รายงานวจยฉบบสมบรณ

การจดการกบการเขาประเทศและการจางงานทผดกฎหมายในประชาคมอาเซยน: กรณศกษาประเทศไทยและประเทศมาเลเซย

เสาวณย แกวจลกาญจน และคณะ

ไดรบทนอดหนนการวจยจากงบประมาณแผนดน ประจ าปงบประมาณ พ.ศ.2557

มหาวทยาลยทกษณ

ii

สญญาเลขท 91725

รายงานวจยฉบบสมบรณ

การจดการกบการเขาประเทศและการจางงานทผดกฎหมายในประชาคมอาเซยน: กรณศกษาประเทศไทยและประเทศมาเลเซย

อ. เสาวณย แกวจลกาญจน ผศ.ดร.สทธพร บญมาก ดร.ธญรด ทวกาญจน อ.จรนนท ไชยบปผา

ไดรบทนอดหนนการวจยจากงบประมาณแผนดน

ประจ าปงบประมาณ พ.ศ.2557 มหาวทยาลยทกษณ

iii

บทคดยอ

การวจยเรอง“การจดการกบการเขาประเทศและการจางงานทผดกฎหมายในประชาคมอาเซยน :

กรณศกษาประเทศไทยและประเทศมาเลเซย” มวตถประสงคเพอ 1) ศกษาพฒนาการของนโยบายในการ

จดการกบการเขาประเทศ และมาตรการในการปฏบตตอแรงงานขามชาตทเขาประเทศโดยผดกฎหมายและ

การจางงานทผดกฎหมายของประเทศไทยและมาเลเซย ตงแตอดตปพ.ศ. 2535 จนถงปจจบน พ.ศ. 2559

และ 2) เพอศกษาปญหาและขอจ ากดเกยวกบการจดการกบการเขาประเทศและการจางงานแรงงานขามชาต

ทผดกฎหมายในไทย และมาเลเซย ส าหรบการเขาสประชาคมอาเซยน การศกษาครงนเปนการวจยเชง

คณภาพ ซงประกอบดวยการวจยเอกสารและการวจยภาคสนาม ส าหรบผใหขอมลหลก คอ ตวแทนเจาหนาท

ของรฐ ตวแทนภาคเอกชนและตวแทนภาคประชาสงคม โดยใชเทคนคการเกบขอมลการสมภาษณเชงลกและ

การสนทนากลม และวเคราะหขอมลโดยการวเคราะหเนอหา

ผลการศกษาพบวา ไทยมการใชนโยบายแบบผอนปรนตงแต พ .ศ. 2535 เปนตนมา ผานมาตรา 17

ของพระราชบญญตคนเขาเมอง 2522 ในขณะทมาเลเซยในป พ.ศ.2535 (ค.ศ.1992 ) มาเลเซยในมการออก

นโยบายคขนานไปกบการใชกฎหมายภายในเนองจากชวงระยะเวลาดงกลาวมแรงงานจากประเทศเพอนบาน

หลบหนเขามาเปนจ านวนมาก อาจกลาวไดวาทงไทยและมาเลเซยถอเปนประเทศปลายทางของแรงงานไร

ทกษะ และแมวาทงสองประเทศมความพยายามอยางยงยวดในการแกปญหาดงกลาวไมวาจะเปนโดยการออก

มาตรการและแกไขกฎหมายหลายฉบบ แตผลการศกษาชใหเหนวาสาเหตหลกทท าใหกระบวนการบรหารและ

จดการแรงงานขามชาตของทงสองประเทศยงไมประสบผลส าเรจเทาทควร เนองจากการขาดความตอเนอง

ของการประกาศใชนโยบายและขนตอนการน านโยบายไปปฏบต รวมถงการขาดแผนงานในระยะยาวเพอการ

แกปญหาดงกลาวอยางยงยนและมประสทธภาพ

iv

Abstract

The research titled “Immigration Management and the Irregular Employment in ASEAN: A Case Study in Thailand and Malaysia” is divided into 2 objectives including 1) to study policies’ development (from 1992 to 2016) in terms of labor management and immigration and the measurements which treat to irregular migrant workers in Thailand and Malaysia 2) to study problems and limitations regarding labor management and immigration particularly on migrant workers who stay and/or work illegally in Thailand and Malaysia in order to be part of ASEAN community. This research is based on both documentary and field research. The key performances comprise of the representatives from several sectors namely government; private entitle and civil societies. In order to obtain such significant information, it requires to conduct an in-depth interview and focus groups to analysis all details.

The result illustrates that from 1992 onward, Thailand applies lessen policies which is

provided in Article 17 of Immigration Act BE 2522. Whereas in 1992 Malaysia ordered parallel

measures to cope with illegal migrant workers since in that period there were a number of

workers from its neighboring countries influx to Malaysia . It can be said that those two

countries consider as an origin and a destination country for unskilled workers especially

irregular migrant workers. Therefore, having sufficient labor management policies should be

established. Despite the fact that, Thailand and Malaysia implement several measures to

handle with those problems, the result shows that they fail to mitigate such difficulties.

There are several reasons why those laws and policies become unsuccessful namely the

lack of consistency implementation of those policies as well as a long term policies hardly

consideration.

v

สารบญ หนา บทคดยอ iii สารบญตาราง vii สารบญภาพ viii บทท 1 บทน า 1.1 ความส าคญและทมาของปญหาในการวจย 1 1.2 วตถประสงคของการวจย 6 1.3 ขอบเขตของการศกษาวจย 6 1.4 วธการศกษา 7

1.5 รปแบบการวเคราะหงานวจย 9 1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ 9

บทท 2 เอกสารและงานวจยทเกยวของ 2.1 แนวคดและทฤษฎเกยวกบการยายถนและการเคลอนยายแรงงาน 11 2.2 แนวคดเกยวกบการจดการการเขาประเทศ 21 2.3 รปแบบและวธการจ าแนกแรงงาน 30 2.4 แนวคดเกยวกบการจางงานแรงงานขามชาต 36 2.5 งานวจยทเกยวของ 44

บทท 3 วธด าเนนการวจย 3.1 การออกแบบการวจย 52 3.2 ขนตอนการด าเนนการวจย 53 3.2.1 การวจยเอกสาร 53 3.2.2 การวจยภาคสนาม 55

vi

หนา บทท 4 นโยบาย การจดการกบการเขาประเทศและกฎหมายทเกยวของ ของประเทศไทยและประเทศมาเลเซย

4.1 พฒนาการของนโยบายและมาตรการเกยวกบการจางงาน 59 แรงงานขามชาตของประเทศไทยและประเทศมาเลเซย 4.2 การจดการการเขาประเทศและการจางงานของประเทศไทยและมาเลเซย 72

บทท 5 ปญหาและขอจ ากดเกยวกบการจดการการเขาประเทศ

และการจางแรงงานทผดกฎหมาย 5.1 ปญหาและขอจ ากดเกยวกบการจดการการเขาประเทศและ 91 การจางแรงงานทผดกฎหมายของประเทศไทย

5.2 ปญหาและขอจ ากดเกยวกบการจดการการเขาประเทศและ 113 การจางแรงงานทผดกฎหมายของประเทศมาเลเซย 5.3 เปรยบเทยบการจดการการเขาประเทศและการจางแรงงาน 125

ทผดกฎหมายของไทยและมาเลเซย

บทท 6 สรปผลการวจยและขอเสนอแนะ 6.1 สรปผลการวจย 132

6.2 ขอเสนอแนะ 136 บรรณานกรม 139 ภาคผนวก 145

vii

สารบญตาราง

ตาราง หนา 1.1 แรงงานไทยในประเทศมาเลเซยทถกตองตามกฎหมาย 4 จ าแนกตามอาชพ ป 2549 – 2552 1.2 แรงงานไทยในประเทศมาเลเซยทไมถกตองตามกฎหมาย 5 จ าแนกตามอาชพ ป2552 2.1 รายการยกเวนการตรวจลงตราส าหรบประเทศสมาชกอาเซยนโดย 29

รฐบาลมาเลเซย

2.2 จ านวนแรงงานตางชาตหลบหนเขาเมองทไดรบอนญาตใหท างาน 42 จ าแนกตามสญชาต ป พ.ศ. 2553

2.3 การอนญาตแรงงานตางชาตท างานในประเทศมาเลเซย 43 จ าแนกตามประเภทงานและสญชาตของแรงงานตางชาตระดบไรฝมอ

3.1 ขอมลของผใหขอมลโดยการสมภาษณเชงลก กรณศกษาประเทศไทย 55 3.2 ขอมลของผใหขอมลโดยการสมภาษณเชงลก กรณศกษาประเทศมาเลเซย 56 3.3 ขอมลของผเขารวมการสนทนากลม กรณศกษาประเทศไทย 57 4.1 นโยบายและมาตรการเกยวกบการจางงานแรงงานขามชาตของประเทศไทย 60 4.2 พฒนาการทเกยวของกบแรงงานขามชาต ระหวางป ค.ศ. 1991 ถง 2016 68 ของประเทศมาเลเซย 4.3 จ านวนแรงงานตางชาตผดกฎหมายทผานกระบวนการตางๆในการแกปญหา 72

ระหวางป ค.ศ.1992 ถง 2011 ของประเทศมาเลเซย

viii

สารบญภาพ

ภาพท หนา 5.1 องคกรภาครฐและภารกจทเกยวของกบการจดการกบการเขาประเทศ 100

1

บทท 1 บทน ำ

1.1 ควำมส ำคญและทมำของปญหำในกำรวจย

ในป พ .ศ . 2558 ( ค .ศ . 2015) อาเซ ยน เสาประชาคม เศรษฐก จ (The ASEAN Community : AEC) ไดถกก าหนดขนมาเพอใหอาเซยนเปนตลาดการคาเดยวรวมถงกลายเปนฐานการผลต ซงหนงในปจจยทเปนตวกอใหเกดผลสมฤทธดงกลาวคอการใหมการเคลอนยายเสรของแรงงานมทกษะ(skilled labor) โดยผานการปรบใชขอตกลงยอมรบรวมดานคณสมบตนกวชาชพ (Mutual Recognition Arrangement : MRAs) ซงขอตกลงวชาชพดงกลาวก าหนดรายละเอยดมาครอบคลม 8 วชาชพไดแก 1) อาชพวศวกร 2) อาชพสถาปนก 3 ) อาชพนกส ารวจ 4) อาชพนกบญช 5) อาชพทนตแพทย 6) อาชพแพทย 7) อาชพบรการ/ทองเทยว 8) อาชพพยาบาล แตอยางไรกตามการเคลอนยายแรงงานแบบเสรดงกลาวเกยวของกบการเคลอนยายแรงงานเสรแบบมทกษะซงในทางความเปนจรงนนการเคลอนยายแรงงานแบบมทกษะมอตราการเคลอนยายของแรงงานในอาเซยนนอยกวารอยละ 1.5 ของการเคลอนยายแรงงานทงหมดในภมภาคอาเซยน ซงถอวาเปนจ านวนทนอยมาก เมอเทยบกบจ านวนแรงงานทงหมดในภมภาค ทงน เนองจากการเคลอนยายแรงงานภายในภมภาคสวนใหญ เปนการเคลอนยายก าลงแรงงานแบบไรทกษะ (Unskilled labor) มากกวารอยละ 87 นอกจากนการเคลอนยายแรงงานในสภาวะทไมปกต (Irregular migration) ยงคงถอวาเปนปญหาทตองพจารณาเปนอนดบตนๆ เชนกน (Guntur Sugiyarto and Dovelyn Rannveig Agunias,2014)

เมอพดถงประเดนของการเคลอนยายแรงงานในภมภาคอาเซยน เรายงสามารถแบงประเภทของการเคลอนยายแรงงานออกเปนลกษณะไดดงนคอ สถานะของการเปนประเทศผสง (Sending country) และสถานะของการเปนประเทศผรบ (Receiving country) โดย พมา ลาว กมพชา เวยดนาม ฟลปปนสและอนโดนเซย คอกลมประเทศทเรยกวาประเทศผสงออกแรงงาน ในทางกลบกนสงคโปรและบรไนถอวาเปนประเทศผรบแรงงาน สวนไทยกบมาเลเซยคอกลมประเทศทเปนทงผรบและผสงออกแรงงาน เนองจากปรากฎการณเคลอนยายแรงงานซงมลกษณะพเศษดงกลาวนเอง สงผลใหคณะผวจยหยบยกไทยและมาเลเซย เปนกรณศกษา โดยสามารถอธบายไดดงตอไปนคอ

ในสวนของไทย กรณประเดนของการเปนประเทศผรบนน แรงงานสวนมากทเขามามกจะเปนแรงงานขามชาต ท ง ลกษณะปกต (Regular Migrant Workers) และมลกษณะไมปกต (Irregular Migrant Workers) โดยเฉพาะอยางยงแรงงานจากพมา ลาว กมพชา (แรงงานสามสญชาต) โดยสาเหตหลกของการอพยพเขามาของแรงงานกลมประเภทดงกลาวนอกจากปจจยทาง

2

เศรษฐกจแลว ปญหาความไมสงบของการเมองภายในประเทศเพอนบานกเปนอกหนงสาเหตทท าใหไทยตองรบการเดนทางเขามาของกลมแรงงานประเภทดงกลาวอยางหลกเลยงไมได ผลของปรากฏการณดงกลาวไทยเรมจดระบบการเขามาของแรงงานขามชาตโดยผานทางการด าเนนการใชนโยบาย เปลยนสนามรบใหเปนพนทท าการคาในระยะแรกเรม (Turning battlefields into market places) ซงถอเปนนโยบายดานแรงงานในป พ.ศ. 2531-2534 ( ค.ศ. 1988 - 1991 )

ส าหรบไทยถอเปนประเทศปลายทางของแรงงานสามสญชาตซงแรงงานเหลานลวนเปนแรงงานประเภท 3D ไดแก “Dirty” “Difficult” “Dangerous” หรอ “สกปรก” “ยากล าบาก” และ “อนตราย” อาจกลาวไดวารฐไทยไมเคยมนโยบายเกยวกบแรงงานอพยพทผดกฎหมายทชดเจน จนกระทงมพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ .ศ. 2521 ซงพระราชบญญตดงกลาวไดระบเกยวกบแรงงานตางดาวไรทกษะทไมมใบอนญาตท างานในไทย ตอมาใน พ.ศ. 2539 ( ค.ศ. 1996) รฐไทยไดเรมการจดการเกยวกบแรงงานทไมมใบอนญาตการท างาน ใหมการท างานไดชวคราวซงเปนไปตามความในมาตรา 17 ของพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522 อยางไรกตาม ผลของการปรบใชนโยบายดงกลาวท าใหมคาใชจายในการขนทะเบยนแรงงานสง สงผลท าใหมการเปลยนแปลงการจางแรงงานอยางไมเปนทางการ และอตราของแรงงานทผดกฎหมายเพมสงขน ขอตกลงทวภาคระหวางไทยและประเทศเพอนบาน ไดแก พมา ลาว กมพชาเกยวกบการวาจางแรงงานอพยพ กเปนอกหนงวธทไทยน ามาใชเพอปองกนปญหาการเขามาท างานโดยผดกฎหมายจากประเทศตนทาง แตขอตกลงทวภาคดงกลาวกเกดปญหาหลายประการ เชน กระบวนการทยงยากซบซอนและคาใชจายคอนขางสง เปนตน

ขอมลภาพรวมแรงงานตางชาตใน พ .ศ. 2555 ( ค.ศ. 2012 ) พบวา คนตางชาตทไดรบอนญาตใหท างานทวราชอาณาจกร อางองจากขอมลในเดอนกรกฎาคม 2555 ( ค.ศ. 2012 ) รวมทงสนจ านวน 1,085,100 คน ( ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย ) เมอพจารณาและจ าแนกประเภทของคนตางชาตทไดรบอนญาตท างานในไทยตามลกษณะการเขาเมองสามารถจ าแนกไดเปน 2 กลม คอกลมแรงงานทเขาเมองถกกฎหมายและกลมแรงงานทเขาเมองผดกฎหมาย กลมคนตางชาตทเขาเมองถกกฎหมายมจ านวนรวมทงสน 961,826 คน คดเปนรอยละ 88.6 ของจ านวนคนตางชาตทไดรบอนญาตท างานทงหมด สวนกลมคนตางชาตทเขาเมองผดกฎหมายมจ านวนรวมทงสน 123,274 คน คดเปนรอยละ 11.4 ของจ านวนคนตางชาตทไดรบอนญาตใหท างานไดทวราชอาณาจกร จากขอมลส านกบรหารแรงงานตางดาวกรมการจดหางาน ณ เดอนธนวาคม 2556 ( ค.ศ. 2013 ) พบวา แรงงานตางดาวสามสญชาต ทเขาเมองถกกฎหมายและไดรบอนญาตท างานตามมาตรา 9 มจ านวนทงสน 1,155,826 ( ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย )คน โดยไดรบอนญาตท างานใน 2 ต าแหนงงาน คอ งานกรรมกร และงานรบใชในบาน

3

ในสวนของมาเลเซย อาจกลาวไดวาแรงงานทกษะต าถอเปนปญหาทส าคญของมาเลเซย เชนเดยวกบไทย ซงกลมของแรงงานทกษะต าดงกลาวมาจากอนโดนเซย ฟลปปนสและไทย อาจกลาวไดวาแรงงานไรทกษะโดยเฉพาะอยางยงแรงงานผดกฎหมายหรอแรงงานทอยในสถานการณไมปกต ท างานและอาศยอยในมาเลเชยเปนจ านวนคอนขางมากจงท าใหรฐบาลมาเลเซยพยายามออกนโยบายเพอด าเนนการบรรเทาและแกปญหาแรงงานอยางตอเนอง

นบตงแต ค.ศ. 1970 (พ.ศ. 2513) เปนตนมา มาเลเซยเรมมนโยบายเปดรบแรงงานตางชาต โดยเรมจากภาคการเพาะปลก และขยายมาทภาคการผลตและภาคอตสาหกรรม ตามล าดบ ตามทกลาวไวตอนตนวา ค.ศ.1970 (พ.ศ. 2513) รฐบาลมาเลเซยเรมมการเปดรบแรงงานตางชาตแต ไมไดมระบบการควบคมการหลงไหลเขามาของคนงานตางชาตสงผลใหการลกลอบเขาประเทศของแรงงานขามชาตพรอมกบผตดตาม ถอเปนปรากฏการณทมอยทวไป ซงโดยสวนใหญเปนแรงงานทพบไดในการท างานในพนทชนบทและในอตสาหกรรมภาคการเกษตร แตเน องจากจ านวนของแรงงานทเพมมากขนเรอยๆ สงผลใหแรงงานเหลานยายมาท างานในเมอง โดยเขามาท างานในอตสาหกรรมประเภทงานกอสรางและงานประเภทบรการบางประเภท ตอมาในชวงตน ค.ศ. 1980 (พ.ศ. 2523) ตวเลขโดยประมาณของแรงงานกลมดงกลาวประมาณหาแสนคน สงผลกอใหเกดปญหาอาชญากรรมและปญหาอนๆตามมาอกหลายประการ ผลคอในป ค.ศ. 1984 (พ.ศ. 2527) รฐบาลมาเลเซยจงไดลงนามในบนทกความเขาใจกบอนโดนเซยดานการน าเขาแรงงาน ดวยเหตนนโยบายส าหรบการจดการแรงงานตางดาวทลกลอบเขาเมองโดยผดกฎหมายจงไดเรมขนโดยอยภายใตการก ากบดแลของคณะกรรมการสภาเรองของแรงงานตางชาตและการเขาเมองทผดกฎหมาย (The cabinet Committee on Foreign Workers and legal Immigrations) (Azizah Kassim and Reyayah Haji Mat Zin,2011,)

ในชวงตน ค .ศ. 1990 (พ.ศ. 2533) ทงผผลตและเจาของโรงงานไดพยายามน าเอาเทคโนโลยมาใชเพอลดการใชแรงงานโดยเฉพาะอยางยงแรงงานประเภทไรทกษะ เนองจากภาระคาใชจายเรองคาแรงคอนขางสง แตการใชเทคโนโลยแทนก าลงคนกลบตองสะดดหยดลงเมอรฐบาลมาเลเซยอนญาตใหผผลตจางแรงงานตางชาตเพมขน การออกนโยบายทพงพงตางชาตมากเกนไปกอใหเกดผลเสยตอมาเลเซยเชนกน โดยเฉพาะประเดนการแยงงานคนทองถน และแมวามาเลเซยจะพยายามลดแรงงานตางชาตลงเพอสงวนงานบางประเภทไวใหแรงงานทองถนท ากตาม แตในความเปนจรงเศรษฐกจของมาเลเซยนนเนนตองพงพาแรงงานตางชาตอยางมาก ทงในดานอตสาหกรรมการผลต (รอยละ 39) การกอสราง (รอยละ 19)ภาคการเพาะปลก (รอยละ 14) และโดยเฉพาะอยางยง การปลกยางพารา การปลกปาลมน ามน ภาคงานบรการ (รอยละ 10) คนท างานบาน (รอยละ 12) ฯลฯ ลกษณะงานโดยงานทวไปทแรงงานตางชาตเขามาท านสวนใหญเปนงานทใชแรงงานหนก โดยรวมคองานทมลกษณะ 3D ซงมลกษณะเหมอนแรงงานสามสญชาตจากประเทศเพอนบานของ

4

ไทย จะเหนไดวาววฒนาการดานการจดการการเขาประเทศและการจางแรงงานของมาเลเซยนน เปลยนแปลงและมววฒนาการเพอตอบสนองความตองการของตลาดการผลตภายในประเทศเปนหลก อยางไรกด การลดการพงพาแรงงานตางชาตไรทกษะถอเปนอกหนงนโยบายทรฐกไมไดละเลย

ประเดนของแรงงานไทยทเขาไปท างานในมาเลเซยนนมขอพจารณาทนาสงเกต คอ โดยมากคนไทยจะไปท างานในภาคบรการ โดยเฉพาะอยางยงในสถานทนวดแผนโบราณ หรอเปนพอครวในรานอาหารภตตาคาร ท มกเรยกกนวา “รำนตมย ำ” ซงรานตมย านมจ านวนไมนอยในกรงกวลาลมเปอรและเมองอนๆ โดยทกลมของแรงงานไทยทเขาไปท างานในธรกจประเภทดงกลาวน มทงถกกฎหมายและผดกฎหมาย ซงสามารถพจารณาไดจากตารางดงนคอ ตำรำงท 1 แรงงำนไทยในมำเลเซยทถกตองตำมกฎหมำย จ ำแนกตำมอำชพ ป 2549 – 2552 ( ค.ศ. 2006-2009 ) อำชพ

พ.ศ. 2549

พ.ศ. 2550

พ.ศ. 2551

พ.ศ. 2552*

จ านวน(คน)

รอยละ จ านวน(คน)

รอยละ จ านวน(คน)

รอยละ จ านวน(คน)

รอยละ

แมบาน 432 3.13 426 2.31 394 1.88 332 5.99

กอสราง 1,122 8.12 1,122 6.08 1,185 5.65 550 9.93 โรงงานอตสาหกรรม

824 5.97 793 4.30 756 3.60 565 10.20

บรการ 10,947 79.26 15,532 84.16 18,017 85.85 3,638 65.69 เพาะปลก(พชไร) 62 0.45 53 0.29 71 0.34 45 0.81

การเกษตร (สวนยาง)

424 3.07 530 2.87 563 2.68 408 7.37

รวม 13,811 100 18,456 100 20,986 100 5,538 100 ทมา : ส านกงานแรงงานไทยในประเทศมาเลเซย (http://malaysia.mol.go.th/trends_opportunities ณ 3 กรกฎาคม 2557หมายเหต : ขอมล พ.ศ. 2552 เปนขอมล ณ เดอนกรกฎาคม 2552

5

ตำรำงท 2 แรงงำนไทยในมำเลเซยทไมถกตองตำมกฎหมำย จ ำแนกตำมอำชพ ป 2552 ( ค.ศ. 2009 )

อำชพ จ ำนวน(คน) รอยละ รานอาหารประเภทตมย า 150,000 76.92

แมบาน 5,000 2.56

คาขายชายแดน 10,000 5.13 เกษตรชายแดน 15,000 7.69

ประมง 5,000 2.56

อนๆ 10,000 5.13 รวม 195,000 100.00

ทมา : ส านกงานแรงงานไทยในประเทศมาเลเซย (http://malaysia.mol.go.th/trends_opportunities ณ วนท 3 กรกฎาคม 2557) หมายเหต : ขอมล พ.ศ. 2552 เปนขอมล ณ เดอนกรกฎาคม 2552

ลกษณะพเศษของไทยและมาเลเซยทนาสนใจกวาประเทศอนในภมภาคน เนองจากทงส อ ง ป ร ะ เท ศ น ม ท ง ก ร ะ แ ส ก า ร เค ล อ น ย า ย แ ร ง ง า น ต า ง ช า ต เข า แ ล ะ อ อ ก ( Kaur,2010,Hugo,2004;Tsai&Tsay,2004 ) กลาวคอ ไทยและมาเลเซยเปนประเทศปลายทางของแรงงานตางชาตจากประเทศอนๆซงเปนกระแสการเคลอนยายเขา ในทางตรงกนขาม แรงงานไทยและมาเลเซยกเดนทางไปท างานตางประเทศซงเปนการเคลอนยายออก ไทยและมาเลเซยมลกษณะกระแสการเคลอนยายแรงงานตางชาตเขาและออกคลายคลงกน ประกอบกบแรงงานตางชาตทเขามาท างานในประเทศทงสองสวนใหญมาจากประเทศในประชาคมอาเซยน โดยเฉพาะแรงงานมาจากประเทศเพอนบานทลกลอบเขาเมองและท างานอยางผดกฎหมาย แรงงานตางชาตของทงสองประเทศสวนใหญเปนแรงงานทมระดบทกษะต าในภาคอตสาหกรรมการผลตทตองพงพาแรงงาน และภาคบรการทวไปดวย ลกษณะพเศษของการเคลอนยายแรงงานตางชาตรวมของไทยและมาเลเซยจงเปนทนาสนใจในการพจารณาถงแนวนโยบายในการจดการแรงงานตางชาตภายในไทยและมาเลเซย

นอกจากการก าหนดนโยบายการน าเขาแรงงานตางชาต การจดการกบการเขาประเทศของแรงงานขามชาตทผดกฎหมายแลว ประเดนเรองก าหนดนโยบายไปปฏบตภายหลงจากการเคลอนยายเขาของแรงงานขามชาตเขาประเทศทไดมการจางงานทงแบบถกกฎหมายและผดกฎหมาย ในสวนของสทธประโยชน สวสดการ และการเขาถงบรการสาธารณะตางๆของรฐ เปนอกหนงมตทสะทอนใหเหนถงความแตกตางดานสทธประโยชนระหวางแรงงานตางชาตทมและไมมใบอนญาตท างาน เนองจากแรงงานตางชาตทจดทะเบยนและมใบอนญาตท างาน บตรประกน

6

สขภาพซงเปนปจจยส าคญทชวยใหแรงงานตางชาตเขาถงบรการดานสขภาพจากสถานบรการประเภทตางๆไดเปนอยางด โครงการวจยครงนจะมงอธบายนโยบายการจดการแรงงานตางชาตของรฐบาลไทยและมาเลเซย เพอตอบค าถามวาประเทศทมกระแสการเคลอนยายแรงงานตางชาตในประชาคมอาเซยนมวธการในการจดระเบยบการเขาเมองของแรงงานตางชาต และแกปญหาแรงงานตางชาตทผดกฎหมายในประเทศอยางไร

โครงการวจยนจะศกษาและวเคราะห การจดการกบการเขาประเทศและการจางงานทผดกฎหมายของไทยและมาเลเซยตงแต พ.ศ.2535 ( ค.ศ.1992 ) ทมกระแสการเคลอนยายแรงงานเขาประเทศจนถงปจจบน พ.ศ.2559 ( ค.ศ. 2016 ) เนองจากเปนชวงระยะเวลาทเกดการเคลอนยายแรงงานภายในภมภาคอยางชดเจนในระหวางครสตศตวรรษ 1990 โดยกรอบการวเคราะหจะพจารณาจากพฒนาการของนโยบาย มาตราการ และกรอบกฏหมายในการจดการกบการเขาเมองทผดกฎหมาย และการจางงานทผดกฎหมายของไทยและมาเลเซยวามมาตรการทจะจดการกบการเขาเมองและการจางงานแบบผดกฎหมายอยางไร

1.2 วตถประสงคของกำรวจย 1) เพอศกษาพฒนาการของนโยบายในการจดการกบการเขาประเทศ และมาตรการในการ

ปฏบตตอแรงงานขามชาตทเขาประเทศโดยผดกฎหมายและการจางงานทผดกฎหมายของประเทศไทยและของประเทศมาเลเซย ตงแตอดต พ.ศ. 2535 (ค.ศ.1992) จนถง พ.ศ. 2559 (ค.ศ. 2016)

2) เพอศกษาปญหาและขอจ ากดเกยวกบการจดการกบการเขาประเทศและการจางงานแรงงานขามชาตทผดกฎหมายในไทย และมาเลเซย ส าหรบการเขาสประชาคมอาเซยน

1.3 ขอบเขตของกำรศกษำวจย

การศกษาวจยครงนก าหนดขอบเขตทจะศกษาใน (3) ดาน ไดแก 1. ขอบเขตดานเนอหา การศกษาวจยครงนศกษาถงพฒนาการของนโยบายแรงงานขามชาต การเคลอนยายแรงงานและการจดการกบการเขาประเทศ กฎระเบยบและขอบงคบทางกฎหมายทเกยวกบการจางงานแรงงานขามชาตของไทยและมาเลเซย รวมถงมาตรการปฏบตตอแรงงานขามชาตตามหลกสากลทไดมการจดท าบนทกขอตกลงระหวางประเทศและตามบรบทของการบรหาร การปกครองภายในประเทศ และครอบคลมประเดนปญหาและขอจ ากดเกยวกบประเดนตางๆ ดงกลาวขางตนดวย

ในการศกษาคร งน จะใชแนวคด เก ยวกบแรงงานตางชาตภ ายใตข อแนะน าของ International labor Organization (ILO) เ ร อ ง Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention, 1975 (No.143)

7

2. ขอบเขตดานผใหขอมล การวจยครงนในสวนของการวจยภาคสนามนน กลมผใหขอมล(Key Informants) ซงเปนตวแทนของประชากรเปาหมาย ไดแก 1) ตวแทนจากหนวยงานของภาครฐทเกยวของ ไดแก เจาหนาทจดหางาน เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมอง เจาหนาทใหความชวยเหลอ 2) ตวแทนจากภาคเอกชน ไดแก นายจางแรงงานขามชาต 3) ตวแทนจากภาคสงคม ไดแก ผปฏบตงานในองคกรพฒนาเอกชน รวมถง 4) ตวแทนแรงงานขามชาต

3. ขอบเขตดานพนท การวจยครงนมขอบเขตงานพนทงานวจยของไทย เฉพาะดานชายแดนไทยและมาเลเซยในจงหวดสงขลา ซงประกอบดวย ดานสะเดา ดานประกอบ และดานปาดงเบซาร และในสวนของมาเลเซย พนทการศกษา คอ ถนนก าปงบาร (ถนนตมย า ) เมองกวลาลมเปอรซงจากขอมลเบองตนของพนทในทง 2 ประเทศดงกลาว มรายงานการจางงานทผดกฎหมายของแรงงงานขามชาตและเงอนไขการเขาถงขอมลของผใหขอมลทใหความรวมมอและยนดใหขอมลเชงลกแกคณะผวจย

1.4 วธกำรศกษำ การศกษาวจยเรองน มระเบยบวธวจยดงน

1) ศกษาจากเอกสารนโยบาย กฎหมาย ขอบงคบตางๆท เปนเอกสารชนตน รวมถงพระราชบญญตตางๆ มตคณะรฐมนตร ขอมลสถต เกยวกบแรงงานขามชาตในไทยและมาเลเซยร ว ม ถ ง ข อ แ น ะ น า International Labor Organization ( ILO) เ ร อ ง Migrant Worker (Supplementary Provisios) Convention,1975 (No.143) ซงเปนวธการศกษาพฒนาการของนโยบายสาธารณะนน สามารถด าเนนการไดโดยการวเคราะหเอกสารเปนไปตามท Stewart, J,& Headge,D.M. (2008) ได น ะน า ไว ใน ห น งส อ ต า ร า เร ย น Public policy:An Evolutionary Approach โดยเฉพาะในสวนของการวเคราะหนโยบาย

2) การสมภาษณแบบเจาะลก บคลากร เจาหนาทหนวยงานทเกยวของกบการตรวจคนเขาเมองตามแนวชายแดน เจาหนาทจดหาแรงงาน และเจาหนาทผปฏบตงานเกยวกบการใหความชวยเหลอ นายจางแรงงาน นายหนาแรงงาน แรงงานขามชาตทถกจางงานในไทยและประเทศมาเลเซย การสมภาษณมแนวค าถามประเดนหลกๆ เปนแนวทางส าคญในการพดคย เพอตรวจสอบขอคนพบจากขอมลทตยภม รวมถงการศกษาสภาพปญหา อปสรรคในการปฏบตงาน โดยเครองมอทใชในการเกบรวบรวมขอมล คอ แบบสมภาษณแบบกงโครงสราง โดยมแนวค าถามประเดนหลกๆเปนแนวทางส าคญในการพดคย พรอมทง การสนทนากลม(Focus group) กลมผมสวนเกยวของทเจาะจงทงจากภาครฐ เอกชน องคกรพฒนาเอกชน ทมประสบการณการท างานเกยวกบการจดการแรงงานขามชาต ซงเปน “กลมเจาะจง” (สมชาย ปรชาศลปกล,2558) ไดมปฏสมพนธระหวางกน โดยการพดคย รวมอภปราย แลกเปลยนประสบการณและแสดงความคดเหนในประเดนเชงนโยบาย

8

และสภาพของปญหา อปสรรคในการจดการกบการเขาเมองและการจางงานทผดกฎหมาย โดยประเดนการอภปรายในการสนทนาจะมบนทกระหวางการน าเสนอเพอใหผเขารวมสนทนาไดพดคยกนอยางกวางขวาง โดยหวหนาโครงการวจยท าหนาทเปนผด าเนนการสนทนา แลวน าขอมลทไดจากการเกบขอมลภาคสนามมาวเคราะหขอมลดวยเทคนคการวเคราะหเชงเนอหา (Content Analysis)

3) ศกษาวเคราะหรปแบบของระบบการจางแรงงานตางชาตทผดกฎหมาย ไดแก การจดท าหนงสอเดนทาง การจดท าใบอนญาตท างาน การประกนสงคม ในไทยและมาเลเซย โดยทบทวนวรรณกรรมระบบการจดการแรงงาน จากขอมลเอกสารและแหลงขอมลทเกยวของ

4) เปรยบเทยบขอด ขอเสย และผลกระทบของรปแบบระบบการจดการแรงงานตางชาตทผดกฎหมายของไทยและมาเลเซย ในสวนทเกยวกบกอน ระหวาง และหลงการยายถน

5) การจดประชมกลมยอย/สนทนากลม แลกเปลยนความเหนกบเจาหนาทท างานเกยวกบแรงงานขามชาต ไดแก ผปฏบตงานของกรมจดหางาน กระทรวงแรงงาน เครอขายองคกรดานแรงงานตางชาต เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมอง ตวแทนจากภาคธรกจเอกชน และตวแทนนกวชาการ

6) วเคราะหปญหาและขอจ ากดวาดวยหลกปฏบตทวไปของการจดการการเขาเมองและการจางงานทผดกฎหมาย เพอท าความเขาใจขอจ ากด และสทธของแรงงานตางชาต

9

1.5 รปแบบกำรวเครำะหงำนวจย

1.6

ประโยชนทคำดวำจะไดรบ 1) ท าใหมความรความเขาใจในนโยบายการเขาประเทศและการจางงานทผด

กฎหมายโดยเฉพาะอยางยงของไทยและมาเลเซย และปญหาเชงปฏบตเกยวกบสทธแรงงาน สทธมนษยชนของแรงงานตางชาตทผดกฎหมายในประเทศปลายทาง และพฒนารปแบบการจดการแรงงานตางชาตทผดกฎหมายทเหมาะสมใหแกประเทศในประชาคมอาเซยนเพอเตรยมความพรอมส าหรบการเขาสประชาคมอาเซยนของไทยในป 2558 ( ค.ศ. 2015 )

2) ไดขอมลสารสนเทศทใชประกอบการพจารณาในการสนบสนนการจดการแรงงานตางชาตทผดกฎหมาย ในประชาคมอาเซยนใหเกดประสทธภาพและประสทธผลมากยงขน และก าหนดบทบาทของภาคสวนตางๆ ไดแก ภาครฐทงสวนกลางและภมภาค ตลอดจนภาคองคกรพฒนาเอกชนอยางเหมาะสมและมประสทธภาพในการจดการแรงงานตางชาตทผดกฎหมาย ใหสนบสนนสทธแรงงาน สทธมนษยชนทเหมาะสมตอแรงงานตางชาตทท างานในตางประเทศ อนจะน ามาซงผลประโยชนตอการพฒนามนษย และเศรษฐกจของประเทศในประชาคมอาเซยน

การจดการกบการเขาประเทศและการจางงานทผดกฎหมายในประชาคมอาเซยน:

กรณศกษาประเทศไทยและประเทศมาเลเซย

การวเคราะหระดบมหภาค

การวจยเอกสาร (Documentary Research)

การศกษาขอมลเชงประจกษ สถต เอกสารวจย

รายงานวชาการ ระเบยบ/กฎหมายตางๆทเกยวของ

การวเคราะหระดบจลภาค

การวจยภาคสนาม (Field Research)

การสมภาษณเชงลกผมสวนไดสวนเสย

การสนทนากลมของตวแทนภาครฐ ภาคเอกชน

และภาคประชาสงคม

ปญหาและขอจ ากดในการจดการกบการเขา

ประเทศและการจางงานแรงงานขามชาต พฒนาการนโยบาย การจดการกบการเขาประเทศ

และมาตรการในการปฏบตตอแรงงานขามชาต

ขอเสนอแนะเชงนโยบายเกยวกบแรงงานขามชาต กระบวนการการจดการและมาตรการในการปฏบตตอ

การเขาประเทศและการจางงานทผดกฎหมายของไทยและมาเลเซยตามหลกสากล

10

3) สงเสรมความเขาใจเชงประจกษทจะใชชน าในการสงเสรมสทธแรงงาน สทธมนษยชนตามหลกการขององคกรแรงงานระหวางประเทศผานระบบการจดการแรงงานตางชาตทผดกฎหมายในประชาคมอาเซยน 4) ขอเสนอแนะเชงนโยบาย

11

บทท 2 แนวคดและทฤษฎ และงำนวจยทเกยวของ

การศกษาวจยเรอง “การจดการกบการเขาประเทศและการจางงานทผดกฎหมายใน

ประชาคมอาเซยน: กรณศกษาประเทศไทยและประเทศมาเลเซย” ในครงน ผวจยไดศกษาแนวคด ทฤษฎ และงานวจยทเกยวของกบตางๆ เพอเปนแนวทางในการด าเนนการวจยเปนล าดบ ดงน

2.1 แนวคดและทฤษฎทเกยวของการยายถนและการเคลอนยายแรงงาน 2.2 แนวคดเกยวกบการจดการการเขาประเทศ 2.3 รปแบบและวธการในการจ าแนกแรงงาน 2.4 แนวคดเกยวกบการจางงานแรงงานขามชาต 2.5 งานวจยทเกยวของ

2.1 แนวคดและทฤษฎทเกยวของกบกำรยำยถนและกำรเคลอนยำยแรงงำน การยายถนถอเปนการเคลอนยายของประชากรจากพนทหนงไปตงถนฐานพ านกอาศยในอกพนทหนงในชวงระยะเวลาหนงเวลาใด ค าวา “ผยายถน” น หมายถง บคคลซงกระท าการและเขาไปมสวนรวมในกจการของรฐซงไดรบคาตอบแทนในรฐทเขาไมไดเปนเจาของสญชาต ( a person who is to be engaged, is engaged or has been engaged in a remunerated activity in a State of which he or she is not a national.) ( International Convention on Migrant Workers and its Committee 2005) อาจกลาวไดวาการยายถนคอ การยายถนขามประเทศแตไมไดหมายความรวมถงการยายถนภายในประเทศ นอกจากน ลLee ( 1966 ) ( อางถงในสายสดา พานยอย 2553) ไดเขยนทฤษฎเกยวกบการยายถนซงสามารถสรปเปนประเดนไดดงนคอ 1. ปจจยทงหลายทเกยวของกบประเทศตนทาง โดยสาเหตหลกนนเกดจากการผลกออกจากพนทเดมทแรงงานอาศยอย อนเปนผลมาจากความลมเหลวในการด ารงชพ 2. ปจจยทงหลายอนเกยวเนองกบประเทศปลายทาง เชนสภาพการท างานทดงดดกวา เปนตน 3. อปสรรคทขวางกนระหวางพนทปลายทางและพนทตนทางท าใหการเคลอนยายกอใหเกดสภาวะไมคลองตวไดแก คาใชจายทสงระหวางการเดนทาง 4. ปจจยสดทายทลอางถงคอปจจยสวนบคคล ซงแตกตางกนในประเดนเพศ อาย และการศกษา เปนตน

12

แนวคดเรองบคคลกบแรงงำนยำยถน ก.“บคคล” (Persons) ตามหลกนตศาสตรปจจบน หมายถง ผทรงสทธหนาทในทาง

กฎหมาย (Subject of law) กลาวคอ เปนสงทสามารถจะมสทธและหนาทตามกฎหมาย เปนเจาของทรพยสนได มสทธทางนตกรรมได ความเปนนตสมพนธของเอกชนทมลกษณะระหวางประเทศนบวามความส าคญอยางยงตอการก าหนดสถานภาพบคคลของรฐๆ หนงผานกฎหมายกฎหมายระหวางประเทศแผนกคดเมอง (private international law) ของแตละประเทศทไดบญญตองคประกอบของ “บคคล” (person) ไว โดยหลกส าคญ บคคลยอมตกอยในความสมพนธในรปของอ านาจอธปไตยเหนอบคคล (Personal Sovereignty) ท าใหรฐมสถานะเปน “รฐเจาของตวบคคล” และอนท าใหตวบคคลธรรมดานนเปน “ประชากร” หรอ “ประชาชน” ของรฐ เมอประชากร หรอประชาชนของรฐนนไดรบความยนยอมของรฐอธปไตย สถานะภาพของประชากรหรอประชาชนของรฐนน ไดมาซ ง “สญชาต” (nationality) ของรฐนน หรอเรยกวาเปน “คนชาต” (national) ของรฐนน ส าหรบพลเมองอนๆ ของรฐใดทปรากฎตวอยจะมสถานะเปน “ตางชาต” (foreign) หรอ “ตางดาว” (alien) ในรฐนนๆ โดยทวไป คนชาตจะมสถานภาพทางกฎหมายดกวาคนตางดาว ส าหรบหลกสญชาตนนอาจไมเพยงพอตอการบอกไดวาบคคลนนเปนคนชาต ในหลายๆ ประเทศจงน าหลก “ภมล าเนา” (domicile) โดยรฐยอมรบใหพลเมองทมภมล าเนาอยในรฐแตมไดถอสญชาตเปนคนชาตของรฐนนได ส าหรบนตบคคล (juristic person) นนยอมไดรบความยนยอมของรฐอธปไตยใหไดรบสญชาตเฉกเชนเดยวกนกบบคคลธรรมดา หากไดมการกอตงตามกฎหมายของรฐนนๆ อกกรณหนงสถานภาพของคนไรรฐ (Stateless) ส านกงานขาหลวงใหญผลภยแหงสหประชาชาต (United Nations High Commissioner for Refugees - UNHCR) ให น ย าม “ ค น ไร ร ฐ ต าม ก ฎ ห ม าย ” (De Jure Stateless) วาคอ ผทไมไดถกนบรวมวาเปน “คนชาต” (Nationals) โดยกฎหมาย และมอกประเภทหนงเรยกวา “คนไรรฐตามขอเทจจรง” (De Facto Stateless) คอ บคคลเหลานเปนผพลดถนทไมสามารถเดนทางกลบประเทศตนเองไดหรอไมสามารถพสจนสญชาตของตนเองได หรออยระหวางการรอพสจนสญชาต โดยบคคลเหลานโดยสวนหนงนนเปน “คนไรสญชาต” (Nationalityless) แตมไดไรรฐ ทงนเพราะภาวะไรรฐและไรสญชาตมกมาจากการเลอกปฏบตจากรฐในการพจารณาใหสญชาตตอคนในรฐตนเองโดยบคลเหลานกจดวาเปนบคคลในทางระหวางประเทศเชนเดยวกน ทงน เหตแหงการทตองมการก าหนดบคคลในทางระหวางประเทศนน อนเนองมาจากวารฐตองการจ ากดสทธบางประการกนไวใหกบ “คนชาต” ของรฐนน สงเกตไดวาคนชาตมกไดรบสทธเสรภาพและอปโภคสทธตางๆ ตามทอ านาจรฐไดก าหนดไว ส าหรบ “คนตางดาว” และ “ผรอการพสจนสญชาต” อนเนองมาจากบคคลไรรฐ ไรสญชาต อาจถกจ ากดสทธตางๆ ไว เชน สทธการเขา – ออกระหวางประเทศ สทธการท ามาหากน สทธการตงถนทอย ฯลฯ อนเปนความยงยากทบคคล

13

เหลานนทมใชคนชาตอาจจะไมทดเทยมกนกบคนชาต บางสทธนนรฐอาจพงตงขอสงวนไวหรอท าความตกลงเปนเฉพาะเรองใหบคคลเหลานนทมใชคนชาตปฏบตหรองดเวนปฏบตภายในรฐ

ข.“แรงงำนยำยถน” (migrant Worker) การยายถนฐานในปจจบนเปนสวนหนงของกระบวนการเปลยนแปลงในพลวตรโลก การทตลาดเศรษฐกจของโลกเรงผสานรวมกนมากขน พรอมกบระบบคมนาคมและการสอสารทมประสทธภาพมากขนในปจจบน ท าใหคนจ านวนมากสามารถเดนทางขามพรมแดนไดโดยสะดวกยงขน แรงงานยายถนจดเปนบคคลซงอาจมสถานภาพเปนคนชาตหรอตางดาว มบทบาทในความสามารถทจะเคลอนยายตนเองจากทหนงสอกทหนง เพอหางานหรอโอกาสในหนาทการงานทดกวา เหตแหงการทแรงงานยายถนสวนใหญเดนทางไปท างานในตางประเทศกเพราะไมสามารถหางานท าเพอเลยงชพเลยงครอบครวไดเพยงพอในประเทศของตน อกทงชองวางของรายไดทขยายกวางขนและความแตกตางดานคณภาพชวตภายในและระหวางประเทศยงเปนแรงผลกดนเสรมใหเกดการยายถนอกดวย อยางไรกดมกมความแตกตางระหวางค าวา “แรงงานยายถน” และ แรงงานขามชาต” ในบรบททควรตองความเขาใจกลำวคอส าหรบแรงงำนยำยถน (Migrant Workers) หมายถง บคคลทออกจากบานเพอหางานท านอกบานเกดหรอนอกประเทศเกดของตน บคคลซงยายถนฐานเพอหางานท าภายในประเทศของตน ถอเปนแรงงานยายถน “ภายในประเทศ” (Domestic) หรอ แรงงานยายถน “ภายใน” (Internal) บคคลซงยายถนฐานเพอหางานท าในตางประเทศมกถกเรยกวา “แรงงานตางดาว” หรอ “แรงงานขามชาต” ณ ทน จะใชค าวา “แรงงานยายถน” (Migrant Workers) เมอกลาวถงแรงงานทเดนทางออกจากบานไปท างานในถนอน ไมวาจะเปนภายในหรอนอกประเทศ

ค าวา “การยายถน” (Migrant) น องคการสหประชาชาต (United Nations) ไดใหค าจ ากดความวา ปจจยแวดลอมตางๆซงเกยวของกบการยายถนของบคคลโดยท เปนไปโดยใจสมครปราศจากการแทรกแซงจากปจจยภายนอก(a) should be understood as covering all cases where the decision to migrate is taken freely by the individual concerned, for reasons of ‘personal convenience’ and without intervention of an external compelling factor (the UN Convention on the rights of Migrants Workers, article 1.1)

สวนแรงงำนขำมชำต (international migrant workers) หมายถง ทงแรงงานทอพยพยายถนมาท างานในชวงสนๆ หรอตามฤดกาลและแรงงานทยายถนฐานมาเปนการถาวรดวย แรงงาน เหลานอาจยายทอยโดย: ผานโครงการทรฐบาลสนบสนน ผานการจดหางานของเอกชน (เชน โดยการจดการของส านกจดหางานเอกชน) หรอเดนทางมาเองเพอหางานท า นอกจากนบางต ารายงใหความหมายวาของค าวา แรงงำนขำมชำต คอบคคลผซงไมมสญชาตไทย อกดวย โดยการอางองมากจากมาตรา 5 ตามพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ.2551

14

องคการแรงงานระหวางประเทศ ไดใหความหมายของแรงงานขามชาตไวในอนสญญาฉบบท 97 วาดวยการอพยพเพอการท างาน (ฉบบปรบปรง) พ.ศ. 2492 (ค.ศ. 1949) ในมาตรา 11 คอ บคคลทยายถนจากประเทศหนงไปยงอกประเทศหนงเพอทจะท างานมากกวาจะไปใชจายเงนของตนเองและรวมถงบคคลใดๆๆทโดยปกตแลวไดรบการยอมรบวาเปนผอพยพเพอท างาน แตไมรวมถงคนทท างานตามบรเวณชายแดน จตรกรหรอสมาชกของกลมผช านาญการทเขาเมองระยะสน ชาวเรอและลกเรอเดนทะเลตางชาต

ส าหรบองคการสหประชาชาตไดก าหนดความหมายของแรงงานขามชาตไวในอนสญญาวาดวยการคมครองสทธของบรรดาแรงงานขามชาตและสมาชกในครอบครวเหล านนไวในมาตรา 2 หมายถง บคคลซงจะถกวาจางใหท างาน ก าลงถกวาจาง หรอเคยถกวาจางใหท างาน โดยไดรบคาตอบแทนในรฐทตนไมไดเปนคนของชาตนน

เมอพจารณาจะเหนไดวาความหมายของแรงงานขามชาตของสหประชาชาตมความหมายกวางกวาความหมายแรงงานขามชาตขององคการแรงงานระหวางประเทศมาก ทงนเพราะไดรวมถงคนงานทง 8 ประเทศ ไดแก คนงานทท างานตามบรเวณชายแดนคนงานตามฤดกาล ชาวเรอ คนงานทท างานในสถานทท างานนอกประเทศ คนงานทท างานโยกยายไปมา คนงานทท างานตามโครงการ คนงานทมกจการของตน และคนงานทไดรบวาจางพเศษใหไปท างานในประเทศทตนไมไดมสญชาตนน อยางไรกตามยงไมรวมถง บคคลทเดนทางขามประเทศเพอท างานในฐานะทเปนนกลงทน (Investor) ผลภยหรอบคคลทไมมสญชาต (Refugees or Stateless Person) นกศกษา นกเรยน หรอผอบรม และผทท างานภายใตการจางขององคการระหวางประเทศ

แนวคดเรองการอพยพเคลอนยายถนยงไดรบการอธบายเพมเตมโดย (สทธพร บญมาก, 2556) ในงานวจยเรองการสงเงนกลบบานของผประกอบการยายถน:กรณศกษารานอาหารตมย าประเทศมาเลเซย โดยใจความส าคญของงานนคอ ผเขยนไดพยายามอธบายปรากฏการณการยายถนระหวางประเทศวามความส าคญตอการขบเคลอนพฒนาประเทศอยางตอเนอง แตอยางไรกดเนองจากมจ านวนผยายถนมากขนเรอยๆ จงมแนวคดและทฤษฎทไดอธบายถงปรากฏการณการยายถนแรงงานระหวางประเทศออกมาเปนจ านวนมากท งในระดบมหภาค ( Macro level) ทใหความส าคญกบตวแปรเชงโครงสรางของสงคม และวฒนธรรมของทงประเทศตนทาง (Origin country) และประเทศปลายทาง ( Destination-country) และ ในระดบจลภาค ( Micro level) ทใหความส าคญกบปจจยในระดบปจเจกบคคล ( Individual) และครวเรอน (Household) ทมอทธพลตอการตดสนใจยายถน และทงนไดมนกคดทพยายามเชอมโยงปจจยระดบมหภาคเขากบปจจยระดบจลภาคขนเปนระดบกลาง ( Meso level ) เพอพยายามท าความเขาใจปรากฏการณการยายถนทดยงขนตอสาเหตของการยายถนทมอยางตอเนอง ทงนผวจยจะน าเสนอทฤษฎหลกของการ

15

วเคราะหการยายถน 2 ทฤษฎ ไดแก ทฤษฎเศรษฐศาสตรคลาสสกใหมและแนวคดนโอมารกซสต มาอธบายเพมเตมดงน

ก. ทฤษฎเศรษฐศำสตรคลำสสกใหม ( Neo-Classical Economic Theory)

เปนการวเคราะหในระดบมหภาค แบบแผนการยายถน และปจจยทมอทธพลตอการตดสนใจยายถนอธบายตามทศนะของนกเศรษฐศาสตรกลมคลาสสกใหม เกยวกบดลยภาพทางดานเศรษฐกจ แนวคดเกยวกบปจจยผลกดน ไดแก การขาดแคลนทดน ความยากจน การมประชากรจ านวนมากในประเทศตนทาง และปจจยดงดด ไดแก คาจางแรงงาน โอกาสในการมงานท ารวมถงความทนสมยของประเทศปลายทาง นกเศรษฐศาสตรคลาสสกใหมใหความส าคญกบความแตกตางและความไมสมดลในเงอนไขการจางงาน และคาจางระหวางประเทศ ผลของความไมเทาเทยมของคาจางแรงงานสวนเกนของประเทศตนทางนนจะเคลอนยายไปสประเทศปลายทางทมคาจางทสงกวาหรอมแรงงานไมเพยงพอ ผยายถนแตละคนจะท าการตดสนใจเลอกวาจะยายไปประเทศใด ขนอยกบการประเมนโอกาสทางเศรษฐกจของประเทศนน ๆ ในตลาดแรงงาน ซงจะน าไปสความเทาเทยมกนของคาจางในระยะยาวและยงกอใหเกดดลยภาพทางเศรษฐกจระหวางประเทศตนทางและประเทศปลายทาง การวเคราะหระดบมหภาคของเศรษฐศาสตรคลาสสกใหมมความส าคญตอการอธบายการยายถนระหวางประเทศเปนอยางมาก แตสาเหตของการยายถนระหวางประเทศไมไดจ ากดเฉพาะเรองของความแตกตางดานคาจางแรงงาน และเศรษฐกจระหวางประเทศเทานน แตกยงมปจจยอนๆทเกยวของ เชน ปจจยทางสงคม และวฒนธรรมทสงผลตอกระแสการยายถนระหวางประเทศอกดวย

กลมนกเศรษฐศาสตรแนวนไดแก บอรจส โดยไดอธบายวามนษยไดยายถนจากประเทศทม

ความกาวหนาทางเศรษฐกจนอยไปยงประเทศทมความกาวหนาทางเศรษฐกจมากกวา ซงหลกการ

ของบอรจสนนจะเนนถงลกษณะของคาจางซงกสอคลองกบกระแสการเคลอนยายแรงงานของไทย

และมาเลเซย กลาวคอแรงงานขามชาตทเขามายงไทยนนโดยมากมาจากประเทศทมอตราคาจางใน

ประเทศทต ากวาไทย เชน แรงงานจาก พมา ลาว และกมพชาซงสอดคลองกบมาเลเซยทแรงงานมา

จากประเทศทมสถานะทางเศรษฐกจทต ากวามาเลเซย อนไดแกอนโดนเซย และบงกลาเทศ เปนตน

ลกษณะการเคลอนยายแรงงานของทงสองประเทศยงสอดคลองกบแนวคดของ คอสเตลโล และฟร

แมน ทวาการเลอกเดนทางไปประเทศใดประเทศหนงของแรงงานขนอยกลบความแตกตางระหวาง

ผลตภณฑมวลรวมประชาชาต (GNP)ของประเทศตนทางและ (GNP)ของประเทศผรบแรงงาน

ปลายทาง ในประเดนของการเคลอนยายแรงงานเขาประเทศของแรงงานผดกฎหมาย เทเลอร

พยายามไดอธบายวาการลกลอบเขามาท างานผดกฎหมายของแรงงานกลมดงกลาวเกดจากคาจางท

16

มอตราต า รวมถงผลการผลตทตกต าและอตราการวางงานสจากประเทศตนทาง นอกจากนปจจย

ดงดดทางเศรษฐกจในประเทศผรบของผยายถนจะพฒนาเปนโครงสรางตลาดแรงงานสองระดบ

ไดแก โครงสรางแรงงานระดบประถม ซงเปนระดบทมความกาวหนามากกอใหเกดลกษณะงานแบบ

วชาชพเปนงานใชทกษะและมคาตอบแทนสง ในขณะเดยวกนกมโครงสรางตลาดแรงงานระดบทตย

ซงเปนตลาดแรงงาน 3D ไดแก งานสกปก อนตรายและยากล าบาก ผลของการมสภาพเศรษฐกจทด

ของประเทศผรบแรงงานประชากรของประเทศจะพยายามพฒนาตนเองเขาไปมต าแหนงในระดบ

ตลาดประถม ท าใหเกดการขาดแคลนคนทจะเขาไปท างานทตลาดระดบทตยนนเอง ผลของลกษณะ

ดงกลาวท าใหเกดการยายถนเขามาเพอแสวงหาต าแหนงงานของประเทศทขาดแคลนแรงงานใน

ระดบทตย ในกระบวนการนจงการลกรอบเขามาท างานของแรงงานตางชาตทผดกฎหมาย ผลของ

ค าอธบายดงกลาวท าให พลอรและเทเลอรเหนวาการยายถนเชงเศรษฐกจมสาเหตมาจากปจจยดงดด

ความตองการแรงานระดบทตยในประเทศผรบหรอในประเทศปลายทางเปนส าคญ ซงค ากลาวทง

พลอรและเทเลอรกสอดคลองกบปรากฎการณเคลอนยายแรงงานขามชาตของทงไทยและมาเลเซย

นนเอง ( นายภเขยว จนทรสมบรณ, 2549)

อยางไรกตามอาจกลาวไดวาทงแนวคดทฤษฎเศรษฐศาสตรคลาสสกใหมมลกษณะของการสงเสรมการยายถนโดยมองถงลกษณะเชงบวกมากกวาเชงลบ แตในความเปนจรงนนการยายถนเพอไปท างานของแรงงานโดยเฉพาะอยางยงของแรงงานขามชาตมลกษณะทอาจสรางขอกงวลในสวนการกอใหเกดการเอารดเอาเปรยบตอตวแรงงานกเปนได ซงแนวคดดงกลาวไดรบการสนบสนนโดยกลมของแนวคดนโอมารกซสตนนเอง

ข. แนวคดกลมนโอมำรกซสต ( Neo-Marxist) ลกษณะส าคญของแนวคดดงกลาวคอเงอนไขทส าคญของการครอบง าสงคมนนคอ

อดมการณทางการเมอง อดมการณทางเศรษฐกจ วฒนธรรมหรอความร โดยมลกษณะของการครอบง าทางออมและการตอสของชนชนกลางกตอสโดยทางออม โดยการใชการสรางพลงขบเคลอนผานกลมตวแทนตางๆ เพอกอใหเกดสงคมแหงความยตธรรม อยางคอยเปนคอยไป บรบทแวดลอมทมอทธพลตอนโอมารซส ไดแก ภาพของการปฏเสธอ านาจนยมทกดขผดอยโอกาสอยางไรคณธรรม กลมลทธนโอมารกซสต และลทธทส าคญ แบงออกเปน ดงน 1.ลทธนโอมารกซสต แนวมนษยนยม โดยมนกคดคนส าคญไดแก อดมชาฟ และเลสเชก โคลาโกสก แนวคดส าคญของลทธนมงทมนษยทกคนเปนจดหมายมใชมงทวตถ หรอมงเฉพาะระบบเศรษฐกจการเมองดวยเหตนการเปลยนแปลงวตถและระบบเศรษฐกจการเมองกเพอความสขของมนษย 2.ลทธนโอมารกซสต แนวซายใหม โดยมนกคดคนส าคญไดแก เฮอรเบอรต มาคส ฮงเดร กอร หลยส อลทแซร แนวคดของลทธนเนนการตอสทางชนชนโดยทตองการเปนอสระจากอ านาจทางการ นายทน รฐบาลเผดจการดวยการขบเคลอน

17

ของเยาวชน นกศกษาและปญญาชน 3.ลทธนโอมารกซสต แนวเฮเกล แนวคดนไดเสนอหลกการสองประการคอ การสรางตวตนทางความคด และความส านกทผดพลาดทางชนชน นอกจากนนกคดทส าคญไดแก แอนโตนโอแกมช ไดกลาววาการทนายทนและรฐมความสมพนธกนเออประโยชนใหกนและกน สงผลใหประชาชนตองเสยประโยชนไมวาจะเปนโดยตรงและทางออม แนวคดนโอ มารกซสตแฟรต โดยมนกคดทส าคญไดแก เฮอรเบอรต มาคส อะดอรโน เปนตน แนวคดนสะทอนใหเหนถงความส าคญกบโครงสรางสวนบน มากกวาการใหความส าคญพนฐานทางเศรษฐกจ ซงจากแนวคดทง 4 ประการนนเอง กอใหเกดสาระส าคญ 3 ประการกลาวคอ ประการแรก ภาพของชนชนทมอทธพลเหนอกวาชนชนทอยภายใตอทธพลทชดเจนซงไดแก รฐ นายทนทมความสมพนธกน และความสมพนธดงกลาว กสงพลตอการครอบง าชนชนทอยภายใตอทธพลไดแก แรงงาน ชนชนกลาง ปญญาชน โดยผานอดมการณทางการเมองเศรษฐกจ ประการทสอง การใหความส าคญกบมนษยวาเปนผกระท ามากกวาผถกกระท า และประการทสาม ใหภาพของชนชนทมอทธพลเหนอกวาชนชนทอยภายใตอทธพลทไมชดเจนโดยจะเปนใครกได ไมวาจะเปนรฐ นายทนโดยการครอบง าดงกลาวผานอดมการณครอบง าวฒนธรรมเชงพานช (สาคร สมเสรฐ) ซงจะเหนไดวาการมองการเคลอนยายแรงงานตามแนวคดของนโอมารกซสตสามารถมองออกมาไดในลกษณะปรากฎการณทรฐของทงไทยและมาเลเซยอยในสถานะทมอทธพลเหนอกวาแรงงานขามชาตทงในแงของการออกกฎหมายจดการควบคมการเขาประเทศ และการจางแรงงานผลคอกอใหเกดกรเอารดเอาเปรยบแรงงานไดคอนขางเสร

