mogaus ir valstybs santykiuose prioritetas yra mogus, o valstybs etatizmas (pirmumas) asmens atvilgiu nesuderinamas su iuo Konstitucijos principu. Todl teiss taikymo praktikoje neturi kilti dviprasmik klausim, ar valdios staig tarnavimas monms i tikrj yra pareiga? Tai ne tik pareiga, bet ir svarbiausias demokratins, socialiai orientuotos valstybs tikslas, aikus prioritet santykiuose tarp mogaus ir valstybs, valstybs pirmumo asmens atvilgiu nustatymas. I io principo iplaukianti socialin teisin orientacija santykyje mogus visuomen valstyb patvirtina, kad mogus valstybei yra tikslas, o mogui visuomen ir valstyb priemon. Valstybs pirmumas mogaus atvilgiu kaip pagrindin reguliuojamoji ir apsaugin teisin ir normin nuostata yra tvirtinama vairiomis administracinmis teisinmis priemonmis nustatant kontrols ir prieiros santykius, reglamentuojant administracini gin nagrinjimo procesinius santykius, nustatant statym gyvendinimo btinas procedras. Valstybs dominavimo ribojimas utikrinamas daugelyje statym, reglamentuojani valstybs pareign teisin status ir nustatani atsakomyb u piktnaudiavim tarnyba arba u biurokratizmo, korupcijos ir kitus neteistus veiksmus. Administraciniu teisiniu poiriu valstyb, utikrindama mogaus teises, turi toliau tobulinti valdymo organizavim: 1) derinti valstybinio valdymo sistemoje atskir valdymo srii institucij subjektikum ir funkcijas. Valdymo institucij subjektikumas iame vadovlyje traktuojamas kaip vertybin ekonominio, teisinio ir kitokio socialinio institucijos statuso ypatyb jos tikslams siekti. ie tikslai nustatomi teiss norminiuose aktuose arba numatomi strateginiuose dokumentuose, moksliniuose tyrimuose.

23 Administracin teis. Bendroji dalis / Paruo P. Vilutis. Kaunas: Vytauto Didiojo universiteto Teisi fakultetas, 1939. P. 11.

28


iuolaikinse valdymo organizavimo slygomis vadovautis vien institucijos teisinio statuso ypatybmis, kad ir kiek jos bt reikmingos, neutenka; 2) derinti administracini teisini priemoni taikym su kitomis socialinmis priemonmis (jas stiprinti, kompensuoti, neutralizuoti ir pan.). Pavyzdiui, rengiant statymus ir kitus teiss aktus reikia numatyti teisini, ekonomini ir vadybini metod taikym; 3) nuolat vertinti galiojanius ir naujai rengiamus teiss aktus ir kitus reguliavimo dokumentus ir vertinti, ar jie veiksmingai utikrina mogaus teises; 4) gerinti valstybs kontrols ir prieiros gyvendinimo mechanizm; 5) sistemikai vertinti valdymo objektus; 6) gerinti informacin aprpinim, nes, pavyzdiui, visuomen nepakankamai gali kontroliuoti, ar neturi galimybi alyje vartojama kalba susipainti su tomis sutartimis; 7) sudaryti tinkamas slygas dalyvauti monms bei nevyriausybinms organizacijoms (toliau ir NVO) gyvendinant ir utikrinant mogaus teises. Valdymo organizavimo tikslas sukurti palankiausias slygas efektyviam valdymo funkcionavimui, atitinkaniam mogaus, visuomens ir valstybs interesus. Tobulinant ir kuriant dabartines valdymo sistemas daugelis susiformavusi valdymo sampratos stereotip kinta ne tik valdymo forma, bet ir socialiniu turiniu, taikomais metodais, integruojamojo pobdio poveikio priemonmis, pilietins bendruomens dalyvavimo lygmeniu. Skurdas24, nedarbas, nusikalstamumas, gamyba, paskirstymas, investavimas tai valstybs valdios institucij ir privaios iniciatyvos bei pilietins bendruomens bendros veiklos objektas. Kai kuri pilietins visuomens organizacij veikla papildo valstybs valdios programas silydamos panaias paslaugas (pvz., socialin rpyba). Pilietins visuomens organizacijos geba atlikti individo ar eimos ir valstybs tarpininko funkcijas. Nevyriausybins organizacijos pagal tarptautin patirt Lietuvoje siekia bti dar labiau nepriklausomos nuo valdios staig25. Tokiomis slygomis vieasis valdymo instituci24 Pasaulio ali patirtis rodo, kad net ir vykstanti bendra paanga skurdo problemos savaime neisprendia. Pirmiausia reikalingas politins valdios pasiryimas, ilgalaiks vyriausybi, pilietins visuomens ir net tarptautini organizacij pastangos (Lietuvos Respublikos skurdo mainimo strategijos gyvendinimo 20022004 m. programa. Lietuvos Respublikos Vyriausybs 2002 m. lapkriio 7 d. nutarimas Nr. 1753). 25 Jaunimo taryb krimas regioniniu ir nacionaliniu lygiu; jos turi bti atviros organizacijoms nepriklausaniam jaunimui ir nepriklausomos nuo politins valdios struktr. Regioni-

