บทท 1 ความหมายของรฐประศาสนศาสตร

Public Administration Nicholas Henry ( Nicholas Henry, 1980 : 27 ) “รฐประศาสนศาสตร เปนวชาทมเอกลกษณโดยมความแตกตางจากวชารฐศาสตรในแง

ทวา ใหความสนใจในการศกษาถงโครงสรางและพฤตกรรมของระบบราชการ รวมทงเปนศาสตรท

มระเบยบและวธการศกษาเปนของตนเอง มความแตกตางจากศาสตรการบรหารในแงทวา เปน

วชาทศกษาเรองขององคการของรฐทไมไดมงแสวงหากาไรเหมอนองคการธรกจเอกชนและเปน

วชาทสนบสนนใหองคการของรฐมโครงสราง กลไกการตดสนใจและพฤตกรรมของขาราชการท

เกอกลตอการใหบรการสาธารณะ”

George S. Gordon ( George S. Gordon, 1975 : 8 ) “ รฐประศาสนศาสตร หมายถงกระบวนการ องคการ และบคคลทดารงตาแหนงทาง

ราชการทงหลายและมสวนเกยวของกบการกาหนดและนาเอากฎหมาย ระเบยบ แบบแผนตาง ๆ

ทออกโดยฝายนตบญญตฝายบรหาร และฝายตลาการออกไปปฏบต ”

James W. Fesler ( James W. Fesler, 1980 : 2-12 ) “ วชารฐประศาสนศาสตร คอการกาหนดและปฏบตตามนโยบายของระบบราชการ ซงตว

ระบบมขนาดใหญโตและมลกษณะความเปนสาธารณะ ”

Felex A. Nigro and Lloyd G.Nigro (Felex A. Nigro and Lloyd G. Nigro ,1977 :

18) “ รฐประศาสนศาสตร ( Public Administration )

1. เปนความพยายามของกลมทรวมมอกนปฏบตงานในหนวยงานสาธารณะ

2. มขอบเขตครอบคลมถงการปฏบตงานของทงสามฝาย คอ ฝายบรหาร ฝายนตบญญต

และฝายตลาการ ตลอดจนความสมพนธทมระหวางกน

3. มบทบาทสาคญในการกาหนดนโยบายสาธารณะ จงถอไดวาเปนสวนหนงของ

กระบวนการทางการเมอง

4. มความแตกตางจากการบรหารงานของภาคธรกจเอกชนในประเดนทสาคญ ๆหลาย

ประการ

5. มความเกยวพนอยางใกลชดกบกลมเอกชน และปจเจกชนจานวนมาก ในอนทจะจดหา

บรการสาธารณะใหแกชมชน

แบงการพจารณาออกเปน 2 นยยะ คอ

To be edited

  นยยะแรก เปนการพจารณาในแงของสาขาวชา ( Discipline ) หรอในแงของวชาการการศกษา ( Study ) ในภาษาองกฤษคอ “Public Administration” สวนในภาษาไทยจะ

ใชคาวา “รฐประศาสนศาสตร” ซงเปนคาสมาสประกอบดวยคาวา รฐ + ประศาสนะ + ศาสตร

(สรอยตระกล (ตวยานนท) อรรถมานะ, 2543: 8)

ดงนน วชารฐประศาสนศาสตร หรอ Public Administration จงหมายถง วชาทวาดวยการ

บรหารและการปกครองบานเมองสาขาหนง ทเนนในเรองของระบบราชการ หรอกจการงานทรฐ

เปนผปฏบตจดทาเพอประโยชนสาธารณะ หรอเปนวชาทศกษาเกยวกบการบรหารงานสาธารณะ

ทงหลาย ศาสตรทางการบรหาร (Science of Administration) จงเปนวชาทเพงเกดใหมเมอปลาย

ศตวรรษท 19 เปนคนละวชากบ ศาสตรทางการเมอง ( Science of Politics )ทเปนวชาทวาดวย

การปกครองของรฐและมการศกษามายาวนานกวา 2,000 ปมาแลว

นยยะทสอง เปนการพจารณาในแงของกจกรรม ปกตในภาษาองกฤษจะใชคาวา

“public administration” คอ เรยกเชนเดยวกบการแปลวา สาขาวชา แตเขยนตางกน สาหรบใน

ภาษาไทย จะเรยกวา “การบรหารรฐกจ” หรอ “การบรหารราชการ” แตจะไมเรยกวา “รฐ

ประศาสนศาสตร” (อทย เลาหวเชยร, 2533 : 10)

ดงนน public administration ในฐานะทเปนกจกรรมจงเปนเรองเกยวกบการปฏบตการ

หรอดาเนนกจกรรมตาง ๆ ทเกยวของกบงานสาธารณะทงหลาย ซงในอดตผ ทรบผดชอบในการ

จดทาคอหนวยงานของรฐในสวนกลาง ไดแก กระทรวง ทบวง กรม กองตาง ๆ แทบทงหมดแตใน

ปจจบน การจดทาบรการสาธารณะไดขยายหรอถายโอนไปยงองคกรปกครองสวนทองถน และ

ชมชนซงกจการบางอยางไดมการมอบอานาจใหภาคเอกชนมารวมดาเนนการกบรฐ หรอจดทา

แทนรฐนอกจากนยงมการจดตงหนวยงานประเภทอน ๆ เชน องคกรมหาชนอสระ องคกรอสระ

องคกรสาธารณะกศล มลนธ สมาคม องคกรพฒนาเอกชน ฯลฯ

คาวา “งานสาธารณะ” จงเปนเรองทกลมคน ชมชน กลมตาง ๆ เขามารวมตวกนเพอ

ทางานหรอดาเนนกจการอยางใดอยางหนงเพอประโยชนรวมกนของคนในสงคม ชมชน อาทเชน

สมชชาคนจน สมชชาเชนเผา สมาพนธประชาธปไตย กลม NGOs เปนตน การบรหารสาธารณะ

จงเปนเรองเกยวกบประโยชนสวนรวม

สวนคาวา “สาธารณะ” หรอ “Public” มความหมายกวางมาก หากพจารณาในแงทเปน

กจกรรมแลว ภารกจทเกยวของบงานสาธารณะนนอาจปรากฏในลกษณะตาง ๆ ไดดงน

1) ในลกษณะของการทางานของรฐทเปนภารกจทรฐจาเปนตองทาเอง ไมสามารถ

มอบหมายใหผ อนทาแทนได ซงไดแก กจการหรอภารกจทเกยวของกบการรกษาความสงบ

เรยบรอย การรกษาความมนคงของรฐ การอานวยความยตธรรม เชนกจการทหาร ตารวจ ศาล

กจการตางประเทศ ฯลฯ เปนตน

To be edited

 

2) ในลกษณะของการทางานรวมกน ระหวางภาครฐ กบภาคเอกชน ในเรองทเกยวกบ

ผลประโยชนสาธารณะ หรออาจเรยกวา “ ภารกจสาธารณะ” หรอ “ Public Affairs ” เชน กจการ

เกยวกบบรการสาธารณะทางดานการศกษา สาธารณะสข การรกษาความสะอาด ฯลฯ เปนตน

3) ในลกษณะทรฐควรทาแตไมสามารถดาเนนการเองได เนองจากตองใชเงนลงทนสง

ตองใชเทคโนโลยเฉพาะ รฐจงมอบหมายใหเอกชนเขามารวมดาเนนการ หรอ ดาเนนการแทน เชน

กจการทางสาธารณปโภคตางๆ ไดแก กจการดานการสอสาร โทรคมนาคม เทคโนโลย

สารสนเทศ โทรศพท รถไฟฟา เปนตน

4) งานทรฐมอบหมายใหชมชน องคกรทไมหวงผลกาไร ( Non- Profit Organization )

องคกรทไมใชหนวยงานภาครฐ ( Non- Government Organization : NGOs ) ซงหนวยงาน

เหลานนเปนองคกรทมปรชญาในการดาเนนงานเพอประโยชนสวนรวม โดยไมไดมงหวงผลกาไร

เปนเปาหมายหลกในการมาเปนผ ดาเนนการ

5) การบรหารงานสาธารณะ ยงครอบคลมถงการบรหารงานองคกรระหวางประเทศดวย

เชน องคการสหประชาชาต องคการแรงงานระหวางประเทศ องคการการคาโลกซงจะมรฐสมาชก

สงตวแทนไปเขารวมประชม หรอ ทากจกรรมตาง ๆ ในนามของรฐจงถอวาเปนการบรหาร

สาธารณะทงสน

สรป รฐประศาสนศาสตร หรอ Public Administration หมายถง 1) ความพยายามของกลมคนทรวมกนปฏบตงานในหนวยงานตาง ๆ ใหบรรลผลโดยมงท

ประโยชนรวมกนของกลมคน หรอสงคมโดยรวม

2) มขอบเขตครอบคลมถงการปฏบตงานและความสมพนธของทงสามฝายของรฐคอฝาย

นตบญญต ฝายบรหาร และฝายตลาการ

3) มบทบาทตอการกาหนดนโยบายสาธารณะจงถอเปนสวนหนงของกระบวนการทาง

การเมอง และมบทบาทสาคญในการนานโยบายออกไปปฏบตใหบรรลผล

4) มความแตกตางจากการบรหารงานของภาคธรกจเอกชน ในประเดนทสาคญ ๆ หลาย

ประการ แตในขณะเดยวกนกมความใกลชดกบกลมเอกชนปจเจกบคคลอยางมาก เนองจากเปน

ผจดทาบรการสาธารณะใหแกชมชนและสงคม

5) มความเกยวของกบการบรหารกจการระหวางประเทศดวย

To be edited

 

To be edited

 

บทท 2 สถานภาพของรฐประศาสนศาสตร

จาแนกสถานภาพของ Public Administration ออกเปน 2 ลกษณะใหญ ๆ คอ ( สมพงษ

เกษมสน , 2517 : 6 – 15 )

1) Public Administration มลกษณะทเปนศาสตร ( Science ) อยางหนง ถาพจารณา

วา รฐประศาสนศาสตรเปนสาขาวชาแขนงหนง ( Public Administration as a Field of Study )

2) Public Administration มฐานะเปนศลป ( Arts ) ชนดหนง ถาพจารณาวา รฐ

ประศาสน-ศาสตรหรอ public administration เปนกจกรรมอยางหนง

ประเดนแรก Public Administration มสถานภาพเปนศาสตร ( Science ) แขนงหนงจรงหรอ ? คาวา “ศาสตร” ( Science ) หมายถง วทยาการหรอความรทไดมการจดระเบยบทเชอถอ

ไดและสามารถทาการศกษาหาความจรงไดอยางเปนระบบและมแบบแผน ศาสตรมหลายประเภท

เชน วทยาศาสตรธรรมชาต ( Natural Science ) สงคมศาสตร ( Social Science )

วทยาศาสตร หมายถง ศาสตรบรสทธ ( Pure Science ) เปนวชาทมความชดเจน (

Precision ) และมอนภาพในการทานายได ( Predictability ) กฎเกณฑทางวทยาศาสตรจงม

ลกษณะแนนอนตายตว นนคอ สามารถนามาทดสอบไดทกครง เชน สตรทางเคม เมอนา

ไฮโดรเจน 2 สวน มาผสมกบออกซเจน 1 สวน ( H2 + O ) จะกลายเปนนาทกครงไมวาจะทาทไหน

เมอใดกตามจะไดออกมาเปนนาเสมอ วธการศกษาศาสตรบรสทธ จะใชวธการแสวงหาขอเทจจรง

เพอการคนพบพสจนขอมลดวยการศกษาคนควา ทดลองเพอหาความจรง เพอสรางกฎเกณฑ

สรางทฤษฎทถกตองขนมาใช ( Herbert A. Simon, 1966 : 34 ) เชน สตรทางคณตศาสตร ชวะ

การคนพบ GMO ของพช หรอสตรตวยาตาง ๆ เพอนามาใชรกษาโรคแตละชนด ซงเมอสามารถ

ทาการศกษาคนควา ทดลองจนเปนทแนนอนแลวกสามารถนาไปใชไดทกแหงทวโลก และสามารถ

ทานายผลไดเหมอนๆ กนเสมอ คณลกษณะเชนนคอลกษณะของความเปนศาสตรบรสทธซงม

คณสมบตทมความแนนอน ชดเจน ทานายได พสจนผลลพธไดจรงตามนนเสมอ

รฐประศาสนศาสตร หรอ Public Administration มลกษณะเปนศาสตรบรสทธ

เหมอนวทยาศาสตร หรอไม ? Public Administration เปนวชาทศกษาเกยวกบการบรหารกจการงานของรฐ หรอการ

บรหารงานสาธารณะ ซงตองมการกาหนดกฎเกณฑ ระเบยบ ขอบงคบ กฎหมายตลอกจนนโยบาย

แผนงานตาง ๆ ขนมาใชเปนแนวทางในการดาเนนกจการงานตาง ๆ อยางเปนระบบ การศกษา

To be edited

 

ตวอยางเชน หลกการบรหารแบบ POSDCORB ทนาเสนอโดย Lulther H. Gulick

และ Lyndall Urwick(1937) ทมความเชอวาหลกการบรหารนสามารถนาไปใชไดกบการบรหารท

ประเภท ทกขนาด ทกสถานการณ โดยไมมขอยกเวน แตในความเปนจรง การบรหารทจะประสบ

ความสาเรจไดไมใชอาศยหลกการบรหารเพยงอยางเดยว แตตองมปจจยอน ๆ เขามาเกยวของ

ดวย เชน คานยม ความเชอ พฤตกรรมของคน วฒนธรรม ภมหลงทางประวตศาสตร ตลอดจน

สภาพแวดลอมทางเศรษฐกจ สงคม การเมอง ลวนมอทธพลอยางมากตอความสาเรจหรอความ

ลมเหลวในการบรหารงานทงสน POSDCORB ของ Luther H. Gulick และ Lyndall Urwick (1937)

หลกเกยวกบหนาทของหวหนาฝายบรหาร ( Chief Executive)

1. Planning - การวางแผน

2. Organizing - การจดองคการ

3. Staffing - การบรรจ

4. Directing - การสงการ

5. Co-ordinating - การประสานงาน

6. Reporting - การรายงาน

7. Budgeting - งบประมาณ

ดงนน Public Administration จงไมใชศาสตรบรสทธ เหมอนวทยาศาสตร แตมลกษณะ

เปนศาสตรประยกต คอตองนามาประยกตใชใหไดอยางเหมาะสม ไมสามารถนามาใชไดตรง ๆ ไม

สามารถยนยนผลลพธได จงอาจกลาวไดวา รฐประศาสตรมลกษณะเปนเพยงศาสตรประยกต

( Applied Science ) ไมใชศาสตรบรสทธ ( Pure Science ) แตเนองจาก วชารฐประศาสน

ศาสตรเปนวชาทมการนาองคความร แนวความคด จากสาขาวชาตาง ๆ ทเหนวาจะเปนประโยชน

กบการบรหารมารวมไว โดยสาขาวชาสวนใหญจะนามาจากสาขาวชาในสายสงคมศาสตร (Social

Science) เชน สาขาวชารฐศาสตร เศรษฐศาสตร สงคมวทยา จตวทยา ฯลฯ โดยมวตถประสงค

เพอทจะนาองคความรในสาขาวชาตาง ๆ เหลานนมาประยกตใชในการดาเนนงานหรอแกไข

To be edited

 

ประเดนทสอง การบรหารเปนศลปหรอไม (Arts) หรอไม ? งานศลปคออะไร งานศลป (Arts) หมายถง การทางานทตองใชความรสก อารมณ จนตนาการและ

ความสามารถสวนบคคล ในการทจะสอดแทรกสงเหลานนลงไปในงานททาอยางเตมททงนเพอให

ไดงานทดทสดออกมา เชน การแสดงละคร การรองเพลง การวาดภาพ ฯลฯการทจะพจารณา

ตดสนวาเปนผลงานทดหรอไม หรอผลงานของใครดกวากน การตดสนตองขนอยกบความคดเหน

ความชอบ รสนยมวจารณญาณ ของผ ททาหนาทในการตดสนแตละคน อาจมการใชความรใน

หลกวชาการแขนงนนบางในบางสวน เชน การรองเพลง อาจตองใชหลกวชาการแตไมใช

ทงหมด เพราะการทผ เรยนจะสามารถเปนนกรองทเกงหรอไม ยงตองขนอยกบปจจยอน ๆ เชน

ประสบการณ ความสามารถพเศษเฉพาะตวของแตละคนดวย การบรหาร ( Administration )

เปนเรองเกยวกบการจดการคน เงน งาน วสดอปกรณ เทคโนโลยตาง ๆ ทมอย เพอนามาใชให

เกดผลสาเรจตามเปาหมายหรอวตถประสงคทกาหนดไวใหได ถามปญหา ผบรหารมหนาทตอง

เขาไปจดการหาวธการในการแกไข บางครงอาจตองใช ทกษะ หลกวชาการ ความรความสามารถ

พเศษ ประสบการณ ภาวะความเปนผ นา ความยดหยน การรจกปรบตว ซงบางคนอาจมองวานคอ

ลกษณะของการเปนงานศลป ตองมการสอดแทรกอารมณ ความรสกนกคด จนตนาการเขาไปใน

การกระทานนอยางเตมท เชน การรองเพลง การแสดงละคร ผ รอง ผแสดงตองสรางอารมณเพอให

สามารถเปลงนาเสยง สหนา ทาทางทสอดคลองกบทวงทานอง เพอใหผ ฟงเกดความรสกรวมใหได

แตในการบรหาร ผบรหารไมสามารถใชอารมณและความรสกสวนตวมาใชเปนเกณฑการตดสนใจ

ได

สรป การบรหารไมใชงานศลป แตในการบรหารงานผบรหารจะตองใชความสามารถในเชงศลปะ

ดวย

เมอรฐประศาสนศาสตรหรอการบรหารงานไมไดเปนศาสตรบรสทธแตเปนเพยงศาสตร

ประยกต และไมไดเปนศลปะ ประเดนทนานามาพจารณาตอไป คอ รฐประศาสนศาสตร

Public Administration เปนวชาชพแขนงหนง หรอไม ? ความหมายของ คาวา “วชาชพ” หรอ

“ Professional” คออะไร

“วชาชพ” หรอ “Professional” หมายถง อาชพทผประกอบวชาชพนนตองมความรอบร

เชยวชาญในงานนนๆ โดยตองผานการศกษาเรยนรในสาขาวชาชพนนมาแลว และเมอไปประกอบ

วชาชพนน ๆ กจะตองนาหลกวชาการ หรอองคความรเกยวกบเรองนน ๆ มาใชเปนหลกในการ

To be edited

 

ดงนน Public Administration หรอ รฐประศาสนศาสตรจงมลกษณะเปนวชาชพท

แตกตางจากวชาชพแขนงอน ๆ แมจะไมตองผานการศกษาวชาการบรหาร ไมมการจดตงสถาบน

และจรรยาบรรณทกาหนดขนมาใชบงคบโดยตรง แตผบรหารทจะประสบความสาเรจตองเปนผ ทม

ฝมอ ความรความสามารถ ทกษะในการทางาน มความเชยวชาญ มประสบการณ มคณธรรม

จรยธรรม และจตสานกแหงการทจะทางานเพอประโยชนสวนรวมมากกวาผลประโยชนสวนตว

ดงนนการบรหารจงอาจจดไดวาเปนเพยง กงวชาชพ )Quasi Professional ) เทานน )พทยา บวร

วฒนา, 2527 : 70)

To be edited

 

บทท 3 ความสมพนธระหวางรฐประศาสนศาสตรกบสาขาวชาอน ๆ

เนองจากวชารฐประศาสนศาสตรมลกษณะเปนสงคมศาสตรประยกต เพราะเนอหาสาระ

สวนใหญนามาจากสาขาวชาตาง ๆ ในสายสงคมศาสตรเปนสวนใหญ เชน รฐศาสตร

เศรษฐศาสตร ศาสตรการบรหาร พฤตกรรมศาสตร ฯลฯ แมในระยะหลงจะมการนาองคความร

จากสาขาวชาตาง ๆ มาใช เชน คณตศาสตร สถต วทยาการจดการ คอมพวเตอร ซงเปน

ความรทางเทคนค เพอใชเปนเครองมอชวยใหนกบรหารสามารถทางานไดอยางมประสทธภาพ

มากขนนจงทาใหรฐประศาสน-ศาสตรมลกษณะเปนสหวทยาการ ( Interdisciplinary) ทงน

เพราะนกบรหารทด ตองมความรอบรในทกเรองจะไดเปนผ ทมโลกทศนทกวางไกล จะไดสามารถ

คด พจารณา ตดสนใจ กระทาสงตาง ๆ ไดอยางถกตอง สามารถแกไขปญหาทเกดขนไดอยางด

ดวยเหตนจงทาใหเนอหาสาระของวชารฐประศาสนศาสตรมความเกยวพนกบสาขาวชาอน ๆ

อยางมาก โดยเฉพาะกบสาขาวชารฐศาสตร ( Political Science ) และการบรหารธรกจ

( Business Administration ) จนทาใหเกดความรสกในระยะแรกวา วชารฐประศาสนศาสตรเปน

สาขายอยของทงสองวชาน (Nicholas Henry, 2004: 37-42)

ความสมพนธระหวางรฐประศาสนศาสตรและรฐศาสตร “การเมองกบการบรหารไมสามารถแยกออกจากกนได แตเปรยบเสมอนกบเปนสงทอยคน

ละดานของเหรยญอนเดยวกน” ( Mashall and Gladys. Dimock, 1953 : 75 )

ในชวง ค.ศ.1960s เปนทยอมรบกนในวงวชาการวาวชา รฐประศาสนศาสตรไมไดเปน

สาขาวชายอยของวชารฐศาสตร แตกยอมรบกนวาทงสองสาขาวชามความเกยวของสมพนธกน ไม

สามารถแยกออกจากกนไดอยางเดดขาด ทงนเพราะการศกษาของทงสองวชา ตางมความ

พยายามในการหาคาตอบสาหรบการใชในการจดการแกไขปญหาตาง ๆ ทเกดขนจากการปกครอง

และการบรหารกจการงานของบานเมอง ซงถอวามแนวทางเดยวกนจงทาใหการศกษาทงสองวชา

มจดสนใจรวมกน

ความสมพนธระหวางการบรหารราชการและการบรหารธรกจ การบรหารกจการงานของรฐจะแระสบความสาเรจไดตองอาศยความรวมมอของ

หนวยงานและบคคลทงในภาครฐและเอกชน ดงนนการทจะขดเสนแบงวา อะไรคอภารกจของรฐท

รฐตองเปนผปฏบตจดทา อะไรเปนภารกจของเอกชนเปนสงทจะทาไดยากขน เชน กจการไฟฟา

To be edited

 

ความคลายคลงกนของการบรหารงานของทงสองภาค 1) กระบวนการและเปาหมายในการบรหารงานของทงสองภาค ตางมเปาหมายสาคญ

คอ ทาใหผลการดาเนนงานประสบความสาเรจตามเปาหมายและวตถประสงคอยางม

ประสทธภาพสงสดโดยผบรหาร การดาเนนงานของทงสองภาคแมจะมตวชวดความสาเรจท

แตกตางกน แตการดาเนนกจการงานของทงในองคการภาครฐและเอกชนตางมกระบวนการใน

การบรหารเหมอนกนคอ เรมจากการวางแผน (Planning) จดองคการ(Organizing) การ

อานวยการ (Directing) การตรวจสอบควบคมและประเมนผลการทางาน(Controlling &

Evaluation)

2) แนวคดและหลกการทนามาใชในการดาเนนงานทงสองตางมแนวคดพนฐานทไม

แตกตางกน เทคนคและหลกการบรหารหลาย ๆ อยางสามารถนามาปรบใชกนได ดงท Woodrow

Wilson กลาวไววาเมอแยกการบรหารออกจากการเมองแลว การบรหารงานของรฐกไมตางจาก

การบรหารงานธรกจเอกชน ดงนน การนาเทคนค การบรหารทดของภาคธรกจเอกชนมาปรบใช

เปนสงททาได อยางไรกตาม การบรหารงานภาครฐในชวง 2 ทศวรรษทผานมาไดพยายามนา

แนวคดเกยวกบการจดการและการพฒนาคณภาพงาน ทถกพฒนาขนมาใชในองคการภาคธรกจ

เอชนมาปรบใชกบการบรหารงานในภาครฐอยางแพรหลาย เชน การใหความสาคญกบลกคา

)ประชาชน (ผมารบบรการ ม การเนนเรองความโปรงใส (Transparency) ความสามารถ

ตรวจสอบได ( Accountability ) การใหความสาคญกบกระบวนงานและการใหบรการทรวดเรว

เสมอภาคเปนธรรมกบประชาชน มการประเมนผลงาน การจงใจคน การพฒนาคนอยางเปนระบบ

มหลกเกณฑทเปนธรรม

ความแตกตางระหวางการบรหารงานภาครฐและเอกชน 1) การบรหารงานในภาครฐตองเผชญกบปญหาทภาคเอกชนไมตองเผชญ คอ การ

บรหารงานภาครฐตองเผชญกบความคาดหวงของประชาชนและกลมผลประโยชนตาง ๆ ในสงคม

ตองรบผดชอบตอผายการเมอง ทงนเพราะการบรหารราชการเปนเรองทมลกษณะความเปน

To be edited

 

2) การดาเนนงานในภาครฐตองเผชญกบขดจากดหลายอยางทภาคเอกชนไมตองเผชญ

เชน การทางานในองคการภาครฐตองมการดาเนนการตาม กฎหมาย กฎระเบยบ ขอบงคบตาง ๆ

สงผลใหการทางานในองคการภาครฐตองผานขนตอนกฎเกณฑตาง ๆ อยางเขมงวดจานวนมาก

ทาใหเกดความลาชาในการทางาน นอกจากนการทางานในองคการภาครฐมกคานงถงทรพยากร

บรหารตาง ๆ ทถกสงเขาไปเปนปจจยนาเขา (Inputs) และขนตอนกระบวนการทางานทมหลาย

ขนตอน (Process) โดยไมคอยสนใจถงผลงาน (Outputs) ทออกมา

3) งานทภาครฐทาสวนมากเปนงานทเกยวของกบการจดทาบรการสาธารณะ หรอการ

แกไขปญหาตาง ๆ ใหกบประชาชนและสงคมทสวนใหญเปนปญหาทยากตอการแกไข และสวน

ใหญเปนภารกจทภาคเอกชนจะเขามาปฏบตจดทาไมไดเพราะถกกาหนดใหเปนอานาจหนาท

เฉพาะของรฐเทานน เชน การแกไขปญหาความยากจนของประชาชน ปญหายาเสพตด ปญหา

อาชญากรรม ปญหาททากน ปญหาภยแลง นาทวม ปญหาเศรษฐกจ การเงนการคลงของประเทศ

ปญหาดานความมนคง ฯลฯ เปนตน

4) เปาหมาย วตถประสงค และประสทธภาพการดาเนนงาน ในการดาเนนงานภาครฐม

เปาหมายและวตถประสงคเพอสาธารณประโยชน ยากตอการวดผลโดยการใชวธการคานวณ

ตนทน-กาไรเหมอนการดาเนนงานในภาคธรกจเอกชน การวดประสทธภาพและผลสาเรจของงาน

ไมสามารถวดไดดวยผลกาไรทไดรบจากการดาเนนงาน เพราะเปาหมายการดาเนนงานภาครฐคอ

การขจดทกข บารงสขใหกบประชาชน แกไขปญหา พฒนาคณภาพชวตทดขนกบประชาชนโดย

ไมไดคานงถงผลกาไรทไดรบการวดผลสาเรจในการดาเนนงานหรอการบรหารของรฐจงตองวด

ดวยผลทางคณคา โดยพจารณาจากผลประโยชนทประชาชน สงคมไดรบเปนสาคญ

5) ความเกยวพนกบการเมอง การบรหารงานในภาครฐจะมลกษณะทตองเกยวพนกบ

งานทางการเมองอยางหลกเลยงไมได เพราะในการปกครองบรหารประเทศ ฝายขาราชการประจา

มภาระหนาทตองรบนโยบายตาง ๆ จากฝายการเมองออกไปปฏบตจดทาใหสาเรจผลตาม

เปาหมายทกาหนดไว ในขณะเดยวกน ฝายการเมองกยงมอานาจหนาทในการกากบ ดแลใหมการ

ดาเนนงานตามนโยบาย ดงนน ในการบรหารงานราชการ ยงเปนขาราชการระดบสงเทาใดกยง

ตองเขาไปเกยวของกบฝายการเมองมากยงขนเทานน

To be edited

 

บทท 4 ขอบขายของรฐประศาสนศาสตร (Scope of Public Administration )

อาจแยกพจารณาออกเปน 2 แงมม คอ ในแงวชาการและในแงของกจกรรม ขอบขายในแงวชาการ จาการทเรมมการศกษาวชา Public Administration โดยเรมจากการตพมพและเผยแพร

ผลงานทางวชาการของ Woodrow Wilson ทชอวา “The Study of Administration” ในป ค.ศ.

