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PROF. VERSTEYL Rechtsanwälte

Abfall, Nicht-Abfall und Abfallende

− eine Diskussion ohne Ende? Rechtliche Rahmenbedingungen

Rechtsanwalt Dr. Holger Jacobj

Umweltrecht aktuell 13.

Aktuelle Entwicklungen im Abfallrecht Hannover, 10. Juli 2014

– 1 –


– Abfallbegriff, § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG

– Exkurs: Unanwendbarkeit des Abfallrechts trotz Erfüllung des Abfallbegriffs (Geltungsbereich, § 2 KrWG)

– Grenzen des Abfallbegriffs:

– Allgemeine Definitionen

Entledigungstatbestände, § 3 Abs. 2 bis 4 KrWG

– Spezielle Regelung für Herstellungsverfahren

Nebenprodukte, § 4 KrWG

– Spezielle Regelung für den Abschluss von Verwertungsverfahren

Ende der Abfalleigenschaft, § 5 KrWG

Übersicht

Abfall, Nicht-Abfall und Abfallende - Rechtliche Rahmenbedingungen – 2 –


– Erweiterung des Abfallbegriffs im Vergleich zum früheren Recht

– „Stoffe oder Gegenstände“ statt „bewegliche Sachen“

– Streichung der „in Anhang I aufgeführten Gruppen“

– aber Reduzierung des Anwendungsbereichs in § 2 Abs. 2 KrWG, mit Anwendungsausschluss für unbewegliche Sachen:

– „Böden am Ursprungsort (Böden in situ), einschließlich nicht ausgehobener, kontaminierter Böden und Bauwerke, die dauerhaft mit dem Boden verbunden sind“ (Nr. 10)

– nicht kontaminiertes Bodenmaterial zur bautechn. Verwendung (Nr. 11)

– weitere Ausschlüsse, z.B. für Kernbrennstoffe (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 KrWG)

– Unanwendbarkeit des Abfallrechts trotz Erfüllung des Abfallbegriffs

Abfallbegriff gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG und Exkurs zum Geltungsbereich gemäß § 2 KrWG


(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss.


(2) Eine Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.

(3) Der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen,

1. die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder

2. deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt.

Für die Beurteilung der Zweckbestimmung ist die Auffassung des Erzeugers oder Besitzers unter Berücksichtigung der Verkehrsanschauung zugrunde zu legen.

Entledigungstatbestände, § 3 Abs. 2 - 4 KrWG



(4) Der Besitzer muss sich Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.

Entledigungstatbestände, § 3 Abs. 2 - 4 KrWG (Forts.)


– Auslegung der Entledigungstatbestände vor allem anhand von Sinn und Zweck des Abfallrechts, Umweltschäden im Zusammenhang mit unkontrollierter Besitzaufgabe zu vermeiden

– Beispiel: EuGH, Urt. vom 12.12.2013 – C-241/12 u. C-242/12 – „Shell“ (keine Abfalleigenschaft von verunreinigtem aber verkehrsfähigem Dieselkraftstoff)


(1) Fällt ein Stoff oder Gegenstand bei einem Herstellungsverfahren an, dessen hauptsächlicher Zweck nicht auf die Herstellung dieses Stoffes oder Gegenstandes gerichtet ist, ist er als Nebenprodukt und nicht als Abfall anzusehen, wenn

1. sichergestellt ist, dass der Stoff oder Gegenstand weiter verwendet wird,

2. eine weitere, über ein normales industrielles Verfahren hinausgehende Vorbehandlung hierfür nicht erforderlich ist,

3. der Stoff oder Gegenstand als integraler Bestandteil eines Herstellungsprozesses erzeugt wird und

4. die weitere Verwendung rechtmäßig ist; dies ist der Fall, wenn der Stoff oder Gegenstand alle für seine jeweilige Verwendung anzuwendenden Produkt-, Umwelt- und Gesundheitsschutzanforderungen erfüllt und insgesamt nicht zu schädlichen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führt.