Bendroji dalis

29

j administravimas vis labiau veikiamas konkurencins rinkos santyki vairiose veiklos srityse. Todl majant centralizacijos lygmeniui ir didjant decentralizacijai tampa neveiksmingos valstybinio tiesioginio valdymo funkcijos, subsidiarumo26 principas paneigia valdia paklusimas princip, vyravus esant beveik visikam valstybins nuosavybs viepatavimui. Pasikeitus nuosavybs santykiams visuomenje, keiiasi ir vykdomosios valdios funkcij pobdis. Tai ypa bdinga valstybs vaidmens kaitai ekonomikos, beje, ir kit valdymo srii valstybs reguliavimo politikoje. Todl realiai vykdomos socialins, ekonomins, vadybins ir administracins teisins konsoliduojanios nuostatos ir priemons, kurios turi utikrinti operatyvins veiklos savarankikum sutelkdamos vykdomosios valdios dmes sistemins strategijos formavim, vadybini ir teisini pagrind jai gyvendinti sudarym, privaios iniciatyvos skatinim. Valstybs dominavimo ribojimas yra utikrinamas ir taikant valdi pasidalijimo princip. Norint atskleisti valdi padalijimo ir atribojimo princip tikslinga nagrinti konstitucin tekst. Valdios padalijimo ir atribojimo principas yra tvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnyje. 1 dalyje konstatuota, kad Valstybs valdi Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas, Vyriausyb ir Teismas, 2 dalyje kad Valdios galias riboja Konstitucija. io konstitucinio valdios padalijimo ir atribojimo principo taikymo esm ta, kad, pirmiausia, statym leidyba, kaip ir pats valstybs valdymas (administravimas), numato saiking vis trij valdios ak tarpusavio priklausomyb. Svert ir sulaikym sistemos paskirtis ta, kad kiekviena i trij valdios ak privalo kontroliuoti viena kit, ilikti savarankika viena kitos atvilgiu ir vykdyti jai priklausani, o ne kitokios ries funkcij27.

ns ir nacionalins valdios struktros turi tartis su Jaunimo tarybomis dl vis jaunimui reikming sprendim (Europos valdymas Baltoji Knyga, COM (2001) 428. 2001. P. 39). 26 Subsidiarumas Europos Bendrijos steigimo sutartyje: sprendim primimo principas, teigiantis, kad sprendimai turi bti priimami tuo lygmeniu, kuriuo jie yra efektyviausi (V. Vaitkeviit. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2000. P. 535.) Prie Amsterdamo sutarties pridtame Protokole dl subsidiarumo ir proporcingumo princip taikymo tvirtinta, kad kiekviena institucija, vykdydama jai suteiktus galiojimus, privalo garantuoti, kad bt laikomasi subsidiarumo, taip pat ir proporcingumo princip (Europos valdymas Baltoji Knyga, COM (2001) 428. 2001 07 25.); Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymo 4 straipsnio 2 dalyje tvirtinta nuostata, kad Vieojo administravimo sistema reformuojama vadovaujantis subsidiarumo principu, t. y. reikalavimu, kad auktesnms institucijoms nebt priskiriamos funkcijos, kurias gali atlikti emesniosios institucijos arba kiti asmenys. 27 Rmeris M. Konstitucins teiss ir teismo teiss pasieniuose. Vilnius: Pozicija, 1941. P. 14.

