บทท 2

แนวคด ทฤษฎและผลงานวจยทเกยวของ

การศกษาวจยเรอง “การนานโยบายไปปฏบตตามหลกธรรมาภบาลของราชการสวน

ภมภาคในจงหวดนครราชสมา” ผศกษาไดศกษาแนวคด ทฤษฎและผลงานวจยทเกยวของ

ตามลาดบ ดงตอไปน

แนวคดเกยวกบการนานโยบายไปปฏบต

แนวคดเกยวกบธรรมาภบาล

แนวคดเกยวกบการบรหารงานภาครฐแนวใหม

แนวคดเกยวกบการบรหารราชการสวนภมภาค

แนวคดเกยวกบการบรหารองคการ

ขอมลพนฐานและนโยบายการบรหารราชการจงหวดนครราชสมา

งานวจยทเกยวของ

แนวคดเกยวกบการนานโยบายไปปฏบต

ความหมายของการนานโยบายไปปฏบต (Public Policy Implementation)

William, Walter (1971, p. 144) ไดใหทศนะวา การนานโยบายไปปฏบต คอ ความพยายาม

ทจะตดสนความสามารถขององคการในการรวบรวมคนและทรพยากรในหนวยงานหนงและ

กระตนบคลากรใหปฏบตงานเพอบรรลวตถประสงคขององคการใหบรรลผลอยางมประสทธภาพ

และมประสทธผล

Pressman, Jeffrey L. & Widavsky, Aaron (1979, p.13) ไดเนนวา การนานโยบายไปปฏบต

หมายถง กระบวนการดาเนนงานของรฐบาลใหประสบความสาเรจตามวตถประสงคทกาหนด

ดงนน จงตองมนโยบายเกดขนกอนแลวจงมการนานโยบายไปปฏบตใหเกดผลลพธออกมา

Van Meter, Donald S. & Van Horn, Carl E. (1976, p. 103) ไดใหความหมายวา การนา

นโยบายไปปฏบต หมายถง การกระทาโดยคน หรอกลมของภาครฐและเอกชนทมงใหบรรล

วตถประสงคทกาหนดไวตามการตดสนใจของนโยบายกอนหนานน การกระทานมทงความ

พยายามครงเดยวทจะแปลงการตดสนใจไปสการปฏบต และความพยายามอยางตอเนองทจะทาให

เกดผลการเปลยนแปลงขนาดใหญ หรอทละนอยตามทกาหนดไวในการตดสนใจของนโยบาย

Bardach, Eugene (1980, p. 9) ไดกลาววา การนานโยบายไปปฏบต หมายถงกระบวนการ

ของกลยทธทแสดงการปฏสมพนธของกลมผลประโยชนทงหลายในอนทจะตอสเพอใหไดมาซง

15

การบรรลเปาหมายของกลมตน ซงเปาหมายทกลมเหลานตองการใหเกดขนอาจสอดคลองหรอไป

กนไดหรอไมไดกบเปาหมายตามอาณต

Mazmanian, Daniel A. & Sabatier, Paul A. (1989, pp. 20-21) ไดใหความคดเหนวา การ

นานโยบายไปปฏบตหมายถง การนาการตดสนใจกาหนดนโยบายทไดกระทาไว ซงอาจอยในรป

ของกฎหมาย ค าพพากษาของศาล คาสงของรฐบาลหรอคณะรฐมนตร ไปปฏบตใหประสบ

ความสาเรจ โดยมกระบวนการซงประกอบดวยขนตอนตาง ๆ ดงน คอ การพจารณาผลลพธทพง

ปรารถนาตามวตถประสงคของนโยบาย การยนยอมปฏบตตามของผทเกยวของ และการพจารณา

ผลกระทบทเกดขนจากการรบรของผต ดสนใจกาหนดนโยบาย และหนวยงานทนานโยบายไป

ปฏบต

สมพร เฟองจนทร (2539, หนา 157) ไดใหความหมายวา การนานโยบายไปปฏบต เปน

กระบวนการ เปนผลตอเนอง มาจากขนตอนการกาหนดนโยบาย มความตอเนอง นอกจากนน ยง

เปนกจกรรมทมการกาหนดเปาหมายไวลวงหนาวาตองการผลสดทายเปนเชนไร

มยร อนมานราชธน (2547, หนา 208) ไดใหความหมายวา การนานโยบายไปปฏบต

หมายถงการแปลงวตถประสงคทกาหนดไวในนโยบาย ซงอาจเปนกฎหมาย หรอคาสงของรฐบาล

หรอคณะรฐมนตรใหเปนแนวทาง/แผนงาน/โครงการ กจกรรมทเปนรปธรรม ประกอบดวย การ

จดหาทรพยากรตาง ๆ เพอดาเนนการใหสาเรจลลวงตามวตถประสงค การวางแผนโครงการเพอ

ตอบสนองวตถประสงคทกาหนด การออกแบบองคการ และการดาเนนงานใหเปนไปตามแนว

ทางการดาเนนงานโครงการทกาหนดไว

วรเดช จนทรศร (2554, หนา 16) กลาววา การนานโยบายไปปฏบตเปนการศกษาวา

องคการทรบผดชอบสามารถนาและกระตนใหทรพยากรทางการบรหารตลอดจนกลไกทสาคญทง

มวลปฏบตงานใหบรรลตามนโยบายทระบไวหรอไม แคไหน เพยงใดหรออกนยหนงการนา

นโยบายไปปฏบตจะใหความสนใจเกยวกบเรองของความสามารถทจะผลกดนใหการทางานของ

กลไกทงหมดสามารถบรรลผลลพธทไดตงเปาหมายเอาไว

จากแนวคดของนกวชาการทกลาวขางตน พอสรปคานยามไดวา การนานโยบายไปปฏบต

หมายถง กระบวนการจดการและประสานกจกรรมโดยบคคล หรอกลมบคคลเพอนาไปส

ความสาเรจตามเปาหมาย และวตถประสงคในการดาเนนนโยบายขององคการทไดกาหนดไว

ตวแบบการนานโยบายไปปฏบต (Policy Implementation Models)

การศกษาการนานโยบายไปปฏบตจากนกทฤษฎและตวแบบทสาคญตางๆ หรอ วธ

การศกษาการนานโยบายไปปฏบตโดยใชทฤษฎนรนย (Deductive Theory) มรายละเอยดทจะขอ

นาเสนอดงน

Van Meter, Donald S. & Van Horn, Carl E. (1975, pp. 445-488) ไดกลาวถงตวแบบ

กระบวนการนานโยบายไปปฏบต เมอป ค.ศ. 1975 เรอง “ The Policy Implementation Process A

16

Conceptual Framework” โดยมวตถประสงคเพอศกษาถงกระบวนการของการนานโยบายไปปฏบต

ซงไดตงชอตวแบบนวา “A Model of the Policy Implementation Process” ประกอบไปดวยตวแปร

หลก 6 ตวดงน

1. วตถประสงคและมาตรฐานนโยบาย (Policy Standards and Objectives) องคประกอบ

พนฐานสาคญในกาหนดการปฏบตตามนโยบาย คอ วตถประสงคและมาตรฐานนโยบาย เพราะ

วตถประสงคและมาตรฐานของนโยบาย คอ ปจจยกาหนดรายละเอยดของเปาหมายนโยบาย ในบาง

กรณวตถประสงค และมาตรฐานนโยบายโดยตวของมนเอง เปนตวการทชวยใหงายตอการวด ทงน

การวดผลการปฏบตตามนโยบายจะกระทาไดชดเจนเพยงใด ยอมขนอยกบความชดเจนของการ

กาหนดมาตรฐานนโยบายและความชดเจนของวตถประสงคของนโยบาย

2. ทรพยากรนโยบาย (Policy Resources) ทรพยากรนโยบาย คอ สงอานวยความสะดวกตอ

การบรหารนโยบาย ทรพยากรนโยบายอาจรวมถง เงนและสงเสรมทงปวงทกาหนดไวในแผนงาน

ทรพยากรเหลานจะเปนสงทชวยสงเสรม หรอชวยใหความสะดวกตอประสทธผลของการนา

นโยบายไปปฏบต

3. ก าร สอสา รร ะห ว าง อ งคก รแ ละ ก จก ร รม ก าร เส ร มแ ร ง ( Inter-Organizational