1887 บทความนมผลทาใหเกดการศกษาวชานขนโดย Wilsonไดชใหเหนวา วชาเกยวกบการ

บรหารของรฐ (Science of Administration) มคณคาในการศกษา เปนศาสตรทมหลกการ

แนวความคดทแตกตางจากศาสตรทางการเมอง (Science of Politics) อาจสรปถงขอบขายองค

ความร แนวความคด ทควรเปนพนฐานความรของวชานได ตามจดเนนและแนวทางการศกษาท

เกดขนในแตละยคสมย โดยสรปไดดงน

ระยะแรกคอชวง ค.ศ. 1887-ค.ศ. 1937 การศกษาในชวงระยะเวลานถอวาเปนการวาง

พนฐานของการศกษาเกยวกบการบรหารงานของรฐ เนองจากมการสรางองคความร แนวความคด

ทมเนอหาสาระและหลกการเกยวกบการบรหารทชดเจน มเอกลกษณเปนของตนเอง โดย

การศกษาในชวงเวลานมงเนนท การคนหาหลกการบรหารทมกฎเกณฑทแนนอนชดเจน (The

Principle of Administration)ขนมาเพอใชเปนแนวทางในการบรหารงานในองคการของรฐ ใหเกด

ประสทธภาพและประสทธผลสงสดทงนเพราะการบรหารงานของรฐทผานมามกประสบปญหา

ความไรประสทธภาพในการทางาน เนองจากขาดหลกการทด ทาใหนกวชาการในยคนพยายาม

ศกษาคนหาหลกการบรหารทมกฎเกณฑทแนนอนชดเจนขนมาใช

Woodrow Wilson ไดเสนอใหมการสรางระบบการบรหารจดการทด (Good

Governance) ขนมาใชและใหมการแยกการบรหารออกจากการเมองอยางเดดขาด ตอมา

Frank J. Goodnow และ Leonard D. White ไดเสนอผลงานเนนยาวาตองมการแยกการ

บรหารออกจากการเมองโดยการชใหเหนถง บทบาทของรฐวาม 2 ดาน คอ หนาททางการเมอง ซง

เปนเรองของการกาหนดนโยบายทสามารถแสดงออกซงเจตนารมณของรฐ อกหนาทหนงคอ การ

บรหาร ซงเปนเรองทเกยวของกบการนานโยบายออกไปปฏบต โดยตองอาศยกลไกการทางานท

ชดเจน (Nicholas Henry, 2004 : 30 )

ตอมาในป ค.ศ. 1911 Max Weber (1947) ไดเสนอแนวคดเกยวกบการจดองคการขนาด

ใหญทมรปแบบทเรยกวา “ระบบราชการ” หรอ “Bureaucracy” ขนมา

ค.ศ. 1933 Gulick & Urwick ไดเสนอหลกการบรหารจดการทมลกษณะเปนกระบวนการ

ทรจกกนโดยทวไปวาหลก “POSDCORB” ขนมา (Lyndall Urwick, 1937 :49)

To be edited

 

แนวทางการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรเรมพบกบความทาทายภายหลงสงครามโลก

ครงท 2 คอ ชวงป ค.ศ. 1947 – ค.ศ. 1950 โดยมการเสนอผลงานของนกวชาการหลายทาน อาท

เชน Chester I. Bernard, Herbert A. Simon, Paul H. Appleby ไดเสนอแนวคดทโตแยงหรอ

สวนทางกบความคดของนกวชาการยคแรก สงผลใหมการตงคาถามเกยวกบความนาเชอถอใน

องคความรของวชานอยางมาก จนทาใหมการนาเสนอแนวทางการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร

แนวทางใหมขนมาอยางนอย 2 แนวทาง

ประการแรก ทาใหเกดแนวคดเกยวกบการบรหารแยกจากการเมองเปลยนไปจากเดมวา

การบรหารแยกจากการเมอง (Political / Administration Dichotomy) มาเปนแนวความคดทวา

การบรหารและการเมองไมสามารถแยกจากกนไดอยางเดดขาด ทงสองฝายตองมความเกยวของ

สมพนธกน

แนวความคดอกประการหนงทพฒนาขนมาในชวงเวลานคอ ความเชอทวา หลกการ

บรหารนนไมมอยจรง แทจรงแลว สงทกลาวอางวาเปนหลกการบรหารนน ความจรงเปนเพยง

ขอสรปทสามารถนามาใชในการวเคราะหเพอตดสนใจในการบรหารอยางมเหตผลเทานน

(Nicholas Henry, 2004 : 34-35) จากความคดทแตกตางของนกวชาการในสองยคสมย สงผลให

เกดสงทเรยกวา “วกฤตการณทางดานเอกลกษณของสาขาวชารฐประศาสนศาสตร” ขนมาในชวง

ระยะเวลานน

ในชวงทศวรรษท 1960s วงการศกษารฐประศาสนศาสตรชาวอเมรกน ไดเรมมการพดถง

เรองการปรบเปลยนทศทางในการศกษา วจยทางรฐประศาสนศาสตรใหม เพอใหสอดคลองกบ

การเปลยนแปลงของสงคมอเมรกนในขณะนนจากความเจรญกาวหนาทางวทยาศาสตรเทคโนโลย

และการขยายตวทางเศรษฐกจ สงคม แนวทางการศกษารฐประศาสนศาสตรทเกดขนในชวง

ระยะเวลาน ไดแก รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม (The New Public Administration)

เปนแนวคดทเกดจากประชมสมมนาของนกรฐประศาสนศาสตรกลมคลนลกใหมทเรยกวา “The

Minnow Brook Conference” เมอป ค .ศ . 1968 ผลสรปจากทประชมคอ ตองการใหมการ

ปรบเปลยนวธการศกษาวจยทางรฐประศาสนศาสตรใหมเพอใหมความสอดคลองกบความ

ตองการของสงคมอเมรกน คอ มงเนนใหความสนใจเรองความเปนธรรมในสงคม (Social Equity)

การมสวนรวมของทกสวนในสงคม และการเปลยนแปลง แตผลการเคลอนไหวในครงนนกลบไมได

กอใหเกดการเปลยนแปลงตอวงการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรตามทไดมการคาดหวงไว

หลงทศวรรษท 1970s จดสนใจในการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรมงเนนไปทการสนใจ

ศกษาสาขาวชายอย ๆ ทเหนวา จะสามารถนามาใชเปนเครองมอในการแกไขปญหาทเกดขนจาก

การบรหาร เชน นโยบายสาธารณะ วทยาการจดการ ทฤษฎองคการ เทคนคการบรหาร ฯลฯ โดย

การศกษาในแตละสาขาวชาดงกลาว จะมงเนนไปทเฉพาะจดทเหนวาจะนามาใชประโยชนตอการ

To be edited

 

ตนทศวรรษท 1990s จนถงยางกาวเขามาสศตวรรษท 21 จากกระแสโลกาภวตนการ

ลงทนขามชาต การศกษาวจยทางวชารฐประศาสนศาสตรยงคงมความหลากหลายในแนวคดและ

หาขอยตไมไดเชนเดม มทงการศกษาแบบเกา ๆ เชน หลกการบรหารแบบ “POSDCORB” แตม

การเปลยนแปลงในรายละเอยดบางสวน เชน เนนเรองภาวะผ นา เรองการประเมนผลงานแทนการ

ใหความสาคญกบการสงการบงคบบญชา และการควบคมงาน ไปจนถงการศกษารฐประศาสน

ศาสตรทเนนกลไกการตลาดและการจดการเชงธรกจดวย นอกจากนการศกษายงมแนวโนมทจะ

ลดการใหความสาคญกบวธการศกษากบวธการศกษาแบบวทยาศาสตรแนวปฏฐานนยมและ

ประจกษนยมลง และหนมาใหความสนใจเรองของคณคาและจรยธรรมในการบรหารมากขน ทงน

เพราะคนในวงการบรหารเรมมองมองเหนวา การบรหารไมใชเปนเรองของการใชเทคนควธการ

จดการ หรอเปนเรองของวชาชพเทานน แตเรองของคณธรรมจรยธรรมมความสาคญอยางมาก

เนองจากการตดสนใจกระทาการตาง ๆ ของผบรหารงานรฐ อาจสงผลกระทบตอประชาชนในวง

กวาง หรออาจทาใหคนบางกลมไดประโยชนหรอเสยประโยชน

ดงนนการตดสนใจในแตละครงของผบรหารจาเปนอยางยงทตองคานงถงความถกตอง

ชอบธรรม เปนธรรม นนคอ นกบรหารงานของรฐในศตวรรษท 21 ตองเปนผ ทมความพรอมทงใน

ดานความร ความสามารถทางดานการบรหาร ดานเทคนคการบรหาร มความเปนมออาชพสง

และมคณธรรม จรยธรรมสงดวย แตสงทเรยกวาเปนจรรยาบรรณสาหรบนกบรหารงานของรฐ และ

เปนสงทตองใชกากบผบรหารงานของรฐทเปนปญหา และขาดความชดเจนมาเปนเวลาชานาน

แลวนน จาเปนอยางมากทจะตองถกสรางขนมาในวงการของรฐประศาสนศาสตรและรฐศาสตร

(ไชยรตน เจรญสนโอฬาร, 2547 : 19-25)

ขอบขายในแงของกจกรรม การบรหารงานภาครฐทเรยกวา “การบรหารรฐกจ” หรอ “การบรหารราชการ” นน มการ

เปลยนแปลงและขยายขอบขายออกไปมากขน โดยพจารณาจากเปาหมายและภารกจทสาคญ

ของรฐคอ “การจดทาบรการสาธารณะ” โดยมวตถประสงคเพอประโยชนสาธารณะและตอบสนอง

ความตองการของประชาชน และถอเปนความรบรองความมอยของรฐและระบบการผลตงานในรฐ

โดยฝายปกครอง ภายใตการกากบ ดแลของรฐบาล (นนทวฒน บรมานนท), การจดทาบรการ

สาธารณะ (ระบบออนไลน) แหลงทมา : http://www.pub-law.net, 10/4/2547) นอกจากน

To be edited

 

สามารถสรปขอบขายทางดานกจกรรมของการบรหารของรฐไดดงน 1) การรกษาเอกราชและความมนคงของชาต โดยการออกกฎหมาย กฎเกณฑ กตกาตาง

ๆ มาใชเปนเครองมอในการจดระเบยบสงคม เชน การกาหนดถงสทธเสรภาพ ตลอดจนหนาทของ

ประชาชน ในดานตาง เชน สทธและหนาทของประชาชนทเปนพลเมองของรฐ สทธของคนตางดาว

ออกกฎหมายมากาหนดบทบาทและอานาจหนาทของหนวยงานและเจาหนาทรฐในการทาหนาท

ปกปองคมครองรกษาเอกราชและความมนคงของรฐ

2) การรกษาความสงบเรยบรอยของสงคม โดยการจดทาบรการสาธารณะตาง ๆ เชนม

การดาเนนกจการตารวจ โรงเรยน โรงพยาบาล เพอใหประชาชนสามารถดารงชวตอยในบานเมอง

ไดอยางปกตสข มความรสกปลอดภยในชวต รางกาย ทรพยสน มอาชพการงานทด มโอกาส

ทางดานการศกษา การรกษาพยาบาล มกระบวนการยตธรรมทสมบรณและเปนธรรม เพอสราง

ความชอบธรรมเปนธรรมใหประชาชนอยางเสมอภาค เปนตน

3) การจดการทรพยสนสาธารณะและกจกรรมทางดานการเงนการคลงของประเทศ เชน

การจดระบบการจดการดแลและใ ชประโยชน ทดน ป า ไ ม แหล ง น าสาธารณะและ

ทรพยากรธรรมชาตอน ๆ ทเปนของรฐ โดยการออกกฎหมายมากาหนดกฎเกณฑกตกาในการใช

การครอบครอง หรอการแสวงหาผลประโยชนระหวางรฐกบเอกชน ประชาชนอยางเปนธรรมไม

สงผลกระทบ หรอทาลายทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเหลานน ทงในดานการเกบภาษท

เหมาะสมและเปนธรรม มการดาเนน การจดเกบรายไดหรอผลประโยชนตาง ๆ ของรฐอยางม

ประสทธภาพ มการจดทางบประมาณและระบบการตรวจสอบทด เปนตน

4) การพฒนาเศรษฐกจของประเทศ เปนภารกจทสาคญทรฐตองดาเนนการ โดยการ

จดทากจกรรมตาง ๆ ทชวยสงเสรมดานการคาการลงทนของภาคเอกชน หรอนกลงทนทงจาก

ภายในและภายนอกประเทศ การสงเสรมใหเกดระบบการคาเสร การจดตงสถาบนตาง ๆ ขนมา

เพอทาหนาทในการกาหนดหลกเกณฑ กากบ ดแลการดาเนนงานของภาคธรกจเอกชนใหเปนไป

อยางถกตอง เปนธรรมแกทกฝาย

5) การสรางและรกษาขดความสามารถในการแขงขนระหวางประเทศ ถอวาเปนภารกจท

สาคญอยางมากสาหรบรฐในโลกยคโลกาภวตน ทงนเพราะ ปจจบน การคา การลงทนขามชาต

การแขงขนระหวางประเทศเกดขนทวทกมมโลก และนบจะทวความรนแรงมากขน ดงนน ทก

ประเทศอาจเปนไดทงคแขง และพนธมตรหรอ ผ รวมทนทตองการแสวงหาผลประโยชนรวมกน

6) การสรางเสรภาพและความเสมอภาคใหเกดขนในสงคม ถอเปนจดมงหมายทสาคญ

ของการปกครองบรหารบานเมองของรฐสมยใหม ภายใตสงคมรฐทมกระบวนการปกครองแบบ

To be edited

 

To be edited

 

บทท 5 พฒนาการของการศกษารฐประศาสนศาสตร

(Development of the Study of Public Administration) จดแบงชวงสมยของการพฒนาการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร ออกเปน 4 ชวงสมย ดงน

1. ชวงสมยดงเดม หรอ ยคคลาสสก คอ ชวงระหวาง ค.ศ. 1887-ค.ศ.1944

2. ชวงสมยหลงสงครามโลกครงทสอง คอ ชวงระหวาง ค.ศ. 1945- ค.ศ.1959

3. ชวงสมยกาเนดการศกษารฐประศาสนศาสตรในแนวใหม คอ ชวง ค.ศ.1960-ค.ศ.

1970

4. ชวงสมยตงแตทศวรรษ 1970s

1. ชวงสมยดงเดม หรอ ยคคลาสสก (ค.ศ. 1887-ค.ศ. 1994) คอ ชวงระยะเวลาทเรมมการศกษาวชารฐประศาสนศาสตร ขนตงแตป ค.ศ. 1887 จนถง

ป ค.ศ. 1944 ในชวงเวลานอาจถอไดวา เปนระยะของการวางพนฐานของการศกษาเกยวกบการ

บรหารงานของรฐในระยะเรมแรก ซงเปนชวงเวลากอนสงครามโลกครงทสอง การศกษาในชวง

ระยะเวลานนบวามแนวทางและจดมงหมายของการศกษาทชดเจน นนคอมงทจะศกษาคนควาหา

หลกเกณฑการบรหารทมหลกการทแนนอนชดเจนขนมาไวใชเพอใหการบรหารงานของภาครฐ

ประสบความสาเรจอยางมประสทธภาพสงสด ทงนเพราะการบรหารงานในอดตจะใชจารต

ประเพณการบรหารทสบทอดกนมาจากบรรพบรษเปนหลก ทาใหเกดปญหาอยางมากเมอ

สภาพแวดลอมเปลยนแปลงไป จงมความพยายามจากนกบรหารและนกวชาการทจะสราง

หลกการบรหารทดขนมาใช แทนวธการบรหารแบบดงเดม เรมจากในป ค .ศ . 1887 Woodrow

Wilson ไดเสนอและเผยแพรผลงานทางรฐประศาสนศาสตรชนแรกทชอวา “The Study of

Administration” เปนการเนนยาใหเหนวา เรองเกยวกบการบรหารงานของรฐนนเปนสาขาวชาท

ศกษาเรยนรได และมคณคาตอการศกษา และเปนวชาทแยกออกจากศาสตรการเมองได โดย

Wilson ไดเสนอใหมการแยกการบรหารออกจากการเมองอยางเดดขาด (The Politics /

Administration Dichotomy) ใหมการปฏรประบบการบรหารงานของรฐอยางเปนรปธรรม โดย

การสรางหลกการบรหารทด (Good Governance) ขนมาใชเปนแนวทาง ทางในการดาเนนงาน

ของเจาหนาทรฐ และเมอแยกการบรหารออกจากการเมองแลวการบรหารจะมความเปนอสระจาก

การเมอง มความโปรงใส ตรวจสอบได ไมตางจากการบรหารธรกจ ดงนน จงเสนอใหมการนา

เทคนคทางการบรหารธรกจทดมาปรบใช เพอใหการดาเนนงานของรฐมความรวดเรว คลองตว

และมประสทธภาพมากขน (Woodrow Wilson, 1941 : 481-506)

To be edited

 

นอกจากนยงมนกวชาการทมกรอบแนวคดทสนบสนนใหแยกการบรหารออกจากการเมอง

อยางเดดขาดอกหลายทานในชวงเวลานน อาทเชน Frank J. Goodnow (Frank J. Goodnow,

1900 : 10-11) Leonard D. White (Leonard D. White, 1936 : 22) และ William F. Willoughby

( William F. Willoughby, 1927) ทไดเสนอผลงานทสนบสนนแนวคดใหมการแยกการบรหารออก

จากการเมองอยางเดดขาด (The Politics / Administration Dichotomy) ไดจดประกายความคด

เกยวกบการปฏรประบบการบรหารงานภาครฐขนมาหลายอยาง เชน การปรบลดหนวยงานตาง ๆ

ทซาซอนลง การปรบปรงระบบงบประมาณ ระบบการบรหารงานบคคลใหม ซงอาจถอวาเปน

รากฐานสาคญของการพฒนาปรบปรงการบรหารหนวยงานภาครฐอยางเปนรปธรรมในประเทศ

สหรฐอเมรกาในเวลาตอมาในป ค .ศ . 1911 นกสงคมวทยาชาวเยอรมนชอ Max Weber ได

ทาการศกษาระบบโครงสรางขององคการในยโรปเมอตนศตวรรษท 20 ไดเสนอแนวคดเกยวกบ

การจดการองคการขนาดใหญทเรยกกนโดยทวไปวา “ระบบราชการ” หรอ “Bureaucracy” ขนมา

โดยมลกษณะโครงสรางรปแบบองคการทเนนยาเรอง การจดสายการบงคบบญชาตามลาดบขน

การสงงานและการดาเนนงานอยางเปนทางการเปนลายลกษณอกษรความสมพนธระหวางบคคล

เปนไปตามตวบทกฎหมาย ระเบยบกฎเกณฑทกาหนดไว มการแบงงานกนทาตามความชานาญ

เฉพาะดาน ใชระบบคณธรรมเปนแนวทางในการบรหารงานบคคล (Max Weber, 1941 : 331)

ตอมาในป ค .ศ . 1920 นกอตสาหกรรมชาวสหรฐอเมรกาคอ Frederick W. Taylor ซงได

ชอวาเปนบดาของการจดการแบบวทยาศาสตรไดเสนอแนวคดเกยวกบการจดการแบบ

วทยาศาสตร หรอ Scientific Management ขนมาโดยมหลกการสาคญคอ การแบงงานกนทา

ตามความชานาญเฉพาะดาน การพฒนาเทคนคการทางานโดยการคนหาวธการทางานทดทสด

)One Best Way) มการเนนถงการออกแบบกระบวนการทางาน โดยใชวธการศกษาเรองเวลาและ

การเคลอนไหว )Time-Motion Study) ซงเปนการสารวจถงการเคลอนไหวรางกายและเวลาทใชใน

การทางานแตละอยาง แตละขนตอนตงแตตนจนเสรจสนการทางาน หลกการบรหารของ Taylor

ถอไดวาเปนปรชญาการบรหารทถกมองวา เปนหลกการพนฐานเบองตนทเกยวกบการทางานใน

สายการผลต เปนการมององคการในแงมมของการทางานของคนงานระดบลาง

ดงนน จงมนกวชาการในยคคลาสสกอกกลมหนง คอกลมการจดการและการบรหารทได

ใหความสาคญกบการพฒนาหลกการบรหาร (Principle of Administration) ทเรยกวาการจดการ

แบบหลกการบรหาร (Science of Administration) ซงมลกษณะของการมองการบรหารงาน

องคการในภาพรวม และเชอวาเปนหลกการบรหารทมลกษณะความเปนโดยนกทฤษฎกลมนม

สมมตฐานวา “ความสาเรจขององคการขนอยกบการทางานของฝายจดการ หรอฝายบรหาร” เชน

Luther Gulick ไดเสนอหลกการบรหารทรจกกนโดยทวไปวา หลกการบรหารแบบ “POSDCORB”

ซงประกอบดวยภาระหนาทของผบรหาร 7 ประการ คอ Planning, Organizing, Staffing,

To be edited

 

นอกจากน แนวความคดทถกพฒนาขนมาในชวงสมยนทนบวา คอนขางมความแตกตาง

จากนกวชาการกลมอนๆ ทกลาวมา ไดแกการเรมตนศกษาคนควาทดลองของ Professor. Elton

Mayo และคณะทเรยกวา “การทดลองทฮอวทอรน” หรอ “Hawthorne Study” เปนการศกษา

คนควาทดลองเพอคนหาวา มอะไรบางททาใหคนทางานขยนไดมากขน และมปจจยอะไรบางท

สามารถเปนตวกาหนดผลผลตสงตาขององคการหรอของคนททางานในองคการ พบวา

“พฤตกรรมของมนษยในการทางานนนไมไดขนอยกบปจจยทางดานเศรษฐกจหรอจงใจทางดาน

การเงนเทานน แตยงขนอยกบปจจยทางดานจตใจ หรอเรองราวทางดานสงคมทไมไดเกยวกบเงน

โดยตรงดวย” (Elton Mayo, 1945) เชน ศลธรรม มตรภาพระหวางสมาชกในกลม ความรสกของ

การยอมรบ และการจดการทเขาใจพฤตกรรมมนษยโดยเฉพาะพฤตกรรมของกลมคน ตลอดจน

การใชทกษะในการสรางความสมพนธระหวางบคคล ลวนมผลตอการทางานของคนทงสน การ

ทดลองนมผลนาไปสการใชพฤตกรรมศาสตรในการจดการ และยอมรบวาการดาเนนงานใน

องคการใหประสบความสาเรจไมไดขนอยกบการกาหนดวธการการทางานการใชเครองจกรกลและ

กรรมวธในการผลตทดเทานน แตยงตองเกยวของกบระบบสงคมและการพฒนาระบบสงคมท

สมบรณดวย (สรอยตระกล (ตวยานนท) อรรถมานะ, 2542)

สรป แนวทางการศกษารฐประศาสนศาสตรในยคคลาสสกหรอชวงแรกนน มกรอบมงใน

การศกษาทมจดเนนเกยวกบเรอง “การแยกการบรหารออกจากการเมองอยางเดดขาด” (Politics /

Administration Dichotomy) และพยายามสรางหลกการบรหารทมหลกการทชดเจนเนนท

โครงสรางเทคนคและกระบวนการทางานเปนหลก โดยมงใหการดาเนนงานบงเกดทงประสทธภาพ

ประสทธผล และการประหยด

To be edited

 

2. ชวงสมยหลงสงครามโลกครงทสอง (ค.ศ. 1945- ค.ศ. 1959) หลงสงครามโลกครงทสอง การศกษาวชารฐประศาสนศาสตรไดปรบเปลยนไปอยางมาก

เนองจากประสบการณในสงครามและจากการทประเทศสหรฐอเมรกา ไดเขาไปมบทบาทในการ

ชวยเหลอพฒนาประเทศดอยพฒนาทงในทวปเอเชย ยโรป แอฟรกา และลาตนอเมรกนปรากฏวา

หลกการบรหารทนาไปใชประสบความสาเรจในบางประเทศดอยพฒนา จงทาใหนกนกวชาการ

และนกบรหารในยคหลงสงครามโลกครงทสองไดแสดงความคดเหนไปในทางโจมตตอตาน

แนวความคดของนกวชาการในยคแรกอยางมาก เชน Fritz Morstein Marx ไดเปนบรรณาธการ

รวบรวมบทความทเขยนโดยผ มประสบการณในการทางานในองคการของรฐ ซงบคคลเหลานน

ชแจงวา ในโลกของความเปนจรงแลว การบรหารงานของรฐไมสามารถปลอดจากการเมองได

อยางเดดขาด แตการเปลยนแปลงตางๆ ทเกดขนกบการบรหารงานในองคการของรฐไมวาจะเปน

เรองการจดสรรงบประมาณ เรองการบรหารงานบคคล ยอมตองมการเมองเขาไปยงเกยวดวย

เสมอไมมากกนอย นอกจากน การทางานของนกบรหารงานของรฐ โดยเฉพาะขาราชการระดบสง

จะเขาไปมบทบาทในการกาหนดนโยบายและใชดลพนจตดสนใจรวมกบฝายการเมองดวยเสมอ

แตจะมมากนอยเพยงใดขนอยกบระบบการเมองการปกครองของแตละประเทศ

นกวชาอกทานหนงทไมเหนดวยกบการแยกการบรหารออกจากการเมองอยางเดดขาดคอ

Paul Henson Appleby มความเหนวาการบรหารงานของรฐแททจรงแลวเปนสวนหนงของ

กระบวนการทางการเมอง เรองของการบรหาร นโยบายและการเมองจงมความผกพนอยางใกลชด

การบรหารงานราชการจงหมายถงการบรหารทตองมเรองของนโยบายและการเมองเขามา

เกยวของผกพนอยดวยเสมอ นกวชาการในยคหลงสงครามฯ ไดเรมหนมาสนใจศกษาในเรอง

คานยมและพฤตกรรมของคนในองคการมากขน โดยรบเอาความรในสาขาวชาตางๆ เชน สงคม

วทยา จตวทยา พฤตกรรมศาสตร มาเปนฐานในการศกษาวเคราะหถงพฤตกรรมของคนใน

องคการ เพอหาคาตอบวาเหตใดมนษยจงมพฤตกรรมทแตกตางกน โดยเฉพาะเมอเขาไปม

ความสมพนธกบบคคลอนในองคการ จดสนใจทนกวชาการในยคนใหความสนใจอกประการหนง

คอ เรองระบบราชการ หรอองคการทมรปแบบ โดยนกวชาการในยคนมความคดเหนโตแยงกบ

ขอเสนอของ Max Weber ทวาระบบราชการเปนระบบการจดองคการและการบรหารทม

ประสทธภาพสงสดวา ไมเปนความจรง เพราะปจจยททาใหการดาเนนงานในองคการประสบ

ความสาเรจหรอไม ไมไดขนอยกบความสามารถของผบรหารในการควบคมพฤตกรรมของสมาชก

และความสมพนธแบบไมเปนทางการของคนททางานรวมกนในองคการมากกวา การสนใจท

ทาการศกษาจงเนนไปทจดบกพรองของระบบราชการ เชน การพดถง การทางานทลาชา เตมไป

ดวยขนตอน กฎเกณฑ อาศยหลกกฎหมายมากเกนไปจนเปนปญหาในการทางาน (Robert K.