30


Lietuvos valstyb, mogaus ir valstybs santykiuose ribodama savo pirmum mogaus atvilgiu, turi imtis vairi, taip pat ir administracini teisinio pobdio priemoni. Btina stiprinti pasitikjim valdia, ypa teissaugos institucijomis, valstybs tarnyboje isaugoti auktos kvalifikacijos specialistus, pirmiausia teisininkus. Lietuvos mons, nepasitikdami nacionaline mogaus teisi apsaugos sistema, vis daniau skundiasi Europos mogaus Teisi Teismui. Dauguma moni ne visada pasinaudoja visais subjektini mogaus teisi gynimo bdais. Reprezentatyvios gyventoj apklausos duomenimis, 2001 m. pabaigoje absoliuti dauguma apklaustj skundsi socialini ir darbo teisi paeidimu. Didel apklaustj dalis (67 proc.) buvo link nepradti ginti savo paeist teisi dl trij pagrindini prieasi: manydami, kad tai nepads, neinodami, kur kreiptis ir bijodami prarasti darb. Du tredaliai apklaustj nurod, kad neutenka informacijos apie mogaus teises ir galimybes ginti teises28. 2000 ir 2001 m. buvo priimtos Lietuvos Respublikos valstybs politik, teisj ir valstybs pareign darbo apmokjimo statymo pataisos ir sumaintas teisj darbo umokestis29. Konstitucinis Teismas, nagrindamas, ar tokios statym pataisos atitinka Konstitucij, paymjo, kad pagal Konstitucij siekiant utikrinti teisjo nepriklausomum draudiama mainti teisj atlyginim, kol teisjas eina pareigas, ir nustatytas socialines garantijas. Paeidus konstitucin teisjo ir teism nepriklausomumo imperatyv sudaromos prielaidos padaryti teismin valdi priklausom nuo politins konjunktros30. Bdami priklausomi nuo politik teismai negali utikrinti mogaus teisi gynybos, ypa kai nagrinjami piliei ir valdios staig ginai. Administracini gin nagrinjimas administraciniuose teismuose gali tapti valstybs pirmumo mogaus atvilgiu legalizuotos iraikos skraiste. Valdios institucijos, bylindamosi teismuose su monmis, danai laikosi vilkinimo taktikos. Toki pavyzdi teismuose yra nemaai. Jie rodo, kad valdios galias monms btina riboti, o ne didinti. Trksta politins valstybs valdios valios, kad apskrii administracini gin komisijos iki iol nedirba. Vis dar svarstomas klausimas, ar btina jas steigti. Tuo tarpu savivaldybms normin nuostata dl administracini gin komisij yra alternatyvi. Jos gali steigti tokias komisijas, bet gali j ir nesteigti. Taigi toks ikiteismins administracini gin nagrinjimo alternatyviosmogaus teiss Lietuvoje: 2001 m. Visuomens nuomons ir rinkos tyrim centras Vilmorus. Vilnius, 2001. 29 Valstybs inios. 2000. Nr. 752271, Nr. 922887; 2001. Nr. 29918. 30 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas. 2001 m. liepos 12 d. // Valstybs inios. 2001. Nr. 622276.28