Communication and Enforcement Activities) การสอสารระหวางองคการ คอ การสอสารเกยวกบ

มาตรฐานงานและวตถประสงคนโยบาย เพอใหผนานโยบายไปปฏบตแตละหนวยงานทรบผดชอบ

แผนงาน โครงการมความรความเขาใจสอดคลองกน

4. ลกษณะหนวยงานทนานโยบายไปปฏบต (The Characteristics of Lamenting Agencies)

ไดแก สมรรถนะและขนาดของทมงานในหนวยงาน ระดบความเขมขนของการควบคมบงคบ

บญชาของหนวยงานยอยในกระบวนการนานโยบายไปปฏบต ทรพยากรทางการเมองของ

หนวยงาน การสนบสนนจากนกกฎหมายและฝายบรหารความมชวตชวาขององคการ ระดบการ

สอสารระบบเปดในองคการ และความสมพนธอยางเปนทางการและไมเปนทางการ ระหวาง

องคการทนานโยบายไปปฏบตกบผกาหนดนโยบายหรอองคการทประกาศใชนโยบาย

5. เงอนไขทางเศรษฐกจ สงคมและการเมอง (Economic, Social and Political Conditions)

ตองคานงถง การจดสรรทรพยากรทางเศรษฐกจใหหนวยงานทนานโยบายไปปฏบตมความเพยงพอ

ตอการสงเสรมใหแผนงานโครงการประสบความสาเรจหรอไม ธรรมชาตของ ความเหนสาธารณะ

เปนอยางไร จดเดนของนโยบายสมพนธกบ ประเดนนโยบายอยางไรชนชนนาชอบหรอไมชอบ

นโยบายทนาไปปฏบตนน กลมหลากหลายในสงคม รวมทงกลมผลประโยชนภาคเอกชนคดคาหรอ

สนบสนนการนานโยบายนนไปปฏบต

6. ความตงใจของผปฏบต (The Disposition of Implementers) ไดแก 1) ความเขาใจเกยวกบ

นโยบาย 2) ทศนคตตอนโยบาย และ 3) ความเขมขนของทศนคต

17

นโยบาย

ภาพประกอบท 2 ตวแบบสหองคการในการนานโยบายไปปฏบต

ทมา : Van Horn, Carl E. & Van Meter, Donald S. (1975, p. 208)

Edwards III, George C. (1980, p. 148) ไดนาเสนอตวแบบปฏสมพนธระหวางปจจย

(Interactions Between Factor Models) ทศกษาถงความสมพนธระหวางปจจยตางๆ ทมผลตอการนา

นโยบายไปปฏบต ซงประกอบดวยตวแปรทมผลตอการนานโยบายไปปฏบตทงทางตรงและ

ทางออม 4 ตวแปร ดงน

1. การสอขอความ (Communication) การตดสนใจนโยบายและคาสงในการนานโยบายไป

ปฏบตทถายทอดไปสบคลากรผปฏบตยงมความชดเจน (Clarity) เทยงตรง (Accuracy) และมความ

คงเสนคงวา (Consistency) เพยงใด จะยงทาใหโอกาสของการนานโยบายไปปฏบตประสบ

ความสาเรจสง ความผดพลาดในการถายทอดขอความไปสการปฏบต คอ สาเหตเบองตนของความ

ลมเหลวในการนานโยบายไปปฏบตและการสอขอความถงผลกระทบทงทางตรงและทางออมตอ

การนานโยบายไปปฏบต

2. ทรพยากร (Resources) เปนปจจยทมความสาคญตอการนานโยบายไปปฏบตทงทางตรง

และทางออม ทรพยากรทสาคญในการนานโยบายไปปฏบตหมายรวมถงจานวนบคลากรท

พอเหมาะและมความชานาญเพยงพอ มระบบสารสนเทศทสอดคลองและพอเพยง และไดรบความ

รวมมอจากผเกยวของเปนอยางด และการจดหาสงอานวยความสะดวกตางๆ ไดแก สถานท

ปฏบตงาน เครองมอ และงบประมาณทจาเปนตองใช

3. จดยนหรอทศนคตของผปฏบตงาน (Dispositions or Attitudes of Implementors) เปน

ปจจยทมความสาคญตอความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบตอยางยง ผปฏบตมโอกาสในการ

วตถประสงคและ

มาตรฐานโยบาย

ทรพยากร

นโยบาย

การสอสารระหวาง

องคการกจกรรม

เสรมแรง

ลกษณะหนวยงานท

นโยบายไปปฏบต

เงอนไขทางเศรษฐกจ

สงคมและการเมอง

ทศนคตของผ

ปฏบต

ผลการ

ปฏบต

ตาม

นโยบาย

18

ใชดลพนจในการกาหนดนโยบายไปปฏบต ทงนเพราะการสอขอความจากผกาหนดนโยบายมกจะ

ไมชดเจนและคงเสนคงวา และผปฏบตสวนใหญพอใจทจะเปนอสระจากผบงคบบญชา นโยบาย

อาจจะขดแยงกบจดยนหรอทศนคตของผปฏบต หรอขดแยงกบผลประโยชนสวนตวและ

ผลประโยชนขององคการ ดงนน จดยนหรอทศนคตของผปฏบตในหลายกรณจงเปนอปสรรคตอ

การนานโยบายไปปฏบต และสงผลกระทบทงทางตรงและทางออมตอการนานโยบายไปปฏบต

ความสาเรจในการนานโยบายไปปฏบต

4. โครงสรางระบบราชการ (Bureaucratic Structure) เปนปจจยทมอทธพลตอความสนใจ

ในการนานโยบายไปปฏบต โดยการแบงสวนงานขององคการและมาตรฐานของระเบยบการปฏบต

ขององคการอาจจะเปนอปสรรคตอการประสานงานในการนานโยบายไปปฏบต

เหนไดวาปจจยทงสดงกลาว มทงบทบาทในการพงพาและสงผลตอความสาเรจในการนา

นโยบายไปปฏบต โดยแตละปจจยอาจจะสงเสรมหรอเปนอปสรรคตอการนานโยบายไปปฏบต

และเนนวา นกวเคราะหนโยบายจะตองเขาใจวา การนานโยบายไปปฏบตเปนกระบวนการพลวตร

(Dynamic Process) ซงเกยวของกบปฏสมพนธระหวางตวแปรมากมาย

ภาพประกอบท 3 ตวแบบปฏสมพนธระหวางปจจย

ทมา : Edwards III, George C. (1980, p. 148)

Cheema, Shabbir G. & Rondinelli, Dennis A. (1983, p. 16) เปนตวแบบการกระจาย

อานาจ (A Model of Decentralization Program Implementation Process) ทพฒนาขนเพอใชใน