ในดานนโยบายการยายถนของไทยนนไดมการอธบายโดย Jerrold W. Huguet (2557) ผานทางรายงานชอ การยายถนของไทย โดยมสาระส าคญดงน กลาวคอในภมภาคเอเชยตะวนออกเชยงใตโดยเฉพาะในกลมไทย พมา ลาว และกมพชาหรอทรจกกนในนามของอนภมภาคลมแมน าโขงซงเปนกลมประเทศทมปญหาเรองการยายถนฐานของแรงงานโดยไทยเปนปลายทางหลกของการยายถนตามโครงการพฒนาความรวมมอทางเศรษฐกจในอนภมภาคลมแมน าโขง เนองจากเศรษฐกจของไทยมการพฒนาทกาวไกลกวาประเทศเพอนบานอยางพมา ลาว และกมพชาท าใหเกดการยายถนของประชากรในกลมประเทศเหลานขามชายแดนมาในไทยดวยวธทไมปกต เชน การลกลอบเขาประเทศโดยชองทางทไมใชรฐก าหนด เชน ชองทางธรรมชาต ไดแก เสนทางน า ตามแนวชายแดน เปนตน เพอแสวงหาชวตทดกวาตลอดทงการเขามาของแรงงานเปนสงทผดกฎหมายจงท าใหเกดขบวนการลกลอบขนแรงงานขณะทไทยเองกลบไมมนโยบายการยายถนมารองรบ จนกระทง พ.ศ. 2546 ( ค.ศ. 2003 ) ทเรมอนญาตใหแรงงานยายถนฝมอต าเขาประเทศไดอยางถกตองตามกฎหมายโดยผานการลงนามในบนทกความเขาใจ (MOU) หลายฉบบตลอดจนน าระบบการปรบเปลยนสถานะแรงงานผดกฎหมายใหเปนแรงงานมสถานะถกกฎหมายซงเรมใชใน พ.ศ. 2549 ( ค.ศ. 2006 ) กบแรงงานจากกมพชาและลาว และในพ.ศ. 2552 ( ค.ศ. 2009 ) จงไดเรมใชกบพมา

18

แรงงานทยายถนเขามาในไทยจะเปนแรงงานฝมอต าจากประเทศในอนภมภาคลมแมน าโขง ผยายทถนเหลานสวนใหญท างานประเภททเรยกวา “งาน 3D” กลาวคอเปนงานสกปรก อนตราย และยากล าบาก เพราะตงแตในชวง พ.ศ.2530 ( ค.ศ. 1987 ) เปนตนมามความเหลอมล ากนทางเศรษฐกจระหวางไทยกบประเทศเพอนบานไดแกพมา ลาว และกมพชาประกอบกบเกดความไมมนคงในทางการเมองของประเทศเพอนบานท าใหมการเคลอนยายเขามาในไทยเพอตองการแสวงหาชวตทดกวาอกทงไทยมความตองการแรงงานในจ านวนมากเพอขบเคลอนเศรษฐกจทพฒนาอยางรวดเรวสงผลใหเกดกระแสการเคลอนยายของแรงงานฝมอต าเขามาในไทยอยางตอเนองและมแนวโนมเพมสงขนทกป

แนวคดเรองการเคลอนยายแรงงานของไทยไดรบการยนยนและกลาวอางย าอกครง โดย (นายปรตต วฒนาการ, 2556) ผานทางงานวจยชอ ผลกระทบของการเคลอนยายแรงงานจากประเทศสมาชกในประชาคมเศรษฐกจอาเซยนทมตอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของไทย โดยใจความส าคญของงานนกลาวคอ การเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศเปนการเคลอนยายบคคลซงเปนแรงงานจากประเทศหน งไปยงอกประเทศหนงซงสาเหตส าคญในการเคลอนยายนนประกอบดวยปจจยผลกดนจากประเทศทแรงงานเคลอนยายออก และปจจยดงดดจากประเทศทแรงงานเคลอนยายเขา ดงน

1.ปจจยผลกดนจำกประเทศตนทำงทแรงงำนเคลอนยำยออก

1.1 อตราการวางงาน (Unemployment) อยในอตราทสงและมการท างานทต ากวาระดบแรงงานสวนเกนทเกดจากการวางงานและการท างานต ากวาระดบในประเทศนน เปนผลพวงมาจากการไมสามารถหางานท าทตรงกบความรความสามารถของตนเองได ขณะเดยวกนแรงงานบางสวนพยายามทจะหางานท าในประเทศชวระยะเวลาหนงเทานน เมอไมสามารถหางานทตรงกบความตองการไดแลว ท าใหแรงงานสวนหนงมแนวโนมทจะเคลอนยายออกไปยงตางประเทศเพอทแรงงานเหลานนจะไดงานท าทตรงกบความรความสามารถของตน

1.2 ระดบคาจางทต ากวาเมอเทยบกบรายไดในตางประเทศ และอาชพทมลกษณะเดยวกนถาเปรยบเทยบกนในเรองคาจางหรอเงนเดอนทไดรบขณะท างานในประเทศ ถาคาจางและเงนเดอนในตางประเทศมอตราคาจางทสงกวาโอกาสการเคลอนยายแรงงานไปตางประเทศยอมมมากกวา

1.3 การขาดสงจงใจส าหรบความกาวหนาในอาชพ แรงงานทมความรความช านาญสงแตไมสามารถมโอกาสกาวหนาในต าแหนงหนาทของตนเองยอมเกดความรสกอยากเคลอนยายไปท างานในตางประเทศเพอหาความเจรญกาวหนาในอาชพซงสงเหลานเปนสาเหตอกประการหนงทท าใหแรงงานกลมนตองการเคลอนยายไปท างานยงตางประเทศ

19

1.4 นโยบายก าลงคนทไมเหมาะสม การวางแผนก าลงคนทเหมาะสมท าใหเกดการพฒนาไปตามระบบของงานเกดความสมดลระหวางงานกบบคลากร แตขณะเดยวกนประเทศดอยพฒนาไมมการวางแผนพฒนาก าลงคนท าใหเกดปญหา เปนเหตใหแรงงานบางสวนอาจกลายเปนแรงงานสวนเกนส าหรบประเทศนนๆ แตบางประเทศอาจตองการแรงงานทเปนสวนเกนน ท าใหแรงงานดงกลาวตองการเคลอนยายออกไปยงนอกประเทศ

1.5 ปจจยทางสงคมและการเมอง แรงงานบางสวนอาจตองการอพยพเคลอนยายไปตางประเทศ สาเหตมาจากความไมเสถยรภาพในสภาพสงคมและการเมองทเปนอยอนเนองมาจากความแตกตางในดานความคดของกลมการเมองอนกอใหเกดความวนวายในประเทศแรงงานเหลานนจงตองการหลกหนปญหาดงกลาว

2. ปจจยดงดดในประเทศทแรงงำนเคลอนยำยเขำ 2.1 ระดบคาจางและเงนเดอนทสงกวาในประเทศบานเกดของแรงงานสงจงใจทางเศรษฐกจ

ทส าคญ ไดแก ระดบคาจางและเงนเดอนซงเปนคาตอบแทนของแรงงาน ถาแรงงานในอาชพตางๆพบวาแรงงานประเภทเดยวกนกบเขาทอาศยอยในตางประเทศนนมระดบคาจางหรอเงนเดอนซงเปนคาตอบแทนทสงกวามาก กจะเปนสงทดงดดใจใหแรงงานเหลานนตองการอพยพเคลอนยายออกไปท างานยงประเทศนนๆได

2.2 โครงสรางประชากรในประเทศ รวมถงการขาดแคลนก าลงคนในบางสาขา ถาหากมการเผยแพรขอมลกระจายขาวสารความรเกยวกบตลาดแรงงาน ท าใหแรงงานทอยนอกประเทศไดทราบถงขาวสารประเภทแรงงานทขาดแคลนเหลานไดเปนอยางด

2.3 โอกาสส าหรบความกาวหนาในอาชพ ส าหรบประเทศทพฒนาแลวยอมมสงทอ านวยความสะดวกแกการปฏบตงานไดเปนอยางด ประกอบกบมการวางแผนพฒนาบคลากรท าใหตอบสนองความตองการของแรงงานโดยทวไป และดวยเหตนจงเปนสงดงดดใหแรงงานทมความรความช านาญจากประเทศดอยพฒนา เคลอนยายไปท างานในตางประเทศเพอโอกาสกาวหนาในอาชพของตน

2.4 นโยบายทเปดกวางตอการฝกอบรม หรอสงเสรมอาชพแกแรงงานเพอใหเกดการพฒนาประเทศ และมาตรฐานในการครองชพทด มความสะดวกสบายในการอยอาศย เปนปจจยดงดดทท าใหเปนทปรารถนาของแรงงานสงผลใหเกดการเคลอนยายแรงงานเขามายงประเทศมากขน

2.5 ปจจยทางการเมองและสงคม ประเทศทไมมการปกครองแบบเผดจการ คอมมวนตสคอประเทศทมการปกครองแบบเสร และไมมการกดกนทางดานเชอชาต ศาสนา หรอดานอนๆ กเปนอกปจจยหนงในการเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศ

20

นอกจากนในงานวจยชอ “โครงการเตรยมการรองรบการเคลอนยายแรงงานสการเปนประชาคมอาเซยน (Preparation for Flow of Labor in the ASEAN Community) (ส านกงานปลดกระทรวงแรงงาน) โครงการวจยฉบบสมบรณไดเสรมย าในประเดนแนวคดเกยวกบปจจยดงดดและปจจยผลกดน (Pull and Push Theory)

อยางไรกตาม อาจกลาวไดวา การเคลอนยายแรงงานระหวางประเทศไมวาจะเปนผลมาจากปจจยผลกดนหรอปจจยดงดดยอมกอใหเกดผลกระทบทงในแงบวกและแงลบตอระบบเศรษฐกจและสงคมทงในประเทศไทยปลายทางและประเทศตนทาง โดยทในแตละประเทศอาจเกดผลทแตกตางกนออกไป อนไปสลกษณะของการปรบใชแนวคดพนฐานวาดวยการเคลอนยายแรงงานทแตกตางกน

นอกจากนการยายถนอาจจ าแนกตามสาเหตซงสามารถแบงออกไดเปน 2 ประเภทคอ 1. การยายถนอนมสาเหตมาจากธรรมชาต 2. การยายถนอนมสาเหตมาจากการกระท าหรอน ามอของมนษย ซงแบงออกเปนการยายถนโดยสมครใจและการถกบงคบใหยายถน

ในขณะทปรากฏการณการเคลอนยายแรงงานของมาเลเซย ไดรบการอธบายโดยผานทางงานของ(สทธพร บญมาก,2552) เรอง นโยบายแรงงานตางชาตของมาเลเซย (Malaysia’s Policy on Foreign Workers) ในงานดงกลาวของสทธพรไดพรรณนาถงเรองดงกลาวไววา หลงจากยคลาอาณานคมขององกฤษ กระแสการยายถนของมาเลเซยมการเพมจ านวนแรงงานตางชาตจากประเทศเพอนบานโดยเฉพาะแรงงานจากอนโดนเซยและฟลปปนส ตอมาในป ค.ศ. 1971 ( พ.ศ. 2514 ) มาเลเซยออกนโยบายเศรษฐกจใหมโดยมวตถประสงคเพอสงเสรมการสงออก การขยายโครงสรางพนฐานสาธารณะ การพฒนาเกษตรกรรม และการลดความยากจนทามกลางประชากรมลายทอยในชนบท ผลของการปรบใชนโยบายเศรษฐกจใหมท าใหเกดท าใหเกดความตองการแรงงานทเพมมากขนโดยเฉพาะแรงงานประเภท 3 D เพราะพลเมองมาเลเซยปฎเสธงานประเภทดงกลาว ดวยเหตประชากรในแถบพนทเอเชยตะวนออกเฉยงใตทมระดบการพฒนาของเศรษฐกจต ากวามาเลเซยจงยายเขามาท างานในมาเลเซย และเนองดวยความตองการแรงงานประเภท 3 D เพมมากขนท าใหเกดปรากฏการณการจางแรงงานและเขามาท างานผดกฎหมาย ดวยเหตนเองรฐบาลมาเลเซยจงไดพยายามออกนโยบายและวธการเพอปองกนปญหาการจางแรงงานทผดกฎหมาย เพอสรางความสมดลใหกบประเทศในชวงแรกของการออกนโยบายรฐบาลมาเลเซยไดกอตงคณะกรรมการเพอการสรรหาแรงงานตางชาตในขณะเดยวกนรฐบาลมาเลเซยกออกขอตกลงรวมมอทวภาคกบประเทศผสงแรงงานเพอควบคมแรงงานจากประเทศตนทางโดยความตกลงแรกไดท าความรวมมอกบรฐบาลอนโดนเซยตอมารฐบาลมาเลเซยไดท าความรวมมอกบรฐบาลฟลปปนส เปนตน

อาจสรปไดวาในปจจบนปจจยหลกและส าคญทกอให เกดการยายถนคอ การยายถนดวยเหตผลทางเศรษฐกจเปนหลก ซงปรากฏการณดงกลาวกสอดคลองกบแรงงานไรทกษะทเขามาท างานทงในสวนของไทยและมาเลเซยลวนมเหตผลมาจากหลกการตองการมสภาพชวตความเปนอย

21

ทดขน แตอาจกลาวไดวาแรงงานสวนหนงในมาเลเซย คอแรงงานจ านวนโรฮงญานนปจจยหลกของการหนเขามาอาศยอยและท างานในมาเลเซยเนองมาจากผลของการทกลมชาตพนธเหลานไดรบการกระท าในลกษณะโหดรายทารณนนเอง สงผลใหมาเลเซยในฐานะประเทศผรบ ไมสามารถสงแรงงานกลมนกลบไปยงประเทศตนทางได โดยหลกการดงกลาวรบการยนยนไดรบการยนยนภายใตหลกกฎหมายระหวางประเทศซงกคอหลกการหามสงกลบไปเผชญอนตราย

ปรากฏการณของการเคลอนยายถนของผคนนนถอเปนเหตการณปกตทมมานาน แตประเดนของการอพยพเคลอนยายของแรงงานขามชาตนนโดยเฉพาะอยางยงแรงงานขามชาตในลกษณะไมปกต (Irregular Migration) ถอเปนประเดนทตองใหความส าคญเปนพเศษเนองจาก แรงงานขามชาตในลกษณะไมปกตนนยากทจะค านวณหรอทราบจ านวนทแนนอนได นอกจากนยงมลกษณะของความเปนพลวตรสง เชน แรงงานขามชาตผดกฎหมายสามารถแปลงสภาพใหมสถานะถกตองตามกฎหมายได หรอแรงงานขามชาตทเขาประเทศมาโดยถกตองตามกฎหมายอาจกลายเปนแรงงานขามชาตทอนมลกษณะผดกฎหมายเชนกรณการอยเกนกวาระยะเวลาทกฎหมายก าหนดไว เปนตน จากตวเลขขององคการระหวางประเทศวาดวยการโยกยายถนในป ค.ศ. 2010 ( พ.ศ. 2553 ) พบวา จ านวนแรงงานขามชาตอนมลกษณะไมปกตนนมจ านวนสงถง 50 ลานคนทวโลก นอกจากน ใน ค.ศ. 2013 ( พ.ศ. 2556 ) มจ านวนแรงงานผดกฎหมายในรสเซยประมาณ 3 ลานคน และใน ค.ศ. 2014 ( พ.ศ. 2557 ) พบวาจ านวนแรงงงานขามชาตทไมมเอกสารถกตองตามกฎหมายอาศยและท างานอยในประเทศอเมรกาเปนจ านวนสงถง 11.3 ลานคน ในทวปเอเซยโดยเฉพาะอยางยงมาเลเซยพบวามแรงงานแฝงตวท างานในลกษณะผดกฎหมายประมาณ 1 ลานคน เปนตน (International Organization for Migration, 2015)

2.2 แนวคดเกยวกบกำรจดกำรกำรเขำประเทศ

2.2.1.แนวคดภำพรวมกำรจดกำรกำรเขำประเทศของไทยและมำเลเซย อาจกลาวไดวา ทงไทยและมาเลเซยมโครงสรางทางเศรษฐกจเพอสงออกซงมความสมพนธ

กบการแขงขน กบเศรษฐกจระดบโลกอตสาหกรรมสงออกของทงสองประเทศไดแก อตสาหกรรมชนสวนอเลกทรอนกสและคอมพวเตอร อตสาหกรรมทอผาและเครองนงหม รวมถงอตสาหกรรมตอเนองจากการเกษตร ( Tsai&Tsay,2004;Hugo,1993;Kassin,1997)สงผลใหการจะน าพาประเทศไปสการพฒนาของเศรษฐกจจงมความจ าเปนทจะตองพงพาแรงงานระดบทกษะต า การจางแรงงานขามชาตถอเปนอกกลละวธหนงทท าใหผประกอบการประหยดตนทนการผลต จากการพฒนาอยางตอเนองทางเศรษฐกจของทงสองประเทศสงผลใหการเคลอนยายแรงงานขามชาตกลายเปนกระบวนการและปรากฎการณทางสงคมทส าคญอยางยงของทงไทยและมาเลเซยเนองจากทงสองประเทศมสถานะเปนประเทศปลายทางของแรงงานขามชาตจากประเทศเพอนบานในประชาคม

22

อาเซยนและเปนหนาสงเกตวาแรงงานขามชาตทเขามาท างานสวนใหญมลกษณะของการลกลอบเขาเมองและท างานอยางผดกฎหมาย (สทธพร บญมาก, 2555)

ผลของการมแรงงานขามชาตเปนจ านวนมากของทงสองประเทศท าใหรฐบาลจ าเปนตองมระบบการจดการการแรงงานในประเทศทมประสทธภาพเพอแกปญหาและปองกนการเขามาท างานอยางผดกฎหมายซงการจดการแรงงานแรงงานขามชาตนนในแงโยบายมการผสมผสานเขากบกรอบนโยบายการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศ ซงระบบการจดการการเขาประเทศและการจางแรงงานของทงสองประเทศ คณะผวจยจะอธบายตามรายละเอยดตอไป

2.2.2 กำรจดกำรกบกำรเขำประเทศไทย การจดการเขาประเทศไทยนนกระท าโดยอาศยอ านาจตามพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.

2522 ซงบทบาทของส านกงานตรวจคนเขาเมองในฐานะทเปนหนวยงานคดกรองบคคลเขาประเทศมลกษณะทส าคญโดยสะทอนออกมาในรปของงานเขยนในรปแบบตางๆ ไมวาจะเปนงานวจย บทความหรอเอกสารทางวชาการประเภทอนๆ ซงผวจยไดหยบยกมาอธบายดงน คอ ไดแก“งานตรวจคนเขาเมองส าคญอยางไร”(ว.นตศาสตร ฉบบพเศษ วน "รพ" ป.1 ฉ1, ส.ค., 2550 ) ไดอธบายความส าคญของงานตรวจคนเขาเมองโดยผานบทความทชอ “งานตรวจคนเขาเมองส าคญอยางไร” โดยทใจความส าคญของบทความนไดเนนย าถงความส าคญของหนวยงานภาครฐทเปนดานตรวจคนเขาเมอง (ตม.) ซงจะตรวจสอบและท าการคดกรองบคคลกอนทจะไดรบอนญาตใหเขามาในหรอออกไปนอกราชอาณาจกร การใหพ านกอยชวคราว การอนญาตใหพ านกอยตอ การสบสวนปราบปรามและสอบสวนคดตางๆรวมไปถงการสงคนตางดาวกลบออกนอกประเทศ เหตเนองจากบคคลตางดาวเปนบคคลตองหามหรอเขามาโดยผดกฎหมายซงภารกจของงานตรวจคนเขาเมองถอวามความส าคญเปนอยางมากเนองจากเปนหนวยงานดานแรกของประเทศ หากไมมการคดกรองทดแลวอาจท าใหคนตางดาวทไมพงปรารถนาเขาพ านกอยในประเทศและอาจสงผลกอใหเกดความเสยหายตอประเทศดงนนจงตองมหนวยงานตรวจคนเขาเมองมาท าหนาทรบผดชอบท าหนาทรกษาหนาดานของประเทศ

นอกจากนแนวคดเกยวกบบทบาทหนาทของส านกงานตรวจคนเขาเมองกถอเปนแนวความคดทอธบายถงความส าคญของส านกงานตรวจคนเขาเมองทมหนาทและความรบผดชอบเกยวกบการด าเนนการตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมองรวมทงการใหบรการและอ านวยความสะดวกแกผมาตดตอราชการ ซงเปนหนาทของเจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองทจะใชอ านาจตามกฎหมาย ( ชมมณ สหาบตร, 2547 ) ไดสรปเกยวกบ “ บทบาทหนาทของเจาหนาทตรวจคนเขาเมองในการปองกนอาชญากรรมขามชาต” ซงผเขยนไดอธบายวา เจาหนาทตรวจคนเขาเมองมบทบาทตอการปองกนและและปราบปรามการลกลอบหลบหนเขาเมองอยในระดบนอยนอกจากนยงพบวาในการ

23

ด าเนนการตางๆใชเวลาคอนขางนานรวมทงเจาหนาทแตละทานกมความรเกยวกบพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 แตกตางกนออกไป นอกจากนจากการศกษาพบวามการหลบหนเขาเมองทผดกฎหมายเปนจ านวนมากซงสงผลกระทบและกอใหเกดปญหาตอประเทศ โดย ( อนสรณ นชนนท, 2546 ) ไดศกษาเรอง “การศกษาปญหาการปองกนและปราบปรามการลกลอบเขาเมองทผดกฎหมายของคนตางดาวชาวกมพชา ดานจงหวดจนทบร” ผลการศกษาพบวาการท างานปองกนและจดการกบการเขาเมองมหลายหนวยงานทเขามาเกยวของ มการท างานทซ าซอน ตางฝายตางท างาน ขาดการประสานงานและแลกเปลยนขอมลขาวสาร ขาดการตดตามและการประเมนผลการปฏบตงานจากหนวยงานสวนกลาง ท าใหการท างานของเจาหนาทไมกระตอรอรนและขาดความจรงจงตอเนองในการแกไขปญหา

รปแบบกำรเขำเมอง

รปแบบกำรเขำเมองโดยถกกฎหมำย 1) กำรเดนทำงเขำมำในรำชอำณำจกรของคนตำงดำว ประ เทศไทย ตามพระราชบญ ญ ต คน เข า เม อ ง พ .ศ . 2522 ซ งร ฐมนตรว าการกระทรวงมหาดไทยเปนผรกษาการตามพระราชบญญต ก าหนดวา “คนตางดาว” หมายถง “บคคลธรรมดาซงไมมสญชาตไทย” มสทธทจะเดนทางเขา-ออกไทยไดโดยจะตองมหนงสอเดนทางหรอเอกสารใชแทนหนงสอเดนทางทถกตองและสมบรณ คนตางดาวทไมมหนงสอเดนทางหรอมแตไมไดรบการตรวจลงตราในหนงสอ หรอเอกสารใชแทนหนงสอ เดนทางจากสถานทตหรอสถานกงสลในตางประเทศจะถกหามมใหเขามาในไทย มเพยงคนตางดาวบางประเภทเทานนทผานเขามาเพยงชวคราว เชน ผควบคมเรอหรอเครองบนซงเพยงแตแวะเขามายงทาแลวกลบออกไป หรอคนสญชาตประเทศทมพรมแดนตดกบประเทศไทยทเดนทางขามพรมแดนไปมาชวคราว ทกฎหมายไดยกเวนใหไมจ าเปนตองมหนงสอเดนทางหรอหนงสอใชแทนหนงสอเดนทาง เปนตน การทบคคลจะเดนทางเขามาหรอออกไปนอกราชอาณาจะตองมเอกสารทยนยนตวบคคล สญชาต และเปนทยอมรบของทกประเทศ เอกสารดงกลาวคอหนงสอเดนทาง (Passport) เนองจากหนงสอเดนทางเปนเอกสารหลกฐานเบองตนทรบรองความเปนพลเมอง หรอสญชาตและการระบตวบคคลทถอหนงสอเดนทางของประเทศนนๆ แตอยางไรกตามหนงสอเดนทางไมใชหลกฐานทเดดขาด ดงนนหากมขอสงสยวาผถอหนงสอเดนทางดงกลาวไมใชคนสญชาตของรฐทแทจรง ประเทศผรบกอาจปฎเสธการตรวจลงตราใหแกผถอหนงสอเดนทางนนไดเพราะขาดความนาเชอถอ อยางไรกดประเทศผรบไมอาจตดสนชขาดไดวาหนงสอเดนทางของรฐอนถกตองสมบรณเพยงใด เวนแตรฐเจาของหนงสอเดนทางจะไดประกาศหรอแจงใหทราบถงการเปลยนแปลงหรอยกเลกหนงสอเดนทางของรฐนน

24

2) กำรตรวจลงตรำ VISA การทคนตางดาวผใดมความประสงคจะเดนทางเขามาในราชอาณาจกร จะตองไดรบการตรวจลงตราในหนงสอเดนทางหรอเอกสารใชแทนหนงสอเดนทางจากสถานเอกอครราชทตไทย หรอสถานกงสลไทย ณ ประเทศนนๆเสยกอน ซงการตรวจลงตราคอการกระท าอยางหนงอยางใดอาจเปนตราประทบหรอขอความลงในหนงสอเดนทางหรอเอกสารใชแทนหนงสอเดนทางเพอแสดงวาทางการไทยไดอนญาตใหบคคลผถอหนงสอเดนทางนนเดนทางเขามาในราชอาณาจกรตามประเภทของการตรวจลงตรา

การตรวจลงตรา มความสมพนธกบเรองการเขาเมองของคนตางดาวและอ านาจการตรวจลงตราในปจจบนมทมาจากพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 องคกรเจาหนาทของรฐทมอ านาจพจารณาในการตรวจลงตราใหแกคนตางดาวตามกฎหมายทมอย 3 หนวยงานดวยกน คอ 1) กระทรวงการตางประเทศ 2) สถานทต สถานกงสลไทย รวมทงกงสลกตตมศกดไทย 3) ส านกงานตรวจคนเขาเมอง

กำรยกเวนกำรตรวจลงตรำ VISA การยกเวนการตรวจลงตราเปนไปตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขดงตอไปน 1) ผถอหนงสอเดนทางของประเทศทรฐบาลของประเทศนนไดท าความตกลงไวกบรฐบาลไทย 2) ผถอหนงสอเดนทางซงเดนทางมาจากประเทศทไมมสถานทตหรอสถานกงสลไทยตงอยตามทรฐมนตรก าหนดโดยความเหนชอบคณะรฐมนตร 3) ผถอหนงสอเดนทางหรอเอกสารใชแทนหนงสอเดนทางซงเขามาในราชอาณาจกรเปนการชวคราวเพอการทองเทยวภายใตเงอนไขดงตอไปน

3.1) มสญชาตของประเทศทรฐมนตรก าหนดโดยความเหนชอบของคณะรฐมนตร และมสญชาตของประเทศทออกหนงสอเดนทางหรอเอกสารใชแทนหนงสอเดนทางนน ปจจบนประเทศคนชาตทไดรบการยกเวนการตรวจลงตราและอนญาตใหอยในราชอาณาจกรไดสามสบวนมทงหมด 56 ประเทศ

3.2) เขามาในราชอาณาจกรไทยโดยพาหนะขนสงคนโดยสารประเภทเครองบนหรอเรอเดนทะเล รถไฟ รถขนสงคนโดยสาร รถยนตรบจาง รถยนตบรการทศนาจร หรอรถจกรยานยนตรบจางตองม

- ตวหรอเอกสารทใชเดนทางอยางใดอยางหนงของเจาของพาหนะหรอผควบคมพาหนะทช าระคาโดยสารครบถวนแลว ส าหรบใชเดนทางกลบออกไปนอกราชอาณาจกรไดภายในก าหนดเวลา

25

- เอกสารหลกฐานของเจาของพาหนะหรอผควบคมพาหนะแสดงการจองทนงในพาหนะทช าระคาโดยสารครบถวนแลว ส าหรบใชเดนทางกลบออกไปนอกราชอาณาจกรไดภายในก าหนดเวลา

3) ระบบกำรจดกำรกำรเขำประเทศ

ไทยใชระบบการจดการการเขาประเทศโดยอาศยหนงสอเดนทางประกอบกบใบ ต.ม. 6 เพอใชเปนหลกฐานวาไดมการเดนทางเขา-ออกประเทศอยางถกตองตามกฎหมายโดยใน ใบ ต.ม. 6 จะมรายละเอยดส าคญทนอกเหนอไปกวาทระบไวในหนงสอเดนทาง เชน รายละเอยดของเทยวบน ทพกในประเทศไทย จ านวนผตดตาม เปนตน นอกจากนระบบการจดการการเขาประเทศของรฐไทยใชระบบแบบ PIBICS (Personal identification and Blacklist Immigration control System) ซงเปนระบบเทคโนโลยสารสนเทศของส านกงานตรวจคนเขาเมองโดยใชตรวจผานหนงสอเดนทาง ซงดานชายแดนตางๆ จะเปนผบนทกขอมลการเขาและออกทกอยางโดยการตรวจสอบเปรยบเทยบกบแบลกลสต และใบหนาคนทเคยเขามา หรอรปทอยในพาสปอรต รวมทงประวตทเคยเขามาในอดต เพอปองกนการสวมรอย ปองกนการปลอมพาสปอรต เปนตน

นอกจากน ไทยใชระบบ E –finger print อกดวย ซงการท างานของโปรแกรมดงกลาวจะ

ท าการบนทกลายนวมอลงในตวเครองแสกนลายนวมอ เปนการใชเลขประจ าตวประชาชน 13 หลก

ตรวจสอบขอมลจากแถบบารโคดเพอเชอมโยงขอมลกบบคคลตองหามกบระบบ Pibics และบคคล

ตามหมายจบจากฐานขอมลในระบบของต ารวจ ซงระบบดงกลาวไดรบการปฏบตตามหนวยตรวจคน

เขาเมองตางๆ อาจกลาวไดวาเพอใหระบบการจดการเขาประเทศใหมประสทธภาพยงขน ระบบ

ดงกลาวมการน ามาใชงานในหลากหลายรปแบบ เชน การลงเวลาท างานของพนกงานในองคกร

ควบคมการเขา-ออกประตสถานทตาง ๆ ตลอดจนการระบตวบคคลผานเขา-ออก

อยางไรกดในกรณการเดนทางระยะสนระหวางประเทศเพอนบานไทยไดท าความรวมมอ

ดานการผานแดนชวคราวกบเพอนบานทมชายแดนตดกบไทยทงสประเทศไดแก

1.)ไทยและมาเลเซย ใชเพอเปนบตรทใชส าหรบกรอกขอมลสวนตวเพอใชในการเดน

ทางเขา-ออก ออกโดยกรมการปกครอง มอายใชงาน 1 ป สวนระยะเวลาการพ านกจะเพมเปน 30

วน ซงบคคลทจะใชบตรผานแดนนไดจะตองเปนบคคลทมพนทชายแดนตดกบชายแดนของอก

ประเทศ สอดคลองกบมตคณะรฐมนตรเรองการพจารณาความตกลงวาดวยการเดนทางขามแดน

ไทย-มาเลเซยเมอวนท 11 ธนวาคม 2555 ก าหนดใหหนงสอผานแดน สามารถใชไดในพนทชายแดน

ครอบคลมพนท 5 จงหวดชายแดนใตของไทย ไดแก จงหวดสงขลา จงหวดสตล จงหวดยะลา จงหวด

26

นราธวาส และจงหวดปตตาน และครอบคลมพนท 4 รฐของมาเลเซย ไดแก รฐเกดาห รฐกลนตน

รฐเปรค (เฉพาะเมองฮลเปรค) และรฐเปอรลส

2.) บตรผานแดนชวคราวทใชส าหรบไทยและลาว โดยทบตรผานแดนดงกลาวสามารถเดน

ทางเขาลาว เฉพาะในเขตนครหลวงเวยงจนทนเทานน และอยไดครงละ 3 วน

3). บตรผานแดนชวคราวทใชส าหรบไทยและพมา การผานแดนถาวรสะพานมตรภาพไทย-พมา อ.แมสาย จ.เชยงราย จะตองมหนงสอผานแดนชวคราวส าหรบคนทมสญชาตและมภมล าเนาอยนอกเขต อ.แมสาย ใชส าหรบเดนทางไปพมาไดครงเดยว มอาย 7 วนนบแตวนทยนขอ สามารถพ านกคางคนในเขตทาขเหลกไดไมเกน 1 สปดาห และใหพ านกในเขตทาขเหลกไดไมเกนรศม 5 กโลเมตร สามารถยนท าได ณ เขตทวาการอ าเภอแมสายเทานน ไมสามารถท าทดานได และ

4).บตรผานแดนชวคราวทใชส าหรบไทยและกมพชา สามารถออกไดทจงหวดสระแกว ซงใชผานไปไดถงจงหวดเสยมราฐ กมพชา โดยสามารถอยไดไมเกน 7 วน ถาตองการอยนานกวาระยะเวลาดงกลาวตองน าหนงสอผานแดนมาประทบตราทดานตรวจคนเขาเมองสระแกว ทก 7 วน โดยสามารถท าได ณ ทท าการปกครองจงหวดสระแกว หรอทวาการอ าเภออรญประเทศ อ าเภอตาพระยา และอ าเภอคลองหาด

นอกจากนการเดนทางเขาประเทศไทยส าหรบประเทศสมาชกอาเซยนนนประเทศไทยมการตรวจยกเวนการลงตราใหถาเดนทางในระยะสนตามตารางคอ

ตารางแสดง ขอมลยกเวนการตรวจลงตราของประเทศไทยตอประเทศสมาชกอาเซยน ประเทศ ระยะเวลา

บรไน 30 วน

กมพชา 14 วน อนโดนเซย 30 วน

มาเลเซย 30 วน พมา 14 วน

ฟลปปนส 30 วน

สงคโปร 30 วน เวยดนาม 30 วน

ลาว 30 วน ทมา: www.asean.org

27

กำรด ำเนนคดอำญำคนตำงดำวทเขำเมองโดยมชอบดวยกฎหมำย คนตางดาวซงลกลอบเขาเมองโดยมชอบดวยกฎหมาย ยอมมความผดตามพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 และถกด าเนนคดอาญาซงมโทษจ าคกไมเกน 2 ป และปรบไมเกน 2 หมนบาทภายใตมาตรา 62 โดยพนกงานสอบสวนมอ านาจในการควบคมตวภายในระยะเวลา 48 ชวโมง นบแตเวลาทถกน าตวมายงสถานต ารวจ โดยผตองหาทเปนคนตางดาวจะถกด าเนนการสอบสวนโดยผานลามแปลในชนสอบสวน

กำรสงตวคนตำงดำวกลบออกไปนอกรำชอำณำจกร ประเดนเรองการสงตวคนตางดาวกลบออกไปนอกราชอาณาจกรนน ตกอยภายใตมาตรา 53-56 หมวด 6 วาดวยการสงตวคนตางดาวกลบออกไปนอกราชอาณาจกร แหงพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 ดงน (1) คนตางดาวประเภททถกกลาวหาวาเปนบคคลทเปนภยตอความมนคงตามมาตรา 12(7)(8)หรอ(10) หรอน าเงนเขามาลงทนโดยฝาฝนมาตรา 43 วรรค 2 โดยการไมแสดงฐานะการเงนตามระเบยบทกรรมการก าหนด หรอเปนผเคยไดรบโทษจ าคก ยกเวนความผดลหโทษ หรอไมสามารถประกอบกจการเลยงชพไดเพราะกายจตพการฟนเฟอนไมสมประกอบหรอมโรคอยางรายแรงตามมาตรา 44 หรอเปนผไดรบโทษฐานน าพาคนตางดาวเขามาในราชอาณาจกรตามมาตรา 63 หรอมาตรา 64 ทงนตามทบญญตไวในมาตรา 53 หมวด 6 วาดวยการสงคนตางดาวออกไปนอกราชอาณาจกร “มาตรา 53 คนตางดาวซงเขามามถนทอยในราชอาณาจกรแลวภายหลงปรากฏวาเปนบคคลซงมพฤตการณอยางใดอยางหนงตามมาตรา 12 (7) หรอ (8) หรอเปนบคคลตามมาตรา 12 (10) หรอไมปฏบตตามระเบยบทคณะกรรมการก าหนดตามมาตรา 43 วรรคสอง หรอเปนผมลกษณะตองหามตามมาตรา 44 หรอเปนผไดรบโทษตามมาตรา 63 หรอมาตรา 64 ใหอธบดเสนอเรองไปยงคณะกรรมการ ถาคณะกรรมการเหนวาควรเพกถอนการอนญาตใหมถนทอยในราชอาณาจกร กใหเสนอความเหนตอรฐมนตรเพอสงเพกถอนการอนญาตตอไป” (2) คนตางดาวทเขามาในราชอาณาจกรโดยไมไดรบอนญาตหรอการไดรบอนญาตสนสดลงหรอถกเพกถอนแลว ทงนตามทบญญตไวในมาตรา 54 หมวด 6 วาดวยการสงคนตางดาวออกไปนอกราชอาณาจกร “มาตรา 54 คนตางดาวผใดเขามาหรออยในราชอาณาจกรโดยไมไดรบอนญาตหรอการอนญาตนนสนสดหรอถกเพกถอนแลว พนกงานเจาหนาทจะสงตวคนตางดาวผนนกลบออกไปนอกราชอาณาจกรกได ถามกรณตองสอบสวนเพอสงตวกลบตามวรรคหนง ใหน ามาตรา 19 และมาตรา 20 มาใชบงคบโดยอนโลม

28

ในกรณทมค าสงใหสงตวคนตางดาวกลบออกไปนอกราชอาณาจกรแลวในระหวางรอการสงกลบ พนกงานเจาหนาทมอ านาจอนญาตใหไปพกอาศยอย ณ ทใด โดยคนตางดาวผนนตองมาพบพนกงานเจาหนาทตามวน เวลา และสถานททก าหนด โดยตองมประกน หรอมทงประกนและหลกประกนกได หรอพนกงานเจาหนาทจะกกตวคนตางดาวผนนไว ณ สถานทใดเปนเวลานานเทาใดตามความจ าเปนกได คาใชจายในการกกตวนใหคนตางดาวผนนเปนผเสย บทบญญตในมาตรานมใหใชบงคบแกคนตางดาวซงเขามาอยในราชอาณาจกรกอนวนทพระราชบญญตคนเขาเมอง พทธศกราช 2480 ใชบงคบ”

ขอสงเกต การปรบใชหลก (Non-Refoulement) คอหลกการหามผลกดนไปเผชญอนตราย

อนตราย (Non-Refoulement) หลกการดงกลาวนนไดรบการรบรองใหมสถานะเปนกฎหมายจารต

ประเพณระหวางประเทศซงหมายถงการหามผลกดนไปเผชญอนตราย กลาวคอ รฐผรบ (Host

state)ทเปนประเทศปลายทางเมอรบผอพยพมาแลวไมสามารถผลกดนผอพยพ (Refugees) หรอผ

แสวงหาแหลงพกพง หรอผลภย ( Asylun seekers)กลบออกไปสประเทศทอพยพมาไดทนท หากวา

การผลกดนนนจะเปนอนตรายตอชวต หรอเสรภาพ ของผอพยพนน อยางไรกดหลก (Non-

Refoulement) ไม ไดก าหนดพนธะกรณ ใน เช งบวกกล าวคอ รฐท ปฏบ ต ตามหลก (Non-

Refoulement) นนไมจ าเปนจะตองใหสถานะผลภย กลาวอกในหนง หลก (Non-Refoulement)

ไมไดกอใหเกดสทธทควรจะไดแหลงพกพง (Right to asylum) จากรฐผรบแตอยางไรกตามกม

ขอยกเวน กลาวคอขอยกเวนของหลก(Non-Refoulement)มอยในขอบทท33(2)ของอนสญญาวา

ดวยสถานะภาพของผลภย ค.ศ.1951 คอเรองความมนคงของรฐ (National security)โดยก าหนดวา

ผลภยไมอาจอางสทธประโยชนใดๆไดหากวามเหตอนควรเชอวา (Reasonable grounds)เขาผนน

จะเปนภยแกความมนคงของรฐ ตองพจารณาจากอนตรายทก าลงจะเกดขนในอนาคตมากกวาจะ

พจารณาจากการกระท าในอดต แตการกระท าในอดตกอาจเปนปจจยหนงทน ามาพจารณาประกอบ

ไดดวยอาจเกดประวตศาสตรซ ารอย

สรป การสงตวคนตางดาวออกนอกไทย นอกจากจะมกฎหมายภายในประเทศอยางพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 ใชบงคบแลวนน กยงตองพจารณาในสวนของพนธกรณทเปนกฎหมายระหวางประเทศ ซงไทยไดเขาเปนภาคในความตกลงระหวางประเทศตางๆจ านวนมากซงมผลใหประเทศไทยตองปฏบตตามดวย ไมวาจะเปน ปฏญญาสากลวาดวยสทธมนษยชน (UDHR) กตการะหวางประเทศวาดวยสทธพลเมองและสทธทางการเมอง ( ICCPR) อนสญญาวาดวยการตอตานการทรมานและการปฏบตหรอการลงโทษอนทโหดราย ไรมนษยธรรม หรอย ายศกดศร (CAT) และความตกลงอนๆอกมากมายทตองศกษาใหรอบคอบกอนทจะสงคนตางดาวออกไปนอกประเทศ เพอทจะไมท าใหไทยท าผดพนธะกรณอนเปนความตกลงระหวางประเทศทไทยเขาผกพน

29

แตอยางไรกดแมวาประเทศไทยไมไดเขารวมเปนภาคของอนสญญาวาดวยเรองสถานะภาพของผลภย ค.ศ. 1951 สถานะหลก(Non-Refoulement)ทอยในขอบทท33มสถานะเปนกฎหมายประเพณระหวางประเทศ ดงนน จงผกพนไทยดวยทจะตองปฏบตตามหลก (Non-Refoulement)

ดวยเหตนเองถามการสบสวนหรอพสจนไดวาผหลบหนเขาเมองมาดวยการลภยจากรฐเพอนบานหรอรฐตางๆในลกษณะทไมสามารถกลบไปยงประเทศตนทางไดไทยจะตองมหนาทรบและดแลบคคลดงกลาวในลกษณะของสงอ านวยความสะดวกใหตามความจ าเปนขนพนฐาน

2.2.3 กำรจดกำรกบกำรเขำประเทศของประเทศมำเลเซย

การจดการกบการเขาประเทศของมาเลเซยมพระราชบญญตคนเขาเมอง 1959/63 และพระราชบญญตหนงสอเดนทาง 1969 เปนตวก าหนดกฎเกณฑในการเขาประเทศแตอยางไรกตาม พระราชบญญตคนเขาเมอง 1959/63 มการบญญตกฎหมายและการลงโทษผลกลอบหลบหนเขาเมองทมอตราโทษสงจนเกนไปจนน ามาสขอเรยกรองใหน ามาปรบแกกฎหมายและลดโทษในทสดนนนอกจากนพระราชบญญตการจางงาน ค.ศ.1955 กถอเปนอกหนงกฎหมายทปรบใชในการควบคมการเขาประเทศ ประเทศมาเลเซยนนแบงการบรหารจดการออกเปนหลายรฐบาลทองถน สงผลใหประเทศปรบใชกฎหมายทแตกตางกน อยางไรกดคณะผวจยท าการอธบายภาพรวมการจางงานของมาเลเซยเฉพาะในสวนทเปนสวนหนงของมาเลเซยฝงตะวนตก ซงไมรวมถงรฐซาบาร Sabah ซาราวค Sarawak และรฐลาบวน Labuan ทงนเนองจากรฐทงสามรฐไมไดใหมการยกเวนการตรวจลงตราการเขาเมอง (Visa) ส าหรบสมาชกอาเซยน ตาราง 2.1 รายการยกเวนการตรวจลงตราส าหรบประเทศสมาชกอาเซยนโดยรฐบาลมาเลเซย

ประเทศ ระยะเวลำพ ำนกในประเทศ บรไน 14 วน

กมพชา 30 วน ลาว 30 วน /แต 60 วนส าหรบผถอหนงสอเดนทางของทางราชการ

อนโดนเซย 30 วน

เมยนมาร -

ฟลปปนส 21 วน สงคโปร 14 วน

ไทย 15 วน เวยดนาม 30 วน

30

การประทบตรา Visa คอการประทบตราลงใน Passport หรอหนงสอเดนทางอนๆของชาวตางชาตทเปนทยอมรบทางราชการ เพอแสดงใหเหนวาผถอหนงสอเดนทางนนไดขออนมตเขามาเลเซย และไดรบการอนมตแลวชาวตางชาตซงตองขออนญาตการประทบตรา Visa เขามาเลเซยตองขอยนค ารองในการท า Visa ลวงหนา และตองไดรบอนมตกอนการเดนทางเขาประเทศ ขอก าหนดในการขอประทบตรา Visa แตกตางกนไปในแตละประเทศ

กำรขอประทบตรำ Pass นอกเหนอจากการขอเขาประเทศมาเลเซยเพอเหตผลทางสงคมและธรกจแลว ผเดนทางเขา

ประเทศมาเลเซยตองขออนญาตประทบลงตรา “Pass” ซ งมอยหลายประเภท ขนอยกบวตถประสงคของการเดนทางเขาประเทศ ไดแก Visit Pass ระยะสนและระยะยาว Employment Pass,Professional Pass,Dependent Pass และ Student Pass ซงตองไดรบการอนมตกอนเขาประเทศ

Pass คอ การประทบตราในหนงสอเดนทาง เพอแจงใหทราบวาไดรบอนมตใหอยประเทศมาเลเซยเปนระยะเวลาหนง ชาวตางชาตตองไดรบประทบตราPassน ตองมผรบรองในประเทศมาเลเซย โดยผรบรองยนยอมรบผดชอบคาใชจายทเกดขน รวมทงคาใชจายในการสงกลบ(ถาม)

ในประเดนการจดการกบการเขาประเทศของมาเลเซยนนส านกงานตรวจคนเขาเมองของมาเลเซยไดใชระบบ (Biometric fingerprint) เปนระบบทใชเพอตรวจสอบคนเขาเมองโดยเฉพาะอยางยงคนเขาเมองทผดกฎหมายเปนทนาสงเกตวาระบบดงกลาวเปนระบบทปรบใชเปนระบบเดยวกนทวทกดาน นอกจากนมาเลเซยไมมการใชหรอการใหกรอกเอกสารเหมอนอยางเชน ใบตม.6 ทไทยใช

2.3 รปแบบและวธกำรในกำรจ ำแนกแรงงำน 2.3.1กำรจ ำแนกแรงงำนขำมชำตในไทย

“แรงงานขามชาต” ทอภปรายในบทน ครอบคลมแรงงานขามชาตทงปกตและไมปกตซงสามารถแยกไดเปนกลมใหญ ดงน กลาวคอแรงงานขามชาตอนมลกษณะปกตทผานกระบวนการตามทกฎหมายก าหนด ไดแก แรงงานขามชาตทเขามาท างานในไทย อาจจะแบงออกเปน 2 ประเภท คอ แรงงานขามชาตทเขาถกกฎหมายและแรงงานขามชาตทเขาเมองผดกฎหมายซงสามารถอธบายไดดงน กลาวคอ

ประเภทท 1 แรงงานขามชาตทเขาเมองโดยถกกฎหมาย (Regular Migrant Worker) แรงงานขามชาตทเขาเมองโดยถกกฎหมายมอยดวยกน 3 ประเภทไดแก

ประเภทตลอดชพ คอ แรงงานขามชาตทไดรบอนญาตท างานตามประกาศคณะปฎวตฉบบท 322 พ.ศ. 2515 ( ค.ศ. 1972 ) ตามความในขอ 10 (1) ของประกาศฉบบหนงซงก าหนดให

31

ใบอนญาตท างานแบบตลอดชพนใชไดตลอดชพของแรงงานขามชาตตามอาชพทแรงงานขามชาตเคยท าอยกอนขอออกใบอนญาตท างาน เวนแตแรงงานขามชาตจะเปลยนอาชพใหม แมพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ. 2521 จะถกยกเลกไปโดยพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ. 2551 ใชบงคบแทนแตเงอนไขนเหลานกยงมผลใชบงคบอย

อาจกลาวไดวาแรงงานขามชาตทไดรบใบอนญาตท างานตลอดชพประกอบดวยกลมแรงงานดงตอไปน 1) แรงงานขามชาตผมถนทอยในไทยตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมองและท างานอยกอนวนทประกาศคณะปฎวต ฉบบท 322 ใชบงคบกอนวนท 13 ธนวาคม พ.ศ. 2515 ( ค.ศ. 1972 ) และไดยนค าขอใบอนญาตท างานภายใน 90 วน นบตงแตวนประกาศ คณะปฎวต ฉบบท 322 ใชบงคบ และหากใบอนญาตท างานออกใหแลวแตแรงงานขามชาตยงไมไดรบใบอนญาตและยงท างานอยจนถงวนทพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ. 2521 ใชบงคบ (พระราชบญญตการท างานของคนตางดาวใชบงคบเมอวนท 22 กรกฎาคม 2521) กตองปรากฏวาแรงงานขามชาตนนไดไปรบใบอนญาตท างานตลอดชพแตตองไมมการเปลยนแปลงอาชพใหม เหตผลของการเขามาท างานในไทยของแรงงานขามชาตทขอและไดรบใบอนญาตท างานแบบตลอดชพน เปนผลสบเนองมาจากแรงงานขามชาตประเภทนเปนแรงงานขามชาตทมถนทอยในประเทศไทยและท างานอยกอนวนท 13 ธนวาคม พ.ศ. 2515 ( ค.ศ. 1972 ) (วนทประกาศใชคณะปฎวตฉบบท 322) ซงขณะทแรงงานขามชาตเหลานเดนทางเขามาท างานทไทยนน ไทยยงไมมกฎหมายก าหนดใหแรงงานขามชาตขออนญาตการท างาน เมอตอมาไทยตรากฎหมายก าหนดควบคมการท างานของคนตางดาว โดยการใหตองขออนญาตท างานตามประกาศคณะปฎวต ฉบบท 322 (กฎหมายทใชในขณะนน) ประกาศคณะปฎวต ฉบบท 322 จงใหอ านาจอธบดกรมแรงงานออกใบอนญาตท างานประเภทตลอดชพใหแกแรงงานขามชาตกลมนได ซงถอวาแรงงงานขามชาตกลมนถอเปนแรงงานขามชาตถกกฎหมายมาตงแตดงเดม ประเภทชวครำว คอ แรงงานขามชาตทไดรบอนญาตใหเขามาในราชอาณาจกรเปนการชวคราว (Non-Immigrant Visa) ใบอนญาตท างานแบบชวคราวจะออกใหแกแรงงานขามชาตทเขาเมองถกตองตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมองโดยถอวซาประเภทคนอยชวคราว (Non-Immigrant Visa) หรอแรงงานขามชาตทมถนทอยในไทยแลวยนใบขออนญาตท างาน การอนญาตใหแรงงานขามชาตไดรบใบอนญาตท างานประเภทชวคราวจะเปนไปตามหลกเกณฑพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2551 ซงรายละเอยดปรากฎตามมาตรา 9 ดงนนหากงานใดมไดก าหนดไวในกฎกระทรวงหรอเปนงานทก าหนดหามคนตางดาวประกอบอาชพตามทก าหนดไวในพระราชกฤษฎกา คนตางดาวนนไมสามารถขออนญาตท างานดงกลาวในไทยได ส าหรบงานในอาชพทแรงงานขามชาตจะขออนญาตท างานในไทยไดนนกยงคงตองมกฎเกณฑก าหนดวา การพจารณาออกใบอนญาตท างานใหแกแรงงานขามชาตนนใหเจาหนาทพจารณาอนญาตเทาทจ าเปน ทงนโดย

32

ค านงถงทางเศรษฐกจ การแยงอาชพคนไทย ความมนคงของประเทศและหลกมนษยธรรมตามระเบยบกรมการจดหางานวาดวยหลกเกณฑในการพจารณาค าขออนญาตท างานคนตางดาว พ.ศ. 2537 ( ค.ศ. 1994 ) โดยปกตการขออนญาตใหแรงงานขามชาตท างานในไทยตามเงอนไขของใบอนญาต ท างานแบบชวคราวจะก าหนดใหแรงงานขามชาตท างานในไทยไมเกน 2 ป แตแรงงานขามชาตสามารถขอตอใบอนญาตได ประเภทสงเสรมกำรลงทน (BOI) คอแรงงานขามชาตท ไดรบอนญาตให เขามาในราชอาณาจกรตามกฎหมายวาดวยการสงเสรมการลงทน หรอตามกฎหมายอนทมบญญตเกยวกบแรงงานขามชาตในลกษณะเดยวกน เชนพระราชบญญตปโตเลยม พระราชบญญตนคมอตสาหกรรม เปนตน ใบอนญาตประเภทนอาจเรยกอยางยอไดวา ใบอนญาตประเภทสงเสรมการลงทน หลกเกณฑในการออกใบอนญาตท างานประเภทสงเสรมการลงทนนจะออกใหแกแรงงานขามชาตทเขาเมองมาโดยถกกฎหมาย โดยถอวซา ประเภทคนอยชวคราว (Non-Immigrant Visa) และไดรบอนญาตใหท างานไดตามเงอนไขทก าหนดในกฎหมายวาดวยการสงเสรมการลงทนและกฎหมายอนทรฐสงเสรม ซงไดแกพระราชบญญตสงเสรมการลงทน พ.ศ. 2520 พระราชบญญตการนคมอตสาหกรรม พ.ศ. 2522 พระราชบญญตการปโตเลยมแหงประเทศ พ.ศ. 2521 เปนตน ส าหรบระยะเวลาในการอนญาตใหท างานนนจะเปนไปตามทหนวยงานผรบผดชอบตามพระราชบญญตแตละฉบบเสนอไปโดยขออนญาตใหมากกวา 1 ปกได และสามารถขอตอใบอนญาตไดเชนเดยวกบใบอนญาตท างานท างานประเภทชวคราว แตอยางไรกตามรายงานวจยฉบบนจะมงเนนการอธบายแรงงานขามชาตดงน ไดแก

(1) ในกรณแรงงำนขำมชำตจำกพมำ ลำว และกมพชำ อาจกลาวไดวากอน พ.ศ.2531 ( ค.ศ. 1988 ) ไทยไมมประสบการณการหลงไหลเขาประเทศอยางมหาศาลของแรงงานขามชาตจากทงสามประเทศ แตหลงจาก พ.ศ. 2535 ( ค.ศ. 1992 ) เปนตนมา รฐบาลไทยประสบกบปญหาการเขามาของแรงงานจากประเทศเพอนบานมากเกนไปจนท าใหรฐบาลไทยมนโยบายผอนผนใหแรงงานขามชาตทหลบหนเขาเมองสามารถขอใบอนญาตท างานได โดยอาศยชองทางในมาตรา 17 ของพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522 โดยมาตรา 17 ระบวารฐบาลสามารถผอนผนใหแรงงานขามชาตทไมมเอกสารการเดนทางสามารถขออนญาตท างานไดอยางถกกฎหมายชวคราวในประเทศไทย แตตองผานกระบวนการขนทะเบยนใหถกตองตามกฎหมายแตอยางไรกตามการขนทะเบยนเปนจรงเรมตนอยางเปนรปธรรมใน พ.ศ. 2539 ( ค.ศ. 1996 ) โดยผานมตคณะรฐมนตรเพอจดท ากรอบการจดทะเบยนตามกฎหมายของแรงงานเหลานเปนรายป โดยแรงงานขามชาตไดรบอนญาตใหท างานไดชวคราวในระหวางการรอถกสงกลบประเทศ แตในทางปฏบตจรงนน การอนญาตชวคราวนถกขยายระยะเรอยมาตลอดทกป เนองจากภาวะการขาดแคลนแรงงานระดบลาง

33

และแรงงานเหลานมสวนส าคญในการเสรมสรางความแขงแกรงใหเศรษฐกจไทย ในปจจบนแรงงานสามประเทศน สามารถแบงออกไดเปนสกลมยอยคอ

(ก) แรงงานขามชาตทจดทะเบยน หมายถง แรงงานทจดทะเบยนเพอไดสทธอาศยอยชวคราว (ท.ร. 38/1) และไดรบหมายเลขประจ าตวประชาชน 13 หลก จากกระทรวงมหาดไทยโดยเรมทหมายเลย 00 แรงงานเหลานจะตองผานการตรวจสขภาพกอน จงจะสามารถขอใบอนญาตท างานจากกระทรวงแรงงานไดโดยไดรบหลกฐานจากหนวยงานของรฐ 3 ฉบบ คอ ใบอนญาตใหพ านกอาศยชวคราว (ท.ร.38/1) บตรประกนสขภาพ และใบอนญาตท างาน

(ข) แรงงานขามชาตทไมไดจดทะเบยน หมายถง แรงงานทท างานโดยไมมใบอนญาตไมวาจะมเอกสารการพ านกชวคราว (ท.ร.38/1) หรอไมกตาม จ านวนแรงงานขามชาตใตดนนไมมตวเลขชดเจน แรงงานเหลานมกอยดวยความหวาดระแวงทจะถกจบกม ถกขมขและถกสงกลบ

(ค) แรงงานขามชาตทผานการพสจนสญชาตเนองจากตงแต พ.ศ. 2549 ( ค.ศ. 2006 ) เปนตนมา รฐบาลไดวางมาตรการทจะปรบสถานะของแรงงานทเขาเมองผดกฎหมายมาเปนแรงงานทถกกฎหมายโดยผานกระบวนการพสจนสญชาต การพสจนสญชาตแรงงานขามชาตจากลาวและกมพชา เรมด าเนนการตงแต พ.ศ. 2547 ( ค.ศ. 2004 ) โดยแรงงานขามชาตจากลาวจะไดรบหนงสอเดนทางชวคราว (Temporary Passport) ออกโดยกระทรวงการตางประเทศลาว ขณะทแรงงานชาวกมพชาจะไดเอกสารรบรองตวบคคล (Certification of ldentification) ออกโดยกระทรวงแรงงานของกมพชา แตส าหรบแรงงานจากพมา กระบวนการพสจนสญชาตเรมขนใน พ.ศ. 2552 ( ค.ศ. 2009 ) โดยมขนตอนคอนขางซบซอนและใชเวลานานและเมอแรงงานขามชาตผานกระบวนการพสจนสญชาตเทากบวาเปนแรงงานทถกกฎหมาย สงผลใหเจาหนาทไมสามารถจบกมหรอสงกลบได รวมทงยงสามารถเดนทางไดทวไทยนอกจากนยงสามารถเดนทางกลบประเทศของตนได (แตถาตองเดนทางกลบเขามาไทย ตองยนค ารองขอกบเจาหนาทกองตรวจคนเขาเมองหลงจากทกลบออกไปแลว ) ทงนแรงงานกลมนตองรายงานตวตอส านกงานตรวจคนเขาเมองทก 90 วน และสามารถขอกลบเขามาท างานในประเทศไดอกครงหลงจากระยะเวลาท ไดรบอนญาตใหท างานสนสดลง

(ง) แรงงานขามชาตเขาประเทศผานบนทกขอตกลงความรวมมอบนทกขอตกลงความรวมมอไดแกบนทกความตกลงรวมมอระหวางรฐบาลไทย - รฐบาลกมพชา ไทย – พมา - และไทย - ลาว ในพ.ศ. 2545 ( ค.ศ. 2002 ) และ 2546 ( ค.ศ. 2003 ) ไดจดท ากรอบการท างานส าหรบแรงงานขามชาตไรฝมอทจะเขามาและท างานในไทยอยาง “ถกกฎหมาย”ภายใตบนทกขอตกลงนแรงงานจะไดรบสวสดการสงคม สทธในการไดรบการรกษาพยาบาล และสทธประโยชนอน ๆ เชนเดยวกบแรงงานไทยและแรงงานขามชาตทผานการพสจนสญชาต มแรงงานจากลาว และกมพชาทเขามาในไทยผานบนทกขอตกลงความรวมมอตงแต พ.ศ. 2548 ( ค.ศ. 2005 ) เปนตนมา

34

แตส าหรบแรงงานจากพมา ตองใชเวลาถง 7 ปในการปฏบตบนทกขอตกลง และเพงเรมมแรงงานขามชาตชาวพมาจ านวนไมมากเขาไทยผานกระบวนการดงกลาว

(2) ชนกลมนอย ตามกฎหมายไทย ชนกลมนอยจดวาเปนกลม “คนตางดาว” หรอผหลบหนเขาเมองผดกฎหมายแมวาจ านวนไมนอยจะเกดบนผนแผนดนไทยกตาม ใน พ.ศ. 2535 ( ค.ศ.1992 ) กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทยไดจดระบบการจ าแนกชนกลมนอย โดยการออกบตรประจ าตวในสทแตกต างกนพรอมเลขรหส 13 หลกใหกบชนกลมนอยทมอายมากกวา 12 ปขนไปในเลขบตรประจ าตวส าหรบรนทเรมท าบตรรนแรกไมวาจะเกดในไทยหรอไมกตาม จะเรมดวยเลข “6” ขณะทบตรหลานกลมทไดเลข “6” ทเกดในไทยจะเรมดวยเลข “7” ตามระเบยบ