Merton, 1949) จดสนใจในการศกษาในชวงหลงสงครามโลกทเปนปฏปกษกบแนวคดในยคแรกท

To be edited

 

สรป แนวทางการศกษารฐประศาสนศาสตรในชวงระยะเวลาหลงสงครามโลกครงทสอง

มจดเนนทสาคญ คอ มมมมองวา การบรหารคอสวนหนงของกระบวนการทางการเมอง ดงนนการ

บรหารและการเมองตองมความเกยวของสมพนธกน ไมสามารถแยกออกจากกนไดอยางเดดขาด

นอกจากน จดสนใจของการศกษายงม ลกษณะทเนนรปแบบการบรหารแบบเปดหรอรปแบบทไม

เปนทางการมากขน และเรมใหความสาคญกบมนษยททางานในองคการวาเปนทรพยากรทม

ความสาคญไมนอยกวาโครงสราง เทคนคการบรหาร การสรางความรวมมอรวมใจในการทางาน

โดยการสรางระบบการตดตอสอสารทดและทวถง รวมทงการสรางระบบความสมพนธแบบไมเปน

ทางการเปนสงจาเปน

To be edited

 

3. ชวงสมยกาเนดการศกษารฐประศาสนศาสตรในแนวใหม (ค.ศ.1960-ค.ศ. 1970) เปนชวงเวลาทมการเปลยนแปลงสาคญๆ เกดขน เนองจากความขดแยงในความคดของ

นกรฐประศาสนศาสตรในยคกอนสงครามและยคหลงสงคราม สงผลกระทบตอความเชอมนใน

องคความรและสถานภาพของวชารฐประศาสนศาสตรอยางมาก ทาใหสถานภาพของวชารฐ

ประศาสน-ศาสตรตกอยในสภาพทสบสนและขาดเอกลกษณจนมการเรยกวา “ยคแหงวกฤตการณ

ทางดานเอกลกษณของสาขาวชารฐประศาสนศาสตร” นอกจากน ในประเทศสหรฐอเมรกากไดม

การเปลยนแปลงทางดานสงคมทขยายใหญขน มประชากรเพมขนอยางมากทาใหเกดความ

ตองการสาธารณะตางๆ จากรฐมากขน รวมถงความเจรญกาวหนาทางวทยาศาสตรและ

เทคโนโลย สงผลใหรฐจาเปนตองขยายหนวยงานและขอบขายการใหบรการสาธารณะและแกไข

ปญหาตางๆ ใหกบประชาชนมากขน ทงนเพราะในขณะนนสงคมอเมรกนเตมไปดวยปญหาและ

ความสบสนมากมาย ในชวงเวลานนไดมความพยายามทจะแสวงหาองคความรใหมๆ มาปรบใช

กบการบรหารงานของรฐ เพอใหการดาเนนงานประสบความสาเรจมากขน แนวความคดและ

ทฤษฎทถกพฒนาขนมาในยคนจงมจดเนนและวธการศกษาทหลากหลาย ดงเชน

การศกษาในดานพฤตกรรมของคนททางานในองคการ โดยไดมการศกษาวจยตอ

ยอดจากผลงานท Professor Elton Mayo ไดทาการศกษาไวตงแตในชวงสมยแรก การศกษาโดย

ใชหลกพฤตกรรมศาสตร (Behavioral Science Approach) ของนกวชาการกลมนเปนการศกษา

โดยการสงเกตพฤตกรรมของคนในองคการโดยใชวธการพสจนตามหลกวทยาศาสตร (Scientific)

หลกจตวทยา ( Psychology) สงคมวทยา (Sociology) และ มานษยวทยา (Anthropology) ม

การศกษาเกยวกบคนในหลายแงมม ทงในระดบปจเจกบคคลและระดบกลมคนในองคการ บน

พนฐานของความเชอทวา พฤตกรรมของคนขนอยกบปจจยภายในตวมนษย เรองเกยวกบคนจง

เปนเรองทมความสลบซบซอน ซงผ บรหารจะละเลยไมได การศกษาเกยวกบคนมทงสวนท

เกยวของกบทศนคต ความรสกของคนทมตองาน ตอองคการ ตอผบรหาร ตอผ รวมงาน ตลอดจน

ศกษาถงพฤตกรรมของคนทปรากฏในองคการ และอกสวนหนง เปนการศกษาเกยวกบความพง

พอใจในการทางานในแงมมของการจงใจ (Job Satisfaction as Motivation) ซงการศกษาใน

แงมมนไดแบงเปนการศกษาถงเนอหาของการจงใจ (Content Theory of Motivation) เพอหา

คาตอบวามนษยมความตองการอะไรบาง ความตองการเหลานนมผลตอพฤตกรรมของคนอยางไร

ไดบางและการศกษาทเนนเรองกระบวนการจงใจ เพอหาคาตอบวาจะมวธการจงใจอยางไรบาง

เพอใหคนมพฤตกรรมทตองการได (J.H. Smith, 1998 : 221-240)

แนวทางการศกษาทเกดใหมในชวงเวลานอกประการหนง คอ ทฤษฎระบบ (System

Theory), ทฤษฎเชงสถานการณ (Contingency Theory), การบรหารรฐกจเปรยบเทยบ

To be edited

 

ทฤษฎระบบ (System Theory) เปนทศนะของการบรหารทมององคการในฐานะทเปน

ระบบๆ หนงททาหนาทตามตองการ และมความสมพนธกบสงแวดลอม โดยนกทฤษฎระบบม

กรอบการมองวา องคการคอระบบสงคมๆหนง ทประกอบดวยสวนตางๆ ทมความสมพนธกนและ

ขนอยตอกนจานวนหนง ดงนนการเปลยนแปลงสวนใดสวนหนงขององคการจะมผลตอองคการ

โดยรวม นอกจากนปจจยแวดลอมภายนอกองคการ เชน สภาพเศรษฐกจ สงคม การเมองกม

อทธพลตอการดาเนนงานขององคการดวย ทฤษฎระบบมประโยชนตอองคการและการมอง

องคการในภาพกวาง ไมมงเนน หรอใหความสาคญกบสวนใดสวนหนงมากเกนไปนอกจากนยงทา

ใหผบรหารมความเขาใจวา สภาพแวดลอมทกดานทองคการเผชญอยยอมสงผลตอการดาเนนงาน

ขององคการดงนนการปรบปรงนโยบายมาตราการตางๆใหสอดคลองกบสภาพแวดลอมจงเปน

สงจาเปน (นตยา เงนประเสรฐศร,2542:8)

ทฤษฎการจดการเชงสถานการณ (Contingency Theory) เปนแนวคดทมงไปทการ

ปรบปรงพฤตกรรมการจดการงานขององคการ ใหมความสอดคลองกบสถานการณทองคการ

เผชญอยในแตละขณะ เพราะการดาเนนงานขององคการตองเผชญกบปจจยทางดาน

สภาพแวดลอม เทคโนโลย บคคล เหตการณ สถานการณ ทแตกตางกน ดงนนหลกเกณฑ วธการ

ในการบรหารทนามาใชจงตองมความแตกตางกน ในบางกรณ ผบรหารจงตองมการเปลยนแปลง

องคการ เชน โครงสรางองคการ การแบงงาน การจดการคนททางานในองคการ เพอความ

เหมาะสม แนวคดนจงมความแตกตางจากทฤษฎในยคคลาสสก ทถอวามหลกการบรหารทเปน

สากล (Universal) ทสามารถนามาประยกตใชไดในทกสถานการณ (สรอยตระกล )ตวยานนท(

อรรถมานะ, 2542 :32)

การบรหารรฐกจเปรยบเทยบ (Comparative Public Administration) เปนอกประเดน

หนงทอยในความสนใจของนกวชาการในชวงเวลาน สบเนองมาจากการทนกวชาการ และรฐบาล

ของประเทศทพฒนาแลว ไดมโครงการเขาไปใหความชวยเหลอ พฒนาและฟนฟประเทศทดอย

พฒนาและกาลงพฒนาทงหลาย โดยมวถทางคอการนาหลกและวธการบรหารทใชในประเทศท

พฒนาแลวในตะวนตกไปใชในแนวทางการพฒนา เพอใหประเทศดอยพฒนาเหลานนไดรบการ

พฒนาใหมความเจรญกาวหนาทงในทางเศรษฐกจ สงคม และการเมองเหมอนกบประเทศพฒนา

แลวในตะวนตก ผลทไดรบไมไดเปนไปดงทคาดหวงไว แตกลบกอใหเกดปญหาตอประเทศดอย

พฒนาเหลานนมากมาย (ไชยรตน เจรญสนโอฬาร, 2532)

รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม (New Public Administration) หรอการ

บรหารรฐกจใหม เปนแนวความคดทเกดจากการประชมทมนนาวบรค (The Minnow Brook

To be edited

 

4. ชวงสมยตงแตทศวรรษ 1970s จดสนใจในการศกษาวชารฐประศาสนศาสตรตงแตทศวรรษ 1970s มจดเนนทสาขาวชา

ตางๆทเหนวาจะเปนประโยชน หรอสามารถนามาใชเปนเครองมอในการแกไขปญหาตางๆ ท

เกดขนจากการดาเนนงานขององคการได เชน สาขาวทยาการจดการ (Management Science)

เพอแสวงหาเทคนควธการในการเพมเพมประสทธภาพในการบรหาร เรองนโยบายสาธารณะ

(Public Policy) เปนการศกษาวเคราะหถงปญหาการกาหนดนโยบายสาธารณะและการนา

นโยบายออกไปปฏบตใหบรรลผลอยางมประสทธภาพสงสด เศรษฐศาสตรการเมอง เปนอกสาขา

หนงทไดรบความสนใจจากนกรฐประศาสนศาสตรในชวงน เพอใหนกบรหารสามารถมองปญหาท

เชอมโยงระหวางศาสตรตางๆ ไดอยางสอดคลองกบความเปนจรง การศกษาเกยวกบการพฒนา

ปรบปรง ปฏรปกระบวนการทางานควบคมคณภาพ เชน QC ตงแต ค .ศ . 1981 มการปรบเปลยน

กลยทธการศกษาโดยการนาทฤษฎทมอยแลวมาประยกตใชมากกวาการสรางทฤษฎใหม เชน นา

ทฤษฎองคการมาปรบใชกบการศกษาการบรหารเปรยบเทยบ กบนโยบายสาธารณะให

ความสาคญกบปญหาตางๆ ทเกดขนจากการบรหาร มการนาแนวคดของการบรหารธรกจมาใช

เนองจากเหนวาภาคเอกชนควรเขามามบทบาทในการพฒนาประเทศมากขน และเหนวาลาพง

รฐบาลและระบบราชการไมมความสามารถทาได เปนตน แนวโนมและทศทางการศกษารฐประศาสนศาสตรตงแตทศวรรษท 1990s

เมอปลายครสศตวรรษท 1980s ไดมการเปลยนแปลงทเกดจากความเคลอนไหวในวง

การศกษารฐประศาสนศาสตรอเมรกนอกครงหนง เมอมการเผยแพรผลงานทเปนบทสนทนา

To be edited

 

1. กระแสความตนตวเกยวกบการสารวจสถานภาพของวชารฐประศาสนศาสตร ได

เกดขนอกครงโดยนกรฐประศาสนศาสตรอเมรกน นามาซงการผลตตาราพนฐานทางรฐประศาสน

ศาสตรอเมรกนขนจานวนมาก โดยเฉพาะอยางยงตงแตทศวรรษ 1990s แตงานสวนใหญยงคง

กลาวถงหวขอเกาๆ ในอดตเปนสวนใหญ ไมวาจะเปนวธการศกษาวจยทางรฐประศาสนศาสตร

ยงคงมเอกลกษณของความหลากหลายและหาขอยตไมได คอ มตงแตการใชกรณศกษาแบบเกา

ไปจนถงการศกษารฐประศาสนศาสตรทเนนกลไกตลาดและการจดการเชงธรกจ นอกจากนมการ

หนกลบไปใหความสาคญกบหลกการบรหารแบบ POSDCORB ของ Gulick แตมการ

เปลยนแปลงรายละเอยดในบางจด เชน การเนนและใหความสาคญกบเรองของภาวะผ นา

(Leadership) และการประเมนผลงาน (Evaluation) แทนเรองของการสงการอานวยงาน

(Directing) และเรองเกยวกบการประสานงาน (Coordination)

2. การศกษารฐประศาสนศาสตรในศตวรรษท 20 ตอนปลายใหความสาคญกบวธ

การศกษารฐประศาสนศาสตรตามแบบวทยาศาสตรแนวปฏฐานนยมและประจกษนยมลดลง แต

หนมาใหความสาคญกบเรองเกยวกบคณคาและจรยธรรมในการบรหารมากขน เพราะคนใน

วงการรฐประศาสนศาสตรเรมตระหนกวา เรองการบรหารไมใชเรองของการใชเทคนคและวธการ

จดการพยงอยางเดยว แตเปนเรองทตองเกยวกบคณธรรม/จรยธรรมอยางมากดวย ทงน เพราะ

การตดสนใจของผ มอานาจรฐทจะกระทาการใดๆ ยอมอาจสงผลกระทบ ทงดานบวกและดานลบ

ตอประชาชนและสงคมในวงกวางได นนคอ อาจทาใหคนบางกลมไดประโยชนหรอเสยประโยชน

ได ดงนนนกบรหารงานของรฐในศตวรรษท 21 จงตองเปนผ ทเพยบพรอมไปดวยความรทางดาน

เทคนคและวธการบรหาร มความเปนมออาชพสง และตองมคณธรรมจรยธรรมดวย ทงน เพราะ

การเปนผบรหารทมความรทางดานเทคนคการบรหารไมวาจะเปนศาสตรการบรหาร การวเคราะห

เชงระบบ วธการงบประมาณ หรอการประเมนผลงานเปนอยางด ถาหากขาดหรอไรซงคณธรรม

จรยธรรมแลวกคงเปนเพยงนกบรหารรฐกจทไรจตสานกและศกดศร อยางไรกตามทผานมาชด

จรรยาบรรณของนกเศรษฐศาสตรและนกรฐประศาสนศาสตรยงมปญหา และขาดความชดเจน

อยางมาก เมอเปรยบเทยบกบจรรยาบรรณของนกวชาชพอนๆ

To be edited

 

3. ประเดนทเปนจดเนนทสาคญในวงสนทนาของคณะผ รางคาประกาศฯอกประการหนง

คอ เรองความเปนมออาชพหรอความเปนวชาชพของนกบรหาร โดยนกรฐประศาสนศาสตรกลมน

มมมมองวา ความเปนมออาชพของนกบรหารไมใชเปนเรองของการสงสมความร ความชานาญ

ประสบการณ หรอเทคนควธการบรหารเทานน แตการบรหารแบบมออาชพตองมคณธรรม

จรยธรรม และจตสานกทจะรบใชผลประโยชนสาธารณะเปนเปาหมายทสาคญดวย นนคอ ถานก

บรหารไรจตวญญาณแหงการปกปองผลประโยชนสาธารณะ และคดถงผลประโยชนสวนตน

มากกวา โดยเฉพาะการบรหารรฐกจแลว คงไมผดกบเครองคอมพวเตอรทตองทางานตามคาสง

และความตองการของผควบคมเทานน

4. จดสนใจในการศกษาของรฐประศาสนศาสตรอเมรกนในศตวรรษใหมอกประการหนง

คอ การเรยกรองใหมการศกษาระบบราชการในฐานะทเปนสถาบนการบรหาร/การปกครองของ

รฐบาล (Bureaucracy as the Public Administration) ไมใชมองในฐานะทเปนรปแบบหนงของ

การจดองคการ (Bureaucracy as a form of Organization) เหมอนกบทนยมศกษากนในแวดวง

ของนกรฐประศาสนศาสตรแนวพฤตกรรมศาสตรและนกสงคมวทยาองคการ นบตงแต Max

Weber มาซงการศกษาระบบราชการในฐานะทเปนรปแบบของการจดองคการและการบรหารทา

ใหไมสามารถแยกใหเหนถงความแตกตางทสาคญระหวาง การบรหารงานของภาครฐและ

ภาคเอกชนไดชดเจน สงผลใหมการมองวา ระบบการบรหารงานภาครฐมแตความเลวราย ไมม

ประสทธภาพสการบรหารงานของภาคธรกจเอกชนไมได ในทสดจงมการเรยกรองใหมการนาองค

ความรเทคนควธการตางๆ ของการบรหารธรกจมาใชกบการบรหารงานของรฐ หรอทเรยกวา

“Public Management Perspective” (Hal Rainey, 1990 :157-186)

5. ประเดนทเปนจดเนนสาคญในวงสนทนาของคณะผ รางคาประกาศฯ อกประกาศหนง

คอ การเรยกรองใหมการปรบเปลยนจดเนนของการศกษารฐประศาสนศาสตร จากการพยายาม

ทาใหรฐประศาสนศาสตรมสถานภาพของความเปนวทยาศาสตรมาเปนการเนนใหความสาคญ

กบความสามารถในการบรหารมากกวา นนคอ การบรหารตองมงเนนทผลสมฤทธ (Result) คอ

ประสทธผล (Effectiveness) และมประสทธภาพ (Efficiency) มากกวาการมงเนนทประสทธภาพ

ตนทน-กาไร และกระบวนการ เพราะการบรหารงานของรฐทผานมามกใหความสาคญหบปจจย

นาเขา (Inputs) ไดแก เงนงบประมาณ บคลากร ระเบยบ ขนตอน กฎหมายขอบงคบในการทางาน

การยดตามขนตอน และระเบยบขอบงคบ

To be edited

 

บทท 6

แนวความคดทฤษฎดงเดม/ทฤษฎคลาสสก Classical Theory (ค .ศ. 1887-ค .ศ. 1944)

ทฤษฎองคการสมยดงเดมไดเรมคดคน และกอตงขนเมอปลายศตวรรษท 19 จากการ

เปลยนแปลงทางสงคมในปลายศตวรรษท 19 น แนวความคดเกยวกบองคการกเปลยนแปลงตาม

ไปดวย เพอใหสอดคลองกบการเปลยนแปลงทางสงคม ซงสภาพแวดลอมของสงคมยคนนเปน

สงคมอตสาหกรรม ทฤษฎองคการสมยดงเดม จงมโครงสรางทแนนอน มการกาหนดกฎเกณฑและ

เวลาอยางมระเบยบแบบแผน มงใหผลผลตมประสทธผล และประสทธภาพ (Effective and

Efficiency Productivity) จากลกษณะดงกลาว ทฤษฎองคการสมยดงเดม จงมลกษณะทมงเนน

เฉพาะความเปนทางการความมรปแบบหรอรปนยขององคการเทานน ทงนเพอจะไดผลผลตสง

และรวดเรว ของมนษยเสมอนเครองจกรกล )Mechanistic) กลาวอกนยหนง ทฤษฎองคการสมย

มนษยในเชงจตวทยา สงคมวทยา และมนษยวทยา ทกอยางจะเปนไปตามกฎเกณฑ ตามกรอบ

และโครงสรางทกาหนดไวอยางแนนอนปราศจากความยดหยน )Flexibility) ทฤษฎองคการสมย

ดงเดมนพยายามทจะสรางองคการขนมาเพอตอบสนองความตองการเบองตนทางดานเศรษฐกจ

ขององคการและสงคม นอกจากนนการทมงให โครงสรางองคการทางสงคมมกรอบ มรปแบบก

เพอความสะดวกในการบรหาร และปกครอง ดงไดกลาวแลวองคการสมยดงเดมมงเนนผลผลตสง

ตามเปาหมายทกาหนดไวนนเอง

กลมนกวชาการทมบทบาทมากในทฤษฎองคการสมยดงเดมคอ Frederick Taylor ผ เปน

เจาตารบการบรหารแบบวทยาศาสตร (Scientific Management) Max Weber เจาตารบระบบ

ราชการ(Bureaucracy) Lyndall Urwick และ Luther Gulick ผ มชอเสยงเรองทฤษฎองคการและ

กระบวนการบรหารงาน แนวความคดและทฤษฎทางการบรหารทมการพฒนาขนในยคสมยแรกท

เรยกวา “ยคดงเดม” หรอ “ยคคลาสสก” มลกษณะทเนนการทางานประจา )Routine Tasks) ม

การแบงงานกนทา (Division of Labor) โดยถอหลกการแบงงานตามความชานาญเฉพาะดาน (

The Power Way to do Job) ใหผบงคบบญชาระดบสงเปนผ มอานาจตดสนใจในการสงการบงคบ

บญชา แกไขปญหาตางๆ ทเกดขน โดยมการจดโครงสรางอานาจแบบปรามด จดลาดบขนของ

ตาแหนงหนาทตามสายการบงคบบญชาทกคนตองทางานตามหนาททไดรบมอบหมาย และตองม

ความรบผดชอบตอการกระทาของตน ผปฏบตงานในองคการตองเปนผ มความจลรกภกด และเชอ

To be edited

 

ทฤษฎในยคคลาสสก ประกอบดวยกลมทฤษฎสานกตางๆ หลายสานก

โดยอาจแยกเปน 3 กลมคอ

1) ทฤษฎระบบราชการ (Bureaucracy) ผ เสนอ คอ Max Weber

2) ทฤษฎการจดการแบบวทยาศาสตร (Science Management) ผ เสนอคอ Frederick

W. Taylor and Lillian Gilbreth

3) ทฤษฎการจดการและการบรหาร หรอ ทฤษฎหลกการบรหาร ( Administrative, or

Generic Management) ผ ทเสนอไดแก James D. Mooney and Alan C. Reiley, Luther Gulick

and Lydall Urwick, Henri Fayol, Mary Parker Follett (Nicholas Henry,2004 : 59-60)

ทฤษฎระบบราชการ (Bureaucracy Theory)

ทฤษฎระบบราชการ (Bureaucracy) ถอเปนทฤษฎทมความสาคญมากตอวงการศกษา

วชารฐประศาสนศาสตร บคคลทเสนอแนวคดการจดองคการแบบระบบราชการ(Bureaucracy)

ขนมาเปนทานแรกไดแก Max Weber นกสงคมวทยาชาวเยอรมน (ค.ศ. 1864-ค.ศ. 1920) เปนผ ท

มผลงานปรากฏในสาขาวชาตางๆ หลายสาขาวชา เชน สาขาวชากฎหมาย เศรษฐศาสตร

ประวตศาสตร สงคมวทยา รฐศาสตร และรฐประศาสนศาสตร เขาไดรบการยกยองวาเปนบดารฐ

ประศาสนศาสตรของยโรป

ความหมายของระบบราชการ (Bureaucracy)

คาวา “ระบบราชการ” หรอ “Bureaucracy” ถกนามาใชเปนครงแรกโดยชาวฝรงเศสชอ

Vincent de Gournay เมอป ค.ศ. 1745 เพอบรรยายถงลกษณะของรฐบาลปรสเซย ใน

ความหมายในทางทไมดวา อานาจตกอยในมอของขาราชการ ระบบราชการจงเปนรปแบบการ

บรหารของรฐบาลอกรปแบบหนง ทเพมจากรปแบบการบรหารของรฐบาลทมอย 3 รปแบบตามท

To be edited

 

นอกจากนถาใหความหมายตามรากศพทของคาวา “Bureaucracy” หรอ “ระบบราชการ”

เกดจากคา 2 คารวมกนคอ คาวา “Bureau” และคาวา “Cracy” คาวา “Bureau” หมายถงผาปโตะ

ของเจาหนาทรฐบาลฝรงเศส สวนคาวา “Cracy” หมายถงการปกครอง (Rule of Government)

ซงความหมายของคานนาจะหมายถงการปกครองโดยบคคลทนงทางานอยบนโตะเขยนหนงสอ

(จมพล หนมพานช, 2538 : 212)

ในอกทศนะหนงของการใหความหมายของคาวา “ระบบราชการ” หรอ “Bureaucracy”

คอ พจารณาเปน 2 นยยะ คอ (ไชยรตน เจรญสนโอฬาร, 2541 : 41)

นยยะแรก เปนการมองระบบราชการ หรอ Bureaucracy ในฐานะทเปนสถาบนทาง

สงคม (Social Institute) สถาบนหนง ในมมมองนระบบราชการ (Bureaucracy) ถอเปนสถาบน

หนงในกระบวนการปกครองประเทศ เปนสถาบนททาหนาทปกปอง ดแลผลประโยชนของ

ประชาชนและบานเมองเหมอน รฐสภา ศาล พรรคการเมอง กลมผลประโยชนตางๆ และในฐานะท

เปนสถาบนทตองทาหนาทดแลปกปองผลประโยชนสาธารณะ นกบรหารรฐกจ/ขาราชการประจา

จงตองมความเปนอสระ เชนเดยวกบศาล /ผพพากษา หรอรฐสภาทตองมความเปนอสระจาก

อานาจทางการเมอง นกบรหารรฐกจไมตองเปนสวนหนงของกระบวนการทางการเมอง แตตอง

ทางานโดยยดผลประโยชนสาธารณะเปนเปาหมาย นกบรหารรฐกจตองเปนผ ทมทงความร

ความสามารถ ประสบการณ ความชานาญทสะสมไวเปนทนในการทาหนาท ดงนน ขาราชการ

ซงไดแกผ ททางานในสถาบนบรหาร )หนวยงานราชการ ( จงตองมความเปนอสระ พรอมทจะทา

หนาทปกปองผลประโยชนสาธารณะ ไมใชเปนเครองมอหรอกลไกของรฐบาล แตเปนสถาบน

บรหารททาหนาทปกปองคมครองผลประโยชนสาธารณะ เปนสถาบนบรหารททาหนาทปกปอง

คมครองผลประโยชนสาธารณะ เปนสถาบนทมความมนคง เพราะหนวยงานราชการแตละแหง

ลวนมประวตการทางานทยาวนาน เปนคลงแหงความรและประสบการณดานนนๆมาเปนอยางด

จงทาใหบางครงยากตอการเปลยนแปลงแกไข จนคนภายนอกไมสามารถวพากษวจารณหรอแตะ

ตองได

นยยะทสอง คอ การมองระบบราชการ (Bureaucracy) ในฐานะทเปนรปแบบหนงของ

การจดองคการ (A Form of Organization) ในมมมองน Bureaucracy จงเปนระบบการทางาน

ระบบหนงทมลกษณะการจดโครงสรางองคการในรปแบบทเรยกวา “Weberian Bureaucracy”

และถอเปนรปแบบการจดองคการและการบรหารรปแบบหนงทเหมาะสาหรบ นาไปใชกบองคการ

To be edited

 

อยางไรกตาม ทผานมาการศกษาเกยวกบระบบราชการ หรอ Bureaucracy ในสงคมของ

ประเทศตางๆ มกมมมมองแบบผสมผสานกน คอ มกรอบการมองวา ระบบราชการเปนสถาบน

การบรหารของรฐหรอทเรยกวาหนวยงานราชการ ทมกยดถอหลกและวธการจดองคการตามแบบ

ระบบราชการ แตมความยากในการเปลยนแปลง

ทฤษฎระบบราชการของ Max Weber (Weberian Bureaucracy Theory)

Max Weber ไดทาการศกษาถงลกษณะขององคการทปรากฏในศตวรรษท 20 ตอนตน ไม

วาจะเปนองคการธรกจ หรอองคการของรฐ พบวา องคการสมยใหมในชวงเวลานน มการ

ปรบเปลยนรปแบบการดาเนนกจการงานจากรปแบบการบรหารแบบดงเดมคอ การบรหารแบบ

ครอบครวมาเปนรปแบบใหมทมลกษณะการบรหารทสาคญๆ ดงน คอ มการกาหนดตาแหนงงาน

และจดลาดบขนตอนตาแหนงในลกษณะทเปนรปปรามด มการแยกบคคลทเปนเจาของและ

ผบรหารออกจากกน มการกาหนดตาแหนงหนาท อานาจหนาท ระเบยบกฎเกณฑการทางาน

อยางชดเจน โดยทกคนตองทาตามขนตอนกฎเกณฑ ทองคการกาหนดไว นอกจากนการคดเลอก

แตงตงโยกยายบคคลยดถอหลกการพจารณาความรความสามารถ และหลกการบรรจคนให

เหมาะสมกบงานโดยไมมการคานงถงความสมพนธสวนตว การทางานมลกษณะของความเปน

ทางการคอทาเปนลายลกษณอกษรเสมอ (Max Weber, 1947 : 331)

ในป ค.ศ. 1911 Max Weber ไดเสนอแนวคดเรองทฤษฎองคการขนาดใหญ ทมรปแบบท

เรยกวา “ระบบราชการ” หรอ “Bureaucracy” ขนมา โดยเขาตงสมมตฐานไววา องคการแบบ

ระบบราชการ (Bureaucracy) เปนรปแบบทดทสด มประสทธภาพ ประสทธผล และประหยดทสด

ทงนเพราะ

To be edited

 

1) เปนการจดองคการทยดถอหลกแหงการใชสทธอานาจทตงอยบนพนฐานของกฎหมาย

และความสมเหตสมผล (Legal-Rational Authority)

2) มการแบงงานกนทาอยางเปนทางการตามตวบทกฎหมาย ระเบยบ กฎเกณฑท

กาหนดไว

3) อาศยหลกความรความสามารถ หรอระบบคณธรรมเปนเกณฑในการบรหารงาน

บคคล

4) เปนระบบทสามารถพยากรณพฤตกรรม หรอปรากฏการณตางๆ ได (Nicholas

Henry, 2004 : 60-61)

Max Weber ไดใหทศนะเกยวกบระบบราชการวา ระบบราชการเปนรปแบบหนงของ

องคการทมรปแบบและลกษณะทเหมาะสมอยางมากสาหรบทจะนามาใชอบองคการขนาดใหญ

ไมวาจะเปนองคการในภาครฐ องคการธรกจเอกชน หรอองคการประเภทอนๆ กตาม และสามารถ

ใชไดผลดในประเทศทมสภาพเศรษฐกจ สงคมทมการพฒนาแลวในระดบหนง

สาระสาคญของทฤษฎระบบราชการตามทศนะของ Max Weber ทฤษฎระบบ

ราชการตามทศนะของ Max Weber ประกอบดวย สวนสาคญ 2 สวน คอ

1. สวนทเกยวกบการไดมาซงอานาจของบคคล ทเรยกวา “Theory of Domination”

2. สวนทเกยวของกบรปแบบโครงสรางองคการของระบบราชการ (Webber’s Model of

Bureaucracy)

1. การไดมาซงอานาจของบคคล หรอ Theory of Domination

Max Weber ไดทาการศกษาถงการไดมาซงอานาจและการใชอานาจหนาทโดยชอบธรรมของผ นา

และผบงคบบญชาทเกดขนในสงคม พบวา การไดมาซงอานาจหนาทอยางชอบธรรมของบคคลใน

สงคมอาจมาจากแหลงทมาได 3 แหลง คอ อานาจหนาทตามประเพณ (Traditional Authority)

อานาจหนาทตามบารมนยม (Charismatic Authority) และอานาจหนาทตามกฎหมาย (Legal or

Rational Authority) โดยชแจงวา การทบคคลจะสามารถทาการปกครองบงคบบญชาคนอนใน

สงคมไดนนจาเปนตองมสงสาคญ 2 อยาง คอ

To be edited

 

1.1) อานาจ (Power) หมายถง ความสามารถของบคคลในการทจะเปลยนแปลง

พฤตกรรมของอนใหเปนไปตามทตองการได ดงนน การท คนๆ หนงจะสามารถทาการปกครองสง

การบงคบบญชาคนอนๆ ไดนนเขาตองมอานาจอยในมอกอน นอกจากนอานาจนนยงตองไดรบ

การยอมรบหรอยนยอม (Consent) จากกลมคนทอยภายใตการบงคบบญชา โดยอาจเรยกวา การ

ไดอานาจมาอยางชอบธรรม (Legitimating of Power)

1.2) กลไกการบรหาร (Administrative Apparatus) เปนอกปจจยหนงทจาเปนตอการ

ใชอานาจของผ นา ทงนเพราะกลไกการบรหารจะทาหนาทเปนตวเชอมระหวาง ผ นาและผตามใน

สงคมหนงๆ กลไกการบรหารอาจมรปแบบทแตกตางกน ดงนนในสงคมแตละแหงอาจมกลไกการ

บรหารทแตกตางกน ทงนขนอยกบวธการไดมาซงอานาจของผ นาในสงคมนนๆ

2. รปแบบของโครงสรางองคการแบบระบบราชการ (Weber’s Model of Bureaucracy) ลกษณะเดนของรปแบบระบบราชการของ Max Weber นกวชาการแตละทานมขอสรป

เกยวกบลกษณะของการจดองคการแบบระบบราชการทอาจมความแตกตางกนในบางประเดน

โดยเฉพาะในสวนรายละเอยด ในทนจะนาสรปถงลกษณะเดนของรปแบบโครงสรางพนฐานระบบ

ราชการของ Max Weber ดงน

1) หลกลาดบขน (Hierarchy)

2) หลกแหงอานาจหนาทและความรบผดชอบ (Authority and Responsibility)

3) หลกการทางานทยดถอกฎ ระเบยบวนย กฎเกณฑขอบงคบ(Rules,

Discipline and Regulations) และมลกษณะความเปนทางการ (Official) เสมอ

4) หลกแหงการแบงงานกนทาตามความชานาญเฉพาะ (Division of Labor,

Specialization ) และการถอหลกคณธรรม (Merit System)

5) ลกษณะความเปนวชาชพ (Professional)

หลกลาดบขน (Hierarchy) ถอเปนหลกการพนฐานขององคการทจาเปนตองกาหนดขนมาในองคการแบบระบบ

ราชการ โดยตองมการแบงงานออกเปนสวนๆ มการกาหนดตาแหนงงาน และจดลาดบขนของ

ตาแหนงใหมลกษณะคลายรปปรามด (Pyramid) โดยมผบงคบบญชาทมตาแหนงและอานาจ

หนาทรองๆ ลงมาตามลาดบขน ไปจนถงผ ทดารงตาแหนงอยในระดบลางสดขององคการ จากสาย

การบงคบบญชาจะทาใหสามารถมองเหนถง ลกษณะโครงสรางทางอานาจและตาแหนงหนาท

ขององคการไดวา ประกอบไปดวยตาแหนงตางๆ กตาแหนง อะไรบาง ตาแหนงไหนอยในระดบใด

มอานาจหนาทในการสงการบงคบบญชาใครไดบาง อยางไร นอกจากน การทตองมการจดสาย

To be edited

 