การศกษาวจยเกยวกบแผนงานการกระจายอานาจในการนานโยบายไปปฏบตในเอเชย โดยมงเนน

การสอขอความ

โครงสรางระบบ

ราชการ

ทรพยากร

ทศนคตของผ

ปฏบต

ผลการนโยบายไป

ปฏบต

19

ศกษาสมรรถนะขององคการทองถนในการพฒนาชนบท ตวแบบนมตวแปรทมอทธพลตอการนา

นโยบายไปปฏบต 4 กลม ไดแก

1. เงอนไขทางสภาพแวดลอม (Environmental Conditions) ปจจยทางสภาพแวดลอมและ

โครงสรางทางสงคมมอทธพลตอปจจยความสมพนธระหวางองคการทรพยากรองคการสาหรบการ

นาแผนงานไปปฏบต คณลกษณะและสมรรถนะของหนวยปฏบตและผลกระทบของแผนงานผาน

ปจจยความสมพนธระหวางองคการ ทรพยากรองคการ และคณลกษณะและสมรรถนะของหนวย

ปฏบต และผลการปฏบตงานและผลกระทบของแผนงานจะสงผลสะทอนกลบไปสปจจย

สภาพแวดลอมอกตอหนง ความเขาใจในเงอนไขทาง สงคม เศรษฐกจและการเมองทเกยวของกบ

แผนการกระจายอานาจ เปนสงจาเปนอยางยงตอการบรรลความสาเรจของแผนงาน โดยเฉพาะ

อทธพลของปจจยสภาพแวดลอมอาจมลกษณะเปนปจจยสนบสนนหรอขดความความสาเรจของ

แผนงานกได โดยปจจยทเกยวกบเงอนไขทางสภาพแวดลอมทสาคญไดแก 1) รปแบบทางการเมอง

2) โครงสรางการกาหนดนโยบาย 3) ขอจากดทางทรพยากร 4) ปจจยทางสงคมและวฒนธรรม

5) ผลประโยชนของแผนงานตอองคการ 6) ความพอเพยงของโครงสรางพนฐานทางกายภาพ ไดแก

การตดตอสอสาร ความเชอมโยงระหวางองคการ และการจดการเชงบรณาการ

2. ความสมพนธระหวางองคการ (Inter-Organizational Relationship) การนานโยบายและ

แผนงานไปปฏบตเกยวของกบปฏสมพนธและการประสานงานระหวางองคการโดยตรง ดงนน

การนานโยบายไปปฏบตใหประสบความสาเรจจงขนอยกบองคประกอบทสมบรณของกจกรรม

ของหนวยงานระดบทองถน ระดบภมภาคจนถงระดบชาต และขนอยกบบทบาทขององคกรเอกชน

และกลมผลประโยชนตางๆ ดวย ดงนน กลไกและทฤษฎเพอประสานงานและปฏสมพนธระหวาง

องคการในระดบตางๆจงเปนลกษณะทสาคญทสดในการออกแบบองคการ

3. ทรพยากรองคการสาหรบการนาแผนงานไปปฏบต (Organizational Resources for

Program Implementation) การออกแบบองคการทมประสทธภาพเพอใหการนาแผนงานไปปฏบต

ใหประสบผลสาเรจนน ตองไดรบการสนบสนนทงทางการเมอง การบรหารและงบประมาณใน

เรองของการกระจายอานาจในการนานโยบายไปปฏบต การถายโอนอานาจหนาทในการวางแผน

และจดสรรทรพยากร

4. คณลกษณะและสมรรถนะของหนวยปฏบต (Characteristics and Capabilities of

Implementing Agencies) ลกษณะภายในของหนวยงานทนาแผนงานไปปฏบตเปนอกปจจยหนงทม

ความสาคญตอความสาเรจในการนาแผนงานไปปฏบต และเปนเครองบงชสาคญในการตดสน

ผลงานของแผนงาน รฐบาลและหนวยงานกงภาครฐ ตางๆ ในแทบทกประเทศ แมวาจะม

ลกษณะรวมกน (Common Characteristics) แตความสามารถในเชงบรหารในการดาเนนกจกรรมท

แปลกใหมมความแตกตางกน ทงนขนอยกบภมหลงของแตละหนวยงาน

20

5. ผลการปฏบตงานและผลกระทบของแผนงาน (Performance and Impact) การประเมน

ความสาเรจของแผนงานอาจทาได 2 วธ วธแรก ทาการประเมนโดยพจารณาจากพนฐานของ

วตถประสงคตามทระบไวในเอกสารนโยบายของรฐบาล โดยตรวจสอบวตถประสงคเหลานดวย

การสรางเครองมอชวดทเหมาะสม วธทสอง ทาการประเมนผลงานจากผลกระทบทางสงคมและผล

การพฒนาทเกดขน โดยพจารณาจากเปาหมายของการพฒนาซงเปนทยอมรบกนโดยทวไป

ภาพประกอบท 4 กระบวนการนานโยบายไปปฏบตตามตวแบบกระจายอานาจ

ทมา : Cheema, Shabbir G. & Rondinelli, Dennis A. (1983, p. 25)

วรเดช จนทรศร (2554, หนา 129–146) ไดทาการศกษาเรองการนานโยบายสาธารณะไป

ปฏบต ในอดตไดเสนอตวแบบทางทฤษฎของการนานโยบายไปปฏบตรวม 6 ตวแบบ ไดแก

1. ตวแบบทยดหลกเหตผล (Rational Model)

2. ตวแบบทางดานการจดการ (Management Model)

3. ตวแบบทางดานการพฒนาองคการ (Organization Development Model)

4. ตวแบบทางดานกระบวนการของระบบราชการ (Bureaucratic Processes Model)

5. ตวแบบทางการเมอง (Political Model)

6. ตวแบบเชงบรณาการ (Integrative Model)

เงอนไขทาง

สภาพแวดลอม

ความสมพนธ

ระหวางองคการ

ทรพยากรองคการ

คณลกษณะและ

สมรรถนะของ

หนวยปฏบต

ผลการปฏบตงาน

และผลกระทบ

21

การนาเสนอตวแบบทง 6 ตวแบบดงกลาวเปนความพยายามในการทจะแยกประเดนความ

สนใจในการศกษาการนานโยบายไปปฏบตออกไปอยางกวางๆ ไมไดมการใหความสาคญเปน

พเศษแกตวแบบใดโดยเฉพาะ ทงนเพราะการศกษา การนานโยบายไปปฏบตแมจะไดรบความ

สนใจเปนอยางมากในปจจบน แตผลงานศกษาทออกมายงไมมากเพยงพอทจะชวยทาใหสามารถหา

ขอสรป หรอยดถอตวแบบใดตวแบบหนงในการสรางความเขาใจปญหาทเกดขนในกระบวนการ

ของการนานโยบายไปปฏบต (Implementation Processes) ได

ตวแบบทง 6 ตวแบบนมตวแปรตามคอผลทไดจากกระบวนการนานโยบายไปปฏบตและ

ตวแปรอสระทเปนปจจยสนบสนนและสงผลใหเกดผลการนานโยบายไปปฏบต ซงในแตละตว

แบบท วรเดช จนทรศรไดพฒนาขนจะพจารณาถงขอบเขตทเฉพาะและคนพบวาตวแบบแตละตว

แบบจะมตวแปรอสระทแตกตางกน

1. ตวแบบยดหลกเหตผล

ตวแบบทยดถอฐานคตทวา “นโยบายทประสบความสาเรจจะตองมการกาหนด

วตถประสงคและภารกจทชดเจน มการมอบหมายงาน และกาหนดมาตรฐานการทางานใหแกหนวย

ยอยตางๆ ขององคการ มระบบวดผลการปฏบตงาน ตลอดจนระบบการใหคณใหโทษ” ทงน

เนองจากกระบวนการนานโยบายไปปฏบตเรมตนมาจากการกาหนดวตถประสงคทชดเจนเพอใหผ

ปฏบตเขาใจวาอะไรคอเปาหมายหรอผลลพธทผกาหนดนโยบายตองการ ซงจะชวยใหผปฏบต

สามารถกาหนดภารกจ มอบหมายงานหรอกาหนดความรบผดชอบเฉพาะของแตละฝายให

สอดคลองกบวตถประสงคของนโยบาย ซงจะชวยใหการประสานการปฏบตงานเปนไปโดยราบรน

นอกจากน การกาหนดมาตรฐานในการทางานยงอานวยประโยชนใหเกดระบบการประเมนผลท

สมบรณและมประสทธภาพ เปนการงายทผบรหารนโยบายสามารถควบคมตรวจสอบการ

ปฏบตงานของแตละฝายไดอยางตลอดเวลาและตอเนอง ในประเดนสดทาย ระบบการประเมนผลท

สมบรณและการมมาตรฐานในการทางานทเดนชดยอมสงผลใหการใชระบบการใหคณใหโทษ

เปนไปอยางเปนธรรมมากมากยงขน และการสรางความเปนธรรมในระบบจะชวยเสรมสรางให

มาตรฐานในการปฏบตงานสงขนอกดวย

22

ภาพประกอบท 5 ตวแบบทางทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตของ วรเดช จนทรศร : ตวแบบทยด

หลกเหตผล

ทมา : วรเดช จนทรศร (2554, หนา 131)

2. ตวแบบดานการจดการ

ตวแบบดานการจดการ (Management Model) ตงอยบนแนวคดพนฐานของทฤษฎองคการ

เนนใหความสนใจทสมรรถนะขององคการ เพราะเชอวาความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบต

ขนอยกบองคการทรบผดชอบในการนานโยบายไปปฏบตวามขดความสามารถทจะปฏบตงานให

สอดคลองกบความคาดหวงเพยงใดในลกษณะนนโยบายทจะประสบความสาเรจไดจงตองอาศย

โครงสรางขององคการทเหมาะสม บคลากรทอยในองคการจะตองมความรความสามารถทง

ทางดานการบรหารและดานเทคนคอยางเพยงพอ นอกจากน องคการยงตองมการวางแผน

เตรยมการ หรอมความพรอมทงดานวสดอปกรณ สถานท เครองมอเครองใช และงบประมาณตว

แบบนจงเปนความพยายามทจะศกษาหาแนวทางแกไขอปสรรคของการนานโยบายไปปฏบตโดย

การแกทตวองคการ เชน การขาดเงนทน การขาดบคลากรทมความรความสามารถ ความลาชาใน

การสรรหาบคลากร ความลาชาในการจดตงระบบงานตาง ๆ เปนตน

วตถประสงคของ

ของนโยบาย

การกาหนดภารกจและ

การมอบหมายงาน

มาตรฐานในการ

ปฏบตงาน

ระดบการวดผล

มาตรการในการให

คณใหโทษ

ผลของการนา

นโยบายไปปฏบต

การวางแผนและ

การควบคม

23

วรเดช จนทรศร ไดทาการเปรยบเทยบถงประสบการณทผานมาทงของประเทศไทยและ

ประเทศกาลงพฒนาอนๆ เชน กรณของประเทศไทยสามารถพจารณาไดจากความลมเหลวทเกด

ขนกบการปรบปรงโครงสรางและระบบบรหารของกรมตารวจในอดต เชนในป พ.ศ. 2519 กรม

ตารวจไดเสนอนโยบายขอปรบปรงสวนราชการของกรมตารวจโดยการจดตงหนวยงานเพมเตม

เพอใหการดาเนนงานของกรมตารวจมประสทธภาพและสามารถตอบสนองตอความตองการของ

ประชาชนในแงตางๆ ไดดยงขน เมอนโยบายไดรบการอนมตจากรฐบาลในสมยนนใหมการจดตง

หนวยงานดงกลาวขน ซงรวมแลวเปนจานวนกวา 71 หนวยงาน กลบสงผลใหกรมตารวจประสบ

ปญหาในแงของการจดวางระบบการบรหาร ปญหาดานบคลากร และความพรอมทจะปฏบตงานให

สมกบเจตนารมณทไดมการจดตงหนวยงานขนใหมโดยไมคาดคด ทงนเนองจากกรมตารวจไมไดม

แผนงานการปฏบตการในสวนของการวางแผนกาลงคน การเตรยมการฝกอบรมเจาหนาทการจดหา

วดสอปกรณ ตลอดจนสถานทมารองรบไวแตอยางใด ผลของการเปลยนแปลงดงกลาวทาใหการ

ดาเนนงานกรมตารวจตองอยในภาวะชะงกงน และตองใชเวลาไมนอยกวา 2 ปในการแกไขปญหา

เฉพาะหนาภายใน

ภาพประกอบท 6 ตวแบบทางทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตของ วรเดช จนทรศร : ตวแบบ

ทางดานการจดการ

ทมา : วรเดช จนทรศร (2554, หนา 134)

3. ตวแบบทางดานการพฒนาองคการ

ตวแบบนเนนศกษาปญหาของการนานโยบายไปปฏบตในแงของการสรางความผกพนและ

การยอมรบ เพอมงสนองตอบความตองการทางจตวทยาและทางสงคมของมนษย ความสนใจใน

ลกษณะนจงเปนเรองของการนาตวแบบทางดานการพฒนาองคการ (Organization Development

โครงสราง

บคคลากร

งบประมาณ

สถานท

วสดอปกรณและ

เครองมอเครองใช

สมรรถนะของ

องคการ

ผลของการนา

นโยบายไปปฏบต

24

Model) มาประยกตโดยตรงตวแบบนจงเนนทการมสวนรวม (Participation) ขององคการเปนสาคญ

ภายใตฐานคตทวา “การมสวนรวมจะทาใหเกดการทางานทมประสทธภาพ การนานโยบายไป

ปฏบตใหบงเกดความสาเรจจงนาจะเปนเรองของการจงใจ การใชภาวะผนาทเหมาะสม การสราง

ความผกพนของสมาชกในองคการ การมสวนรวมเพอใหเกดการยอมรบ ตลอดจนการสรางทมงาน

มากกวาการมงใชการควบคม หรอใชอานาจทางรปนยของผบงคบบญชา” ทงนเพราะการแบงแยก

วาการกาหนดนโยบายเปนเรองทควรมาจากระดบสง และการปฏบตตามนโยบายเปนเรองของผท

อยในระดบลางเปนเรองทขดกบสภาพความเปนจรง การทาใหผปฏบตตระหนกในความสาคญของ

นโยบายและเหนวาความสาเรจของนโยบายคอความสาเรจของผปฏบตและผมสวนเกยวของทกคน

จงนาจะสงผลตอความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบตมากกวากลยทธอนๆกลาวอกนยหนง

การนานโยบายไปปฏบตจงเปนเรองของกระบวนการททาใหผปฏบตเขาไปมสวนเกยวของในการ

กาหนดหรอวางกรองนโยบายโดยถอวานโยบายเหลานนมาจากตวผปฏบตเองโดยตรง

ภาพประกอบท 7 ตวแบบทางทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตของ วรเดช จนทรศร : ตวแบบ

ทางดานการพฒนาองคการ

ทมา : วรเดช จนทรศร (2554, หนา 136)

4. ตวแบบทางกระบวนการของระบบราชการ

ตวแบบทางกระบวนการของระบบราชการ (Bureaucratic Processes Model) พฒนามาจาก

แนวคดของนกสงคมวทยาองคการ ทพยายามจะสรางกรอบการมองหาสภาพความเปนจรงทาง

สงคม (Social Realty) ในองคการ ตวแบบนเชอวาอานาจขององคการไมไดอยทตาแหนงทางรปนย

แตมอยกระจดกระจายในองคการ ในทรรศนะนหมายความวาสมาชกขององคการทกคนมอานาจใน

แงของการใชวจารณญาณโดยเฉพาะอยางยงขาราชการทมหนาทตองตดตอและใหบรการประชาชน

(Street-Level Bureaucrats)โดยทผบงคบบญชาไมอาจจะควบคมได การยดเหยยด นโยบายใหมๆ ท

จะไปมผลกระทบหรอเปลยนแปลงการปฏบตในวถชวตประจาวนของขาราชการเหลานมกจะไรผล

ภาวะผนา

การจงใจ

การทางานเปนทม

การมสวน

ความผกพนและการยอมรบ

ผลของการนา

นโยบายไปปฏบต

25

นอกเสยจากขาราชการหรอผปฏบตจะยอมรบหรอปรบนโยบาย แนวทางการปฏบตเหลานนเขาไป

เปนสวนหนงของหนาทประจาวนเองโดยนยน ความลมเหลวของการนานโยบายไปปฏบต จงไมใช

เปนเรองของการบรหารทขาดประสทธภาพ แตเกดจากผกาหนดนโยบายหรอผบรหารนโยบายทไม

เขาใจวาสภาพความเปนจรงของการปฏบตเกดขนในลกษณะใดมากกวา

ภาพประกอบท 8 ตวแบบทางทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตของ วรเดช จนทรศร : ตวแบบทาง

กระบวนการของระบบราชการ

ทมา : วรเดช จนทรศร (2554, หนา 138)

5. ตวแบบทางการเมอง

ตวแบบทางการเมอง (Political Model) เชอวา ความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบตเกด

จากความสามารถของผเลน (Players) หรอบคคลทเปนตวแทนองคการ กลม หรอสถาบน และ

ความสมพนธกบปจจยภายนอกองคการ ตวแบบนเหนวาการสรางการยอมรบ (Consensus) และการ

มสวนรวม (Participation) เปนสงทยากทจะเกดขนได แตความขดแยง (Conflict) เปนปรากฏการณ

ธรรมชาตทเกดขนไดในองคการและในระบบสงคมทวไป การหวงทจะใหทกฝายเหนชอบและ

ปฏบตตามนโยบายจงเปนสงทยาก เพราะนโยบายคอการเมอง ซงเปนเรองของการจดสรรสงทม

คณคาใหแกสงคม ซงยอมจะมทงผไดประโยชนและผเสยประโยชน จงเปนเรองธรรมดาททกฝาย

จะตองปกปองผลประโยชนของตนเองกอนเปนเบองแรก

ดงนน การนานโยบายไปปฏบตจงเปนเรองของการเผชญหนา การบรหารความขดแยงการ

แสวงหาผสนบสนนหรอการยอมรบ การโฆษณาชวนเชอ การรจกสรางเงอนไขและหาขอตอรอง

ในการจดสรรทรพยากรทงระหวางบคคล กลมบคคลหนวยงาน ตลอดจนองคการตางๆ ทเกยวของ

ความเปนไปไดของการสรางความสาเรจในการนานโยบายไปปฏบตโดยสวนหนง จงขนอยก บ

ระดบความเขาใจสภาพความ

เปนจรงในการใหบรการของผ

กาหนดนโยบาย

ระดบของการยอมรบนโยบาย

เขาเปนสวนหนงของหนาท

ประจาวนของผปฏบต

ผลของการนา

นโยบายไปปฏบต

26

ความสามารถในการเจรจา สถานะของอานาจ และทรพยากรทมอยของหนวยงานในฐานะทจะใช

เปนเครองมอตอรองของบคคลทเปนตวแทนขององคการ (Players) จานวนหนวยงานทจะตองเขา

ไปเกยวของ การสนบสนนจากนกการเมอง สอมวลชน กลมอทธพลและกลมผลประโยชน บคคล

สาคญตางๆ รวมถงสภาพความแตกตางทางดานบคลกภาพความร ความสามารถความชานาญใน

การตอรองของผเลน (Players) แตละคนเปนสาคญ

ภาพประกอบท 9 ตวแบบทางทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตของ วรเดช จนทรศร : ตวแบบทาง