(2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, […] durch Rechtsverordnung nach Maßgabe der in Absatz 1 genannten Anforderungen Kriterien zu bestimmen, nach denen bestimmte Stoffe oder Gegenstände als Nebenprodukt anzusehen sind, und Anforderungen zum Schutz von Mensch und Umwelt festzulegen.

Nebenprodukte, § 4 KrWG



– bisherige Abgrenzung von Abfällen und Nebenprodukten (= Neben-erzeugnissen = Nichtabfällen aus Produktionsprozessen): nur über die Auslegung des Entledigungswillens

– jetzt: spezielle Regelung zur Präzisierung des Abfallbegriffs

– EuGH-Rechtsprechung und ihre Zusammenfassung in der Mitteilung KOM(2007) 59 vom 21.2.2007 führten zu Art. 5 AbfRRL 2008/98/EG

– Erwägungsgründe der AbfRRL:

– (4) „In seiner Entschließung vom 20. April 2004 […] hat das Europäische Parlament die Kommission aufgefordert, […] die Unterscheidung zwischen Abfall und Nicht-Abfall zu klären“.

– (22) „Die unterschiedlichen Aspekte der Abfalldefinition sollten nicht verwechselt werden; […] Nebenprodukte, bei denen es sich nicht um Abfälle handelt, und zum anderen auf Abfälle, die nicht mehr als Abfälle anzusehen sind […]“


Hintergrund des § 4 KrWG


– immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit einer Anlage: Schwellenwerte für die Entstehung von Abfällen (4. BImSchV Anhang 1 Nr. 8)

– abfallrechtliche Überwachungsmaßnahmen nach der NachwV in Abhängigkeit von den entstehenden Abfallmengen

– Notwendigkeit einer Notifizierung bei geplanter grenzüberschreitender Verbringung gemäß den Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006

– Anwendbarkeit des Abfallrechts einerseits und der REACH-VO (EG) Nr. 1907/2006 andererseits

– Art. 2 Abs. 2 der REACH-VO nimmt Abfall ausdrücklich von der Definition als Stoff, Gemisch oder Erzeugnis im Sinne des Art. 3 der Verordnung aus

– Abfalleigenschaft lässt insoweit den Anwendungsbereich der REACH-Bestimmungen entfallen

– Marketing für die betroffenen Materialien

Bedeutung der Abgrenzung von Abfällen und Nebenprodukten



(1) Ein Stoff oder Gegenstand, der das Ergebnis eines Herstellungsverfahrens ist, dessen Hauptziel nicht die Herstellung dieses Stoffes oder Gegenstands ist, kann nur dann als Nebenprodukt und nicht als Abfall im Sinne des Artikels 3 Nummer 1 gelten, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:

a) es ist sicher, dass der Stoff oder Gegenstand weiter verwendet wird,

b) der Stoff oder Gegenstand kann direkt ohne weitere Verarbeitung, die über die normalen industriellen Verfahren hinausgeht, verwendet werden,

c) der Stoff oder Gegenstand wird als integraler Bestandteil eines Herstellungsprozesses erzeugt und

d) die weitere Verwendung ist rechtmäßig, d.h. der Stoff oder Gegenstand erfüllt alle einschlägigen Produkt-, Umwelt- und Gesundheitsschutzanforderungen für die jeweilige Verwendung und führt insgesamt nicht zu schädlichen Umweltoder Gesundheitsfolgen.

Vergleich von Art. 5 Abs. 1 AbfRRL und § 4 Abs. 1 KrWG


(1) Fällt ein Stoff oder Gegenstand bei einem Herstellungsverfahren an, dessen hauptsächlicher Zweck nicht auf die Herstellung des Stoffes oder Gegenstandes gerichtet ist, ist dieser als Nebenprodukt und nicht als Abfall anzusehen, wenn

1. sichergestellt ist, dass der Stoff oder Gegenstand weiter verwendet wird,

2. eine weitere, über ein normales industrielles Verfahren hinausgehende Vorbehandlung hierfür nicht erforderlich ist,

3. der Stoff oder Gegenstand als integraler Bestandteil eines Herstellungsprozesses erzeugt wird und

4. die weitere Verwendung rechtmäßig ist; dies ist der Fall, wenn der Stoff oder Gegenstand alle für seine jeweilige Verwendung anzuwendenden Produkt-, Umwelt- und Gesundheitsschutzanforderungen erfüllt und insgesamt nicht zu schädlichen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führt.