แผนภาพท 1 แสดงลกษณะโครงสรางตาแหนงและอานาจหนาท

แผนภาพท 2 การจดลาดบขนการบงคบบญชาเปนรป Pyramid เปนสงจาเปนทตองทา

To be edited

 

สาเหตทตองมการจดลาดบขนการบงคบบญชาขนในองคการ คอ

1. สามารถแสดงใหเหนถงอานาจในการสงการบงคบบญชาของบคคลทดารงตาแหนง

ตางๆ อยในหนวยงานหนงๆ วามตาแหนงอะไรบาง อยในระดบไหน มอานาจในการสงการบงคบ

บญชาใครไดบางหรอตองอยในบงคบบญชาของใครบาง

2. ทาใหเกดระบบสงการบงคบบญชาและการรายงานผลการปฏบตงานทชดเจน

ตอเนองทงจากเบองบนสเบองลาง และจากเบองลางสเบองบน

3. เพอเปนหลกประกนวา เบองบนจะสามารถทาการสงการ บงคบบญชา กากบควบคม

ดแลเบองลางไดอยางเตมท ทาใหเกดความรวมมอในการทางานอนหนงอนเดยวกน

4. ทาใหเกดความเปนระเบยบเรยบรอยในการทางานและแกไขปญหาเรองความขดแยง

ระหวางผบงคบบญชาทดารงตาแหนงตางๆ ในองคการได ทงนเพราะทกคนรถงบทบาท อานาจ

หนาทของตนเปนอยางด

ในทศนะของ Max Weber นน มกรอบคดวา การจดลาดบขนของตาแหนง หรอสายการ

บงคบบญชาเปนหลกการพนฐานทตอกาหนดขนมาในองคการขนาดใหญ โดยมเปาหมายทสาคญ

เพอทาใหองคการตองอยภายใตการควบคม โดยมความเชอวาการบรหารทมลกษณะเปนลาดบ

ขนจะทาใหระบบการสงการบงคบบญชา และการควบคมมความรดกม อนสงผลใหความสามารถ

ควบคมการดาเนนงานตางๆ ใหเปนไปตามเปาหมายและวตถประสงคทกาหนดไวอยางม

ประสทธภาพสงสด (Max Weber, 1947 : 331)

To be edited

 

อยางไรกตาม การบรหารตามหลกลาดบขนโดยยดขนตอนและกฎเกณฑเหนวธการ

บรหารทถกพฒนาขนมาในตนศตวรรษท 20 ซงมสภาพเศรษฐกจและสงคมทเรยบงาย การแขงขน

ยงมนอย อกทงพฒนาการทางดานวทยาศาสตรและเทคโนโลยตางๆ กยงเกดขนไมมาก แตเมอ

กาลเวลาผานมาสปลายทศวรรษ 1990s โลกเปลยนแปลงไปมากและรวดเรว ไมวาจะเปนดาน

ระบบเศรษฐกจ การคา การลงทน การพฒนาเทคโนโลยและวทยาการ นวตกรรมใหมๆ เกดขน

อยางมาก สงผลให คนมโอกาสในการพฒนาตนเองมากขน มการศกษาดขนกวาอดต นอกจากน

สภาพแวดลอมทางสงคม ความตองการของคนเปลยนไปดวย ดงนน การบรหารแบบลาดบขนจง

เรมมปญหา เพราะการทางานในปจจบนตองการความรวดเรว คนททางานในองคการมความร

ความสามารถมากขน จงตองมความตองการความอสระหรอเสรภาพในการทางาน ตองการใช

ทกษะ ความรความสามารถของตนไดอยางเตมทมากกวาทจะตองรอทางานตามคาสงจาก

ผบงคบบญชาเหมอนอดต อกทงประชาชนเองกมความตองการทจะไดรบบรการทสะดวกรวดเรว

มคณภาพมากขนดวย

ดงนน การบรหารงานตามลาดบขนทปรากฏใหเหนโดยทวไปในองคการขนาดใหญทงของ

ภาครฐและภาคเอกชนในปจจบนจงไมคอยเหมาะสมกบสภาพเศรษฐกจสงคมในยคน เพราะโลก

เปลยนแปลงไปแลวจากอดต การทผบรหารคดวาวธการบรหารองคการขนาดใหญทดทสดคอ การ

เนนการควบคมหรอการกาหนดอานาจในการตดสนใจสงการไวทเบองบนนน ถอไดวาเปนการตง

สมมตฐานทผดมาก ทงนเพราะ ผบรหารมาสามารถรคาตอบไดหมดทกเรอง แตผบรหารทฉลาด

ตองมองหาคาตอบทด ถกตองจากผ อน การลดลาดบขน ลดขนตอนของการสงการออกไป พรอม

กบการทาใหผบงคบบญชายงมความสามารถในการรกษา กากบ ดแล ควบคมไวใหไดในระดบท

เหมาะสม โดยการตดขนตอนของผบรหารทไมจาเปนออกไปบางโดยเฉพาะในตาแหนงบรหาร

ระดบสงทไมมการเพมมลคาเพมใหกบกระบวนงาน เพอลดขนตอนและลาดบขนการบงคบบญชา

ใหสนลง ลดสาเหตททาใหงานลาชาออกไป ทาลายขอบเขตลดขนตอนการอนมต และทาให

โครงสรางองคการมลกษณะเปนแนวราบใหมากขน ทาใหเกดความของตวในการทางานและเกด

ความสมดลระหวางเสรภาพและการควบคมในการทางาน ทาใหคนททางานระดบรองๆ ลงมา

กากบ ควบคม ดแล และความรบผดชอบตอความสาเรจและความลมเหลวของตนเองได โดยไม

ตองรอคอยคาสงหรอถกกากบควบคมโดยผบงคบบญชาทกเรอง นนคอ ทาอยางไรจงสามารถทา

ใหองคการขนาดใหญมจตวญญาณเหมอนองคการขนาดเลก คอสามารถทางานไดอยางคลองตว

รวดเรว รจกถงความตองการทแทจรงของลกคาได (Robert Slater, 2000: 49-55)

To be edited

 

หลกแหงอานาจหนาทความรบผดชอบ (Authority, Responsibility)

ถอเปนลกษณะเดนของระบบราชการประการทสอง ทงนเนองจากในองคการขนาดใหญท

มการจดรปแบบการจดการทางานแบบระบบราชการ ไดมการแยกผ เปนเจาของกจการออกจากผ ท

มหนาทในการบรหารจดการ ดงนน ผ ทเปนเจาของกจการจะเปนผใชอานาจทมอยผลกดนใหคนใน

องคการทางานใหสาเรจตามทตองการ โดยมการคดเลอกคนทเหนวามความรความสามารถดและ

เหมาะสมทสดมาดารงตาแหนงผบรหารและหวหนางานในระดบตางๆ และเพอใหคนเหลานน

สามารถทางานไดจงตองมการมอบอานาจไวใหกบตาแหนงตางๆ พรอมกบภาระหนาททจะตองทา

ทงนเพอทาใหผ ททางานในระดบบรหารสามารถสงการบงคบบญชา และกากบควบคมการทางาน

ของคนในองคการอยางเตมท ทาใหผ อยใตบงคบบญชาททางานอยในระดบรองๆ ลงมาใหการ

ยอมรบและปฏบตตามคาสง ตามความตองการของผบงคบบญชา ทาใหการใชอานาจหนาท

เปนไปอยางราบรน ทงเพราะอานาจของผบงคบบญชานนจะไมมความหมายใดๆ เลย ถาไมไดรบ

การยอมรบจากผใตบงคบบญชา (Max Weber, op.cit., : 329)

จากหลกการดงกลาวจะเหนไดวา ผ ทมาดารงตาแหนงในองคการแบบราชการจงตองม

อานาจหนาท (Authority) ภาระหนาท (Duty) และความรบผดชอบ (Responsibility) ตอการ

กระทาของตนเสมอ

ภาระหนาท (Duty) หมายถง ภารกจการงานทถกกาหนดไวใหกบตาแหนงงานหนงๆ วา

มหนาทตองกระทา หรอ เปนภารกจทไดมอบหมายใหบคคลกระทาเปนการเฉพาะตน

อานาจหนาท (Authority) หมายถง ความสามารถในการสงการ บงคบบญชาหรอกระทา

การใดๆ เพอใหมการดาเนนกจกรรมหรอปฏบตการตางๆ ใหเปนไปตามภารกจหนาททไดรบ

มอบหมายใหกระทา อานาจหนาทจงเปนของสงทไดรบมอบหมายมาอยางเปนทางการตาม

ตาแหนง การไดมาซงอานาจหนาทในทศนะของ Weber คอ การไดอานาจมาตามกฎหมายซงเปน

การไดและใชอานาจมาอยางชอบธรรม อานาจหนาทและภาระหนาทจงเปนสงทตองมอบหมาย

กน อนมผลสบเนองมาจากการทมการจดโครงสรางอานาจแบบลาดบขนทาใหอานาจหนาทของ

องคการถกแบงไปยงผบงคบบญชาระดบตางๆ ในสายงาน

ความรบผดชอบ (Responsibility) เปนเรองของการรบผดและรบชอบตอการกระทาใดๆ

ทไดกระทาลงไปและพรอมทจะถกตรวจสอบตลอดเวลา ดงนน เจาหนาทททางานในองคการแบบ

ระบบราชการทกคนตองมความสานกตอความรบผดชอบในการกระทาของตนเสมอ คอตองพรอม

ทจะรบความดความชอบถางานสาเรจ และตองพรอมทจะยอมรบผดถาเกดความผดพลาดขนจาก

การกระทาของตน พรอมทจะถกตรวจสอบจากผบงคบบญชาหรอผ ทมอานาจเสมอ

To be edited

 

ในทศนะของ Max Weber มมมมองวา ภาระหนาท อานาจหนาทเปนสงทมอบหมายกน

ได แตสาหรบเรองของความรบผดชอบนนเปนสงทไมสามารถมอบหมายกนได การทผบรหารและ

ผปฏบตงานแตละคนจะเกดความสานกตอความรบผดชอบตอสงทตนไดคด ตดสนใจหรอกระทา

ไปหรอไม เพยงใดตองขนอยกบจตสานก คณธรรม จรยธรรม และศลธรรมของแตละคนโดยเฉพาะ

การรบผดชอบตอสงทไดตดสนใจหรอกระทาลงไป

หลกแหงการยดถอ ระเบยบ กฎเกณฑ ขอบงคบ (Rules and Regulations) และมลกษณะของความเปนทางการ (Officially)

ถอเปนหลกการทสาคญประการทสามของการจดองคการแบบระบบราชการ หมายถง

การทองคการตองกาหนดกฎเกณฑ ระเบยบขอบงคบ ตลอดจนระเบยบขอบงคบ ตลอดจน

ระเบยบวธปฏบตตางๆ ขนมาไวใหชดเจน ทงนเพอใหผปฏบตงานมพฤตกรรมไปในแนวทาง

เดยวกน และมหลกยดทใชเปนแนวทางในการทางานเหมอนกน ระเบยบขอบงคบ (Rules) และ

กฎเกณฑ (Regulations) เปนสงทระบถงสงทใหกระทาหรอหามกระทา ซงองคการตองกาหนด

ขนมาไวเปนลายลกษณอกษรและแจงประกาศใหทกคนโดยเฉพาะผปฏบตงานไดทราบ ถงของ

เขตของพฤตกรรมทองคการกาหนดไว เชน ระเบยบขอบงคบในการทางานขององคการ มการ

กาหนดถง เวลาการทางาน เวลาพก สวสดการ สทธในการลา ตลอดจนสทธประโยชนอนไว เพอให

ทกคนทราบและปฏบตตาม

สาหรบระเบยบปฏบต (Procedure) เปนการแสดงใหเหนถงลาดบขนของการกระทา หรอ

การดาเนนกจกรรมของบคคลททาหนาทตางๆ ตองปฏบตตามเพอกอใหเกดการประสานการ

ทางานระหวางผ ททางานในตาแหนงหนาทตางๆ และระหวางหนวยงานยอยๆในองคการ ดงนน

องคการจะประสบความสาเรจในการทางานอยางมประสทธภาพ จงจาเปนทตองมการกาหนด

ระเบยบปฏบตทชดเจนและเอออานวยตอการทจะทางานตางๆ สามารถดาเนนไปอยางด บรรล

วตถประสงคทตองการได (นตยา เงนประเสรฐศร, 2542 : 135)

ดงนน องคการแบบระบบราชการจงมลกษณะการบรหารทเนนกฎเกณฑ และให

ความสาคญกบกระบวนการทางาน (Work Process) วาเปนสงทมความสาคญมากตอการทจะ

กระทาใหการดาเนนงานบรรลผลสาเรจไดอยางมประสทธภาพ เพราะวธการทางานจะแสดงให

To be edited

 

จากหลกดงกลาวจะเหนไดวา ระบบราชการ มลกษณะการบรหารทเนนกฎเกณฑ เนน

การทางานตามขนตอน และมการทางานอยางเปนทางการ มเอกสารหลกฐาน คอเนนการบรหาร

โดยผานการบนทก โดยมเปาหมายเพอใหระบบราชการเปนองคการทมความแขงแกรง มระเบยบ

แบบแผนในการทางาน มผ บงคบบญชา(เจานาย) มชองทางเดนของอานาจและบคคลอยาง

ชดเจนทกคนตองมวนย ซงถอไดวาเปนวธการบรหารจดการทมประสทธภาพมากทสดตามท Max

Weber ไดตงสมมตฐานไว อยางไรกตาม การบรหารทเนนกฎเกณฑและผานการบนทกอยางเปน

ขนเปนตอนน อาจเหมาะสมและใชไดดในเวลานนคอ

ในทศวรรษท 1980s แตวธการบรหารแบบนกลบกอใหเกดปญหาอยางมากนบแต

ทศวรรษ 1990s เปนตนมา ทงนเพราะโลกเปลยนแปลงไปเกอบทกดานอยางรวดเรว ทาให

องคการทยงคงยดถอรปแบบการบรหารทเนนกฎเกณฑตกอยในสภาพทไมสามารถปรบตวเองให

ทนกบการเปลยนแปลงขนานใหญทเกดขนในโลกยคปจจบนไดโดยเฉพาะการไมสามารถสนองกบ

ความตองการของลกคาหรอประชาชน เนองจาก การบรหารแบบนมกลไกการทางานทตองยดตด

อยกบ กฎเกณฑ ขนตอนทผกมดอยเปนจานวนมากเหมอนกรงเหลก ทาใหการทางานยงยาก

สลบซบซอน มเงอนไขมากเกนความจาเปน ทาใหเกดความลาชาทเรยกวา “Red Tape”

ดงนน การปรบเปลยนวธการทางานดวยการพยายามลดระเบยบ ลดขนตอนทไมจาเปน

ออกไปเพอสรางหรอทาใหเกดวฒนธรรมองคกรใหมคอ “การทางานทยดถอ ความรวดเรว ความ

เรยบงาย และสรางความมนใจ” จงเปนสงจาเปนตองทาเพอใหองคการอยรอด อยในสภาพท

แขงขนได สามารถตอบสนองความตองการและสรางความพงพอใจใหกบลกคาทงภายในและ

ภายนอกองคการไดอยางด

ความเรยบงาย หมายถง การสรางกระบวนการทางานทไมมขนตอน และกฎเกณฑท

สลบซบซอน ยงยาก และมากเกนไป ใหมแตเฉพาะในสวนทจาเปนเทานนเพอใหเกดความรวดเรว

To be edited

 

ความรวดเรว หมายถง การทาใหคนททางานสามารถตดสนใจไดเรวขน โดยการลด

ปรมาณกระดาษ เอกสารทใชและลดปรมาณงานททาลงใหมากทสดเทาทจะทาได

ความมนใจ หมายถง การสรางบรรยากาศและสรางระบบทสามารถทาใหทกคนททางาน

ในองคการ ไมวาเปนระดบผบรหารหรอผปฏบตงานมความมนใจตนเอง กลาทา กลาคดในสงท

ถกตอง เพอผลประโยชนสงสดขององคการ คอทางานเพองาน ไมใชเพอใหตนเองมผลงานหรอม

ชอเสยงเดนดง แตความมนใจยากทจะเกดขนกบองคการทยงยดตดอยกบการทางานแบบระบบ

ราชการเพราะระบบราชการกลวความรวดเรวและเกลยดความเรยบงาย การทางานในระบบ

ราชการจงตองมระบบการปกปองตนเอง มกฎระเบยบทยงยาก ทาใหเกดการคบคด รวมมอกน

กระทาสงทตาชา เลวรายอนกอใหเกดผลรายตอองคการ สงคมประเทศชาตได (Robert Slater ,

2546 : 88-92)

หลกการแบงงานกนตามความชานาญเฉพาะดาน (Division of Labor, Specialization) และการยดหลกคณธรรม (Merit System)

เปนโครงสรางพนฐานทสาคญประการทสของการจดองคการแบบระบบราชการ หลกการ

แบงงานกนตามความชานาญเฉพาะดาน (Division of Labor, Specialization) หลกการน

หมายถง ลกษณะทางโครงสรางของระบบราชการทเกยวกบการแบงงาน การจดแผนกงาน หรอ

การจดสวนงานขนมารองรบกบภารกจตางๆ ทองคการตองปฏบตจดทา โดยการแบงงานและ การ

จดสวนงานทตองคานงถง หลกแหงการแบงงานกนทาตามความชานาญเฉพาะดานเปนดาน

สาคญ ทงนเพราะคนแตละคนมความร ความสามารถไมเหมอนกน ไมเทากน ดงนนการทจะทาให

คนททางานในตาแหนงตางๆ สามารถทางานไดอยางด จงตองมการแบงงานออกเปนสวนๆ ตาม

ภาระหนาทและบทบาททแตกตางกนไป ทงนเพอใหการดาเนนงานในแตละสวนสามารถดาเนนไป

ไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล เพราะการแบงงานกนทาตามความชานาญเฉพาะดาน

ชวยทาใหระบบราชการสามารถทางานขนาดใหญ ทมความสลบซบซอนได อยางมประสทธภาพ

การยดหลกคณธรรม (Merit System) หมายถง ระบบการบรหารงานบคคลนบตงแต

การแตงตง การสบเปลยนโยกยายบคคลในองคการ ในทศนะของ Max Weber แลวมมมมองวา

ในองคการขนาดใหญทมภาระกจทจะตองทามากมายหลายดานนนองคการแตละแหงจงมขอ

ผกพนทจะตองทางานทไดรบมอบหมายใหสาเรจอยางมประสทธภาพมากทสด โดยตองมการแบง

งานกนทาตามหนาทและความชานาญเฉพาะดาน สมาชกในองคการซงมอยจานวนมากใน

To be edited

 

ความเปนวชาชพ (Professional) เปนโครงสรางพนฐานทเปนลกษณะเดนประการ

สดทายของระบบราชการ การทางานในองคการแบบระบบราชการนนถอวาเปนอาชพ (Career

Service) อยางหนง ในทศนะของ Max Weber นนมมมมองวา บคคลททางานในระบบราชการถอ

เปนอาชพอยาง ทตองทางานประจาเตมเวลาไมใชเปนงานอดเรก นอกจากน คนททางานตองเปน

ผ ทมความรความเขาใจเกยวกบ กฎเกณฑ ระเบยบขอบงคบทเกยวของกบภารกจหนาทของตน

อยางด การทางานตองเปนไปตามขนตอนกระบวนการทถกกาหนดไวอยางเครงครด เชน การเบก

จายเงน การพจารณาอนมตอนญาต การรบหรอแตงตงบคคล การพจารณาลงโทษบคคล ทกอยาง

ตองทาตามกฎ ระเบยบทงสน นอกจากน คณลกษณะพเศษของผ ททางานในองคการแบบระบบ

ราชการอกประการหนงคอ ตองวางตวเปนกลาง ตองทางานบนพนฐานของหลกคณธรรม โดย

ปราศจากอคต ไมยดถอความเปนสวนตว ทกคนตองตงมนอยบนหลกแหงความซอสตยสจรต

โปรงใส เปนธรรม เพอปกปองผลประโยชนขององคการ ดงนน ผ ททางานในองคการแบบราชการ

จงตองเปนผ ทมคณสมบตพเศษ มความรความสามารถพเศษเฉพาะดาน ไมผดอะไรไปจากผ

ประกอบวชาชพอนๆ จงอาจกลาวไดวาการทางานในระบบราชการมลกษณะทเปนวชาชพ

(Professional) อยางหนงดวย

ขอดขอเสย ของระบบราชการ

ขอดของระบบราชการ 1. วธการจดรปแบบองคการทมกฎเกณฑ ระเบยบ ของบงคบ และขนตอนการปฏบตท

ชดเจน สามารถมาทดแทนการใชอานาจบาทใหญของระบบเผดจการได เพราะการทางานตอง

เปนไปตามขนตอน กฎเกณฑและมหลกฐานเสมอ

2. การทางานตามระบบราชการ เปรยบเสมอนการผลตสงของดวยเครองจกร สามารถ

ผลตสงของออกมาตามรปแบบทตองการไดเหมอนๆ กนเสมอ

3. การทผปฏบตงานทกคนตองมความรเกยวกบ กฎ ระเบยบ ขนตอนการปฏบตงาน และ

ตองทาตามคาสงของผบงคบบญชาอยางเครงครด จะชวยลดความขดแยงและกระทบกระทงกน

ระหวางบคคล และหนวยงานตาง ๆ ได

4. การแบงงานกนทาตามความชานาญเฉพาะดาน ชวยทาใหระบบราชการสามารถ

ทางานใหญทมความสลบซบซอนได อยางมประสทธภาพ

To be edited

 

5. องคการแบบระบบราชการ มหลกการทชดเจน ใชเหตใชผล ยอมดกวาองคการแบบ

อนๆ ทผ นาสามารถใชอารมณ หรออทธพล หรอบารมสวนตวไดงาย

6. ระบบราชการจะใชไดผลเตมท ตอเมอนาไปใชในสงคมทระบบเศรษฐกจสงคม มความ

เจรญกาวหนาพอสมควร และทสาคญ ผ ใชระบบราชการตองสามารถควบคมได มฉะนนแลวจะ

ตกเปนเหยอของระบบราชการ

ขอเสยของระบบราชการ 1. ระเบยบ กฎเกณฑ ขอบงคบตางๆ ของระบบราชการทาใหคนตองทาตามขนตอน

กฎเกณฑตางๆ อยางเครงครด ทาใหการทางานเกดความลาชา และเตมไปดวยเอกสาร และสง

เหลานนกลายเปนเกราะกาบงอยางดของผปฏบต

2. ระบบราชการมกเปนองคการขนาดใหญ จงเปนระบบการทางานทใหญโต เทอะทะ ม

งานจานวนมาก เตมไปดวยกฎเกณฑ ขนตอน และมสายการบงคบบญชาตามลาดบขน เปนขนๆ

แบบรวมศนยอานาจอยทผบงคบบญชาระดบสง ถอเปนขอเสยและทาใหเกด ปญหาอยางมาก

ในทางปฏบต

3. ระบบราชการ มองคนเปนแควตถ สงของมนษยททางานในองคการ จงเปนเพยงเฟอง

ควเลกๆ ทไมมบทบาทอะไรเลย แตตองตองอยภายใตการครอบงาขององคการ ไมสามารถ

ตดสนใจทาอะไรได นอกไปจากทองคการวางไวให ไมมทเหลอใหคนทอยในระบบไดมโอกาสตอส

โตแยง คดคาน ในสงทเขาไมเหนดวยกบผบงคบบญชา มองขามความตอเนองของระบบอปถมภ

ในองคการ ทอาจนาไปสความขดแยง และการฉอฉล

4. ระบบราชการ เปนรปแบบของการจดองคการทแขงเหมอนกรงเหลก (Iron Cage) ขาด

ความยดหยน เพราะการทางานทเนนรปแบบทเปนทางการเปนลายลกษณอกษร ทาใหเกดความ

ลาชา

5. ระบบราชการทาใหคนกลายเปนหนยนต ( Yes Man or Organization Man) ไมม

คณคาเพราะตองรบฟงคาสงผบงคบบญชาอยางเดยว ทาใหผปฏบตงานและประชาชนทวไปขาด

การมสวนรวมในการตดสนใจ

6. ระบบราชการไมมความรบผดชอบ และเปนตวสรางปญหามากกวาแกปญหา

กลายเปนวงจรแหงความชวราย (Vicious Circle) เพราะวธการแกไขปญหาของระบบราชการคอ

การออกกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ กฎเกณฑ คาสงตางๆ ออกมามากเกนไป จนทาใหระบบ

ราชการกลายเปนอมพาต ทางานไดเพยงงานประจา (Routine Work) เทานน

To be edited

 

ทฤษฏการจดการแบบวทยาศาสตร (Scientific Management) การศกษาหลกการบรหารในยคคลาสสกใหความสนใจไปททฤษฎการจดการทมงเนนไปท

องคการโดยรวม และพยายามทจะแสวงหาวธการในการปรบปรงประสทธภาพ ประสทธผลในการ

ดาเนนงานขององคการใหดขน

ววฒนาการของความคดทางการบรหารอยางเปนระบบ ในสวนทเกยวของกบการ

บรหารงานสาธารณะ เกดขนในยโรปชวงประมาณตนศตวรรษท 20 แนวความคดทมชอเสยงมาก

คอ ทฤษฎระบบราชการของ Max Weber จดสนใจคอ การศกษาระบบโครงสรางขององคการ

ขนาดใหญทมอยมากมายในขณะนน จงไดเสนอแนวทางการจดการองคการขนาดใหญทม

รปแบบขนมาในป ค.ศ. 1911 โดยมการกาหนดลกษณะโครงสรางการบรหารทชดเจน สาหรบใน

สวนของการศกษาการบรหารในแงของการจดการ ไดเรมตนเมอตนศตวรรษท 20 เชนกน โดยกลม

บคคลซงตอมามการเรยกวา “กระบวนการจดการแบบวทยาศาสตร” หรอ “scientific

Management” โดยเรมจาก Frederick W. Taylor, 1911 ไดเสนอทฤษฎการจดการทาง

วทยาศาสตร (Scientific Management) ขนมา ตอมา Henry Fayol ไดเสนอทฤษฎหลกการ

บรหาร ตอมา Luther Gulick ไดเสนอหลกการบรหารแบบ POSDCORB ทฤษฎเหลานลวนเกด

จากการสงเกต คนควา ทดลองและนาไปสการกาหนดผลสรปทเปนหลกการบรหารเฉพาะขนมา

จงทาใหนกวชาการเหลานอางวา รฐประศาสน-ศาสตร มความเปนวทยาศาสตรและสามารถ

ศกษาในเชงวทยาศาสตรได

สาระสาคญของหลกการจดการแบบวทยาศาสตร สาระสาคญของหลกการจดการแบบวทยาศาสตร (Principle of Scientific

Management) ของ Taylor อาจสรปไดดงน (Kennenth H. Killen, 1977)

Frederick W. Taylor ชใหเหนถงขอดของวธการจดการแบบวทยาศาสตรมความสาคญ

และดกวาการจดการแบบความเคยชน หรอ Rule of Thumb ซงเปนการบรหารทไมมรปแบบ

อาศยวธการบรหารแบบเกาๆ ทไดรบมาจากบรรพบรษ Taylor จงเสนอใหองคการมการจดตง

ระบบการจดการทมประสทธภาพสงขนมาใช โดยอาศยวธการศกษาแบบวทยาศาสตรเขามาชวย

นนคอ การสรางหลกการบรหารตองทาอยางเปนระบบ โดยอาศยเทคนคหรอวธการวจยทาง

วทยาศาสตร คอ กฎ ระเบยบ วธการในทางาน มาตราฐานการทางานทองคการจะนามาใช ตอง

ผานการศกษาวเคราะหเชงประจกษเสยกอน โดยมการสงเกต จบเวลา จดบนทกวเคราะหวจย

มาแลวอยางดวาเปนวธการทดทสดแลว สามารถนามาใชในการทางานนนๆ ไดอยางด

To be edited

 

หลกการจดการแบบวทยาศาสตรไดกาหนดถงภารกจของฝายจดการนนมอย 4 ขอ 1. พฒนาหลกการแบบวทยาศาสตรขนมาใชเปนมาตราฐานในการทางาน แทนการ

ทางานแบบความเคยชนทไมมระบบงาน การวางมาตราฐาน (Standardization) ในการทางาน

เปนสงทสาคญ และมความจาเปนอยางยงเนองจาก การทางานทกอยางตองเขาสระบบ

มาตราฐานไมวาจะเปนวธการทางาน ปรมาณงานททา เวลาการทางาน คาจาง คาตอบแทน ตอง

เปนมาตราฐานเดยวกนหมด เนนเรอง “วธการทางานทดทสด” หรอ “One Best Way” หรอ “One

Best Method” (Frederick W. Taylor, 1947)