(3) คนไรรฐ/ไรสญชำต “คนไรรฐ/ไรสญชาต” หมายถง ผทอาศยในไทยแตไมไดขนทะเบยนกบกระทรวงมหาดไทย คนเหลานสวนใหญเปนชนกลมนอยเกดในแผนดนไทยนานมาแลว แตตกส ารวจจากกรมการปกครอง

2.3.2 กำรจ ำแนกแรงงำนขำมชำตในมำเลเซย มาเลเซยไดเปดประเทศเพอจางแรงงานตางชาตตงแตป ค.ศ. 1957 (พ.ศ.2500 ) เปนตน

มา แตปญหาหลกทมาเลเซยเผชญอยคอปญหาแรงงานอพยพในสถานการณไมปกต ( Irregular Migrant Worker) ซงปญหาดงกลาวเกดในบรเวณมาเลเซยทเปนบรเวณคาบสมทรและบรเวณรฐซาบาร โดยอาจกลาวไดวาแรงงานผดกฎหมายโดยมากเปนแรงงานทมาจากอนโดนเซยและฟลปปนส

ค านยามค าวาแรงงานอพยพในสถานการณไมปกตไดแก 1) กลมคนทอาศยอยหรอการจางงานทไมไดรบอนญาต 2) กลมคนทอาศยอยแตไมไดรบอนญาตใหท างาน 3) กลมคนทใบอนญาตท างานสนสดลง 5) กลมผลภย 6) กลมเดกลกหลานแรงงานทเขาเมองมาโดยไมไดรบอนญาตหรอเดกทเกดจากพอและแมมสถานะเปนผลภย 7) กลมแรงงานทเขามาทางอนๆ เชน ผานทางนายหนาเถอน และรวมถงกลมนกเรยนหรอนกทองเทยวทอยเกนสทธตามทรฐก าหนด เปนตน

พฒนาการเรองการจางงานและการจดการการเขาออกมาเลเซยแบงออกเปน 3 ยคดงนคอยคป ค.ศ. 1950 ( พ.ศ. 2493 ) ถงตนป ค.ศ. 1980 ( พ.ศ. 2523 ) ยคดงกลาวถอวาเปนยคแรกของการจดการแรงงานซงทางมาเลเซยยงไมมกฎหมายทเขมงวด ในยคนนนมกฎหมายเพยงแค 2 ฉบบทออกมาควบคมการท างานของคนตางดาวไดแก พระราชบญญตการจางงาน ค.ศ. 1968 ( พ.ศ. 2511 ) และพระราชบญญตคนเขาเมอง แตหลกใหญใจความส าคญของกฎหมายทงสองฉบบคอเพอบงคบใชกบแรงงานประเภทมทกษะและอาศยวชาชพในการท างาน Expatriates เทานน ตอมายคกลางเรมตงแต ค.ศ. 1980 ( พ.ศ. 2523 ) ถง ค.ศ.1997 (พ.ศ.2540 )โดยรฐบาลไดเรมออกนโยบายผอนปรนเพอควบคมแรงงานตางดาว เชน การจดตงหนวยงานส าหรบการจางงาน การเรมใชโปรแกรมนรโทษกรรมและการขนทะเบยนแรงงาน รวมถงการก าหนดระเบยบเรองคาธรรมเนยม

35

การจางงาน เปนตน ยคสดทายคอยคตงแตค.ศ. 1997 (พ.ศ.2540 ) เปนตนไป โดยในยคดงกลาว ถอวารฐมนโยบายเขมงวดในการจบกมแรงงานตางดาว เชนการตงอาสาสมครต ารวจเพอท าหนาทคอยตรวจสอบและดแลเกยวกบคนตางดาวผดกฎหมาย เปนตน

หลกเกณฑและเงอนไขการเขามาท างานในมาเลเซยนนแบงออกเปน 2 กลมคอ กลมประเภทแรงงานมทกษะโดยในทนจะใชค าวา Expatriate และกลมประเภทแรงงานกงทกษะหรอไรทกษะ โดยจะใชค าวา Foreign Workers กลาวคอ

1. กลม Expatriate คอกลมของแรงงาน 3 ประเภทดงทจะอธบาย กลาวคอ

1.1.1 กล ม Key post อนประกอบดวย กลมบคคลผ ด ารงต าแหน งของผประกอบการทเปนเจาของบรษท ซงรบผดชอบในการดผลประโยชนของบรษทและการลงทนโดยภาพรวม รวมทงท าหนาทในการก าหนดทศทางและนโยบายของบรษท

1.1.2 กลม Executive post อนไดแกบคคลทด ารงต าแหนงกรรมการบรหารงานของบรษทโดยอาศยความรทางวชาการและวชาชพ โดยทบคคลกลมนจะเปนผน านโยบายของบรษทไปปฏบต

1.1.3 กลม Non-Executive Post ไดแกกลมบคคลทใชทกษะระดบสงในการท างานโดยอาศยประสบการณทางเทคนคและวชาชพ

2. กลมแรงงานตางชาต Foreign Workers คอ กลมประเภทบคคลทรฐบาลมาเลเซยอนญาตใหท างานไดในภาคการจางงานดงตอไปน 1. ภาคการผลต 2. ภาคการกอสราง 3. ภาคการเพาะปลก 4. ภาคการเกษตร และ5. ภาคบรการ โดยรฐบาลมาเลเซยก าหนดใหนายจางทประสงคจะจางแรงงานตางชาตตองไปขอโควตาจากทาง Ministry of home affair และ One Stop Service Center นอกจากนทางรฐบาลยงไดก าหนดอายส าหรบบคคลทจะเขามาท างานประเภทกลาวคอตองมอายไมนอยกวา 18 ป จนถง 45 ปในวนทยนใบสมคร นอกจากนตามนโยบายของรฐบาลมาเลเซยนนยงก าหนดใหคนตางชาตจ าตองไดรบการตรวจสขภาพจากประเทศตนทางอกดวย

นโยบายการให ใบอนญาตท างานในมาเลเซยม 3 รปแบบคอ 1) A Visit Pass for

Temporary Employment 2) A Visit Pass for Skilled Workers 3) An Employment Pass ทงนในการสมครขอใบอนญาตนนนายจางจะตองพสจนไดวามความจ าเปนในการจางแรงงานตางชาตในลกษณะงานพเศษ แตไมไดหมายความวาแรงงานตางชาตจะเปนใครมาจากไหนกได แรงงานตางชาตทจะไดรบใบอนญาตใหท างานในประเทศจะถกก าหนดตามสญชาต และอาย

36

1) A Visit Pass for Temporary Employment แรงงานไรฝมอและกงฝมอไดรบสทธในการเขารบเลอกส าหรบใบอนญาตท างานในชวงเวลาสนๆจนถงหนงปแรงงานฝมอมสทธในการเขารบเลอกใบอนญาตนเชนกน

2) A Visit Pass for Skilled Workers แรงงานทกษะทมคณสมบตเปนวชาชพสามารถขอรบการพจารณาใบอนญาตท างานประเภทนได จะไดรบใบอนญาตใหท างานในชวงสนซ งจะออกใหท างานสงสด 12 เดอน แตจะไมอนญาตใหน าครอบครวเขามาตงถนฐานในประเทศ

3) An Employment Pass แรงงานมทกษะฝมอไดรบสทธในการขอรบใบอนญาตประเภทนในระยะเวลา 2 ป แตไมมเงอนไขในการจ ากดประเภทการท างาน 2.4 แนวคดเกยวกบกำรจำงงำนแรงงำนขำมชำต

อาจกลาวไดวาทกประเทศยอมมอ านาจในการก าหนดวาจะใหใครเขามาในเขตแดนของตนไดและก าหนดตลาดแรงงานของตน แตเพอใหแนใจวาการใชอ านาจอธปไตยจะไมสวนทางกลบหลกปฏบตโดยเทาเทยมตามมาตรฐานแรงงานระหวางประเทศทก าหนดไว และเพอใหมการคมครองแรงงานในชวงทจากบานมาท างานไดรบการปกปองอยางเปนธรรม องคการแรงงานระหวางประเทศ จงไดรบรองมาตรฐานสากลทเกยวของกบสทธแรงงานขามชาตไวเปนจ านวนหาฉบบ ประกอบดวยอนสญญา 2 ฉบบ และขอแนะน า 3 ฉบบ ซงจดท าขนเพอคมครองแรงงานขามชาตโดยเฉพาะ ไดแก

• อนสญญาวาดวยการอพยพเพอการท างาน (ฉบบแกไข) พ.ศ.2492ฉบบท97 และขอเสนอแนะ (ฉบบแกไข) พ.ศ.2492 ฉบบทท86

• ขอเสนอแนะวาดวยการคมครองแรงงานอพยพ (ประเทศดอยพฒนา) พ.ศ.2498 ฉบบท 100

• อนสญญาวาดวยแรงงานอพยพ (บทบญญตเสรม) พ.ศ.2518 ฉบบท143และขอแนะวาดวยแรงงานอพยพ พ.ศ.2518 ฉบบท151

ขอสงเกต แรงงานอพยพทกลาวมาตามมาตรฐานเหลาน หมายถง เฉพาะแรงงานตางชาตหรอแรงงานจากนอกประเทศเทานน ไมรวมถงแรงงานยายถนภายในประเทศ นอกจากนอนสญญาวาดวยแรงงานอพยพทงสองฉบบในขางตน เปนอนสญญาทกลาวถงสทธของลกจางขามชาต มไดคมครองถงสทธของชาวตางชาตซงเปนผทท างานในกจการของตนเอง

อนสญญาฉบบท 97 และ 143 ไดมประเทศทใหสตยาบนแลวจ านวน 47 ประเทศและ 23 ประเทศตามล าดบ (เมอวนท 1 ส.ค พ.ศ.2550) ในภมภาคเอเชยและแปซฟกโดยมประเทศทใหสตยาบนในอนสญญาฉบบท 97 แลว มเฉพาะนวซแลนด ซาบาร(มาเลเซย)และทาจกสถานเทานน และอนสญญานมผลในทางปฏบตตอ ฮองกง เนองจากเปนเขตปกตพเศษของจนในสมาชกประเทศ

37

เอเชยแปซฟก 31 ประเทศแตเปนทสงเกตไดวาอนสญญาฉบบท 143 มเพยงฟลปปนสและทาจกสถานทไดใหสตยาบน

ทกๆประเทศในกลมประเทศเอเชยตะวนออกเฉยงใตเกยวพนกบระบบแรงงานอพยพไมวาจะเปนบทบาทของรฐผสง ( sending countries) หรอรฐผรบ ( receiving countries)หรอเปนทงรฐผรบและผสงในเวลาเดยวกนอยางเชนมาเลเซยและไทย ดวยเหตนเองเพอใหการปฏบตดานแรงงานทมมาตรฐานเดยวกนองคการแรงงานระหวางประเทศจงไดก าหนดหลกเกณฑการปฏบตขนพนฐานไวอนสญญารวมทงขอเสนอแนะขององคการแรงงานระหวางประเทศนนมงหวงทจะใหบงคบใชกบแรงงานทกคนไมวาสญชาตใด หรออาจจะกลาวไดวา มาตรฐานแรงงานระหวางประเทศมผลบงคบใชกบแรงงานขามชาตเชนเดยวกนกบทบงคบใชกบแรงงานทเปนพลเมองของประเทศนน ซงโดยหลกการแลว มาตรฐานแรงงานระหวางประเทศทกฉบบมความส าคญตอแรงงานยายถนโดยเฉพาะอยางยงมผลกบแรงงานขามชาต เนองจากเปนการก าหนดมาตรฐานแรงงานขนต าซงเปนทยอมรบตามหลกสากล การคมครองสทธแรงงานขามชาตจ าเปนตองมฐานทางกฎหมายทมนคงและสอดคลองกบกฎหมายและมาตรฐานระหวางประเทศ และตองอาศยความรวมมออยางแขงขนระหวางรฐบาล องคกรแรงงาน และภาคประชาสงคม

ไทยและมาเลเซยในฐานะสมาชกขององคการแรงงานระหวางประเทศจงมพนธกรณทางระหวางประเทศเพอปฏบตตอแรงงานทเขามาท างานและอาศยในประเทศของตนดงทจะกลาวตอไป

2.4.1แนวคดกำรคมครองแรงงำนขำมชำตตำมกรอบขององคกำรแรงงำนระหวำงประเทศ (The Protection of Migrant Workers under ILO’s Conventions)

ส าหรบประเทศไทยเขาเปนสมาชกขององคการแรงงานระหวางประเทศตงแตป ค.ศ.1919 (พ.ศ.2462) ซงแงของการปกปอง และคมครองแรงงานนนไทยไดใหสตยาบนอนสญญาทเกยวของเรองแรงงาน โดยสามารถแบงไดดงนคอ อนสญญาหลกทงหมด5ฉบบไดแก 1. อนสญญาวาดวยการเกณฑแรงงานหรอแรงงานบงคบ (C029 forced labour convention,1930) 2. อนสญญาวาดวยคาตอบแทนท เทาเทยมกน (C100- Equal remuneration convention,1930) 3. อนสญญาระหวางประเทศวาดวยสทธของแรงงานขามชาต ผตดตามและครอบครว(C105- Abolition forced labour convention,1957) 4. อนสญญาองคการแรงงานระหวางประเทศวาดวยการใชแรงงานเดก (C138- Minimum age convention,1973) 5. อนสญญาวาดวยการใชแรงงานเดกทเลวรายทสด (C182- worst forms of child labor convention,1999)

ในขณะทมาเลเซยไดใหสตยาบน 5 อนสญญาจาก 8 อนสญญาหลก ดงตอไปน 1 .อนสญญาวาดวยสทธในการรวมตวและการเจรจาตอรองรวม ค.ศ. 1949 (C098 Right to Organize and Collective Bargaining Convention, 1949) 2. อนสญญาวาดวยแรงงานบงคบ ค.ศ. 1930 (C029 Forced Labor Convention, 1930) 3. อนสญญาวาดวยคาตอบแทนทเทาเทยมกน ค.ศ.

38

1951 (C100 Equal Remuneration Convention, 1951) 4. อนสญญาวาดวยอายขนต า ค.ศ. 1973 (C138 Minimum Age Convention, 1973) 5. อนสญญาวาดวยรปแบบทเลวรายทสดในการใชแรงงานเดก ค.ศ. 1999 (C182 Worst Forms of Child Labor Convention), 1999

อาจกลาวโดยสรปไดวาทงประเทศไทยและประเทศมาเลเซยตางกลงนามในอนสญญาขององคการแรงงานระหวางประเทศทไดก าหนดเรองสทธพนฐานการท างานไวดงเชน เสรภาพในการสมาคม และการรบรองทมผลจรงจงส าหรบสทธในการตอรองรวมและยงมการบญญตถงการขจดการใชเเรงงานบงคบทกรปแบบ รวมถงหลกการยกเลกการใชแรงงานเดกและการขจดการเลอกปฎบตในดานการมงานท าและการประกอบอาชพ

ในประเดนของการเทาเทยมในการท างานนนสามารถอธบายไดวาแรงงานจะตองสามารถไดรบสวนแบงทเปนธรรมรวมถงความมโอกาสทเทาเทยมกนในการท างานตามศกยภาพทตนเองมอย นอกจากนความเทาเทยมกนยงรวมหลกการปฏบตทเทาเทยมกนอกดวย ประเดนการเลอกประเดนกเปนประเดนทนาสนใจกลาวคอ ในการท างานนนถาผใชแรงงานไดรบการปฏบตในเรองงานแตกตางไปจากบคคลอนโดยไมมเหตผลทเปนวตถวสยหรอเหตผลทางกฎหมายมาสนบสนนได ภาวะดงกลาวอาจกอใหเกดความไมเปนธรรมได ในประเดนของการเลอกปฏบตมขอสงเกตวาทงประเทศไทยและประเทศมาเลเซยตางกไมไดลงนามยอมรบรบรองอนสญญาวาดวยการเลอกปฏบต (การจางงานและอาชพ)พ.ศ.2501 ค.ศ.1958 ฉบบท111 ซงประเดนดงกลาวคณะผวจยมขอกงวลเนองจากผลของการไมลงนามของประเทศทงสองท าใหการเลอกปฏบตตอตวแรงงานขามชาตยงคงพบได

ประเดนเรองของอนสญญาทเกยวกบของกบเรองของแรงงานขามชาตโดยเฉพาะอยางยงการจางงานประกอบดวยอนสญญาหมายเลข 66 97 และ 143 แตคณะผวจยจะเนนอธบาย C 143 ดงนคอ หลกการและความจ าเปนของการใหสตยาบนอนสญญา 143 วาดวยการอพยพสภาพทถกกดขและการสงเสรมความเทาเทยมและการปฏบตต อคนงานอพยพ (Convention 143: Convention concerning Migration in Abusive Conditions and the Promotion of Equality and Treatment of Migrant Workers, 1975 (พ.ศ. 2518 ) มสาระสรปพอสงเขปดงน คอ เมอกลาวถงการคมครองและปกปองแรงงงานขามชาตในสถานการณอน ไมปกตอนสญญาหมายเลข 143 ไดมขอบทในลกษณะของการปกปองสทธขนพนฐานของแรงงานกลมน แตอยางไรกดอนสญญาฉบบดงกลาวไดรบการยอมรบหรอการใหสตยาบนโดยรฐนอยมาก คอมเพยงแค 23 รฐเทานนทใหสตยาบนตออนสญญาดงกลาว โดยทประเทศในกลมอาเซยนมเพยงแคประเทศฟลปปนสประเทศเดยวเทานนทใหสตยาบน

39

อาจกลาวไดวาอนสญญาหมายเลข 143 ไดกลาวถงสทธขนพนฐานของแรงงานขามชาตโดยไมค านงถงสถานะวาแรงงานดงกลาวจะมลกษณะถกกฎหมายหรอผดกฎหมาย กลาวคอ ในขอ 1 ของอนสญญาฉบบดงกลาวระบไววา “รฐสมาชกแตละรฐทอนสญญานมผลบงคบใช จะตองเคารพสทธมนษยชนขนพนฐานของแรงงานอพยพ” และในสวนทหนงของอนสญญาหมายเลข 143 ไดยอมรบวาทงประเทศตนทางและประเทศปลายทางจะตองใหความมนใจตอแรงงานวามการเคารพสทธมนษยชนขนพนฐานโดยรวมถงกลมของแรงงานขามชาตทอยในสถานการณอนไมปกต หลกการดงกลาวไดรบการยอมรบและอธบายไวในขอ 1 ดงขางตน แมในความจรงรฐแตละรฐจะมอ านาจในการควบคมการไหลเวยนของการอพยพแรงงาน แตขอ 1 กสะทอนใหเหนวาสทธของแรงงานอพยพจ าตองไดรบการคมครองโดยไมค านงถงสถานะทางกฎหมายของตวแรงงานรวมถงไมค านงถงวาจะมเอกสารแสดงตวทถกหรอไมกตาม

ค านยามจ ากดความของเรองสทธมนษยชนชนพนฐานส าหรบแรงงานอพยพในสถานการณอนไมปกตนนไมไดถกนยามไวชดในขอ 1 ของอนสญญาหมายเลข 143 แตอยางไรกตามอาจตความไดวาสทธขนพนฐานทไดรบการอางถงนนตามขอ 1 นนเปนสทธขนพนฐานทไดถกบรรจในตราสารระหวางประเทศซงไดรบการรบรองและยอมรบโดยองคการสหประชาชาต และนอกจากนสทธดงกลาวยงอาจตความขยายถงสทธพนฐานทเกยวเนองกบการท างานทบรรจในอนสญญาพนฐานขององคการแรงงานระหวางประเทศทง 8 ฉบบรวมถงสทธทอยใน ปฏญญาวาดวยสทธขนพนฐานในการท างาน ค.ศ. 1998

นอกจากอาจกลาวไดวายงมตราสารระดบระหวางประเทศและระดบภมภาคหลายฉบบกไดยอมรบและพดถงสทธของแรงงานขนพนฐานไว ซงตราสารเหลานนไดแก (1) ปฏญญาสากลวาดวยสทธมนษยชน ค.ศ. 1948 (2) กตการะหวางประเทศวาดวยสทธพลเมองและสทธทางการเมอง ค.ศ. 1966 (3) กตการะหวางประเทศวาดวยสทธทางเศรษฐกจ สงคม และวฒนธรรม ค.ศ. 1966 (4) อนสญญาระหวางประเทศวาดวยการคมครองและปกปองแรงงานอพยพและครอบครว ค.ศ. 1990 ซงอนสญญาทกลาวมาดงขางตนประเทศไทยเขาเปนภาคทกฉบบ แตอยางไรกตามในประเดนนคณะผเขยนขอตงขอสงเกตในประเดนทวาประเทศมาเลเซยยงไมไดลงนามเปนภาคในกตการะหวางประเทศวาดวยสทธพลเมองและสทธทางการ เมอง ค.ศ. 1966 ซงกอให เกดเปนประเดนทวพากษวจารณโดยองคกรตางๆทเกยวของกบการปกปองและคมครองสทธมนษยชนทงจากภายในและนอกประเทศมาเลเซย

ประเดนขอพจารณาตอมาในเรองของสทธทเกดขนจากการท างานทผานมาแลวไดถกรบรองและกลาวอางถงในขอท 9(1) ของอนสญญาหมายเลข 143 ดงนคอ “ ปราศจากมาตรการทเปนอคตตอการออกแบบเพอควบคมการเคลอนยายของแรงงานอพยพในการแจงงานโดยใหการประกนวา

40

แรงงานอพยพจะเขาสอาณาเขตแหงชาตและยอมรบในเรองการจางงานโดยเปนไปตามกฎหมายและขอบงคบทก าหนดไว แรงงานอพยพจะตองไดรบการปฏบตทเทาเทยมกนทงตวของแรงงานเองและตอตวครอบครวรฐสมาชก แมวากฎหมายหรอระเบยบทวางไวไมไดใหการยอมรบสถานะของบคคลดงกลาว” นอกจากนสทธดงกลาวยงไดรบการยนยนเพมเตมในวรรคท 34 ของขอเสนอแนะเพมเตมเกยวกบแรงงานอพยพหมายเลข 151 ( The Migrant Workers Recommendation, 1975 (No.151) ไดก าหนดไววา (1) แรงงานขามชาตผซงเดนทางออกนอกประเทศเพอการจางงานโดยไมค านงถงสถานะทางกฎหมายของตวแรงงานดงกลาว โดยทแรงงานจะตองไดรบการปฏบตทเปนธรรมในประเดนไมวาจะเปนคาจาง หรอสทธประโยชนอนใดอนเกดจากความบาดเจบเนองจากการท างาน และประโยชนตางๆทเกยวของกบทางปฏบตโดยทวไปของรฐนนๆ เชน คาชดเชยส าหรบการท างานในชวงวนหยด เปนตน

อาจกลาวโดยสรปไดวาขอ 9(1) ของอนสญญาหมายเลข 143และขอบทเสรมแนะน าหมายเลข 151 มวตถประสงคหลกเพอจะใหการการรนตวาแรงงานขามชาตในสภาวการณทไมปกตนนรวมถงแรงงานทไดรบการจางงานทไมไดถกตามกฎหมายนนจะตองไมมใครพรากไปซงสทธส าหรบการท างาน นอกจากนหากมขอพพาทเกดขน แรงงานขามชาตกสามารถใชสทธตามกฎหมายทเขาพงจะมได

จากหลกการดงกลาวคณะผเขยนจงเกดขอพจารณาในแงทวาสทธของประโยชนในแงของการประกนสงคมมกจะยดโยงกบสถานะอนชอบดวยกฎหมายของการจางงานและการเขามาอยอาศยโดยชอบดวยกฎหมาย แตขอ 9 (1) ถอเปนหลกปฏบตในแงของการเนนย าในหลกการทสถานการณของแรงงานขามชาตวาไมไดขนอยกบสถานะทางกฎหมาย ( Legal status ) ของตวแรงงานขามชาต

2.4.2 กำรจำงงำนแรงงำนตำงชำตในประชำคมอำเซยน ประเทศไทยและมาเลเซยม โครงสรางเศรษฐกจทม งเนนการผลตเพอสงออกซ งม

ความสมพนธกบการแขงขนกบเศรษฐกจระดบโลก อตสาหกรรมการผลตเพอสงออกของทงสองประเทศ ไดแก อตสาหกรรมชนสวนอเลกทรอนคสและคอมพวเตอร อตสาหกรรมทอผาและเครองนมหม รวมทงอตสาหกรรมตอเนองจากการเกษตร (Tsai &Tsay, 2004; Hugo, 1993; Kassin, 1997) การพฒนาเศรษฐกจของประเทศจงมความจ าเปนทตองพงพาแรงงานระดบทกษะต า ทงนเพอประโยชนในการแขงขนทางเศรษฐกจ การจางแรงงานตางชาตเปนกลวธหนงทชวยใหผประกอบการสามารถประหยดตนทนในการผลต และตอบสนองการขาดแคลนแรงงานระดบทกษะต าได เนองจากระดบการพฒนาเศรษฐกจของประเทศสงขนท าใหพลเมองของประเทศมโอกาสในการจางงานทดกวา จงปฏเสธการจางงานในงานระดบลางทมคาจางและสถานภาพต า อาจกลาวได

41

วา การจางแรงงานตางชาตมผลตอการพฒนาเศรษฐกจของประเทศปลายทางแรงงานตางชาตในการแกไขปญหาการขาดแคลนแรงงานทมความส าคญส าหรบประเทศทตองมการพงพาแรงงานในอตสาหกรรมเพอสงออกในฐานะเปนเศรษฐกจทน ารายไดเขาประเทศและเพอใหผอานไดเขาใจถงกระบวนการการจางแรงงานของประเทศไทยและประเทศมาเลเซย คณะผวจยจงขอแบงประเภทการอธบายกฎหมายทเกยวของกบการจางแรงงานตางชาตเปนดงนคอ

2.4.3 กฎหมำยเกยวกบกำรจำงงำนแรงงำนตำงชำตของรฐบำลไทย ไทยกลายเปนประเทศทพงพาแรงงานตางชาตระดบไรฝมออยางเขมขน ตงแต พ.ศ. 2530

( ค.ศ.1987) เนองจากการเพมขนของอตสาหกรรมการผลตและภาคการเกษตรกรรมเพอสงออก การสงเสรมการลงทนเพอสงออกของประเทศ ทงในเขตกรงเทพ และปรมณฑล รวมถงพนทเขตชายแดนของประเทศไทยกบพมา กมพชา และลาว สงผลใหประเทศไทยกลายเปนประเทศปลายทางของการเคลอนยายแรงงานตางชาตในประชาคมอาเซยน โดยเฉพาะแรงงานตางชาตจากในกลมประเทศแถบลมน าโขง ไดแก พมา กมพชา และลาว โดยทรฐบาลไทยเรมมการจดทะเบยนและขนทะเบยนแรงงานตางชาต ตงแต ปพ.ศ. 2535 เปนตนมา โดยใชพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ.2521 เปนเครองมอในการควบคมแรงงานตางชาตในระยะตน

ปจจบนรฐบาลไทยอนญาตใหมการจางแรงงานตางชาตทมาจากประเทศพมา ลาว และกมพชาใหสามารถท างานในประเทศไทยชวคราว ภายใตระบบการผอนผนในทกจงหวด โดยเฉพาะกจการทไดรบอนญาต ไดแก เกษตรกรรม การกอสราง ประมงทะเล อตสาหกรรมตอเนองจากประมงทะเล การขนถายสนคาทางน า เหมองแร เหมองหน อตสาหกรรมการผลต และคนรบใชในบาน และอนญาตใหจดทะเบยนแรงงานตางชาตทหลบหนเขาเมองผดกฎหมายใหสามารถท างานไดชวคราวเปนรายป รวมถงรฐบาลไทยก าหนดใหแรงงานตางชาตซงมภมล าเนาและเปนคนสญชาตของประเทศทมชายแดนตดกบประเทศไทยทมเอกสารใชแทนหนงสอเดนทาง ไดรบอนญาตใหท างานบางประเภทเปนการชวคราวในชวงระยะเวลาหรอตามฤดกาลทก าหนด เฉพาะทองททอยตดกบชายแดน เชนกน

ปจจบนระบบการบรหารการท างานของแรงงานตางชาตในประเทศไทยด าเนนการภายใต พระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2551 และกฎหมายอนๆทเกยวของ รวมถงมตคณะรฐมนตรทเกยวกบการจดระบบแรงงานตางดาวทใหอ านาจไวมาตรา 17 ของพระราชบญญตการเขาเมอง พ.ศ.2522 ทงนการท างานของแรงงานตางชาตจ าแนกใบอนญาตท างานเปน 2 กลม ไดแก 1.ใบอนญาตท างานส าหรบแรงงานตางชาตระดบฝมอหรอความช านาญการ และ2.แรงงานตางชาตระดบมใชชางฝมอหรอช านาญการ

42

นอกจากการจดการแรงงานตางชาต โดยการอนญาตจดทะเบยนแรงงานตางชาตทหลบหนเขาเมองผดกฎหมายเปนรายปแลว รฐบาลไทยมการเรมจดท าบนทกขอตกลง (The Memoranda Of Understanding; MOU) วาดวยการจางงานแรงงานกบประเทศคภาค 3 สญชาต ไดแก ลาว กมพชาและพมา ตามมตคณะรฐมนตรฯ โดยการก าหนดแนวทางปฏบตในการพสจนสญชาตของบคคลลกลอบเขาเมองมาท างาน ส าหรบแรงงานตางชาตหลบหนเขาเมอง ซงไดรบการพสจนสญชาตและไดรบหลกฐานเอกสารรบรองสถานภาพเปนคนขามชาตทเขาเมองถกกฎหมาย ไดแก หนงสอเดนทางชวคราว (temporary passport) หรอเอกสารรบรองบคคล (certificate of identity) จากเจาหนาทประเทศตนทาง (original countries) โดยน าเอกสารดงกลาวมาเปนเอกสารประกอบการขอใบอนญาตท างาน ผลการพสจนสญชาตท าใหสามารถปรบสถานภาพแรงงานตางชาตหลบหนเขาเมองใหเปนแรงงานตางชาตเขาเมองโดยถกตองตามกฎหมาย และตอมา รฐบาลไทยมแนวนโยบายเชงรกในการจดการแกปญหาแรงงานตางชาต โดยใหมการน าเขาแรงงานตางชาตอยางถกตองตามกฎหมายจากประเทศตนทางตามขอตกลงวาดวยการจางงานกบประเทศคภาค 3 สญชาต ทมนายจางแจงความประสงคขอน าเขาตามขอตกลงวาดวยการจางแรงงานตางชาตกบประเทศคภาค ตาราง 2.2 จ านวนแรงงานตางชาตหลบหนเขาเมองทไดรบอนญาตใหท างาน จ าแนกตามสญชาต ป พ.ศ. 2553

ประเภท จ ำนวนรวม พมำ ลำว กมพชำ การผอนผนและอนญาตใหท างาน

932,235 812,984 62,792 56,479

พสจนสญชาต 210,044 122,751 36,097 51,196 การน าเขา 26,525 4,641 7,066 14,818

ทมา: ส านกงานบรหารแรงงานตางดาว พ.ศ. 2553 2.4.4 กฎหมำยกำรจำงงำนแรงงำนตำงชำตของรฐบำลมำเลเซย อาจกลาวไดวามาเลเซยมแรงงานตางชาตมากทสดเนองจากกระแสการเคลอนยายแรงงาน

ตางชาตในมาเลเซยเพมจ านวนมากขนอยางรวดเรว จากประเทศเพอนบานโดยเฉพาะแรงงานจากอนโดนเชย และฟลปปนสซงเปนผลของนโยบายเศรษฐกจฉบบใหม (the new economic policy: NEP) ซงเรมปรบใชในป พ.ศ. 2514 (ค.ศ. 1971) นโยบายนมเปาหมายการผลตเพอสงเสรมการสงออก การขยายโครงสรางพนฐานสาธารณะ การพฒนาเกษตรกรรม และการลดความยากจนทามกลางประชากรชาตพนธมลายทอยในชนบท (Pillai 1992;Wong 2006) รฐบาลมาเลเซยใหความส าคญตอการพฒนาอตสาหกรรมของประเทศดวยการใชแรงงานทเขมขน และการสงออก

43

สนคาการเกษตรกรรม เพอการแขงขนในการสงออกท าใหการพฒนาประเทศตามแนวทางของนโยบายเศรษฐกจฉบบใหมน าไปสปญหาการขาดแคลนตลาดแรงงานภายในประเทศ สงผลใหมาเลเซยตองพงพาแรงงานตางชาตทมตนทนต าในการผลต และการแขงขน ในการพฒนาเศรษฐกจเพอสงออก

ตาราง 2.3 การอนญาตแรงงานตางชาตท างานในประเทศมาเลเซย จ าแนกตามประเภทงานและสญชาตของแรงงานตางชาตระดบไรฝมอ

ประเภทของงำน ประเทศตนทำง (original country) กอสราง ฟลปปนส(เฉพาะชาย) อนโดนเชย กมพชา ลาว พมา เนปาล ไทย

เวยดนาม บงกลาเทศ คาซคสถาน อซเบก เตรกเมนสถาน โรงงานอตสาหกรรม ฟลปปนส (เฉพาะชาย) อนโดนเชย (เฉพาะหญง) กมพชา ลาว

พมา เนปาล ไทย เวยดนาม บงกลาเทศ คาซคสถาน อซเบก เตรกเมนสถาน

เกษตรกรรม ฟลปปนส(เฉพาะชาย) อนโดนเชย (เฉพาะหญง) กมพชา อนเดย ลาว พมา เนปาล ไทย เวยดนาม บงกลาเทศ คาซคสถาน อซเบก เตรกเมนสถาน

ภาคบรการทวไป ทกประเทศยกเวนอนเดย

เฉพาะแรงงานรบใชในบาน ศรลงกา อนโดนเชย ไทย ฟลปปนส กมพชา อนเดยเวยดนาม และลาว

ทมา: Immigration Department of Malaysia

การจางแรงงานตางชาตในมาเลเซยอาจท าไดในภาคอตสาหกรรม ภาคการกอสราง การท าสวนขนาดใหญ การเกษตร ภาคการบรการและแมบาน ในสวนของภาคการบรการ ประกอบดวย 11 ประเภท ไดแก รานอาหาร บรการท าความสะอาด การจดการดานสนคาจ านวนมาก บรการซกรด บรการในสโมสรกอลฟ ชางตดผมผชาย ผคาสงหรอผคาปลก สงทอ กจกรรมเศษเหลก หรอเศษของทงแลว หรอรไซเคล บานสงเคราะห และโรงแรมหรอรสอรทบนเกาะ ทงนมาเลเซยมการก าหนดแรงงานเฉพาะจากบางประเทศเทานนทไดรบอนญาตใหสามารถมาท างานในมาเลเซยไดในบางประเภทธรกจ

44

การออกใบอนญาตท างานขนอยกบพนฐานเหตผลในแตละกรณและเงอนไขซงเปลยนแปลงไดเปนระยะๆ การยนขอใบอนญาตการท างานเพอจางแรงงานตางชาตจะไดรบการพจารณาในกรณทไมสามารถหาแรงงานจากชาวมาเลเซยในประเทศไดหรอผมพ านกถาวรทมคณสมบตตามตองการได โดยแรงงานตางชาตตองจายคาธรรมเนยม (Levy) ตอป

ทมา: www.moha.gov.my

2.5 งำนวจยทเกยวของ 2.5.1 วรรณกรรมทเกยวของกบกำรบรหำรจดกำรแรงงำนของไทยผำนขอตกลงทวภำค

ดำนกำรจำงแรงงำน จากการทไดกลาวไปแลวยงขางตนวากระบวนการศกษาระบบการจดการแรงงานขามชาต

ของรฐไทยโดยผานทาง MOU นนถอเปนปรากฎการณทเกดขนมาเกอบทศวรรษ แตสงทผเขยน

ตระหนกและสามารถกลาวอางไดคอมาตรการดงกลาวยงไมประสบความส าเรจเทาทควรในการ

แกปญหาแรงงานขามชาตทผดกฎหมาย ซ งขออางเหลานสะทอนออกมาในรปของงานเขยนใน

ลกษณะตางๆไมวาจะเปนงานวจย บทความ และเอกสารทางวชาการประเภทอนๆ ซงผเขยนจะหยบ

ยกมาอธบายพอสงเขปตอไป แตเพอใหเนอหามความชดเจนมากยงขนผเขยนขอกลาวอางแนวคด

หลกสองแนวคดทเกยวของกบการบรหารจดการแรงงาน ไดแก 1) แนวคดเสรนยมใหม ( Neo-

liberalism) อาจกลาวไดวากระบวนการเคลอนยายเสรของทนและแรงงาน ถอเปนววฒนาการและ

ผลของการเกดขนของแนวคดเสรนยมใหม เนองจากแนวคดพนฐานของหลกดงกลาวคอการเขาไป

ประเภทธรกจทมาเลเซยอนญาต อตราคาธรรมเนยมประจ าป (รงกต) ในการขอใบอนญาตการท างาน

อตสาหกรรม 1,250

การกอสราง 1,250

การเพาะปลก 590

เกษตรกรรม 410

แมบาน 410

การบรการ

บานสงเคราะห

รสอรทบนเกาะ

อนๆ

600

1,200 1,850

45

จ ากดบทบาทของรฐพรอมกบการสงเสรมบทบาทของตลาด ทงภาคเอกชนควบคไปกบกระบวนการ

จดสรรและควบคมทรพยากรทางเศรษฐกจเพอใหระบบเศรษฐกจสามารถด าเนนไปไดอยางม

ประสทธภาพ ซงหนงในนโยบายพนฐานของแนวคดดงกลาวคอการสงเสรมการเคลอนยายทรพยากร

ทางเศรษฐกจ ไมวาจะเปนสนคา เงนทน และแรงงาน อนมลกษณะขามพรมแดน (ตฤณ ไอยะรา,

2556 )ดวยเหตนอาจกลาวโดยสรปไดวากระบวนการเคลอนยายแรงงานสามสญชาตของไทยสวน

หนงไดรบอทธพลมาจากแนวคดเสรนยมใหมนนเอง

แตอยางไรกตามจากการทไดกลาวไปแลวดงขางตนวาแรงงานสามสญชาตทเขามาท างานใน

ไทยสวนใหญมกจะมสถานะผดกฎหมายดวยเหตจงน าไปสแนวคดประการท 2) ไดแกแนวคดเรอง

การคมครองแรงงาน ตามรายงานขององคการแรงงานระหวางประเทศ (International Labor

Organization) (ตอไปนเรยกวา ILO) ระบวาสถานการณทวโลกมแรงงานขามชาตประมาณ 175

ลานคนแตเปนทนาสงเกตวาประเดนเรองการปกปองสทธของแรงงานขามชาตในฐานะทเปนสทธ

มนษยชนพงไดรบการพจารณาเมอไมนานน อาจกลาวไดวาสทธของแรงงานนนเกดขนพรอมกบการ

จดตง ILO โดยเรมในป ค.ศ. 1919 ( พ.ศ. 2465 ) แตสทธดงกลาวพงไดรบการคมครองในลกษณะท

เปนรปธรรมในชวงป ค.ศ. 1970 ( พ.ศ. 2513 ) โดยตวเลขของแรงงานขามชาตทมสถานะผด

กฎหมายไดเพมมากขนทงในทวปยโรปและภมภาคตางๆของโลก รวมทงทวปเอเชย เนองดวยสถานะ

อนไมปกต (Irregular status) ของแรงงานขามชาตประเทศดงกลาว สงใหมความจ าเปนอยางยงท

จะตองใหการปกปองคมครอง เหตเพราะการเลอกปฏบตหรอการถกใชประโยชนจนเกนสมควรยง

พบเหนอยโดยทวไป ประเดนเรองของอนสญญาทเกยวกบของกบเรองของแรงงานขามชาตทม

สภาวะไมปกตนนอยภายใตบรบทของอนสญญาหมายเลข 143 วาดวยการอพยพสภาพทถกกดขและ

การสงเสรมความเทาเทยมและการปฏบตตอคนงานอพยพ (Convention 143: Convention

concerning Migration in Abusive Conditions and the Promotion of Equality and

Treatment of Migrant Workers, 1975 (พ.ศ. 2518 ) โดยทอนสญญาฉบบดงกลาว มงเนนการ

คมครองและปกปองแรงงงานขามชาตโดยไมแบงสถานะของแรงงาน ผลคอการปกปองและคมครอง

สทธของแรงงานรวมไปถงแรงงานในสถานการณอนไมปกตดวย แตอยางไรกดอนสญญาฉบบ

ดงกลาวไดรบการยอมรบหรอการใหสตยาบนโดยรฐนอยมาก คอมเพ ยงแค 23 รฐเทานนทให

สตยาบนตออนสญญาดงกลาว โดยทประเทศในกลมอาเซยนมเพยงแคฟลปปนสประเทศเดยวเทานน

ทใหสตยาบน ประเดนดงกลาวน ามาสขอกงวลในสวนของไทยเนองจากเปนประเทศทมแรงงานผด

กฎหมายอาศยและท างานอยเปนจ านวนคอนขางมาก

46

หลกการบรหารจดการแรงงานขามชาตของรฐนนสะทอนออกมาหลายลกษณะ แตงานวจยฉบบนจะมงสะทอนถงการบรหารจดการแรงงานผานทาง MOU โดยผานทางวรรณกรรมทเกยวของดงน คอ พฤกษ เถาถวล, ( สธร สาตราคม, 2554) ไดอธบายกระบวนการจางแรงงานตาม MOU ของภาครฐ โดยผานทางงานวจยชอ “MOU การจางแรงงานขามชาต : เสรนยมสมยใหม การคมครองแรงงานและการปรบยทธศาสตรการก ากบดแลของรฐ (MOU for Transnational Labors Employment Neoliberalism, Labor Protection and Adjustment of State’ s Regulation Strategy) โดยทใจความส าคญของงานนไดเนนย าถงความส าคญขององคการแรงงานระหวางประเทศ (ตอไปนเรยกวา ILO) เนองจากไทยกถอเปนหนงในสมาชกขององคการดงกลาว โดยทเครองมอการท างานทส าคญของ ILO คอ อนสญญา (Convention) และอนสญญาทส าคญทเกยวกบเรองของแรงงานขามชาตคออนสญญาฉบบท 97 (ค.ศ. 1949) วาดวยการเคลอนยายเพอการท างานและอนสญญาฉบบท 143 (ค.ศ. 1975) วาดวยการยายถนในสภาพมชอบ อาจกลาวไดวางานวจยของผเขยนนนใชอนสญญาฉบบท 143 เปนฐานส าหรบการคดวเคราะหดวย เน องจากเปนการศกษาถงแรงงานขามชาตอนมลกษณะผดกฎหมายนนเอง

นอกจากน แนวความคดพหภาควาดวยแรงงานขามชาตของ ILO (ILO Multilateral Framework on Labor Migration) กถอเปนขอเสนอใหรวมมอกนดานทงทวภาคและพหภาคในดานการบรหารจดการแรงงาน ซงการเกดขนของ MOU ของไทยและประเทศเพอนบาน กถอไดกระท าตามกรอบแนวคดท ILO วางไวนนเอง ในประเดนการบรหารจดการแรงงาน (สทธพร บญมาก,2555) ไดสรปเกยวกบหลกการดงกลาว ผานทางบทความชอ การจดการแรงงานขามชาต : กรณศกษานโยบายของประเทศไทยและมาเลเซย จากบทความดงกลาวผเขยนไดสรปวาจากนโยบายความส าเรจในการพฒนาเศรษฐกจของไทยและมาเลเซย สงผลใหไทยและมาเลเซยมความจ าเปนตองพงแรงงานขามชาตทกษะต าเปนจ านวนมาก ผลคอปญหาการไหลบาของแรงงานและกระบวนการลกลอบการจางแรงงานทผดกฎหมายถอเปนปรากฎทมาพรอมกบการพฒนาททงสองประเทศตองเผชญหนาและหาหนทางในการบรรเทาจนกระทงน าไปสการการปญหา ผลสบเนองการพฒนาและขยายตวทางเศรษฐกจของทงสองประเทศ รฐบาลไทยและมาเลเซยจงเปดโอกาสใหแรงงานขามชาตระดบทกษะสง ( Skilled labor) เขามาท างานอยางไมเขมงวด ในทางกลบกนรฐบาลทงสองมแนวนโยบายในการควบคมแรงงานขามชาตทกษะต า ( unskilled labor) อยางเขมงวด ปจจบนรฐบาลของทงสองประเทศมนโยบายเชงรกในการจดการปญหาแรงงานขามชาตระดบทกษะต าโดยผานกระบวนการจดท าบนทกขอตกลงทวภาคกบประเทศตนทางเพอน าเขาแรงงานขามชาตตามสญญาจางแรงงงาน

47

อยางไรกด แมวารฐไทยพยายามสรางความรวมมอในระดบทวภาคกบประเทศเพอนบาน แต (ประชา วสประสาท,2553) ไดกลาวไวในบทความชอวา วาระนโยบายแรงงานขามชาตของประเทศไทย : เสนทางสความสามารถในการแขงขนยาว โดยทงานวจยดงกลาว โดยเฉพาะอยางยงในบทท 6 ไดกลาวถงปญหาและอปสรรค ของการขนทะเบยนแรงงานขามชาตในไทย ซงรายงานดงกลาวสะทอนใหเหนวาการน าเขาแรงงานขามชาตโดยผานทาง MOU นนมคาใชจายสง และมขนตอนทคอนขางจะยงยากซบซอนทงในประเทศปลายทางและประเทศตนทาง ส งผลใหตงป พ.ศ. 2549 ( ค.ศ. 2006 ) จนถงตนเดอนมนาคม พ.ศ.2553 ( ค.ศ. 2010 ) มแรงงานขามชาตจดทะเบยนจากกมพชาเพยงรอยละ 57 ไดผานการพสจนสญชาต ในขณะทการพสจนสญชาตของแรงงานกมพชาถอวาไดผลทสด เนองจากมการจดพนทใหมการจดท าการพสจนสญชาตไดตลอดทงป ในทางตรงขามการพสจนสญชาตของชาวลาวไมกระท าตลอดทงปสงผลใหมแรงงานขามชาตชาวลาวไดจดทะเบยนและไดรบหนงสอเดนทางชวคราวในชวงป พ.ศ. 2549 ( ค.ศ. 2006 ) ถงเดอน มนาคม พ.ศ. 2553 ( ค.ศ. 2010 ) เพยงรอยละ 53 เทานน

นอกจากนงานของประชา วสประสาทกสอดคลองกบงานของ Jerrold W. Huguet เรองการยายถนของประเทศไทยฉบบป 2557 โดยรายงานดงกลาวไดเสรมวา มจ านวนแรงงานยายถนเพยงแค 1 ใน 10 ของแรงงานยายถนทงหมดเขาสกระบวนการจางงานตาม MOU โดยตวเลขในเดอนมถนายน พ.ศ. 2556 ( ค.ศ. 2013 ) มแรงงานยายถนเพยงแค 139,000 คนเทานนทไดเขามายงไทยโดยผานกระบวนการดงกลาว ซงปญหาทพบกคอเรองคาใชจายและกระบวนการทยงยากซบซอน

อกทง ( กรรณภทร ชตวงศและคณะ,2558) ไดเสนอถงปญหาของการน าเขาแรงงานตาม MOU โดยเฉพาะอยางยงแรงงานในภาคประมง ผานทาง รายงานวจย มาตรการกฎหมายกบปญหาการขาดแคลนแรงงานภาคประมงทะเลในจงหวดสงขลา กลาวคอ รายงานวจยฉบบดงกลาวไดกลาวสภาพการณทเกดขนในอตสาหกรรมประมง จงหวดสงขลา โดยอางวากระบวนการจดหาแรงงานโดยในรปแบบของ MOU ไมสามารถบงคบใชได เนองจากบรษททเปนตวแทนประสบปญหาการน าเขาแรงงานหลายประการ ไมวาจะเปน กระบวนการจางงานตาม MOU เปนกระบวนการทซบซอน และใช เวลาคอนขางนาน นอกจากนกระบวนการน าเขาแรงงานตาม MOU โดยหลกท วไปไมเฉพาะเจาะจงแรงงานประมงเพยงอยางเดยว โดยรวมถงงานประเภทกรรมกรและคนรบใชในบานดวย สงผลใหแรงงานเลอกทจะท างานประเภทกรรมกรและคนรบใชในบานมากกวาเลอกทจะท างานบนเรอประมง

48

นอกจากยงมรายงานวจยอกหลายเรองทไดวเคราะหประเดนการบรหารจดการแรงงาน เชนนสกา มวงพฒน (2558) ไดอธบายการจดการแรงงานขามชาตผานทางรายงานชอ การขนทะเบยนแรงงานตางดาว: อปสรรคและแนวทางแกไข รายงานฉบบนไดกลาวถงหลกการขนทะเบยนแรงงานตางดาวซงถอวาเปนทางเลอกหนงในการชวยแกปญหาแรงงานตางดาวและการคามนษย ลกจางจะเปนแรงงานทถกกฎหมายสามารถเขาถงประกนสงคมไดรบสทธประโยชนและความคมครองตางๆภายในรฐตามหลกมนษยธรรม และสามารถท าใหทราบจ านวนแรงงานตางดาวทเขามาซงสมพนธกบดานความมนคงและเศรษฐกจของประเทศ แตทผานมามแรงงานตางดาวบางสวนไมขนทะเบยน เนองจากไมไดรบความสะดวกคาใชจายแพง ขนตอนทยงยากไมเขาใจและเนองจากนายจางไมพาแรงงานตางดาวมาขนทะเบยนและแรงงานตางดาวบางสวนไมมความเกรงกลวกฎหมายและการปฎบตหนาทของเจาหนาทรฐ ( ยงยทธ แฉลมวงษและคณะ,2550) ไดเสรมประเดนกระบวนการอธบายจดการแรงงานขามชาตของรฐไทยผานทางรายงานชอ โครงการศกษาความตองการแรงงานทแทจรงและการบรหารจดการแรงงานตางดาวในภาคเกษตร ประมง กจการตอเนองจากประมงและกอสราง โดยรายงานฉบบนมใจความส าคญวานบตงแตป พ.ศ.2539 ( ค.ศ. 1996 ) ไทยไดมการผอนผนใหใชแรงงานตางดาวจากสามประเทศเพอนบาน ไดแก พมา ลาวและกมพชา ในเชงเศรษฐกจอยางจรงจงเปนครงแรก กท าใหแรงงานจากประเทศเพอนบานหลงไหลเขามาท างานในไทยมากขนทกป โดยทสวนหนงของแรงงานจากประเทศเพอนบานเหลาน นายจางจะน ามาขนทะเบยนและตอใบอนญาตท างานถกตองตามกฎหมาย แตยงมอกจ านวนมากทอาศยและท างานอยกบนายจางอยางผดกฎหมาย ผลคอตลอดระยะเวลา10 ปทผานมากระทรวงแรงงานไดรวมกบกระทรวงมหาดไทยไดมการเปดใหจดทะเบยนโดยไมเอาผดกบผหลบหนเขาเมองสามสญชาตดงกลาว ผลของนโยบายจดการแรงงานดงกลาว ท าใหทราบจ านวนแรงงานตางดาว จากปญหาดงกลาวจงไดก าหนดใหมการศกษาถงปรมาณความตองการแรงงานตางดาวจากสามประเทศเพอนบานในภาคเกษตร ประมง กจการตอเนองจากประมงและกอสรางเพอทจะ ไดน าไปใชในการก าหนดแนวทาวการบรหารจดการกบคนตางดาวและพฒนารปแบบในการบรหารจดการแรงงานตางดาวสามสญชาตใหมประสทธภาพยงขน

2.5.2 วรรณกรรมทเกยวของกบกระบวนกำรจดกำรเขำประเทศและบรหำรแรงงำนของมำเลเซย

ปจจบนนการเคลอนยายของแรงงานเปนลกษณะปรากฏการณปกต จากรายงานขององคการแรงงานระหวางประเทศพบวาจ านวนแรงงานขามชาตทวโลกมจ านวนโดยประมาณ 175 ลานคนแตการปกปองแรงงานขามชาตนนไดเสนอเปนประเดนดานสทธมนษยชนเมอไมนานมาน ในสวนของมาเลเซยนนถอเปนประเทศทมปญหาแรงงานขามชาตทผดกฎหมายอยเปนจ านวนมาก

49

สงผลใหปญหาดงกลาวถอเปนปญหาอยางเรงดวนททางรฐบาลมาเลเซยจะตองท าการแกไข ทงนเพอตอบสนองตอยทธศาสตรของทางประเทศทไดกลาวย าไววาในป ค.ศ.2020 ( พ.ศ. 2563 ) มาเลเซยจะกาวสประเทศทพฒนาแลว ภายใตนโยบายการบรหารประเทศของนายกรฐมนตรนาจบ

ปญหาแรงงานขามชาตทผดกฎหมายนนมเอกสารตางๆทออกมายนยนถงปญหาดงกลาวดงตอไปน ไดแก ผลงานของ (Vijayakumari Kanapathy ,2008) เรองกระบวนการจดการเคลอนยายแรงงานขามพรมแดนของมาเลเซยสองทศวรรษของการจดการนโยบาย ซงจากแรงงานดงกลาวสะทอนใหเหนวาแรงงานทอพยพเขามาในมาเลเซยโดยสวนใหญคอแรงงานไรทกษะ ซงถอวาเปนตวผลกดนทกอใหเกดการดงดดและการการเคลอนไหวทางเศรษฐกจ กลาวคอในชวงปลายป 1970 ( พ.ศ. 2513 ) แรงงานไรทกษะสวนใหญจะเขามาอาศยอยในลกษณะชวคราวเพอแกปญหาแรงงานขาดแคลนและรฐไดปรบใชนโยบายการจางแรงงานไรทกษะจนกระทงป 1984 ( พ.ศ. 2527 ) ตวเลขของแรงงานตางชาตในมาเลเซยนนไดเพมขนจนกอใหเกดความไมสมดลโดยเฉพาะอยางยงในการท าการเกษตรในภาคชนบท กระบวนการในการจดการเคลอนยายแรงงานเปนกระบวนซบซอนและทาทายเปนอยางมากโดยเฉพาะมาเลเซย สาเหตเนองมาจากลกษณะทางภมศาสตรของมาเลเซยและปจจยทางดานวฒนธรรมกอใหเกดปญหาในการตรวจตราบร เวณชายแดนซงสามารถอธบายไดคอมาเลเซยมลกษณะเปนหมเกาะทยาวรวมทงมการแบงพนทชายแดนกบประเทศเพอนบาน เชนไทยเปนตน รวมถงการทมลกษณะเปนชาต พนธสงผลใหเกดการเขามาของแรงงานขามชาตทผดกฎหมายจ านวนมาก การจางแรงงานขามชาตทผดกฎหมายนนสวนใหญจะอยในบรเวณหางไกลโดยเฉพาะอยางยงอตสาหกรรมการเพาะปลก การเกษตร การปาไม เนองจากยากตอการตดตาม

นอกจากนงานของ (Vijayakumari Kanapathy ,2008) กไดกลาวถงเรองการควบคมแรงงานขามชาตผดกฎหมายผานประสบการณของมาเลเซยโดยทรายงานฉบบดงกลาวนนตองการแสดงใหเหนถงปญหาและวธการจดการกระบวนการควบคมแรงงานทผดกฎหมายโดยผานทางนโยบายทงแบบเขมงวดและแบบผอนปรน หลงจากสองทศวรรษมาเลเซยประสบกบปญหาการเขามาของแรงงานตางชาตทผดกฎหมายแมวามาเลเซยจะมความพยายามควบคมการเขามาโดยผานทางการจางงานแบบสญญาและผานทางระบบบรหารจดการน าเขาแรงงานตางชาตแตเนองจากความตองการทเพมขนอยางมากของตลาดแรงงานสงผลใหเกดเปนการพฒนาการจางงานโดยผานกระบวนการชองทางทไมปกตและกอใหเกดการละเมดสทธของแรงงานขามชาต ดวยเหตนเองรฐบาลจ าเปนจะตองใชมาตรการทแขงกราวเพอปองกนปญหาแรงงานขามชาตทผดกฎหมาย ตวอยางเชน นโยบายการตรวจตราเปนวงกวางและมาตรการควบคมชายแดนอยางรดกม เปนตน แตอยางไรกตามดวยคาใชจายทตองรบภาระสงสงผลใหนโยบายดงกลาวปรบใชไดเพยงแคชวคราวเทานน และไมใชเปนการแกปญหาของตนตอทแทจรง อาจกลาวไดวานโยบายของมาเลเซยใน

50

ประเดนเรองแรงงานมความขดแยงกน กลาวคอขณะทรฐบาลใชมาตรการทเขมงวดในการควบคมตลาดแรงงานขามชาตแตตลาดแรงงานกเพมสงขนเนองมาจากความตองการของการพฒนาประเทศทตอเนอง

อาจกลาวไดวาแรงงานขามชาตทผดกฎหมายสวนหนงกมแรงงานไทยปนอยดวยซงประเดนดงกลาวไดรบการยนยนโดนงานเขยนของ (Suttiporn Bunmak ,2011) ภายใตวรรณกรรมทชอวา เครอขายแรงงานขามชาตผดกฎหมายชาตพนธของคนมลายปตตานแรงงานนาย แรงงานนายจากไทยถอวาเปนหนงในแรงงานขามชาตผดกฎหมายในมาเลเซยซงโดยหลกแลวแรงงานประเภทดงกลาวนจะท างานในรานอาหารทชอวารานอาหารตมย า ซงการเขาไปท างานของคนกลมคนประเภทดงกลาวเขาไปโดยผานการตดตอกนโดยรจกจากความสมพนธสวนตวมากกวาตวแทนนายหนา ปรากฏการณดงกลาวไดรบการยนยนอกครงในงานเขยนทชอวาความหมายของรานอาหารตมย าในมาเลเซย (Suttiporn Bunmak, 2012) วรรณกรรมดงกลาวไดสะทอนใหเหนวารานอาหารตมย าซงเปดด าเนนการโดยคนไทยเชอสายนายโดยเปดมาตงแตตนป 1970 ( พ.ศ. 2513) ซงในป 2002 ( พ.ศ. 2545 ) จ านวนรานอาหารตมย าบรเวณคาบสมทรมาเลมประมาณ 5,000 ราน ดวยเหตนเองท าใหเกดกระบวนการท างานทผดกฎหมายของแรงงานขามชาตกลมนาย อกทงยงมงานเขยนทชอวา เปนหรอไมเปนชาวสยามของกลมชาตพนธปตตานมลายในบรบทแรงงานขามชาตในรานอาหารตมย าของมาเลเซย (Suttiporn Bunmak ,2010) งานเขยนดงกลาวไดสะทอนออกมาวาสาเหตทท าใหรานอาหารตมย าในมาเลเซยเปนทตองการของกลมผบรโภคชาวมาเลเซยเนองจากความเชอของชาวมาเลเซยทวาแรงงานทมาจากไทยชาวนายมวฒนธรรม และภาษา ศาสนาเดยวกบชาวมาเลเซย สวนใหญมความสามารถเฉพาะเจาะจงในการท าอาหารประเภทตมย าทมรสชาตอรอยถกปากคนมาเลเซย

จากงานเขยนทกลาวมาแลวขางตนท าใหเหนถงความส าคญของกระบวนการควบคมการจดการกบการเขาของมาเลเซยทวาในลกษณะของความจ าเปนทจะตองออกกฎหมายทเขมงวด ดวยเหตนเอง ในป 2013 ( พ.ศ. 2556 ) ภายใตการรายงานของกระทรวงทรพยากรมนษยของมาเลเซยไดออกมากลาวย าถงวตถประสงคของรฐบาลมาเลเซยในประเดนการจดการกบการเขาประเทศ โดยสามารถอธบายได 3 ลกษณะกลาวคอ 1.กระบวนการในการจดการเขาประเทศนนจะตองจดท าอยางมประสทธภาพและประสทธผลโดยเฉพาะอยางยงในกระบวนการรบแรงงานตางชาตเขามาท างานและการลดการพงพาแรงงานดงกลาวโดยไมกระทบถงความเจรญเต บโตของเศรษฐกจ ประการตอมาคอ 2.การพฒนาระบบตดตามและควบคมดแลแรงงานตางชาตในประเทศเพอปองกนปญหาการลกลอบการเขาเมองโดยผดกฎหมาย และประการสดทายคอ 3.การท าใหมาเลเซยมลกษณะเปนประเทศทเปนมตรตอแรงงานตางชาตรวมทงนายจางจะตองท าตามกฎระเบยบด านแรงงานและการจดการการเขาประเทศทวางไว และจากแรงงานดงกลาวนนสามารถสรปไดวา

51

กระบวนการจดการการเขาประเทศทมประสทธภาพมประโยชนตอกระบวนการจางงาน แตอยางไรกตาม การเจรญเตบโตทางเศรษฐกจทไมเทากนทกภาคสวนสงผลใหกระบวนการทมประสทธภาพไมสามารถแกปญหากระบวนการดงกลาวได แรงงานไรทกษะสญชาตมาเลเซยประสบปญหาการวางงานเนองจากรฐบาลมนโยบายสงเสรมและน าเขาแรงงานไรทกษะจากตางประเทศเปนหลกถอเปนหนงกระบวนการทแสดงใหเหนถงนโยบายทมชองวางเปนตน อาจกลาวไดวาแรงงานตางชาตไรทกษะทมาท างานในมาเลเซยสวนใหญมาจากอนโดนเซย เนปาล และบงคลาเทศ แตในชวงสองสามปทผานมาพบวาเรมมแรงงานสญชาตพมา และกมพชาทยอยเขามาท างานในมาเลเซย แรงงานชาวฟลปปนส อนเดย เวยดนาม ปากสถาน ไทย จน และศรลงกา กเขามาท างานแตกมจ านวนนอยเมอเทยบกบแรงงานกลมทไดอธบายไปขางตนไดแกอนโดนเซย เนปาล บงคลาเทศ