การเมอง

ทมา : วรเดช จนทรศร (2554, หนา 140)

6. ตวแบบเชงบรณาการ

ตวแบบทรวบรวมแนวคดของทง 5 ตวแบบมาไวโดยมงแสวงหาผลกระทบของตวแปร

ตางๆ ทมตอการนานโยบายไปปฏบตทประสบความสาเรจ ซงแบงการพจารณาออกเปน 3 มต

ดวยกน ไดแก มตทหนง เปนการวดความสาเรจและความลมเหลวของนโยบายจากผลผลต ผลลพธ

และผลลพธสดทายทเกดขน มตทสองเปนการวดถงผลกระทบของนโยบาย และมตทสาม เปนการ

วดวาผลของนโยบายนนสามารถสงประโยชนตอประเทศชาตโดยรวมไดหรอไม สวนตวแปรอสระ

สถานะ อานาจ และ

ทรพยากรของหนวยงาน

ความสามารถในการ

ตอรอง

ผลของการนานโยบาย

ไปปฏบต

บคลกภาพ

ความร

การสนบสนนจาก

- สอมวลชน

- นกการเมอง

- หวหนาหนวยงานอนๆ

- กลมอทธพล

- กลมผลประโยชน

- บคคลสาคญ

จานวนหนวยงานทเกยวของ

ในการนานโยบายไปปฏบต

27

ทนามาพจารณานนมาจาก 4 ปจจยดวยกน คอ สมรรถนะขององคการ ประสทธภาพในการวางแผน

และการควบคม ภาวะผนาและความรวมมอ และการเมองและการบรหารสภาพแวดลอมภายนอก

ภาพประกอบท 10 ตวแบบทางทฤษฎการนานโยบายไปปฏบตของ วรเดช จนทรศร : ตวแบบเชง

บรณาการ

ทมา : วรเดช จนทรศร (2554, หนา 144)