Bendroji dalis

31

sistemos krimas lemia valstybs institucij pirmumo mogaus atvilgiu pltr. Valstybs politikoje nra tvirto nusistatymo mogaus teisi apsaugai ir j utikrinanioms institucijoms suteikti prioritetin reikm. Dani disfunkciniai biudeto asignavimai mogaus teises ginanioms valstybs institucijoms. Pavyzdiui, policijos staigos ir pareignai dl skurdoko finansavimo, ekstensyvaus policijos raidos recidyv ir pan. priversti laikytis vadinamojo igyvenimo stiliaus. Dl to j lietuvikasis policijos subjektikumas skiriasi nuo kit teisini valstybi padties. Policijos atskirties visuomenje padt, apklaus duomenimis, didina ir tai, kad ji yra per daug udara. Jos veikla dar maai orientuota vietos savivaldybi ir gyventoj poreikius bei lkesius. Demokratins visuomens slygomis policija gali pasiekti savo tiksl tik glaudiai bendradarbiaudama su bendruomene. Tuo tarpu policij kreia jos reform politizavimas, politini partij nesusitarimas dl strategini jos reformos princip. Regis, aiku, kad tik ilgalaiks policijos veiklos strategijos principai, priimti bendru politiniu sutarimu, sustabdys besaikes reformas, ukirs keli jos marginalizacijai, numatys policijos subjektikumo vizij ir misij. Gyventoj apklausa rodo, kad visuomen nepasitiki nei politinmis, nei teisinmis valdios institucijomis. Nenuoseklus valdios staig poiris mogaus teisi problemas paskatino gaus nevyriausybini organizacij, siekiani veikti mogaus teisi apsaugos srityje, krimsi. Taiau NVO dar nepakankamai oriai ir nepriklausomai gali veikti utikrindamos mogaus teisi gyvendinim. Valstyb ioje srityje galt plaiau remtis NVO veikla, teikti joms didesn pagalb ir realias galimybes dalyvauti konkurso pagrindais gyvendinant valstybs finansuojamas socialines programas ir taip utikrina i organizacij nepriklausomum nuo valdios institucij. Vykdomosios valdios svoka, poymiai ir funkcijos. Vykdomoji valdia (administracin valdia) Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalyje tiesiogiai nevardijant, laikantis valdi padalijimo ir atribojimo principo, kartu su statym leidiamja ir teismine kaip savarankika iskirta vieningos valstybs valdios ris. Toks valdi atskyrimas turi valstybs valdios gyvendinimo kompetencijos pasidalijimo ir derinamojo bendravimo j gyvendinant funkcij. Vykdomoji valdia remiantis valdi padalijimo ir atribojimo teorija, viena vertus, yra ypatinga teiss taikomoji valdia, kuriai pavedama Konstitucijos, Seimo priimt statym, t. y. statym leidiamosios valdios vykdymo funkcija. Antra vertus, vykdomoji valdia, bdama ypatinga teiss taikomoji valdia, atlieka tvarkomsias funkcijas, t. y. valstybs vardu, kitaip nei kit

32


valdios institucij teiss taikomosios veiklos srityje, veikia pagal savo tikslin paskirt priima, kiek leidia Konstitucijos ir statym suteiktos valdios galiojimai, diskrecinius sprendimus31: leidia postatyminius teiss aktus, gyvendina valdingus galiojimus, konkreiais nurodymais telkia materialinius ir mogikuosius iteklius, sprendia vykdomajai valdiai keliamus udavinius, paskirsto personal, tobulina valdymo aparato struktr, gyvendina valdymo grandi koordinavim ir pan. Panai nuostata atsispindi ir nepriklausomos Lietuvos iki 1940 m. administracins teiss mintyje: Vieoji administracija turi savo gali ir tam tikr kompetencij, turi prerogatyv (privilegij) ir diskrecin gali. Visa tai ji panaudoja, siekdama savo tiksl. Vadinas, ji gali visas ias pajgas jungti darb, kad patarnaut visuomenei, bei jos vieajam interesui32. Konkreios keliam tiksl nuostatos yra vadybinio arba reguliuojamojo pobdio. Iskiriamos dvi pagrindins teiss taikymo gyvendinant vykdomj valdi formos: 1) operatyvin33 vykdomoji; 2) jurisdikcin. Operatyvin vykdomoji teiss taikymo veikla susijusi su valdymo institucijos pagrindinmis funkcijomis ir jas gyvendina. Tokiais atvejais vykdomosios valdios institucijos paprastai taiko teiss normos dispozicij. gyvendinant operatyvin vykdomj teiss taikymo veikl daniausiai rengiami ivestiniai sprendimai, nors kai kuriais atvejais gali bti ir pirminiai sprendimai (pvz., pradedant planavim). Prie valstybinio valdymo institucij pagrindini funkcij priskiriamos: prognozavimas, pirmini valdymo sprendim primimas, organizavimas, reguliavimas ir kontrol. Nagrinjant kiekvienos i mint funkcij turin galima iskirti bendr vis funkcij sudties element sprendim. I ties valstybinio valdymo institucijos pri-