ขอสงเกต รปแบบการบรหารจดการแรงงานในรฐ ซาบาห และซาราวค แตกตางไปจากบรเวณคาบสมทรมาเล กลาวคอ บรเวณคาบสมทรมาเลจะตองการแรงงานในภาคการผลตในขณะทรฐซาบาห และซาราวคตองการแรงงานภาคเพาะปลก เปนตน แตอยางไรกดในรฐซาบาหและซาราวคยงมความตองการแรงงานตางชาตแบบมทกษะอย เชน เจาหนาททางการแพทย คร เปนตน

กระบวนการบรการจดการแรงงานตางชาตโดยเฉพาะแรงงานทผดกฎหมายในมาเลเซยได รบ การอธบ าย โดยผ าน งานของ (Azizah Kassim และ Ragayah Haji Mat Zin,2011 ) ปรากฏการณแรงงานขามชาตทอาศยอยในประเทศมาเลเซยนนเรมตนจากการหลงไหลเขามาในฐานะผลภยจากฟลปปนสซงเกดขนบรเวณรฐซาบาห แตอยางไรกตามกมประชากรชาวเวยดนามหลงไหลเขามาในชวงกลางศตวรรษท 17 รวมถงชาวกมพชาเนองจากสงครามกลางเมอง แตในชวงปค.ศ.1980 ( พ.ศ. 2523 ) เปนตนมาตวเลขของแรงงานขามชาตผดกฎหมายในมาเลเซยเรมปรากฎตวชดเจนในลกษณะของผอพยพลภยทางเศรษฐกจซงโดยมากมาจากอนโดนเซย ซงแรงงานชาวอนโดนเซยสวนใหญจะท างานในภาคกอสรางและการบรการ การศกษากระบวนการการเขาเมองทผดกฎหมายของแรงงานมวธการศกษาทแตกตางกนไปไมวาจะเปนศกษาผานมมมองของความสมพนธระหวางประเทศ นอกจากนการศกษาถงกระบวนการการเขาประเทศโดยผดกฎหมายเนนถงกระบวนการนโยบายของรฐและมองในเรองของความมนคงและผลประโยชนของชาตเปนหลก ผลของการใชมมมองดงกลาวในการก าหนดนโยบายกอใหเกดความไมสมบรณในกระบวนการแกปญหาเนองจากไมไดพจารณาภาพรวม

52

บทท 3

วธด ำเนนกำรวจย

การวจยเรอง“การจดการกบการเขาประเทศและการจางงานทผดกฎหมายในประชาคม

อาเซยน: กรณศกษาประเทศไทยและประเทศมาเลเซย” ไดออกแบบการวจยจากการทบทวนองค

ค วามร แน วค ด และราย งาน ว จ ยท เก ย วข อ ง ซ งก ารว จ ย ในคร งน ใช ร ะ เบ ยบ ว ธ ว จ ย

เชงคณภาพ (Qualitative Method)

3.1 กำรออกแบบกำรวจย

การศกษาครงนเปนงานวจยเชงคณภาพ (Qualitative Research) ผวจยไดมการเกบขอมลโดยแบงลกษณะขอมลออกเปนสองชนด คอ ขอมลทตยภมและขอมลปฐมภม รายละเอยดดงน 1) การวจยเอกสาร (Documentary Research) เพอใหสอดคลองและบรรลตามวตถประสงคการวจยขอท 1 ซงเปนการวเคราะหและสงเคราะหขอมลทตยภม (Secondary data) โดยรวบรวมขอมลจากเอกสารทางราชการ รายงานวจยเกยวกบแรงงานขามชาต กฎหมาย พระราชบญญตตางๆ มตคณะรฐมนตร ขอมลสถต รายงานการวจยเกยวกบแรงงานขามชาตตางๆทเกยวของ ทงกรณศกษาของไทยและมาเลเซย ส าหรบวธการศกษาพฒนาการของนโยบายสาธารณะนน สามารถด าเนนการไดโดยการวเคราะหเอกสารตามท (Stewart, J., & Headge, D.M. ,2008) ไดแนะน าไวในหนงสอต าราเรยน Public policy: An Evolutionary Approach โดยเฉพาะในสวนของการวเคราะหนโยบาย

2) การวจยภาคสนาม (Field Research) ซงเปนการเกบขอมลและวเคราะหขอมลปฐมภม (Primary data) เพอใหสอดคลองและบรรลตามวตถประสงคการวจยขอท 1 และ 2 ดวยวธการสมภาษณเชงลก (In-depth Interview) ผใหขอมล ไดแก เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองดานสะเดา และดานปาดงเบซาร เจาหนาทจดหาแรงงาน และเจาหนาทผปฏบตงานเกยวกบการใหความชวยเหลอ นายจางแรงงาน และแรงงานขามชาตทถกจางงานในไทยและมาเลเซย โดยเครองมอทใชในการเกบรวบรวมขอมล คอ แบบสมภาษณแบบกงโครงสราง โดยมแนวค าถามประเดนหลกๆ เปนแนวทางส าคญในการพดคย พรอมทง การสนทนากลม (Focus group) กลมผมสวนเกยวของทเจาะจงทงจากภาครฐ เอกชน ภาคองคกรพฒนาเอกชน ทมประสบการณการท างานเกยวกบการจดการแรงงานขามชาต ซงเปน “กลมเจาะจง” (สมชาย ปรชาศลปกล, 2558) ไดมปฏสมพนธระหวางกน โดยการพดคย รวมอภปราย แลกเปลยนประสบการณ และแสดงความคดเหนในประเดนเชงนโยบายและสภาพการณของปญหา อปสรรคในการจดการกบการเขาเมองและการจางงานทผดกฏหมาย โดยประเดนการอภปรายในการสนทนาจะมบนทกระหวางการน าเสนอเพอให

53

ผเขารวมสนทนาไดพดคยกนอยางกวางขวาง โดยหวหนาโครงการวจยท าหนาทเปนผด าเนนการสนทนา แลวน าขอมลทไดจากการเกบขอมลภาคสนามมาวเคราะหขอมลดวยเทคนคการวเคราะหเชงเนอหา (Content Analysis)

3.2 ขนตอนกำรด ำเนนกำรวจย ในการวจยครงนแบงขนตอนการวจยออก เปน 2 ขนตอนใหญซงสอดคลองกบการออกแบบ

งานวจยขางตน เพอตอบวตถประสงคการวจย โดยมรายละเอยดดงตอไปน

3.2.1 ตอนท 1 กำรวจยเอกสำร

ส าหรบการวจยเอกสารนน ไดด าเนนการเกบรวบรวมขอมล ไดแก ประกาศคณะปฏวตค า

แถลงนโยบายของนายกรฐมนตรตอรฐสภา มตคณะรฐมนตรและเอกสารของทางราชการเกยวกบ

นโยบายแรงงานขามชาต รวมถง กฎหมายตางๆ ไดแก พระราชบญญตทเกยวของ กฎกระทรวง

แผนแมบทแรงงาน เอกสารทางวชาการ หนงสอ บทความวชาการและบทความวจยจากวารสาร

พรอมทง รายงานการวจยทเกยวของทงในประเทศและตางประเทศ เครองมอทใชในการวจย คอ

แบบบนทกขอมลทเกยวของกบนโยบาย การจดการ และมาตรการในการปฏบตตอแรงงานตางชาตท

เขาประเทศผดกฎหมายและการจางงานทผดกฎหมายของไทยและมาเลเซย ซงจะด าเนนการคนควา

ขอมลทงแบบ online และ offline ตามเงอนไขค าส าคญทใชส าหรบการสบคน ด าเนนการโดยใชทง

ภาษาไทยและภาษาตางประเทศ ในสวนของการวเคราะหและสงเคราะหขอมนน ด าเนนการดวย

เทคนคการวเคราะหเชงเนอหา (Content Analysis) เพอการเปนการอธบายพฒนาการนโยบาย

กระบวนการบรหารจดการและมาตรการตางๆ รวมถงการสงเคราะหขอเสนอแนะเชงนโยบาย

เกยวกบการปฏบตตอแรงงานตางชาตทเขาประเทศผดกฎหมายและการจางงานทผดกฎหมายของ

ไทยและมาเลเซย

รายละเอยดเกยวกบกฎหมายทเกยวของทท าการวจย มดงน

กฎหมำยระหวำงประเทศ

- อนสญญาวาดวยการอพยพสภาพทถกกดขและการสงเสรมการเทาเทยมและการปฏบตตอ

คนงานอพยพ 143 (Convention concerning Migrations in Abusive Conditions

and the Promotion of Equality of Opportunity and Treatment of Migrant

Workers 1975)

54

กฎหมำยไทย

- พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522

- พระราชบญญตประกนสงคม พ.ศ. 2533

- พระราชบญญตเงนทดแทน พ.ศ. 2537

- พระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ. 2551

- พระราชบญญตปองกนและปราบปรามการคาประเวณ พ.ศ. 2540

- กฎกระทรวงวาดวยการขอรบใบอนญาต การออกใบอนญาต และการแจงการท างานของคน

ตางดาวพ.ศ. 2554

- มตคณะรฐมนตรทออกตามความในมาตรา 18 ของพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522

ตงแต พ.ศ. 2535 – พ.ศ. 2559

กฎหมำยมำเลเซย

- พระราชบญญตคนเขาเมอง ค.ศ. 1959/63 (Malaysia immigration Act 1959/63)

- พระราชบญญตการจางงาน ค.ศ. 1955 (Malaysia Employment Act 1955)

- พระราชบญญตหนงสอเดนทางมาเลเซย (Malaysia Passport Act 1966)

บนทกควำมเขำใจ (Memorandum of understanding: MOU)

- บนทกความเขาใจวาดวยการจางแรงงานตามความตกลงทวภาคดานความรวมมอดานการ

จางแรงงานระหวางประเทศไทย – ลาว

- บนทกความเขาใจวาดวยการจางแรงงานตามความตกลงทวภาคดานความรวมมอดานการ

จางแรงงานระหวางประเทศไทย – พมา

- บนทกความเขาใจวาดวยการจางแรงงานตามความตกลงทวภาคดานความรวมมอดานการ

จางแรงงานระหวางประเทศไทย – กมพชา

55

3.2.2 ตอนท 2 กำรวจยภำคสนำม

ส าหรบการวจยสนามนน มเทคนคการด าเนนการวจย 2 รปแบบ คอ

3.2.2.1 กำรสมภำษณเชงลก (In-depth Interview)

1) การเกบรวบรวมขอมลภาคสนามนนด าเนนการเกบจากผ ใหขอมล (Key

Informants) การคดเลอกผใหขอมลดวยสมตวอยางแบบไมอาศยความนาจะเปน ดวยวธการสม

ตวอยางแบบเจาะจง (Purposive Selection) โดยคดเลอกผทสวนเกยวของทงจากภาครฐ เอกชน

ภาคประชาสงคม และตวแทนแรงงานขามชาต ทงน จ านวนผใหสมภาษณนนขนอยกบความสมครใจ

ของผใหขอมล ทงน แบบสมภาษณแบบกงมโครงสรางเปนเครองมอส าหรบการเกบรวบรวมขอมล

ซงรายละเอยดผใหขอมล ดงตารางตอไปน

ตำรำง 3.1 ขอมลของผใหขอมลโดยกำรสมภำษณเชงลก กรณศกษำประเทศไทย

ผใหขอมล จ ำนวน (คน) รอยละ

1. ตวแทนภาครฐ

1.1 เจาหนาทส านกงานจดหางานจงหวด จ.สงขลา

1.2 เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองปาดงเบซาร จ.สงขลา

1.3 เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองสะเดา จ.สงขลา

1.4 เจาหนาทการทาเรอ จ.สงขลา

6

(1)

(1)

(2)

(2)

50

2. ตวแทนภาคเอกชน

2.1 ผจดการโรงงานแหงหนง จ.สงขลา

2.2 ตวแทนสมาคมประมงจงหวดสงขลา

2

(1)

(1)

16.67

3. ตวแทนภาคประชาสงคม

3.1 เจาหนาทศนยอภบาลผเดนทางทะเล จ.สงขลา

(บานสขสนต)

3.2 ตวแทนนกวชาการ

3

(2)

(1)

25

4. ตวแทนของแรงงานขามชาต (ชาวกมพชาในไทย) 1 8.33

รวม 12 100

56

จากตาราง ผใหขอมลโดยการสมภาษณเชงลก กรณศกษาประเทศไทยนน มจ านวนรวม

ทงสน 12 คน ซงประกอบดวยตวแทนจากทกภาคสวน ดงน ตวแทนภาครฐ จ านวน 6 คน ตวแทน

ภาคเอกชน จ านวน 2 คน และตวแทนภาคประชาสงคม จ านวน 3 คน และตวแทนแรงงานขามชาต

ชาวกมพชาทเขามาท างานอยางถกกฎหมายในพนทจงหวดสงขลา

ตำรำง 3.2 ขอมลของผใหขอมลโดยกำรสมภำษณเชงลก กรณศกษำประเทศมำเลเซย

ผใหขอมล จ ำนวน (คน) รอยละ

1. ตวแทนภาครฐ

1.1 กงสลใหญ สถานกงกลใหญมาเลเซย

1

14.29

2. ตวแทนภาคเอกชน

2.1 ผประกอบการรานอาหารตนไผ รฐก าปงบาร

2

28.57

3. ตวแทนภาคประชาชน/ประชาสงคม 1 14.29

4. ตวแทนแรงงานขามชาต (ชาวไทยในมาเลเซย) 3 42.85

รวม 7 100

จากตาราง ผใหขอมลโดยการสมภาษณ กรณศกษาประเทศมาเลเซยนน จ านวน

รวมทงสน 7 คน ซงประกอบดวยตวแทนจากทกภาคสวน ดงน ตวแทนภาครฐ จ านวน 1 คน

ตวแทนภาคเอกชน จ านวน 2 คน และตวแทนภาคประชาชน/ประชาสงคม จ านวน 1 คน และ

ตวแทนแรงงานขามชาตชาวไทยทเตมใจใหสมภาษณทท างานอยในมาเลเซย โดยเปนผไดรบการจาง

งานอยางถกกฎหมายในธรกจรานอาหาร รฐก าปงบาร

2) เครองมอทใชในการวจย คอ แบบสมภาษณแบบกงโครงสราง (Semi-structure

Interview Protocol) ซงประกอบดวยขอค าถาม 3 สวนคอ (1) ขอมลพนฐาน และ (2) ปญหาและ

ขอจ ากดเกยวกบการจดการกบการเขาประเทศและการจางงานแรงงานขามชาตทผดกฎหมายในไทย

และมาเลเซย ส าหรบการเขาสประชาคมอาเซยน รวมถง (3) ขอเสนอแนะดานการพฒนา

กระบวนการและมาตรการทใชอยในปจจบน โดยเปนชดค าถามชดเดยวกนเพอสอบถามมมมอง

ประเดนเดยวกนจากประสบการณและมมมองทหลากหลาย

3) การเกบรวมรวมขอมล ประกอบดวย ขนตอนท (1) การตดตอประสานงานเพอ

ขอความรวมมอและการนดหมายผใหขอมลพรอมด าเนนการขอหนงสอแนะน าตวผวจยเพอการเขา

สมภาษณ หลงจากนนจงเขาสขนตอนท (2) การด าเนนการสมภาษณ โดยผวจยแนะน าตนเองพรอม

57

ทงชแจงวตถประสงคของการวจยและขออนญาตบนทกเสยงระหวางการสมภาษณ แลวจง

ด าเนนการสมภาษณ ขนตอนสดทาย (3) นน ผวจยกลาวขอบคณผใหสมภาษณพรอมขออนญาตการ

ใชประโยชนจากขอมลการสมภาษณเพองานวชาการตอไป

4) การวเคราะหขอมล การจดบนทกและบนทกเสยงผใหขอมล สรปขอมลทไดจาก

การถอดเทปสมภาษณเชงลก แลวจงด าเนนการวเคราะหเนอหา (Content Analysis) โดยการ

จ าแนกขอมลออกเปนรายหมวดหมตามประเดนทก าหนดเปนเกณฑไว เพอการน าเสนอขอมล

3.2.2.2 กำรสนทนำกลม (Focus Group Discussion)

1) ผเขารวมสนทนา (Participants) ซงไดรบการคดเลอกจากคณะผวจยใหเปน

ตวแทนจากภาคสวนตางๆ เพอเปนผ ใหขอมลในประเดนปญหาและขอจ ากดทมลกษณะ

เฉพาะเจาะจงตามวตถประสงคการวจยขอท 1 และ 2 ทงน คณะผวจยไดตดตอประสานงานเพอขอ

เชญตวแทนประชากรเปาหมาย เพอเขารวมการสนทนากลม จ านวน 7 คน ซงการสมจ านวน

ผเขารวมสนทนาดงกลาวเปนไปตามแนวทางทส านกงานกองทนสนบสนนการวจย (2559) ไดแนะน า

ไว ใหมการก าหนดผเขารวมสนทนากลมประมาณ 6 – 10 คน ซงรายละเอยดผเขารวมสนทนามดงน

ตำรำง 3.3 ขอมลของผเขำรวมกำรสนทนำกลม กรณศกษำประเทศไทย

ผเขารวมสนทนา จ ำนวน (คน) รอยละ

1. ตวแทนภาครฐ

1.1 เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองดานประกอบ

1.2 เจาหนาทสบสวน

1.3 เจาหนาทดานทาเรอ

1.4 เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองสะเดา

4

(1)

(1)

(1)

(1)

57.15

2.ตวแทนภาคประชาสงคม

3.1 เจาหนาทศนยอภบาลผเดนทางทะเล

3.2 ตวแทนนกวชาการ

3

(2)

(1)

42.85

รวม 7 100

จากตาราง รายละเอยดผเขารวมสนทนากลม กรณศกษาประเทศไทยนน จ านวน

รวมทงสน 7 คน ซงประกอบดวย ตวแทนภาครฐ จ านวน 4 คน และตวแทนภาคประชาสงคม

จ านวน 3 คน

58

2) เครองมอทใชในการวจย คอ แนวทางประเดนค าถามหลกๆทมขอค าถาม

คลายคลงกบการสมภาษณเชงลก รวมถงขอคนพบจากการสมภาษณเบองตนเพอยนยนเกยวกบ

ปญหาและขอจ ากดเกยวกบการจดการกบการเขาประเทศและการจางงานแรงงานขามชาตทผด

กฎหมายในไทยและมาเลเซย ส าหรบการเขาสประชาคมอาเซยน

3) การเกบรวมรวมขอมล ประกอบดวย ขนตอนท (1) คณะผวจยไดตดตอ

ประสานงานเพอขอความรวมมอทางโทรศพทและสงหนงสอเชญอยางเปนทางการไปยงองคกรตางๆ

ถงผทคาดวาจะเปนผเขารวมสนทนา และเตรยมความพรอมดานสถานทและอปกรณตางๆ หลงจาก

นนในขนตอนตอมา (2) การด าเนนการจดการสนทนากลม ณ หองประชมศาสตราจารยสมคด เลศ

ไพฑรย คณะนตศาสตร มหาวทยาลยทกษณ โดยมหวหนาโครงการวจยเปนผด าเนนการสนทนา

(Moderator) และคณะผวจยเปนทมผจดบนทก (Note takers) ขอเทจจรงจาการสนทนากลมโดย

ปราศจากอคตและมการตรวจสอบความถกตองของขอมลจากผรวมสนทนากลมดวย โดยเรมตนม

การชแจงวตถประสงคของโครงการวจยและขออนญาตบนทกเสยงระหวางการสนทนากลม พรอมทง

การจดบนทกในแผนกระดาษขนาดใหญระหวางการสนทนา ภายหลงเสรจสนการสนทนากลม (3)

ผด าเนนการสนทนาน าเสนอสรปผลการสนทนากลม มการมอบของทระลก และกลาวขอบคณ

ผเขารวมสนทนา พรอมทง การขออนญาตใชประโยชนขอมลทไดจากการสนทนากลมเพองาน

วชาการในล าดบตอไป

4) การวเคราะหขอมล โดยการน าขอมลทไดจากการถอดเทปการสนทนากลมของ

ผสนทนากลมทกคนอยางละเอยด มาประกอบกบแผนบนทกขอมลขนาดใหญทท าการบนทก

ประเดนระหวางการสนทนาและอภปรายมาประกอบการวเคราะห ดวยเทคนคการวเคราะหเชง

เนอหา (Content Analysis) โดยการจ าแนกขอมลออกเปนรายหมวดหมตามประเดนทก าหนดเปน

เกณฑไวตามวตถประสงคงานวจย

59

บทท 4

นโยบำย กำรจดกำรกบกำรเขำประเทศ และกฎหมำยทเกยวของของประเทศไทยและประเทศมำเลเซย

การน าเสนอผลการวเคราะหขอมลในบทน แบงออกเปน 2 สวน ซงขอมลมความสอดคลองกบวตถประสงคการวจยและการออกแบบการวจยเชงคณภาพ ซงประกอบดวยการวจยเอกสารและการวจยภาคสนาม โดยมเทคนคการเกบรวบรวมขอมลภาคสนามดวยการสมภาษณเชงลกและการสนทนากลม รายละเอยดดงตอไปน 4.1 พฒนาการของนโยบายและมาตรการเกยวกบการจางงานแรงงานขามชาตของไทยและมาเลเซย 4.2 การจดการกบการเขาประเทศและกฎหมายทเกยวของของไทยและมาเลเซย

โดยทงน การวเคราะหขอมลในสวนของนโยบายและระเบยบกฎหมายใชวธการเชงอรรถาธบาย/พรรณนาตามกรอบของเงอนเวลาสากลโดยแบงออกเปน 3 ชวงเวลา กลาวคอ

1) ชวงครสตศตวรรษ 1990 (1991 – 2000) / พ.ศ.2534 - 2543 2) ชวงครสตศตวรรษ 2000 (2001 – 2010) / พ.ศ.2544 - 2553 3) ชวงครสตศตวรรษ 2010 (2011 – 2016) / พ.ศ.2554 – 2559

4.1 พฒนำกำรของนโยบำยและมำตรกำรเกยวกบกำรจำงงำนแรงงำนขำมชำตของไทยและมำเลเซย 4.1.1 กรณศกษำประเทศไทย

ส าหรบกรอบแนวทางการวเคราะหพฒนาการของนโยบายและมาตรการเกยวกบการจางงานแรงงานขามชาตทก าหนดขนโดยรฐบาลในแตละยคสมย ตงแตชวงครสตศตวรรษ 1990 หรอ พ.ศ.2535 จนถงชวงครสตศตวรรษ 2010 ในปจจบน คอ พ.ศ.2559 นน จะมขอบเขตเนอหาทวเคราะหครอบคลมรายละเอยดนโยบายโดยการพจารณาถงแกนสาระ (Substance) เปนส าคญ ดงรายละเอยดตอไปน

60

ตำรำง 4.1 พฒนำกำรดำนนโยบำย กฎหมำยและกฎระเบยบทเกยวกบแรงงำนขำมชำตของไทย ในระหวำงป พ.ศ.2534 – 2559 ( ค.ศ. 1991-2016 )

ป

นโยบำย กฎหมำยและกฎระเบยบทเกยวกบแรงงำนขำมชำต ของประเทศไทย

1) ชวงครสตศตวรรษ 1990 (1991 – 2000) / พ.ศ.2534 - 2543

1992 พ.ศ.2535 - รฐบาลของนายอานนท ปนยารชน ก าหนดใหม “นโยบายผอนผน” ทอนญาตใหมการจางงานแรงงานขามชาตจากพมา

1993 พ.ศ. 2536 - ไดมการเปลยนแปลงกฎหมายการประมงไทย โดยไดมการผอนผนใหแรงงานตางดาวสามารถท างานในเรอประมงของไทยในจงหวดชายฝง 22 จงหวดเมอนายจางมาขนทะเบยนแรงงานตางดาว

1996 พ.ศ.2539 - การด าเนน “นโยบายผอนผน” อยางตอเนองและไดมขยายการผอนผนไมเกน 2 ป ใหแกแรงงานขามชาตทเปนพมา ลาว และกมพชา

2) ชวงครสตศตวรรษ 2000 (2001 – 2010) / พ.ศ.2544 - 2552

2001 พ.ศ. 2544 มตคณะรฐมนตรเดอนสงหาคม 2544 ภายใตรฐบาลของ พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร มนโยบายผอนผนใหแรงงานขามชาตทหลบหนเขาเมองสามารถขนทะเบยนไดทกจงหวดในทกประเภทกจการและเปนครงแรกทแรงงานทไมไดท างานประจ ากบนายจางคนใดคนหนงสามารถมาขอขนทะเบยนไดดวยตนเอง

2002 - 2003 พ.ศ. 2545-2546 รฐบาลประกาศนโยบายเชงรกโดยการใช MOU หรอบนทกความเขาใจความรวมมอดานการจางแรงงาน (Memorandum of Understanding on Employment Corporation) ระหวางไทยกบเพอนบาน ไดแก พมา ลาว และกมพชาเพอแกไขปญหาการจดการแรงงานขามชาตของไทยจากประเทศตนทางทเปนปญหาเรอรงมานาน กลาวคอการมแรงงานเขาเมองผดกฎหมาย

2004 พ.ศ. 2547 มการผอนปรนใหแรงงานขามชาตทไมไดมการจางงานแบบงานประจ าสามารถมาขอจดทะเบยนไดดวยตนเอง และการขนทะเบยนใหผตดตาม โดยผานกระบวนการจดทะเบยนเลข 13 หลก ภายใต ทร.38/1 * มมตคณะรฐมนตรเหนชอบหลกการรางกฎกระทรวงก าหนดแบบ หลกเกณฑและวธการในการขอรบและออกใบอนญาตท างานส าหรบแรงงานสามสญชาตทหลบหนเขาเมอง รวมทงออกรางกฎกระทรวง ก าหนดคาธรรมเนยมการท างานคนตางดาว

61

ป

นโยบำย กฎหมำยและกฎระเบยบทเกยวกบแรงงำนขำมชำต ของไทย

2) ชวงครสตศตวรรษ 2000 (2001 – 2010) / พ.ศ.2544 – 2552 (ตอ)

2004 พ.ศ. 2547 เกดระบบการบรหารจดการทเปนระบบมากขนโดยแบงเปน 2 ระยะ ไดแก ระยะท 1 คอการผอนผนใหแรงงานขามชาต 3 สญชาตอาศยอยในไทยเปนการชวคราวไมเกน 1 ป ระยะท 2 ปรบเปลยนสถานะแรงงานขามชาตใหเปนผเขาเมองโดยถกตองตามกฎหมายโดยใหรฐบาล พมา ลาว และกมพชาด าเนนการพสจนสญชาตและรบรองสถานะโดยการออกหนงสอเดนทางชวคราว

2006 รฐบาลไดมมตคณะรฐมนตร วนท 16 พฤษภาคม 2549 ยกเลกมตคณะรฐมนตรวนท 20 ธนวาคม 2548เปดใหมการรายงานตวขนทะเบยนแรงงานและผตดตามกลมใหมระหวางวนท 1-31 มนาคม 2549 ดวยผลของคณะรฐมนตรดงกลาวท าใหมการเสย คาประกนตนเปนคาใชจาย

2008 พ.ศ.2551 ประกาศใชพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ. 2551 โดยผอนผนใหแรงงานสามารถท างานไดใน 19 กจการ

3) ชวงครสตศตวรรษ 2010 (2011 – 2016) / พ.ศ.2554 – 2559

2011 พ.ศ.2554 เปดจดทะเบยนแรงงานตางดาวลกลอบหลบหนเขาเมอง รวมถงผตดตามใหอยในราชอาณาจกรใหรอสงกลบเกน 1 ป และจดท าทะเบยนประวตราษฎรตางดาว รวมทงบตรเปนผตดตามทอายไมเกน 15 ป โดยใชมาตรา 17 แหงพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522 ในการผอนผนใหอยในราชอาณาจกรไดเปนการชวคราวเพอรอการสงกลบไมเกน 1 ป และไมตองปฏบตตามมาตรา 54 แหงพระราชบญญตดงกลาว

2012 พ.ศ.2555 ก าหนดคาธรรมเนยมวซาของแรงงานสามสญชาตทน าเขาตาม MOU เหลอ 500 บาทและมการบงคบการตรวจสขภาพหลงจากพสจนสญชาตแลว

2013 พ.ศ.2556 มมาตราผอนผนใหแรงงานขามชาตสญชาต พมา ลาว และกมพชาใหอยในราชอาณาจกรเปนการชวคราวเพอรอการสงกลบไมเกน1ป และจดระบบแรงงานตางดาวสญชาตพมา ลาว กมพชา (เฉพาะในกจการประมง)

62

ป

นโยบำย กฎหมำยและกฎระเบยบทเกยวกบแรงงำนขำมชำต ของไทย

3) ชวงครสตศตวรรษ 2010 (2011 – 2016) / พ.ศ.2554 – 2559 (ตอ)

2013 พ.ศ.2556 มการผอนผนใหมแรงงานตางดาวทหลบหนเขาเมองผดกฏหมาย 3 สญชาต ไดแก พมา ลาว และกมพชาทลกลอบท างานอยกบนายจางในไทยอยแลวรวมบตรของแรงงานตางดาวในขางตนท อายไมเกน 15 ป อยในราชอาณาจกรไดเปนกรณพเศษเปนเวลา 120 วน โดยมใหน าบญญตใน มาตรา 12(3) มาบงคบใชกบกลมแรงงาน 3 สญชาตไดแก พมา ลาว และกมพชา

2014 พ.ศ.2557 คณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.)และรฐบาลของพล.อ.ประยทธ จนทรโอชา มการประกาศนโยบายแกไขปญหาการคามนษย การแกปญหาหลบหนเขาเมองและการทารณกรรมแรงงานขามชาต * มการแตงตงคณะกรรมการนโยบายจดการปญหาแรงงานตางดาว * มค าสง คสช ฉบบท 60/2557 ตงคณะอนกรรมการประสานงานการจดการปญหาแรงงานตางดาวผานศนยบรการเบดเสรจ (One Stop Service)

2015 พ.ศ.2558 แกปญหาขาดแคลนแรงงานประมงระยะสน ปรบระยะเวลาการเขามาท างานใหมของแรงงานสามสญชาตหลงท างานครบ4ป ตามบนทกความเขาใจวาดวยความรวมในการจางแรงงาน จากเดมก าหนดไว 3 ป ใหลดเหลอ 30 วน * หวหนาค าสงรกษาความสงบแหงชาตออกค าสงท 10/2558 เรอง การแกปญหาการท าการประมงผดกฎหมาย ขาดการรายงาน และ ไรการควบคม

2016 พ.ศ.2559 กระทรวงแรงงาน มการจดท าแผนแมบทดานแรงงาน (พ.ศ.2560 – 2564) เพอพฒนาระบบบรหารจดการดานแรงงานขามชาตอยางตอเนอง * คณะรฐมนตรไดมมต เมอวนท23 กมภาพนธ 2559 เหนชอบใหมการขยายระยะเวลาผอนผนใหแรงงานตางดาว 2 กลมคอ 1.แรงงานขามชาตทถอบตรผไมมสญชาตไทย (บตรสชมพ) 2.กลมทประเทศตนทางออกเอกสารให (กลมทผานพสจนสญชาตแลว)กลมดงกลาวอยอาศยและท างานในไทยไดอก 2 ป (ถงวนท 31 มนาคม 2561)

63

ชวงครสตศตวรรษ 1990 (1991 – 2000) / พ.ศ.2534 – 2543 ส าหรบไทยนนไดรบผลกระทบจากสถานการณจลาจลทางการเมองในพมาท าใหมประชาชนจากพมาเดนทางลภยเขามาในไทยจ านวนมากประกอบผลกระทบจากวกฤตทางเศรษฐกจทวโลก อนเนองมาจากสงครามโลกครงท 1 และสงครามโลกครงท 2 อนเปนยคเรมตนของเศรษฐกจฟองสบ การขยายตวของภาคการกอสรางและประมง จนเกดความตองการแรงงานไรฝมอจ านวนมาก ท าใหเกดนโยบายผอนผนในป พ.ศ.2535 ( ค.ศ.1992 ) โดยแรงงานขามชาตจากพมาทไดรบการผอนผน คอ ผพลดถนสญชาตพมาหรอผหลบหนเขาเมองจากพมาทมถนทอยถาวร ในไทยไดชวคราวเทานน จงเกดการจางงานแรงงานขามชาตโดยเฉพาะแรงงานสญชาตพมา ในพนทผอนผน คอ จงหวดชายแดนพมาทง 9 จงหวดการเคลอนยายแรงงานขามชาตจากพมาเขาสไทยจ านวนมาก โดยมลกษณะเปนแรงงานไรฝมอ เชน กรรมกร เปนตน ทงน นโยบายผอนผนการเขาเมองและท างานผดกฎหมายของแรงงานขามชาตในระบบการประกนตวแรงงานดงกลาวนนไมประสบความส าเรจนก เนองจากอตราคาใชจาย ไดแก คาประกนตวแรงงานมอตราสงเกนไป และมการใช “มตคณะรฐมนตร” ประกาศการผอนผนและวางแนวทางการปฏบตการอนญาตจดทะเบยนแรงงานขามชาตผดกฎหมายเปนรายป โดยในชวง พ .ศ.2539 – 2543 ( ค.ศ.1996-2000 ) มมตครม. จ านวนถง 4 ครง

ตอมาชวงครสตศตวรรษ 2000 (2001 – 2010) / พ.ศ.2544 – 2553 สภาพแวดลอมทางการเมองมการเปลยนแปลงไปในทางทด โดยการกระจายอ านาจสประชาชนมากขนและทศทางการพฒนาดานเศรษฐกจของไทยมแนวโนมทดขน แตกประสบกบปญหาการลอยตวของคาเงนบาท ท าให เกดแรงกดดนจากภาคเอกชนทมความตองการใชแรงงานขามชาตให เกดการผอนปรน ภาคเอกชนมการปรบตวโดยนายจางในสวนของงานประมงทะเล ท าสวนท าไร คนรบใชในบาน กอสราง เลยงหมเลยงกง จะตองน าแรงงานขามชาตไปจดทะเบยนใหเรยบรอย ท าใหมการจดทะเบยนเฉพาะตวแรงงาน ท าใหทราบอตราการจางงานขามชาตทมแนวโนมขยบตวเพมขนทกป โดยในปแรกทผอนผนใหทง 3 ประเทศ จากพมา ลาวและกมพชา พบวา พ.ศ.2539 ( ค.ศ.1996 ) มจ านวนแรงงานขามชาต ทมาจดทะเบยนถง 293,654คน โดยกระทรวงแรงงานมบทบาทส าคญในการขบเคลอนนโยบายผอนผนดงกลาวและจะตองดแลการแกไขปญหาแรงงานขามชาตผดกฎหมายเปนภาระงานประจ าป ขอสงเกต คอ ระบบการเรยกเกบคาประกนตนป 2539 ( ค.ศ.1996 ) ไดลดลงเนองจากความกดดนจากภาคธรกจเอกชน

นอกจากนยงมการใชนโยบายเชงรกในการบรหารการจดการแรงงานทรฐไทยใชในการน าเขาแรงงานจากประเทศตนทางใหมสถานะถกกฎหมายแตตน คอ การปรบใชขอตกลงทวภาคซงขอตกลงดงกลาวมรายละเอยดดงตอไปน กลาวคอ ขอตกลงทวภาควาดวยการจางแรงงาน 3 สญชาต (MOU) ซงสามารถอธบายไดดงน

64

บนทกความเขาใจความรวมมอดานการจางแรงงาน (Memorandum of Understanding on Employment Corporation) ระหวางไทยกบเพอนบาน ไดแก พมา ลาวและกมพชา เกดขนในป พ.ศ. 2545-2546 ( ค.ศ. 2002-2003 )เพอแกไขปญหาการจดการแรงงานขามชาตของไทยทเรอรงมานาน คอการมแรงงานเขาเมองผดกฎหมาย และท างานผดกฎหมายอยในไทยจ านวนมาก MOU มวตถประสงคเพอจดระบบการน าเขาแรงงานอยางถกตองตามกฎหมาย โดยใหนายจางขออนญาตน าเขาแรงงานตามความจ าเปน เมอไดรบอนญาตกตดตอใหบรษทจดหางานในประเทศตนทาง จดหาแรงงานและด าเนนการทางเอกสารใหครบถวน กระทงน าพาแรงงานมาท างานในสถานประกอบการทปลายทาง ในขอตกลงนมงหวงจะสรางความรวมมอในการคมครองสทธแรงงาน การสงกลบเมอครบสญญาจาง และการปองกนปราบปรามการขามแดน การคาแรงงาน และการจ างแรงงานโดยผดกฎหมาย ในป 2559 ( ค.ศ. 2016 ) มแรงงานตางดาวทเขามาท างานตาม MOU รวมทงสน 323,270 คน เปนสญชาตพมา 155,835 คน เปนสญชาตลาว 33,899 คน เปนสญชาต กมพชา 133,536 คน สวนใหญเปนการเขามาท างานโดยไดรบอนญาตมากทสด 5 อนดบ คอ 1. การบรการตางๆ 2. กจการกอสราง 3. กจการตอเนองการเกษตร 4. ผลตและจ าหนายเสอผาส าเรจรป 5. ตอเนองประมงทะเล

อยางไรกตาม จะเหนไดวามตคณะรฐมนตร ตงแต พ.ศ.2547-2550 ( ค.ศ. 2004 - 2007 ) กยงคงยดหลกการจ ากดอาชพทใหแรงงานขามชาตจาก 3 ประเทศเพอนบานท าไดเพยงงานกรรมกรและคนรบใชในบาน ซงจากขอเทจจรงปรากฏวาไมสอดคลองกบความตองการแรงงานตางชาต และไมสอดคลองกบการจางงานจรงๆทเกดขน แมมการเปดชองใหคณะกรรมการบรหารแรงงานตางดาวระดบจงหวด พจารณาผอนผนประเภทกจการเพมเตมดงกลาวแลว แตลกษณะงานกยงตองเปนงานทใชแรงงานเทานน

ชวงครสตศตวรรษ 2010 (2011 – 2016) / พ.ศ.2554 – 2559 สบเนองจากนโยบายในป พ.ศ.2553 ทอนญาตใหแรงงานสามสญชาตผอนผนอยในราชอาณาจกรอก 2 ปซงสนสดวนท 28 กมภาพนธ 2555 นน ตอมามการท า MOU ภายใตเงอนไขทวาแรงงานสามารถท างานในไทยได 4 ปตองไมมผตดตามและตองกลบประเทศ 3 ปจงมาท างานใหมไดอกครง โดยจากฐานขอมลแรงงานขามชาต 3 สญชาต ไดแก พมา กมพชาและลาว ทมาขนทะเบยน ณ ศนยบรการจดทะเบยนแรงงานตางดาวนนม จ านวน 1,626,235 คน (ขอมล ณ วนท 31 ตลาคม 2557) นอกจากน ยงมจดตง “ศนยบญชาการแกไขปญหาการท าการประมงผดกฎหมาย” (Command Center for Combating illegal Fishing - CCCIF) เรยกโดยยอวา ศปมผ. เปนศนยเฉพาะกจขนตรงกบนายกรฐมนตร โดยม ผบญชาการทหารเรอเปนผบญชาการศนยบญชาการแกไขปญหาการท าประมงผดกฎหมาย

65

โดยในป พ.ศ.2559 ยงไดมการจดตงศนยบรการเบดเสรจ บรเวณพนทชายฝงทะเล เพอดแลแรงงานในภาคการประมง โดยมแรงงานตางดาวมาแจงตออายใบอนญาตท างานจ านวน 1,201,546 คน (แรงงาน 1,176,667 คน ผตดตาม 24,879 คน) (ปรบปรงขอมล ณ วนท 13 กนยายน 2559) และมระบบการจดการแรงงานตางดาวทชดเจนยงขน ทงน ทศทางการพฒนาระบบบรหารจดการดานแรงงานขามชาตจะเปนระบบอยางตอเนองและสอดคลองกบมาตรฐานสากลดงรายละเอยดปรากฎตามแผนแมบทดานแรงงาน (พ.ศ.2560 – 2564) ของกระทรวงแรงงาน

4.1.2. กรณศกษำประเทศมำเลเซย อาจกลาวไดวาแรงงานขามชาตทมสถานะผดกฎหมายเขามาและอาศยอยในมาเลเซยมาเปนเวลากวา 20 ปแลว โดยทแรงงานสวนใหญเดนทางเขามาโดยเรอ โดยเขาสชองทางตางๆ สดสวนของแรงงานทเขามาสองในสามอาศยเอกสารทางกฎหมายทถกตองเนองจากคาใชจายในการจดท าเอกสารราคาไมแพง เรวและงายเนองจากกระท าโดยผานทางตวแทน ผลคอแรงงานเหลานมสถานะถกกฎหมายตอนเขามาแตจะมสถานะผดกฎหมายหลงจากทไดเขามาอยในมาเลเซยแลว เนองจากมการอาศยและท างานเกนกวาระยะเวลาทกฎหมายก าหนด เปนตน แรงงานทไมมเอกสารทถกตองตามกฎหมายสวนใหญมาจากอนโดนเซย ฟลปปนสและพมา กรณของพมานนจะเขามาในลกษณะของการเปนผลภย แตอยางไรกดในประเดนเรองของคาใชจายส าหรบการเขามาท างานในมาเลเซยของแรงงานจากบงคลาเทศและปากสถานนนถอวาเปนคาใชจายทสงมากและคาธรรมเนยมทลกจางตองจายใหกบบรษทจดหางานจากประเทศตนทางนนมลกษณะทสงกวาประเทศปลายทางอยเปนจ านวนพอสมควร ผลคอแรงงานจากสองประเทศนยมเขามาแบบผดกฎหมายมากกวาถกกฎหมาย

กระบวนการท าใหแรงงานเหลานมสถานะเปนแรงงานทถกกฎหมายนนไดเรมพฒนาขนเปนล าดบขนดงนกลาวคอ ในป ค.ศ. 1985 ( พ.ศ.2528) รฐบาลมาเลเซยไดเรมมการลงนามในขอตกลงเมดานกบอนโดน เซย (Medan agreement with Indonesia) และความรวมมอกบรฐบาลฟลปปนสโดยวตถประสงคของความรวมมอของทงสองรฐบาลนนคอรฐบาลอนโดนเซยและฟลปปนสตองการใหมการจางแรงงานภาคเกษตร ในขณะทความรวมมอกบฟลปปนสเพออนญาตใหแรงงานฟลปปนสเขามาท างานเปนคนรบใชในบานอยางถกตองตามกฎหมาย อยางไรกดเปนทนาสงเกตวาวตถประสงคหลกของการท าความรวมมอดานแรงงานกบประเทศเพอนบานของรฐบาลมาเลเซยนนมวตถประสงคดงนคอ 1. เพอใหกระบวนการสรรหาแรงงานตางชาตเปนไปอยางถกตองตามกฎหมาย 2. เปนการวางขอจ ากดและอนญาตใหแรงงานตางชาตท างานไดเฉพาะสาขาอาชพทรฐก าหนดไวเทานน 3. เพอแกปญหาการขาดแคลนแรงงานของมาเลเซยและปญหาความตองการขายแรงงานของประเทศเพอนบาน

66

แตอยางไรกตามความรวมมอระดบทวภาคระหวางรฐบาลมาเลเซยกบประเทศสงออกแรงงานถอวาไมประสบความส าเรจในการควบคมจ านวนแรงงานทไมไดรบอนญาตอยางถกตองตามกฎหมาย (Unauthorized Foreign Worker) ทงนเนองจากสถตของจ านวนแรงงานทมใบอนญาตท างานอยางถกตองภายใตการจางงานของความรวมมอทวภาคมจ านวนไมมากเมอเทยบกบแรงงงานผดกฎหมายทอยในตลาดแรงงงานภายในประเทศ ผลคอนโยบายความรวมมอทวภาคกบประเทศเพอนบานดงกลาวไมสามารถแกไขปญหาแรงงานได เหตเพราะแรงงานโดยสวนใหญถกวาจางโดยผานระบบเครอขายทางสงคมของผยายถนและนายหนาในการจางงานนอกระบบอนไมเปนธรรม สงผลใหในปค.ศ. 1989 ( พ.ศ.2532 ) รฐบาลมาเลเซยออกนโยบายใหมเพอจดการแรงงานตางชาตใหถกตองตามกฎหมาย โดยก าหนดใหนายจางทจางแรงงานไมถกตองตามกฎหมายโดยเฉพาะภาคเกษตรกรรมมาขนทะเบยน แตนโยบายดงกลาวกถกปฎเสธจากนายจางเนองจากภาระคาใชจายทนายจางตองแบกรบและตวนายจางเองกไมเชอมนในระบบบรหารจดการแรงงานภายใตนโยบายดงกลาว สงผลใหรฐบาลไดออกนโยบายคขนานการขนทะเบยนแรงงานตางชาตเพอปองกนการเขาเมองของแรงงานตางชาตท เขามาใหม ซงนโยบายดงกลาวประกอบดวย1) Ops Nyah I (The Operation Go Away I) ตงแตเดอนธนวาคม 1991 ( พ.ศ.2534) Ops Nyah I ก าหนดขนมาเพอตรวจจบแรงงานตางชาตผดกฎหมายอยางเขมงวดและรนแรง โดยเนนการตรวจจบบรเวณแนวตะเขบชายแดนและอาณาเขตนานน าตางๆ โดยอยภายใตการก ากบดแลของหนวยปฎบตการทางบก (The General Operation Force (GOF) และทางน า (The Marine Operation Force (MOF) รวมถงหนวยงานภายใตสงกดหนวยบงคบทางทะเลของมาเลเซย (The Malaysian Maritime Enforcement Agency (MMEA) และ ผลจากความเขมงวดของมาตรการดงกลาวท าใหมแรงงานตางชาตมาขนทะเบยนเปนจ านวนมาก ซงตวเลขโดยประมาณไดแก 442,276 คน และเพอผลของความตอเนองในการบรหารจดการแรงงานตางดาว ระบบการบรหารจดการแรงงานตางดาวภายใตแบบ2) Ops Nyah 2 ไดเรมปรบใชในเดอนกรกฎาคม ค.ศ. 1992 ( พ.ศ.2535) โดยมวตถประสงคคอเพอตรวจจบแรงงานตางชาตผดกฎหมายภายในประเทศโดยอาศยกองก าลงตางๆ องคกรตงตนทจดท านโยบายดงกลาวคอ แผนกบงคบการของฝายตรวจคนเขาเมองซงสนธก าลงกบหนวยอนๆเชนต ารวจ ฝายส านกทะเบยนแหงชาต (National Registration Department NRD)

หลกการด าเนนการจบกมภายใตหลก Ops Nyah 2 คอนโนบายดงกลาวปรบใชกบการใหอ านาจเจาหนาทมอ านาจเขาไปยงสถานทท างานของแรงงานได เชน คายของคนงานกอสราง สถานบนเทง เชนอาบอบนวด เปนตน รวมถงยานทพกตางๆ แหลงรวมสนคาและรานอาหารตางๆอกดวย โดยมากแลวนนสาเหตทแรงงานถกจบนนเนองมาจากสาเหตของการละเมดพระราชบญญตคนเขาเมอง 1959/63 และพระราชบญญตหนงสอเดนทาง เปนตน

67

ผลของการปรบใชนโยบายอนเขมงวดของนโยบายทงสองสงผลใหจ านวนแรงงานตางชาตทไมถกกฎหมายมจ านวนลดลง โดยการปฏบตการเรมท าทละสวนโดยเรมจากงานรบใชขยายไปสงานภาคเกษตรกรรมและภาคกอสราง แตอยางไรกดอาจกลาวไดวาการปรบใชนโยบายดงกลาวยงมขอบกพรองเพราะไมสามารถด าเนนการจบแรงงานผดกฎหมายทอยในประเทศได เพอใหการแกปญหาแรงงานใหมประสทธภาพมากยงขน รฐไดออกนโยบายใหมความเขมงวดขนมากกวา Ops Nyah I และ Ops Nyah 2 ซงคอ 3) Ops Tegas ( Strongly Operation) นอกจากนในป ค.ศ. 1992 ( พ.ศ.2535) รฐบาลมาเลเซยไดรเรมการปรบใชนโยบายการท างานของคนตางชาตอยางจรงจงและเตมรปแบบน าไปสการออกหลกการท 4) คอการนรโทษกรรมซงเรมปรบใชในป ค.ศ. 1996,1997,1998,2002 ( พ.ศ.2539,2540,2541,2545) และ ป ค.ศ. 2004-2005 ( พ.ศ.2547-2548) ทงในระดบรฐและในระดบภมภาค ส าหรบหลกเกณฑภายใตนโยบายนรโทษกรรมดงกลาวนนจะมการก าหนดระยะเวลาใหผทอพยพเขาประเทศโดยผดกฎหมายเดนทางออกนอกประเทศโดยไมถอวาเปนการฝาฝนกฎหมายคนเขาเมอง แตถาฝาฝนโดยไมออกจากดนแดนภายในเวลาทก าหนดแรงงานจะถกจบด าเนนคดและสงออกนอกประเทศ

ในป ค.ศ. 2005 ( พ.ศ.2548) ไดมการจดตงต ารวจอาสาสมครประชาชนมาเลเซย (Malaysian’ s People’s Voluntary Cops) หรอรจกกนในนามของ “เรลา” โดยทหนวยดงกลาวมขนมาเพอรกษาความสงบและความปลอดภย “เรลา”ประกอบไปดวยกลมบคคลทประกอบอาชพ ไดแก ทนายความ คร หมอ นกธรกจและเจาหนาทระดบสงของรฐบาล โดยทอ านาจหนาทของ “เรลา” ไดรบความคมครองและปฎบตเหมอนกบต ารวจ ดวยเหตนสงผลให “เรลา” มอ านาจในการคนหาและจบกมแรงงานตางชาตทไมมใบอนญาตการท างาน

นอกเหนอจากการปรบใชวธการบรหารจดการแรงงานตามรปแบบดงกลาวแลว รฐบาลมาเลเซยไดมการแกไขปรบปรงพระราชบญญตตรวจคนเขาเมอง โดยการเพมโทษแกบคคลทละเมดกฎหมายดงกลาว แตเปนทนาสงเกตวาบทลงโทษทเพมขนกอใหเกดการวจารณอยางหนาหโดยเฉพาะอยางยงจากกลมนกสทธมนษยชน และเพอกอใหเกดระบบการจดการทเปนระบบมากยงขนรฐบาลมาเลเซยจงจดตงศาลพเศษเฉพาะเพอด าเนนการจดการตอการเขาเมองผดกฎหมาย (Mahkamah PATI) ในชวงปลายป 2005 ( พ.ศ.2548) แตศาลดงกลาวถอวาไมประสบความส าเรจเทาทควรเนองจากขาดการประสานการท างานกนระหวางหนวยงานในภาคสวนตางๆสงผลใหความลาชาในการด าเนนคดประเภทดงกลาวยงคงมอย ในเดอนกรกฎาคม 2011 ( พ.ศ.2554) รฐบาลมาเลเซยไดเรมปรบใชนโยบาย 6 P และเรมใชระบบลงทะเบยนแบบ Biometric System ซงระบบทงสองถอวาเปนระบบทประสบความส าเรจในการใชงานเปนอยางยงเนองจากจ านวนแรงงานผดกฎหมายจ านวน 89 ,278 คน ไดรบการตรวจสอบในประเดนสถานะความไมชอบดวยกฎหมาย ดงรายละเอยดทปรากฎ ดงน

68

ตำรำง 4.2 พฒนำกำรดำนนโยบำย กฎหมำยและกฎระเบยบทเกยวกบแรงงำนขำมชำตของมำเลเซย ในระหวำงป พ.ศ.2534 – 2559 ( ค.ศ.1991-2016)

ป

นโยบำย กฎหมำยและกฎระเบยบทเกยวกบแรงงำนขำมชำต ของมำเลเซย

1) ชวงครสตศตวรรษ 1990 (1991 – 2000) / พ.ศ.2534 - 2543

1991 พ.ศ.2534 ไดจดตงคณะกรรมการเกยวกบแรงงานตางชาตเรมนโยบายการจดเกบภาษรายปส าหรบแรงงานตางชาต * ไดออกนโยบาย Ops Nyah I และ Ops Nyah II

1992 พ.ศ.2535 รฐบาลมาเลเซยอนญาตใหนายจางจางงานแรงงานทมาจากอนโดนเซย ไทย ฟลปปนส บงคลาเทศ และปากสถาน ส าหรบภาคอตสาหกรรมและภาคบรการ

1993 - 1994 พ.ศ.2536 – 2537 หามไมใหจางแรงงานไรทกษะส าหรบอตสาหกรรม ภาคการผลต

1995 พ.ศ.2538 จดตงหนวยงานทเรยกวา Special Task Force on Foreign Labor ซงหนวยงานดงกลาวเปนหนวยงานเบดเสรจเดดขาดในการจดหาแรงงานและด าเนนการเกยวกบกระบวนการจดการคนเขาเมอง

1996 พ.ศ.2539 หยดการน าเขาแรงงานมฝมอและแรงงานไรฝมอยกเวนในภาคการผลตและภาคสนทนาการรวมถงอตสาหกรรมการทองเทยวและมการออกโปรแกรมนรโทษกรรมส าหรบแรงงานผดกฎหมายชาวอนโดนเซย

1996 - 1997 พ.ศ.2539 – 2540 ไดระงบการน าเขาแรงงานสงผลใหนายจางจะตองด าเนนการตดตอโดยตรงกบศนย immigration detention depots

1997 พ.ศ.2540 ยกเลกค าสงหามซงกระท าโดยหนวยงานทเรยกวา The Foreign Workers Division of the immigration Department * นโยบายการควบคมแรงงานครงท 2 เรมขนโดยปรบใชแรงงานจากอนโดนเซย ไทย ฟลปปนส บงคลาเทศและปากสถาน

1998 พ.ศ.2541 อตราการเกบคาธรรมเนยมการจางงานส าหรบแรงงานเพมขนตอปเปน 1,500 รงกตมาเลย ส าหรบงานในภาคการกอสรางการผลตและการบรการในขณะทอตสาหกรรมการเพาะปลกและคนรบใชในบานยงคงเดมคอ 360 รงกตมาเลย และมการบงคบจายคาชดเชยใหกบแรงงานตางชาตซงนายจางจะตองจายเปนเงนสวนแบงรายปและตองมการบงคบตรวจรางกายส าหรบแรงงานตางชาต

69

ป

นโยบำย กฎหมำยและกฎระเบยบทเกยวกบแรงงำนขำมชำต ของมำเลเซย

1) ชวงครสตศตวรรษ 1990 (1991 – 2000) / พ.ศ.2534 – 2543 (ตอ)

1998 พ.ศ.2541 แกไขพระราชบญญตคนเขาเมอง 1998 และเพมโทษส าหรบการเขาเมองโดยผดกฎหมายและการจางแรงงานโดยผดกฎหมาย * แกไขพระราชบญญตการจางงาน 1995 โดยเพมขอบทเกยวกบแรงงานตางชาตภายใตหมวด XIIB * ยกเลกการหามน าเขาแรงงาน สงผลใหใบอนญาตการท างานอนญาตใหแรงงานจ านวน 120,000 คน ในภาคการเพาะปลกและภาคการผลตมผล ใชบงคบ

1999 พ.ศ.2542 ลดอตราภาษส าหรบการท างานในทกประเภทจาก 1,500 รงกตมาเลย เปน 1,200 รงกตมาเลย ยกเวนงานรบใชในบาน

2) ชวงครสตศตวรรษ 2000 (2001 – 2010) / พ.ศ.2544 – 2552

2001 พ.ศ.2544 การท างานแบบชวคราวก าหนดใหลดจาก 5 ปเปน 3 ป (Temporary work pass)

2002 พ.ศ.2545 อนญาตขยายใบอนญาตการท างานเปน 3+1+1 ยกเวนงานในภาคคนรบใชในบานหามน าเขาแรงงานใหมจากอนโดนเซย เพมแรงงานจากประเทศอนเพอลดการพงพงจากอนโดนเซย มการใชโปรแกรมนรโทษกรรม มการจางคนงานจากกมพชาในภาคการเพาะปลก การผลตและภาคการกอสราง

2003 พ.ศ.2546 ลงนามความตกลงทวภาคระหวางมาเลเซยและจนส าหรบแรงงานประเภทเซรามคและเฟอรนเจอร * มการแกไข พระราชบญญตคนเขาเมอง ป 2002 โดยการเพมโทษส าหรบ คนหลบหนเขาเมอง

2004 พ.ศ.2547 ลงนามในความตกลงทวภาคระหวางมาเลเซยและเวยดนามและเพมเงอนไขใหมใหแรงงานตางชาตเขาเรยนภาษามาเลเซยและวฒนธรรมมาเลเซย

2005 พ.ศ.2548 อนญาตใหแรงงานผซงหมดสญญาสามารถเปลยนตวนายจางไดแมวาจะท างานในประเภทเดยวกนภายใตเงอนไขทวาใบอนญาตการท างานยงมผลใชบงคบ และลงนามในความตกลงรวมมอระหวางมาเลเซยและปากสถาน มการจดตง RELA คอต ารวจอาสาสมครทมอ านาจจบกมแรงงานตางดาว ทผดกฎหมาย

70

ป

นโยบำย กฎหมำยและกฎระเบยบทเกยวกบแรงงำนขำมชำต ของมำเลเซย

2) ชวงครสตศตวรรษ 2000 (2001 – 2010) / พ.ศ.2544 – 2552 (ตอ) 2005 พ.ศ.2548 อตราการเกบคาธรรมเนยมการจางงานส าหรบแรงงานทบทวนใหม

อกครงโดยใชอตรา 1,200 รงกตมาเลย ส าหรบอตสาหกรรมภาคการผลตและการกอสรางในบรเวณพนทมาเลเซยตะวนออกสวนภาคการเพาะปลกอตราภาษอยท 540 รงกตมาเลยและ 1,800 รงกตมาเลย ส าหรบอตสาหกรรมทไมใชเกยวกบการรบใชในบาน

2006 พ.ศ.2549 MOHA อนญาตใหบรษทจ านวน 270 จางจดหาและจดจางแรงงานจากประเทศแถบเอเชยใตเกดกระบวนการ Electronic Labor Exchange โดยบงคบใหนายจางในภาคการเพาะปลก การกอสรางการผลตรวมถงภาคบรการจะตองลงโฆษณาต าแหนงงานวางใน Electronic Labor Exchange กอนทจะไปจางแรงงานดงกลาว ในประเดนการจายคานายหนาโดยนายจางชาวมาเลเซยตองจายเงนจ านวน 2,415 รงกตมาเลยใหแกนายหนา

2007 พ.ศ.2550 ไดเรมตนใชระบบไมจ าเปนตองใหใบอนญาตการท างานระบถงนายจางโดยเฉพาะเจาะจงในป * ไดสงหามน าเขาแรงงานชาวบงคลาเทศเพราะปญหาเกดจากตวนายหนา

2008 พ.ศ.2551 ไมอนญาตตอหนงสอเดนทางแกแรงงานตางชาตไรทกษะทอาศยอยในประเทศมาเลเซย 5 ปหรอมากกวานน

2009 พ.ศ.2552 ระงบการออกใบอนญาตส าหรบบรษทการน าเขาแรงงานรวมถงระงบการน าเขาแรงงานในภาคอตสาหกรรมการผลต นอกจากนอตราการคาธรรมเนยมการจางงานส าหรบแรงงานผลกภาระใหแกนายจางแทนลกจาง

2010 พ.ศ.2553 ลงนามในจดหมายแสดงความจ านงระหวางมาเลเซยและอนโดนเซยโดยนายจางชาวมาเลเซยมหนาทจะตองจายเงนจ านวน 700 รงกตมาเลยตอเดอนรวมทงไมอนญาตใหยดหนงสอเดนทางและอนญาตใหหยดได 1 วนตอสปดาหและบงคบใหตรวจสขภาพยกเวนคนรบใชในบาน * ยตการตอใบอนญาตการท างานส าหรบแรงงานชาวบงคลาเทศ

3) ชวงครสตศตวรรษ 2010 (2011 – 2016) / พ.ศ.2554 – 2559 2011 พ.ศ.2554 การเรมใชนโยบาย 6P ตอมาวนท 1 -31 ธนวาคม 2011 เรมใช

ระบบลงทะเบยนแบบ Biometric System ซงแรงงานใชระบบดงกลาว 2.2

71

ลานคนโดยแรงงานผดกฎหมายจ านวน 1.3 ลานคน

ป

นโยบำย กฎหมำยและกฎระเบยบทเกยวกบแรงงำนขำมชำต ของมำเลเซย

3) ชวงครสตศตวรรษ 2010 (2011 – 2016) / พ.ศ.2554 – 2559 (ตอ) 2011 - 2012 พ.ศ.2554 – 2555 เรมกระบวนการการท าใหแรงงานมสถานะถกตองตาม

กฎหมายและปรบใชนโยบายนรโทษกรรมแรงงานทผดกฎหมาย 2012 พ.ศ.2555 แรงงานผดกฎหมายจ านวน 89,278 คนไดรบการตรวจสอบภายใต

นโยบาย6P ประกอบดวยองคประกอบตอไปน 1.การลงทะเบยน initiative-registration (Pendaftran) 2.การท าใหชอบดวยกฎหมาย legalization (Pemutihan) 3.การนรโทษกรรม amnesty (Pengampunan) 4.การควบคม monitoring (Pemantauan) 5.การบงคบใช enforcement (Penguatkuasaan) 6.การสงกลบ deportation (Pengusiran)

*ทมำ หนำ233-235 Immigration in Malaysia: Assessment of its Economic Effects, and a

Review of the Policy and System

ขอสงเกตประกำรท 1 นโยบายใหมส าหรบท าใหแรงงานทถกกฎหมายมสถานะโดยชอบดวยกฎหมายหรอทเรยกวานโยบาย 6P ตอมาตวโปรแกรม 6P เรมปรบใชในชวงเดอนมถนายน 2011 ( พ.ศ.2554) ในชวงการปรบใชการลงทะเบยนแบบ Biometric ในชวงระหวางเดอนกรกฎาคมวนท 13 เดอนกรกฎาคมถง 31 เดอนสงหาคม 2011 ( พ.ศ.2554) พบวาแรงงานทถกกฎหมายตางชาตเปนจ านวน 1,016,908คน และ ผดกฎหมายเปนจ านวน 1,303,126คนภายใต 6P แรงงานตางชาตทผดกฎหมายจะถกท าใหถกตองโดยกฎหมายหรอการสงกลบออกนอกประเทศโดยไมไดรบการลงโทษ