– Anwendbarkeit des § 4 KrWG: Anfall bei einem Herstellungsverfahren, ohne dass der Hauptzweck darauf gerichtet ist, z.B. bei industriellen Produktionsverfahren, bergbaulichen Tätigkeiten und landwirtschaftlicher Produktion (BT-Drs. 17/6052, S. 76)

– Sicherstellung der weiteren Verwendung

– „gesicherte positive Prognose“ (BT-Drs. 17/6052, S. 76)

– Indiztatsachen: positiver Marktpreis des Materials und Handelsverträge, die den vollständigen Absatz langfristig sichern

– VGH Mannheim (Beschl. vom 19.9.2013, Az. 10 S 1725/13): unvereinbar mit längerer Zwischenlagerung (?)

– Entbehrlichkeit einer über ein normales industrielles Verfahren hinausgehenden Vorbehandlung

– „Vergleich mit der Verarbeitung von Primärprodukten“ (BT-Drs. 17/6052, S. 76)

– Indiz: gezielte Bestimmung stoffl. Eigenschaften statt nachträgl. Bearb.

Voraussetzungen für Nebenprodukte



– Erzeugung als integraler Bestandteil eines Herstellungsprozesses

– Begründung des Gesetzentwurfs (BT-Drs. 17/6052, S. 76): „Anforderung […] soll gewährleisten, dass der Stoff für eine spätere Verwendung aufbereitet und tatsächlich einer Verwendung zugeführt werden kann.“

– eigenständige Bedeutung fraglich

– Rechtmäßigkeit der Verwendung

– Vergleich mit den Grundpflichten aus § 7 Abs. 3 KrWG, wonach die Verwertung „ordnungsgemäß und schadlos“ zu erfolgen hat

– Schutzstandard muss bereits durch das allgemeine Produkt-, Umweltschutz- oder Gesundheitsschutzrecht erfüllt sein; bei relevanten Schutzlücken ist der Stoff oder Gegenstand nicht als Nebenprodukt aus dem Regime des Abfallrechts zu entlassen (BT-Drs. 17/6052, S. 76)

– Regelmäßig erforderlich: Qualitätssicherung im Herstellungsverfahren

– Beispiel: EuGH, Urt. vom 3.10.2013 – C-113/12 – „Brady“ (Gülle)

Voraussetzungen für Nebenprodukte (Forts.)



– Möglichkeit der Konkretisierung der abstrakten Anforderungen des Gesetzes durch Kriterien für bestimmte Stoffe oder Gegenstände (z.B. herkunftsbezogene Regelungen, die an definierte Produktionsbereiche oder beispielsweise Anlagentypen im Sinne der 4. BImSchV anknüpfen)

– keine zwingende Notwendigkeit, denn mit Absatz 1 besteht eine aus sich heraus vollziehbare Regelung

– Möglichkeit, Grenzwerte für Schadstoffe festzulegen?

– Erwähnung nur in § 5 Abs. 2 KrWG im Zusammenhang mit dem Ende der Abfalleigenschaft, nicht in § 4 Abs. 2 KrWG

– kein Grund, diese Regelungsoption in Bezug auf Nebenprodukte auszuschließen

– Entwurf: § 18 des Entwurfs der Ersatzbaustoffverordnung (Arbeitsentwurf vom 31.10.2012)

Verordnungsermächtigung, § 4 Abs. 2 KrWG



(1) Die Abfalleigenschaft eines Stoffes oder Gegenstandes endet, wenn dieser ein Verwertungsverfahren durchlaufen hat und so beschaffen ist, dass

1. er üblicherweise für bestimmte Zwecke verwendet wird,

2. ein Markt für ihn oder eine Nachfrage nach ihm besteht,

3. er alle für seine jeweilige Zweckbestimmung geltenden technischen Anforderungen sowie alle Rechtsvorschriften und anwendbaren Normen für Erzeugnisse erfüllt sowie

4. seine Verwendung insgesamt nicht zu schädlichen Auswirkungen auf Mensch oder Umwelt führt.