สรปจากการทไดศกษาแนวคดทฤษฎตวแบบตางๆ ในการนานโยบายไปปฏบตในปจจบน

พบวาในนโยบายหนง ๆ มตวแบบหลาย ๆ ตวแบบ อยในกระบวนการนานโยบายไปปฏบตทาใหผ

ศกษาไดทราบแนวทางในการศกษาและทราบปจจยทมผลตอการนานโยบายไปปฏบต ในหลาย ๆ

แนวทางเพอนามาประยกตใชในการศกษาวจย

ปจจยทมผลตอความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบต

วรเดช จนทรศร (2554, หนา 463-466) ไดแสดงบรณาการของการศกษาโดยใชทฤษฎนรนย

และทฤษฎอปนยโดยอาศยหลกวเคราะหขอมลเชงตรรกะหรอการใชเหตใชผลตลอดจนการ

พจารณาเปรยบเทยบกบปจจยตางๆ ทไดจากการศกษาในแตละวธแลวสามารถสรปเงอนไข/ปจจยท

มผลตอความสาเรจในการนานโยบายไปปฏบตนน สามารถจาแนกได 12 ดาน ซงในแตละดานลวน

มองคประกอบยอยดงตอไปน

ประสทธภาพในการ

วางแผนและการควบคม

ภาวะผนาและ

ความรวมมอ

การเมองและการบรหาร

สภาพแวดลอมภายนอก

ความสาเรจของ

การนานโยบาย

ไปปฏบต

มตท 1

มตท 2

มตท 3

สมรรถนะ

ขององคกร

28

1. ดานนโยบาย มองคประกอบ ไดแก

- นโยบายทจะประสบความสาเรจในการนาไปปฏบต ควรเปนนโยบายเกา หรอ

เคยดาเนนการมากอน

- เปนนโยบายทมการระบแนวทางในการแกไขปญหาชดเจน

- เปนนโยบายทชวยใหกาหนดโครงสรางการปฏบตงานไดงาย

- เปนนโยบายทมเปาหมายและวตถประสงคชดเจน

- เปนนโยบายทมทฤษฎรองรบ

- เปนนโยบายทสอดคลองกบความตองการของกลมเปาหมาย

- เปนนโยบายทสอดคลองกบนโยบายอนๆ

- เปนนโยบายทสอดคลองกบความเปนจรง

- เปนนโยบายทมตวชวดและมาตรฐานมความชดเจน

- นโยบายดงกลาวชวยใหเกดประสทธผลในการดาเนนงาน

- มการนามาทดลองใชในกลมเปาหมายบางสวน

2. ดานการกาหนดภารกจและการมอบหมายงาน ประกอบดวย

- ขนตอนของการปฏบตงานมความชดเจน

- มความสอดคลองกบเปาหมายและวตถประสงคของนโยบายหลก

- มแนวทางปฏบตงานชดเจน เขาใจงาย

- มกฎระเบยบในการปฏบตงานพอด และมความยดหยน

- มการกาหนดบทลงโทษและการใหรางวลอยางเปนระบบ

- มการจดสรรอานาจหนาทของผปฏบตงานอยางชดเจน

3. ดานทรพยากร ประกอบดวย

- ทรพยากรทางการเงนมจานวนมากพอ

- มความพรอม

- การจดสรรทรพยากรทางการเงนมความเหมาะสม

- มการกระจายทรพยากรทมประสทธภาพ

4. หนวยงาน/องคการทนานโยบายไปปฏบต ประกอบดวย

- โครงสรางของหนวยงาน/องคการไมซบซอน

- หนวยงาน/องคการสามารถปรบตวเขากบการเปลยนแปลงไดอยางด

- ไมมความซบซอนของปฏสมพนธและเครอขายภายในองคการ

- มความยดหยนในการดาเนนงาน

- กฎระเบยบในการดาเนนงานของหนวยงาน/องคการมพอสมควร

- จานวนบคลากรมนอย

29

- กระบวนการตดตอสอสารเปนระบบ และไมเปนทางการ

- หนวยงาน/องคการมประสบการณในความสาเรจของการนานโยบายไปปฏบต

- หนวยงาน/องคการมระบบการสอสารแบบเปด

- หนวยงาน/องคการมลกษณะของการเรยนร

- หนวยงาน/องคการมมาตรฐานในการปฏบตงานทชดเจน

5. ผบรหาร และผกาหนดนโยบาย ประกอบดวย

- ผบรหารมภาวะผนา

- ผบรหารมทกษะ และความสามารถในการบรหารงาน

- ผบรหารรจกการใชอานาจตามอานาจหนาท

- มกระบวนการตดสนใจไมซบซอน

- ผบรหารใหความสนบสนนในนโยบาย

- ผบรหารมสวนรวมกบนโยบาย

- ผกาหนดนโยบายเขาใจสภาพการปฏบตงาน

- มความสามารถในการสรางแรงจงใจใหผปฏบตงาน

- สามารถสรางใหเกดความผกพนตอสมาชกดวยกน

- มความสามารถในการแกปญหาความลาชาไดอยางรวดเรว

6. บคลากรผปฏบตงาน ประกอบดวย

- มการคดสรรเจาหนาทใหเหมาะสมกบงาน

- ผปฏบตงานมบคลกภาพทด

- ผปฏบตงานมทศนคตทดตอนโยบาย

- ผปฏบตงานมทกษะ และความรความสามารถ

- ผปฏบตงานยอมรบในเปาหมายและวตถประสงคของนโยบาย

- ผปฏบตงานมความเตมใจและพอใจในงานททา

- ผปฏบตงานมการตอบสนองเปนไปในทศทางเดยวกบนโยบาย

- มการทางานเปนทม

- ผปฏบตงานมความจงรกภกดตอองคการ

- ขอบเขตของการเปลยนแปลงทเกดขนตอผปฏบตงานมนอย

- ผปฏบตงานสามารถปรบตวตอการเปลยนแปลงทเกดขนจากนโยบายไดด

- ผปฏบตงานมความสามารถในการเจรจาตอรอง

- ผปฏบตงานมความสามารถในการเรยนรจากประสบการณไดอยางรวดเรว

- ผปฏบตงานไดรบการฝกอบรม

30

7. สภาพแวดลอม ประกอบดวย

- สภาพเศรษฐกจ สงคม และการเมองมการเปลยนแปลงนอย

- ไมมการตอตานหรอคดคานนโยบายจากฝายตาง ๆ

- ไมสงผลกระทบตอศลธรรมของสงคม

- ไดรบการสนบสนนทางการเมองและกฎหมาย

- ไดรบการสนบสนนจากสวนกลางและสวนทองถน

- บคคลภายนอกเขาไปมสวนรวมไดพอสมควร

- สอมวลชนใหความสนใจตอปญหา

- สภาพแวดลอมของนโยบาย และการนานโยบายไปปฏบตสอดคลองกน

8. กลมเปาหมาย/ประชาชนผรบบรการ ประกอบดวย

- กลมเปาหมายมทศนคตทดตอนโยบาย

- ไดรบการสนบสนนจากประชาชน

- ประชาชนเขาใจในประโยชนและผลเสยทตามมา

9. การประสานงานและความรวมมอ ประกอบดวย

- การประสานงานมประสทธภาพและรวดเรว

- การสอสารระหวางองคการมความสมาเสมอ

- จานวนหนวยงานทเกยวของมนอย

- ความรวมมอระหวางหนวยงานมประสทธภาพ

10. การประชาสมพนธ ประกอบดวย

- รปแบบของสอมความครอบคลมทนสมย และเขาถงประชาชนกลมเปาหมาย

- การประชาสมพนธสงเสรมการดาเนนงานใหมประสทธภาพมากยงขน

11. การวางแผนและการควบคม ประกอบดวย

- มประสทธภาพในการดาเนนการควบคม

- วธการควบคม ดแล และการประเมนผลการปฏบตงานมมาตรฐาน

- มมาตรการในการกระตนสงเสรม

12. มาตรการในการตรวจตราและประเมนผล ประกอบดวย

- มการประเมนผลสะทอนกลบทอยในกระบวนการวางแผน และการออกแบบ

แผนงาน/โครงการ

- มการประเมนผลระหวางการดาเนนการ

- การประเมนผลไมสงผลกระทบตอบคลากรผปฏบตงาน

จากการพจารณาผลงานของนกวชาการทไดกลาวมา เพอใหเกดความผดพลาดขางตนนอย

ทสดหรอ ไมเกดเลย ขณะเดยวกน ควรเปนการพจารณานาเกณฑการวดทสมบรณทสดมาใชดวย ผ

31

ศกษาจงเหนวา การวดความสาเรจ หรอความลมเหลวของการนานโยบายไปปฏบตนน สามารถวด

ไดจากเงอนไขหรอมตตาง ๆ ไดสรปไวดงตอไปนคอ (วรเดช จนทรศร, 2554, หนา 106–109)

มตทหนง เปนการมองผลของการนานโยบายไปปฏบตออกเปน 3 ระดบ คอ 1) ผลผลต

(Outputs) คอ นโยบายทประสบความสาเรจนนจะตองมผลผลตทไดครบถวนตามเงอนไขตาง ๆ ท

ไดกาหนดไว สามารถใชเกณฑการวดดานปรมาณ เวลา คาใชจาย คณภาพและความพงพอใจ 2)

ผลลพธ (Outcomes) คอผลทเกดตอจากผลผลต นโยบายทประสบความสาเรจนนจะตองมผลลพธท

พงปรารถนา สามารถวดไดโดยพจารณาถงประโยชนทกลมเปาหมายไดรบนโยบาย และ 3) ผลสด

ยอดหรอผลลพธสดทาย (Ultimate Outcomes) คอ นโยบายทประสบความสาเรจนน ทงผลผลตและ

ผลลพธโดยรวมจะตองสงผลใหเกดการพฒนาประเทศ

มตทสอง ผลของความสาเรจในการนานโยบายไปปฏบตจะตองไมกอใหเกดปญหาหรอ

ผลกระทบทไมดตอนโยบายหรอโครงการอน ๆ ตองไมกอใหเกดปญหาความเชอถอ ผลของ

นโยบายตองไมมปญหาทางดานมาตรการของนโยบายทนาไปปฏบต กลาวคอ ผลทไดจากการนา

นโยบายไปปฏบตไมค มกบสงทเสยไป และอนสดทายของมตนทตองพจารณาคอ ไมมปญหา

ทางดานมนษยธรรมหรอศลธรรม

มตทสาม ผลรวมของการนานโยบายไปปฏบตทงหมด ตองกอใหเกดผลของการพฒนา

ประเทศทพงปรารถนา

จะเหนไดวาในการวดความสาเรจหรอความลมเหลวของการนานโยบายไปปฏบตอออก

เปน 3 มตน เปนแนวคดทลกซงมากกวาพจารณาเพยงผลผลต (Outputs) และผลลพธ (Outcomes)

เพยงอยางเดยว จะตองคานงถงผลลพธสดทาย (Ultimate Outcomes) เพอสงผลใหเกดการพฒนา

ประเทศ

แนวคดเกยวกบธรรมาภบาล

แนวคดเรอง “Governance” ไดปรากฏมาตงแตอารยธรรมการปกครองของกรกสมย

โบราณ มาจากรากศพทของคาวา “Kubernan” ทบญญตโดยปราชญทชอ Plato โดยการทไดพยายาม

คนหาระบบการปกครองทด (System of Governing) คาวา “Gubernare” ซงหมายถง “Rule Making

of Steering” การกาหนดหรอถอหางเสอในการปกครอง แตเดมในภาษาองกฤษคาน หมายถง

รฐบาล (Government) ในเชงนามธรรม (Act of Governing หรอ Manner of Governing) ซงกคอ

การจดการปกครอง (Kjare, Anne M., 2004, p.3)

คาวา “Governance” เปนคาศพททใชกนมาในประเทศฝรงเศสนบตงแตศตวรรษท 14 โดย

หมายถงขาราชการในสานกพระราชวง แตในปจจบนคา ๆ นมความหมายถงกระบวนการปกครอง

หรอการกากบควบคม (Pierre, Jon & Peter, Guy B., 2000, pp. 1-2) นอกจากนนแลว Governance

หมายถง การอภบาล เปนวธการใชอานาจทงทเปนทางการและไมเปนทางการของการใชอานาจทาง

32

การเมอง ซงกคอการปกครอง (The Stewardship of Formal and Informal Political Rule of the

Game, That Involve Setting the Rule for Exercise of Power) (Kjare, Anne M., 2004, p.3) ซง

สอดคลองกบทรรศนะของ Pierre, Jon (2000, pp.2-3) ทกลาววา Governance คอการปกครอง การ

บรหารภาครฐ และนโยบายสาธารณะของรฐทตองมความรบผดชอบ รบการตรวจสอบตอ

สาธารณะ ซงมความหมายใกลเคยงกบคาวา “Government” ตามทบญญตไว ในพจนานกรม

Merriam-Webster ใหหมายถงการกระทาหรอกระบวนการการใชอานาจรฏฐาธปตยในการควบคม

สงการ กาหนดและการบรหารนโยบาย

สาหรบภาษาไทย คาวา “Governance” ไดมการนามาใชอยางหาขอสรปทเหนพองตองกน

ไดยาก จากทมาจากคาวา “Good Governance” มการใชในทางวชาการวาเปน “ธรรมาภบาล” แตใน

สวนราชการตามทระบไว ในพระราชกฤษฎกา ใชคาวา “การบรหารจดการบานเมอง (ทด)” แทน

ซงเปนการรวมภาษาองกฤษ 2 คาเขาดวยกน คอ Administration ทหมายถง การบรหาร และคาวา

Management หมายถงการจดการ หรอมการใชคาวา “ประชารฐ” (อมพร ธารงลกษณ และคณะ,

2553, หนา 22)

ปจ จบนทงในดานการศกษาและวชาชพทางดานรฐประศาสนศาสตรถอไดว า

“Governance” หรอการจดการการปกครองเปนกรอบแนวคดทสาคญของการบรหารภาครฐ ซงม

องคประกอบหลกทสาคญ คอ การเนนบทบาทของการบรหารภาครฐ กรอบแนวคด Governance

เปนประเดนทสาคญในการศกษาถงความสมพนธและความรบผดชอบระหวางรฐกบประชาชน

ความสมพนธและความรบผดชอบระหวางภาครฐและภาคเอกชน หรอกลมทางสงคมทเกดจากการ

รวมตวกนโดยสมครใจ และความสมพนธและความรบผดชอบระหวางรฐกบประชาสงคม

(Kooiman, Jan, 2005, p.5)