ขอสงเกตประการท 2 ระบบการสแกนนวมอหรอทเรยกวา Biometric fingerprint ไดพฒนาขนซงสามารถใชประโยชนกบการเขาเมองผดกฎหมายไดซงจากการสแกนลายนวมอปรากฎวา 50% ของแรงงานตางชาตทผดกฎหมายมาจากอนโดนเซย แตอยางไรกตามมขอสงเกตวาแรงงานตางชาตทมาพรอมกบครอบครวและลกๆมแนวโนมทจะไมเขารวม 6P เนองมาจากกลววาจะถกสงตวผลกดนกลบนอกประเทศโดยเหตผลหลายประการ

72

เพอใหเหนถงประสทธภาพของการปรบใชนโยบายและการออกนโยบายตางๆในการจดการแรงงานขามชาตในมาเลเซย Azizah Kassim and Ragayah 2011,and MOHA อธบายความส าเรจดงกลาวออกมาในรปของตารางดงทจะปรากฎดงน ตำรำง 4.3 จ ำนวนแรงงำนตำงชำตผดกฎหมำยทผำนกระบวนกำรตำงๆในกำรแกปญหำ ระหวำงป ค.ศ.1992 ถง 2011 ( พ.ศ.2535 ถง 2554) ของมำเลเซย

ป Ops Nyah I

Ops Nyah II

กำรขนทะเบยน

กำรนรโทษกรรม

กำรหลบหน

1992 483,784

1996 554,941 1997 413,812

1998 187,486 2000 72,528

2002 439,727

Oct2004-feb2005

398,758

2006 129,746 909,473 2007 175,282

2008 (31 Aug-31 oct-Phase1)

161,747

2009(27 July-31oct Phase2)

151,090

2010 30,000 2011 1,303,126

*ทมา Azizah Kassim and Ragayah 2011,and MOHA

4.2 กำรจดกำรกำรเขำประเทศและกำรจำงงำนของประเทศไทยและประเทศมำเลเซย: กฎหมำยทเกยวของ

4.2.1 กำรจดกำรกำรเขำประเทศของไทย

73

ในการจดการการเขาประเทศไทยนนคณะผวจยไดแบงวธการจดการออกเปน 2 ลกษณะ ดงน กลาวคอ ก.กรณระบบการจดการการเขาประเทศและ ข. กรณกฎหมายทเก ยวของกบการจดการและการเขาประเทศของไทยซงสามารถอธบายไดดงตอไปน

ก. กรณระบบกำรจดกำรกำรเขำประเทศ ในประเดนการจดการการเขาประเทศของไทยนนสามารถแบงออกเปน 2 สวนไดดงน คอ

ระบบการจดการผานการปฏบตของส านกงานตรวจคนเขาเมอง ไดแก

1.ระบบสำรสนเทศ สตม.(PIBICS) (Personal Personal ldentification and Blacklist Immigration control System) แตอยางไรกด ระบบสารสนเทศ (Personal Identification Secure Comparison and Evaluation System ; PISCES) เปนทซงระบบไดรบการสนบสนนจากรฐบาลอเมรกาตงแตป 2547 เปนตนมา แตในปจจบนมการใชระบบสารสนเทศ สตม.(PIBICS) คอ เปนระบบสารสนเทศส านกงานตรวจคนเขาเมองทใหบรหารจดการคนเขาเมองโดยการใชเทคโนโลยเพอตรวจสอบหนงสอเดนทาง (Passpost) ในการเดนทางตามชายแดนตางๆ ทงทางบก ทางน า และทางอากาศ ซงระบบสารสนเทศ สตม.(PIBICS) นนจะมหนาทบนทกขอมลในการเดนทางเขาออก มการควบคมการท างานโดยเจาหนาทตรวจคนเขาเมองเพอตรวจสอบเปรยบเทยบกระบวนการตางๆ เชน การเปรยบเทยบรปใน (Passpost) กบตวจรง เปนตน เพอปองกนการสวมรอย และปองกนการปลอมแปลง

2.ระบบ (E-finger print) หมายถง ระบบสแกนลายนวมอ เปนการควบคมตรวจสอบบคคลทเดนทางเขา-ออก โดยใชควบคกบ (Border Pass) หรอบตรผำนแดนชวครำว ซงบคคลทจะใชบตรผานแดนนไดจะตองเปนบคคลทมพนทบรเวณชายแดนตดกบชายแดนของประเทศหนงคอ ในบรเวณพนทตดชายแดน ไดแก ชายแดนไทย-มาเลเซย เปนตน

ในการใชบตรผานแดนชวคราวนน บคคลทจะใชบตรผานแดนชวคราวไดจะตองเปนบคคลทมพนทบรเวณตดกบชายแดน ซงอาศยอ านาจตามพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 มาตรา 13 (2) โดยหลกกฎหมายบญญตวา คนตางดาวดงตอไปนใหไดรบยกเวนไมตองมหนงสอเดนทางหรอเอกสารใชแทนหนงสอเดนทาง (2) คนสญชาตของประเทศทมอาณาเขตตดตอกบประเทศไทยเดนทางขามพรมแดนไปมาชวคราวโดยปฏบตตามขอตกลงระหวางรฐบาลไทยกบรฐบาลแหงประเทศนนซงสอดคลองกบมตคณะรฐมนตรเรองการพจารณาความตกลงวาดวยการเดนทางขามแดนไทย-มาเลเซยเมอวนท 11 ธนวาคม พ.ศ. 2555 ก าหนดใหหนงสอผานแดนชวคราวใชไดในพนท

74

5 ชายแดนไดแก จงหวดสงขลา จงหวดสตล จงหวดยะลา จงหวดปตตาน จงหวดนราธวาส และครอบคลมไปถง 4 รฐของประเทศมาเลเซย ไดแก รฐเคดาห รฐกลนตน รฐเปรค (เฉพาะเมองฮลเปรค) และรฐเปอรลส ในการเดนทางโดยใชบตรผานแดนชวคราวมเฉพาะบรเวณชายแดนทเปนภาคพนดน ระบบ (E-finger print) จงมใชแคภาคพนดนเทานน

3.ใบตม. 6 คอเอกสารส าคญส าหรบการเดนทาง เพอใชเปนหลกฐานในการเดน

ทางเขาออกประเทศอยางถกตองตามกฎหมาย ใบตม. 6 ใชยนตอเจาหนาทตรวจคนเขาเมองประกอบกบหนงสอเดนทาง Passpost โดยแบงออกเปน 3 สวนคอ บตรเดนทางขาออก (Departure card) ส าหรบใหเจาหนาทตรวจคนเขาเมองเกบไวตอนขาออกจากประเทศ ตอมาคอบตรเดนทางขาเขา (Arrival card) ส าหรบใหเจาหนาทตรวจคนเขาเมองเกบไวตอนขากลบเขาประเทศ และเฉพาะชาวตางชาต (For non-thai resident only) เพอกรอกรายละเอยดของผเดนทาง ไดแก ชอ นามสกล อาย เพศ ทอย เปนตน ใบตม. 6 เปนหลกฐานในการเดนทางเขาออกประเทศโดยอาศยอ านาจตามพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 มาตรา 18 วรรค 2 บญญตไววามาตรา 18 พนกงานเจาหนาทมอ านาจตรวจบคคลซงเดนทางเขามาในหรอออกไปนอกราชอาณาจกร

เพอการน บคคลซงเดนทางเขามาในหรอออกไปนอกราชอาณาจกรตองยนรายการตามแบบทก าหนดในกฎกระทรวง และผานการตรวจอนญาตของพนกงานเจาหนาทของดานตรวจคนเขาเมองประจ าเสนทางนน

ในการเดนทางเขาออกตองใชใบ ตม.6 และหนงสอเดนทางโดยหลกการดงกลาวตความตามระเบยบกฎกระทรวงหากปราศจากหลกฐานในการเดนทางอยางใดอยางหนงกไมสามารถเดนทางเขาออกประเทศได

ข.กรณกฎหมำยทเกยวของกบกำรจดกำรและกำรเขำประเทศของไทย ในประเดนเรองการจดการกบการเขาประเทศของรฐไทยนน กฎหมายหลกทประเทศไทยใช

ในการควบคมและเขามาของคนตางดาวคอ 1.พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 โดยเฉพาะอยางยง หมวด 2 มทงหมด 4 มาตราประกอบดวยมาตรา 11 12 13 17 18 หมวด 6 มทงหมด 2 มาตรา ประกอบดวย 54 55 2.พระราชบญญตปองกนและปราบปรามการคาประเวณ พ.ศ.2540 มทงหมด 5 มาตราประกอบดวย 5 7 8 10 11 โดยมรายละเอยดทส าคญดงน คอ

หมวด 2 กำรเขำและออกนอกรำชอำณำจกร โดยปกตแลวบคคลจะเดนทางเขามาในประเทศหรอออกไปนอกราชอาณาจกรจะตองใชชองทางปกต ไดแก ดานตรวจคนเขาเมอง เขตทาสถาน หรอทอนๆตามรฐมนตรก าหนดรวมทงก าหนดเวลาเขาออกใหเปนไปตามรฐมนตรก าหนดอกดวยซงหลกการดงกลาวปรากฏอยในมาตรา 11 นอกจากนในมาตรา 12 ยงไดกลาวถงบคคลทหาม

75

เขามาในราชอาณาจกรโดยแบงออกเปน ลกษณะทส าคญดงน อาทเชน 1) ไมมหนงสอเดนทางหรอเอกสารใชแทนหนงสอเดนทาง หรอมแตไมไดรบการตรวจลงตราในหนงสอเดนทางหรอเอกสารใชแทนหนงสอเดนทางเชนวานนจากสถานทตหรอสถานกงสลไทยในตางประเทศหรอจากกระทรวงการตางประเทศตาม 2) ไมมปจจยในการด ารงชพตามสมควรในการเขามายงราชอาณาจกร 3) เขามาเพอมอาชพเปนกรรมกร หรอเขามาเพอรบจางท างานดวยก าลงกายในลกษณะของแรงงานไมมฝมอตามขอหาม 4) ไมเคยไดรบโทษจ าคกโดยค าพพากษาของศาลไทยหรอค าพพากษาของศาลตางประเทศตาม 5) ตองไมมพฤตการณเปนทนาเชอวาเปนบคคลทเปนภยตอสงคม หรอจะกอเหตรายใหเกดอนตรายตอความสงบสขหรอความปลอดภยของประชาชนตาม 6) ตองไมมพฤตการณเปนทนาเชอวาเขามาเพอการคาประเวณ การคาหญง หรอเดก การคายาเสพตดใหโทษ การลกลอบหนภาษศลกากร ฯลฯ 7) หรอ ตองไมถกรฐบาลไทยหรอรฐบาลตางประเทศเนรเทศหรอถกเพกถอนสทธการอยอาศยในราชอาณาจกรหรอในตางประเทศมาแลว หรอถกพนกงานเจาหนาทสงกลบออกไปนอกราชอาณาจกร

เปนทนาสงเกตวามกลมบคคลบางประเภททไดรบยกเวนไมตองมหนงสอเดนทางหรอเอกสารทใชแทนหนงสอเดนทางถกตองเชน บคคลทอยตดชายแดนไทยเปนไปตามขอตกลงระหวางประเทศไทยกบประเทศนนซงเปนไปตามหลกกฎหมายคอหลกในมาตรา 13 (2) (3) ซงสามารถอธบายไดดงนคอ

“มาตรา 13 คนตางดาวดงตอไปนใหไดรบยกเวนไมตองมหนงสอเดนทางหรอเอกสารใชแทนหนงสอเดนทาง

(2) คนสญชาตของประเทศทมอาณาเขตตดตอกบประเทศไทยเดนทางขามพรมแดนไปมาชวคราว โดยปฏบตตามขอตกลงระหวางรฐบาลไทยกบรฐบาลแหงประเทศนน

(3) คนโดยสารรถไฟผานแดนซงถอตวโดยสารทอดเดยวตลอดเพยงแตผานอาณาเขตประเทศไทยไปนอกราชอาณาจกรตามขอตกลงระหวางรฐบาลไทยกบรฐบาลแหงประเทศนน ๆ และรวมตลอดถงผควบคมพาหนะและคนประจ าพาหนะแหงรถไฟเชนวานนดวย”

ขอควรพจำรณำ ขอยกเวนตามมาตรา 13(2) สอดคลองกบมตคณะรฐมนตรเรองการพจารณาความตกลงวา

ดวยการเดนทางขามแดนไทย-มาเลเซยเมอวนท 11 ธนวาคม 2555 โดยมมตดงน 1. อนมตใหจดท ารางความตกลงวาดวยการเดนทางขามแดนไทย-มาเลเชย โดยทประชม

คณะกรรมาธการรวมวาดวยความรวมมอไทย-มาเลเซย (JC) ครงท 9 เมอวนท 6-8 มนาคม 2546 ไดมอบหมายใหกระทรวงมหาดไทยทงของไทยและมาเลเซยเพอรวมกนปรบปรงความตกลงวาดวย

76

การจราจรขามแดนระหวางมลายขององกฤษกบประเทศไทย ค.ศ. 1940 เพอใหเปนแนวปฏบตในการเดนทางขามแดนบรเวณชายแดนไทย-มาเลเซยสอดคลองกบสถานการณปจจบนมากขน

2. ความตกลงดงกลาวในขางตน ครอบคลมถงเรองการจดระเบยบบคคลขามแดน เพอเปนการสงเสรมเศรษฐกจการคาชายแดนใหเจรญเตบโต และเพอใหประชาชนตามแนวชายแดนสามารถเดนทางไปมาหาสกนไดโดยสะดวกขน โดยใชความตกลงวาดวยการจราจรขามแดนระหว างมลายขององกฤษกบประเทศไทย ค.ศ. 1940 เปนพนฐาน โดยความตกลงฯ ครอบคลมสาระส าคญของการเดนทางขามแดน ดงน

2.1 ท าใหวตถประสงคในการเดนทางเขา-ออก มความชดเจนและครอบคลมมากขน ไดแก การทองเทยว การกฬา การฝกอบรมระยะสนไมเกน 6 เดอน การเขารวมประชมและกจกรรมอน ๆ ทเกยวของ ซงจากเดมไดก าหนดใหเขามาเพอเยยมเยอนไดเทานน

2.2 ก าหนดใหหนงสอผานแดนมอายใชงานเพมเปน 1 ป จากเดมมอาย 6 เดอน 2.3 เพมระยะเวลาการพ านกเปน 30 วน จากเดม 7 วน 2.4 พนทชายแดน ครอบคลมพนท 5 จงหวดชายแดนของประเทศไทย ไดแก จงหวดสงขลา จงหวดสตล จงหวดยะลา จงหวดนราธวาส และจงหวดปตตาน และครอบคลมพนท 4 รฐของประเทศมาเลเซย ไดแก รฐเกดาห รฐกลนตน รฐเปรค (เฉพาะเมองฮลเปรค) และรฐเปอรลส ซงจากเดมสามารถเขาไดเพยง 25 กโลเมตรนบจากชายแดนของทงสองประเทศ 2.5 ผขอเอกสารขามแดน ประชาชนไทยและมาเลเซยทมภมล าเนาอยพนทชายแดนเปน

การถาวรทระบในความตกลง หลกกฎหมายทเกยวของประการตอมาคอหลกการในมาตรา 17 และ 18 ซงอาจกลาวไดวา

หวใจส าคญของนโยบายการจดการแรงงานของประเทศไทยอยภายใตหลกเกณฑทกฎหมายอนญาตใหท าไดซงกเปนผลมาจากการบงคบใชมาตรา 17 นนเอง โดยทเนอความตามมาตรา 17 สามารถพจารณาไดดงนคอ กฎหมายอนญาตใหคณะรฐมนตรมอ านาจออกนโยบายใหคนตางดาวเขามาอยในประเทศไทยภายใตเงอนไขหรอขอยกเวนททางรฐมนตรก าหนดไดทงน โดยไมตองอยภายใตบงคบของพระราชบญญตนเหตเพราะเปนผลมาจากความจ าเปนในการปรบใชกฎระเบยบใหเหมาะสมกบสถานการณดานแรงงานของประเทศเพอปรบใชกบแรงงานสามสญชาตซงไดแกลาว พมา และกมพชา

“มาตรา 17 ในกรณพเศษเฉพาะเรอง รฐมนตรโดยอนมตของคณะรฐมนตรจะอนญาตใหคนตางดาวผใดหรอจ าพวกใดเขามาอยในราชอาณาจกรภายใตเงอนไขใด ๆ หรอจะยกเวนไมจ าตองปฏบตตามพระราชบญญตน ในกรณใด ๆ กได”

“มาตรา 18 พนกงานเจาหนาทมอ านาจตรวจบคคลซงเดนทางเขามาในหรอออกไปนอกราชอาณาจกร

77

เพอการน บคคลซงเดนทางเขามาในหรอออกไปนอกราชอาณาจกรตองยนรายการตามแบบทก าหนดในกฎกระทรวง และผานการตรวจอนญาตของพนกงานเจาหนาทของดานตรวจคนเขาเมองประจ าเสนทางนน”

เปนบทบญญตทใหอ านาจแกพนกงานเจาหนาทในการตรวจบคคลซงเดนทางเขามาในหรอออกไปนอกราชอาณาจกร

หมวด 6 กำรสงคนตำงดำวกลบออกไปนอกรำชอำณำจกร “มาตรา 54 วรรคแรก คนตางดาวผใดเขามาหรออยในราชอาณาจกรโดยไมไดรบอนญาต

หรอการอนญาตนนสนสดหรอถกเพกถอนแลว พนกงานเจาหนาทจะสงตวคนตางดาวผนนกลบออกไปนอกราชอาณาจกรกได”

การผลกดนคนตางดาวกลบออกไปนอกราชอาณาจกร เปนอ านาจของเจาหนาทตรวจคนเขาเมองประกอบกบการใชหลก “ดลพนจ” ในบางกรณไดแก มาตรา 12(7) โดยมพฤตการณเปนทนาเชอวาเปนบคคลทเปนภยตอสงคม หรอจะกอเหตรายใหเกดอนตรายตอความสงบสขหรอความปลอดภยของประชาชนหรอความมนคงแหงราชอาณาจกร หรอบคคลซงเจาหนาทรฐบาลตางประเทศไดออกหมายจบ และตามมาตรา 12(8) ซงมพฤตการณเปนทนาเชอวาเขามาเพอการคาประเวณ การคาหญง หรอเดก การคายาเสพตดใหโทษ การลกลอบหนภาษศ ลกากร หรอเพอประกอบกจการอนทขดตอความสงบเรยบรอยหรอศลธรรมอนดของประชาชน โดยกอนการผลกดนกลบไดมการแยกบคคลดงกลาวออกเปน 2 กลม ไดแกกลมแรกเปนกลมแรงงานสามสญชาตไดแก ลาว พมา กมพชา ใหด าเนนการผลกดนกลบประเทศทนท ตามขอตกลงระหวางประเทศทรฐบาลไทยไดท าไวตามบนทกความเขาใจ (MOU) และกลมทสองไดแก คนตางดาวทอยนอกเหนอจากสามสญชาตในขางตน ใหด าเนนการตามกฎหมายและเขาสกระบวนการยตธรรมกอนผลกดนออกนอกประเทศ โดยคนตางดาวผใดเขามาหรออยในราชอาณาจกรโดยไมไดรบอนญาตหรอการอนญาตนนสนสดหรอถกเพกถอนแลวใหเปนหนาทของพนกงานเจาหนาททจะสงตวคนตางดาวผนนกลบออกไปยงนอกราชอาณาจกรกไดตามพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 มาตรา 54 วรรคแรก

การใชอ านาจดลพนจ ปจจบนเปนทยอมรบกนวาการใชหลกกฎหมายนนไมอาจเครงครดจนปดกนการใชดลพนจและปฏเสธถงการมอยของดลพนจทางปกครองไดเนองดวยเพราะความมงหมายทตองการจะตอบสนองความตองการของประโยชนสาธารณะการใชวธทเหมาะสมแกกรณปญหาเรองใดเรองหนง ตลอดจนบทบาทของรฐทเขาไปแทรกแซงวถชวตของคนในสงคมเพอใหเกดความยตธรรมมากขน กฎหมายจงเปดโอกาสใหฝายปกครองใชอ านาจดลยพนจได (วรพจน พชผล, 2545,น.28-29)

78

“มาตรา 55 การสงคนตางดาวกลบออกไปนอกราชอาณาจกรตามพระราชบญญตนพนกงานเจาหนาทจะสงตวกลบโดยพาหนะใดหรอชองทางใดกไดตามแตพนกงานเจาหนาทจะพจารณาเหนสมควร”

และอกพระราชบญญตทคณะผวจยจะกลาวถงกคอ พระราชบญญตปองกนและปราบปรามการคาประเวณ พ.ศ.2540 ไดแก

“มำตรำ 5 ในการกระท าความผดเกยวกบการคาหญงหรอเดก ซอ ขาย จ าหนาย พามาจาก

หรอสงไปยงทใด รบ หนวงเหนยว หรอกกขง ซงหญงหรอเดก หรอจดใหหญงหรอเดกกระท าการ หรอยอมรบการกระท าใด เพอสนองความใครของผอน เพอการอนาจาร หรอเพอแสวงหาประโยชนอนมควรไดโดยชอบส าหรบตนเองหรอผอน ไมวาหญงหรอเดกนนจะยนยอมหรอไมกตาม อนเปนความผดตามประมวลกฎหมายอาญา กฎหมายวาดวยการปองกนและปราบปรามการคาประเวณ กฎหมายวาดวยสวสดภาพเดกและเยาวชน หรอพระราชบญญตน ใหพนกงานเจาหนาทมอ านาจด าเนนการตามพระราชบญญตน”

อาจกลาวไดวามาตรา 5 ถอเปนหวใจส าคญในการก าหนดนยามของการคาประเวณและเดกซงองคประกอบหลกของการกระท าความผดคอ ไมวาหญงหรอเดกจะยนยอมในการกระท าอนมลกษณะเขาขายเกยวกบการคามนษยหรอไมกตาม ถอวามความผดเกดขนแลว “มำตรำ 7 ผใดสมคบกนตงแตสองคนขนไปเพอกระท าความผดตามกฎหมายทระบในมาตรา 5 ตองระวางโทษจ าคกไมเกนหาป หรอปรบไมเกนหนงหมนบาทหรอทงจ าทงปรบ ถาผกระท าความผดตามวรรคหนงคนหนงคนใดไดลงมอกระท าความผดตามทไดสมคบกนไปแลว ผรวมสมคบดวยกนทกคนตองระวางโทษตามทไดบญญตไว ส าหรบความผดนนอกกระทงหนงดวย ในกรณทความผดไดกระท าถงขนลงมอกระท าความผด แตเนองจากการเขาขดขวางของผสมคบทกระท าการขดขวางนน คงรบโทษตามทก าหนดไวในวรรคหนงเทานน ถาผกระท าความผดตามวรรคหนงกลบใจใหความจรงแหงการสมคบตอพนกงานเจาหนาท กอนทจะมการกระท าความผดตามทไดสมคบกน ศาลจะลงโทษนอยกวาทกฎหมายก าหนดไวหรอศาลจะไมลงโทษเลยกได” “มำตรำ 8 ใหพนกงานเจาหนาทตรวจตราสอดสองดแลตามทาอากาศยาน ทาเรอ สถานรถไฟ สถานขนสง สถานบรการ โรงงาน และสาธารณสถานตาง ๆ เพอมใหเกดการกระท าความผดตามกฎหมายทระบในมาตรา 5ในการปฏบตหนาทตามวรรคหนง พนกงานเจาหนาทอาจขอใหบคคลใดชวยเหลอได ทงน ตามระเบยบทรฐมนตรก าหนดโดยประกาศในราชกจจานเบกษา”

มาตราดงกลาวเปนการใหอ านาจแกเจาพนกงานทมอ านาจในการตรวจสองดแลตามสถานทตางๆ เชน ทาอากาศยานและบรเวณแนวเขตชายแดน เพอปองกนมใหมการลกลอบการคามนษยเกดขน

79

“มำตรำ 10 เพอประโยชนในการปองกนและปราบปรามการกระท าความผดตามกฎหมายทระบในมาตรา 5 หรอเพอชวยเหลอหญงหรอเดกซงอาจจะเปนผเสยหายจากการกระท าความผดดงกลาว พนกงานเจาหนาทมอ านาจกกตวหญงหรอเดกเพอใหชแจงขอเทจจรงหรอเพอตรวจสอบเอกสารหรอพยานหลกฐาน แตหามมใหกกตวไวเกนครงชวโมง ในกรณมเหตจ าเปนจะตองใชเวลาเกนนน เมอไดจดแจงการกกตวไวในรายงานแลว ใหกกตวหญงหรอเดกไวไดไมเกนยสบสชวโมง แตตองแจงใหอธบดกรมต ารวจส าหรบในเขตกรงเทพมหานครหรอผวาราชการจงหวดส าหรบในเขตจงหวดอนทราบโดยไมชกชาในกรณทมเหตจ าเปนจะกกตวหญงหรอเดกไวเกนยสบสชวโมงแตไมเกดสบวนกไดแตตองไดรบอนมตจากอธบดกรมต ารวจหรอผวาราชการจงหวดกอนแลวแตกรณการกกตวหญงหรอเดกตามมาตราน ตองจดใหหญงหรอเดกนนอยในสถานทอนสมควรซงมใชหองขงหรอสถานคมขงการจดใหมรายงาน การจดแจง และการอนมต ใหเปนไปตามระเบยบทรฐมนตรก าหนดโดยประกาศในราชกจจานเบกษาเมอหญงหรอเดกไดเบกความตอศาลตามความในมาตรา 12 แลว ใหถอวาเหตในการกกตวหญงหรอเดกนนสนสดลง” “มำตรำ 11 ใหพนกงานเจาหนาทพจารณาใหความชวยเหลอตามความเหมาะสมแกหญงหรอเดกซงเปนผเสยหายจากการกระท าความผดตามกฎหมายทระในมาตรา 5 ในเรองอาหาร ทพก และการสงกลบไปยงประเทศเดมหรอภมล าเนาของผนนในการชวยเหลอตามวรรคหนงพนกงานเจาหนาทอาจจดใหหญงหรอเดกไปรบการดแลในสถานแรกรบตามกฎหมายวาดวยการปองกนและปราบปรามการคาประเวณ สถานแรกรบเดกตามก าหมายวาดวยสวสดภาพเดกและเยาวชน หรอสถานสงเคราะหอนของรฐหรอเอกชนกไดในกรณทเปนการสมควร รฐมนตรอาจออกระเบยบวาดวยการชวยเหลอตามมาตรานโดยประกาศในราชกจจานเบกษากไดการสงผเสยหายซงมถนทอยในตางประเทศใหเปนไปตามพนธกรณทมตามสนธสญญากบประเทศคสญญาหรอเปนไปตามอนสญญาซงรฐบาลไทยเปนภาค”

อ านาจของเจาพนกงานในการจดสวสดการพนฐานไมวาจะเปน อาหาร ทพก แกผเสยหายในการกระท าความผดเพอรอการสงกลบภมล าเนาเดมของเหยอซงถาเปนเดกกจะอยในก ากบดแลของสถานแรกรบเดก เปนตน

ซงประเดนตอไปผวจยจะอธบายเกยวกบกฎหมายทเกยวของกบการจางงานของรฐไทยดงน 4.2.2 กฎหมำยทเกยวของกบกำรจำงงำนของรฐไทย

กฎหมายหลกทเกยวของกบการจางงานของรฐไทย ประกอบดวยพระราชบญญตดงตอไปนคอ 1 .พระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ. 2551 2 . พระราชบญญตเงนทดแทน พ.ศ. 2537 ซงคณะผวจยจะอธบายดงนคอ

80

พระรำชบญญตกำรท ำงำนคนตำงดำว พ.ศ. 2551 ในปพ.ศ. 2551 ไดมการตราพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ. 2551 โดย

รฐบาลรกษาการณทมาจากการรฐประหารเมอวนท 19 กนยายน 2549 ทงน เนองจากบรบททางดานเศรษฐกจ สงคม การเมองทงภายในและระหวางประเทศทเปลยนไปประกอบกบในชวงดงกลาวแรงงานขามชาตกลายเปนปจจยส าคญทชวยขบเคลอนระบบเศรษฐกจของไทย โดยพระราชบญญตฉบบป พ.ศ.2551 ไดมการเพมบทบญญตทเกยวกบการท างานของคนตางดาวและปรบปรงบทบญญตทยงไมสอดคลองกบการเคลอนยายแรงงานในระบบเศรษฐกจโลกในปจจบน ซงสามารถแบงแยกเปนหมวดการอธบายไดดงน

หมวด 1 การท างานของคนตางดาวประกอบไปดวยมาตราทส าคญ ดงนคอ มาตรา 7 9 13 และมาตรา 60

“มาตรา 7 งานใดทคนตางดาวอาจท าไดในทองทใดเมอใดใหเปนไปตามทก าหนดในกฎกระทรวง โดยค านงถงความมนคงของชาต โอกาสในการประกอบอาชพของคนไทยและความตองการแรงงานตางดาวทจ าเปนตอการพฒนาประเทศ ทงน จะก าหนดใหแตกตางกนระหวางคนตางดาวทวไปกบคนตางดาวตามมาตรา 13 และมาตรา 14 กได ความในวรรคหนงไมใชบงคบกบการท างานของคนตางดาวตามมาตรา 12”

“มาตรา 9 หามมใหคนตางดาวท างานใดนอกจากงานตามมาตรา 7 และไดรบใบอนญาตจากนายทะเบยน เวนแตคนตางดาวซงเขามาในราชอาณาจกรเปนการชวคราวตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมองเพอท างานอนจ าเปนเเละเรงดวนทมระยะเวลาท างานไมเกนสบหาวน แตคนตางดาวจะท างานนนไดเมอไดมหนงสอแจงใหนายทะเบยนทราบ

ในการออกใบอนญาต นายทะเบยนจะก าหนดเงอนไขใหคนตางดาวตองปฏบตดวยกได ใบอนญาต การขอรบใบอนญาต การออกใบอนญาต และการแจงตามวรรคหนง ใหเปนไป

ตามแบบและวธการทก าหนดในกฎกระทรวง อธบดจะวางระเบยบเพอก าหนดแนวทางในการก าหนดเงอนไขตามวรรคสอง ใหนาย

ทะเบยนตองปฏบตกได” “มาตรา 13 คนตางดาวซงไมอาจขอรบใบอนญาตตามมาตรา 9 เพราะเหตดงตอไปน อาจ

ขอรบใบอนญาตตอนายทะเบยนเพอท างานตามประเภททคณะรฐมนตรก าหนดโดยประกาศในราชกจจานเบกษาตามขอเสนอแนะของคณะกรรมการ โดยค านงถงความมนคงของชาตและผลกระทบตอสงคม

(1).ถกเนรเทศวาดวยกฎหมายการเนรเทศและไดรบการผอนผนใหไปประกาศอาชพ ณ ทแหงใดแทนการเนรเทศหรออยในระหวางรอการเนรเทศ

81

(2). เขามาหรออยในราชอาณาจกรโดยไมไดรบการอนญาตวาดวยกฎหมายคนเขาเมองแตไดรบอนญาตใหอยในราชอาณาจกรเปนการชวคราวเพอรอการสงกลบออกไปนอกราชอาณาจกรตามกฎหมายวาดวยคนเขาเมอง”

แรงงานขามชาตทหลบหนเขาเมองมาไมวาดวยวธการใดกตามซงมสถานะเปนแรงงานผดกฎหมาย ถาไปด าเนนการขนทะเบยนและผานการตรวจสขภาพแลวกจะไดรบใบอนญาตท างานทมระยะเวลาการอนญาตสงสด 1 ป สามารถอาศยและท างานในประเทศไทยไดชวคราวเพอรอการสงกลบออกไปนอกราชอาณาจกรและไมสามารถเดนทางออกนอกจงหวดทขออนญาตหรอเดนทางกลบบานเกดได แรงงานขามชาตกลมนคอกลมทไดรบการผอนผนไมตองขอรบใบอนญาตตามทก าหนดไวในกฎกระทรวงวาดวยการขอรบใบอนญาต การออกใบอนญาต และการแจงการท างานของคนตางดาวพ.ศ. 2554 ทอาศยอ านาจตามมาตรา 9 แหงพระราชบญญตนดงนนแรงงานอาจขอรบใบอนญาตตอนายทะเบยนเพอท างานตามประเภทคณะรฐมนตรก าหนดโดยประกาศกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมเรอง การก าหนดงาน 27 อาชพทใหคนตางดาวมาตรา 13 ท าได พ.ศ.2552อาศยอ านาจตามความในมาตรา 13 แหง พ.ร.บ.การท างานของคนตางดาว พ.ศ.2551 รฐมนตรวาการกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมก าหนดใหงานตอไปนเปนงานทแรงงานขามชาตสามารถท าได

ดงนนแรงงานขามชาตทไดรบการผอนผนใหอาศยและท างานในไทยไดชวคราวเพอรอการสงกลบประเทศสามารถท างานใน 27 อาชพ ตามประกาศกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมทงนแรงงานทมสถานะเปนแรงงานทไดรบการผอนผนไมตองด าเนนการขอใบอนญาตตามมาตรา 9 เพราะเหตเปนแรงงานขามชาตทไดรบการผอนผนตาม มาตรา 13 แหงพระราชบญญตน

ก ำหนดงำนทหำมแรงงำนขำมชำตท ำ

มาตรา 60 “บรรดาพระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ประกาศ มตคณะรฐมนตรหรอค าสงของรฐมนตรหรออธบด ซงไดออกหรอสงโดยอาศยอ านาจตามความในพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ.2521 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตการท างานคนตางดาว (ฉบบท2) พ.ศ.2544 และยงมผลใชบงคบอยในวนกอนทพระราชบญญตนใชบงคบ ใหใชบงคบไดตอไปเทาทไมขดหรอแยงกบบทบญญตแหงพระราชบญญตน และใหถอเสมอนเปนพระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ประกาศ มตคณะรฐมนตรหรอค าสงของรฐมนตรหรออธบดทออกตามความในพระราชบญญตน”

แมจะมพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ.2551 ออกมาบงคบใชแลว แตการก าหนดงานในอาชพและวชาชพทหามคนตางดาวท าบญชทายพระราชกฤษฎกาก าหนดในอาชพและวชาชพทหามคนตางดาวท าพ.ศ. 2522 ยงสามารถใชบงคบตอไปไดเทาทไมขดหรอแยงกบบทบญญตแหงพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ.2551 และใหถอเสมอนเปนพระราชกฤษฎกาทออก

82

ตามความในพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ.2551 เนองจากพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ.2551 มเพยงก าหนดงานทแรงงานขามชาตทไดรบการผอนผนนนสามารถท าได 27 อาชพทออกโดยประกาศกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมอาศยอ านาจตามความในมาตรา 13 แหงพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ.2551 ซงก าหนดงานในอาชพ และวชาชพทหามคนตางดาวท าบญชทายพระราชกฤษฎกาก าหนดในอาชพและวชาชพทหามคนตางดาวท าพ.ศ. 2522ก าหนดใหงานตอไปนแรงงานขามชาตไมสามารถท าไดแตอยางไรกตามเมอพจารณาตามมตคณะรฐมนตร มการอนญาตผอนผนใหแรงงานตางดาว 3 สญชาต (พมา ลาว และกมพชา) สามารถท างานได 2 อาชพ คอ 1. งานกรรมกร และ 2. งานบาน

พระรำชบญญตเงนทดแทน พ.ศ.2537

การทแรงงานขามชาตนนประสบอนตรายหรอเจบปวยเนองจากการท างาน แรงงานขามชาตยอมมสทธไดรบคาทดแทนจากกองทนเงนทดแทน ในเรองนส านกงานประกนสงคมไดก าหนดแนวปฏบตในการใหความคมครองแกแรงงานตางดาวทประสบอนตรายหรอเจบปวยเนองจากการท างาน เพอใหส านกงานประกนสงคมจงหวดและส านกงานประกนสงคมเขตพนทถอปฏบตเปนแนวทางเดยวกน โดยใหรายละเอยดไวในหนงสอเวยนท รส0711/ว 751 เกยวกบการใหความคมครองแรงงานตางดาวทประสบอนตรายหรอเจบปวยเนองจากการท างาน ซงมสาระส าคญดงตอไปนคอ แรงงานขามชาตทเขามาท างานเปนลกจางในประเทศไทยยอมมสทธไดรบความคมครองตามพระราชบญญตเงนทดแทน พ.ศ. 2537 และในกรณทแรงงานขามชาตมสทธไดรบเงนทดแทนจากกองทนเงนทดแทน ตองมหลกฐานดงนแรงงานขามชาตตองมหลกฐานการจดทะเบยนและมใบอนญาตใหท างาน (Work Permit) ททางราชการออกให พรอมทงตองมหนงสอเดนทาง(Passport) หรอใบส าคญประจ าตวคนตางดาว รวมถงนายจางจายเงนสมทบเขากองทนเงนทดแทนในอตราทไมต ากวาคาจางขนต าทงนแรงงานขามชาตทจดทะเบยนตองยนแบบเสยภาษเงนไดบคคลธรรมดาใหกบประเทศไทยแตอยางไรกดในกรณทแรงงานขามชาตประสบอนตรายหรอเจบปวยเนองจากการท างานใหนายจางแตไมมหลกฐานขางตน มาแสดงนายจางตองเปนผรบผดชอบจายเงนทดแทนแกลกจางเองตามพระราชบญญตเงนทดแทน พ.ศ. 2537

4.2.3 บนทกควำมเขำใจควำมรวมมอดำนกำรจำงแรงงำน (MOU) (Memorandum

of Understanding on Employment Corporation)

เพอปองกนและแกปญหาแรงงานขามชาตผดกฎหมายจากประเทศตนทางซงถอเปน

มาตรการเชงรก ประเทศไทยจงท าบนทกความเขาใจความรวมมอดานการจางแรงงาน

(Memorandum of Understanding on Employment Corporation) ระหวางไทยกบประเทศ

83

เพอนบาน ไดแก พมา ลาว และกมพชาโดยบนทกความรวมมอดงกลาวเกดขนใน พ.ศ. 2545-2546

( ค.ศ. 2002-2003 ) เพอแกไขปญหาการจดการแรงงานขามชาตของไทยทเรอรงมานาน คอการม

แรงงานเขาเมองผดกฎหมาย และท างานผดกฎหมายอยในไทยจ านวนมาก MOU มวตถประสงคเพอ

จดระบบการน าเขาแรงงานอยางถกตองตามกฎหมาย โดยใหนายจางขออนญาตน าเขาแรงงานตาม

ความจ าเปน เมอไดรบอนญาตกตดตอใหบรษทจดหางานในประเทศตนทาง จดหาแรงงานและ

ด าเนนการทางเอกสารใหครบถวน กระทงน าพาแรงงานมาท างานในสถานประกอบการทปลายทาง

ในขอตกลงนมงหวงจะสรางความรวมมอในการคมครองสทธแรงงาน การสงกลบเมอครบสญญาจาง

และการปองกนปราบปรามการขามแดน การคาแรงงาน และการจางแรงงานโดยผดกฎหมาย ใน

2559 ( ค.ศ. 2016 ) มแรงงานตางดาวทเขามาท างานตาม MOU รวมทงสน 323,270 คน เปน

สญชาตพมา 155,835 คน เปนสญชาตลาว 33,899 คน เปนสญชาต กมพชา 133,536 คน สวน

ใหญเปนการเขามาท างานโดยไดรบอนญาตมากทสด 5 อนดบ คอ 1. การบรการ 2. กจารกอสราง

3. การเกษตร 4. ผลตและจ าหนายเสอผาส าเรจรป 5. ประมง ซงความตกลงดานการจางแรงงาน

ของไทยนนไดท ากบประเทศเพอนบาน 3 สญชาตไดแก

1)บนทกควำมเขำใจควำมรวมมอดำนกำรจำงแรงงำน ระหวำงไทยกบลำว พ.ศ. 2545

( ค.ศ. 2002 ) โดยวตถประสงคของ MOU ทส าคญ ม 4 ประการคอ 1. เพอใหเกดกระบวนการท

เหมาะสมในการจางแรงงานขามชาต 2.เพอสงแรงงานขามชาตทครบวาระการจางงานกลบประเทศ

อยางมประสทธภาพ 3.ใหความคมครองแรงงานขามชาตอยางเหมาะสม และ 4.ปองกนการขามแดน

ผดกฎหมาย การคามนษย และการจางแรงงานขามชาตอยางผด เมอกลาวถง MOU อนเปนความ

รวมมอระหวางประเทศลาว และประเทศไทยในรายละเอยดนน เราจะเหนอทธพลของ “ปฏญญา

กรงเทพฯ วาดวยการโยกยายถนฐานทไมถกกฎระเบยบ”ซงเกดขนในป พ.ศ.2542 จากการประชม

นานาชาตของประเทศในเอเชย-แปซฟก ปฏญญานเปนแนวคดการเคลอนยายเสรอยางชดเจน และ

การคมครองแรงงาน และตอมาไดเกด MOU อนเปนความรวมมอระหวางไทยและประเทศเพอน

บานดานการจางแรงงาน ในขณะเดยวกนการเกดขนของ MOU นยงตอบสนองตอปญหาการจดการ

แรงงานขามชาตของลาว และไทยซงขาดกลไกททนสมย ส าหรบประเทศลาวในฐานะทเปนประเทศท

สงออกแรงงานแมจะมกฎระเบยบทเกยวของกบแรงงานอยแลว แตเมอแรงงานขามชาตไดกลายเปน

ปญหาทส าคญพรอมๆกบปญหาการคามนษย MOU ทเกดขนจงนบวาเปนเสยวหนงของการพยายาม

จดระเบยบใหมในเรองของการจดการแรงงานขามชาตของลาวใหเปนระบบมากขน

2) บนทกควำมเขำใจควำมรวมมอดำนกำรจำงแรงงำน ระหวำงไทยกบพมำ พ.ศ. 2546

( ค.ศ. 2003 ) อาจกลาวไดวานบแตป 2552 ( ค.ศ. 2009 ) เปนตนมาแรงงานขามชาตชาวพมาท

84

เดนทางเขามาท างานในไทยอยางไมถกตองตามกฎหมายสามารถเขาสกระบวนการ พสจนสญชาต

เพอทจะท าใหพวกเขาไดมสถานะเปนแรงงานทถกตองตามกฎหมายได นอกจากน MOU ถอเปน

กรอบการด าเนนการท จะท าใหแรงงานทกษะต า (low-skilled) สามารถเดนทางเขามาท างานใน

ไทย ไดอยางถกตองตามกฎหมาย แมวาจะตองใชเวลาคอนขางนาน โดยมนยส าคญของ MOUความ

ตกลงทางดานแรงงานจะม2 ฉบบ ซงเกยวกบบนทกความเขาใจวาดวยความรวมมอดานแรงงาน

และบนทกขอตกลงวาดวยการจางแรงงาน มผลบงคบใชมระยะเวลา 5 ป และ 2 ป ตามล าดบ ไดแก

(1.) ฉบบแรก “บนทกความเขาใจวาดวยความรวมมอดานแรงงาน”ถอเปน ทงสองฝายจะ

ยอมรบในหลกการของความเทาเทยมและผลประโยชนรวมกน เพมพนความสมพนธ ประโยชน

ระหวางกนในการสรางความเขมแขงและความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ รวมถงสนบสนน พฒนา

ความรวมมอในดานแรงงาน พรอมมงมนรวมกนในการสงเสรมนโยบายการปฏบตดานแรงงานทด

เพอปรบปรงศกยภาพและความสามารถของทงสองประเทศ เพมประสทธภาพกระบวนการจดสง

และรบแรงงานระหวางกน ใหมการแลกเปลยนขาวสารขอมลเพอปองกนการจางงานผดกฎหมาย

และการคามนษยเพอการจางงาน พรอมรวมมอกนเพอพฒนาทกษะฝมอแรงงาน เพอยกระดบทกษะ

ฝมอของก าลงคน และเพมผลตภาพแรงงานดวย นอกจากน จะท างานเพอสนบสนนความรวมมอ

ทางวชาการ เชน การเจรจาตอรองรวม การรองทกขและการบงคบใชกฎหมาย การระงบขอ พพาท

แรงงาน การประกนสงคม และการคมครองแรงงาน การฟนฟสมรรถภาพ ความปลอดภยและอาช

วอนามย การท างานในเรอเดนทะเล การประกนการวางงาน การบรหารจดการแรงงานตางชาต และ

การเพมผลตภาพแรงงาน รวมทงการสนบสนนการแลกเปลยนการเยอนระหวางบคลากรทเกยวของ

และผเชยวชาญ สาระส าคญในบนทกความเขาใจ จะเนนคมครองแรงงานขามชาตไมใหถกเลกจาง

อยางไมเปนธรรม ทก าหนดระยะเวลาจางงานคราวละ 2 ป ใหขยายไปไดอก 2 ป สวนแรงงานพมาท

ท างานจนครบสญญา ตองกลบไป 3 ป จงจะกลบมาท างานไดใหม กใหเปลยนเปนเพยง 30 วน และ

เนนท าความตกลงสงแรงงานแบบรฐตอรฐ ไมตองผานนายหนาเพอแกปญหาการคามนษย และม

(2.) ฉบบท 2 “บนทกขอตกลงวาดวยการจางแรงงาน” วตถประสงคหลก เพอพฒนาและ

ขยายความรวมมอระหวางกนในการจดท ากรอบการด าเนนการเพออ านวยความสะดวกในการจาง

แรงงานอยางมประสทธภาพ โปรงใส เพอใหมนใจวามการด าเนนการตามกระบวนการทเหมาะสม

ส าหรบการจางงาน มกระบวนการสงกลบแรงงานทครบก าหนดระยะเวลาการจางงานตามเงอนไขให

กลบประเทศตนทางอยางมประสทธภาพ และจะตองปฏบตตามกฎหมายของประเทศภาค โดย

บนทกนจะครอบคลมทงกระบวนการสงและรบ การคมครอง สญญาจาง การรบรองเอกสาร การ

อบรมและการใหความรแรงงานกอนการเดนทาง การตรวจลงตรา อนญาตท างาน บรการสขภาพ

85

การสงกลบประเทศตนทาง การระงบขอพพาท หนาทของนายจางและลกจาง รวมทงความรวมมอใน

การปองกนและปราบปรามการขามแดนผดกฎหมาย การคามนษยเพอการจางงาน และการจาง

แรงงานตางชาตผดกฎหมาย โดยเฉพาะในกระบวนการสงและรบจะตองด าเนนการใหเปนไปตาม

กฎหมาย ขอบงคบ มระบบการลงทะเบยนคนงานเพอไปท างานตางประเทศทมประสทธภาพ ผาน

กระบวนการสรรหาและการตรวจรางกาย และจะไดรบการเสนอสญญาจางกอนการเดนทาง มการ

ประชาสมพนธอยางทวถง ทงเรองคาใชจาย ขนตอน และระยะเวลา ในการคมครองแรงงานคนงาน

พมาจะไดรบการปฏบตทเทาเทยมกนกบแรงงานไทย บนหลกพนฐานของการไมเลอกปฏบต ไดรบ

สทธและประโยชน ตามทก าหนดไวในสญญาจาง กฎหมายแรงงานและระเบยบอนๆ ทบงคบใชใน

ประเทศไทย ประการส าคญ พมาจะตองจดใหมการอบรมกอนการเดนทางใหกบคนงาน โดยไมเรยก

เกบคาใชจาย เพอใหมนใจวาคนงานมความเขาใจทถกตองเกยวกบขอก าหนดและเงอนไขของการ

จางงานและมการประกนสขภาพตามทก าหนด และหากมขอพพาทใดๆ ทเกดขนระหวางนายจาง

และลกจาง อนเนองมาจากการจางงานจะไดรบการระงบตามกฎหมายและระเบยบของไทย ส าหรบ

สญญาจางและเอกสารอน ๆ จะตองจดท าเปนภาษาไทย ภาษาพมา และภาษาองกฤษ และรบรอง

โดยสถานเอกอครราชทตพมาซงตงอยในไทย

ทงนบนทกความเขาใจจะมผลบงคบใชมระยะเวลา 5 ป ในสวนของบนทกขอตกลงการจางงาน

จะมระยะเวลา 2 ป

3) บนทกควำมเขำใจควำมรวมมอดำนกำรจำงแรงงำน ระหวำงไทยกบกมพชำ พ.ศ.

2558 ( ค.ศ. 2015 ) ซงหวใจส าคญของกระบวนการความรวมมอดานทวภาคโดยเฉพาะอยางยง

ดานแรงงานนน มวตถประสงคเพอแลกเปลยนขาวสาร ผเชยวชาญ กระบวนการในดานการบรหาร

จดการตางๆนอกจากนคภาคทงสองประเทศมความพยายามทจะสงเสรมกอใหเกดความโปรงใสและ

ความมประสทธภาพระหวางกระบวนการรบและกระบวนการสงคนงานของทง 2 ประเทศซง

กระบวนการจดสงแรงงานตามความตกลงทวภาคฉบบนนนกอใหเกดสทธในการปฏบตทเปนธรรมใน

สถานทจางงานภายใตกฎหมายภายใน กฎระเบยบ ค าสง และนโยบายของประเทศผรบอกดวยซง

ระยะเวลาของ MOU นมผลบงคบใชเปนเวลา 5 ปและอาจตกลงตอใหมไดโดยความตกลงยนยอม

ของคภาคทงสองฝาย

4.2.4 กำรจดกำรกำรเขำประเทศของมำเลเซย ก. กรณระบบกำรจดกำรกำรเขำประเทศของมำเลเซย

86

อาจกลาวไดวามาเลเซยใชระบบจดการการเขาประเทศโดยใชหนงสอเดนทางรวมทงหนงสอผานแดนตามความตกลงทไดท าไวกบประเทศเพอนบานไดแกอนโดนเซยและไทย นอกจากนการเขามายงประเทศมาเลเซยนนจะใชระบบการตรวจคนเขาเมองทเรยกวา Biometric fingerprint โดยทระบบดงกลาวคอการผสมผสานเทคโนโลยทางดานชวภาพกบทางดานคอมพวเตอรเขาดวยกน โดยการตรวจวดคณลกษณะทางกายภาพ เชน ลายนวมอ ใบหนา ลกษณะของมอหรอดวงตา และทางพฤตกรรม เชน การพมพ การเดน เสยง การเซนชอ ทเปนลกษณะเฉพาะของบคคล โดยคณลกษณะจะมการบนทกไวในฐานขอมล เพออ านวยความสะดวกและเปนระบบเดยวกนในการจดการการเขาประเทศ นอกจากนมาเลเซยยงมการยกเวนการตรวจลงตราใหกบคนตางชาตทมสญชาตสมาชกอาเซยนในกรณทเขาประเทศโดยมรายละเอยดทก าหนดไวในตาราง 2.1 เรองรายการยกเวนการตรวจลงตราส าหรบประเทศสมาชกอาเซยนโดยรฐบาลมาเลเซย

ขอสงเกต

หนงสอผานแดน ก าหนดใหพลเมองมาเลเซยทอยในรฐทเคยอยภายใตการปกครองของไทยแตเดมไดแก รฐกลนตน เปอรลส เคดา เปรค สามารถเดนทางเขาออกในระยะเวลาสนได นอกจากนในสวนของชายแดนมาเลเซยทตดตอกบอนโดนเซยนน ไดก าหนดใหมการอนญาตใชหนงสอผานแดนมอาย 6 สปดาห ไดแก จงหวด Pensiangan,Tenom,Sipitang,Tawau รฐซาบา และ จงหวดLundu,Bau,Kuching,Serian,Simanggang และ Lukba รฐซาราวก (Immigration department of Malaysia.2559)

4.2.5 กฎหมำยและนโยบำยในประเดนกำรจำงแรงงำนขำมชำตทผดกฎหมำยของ

มำเลเซย มาเลเซยถอวามววฒนาการจางแรงงานขามชาตมาหลายทศวรรษโดยกระบวนการดงกลาวสะทอนออกมาในรปของกฎหมายและนโยบาย ดงน คอมาเลเซยใชกฎหมาย 2 ตวหลกเปนเครองมอส าหรบการควบคมการเขาประเทศและจดระเบยบการจางงาน ไดแก 1.พระรำชบญญตคนเขำเมอง ค.ศ. 1959/63 หมวด 6 (1)(c) แตมาตราดงกลาวไดรบการวจารณเปนวงกวางเนองจากโทษของการไมถอเอกสารถกตองของการเขาประเทศมาเลเซยถอวารนแรงเกนไปเนองจากผกระท าความผดจะตองระวางโทษปรบเปนจ านวน 10,000 รงกตมาเลย หรอจ าคกสงสด 5 ป นอกจากนยงจะตองถกเฆยนตไมนอยกวา 6 ครง (ปจจบนนโทษไดรบการแกไขใหนอยลงแลว)

2.พระรำชบญญตกำรจำงงำน 1955 ( พ.ศ. 2538 ) แกไขในป 1998 ( พ.ศ. 2541 ) ไดบญญตขอความเพมเตมในหมวด XIIB ซงในหมวดดงกลาวเปนการระบถงการหามไมใหนายจาง

87

กระท าการเลอกปฏบตตอลกจาง นอกจากนยงมบทบญญตทปกปองแรงงานตางชาตเชน การทจะตองใหขอมลแกแรงงานขามชาตตอกรมแรงงาน นอกจากนพระราชบญญตดงกลาวยงใหอ านาจหนาทของผอ านวยการของกรมแรงงานในการสบสวนขอรองเรยนจากแรงงานขามชาตไดอกดวย

ในประเดนดานนโยบายนนสามารถอธบายรปแบบการจดระเบยบแรงงานตางชาตไดดงน กลาวคอ มาเลเซยถอวาเปนประเทศทน าเขาแรงงานจากตางประเทศเปนจ านวนมากเนองจากตองการกระตนการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ และแมวามาเลเซยจะมระบบการจดการการเขาประเทศทไมอนญาตใหแรงงานตางชาตทมาในมาเลเซยอยอาศยอยางถาวร แตขอมลจากทะเบยนราษฎรในป ค.ศ. 2010 ( พ.ศ. 2553) แสดงใหเหนวา 8 เปอรเซนตของประชากรมาเลเซยคอตางชาต จากตวเลขดงกลาวสะทอนใหเหนถงการขดกนทางนโยบายกบความเปนจรงเนองจากนโยบายการเขาประเทศของมาเลเซยไดออกแบบมาเพอใหตางชาตเขามาอาศ ยอยในลกษณะชวคราวเทานน แตอยางไรกดหลกการดงกลาวกมขอยกเวนของการปรบใชนโยบายดงนคอ แรงงานตางชาตสามารถขอสทธการอยอาศยแบบถาวรไดภายหลงจากทไดอยอาศยมาโดยตอเนองเปนระยะเวลา 5 ป ตดตอกน ผลของการปรบใชนโยบายดงกลาวท าใหมาเล เซยมประชากรตางชาตเพมขนเรอยๆภายในชวง 3 ทศวรรษทผานมา ในทนผวจยจะอธบายถงระบบการจดการการเขาประเทศของมาเลเซยไดดงนคอ

การลงทะเบยนแรงงานตางชาต ( Registered Foreign Workers) ระบบการลงทะเบยนแรงงานตางชาตของมาเลเซยสามารถแบงออกเปน 2 ระบบ ซงในแตละรปแบบกจะมวธการทแตกตางกนออกไป ไดแก แรงงานจ าพวกทท างานอยในตางประเทศเปนเวลานาน (Expatriates) ซงแรงงานประเภทนเรยกวา 1. แรงงานทกษะ ( Skilled Workers) แรงงงานวชาชพ หรอพวกแรงงานทเปนชางเทคนคประเภทตางๆ โดยระยะเวลาอาศยอยในประเทศจะสนหรอยาวกได โดยแรงงานในกลมนกจะมกฎระเบยบและเอกสทธทแตกตางกนออกไป 2. แรงงานตางชาต ( Foreign Workers) แรงงานประเภทนจดอยในกลมแรงงานกงทกษะ ( Semi-skilled) หรอแรงงานไรทกษะ ( Unskilled Workers) หรอเรยกวาแรงงานขามชาต อาจกลาวไดวาแรงงานพวกนเขามาประเทศในฐ า น ะ ข อ งผ ท ม า จ า ก ป ร ะ เท ศ ย า ก จ น แ ล ะ เข า ม า ท า ง า น ใน ป ร ะ เท ศ ท ร ว ย ก ว า ( Guest workers) โดยมหลกเกณฑและเงอนไขแตกตางไปจากแรงงานประเภทแรก เกณฑในการแบงลกษณะของแรงงานนนไดดจากฐานของเงนเดอนเปนเกณฑ ซงสามารถอธบายไดดงน

ก. แรงงำนจ ำพวกทท ำงำนอยในตำงประเทศเปนเวลำนำน (Expatriates) โดยทแรงงานกลมนจดอยในกลมของแรงงานทมทกษะและมวชาชพ โดยมรายไดขนต า 8000 รงกตมาเลย ซงแรงงานประเภทดงกลาวนจะไดรบเอกสารคอ Employment passes ในตวเอกสาร Employment passes ก าหนดสทธใหแรงานมสทธทจะน าผตดตาม เชนคสมรส มาได นอกจากนเอกสารดงกลาวยงระบใหผตดตามสามารถทจะท างานไดถาผตดตามถอครองเอกสารทเรยกวา Dependent Pass

88

เอกสารตอมาทแรงงงานจ าพวก Expatriate ถอครองคอ Visit pass. Visit pass คอเอกสาร ส าหรบการจางงานวชาชพในเวลาชวคราวเทานนประมาณ 12 เดอน โดยจะออกใหกบแรงานตางชาตทมทกษะ ซงรายชออาชพกจะเปนไปตามทแผนกตรวจคนเขาเมอง ( Department of Immigration ) ก าหนดไว

นอกจากนถาสญญาจางแรงงานมอายการท างานนอยกวา 1 ป แรงงานจะไดรบเอกสารทเรยกวา Passes for professional employment เปนทนาสงเกตวาจ านวนของ แรงงานจ าพวกทท างานอยในตางประเทศเปนเวลานาน (Expatriates) มประมาณ 43,172 คน (จ านวน ณ เดอนตลาคม 2011)

ข. แรงงำนตำงชำต(Foreign Workers) เงอนไขของการจางแรงงานตางชาตนนประเทศมาเลเซยก าหนดใหแรงงานตางชาตสามารถท างานไดในอตสาหกรรมดงตอไปน ไดแก ภาคการผลต ภาคการกอสราง ภาคการเพาะปลก ภาคเกษตรกรรมและภาคบรการ ซงจ านวนโควตาของจ านวนแรงงานตางชาตจ านวนตวเลขดงกลาวจะตองไดรบจากตวนายจางหรอจากบรษทซงอยภายใตการก ากบดแลของ Ministry of Home Affairs และศนยเบดเสรจเดดขาด One Stop Center

ตำรำง 4.3 ประเทศทอนญำตใหแรงงำนไรทกษะเขำมำท ำงำนในประเทศมำเลเซย

ประเทศ ชำย หญง งำนทอนญำตใหท ำ

ไทย

กมพชา

เนปาล

พมา

ลาว ภาคการผลต ภาคการกอสราง ภาคการเพาะปลก ภาคเกษตรกรรม และภาคบรการ

เวยดนาม

ฟลปปนส -

ปากสถาน

ศรลงกา

เตรกเมนสถาน

89

อซเบกสถาน

ประเทศ ชำย หญง งำนทอนญำตใหท ำ

คาซคสถาน

อนเดย การกอสราง อตสาหกรรมเคเบล ภาคบรการท าไดในกรณของการขายปลก ขายสง ในรานอาหารไดเฉพาะคนท าอาหารเทานน และอตสาหกรรมรไซเคล การทอผา ชางตดผมผชาย อตสาหกรรมเกยวกบเหลก ขยะ และชางทอง งานในภาคเกษตรกรรม การเพาะปลก

อนโดนเซย แรงงานผชายท างานไดในทกภาคยกเวนการผลต

บงคลาเทศ ท างานในภาคเพาะปลกโดยผานทางความรวมมอระดบรฐบาล

*ทมาImmigration department of Malaysia จาก http://www.imi.gov.my/index.php/en/foreign-worker.html

แรงงานกงทกษะหรอแรงงานตางชาตไรทกษะมจ านวนมากถง 98 เปอรเซนตของแรงงานตางชาตทงประเทศ แรงงานประเภทดงกลาวมกจะขาดทกษะดานการศกษา และแรงงานดงกลาวจะมรายไดทต ากวา 3,000 รงกตมาเลยตอเดอน โดยทแรงงานจะไดรบเอกสารทเรยกวา Visit Passes for Temporary Employment (VPTE) แรงงานประเภทดงกลาวนนนไดรบอนญาตใหท างานในโรงงานอตสาหกรรม ภาคการผลต ภาคการกอสราง ภาคการเกษตร ภาคบรการ และคนรบใชในบาน โดยประเทศตนทางมาจากประเทศ 15 ประเทศดงตอไปน คอ อนโดนเซย ไทย เวยดนาม กมพชา ฟลปปนส ลาว เนปาล ศรลงกา อนเดย บงคลาเทศ จน ปากสถาน เตรก คาซกสถาน และอซเบกสถาน นอกจากนในแตละประเทศกมรายละเอยดปลกยอยในประเดนการท างานทแตกตางกนออกไป เชนแรงงานสญชาตอนโดนเซย แบงลกษณะการท างานไดดงนคอ แรงงานเพศชายจะอนญาตใหท างานทกสวนยกเวนภาคการผลต ในขณะทแรงงานเพศหญงสามารถท างานไดทกภาคสวน นอกจากนแรงงานสญชาตบงคลาเทศจะเขามาท าไดเฉพาะอตสาหกรรมการเพาะปลกโดยความตกลงแบบระหวางรฐบาล เปนตน ซงรายละเอยดปรากฏตามตารางทอธบายตามขางตน