2. ตองมการคดเลอกคนตามหลกการวทยาศาสตรเพอใหไดคนทเหมาะสมกบงาน

ผลประโยชนทดทสดทฝายบรหารและฝายคนงานจะไดรบขนอยกบการทางานของคนงาน

เพราะฉะนนคนงานทกคนตองทางานใหมผลผลตสงสดเทาทจะทาได หลกการคดเลอกบคคลเขา

มาทางานตามหลกวทยาศาสตร จาเปนตองพจารณาทงดานความรความสามารถและความ

กระตอรอรนในการทางานเปนสาคญ ดงนนการคดเลอกบคคลเขามาทางานตองไมมองเฉพาะจด

ของการคดเลอกเทานน ตองมองไปถงอนาคตดวย ตองอาศยขอมลจากแหลงตางๆ เชน ทกษะ

ความรความสามารถ ความชานาญงานทบคคลแสดงออกมาในขณะทาการทดสอบงาน หรอ

บคลกลกษณะ ไหวพรบ ความเฉลยวฉลาด ความกระตอรอรนในการทางานทสามารถสงเกตได

จากการสมภาษณ

3. ตองพฒนาบคคลแตละคนใหมประสทธภาพมากทสด เพอใหทกคนทางานไดอยาง

ถกตองตามหลกวทยาศาสตร ตองทาควบคไปกบหลกการขอท 2 เมอรบบคคลเขาทางานแลวตอง

มการฝกอบรม สอนงานใหแตละคนทางานอยางถกตองตามขนตอนและวธการในการทองคการ

กาหนดไวดวย เพอเปนการเตรยมตวใหผ ททางานสามารถทางานทองคการกาหนดไวไดอยางด

และมโอกาสกาวหนาในตาแหนงหนาทในอนาคตดวย แนวความคดของ Taylor เกดจากความเชอ

ทวา หวหนางานแตละคนเปนผ นาทมความชานาญทางการปฏบตอยางใดอยางหนงเทานน

หวหนางานคนหนงจงไมสามารถกากบควบคมการทางานทกอยาง จงไดเสนอใหจากดอานาจ

หนาทของหวหนางานแตละคนใหทางานทเขามความชานาญเพยงอยางเดยว

4. สรางความรวมมอในการทางานอยางฉนทมตรใหเกดขนในองคการ (Friendly

Cooperation) โดยตางฝายตางตองเหนใจซงกนและกน คอ ฝายบรหารตองมความเหนใจคนงาน

โดยมอบหมายงานใหแกคนงานในปรมาณและมาตราฐานของงานทจะใหคนงานทาในแตละวน

ควรมปรมาณทเหมาะสม ไมหนกเกนไป (Propper’s Day Work) ฝายบรหารตองใหรางวลพเศษ

(Bonus) แกคนงานททางานดเดนและสอดคลองกบหลกวทยาศาสตรดวย ฝายจดการตองคอยเอา

ใจใสสอนคนงานใหทางานในแตละขนตอนของงานอยางถกวธ โดยจดใหมหวหนางานคอยสอน

To be edited

 

ขอดขอเสยของหลกการจดการแบบวทยาศาสตร ขอดของหลกการจดการแบบวทยาศาสตร 1. ทาใหนายจางและลกจางมความสามคคกลมเกลยวกนดขน เนองจากทงสองฝายตางร

ถงภาระหนาทของตนเปนอยางดวา แตละฝายมหนาทตองทาอะไร นนคอ ฝายบรหารมหนาท

กาหนดหลกและวธการทางานของแตละอยางขนมาเพอใหคนงานปฏบตตาม สวนฝายคนงานม

หนาทตองทางานตามขนตอนและวธการทกาหนดไวใหไดอยางถกตองและตองทางานใหได

ปรมาณและมคณภาพตามทองคการกาหนดไว

2. คนงานทราบวา ถาทางานไดตามปรมาณและมคณภาพตามทองคการกาหนดไวแลว

จะไดรบคาตอบแทนเทาใด ถาทาไดมากกวาหรอนอยกวามาตราฐานจาไดคาตอบแทนเทาใด จง

ทาใหฝายคนงานและฝายจดการทราบถงผลประโยชนทแตละฝายจะไดรบเปนอยางด ความเขาใจ

กนจงเกดขน

3. ทาใหองคการไดรบผลผลตสง ขณะทฝายลกจางไดรบคาตอบแทนทสงขนตามผลผลต

ททาได โดยทงสองฝายตางพยายามพฒนาผลตภาพการผลตใหกบองคการอยางเตมท ทาให

องคการประสบความสาเรจในการดาเนนกจการมากขน ขอเสย ของหลกการจดการแบบวทยาศาสตร

1. หลกการจดการแบบวทยาศาสตรมแนวมงวา ผลสาเรจของการดาเนนงานองคการอย

ทผลผลตและผลตอบแทนของลกจาง โดยใชเงนเปนสงจงใจ สงผลใหคนพยายามทางาน เพอให

ไดคาจางสงสดแตไมไดคานงถงความตองการทางดานจตใจ ความตองการทางดานสงคมของ

บคคลททางานอยในองคการเลย ทกคนตองทางานตามหลกเกณฑ ขนตอนและวธการทองคการ

กาหนดไวอยางเครงครด

2. หลกวทยาศาสตรการจดการทาใหเกดการแขงขน ชงดชงเดนกนทางานเพราะตองการ

ไดคาจางสงกวาคนอนๆ ทาใหความสมพนธระหวางคนททางานดวยกนถกทาลายลงเพราะคนงาน

ตางมงทางานในหนาทของตนโดยไมคานงถงผ อน เพราะฉะนนจงทาใหความรกใคร สามคค สนท

สนมกลมเกลยว และการทางานรวมกนเปนทมไมเกดขน

3. หลกการจดการแบบวทยาศาสตรไมมการกาหนดถงมาตราฐานทางดานแรงงานไว

เชน สวสดการ สทธประโยชนตางๆ ทาใหไมมวธการบรหารงานบคคลทเปนระบบจงตองใหหวหนา

งานเปนผควบคมการทางานทกขนตอนอยางเครงครดและใชวธการใหรางวลกบคนงานทเชอฟง

และทาไดดตามหลกการและลงโทษคนงานทไมเชอฟงหรอทางานไมด

To be edited

 

4. หลกการบรหารแบบวทยาศาสตรใหความสนใจกบเทคนควธการทางานมากเกนไป ม

การแบงงานกนทาเฉพาะดานมากเกนไป เหมาะสมทจะนาไปใชเฉพาะการทางานทตองทาซาๆ

กนเปนสวนใหญ เพราะระบบการทางานแบบสายพานการผลตไดมการแบงงานออกเปนขนตอน

ตามกระบวนการของงานและมการวางโปรแกรมใหคนงานทางานดวยการใชแนวทางตามกลไก

ของเครองจกรกล เปนระบบการผลตแบบทใชแรงงานเขมขน (Labor Intensive Industrial)

คนงานมความรตา จงตองสอนและตดตามควบคมอยตลอดเวลาโดยหวหนางานทมความชานาญ

เฉพาะดาน

ทฤษฏการจดการแบบหลกการบรหาร (Administrative Management)/ทฤษฏหลกการบรหาร (Science of Administration) การจดการแบบหลกการบรหาร หรอ (Administrative Management) ทฤษฎหลกการ

บรหาร (Science of Administration) เปนแนวคดทางการบรหารทมความสาคญซงเกดขนในยค

คลาสสกเชนกน นกวชาการทเสนอวธการจดการตามหลกการบรหารนมอยหลายทาน แตทม

ชอเสยงและเปนทรจกกนอยางแพรหลาย ไดแก Luther Gulick and Lyndull Urwick , Henri

Fayol, Mary Parker Follet แนวคดเกยวกบหลกการบรหารเกดจากความเชอของนกวชาการใน

ยคนนทวา หลกการบรหารแบบวทยาศาสตรทมลกษณะเปนสากลนนมอยแลวในโลกน เพยงแต

ยงไมมผ ใดสนใจทจะศกษาคนควาออกมาเทานน จงทาใหนกวชาการหลายทานทมความเชอใน

เรองนตางพยายามศกษาคนหาและนาเสนอหลกการบรหารตางๆ ขนมา

หลกการบรหารทเปนสากล หมายถง หลกการบรหารทสามารถนาไปใชเปนแนวทางใน

การบรหารในองคการไดทกชนด ทกประเภท ทกขนาด ทกสถานการณ โดยไมมขอยกเวนไมวาจะ

นาไปใชในองคการของรฐหรอเอกชน เชน หนวยงานราชการ การบรหารงานทหาร ตารวจ พลเรอน

โรงเรยน โรงพยาบาล รานคา บรษท ฯลฯ เพราะการบรหารกคอการบรหาร ขอเพยงแตใหสามารถ

สรางหลกการบรหารทเหนสากลขนมาไวเทานน กจะนาไปรบใชในการบรหารงานไดทกประเภท

นนคอสามารถนาไปประยกตใชไดทกสถานการณ (สรอยตระกล (ตวยานนท) อรรถมานะ, 2543)

นกทฤษฎการจดการแบบการบรหาร หรออาจเรยกวาทฤษฎหลกการบรหารใหสนใจใน

เรองเกยวกบการปรบปรงการทางานของฝายบรหารหรอฝายจดการโดยเฉพาะ แตไมไดให

ความสาคญกบการทางานของพนกงานระดบลาง ทงนเนองจากทฤษฎกลมนมสมมตฐานวา

“ความสาเรจของงานขนอยกบการทางานของฝายจดการหรอฝายบรหารโดยเฉพาะอยางยง การท

จะตองบรหารงานใหเปนไปตามหลกการบรหาร”

To be edited

 

หลกการบรหารแบบ “ POSDCORB” นกทฤษฎคลาสสกอกทานหนงคอ Luther Gulick ไดเสนอหลกการบรหารเพอนามา

ปรบปรงประสทธภาพการทางานโดยการมงเนนไปท การทาหนาทของฝายบรหารมากกวาทจะ

สนใจการทางานของฝายพนกงานระดบลาง POSDCORB เปนเทคนคการบรหารในองคการ โดย

Gulick มสมมตฐานวา “ความสาเรจของงานขนอยกบการปฏบตงานของฝายบรหารมากกวาการ

ทางานของฝายปฏบตการ” นอกจากนยงมความเชอวา “ประสทธภาพ ประสทธผล และความ

ประหยดของการปฏบตงานภายใตการนาของผบรหารเกดขนถาฝายบรหารยดแนวทางการบรหาร

ตามหลก POSDCORB” ดงนน จดสนใจการศกษาของ Gulick จงมงเนนไปท วธการทางานและ

พฤตกรรมของฝายบรหารโดยเฉพาะอยางยงผบรหารระดบสง

หลก POSDCORB ประกอบขนดวยอกษรนาหนาทของคา 7 คา ซงถอเปนภาระหนาท

ทางการบรหารทผบรหารตองกระทา และถอวาเปนกระบวนการบรหาร หนาททง 7 ประการ

ดงกลาว ไดแก

P- Planning หมายถง การวางแผน ไดแก การจดวางโครงการและแผนงานตางๆ ขนมาไว

ลวงหนาเพอทราบวา ตองการทาอะไร ทไหน เมอใด อยางไร ใครเปนผ ทา ทารวมกบใคร และ

ตองการผลสาเรจออกมาอยางไร

O-Organizing หมายถง การจดองคการ ไดแก การแบงงาน การกาหนดสวนงาน กาหนด

โครงสรางขององคการ การกาหนดตาแหนงงานตางๆ พรอมกบอานาจหนาทและขอบเขตของ

อานาจหนาทและความรบผดชอบขนมาไวอยางชดเจนและมเอกภาพในการบงคบบญชาเพอเปน

ศนยกลางในการปฏบตงานรวมกนของคนในองคการ

S-Staffing หมายถง การจดการเกยวกบตวบคคลในองคการนบตงแต การจดอตรากาลง

การสรรหา การคดเลอก การบรรจแตงตงบคคล การเลอนขน เลอนตาแหนง เงนเดอน การโยกยาย

การพฒนาบคคลในองคการเรอยไปจนกระทงการใหบคคลพนจากตาแหนง

D-Directing หมายถง การอานวยงาน ไดแกการทาหนาทในการตดสนใจ วนจฉยสงการ

การออกคาสง มอบหมายภารกจการงานไปใหผ ใตบงคบบญชา หลงจากนนตองใชภาวะของการ

เปนผ นาในการกระตนจงใจคนใหยอมรบในผบรหาร ยอมทมเทชวตจตใจความรความสามารถ

ทางานอยางเตมทเพอความสาเรจขององคการ

Co- Coordinating หมายถง การประสานงาน ไดแก การทาหนาทในการประสาน

กจกรรมตางๆ ทไดมการแบงแยกออกไปเปนสวนงานยอยๆ เพอใหทกภาคสวนสามารถทางาน

ประสานสอดคลองกน และมงไปสเปาหมายเดยวกนคอการทางานใหสาเรจตามวตถประสงค

โดยรวมขององคการอยางมประสทธภาพสงสด

To be edited

 

R- Reporting หมายถง การรายงาน ไดแกการทาหนาทในการรบฟงรายงานผลการ

ปฏบตงานของบคคลและหนวยงานทเปนผ ใตบงคบบญชาไดรายงานมา เพอทราบถงความ

เคลอนไหวของงานสวนตางๆวา งานตางๆสามารถดาเนนไปตามแผนงานทกาหนดไวหรอไม

เพยงใด การรายงานถอเปนมาตราการในการตรวจสอบและควบคมงานดวย

B- Budgeting หมายถง การงบประมาณ ไดแก หนาททเกยวกบการจดทางบประมาณ

การจดทาบญชการใชจายเงนและการตรวจสอบควบคมดานการเงน การบญชของหนวยงาน

นนเอง โดยปกตแลว งบประมาณ ถอวาเปนแผนงานชนดหนงทแสดงใหเหนถงกจกรรมโครงการ

ตางๆ ทองคการจะปฏบตจดทาในระยะเวลาหนงทกาหนดไว

ชวงสมยหลงสงครามโลกครงทสอง คอ ชวงระหวาง ค .ศ . 1945-ค .ศ.1959 / ทฤษฎทาทาย วกฤตการณดานเอกลกษณครงแรก (ค .ศ . 1950-ค .ศ . 1960)

ภายหลงสงครามโลกครงทสอง นกวชาการรนใหมบางทานไดแสดงความสงสยวาในทาง

ปฏบตแลวเปนไปไมไดทมนษยจะสามารถมหลกการบรหารทเปนสากลใชไดในทกสถานการณ

และในทกประเภทขององคการดงเชนทนกวชาการทฤษฎดงเดม

โดยทวไปแลว วชารฐประศาสนศาสตรในทศวรรษ 1950 นไดรบอทธพลจากจตวทยา

สงคมวทยา และรฐประศาสนศาสตร พอกลาวไดโดยสวนรวมวา นกวชาการในชวงนมความเหน

รวมกนคอใหความสาคญตอความสมพนธระหวางคนในองคการ เนนความไมเปนทางการของ

องคการ มององคการในลกษณะเปนระบบเปด และถอวาองคการมลกษณะเปนธรรมชาตในตว

ของมนเอง แมวา ทฤษฎทาทายจะประสบความสาเรจในการโจมตทฤษฎดงเดมกตาม แตก

ปรากฏวาไมสามารถเสนอทฤษฎใหมซงเปนทยอมรบของนกวชาการทวไปได สถานภาพของวชา

รฐประศาสนศาสตรจงมลกษณะทอลเวง นกวชาการไมมนใจในความถกตองขององคความร แวด

วงวชาการดานรฐประศาสน-ศาสตรตกอยในสภาวะวกฤตการณดานเอกลกษณกลาวคอ ขาด

พาราไดซงเปนทยอมรบของนกรฐประศาสนศาสตรทวไป

การบรหารคอการเมอง Avery Leiserson และ Fritz Morstein-Mark อธบายวาฝายบรหารมสวนในการกาหนด

นโยบายการบรหารอยางไร ปกตนโยบายทออกมาโดยฝายนตบญญตเปนแถลงการณกวางๆ ฝาย

บรหารนนมหนาทกาหนดรายละเอยดของนโยบายอกท เชน กาหนดขนตอนในการปฏบตวาควร

จะมแผนการดาเนนการอยางไรบาง การกาหนดนโยบายของฝายบรหารนอกจากจะขนอยกบการ

ควบคมจากฝายนตบญญตแลว ยงตองขนอยกบกลมผลประโยชนตางๆ ดวย ซงทาหนาทคอยดวา

To be edited

 

นกวชาการทมบทบาทสาคญในการเผยแพรความคดทวาการเมองและการบรหารแยก

ออกจากกนไมได ไดแก Paul Henson Appleby (1891-1963) เปนนกวชาการทไมเชอวาการ

บรหารจะเปนวชาทมกฎเกณฑแนนอนตายตวได Appleby เหนวาการบรหารของรฐแทจรงเปน

เรองของการเมอง กระบวนการบรหารเปนกระบวนการสาคญกระบวนการหนงของการเมอง เรอง

ของการบรหารนโยบายและการเมองเกยวของผกพนอยางใกลชด นกบรหารงานของรฐใน

สหรฐอเมรกาในทางปฏบตตางมสวนในกระบวนการเมอง ทาหนาทกาหนดและนานโยบายไป

ปฏบต การบรหารงานเปนสวนหนงและแยกไมออกจากกระบวนการปกครอง แทจรงแลวรฐ

ประศาสนศาสตรเปนการมองการปกครองแงหนง การศกษาเรองรฐประศาสนศาสตร จงไมควร

เนนการแสวงหาหลกการสากลในการทางานเพอใหเกดประสทธภาพสงสด แตควรมงศกษาเรอง

กระบวนการกาหนดนโยบายโดยกลมพลงทางการเมองตางๆ ภายใตระบบการปกครองแบบ

ประชาธปไตยในสหรฐอเมรกา เหตทนกวชาการหลงผดคดวาการบรหารแยกจากการเมองไดนน

เปนเพราะความเชอตามรฐธรรมนญของประเทศสหรฐอเมรกาในเรองหลกการแบงแยกอานาจ

(Separation of Power) Appleby อธบายวาหลกการแบงแยกอานาจตามรฐธรรมนญไดแยก

อานาจเปนฝายนตบญญต บรหาร และตลาการ ฝายนตบญญตมอานาจในการกาหนดนโยบาย

ฝายบรหารทาหนาทตามนโยบาย และฝายตลาการทาหนาทดานการศาล ดงนน วชารฐประศาสน

ศาสตรจงยดหลกผดๆ วา ฝายบรหารไมไดมหนาทกาหนดนโยบาย ทาใหเกดเขาใจผดวาสงคม

สามารถมระบบบรหารงานขาราชการพลเรอน (Civil Service System) ซงทาหนาทปฏบตตาม

To be edited

 

ระบบราชการแบบไมเปนทางการ

แนวทางการศกษาระบบราชการแบบไมเปนทางการเปนความคดของนกวชาการหลาย

ทานททาทายขอเสนอของ Weber เกยวกบความมประสทธภาพสงสดของระบบราชการในอดมคต

นกวชาการเหลาน ไดทาการศกษากรณเฉพาะเรองเพอแสดงใหเหนวาความจรงแลวองคการท

ดาเนนการจดองคการตามระบบราชการไมจาเปนเสมอไปวาตองเปนองคการทมประสทธภาพ

สงสด ปจจยสาคญยงในการกาหนดความสาเรจขององคการไมไดอยทการจดองคการใหตรงกบ

ลกษณะระบบราชการแบบ Weber แตกลบขนอยความสามารถขององคการในการควบคม

พฤตกรรมของสมาชกองคการและขนอยกบลกษณะความสมพนธแบบไมเปนทางการภายใน

องคการมากกวา บางครงการอาศยรปแบบระบบราชการเปนเกณฑในการทางานอาจม ผลทาให

องคการไมสามารถบรรลเปาหมายแตกลบหนเหทศทางองคการไปในทางทเบยงเบนจากเปาหมาย

เดมขององคการได เกดสภาวะทเรยกวา “ทางานผดเปาหมายเดม” (Goal Displacement)ทาให

อง คการนน มประสท ธภาพตาลงๆ เ ขาลกษณะทวาองคการนนปฏบต งานผดหนา ท

(Dysfunctional) คอมไดดาเนนกจกรรมตางๆ ไปตามทควรจะดาเนนการเพอประสทธผลสงสด

ตามเปาหมายขององคการหรอเขาลกษณะทวา การปฏบตงานขององคการไมไดกอใหเกดผลท

ไมไดตงใจไวกอน (Unanticipated Consequences)นกวชาการทสาคญทจดอยในแนวทาง

การศกษาระบบราชการแบบไมเปนทางการน ไดแก นกวชาการทสาคญทจดอยในแนวทาง

การศกษาระบบราชการแบบไมเปนทางการน ไดแก Robert Michels ,Robert Merton, Alvin

Gouldner, Philip Selznick และ Michel Crozier

To be edited

 

มนษยสมพนธ

การทาทายทฤษฎวทยาศาสตรการจดการเรมเกดขนตงแต ค.ศ. 1927 เปนตนมา อนเปน

ปทเรมมการทดลองทเรยกวา Hawthorne Studies ขน แตความคดทาทายดงกลาวมอทธพลมาก

ทสดหลงสงครามโลกครงท 2 นกวชาการกลมใหญไดโจมตวาวทยาศาสตรการจดการลมมอง

ปจจยมนษยในองคการไป มองมนษยเหมอนสงทไมมชวตและมขอสมมตฐานวามนษยแตละคน

เหมอนกนหมดเพราะฉะนนการนาเอา นาย ก. มาทางานแทนทนาย ข. ในโรงงานจะไมม

ผลกระทบอยางไรเลยตอประสทธภาพในการทางาน นกวชาการกลมใหมนไดแก นกทฤษฎมนษย

สมพนธ (Human Relations) ซงมลกษณะความคดทเปนจดเดนตรงทยดปรชญาความเชอทสวน

ทางกบวทยาศาสตรการจดการ กลาวคอ เปลยนความสนใจจากการพยายามปรบปรงองคการโดย

วธออกแบบการทางานและการวางแผนใหรางวลตามปรมาณงานททามาเปนการใหความสาคญ

ตอความสมพนธแบบไมเปนทางการของกลมลกจางและการนเทศงานฝายหวหนาคนงาน สานก

ความคดมนษยสมพนธมความเชอวามนษยเปนสตวสงคม ซงมความตองการทไรเหตผลและมได

หวงผลตอบแทนในทางเศรษฐกจแตเพยงอยางเดยว

ดงนน ทฤษฎมนษยสมพนธจงมความเชอวา คนงานเปนมนษยทมอารมณความรสก

ความคดเหนคานยมความเชอและบคลกลกษณะซงลกษณะตางๆ เหลานเปนปจจยทมผลตอ

ประสทธภาพและประสทธผลขององคการ ในขณะททฤษฎวทยาศาสตรการจดการมไดให

ความสาคญตอปจจยมนษยดงกลาวเลย เหลานกวชาการมแนวความคดเกยวกบทฤษฎมนษย

สมพนธนน มแนวโนมความคดสองแนวทสาคญ คอ แนวการใหความสนใจศกษาเ รอง

ความสมพนธอยางไมเปนทางการในกลม )หรออกนยหนงเปนการวเคราะหระดบกลม (และแนวท

สองเปนเรองของการศกษาเกยวกบการจงใจและความพอใจในงานของคนงาน )หรออกนยหนง

เปนการวเคราะหระดบปจเจกบคคล(

การศกษาความสมพนธอยางไมเปนทางการภายในกลม (การวเคราะห

ภายในกลม)

การศกษาวจยของนกทฤษฎมนษยสมพนธทสาคญทสด ไดแกการศกษาทดลองทเรยกวา

Hawthorne Studies (1927-1932) โดยกลมนกวชาการทมชอจากคณะบรหารธรกจแหง

มหาวทยาลยฮารวาดภายใตการนาของ Elton Mayo (1880-1949) มาทาการศกษาทดลองการ

ทางานของคนงานประจาโรงงานไฟฟา Western Electric Company เปนเวลาตดตอกนตงแต

1927-1932 โรงงาน Western Electric Company ในระหวางป ค.ศ. 1924-1927 ทางฝายบรหาร

To be edited

 

ผลการทดลองปรากฏวาระบบแสงสวางภายในโรงงานมไดมความสมพนธเกยวของกบ

ผลผลตเลย แมวาทางฝายบรหารจะพยายามทาการทดลองหลายครงหลายวธแลวกตาม กปรากฏ

วา ยงคงพบวาการจดระบบแสงสวางภายในโรงงานไมไดมผลในการเพมผลผลตการทางานของ

คนงานเลย เชน คณะวจยไดใชหลกการทดลองโดยอาศยกลมควบคมและกลมทดลอง กลาวคอ

ไดจดคนงานกลมหนงใหทางานใตสภาวะทแสงสวางไมเปลยนแปลง อกกลมหนงทางานภายใต

แสงสวางตางๆ กน หรอทคณะวจยไดจดใหแตละกลมทางานกนคนละตก เพอทแตละกลมจะไดไม

ตดตอกนและไมเกดความรสกแขงขนขนมา หรอทคณะวจยไดจดใหกลมคนงานหญงทางานใต

สภาพแวดลอมทมแสงสวางนอยมาก แตกไมปรากฏวาผลผลตของคนงานเหลานนจะลดลงไปเลย

ดงนน คาถามทยงหาคาตอบไมไดขณะนนกคอ ถาไมใชการจดการระบบแสงสวางแลว อะไรเปน

ปจจยสาคญในการกาหนดผลผลตสงขององคการ คาถามดงกลาวจงทาใหฝายบรหารของโรงงาน

Western Electric Company ตดสนใจเชญนกวชาการจากคณะบรหารธรกจแหงมหาวทยาลยอาร

วาด มาวจยหาคาตอบวาอะไรเปนปจจยทกาหนดผลผลตสงขององคการ? หวหนาของกลม

นกวชาการเหลานนไดแก Elton Mayo และ Fritz Roethlisberger การทดลองในโรงงาน

Hawthorne ครงนน (1927-1932) ประกอบดวยการวจยทดลอง สามเรองใหญๆ กลาวคอ

1. การทดลองการประกอบชนสวนเปนขนตอน

2. โปรแกรมการสมภาษณ

3. หองสงเกตการพนขดลวดโทรศพท

โดยสรปแลว การศกษาทดลองของ Hawthorne มความสาคญในแงทชวยใหเหนวา

1. ปจจยดานปทสถานทางสงคม เปนตวกาหนดปรมาณผลผลตของคนงานในองคการ

หาใชเปนปจจยดานกายภาพไม

2. ความคดทวาคนงานเปนคนเหนแกได ตองการเงนคาตอบแทนมากๆ เทานน เปน

ความคดทแคบไป ทจรงแลวพฤตกรรมของคนงานถกกาหนดโดยระบบการใหรางวลและการ

ลงโทษซงไมไดเกยวของกบผลประโยชนทางเศรษฐกจเลย

To be edited

 

3. พฤตกรรมของคนงานถกกาหนดโดยความสมพนธภายในกลมอยางมาก

4. ผ นากลมทเปนทางการและไมเปนทางการไมเหมอนกน บอยครงเปนคนละคน ผ นาม

บทบาทสาคญในการบงคบใชและสรางปทสถานของกลมทางการและไมเปนทางการ

5. สนบสนนใหมการทาวจยดานรปแบบผ นาตางๆ เชน ผ นาประชาธปไตย การตดตอ

ระหวางลาดบขน และการมสวนรวมในการตดสนใจ เปนตน

ในปจจบนการศกษาแบบ Hawthorne ไดถกวจารณหลายแงมม เชน ขอวจารณของ H.A.