แนวคด “Governance” ไดมการศกษากวางขวางขน และคานไดถกนามาใชกนอยาง

แพรหลายในวงการ และองคการเครอขายของธนาคารโลก (World Bank) โดยในระยะแรกๆ

ธนาคารโลกกาหนดความหมายตามกรอบความคดของการดาเนนงานทเกยวกบขอบเขตของ

ธนาคารโลกวาดวย Governance and Development ดงนน คาวา “Governance” จงเปนทเขาใจกนวา

หมายถง “การกาหนดกลไกอานาจของภาครฐในการบรหารทรพยากร ทงดานเศรษฐกจและสงคม

ของประเทศเพอใหเกดการพฒนา” ในระยะเรมแรกของธนาคารโลกไดพยายามอธบายความหมาย

ของ “Governance” วาคลอบคลมถงความหมาย 3 ลกษณะ คอ (Agere, Sam, 2000, p.31)

1. โครงสรางและรปแบบของระบอบทางการเมอง

2. กระบวนการและขนตอนทผมอานาจทางการเมองใชในการบรหารทรพยากรทาง

เศรษฐกจและสงคมเพอพฒนาประเทศ

3. ขดความสามารถของรฐบาลในการกาหนดนโยบายและการดาเนนการตามนโยบายอยาง

มประสทธผล

33

ในระยะแรกพบวาหนวยงานดานตาง ๆ ยงใชคาทตางกนไป เชน องคการเพอความรวมมอ

ทางเศรษฐกจและการพฒนา Organization for Economic Cooperation and Development (OECD)

และ Overseas Development Administration (ODA) ของรฐบาลสหราชอาณาจกรองกฤษนยมใชคา

เดยวกบธนาคารโลกในขณะท Inter-American Development Bank (IDB) ยงคนเคยกบการใชคาวา

การพฒนาปรบปรงการบรหารรฐกจใหทนสมย เปนตน นอกจากนยงมหนวยงานการพฒนาอน ๆ

เชน ธนาคารเพอการพฒนาเอเชย (Asian Development Bank : ADB) องคการความรวมมอระหวาง

ชาตญปน (Japan International Cooperation Agency : JICA) องคการสหประชาชาต (United

Nation : UN) และสถาบนทางวชากรอน ๆ กหนมาใชคานในความหมายเดยวกบคานยามของ

ธนาคารโลก และตอมามการนาแนวคด Governance นไปใชในการพฒนาดานตาง ๆ เชน องคการ

พฒนาแหงสหประชาชาต (United Nations Development Program : UNDP) เปนแกนนาในการ

ผลกดนแนวคดและสรางการยอมรบรวมกนในระดบโลก (Agere, Sam, 2000, pp.31-34)

การกากบดแลองคการภาครฐตามหลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด

(Good Governance) เปนเพยงแนวทางหนงในการปฏรประบบราชการทวโลก แตหลกธรรมาภบาล

เปนหลกการสากลทไดรบการยอมรบจากสถาบนนานาชาต วาเปนปจจยสาคญในการทาใหองคการ

ประสบความสาเรจ โดยมการนาคาวา Good Governance มาใชครงแรกเมอป ค.ศ.1989 โดยปรากฏ

ในรายงานของธนาคารโลก (World Bank) และตอจากนนมากมหนวยงานตางๆ ไดใหความสาคญ

เกยวกบ Good Governance เปนอยางมาก เชน คณะกรรมาธการเศรษฐกจและสงคมสาหรบเอเชย

และแปซฟกแหงสหประชาชาต (The United Nations Economic and Social Commission for Asia

and the Pacific: UNESCAP) สานกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาต (United Nations

Development Program : UNDP) และองคการเพอความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา

(Organization for Economic Co-operation and Development: OECD)

มลเหตจงใจใหบคคลเหลานหนมามองการบรหารจดการทด คอ ความลมเหลวของ

ประเทศทไดรบความชวยเหลอในการพฒนาประเทศตามแนวทางของประเทศซกโลกตะวนตก

โดยเฉพาะกลมประเทศในแถบลาตนอเมรกาและแอฟรกา ผรบผดชอบมองวาสาเหตของความ

ลมเหลวมาจากการทรฐไรความสามารถทจะดาเนนการตามทไดรบการแนะนา ทงน มมมอง

ดงกลาวถอวารฐบาลเปนศนยกลางของการตดสนใจทสาคญในสงคมทกระดบ จงมการเรยกรองให

มการปรบปรงการบรหาร ซงรวมถงการปรบปรงโครงสราง และระเบยบกฎเกณฑทคอนขาง

ซบซอนของรฐ เพอเอออานวยตอการนานโยบายในการพฒนาประเทศไปปฏบต

ประเทศไทยไดใหความสาคญกบการนาแนวคดธรรมาภบาลมาปรบใชในระบบราชการ

อยางจรงจง นบตงแตป พ.ศ. 2538 ซงเปนชวงทประเทศไทยไดรบแรงผลกดนอยางมากจากกระแส

โลกาภวตน ปญหาเศรษฐกจ และสงคม รวมถงสภาวะการแขงขนทางการคาระหวางประเทศใน

ภมภาค ประเทศไทยจงจาเปนตองพฒนา ปฏรปโครงสราง และวธการปฏบตของภาครฐใหม

34

ประสทธภาพอยางจรงจงและตอเนอง ดงนน จงมการศกษาและนาแนวคดของธรรมาภบาลมา

ผสมผสานกบรปแบบการปกครองทใชอย และมการผลกดนใหเปนหลกในการสรางการปกครองท

ดของประเทศ

จนกระทงปลายป พ.ศ. 2540 เมอประเทศไทยตองประสบปญหาวกฤตเศรษฐกจและ

การเงนภาวะแวดลอมและเงอนไขการกวกฤตเศรษฐกจ ทาใหรฐบาลตองหนมาใหความสนใจ

ประเดนนอยางจรงจง โดยไดพจารณาเหนความจาเปนทประเทศชาตตองมการบรหารกจการ

บานเมองและสงคมทด ซงเปนองคประกอบสาคญในการบรณะสงคมและประเทศ เพอพลกฟน

ภาวะวกฤตทางเศรษฐกจ สรางความเขมแขงใหกบเศรษฐกจ สงคม และการเมองของประเทศเพอ

สามารถรองรบกระแสการเปลยนแปลงตาง ๆ ไดอยางทนสถานการณ สงผลใหรฐบาลไดมหนงสอ

ลงวนท 15 ธนวาคม พ.ศ. 2540 ขอความรวมมอจากมลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

ในการดาเนนการคนควา วจย เพอเสนอแนะแนวทางทเหมาะสมทงในระยะสนและระยะยาวในการ

แกปญหาวกฤตทางเศรษฐกจทเกดขน และเพอเสรมสรางและพฒนาประเทศใหมความยงยนถาวร

โดยเรวทสด

ความตอเนองของแนวคดการบรหารจดการทด มความชดเจนมากขนในแผนพฒนา

เศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 9 พ.ศ. 2545-2549 โดยมแนวทางการพฒนาเพอสรางระบบ