31 Terminas diskrecija (lot. discretio, pranc. discretion) Tarptautini odi odyne apibdinamas kaip veiksm laisv, nuoira (Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2001. P. 220). Taigi diskrecin valdia (galia) tai valstybs institucijoms ir j tarnautojams suteikta teis tam tikrose situacijose savo nuoira veikti arba susilaikyti nuo tam tikr veiksm. Vieojo administravimo institucij diskrecija gyvendinant statymus nustatyti, keisti ar panaikinti asmens teisin status ribojama statymais. Siekdama sumainti pareign savivals galimybes valstyb priiri, kad valdios staigos postatyminiais valdymo aktais nenustatyt pilieiams papildom teisi arba pareig. Nustatoma teisin administravimo subjekt atsakomyb u neteistus ir al suklusius administracinius sprendimus. 32 Administracin teis. Bendroji dalis / Paruo P. Vilutis. Kaunas: Vytauto Didiojo universiteto Teisi fakultetas, 1939. P. 13. 33 Operatyvinis, ~. 2. susijs su apskaitos. Planavimo, darbo ir pan. organizacijomis: O. planavimas. ~ apskaita (Dabartins lietuvi kalbos odynas. Vyr. redaktorius St. Keinys. 4-asis leid. Vilnius: Mokslo ir enciklopedij leidybos institutas, 2000. XXIV. P. 461).

Bendroji dalis

33

ima sprendimus gyvendinti prognostin veikl, vykdyti organizacines priemones, sutvarkyti vairi vykdomj tvarkomj aparato grandi darb, kontroliuoti pavaldi institucij veikl. Paprastai ie daliniai sprendimai skirti gyvendinti pagrindinius sprendimus. Taigi vairi valdymo sprendim ris galima suskirstyti dvi grupes: pirmin ir ivestin. Pirminiai sprendimai apibria strateginius valdymo tikslus. Ivestiniai tikslus, analitikai nustatomus i konkrei vykdomosios valdios institucij ir j valdomj objekt tarpusavio sveikos aplinkybi. Jeigu valdymo sprendimas priklauso nuo konkreios situacijos ypatum, tai jam suteikiama tam tikra teiss taikymo akto forma. Toks teiss taikymo aktas daro tak kit valdymo funkcij gyvendinimui ir turi organizacin poveik. Tokio poveikio pavyzdys gali bti planavimo akt leidyba. ie aktai, nors ir yra teiss taikomieji aktai, bet tvirtina ivestinius valdymo sprendimus. Planavimo aktai motyvuoja valstybinio valdymo institucijas gyvendinti organizacin, reguliavimo ir kontrols veikl. Teiss taikymo veiklos procese daniausiai rengiami ivestiniai valdymo sprendimai. J rengimas utikrina teiss norm sukonkretinim, konkrei teisini santyki atsiradim, pasikeitim arba pabaig. iuo atveju teisini santyki dalyviams j turinys sudaro hipotezi rinkinius, darinius. Ivestiniai sprendimai parengiami ir suraomi teiss taikymo aktuose neperengiant vykdomosios tvarkomosios veiklos rib ir remiantis valstybinio valdymo institucijos operatyviu savarankikumo ir anksiau mintos diskrecijos teiss naudojimosi galimybmis. Valstybini institucij, tarp j ir administracijos, esmin paskirtis padti monms tinkamai gyventi, gyvendinti j teises bei laisves. ioji institucijos arba pareigno diskrecija turt palengvinti ir utikrinti veiksming institucijai priskirt funkcij gyvendinim, o kartu prisidti prie mogaus teisi ir laisvi gyvendinimo. Esminis vykdomosios valdios poymis ji tiesiogiai tvarko vairius teisinius, ekonominius, vadybinius, informacinius, techninius, moni aukljimo klausimus. Vykdomoji valdia sutelkia valstybs faktin gali, nes tik ji suteikia tam tikriems subjektams atitinkamas galimybes gyvendinti j subjektines teises bei skiria jiems btinus iteklius. Administracin valdia, turdama savo inioje didiulius materialinius ir mogikuosius iteklius, tiesiogiai j nenaudoja, ji operuoja moni veiksmais, gamtiniais, materialiniais ir kitais itekliais tam, kad organizuot, reguliuot ekonomin alies gyvenim, politini administracini problem tvarkym, kultr, vietim, sveikatos apsaug ir pan. Jurisdikcin veikla gyvendinama tada, kai kyla btinyb atkurti paeist teis, taip pat taikant prievart visuomenini santyki subjektams. Plaiuoju poiriu ji yra organizacinio pobdio. Tuo pasireikia valstybi-