Landsberger ซงสรปไดวา การศกษาของ Hawthorne ลมมองไปวาทจรงแลวความขดแยงกอาจ

มประโยชน แตนกทดลอง Hawthorne กลบไปเนนเรองมนษยสมพนธ การประสานงานกลมเกลยว

ภายในองคการเพยงอยางเดยว นอกจากน ยงไมไดพจารณาความรสกของคนงานอยางลกซง เปน

การมองในแงของเบองบนฝายจดการวาจะหาวธใดในการควบคมคนงานเบองลาง จงเหมอน

ทฤษฎวทยาศาสตรการจดการ เปนการมองคนงานเหมอนไมใชมนษยเชนเดยวกน การศกษา

เกยวกบการจงใจและความพอใจในงานของคนงาน (การวเคราะหระดบปจเจกบคคล) หลง

สงครามโลกครงทสอง ทฤษฎและปรชญาของพวกมนษยสมพนธไดพฒนากาวหนายงขนจาก

การศกษาเรองการจงใจและความพอใจในงาน ซงแนวการศกษาแบบหลงนมอทธพลในวชารฐ

ประศาสนศาสตรอยางมากมายจนกระทงถงปจจบนน นกทฤษฎกลมมนษยสมพนธสนใจศกษา

เรองการจงใจ และความพอใจของคนงาน โดยพจารณาศกษาวามนษยโดยธรรมชาตแลวมความ

ตองการอะไรบาง ทงนโดยยดถอความเชอทวา ถาความตองการของคนงานไดรบการตอบสนอง

โดยองคการและฝายบรหารแลว คนงานเหลานนกนาจะตงใจปฏบตงานในองคการมากยงขน

สงผลใหองคการมประสทธภาพสงขนไปดวย อยางไรกด นกวชาการกลมทฤษฎมนษยสมพนธม

ความเหนแตกตางกนในรายละเอยดวา แทจรงแลว มนษยมความตองการอะไรบาง คนงานมก

ประเภท และฝายบรหารมวธจงใจคนงานวธใดบาง

Abraham H. Maslow

Maslow เปนนกทฤษฎมนษยสมพนธทมอทธพลตอความคดของนกรฐประศาสนศาสตร

มาก ในป ค.ศ. 1954 Maslow ไดเสนอ “ทฤษฎลาดบชนของความตองการ” (Hierarchy of

Needs) มความสาคญดงน

To be edited

 

1. มนษยทกคนมความตองการหลายอยางซงจดเปนลาดบความสาคญมากอนหลงได

ดงน

1.1 ความตองการทางกายภาพ (Biological and Physiological needs)เชน ความ

ตองการอาหาร การนอน การหายใจ และอนๆ ซงจาเปนในการดารงชวตอยได ถอวาเปนลาดบขน

ของความตองการขนตาสดและขนแรกของมนษย

1.2 ความตองการดานความปลอดภย (Safety needs) เชน ตองการไดรบความคมครอง

ปลอดภยจากภยอนตราย และการขมขตางๆ เชนการทารานรางกายและความมนคงทางเศรษฐกจ

เปนตน

1.3 ความตองการทจะผกพนในสงคม (Belongingness and Love needs) หมายถง

ความตองการทจะมความอบอนทางใจโดยการเขาไปมสวนรวมในกลมสงคมตางๆ เชน ครอบครว

เพอนฝงและเกดความรสกวาตนเปนสวนหนงของกลมเหลานน

1.4 ความตองการทจะมฐานะโดดเดนและไดรบการยกยองในสงคม (Esteem needs)

หมายถง ความตองการทจะประสบความสาเรจ มความรความสามารถและมความเชอมนใน

ตวเองสง สวนการไดรบการยกยองในสงคมนน หมายถง ความตองการทจะมสถานภาพสง และ

ไดรบการยกยองจากคนในสงคม

1.5 ความตองการทจะประจกษตน หรอ ตระหนกถงความจรงในตนเอง (Self-

actualization) หมายถง การทมนษยสามารถใชความสามารถทตนมอยไดอยางเตมททสด ซง

เทากบเปดโอกาสใหมนษยสามารถสนองความตองการของตนเทาทตนจะมความสามารถกระทา

ได Maslow’s Hierarchy of Needs

To be edited

 

2. หลกทฤษฎลาดบชนของความตองการของ Maslow มอยวา ถาความตองการขอ

มนษยในลาดบขนทหนงไดรบการตอบสนองแลว มนษยจะเกดความตองการในลาดบขนถดขนไป

เมอเปนเชนน การจงใจมนษยใหทางานไดดนน หวหนาฝายจดการตองเขาใจวา คนงานในโรงงาน

มความตองการอะไรบาง อยในลาดบขนไหนของลาดบชนของความตองการ 5 ประการ

3. ความตองการสงสดของมนษย ไดแก ความตองการประจกษตนของมนษย (Self-

actualization) กลาวอกนยหนง องคการทดทสด คอองคการทสามารถสรางคนงานใหเปนบคคล

ทประจกษตน มลกษณะเปนทยอมรบตนเองและคนอนๆ เปนคนทมความสามารถในการ

แกปญหาตางๆ เปนคนทไมทาอะไรฝนความรสก และ เปนคนทตองการความเปนสวนตว

Ferderick Herzberg

ทฤษฎของ Herzberg เรยกวา Motivation-Hygiene Theory เนอหาทฤษฎคลายคลงกบ

Hierarchy of Needs ของ Maslow เพราะไดแบงประเภทปจจยตางๆ ทจะกระตนใหคนขยน

ทางานมากขนเปนสองพวก คอ Hygiene Factors ซงไดแก นโยบายและการบรหารของบรษท

การนเทศงานทางเทคนค และสภาพการทางานโดยทวไป ซงปจจยดงกลาวใกลเคยงกบความคด

ของ Maslow เกยวกบลาดบชนความตองการขนตนๆ ปจจยพวกทสอง ไดแก Motivation Factors

ซงไดแก เรองการไดรบความสาเรจในงาน การไดรบการยกยองจากคนอน และการมโอกาส

กาวหนาในงาน สาระของ Motivation-Hygiene Theory คอ ปจจยจงใจเทานนทสามารถสราง

ความพอใจในงานใหกบคนงานได สวนปจจยสขวทยานน ไมสามารถทาใหคนงานพอใจในงานได

เพยงแตวา คนงานคนไหนไดรบการสนองตอบในสวนทเกยวกบปจจยสขวทยาแลว กสามารถ

ประกนไดแนนอนวาคนงานคนนนจะไมเกดความไมพอใจในงาน สวนการจะทาใหคนพอใจในงาน

นนตองขนอยกบปจจยการจงใจ มไดขนอยกบปจจยสขวทยาเลย

Douglas McGregor

นกทฤษฎมนษยสมพนธทมชอเสยงมากอกทานหนง คอ McGregor โดยความคดของ

McGregor ไดประยกตความคดลาดบชนของความตองการของ Maslow มาใชอธบายรปแบบการ

จงใจคนงาน McGregor ไดอธบายวา การจงใจคนงานมอยสองวธ คอ วธเดม (Traditional) เรยก

งายๆ วา Theory X และวธแบบมนษยสมพนธเรยกวา Theory Y วธการจงใจคนงานแบบ Theory

X และ Theory Y มความแตกตางกนในแงทวาแตละรปแบบการจงใจมความสามารถสนองตอบ

ความตองการของคนงานไมเหมอนกนกลาวคอ ระบบการจดการแบบ Theory X สามารถ

To be edited

 

ศาสตรการบรหาร

ในชวงระยะเวลาระหวางทฤษฎดงเดมและทฤษฎทาทาย ไดมหนงสอสาคญเกดขนของ

Chester Barnard (1886-1961) ชอ The Functions of the Executive อนเปนหนงสอทเขยนขน

ในชวงทผลงานวจยทดลองจาก Western Electric ของกลม Elton Mayo ซงเปนตนกาเนดของ

ทฤษฎมนษยสมพนธเรมทยอยเสนอการคนพบตางๆ ทขดตอหลกวทยาศาสตรการจดการของ

Frederick W. Taylor แมแตความคดของ Herbert A. Simon เกยวกบศาสตรการบรหารยงไดรบ

อทธพลจากความคดของ Chester Barnard ในหนงสอดงกลาว

Chester Barnard

ความคดของ Bernard ในหนงสอ The Function of the Executive สรปไดดงน

1. องคการเกดขนมาจากความจาเปนของคนทจะรวมมอกนทางานบางอยางใหบรรล

เปาหมาย ซงงานดงกลาวนน คนๆ เดยวทาเองไมได เพราะมขอจากดตางๆ ทางกายภาพ ชววทยา

2. การนาเอาคนตงแตสองคนขนไปมารวมมอกนทางานไมใชของงาย จาเปนตองมการ

จด ระบบการรวมมอกน (Cooperative System) ขนมา

3. องคการจาดารงอยไดตอเมอคนทมารวมกนทางานไดสาเรจ คอบรรลเปาหมายของ

องคการ (เรยกวาทางานแบบม ประสทธผล) และสามารถสนองความตองการของปจเจกบคคล

ดวย โดยจดระบบการกระจายผลประโยชนตอบแทนตอสมาชกทเหมาะสม (เรยกวาทางานแบบม

ประสทธภาพ) สมาชกทกคนจะมความกระตอรอรนตงใจทางาน (Willingness to Cooperate)ม

ความสามารถในการตดตอซงกนและกนเปนอยางด (Communication) และสมาชกทกคนตางยด

มนเปาหมายหรออดมการณรวมกนขององคการ

To be edited

 

4. ความอยรอดขององคการขนอยกบความสามารถของฝายบรหาร (Executive) ใน

ฐานะผ นาองคการทจะสรางระบบความรวมมอทด เชน จดเรองการตดตอ การรกษากาลงใจใน

การทางานของปจเจกบคคลและการเชดชธารงไวซงเปาหมายขององคการ

5. ฝายบรหารมหนาทตดสนใจดวยความรบผดชอบภายในกรอบของศลธรรมอนด

Herbert A. Simon

Simon ตองการเสนอความคดเพอเปนประโยชนในการพฒนาทฤษฎรฐประศาสนศาสตร

โดยโจมตวาทฤษฎหลกการบรหารนนมขอบกพรองหลายประการทาใหเกดความจาเปนในการ

วางรากฐานใหกบการพฒนาทฤษฎรฐประศาสนศาสตรใหม โดยเรมตนจากแนวความคด การ

ตดสนใจ (ในขณะท Bernard ไมไดสนใจเรองทฤษฎรฐประศาสนศาสตรโดยตรงเพยง แตตองการ

เลาถงประสบการณการทางานดานการบรหารของตนเทานน) Simon ไดยมความคดเหนของ

Barnard มาหลายประการ กลาวคอ

1. ความคดทวาองคการประกอบดวยคนทมชวตไมใชหนยนต Barnard ไดพดถงปจจย

ตางๆ ททาใหคนงานรวมมอกนทางาน สวน Simon กยาถง “สงจงใจคนใหอยในองคการ”

นอกจากนนกวชาการทงสองยงไดใหความสาคญตอการสรางความจงรกภกดของสมาชกใน

องคการดวย

2. ความคดทวาในทางปฏบตมนษยไมใชคนเศรษฐกจเทานน Barnard อธบายวาปจเจก

บคคลทมารวมมอกนทางานมความตองการทงทางเศรษฐกจและจตใจดวย เชน ปจเจกบคคลม

ความตองการไดรบความสาเรจในการทางาน สวน Simon ยาวาการตดสนใจของมนษยไม

สามารถมเหตผลอยางสมบรณไดเพราะมขอจากดมาก จงทาใหนกบรหารตดสนใจไปใหดทสด

ภายใตสภาวะทจากด เชน ขาดขอมล ฯลฯ

3. ความคดเกยวกบความสมพนธระหวางหวหนาและลกนอง Simon รบเอาความคดของ

Barnard เกยวกบ “ขอบเขตการยอมรบอานาจ” ของลกนองทมตอลกพ (Zone of Acceptance)

To be edited

 

ชวงกาเนดของวชารฐประศาสนศาตรสมยใหม : วกฤตการณดานเอกลกษณครงทสอง (ค .ศ . 1960- ค .ศ . 1970)

ความคดเหนของทฤษฎทาทายในชวง ค.ศ. 1950 - ค.ศ. 1960 ไดทาใหนกวชาการดานรฐ

ประศาสนศาสตรเสอมศรทธาลงในความถกตองและความเหมาะสมของทฤษฎรฐประศาสนศาตร

ดงเดม ( ค.ศ. 1887 – ค.ศ. 1950 ) อยางไรกตาม ทฤษฎรฐประศาสนศาสตรในชวงสมยทาทาย

ไมไดเปนทยอมรบของนกวชาการโดยทวไปถงขนาดขนเปนพาราไดเหมอนสมยทฤษฎดงเดม

ทฤษฎทาทายไดชวงชวาทฤษฎดงเดมมความบกพรองตรงไหนบาง แตไมไดเสนอทางออกอนเปนท

ยอมรบกนโดยทวในหมนกวชาการ สถานภาพของวชารฐประศาสนศาสตร จงอยในสภาพทอลเวง

และขาดเอกลกษณ ดงเชนท Allen Schick กลาวพรรณาถงวชารฐประศาสนศาสตรใน

สหรฐอเมรกาในชวง ค.ศ. 1960 – ค.ศ. 1970

อยางไรกตาม แมวาในทศวรรษ 1960 วชารฐประศาสนศาสตรยงมลกษณะทอลเวง

ดงกลาวขางตน แตปรากฏวาในชวงประมาณ ค.ศ. 1960 – ค.ศ. 1970 นน ไดเกดววฒนาการท

สาคญสองประการขนในวชาการรฐประศาสนศาสตรซงเปนการปพนฐานสาหรบกาเนดของวชารฐ

ประศาสน-ศาสตรสมยใหม กลาวคอ ประการแรก วชารฐประศาสนสาสตรไดรบอทธพลจากการ

ปฏวตทางพฤตกรรมศาสตร (Behavioral Revolution) ในวงวชาการ ซงทาใหเนอหาและวธ

การศกษาวชารฐประศาสนศาสตรเปลยนแปลงไปมากตามปรชญาของพฤตกรรมศาสตร

นกวชาการหนมาศกษาพฤตกรรมของมนษย มการใชวธการศกษาเปนระบบแบบวทยาศาสตร

และมการประยกตใชความคดระบบ (System) เขาในวชารฐประศาสนศาสตรในรปแบบตางๆ

และยงมการศกษารฐประศาสน-ศาสตรเชงเปรยบเทยบขนมาอกดวย ประการทสอง ในชวงปลาย

ทศวรรษ 1960 นกวชาการรนใหมทางรฐประศาสนศาสตรในสหรฐอเมรกาไดรวมตวกนและจดการ

ประชมเพอปรกษาและกาหนดปรชญาพนฐานของวชารฐประศาสนศาสตรเสยใหม เปนการ

แกปญหาวกฤตการณทางดานเอกลกษณของวชา ซงตอมาพลงครงใหมครงนเรยกวา “ ขบวนการ

รฐประศาสนศาสตรในความหมายใหม ” ( The New Public Administration Movement )

การปฏวตทางพฤตกรรมศาสตร การปฏวตทางพฤตกรรมศาสตรเกดขนในปลายทศวรรษ 1950 และตนทศวรรษ 1960 ม

ผลทาใหปรชญาพนฐานของวชารฐประศาสนศาสตรเปลยนแปลงไปมากและทาใหวชารฐ

ประศาสนศาสตรซงเปนสาขาหนงของวชารฐประศาสนศาสตรมสถานภาพทตกตาลง พวกนก

พฤตกรรมศาสตรโจมตวารฐศาสตรมลกษณะทเปนการพรรณนารวบรวมขอมลอยางเดยวมากไป

To be edited

 

อยางไรกตาม ถงแมวาวชารฐประศาสนศาสตรกบปรชญาของพฤตกรรมศาสตรจะม

ลกษณะทไมสอดคลองกนทเดยวกตาม นกวชาการดานรฐประศาสนศาสตรกไดปรบตวใหเขากบ

ความคดของพฤตกรรมศาสตรในทสด การปรบตวดงกลาวเกดขนมานานตงแตปลายทศวรรษ

1940 และทศวรรษ 1950 ในรปของการเขยนบทความและหนงสอเพอวจารณความบกพรองของ

ทฤษฎและแนวความคดรฐประศาสนศาสตรสมยเดม และในรปของการเสนอใหปรบใชหลกของ

พฤตกรรมศาสตร เชน Robert Dahl ไดสนบสนนใหวชารฐประศาสนศาสตรเปนวทยาสาสตรโดย

ศกษาพฤตกรรมมนษยและใชวธการศกษาแบบเปรยบเทยบ (Comparative)

การปฏวตทางพฤตกรรมศาสตรไดมผลสาคญตอววฒนาการของวชารฐประศาสนศาสตร

ในชวง ค.ศ. 1960 – ค.ศ. 1970 นสองประการทสาคญกลาวคอ ประการแรก ทาใหนกวชาการ

ประยกตเอาทฤษฎระบบ (System Theory) มาใชในวชารฐประศาสนศาสตรในหลายลกษณะ

ดวยกน เชน มการพยายามอธบายพฤตกรรมขององคการและมนษยโดยใชกรอบการมองของ

To be edited

 

ทฤษฎระบบในวชารฐประศาสนศาสตร ความคดพฤตกรรมศาสตรทาใหนกวชาการในสงคมศาสตรเกดความกระตอรอรนทจะ

แสวงหาทฤษฎและขอสมมตฐานตางๆ ทสามารถอธบายปรากฏการณทางสงคมได การท

นกวชาการพยายามเนนการแสวงหาทฤษฎทมลกษณะทกวางและสามารถอธบายปรากฏการณ

ตางๆ ไดมากนน ทาใหนกวชาการเหลานนหนมาใชทฤษฎระบบทวไป (General System Theory)

ซงหมายถงทฤษฎ หรอกลมทฤษฎทมวตถประสงคตองการอธบายปรากฏการณทงทาง

วทยาศาสตรและสงคมศาสตรเพอคนหาลกษณะรวมกนปรากฏการณเหลานน โดยใชหลกวา

ปรากฏการณเหลานนประกอบดวยสวนประกอบตางๆ ทถกจดรวมกนเปนระบบ เชน ระบบ

ประสาทมนษยมลกษณะคลายระบบองคการในแงทวามการสงและรบขอมลขาวสารมการปรบตว

ใหเขากบสภาพแวดลอม และมความสมดลยอยภายในตวของมนเองในสวนของวชารฐประศาสน

ศาสตรนน แนวความคดระบบเขามามบทบาทสาคญสองประการ คอ ประการแรก ความคดระบบ

ไดกลายมาเปนแนวการศกษาวชาทฤษฎองคการทสาคญและประการทสอง ความคดเกยวกบ

ระบบชวยวางพนฐานสาหรบเทคนคการบรหารทสาคญหลายเทคนคดวยกน

To be edited

 

ความคดระบบของทฤษฎองคการ

To be edited

 

นกวชาการทใชความคดระบบอธบายองคการมความเชอวา องคการคอระบบหรอกลม

ของระบบยอย ซงประกอบดวยองคประกอบตางๆ ทเกยวพนอยางใกลชดและแยกตวออกจาก

สภาพแวดลอมขององคการโดยเดดขาด องคการมหนาทแปลงปจจยนาเขาทรบมาจาก

สภาพแวดลอมใหกลายเปนปจจยนาออกกลบไปสสภาพแวดลอมอกท การมององคการในรปของ

ระบบ ทาใหเราสามารถมภาพรวมขององคการไดทาใหมองอะไรไดกวาง เชน อาจเสนอแนะให

ผ จดการองคการมหนาทกาหนดวาตาแหนงของตนมขอบขายความรบผดชอบและอานาจ

ครอบคลมระบบยอยขององคการสวนใดบาง พจารณาดวาแตละระบบยอยมเปาหมายและ

กระบวนการอยางไร และทาอยางไร ผจดการถงมความสามารถควบคมระบบตางๆ ไดด

ความคดระบบของ Simon และ March

การประยกตใชความคดระบบอกรปแบบหนงไดแก การพจารณาวา กระบวนการตดสนใจ

ในองคการเปนกระบวนการระบบ เชน Herbert Simon และ James March มองวาองคการเปน

ระบบทเปนทรวมของระบบยอยซงทาหนาทผลตปจจยนาออก เพอปอนออกไปสสภาพแวดลอม ท

จรงแลวโครงสรางและหนาทขององคการมพนฐานมาจากมนษยและเปนทรวมของมนษยซง

ตดสนใจอยางมเหตผล เพอตอบโตกบสภาพแวดลอมอยตลอดเวลา ดงนน นกวชาการจงมหนาท

ศกษากระบวนการตดสนใจของคนในองคการ โดยพจารณาทาความเขาใจกบระบบการตดตอและ

ขอมลขาวสารในระบบองคการ พยายามเขาใจวาคนในองคการมระบบการรบและสงขอมลทเปน

ทางการและไมเปนทางการอยางไร ผลจากการมององคการเปนระบบการตดสนใจดงกลาว ทาให

เกดสมมตฐานสาคญหลายประการ เชน ยงมตาแหนงสงเทาใดในลาดบชนยงทาใหคนนนม

เหตผลนอยลงในการตดสนใจเพราะจานวนระบบยอยในความรบผดชอบจะเพมจานวนดวย และ

จานวนขอมลขาวสารจะมมหาศาลจนไมสามารถพจารณาไดอยางละเอยดถถวนทกประการ อก

ประการหนงคนมกมอคตยดถอในเปาหมายของระบบยอยทตนเปนสวนอยและมองขาม

ความสาคญของระบบอนๆ ไป นอกจากน คนบางคนอาจมอทธพลในองคการมากเพราะตน

ผกขาดขอมลบางอยางทสาคญขององคการ เปนตน

ความคดระบบของ Katz และ Kahn

ผลงานสาคญทใชความคดระบบอธบายองคการในทศนะของจตวทยาสงคม ไดแก

หนงสอของ Daniel Katz and Robert Kahn The Social Psychology of Organizations ซง

พจารณาองคการในฐานะเปนระบบเปดทนาพลงงาน (Energy) เขาและออกระหวางองคการกบ

To be edited

 

1. ระบบเปดทาหนาทนาเอาพลงงานจากคน วตถ และสถาบนในสภาพแวดลอมเขามาส

องคการเพอความอยรอดขององคการ ไมมองคการใดทอยไดโดยไมตดตอกบสภาพแวดลอม

2. ระบบเปดทาหนาทแปลงพลงงานออกมาในรปตางๆ เชน ผลผลตสนคา บรการตางๆ

และคน (เชน ฝกอบรมคน) หรอกลาวอกนยหนง องคการทางานบางสงบางอยาง

3. ระบบเปดทาหนาทสงผลผลตของระบบไปสสภาพแวดลอม ปจจยนาออกดงกลาวอาจ

ออกมาในรปบรการและผลผลต เปนตน

4. ระบบเปดมลกษณะเปนทรวมของวงโคจรของเหตการณและกจกรรมตางๆ ระบบจง

มไดหมายถงแคคนและตกททางานเทานน องคการมหนาทแปลงพลงงานตางๆ ในกระบวนการขอ

งวงโคจรดงกลาว

5. องคการตองแสวงหาขอมลขาวสารเพอความอยรอด ระบบเปดมความสามารถทจะหา

ขอมลขาวสารจากสภาพแวดลอมอยางด

6. องคการรบเอาผลยอนกลบโดยผานทางปจจยนาเขา ซงสงขอมลขาสารรายละเอยด

เกยวกบผลสาเรจของปจจยนาออกขององคการ

7. ระบบเปดพยายามรกษาตนเองใหอยในสภาวะทสมดลย ในขณะทตดตอสมพนธกบ

สภาพแวดลอม องคการมการเจรญเตบโตและปรบตวตลอดเวลา ภายในองคการนนจาเปนตอง

เกดความสมดลยระหวางปรมาณงานของสมาชกองคการกบผลตอบแทนทสมาชกเหลานนไดรบ

จากองคการ สวนภายนอกองคการนน ระบบองคการมความสามารถทจะเรยนรเปลยนแปลง และ

ดารงอยในภาวะการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอม

8. ระบบเปดมแนวโนมทจะพฒนาและเพมความเชยวชาญของระบบในรปของการขยาย

งานและหนาทตางๆ

9. ระบบเปดทมวธการดารงอยและตกอยในสถานการณแตกตางกนอาจบรรลเปาหมาย

เดยวกน

To be edited

 

ในทางปฏบต ระบบองคการอยไดเพราะประกอบไปดวย ระบบยอยซงแบงหนาทกนทา Katz และ

Kahn เหนวาระบบยอยดงกลาวไดแก

1. ระบบการผลตและเทคนค ทาหนาทแปลงปจจยนาเขาเปนปจจยนาออก

2. ระบบสนบสนน ทาหนาทแสวงหาทรพยากร และสงผลผลตหรอปจจยนาออก

นอกจากนยงทาหนาทพฒนาและเชอมความสมพนธไมตรกบตวแสดงภายนอกทใหประโยชนตอ

องคการ

3. ระบบดแลรกษา ทาหนาทหาปจจยนาเขาในสวนทเปนพลงงานมนษย (หมายถง

หนาทฝายบรหารบคคล เชน การคดเลอกและฝกอบรมคนงาน) เพอรกษาเสถรภาพและความ

สมาเสมอขององคการ

4. ระบบปรบตว ทาหนาทชวยองคการในการคาดคะเนและปรบตวตอสภาพแวดลอมท

เปลยนแปลงไป (หมายถง หนวยงานทาหนาทวางแผนวจย เปนตน)

5. ระบบฝายจดการทาหนาทประสานงานและควบคมระบบยอยอนๆ แกไขปญหาความ

ขดแยงระหวางหนวยงานภายในองคการ จดสรรทรพยากร มนษยและวตถ และหาทางประสาน

เปาหมายและความตองการขององคการกบปจจยภายนอก

ความคดระบบในเทคนคการบรหาร ในชวง ค.ศ.1950–ค.ศใ1960 ปรากฏการณทสาคญอกอนหนงไดแกการทวชารฐ

ประศาสน-ศาสตรพยายามยมใชหลกการของสาขาวชาอนๆ เชน วชาการจดการและวชา

บรหารงานธรกจโดยถอหลกทวา ตางกศกษาเรองการบรหารงานเหมอนกน จงอาจเรยนรซงกน

และกนได ซงวธนจะมประโยชนมากกวาวธทจากดขอบเขตมองเฉพาะเรองการบรหารงานของรฐ

แนวการศกษาแบบนเรยกวา “Generic” หลกสตรรฐประศาสนศาสตร จงควรจะไดศกษาความร

การบรหารจากสาขาวชาอนๆ ดวย เชน มการศกษาเรองสถต MBO, PERT,OR เปนตน ในขณะ

นน ความคดระบบกาลงเปนทนยมใชมากในสาขาวชาอน ๆ ทาใหนกรฐประศาสนศาสตรไดขอยม

เทคนคบรหารตางๆ ทมพนฐานจากแนวความคดระบบมาใชดวย

ในทศวรรษ 1960 ตวอยางการใชความคดระบบในเทคนคการบรหารทสาคญไดแก PPB

(Planning-Programming-Budgeting) ซงรฐบาลสหรฐอเมรกาไดนาไปใชในเดอนสงหาคม 1965

ในการจดทางบประมาณของประเทศ PPB เปนความคดของนกเศรษฐศาสตรและนกวเคราะหเชง

ระบบเพอใชในการวางแผนจดทางบประมาณอยางมเหตผลและเปนระบบ อยางไรกตามปรากฏ

วาการนา PPB มาใชโดยรฐบาลสหรฐอเมรกามไดรบความสาเรจ จงถกยกเลกไปในเดอนมถนายน

1971ความคดการวเคราะหระบบราชการภายใตการปกครองของฝายการเมอง (Regime

analysis) ของ Ferrel Heady

To be edited

 

Ferrel Heady เสนอใหวชารฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบ เปนวชาทมงศกษา

เปรยบเทยบ ระบบราชการ (public bureaucracy) ในระบบการเมองของประเทศตางๆ เหตผลท

ถอเอาการศกษาเรองระบบราชการเปนหลกเปนเพราะวาในปจจบนประเทศทกประเทศมระบบ

ราชการเปนโครงสรางสาคญอนหนงของรฐ นอกจากนการศกษาสถาบนระบบราชการยงเปด

โอกาสใหเปรยบเทยบหนาทตางๆ ทเหมอนกนและตางกนของระบบราชการในประเทศตางๆ ดวย

ระบบราชการหมายถงองคการในรปแบบหนงซงประกอบดวยลกษณะทางโครงสรางบางประการท

สาคญคอ ลาดบชน การแบงแยกงานตามหนาท และความสามารถเฉพาะเรอง Heady สนใจ

เปรยบเทยบระบบราชการในประเทศตางๆ วามลกษณะทางโครงสรางดงกลาวเหมอนกนและ

แตกตางกนอยางไร การศกษาใหความสาคญตอขาราชการระดบกลางและสง

ในความเหนของ Heady การทาความเขาใจระบบราชการตองพจารณาถงปจจยตางๆ ทม

สวนในการกาหนดรปรางของระบบราชการ กลาวคอ ปจจยแรกไดแก ลกษณะระบบการบรหาร

ของประเทศ เชน การแบงระบบราชการเปนกระทรวงตางๆ และปจจยสองไดแกลกษณะ

สภาพแวดลอม (ecology) ของระบบราชการซงไดแกระบบสงคม เศรษฐกจและการเมอง Heady

เหนวาลกษณะของระบบการเมอง (political regimes) จะเปนปจจยสาคญทกาหนดวาระบบ

ราชการในแตละประเทศจะมลกษณะอยางไร ทาหนาทอยางไร และถกควบคมจากกลไกภายนอก

ระบบแคไหน พจารณาตามนปรากฏวา Heady ไดแบงระบบราชการในประเทศกาลงพฒนาเปน 6

ประเภท ตามลกษณะของระบบการเมอง ในป ค.ศ. 1966 กลาวคอ

1. ระบบเผดจการแบบประเพณนยม (Traditional-autocratic systems) หมายถง ระบบ

การปกครองแบบประเพณนยมซงมลกษณะไมสนบสนนใหเกดการเปลยนแปลงนก ระบบราชการ

ทงพลเรอนและทหารเปนเครองมอของฝายปกครอง ระบบบรหารมกทาหนาทไมคอยม

ประสทธภาพเพราะเหตวาการทางานยงอยภายใตกรอบของวฒนธรรมและคานยมโบราณอยาง

มาก ประเทศอหรานและประเทศตะวนออกกลางกบประเทศในตะวนออกและเหนอของอาฟรกา

เปนตวอยางทดของระบบเผดจการแบบประเพณนยม

2. ระบบขาราชการเปนผ นา (bureaucratic elite systems) หมายถงระบบทมอานาจตก

อยในมอของฝายขาราชการ เปาหมายการพฒนาของประเทศถกกาหนดโดยกลมขาราชการซง

อาจไมเปนทยอมรบของประชาชนกได ระบบพรรคการเมองและการเลอกตงยงไมไดรบการพฒนา

ทาใหกลมขาราชการอาชพสามารถคมอานาจการเมองไวได ประเทศไทยเปนตวอยางทดของ

ระบบราชการเปนผ นา ซงมระบบราชการทเขมแขงและผกขาดอานาจจนทาใหสถาบนการเมอง

อนๆ ไมสามารถพฒนาตวเองข นมาได ระบบราชการไทยเปนระบบทปรบตวเ ขากบ

สภาพแวดลอมไดดเพราะใหความสาคญตอการรกษาขนบธรรมเนยมประเพณมากกวาการทางาน

เพอใหเกดผลงาน

To be edited

 

3. ระบบประชาธปไตยแบบแขงขน (polyarchal competitive systems) หมายถง ระบบ

ทการเมองมความเปนประชาธปไตยพอสมควร กลมการเมองตางๆ แขงขนกนชงคะแนนเสยงจาก

ประชาชน รฐบาลบรหารประเทศโดยใหความสาคญตอเปาหมายระยะสนทเหนผลทนตาเพอ

ประชาชนผลงคะแนนเสยงจะไดพอใจ รฐบาลมกไมคอยกลาเรยกรองหรอควบคมประชาชนมาก

นกโดยทวไปแลวระบบราชการเปนเครองมอของรฐบาล แตบางครงระบบราชการอาจมบทบาท

อยางมากในกระบวนการนโยบาย ในเมอฝายรฐบาลและนตบญญตเกดออนแอลง ตวอยางใน

ระบบนไดแก ประเทศไนจเรย ฟลปปนส บราซล และอารเจนตนา ในป ค.ศ. 1966 เปนตน

4. ระบบกงแขงขนทถกครอบงาโดยพรรคการเมอง (dominant-party semi-competitive

systems) หมายถงระบบซงมฝายบรหารและผ นาทางการเมองทเขมแขงและระบบราชการเปน

เครองมอบรหารประเทศ เปนระบบทมพรรคการเมองคมเสยงขางมากอยพรรคเดยว แตยงมฝาย

คานอยบาง ในระบบนขาราชการทมความเชยวชาญเฉพาะอยางอาจเขามามบทบาททางการเมอง

และมสวนในการกาหนดนโยบายดวย ตวอยางระบบนไดแก ประเทศอนเดย และแมกซโก

5. ระบบขาราชการเปนผตามทเขมแขง (mobilization systems) หมายถงระบบทผ นา

ประเทศเปนคนหนมและมอดมคต รกชาต ตองการพฒนาประเทศ ผ นามบคลกทดงดดความนยม

จากประชาชน (charisma) ในระบบน ระบบราชการเปนระบบทมอานาจมาก แตถกควบคมจาก

ฝายการเมองอยางใกลชด ขาราชการมความเปนกลาง และจงรกภกดตอประเทศ อาชพขาราชการ

ไดรบความยกยองอยางสงและเปนทรวมของคนทมความสามารถสง มกมการแตงตงทหารและ

นกการเมองใหดารงตาแหนงสาคญๆ ทางการบรหาร ตวอยางระบบนคอ ประเทศตนเซย อยปต

กานา

6. ระบบการปกครองเบดเสรจแบบคอมมวนสต (communist totalitarian systems)