แรงงานตางชาตประเภทนนนมเอกสารใบอนญาตการท างานระยะเวลา 12 เดอน โดยอยภายใตเงอนไขทจ ากด แรงงานประเภทนนนไมไดรบสทธในการน าพาผตดตามมาดวย แตในทางปฏบตกลบพบวามการลกลอบน าพาผตดตามมาอยดวยเปนจ านวนมาก การเรมตนจางแรงงานตางชาตนนไดเรมตนขนในป ค.ศ. 1992 ( พ.ศ. 2535 ) ใน 5 ภาคการผลตไดแกกลมการเพาะปลก คนรบใชในบาน การบรการโดยทวไป ภาคการกอสรางและการผลต ตอมาในป 1996 ( พ.ศ. 2539 )

90

ไดเพมภาคการผลต ภาคการเกษตรโดยรวมถงการประกอบธรกจดานการเกษตรขนาดเลก การประมง การเลยงสตว

อาจกลาวไดวาตงป ค.ศ. 2005 ( พ.ศ. 2548 ) อตสาหกรรมภาคการผลตเปนอตสาหกรรมทตองการใชแรงงานจากตางชาตมาก และในป ค.ศ. 2007 ( พ.ศ. 2550 ) ตวเลขดงกลาวกไดเพมสงสดถง 733,372 คน รองลงมาคออตสาหกรรมทเกยวกบการเพาะปลก ซงในป 2010 ( พ.ศ. 2553 ) อตสาหกรรมการเพาะปลกไดใชแรงงานตางดาวเปนจ านวน 266,196 คน

ในอตสาหกรรมภาคการผลตนนม 13 ประเทศทอนญาตใหท าไดและในบางประเทศกมเรองขอจ ากดในเรองเพศ เชน แรงงานจากประเทศอนโดนเซยท าไดแตตองเปนเพศหญงเทานน ไทย เวยดนาม กมพชา ฟลปปนส แรงงานเพศชายเทานน เปนตน ในทางกลบกนภาคการเพาะปลก แรงงานตางชาตจาก 14 ประเทศไดรบอนญาต นอกจากนแรงงานชายเปนทตองการมากกวาแรงงานหญง ในภาคบรการนนจะมขอจ ากดดานการท างานมากกวาหนวยงานดานอน เชนการท างานในรานอาหาร โดยแบงเปนการท างานประเภททวไปหรอการท างานเปนพอครว พนกงานท าความสะอาดในบรษท พนกงานสงของตามทาเรอ เปนตน

อยางไรกตามในทางปฏบตตวเลขของแรงงานตางชาตกขนอยกบผลประกอบการและขนาดของธรกจ แรงงานจากบงคลาเทศไมไดรบอนญาตใหท างานในภาคบรการ สวนในแรงงานภาคการกอสรางนนอยภายใตเงอนไขทวานายจางจะตองจดทะเบยนและไดรบการอนมตตอคณะกรรมการพฒนาอตสาหกรรมการกอสราง The Construction Industry Development Board (CIDB) นอกจากนจ านวนของแรงงานกขนอยกบขนาดของโครงการ ซงในอตสาหกรรมภาคการผลตดงกลาวแรงงานจากบงคลาเทศกไมไดรบอนญาตใหท างานเชนกน

91

บทท 5

ปญหำและขอจ ำกดเกยวกบกำรจดกำรกำรเขำประเทศ

และกำรจำงแรงงำนทผดกฎหมำย

ส าหรบรายละเอยดผลการศกษาจากทงการสมภาษณเชงลกและการสนทนากลมแบบ

เฉพาะ พบวา ปญหาและขอจ ากดเกยวกบการบรหารจดการดานแรงงานขามชาต การจดการการ

เขาประเทศของไทยนน สามารถจดแบงออกเปน ประเดนเกยวกบนโยบายและกฎหมายทเกยวของ

กบแรงงานขามชาตและประเดนการบรหารจดการดานแรงงานขามชาต ส าหรบการศกษาปญหาและ

ขอจ ากดเกยวกบการจดการการเขาประเทศและการจางแรงงานทผดกฎหมายนน คณะผวจยได

ท าการศกษาโดยมระเบยบวธวจยเปนการวจยเชงคณภาพ ซงประกอบดวย 1) การสมภาษณเชงลก

(In-depth Interview) โดยมแบบสมภาษณแบบกงมโครงสรางเปน เครองมอวจย และ 2) การ

สนทนากลมแบบเจาะจง (Focus group discussion) โดยเกบรวบรวมขอมลจากตวแทนจากภาครฐ

ภาคเอกชนและภาคประชาสงคม โดยการน าเสนอผลการศกษาจะไดน าเสนอตามล าดบกรณศกษา

คอไทยและมาเลเซยโดยมรายละเอยดดงตอไปน

5.1 ปญหาและขอจ ากดเกยวกบการจดการการเขาประเทศและการจางแรงงานท

ผดกฎหมายของไทย

5.2 ปญหาและขอจ ากดเกยวกบการจดการการเขาประเทศและการจางแรงงานท

ผดกฎหมายของมาเลเซย

5.3 เปรยบเทยบการจดการการเขาประเทศและการจางแรงงานทผดกฎหมายของ

ไทยและมาเลเซย

5.1 ปญหำและขอจ ำกดเกยวกบกำรจดกำรกำรเขำประเทศและกำรจำงแรงงำนทผดกฎหมำย

ของไทย

5.1.1 ปญหาและขอจ ากดเกยวกบการจดการการเขาประเทศตามพระราชบญญตคนเขา

เมอง พ.ศ. 2522

(1) กำรจดกำรคนเขำเมองทผดตำมพระรำชบญญตคนเขำเมอง พ.ศ. 2522 สำมำรถ

แบงเปนประเดนพจำรณำออกไดดงน

92

ก.พระรำชบญญตคนเขำเมอง พ.ศ. 2522 ใน มำตรำ 17 ได อธบายวา “ในกรณพเศษ

เฉพาะเรอง ใหคณะรฐมนตรอนญาตใหคนตางดาวผใดหรอจ าพวกใดเขามาอยในราชอาณาจกรได

โดยใหยกเวนไมจ าตองปฏบตตามพระราชบญญตน แตใหปฏบตตามมตของคณะรฐมนตร” ซงผล

จากการบงคบใชมาตราดงกลาวในประเดนทเกยวของกบการจดการคนเขาเมอง สามารถพจารณาได

จากมตคณะรฐมนตรดงทไดอธบายในขางตนตามขอท 4.1.1 วาพระราชบญญต พ.ศ. 2522 มาตรา

17 ถอเปนหวใจหลกในการอนญาตใหแรงงานสามสญชาตทเขามาอยางผดกฎหมาย สามารถอาศย

อยในประเทศไทยไดเปนการชวคราวตามเงอนไขทรฐก าหนด ผานการปรบใชนโยบายในลกษณะ

ผอนผน โดยวางแนวทางการปฏบตการจดทะเบยนแรงงานขามชาตผดกฎหมายเปนรายปนบตงแตป

พ.ศ. 2535 เปนตน โดยเรมจากการจางงานผพลดถนสญชาตพมาหรอผหลบหนการเขาเมองจาก

พมาทมถนทอยถาวรในประเทศไทยไดชวคราวเทานน และเฉพาะเขต 9 จงหวดชายแดนซงมแรงงาน

จากพมาเขามาท างานอยกอน อยางไรกด การผอนผนการท างานและอยในประเทศอยางผดกฎหมาย

ถกด าเนนการปรบใชครงแรกโดยผานทางมตคณะรฐมนตรป พ.ศ. 2539 ซงนโยบายปดงกลาว

อนญาตใหแรงงาน 3 สญชาตสามารถจดทะเบยนแรงงานขามชาตผดกฎหมายเปนรายป ใน 37

จงหวด แตอยางไรกตามตงแตป 2544 จนถงปจจบนอนญาตใหแรงงานสามสญชาต อนญาตให

สามารถจดทะเบยนไดทกประเทศ ภายใตลกษณะของงานกรรมกรใน 24 ประเภทกจการเทานน

และงานคนรบใชในบานในลกษณะของการควบคมจ านวนแรงงงานทไดรบอนญาตและผอนผน

อาจกลาวไดวาหลกการในมาตรา 17 นนยกเวนหลกปฏบตทถกตองตามมาตรา 12 (1) และ

12 (3) และหลกการตามมาตรา 54 ในการเขาประเทศ การท างาน รวมถงการผลกดนกลบประเทศ

กลาวคอ ผเดนทางทประสงคจะเขามายงประเทศไทยนนจะตองมเอกสารด งตอไปน คอ 1.หนงสอ

เดนทาง 2 ใบตม.6 โดยจะตองยนรายการดงกลาวใหแกพนกงานเจาหนาทตามทก าหนดไวในมาตรา

18 ซงหากไมมเอกสารดงกลาวในขางตนยอมถอไดวาเปนบคคลตองหามเขาประเทศตามมาตรา

12(1) แห งพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522 นอกจากน ตามมาตรา 12(3) เชน มต

คณะรฐมนตรในวนท 15 มกราคม 2556 ผอนผนใหแรงงานตางดาวทหลบหนเขาเมองผดกฎหมาย

สามสญชาต ทลกลอบท างานอยกบนายจางในประเทศไทยสามารถอยและท างานแลวรวมทงบตร

ของแรงงานตางดาวในขางตนทอายไมเกน 15 ป ในระยะเวลา 120 วน และไดรบอนญาตใหเปน

บคคลผเดนทางเขาประเทศโดยถกกฎหมาย (กระทรวงแรงงาน (2559). และด าเนนการใหไดรบ

หนงสอเดนทางชวคราว หรอเอกสารรบรองบคคลจากประเทศตนทางตามสญชาต โดยมใหน า

บทบญญตตามมาตรา 12 (3) ตามพระราชบญญตคนเขาเมองพ.ศ. 2522 มาบงคบใชกบแรงงานตาง

ดาว 3 สญชาตดงกลาว และไมตองผลกดนกลบออกไปนอกราชอาณาจกรตามมาตรา 54 แหง

93

พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522 โดยสามารถน าเอาหลกฐานดงกลาว เพอยนยนขอรบการ

ตรวจลงตราประเภทคนอยชวคราว โดยใหอยในราชอาณาจกรไดเปนเวลา 2 ป สามารถขออยใน

ราชอาณาจกรไดอกครงเดยวไมเกน 2 ป โดยสามารถประกอบอาชพเปนกรรมกรหรอรบจางท างาน

ดวยก าลงกายโดยไมไดอาศยวชาความรหรอการฝกทางวชาการตามมาตรา 12(3) ได

ทงน จะเหนไดวาการตราบทบญญตมาตรา 17 ในพระราชบญญตคนเมอง พ.ศ. 2522

สะทอนถงการเหนความส าคญของการแกปญหาการจดการคนเขาเมองทผดกฎหมายของรฐไทยใน

กรณพเศษเฉพาะเรองซงอาจเปลยนแปลงไดตามสถานการณตามยคสมย แตอยางไรกด การบงคบใช

มาตรา 17 อาจเปรยบเสมอนเปนดาบสองคม กลาวคอ ประเทศไทยไดมการแกปญหาแรงงานทผด

กฎหมายโดยผานทางมตของคณะรฐมนตรในประเดนดานการจางแรงงานขามชาตตงแตป 2535

เปนตนมา ท าใหแรงงานขามชาตทเขาเมองผดกฎหมายมสทธอาศยและท างานอยในประเทศไทย

เปนการชวคราวได แตเนองดวยความตองการใชแรงงานของผประกอบการในประเทศไทยในแรงงาน

ประเภท 3 D มปรมาณทเพมขนและตอเนอง ประกอบกบกระบวนการจดการภายในของประเทศ

ไทยในการพสจนสญชาตยงมความลาชาและการทบซอนกนของกระบวนการท างานของหลาย

หนวยงาน ท าใหแรงงานประเภทดงกลาวยงคงอาศยและท างานอยในประเทศไทยเรอยมาจนไม

สามารถผลกดนกลบสประเทศตนทางเพอใหกลบเขามาใหมตามกระบวนการทถกกฎหมายภายใต

ความตกลงดานการจางแรงงานทวภาค (MOU) ระหวางประเทศไทยกบประเทศเพอนบาน 3

สญชาต ซงไดแก ประเทศพมา ลาว กมพชา และเวยดนามได ซงการบงคบใชกฎหมายในลกษณะ

ดงกลาวสะทอนถงการแกปญหาการจดการแรงงานทผดกฎหมายทปลายเหต จงท าใหปญหาการจาง

งานแรงงานทผดกฎหมายในประเทศไทยยงคงมอยอยางตอเนอง

จากการทไดอธบายไปแลวดงขางตนวามาตรา 17 เปดชองใหคณะรฐมนตรก าหนดนโยบาย

ดานการแรงงานเพอปรบใชใหเขากบสถานการณและความเปนจรงในแตละชวงเวลาซงแบงออกเปน

4 ยค ซงอาจกลาวโดยสรปไดวา

1. ยคชวงกอนป พ.ศ.2535 การผอนผนใหแรงงานผพลดถนสญชาตพมาหรอผหลบหนเขา

เมองสญชาตพมาทงนเนองจากปจจยภายนอกคอ เกดเหตจลาจลในการเมองภายในพมาท าใหชาว

พมาหลบหนเขามาในไทยเปนจ านวนมาก ปจจยภายในไดแก ความตองการแรงงานไรฝมอของ

กจการภาคกอสรางและประมง

2. ยคตอมาตงแต พ.ศ.2535-2545 หลกส าคญในยคดงกลาวคอ การจดทะเบยนเฉพาะตว

แรงงานอนญาตใหแรงงานท างานไดเฉพาะในบางจงหวดและบางภาคการจางงาน นโยบายทปรบใช

94

เปนลกษณะของนโยบายผอนปรน แตอยางไรกดในชวงปพ.ศ.2544 มมตคณะรฐมนตรผอนผนให

แรงงานขามชาตทหลบหนเขาเมองสามารถมาขนทะเบยนไดในทกจงหวดและเปนครงแรกทแรงงาน

สามารถมาขอขนทะเบยนไดดวยตวเอง

3. ยค พ.ศ. 2546-2552 ในชวงปพ.ศ. 2547 ใหมการขนทะเบยนแรงงานรวมผตดตามดวย

โดยผตดตามมอายตงแต 1 ปขนไปวตถประสงคของการขนทะเบยนคอเพอใหสถานการณตวเลขตรง

กบความเปนจรง การขนทะเบยนในทนคอขนทะเบยนเพอรบบตรประชาชน 13 หลก ประการตอมา

เนองดวยประเทศไทยไมประสงคไมใหมแรงงานทผดกฎหมายอกตอไปจงใหมการปรบสถานะ

แรงงานทเขาเมองผดกฎหมายใหเปนแรงงานทเขาเมองและท างานอยางถกกฎหมายโดยผาน

ขอตกลงทวภาคระหวางประเทศไดแก ไทย -พมา ไทย-ลาว ไทย-กมพชา เพอเปนการยนยนวา

แรงงานเดนทางมาจากประเทศตนทางทผานการพสจนสญชาตมาแลว

4. ยค ปพ.ศ.2553-2559 มการจดตงหนวยบรหารดานแรงงานผานศนยบรการเบดเสรจ

รวมทงมการแกปญหาการประมงผดกฎหมายโดยผานทางออกค าสงภายใตรฐบาลคณะรกษาความ

สงบแหงชาต อาจกลาวไดวาในยคนปญหาการคามนษยและแรงงานผดกฎหมายโดยเฉพาะอยางยง

ในภาคประมงไดรบการดแลเปนพเศษเนองจากสภาวะกดดนจากองคกรภายนอกเชน สหภาพยโรป

และรายงานการคามนษยจากประเทศอเมรกา เปนตน

ข.กรณกำรปรบใชพระรำชบญญตคนเขำเมอง พ.ศ.2522 ในลกษณะกำรปรบใชกบทก

ดำนตรวจคนเขำเมองโดยไมมกำรแบงแยกกำรใชไมวำจะเปนทำงบก ทำงน ำหรอทำงอำกำศ

เนองจากขอเทจจรงทวาพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522 ปรบใชมาเปนระยะเวลา

เกอบ 4 ทศวรรษ แมวาจะมการแกไขลาสด ตอนป พ.ศ. 2542 แตประเดนทแกไขนนเปนเรอง

คาธรรมเนยมเทานนหาใชสาระส าคญในประเดนการจดการการเขาประเทศไม ผลคอกฎหมาย

ดงกลาวไมสอดรบกบการท างานของเจาหนาทแตละดาน ซงสามารถอธบายและยนยนจากไดดงน

เจาหนาดานตรวจคนเขาเมองสะเดา) เมอวนท9 กนยายน พ.ศ.2559 ณ ทดานตรวจคนเขา

เมองสะเดา ไดใหขอมลวา “เนองดวยตวบทกฎหมายมลกษณะเกาแก คร าคร ซงใชมาเปนระยะ

เวลานานกวา 40 ป ซงในยคปจจบนเทคโนโลยกาวล ามากขน และกาวไปสโลกาภวตน สถานการณ

เปลยนแปลงไปตามกาลเวลา แตตวบทกฎหมายยงคงอยกบท แมจะไดมการเปลยนแปลงไปบางแลว

แตโดยภาพรวมกยงคงมรปแบบเดม ยงไมไดมการพฒนาไปตามยคสมย ยกตวอยางเชน ดานตรวจ

คนเขาเมองทงทางบก ทางน าและทางอากาศ ใชพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522 ฉบบ

เดยวกนทงหมด โดยททง 3 ทางมสภาพทางภมศาสตรแตกตางกน”

95

เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองจงหวดสงขลา) เมอวนท30 กนยายน พ.ศ.2559 หองดร.

สมคด คณะนตศาสตร มหาวทยาลยทกษณ วทยาเขตสงขลา ไดใหขอมลวา “กฎหมายการจดการ

การเขาประเทศโดยเฉพาะประเทศสงคโปร กฎหมายส าหรบควบคมและการจดการการเขาประเทศ

แยกจากทางบกและทางน า ซงประเทศไทยควรเอาเปนแบบอยาง”

จากประเดนปญหาดงกลาวทางคณะผวจยเหนวา ผลของการไมมกฎหมายเฉพาะในแตละ

ดาน ท าใหการปรบใชกฎหมายและการตความกฎหมายของเจาหนาทไมสอดคลองกน เนองจาก

พระราชบญญตดงกลาวมหลายขอบททใหอ านาจเจาหนาทในการใชดลยพนจจนบางครงท าใหเกด

การท างานทไมเปนเอกภาพ นอกจากนแมจะมการปรบปรงพระราชบญญต พ.ศ. 2522 แกไข

เพมเตม พ.ศ.2542 แตกเปนเพยงการปรบปรงแกไขในสวนของคาธรรมเนยมเทานน ไมรวมถงวธการ

จดการคนเขาเมอง โดยพระราชบญญตดงกลาวกยงมวธการจดการคนเขาเมองทมลกษณะไมทนสมย

และใชมาเปนระยะเวลานานแลว เนองจากสถานการณในปจจบนเปลยนแปลงไปกาวสยค

โลกาภวฒน จงเกดปญหาวา ประเทศไทยยงคงมการใชกฎหมายเดม ซงไมอาจสอดคลองกบ

สถานการณปจจบนสงผลใหเจาหนาทในแตละดานตความกฎหมาย ไมตรงกน เกดปญหาในการ

บงคบใชกฎหมายทไมเปนไปในทศทางเดยวกน

ค.ปญหำควำมลำหลงของพระรำชบญญตคนเขำเมอง พ.ศ.2522

ผลการศกษาจากการสมภาษณ พบวาปญหาเรองความลาหลงของขอระเบยบหรอกฎหมาย

ทเกยวกบการจดการการเขาประเทศ โดยเฉพาะพระราชบญญตการจดการคนเขาเมอง พ.ศ.2522 ท

มการประกาศใชมาอยางยาวนาน โดยยงไมไดมการปรบแกไขใหเขากบบรบททเปลยนแปลงภายหลง

การเขาสของประชาคมอาเซยนตงแตป พ.ศ.2558 เปนตนมา (Post-ASEAN 2015) รวมถงการ

ขบเคลอนนโยบาย Thailand 4.0 นบเปนประเดนทผ เกยวของหลายฝายทงจากภาครฐและ

ภาคเอกชนมความเปนหวง ซงประเดนดงกลาวไดรบการยนยน ดงน

เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองปาดงเบซารไดใหขอมลวา ) เมอวนท9 กนยายน พ.ศ.2559

ณ ทดานตรวจคนเขาเมองปาดงเบซาร “พรบ.คนเขาเมอง 2522 ซงเหนวา พ.ศ.น คอนขางเกาใน

การแกไขมากๆ ถาจ าไมผดนแกมา 3 ครง.....แลวกจะมปญหาเรองกฎหมายลกออกมาเยอะแลวกเกา

อก”

96

จากประเดนปญหาดงกลาวคณะผวจยสามารถสรปเปนประเดนส าคญไดดงน

1. ควรจะมการปรบแกกฎหมายพระราชบญญตคนเขาเมองใหมการยกเลกการปรบใช ใบ

ตม.6 ดวยเหตผลและความจ าเปนตามทไดกลาวไปแลวขางตน

2. ออกกฎหมายแยกระหวางภาคพนดน พนน า และอากาศในประเดนเรองการจดการคน

เขาเมองเนองมาจากแตละดานมลกษณะพเศษและความจ าเปนของการปรบใชกฎหมายทมลกษณะ

แตกตางกนออกไป

3. ควรมการก าหนดใหมเจาหนาทลามอยประจ าแตละดานโดยเฉพาะอย างยงพนทตด

ชายแดน

4. ควรออกกฎหมายใหส านกงานตรวจคนเขาเมองเปนหนวยงานทรบผดชอบทงหมดใน

ประเดนของการออกเอกสารส าคญในการเดนทางเขาออกประเทศเนองจากในปจจบนนอ านาจหลก

ของเจาหนาทตรวจคนเขาเมองมเพยงแคตรวจเอกสารทหนวยงานอนท ามาซงขาดความเปนเอกภาพ

ในการท างาน

(2) ระบบกำรจดกำรกำรเขำประเทศของดำนตรวจคนเขำเมอง

ก.ระบบกำรจดกำรกำรเขำประเทศผำนทำงรปแบบ PISCES ( Personal Identification

Secure Comparison and Evaluation System) และE – finger print

อาจกลาวไดวาระบบการจดการคนเขาเมองนนไมไดระบไวในพระราชบญญตคนเขาเมอง

พ.ศ. 2522 วาจะตองท าอยางไร แตประเดนดงกลาวสามารถอธบายไดจากทางปฏบตทอธบายไป

แลวขางตนในบทท 2 และ3 กลาวคอ มการใชระบบการเขาผานและเขาออกราชอาณาจกรกระท า

การโดยผานทางระบบทเรยกวา PISCES ( Personal Identification Secure Comparison and

Evaluation System) ซงระบบดงกลาวเหลอใชอยสนามบนนานาชาตของประเทศไทยและดาน

ตรวจคนเขาเมองบางดานเทานน แตในปจจบนใชระบบ PIBICS (Personal Identification and

Blacklist Immigration Control) คอลกษณะการท างานทเชอมตอกนหมดในการตรวจสอบ ซงทงส

ดานตรวจคนเขาเมองทลงพนทใชระบบแบบ PIBICS ในการจดการคนเขาเมอง นอกจากระบบท

กลาวมาดงกลาวตนแลว ยงมระบบ E – finger print เชอมโยงขอมลบคคลตองหามกบระบบ

PIBICS และบคคลตามหมายจบจากฐานขอมลในระบบ POLIS ซงระบบดงกลาวไดรบการปฏบต

ตามหนวยตรวจคนเขาเมองตางๆ อาจกลาวไดวาเพอใหระบบการจดการเขาประเทศใหม

ประสทธภาพมากยงขน มการปรบใชระบบ e – finger print ควบคมกบระบบ PIBICS โดย

ประเดนดงกลาวไดรบการยนยน ดงนคอ

97

เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองสะเดา เมอวนท9 กนยายน พ.ศ.2559 ณ ทดานตรวจคน

เขาเมองสะเดา ใหขอมลวา “มการใชระบบเทคโนโลยสารสนเทศของส านกงานตรวจคนเขาเมอง

หรอทเรยกวาระบบ PIBICS และ มระบบเพมมาอกตวหนง คอ ระบบ E-finger print เปนระบบ

สแกนนวมอ เพอใหการด าเนนการจดการคนเขาประเทศมประสทธภาพเพมมากขน”

นอกจากกระบวนการท างานของระบบ PIBICS สามารถอธบายไดจากบทสมภาษณ

เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองปาดงเบซารเมอวนท9 กนยายน พ.ศ.2559 ณ ทดานตรวจคนเขา

เมองปาดงเบซาร ซงไดใหขอมลวา “PIBICS เปนระบบขอมลคอมพวเตอร ไวส าหรบตรวจอนญาต

บนทกขอมลเขาและออก แจงจบกม หรอขออยตอ มนเปนระบบพนฐานของส านกงานตรวจคนเขา

เมอง จะมขนตอนวาถาไดรบหนงสอเดนทางมานกจะท าการ scan เปนเครอง scan อนเลกๆ อาน

หนงสอเดนทาง เพอตรวจสอบ จากนนกทการถายรปหนาไวเปนหลกฐานดวย ระบบนจะมการ

บนทกขอมลทงหมด ซงจะใชกนทวประเทศ เมอกอนเราใชของอเมรกา ซงเขาใหทนเรามา ซงถา

เครองเสยเรากตองท าหนงสอสงไปถงอเมรกากอนจงจะแกได ทางผใหญเลยมโครงการท าขอมล

ส าหรบดานตรวจคนเขาเมองโดยเฉพาะ และอกระบบหนงคอ ระบบตรวจหนงสอบตรผานแดน กคอ

border pass คอดานนใชอย 2 ระบบ”

อยางไรกด แมในทางปฏบตดานตรวจคนเขาเมองจะพยายามน าระบบเทคโนโลยมาใชใน

การจดการคนเขาเมองกตาม แตยงคงพบปญหาและอปสรรคบางประการ ไดแก การปรบใชใบตม.6

ซงสามารถอธบายไดดงน กลาวคอ

ข.ระบบกำรจดกำรกำรเขำประเทศผำนกำรปรบใชใบ ตม. 6

ถอเปนหลกฐานส าคญในการเดนทางเขาออกประเทศ ซงวตถประสงคของการปรบใช ใบ

ตม 6 นนเปนไปตามมาตรา 18 ของพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 โดยทสาระส าคญของใบ

ตม 6. คอเพอใหรขอมลอนนอกเหนอจากทปรากฏในหนงสอเดนทาง เชน รายละเอยดเทยวบน และ

สถานทพกในประเทศไทย เปนตน โดยยนแนบพรอมกบหนงสอเดนทาง ซงโดยปกตแลวใบ ตม.6 ม

ไวเพอแจกฟรใหกบผทเดนทางเขา-ออก แตปญหาคอคนบางกลมน าใบ ตม.6 ไปจ าหนายใหกบผท

เดนทางเขาออกประเทศโดยเฉพาะอยางยงกลมนกทองเทยว เปนการน าเอาเอกสารราชการมา

จ าหนาย เพอแสวงหาผลประโยชนโดยมชอบซงมความผดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 334

ซงความดงกลาวไดรบการยนยนจากเจาหนาทตรวจคนเขาเมองในเวทสนทนากลม (Focus) กลม

ดงน

98

เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองสะเดา เมอวนท9 กนยายน พ.ศ.2559 ณ ทดานตรวจคนเขา

เมองสะเดา ไดใหขอมลวา “ใบ ตม.6 ทน ามาจ าหนายในราคาใบละ 1 บาททจ าหนายใหกบทวรจน

นนคอสงทสะทอนใหเหนถงปญหาอยางเปนรปธรรม”

เจาหนาทฝายสบสวนไดเมอวนท30 กนยายน พ.ศ.2559 ณ หอง ดร.สมคด คณะ

นตศาสตร มหาวทยาลยทกษณ วทยาเขตสงขลา ใหขอมลวา “แจงยกเลก ตม.6 ถามวาเคยน าเสนอ

มย ผมกเคยน าเสนอ นงคยกบผวาทเปนปลดกระทรวง วา ตม.6 เลกดกวา เพราะเปนใบ ตม.6 เกา

เอา พรบ.คนเขาเมองมาตรา 18 ใหเขาดวาทานตองแกตรงน ทานเปนปลดกระทรวงใหทานไปเสนอ

แกเลย สดทายเรองยงเงยบอยเลย เปนหนาทของกระทรวงมหาดไทย ตม.ไมมอ านาจเดยวนมาเลเซย

เขาพฒนาการเขาประเทศไมตองเกบ”

จากขอเทจจรงทไดลงพนทคณะผวจยสามารถสรปปญหาของการทประเทศไทยยงมการ

ปรบใชใบ ตม.6อยไดออกเปน 3 ประเดนดงน กลาวคอ

1. ประเดนปญหาการคอรปชนเพอแสวงหาประโยชนอนมชอบจากใบตม.6 อนเนองมาจาก

โดยปกตแลวนน ใบตม.6นนเปนเอกสารทแจกฟรใหกบผทเดนทางออกนอกประเทศไมวาขาเขาหรอ

ขาออกแตส าหรบกรณผประกอบการการทองเทยวทางส านกงานตรวจคนเขาเมองจะจ าหนายใบละ

1 บาทเพออ านวยความสะดวกใหแกนกทองเทยวเนองดวยขอเทจจรงดงกลาวนเองท าใหบางครงม

การทจรตคอรปชนเกดขนในกรณของการจ าหนายใบตม.6ใหกบนกทองเทยวในราคาทสง นอกจากน

ยงมปญหาการทจรตคอรปชนอนเปนการกระท าของเจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองทมการปลอม

แปลงใบตม.6 เพอน าไปจ าหนายใหกบผทเดนทางเขาออกประเทศ

2. ความยงยากและลาชาในขนตอนการเขาและออกประเทศเน องมาจากในบางครง

นกทองเทยวไมมความเขาใจและไมสามารถกรอกเอกสารไดผลคอเจาหนาทตองคอยอ านวยความ

สะดวกซงกอใหเกดเปนภาระและความลาชาในการด าเนนงานตอตวเจาหนาทเอง

3. ปญหาการสนเปลองงบประมาณในดานการจดการใบตม.6

ซงในประเดนดงกลาวคณะผวจยจงมความเหนวารฐบาลควรออกกฎกระทรวงเพอยกเลก

เอกสารใบ ตม.6 และน าระบบเทคโนโลยสารสนเทศเชนเดยวกบของประเทศมาเลเซย นนคอ ระบบ

Biometric –fingerprint มาใชแทนเพอเปนการปองกนปญหาการทจรตในการแสวงหาประโยชน

โดยมชอบจากเอกสารใบ ตม.6 และกอใหเกดความรวดเรวและยงสามารถลดคาใชจายของหนวยงาน

ตรวจคนเขาเมองในการผลตเอกสารดงกลาวอกดวย อนจะน าไปสระบบการจดการการเขาประเทศท

อยภายใตมาตรฐานเดยวกน

99

ค.ประเดนหนวยงำนทรบผดชอบในกำรตรวจคนเขำเมองกบหนวยงำนทจดท ำเอกสำร

กำรเขำ-ออกประเทศอยคนละสวนกน

ส าหรบประเดนเรองการขาดการบรณาการในเรองของอ านาจการจดท าเอกสารการเขาออก

ประเทศกลาวคอในทางปฏบต พบวา หนวยงานรบผดชอบในการท าหนงสอเดนทาง และเอกสาร

ผานแดน ออกจากคนละหนวยงาน กลาวคอ หนงสอเดนทางออกโดยกรมการกงสลอยภายใตการ

ควบคมของกระทรวงการตางประเทศ ในขณะทเอกสารผานแดนอยในความดแลของทางอ าเภอซง

สงกดกระทรวงมหาดไทย สงผลท าใหยากตอการตรวจสอบเนองจากใชระบบฐานขอมลทตางกน ตาง

จากของมาเลเซยทการออกเอกสารสทธดงกลาวเปนหนาทของส านกงานตรวจคนเขาเมองรบผดชอบ

แตเพยงหนวยงานเดยว ซงทางปฏบตดงกลาวไดรบการยนยนจากการลงพนทสมภาษณบคคล

ผปฎบตดงนคอ

เจาหนาทชดสบสวน เมอวนท30 กนยายน พ.ศ.2559 ณ หอง ดร.สมคด คณะนตศาสตร

มหาวทยาลยทกษณ วทยาเขตสงขลาไดใหขอมลวา “การแกกฎหมายตองเอาความจรงเปนหลก ตอง

ให การท าหนงสอเดนทาง หนงสอผานแดน ใบอนญาตการท างานอยในอ านาจของส านกงานตรวจ

คนเขาเมอง แตปจจบน การออกหนงสอผานแดนอยในของอ าเภอ ในขณะทหนงสอเดนทาง

กระทรวงการตางประเทศเปนคนออก ส านกงานตรวจคนเขาเมองมอ านาจเพยงแคตรวจเทานน”

เพอใหผอานไดเขาและเหนกระบวนทกลาวมาขางตนเปนรปธรรมสามารถอธบายไดตาม

โครงการดานลาง กลาวคอ

100

แผนภำพ 5.1 องคกรภำครฐและภำรกจทเกยวของกบกำรจดกำรกบกำรเขำประเทศ

จากแผนภาพดงกลาวสามารถอธบายไดดงนคอ ประเดนเรองของการท าหนงสอเดนทาง

และหนงสอผานแดนคณะผวจยมความเหนวาตองใหอยในความรบผดชอบของต ารวจตรวจคนเขา

เมองโดยตรงเนองจากส านกงานตรวจคนเขาเมองเปนหนวยงานในสงกดของส านกงานต ารวจ

แหงชาต เพราะวางายตอการตรวจสอบฐานขอมล แตในปจจบนหน งสอผานแดนอยในความ

รบผดชอบของอ าเภอ ซงสงกดกระทรวงมหาดไทย ซงใชระบบฐานขอมลในการตรวจสอบ ตางจาก

ส านกงานต ารวจแหงชาต อกทงหนงสอเดนทางอยในความรบผดชอบของกระทรวงการตางประเทศ

ระบบฐานขอมลทใชในการตรวจสอบกตางจากส านกงานตรวจคนเขาเมองและกระทรวงมหาดไทย

สงผลใหการจดเกบและการเขาถงขอมลดานการจดการคนเมองและประเทศมความแตกตางกน

ออกไป ท าใหการท างานขาดการบรณาการสงผลตอความเปนเอกภาพอกทงยงกอใหเกดปญหา

ในทางปฏบตนนคอฐานขอมลไมตรงกนท าใหการปฏบตงานของแตละหนวยงานเกดความลาชา ซง

ปญหาหลกมสาเหตมาจากกฎหมายไมไดมอบอ านาจเบดเสรจเดดขาดไวเพยงหนวยงานเดยว ผลคอ

101

แตละหนวยงานกท าหนาทแยกสวนกนออกไปและแมวาจะมการเสนอจากผปฏบตงานจรงใหมการ

แกกฎหมายแตปญหาดงกลาวกยงคงไมไดรบการแกไข

นอกจากนประเดนเรองการแกไขและการบงคบใชกฎหมายกมประเดนทนาสงเกต ดงน

ในทางความเปนจรงฝายนตบญญตท าหนาทตรากฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายทเกยวของกบคนเขา

เมองเชน พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 เพอใหหนวยงานทางปกครองคอ เจาหนาทตรวจ

คนเขาเมองเปนผบงคบใช ท าใหเกดปญหาเรองความไมสอดคลองกนระหวางตวกฎหมายในทาง

ทฤษฎและในทางปฏบต เนองจากผออกกฎหมายไมไดเปนผบงคบใช สวนตวผบงคบใช ไมไดเปนคน

ออกกฎหมายเอง

(3) กำรปรบใชพระรำชบญญตปองกนและปรำบปรำมกำรคำประเวณ พ.ศ. 2540

อาจกลาวไดวาพระราชบญญตฉบบนถอเปนอกหนงพระราชบญญตททางส านกงานตรวจคน

เมองน ามาพจารณาประกอบควบคกบการใชพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 ทงนเนองมาจาก

ในประเดนคนเขาประเทศนนจะแบงเปน 2 ประเภทดงน กลาวคอ ประเภทแรกคอกลมคนทเอกสาร

ในการเดนทางเขาประเทศไมสมบรณหรอไมครบตามทกฎหมายก าหนดไวซงถาเปนกรณดงกลาว

พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 ก าหนดไวคอการไมใหคนเหลานนเดนทางเขามาใน

ราชอาณาจกร ประเภทตอมาคอกลมคนทหลบหนเขาประเทศโดยมวตถประสงคเพอแสวงหา

ผลประโยชนจากประเทศปลายทางกรณดงกลาวส านกงานตรวจคนเขาเมองจะปรบใช 2

พระราชบญญตทส าคญ ไดแก พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522และ พระราชบญญตปองกน

และปราบปรามการคาประเวณ พ.ศ. 2540 ซงผลของการปรบใชกฎหมายทงสองฉบบมความ

แตกตางกนอยางมนยส าคญ ซงขอมลดงกลาวไดรบการยนยนจากเจาหนาทตรวจคนเขาเมองดงน

เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองปาดงเบซารเมอวนท9 กนยายน พ.ศ.2559 ณ ดานตรวจคน

เขาเมองปาดงเบซารไดใหขอมลวา “คอในการจบกม ตอนนปจจบน การหลบหนเขาเมอง เคาตอง

มสหวชาชพเขามาสอบถามเรองคามนษยกอน วาเกยวของรปาว มนจะไปเกยวกบกฎหมายคามนษย

อก คอการจบกมจะตองมการสอบปากค ากอน วาเขาคามนษยรปาว ถามนมกระบวนการในการ

กระท าความผดเนย ถามตวการในการน าพาเขามา ซงถาเคาตกเปนเหยอเคากไมตองรบโทษ แตเคา

ตองไปอยท พฒนาสงคม กอนเคากจะยอมรบวาหลบหนเขาเมองดกวา เพราะหลบหนเขาเมองเมอ

คดสนสดแลวจะผลกดนไดเรวกวา แตถาเขาคามนษยกตองเขาอยประมาณ 3เดอน คอมนจะไปโยง

กบกฎหมายอนดวยไง ไมเฉพาะแต พรบ.คนเขาเมอง”

102

ผลคอในทางความเปนจรงผเสยหายมกจะปฏเสธกระบวนการการเยยวยาในเรองการคา

มนษยเนองมาจากมกระบวนการทซบซอนตวเหยอมกจะยอมรบโทษตามพระราชบญญตคนเขาเมอง

แทน แตอยางไรกตามหากมการพสจนไดวาผเสยหายเปนเหยอของกระบวนการการคามนษยกจะสง

ตอไปยงหนวยงานทเกยวของตอไป

ประเดนการสงตวผกระท าความผดกลบไปยงประเทศตนทางแบงออกเปนขอพจารณา 3

ประการดงน

1. กรณผกระท าความผดเปนแรงงาน 3 สญชาต (พมา ลาว กมพชา) กระบวนการพสจน

สญชาตถอเปนหนงในกระบวนการทจะตองกระท ากอนจะสงตวบคคลกลมดงกล าวกลบไปยง

ประเทศปลายทางซงไดรบการยนยนจากเจาหนาทตรวจคนเขาเมองดงน

เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองไดใหขอมลวาเมอวนท30 กนยายน พ.ศ.2559 ณ หอง ดร.

สมคด คณะนตศาสตร มหาวทยาลยทกษณ วทยาเขตสงขลา “ถาไมจายกด าเนนคด ถอวาผด

กฎหมาย จรงๆแคอยเกนกผดแลว เจาหนาทจะมชดสบ ถาเจาหนาทไปตรวจเจอกจบ ขนศาลใน

คดอาญา แตถาเขาเดนมามอบตวกปรบวนละ 500 บาท ถาสมมตเดนไปเจอพมา เอย พมาตอนน

เคายกเวนอย ก 3 สญชาตไงตอนน สามสญชาตทวาคอ ลาว พมา กมพชา ตามกฎกระทรวงมง เคา

ผอนผนใหคน 3 สญชาตนยงไมตองจบกมรอระหวางสงตวกลบ คอ ชวงระหวางพสจนสญชาต”

2. กลมบคคลทไมใชแรงงาน 3 สญชาต (พมา ลาว กมพชา) กจะเขาสกระบวนการปรบใช

พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 กลาวคอ มาตรา 62 ผใดไมปฏบตตามมาตรา 11 หรอมาตรา

18 วรรคสองตองระวางโทษจ าคกไมเกนสองปและปรบไมเกนสองหมนบาทซงผลของการปรบใช

มาตราดงกลาวคอผกระท าความผดจะตองรบโทษกอนจะถกสงตวกลบไปยงประเทศตนทาง

3. กรณพสจนไดวาผกระท าความผดเปนเหยอของการคามนษยเจาหนาทตรวจคนเขาเมอง

กมกระบวนการคดกรองผเสยหายโดยผานทางสหวชาชพทกฎหมายก าหนดไวซงไดรบการยนยนจาก

เจาหนาทตรวจคนเขาเมองดงน

เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองปาดงเบซารเมอวนท9 กนยายน พ.ศ.2559 ณ ดานตรวจคน

เขาเมองปาดงเบซาร ไดใหขอมลวา “สหวชาชพ กอาจจะม นกกฎหมาย นกอยการ พฒนาสงคม

ตม. ตร. แพทย อะไรง รวมกนหลายคนแลวกสมภาษณเคากอน แลวใหเคาวนจฉยวาเปนเหยอคา

มนษยหรอปาว ถาเปนเหยอกให พฒนาสงคมรบผดชอบไป”

4. แตอยางไรกดแมวาจะพสจนไดวามการลกลอบหลบหน เขาเมองซงถอเปนการละเมด

พระราชบญญตคนเขาเมองจรงแตหากมขอเทจจรงเปนปรากฎชดวาบคคลประเภทดงกลาวหลบหน

103

เขามาเนองดวยเหตไมสามารถเดนทางกลบประเทศตนทางไดเพราะสงคราม หรอความไมสงบอนใด

ผลคอ ประเทศไทยมหนาทตองดแลกลมบคคลดงกลาวใหอยภายในประเทศโดยการจดหาสงส าคญ

จ าเปนพนฐานใหแกกลมบคคลเหลานนจนกวาภยพบตหรอเหตการณดงกลาวจะสงบลงภายใต

กฎหมายระหวางประเทศเรองหลกการหามผลกดนกลบไปเผชญอนตรายซงจากขอเทจจรงพสจนได

แลวในหลายกรณวาประเทศไทยปฏบตตามหลกดงกลาวซงไดรบการยนยนจากเจาหนาทตรวจคน

เขาเมองดงน

เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองเมอวนท30 กนยายน พ.ศ.2559 ณ หอง ดร.สมคด คณะ

นตศาสตร มหาวทยาลยทกษณ วทยาเขตสงขลา ไดใหขอมลวา “กเกดภยพบต อยางโดนระเบด เรา

กจะอนญาตใหเปนเคสๆไป มนเปนอ านาจของผบญชาการต ารวจตรวจคนเขาเมองใชซงเคาไม

สามารถเดนทางไดเรากจะอนโลมผอนผนให ถอวาไมผดเพราะเขามเหตสดวสยใชซงเคาไมสามารถ

เดนทางไดเรากจะอนโลมผอนผนให ถอวาไมผดเพราะเขามเหตสดวสย”

5.1.2 ปญหำและขอจ ำกดทเกยวของกบกำรจำงงำนของไทย

ในประเดนของการจางงานของรฐทเกยวของกบประเดนท างานนนมกฎหมายทเกยวของ

ดงน คอ 1.พระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ. 2551 2. พระราชบญญตเงนทดแทน พ.ศ.

2537 และ 3. บนทกความเขาใจวาดวยการจางงานตามความตกลงทวภาคดานความรวมมอดานการ

จางแรงงาน MOU กบประเทศเพอนบาน 3 สญชาต เปนตน โดยคณะผวจยขออธบายรายละเอยด

และตงขอสงเกตบางประการเกยวกบบทบญญตดงกลาวรวมถงเอกสารทางกฎหมายตางๆทเกยวของ

ตามล าดบ ดงน

(ก)พระรำชบญญตกำรท ำงำนคนตำงดำว พ.ศ. 2551

พระราชบญญตฉบบน ไดก าหนดรายละเอยดการท างานของคนตางดาว รวมทงหลกความ

จ าเปนของการมใบอนญาตท างาน อกทงก าหนดบทลงโทษทงกรณลกจางและนายจางผซงฝาฝน

บทบญญตของกฎหมาย อาจกลาวไดวาสาระส าคญของพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ.

2551 มการปรบเปลยนไปจากกฎหมายฉบบเดมหลายประการไมวาจะเปน การก าหนดใหมกองทน

เพอสงคนตางดาวกลบนอกราชอาณาจกร มคณะกรรมการพจารณาการท างานของคนตางดาวและ

คณะกรรมการพจารณาอทธรณการท างานของคนตางดาวรวมทงก าหนดคาธรรมเนยมการจางงาน

และในสวนการท างานของคนตางดาวนนมการปรบเปลยนใหคนตางดาวอาจท าไดโดยจากเดม

ก าหนดงานทคนตางดาวหามท าโดยตองแบงไปเปนตามหลกการ 3 ประการ คอ 1.การค านงถงความ

104

มนคงของชาต 2. โอกาสในการประกอบอาชพของคนไทย 3. และความตองการแรงงานตางดาวท

จ าเปนตอการพฒนาประเทศ ซงตามพระราชบญญตดงกลาวมขอพจารณาเกยวกบแนวทางการจาง

งานแรงงานทผดกฎหมาย ดงน

ค ำนยำมของกำรจำงแรงงำนทผดกฎหมำย อาจกลาววา พระราชบญญตดงกลาวไมไดม

การก าหนดนยามไวแตประการใด ทงน แรงงานทผดกฎหมายอาจจะมหลายกรณอยางเชน กรณแรก

คอ แรงงานทลกลอบเขาเมองโดยไมมหนงสอเดนทางและไมไดไปด าเนนการขนทะเบยน กรณทสอง

คอเมอแรงงานไดเขาด าเนนการขนทะเบยนแลวและไดรบใบอนญาตท างานแลว เมอครบก าหนดอาย

การท างานแลวไมไปด าเนนการตอใบอนญาตท างานถอวาเปนแรงงานทอยเกน เปนตน ซงหากมการ

จางงานบคคลดงกลาวถอวาเปนการจางงานทผดกฎหมาย ซงหลกการดงกลาวกสอดรบการลงพนท

สมภาษณกลมตวอยาง ไดแก

ตวแทนจากหนวยงานของรฐ เมอวนท30 กนยายน พ.ศ.2559 ณ หอง ดร.สมคด คณะ

นตศาสตร มหาวทยาลยทกษณ วทยาเขตสงขลา ซงกได ใหค านยามของการจางแรงงานทผด

กฎหมายไววา “การจางงานทผดกฎหมายคออะไรไมร รแตเพยงวา การทกฎหมายบงคบคนทเขามา

ท างานในประเทศไทยนนตองไดรบอนญาตตามกฎหมาย”

หนวยงานเอกชน (สมาคมประมง จงหวดสงขลา) เมอวนท6 กนยายน พ.ศ.2559 ณ สมาคม

ประมงจงหวดสงขลา ไดใหนยามของการจางแรงงานทผดกฎหมาย ไววา “แรงงานทเขามาใน

ประเทศโดยไมไดจดทะเบยน และแรงงานทรฐบาลไมไดรบรองใหท างาน เปนแรงงานทผดกฎหมาย

และแรงงานทผดกฎหมายยงหมายความถง ลกษณะการเขาเมองมาโดยวธการลกลอบหรอหลบหน

เขามา รวมทงแรงงานทไมมใบอนญาตดวยแมจะเขามาท างานโดยม พาสปอรตกตาม”

ทงน จากการศกษาจากเอกสารทางกฎหมายและการลงพนทสมภาษณ อาจกลาวไดวา

พระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ. 2551 เปนกฎหมายทบงคบคนทเขามาท างานใน

ประเทศไทยตองไดรบอนญาตตามกฎหมายแรงงาน นอกจากน แมวาพระราชบญญตฉบบดงกลาว

จะไมไดก าหนดค านยามของค าวาการจางแรงงานทผดกฎหมายเอาไว แตสามารถสรปไดจากการลง

พนทสมภาษณผปฏบตงานวา การจางแรงงานทผดกฎหมายคอการจางแรงงานทเขาเมองมาโดยไมม

เอกสารใดๆ หรอเอกสารหมดอาย และแรงงานทผดกฎหมายยงหมายความถง ลกษณะการเขาเมอง

มาโดยวธการลกลอบหรอหลบหนเขามา รวมทงแรงงานทไมมใบอนญาตดวยแมจะเขามาท างานโดย

มหนงสอเดนทางกตาม

105

จากการทไดกลาวอางตามขางตนในประเดนการขาดไรซงค านยามของการจางแรงงานทผด

กฎหมายเอาไวคณะผวจยจงไดน าพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ.2551 มาตรา 51

มาปรบโดยสามารถสรปความไดวา การเขามาท างานโดยถกตองตามกฎหมายสามารถอธบายไดดงน

“บคคลธรรมดาทไมมสญชาตไทย (คนตางดาว) เมอเขามาท างานในประเทศไทยไมวาจะเขา

มาถกตองตามกฎหมายหรอไมกตาม จะตองไดรบใบอนญาตในการท างาน หากวาไมมใบอนญาตใน

การท างาน จะตองไดรบโทษตามกฎหมาย”

กำรก ำหนดงำนทคนตำงดำวสำมำรถท ำได โดยสาระส าคญอยในมาตรา 7 กลาวคอ คนตางดาวสามารถท างานทก าหนดไวในกฎกระทรวงโดยค านงถงความมนคงของชาตเปนเกณฑ โอกาสการท างานของคนไทยและประเดนความตองการของนายจางซงแตกตางจากรายละเอยดกอนแกไขเนองมาจากทก าหนดถงอาชพทคนตางดาวหามท า

โดยในปจจบนอาชพทคนตางดาวสามารถท าไดมทงสน 27 อาชพ ตามประกาศกระทรวง

แรงงานและสวสดการสงคมเรอง การก าหนดงาน 27 อาชพทใหคนตางดาวมาตรา 13 ดงนน

แรงงานขามชาตทไดรบการผอนผนใหอาศยและท างานในประเทศไทยไดชวคราวเพอรอการสงกลบ

ประเทศสามารถท างานใน 27 อาชพ ตามประกาศกระทรวงแรงงานและสวสดการสงคมทงนแรงงาน

ทมสถานะเปนแรงงานทไดรบการผอนผนไมตองด าเนนการขอใบอนญาตตามมาตรา 9 เพราะเหต

เปนแรงงานขามชาตทไดรบการผอนผนตาม มาตรา 13 แหงพระราชบญญตน แตอยางไรกตามเมอ

พจารณาตามมตคณะรฐมนตร มการอนญาตผอนผนใหแรงงานตางดาว 3 สญชาต (พมา ลาว และ

กมพชา) สามารถท างานได 2 อาชพ คอ 1. งานกรรมกร และ 2. งานบาน รายละเอยดปรากฏตาม

มตคณะรฐมนตร วนท 28มถนายน 2554

ดงนน เพอใหเกดความยดหยนในการท างาน การจางงานตามพนทชายแดนอาจเขามาได

ตามเอกสารอนแทนหนงสอเดนทางได ซงกสอดคลองกบการลงพนทบรเวณดานปาดงเบซาร ซงเปน

ชายแดนไทยและมาเลเซยโดยไดรบการยนยนขอมลดงกลาวจาก เจาหนาทดานตรวจคนเขาเมองปา

ดงเบซารเมอวนท9 กนยายน พ.ศ.2559 ณ ดานตรวจคนเขาเมองปาดงเบซาร วา “มการตรวจ

หนงสอเดนทางหรอเอกสารแทนหนงสอเดนทาง คอจะออกเปน Border pass กได ส าหรบคนใน

พนทอ าเภอสะเดา เพอไปมาหาสกน เมอกอนเคาจะอนญาตแค 7 วน แตตอนนเคาใหสทธเทา

หนงสอเดนทางแลว คอได 30 วน เขามาเลเซยไดโดยทไมตองใชวซา” ( มตคณะรฐมนตรลงวนท 11

ธนวาคม 2555 วาดวยขอตกลงระหวางไทย-มาเลเซยซงไดอธบายไวแลวในบทท 2 และ 4 )

สวนในประเดนการจ ากดการท างานของคนตางดาวนน พระราชบญญตฉบบนไดมการ

ก าหนดคาธรรมเนยมการจางงานเพอจ ากดคนตางดาวทไมใชชางฝมอเขามาท างานในราชอาณาจกร

แตอยางไรกด ยงมปญหาในทางปฏบตหลายประการ เชน ประเดนนายจางตองรบภาระคาใชจายท

106

เพมขน ระบบการบรหารจดการเงนคาธรรมเนยมยงไมมความชดเจนเทาทควรตวอยางการเกบ

คาธรรมเนยมการจางงานเพอใหมมาตรฐานเดยวกน เชน กรมจดหางานไดเสนอใหจดเกบ

คาธรรมเนยมการจางต าสด 200 บาทและสงสด 600 บาทแบงตามพนทและประเภทกจการ เชน

กจการประมงในทกพนทเกบคาธรรมเนยม 200 บาทตอคน ประเภทงานอตสาหกรรมในพนท

ชายแดน 300-400 บาทตอคน แตงานอตสาหกรรมในพนทเขตกรงเทพมหานคร 600 บาทตอคน

เปนตน

นอกจากน พระราชบญญตดงกลาวยงเปดโอกาสใหผทเกดในราชอาณาจกรแตไมไดรบ

สญชาตไทยตามกฎหมายวาดวยสญชาตไทย สามารถขอรบใบอนญาตการท างานได ซงเปนไปตาม

มาตรา 13 วรรค 4 และวรรค 5 ใหเปนไปตามหลกมนษยธรรม

ประการสดทาย พระราชบญญตฉบบนยงมการก าหนดใหจดตงกองทนเพอสงคนตางดาว

ออกนอกราชอาณาจกร โดยนายจางมหนาทในการหกคาจางและน าเงนเขาสกองทนหลกเกณฑการ

สงเงนเขากองทนมดงน คอก าหนดใหลกจางตองสงเงนเขากองทน เพอประกนเปนคาใชจายในการ

สงกลบโดยนายจางมหนาทหกเงนคาจางและน าสงเขากองทน เจาหนาทจะออกใบรบซงระบชอ เลข

ประจ าตวของลกจาง และจ านวนเงนใหนายจาง เพอใหลกจางเปนหลกฐาน หากนายจางไมน าเงนสง

ตองเสยเงนเพม 2% ตอเดอนใหลกจางเปนผจายเงนประกนตน และหากแรงงานเดนทางกลบดวย

ตนเองสามารถขอเงนคนไดโดยยนเอกสารทดานตรวจคนเขาเมอง และจะไดรบคนเงนโดยเรวภายใน

30 วน หากเกนจากนจะไดดอกเบย 7% ตอปหากสงเงนเขากองทนไมครบใหนายจางจายใหครบ (ด

มาตรา 18 19 20) ซงการก าหนดหกเงนคาจางแรงงานขามชาตดงกลาวมผลใชเฉพาะกบแรงงาน

จากประเทศพมา ลาวและกมพชาเทานน ซงถอไดวามลกษณะเปนการเลอกปฏบ ตและกอใหเกด

ภาระเกนควรแกแรงงานขามชาตซงมรายนอยในบางกรณ

(ข) พระรำชบญญตเงนทดแทน พ.ศ. 2537

พระราชบญญตดงกลาวไดก าหนดวางหลกเกณฑคมครองแรงงานจากกรณประสบอนตราย

หรอเจบปวยอนเนองมาจากการท างาน กลาวคอ การทแรงงานขามชาตนนประสบอนตรายหรอ

เจบปวยเนองจากการท างาน แรงงานขามชาตยอมมสทธไดรบคาทดแทนจากกองทนเงนทดแทน

ในเรองนส านกงานประกนสงคมไดก าหนดแนวปฏบตในการใหความคมครองแกแรงงานตางดาวท

ประสบอนตรายหรอเจบปวยเนองจากการท างาน เพอใหส านกงานประกนสงคมจงหวดแล ะ

ส านกงานประกนสงคมเขตพนทถอปฏบตเปนแนวทางเดยวกน โดยใหรายละเอยดไวในหนงสอเวยน

107

ท รส0711/ว751 ลงวนท 25 ตลาคม 2544 เกยวกบการใหความคมครองแรงงานตางดาวทประสบ

อนตรายหรอเจบปวยเนองจากการท างาน 1

ผลของหนงสอเวยนดงกลาว คณะผวจยตงขอสงเกตวามขนตอนและระเบยบทจ ากดสทธ

ของแรงงานขามชาต ในกรณทแรงงานขามชาตมสถานะภาพเปนแรงงานทไดรบการผอนผนให

อาศยและท างานในประเทศไทยไดชวคราว เพราะแรงงานดงกลาวมเพยงใบอนญาตท างานเพยง

อยางเดยวแตไมไดมหนงสอเดนทาง (Passport) เปนเหตใหแรงงานขามชาตตองเสยสทธในเงนสวน

นไปทงทสทธดงกลาวแรงงานสมควรทจะไดรบซงมมมองของกฎหมายดงกลาวตามพระราชบญญต

กองทนเงนทดแทน พ.ศ. 2537แมไมมเกณฑใดๆ ทเลอกปฏบตตอแรงงานขามชาต แตในการบงคบ

ใชกฎหมายภายใตแนวปฏบตของหนงสอเวยนรส.0711/ว.751 ถอวาเปนการเลอกปฏบตและขดตอ

หลกการของกฎหมาย ซงจะเหนไดวาหนงสอเวยน รส.0711/ว.751ก าหนดเงอนไขทเกนสมควรและ

ไมสอดคลองกบความเปนจรงของสงคม ในกรณขอเทจจรงทเกดขนดงกลาวอยระหวางการพจารณา

คดของศาลฎกา

ขอสงเกต การฟองเปนคดปกครองเพอขอใหเพกถอนแนวปฏบตของส านกงานประกนสงคม

หนงสอเวยนท รส0711/ว751 ลงวนท 25 ตลาคม 2544 2

1หนงสอเวยนท รส0711/ว751 ลงวนท 25 ตลาคม 2544 มสาระส าคญดงตอไปน แรงงานขามชาตทเขามาท างานเปน

ลกจางในประเทศไทยยอมมสทธไดรบความคมครองตามพระราชบญญตเงนทดแทน พ.ศ. 2537 และในกรณทแรงงานขามชาตมสทธ

ไดรบเงนทดแทนจากกองทนเงนทดแทนตองมหลกฐานดงน คอ แรงงานขามชาตตองมหลกฐานการจดทะเบยนและมใบอนญาตให

ท างาน (Work Permit) ททางราชการออกให พรอมทงตองมหนงสอเดนทาง(Passport) หรอใบส าคญประจ าตวคนตางดาว อกทงตว

นายจางตองจายเงนสมทบเขากองทนเงนทดแทนในอตราทไมต ากวาคาจางขนต าทงนแรงงานขามชาตทจดทะเบยนตองยนแบบเสย

ภาษเงนไดบคคลธรรมดาใหกบประเทศไทยแตอยางไรกดในกรณทแรงงานขามชาตประสบอนตรายหรอเจบปวยเนองจากการท างาน

ใหนายจางแตไมมหลกฐานขางตน มาแสดงนายจางตองเปนผรบผดชอบจายเงนทดแทนแกลกจางเองตามพระราชบญญตเงนทดแทน

พ.ศ. 2537

2 การฟองเปนคดปกครองเพอขอใหเพกถอนแนวปฏบตของส านกงานประกนสงคมหนงสอเวยนท รส0711/ว751 ลงวนท

25 ตลาคม 2544 ถอวาขดตอหลกการของกฎหมายเงนทดแทนทมงคมครองลกจางทกคนทประสบอนตรายหรอเจบปวยเนองจากการ

ท างานใหสามารถเบกจายคารกษาพยาบาลและเงนทดแทนจากการสญเสยอวยวะหรอเสยชวตจากกองทนเงนทดแทนไดโดยตรง โดย

ไมถกเลอกปฏบตดวยเหตแหงเชอชาต สญชาต หรอสถานการณเขาเมอง โดยศาลปกครองสงสดไดรบรองหลกการของกฎหมายเงน

ทดแทน วนจฉยรบรองสทธของผฟองคดซงเปนแรงงานตางดาวทเขาเมองไมถกกฎหมายแตไดรบการผอนผนใหอาศยและไดรบ

อนญาตใหท างานในประเทศไทยทจะไดรบความคมครองตามพระราชบญญตเงนทดแทน พ.ศ.2537 และเพกถอนหนงสอของ

ส านกงานประกนสงคมท รส0711/ว751 ลงวนท 25 ตลาคม 2544 ในสวนทก าหนดวาแรงงานตางดาวจะมสทธไดรบเงนทดแทนจาก

กองทนเงนทดแทน จะตองมหลกฐานวานายจางจายเงนสมทบเขากองทนเงนทดแทนในอตราไมต ากวาคาจางขนต า และแรงงานตาง

ดาวทจดทะเบยนตองยนแบบเสยภาษเงนไดบคคลธรรมดาในไทย หลกการของกฎหมายเงนทดแทนทมงคมครองลกจางทกคนซง

108

(ค) บนทกควำมเขำใจวำดวยกำรจำงแรงงำนตำมควำมตกลงทวภำคดำนควำมรวมมอ

ดำนกำรจำงแรงงำน (MOU)

MOU ถอเปนมาตรการทส าคญของไทยในการแกไขปญหาแรงงานจากประเทศตนทางใน

เรองแรงงานขามชาตหลบหนเขาเมองมาท างานของแรงงานจากประเทศเพอนบานของไทย 3

สญชาต ซงการลงนามดานการจางแรงงานระหวางประเทศไทยและประเทศเพอนบานสามสญชาตได

เรมขนในป พ.ศ. 2545-2546

อาจกลาวไดวากอนทจะม MOU ไทยไดจดการแรงงานขามชาตโดยรฐบาลไดออกนโยบาย

และมตคณะรฐมนตรเพอควบคมแรงงานขามชาตทหลงไหลเขามาในไทยมากขนเรอยๆ ทงนจะเหน

ความแตกตางไดชดในระบบการจดการแรงงานขามชาตของไทยกอนม และ หลงม MOU ดงตวอยาง

จากการสมภาษณตวแทนภาครฐและเอกชน กลาวคอ

ตวแทนจากหนวยงานของรฐ(ส านกงานจดหางานจงหวดสงขลา) เมอวนท10 กนยายน พ.ศ.