(2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates nach Maßgabe der in Absatz 1 genannten Anforderungen die Bedingungen näher zu bestimmen, unter denen für bestimmte Stoffe und Gegenstände die Abfalleigenschaft endet, und Anforderungen zum Schutz von Mensch und Umwelt, insbesondere durch Grenzwerte für Schadstoffe, festzulegen.

Ende der Abfalleigenschaft, § 5 KrWG



– wirtschaftliche und rechtliche Bedeutung wie bei Nebenprodukten, § 4 KrWG

– Abfallende erst mit Erfüllung abfallrechtlicher Verwertungspflichten

– Konkretisierung: Abschluss der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen durch Einbindung in Erzeugnisse (§ 7 Abs. 3 Satz 1 KrWG)

– Beispiele (nach altem Recht, aber im Einklang mit dem KrWG):

– Alttextilien (BVerwG, Az. 7 C 31.97)

– Klärschlammkompost (BVerwG, Az. 7 C 4.06)

– Regelung zum Ende der Abfalleigenschaft gemäß § 5 KrWG dient dazu, die Vorverlagerung des Verwertungsabschlusses normativ abzusichern: noch keine Nutzung, aber Bereitstellung zur Nutzung

– Umsetzung des Art. 6 AbfRRL

Bedeutung und Hintergrund des § 5 KrWG



– Art. 6 AbfRRL: Regelung zielt auf normative Konkretisierung ab

– Abs. 1: „Bestimmte festgelegte Abfälle sind nicht mehr als Abfälle im Sinne von Artikel 3 Buchstabe a anzusehen, wenn…“.

– Abs. 2: Festlegung von Kriterien für bestimmte Abfälle im Komitologieverfahren (Ausschussverfahren nach Art. 39 Abs. 2 AbfRRL) unter den Bedingungen des Abs. 1

– bereits erlassen: Verordnung (EU) Nr. 333/2011 des Rates vom 31.3.2011 über Eisen-, Stahl- und Aluminiumschrott

– § 5 KrWG: selbstvollziehende Regelung

– setzt weder normative noch administrative Umsetzungsakte voraus

– konkretisierende Verordnung kann auf der Grundlage des § 5 Abs. 2 erlassen werden, ist aber nicht zwingend

– kein Verstoß gegen Unionsrecht, da Art. 6 Abs. 4 S. 1 AbfRRL Einzelfallentscheidungen unter Berücksichtigung der EuGH-Rechtsprechung zulässt und die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 KrWG daraus stammen

Erweiterung der Regelungen des Art. 6 AbfRRL 2008/98/EG durch § 5 KrWG



– Durchlaufen eines Verwertungsverfahrens

– Definition der Verwertung in § 3 Abs. 23 Satz 1 KrWG: Verfahren, als dessen Hauptergebnis der Abfall einem sinnvollen Zweck zugeführt wird

– 22. Erwägungsgrund der AbfRRL: Sichtung des Abfalls kann für das Erreichen des Endes der Abfalleigenschaft ausreichen, um nachzuweisen, dass er die Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft erfüllt

– Verwertungsverfahren im Sinne des § 5 KrWG sind Verfahren aller drei Verwertungsvarianten (Vorbereitung zur Wiederverwendung, Recycling und die sonstige Verwertung, z.B. Gewinnung eines Brennstoffs)

– Verwendung für bestimmte Zwecke

– soll ausschließen, dass der Besitzer sich des Stoffes bzw. Gegenstandes zeitnah wieder entledigt, sodass erneut Abfall anfällt (BT-Drs. 17/6052, S. 77)

– Bestimmbarkeit der weiteren Verwendung ist außerdem Voraussetzung der Beurteilung nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 KrWG

Voraussetzungen des Abfallendes



Voraussetzungen des Abfallendes (Forts.)