หมายถง ระบบทมพรรคเดยวคอพรรคคอมมวนสต โดยยดอดมการณของมารกซและเลนน อาศย

วธการปกครองแบบเผดจการบรหารประเทศ ระบบราชการในระบบนมความสลบซบซอนมาก

และถกครอบงาโดยระบบของพรรคคอมมวนสต ขาราชการมหนาทจงรกภกดตอพรรคและยงม

หนาทบรหารงานไปดวย ตวอยางระบบนไดแก ควบา เวยดนามเหนอ เกาหลเหนอ เปนตน

Prismatic – Sala Model (Fred Riggs) Fred Riggs มความเชอวาวชารฐประศาสนศาสตรเปรยบเทยบจาเปนตองศกษาระบบ

ราชการในประเทศกาลงพฒนาโดยอาศยทฤษฎและแนวความคดการพฒนาเปนหลก คอมองใน

ลกษณะภาพรวม มองทงระบบสงคม เศรษฐกจ และการเมอง และใชหลกของการวเคราะห

โครงสรางและหนาท (structural – functional approach) สงคมหรอประเทศตางๆ สามารถจด

หมวดหมวาประเทศใดสงคมใดพฒนากวากนโดยดแนวความคดแยกใหแตกตาง (differentiation)

To be edited

 

Weberian Model

รปแบบระบบราชการในอดมคตเสนอโดย Max Weber ไดถกนาไปใชเพอการศกษา

เปรยบเทยบระบบราชการในประเทศตางๆ ดวย นกวชาการจะพยายามศกษาดวาระบบราชการ

ของประเทศทกาลงศกษาอยนนมลกษณะใกลเคยงระบบราชการในอดมคตของ Weber แคไหน

ทงนโดยถอหลกวาประเทศใดมลกษณะของระบบบรหารใกลเคยงหรอเหมอนระบบราชการของ

Weber แลว ประเทศนนจะมระบบบรหารทมประสทธภาพสงสด

Almond – Powell Model

รปแบบโครงสรางและหนาทของ Almond and Powell ในวชาการเมองเปรยบเทยบถก

นามาประยกตใชศกษาระบบราชการในประเทศตางๆ โครงสรางหมายถงบทบาท (roles) ตางๆ

ของขาราชการทมอยในระบบราชการ ระบบราชการ มหนาท 3 ประการคอ 1) หนาทรกษาและ

ปรบระบบ (system maintenance and adaptation) ซงหมายถงการคดเลอกขาราชการใน

ระดบกลางและสงเขาสระบบราชการและการเสรมสรางทศนาคตทดตอระบบราชการในหม

ขาราชการและคนทวไป 2) หนาทของระบบตอสภาพแวดลอม ระบบราชการมหนาทควบคม

ความประพฤตและการเรยกรองตางๆ ของพลเมอง (regulation) มหนาทแสวงหาทรพยากรจาก

พลเมองในสงคม (extraction) และมหนาทแบงสรรทรพยากรตางๆ (distribution) และ 3) หนาท

ในการแปรปจจยนาเขาใหกลายออกไปเปนปจจยนาออก ปจจยนาเขาไดแกขอเรยกรอง

(demands) และการสนบสนน (supports) จากพลเมองตอระบบการเมองซงแสดงออกไดหลาย

รปแบบ เชน การทพลเมองยอมปฏบตตามกฎหมายบานเมอง ปจจยนาออกหมายถงนโยบายของ

รฐทออกมาจากระบบการเมองกระบวนการแปรปจจยนาเขากลบกลายเปนปจจยนาออก

(conversion process)

To be edited

 

ววฒนาการของรฐประศาสนศาสตรตงแตครสตศตวรรษท 1970 จนถงปจจบน

แนวทางแรก คอ การศกษาการบรหารใหถอเปนสวนหนงของการเมอง แนวทางทเนน

เรองการบรหารรฐกจ โดยมงไปสการปฏสมพนธกบการเมอง เพราะเชอวาการศกษาบรหารรฐกจ

โดยไมพจารณาปจจยทางการเมองเปนการศกษาทผดทาง ทงนเพราะจะไมไดภาพทแทจรงของ

การบรหาร

แนวทางทสอง คอ การศกษาทเนนศาสตรการบรหารศาสตรการบรหารชวยใหได

ขอเทจจรง 2 ประการ คอ พฤตกรรมองคการและการจดการตลอดจนการมเทคนคสาหรบใชในการ

บรหารเพอใหเกดประสทธภาพ อนทจรงทง 2 แนวทางนขดกน แนวทางหนงใหนาหนกกบเรองของ

การเมอง คานยม และนโยบายสาธารณะ ซงเปนอาณาจกรของนกรฐศาสตร อกแนวทางหนงเนน

พฤตกรรมศาสตร การจดการ และเทคนคการบรหาร ซงเปนอาณาจกรของนกพฤตกรรมศาสตร

นกสถต วศวกร และนกเศรษฐศาสตร ทงสองแนวคด มลกษณะทเหมอนกนอยอยางหนง คอการ

สะสมองคความร มงการอธบาย (explanation ) มากกวาการหาวธแก (precription) การมง

พฒนาลกษณะวชาไปในแนวน ผลทปรากฏชดกคอรฐประศาสนศาสตรมทฤษฎตวแบบและ

แนวคดมากมาย ซงบางสวนกไดรบการยนยนทดสอบ บางสวนกไมมการยนยนทดสอบ แตทฤษฎ

เหลานสวนใหญโดยเฉพาะในแนวของศาสตรการบรหารมลกษณะทใกลเคยงกบบรหารศาสตร

ในตนทศวรรษ 1970 เกดกรอบเคาโครงความคดอกอนหนงเปน “กรอบเคาโครงความคด

เบดเสรจ” โดยการรวบรวมกรอบเคาโครงความคดอนๆ และวตถประสงคของการมทฤษฎเพอให

สอดคลองกบความตองการของสงคมเขาดวยกน สรปไดวา “กรอบเคาโครงความคดเบดเสรจ” ก

คอ การนาเอากรอบเคาโครงความคด “การบรหารเปนสวนหนงของการเมอง” และ “การบรหาร

เปนสวน หนงของศาสตรการบรหาร” มารวมกบแนวความคดวา “ทฤษฎเพอความสอดคลองกบ

ความตองการของสงคม” ดงนน กรอบเคาโครงความคดเบดเสรจจงเปนกรอบทครอบคลม

การเมอง สงคม พฤตกรรมศาสตร เทคนคการบรหารและสอดคลองกบความตองการของสงคม ให

ความสาคญเกยวกบการประยกตใช เนนความสาคญเชงปรมาณหรอคณตศาสตรเทาทจะ

นามาใชในการปฏบตงานเทานน แนวความคดของรฐประศาสนศาสตรตนทศวรรษ 1970 จนถง

ปจจบนจงอาจกลาวไดวาเปน “ยคหลงพฤตกรรมศาสตร” (postbehavioralism)

To be edited

 

Current and New Public Administration concepts and theories

แนวความคดเกยวกบ “ยคหลงพฤตกรรมศาสตร” ทจะนามากลาวในทนคอ รฐ

ประศาสน-ศาสตรในความหมายใหม (New Public Administration) ซงมสาระสาคญ 4

ประการ คอ

ประการแรก กคอ การสนใจเรองทสอดคลองกบความตองการของสงคม (relevance)

หมายความวา รฐประศาสนศาสตรควรสนใจปญหาของสงคมโดยเฉพาะเปาหมายสาธารณะท

สาคญ ๆ นกวชาการในกลมนเหนวานกบรหารควรนกถงปจจยของคานยมและการเมองในการ

พจารณาปญหาการบรหาร วชาความรควรจะนามาใชในการปฏบตงานใหได นกบรหารและ

นกวชาการจะตองถามตองถามตวเองเสมอวา “ความรเพอประโยชนอนใด” ความรมใชไวเพอ

ความหรหรา หรอเพอความสมบรณของการเปนทฤษฎบรสทธ ตรงกนขามความรจะตองนาไปใช

ในการบรหารงานได

ประการทสอง คอ แนวความคดนใหความสาคญเกยวกบคานยม (value) นกรฐ

ประศาสน-ศาสตรในความหมายใหมไมเหนดวยกบพฤตกรรมนยม หรอปฏฐานนยมทาง

ตรรกวทยา (logical positivism) ซงเปนปรชญาทไมใหความสนใจกบคานยมนกวชาการกลมน

อธบายวารฐประศาสน-ศาสตรจะหลกเลยงเรองของสวนรวมและการเมองไมได ซงเทากบ

หลกเลยงคานยมไมได นกบรหารควรจะยนมอเขาชวยเหลอบคคลทเสยเปรยบทางสงคม ซงกคอ

การใชคานยมอยางหนง กลาวโดยสรปกคอนกบรหารจะวางตวเปนกลาง (neutral) ไดยาก เพราะ

ถาวางตวเปนกลางคนทไดเปรยบทางสงคมกจะไดเปรยบยงขน คนทจะเสยเปรยบกจะเสยเปรยบ

ตลอดไป สงคมกจะเกดชองวางไมนาอย

ประการทสาม ไดแก ความเสมอภาคทางสงคม (social equity) ดงทกลาวมาแลวใน

ประการทสอง เมอนกบรหารวางตวเปนกลางไมไดนกบรหารจะตองใชคานยมทจะเขาไปชวยคน

จนหรอผ ทมโอกาสนอย หรอผ เสยเปรยบทางสงคมอนๆ เชน สตร คนพการ ชนสวนนอยในสงคม

ซงแสดงใหเหนวารฐประศาสนศาสตรในความหมายใหมใหความสาคญเกยวกบเรองของการ

กระจายบรการใหกบคนในสงคมใหทกคนมโอกาสเทาเทยมกน

ประการท ส ไดแก เรองการเปลยนแปลง (change) การเปลยนแปลงในทนหมายความ

วานกบรหารจะตองเปนฝายรเรมการเปลยนแปลงใหความเสมอภาคทางสงคมประสบผลสาเรจ

นอกจากนยงเหนวาการเปลยนแปลงเปนสงทตองคานงถงตลอดเวลา เพราะสงคมเปลยนแปลงอย

ตลอดเวลา นกบรหารหรอหวหนาจงตองคานงถง การเปลยนแปลงใหสอดคลองกบความตองการ

ของสงคม

To be edited

 

การวเคราะหนโยบายสาธารณะ (policy analysis)

นโยบายสาธารณะเปนวชาทมมาตงแตเสรจสนสงครามโลกครงทสองใหมๆ อาจกลาวได

วาไดขอเขยนของนโยบายสาธารณะทแพรหลายสวนใหญเปนผลงานของนกรฐศาสตร ซงมงถง

ปจจยนาเขาและการวเคาระหผลทางการเมองและสถาบนการเมองทมตอนโยบายสาธารณะ

นอกจากนนกรฐศาสตรยงสนใจกระบวนการของนโยบายสาธารณะคอ ศกษาตงแตการกอตวของ

นโยบาย การกาหนดนโยบาย การนานโยบายไปสการปฏบต การประเมนผลนโยบาย และการ

วเคราะหขอมลปอนกลบ อยางไรกด การวเคราะหนโยบายทมการศกษาในรฐประศาสนศาสตร

อยางแพรหลายกคอ การวเคราะหถงผลทไดรบ (outcome) การนานโยบายไปสการปฏบต การ

ประเมนผลนโยบาย การใชเชงปรมาณสาหรบการวเคราะหนโยบายสาธารณะทดกวา และ

การศกษาถงรายละเอยดของแตละนโยบายสาธารณะ (substantive areas) เชน นโยบาย

ทางการศกษา นโยบายสาธารณะสข นโยบายทางการเกษตร

The New Public Management

These ideas were first crystallized and popularized in the United States by David

Osborne and Ted Gaebler’s best-selling book, Reinventing Government (1992; see also

Osborne and Plastrik 1997). Drawing on the experiences of other countries, especially

New Zealand, as well as experiences at the state and local level in America, Osborne

and Gaebler, a journalist and a former city manager, provided a number of now-familiar

“principles” through which “public entrepreneurs” might bring about massive

governmental reform, ideas that remain at the core of the New Public Management:

1. Catalytic Government, Steering Rather than Rowing: Public entrepreneurs

move beyond existing policy options, serving instead as catalysts within their

communities to generate alternate courses of action. They choose to steer, recognizing

a wide range of possibilities and striking a balance between resources and needs,

rather than rowing, concentrating on a single objective. Those who steer define their

future, rather than simply relying on traditional assumptions (Osborne and Gaebler

1992,35).

2. Community-Owned Government, Empowering Rather than Serving: Public

entrepreneurs have learned that past efforts to serve clients produced dependence, as

To be edited

 

opposed to economic and social independence. Rather than maintain this approach,

these entrepreneurs shift ownership of public initiatives into the community. They

empower citizens. Neighborhood group, and community organizations to be the sources

of their own solutions (Osborne and Gaebler 1992, 52)

3. Competitive Government, Injecting Competition into Service Delivery: Public

entrepreneurs have recognized that attempting to provide every service not only places

a drain on public resources but also causes public organizations to overextend their

capabilities, thus reducing service quality and effectiveness. These entrepreneurs

counter this trend by fostering competition among public, private and nongovernmental

service providers. The results are greater efficiency, enhanced responsiveness, and an

environment that rewards innovation (Osborne and Gaebler 1992, 80-83).

4. Mission-Driven Government, Transforming Rule-Driven Organizations: Public

entrepreneurs have seen how excessive rule-making in bureaucratic organizations

stifles innovation and limits government performance. Such rule-making is further

supported by rigid systems of budgeting and human resources. In contrast, public

entrepreneurs focus first on the mission of the group- what the organization strives for

internally and externally. Then, the buget, human resources and other systems are

designed to reflect the overall mission (Osborne and Gaebler 1992,110).

5. Results-Oriented Government, Funding Outcomes, Not Inputs: Public

entrepreneurs believe that government should be dedicated to achieving substantive

public goals, or outcomes, as opposed to concentrating strictly on controlling the public

resources expended in doing the job. Current evaluation and reward systems focus

mainly on fiscal efficiency and control, rarely asking what impacts were gained from

each public initiative. Public entrepreneurs transform these systems to be more results

oriented-that is, accountability based on government performance (Osborne and

Gaebler 1992, 140-141).

6. Customer-Driven Government, Meeting the Needs of the Customer, Not the

bureaucracy: Public entrepreneurs have learned from their private sector counterparts

that unless one focuses on the customer, the citizen will never be happy. Since

To be edited

 

legislative bodies provide most public resources to government agencies, these

agencies operate completely blind of their customer base. They function according to

their own priorities, and those demand of them by funding sources, instead of what they

customers actually need. Public entrepreneurs stand this system on its head, serving

the customer first (Osborne and Gaebler 1992,166-167)

7. Enterprising Government, Earning Rather than Spending: Public

entrepreneurs face the same fiscal constraints as their traditional counterparts, but the

difference is in the way they respond. Rather than raise taxes or slash public programs,

public entrepreneurs find innovative ways to do more with less. By instituting the

concept of profit motive into the public realm-for example, relying on charges and fees

for public services and investments to fund future initiatives-public entrepreneurs are

able to add value and ensure results, even in tight financial times (Osborne and Gaebler

1992, 203-206)

8. Anticipatory Government, Prevention Rather than Cure: Public entrepreneurs

have grown tired of funneling resources into programs to resolve public problems.

Instead, they believe the primary concern should be prevention, stopping the problem

before it ever occurs. Government in the past prided itself on service delivery-on being

able to put forth initiatives aimed at curing public ills. However, as the problems in

postindustrial society became more complex, government lost its capacity to respond.

By returning to prevention, public organizations will be more efficient and effective for

the future(Osborne and Gaebler 1992, 219-221)

9. Decentralized Government, from Hierarchy to Participation and Teamwork:

Public entrepreneurs appreciate the role centralized organizations served in the

industrial age. These institutions represented the first steps toward professionalization in

the field of public administration. Yet, the age of the hierarchical institution has passed.

Advances in information technology, improved communications systems and increases

in workforce quality have brought in a new age of more flexible, team-based

organizations. Decision-making has been extended throughout the organization-placed

in the hands of those who can innovate and determine the high-performance course

(Osborne and Gaebler 1992, 250-252).

To be edited

 

10. Market-Oriented Government, Leveraging Change Through the Market:

Public entrepreneurs respond to changing conditions not with traditional approaches,

such as attempting to control the entire situation, but rather with innovative strategies

aimed at shaping the environment to allow market forces to act. Each jurisdiction-

whether a nation, a state , or a local community- represents a market, a collection of

people, interests, and social and economic forces. Public entrepreneurs realize that

these markets remain beyond the control of any single political body. So their strategy

centers on structuring the environment so that the market can operate most effectively,

thus ensuring quality of life and economic opportunity (Osborne and Gaebler 1992, 280-

282).

New Public Service:

- Emphasizes the importance of putting the public interest at the center of

government service.

- Believes that defining & realizing the public interest is one of the basis reasons

for government to exist at all.

- Believes that government should create ways for citizens to work together to

develop a joint sense of what the public interest is

- Should help citizens to learn each other’s interests to develop a broader sense

of community

What is public service?

- A moral and ethical standard her decision making (Normative decision) it is an

ethical concept “When something is good for the public that is” theorists of citizenship,

community and civil society, organizational humanism and the new public

administration, and post modernism have helped to establish a climate in which it makes

sense today to talk about a New Public Service. Though we acknowledge that

differences, even substantial differences, exist in these various viewpoints, we would

To be edited

 

suggest there are also similarities that distinguish the cluster of ideas we call the New

Public Service from those associated with the New Public Management and the Old

Public Administration. Moreover, there are a number of practical lessons that the New

Public Service suggests for those in public administration.

1. Serve Citizens, Not Customers: The public interest is the result of a dialogue

about shared values rather than the aggregation of individual self-interests. Therefore,

public servants do not merely respond to the demands of “customers,” but rather focus

on building relationships of trust and collaboration with and among citizens.

2. Seek the Public Interest: Public administrator must contribute to building a

collective, shared notion of the public interest. The goal is not to find quick solutions

driven by individual choices. Rather, it is the creation of shared interests and shared

responsibility.

3. Value Citizenship over Entrepreneurship: The public interest is better

advanced by public servants and citizens committed to making meaningful

contributions to society than by entrepreneurial managers acting as if public money

were their own.

4. Think Strategically, Act Democratically: Policies and programs meeting

public needs can be most effectively and responsibly achieved through collective efforts

and collaborative processes.

5. Recognize that Accountability Is Not Simple: Public servants should be

attentive to more than the market; they should also attend to statutory and constitutional

law, community values, political norms, professional standards, and citizen interests.

6. Serve Rather than Steer: It is increasingly important for public servants to use

shared, value-based leadership in helping citizens articulate and meet their shared

interests rather than attempting to control or steer society in new directions.

7. Value People, Not Just Productivity: Public organization and the networks in

which they participate are more likely to be successful in the long run if they are

operated through processes of collaboration and shared leadership for all people.

To be edited

 

บทท 7 ความหมายและความสาคญของนโยบายสาธารณะ

ความหมายของนโยบายสาธารณะ 1) นยามของนโยบายสาธารณะจะตองเชอมโยงระหวางนโยบายสาธารณะกบการ

กระทาใหบรรลเปาหมาย มากกวาการกาหนดใหเปนไปตามโอกาสทจะเปนไปได นโยบาย

สาธารณะภายใตระบบการเมองสมยใหมมไดเสนอขนลอยๆ แตถกกาหนดขน เพอบรรลเปาหมาย

ทเฉพาะเจาะจงหรอกอใหเกดผลลพธทชดเจน (accomplish specified goal or produce

definite results) ถงแมวานโยบายสาธารณะจะไมประสบความสาเรจเสมอไปกตาม แตขอเสนอ

นโยบายสาธารณะอาจเปนแนวความคดทเปนประโยชนในฐานะทเปนสมมตฐานทจะนาไปสการ

กระทาทเฉพาะเจาะจง เพอบรรลเปาหมายเฉพาะอยางใดอยางหนง อาทเชน เพอการเพมรายได

แกเกษตรกร รฐบาลอาจใหการอดหนนการเกษตร และการควบคมการผลต เพอมใหผลผลตลน

ตลาด โครงการนอาจชวยใหเกษตรบางสวนไดรบรายไดเพมขน แตมใชเกษตรกรทงหมด 2) นโยบายสาธารณะประกอบดวยจานวนชด (Courses) หรอแบบแผน (patterns)

ของการกระทาทดาเนนการโดยหนวยงานของรฐอยางตอเนองมากกวาการแบงแยกหรอการใชดลยพนจตดสนใจเฉพาะกรณ นโยบายสาธารณะครอบคลมไมเพยงแตการตดสนใจ

ผานกฎหมายหรอการกาหนดระเบยบสาหรบกรณบางกรณเทานน แตหมายความรวมถงการ

ตดสนใจทเปนผลผลตตามมาโดยมงทจะกอใหเกดการบงคบใช (enforcement) ใหเปนไปตาม

ระเบยบทกาหนดไวอาทเชน นโยบายเกยวกบความปลอดภยและสขภาพในการประกอบ

อตสาหกรรมตามกฎหมายป ค.ศ. 1970 ของสหรฐอเมรกา มไดกาหนดขนเพอใหเปนไปตาม

พระราชบญญตสขภาพและความปลอดภยตามวชาชพ ค.ศ. 1970 แตเปนการพจารณากาหนด

ขนเพอสงเสรมใหการปฏบตเปนไปโดยสมบรณโดยการออกกฎระเบยบการบรหาร การตความ

การตดสนใจของตลาการ และการประยกตใชใหสอดคลองกบสถานการณเฉพาะโดยตรง 3) นโยบายสาธารณะเกดขนเพอตอบสนองตอความตองการนโยบาย (policy

demand) ของประชาชน หรอตอผท อางถงสงท ตองกระทาหรอไมกระทา ตอประเดนสาธารณะบางประเดนท นาเสนอโดยเอกชนอนๆ ตวแทนกลมผลประโยชน หรอขาราชการหนวยอนๆ ตอขาราชการหรอหนวยงานของรฐท รบผดชอบในแตละเรองใหเกดการกระทาตามขอเรยกรอง คาประกาศนโยบาย ในลกษณะหนงกคอการแสดงออกทเปน

ทางการ หรอการระบความชดเจนของนโยบายสาธารณะรปธรรมของคาประกาศเหลาน ไดแก

พระราชบญญต มตคณะรฐมนตร พระราชกาหนด กฎกระทรวง ระเบยบปฏบต หรอความเหนของ

ตลาการ รวมทงคาประกาศหรอคาปราศรยของผ นารฐบาลโดยระบถงความตงใจของรฐบาล

เปาหมายและสงทตองการกระทาใหปรากฏเปนจรง

To be edited

 

4) นโยบายสาธารณะเกยวของกบสงท รฐบาลจะตองกระทาจรงๆ มใชแตเพยง

เรองทตงใจจะกระทา หรอสงท รฐบาลเพยงแตพดวาจะกระทาเทานน ในประเดนนจะ

พจารณาหรอใหความสนใจเกยวกบผลลพธจากการกระทาของรฐบาลเปนสาคญ เพราะถาไมม

การกระทากจะไมมผลลพธเกดขนแตอยางใด 5) นโยบายสาธารณะอาจมลกษณะทางบวกหรอทางลบกได (positive or negative)

กลาวคอ นโยบายบางนโยบายอาจกาหนดขนเพอแกไขปญหาของประชาชนใหบรรลผล อาทเชน

นโยบายกาจดขยะโดยใชเตาเผาปลอดมลพษ เปนตน ลกษณะนโยบายเชนนถอเปนนโยบาย

ทางบวก แตในบางกรณหนวยงานของรฐอาจตดสนใจไมกระทาอะไรเลย ทงๆ ทเปนเรองทควรจะ

กระทา อาทเชน การกาหนดใหเทศบาลทกเขตตองจดทาหรอเตรยมแผนจดทาระบบบาบดนาเสย

ในชมชนเทศบาล เปนตน การไมกระทาดงกลาวถอเปนนโยบายทางลบ เพราะจะทาใหเกดผล

กระทบตอคณภาพสงแวดลอมของชมชนเทศบาลทงในปจจบนและอนาคตมากขน

นโยบายสาธารณะในฐานะทเปนนโยบายทางบวก โดยทวไปจะปรากฏในลกษณะ

ของกฎหมายหรอคาสงทชอบดวยกฎหมาย อาทเชน กฎหมายภาษอากร กฎหมายควบคมการ

นาเขาสนคา และกฎหมายควบคมความเรวของรถยนตบนทางดวน เปนตน หากผ ใดฝาฝน

กฎหมายเหลาน จะตองถกปรบหรอลงโทษ ซงหมายความวา นโยบายสาธารณะมผลบงคบให

ประชาชนปฏบตตามกฎหมายในขณะทเอกชนไมมอานาจดงกลาว

Kenneth Prewitt และ Sidney Verba (1983: 652- 653) ใหทศนะเกยวของกบนโยบาย

สาธารณะไววา นโยบายสาธารณะ คอ พนธะสญญา ระยะยาวในการดาเนนกจกรรมอยางเปน

แบบแผนของรฐบาล โดยมงถงสงทรฐบาลกระทาจรงมากกวาสงทรฐบาลพด Prewitt และ Verba

เหนวา เพอการทาความเขาใจตอนโยบายสาธารณะอยางชดเจน ประชาชนจะตองตดตามการ

บญญตกฎหมายของฝายนตบญญตอยางใกลชด รวมทงกฎกระทรวงและระเบยบปฏบตตางๆ ท

ฝายบรหารนามาใชในการนานโยบายไปปฏบตใหปรากฏเปนจรงในกรณเฉพาะของกฎหมายแต

ละกรณ ซงแตละขนตอนลวนมความสาคญทงสน ดงตวอยางตอไปน

1) ขนตอนของการบญญตกฎหมาย : ฝายนตบญญตผานพระราชบญญตควบคม

มลพษในเขตชมชน

2) ขนตอนการบรหาร : หนวยควบคมมลพษจะตองกาหนดกฎระเบยบ และแนวทาง

ปฏบต เพอใหกฎหมายมลกษณะเฉพาะเจาะจง โดยตองระบใหชดเจนวา ในอากาศจะมปรมาณ

ฝ นไดเทาไร และจะใหเวลานานเทาใดแกผ ทาใหเกดมลพษทจะปฏบตใหเปนไปตามกฎหมาย

3) ขนตอนการปฏบต : เจาหนาทจะตองจดหาเครองมอและอปกรณสาหรบตรวจสอบ

ปรมาณฝ นในอากาศในพนททกาหนด ถาผลไมเปนไปตามมาตราฐานทกฎหมายกาหนดเจาหนาท

To be edited

 

การวเคราะหองคประกอบของความหมายนโยบายสาธารณะ จากการศกษาความหมายของนโยบายสาธารณะ จากแนวความคดของนกวชาการตางๆ

ดงไดกลาวมาแลว สามารถจาแนกลกษณะทเปนองคประกอบสาคญของนโยบายสาธารณะได

ดงตอไปน (สมบต ธารงธญวงค)

- เปนกจกรรมทรฐบาลเลอกทจะกระทาหรอไมกระทา

- เปนการใชอานาจของรฐในการจดสรรกจกรรมเพอตอบสนองคานยมของสงคม

- เปนการใชอานาจในการกาหนดนโยบายสาธารณะไดแก ผ นาทางการเมอง

ฝายบรหาร ฝายนตบญญต พรรคการเมอง สถาบนราชการ ขาราชการและประมขของประเทศ

- กจกรรมทรฐบาลเลอกทจะกระทาตองเปนชดของการกระทาทมแบบแผน

ระบบและกระบวนการอยางชดเจน เปนการกระทาทมการสานตออยางสมาเสมอ และตอเนอง

- กจกรรมทรฐบาลเลอกทจะกระทาตองมเปาหมาย วตถประสงคหรอ

จดมงหมายเพอตอบสนองความตองการของประชาชนจานวนมาก

- เปนกจกรรมทตองกระทาใหปรากฏเปนจรง มใชเปนเพยงการแสดงเจตนารมณ

หรอความตงใจทจะกระทาดวยคาพดเทานน

- กจกรรมทเลอกกระทาตองมผลลพธในการแกไขปญหาทสาคญของสงคม ทง

ปญหาความขดแยงหรอความรวมมอของประชาชน

- เปนการตดสนใจทจะกระทาเพอผลประโยชนของประชาชนจานวนมากมใชการ

ตดสนใจเพอประโยชนเฉพาะบคคล และเปนชดของการตดสนใจทเปนระบบมใชการตดสนใจแบบ

เอกเทศ

- เปนการเลอกทางเลอกทจะกระทา โดยพจารณาจากผลการวเคราะหทางเลอก

ทเหมาะสมทสด ทงทางการเมอง เศรษฐกจ และสงคม

- เปนกจกรรมทเกดจากการตอรองหรอประนประนอมระหวางกลมผลประโยชน

ทเกยวของ

- เปนกจกรรมทครอบคลมทงกจกรรมภายในประเทศและระหวางประเทศ

- กจกรรมทรฐบาลเลอกทจะกระทาหรอไมกระทา อาจกอใหเกดผลทงทางบวก

และทางลบตอสงคม

- เปนกจกรรมทชอบดวยกฎหมาย

To be edited

 

ความสาคญของนโยบายสาธารณะ จากการศกษาความหมายของนโยบายสาธารณะจะเหนไดวานโยบายสาธารณะม