2559 ณ ส านกงานจดหางานจงหวดสงขลา “แตกตางกนแนนอน เพราะ MOU ทางรฐบาลตนทาง

จะดสภาพการท างานกอน กอนทจะสงแรงงานเขามา แตกอนม MOU แรงงานไดเขามาโดยทมาหา

งานเอาขางหนา เมอม MOU แลวท าใหดกวากอนม MOU ซงมนเปนระบบมากขน”

ตวแทนจากหนวยงานเอกชน (ศนยอภบาลผเดนทางทะเลสงขลา) เมอวนท3 กนยายน พ.ศ.

2559 ณ ศนยอภบาลผเดนทางทะเลสงขลา“กอนเราม MOU เหมอนไมมความตอเนองในเชง

นโยบาย เหมอนนโยบายการจดการตามสถานการณคอสถานการณชวงนประมงถกจบตาจาก

หนวยงานภายนอกเยอะ รฐบาลกจะมาแกไขปญหาของภาคการประมงอยางเดยว หลงม MOU ถา

เปนในเรองของโรงงานอตสาหกรรม มนกไมไดดไปสกเทาไร แตแรงงานทเขามาตาม MOU จะเปน

ระบบกวาแรงงานทผดกฎหมายในเรองของการจดการ”

แตอยางไรกดการน าเขาแรงงานขามชาตตาม MOU แรงงานขามชาตสวนใหญจะไมเลอกใช

วธดงกลาวเนองจากการน าเขาตาม MOU นนมคาใชจายและมระยะเวลาการด าเนนการนานแรงงาน

ขามชาตจงใชวธลกลอบเขาเมองอยางผดกฎหมายท าใหประเทศไทยไมสามารถแกไขปญหาแรงงาน

ขามชาตลกลอบเขาเมอไดอยางเดดขาด ดงตวอยางจากการสมภาษณตวแทนบคคลดงตอไปน

รวมทงแรงงานตางดาวใหสามารถเขาถงกองทนเงนทดแทนไดโดยตรงนนยงไดรบการยนยนโดยค าพพากษาศาลฎกาผานการฟองคด

ตอศาลแรงงานโดยตวแรงงานเอง

109

ตวแทนจากหนวยงานเอกชน (ศนยอภบาลผเดนทางทะเลสงขลา) เมอวนท3 กนยายน พ.ศ.

2559 ณ ศนยอภบาลผเดนทางทะเลสงขลา ตอบวา“ขอเสยของ MOU กคอเสยคาใชจายเยอะ

เสยเวลา แรงงานสวนใหญกอยากเขามาทาง MOU แต MOU มคาใชจายสง แตถาแรงงานนนมทนด

กจะไดควกอน บางคนกอาจจะรอสองปสามป ท าใหแรงงานทเขามาทางธรรมชาตหรอลกลอบเขามา

บางทพอสมครแลวเขากยกเลกเทากบเสยเงนฟร เขากเลยยอมเสยเงนจากตรงนไป แลวลกลอบเขา

มาจะรวดเรวกวา” ซงสอดคลองกบบทสมภาษณจาก

ตวแทนจากหนวยงานเอกชน บรษท สงขลาแคนนง จ ากด (มหาชน) เมอวนท26 ตลาคม

พ.ศ.2559 ณ บรษท สงขลาแคนนง จ ากด (มหาชน) จงหวดสงขลา“ทกอยางมนตองมปญหา เชน

เวลา ผลตอยากไดคน ภายใน 20 วน แตถามวาเอาแรงงานเขามาไดเลยไหม ไมได เพราะวาตองใช

เวลาในการด าเนนการ 60 วน เรวสดไดแค 45 วน เรองของจ านวนแรงงานทเขามาเยอะแลวเกดการ

แยงงานของคนไทย เรองของโรคระบาดทมาจากแรงงาน แรงงานเขามาโดยไมมสขอนาม ย นคอ

ขอเสย โรคไขเลอดออกแตกอนไมเคยระบาดขนาดน ตอนนระบาดหนก ไขรากสาดไมเคยเจอมากอน

แตตอนนเจอ อหวาตกโรคหายไปนานแลว ตอนนกเจอ โรคเทาชาง ไมใชเอาแรงงานเขามาตาม

MOU ท าถกตองแลวแตผลเสยทตามมนกเยอะ และนคอขอเสย อกขอคอเรองของคาใชจายทสงม

แตกหลกเลยงไมไดในเมอคนไทยไมท างานน บรษทกตองรบภาระสวนนไป”

ตวแทนจากผประกอบดานการประมง เมอวนท6 กนยายน พ.ศ.2559 ณ สมาคมประมง

จงหวดสงขลา “ในสวนของแรงงานประมงเราตองการแรงงานมทกษะเรองการประมงบาง แต

แรงงานทเขามาบางคนยงไมเคยเหนทะเลเลย ถา MOU เลอกไดเคากไมเอาแรงงานประมงหรอก ไป

เอาแรงงานกอสราง ลกษณะของแรงงานประมงจะมลกษณะทแตกตางจากแรงงานทวไป

เพราะฉะนนแรงงานประมงยงไมมแรงงานทเขามาทาง MOU มาสกคนเดยว เพราะท าใหเกดความ

ไมแนใจกบนายจาง หากเอาเขามาแลว เคาจะสามารถใชแรงงานกบคนนไดตลอดมย แรงงานหนบาง

อะไรบาง เชน อายสญญา 1 ป แรงงานจะอยไดถงมยMOU แกไขแรงงานขาดแคลน ภายใต

ขอก าหนดทวาแรงงานตางดาว ทเขามาทาง MOU ไมสามารถทจะเปลยนนายจางได ยกเวนเงอนไข

4 ประการ สามารถจะเปลยนนายจางได คอ 1. นายจางตาย 2. นายจางเลกกจการในกรณทเปนนต

บคคล 3. นายจางละเมดสทธกคอ นายจางทารณกรรม 4. นายจางละเมดสทธตามกฎหมายคมครอง

แรงงาน และแรงงานทจะเขา MOU ได คอแรงงาน 24 กจการ ทง 4 ประเทศ รวมทงเวยดนามดวย

ในแรงงานประมงมสญชาตพมาแสนกวาคนแลว ลาว 30000 กวาคน กมพชากแสนกวาคน”

110

ดงนนอาจกลาวโดยสรปไดวา MOU มวตถประสงคเพอจดระบบการน าเขาแรงงานอยาง

ถกตองตามกฎหมาย โดยมวธการคอใหนายจางขออนญาตน าเขาแรงงานตามความจ าเปน โดยการ

ไปแจงความประสงคไวตอกรมการจดหางาน เมอไดรบอนญาตกตดตอใหบรษทจดหางานในประเทศ

ตนทางจดหาแรงงานตามความประสงคของนายจาง และใหนายจางน าบญชรายชอแรงงงานทไดมา

เพอยนขออนญาตการท างานแทนคนตางดาว สดทายแรงงานทผานกระบวนการตรวจสขภาพเขามา

ท างานในสถานประกอบการทปลายทาง ในป 2559 เดอนกนยายน มแรงงานตางดาวทเขามาท างาน

ตาม MOU รวมทงสน 323,270 คน เปนสญชาตเมยนมาร 155,835 คน เปนสญชาตลาว 33,899

คน เปนสญชาต กมพชา 133,536 คน สวนใหญเปนการเขามาท างานโดยไดรบอนญาตมากทสด 5

อนดบ คอ 1. การบรการ 2. กจารกอสราง 3. การเกษตร 4. ผลตและจ าหนายเสอผาส าเรจรป 5.

ประมง (กรมการจดการงาน, 2559)

นอกจากน MOU ยงคงเปนมาตรการในการจดการกบแรงงานขามชาตทงสามารถชวย

แกปญหาการลกหลบเขาเมองและท าใหประเทศไทยมระบบการควบคมแรงงานขามชาตทเหมาะสม

ตอสถานการณในประเทศ โดยกระบวนการบรหารจดการแรงงานโดยผานทาง MOU นนม

วตถประสงคเพอจดระบบการน าเขาแรงงานอยางถกตองตามกฎหมาย โดยมงหวงจะสรางความ

รวมมอในการคมครองสทธแรงงาน รวมถงการสงกลบเมอครบสญญาจาง และการปองกน

ปราบปรามการขามแดน การคาแรงงาน และการจางแรงงานโดยผดกฎหมาย

แมวาระบบการบรหารจดการแรงงานของรฐไทยโดยผานกระบวนการของ MOU นน

สามารถสอออกมาไดอยางเปนรปธรรม แตจากการศกษาคนควาวจยโดยการคนควาจากเอกสารและ

การลงพนทสมภาษณเชงลก พรอมกบการจดสนทนากลมจากตวแทนของหนวยงานภาคเอกชน

ตวแทนขององคกรพฒนาเอกชน พบวา กระบวนการจางตาม MOU นนกอใหเกดขอดและขอดอย

หลายประการดงน คอ ขอด คอการน าเขาแรงงานตาม MOU สามารถจดระเบยบแรงงานใหม

ประสทธภาพมากขน และสรางสทธประโยชนใหกบตวแรงงานขามชาตโดยเฉพาะอยางยงการ

ปองกนปญหาการคามนษยเนองจากเปนการจดระเบยบแรงงานจากประเทศตนทาง แตอยางไรกด

MOU ยงมจดบกพรองหลายประการ ดงนคอ

1) ปญหำระยะเวลำควำมยงยำกและซบซอนในกำรด ำเนนกำร ซงขออางดงกลาวไดรบการยนยนจากการลงพนทกลมตวอยาง ไดแก

กรณขององคกรพฒนาเอกชนจงหวดสงขลาโดยตวแทนแรงงานชาวกมพชา ) เมอวนท3

กนยายน พ.ศ.2559 ณ ศนยอภบาลผเดนทางทะเลสงขลา ไดใหขอมลวา “แรงงานบางคนขน

ทะเบยนไวทประเทศตนทางทจะมาท างานตาม MOU ไวแลวแตตองรอถง 2 – 3 ป กวาจะไดมา ซง

111

ในบางครงไดสมครแลวเขากยกเลกเทากบเสยเงนฟร แรงงานกเลยยอมเสยเงนตรงนไป แลวก

ลกลอบเขามาจะรวดเรวกวา โดยเฉพาะตามเสนทางธรรมชาต”

กรณนายจางจากบรษทเอกชน) เมอวนท26 ตลาคม พ.ศ.2559 ณ บรษท สงขลาแคนนง

จ ากด (มหาชน) จงหวดสงขลา ใหขอมลวา “ในสวนของการท างานนนถาทางบรษทเกดปญหาขาด

แคลนแรงงานดานการผลต ทางบรษทตองการน าแรงงานเขามาแตในการด าเนนการน าแรงงานเขา

มาตาม MOU นน ตองใชเวลาในการด าเนนการถง 60 วน เรวสดไดแค 45 วน ซงเปนเวลาทชาไม

ทนตอความตองการในการใชแรงงานของบรษท”

ตวแทนภาคเอกชน) เมอวนท6 กนยายน พ.ศ.2559 ณ สมาคมประมงจงหวดสงขลา ให

ขอมลวา“ตราบใดทหนวยงานภาครฐสามารถเปดใหจดทะเบยนแรงงานตางดาวไดตลอดกจะเปนไป

ทางทถกกฎหมายและสามารถควบคมได เราตองการใหภาครฐเปดใหมการจดทะเบยนเรอยๆเหมอน

บตรประชาชนเพราะถาเขามาในระยะชวงทไมท าการใหจดทะเบยนเขาจะเปนแรงงานทผดกฎหมาย

ทนท”

ทงน จะเหนไดวากระบวนและระยะเวลาในการน าแรงงานตางชาตเขาเมองโดยถกกฎหมาย

ผานการด าเนนตาม MOU ยงมปญหาในทางปฏบตซงไมสามารถแกปญหาเฉพาะหนาในดานความ

ตองการของนายจางได โดยเฉพาะการจางงานในภาคประมง เนองจากการเขาท างานตาม MOU นน

ไดก าหนดใหมการจางงานได 2 ประเภท คอ กรรมการและคนรบใชในบาน ซงลกจางสวนใหญมก

เลอกท างานในภาคการกอสรางและภาคอตสาหกรรมมากกวาจะสมครท างานเปนลกเรอประมง

เนองจากขอเทจจรงทวางานในภาคการประมงนนเปนงานทอนตราย ยากล าบาก และมระยะเวลา

ท างานหรอเวลาหยดไมปกตจงสงผลใหกระบวนการน าเขาแรงงานตาม MOU ไมสามารถน ามาปรบ

ใชไดกบแรงงานในภาคประมง (กรรณภทร ชตวงศและคณะ ,2558) จงท าใหนายจางเลอกจาง

แรงงานนอกเหนอกระบวนการ MOU

2) ปญหำเรองคำใชจำย ในเรองของคาใชจายทแรงงานขามชาตตองจายเพอทจะไดเขามาท างานในไทยตาม MOU

ซงปญหานผวจยมองวาเปนปญหาหลกทท าใหแรงงานบางสวนตองหลบหนเขาเมองมาท างานโดยผด

กฎหมาย โดยไมไดเดนทางเขามาตาม MOU เพราะวาแรงงานขามชาตสวนใหญมความยากจนไมม

ทนทจะด าเนนการทจะเขามาท างานในไทยไดเลยเลอกทจะหลบหนเขาเมองมาอยางผดกฎหมาย

และนคอปญหาหนงท MOU ยงไมสามารถจดการแรงงานขามชาตทผดกฎหมายไดทงหมดโดยท

ขออางดงกลาวไดรบการยนยนผานทางการลงพนทสมภาษณดงนคอ

112

ตวแทนนกวชาการทวา) เมอวนท30 กนยายน พ.ศ.2559 ณ หองดร.สมคด คณะนตศาสตร

มหาวทยาลยทกษณ จงหวดสงขลา “คาใชจายมนจะมอยสองสวน หากเขามาโดยสวนของ MOU

จะมคาใชจายในสวนของลกจาง และในอกสวนจะเปนคาใชจายของนายจ างทตองเสย จรงๆ แลว

นโยบายนเกดจากนโยบายทรฐบาลบอกวาจะประหยด สะดวก โดยเฉพาะแรงงานประมง ในจงหวด

สงขลา ตอนนยงไมมแรงงานทเขามาโดย MOU แมแตคนเดยวเพราะคาใชจายแพง ในสวนของ

นายจางกหมนกวาบาทแลว และมนยงยากหลายขนตอน เฉพาะทางดานเศรษฐศาสตรและธรการ”

3) ปญหำกำรทจรต การทมคาใชจายทสงของการน าเขาแรงงานตาม MOU นนหนงในปจจยทเปนสาเหตคอ

กระบวนการทจรตทเกดขนเนองจากการขาดการจดระเบยบทเขมงวดของรฐบาลประเทศตนทาง ตวอยางเชนใน พ.ศ. 2557 ( ค.ศ. 2014 ) มการเรยกเกบคาธรรมเนยมการน าเขาแรงงานทสงกวาความเปนจรง กลาวคอรฐบาลกมพชาก าหนดอตราไวประมาณ 1,500 บาท ตอคน แตบรษทจดหากลบเรยกในอตราทสงถง 7,800 บาท ( Southeast Asia-Migration News,Oct 2014 ) เปนตน

อาจกลาวโดยสรปไดวาการจดการแรงงานขามชาตทผดกฎหมายโดยกระบวนการบรหาร

จดการผานทาง MOU พบวา MOU นนยงไมตอบโจทยในเรองของการจดการแรงงานขามชาตท

ผดกฎหมายไดเทาทควร โดย MOU มวตถประสงคเพอจดระบบการน าเขาแรงงานอยางถกตองตาม

กฎหมาย โดยใหนายจางขออนญาตน าเขาแรงงานตามความจ าเปน เมอไดรบอนญาตกตดตอให

บรษทจดหางานในประเทศตนทางจดหาแรงงานและด าเนนการทางเอกสารใหครบถวน กระทง

น าพาแรงงานมาท างานในสถานประกอบการทปลายทาง แตจากขอมลทไดรบพบปญหาวาในการเขา

มาของแรงงานขามชาตตาม MOU นนมคาใชจายทสงและมระยะเวลาทนาน ท าใหแรงงานขามชาต

สวนใหญตองหลบหลกการเขามาตาม MOU เนองจากไมมทนทรพยเพยงพอตอการใชจายในการเขา

มาและแรงงานสวนใหญไมสามารถรอเวลาทจะมาไดเนองจากตองการทจะเขามาท างานใหเรวทสด

เพราะเรองความจ าเปนในการใชจายภายในครอบครวจงตองยอมทงเงนสวนทใชไปในการเขามาตาม

MOU ไมได และตองหาวธการอนๆทมคาใชจายนอยทสดในการทจะเขามาท างานในไทยซงวธการ

ดงกลาวพบวาการทแรงงานขามชาตเขามานนจะเขามาโดยวธทางธรรมชาตตามแนวตะเขบชายแดน

ซงหมายความไดวาเปนการลกลอบเขาเมองมาอยางผดกฎหมายท าใหในไทยยงมแรงงานขามชาตท

ผดกฎหมายในประเทศอยเรอยๆ ซงหากเปรยบเทยบกอนทจะม MOUแรงงานจะอยกนไมเปนระบบ

ไมมความตอเนองในเชงนโยบาย ไมมสวสดการมารองรบและแรงงานจะตองอยกบนายจางตลอดไม

สามารถเดนทางดวยตนเองได หากจะออกนอกพนทตองด าเนนการหลายอยางซงมนหลายขนตอน

พอหลงจากมการใชการน าแรงงานเขามาตาม MOU แรงงานเปนระบบมากขนเรมมสทธสวสดการ

มารองรบท าใหแรงงานมสทธเชนเดยวกบแรงงานไทย และเวลาจะออกนอกพนทไมตองท าเรองขอ

113

ออกนอกพนทสามารถไปไดเลยและอกหนงปญหาทส าคญคอ ในเรองของเวลาทชาแรงงานบางคน

ขนทะเบยนไวทประเทศตนทางเพอทจะมาท างานตาม MOU ไวแลวแตตองรอถง 2 – 3 ปซงใน

ระยะเวลาทแรงงานรอเพอทจะเขามาท างานนนพวกเขาลวนจ าเปนตองใชเงนหากรอเวลาอาจจะท า

ใหเขาเดอดรอนในหลายๆอยางจงท าใหเกดการลกลอบเขามาท างานเพราะมนรวดเรวกวาหรอสมคร

แลวเขากยกเลกไมไปทาง MOU เทากบเสยเงนฟร

5.2 ปญหำและขอจ ำกดเกยวกบกำรจดกำรกำรเขำประเทศและกำรจำงแรงงำนทผดกฎหมำย

ของมำเลเซย

5.2.1 ปญหำและขอจ ำกดเกยวกบกำรจดกำรกำรเขำประเทศของมำเลเซย ตำม

พระรำชบญญตคนเขำเมอง (1959/1963)

(1) กฎหมำยเกยวกบกำรจดกำรกำรเขำประเทศของมำเลเซย ไดแก

พระราชบญญตคนเขาเมอง (1959/1963) ถอเปนหนงในกฎหมายเพอควบคมการเขามา

ของคนตางดาว ซงกอนทจะมการแกไขในป 1998 และป 2002 บทบญญตดงกลาวไดลงโทษเฉพาะ

แรงงานตางชาตทไมมเอกสารสทธ โดยไมรวมถงนายจางผเปนเจาของบานใหเชา หรอตวแทน

นายหนา ตอมาไดมการพระราชบญญตคนเขาเมองแกไขในป 2002 ใหกระบวนการจดการแรงงาน

ตางชาตทผดกฎหมายใหมประสทธภาพมากขน ดงน ประการท 1 ไดแกไขพระราชบญญตคนเขา

เมอง 1959/1963 ซงเกยวของกบประเดนของการเขาเมองทผดกฎหมายของแรงงานตางชาตซงการ

ปรบแกไขนนคอการเพมโทษส าหรบแรงงานตางชาตทผดกฎหมายรวมถงตวนายจางทจางแรงงาน

ดงกลาว โดยมโทษปรบระหวาง 5,000 รงกตมาเล จนถง 10,000 รงกตมาเล รวมทงโทษจ าคกจาก

1 ถง 5 ปถามความผดแรงงานตางชาตทเปนผหญงถาถกจบจะไดรบการยกเวนโทษจ าคก ประเดน

ขอทาทายอกประการหนงส าหรบแรงงานขามชาตในประเทศมาเลเซย คอ ขอจ ากดการน าผตดตาม

หรอคสมรสมายงประเทศมาเลเซยและแมวานโยบายด งกลาวจะก าหนดชดแตแรงงานจาก

อนโดนเซยและฟลปปนสกยงละเมดกฎเกณฑดงกลาวเชนใหครอบครวของตนเองท าทเขามาเยยม

โดยใชเอกสารทถกตองตามกฎหมายในฐานะนกทองเทยวและอยเกนระยะเวลาทก าหนดและเมอเดก

เกดขนเดกกไมไดรบการจดทะเบยนเนองมาจากวาพอหรอแมอาศยอยในประเทศมาเลเซยไมถกตอง

ซงประเดนดงกลาวไดกอใหเกดปญหาเดกไรสญชาตโดยเฉพาะอยางยงในรฐ Sabah

แ ร ง ง า น ข า ม ช า ต ผ ด ก ฎ ห ม า ย ซ ง ม า เล เซ ย เ ร ย ก ว า “ Illegal immigrants”

(PendatangAsingTanpaIzin or PATI ) or “ illegal workers” (PekerjaAsingTanpaIzin) ค า

สองค าดงกลาวเปนค าเชงเทคนคสามารถใชแทนกนได ค าวาแรงงานตางชาตผดกฎหมายไมม

114

มาตรการกฎหมายในการปกปองคมครองสงผลใหหากพวกเขาโดนจบจะถกสงตวไปยงหองกกเพอ

เตรยมตวสงกลบประเทศ ซงทวทงมาเลเซยนนมทงหมด 17 หองกกสามารถควบคมตวบคคลได

ทงหมด 11,000 คน นอกจากนคนตางชาตทเขาเมองโดยผดกฎหมายโดยละเมดพระราชบญญตคน

เขาเมอง (The immigration act)1959/63 ซงจะตองถกด าเนนคดและถกสงกลบเชนกน การเขา

เมองโดยผดกฎหมายของแรงงานรวมถงการละเมดกฎหมายไมวาจะเปนกฎหมายคนเขาเมองหรอ

กฎหมายการท างานของคนตางดาวพบไดหลายรปแบบ เชน คนตางชาตหลบหนเขาเมองหรอเดก

ตางชาตทเกดในประเทศมาเลเซยโดยไมไดรบการจดทะเบยนการเกดหรอคนตางชาตทท างานโดย

ใบอนญาตท างานสนสดลงหรอสญญาจางหมดลงหรออยเกนโดยก าหนดเวลาทกฎหมายใหอยและคน

ตางชาตทถอหลกฐานใบอนญาตท างานปลอมหรอการยดถอเอกสารถกตองแตไดรบมาโดยกลฉอฉล

เปนตน

นอกจากนอาจกลาวไดวาแรงงงานทผดกฎหมายในมาเลเซยนนมมากกวาจ านวนแรงงานท

ถกกฎหมายโดยเฉพาะอยางยงประเดนแรงงานไรทกษะทงนเนองจากลกษณะทางภมศาสตรและ

ปจจยแวดลอมดานอนๆ ซงกไดรบการยนยนจากการลงพนทสมภาษณ ดงนคอ

นกวชาการเมอวนท12 กนยายน พ.ศ.2559 ณ คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร

มหาวทยาลยทกษณ วทยาเขตสงขลา. ไดใหขอมลวา“สวนของมาเลเซยนโยบายของมาเลมนกม

ปญหาเหมอนกน คอ ประเทศมาเลเซยมนมความตองการแรงงานเพอไปสงเสรมและสนบสนนในการ

ท างานในอตสาหกรรมทเปนอตสาหกรรมในการสงออกในการผลตบรการกเหมอนกบของไทยกมนม

การขาดแคลนแรงงานพอมการขาดแคลนแรงงานปบมนตองอาศยเนองจากแรงงานภายในประเทศม

จ านวนไมเพยงพอ เมอมจ านวนไมเพยงพอมนกตองอาศยแรงงานจากนอกประเทศ แรงงานอนดบ

แรกทสดคอแรงงานเพอนบาน แรงงานเพอนบานทใกลทสดและตองถกดวย ท าไมตองถกดวยเพราะ

มนเปนการลดตนทนในการผลต ลดตนทนในการผลตของมนเอง เพอนบานทมแรงงานราคาถกและ

ใกลสดกคออนโดนเซย ประเทศมาเลเซยม 2 ฟาก กคอฟากแผนดนใหญ กยคทเศรษฐกจมนรงเรอง

ประมาณสก 1970 กใกลทสดกประเทศเพอนบานกคอแรงงานหลกกคออนโดนเซยมนกเขามา เขา

มาเพราะวามนมความตองการสงแตสมยนนมนไมมการจดการใดๆเพราะมนมความตองการเมอเราม

ความตองการเรากอยากใชแรงงานจะจดถกกฎหมายหรอผดกฎหมายเขาไมคอยสนใจกนเทาไรหนก

แลวตวตอมาปบมนมากขนมากขนแรงงานมนไมเหมอน คนเรามนไมเหมอนกบกอกน าทจะปดหรอ

จะเปดเมอไรกได พอชวงระยะเวลาหนงเศรษฐกจมนบม มนกมความตองการจะผดกฎหมายหรอถก

กฎหมายมนไมสนใจหรอกมนกใชแรงงาน”

115

กงสลใหญมาเลเซย ประจ าประเทศไทย เมอวนท25 กนยายน พ.ศ.2559 ณ . กงสลใหญ

มาเลเซย ประจ าประเทศไทย. ไทยไดใหขอมลวา “แรงงานตางชาตในประเทศมประมาณ 2-4 ลาน

คน มากกวา 1 ลานคนคอแรงงานผดกฎหมาย ประเดนดงกลาวขนอยกบสภาพภมศาสตร เชน ไทย

-พมา มาเล – ไทย แชรพนทรวมกน แตกตางจาก สงคโปร ทไมคอยรวมกบประเทศใด และขนอย

กบสภาพการณ เชน มาเลยมมาตรการกระตนการท างานของตางชาต เพราะมสภาพการณเมองและ

เศรษฐกจทเสถยรภาพ ประเดนหลกเลย”

ขอสงเกต

อาจกลาวไดวาในกระบวนการจดการคนเขาเมองของมาเลเซยนนไดมการออกนโยบาย

คขนานในการปองกนและปราบปรามการเขาเมองทผดกฎหมายรวมทงการอาศยอยอยางผด

กฎหมายโดยผานการปรบใชนโยบายดงตอไปน

สามารถพจารณาเปนประเดนไดดงน กลาวคอ มาเลเซยมนโยบายและระบบในการจดการ

การเขาประเทศทมลกษณะ ดงนซงในทนคณะผวจยจะเรมตนอธบายในยคป ค.ศ. 1992 ( พ.ศ.

2535 ) ซงกตรงกบไทยทไดเรมมการขนทะเบยนแรงงานตางชาตเปนครงแรก ซงสามารถอธบายได

เปนตารางดงตอไปน

1) รฐบาลมการออกนโยบาย Ops Nyah (the Operation Go Away I) ต งแต เดอน

ธนวาคม 1991 ( พ.ศ. 2534 )การปฏบตการนเปนการรกษาความมนคงตามแนวชายแดน เพอ

ปองกนการเขาเมองของแรงงานตางชาตทเขามาใหม รอบพนทชายฝงตามชายแดนทเปนชอง

ทางการเขาเมองไมถกตองตามกฎหมาย โดยเฉพาะชองทางของแรงงานอนโดนเซยทเขาเมองผด

กฎหมาย นโยบายนถกน ามาปฏบตจนกระทงสนสดการขนทะเบยนแรงงานตางชาตทไมถกตองตาม

กฎหมายในประเทศ ท าใหนโยบายการขนทะเบยนแรงงานตางชาตประสบความส าเรจเปนอยางยง

ตอมาในป 1992(2535) ไดออกนโยบาย Ops NyahII (the Operation Go Away II) ซงเรมใช

ตงแตเดอนมถนายน 1992 ซงนโยบายในชวงน เปนนโยบายการบงคบใชกฎหมายภายในประเทศ

โดยนโยบายแรกเปนการนรโทษกรรมกบแรงงานตางชาตทไมถกตองตามกฎหมายดวยการขน

ทะเบยนแรงงานทถกตองตามกฎหมาย

2) รฐบาลมาเลเซยประกาศนรโทษกรรมส าหรบแรงงานตางชาตโดยแบงเปน 2 ชวงคอ ชวง

29 ตลาคมถง 28 กมภาพนธ 2005 ( พ.ศ. 2548) ซงบคคลทไดประโยชนคอตวของแรงงานเทานน

ในทางกลบกนครอบครวและสมาชกของพวกเขาเหลานนกลบไมไดรบประโยชน นอกจากนการท ได

ท าใหตวเองมความถกตองตามกฎหมายนนแรงงานจะตองมใบอนญาตการท างานโดยการจาย

116

คาธรรมเนยมการท างานแบบรายปรวมทงตองมวซาและเสยคาธรรมเนยมในอตราทแตกตางกน

ออกไป และเพอเปนการเออประโยชนใหแกลกจางและผลกภาระใหนายจาง ในทางตรงขาม การนร

โทษกรรมมวตถประสงคเพอใหแรงงานขามชาตอนมสถานะไมปกตสามารถเดนทางกลบบานไดโดย

ไมตองไดรบการลงโทษ หลายครงหลายคราวทรฐบาลปรบใชนโยบายดงกลาวเพอวตถประสงคแบบ

เฉพาะเจาะจงในบางชวงเวลาเทานนซงบางครงระยะเวลาดงกลาวอาจนอยกวา 2 สปดาห หรอ

อาจจะปรบใชโดยมระยะเวลาทนานเปนปกได เชนในชวงป ค.ศ. 2004-2005 มการออกกฎหมายนร

โทษกรรมใหกบแรงงานสญชาตอนโดนเซย สาเหตเนองจากแรงงานสญชาตอนโดนเซยมจ านวนมาก

อาจกลาวไดวาการปรบใชนโยบายการนรโทษกรรมใหกบแรงงานตางดาวนนถอเปนนโยบาย

การปรบใชใหกบแรงงานทอาศยอยในประเทศเปนการชวคราวเทานน โดยทแรงงานดงกลาวถก

ก ากบดแลโดยนโยบายการท างานของคนตางชาต แตอยางไรกตามส าหรบแรงงงานทเขามาและตง

ถนฐานอยในประเทศมาเลเซยมาเปนเวลากวาทศวรรษ เชนแรงงานอพยพดวยวตถประสงคทา ง

เศรษฐกจเชนแรงงานจากฟลปปนสและอนโดนเซยทอยรฐซาบารแรงงานประเภทดงกลาวยากทจะ

ปรบใชหลกเกณฑการท านรโทษกรรม เนองจากเหตผลทางเศรษฐกจท าใหแรงงานจากประเทศ

ดงกลาวไมอยากกลบบานรวมถงคาใชจายทคอนขางสง สาเหตดงกลาวสงผลใหแรงงานประเภท

ดงกลาวจงไมเขารวมนโยบายตามทรฐก าหนด นอกจากนเนองจากแรงงานขามชาตอนมลกษณะอนม

ลกษณะไมปกต ไมมทกษะดานอานออกเขยนไดสงผลใหเขาไมถงกระบวนการท าใหตวเองมสถานะ

ถกกฎหมายและตวแรงงานประเภทดงกลาวกมกจะอยอยางหลบๆๆซอนเพราะกลวการถกจบกมท า

ใหยากตอการเขาถงในการใหขอมล ตวนายจางเองกคดคานแนวนโยบายดงกลาวเนองจาก

กระบวนการทซบซอนและภาระคาใชจายซงลวนเปนผลกอใหเกดสภาวะการผลตทชะงกงนได การ

เขาสกระบวนการท าแรงงานใหถกกฎหมายยงกอใหเกดตนทนการผลตทสงขนดวยเชนคาประกน

สขภาพ เปนตน นอกจากตามกฎหมายแรงงานของมาเลเซย แรงงานตางชาตยอมไดรบสทธการ

ไดรบเงนแมวาหยดงาน และการจายคาลวงเวลาทงนเปนไปตามกฎหมายแรงงานของมาเลเซย สงผล

ใหการคงไวซงสถานะของการเปนแรงงานผดกฎหมายกอใหเกดหลายประการตอตวนายจ าง

โดยเฉพาะอยางยงประเดนเงนคาจางและสภาพการท างาน

3) การน าเขาแรงงานตางชาต มการปรบใชนโยบายขอตกลงระหวางรฐบาลกบรฐบาล

(G to G) ทก าหนดขนในวนท 6 กมภาพนธ 2005 ( พ.ศ. 2548 ) แรงงานตางชาตทจะน าเขาได

เฉพาะสาขาทขาดแคลนโดยมระยะเวลา 3+1+1 รวมเปน 5 ป ปจจบนนมแรงงานน าเขาตาม MOU

ไดแก แรงงานจากบงคลาเทศ ซงอนญาตใหท างานไดเฉพาะภาคการเพาะปลก สวนแรงงานจาก

117

ประเทศจน อนญาตใหท างานไดเฉพาะเซรามกและเฟอนเจอร สวนแรงงานจากประเทศเวยดนาม

ก าหนดใหท างานไดบางสาขาอาชพเทานน เปนตน

4) การบงคบใหมการตรวจสขภาพแรงงานตางชาตเพอปองกนการเปนพาหะน าโรค เชน

วณโรคและโรคเรอน โดยใหมการตรวจสขภาพทกป สวนแรงงานทเขามาใหมตองมการตรวจสขภาพ

ภายใน 1 เดอนเมอมาถงประเทศมาเลเซย พบวารอยละ 4 ของแรงงานทเขามาใหมทมใบประกน

สขภาพจากประเทศของตนแตปรากฎวาไมผานการตรวจสขภาพในประเทศมาเลเซย

5) นโยบายดานสงคมและวฒนธรรม ประกาศใชเมอวนท 1 พฤศจกายน 2005 ( พ.ศ.

2548 ) ใหทกประเทศยกเวนประเทศอนโดนเซย แรงงานตางชาตตองไดรบการเรยนรขอกฎหมาย

และวฒนธรรม ความเปนอยในประเทศมาเลเซย มเชนนนจะมไดรบวซาและใบอนญาตใหเขาท างาน

6) ก าหนดใหมหนวยงาน One stop center ขนมาเมอวนท 1 สงหาคม 2005 ( พ.ศ.

2548 ) เพอความสะดวก รวดเรว และลดขนตอนในการตรวจสอบแรงงานตางชาตทดาน และท า

หนาทในการเกบ คาธรรมเนยมการจางงาน ดวย ซงสามารถลดเวลาการท างานเหลอเพยง 1 วน

จากเมอกอนใชเวลา 3-4 สปดาห โดยอยในความดแลของMinistry of Internal Affairs (MIA) สวน

Immigration Department ใหท าหนาทในการออกวซา

7) ในป 2005 ( พ.ศ. 2548) รฐบาลยงไดจดต งต ารวจอาสาสมครพลเมองมาเลเซย

(Malaysia’s People’s Voluntary Cops) หรอทรจกกนในนาม “เรลา (Rela)” ซงเปนองคกร

อาสาสมครทชวยคนหาและจบกมแรงงานตางชาตทไมมใยอนญาตท างาน เพอลดจ านวนแรงงาน

ตางชาตทไมถกตองตามกฎหมาย

8) มการออก Program 6P เปนนโยบายใหมส าหรบท าใหแรงงานทถกกฎหมายมสถานะ

โดยชอบดวยกฎหมายหรอทเรยกวานโยบาย 6P ซงประกอบดวยองคประกอบตอไปน

1.การลงทะเบยน initiative-registration (Pendaftran)

2.การท าใหชอบดวยกฎหมาย legalization (Pemutihan)

3.การนรโทษกรรม amnesty (Pengampunan)

4.การควบคม monitoring (Pemantauan)

5.การบงคบใช enforcement (Penguatkuasaan)

6.การสงกลบ deportation (Pengusiran)

118

โดยภายหลงตวโปรแกรม 6P เรมปรบใชในชวงเดอนมถนายน 2011 ในชวงการปรบใชการ

ลงทะเบยนแบบ Biometric ในชวงระหวางเดอนกรกฎาคมวนท 13 เดอนกรกฎาคมถง 31 เดอน

สงหาคม 2011 สงผลใหตรวจพบแรงงานทถกกฎหมายตางชาตเปนจ านวน 1,016,908 คน และ ผด

กฎหมายเปนจ านวน 1,303,126 คน ภายใต 6P แรงงานตางชาตทผดกฎหมายจะถกท าใหถกตอง

โดยกฎหมายหรอการสงกลบออกนอกประเทศโดยไมไดรบการลงโทษ

โดยระบบการจดการดงกลาวนนถอวาประสบผลสมฤทธเปนอยางมากเนองจาก 6 P มขน

เพอชวยใหนายจางทมแรงงานตางชาตผดกฎหมาย ระหวางกระบวนการ รฐบาลอนญาตใหลกจาง

ผดกฎหมายขนทะเบยนได นโนยายดงกลาวถอวาประสบผลส าเรจเนองจาก แรงงานประมาณ มาก

วา 2.8 ลานคนมาขนทะเบยน อยางไรกดไมใชวาแรงงานทกคนสามารถเขากระบวนการดงนได

เนองจากจะตองมการผานการตรวจสขภาพและตรวจประวตอาชญากรรมอกดวย

กระบวนการขนทะเบยนทถกตองตามกฎหมายและการปรบใชนโยบายนรโทษกรรม

กอใหเกดปญหาในทางปฏบตนนคอ กระบวนการขนทะเบยนทถกตองตามกฎหมายมวตถประสงค

เฉพาะเจาะจงแกตวแรงงานขามชาตทผดกฎหมายเทานนแตไมมการพจารณาถงสมาชกในครอบครว

ทอาจตดตามแรงงานดงกลาวมาดวย นอกจากนกระบวนการขนทะเบยนใหถกตองตามกฎหมายนน

แรงงานจ าเปนจะตองไดรบใบอนญาตการท างานโดยผานกระบวนการจายคาธรรมเนยมรายป การ

ท าวซา และการจายคาธรรมเนยมตางๆผลคอ แรงงานบางสวนไมสามารถเขาสกระบวนการดงกลาว

ไดเนองจากกอใหเกดภาระคาใชจายตอตวแรงงานทสงเกนไปแมวาในป 2010 รฐบาลจะออก

กฎหมายบงคบใหนายจางตองจายคาธรรมเนยมการจางงานแทนลกจาง นอกจากนกระบวนการนร

โทษกรรมใหกบแรงงานทผดกฎหมายทกประเภทใหไมตองถกด าเนนคดทางอาญาภายใตเงอนไขทวา

แรงงานดงกลาวจะตองเดนทางกลบไปสประเทศตนทางซงปญหาทซอนออกมาคอ แรงงานทสามารถ

เดนทางกลบประเทศตนทางไดนนคอแรงงานชวคราวทท างานในประเทศมาเลเซยโดยผดกฎหมาย

แตในประเทศมาเลเซยนนมแรงงานกลมหนงทอพยพมาจากประเทศฟลปปนส และประเทศ

อนโดนเซยโดยเฉพาะอยางยงแรงงานในรฐซาบารนนไมสามารถเดนทางกลบไปยงประเทศตนทางได

เนองจากเหตผลหลายประการ เชน ตนทนในการกลบประเทศตนทางนนสงมากเนองจากตวแรงงาน

มผตดตามมาอยอาศยหลายคนรวมทงแรงงานดงกลาวไดมการซอทอยอาศยและมรายไดทมนคงจาก

การประกอบธรกจเลกๆ จากเหตผลดงกลาวนเองท าใหการปรบใชกระบวนการนรโทษกรรมไม

ประสบความส าเรจเทาทควร นอกจากนเปนทนาสงเกตวานายจางจ านวนมากปฏเสธการปรบใช

กระบวนการขนทะเบยนและการนรโทษกรรมเนองดวยท าใหกระบวนการผลตของนายจางตองชะงก

หยดลง และแมวารฐบาลมาเลเซยไดมการจดตงศาลทพจารณาแรงงานผดกฎหมายโดยเฉพาะแต

119

ศาลกไมประสบความส าเรจเนองจากคดเปนจ านวนมากและกระบวนการพจารณาคดกลาชา

นอกจากนนโยบายแกปญหาของมาเลเซย เชน การออกนโยบายควบคมตามแนวชายแดนทเรยกวา

Ops Nayah 1 และ Ops Nayah 2 ไมใชเปนการแกปญหาจากตนตอของปญหาทงทความเปนจรง

แลวตวนายจางและตวนายหนาถอเปนบคคลทเปนสวนหนงในกระบวนการกอใหเกดการเขาเมองมา

แบบผดกฎหมาย ผลคอการปรบใชนโยบาย 6 P ซงถอวาเปนนโยบายทเปนลกษณะการบรณาการ

กระบวนการตางๆเขาดวยกน ไมวาจะเปนการท าใหแรงงานมสถานะถกกฎหมายโดยการขนทะเบยน

แรงงานหรอการออกกฎหมายนรโทษกรรมรวมทงการสงแรงงานกลบไปยงประเทศตนทางถอวาเปน

รปแบบหน งของกระบวนการจดการแรงงานทผดกฎหมายในประเทศมาเลเซยไดอยางม

ประสทธภาพ

และเพอใหเหนพฒนาการและชวงเวลาทเปนระบบคณะผวจยจงขอน าเสนอนโยบาย

ออกเปนรปแบบของตาราง ดงน

ป มาตรการ

1991-1992 ออกนโยบาย Ops Nayah 1 และ Ops Nayah 2 เพอสกดแรงงานตาม

แนวชายฝงและชายแดน

2005 มการออกกฎหมายนรโทษกรรม ชวงท1 และ

ออกนโยบายใหแรงงานตางชาตตองเรยนรสงคมและวฒนธรรมมาเลเซย

ตงศนยบรการ Service เพอลดขนตอนการตรวจแรงงาน

มการจดตงต ารวจอาสาสมครต ารวจมาเลเซย

2011 มการออกกฎหมายนรโทษกรรม

2012 ออกนโยบาย 6P

(2)ระบบกำรจดกำรกำรเขำประเทศของดำนตรวจคนเขำเมอง

ระบบการจดการการเขาประเทศผานทางรปแบบระบบการสแกนนวมอหรอทเรยกวา

Biometric fingerprinting ไดพฒนาขนซงสามารถใชประโยชนกบการเขาเมองผดกฎหมายไดซง

จากการแสกนลายนวมอปรากฎวา 50% ของแรงงานตางชาตทผดกฎหมายมาจากประเทศ

อนโดนเซย ระบบการปฎบตการแบบดงกลาวนเองทางมาเลเซยเหนวาจ าเปนมากทท าใหแรงงาน

นอกระบบเขาสกระบวนการโดยทประเดนดงกลาวไดรบการยนยนจากการสมภาษณ ดงน

120

กงสลใหญมาเลเซยประจ าประเทศไทยเมอวนท25 กนยายน พ.ศ.2559 ณ . กงสลใหญ

มาเลเซย ประจ าประเทศไทย.ไดใหขอมลวา “ระบบ biometric finger เพอควบคมแรงงานทงระบบ

เพอการท าบนทก และเปนประโยชนส าหรบอาชญากรรมและความมนคงดวย ฐานขอมลส าคญมาก

เพราะไดประโยชนหลายภาคสวน ผลประโยชนตองไดแกนายจางและลกจาง”

แตอยางไรกดจากการไปลงพนทสมภาษณเจาของรานอาหารชาวตางชาตในแถบหนงของ

ประเทศมาเลเซยไดความวาระบบการจดการคนเขาเมองของประเทศมาเลเซยยงไมคอยมความ

เขมงวดเทาทควร กลาวคอ

นายจางรานอาหารเมอวนท15 ธนวาคม พ.ศ.2559 ณ. ถนนก าบงปาล ประเทศมาเลเซยได

ใหขอมลวา “หนวยงานทางภาครฐของมาเลเซยจะไมเขามาจบกมหรอสอดสองดแลในกรณทรวา

รานอาหารประกอบการโดยคนไทยเนองจากทศนคตภาครฐเชอวาคนไทยมความซอสตยและท ามา

หากนโดยสจรตสงผลใหการปรบใชนโยบายอะลมอลวย แมวาจะเขามาท างานโดยไมมใบอนญาตแต

รฐจะเลอกปฏบตในกรณทแรงงานเปนคนสญชาตอนโดนเซย”

ซงแรงงานไทยทเปนลกจางในรานอาหารแถบนนสวนใหญเปนแรงงานทไมมใบอนญาตมา

จาก 3 จงหวดชายแดนภาคใต แมกระทงเจาของรานเองยงไมมใบอนญาตการท างานทถกตองสงผล

ใหจะตองจดทะเบยนรานโดยใหคนมาเลเซยเปนเจาของด าเนนการแทน สาเหตทนายจางไมยอมพา

ลกจางไปจดทะเบยนทถกตองไดความวา เปนการลงทนทไมคมเพราะลกจางไมไดมลกษณะอย

ประจ า นอกจากนจากค ากลาวอางจากเจาของรานไดรบการยนยนวาลกจางในรานจะตองเปนคน

ไทยเทานนไมรบคนสญชาตอนเนองจากคนมาเลเซยจะเชอมนการปรงอาหารของคนไทยเทานน

นอกจากนอาจกลาวไดวาในกระบวนการบงคบใชกฎหมายยงคงมขอสงสยอย จากการยนยนของ

กงสลใหญมาเลเซย

กงสลใหญมาเลเซยประจ าประเทศไทยเมอวนท25 กนยายน พ.ศ.2559 ณ . กงสลใหญ

มาเลเซย ประจ าประเทศไทย.ไดใหขอมลวา “รานอาหารตมย า รกนดวาท างานโดยไมมเอกสาร

โดยเฉพาะใบอนญาตการท างาน โดยสวนมาเขามาในฐานะนกทองเทยว รฐบาลพยายามใหเจาของ

รานมาขนทะเบยน รฐบาลพยายามใหมาขนทะเบยนและพยายามแกไขบอยครง ปญหาคอ

กระบวนการบงคบใชกฎหมาย คอมกระบวนการทยาวนาน คอจะตองไปนอนคก ไปศนย detain

นายจางควรจะใหลกจางมใบอนญาตการท างาน แตคนงานเขามาไดหลายทาง เพราะฉะนน

กระบวนการในการบงคบใชกฎหมายจะตองท าใหมประสทธภาพ”

121

5.2.2 ปญหำและขอจ ำกดทเกยวของกบกำรจำงงำนของมำเลเซย

(ก)พระรำชบญญตกำรจำงงำน ค.ศ. 1955 (Employment Act 1955)

แมวาพระราชบญญตการจางงานไดบญญตหลกการเรองการปฏบตทเทาเทยมกนไวส าหรบ

แรงงานทกคน แตการบงคบใชพระราชบญญตดงกลาวโดยเฉพาะอยางยงการปฏบตตอแรงงาน

ตางชาตยงถอวาการบงคบใชไมคอยมประสทธภาพ เชน แรงงานตางชาตถกกฎหมายจะยนจดหมาย

รองเรยนตอผอ านวยของกรมแรงงงาน (Director Department of labor (DOI) ภายใตขอ 60L

ของพระราชบญญตการจางงาน แมวามาตราดงกลาวอนญาตใหแรงงานสามารถฟองคดได แต

แรงงานมกจะโดนนายจางกระท าการในลกษณะขมข เชน การไลออกหรอการเลกจาง เพราะปญหา

ดงกลาวรฐบาลเลยออก Special pass ใหแรงงาน แตเนองดวยระยะเวลาและเงนทแรงงานตองเสย

เพอเขากระบวนการท าใหแรงงานมกไมไดรบสทธดงกลาว นอกจากนหลกการดงกลาวไมใชกบ

แรงงานประเภทคนรบใชในบาน เนองจากงานประเภทดงกลาวไมอยภายใตพระราชบญญตการจาง

งาน (Employment Act 1955)

ขอสงเกตประเดนกำรเรยกเกบคำธรรมเนยมกำรจำงในงำนแตละประเภท จากการทไดกลาวไปแลวยงขางตน คาธรรมเนยมการท างานถอเปนหนงในปจจยการ

ควบคมการเขามาท างานของแรงงงานตางดาว สงผลใหคาธรรมเนยมดงกลาวมการเปลยนแปลงอย

ตลอดเวลา ส าหรบการท างานในบางประเภทตงแตเดอนกนยายน ค.ศ. 2011 อตราภาษส าหรบ

แรงงานตางชาตไดปรบสงขน 50 รงกตมาเลย เชน อตราภาษส าหรบภาคบรการไดเพมเปน 1800

รงกตมาเลยในป 2005 ยกเวนงานรบใชในบานประมาณ 600 รงกตมาเลยและท างานรสอรทบน

เกาะราคา 1200 รงกตมาเลย ในปเดยวกนอตราภาษส าหรบภาคการเพาะปลกเพมจาก 360 รงกต

มาเลยเปน 540 รงกตมาเลย เปนตน อาจกลาวไดวาอตราการจดเกบภาษนนเพมขนอยางตอเนอง

โดยเฉพาะในบรเวณคาบสมทรนบแตป ค.ศ. 1991 เปนตนมา ซงถอเปนปทเรมมการปรบใชรปแบบ

การจดเกบภาษภาคการกอสรางไดเพมสงขนอยางตอจาก 360 เปน 1850 รงกตมาเลยในป ค.ศ.

2011 ซงอตราภาษทเพมขนนนเพอปองกนการน าเขาแรงงานเขามาใหมในชวงภาวะเศรษฐกจ

ถดถอย ซงถอเปนโนบายการจ ากดการเขาท างานนนเอง

ในป 2016 จะเหนวาคาธรรมสงขนเนองจากเศรษฐกจของประเทศถดถอยท าใหความ

ตองการแรงงานนอยลง กลาวคอ ก าหนดใหแรงงานตางชาตไม ตองจายภาษ แตตองจาย

คาธรรมเนยมการจางงานทกป แรงงานตางชาตในสาขาเกษตรและแมบาน จายคาธรรมเนยมการ

จางงาน 360 RM ในขณะทสาขาการผลต สาขาการบรการ และสาขากอสราง จายคาธรรมเนยมการ

122

จางงาน 1850 RM นอกจากน การเพาะปลก เกษตรกร จายคา คาธรรมเนยมการจางงาน 640 RM

(ขอมลลาสด 18 มนาคม 2559 อตรานใชเฉพาะพนท Peninsular เทานน)

ขอสงเกตเกยวกบกำรก ำหนดสำขำทเขำมำท ำงำนของแรงงำนขำมชำต

จากการทไดอธบายในบทท 2 นน ในประเดนดงกลาวจะเหนไดวาประเทศมาเลเซยก าหนด

สาขาและประเภทของแรงงานทสามารถเขาท ามาท างานไดชดเจนกลาวคอรฐบาลมาเลเซยอนญาต

ใหแรงงานจากประเทศดงตอไปนเทานน รวม 15 ประเทศ สามารถเขามาท างานในประเทศได

เทานนซงไดแก 1.ประเทศไทย 2. กมพชา 3. เนปาล 4. เมยนมาร 5. ลาว 6. เวยดนาม 7. ฟลปปนส

8. ปากสถาน 9. ศรลงกา 10. เตรกมานสถาน 11. อซเบกสถาน 12.คาซกสถาน 13. อนเดย 14.

อนโดนเซย 15. บงคลาเทศ นอกจากนยงก าหนดอาชพเฉพาะดวยกลาวคออนญาตใหแรงงานทง

15 สญชาตเขามาท างานไดในเฉพาะภาคอตสาหกรรมการผลต ภาคการกอสราง ภาคการเพาะปลก

ภาคเกษตรกรรม และภาคบรการ เปนตน ซงสาเหตหลกทรฐบาลไดออกนโยบายดงกลาวคอเรอง

ของความมนคง เนองจากในชวงระยะแรกนนแรกท เขามามบทบาทหลกคอแรงงานสญชาต

อนโดนเซย ท าใหเกดการแยงงานคนทองถน ท าใหรฐบาลตองก าหนดนโยบายการกระจายการจาง

แรงงานในสาขาตางๆ นอกจากนในภาคอตสาหกรรมการผลตไดมการมก าหนดเพศทสามารถท าได

กลาวคอเฉพาะแรงงานเพศหญงเทานน ทงนเนองจากเนนความตองการของนายจางเปนหลก ซง

ทานกงสลใหญมาเลเซย กไดยนยนกลาวเสรมในประเดนดงกลาวดงน

ทานกงสลใหญมาเลเซยเมอวนท25 กนยายน พ.ศ.2559 ณ. กงสลใหญมาเลเซย ประจ า

ประเทศไทย.ไดใหขอมลวา “การก าหนดการน าเขา ตาม MOU จะดตามความตองการเทานน เชน

ในภาคการผลต นายจางตองการแรงงานเพศหญงมากกวา แตส าหรบภาคการกอสรางตองการ

แรงงานชายมากกวา เนองจากความตงใจและความระมดระวงในการท างานมากกวา และมองวาการ

กระท าดงกลาวไมใชการเลอกปฎบต มาเลเซยมองวาเปนเรองของความตองการ ไมใชการเลอก

ปฏบต เชน เปนประเดนในเรองของสภาพการณทเหมาะสมมากกวา เชน ภาคการกอสรางผชาย

ท างานดกวา แตในภาคบรการ ตองการผหญงมากกวา เปนการสนบสนนสทธของผหญงมากกวา”

123

ขอสงเกต

แรงงานตางดาวสญชาตอนโดนเซยถอวามสถานะผดกฎหมายมากทสดในมาเลเซยเนองดวย

เหตผล 5 ประการดงน ประกำรแรก ประเดนคาใชจายคอคาท าเอกสารทถกตองมลกษณะคอนขาง

แพง ประเดนทสองเรองระยะเวลาการด าเนนการ ประเดนทสำม ความซบซอนของกระบวนการ

ประเดนทสเรองของกระบวนการทไมเปนระบบ ประเดนทหำ ประเดนเรองสภาพท างานและ

อปนสยของนายจาง รวมถงปญหาการขาดการเขาถงขอมลสอสารอกดวย

อาจกลาวไดวา แมโดยขอเทจจรงนนการเขามาท างานโดยถกตองตามกฎหมายจะปลอดภย

กวาแตการหลบหนเขามาเออประโยชนตอพวกเขาหลายประการไมวาจะเปน กระบวนการทรวดเรว

กวา คาใชจายทนอยกวาและไมตองไปยงยากกบกระบวนการ และตงแตกฎหมายคนเขาเมองของ

มาเลเซยก าหนดใหแรงงานตางชาตจะตองมนายจางทเฉพาะเจาะจงสงผลใหแรงงานขามชาตทผด

กฎหมายใชประโยชนจากชองทางทผดกฎหมายในการเลอกนายจางและประเภทของงานทท า ใน

กรณทแรงงานขามชาตเขามาในลกษณะทถกกฎหมายสภาพการท างานทไมปกต การท ารายรางกาย

และจตใจการไมจายคาจางท าใหแรงงานดงกลาวยากทจะหานายจางใหมเนองจากตวเอกสาร

อนญาตการท างานระบตวนายจางไวชดเจน

(ข)ปญหำกำรน ำแรงงำนขำมชำตตำม MOU ของมำเลเซย

อาจกลาวไดวามาเลเซยไดเรมมการน าเขาแรงงานตาม MOU ตงป ค.ศ. 1984 โดยเกด

ความตกลงระหวางรฐบาลมาเลเซยกบอนโดนเซยชอวาขอตกลง (Medan Agreement) ซงม

วตถประสงคเพอตองการแรงงานในภาคเกษตรกรรม ภาคการเพาะปลกและคนรบใชในบาน

นอกจากน ในป เดยวกน ยงมการลงนามในความตกลงสองฝายกบประเทศฟลปปนสโดยม

วตถประสงคเพอจางคนงานรบใชในบาน และปจจบนกไดบงคบใชเรอยมาโดยเฉพาะอยางยงการ

ก าหนดแรงงานน าเขาจากประเทศบงคลาเทศ แตอยางไรกตามกระบวนการน าเขาแรงงานตาม

MOU นนกประสบปญหาเหมอนอยางประเทศไทยกลาวคอระยะเวลาทคอยขางนาน รวมถงการ

คาใชจายทสง ซงในประเดนดงกลาวกไดรบการยนยนจากนกวชาการดงน

นกวชาการไดใหขอมลวา ) เมอวนท30 กนยายน พ.ศ.2559 ณ หองดร.สมคด คณะ

นตศาสตร มหาวทยาลยทกษณ วทยาเขตสงขลา ไดใหขอมลวา “โดยหลกแลวไมวาไทยหรอ

มาเลเซยนอะมนมกฎหมายทใหญกวานนในการเปนแมแบบในการจดการมนคอสนธสญญาระหวาง

ประเทศ สงผลให MOU ทมนมอยในเรองของการดแลเรองของแรงงานขามชาตและตวนนมนเปน

เหมอนกบมาตรฐานใหแตละประเทศพยายามทจะจดการใหสระดบของสวสดการทดในการค านงถง

สทธเสรภาพของความเปนมนษยของความเปนแรงงาน ทงนทงนนไมวาไทยหรอมาเลเซยกม

124

เปาหมายเดยวกนกคอพยายามทจะบงคบใหเปนไปตามสทธตามขอตกลงในสนธสญญา แต

ความสามารถในการจดการกขนอยกบบรบทของประเทศและหวงเวลา อกอยางนงทเราใชกนใน

ประเทศไทยทใชกนกคอ MOU ไทยกเรมม MOU ไทยท าการจดการแรงงานอกอยางหนงคอ MOU

กบประเทศตนทางและพยายามทจะก าหนดโควตากบประเทศตนทาง กคอพมา พมา ลาว กมพชา

แลวใหตรงนนรบรองสญชาต ท าพาสปอสตนทาง แลวใหโควตาไป ซงไมประสบความส าเรจเพราะวา

แรงานทผดกฎหมายมในประเทศไทยเรยบรอยแลวมนกเลยมาท าทปลายทางไมใชตนทาง ซงสดสวน

การท าตนทางนอย อนนประเทศไทยท าทหลงมาเลเซย มาเลเซยท ากอน นอกจากนประเดนในเรอง

ของคาใชจายถอเปนประเดนทส าคญมาก”

วธการจดการการแกปญหาการลกลอบเขามาท างานของประเทศแถบเพอนบานของ

มาเลเซยเรมขยายตวขนโดยประเทศมาเลเซยไดขยายตลาดของแรงงานออกไปยงประเทศทไกลเชน

ประเทศเตรกเมนสถาน อสเบกสถาน คาซกสถาน ศรลงกา ปากสถานและเนปาล ซงรฐบาลมาเลเซย

ไดท าความตกลงทวภาคกบรฐบาลดงกลาวนน ตวอยางเชน ในเดอนสงหาคมป 2003 มาเลเซยไดลง

นามความตกลงทวภาคกบประเทศศรลงกา ตอมาในเดอนกนยายน ค.ศ.เดยวกนรฐบาลมาเลเซยได

ลงนามกบประเทศจน และตอมากบประเทศไทย ปากสถาน และบงคลาเทศในเดอนตลาคม และ

ประเทศมาเลเซยในป 2004

ขอสงเกตเกยวกบการตกลงทวภาคระหวางมาเลเซย อนโดนเซยในป 2006 นายจางจะตอง

จายเงนใหนายหนาเปนจ านวนเงน 2,415 รงกตมาเล ส าหรบการหาคนงานรบใชในบานขณะทตว

แรงงานเองจะตองจายเงนใหกบตวแทนจากอนโดเปนจ านวนเงน 1 ,228 รงกตมาเล MOU ถก

วจารณเนองมาจากวาอนญาตใหนายจางยดหนงสอเดนทางของตวลกจางและใน MOU กไมไดระบ

ชดเรองของคาจางหรอระยะเวลาในการพกดวยเหตนเองในเดอนมถนายน 2009 สงผลใหประเทศ

ตนทางบางประเทศออกกฎหมายหามสงแรงงานหญงมาท างานเปนคนรบใชในบานทประเทศ

มาเลเซยเพอปองกนปญหาการเอาเปรยบ เปนตน ซงในเดอนเมษายน 2010 ไดมการแกปญหา

ดงกลาวโดยทางรฐบาลมาเลเซยไดก าหนดใหคนรบใชในบานมวนหยด 1 วนและไดคาจางทเพมขน

รวมทงไดคาชดเชยในการเดนทางนอกจากนลกจางยงมสทธเกบหนงสอเดนทางไวกบตวตลอดอาย

สญญาจางและไดรบคาจางขนต ารายเดอน 700 รงกตมาเลย

125

5.3 เปรยบเทยบกำรจดกำรกำรเขำประเทศและกำรจำงแรงงำนทผดกฎหมำยของไทยและ

มำเลเซย

5.3.1. ประเดนนโยบำย

อาจกลาวไดวาระบบการจดการการเขาประเทศของมาเลเซยใชเอกสารหนงสอเดนทาง

รวมทงระบบการตรวจลงตราเหมอนกรณประเทศไทย แตแตกตางกนในประเดนของระยะเวลาท

อนญาตใหอย อยางไรกดหากคนตางดาวเขามาท างานจ าตองไดรบการตรวจลงตราและมหนงสอ

อนญาตประกอบ นอกจากนระบบการเขาประเทศของมาเลเซยใชระบบ Biometric และยกเวนการ

กรอกเอกสารส าคญเชนใน ต.ม. 6 โดยทกระบวนการดงกลาวกอใหเกดความสะดวกและรวดเรวใน

การเขามาเลเซย ทงนเหนไดจากการทคณะผวจยไดใชบรการระบบการจดการการเขาประเทศโดย

ผานทางดานตรวจคนเขาเมองทาอากาศยานขาออกจากประเทศไทยไปยงประเทศมาเลเซยยงตองม

การกรอกใบ ต.ม. 6 ในขณะทการเดนทางเขามาเลเซย คณะผวจยไมจ าเปนตองใชการตรวจลงตรา

เนองจากเปนการเดนทางไปลงพนทเกบขอมลระยะเวลาสน ซงเปนไปตามขอตกลงดานการยกเวน

การตรวจลงตราส าหรบประเทศสมาชกอาเซยนตามทไดอธบายไปแลวในบทท 4 รวมทงไทยนนใน

ระบบการจดการการเขาประเทศนนจะใชระบบ PIBICS และ ระบบ E-Fingerprint ในการควบคม

การเขาประเทศของส านกงานตรวจคนเขาเมองในขณะทมาเลเซยนนใชระบบ Biometric

fingerprint ซงมลกษณะเปนเอกภาพและเปนระบบเดยวทวทกดานในขณะทไทยนนยงขาดความ

เปนเอกภาพในเรองการใชระบบจดการการเขาประเทศ ในประเดนของนโยบายในเรองของการปรบ

ใชแรงงานขามชาตนนไทยนนใชระบบการผอนผนใหแรงงานตางชาตโดยเฉพาะอยางยงแรงงานสาม

สญชาตไดเขามาอยโดยผานทางมาตรา 17 ซงจากการวเคราะหจะเหนไดวาไทยเรมมแรงงาน

ตางชาตเขามาในชวงปพ.ศ.2535 แตพระราชบญญตคนเขาเมองนนมมาตงแต ปพ.ศ.2522 ซง

สะทอนใหเหนถงนโยบายผอนผนและผอนปรนดานแรงงานของไทยในขณะทนโยบายดานแรงงาน

ของมาเลเซยมลกษณะทเขมขนโดยสงเกตไดจากนโยบายคขนานทออกมาไมวาจะเปนการจดตง

หนวยตรวจตราเขมขนตามแนวตะเขบชายแดน Ops Nayah 1 และ Ops Nayah 2 การจดตง

ต ารวจอาสาสมครเฉพาะกจใหมอ านาจเขาไปตรวจสอบและจบกมแรงงานทมลกษณะตองสงสยวา

เปนแรงงานทผดกฎหมายตามสถานทตางๆไดซงหนวยปฏบตการดงกลาว เรยกวา “เรลา” นนเอง

แตเรลานเองกไดรบการวจารณอยางหนาหเนองจากการกระท าบกจบตวแรงงานของเรลานน ในบาง

กรณมลกษณะทรนแรงเกนไปซงถอวาเปนการกระท าทไมชอบดวยกฎหมาย

ผลของการออกนโยบายทงไทยและมาเลเซยนนสะทอนใหเหนวาทงสองประเทศไดตระหนก

และใหความส าคญของการปองกนและปราบปรามแรงงานตางชาตหลบหนเขาเมองโดยผดกฎหมาย

126

แตอยางไรกดเปนทนาสงเกตวานโยบายการจดการการเขาประเทศของไทยนนมลกษณะผอนปรน

และรนแรงนอยกวาของมาเลเซยจากการทไดกลาวมาแลวขางตน

มาเลเซยใชกฎหมายหลก 2 ตวในการก าหนดการเขาเมองไดแก พระราชบญญตคนเขาเมอง

และพระราชบญญตหนงสอเดนทาง สวนไทยนนกฎหมายหลกทใชคอ พระราชบญญตคนเขาเมอง

พ.ศ.2522 อาจกลาวไดวาพระราชบญญตคนเขาเมองของมาเลเซยนนไดมการแกไขหลายครง ทงน

เกดจากการเรยกรองขององคกรพทกษสทธเนองจากมการก าหนดโทษของผกระท าความผดดานการ

หลบหนเขาเมองมลกษณะทเขมงวดและรนแรงเกนไป ในขณะทพระราชบญญตคนเขาเมองของไทย

นนบงคบใชตงแตป 2522 โดยมการแกไขลาสดเมอป 2543 ในเฉพาะเรองทเกยวกบคาธรรมเนยมใน

การเขาเมองเทานนซงขอเทจจรงดงกลาวไดกอใหเกดปญหาในทางปฏบตตามทไดกลาวมาแลว

ขางตน ไมวาจะเปนปญหาความลาหลงของกฎหมาย หนวยงานทบงคบใชกฎหมายและหนวยงานท

ออกกฎหมายคนละหนวยงานกนสงผลใหเกดการท างานทไมมลกษณะเปนเอกภาพ

5.3.2. ประเดนกฎหมำยเขำเมอง

ประเทศไทยนนพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 ถอเปนกฎหมายส าคญทถอเปนดาน

แรกในการจดการกบการเขาประเทศแตอยางไรกตามกฎหมายดงกลาวกยงเกดปญหาในทางปฏบต

หลายประการไมวาจะเปนกฎหมายทลาหลงจนเกนไปจนบางครงไมสามารถปรบใชไดกบสถานการณ

ทเปลยนแปลงไปแตอยางไรกดเมอพจารณาถงทาของการลงโทษแกผกระท าความผดฐานเขาเมอง

โดยผดกฎหมายพบวาอตราโทษยงอยในลกษณะทมเหตมผลและยดหยนไดตามดลยพนจของ

เจาหนาทแตกตางกบมาเลเซยทวาพระราชบญญตคนเขาเมองของมาเลเซย ค.ศ.1959/1963 นน

ก าหนดโทษของการฝาฝนการเขาประเทศคอนขางทจะรายแรงและสงเกนสมควรและผลจาก

บทบญญตมาตราดงกลาวกอใหเกดการเรยกรองจากองคกรดานสทธมนษยชนในประเดนของการ

ละเมดเกดขนสงดงกลาวสะทอนใหเหนถงการปราบปรามและปองกนทเขมงวดของรฐบาลมาเลเซย

ตอการปองกนและปราบปรามการเขาเมองโดยผดกฎหมายนนเอง

5.3.3 ประเดนกำรจำงงำน

ประเทศไทยใชพระราชบญญตการท างานของคนตางดาว พ.ศ.2551 เปนกฎหมายหลกใน

การควบคมและการท างานของคนตางดาวซ งจากทไดกลาวไปแลวขางตนจะเหนไดวากฎหมาย

ดงกลาวไดใหการคมครองแกตวแรงงานตางชาตมากขน เชน มการจดตงกองทนส าหรบสงแรงงาน

ออกนอกประเทศมก าหนดเรองของมาตรการการช าระคาธรรมเนยมการจางงานเพอจ ากดคนตาง

ดาวเขามาท างานในราชอาณาจกรในงานประเภทตางๆรวมถงหลกการปฏบตทเทาเทยมกน ใน

127

ขณะเดยวกนมาเลเซยกมการปรบใชพระราชบญญตการจางงาน 1955 ซงไดรบการแกไขเพมเตม

โดยการแกไขเพมเตมนนไดเพมเตมในประเดนของการปฏบตทเทาเทยมกนระหวางแรงงานทกคน

แตอยางไรกตามในทางปฏบตพบวาหลกการดงกลาวยงประสบปญหาในการปรบใช

ขอสงเกต คาธรรมเนยมการจางงานนนถอเปนหนงในนโยบายทรฐออกมาเพอควบคมการ

ท างานของคนตางดาวซงถอเปนหนงในมาตรการหลกของมาเลเซย ในขณะทการเกบคาธรรมเนยม

การจางงานของไทยนนยงไมมลกษณะทชดเจนเหมอนอยางเชนมาเลเซย

อาจกลาวไดวานโยบายการจางแรงงานของชาวตางชาตของประเทศมาเลเซยนนสามารถท า

ไดโดยใชระบบการออกใบอนญาตท างานเปนหลกและการก าหนดคาธรรมเนยมการจางงานกถอเปน

อกหนงมาตรการทรฐบาลมาเลเซยใชในการควบคมการจางงานโดยภาคงานทคนตางชาตสามารถเขา

มาท าไดนนคองานประเภทภาคอตสาหกรรม ภาคการผลต และภาคบรการ นอกจากนยงมการ

ก าหนดเพศเฉพาะแรงงานทท าดวยในขณะทประเทศไทยพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ.