– Markt oder Nachfrage

– soll ebenfalls eine erneute Begründung der Abfalleigenschaft verhindern (BT-Drs. 17/6052, S. 77)

– Markt und Nachfrage fallen regelmäßig zusammen

– Indiz für die Existenz eines Marktes ist ein positiver Preis

– Erfüllung technischer und rechtlicher Anforderungen

– gleiches Schutzniveau wie für Primärprodukte

– „alle Rechtsvorschriften und anwendbaren Normen für Erzeugnisse“ meint in beiden Fällen Rechtssätze, die Produkten eine bestimmte Beschaffenheit abverlangen

– „technische Anforderungen“ sind Anforderungen, die keine Rechtsnormqualität haben (z.B. DIN-Vorschriften)


– Unschädlichkeit der Verwendung

– Gesetzesbegründung verweist beispielhaft für den Einsatz des Stoffes oder Gegenstandes als Sekundärbrennstoff auf die Vorgaben des Immissionsschutzrechts und für die Verwendung als Düngemittel auf das Düngerecht (BT-Drs. 17/6052, S. 77).

– Überschneidungen mit Nr. 3 (Rechtsvorschriften)

– Bedeutung in den Fällen, in denen keine Normen existieren aber gleichwohl Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit auszuschließen sind (vgl. § 7 Abs. 3 KrWG mit Anforderungen an eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung)

– Beispiel: EuGH, Urt. vom 7.3.2013 – C-358/11 – „Lapin …“ (Verwendung von mit CCA[Kupfer-Chrom-Arsen]-Lösungen behandelten ehemaligen Telefonmasten zur Wegebefestigung)

Voraussetzungen des Abfallendes (Forts.)



– Ziel: abstrakt-generelle Regelungen statt konkret-individueller Behördenentscheidungen

– Möglichkeit, Grenzwerte für Schadstoffe festzulegen, wird in § 5 Abs. 2 ausdrücklich genannt

– Entwurf: § 19 des Entwurfs der Ersatzbaustoffverordnung (Arbeitsentwurf vom 31.10.2012)

– sinnvoller: Regelungen auf europäischer Ebene

Verordnungsermächtigung, § 5 Abs. 2 KrWG



– Wirkungen:

– erfordern, soweit sie in der Form der europäischen Verordnung ergangen sind, keine Umsetzung durch nationale Normen

– führen dazu, dass ggf. bestehende nationale Regelungen bei Widersprüchen unangewendet bleiben müssen

– verabschiedete EU-Verordnungen:

– Verordnung (EU) Nr. 333/2011 vom 31.3.2011 über Eisen-, Stahl- und Aluminiumschrott

– Verordnung (EU) Nr. 1179/2012 vom 10.12.2012 über bestimmte Arten von Bruchglas

– Verordnung (EU) Nr. 715/2013 vom 25.7.2013 über Kupferschrott

– Entwürfe und Vorarbeiten zu weiteren Abfällen:

– Altkunststoffe und Altpapier (vorerst gestoppt)

– Kompost und Gärrückstände, Baurestmassen und Ersatzbrennstoffe

Konkretisierungen gemäß Art. 6 Abs. 2 AbfRRL



– 21 – Abfall, Nicht-Abfall und Abfallende - Rechtliche Rahmenbedingungen – 21 –

Kontakt

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Dr. Holger Jacobj Rechtsanwalt Fachanwalt für Verwaltungsrecht

Prof. Versteyl Rechtsanwälte Im Langen Felde 3 30938 Burgwedel Tel. 05139 98 95-0 / Fax -55

[email protected] www.versteyl.de

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