ความสาคญทงตอผ กาหนดนโยบายและตอประชาชน กลาวคอ

ประการแรก ความสาคญตอผ กาหนดนโยบาย สวนใหญผ ทตองรบผดชอบตอการ

กาหนดนโยบายบรหารประเทศกคอ รฐบาล หากรฐบาลกาหนดนโยบายทสอดคลองกบความ

ตองการของประชาชน ทงในดานคานยมของสงคมและการดารงชวตอยางมคณภาพของ

ประชาชนจะทาใหรฐบาลไดรบความศรทธาเชอถอจากประชาชน โดยเฉพาะอยางยงถารฐบาล

สามารถนานโยบายไปปฏบตใหประสบความสาเรจอยางมประสทธผล (effectiveness) และม

ประสทธภาพ (efficiency) จะยงทาใหรฐบาลไดรบการยอมรบและความนยมจากประชาชนอยาง

กวางขวาง

ประการทสอง ความสาคญตอประชาชน เนองจากนโยบายสาธารณะเปนผลผลตทาง

การเมอง เพอตอบสนองความตองการของประชาชน ดงนน ประชาชนจงสามารถแสดงออกซง

ความตองการของตน ผานกลไกตางๆ ทางการเมอง อาทเชน ผานพรรคการเมอง ผานกลมอทธพล

และผลประโยชน ผานระบบราชการ ผานนกการเมอง ผานฝายบรหารและฝายนตบญญต เปนตน

ความตองการ (demands) และการสนบสนน (supports) ของประชาชนจะถกนาเขาสระบบ

การเมอง (political system) ไปเปนนโยบายสาธารณะ เมอนโยบายสาธารณะถกนาไปปฏบตและ

ปรากฏผลลพธตามเปาประสงคทพงปราถนาจะทาใหประชาชนไดรบความพอใจ และสงผลตอการ

มคณภาพชวตทดของประชาชน (feed back) จะทาใหประชาชนเชอมนและศรทธาตอการ

บรหารงานของรฐบาลมากยงขน

1. เปนเครองมอสาคญในการกาหนดทศทางการพฒนาประเทศ แนวทางการ

พฒนาประเทศจะมทศทางอยางไร เนนหนกดานไหน ลวนขนอยกบนโยบายของรฐบาลแตละ

รฐบาลเปนสาคญ ในอดตบางประเทศถงกบมนโยบายปดประเทศ ไมตองการทจะมความสมพนธ

กบประเทศใด ตองการใหประเทศของตนและประชาชนของตนดารงอยอยางโดดเดยว ปลอดจาก

การแทรกแซงของอทธพลภายนอก นโยบายดงกลาวจะสงผลกระทบตอความกาวหนาของประเทศ

เปนอยางมาก 2. เปนเครองมอของรฐบาลในการตอบสนองความตองการของประชาชน

โดยทวไปประชาชนในฐานะสมาชกของประเทศมหนาทและพนธะผกพนทจะตองอทศตนเพอ

ประเทศดวยสวนหนง อาทเชน การตองเปนทหารรบใชชาต หรอการทประชาชนทมรายไดตองเสย

ภาษใหแกรฐ เมอประชาชนมสวนสาคญทจะตองรบผดชอบตอประเทศดงน จงเปนหนาทของ

รฐบาลดวยเชนกนทจะตองกาหนดนโยบายในการตอบสนองความตองการของประชาชน อาทเชน

To be edited

 

3. เปนเครองมอของรฐบาลในการแกไขปญหาทสาคญของประชาชน ระดบความ

รนแรงและลกษณะของปญหาในแตละประเทศลวนมความแตกตางกน แตทกประเทศรฐบาลทด

จะตองใหความสนใจในการแกไขปญหาของประชาชน โดยเฉพาะปญหาทสาคญจะตองไดรบ

ความสนใจในการแกไขเปนลาดบตนๆ อาทเชน ปญหาความยากจนของประชาชนสวนใหญ หาก

รฐบาลบรหารประเทศและสงผลใหคนสวนนอยมงคงแตคนสวนใหญยากจน ดงสภาพทเรยกวาผล

การพฒนากอใหเกดสภาพ “รวยกระจก จนกระจาย” ปรากฏการณเชนนกอใหเกดอนตรายตอ

เสถยรภาพของประเทศในอนาคตเปนอยางยง

4. เปนการใชอานาจของรฐบาลเพอจดสรรคานยมทางสงคม โดยทวไปการกาหนด

นโยบายสาธารณะของรฐบาลจะมสวนเกยวกบสทธมนษยชน รฐบาลจะตองกาหนดนโยบาย

คมครองสทธมนษยชน และจะกาหนดนโยบายใดๆ ทมลกษณะละเมดสทธมนษยชนมได หรอ

นโยบายเกยวกบความเสมอภาคระหวางบรษและสตร ในประเทศทเนนคานยมของความเสมอ

ภาคระหวางบรษและสตร รฐบาลจะกาหนดนโยบายใดๆ ทละเมดคานยมดงกลาวมได อาทเชน

นโยบายเกยวกบการดารงตาแหนงสาคญในหนวยราชการจะตองกาหนดใหทงบรษและมโอกาส

เสมอภาคกนจะกาหนดใหดารงตาแหนงไดเฉพาะบรษมได หรอนโยบายเกยวกบการทาแทงเสร จะ

กาหนดขนไดเฉพาะในสงคมทมไดมขอจากดทางศาสนาเทานน

5. เปนเครองมอของรฐบาลในการสงเสรมความเปนธรรมในสงคม ความเปนธรรม

ในสงคมเปนอดมการณทสาคญของระบบการเมองสมยใหม กลาวคอ นโยบายใดๆ ของรฐบาล

จะตองมจดมงหมายในการสรางความเปนธรรมในสงคม ทงทางเศรษฐกจ สงคม และทาง

การเมอง

ในทางเศรษฐกจ รฐบาลจะตองยกเลกนโยบายทคมครองการผกขาดทางเศรษฐกจและ

สงเสรมใหมการแขงขนอยางเสร เพอสรางความเปนธรรมทางเศรษฐกจ เปนการเปดโอกาสให

ประชาชนสามารถแขงขนทางเศรษฐกจอยางเสร จะสงผลใหการผลตและการบรการทางเศรษฐกจ

มคณภาพมากยงขน และเปนกลไกสาคญในการขจดสภาพ “รวยกระจก จนกระจาย” ของ

ประชาชนไดอกทางหนง

ในทางสงคม รฐบาลจะตองสงเสรมใหประชาชนมโอกาสไดรบสวสดการจากรฐบาลอยาง

เสมอภาคและเทาเทยมกนทงในเรองการศกษา สาธารณะสข การประกนสงคม การประกนการ

จางงาน และบาเหนจบานาญหลงเกษยณอาย โดยยดหลกวาประชาชนททางานและเสยภาษให

รฐจะตองไดรบสวสดการดงกลาวอยางเสมอภาค โดยไมจากดอยเฉพาะบคคลกลมใดกลมหนง

เปนตน

To be edited

 

ในทางการเมอง รฐบาลจะตองสงเสรมใหประชาชนมสทธและเสรภาพทางการเมองอยาง

เสมอภาค โดยไมจากดเรองเพศ ศาสนา เชอชาต หรอสผว หรอความเปนธรรมในกระบวนการ

ยตธรรม ประชาชนทกคนจะตองไดรบการคมครองจากกฎหมายอยางเสมอภาคเทาเทยมกนโดย

ไมมขอจากดเรอง ฐานะทางเศรษฐกจ ฐานะทางสงคม หรอฐานะทางการเมอง 6. เปนเครองมอของรฐบาลในการสงเสรมความเสมอภาคในโอกาสแกประชาชน

โดยธรรมชาตมนษยเกดมามความสามารถไมเทาเทยมกน บางมความสามารถทางวทยาศาสตร

หรอคณตศาสตร บางมความสามารถในทางศลปศาสตร ความแตกตางในเรองความสามารถ เปน

ผลมาจากความแตกตางในพนธกรรม ซงมนษยไมสามารถจะควบคมใหมนษยดวยกนมพนธกรรม

เหมอนกนได แตการทมนษยมความสามารถแตกตางกนโดยธรรมชาต มไดหมายความวามนษยท

มความสามารถบางอยางเทานนจงจะมโอกาสประสบความสาเรจในชวตได หากรฐบาลกาหนด

นโยบายสงเสรมใหประชาชนไดรบโอกาสอยางเทาเทยมกนทจะพฒนาความสามารถตามความ

ถนดของตนประชาชนทมความสามารถแตกตางกน ยอมมโอกาสประสบความสาเรจในการ

ดารงชวตไดทงสน

7. เปนเครองมอของรฐบาลในการกระจายรายไดใหแกประชาชน ภารกจสาคญ

ของรฐบาลในการบรหารประเทศประการหนง คอ การกระจายรายไดในหมประชาชนอยางเปน

ธรรมเปาประสงคการพฒนาประเทศทพงปรารถนา คอ ทาใหประชาชนสวนใหญไดรบประโยชน

จากผลการพฒนาอยางเปนธรรมและกวางขวาง ทงนเพอขจดชองวางระหวางคนรวยและคนจนให

หมดไปหรอลดชองวางใหเหลอนอยทสด ลกษณะโครงสรางฐานะของประชากรทพงปรารถนา และ

สามารถทาใหเปนไปไดคอ ลกษณะรปสเหลยมขาวหลามตด ซงสะทอนใหเหนวา มคนรวยและคน

จนจานวนนอย แตคนสวนใหญคอคนชนกลาง ลกษณะนจะปรากฏอยในประเทศทพฒนาแลว

โดยทวไป สวนโครงสรางฐานะของประชากรแบบสามเหลยมหนาจว ซงสะทอนใหเหนวามคนรวย

จานวนนอยและคนจนจานวนมากเปนลกษณะทไมพงปรารถนา จะปรากฏใหเหนในหมประเทศ

ดอยพฒนาหรอกาลงพฒนา สวนโครงสรางฐานะของประชากรแบบอดมคต คอ ประชากรมฐานะ

ทางเศรษฐกจเสมอภาคเทาเทยมกน ไดแก ลกษณะโครงสรางแบบสเหลยมจตรส ซง Carl Mark

นาเสนอไวในระบอบการปกครองแบบคอมมวนสต ในทางอดมคตถอวา เปนโครงสรางทพง

ปรารถนาทสด แตไมสามารถกระทาใหปรากฏเปนจรงในสงคมโลกได

To be edited

 

8. เปนเครองมอของรฐบาลในการกระจายความเจรญไปสชนบท ในสงคมทม

ความแตกตางกนมากระหวางชมชนเมองและชมชนชนบท รฐบาลจะตองกาหนดนโยบายในการ

กระจายความเจรญไปสชนบทใหนอยลงและเพอลดการเคลอนยายของประชาชนจากชมชนชนบท

เขาสเมอง นโยบายการกระจายอานาจทางการเมอง การปกครอง การบรหารและการคลง เพอให

ประชาชนในชนบทสามารถกาหนดแนวทางการบรหารการพฒนา และการพงตนเองไดอยางเปน

รปธรรม ปจจยดงกลาวจะไปสชนบท ทาใหชนบทเปนศนยกลางการผลตและการบรการทสามารถ

พงตนเองได ความสาเรจจากนโยบายดงกลาวจะสงผลใหการเคลอนยายของประชากรจากชม

ชนบทสชนบท จงมความสาคญอยางยงตอการลดความเปนเอกนคร (primate city) ของชมชม

เมองหลกของประเทศ

9. เปนเครองมอของรฐบาลในการพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลย การพฒนา

ประเทศใหมสมรรถนะในการปกปองตนเองจากการเอารดเอาเปรยบของตางประเทศทสาคญ

ประการหนง คอ การพฒนาวทยาศาสตรและเทคโนโลย เพราะการพฒนาวทยาศาสตรและ

เทคโนโลยเปนรากฐานสาคญของการพฒนาการผลต ทงการผลตสนคาและบรการ และเปนการ

ผลตทกอใหเกดมลคาเพมสง จะทาใหประชาชนไดรบผลตอบแทนจากการผลตในระดบสง ทาใหม

รายไดดและมคณภาพชวตสง นอกจากนยงชวยรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจของประเทศทาให

ลดการขาดดลการคาและดลบรการ หรอถาพฒนาถงระดบทกาวหนาทดเทยมกบประเทศทม

ศกยภาพทางวทยาศาสตรและเทคโนโลย จะสงผลใหไดเปรยบทงดลการคาและดลบรการเปนการ

เพมความมงคงใหกบประเทศชาตและประชาชนสมดงเปาประสงคทปรารถนา

To be edited

 

10. เปนเครองมอของรฐบาลในการอนรกษสงแวดลอม ปจจบนปญหาสงแวดลอม

เปนปญหาทสงคมโลกใหความสนใจเอาใจใสมากขนแมรฐบาลบางประเทศจะไมใหความสนใจแต

อาจจะถกกดดนจากประเทศมหาอานาจใหสนใจจดหามาตราการการปองกนรกษาและอนรกษ

สงแวดลอม มฉะนนจะถกแซงซนทางเศรษฐกจ เปนตน ในขณะเดยวกนในประเทศทมชนชนกลาง

มากขน ประชาชนกลมนจะเพมการเรยกรองตอรฐบาลใหสนใจตอการอนรกษสงแวดลอมดวยการ

กาหนดนโยบายและมาตราการตางๆ เพอสงเสรมการอนลกษสงแวดลอมและเพอควบคมมลพษ

ทงทางอากาศและทางนา นอกจากนอาจจะมองคการเอกชน (NGO) ททากจกรรมอนเกยวกบการ

อนรกษสงแวดลอมโดยเฉพาะมากขน และอาจมบทบาทในการคดคานโครงการของรฐบาลทจะ

สงผลกระทบตอสงแวดลอมอกดวย

ประเภทของนโยบายสาธารณะ

นโยบายมงเนนขอบเขตเฉพาะดาน และนโยบายมงเนนสถาบนทกาหนดนโยบาย

การจาแนกประเภทของนโยบายโดยใชขอบเขตเฉพาะดานของนโยบาย (Sectoral

Policies) และทสถาบนกาหนดนโยบาย (Institutional Policies) เปนเกณฑในการวเคราะหนน

เปนแนวทางการจาแนกประเภททใชกนมานาน เพราะทาใหเขาใจงายและไมมความยงยาก

ซาซอนแตเกณฑดงกลาวอาจไมสะทอนถงคานยมของผตดสนใจนโยบายหรอคานยมของผ มสวน

ไดเสยกบนโยบายอยางชดเจน ซงจะไดนโยบายดงกลาวแตละประเภทดงน

นโยบายมงเนนขอบเขตเฉพาะดาน (Sectoral Policies) ดงทไดกลาวแลววาการ

จาแนกประเภทของนโยบายโดยใชขอบเขตเฉพาะดานของนโยบายเปนเกณฑในการวเคราะหเปน

แนวทางทนยมใชกนมานาน หากพจารณาจากการแถลงนโยบายของรฐบาลตางๆของไทยตอ

รฐสภา จะเหนไดอยางชดเจนวารฐบาลไทยแทบทกรฐบาลจะนาเสนอนโยบายโดยใชขอบเขต

เฉพาะดานของนโยบายเปนเกณฑตลอดการจาแนกนโยบายในลกษณะน มลกษณะสาคญหลาย

ประการ ไดแก

ประการแรก ความครอบคลมของนโยบาย จะเหนไดวารฐบาลจะกาหนดนโยบาย

ครอบคลมเปาประสงคของรฐบาลทกดาน โดยเฉพาะนโยบายดานตางๆ ทรฐบาลพงกระทา หรอ

นโยบายดานตางๆ ทรฐบาลโดยทวไปกระทากน

To be edited

 

ประการทสอง ความชดเจนของมาตราการในนโยบายแตละดาน นอกจากนโยบายจะ

จาแนกนโยบายออกเปนดานตางๆ อยางครอบคลมแลว หากพจารณาในสาระของนโยบายแตละ

ดานของรฐบาลมความเปนรปธรรมสามารถนาไปปฏบตใหปรากฏเปนจรงได

ประการทสาม การแสดงเจตจานงเพอนาไปสการปฏบต ถงแมวาการกาหนดนโยบาย

ของรฐบาลโดยการจาแนกเปนดานตางๆ อยางครอบคลม และนโยบายแตละดานประกอบดวย

มาตราการทเปนรปธรรม เพอสรางความเชอมนใหประชาชนเหนวาสามารถนาไปปฏบตใหเปนจรง

ได

ประการท สดทาย หลกประกนสาหรบการนานโยบายไปปฏบตใหปรากฏเปนจรงคอ

จะตองเปนนโยบายทมองคการรบผดชอบโดยตรง ถานโยบายดานใดมองคการรองรบเพอการนา

นโยบายไปปฏบตอยพรอมแลว รฐบาลเพยงแตจดสรรทรพยากรทเหมาะสมใหกทาใหมนใจไดวา

นโยบายนนจะถกนาไปปฏบตอยางแทจรง สวนจะประสบความสาเรจตามเปาประสงคเพยงใด

ยอมขนอยกบปจจยตางๆ มากมาย โดยเฉพาะประสทธภาพขององคการทรบผดชอบและภาวะ

ผ นาของผ บรหารองคการเปนสาคญ สวนนโยบายใดทรฐบาลแถลงไว แตยงไมมหนวยงาน

รบผดชอบหากรฐบาลประสงคจะทาใหนโยบายปรากฏเปนจรง รฐบาลจะตองจดตงหนวยงาน

ขนมารบผดชอบใหเหมาะสม พรอมทงจดสรรทรพยากรทจาเปนทงงบประมาณ บคลากรและท

จาเปนตางๆ ใหพอเพยง หากไมมการดาเนนการดงกลาว นโยบายทรฐแถลงไวจะยงคงเปนเพยง

เจตจานงของรฐบาลเทานน และยงไมถอวาเปนนโยบายสาธารณะทแทจรงแตอยางใด เพราะ

ความหมายของนโยบายสาธารณะจะตองครอบคลมการนาไปปฏบตใหปรากฏเปนจรงดวย

(Friedrich, 1963)

นโยบายมงเนนสถาบนทกาหนดนโยบาย (Institutional Policies) การนานโยบายประเภท

น จะพจารณาจากสถาบนทมบทบาทในการกาหนดนโยบายเปนสาคญ อาทเชน สถาบนนต

บญญต สถาบนบรหารและสถาบนตลาการ เปนตน ซงจะไดกลาวโดยสรปดงตอไปน

สถาบนนตบญญต กลาวโดยทวสถาบนนตบญญตเปนสถาบนทมบทบาทในการกาหนด

นโยบายสาคญของประเทศ โดยนโยบายทงหมดจะปรากฏในรปพระราชบญญตตางๆ

กระบวนการบญญตกฎหมายอาจจะมความคาบเกยวกนระหวางสถาบนบรหารและสถาบนนต

บญญต กลาวคอ สถาบนบรหารอาจเปนผ เสนอรางพระราชบญญตใหเปนสถาบนนตบญญตให

ความเหนชอบ หรอสมาชกในสถาบนนตบญญตอาจรวมกนเสนอพระราชบญญตเพอขอความ

เหนชอบจากสถาบนนตบญญตกได แตกลาวโดยทวไปนโยบายทปรากฏในรปของพระราชบญญต

คอผลผลตของสถาบนนตบญญต ซงมลกษณะสาคญหลายประการดงน

To be edited

 

ประการแรก เปนนโยบายทมผลบงคบใชโดยนตนย ความสาคญของนโยบายทกาหนด

โดยสถาบนนตบญญตในรปพระราชบญญตตางๆ คอ จะมผลบงคบใชอยางชดเจน โดย

พระราชบญญตทกฉบบจะระบผ ใดเปนผ รบผดชอบในการปฏบตใหเปนไปตามพระราชบญญต

ประการทสอง การละเมดกฎหมายเปนความผด การกาหนดนโยบายในรปของ

พระราชบญญตของสถาบนนตบญญตนอกจากจะมผลบงคบใชตามกฎหมายแลว ในหลายกรณ

กฎหมายยงระบโทษแกผ ละเมดไวอยางชดเจนอกดวย แสดงใหเหนวานโยบายทปรากฏในรป

กฎหมายทบญญตโดยสถาบนนตบญญตมความเครงครดมากกวาถอยแถลงนโยบายของรฐบาล

ซงมผลในการควบคมใหประชาชนมความระมดระวงทจะไมกระทาละเมดกฎหมาย

ประการทสาม มความมนคงถาวร นโยบายทปรากฏในรปกฎหมายทบญญตไวโดย

สถาบนนตบญญตจะมลกษณะมนคงถาวร หรอมผลบงคบใชนานตราบเทาทไมมการแกไขหรอ

การยกเลก ซงตางจากถอยแถลงนโยบายของรฐบาลทอาจเปลยนแปลงไดตลอดเวลา หรอเปลยน

ทกครงทมการเปลยนรฐบาล เปนตน

ประการสดทาย ผลการพจารณาพระราชบญญตของสถาบนนตบญญตอาจสงผล

กระทบตอความอยรอดของรฐบาล ในประเทศทปกครองดวยระบอบประชาธปไตยแบบรฐสภา

หรอแบบควบอานาจ (fusion of power) หากรฐบาลเสนอกฎหมายสาคญตอสภาบนนตบญญต

สถาบนบรหาร โดยทวไปสถาบนบรหารหรอรฐบาลเปนสถาบนหลกทมหนาทในการ

กาหนดนโยบาย ถงแมวาถอยแถลงนโยบายของรฐบาลตอรฐสภาจะมลกษณะของการแสดง

เจตจานงของรฐบาลมากกวามผลบงคบใชในทางปฏบตโดยตรง ดงกรณของนโยบายทกาหนด

โดยสถาบนนตบญญต แตในความเปนจรงผ รเรมนโยบายสวนใหญทเสนอกฎหมายใหสถาบนนต

บญญตพจารณาคอรฐบาล

สถาบนตลาการ ลกษณะการกาหนดนโยบายสาธารณะของสถาบนตลาการจะปรากฏ

ในรปของการพพากษาคดของศาลฎกาเปนสวนใหญ ทงนเพราะถอวานโยบายใดๆ ของรฐบาลท

ปรากฏในรปของกฎหมาย หรอประกาศตางๆ หากมขอโตแยง และถกนาขนพจารณาในสถาบน

ตลาการ ตามขนตอนจนถงศาลฎกาซงถอวาการพพากษาตดสนของศาลฎกาถอเปนทสนสด ใน

กรณเชนนคาพพากษาตดสนของศาลฎกาจะถกนามาเปนบรรทดฐานในการชขาดการกระทาทม

ลกษณะทานองเดยวกน ดวยเหตนคาพพากษาตดสนของศาลฎกาจงมลกษณะเปนนโยบาย

สาธารณะทมหลกเกณฑชดเจน

To be edited

 

นโยบายมงเนนเนอหาสาระ และนโยบายมงเนนขนตอนการปฏบต

การจาแนกประเภทของนโยบายอกลกษณะหนงคอ นโยบายมงเนนเนอหาสาระของ

นโยบาย (Substantive Policies) และนโยบายมงเนนขนตอนการปฏบต (Procedural Policies)

นโยบายทงสองลกษณะมทงสวนทแสดงถงความแตกตางกนอยางชดเจนและสวนทเกยวของ

สมพนธกน ซงจะไดกลาวดงตอไปน (Anderson, 1994: 10-11)

นโยบายมงเนนเนอหาสาระ (Substantive Policies) ลกษณะสาคญของนโยบาย

ประเภทนจะเกยวของกบสงทรฐบาลกาลงจะกระทา กลาวคอ รฐบาลมเปาประสงคทจะกระทา

อะไร เพอตอบสนองความตองการของ ประชาชน สงทรฐบาลตดสนใจทจะกระทาอาจกอใหเกด

ผลประโยชน หรอตนทน ตอประชาชน หรออาจทาใหประชาชนกลมหนงกลมใดไดเปรยบหรอ

เสยเปรยบ ทงนโดยพจารณาจากเนอหาสาระของนโยบายทสงผลกระทบตอประชาชนทมสวนเปน

สาคญ

นโยบายมงเนนขนตอนการปฏบต (Procedural Policies) ลกษณะสาคญของการ

จาแนกนโยบายประเภทนจะตรงกนขามกบการจาแนกนโยบายโดยมงเนนเนอหาสาระของ

นโยบาย กลาวคอ นโยบายมงเนนขนตอนการปฏบต (procedural policies) จะเกยวของกบ

วธการในการดาเนนนโยบายวาจะดาเนนการอยางไร และใครจะเปนผ ดาเนนการ ดงนน นโยบาย

มงเนนขนตอนการปฏบต จะมลกษณะครอบคลมองคการทจะตองรบผดชอบการบงคบใชนโยบาย

โดยตองระบใหชดเจนวาขนตอนการบงคบใชนโยบายเปนอยางไร หนวยงานใดจะเปนผ รบผดชอบ

ในการบงคบใช และการบงคบใชดงกลาวมขนตอนการบงคบใชอยางไร ประกอบดวยกระบวนการ

และระเบยบขนตอนการปฏบต ใหมาตรการบรรลเปาประสงคอยางไร

นโยบายและการวางแผน

นโยบายสาธารณะ (public policy) คอ เครองมอสาคญของรฐบาลในการบรหารและ

พฒนาประเทศทงในทางสงคม เศรษฐกจและการเมอง แตนโยบายสาธารณะจะมความสมบรณก

ตอเมอไดรบการนาไปปฏบตใหปรากฏเปนจรง เพราะนโยบายสาธารณะมใชเปนสงทแสดง

เจตจานงหรอความตงใจของรฐบาลทจะกระทาหรอไมกระทาสงใดเทานน แตจะตองครอบคลมถง

การนาไปปฏบตใหปรากฏเปนจรงดวยในการนานโยบายของรฐบาลไปปฏบตใหปรากฏเปนจรง

อาจจาแนกได 2 ลกษณะ คอ

To be edited

 

ลกษณะแรก เปนการนานโยบายของรฐบาลไปปฏบตโดยหนวยงานทรบผดชอบสามารถ

ปฏบตไดทนทโดยไมตองจดทาแผนหรอการวางแผน (planning) รองรบ อาท การประกาศ

นโยบายลดภาษสรรพสามตสาหรบสนคาฟ มเฟอยและสนคาทกอใหเกดมลพษ 9 รายการ ในการ

ประชมคณะรฐมนตรวนพธท 21 พฤษภาคม 2540 เพอเปนมาตราการในการเพมรายไดให

เพยงพอตอการจดสรรงบประมาณประจาป 2541 (Bangkok Post, 1997 May 22: B1) นโยบายน

กรมสรรพสามตสามารถออกประกาศใหผผลตและผ จาหนายสนคาดงกลาวปฏบตตามไดทนทโดย

ไมตองทาการวางแผนรองรบการปฏบตแตอยางใด

ลกษณะทสอง เปนการนานโยบายของรฐบาลไปปฏบตโดยหนวยงานทรบผดชอบ

จะตองทาการวางแผนรองรบ อาจจะเปนระยะยาว เชน แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

ฉบบท 8 ซงสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เปนหนวยงานหลกท

รบผดชอบในการวางแผนและถอวาเปนแผนหลกหรอแผนกลยทธทมระยะเวลา 5 ป โดย

กาหนดให “คน” เปนศนยกลางของการพฒนา แผนดงกลาวจะตองสงไปใหหนวยงานทเกยวของ

ไดแก กระทรวง ทบวง และกรมตางๆ ทาการแปลงแผนเปนแผนประจาป อาจจะเปนแผนงาน

(programs) งาน (works) หรอโครงการ (projects) แลวแตความเหมาะสมของภารกจของแตละ

หนวยงาน(สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2539)

แผน (Plan) คอ รปธรรมของนโยบายทประกอบดวยมาตราการและกจกรรมตางๆ ททา

ใหการนานโยบายไปปฏบตปรากฏเปนจรง และแผนกคอ ผลผลตของการวางแผน (Planning) เมอ

แผนถกนาไปปฏบต ผปฏบตจะตองตรวจสอบวา มาตราการและกจกรรมตางๆ ทกาหนดไวในแผน

นนมความเหมาะสมหรอไม หรอกอใหเกดปญหาหรออปสรรคใดๆ บางในขณะนาไปปฏบต และ

ปญหาอปสรรคตางๆ เหลานนสามารถแกไขไดหรอไมและสงผลกระทบตอการบรรลเปาหมาย

เพยงใด การประเมนผลการนาแผนไปปฏบตจะทาใหทราบขอมลสาคญเพอนามาใชในการ

ปรบปรงการวางแผนใหมใหมความเหมาะสมยงขน หรออาจจาเปนจะตองปรบปรงนโยบายใหม

ความเหมาะสมตอการนาไปปฏบตใหบรรลเปาประสงคอยางมประสทธผลและประสทธภาพ

To be edited

 

ความสมพนธระหวางนโยบาย การวางแผนและแผน อาจแสดงใหเหนไดดงแผนภาพ

ประเภทของนโยบายสาธารณะ จาแนกประเภทตามลกษณะขอบเขตเฉพาะดาน 10 ดานไดแก ดานแรก นโยบายดานการเมอง

ดานทสอง นโยบายดานการบรหาร

ดานทสาม นโยบายดานเศรษฐกจ โดยรฐบาลจะดาเนนการ

ดานทส นโยบายดานตางประเทศ

ดานทหา นโยบายดานการศกษา โดยรฐบาลจะดาเนนการ

ดานทหก นโยบายดานสงคม

ดานทเจด นโยบายดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

ดานทแปด นโยบายดานวทยาศาสตรเทคโนโลย

ดานทเกา นโยบายดานความมนคง การรกษาความสงบเรยบรอย และความปลอดภยใน

ชวต และทรพยสน

ดานทสบ นโยบายดานการพฒนาภาคมหานคร

To be edited

87

 

Policy Cycle 1

• Problem Identification

• Program Development

• Program Implementation

• Program Evaluation

• Program Termination

Policy Cycle 2 • Policy Formation

• Policy Formulation

• Policy Adoption

• Policy Implementation

• Policy Evaluation

To be edited