2551 ไดก าหนดอาชพทคนตางดาวสามารถท าไดไวซงแรงงานสามสญชาตนนสามารถท าได

เฉพาะงานในภาคกรรมกรและคนรบใชในบานเทานนแตเปนทนาสงเกตวาไทยนนไมไดมการก าหนด

เรองเพศมาเกยวโยงเปนเงอนไขในการจางงานเหมอนอยางเชนมาเลเซยซงกลมของคณะผวจยเหนวา

ประเดนในเรองเพศกถอวามความส าคญโดยเฉพาะอยางยงแรงงานขามชาตทเปนเพศหญงอาจจะ

ไดรบผลกระทบในงานบางประเภททไมปลอดภยได เชน การท างานประเภททไดรบสารตะกวหรอ

รงสบางประเภทอาจจะสงผลตอระบบสบพนธได

5.3.4 ประเดนกำรเลอกปฏบต

พระราชบญญตประกนสงคมพ.ศ.2533 ใหการรบรองและคมครองในดานสทธและ

สวสดการเฉพาะแรงงานทเขาเมองมาถกกฎหมายหรอเขาเมองมาผดกฎหมายแตขนทะเบยนใหถก

กฎหมายเทานนสงผลใหถาแรงงานเขาเมองผดกฎหมายแตตนและไมไดมาขนทะเบยนตามท

กฎหมายก าหนดกไมไดใชสทธตามพระราชบญญตประกนสงคม แมวาไมใชเปนการเลอกปฏบต

เนองจากการใชสทธประกนสงคมเปนเรองของสทธประโยชนในแงของรฐสวสดการแตการทนายจาง

ไมใหความส าคญในการน าแรงงานขามชาตเขาสระบบสงผลใหลกจางไมสามารถใชสทธจากกองทน

เงนทดแทนไดทงๆทถอเปนอบตเหตในงานรวมทงบางครงสถานประกอบการกไมจ าเปนตอง

รบผดชอบในความเสยหายทเกดแกลกจางดวยประเดนดงกลาวกอใหเกดขอกงวลแกคณะผวจยเปน

อยางยง นอกจากนประเดนทผเขยนจะน าเสนอและตงขอสงเกตคอประเดนในแงของการเทาเทยม

กนในการปฏบตระหวางแรงงานไทยและแรงงานตางดาวทถกกฎหมายซงจากการทไดกล าวไปแลว

ขางตนในกรณของการใชสทธเรองของการคลอดบตรของหญงตางดาวแมวาพระราชบญญตดงกลาว

128

จะใหสทธในการไดรบเงนดงกลาวแตเนองจากในทางปฏบตสรางกระบวนการทซบซอนและยงยาก

เกนสมควรของตวแรงงานตางดาวผลคอแรงงานจงไมใชสทธดงกลาวซงรายละเอยดเปนไปตามท

ผวจยไดกลาวไปแลวขางตน

ในประเดนของมาเลเซยนนการเลอกปฏบตและการบงคบใชกฎหมายมขอพจารณาคอ

แมวากฎหมายทใชบงคบอยนนจะระบหลกการปฏบตทเทาเทยมกนระหวางแรงงานตางชาตและ

แรงงานท เปนคนชาตมาเลย แตการปรบใช กฎหมายยงคงไม เท าเทยมกน ตวอยาง เชน

พระราชบญญตการจางงาน ค.ศ. 1955 กลาวคอ แมวาพระราชบญญตดงกลาวจะมขอบททส าคญ

ในประเดนของการปกปองแรงงานทเปนคนชาต แตขอบทดงกลาวกมลกษณะบางประการทไมขยาย

การครอบคลมไปถงแรงงานตางชาต ตวอยางเชน ประเดนในเรองของการเขาถงความยตธรรม คอ

การยนอทธรณรองทกขในประเดนเกยวกบสขภาพและความปลอดภย การจายคาจางทไมเปนธรรม

หรอการเลกจางทไมเปนธรรม เปนตน นอกจากนยงมขอจ ากดของคนงานตางชาตในประเดนสทธใน

การรวมตวกนหรอการเขารวมองคการแรงงานโดยขอก าหนดดงกลาวออกโดย Ministry of Home

Affairs (MOHA) เปนตน

ตำรำง 5.1 เปรยบเทยบนโยบำยและกำรจดกำรแรงงำนขำมชำตของประเทศไทยและประเทศ

มำเลเซย

ประเดน/ปจจย ประเทศไทย ประเทศมำเลเซย

แนวนโยบายและเอกสารทางราชการทเกยวของ

นโยบายผอนปรน นโยบายเชงรกโดยการใช MOU

การขนทะเบยนใหผตดตาม แผนแมบทแรงงาน

การจดทะเบยนแรงงานตางดาวลกลอบหลบหนเขาเมอง

นโยบายปราบปราม นโยบาย Ops Nyah I และ

Ops Nyah II นโยบายผอนปรน

นโยบายนรโทษกรรมแรงงาน ทผดกฎหมาย

นโยบายควบคม นโยบายจดการทงระบบ (6P)

กฏหมายทเกยวของ พระราชบญญตการท างาน คนตางดาว พ.ศ. 2551

พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522

พระราชบญญตคนเขาเมอง 1959/63

พระราชบญญตการจางงาน 1995

129

ประเทศตนทางของแรงงานขามชาตสวนใหญ

พมา ลาว กมพชา อนโดนเซย ฟลปปนส บงคลาเทศ

กลไกการแกปญหา มคณะกรรมการนโยบายจดการปญหาแรงงานตางดาว

* มค าสงแตงตงคณะอนกรรมการประสานงานการจดการปญหาแรงงานตางดาวผานศนยบรการเบดเสรจ

(One Stop Service)

จดตงหนวยงานทเรยกวา Special Task Force on Foreign Labor ซงเปน

หนวยงานเบดเสรจเดดขาดในการจดหาแรงงานและด าเนนการเกยวกบ

กระบวนการจดการคนเขาเมอง

มการจดตงศาลพจารณาคดแรงงานผดกฎหมายโดยเฉพาะ

ขอจ ำกดของกำรเขำเปนภำคของไทยและมำเลเซยภำยใตบรบทของอนสญญำ

องคกำรแรงงำนระหวำงประเทศ ฉบบท 143 วำดวยกำรอพยพในสภำพทถกกดขและกำร

สงเสรมควำมเทำเทยมและกำรปฏบตตอคนงำนอพยพ

จากการทไดอธบายในบทท 4 วาอนสญญาฉบบท 143 ถอเปนอนสญญาทวางกรอบคดใน

การปกปองแรงงานขามชาตโดยไมค านงถงสถานะวาแรงงานดงกลาวจะมสภาพถกกฎหมายหรอผด

กฎหมาย เปนทนาสงเกตวาทงไทยและมาเลเซยตางกไมไดลงนามรบรองในอนสญญาฉบบดงกลาว

ซงประเทศในอาเซยนมเพยงประเทศเดยวเทานนทใหการลงนามรบรองคอฟลปปนส ในประเดน

ดงกลาวจากการลงพนทท าการวจยภาคสนาม โดยการสมภาษณเชงลกพบวา สาเหตทมาเลเซยไมลง

นามเนองจาก ความเกรงกลวตอการทจะตองผกพนในแงของการถกจบตามองเปนพเศษจากองคการ

แรงงานระหวางประเทศ เนองจากมาเลเซยถอวามแรงงานขามชาตไรทกษะผดกฎหมายอาศยอยใน

ประเทศเปนจ านวนมาก แตอยางไรกดผเขยนตงขอสงเกตวามาเลเซยถอวามความพยายามในการ

แกปญหาดงกลาวโดยผานทางนโยบายและกฎหมาย เชนการออกระบบการนรโทษกรรมใหแก

แรงงานหรอแมกระทงการแกไขบทลงโทษทหนกเกนสมควรในกรณเขาเมองผดกฎหมาย เปนตน

สวนกรณของไทยนน ไทยมแนวโนมทจะพฒนาสกรอบปฏบตสากลดงเจตนารมณพนฐานทแสดง

ทศทางตอการเขาเปนภาคอนสญญาดงกลาว ดงปรากฏในแผนแมบทดานแรงงาน (พ.ศ.2560 –

2564) ( ค.ศ.2017 -2021)เพอพฒนาระบบบรหารจดการดานแรงงานขามชาต

130

5.3.5 กำรเขำเปนภำคอนสญญำขององคกำรแรงงำนระหวำงประเทศ หมำยเลข 143

ในบทกอนหนานคณะผเขยนไดกลาวอางวาอนสญญาฉบบท 143 นนมรฐใหสตยาบนนอยมากและ

ในภมภาคอาเซยนมเพยงประเทศเดยวเทานนคอประเทศฟลปปนส ผลคอน ามาสการวเคราะหถง

สาเหตของการทอนสญญาไดกลาวไมไดรบการยอมรบเทาทควรเนองจากสาเหตดงนคอ

1) อนสญญา 143 ใหสทธการปกปองทเทาเทยมระหวางแรงงานทมสถานะถกกฎหมายกบ

แรงงานทมสภาพไมปกต ผลจากการบญญตชดในประเดนดงกลาวกอใหเกดขอกงวลตอรฐทจะเขา

เปนภาคและใหสตยาบน แมวาในทางความเปนจรงรฐสามารถตงขอสงวนในอนสญญาได แตการท

รฐตงขอสงวนในประเดนของการใหการปฏบตทไมเทาเทยมกนรฐอาจโดนต าหนจากองคกรตางๆท

เกยวของกบเรองของสทธมนษยชนได

2) จากการทไดกลาวไปแลวทงประเทศและมาเลเซยกใหสตยาบนในอนสญญาดานแรงงาน

รวมถงตราสารทเกยวของกบเรองของสทธมนษยชนหลายฉบบ ผลคอ สามารถตความโดยสรปไดว า

รฐไทยและมาเลเซยใหการคมครองแรงงานขามชาตโดยไดอยางมมาตราฐานสากล 3 ) ประเดนใน

เรองของความมนคงของประเทศ เนองจากเราไมสามารถปฎเสธขอเทจจรงไดวา แรงงานทอยสภาพ

ผดกฎหมาย ยากแกการเขาถงและตรวจสอบไดนนเอง โดยหลกการดงกลาวไดรบการยนยนจากการ

ลงพนทเกบขอมลประกอบสมภาษณกงสลใหญมาเลเซยไดวาความวา

“อนสญญา 143 มาเลย ท าไมไมสตยาบน เพราะไมตองการใหการเกดขอผกพน เนองจาก

ถาจ าไมผดจะตองมการสงรายงานประจ าป จะตองอนญาตใหเจาหนาท ILO มาท าวจยและมา

ตรวจสอบ เปนตน แตสงทส าคญทสด คอ พวกเราจะตองท าใหคนมาเลเซยมความมนคงกอน เนอง

จากแรงงานขามชาตผดกฎหมายพวกนกมผลตอความมนคงและปลอดภยกอน แตถา ILO มาบงคบ

ใหมาเลยจะตองอยใต ILO มาเลเซยไมเอา ตอนนมาเลเซยไมพรอมจะใหใครมาตรวจสอบคอรฐบาล

ตองท าตวเองใหพรอมกอน มนดนทจะมองวาเราใหการสนบสนน ILO แตถาเราไมสามารถเตมเตม

กฎระเบยบของ ILO ได มาเลเซยจะโดนตง”

นอกจากนในประเดนเรองการปกปองแรงงานในอาเซยนนนประกอบดวยตราสารทส าคญ

ดงนคอ 1.) ปฏญญาอาเซยนวาดวยการคมครองและการสงเสรมสทธของแรงงานขามชาต (The

ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers

(2007) โดยทใจความส าคญของตราสารดงกลาวไดระบไวดงนคอ ตราสารดงกลาวก าหนดและวาง

หลกการความรบผดชอบของรฐผรบและรฐผสงในประเดนเรองการปกปองสทธแรงงานขามชาต เชน

หลกการจายคาจางทเปนธรรม การจดใหมสภาพการท างานและสภาพความเปนอยทเหมาะสม

131

รวมถงการเขาถงกระบวนการยตธรรมในรฐผรบ อกทงยงก าหนดใหรฐผสงมหนาทออกกฎหมาย

ควบคมดแลในการจดงานโดยผานกระบวนการนายหนาอกดวย

ในสวนบทน าของปฏญญาไดอางถงตราสารการคมครองสทธมนษยชนในทางระหวาง

ประเทศทไดรบการยอมนรบโดยสมาชกแหงรฐอาเซยนทงปวงอนประกอบดวย ปฎญญาสากลวาดวย

สทธมนษยชน ( Universal Declaration of Human Rights) UN Child อนสญญาวาดวยสทธเดก

(Rights Convention CRC) และอนสญญาวาดวยการขจดการเลอกปฎบตตอสตรในทกรปแบบ

(UN Convention on Elimination of all Forms of Discrimination against Women

( CEDAW) แตอยางไรกดตามหลกการปฏบตตามอนสญญาดงกลาวแตกตางกนออกตามนโยบายของ

แตละประเทศ

แตอยางไรกด ปฏญญาฉบบดงกลาวถอวาเปนตราสารทมความคลมเครอเนองจากไมไดม

การกลาวถงแรงงานงานไมมเอกสารและสมาชกผตดตามแรงงานดงกลาวนนเอง สงผลใหมความ

พยายามราง Draft ASEAN Agreement on the Protection and Promotion of the Rights of

Migrant workers ขนมาเพราะตราสารดงกลาวพดถงแรงงานขามชาตทผดกฎหมายดวย 2 ) ราง

ขอตกลงอาเซยนวาดวยการสงเสรมและคมครองสทธคนท างาน (Draft ASEAN Agreement on

the Protection and Promotion of the Rights of Migrant workers) อาจกลาวโดยสรปไดวา

รางขอตกลงดงกลาวมวตถประสงคเพอคมครองแรงงานทกคนใหไดรบการปกปองอยางเทาเทยมกน

ภายใตมาตรฐานขนต าทก าหนดซงการการปกปองและคมครองขยายไปยงแรงงานขามชาตทม

สถานะไมปกตดวย

132

บทท 6

บทสรปและขอเสนอแนะ

การวจยเรองการจดการกบการเขาประเทศและการจางงานทผดกฎหมายในประชาคม

อ า เซ ย น : ก ร ณ ศ ก ษ า ป ร ะ เท ศ ไท ย แ ล ะ ป ร ะ เท ศ ม า เล เซ ย ม ว ต ถ ป ร ะ ส งค เ พ อ

1) ศกษาพฒนาการของนโยบายในการจดการกบการเขาประเทศ และมาตรการในการปฏบตตอ

แรงงานขามชาตทเขาประเทศโดยผดกฎหมายและการจางงานทผดกฎหมายของไทยและมาเลเซย

ตงแตอดตจนถงปจจบน (พ.ศ. 2559) และ 2) เพอศกษาปญหาและขอจ ากดเกยวกบการจดการกบ

การเขาประเทศและการจางงานแรงงานขามชาตทผดกฎหมายในไทยและมาเลเซย ส าหรบการเขาส

ประชาคมอาเซยน โดยการวจยครงนใชวธการวจยเชงคณภาพ ซงประกอบดวย การวจยเอกสารและ

การวจยภาคสนาม โดยใชเทคนคส าหรบการเกบรวบรวมขอมลไดแก การสมภาษณเชงลกและการ

สนทนากลม ซงผใหขอมลทเปนตวแทนของประชากรเปาหมายจากภาครฐ ภาคเอกชนและภาค

ประชาสงคม และวเคราะหขอมลดวยการวเคราะหเนอหา โดยคณะผวจยสามารถสรปผลการวจย

พรอมทงขอเสนอแนะไดดงน

6.1 สรปผลกำรวจย

ในการน าเสนอผลการวจยจะแบงออกเปน 2 สวน ซงสอดคลองตามวตถประสงคการวจย

กลาวคอ สวนแรก ไดแก พฒนาการของนโยบายในการจดการกบการเขาประเทศ และมาตรการใน

การปฏบตตอแรงงานขามชาตทเขาประเทศโดยผดกฎหมายและการจางงานทผดกฎหมายของไทย

และมาเลเซย และสวนทสอง ไดแก ปญหาและขอจ ากดเกยวกบการจดการกบการเขาประเทศและ

การจางงานแรงงานขามชาตทผดกฎหมายในไทยและมาเลเซย

ซงสามารถแบงการอธบายไดเปน ดงน ไดแก

6.1.1 ประเทศไทย

ส าหรบประเทศไทยนนมนโยบายการจดการการเขาประเทศและการจางแรงงานทผด

กฎหมายเปลยนแปลงไปตามนโยบายของรฐบาลแตละยคโดยค านงถงความตองการดานแรงงาน

เปนหลก อาจกลาวไดวาพฒนาการดานนโยบายแรงงานของประเทศไทยเรมตนมาตงป พ.ศ. 2535

( ค.ศ. 1992 ) โดยกระท าการภายใตนโยบายผอนผน ซงอาจกลาวไดวานโยบายหลกในเรองของการ

จดการแรงงานขามชาตนนกระท าการภายใตกรอบของมาตรา 17 พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.

2522 โดยการเปดระบบผอนผนใหคนตางดาวทมสถานะเปนผหลบหนเขาเมองโดยผดกฎหมาย

133

สามารถมสทธอาศยอยชวคราว และท างานไดในไทยโดยไมไดรบการลงโทษ แมจะเปนการละเมด

และฝาฝน พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ.2522 ซงกลมของแรงงานขามชาตไดแกกลมพมา

กมพชาและลาว อยางไรกดนโยบายดงกลาวนนแมวาจะออกมาเพอตอบสนองความตองการดาน

แรงงานของประเทศ ซงเนนเพอประโยชนใหทงผประกอบการและตวแรงงานสามสญชาต ในแงของ

เศรษฐกจเพอกระตนกอใหเกดภาวะความตอเนองทางเศรษฐกจอนน าผลไปสการพฒนาประเทศใน

ระยะยาวตอไป แตอยางไรกดแมวาการกระท าภายใต มาตรา 17 จะมลกษณะผอนปรนแต แต

นโยบายบางรฐบาลกบไดรบเสยงวจารณจากนายจางวาเปนนโยบายทออกมาเนนการควบคม

แรงงานมาตราทเนนการควบคมแรงงานมากกวาจะเออประโยชนใหกบตวแรงงาน ซงขดกบ

หลกการผอนผนทก าหนดไวในมาตรา 17 เชน การเรยกเกบคาประกนตนทแพงเกนไป เปนตน

ในประเดนการปรบใชนโยบายของรฐไทยนน เนนมาตรการผอนปรนไมวาจะเปนการท าให

สถานะของแรงงานขามชาตจากผดกฎหมายเปนถกกฎหมายหรอการทเปดโอกาสใหแรงงานขามชาต

มาขนทะเบยนโดยไมมการลงโทษตามพระราชบญญตการท างานคนตางดาว พ.ศ. 2551 และ

พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522 แตผลของนโยบายการบรหารจดการแรงงานดงกลาวถอวา

ไมคอยประสบผลส าเรจ เนองจากขาดความตอเนองและความชดเจนในกระบวนการแกปญหา อกทง

บางนโยบายจะมลกษณะเขมงวดและไปเปนธรรมตอนายจางและลกจางผลคอ การปรบใชจรงไม

ไดผล นโยบายไมกอใหเกดผลสมฤทธเทาทควร

ในทางกลบกนระบบการบรหารจดการแรงงานของมาเลเซยนนเรมตนตงแตกอนป 2535

แตในชวงป 2535 ถอวามาเลเซยมความกาวหนาในการบรหารจดการแรงงานเนองจากมาเลเซยได

ออกนโยบายคขนานในการสกดแรงงานตามแนวตะเขบชายแดน ควบคไปกบกระบวนการของการ

ท าใหแรงงานทมสถานะผดกฎหมายใหมสทธท างานและอยในมาเลเซย ไดอยางถกกฎหมายโดยผาน

กระบวนการททางรฐบาลก าหนด ไมวาจะเปน การขนทะเบยน การออกกฎหมายนรโทษกรรม ซงม

ลกษณะทคลายนโยบายบรหารจดการแรงงานของไทย ซงการออกนโยบายคขนานควบคไปกบการ

ใชนโยบายบรหารการจดการแรงงานโดยทวๆไป นโยบายคขนานดงกลาว ไดแก นโยบายทเรยกวา

Ops Nyah 1 & 2 (the Operation Go Away I) โดยทระบบดงกลาวถอเปนระบบการปฏบตท

รกษาความมนคงตามแนวชายแดน ผลของการออกนโยบายคขนานดงกลาว ท าใหนโยบายขน

ทะเบยนแรงงานตางชาตประสบความส าเรจเปนอยางยง เนองจากแรงงานผดกฎหมายเขามาม

จ านวนลดลง เนองจากมาเลเซยมลกษณะทางโครงสรางทซบซอนไมวาจะเปนในแงของภมศาสตร

และสญชาตของแรงงานทเขามาท างาน ผลคอการบรหารจดการแรงงานของมาเลเซยจงมลกษณะท

134

ชดเจน ซงอธบายไดตามกระบวนการในการบรหารจดการแรงงานขามชาตโดยเฉพาะอยางยง

แรงงานขามชาตทผดกฎหมายไดดงน

1. การท าใหแรงงานมสถานะถกกฎหมาย ซงกระบวนการดงกลาวไดเรมบงคบใชในลกษณะของการเรยกรองใหลกจางและนายจางทมลกจางผดกฎหมายท างานอยดวยใหมาขนทะเบยนเพอใหแรงงานดงกลาวมสถานะถกตองตามกฎหมาย ซงกระบวนการดงกลาวถอเปนกระบวนการแรกสดทบงคบใชในลกษณะของนโยบายการจดการแรงงานตางชาตทมสถานะทผดกฎหมายในมาเลเซยซงเรมตนปรบใชในชวงระหวางป 1987 ( พ.ศ. 2530 ) และ 1989 ( พ.ศ. 2532 ) และนอกจากนยงมการปรบใชเรอยมาโดยค านงถงความจ าเปนและลกษณะของสถานการณดานแรงงานเปนหลก

2. กระบวนการนรโทษกรรม คอกระบวนการใหลกจางทหลบหนเขาเมองหรอมสถานะทผดกฎหมายสามารถมาขนทะเบยนภายในระยะเวลาทก าหนดโดยจะไมมการก าหนดโทษ กระบวนการนไดเรมปรบใชในชวงป 1966 1997 1998 2002 และ 2004-2005 ( พ.ศ. 2509,2540,2541,2542,และ 2547-2548 ) ซงแสดงใหเหนถงการปรบใชทไมตอเนองโดยค านงถงสภาวการณดานแรงงานของประเทศเปนหลก

3. กระบวนการสอดสองดแลบรเวณแนวชายแดนหรอทเรยกวา Ops Nayah 1 ซงไดปรบใชในป 1992 (2535) ซงมาตรการดงกลาวนนเปนการควบคมโดยทหารและหนวยปฏบตการณทวไปตามแนวชาวแดนรวมถงการดแลโดยหนวยปฏบตการณเฉพาะกจดานภาคพนทะเลอกดวย แตเนองดวยนโยบายทกลาวมาทง 3 ขางตนไมสามารถหยดปญหาการลกลอบหลบหนเขาเมองไดสงผลใหรฐบาลมาเลเซยจงออกนโยบายท 4 ไดแก

4.นโยบาย Ops Nayah 2 ซงการบงคบใชกระบวนการนเรมตนในป 1992 ( พ.ศ. 2535 ) โดยมวตถประสงคเพอแกปญหาจากตนเหต ตอมา

5. นโยบายท 5 คอการปรบแกพระราชบญญตคนเขาเมอง ในบททเพมโทษในกรณทละเมดกฎหมายคนเขาเมอง

6. นโยบายตอมาคอการจดตงศาลช านาญพเศษในประเดนของการเขาเมองผดกฎหมายขนในป 2005 ( พ.ศ. 2548 ) เพอใชแกปญหาแรงงานทเกดขน 7. นโยบายสดทายทรฐบาลมาเลเซยถอวามประสทธภาพมากทสดคอ การปรบใชนโยบาย 6 P ซงนโยบายดงกลาวไดเรมปรบใชในป 2011 ( พ.ศ. 2554 ) และมการขยายปรบใชเรอยมาโดยนโยบายนถอวาเปนการบรณาการดานการจดการแรงงานขามชาตทมสถานะผดกฎหมายในลกษณะทเปนบรณาการครบถวน

135

ในขณะทไทยมนโยบายดานแรงงานขามชาตแมวาจะมฐานคดองกบนโยบายความมนคงและ

เนนเปนเชงควบคมแตกไดมการประกาศ “นโยบายผอนผน” และ “นโยบายการแกไขปญหา

แรงงานขามชาต” มาเปนระยะเวลานาน โดยจากผลการสมภาษณและการสนทนากลมชใหเหนถง

ทศนคตเชงบวกและสนบสนนทงจากภาคเอกชนและภาคประชาสงคมทมตอนโยบายดงกลาว แตยง

มปญหาของการด าเนนการตามนโยบายมความไมชดเจนและไมตอเนองในขนตอนการน านโยบายไป

ปฏบตอยบาง และแสดงความกงวลถงแนวการก าหนดนโยบายของรฐบาลวารฐบาลยงคงเนนการ

แกปญหาแบบเฉพาะหนาหรอระยะสนเทานน นอกจากน ยงมผลการศกษาจากการสมภาษณ

เจาหนาทภาครฐเพมเตมในประเดนทชใหเหนวานโยบายดงกลาวยงไมไดมการสอสารทศทางและ

รายละเอยดการขบเคลอนนโยบายทมขอบเขตครอบคลมการพฒนาระบบงานทงระบบทม

รายละเอยดส าคญทเชอมโยงแรงงานขามชาตตามแผนแมบทแรงงานใหชดเจนแกภาคสวนตางๆ

นอกจากกระบวนการดานนโยบายแลว ไทยยงใชกฎหมายมาควบคมดวยโดยเฉพาะอยางยง

พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522 เกาและลาหลง ขาดการบรณาการ และเพอใหงายตอการ

เขาใจคณะผวจยจงสรปออกมาไดเปนประเดนปญหาและขอจ ากดของนโยบายและวธการจดการ

ปญหาของรฐไทย ดงน

1. นโยบายของไทยมลกษณะเฉพาะหนาและไมมนโยบายระยะยาว

2. สบเนองจากไทยมการพงพงแรงงานไรทกษะโดยน าเขาจากประเทศเพอนบาน สงผลให

นโยบายของแตละรฐบาลมลกษณะเปนเชงรบมากกวาเชงรก (Proactive Policy) ซงท าใหการ

แกปญหาการจดการแรงงานเขาประเทศเปนไปตามขอเทจจรงทเกดขนตามสภาวการณเทานน

3. นโยบายการจดการการเขาประเทศโดยเฉพาะอยางยงในแถบบรเวณตดชายแดนไทยและ

มาเลเซยจะใหเอกสารอยางอนแทนหนงสอเดนทางเชนใบผานทาง อนมลกษณะคอนขางจะม

ลกษณะอะลมอลวย กลาวคอ กระบวนการตรวจสอบไมคอยเขมงวดและรดกมเท าทควร จง

กอใหเกดการลกลอบเขาเมองและท างานโดยผดกฎหมายเปนจ านวนมาก

4. ความเชองชาในการน านโยบายไปปฏบตเนองจากการขาดประสานงานและการบรณา

การอยางเปนระบบ

5. รฐบาลของไทยมการเปลยนแปลงบอยและขาดเสถยรภาพทางการเมอง

6. ขาดการเรยนรนโยบาย (Policy Transfer) และการแกปญหาอยางเปนระบบ

136

ขอสงเกต ในแงประเดนการคมครองสทธของแรงงานขามชาต การแกไขปรบปรง

พระราชบญญตการท างานของตางดาว พ.ศ. 2551 นนคณะผวจยเหนวา การปรบปรงดงกลาว

สงเสรมหลกการคมครองสทธมนษยชนมากขนโดยเฉพาะการเพมเตมใหมการอนญาตใหแรงงานท

เกดในราชอาณาจกรแตไมไดสญชาตไทยสามารถขอออกใบอนญาตการท างานไดอกดวย หรอ

แมกระทงการออกหลกเกณฑใหนายจางท าหนาทหกเงนเขากองทนเพอสงคนตางดาวกลบออกนอก

ราชอาณาจกรกถอเปนบทบญญตทออกมาเพอเสรมสทธของลกจางดวยเชนกน แตจะตองมการใช

บงคบหลกเกณฑดงกลาวกบนายจางอยางจรงจงและเขมงวด

6.2 ขอเสนอแนะในทำงปฏบตของทงสองประเทศ

ดานการสงเสรมความร หนวยงานทางภาครฐของทงสองประเทศควรจะมการสงเสรมความรความเขาใจโดยการจด

อบรมใหความรกบแรงงานขามชาต เพอทจะใหแรงงานขามชาตรถงสทธตางๆทเขาควรจะไดรบ เชน

เรองของสญญาเรองของเอกสารตองอธบายใหแรงงานทราบวาเอกสารและสญญาการจางงานส าคญ

มากแคไหน ตลอดถงใหความรในเรองของการลกลอบเขาเมองผดกฎหมายวาการเขามาผดกฎหมาย

มผลเสยตอตวแรงงานมากขนาดไหน ไมวาจะท าใหตวแรงงานตกอยในกระบวนการคามนษย ตลอด

ถงแรงงานไมมสทธใดๆและตองถกจบด าเนนคดอกดวย

ดานความตอเนองของการปรบใชนโยบาย ตามนโยบายและมตคณะรฐมนตรในการบรหารจดการแรงงานขามชาตของรฐบาลตงแตป

2544-ปจจบน ในเรองของการเปดใหจดทะเบยนแรงงานขามชาตทเขามาโดยผดกฎหมายให

กลายเปนแรงงานทถกตองตามกฎหมายตลอดถงการพสจนสญชาตในป 2547 เปนตนมา พบวา

รฐบาลเปดใหแรงงานขามชาตทเขาเมองมาผดกฎหมายขนทะเบยนใหเปนแรงงานทถกตองตาม

กฎหมายปละ 1 ครง แตในความเปนจรงแลวพบวาแรงงานขามชาตทเขามาในไทยโดยผดกฎหมาย

นนมไดเขามาปละ 1 ครง แตแรงงานดงกลาวเขามาทกวน ซงผวจยมความคดเหนวาทางภาครฐควร

จะเปดใหแรงงานขามชาตมาขนทะเบยนมากกวานหรอตลอดทงป เพอใหเกดการปรบใชนโยบายทม

ประสทธภาพ

ประเดนมาเลเซยไดออกนโยบายและแกไขกฎหมายหลายครงเพอท าใหปญหาแรงงงานขาม

ชาตทผดกฎหมายในประเทศบรรเทาลง ไมวาจะเปนนโยบายนรโทษกรรม หรอการท าใหแรงงานม

137

สถานะทถกตองตามกฎหมาย และลาสดนโยบายททางรฐบาลมาเลเซยปรบใชคอนโยบาย 6 P ซง

ทางรฐบาลกลาวอางวาเปนนโยบายทมประสทธภาพ แตเนองจากขาดความตอเนองในการปรบใช

สงผลใหเกดการปญหาการบงคบใชทไมคอยจรงจงและไมมประสทธภาพเทาทควร

ไทยควรมการออกนโยบายคขนานตรวจจบแรงงานตามแนวตะเขบชายแดนและ

นานน าเหมอนอยางเชนมาเลเซยทงนเนองจากถอเปนการปองกนปญหาและการสกดกนไมใหเขามา

ในไทยไดอกทางหนง ปญหาแรงงานขามชาตทเขามาในไทยสวนหนงผานเขามาตามชองทางของ

นายหนาโดยการหลบหนเขามาตามชองทางธรรมชาต

การจดตงศนยเฉพาะในการดแลเรองแรงงาน ทางภาครฐควรจะจดตงศนยเฉพาะในเรองของการจดทะเบยนแรงงานขามชาตเพอใหเปน

ศนยในเรองของแรงงานขามชาตโดยเฉพาะ

การแกปญหาแรงงานขามชาตผานทางความตกลงทวภาค การจดการแรงงานขามชาตทผดกฎหมายโดยผานทางMOU นนยงตอบโจทยไดไมด

เทาทควรจากขอมลทไดรบพบวาในการเขามาของแรงงานขามชาตตาม MOU นนมคาใชจายทสง

และระยะเวลาทนานและขนตอนตางๆยงซบซอน ท าใหแรงงานขามชาตบางสวนตองหลบหลกการ

เขามาตาม MOU คณะผวจยมความเหนวาเพอใหการแกปญหาดงกลาวอยางมประสทธภาพ รฐผสง

และรฐผรบปลายทางจะตองมการรวมมอกนแกปญหาอยางเปนระบบ

การแกปญหาในเชงระหวางประเทศ เพอใหความส าคญในการปกปองและคมครองสทธแรงงานขามชาตไทยและมาเลเซยควรให

การยอมรบและรบรองอนสญญาฉบบท 143 วาดวยการอพยพในสภาพทถกขดขและการสงเสรม

การมโอกาสเทาเทยมกนและการปฏบตตอแรงงานอพยพ เนองจากอนสญญาฉบบดงกลาวใหการ

คมครองแรงงานทเทาเทยมโดยไมค านงวาถงสถานะทถกตองของแรงงานขามชาต แตอยางไรกด

ปจจบนอาเซยนไดจดท ามาตรฐานและกลไกเพอการคมครองและสงเสรมสทธแรงงานขามชาตใน

อาเซยนไวหลายรปแบบ เชน ปฏญญาอาเซยนวาดวยการคมครองและการสงเสรมสทธของแรงงาน

ขามชาต (The ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of

Migrant Workers (2007) เนองจาก ปฏญญาฉบบดงกลาวถอวาเปนตราสารทมความคลมเครอ

เพราะไมไดมการกลาวถงแรงงานงานไมมเอกสารทถกตองตามกฎหมายและสมาชกผตดตามแรงงาน

ดงกลาวนนเอง สงผลใหมความพยายามราง Draft ASEAN Agreement on the Protection and

138

Promotion of the Rights of Migrant workers ขนมาเพราะตราสารดงกลาวพดถงแรงงานขาม

ชาตทผดกฎหมายดวย

การเปดชองใหแรงงานไรทกษะสามารถเคลอนยายไดอยางเสร ซงการเปด AEC

แสดงใหเหนถงปรากฏการณการเคลอนยายแรงงานทชดเจนขน โดยเฉพาะอยางยงแรงงานประเภท

มฝมอ (Skilled labor) เปนผลจากวรรคท 33 ของแบบพมพเขยว AEC กลาวคอ

“การอนญาตส าหรบการบรหารการเคลอนยายหรออ านวยความสะดวกส าหรบการ

เคลอนยายเสรของบคคลธรรมในกจการทเกยวของกบการคา สนคา บรการ และการลงทน ตาม

บรบทการควบคมของประเทศผรบ อาเซยนก าลงด าเนนการ คอการอ านวยความสะดวกในเรองการ

ออกวซาและใบอนญาตการจางงานส าหรบการประกอบวชาชพตางๆในอาเซยนรวมถงแรงงานมฝมอ

ผซงด าเนนกจการในการคาขามพรมแดนและกจการตางๆทเกยวกบการลงทน.

เมอพจารณาตามรายละเอยดทปรากฏในวรรคท 33 ประกอบกบวตถประสงคของการ

จดตง AEC อาจกลาวโดยสรปไดวา ตราสารดงกลาวอนญาตใหเฉพาะแรงงานมทกษะเทานนท

สามารถเคลอนยายไดโดยเสร ประเดนดงกลาวคณะผเขยนจงขอตงขอสงเกตวา แมวาอตราการ

เคลอนยายของแรงงานมทกษะจะเพมขนอยางตอเนองในภมภาคอาเซยน แตโดยผลของขอบท

ดงกลาวกอใหเกดขอพจารณาทส าคญดงนคอ ในภมภาคอาเซยนนนกระแสการเคลอนยายแรงงาน

ทกษะต าหรอกงทกษะถอเปนกลมการเคลอนยายแรงงานหลกในภมภาคอาเซยน. แตดวยเหตท AEC

จ ากดเฉพาะใหมการเคลอนยายแรงงานไดอยางเสรเฉพาะแรงงานมทกษะเทานน ผลคอแรงงานไร

ทกษะหรอกงทกษะซงถอเปนสดสวนเกนครงของแรงงานในอาเซยนมแนวโนมอยในสภาวะแรงงาน

อพยพในลกษณะไมปกต ( Irregular Migrant Workers) เนองดวยชองทางการเคลอนยายตวเอง

อยางเสรโดยถกตองตามกฎหมายมขอจ ากด และเนองดวยสภาวการณอนไมปกตในสถานะของ

แรงงานกลมดงกลาว สงผลกอเกดการถกเอารดเอาเปรยบและแสวงหาประโยชนโดยมชอบโดย

นายจางหรอผประกอบการได เพราะฉะนนเพอปองกนเหตการณดงกลาว คณะผเขยนเลงเหนวาม

ความจ าเปนอยางยงทจะตองมกระบวนหรอชองทางใหแรงงานกลมไรทกษะสามารถยายถนเขาไป

ท างานโดยชอบดวยกฎหมาย อยางไรกตาม ประชาคมสงคมวฒนธรรมและอาเซยนไดมความ

พยายามสนบสนนการเคลอนยายของแรงงานในระดบภมภาคเพอสงเสรมและคมครองสทธของ

แรงงานยายถนตอไป

139

บรรณำนกรม ภำษำไทย

Jerrold W. Huguet. (2557). การยายถนของประเทศไทยฉบบป 2557. องคการระหวางประเทศ วาดวยการยายถนของประเทศไทย. กรงเทพฯ : คณะท างานเฉพาะเรองแหงสหประชาชาตวาดวยการยายถนของประเทศไทย.

Map Foundation. (2558) มตคณะรฐมนตรเรองการจดระบบแรงงานขามชาต 3 สญชาต. สบคน เม อ 17 สงห าคม 2559 , จาก http://www.mapfoundationcm.org/thai/policy-law/current- migration-policy. Online Burma/Myanmar Library. ( 2559) . ม ตคณะรฐมนตรวนท 26 เมษายน 2554 เรอง มาตรการแกไข ป ญ ห า แ ร ง ง า น ต า ง ด า วห ล บ ห น เข า เม อ ง ท ง ร ะ บ บ . ส บ ค น เ ม อ 27 เ ม ษ า ย น 256 0, จ า ก http://www.burmalibrary.org/docs11/Cabinet_resolution_on_new_round _of_migrant_registration_2011-04-26(th).pdf.

กรมการกงสลกระทรวงการตางประเทศ. (2559). ตรวจลงตรา (VISA): ประเภทและหลกเกณฑ เก ยวกบการ ตรวจลงตราประเภทต างๆ . สบคน เม อ 27 เมษายน 2560 , จาก http://www.consul ar.go.th/main/th/services/1287/19765.

กรมการจดหางาน. (2016). การจดทะเบยนแรงงานตางดาว ตามมตคณะรฐมนตรเมอวนท 23 กมภาพนธ 2559. สบคนเมอ 16 สงหาคม 2559 , จากhttp://www.doe.go.th/ th/services

กรมการจดหางาน. (2559). กระทรวงแรงงานกบการจดระเบยบแรงงานตางดาว. สบคนเมอ 27 เมษายน 2560 , จาก lib.doe.go.th/ebookdoc/020400001850_4.doc.

กรมการจดหางาน. (2559). การจดทะเบยนแรงงานตางดาวตามมตคณะรฐมนตร. สบคนเมอ 16 สงหาคม 2559 , จาก http://www.doe.go.th/th/services.

กรมพฒนาธรกจการคา กระทรวงพาณชย. พระราชบญญตการประกอบธรกจของคนตางดาวพ.ศ. 2542. สบคนเมอ 8 พฤศจกายน 2559 , จาก http://www.thairegistration.com/more_ news.php?cid=85. กรรณภทร ชตวงศ, ศาสตรา แกวแพง และจรนนท เศษสาวาร. (2558). รายงานวจยฉบบสมบรณ

การบงคบใชกฎหมายเพอคมครองสทธของลกจางภาคประมงทะเลในจงหวดสงขลา . สงขลา : มหาวทยาลยทกษณ.

140

กระทรวงแรงงาน. (2559). กรมการจดหางานการน าเขาแรงงานตางดาวแบบถกกฎหมายภายใต

MOU ท าได 4 สญชาต (เมยนมา ลาว กมพชา และเวยดนาม). สบคนเมอ 20 สงหาคม 2559 , จากhttp://www.mol.go.th/anonymouse/news/50941.

กระทรวงแรงงาน. (2559). อาชพทหามคนตางดาวท า . สบ คน เม อ 15 สงหาคม 2559, จ าก http://www.mol.go.th/employee/occupation%20_prohibited. ชาญวทย เกษตรศร. (2554). ประมวลสนธสญญา อนสญญา ความตกลง บนทกความเขาใจและ

แผนทระหวางสยามประเทศไทยกบประเทศอาเซยนเพอนบาน: กมพชา -ลาว-พมา-มาเลเซย. มลนธโครงการต าราสงคมศาสตรและมนษยศาสตร.

ทวเกยรต มนะกนษฐ. (2557). ค าอธบายกฎหมายอาญา ภาคความผดและลหโทษ. พมพครงท 11. กรงเทพฯ: วญญชน.

ประชา วสประสาท. (2553). วาระนโยบายแรงงานขามชาตของประเทศไทย: เสนทางส ความสามารถในการแขงขนระยะยาว. รายงานโครงการ ILO/Japan โครงการระหวางภมภาคของ

องคการแรงงานระหวางประเทศวาดวยการจดการแรงงานขามชาตในภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใต ; ส านกงานแรงงาน ระหวางประเทศประจ าภมภาคเอเชยและแปซฟค. กรงเทพฯ : องคการแรงงานระหวางประเทศ.

ประสทธ ปวาวฒนพานช (2559). ค าอธบายกฎหมายระหวางประเทศ. พมพครงท 2. กรงเทพฯ : ส านกพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร. ประสทธ ปวาวฒนพานช. (2559). พระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522 มาตรา 4. ค าอธบาย

กฎหมายระหวางประเทศ. พมพครงท 2. กรงเทพฯ : มหาวทยาลยธรรมศาสตร. ปรตต วฒนากร. (2556). ผลกระทบของการเคลอนยายแรงงานจากประเทศสมาชกในประชาคม

เศรษฐกจอาเซยนทมตอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของไทย. วทยานพนธเศรษฐศาสตรมหาบณฑต, คณะเศรษฐศาสตร, มหาวทยาลยเกษตรศาสตร.

พฤกษ เถาถวล และสธร สาตราคม. (2554, กนยายน – ธนวาคม). MOU การจางแรงงานขามชาต: เสรนยมสมยใหม การคมครองแรงงานและการปรบยทธศาสตรการก ากบควบคมของรฐ.

วารสารสงคมลม น าโขง, 7(3). 1-26. พฤกษ เถาถวล. (2553, กนยายน – ธนวาคม). นโยบายการจดการแรงงานขามชาตของไทย: จาก

ความเกลยดกลวคนตางชาตถง (เหนอกวา) สทธมนษยชน. วารสารสงคมลมน าโขง, 6(3). 1-30.

ม.ล.ชาญโชต ชมพนท. (2555 ) . แรงงาน. สบคนเมอ 1 ตลาคม 2559 , จากhttps:// www.gotoknow.org/posts/504753.

141

มตคณะรฐมนตร. (2559). สบคนเมอ 17 ส งหาคม 2559 , จาก http://www. mapfoundationcm.org/thai/policy-law/current-migration-policy. ยอดยง สทธโน. (2553). ความคดเหนของชาวตางชาตตอการใหบรการของดานตรวจคนเขาเมอง เชยงของ อ าเภอเชยงของ จงหวดเชยงราย. มหาวทยาลยราชฏชเชยงราย. ยพาวด สมบรณกล และคณะ. (2556). รปแบบระบบการจดการดานพรมแดนสะเดา จ.สงขลา.

กรงเทพฯ : ส านกงานกองทนสนบสนนการวจย, 2556รฐบาลไทย. (2515). ประกาศคณะปฏวตฉบบท 322 ราชกจจานเบกษา เลมท 83 ตอนท 190. สบคนเมอ 15 กนยายน 2559 , จาก https://th.wikisource.org/wiki/.

รฐบาลไทย. (2559). นายกรฐมนตรคนท 23 พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร. สบคนเมอ 15 สงหาคม 2559 , จากhttp://www.thaigov.go.th/index.php/th/primeminster/item/78229.

รฐบาลไทย. (2559). ผลการประชมคณะรฐมนตรวนท 11 ธนวาคม 2555. สบคนเมอ 16 สงหาคม 2560, จากhttp://www.thaigov.go.th/index.php/th/media-

centre-government- house/news-directory/item/download/396. วรพจน พชผล. (2545). การคมครองสทธมนษยชนใจการสงคนตางดาวออกไปนอกราชอาณาจกร

ตามพระราชบญญตคนเขาเมอง พ.ศ. 2522. กรงเทพฯ : คณะนตศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง.

วลาสน สญราชา. (2555). ปจจยทมผลตอการตดสนใจในการเคลอนยายแรงงานจาก กรงเทพมหานครเขาส ประชาคมเศรษฐกจอาเซ ยน . วทยานพนธบ รหารธรก จมหาบณฑต, คณะบรหารธรกจ, มหาวทยาลยเทคโนโยยราชมงคล.

สถาบนเอเชยศกษาจฬาลงกรณมหาวทยาลย. (2556). การบรหารจดการความร “ผลกระทบแรงงาน ตางดาว ตอเศรษฐกจและสงคมในประเทศไทย”. สบคน เมอ 1 ตล าคม 2559, จากhttp://www.ias.chula.ac.th/ias/th/Research-Knowledge-Management-Detail.php?id=4

สรายทธ ยหะกร. (2558, กรกฎาคม – ธนวาคม). การคามนษยในประเทศไทย. สบคนเมอ 3 ตลาคม 2559, จาก http://e-jodil.stou.ac.th/filejodil/11_8_499.pdf. วารสาร

อเลกทรอนกสการเรยนรทางไกลเชงนวตกรรม. ส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา. (2559). ประมวลกฎหมายอาญา สบคนเมอ 27 เมษายน

2560 , จาก http://web.krisdika.go.th/data/law/law4/%bb06/%bb06-20-9999-update.pdf.

ส านกงานสภาความมนคงแหงชาต. (2559). นโยบายความมนคงแหงชาต พ.ศ.2558-2564. สบคน เมอ 27 เมษายน 2560 , จาก http://www.nsc.go.th/Download1/policy58.pdf.

142

ส านกงานแรงงานระหวางประเทศกรงเทพมหานคร .(2550). มาตรฐานแรงงานระหวางประเทศวา ดวยสทธแรงงานขามชาต แนวทางส าหรบผก าหนดนโยบายและผปฎบตในเอเชยและแปซฟก สบคนเมอ25เมษายน 2560 , จากhttp://www.ilo.org/wcmsp5/groups/ public/@asia/@ro-bangkok/documents/publication/wcms_bk_pb_187_th.pdf

ส านกบรหารแรงงานตางดาว. (2554). กฎกระทรวง วาดวยการขอรบใบอนญาต และการแจงการท า งานของ คนตางดาว พ.ศ. 2554. สบคนเมอ 3 ตลาคม 2559 , จาก http://wp.doe.go.th/wp/images/law/1/ministerial-regulation15.pdf.

สทธพร บญมาก. (2555, เมษายน-กนยายน). การจดการแรงงานขามชาต: กรณศกษานโยบายของ ประเทศ ไทยและมาเลเซย. วารสารปารชาต. 25(1), 1-11.

สทธพร บญมาก. (2556). รายงานวจยฉบบสมบรณการสงกลบบานของผประกอบการยายถน: กรณศกษารานอาหารตมย าประเทศมาเลเซย. สงขลา : มหาวทยาลยทกษณ. สธดา ศรโสดาพล. (2556). ปจจยทมผลกระทบจากการเปดเสรประชาคมเศรษฐกจอาเซยนตอการ

เคลอนยายแรงงานในจงหวดขอนแกน. วทยานพนธเศรษฐศาสตรมหาบณฑต, คณะวทยาการจดการมหาวทยาลยขอนแกน.

สนสา เศวตสนทร. (2551). องคการระหวางประเทศเพอการโยกยายถนฐาน (IOM) องคการเพอ ชวต. สบคนเมอ 3 ตลาคม 2559 https://www.l3nr.org/posts/154462. สมชาย ปรชาศลปกล. (2558). การวจยกฎหมายทางเลอก : แนวคดและพรมแดนความร พมพครงท

1. กรงเทพฯ : ส านกพมพวญญชน. อดศร เกดมงคล. (2557). แรงงานขามชาตในสงคมไทย: สทธและสวสดการ. สบคนเมอ 20

ตลาคม 2559 , จาก http://prachatai.com/journal/2007/10/14573: อมรวรรณ ชยโชคสมพร. (2545). การวเคราะหเชงเศรษฐศาสตรการยายถนไปท างานตางประเทศ

ของแรงงานจงหวดสพรรณบร. วทยานพนธเศรษฐศาสตรมหาบณฑต, คณะเศรษฐศาสตร, มหาวทยาลยรามค าแหง.

อมรวรรณ ชยโชคสมพร. (2545). การวเคราะหเศรษฐศาสตรการยายถนไปท างานตางประเทศของ แรงงาน จงหวดสพรรณบร. กรงเทพฯ : มหาวทยาลยรามค าแหง. อมรวรรณ ชยโชคสมพร. (2545). การวเคราะหเศรษฐศาสตรการยายถนไปท างานตางประเทศของ แรงงาน จงหวดสพรรณบร. กรงเทพฯ : มหาวทยาลยรามค าแหง. อ านาจ นลวไล. (2543). แนวทางการจดระเบยบและการจดระบบควบคมการท างานของแรงงาน

ตางดาว ผดกฎหมายของไทย : ศกษาจากกรณของประเทศสงคโปรและมาเลเซย. วทยานพนธศลปศาสตร มหาบณฑต (รฐศาสตร), มหาวทยาลยรามค าแหง.

143

ภำษำองกฤษ Andrews, J. (2001). A qualified welcome: how the EU treats its guests, most

uninvited”, Europe (November): 6 – 9. Cited in Savitri Taylor, “From Border Control to Migration Management: The Case for a Paradigm Change in the Western Response to Transborder Population Movement”. Social Policy & Administration. 39,(6).

AzizahKassim, Ragayah Haji Mat Zin. (2011). Policy on Irregular Migrations in Malasia: An Analysis of Its Implementation and Effectiveness. Final Project Report.Managing International Migration in ASEAN. Philippine Institute for Development Studies. Bar Council Malaysia International Labour Organization,”Session 2 Arrest and Detention Arrest Detention and Prosecution Dato’IshakHj. Mohamed.CONFERENCE Developing a Comprehensive Policy Framework for Migrant Labour(2008)

Bunmak, Suttiporn. (2010). To be or not to be Orang Siam among Patani Melayu migrant workers in Tom Yam Restaurants in Malaysia. In: The Third International Conference on International Studies (ICIS 2010), 1st-2nd December 2010, Hotel Istana Kuala Lumpur. College of Law, Government and International Studies, Universiti Utara Malaysia. Sintok, pp. 1-11.

Douglas S. Massey, Joaquin Arango, Graeme Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino,J. Edward Taylor. (2011). Theories of International Migration: A Review and

Appraisal. Population Council. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/2938462.

Human Development Social Protection and Labor Unit East Asia and Pacific Region. (2013). Report Completed in Collaboration with ILMIA Ministry of

Human Resources of Malaysia. Immigration in Malaysia : Assessment of its Economic Effects,and a Review of the Policy and System.

Massey, D. S. (1998). Worlds in Motion: Understanding International Migration at the End of the Millennium. Oxford : Clarendon Press. Pracha Vasuprasat. (2008). Inter-state Cooperation on LabourMigration: Lessons

Learned from MOUs between Thailand and neighbouringcountries. Working paper/ILO Asian Regional Programme on Governance of Labour Migration;

144

no.16. Bangkok : ILO Asian Regional Programme on Governance of Labour Migration.

Rey Koslowski. (2008). Models for Immigration Management Schemes: ‘Comparison and analysis of existing approaches and a perspective for future reforms’.

(Washington, DC, The United State: The German Marshall Fund of the United

States (GMF), International LabourOganization. (2006). ILO Multilateral Framework on Labour Migration Non-binding principles and guidelines for a rights-based approach to labour migration.

Vijayakumari Kanabathy. (2008). “Case Study by Economy South east Asia”. Malaysia. Vijayakumari Kanapathy. (2008). “ILO Asian Regional Programme on Governance of Lobour Migration Working Paper No.14. Conterolling Irregular Migration Experience.

145

ภำคผนวก 1 – In-depth Interview

ภาพการลงพนทสมภาษณ ณ สถานกงสลใหญมาเลเซย

ภาพการลงพนทสมภาษณ แรงงานไทยในมาเลเซย – ถนนก าปงบาร กรงกวลาลมเปอร

146

ภาพการลงพนทดานตรวจคนเขาเมองสะเดา

147

ภาพการลงพนทดานตรวจคนเขาเมองทาเรอสงขลา

148

ภาพการลงพนทดานตรวจคนเขาเมองบานประกอบ

149

ภาพการลงพนทสมภาษณตวแทนศนยอภบาลผเดนทางทะเลสงขลา (บานสขสนต)

150

ภาพการลงพนทสมภาษณตวแทนสมาคมประมงสงขลา

151

ภาพการลงพนทสมภาษณเจาหนาทกรมจดหางาน

152

ภาพการลงพนทสมภาษณตวแทนบรษท สงขลาแคนนง จ ากด (มหาชน)

153

ภำคผนวก 2

ภาพการจดโฟกสกรป ณ หองประชมดร.สมคด เลศไพฑรย

คณะนตศาสตร มหาวทยาลยทกษณ

154

155