34


nio valdymo bendroji socialin reikm, aktyvus valstybinio valdymo institucij vaidmuo visuomens pltros procese. Jurisdikcin valstybinio valdymo institucij teiss taikymo veikl gyvendina tam tikros institucijos, kuri veikl grietai reglamentuoja teiss normos. Jos paskirtis alinti i valdomos aplinkos destruktyvias situacijas, taip pat individualizuoti ir konkretizuoti teiss norm taikymo sankcijas. Joje, kitaip nei operatyvins vykdomosios teiss taikymo veikloje, ribojama diskrecija. Be abejo, tai nereikia, kad valstybinio valdymo institucijos mechanikai taiko teis. Konkreiose bylose priimant sprendimus vadovaujantis statymais atsivelgiama teiss paeidimo aplinkybes, kaltininko asmenyb ir kitus teisikai reikmingus veiksnius. Tokiu atveju jurisdikcin veikla taip pat yra krybinio pobdio. Vykdomoji valdia ir administracin teis. Lyginamasis poiris kit demokratini valstybi, pavyzdiui, JAV, administracins teiss funkcijas rodo, kad pagrindinis administracins teiss tikslas (funkcija) yra valdios kontrol. Administracins teiss poiriu svarbu, kad valdia neperengt jai suteikt teisini galiojim rib. Btina apginti pilieius nuo netinkamo, teisikai abejotino, privai ir inybini valdinink interesus atitinkanio valdios poveikio. Administracin teis reguliuoja vykdomosios valdios organizavim ir veikim. Svokos ir kategorijos administracinje teisje. Tiek teorikai (kuriant naujas teiss normas), tiek praktikai (taikant teiss normas) danai kyla btinyb suprasti teisin svok, atskirti panaias svokas. Teisins svokos suvokimas turi filosofin, login, lingvistin, teisin ir kitoki reikm. Tai reikia, kad teisins svokos apibrimo veiksmai turi bti pagrsti i moksl nuostatomis. Filosofiniu poiriu teisin svoka yra svarbi kaip socialinio painimo objektas, turintis tam tikr tikrovs poymi, kuriuos atskleidia mstymo formos. Loginiu poiriu teisin svoka svarbi tuo, kad jos apimtis ir turinys atskleidiami loginiais veiksmais, naudojant tam tikras apibrim ris. Lingvistiniu poiriu teisin svoka svarbi tuo, kad ji turi ir gali bti nagrinjama remiantis odio, kategorijos, termino kilme ir reikme (jos fiksuojamos vienomis ar kitomis kalbos formomis). Teisiniu poiriu teisin svoka svarbi tuo, kad pagrsta teisiniu mstymu, atspindi tokius painimo objekto (nusakomo svoka) poymius, kurie yra teisikai reikmingi. Taigi teisini svok krimas (taip pat j vartojimas taikant teiss normas) reikia, kad teisinis mstymas yra aktyvaus ir krybinio pobdio,

Bendroji dalis

35

nors sudaryt teisini svok skm visikai priklauso nuo to, kaip tiksliai jose atsispindi objektyvi realyb, t. y. kiek tiksliai nurodomos teisikai nagrinjamo reikinio arba dalyko ribos. ias ribas nustato svokos apimtis ir turinys. Pagrindinis rib nustatymo kriterijus daniausiai yra teisins svokos vartojimo tikslas. Jei apimtis svokoje apibendrint daikt login klas, o turinys esmini ir bendrj objekto poymi visuma, pagal kuriuos apibendrinti ir iskirti daiktai toje svokoje, tai teisins svokos turinys formuluojamas suvokus pirmiausia bendrin, vliau specialij (teisini poymi padidjimo) svokas. Tai reikia, jog nordami apibrti teisin svok, pavyzdiui, pareignai, pirmiausia turime suvokti bendrin svok (kaip painimo objekt), jos prasm. Bendrins svokos poymi iekosime etimologijos odynuose. Toliau jos pagrindu iskirdami pagal svokas vartojimo tiksl, atskirus specifinius poymius kursime pareigno teisins svokos administracinius, baudiamuosius, darbo teiss ir pan. aspektus. Daniausiai teisin svoka (nuo bendrins iki specialiosios svokos) apibriama remiantis orientaciniais, diferenciniais (skiriamaisiais) ir funkciniais poymiais. Orientaciniai poymiai nurodo objekto reikm kit daikt ir reikini visumai. ie poymiai tai tam tikros klass tapatingumo (bendrumo) po

administracine_teise bendroji dalis vadovelis

Documents

tinklalapis

mogikj itekli

demokratikai

dirbantys

upper sadlle

atkrus lietuvos

lietuvos metrologijos

bti nepriekaitingos