บรหารจดการทด มประสทธภาพ ปราศจากการทจรตบนพนฐานของการมสวนรวมของทกฝายใน

สงคม ดงนน การพฒนาในชวงแผนพฒนาฯ ฉบบท 9 จาเปนตองใหความสาคญลาดบสงกบการ

ปฏรปภาครฐใหเปนองคกรขนาดเลกทมคณภาพ การปรบเปลยนระบบการจดทางบประมาณใหม

ประสทธภาพคลองตวสอดคลองกบนโยบายและแผนชาต และการปรบระบบและกลไกเพอ

สนบสนนการกระจายอานาจ ควบคกบการปราบปรามการทจรตประพฤตมชอบอยางจรงจงโดย

ผนกกาลงทกฝายทเกยวของ ภายใตแนวทางการพฒนาทควรดาเนนการ 1) ปรบระบบบรหารจดการ

ภาครฐไปสแนวทางการบรหารจดการทด 2) กระจายหนาทและความรบผดชอบใหแกองคกร

ปกครองสวนทองถน 3) ปองกนและปราบปรามการทจรตประพฤตมชอบในทกภาคสวน 4) การ

พฒนาและเสรมสรางกลไกการตรวจสอบถวงดลทกภาคสวนในสงคม 5) เสรมสรางระบบการ

บรหารจดการทดของภาคเอกชน 6) เสรมสรางความเขมแขงของครอบครวและชมชน

อยางไรกตาม การพฒนาทผานมาไมสามารถสงผลใหระบบการบรหารจดการประเทศ

ปรบเปลยนสการมระบบธรรมาภบาลอยางแทจรงใต คงเปนเพยงการปรบเปลยนในเชงรปแบบท

ไมสามารถพฒนาไปสการปฏบตไดอยางกวางขวางและทวถงในทกระดบ ดงนนการพฒนาประเทศ

ในชวงแผนพฒนาเศรษฐกจแหงชาต ฉบบท 11 พ.ศ. 2555 - 2558 ซงเปนฉบบทใชอยในปจจบนได

ใหความสาคญอยางยงกบการเสรมสรางธรรมาภบาลใหเกดขนในการบรหารจดการประเทศอยาง

แทจรง จงกาหนดใหมยทธศาสตรการเสรมสรางธรรมาภบาลในการบรหารจดการประเทศโดยยด

หลกปรชญาของเศรษฐกจพอเพยงมาเปนแนวทางในการดา เนนการดงน 1) เสรมสรางและพฒนา

35

วฒนธรรมประชาธปไตยและวฒนธรรมธรรมาภบาลใหเกดขนเปนสวนหนงของวถการดาเนนชวต

ในสงคมไทย 2) เสรมสรางความเขมแขงของภาคประชาชนใหสามารถเขารวมในการบรหารจดการ

ประเทศ 3) สรางภาคราชการและรฐวสาหกจทมประสทธภาพ และมธรรมาภบาล เนนการอานวย

ความสะดวกแทนการกากบควบคม และทางานรวมกบหนสวนการพฒนา 4) กระจายอานาจการ

บรหารจดการประเทศสภมภาค ทองถน และชมชนเพมขนอยางตอเนอง 5) สงเสรมภาคธรกจ

เอกชนใหเกดความเขมแขง สจรต และเปนบรรษทภบาลมากขน 6) ปฏรปกฎหมาย กฎระเบยบ

และขนตอนกระบวนการเกยวกบการพฒนาเศรษฐกจและสงคม เพอสรางความสมดลในการ

จดสรรประโยชนจากการพฒนา 7) รกษาและเสรมสรางความมนคงเพอสนบสนนการบรหาร

จดการประเทศสดลยภาพและความยงยน

ความหมายของธรรมาภบาล

รากศพทของคาวา ธรรมาภบาล มาจากคาวา ธรรม และ อภบาล ซงตามพจนานกรมฉบบ

ราชบณฑตยสถาน (ราชบณฑตยสถาน, 2525, หนา 420) ใหความหมายของ ธรรม วาหมายถงคณ

ความด ความถกตอง และ อภบาล (ราชบณฑตยสถาน, 2525, หนา 918) วาหมายถง บารงรกษา

ปกครองซงตรงกบรากภาษาองกฤษ

ธนาคารโลก (World Bank) ไดอธบายความหมายวาคอ ลกษณะและวธของการทอานาจได

ถกใชไปใน การจดการทรพยากรทางเศรษฐกจ และสงคมของประเทศเพอการพฒนากคอ การใช

อานาจทางการ เมองเพอจดการงานบานเมอง ดวยการใหบรการสาธารณะทมประสทธภาพ ระบบท

ยตธรรม กระบวนการทางกฎหมายทเปนอสระ เพอใหการดาเนนการตาง ๆ เปนไปตามสญญามฝาย

บรหาร ทโปรงใส มระบบภาษอากรทเคารพสทธพลเมอง มฝายนตบญญตทรบผดชอบและม

สอมวลชนท เปนเสร (Asian Development Bank, 1995, p. 143) จากนนความหมายของวธการ

ปกครองทด ตามแนว ธนาคารโลกไดรบการถายทอดผานหนวยงานตาง ๆ โดยเฉพาะองคการ

ระหวางประเทศทมบทบาท ในเรองการเงน และการพฒนา เชน องคการเพอความรวมมอทาง

เศรษฐกจแล ะการพฒนา ไดอธบายไ วในเอกสาร Good Governance เ รอง Participatory

Development and Good Governance ในป ค.ศ. 1995 (อมรา พงศาพชญ, 2541, หนา 7) โดยใชคาวา

Governance ตามนยามของธนาคารโลก ซง หมายถง การใชอานาจทางการเมองเพอควบคมใหม

การจดการทรพยากรเพอการพฒนาสงคม และ เศรษฐกจ ซงเปนนยามทคอนขางกวาง และลกถง

การทองคการสาธารณะสรางบรรยากาศ หรอ สภาพแวดลอมใหหนวยเศรษฐกจทาหนาทตอไปได

มการกาหนดใหมการกระจายผลประโยชน รวมทงเกดความสมพนธทเออประโยชนกนระหวาง

ผปกครองและผใตปกครองทงหมดนมองคประกอบทสาคญคอ 1) รปแบบขององคกรการเมอง 2)

กระบวนการซงมการใชอานาจควบคมการจดการทรพยากรทางเศรษฐกจและสงคมของประเทศ 3)

ประสทธภาพของรฐในการกาหนดนโยบาย ดวยนโยบายสการปฏบต และเปดโอกาสใหองคการทา

หนาทไดอยางจรงจง สวนกองทนการเงนระหวางประเทศ ไดใหนยามวา คอระบบโครงสรางและ

36

กระบวนการตาง ๆ ทรางกฎเกณฑความสมพนธระหวางเศรษฐกจ การเมอง และสงคมของประเทศ

เพอทภาคตาง ๆ ของสงคมจะพฒนาและอยรวมกนอยางสงบสนตสข (อรพนท สพโชคชย และ

คณะ, 2543, หนา 5)

องคการสหประชาชาต หรอ United Nation (UN) ใหความสาคญกบ “ธรรมาภบาล” หรอ

“การบรหารกจการทด” เพราะเปนหลกพนฐานในการสรางความเปนอยของคนในสงคมทก

ประเทศใหมการพฒนาใหเทาเทยมกน และมคณภาพชวตทดขน การดาเนนการนตองเกดความ

รวมมอระหวางภาครฐและภาคเอกชน เพอกระจายอานาจใหเกดความโปรงใส “ธรรมรฐ” หรอ

“การบรหารจดการทด” หรอ “ธรรมาภบาล” คอการมสวนรวมของประชนและสงคมอยางเทาเทยม

กน และมคาตอบพรอมเหตผลทสามารถชแจงกนได (รชยา ภกดจตต, 2555, หนา 10)

United Nations and Development Programme (UNDP) ไดใหคานยามของคาวา ธรรมาภบาล

หรอ การบรหารจดการทด คอการมงความสนใจไปทองคประกอบททาใหเกดการจดการอยางม

ประสทธภาพ เพอใหแนใจวานโยบายทกาหนดไวไดผล หมายถง การมบรรทดฐานเพอใหมความ

แนใจวา รฐบาลสามารถสรางผลงานตามทสญญาไวกบประชาชนได (รชยา ภกดจตต, 2555, หนา

10)

ธรยทธ บญม (2541, หนา 17) แสดงทศนะวาธรรมมาภบาล เปนกระบวนความสมพนธ

รวมกนระหวางภาครฐ สงคม เอกชน และประชาชนซงทาใหการบรหารราชการแผนดนม

ประสทธภาพ มคณธรรม โปรงใส ตรวจสอบได และมความรวมมอของฝายทเกยวของ

เจรญ เจษฎาวลย (2545, หนา 10) ไดใหความหมายของธรรมาภบาลวา ธรรมาภบาล คอ

โครงสรางการจดการองคการ นโยบาย กระบวนวธปฏบต และระบบการควบคมภายในของ

องคการ ทออกแบบมาใชชนาการปฏบตงานทงหมดในลกษณะตอเนอง และควบคมกจกรรม

ทงหมดขององคการดวยความซอสตยสจรต และดวยความเอาใจใสตอการปกปองผลประโยชนของ

ผมสวนไดสวนเสยทงหมดและตอผรบผลประโยชน โดยการปฏบตไปตามกฎหมายและระเบยบ

ขอบงคบทกาหนดเพอจะไดรายงานถงการปฏบตตามหลกธรรมาภบาลของตน

อานนท ปนยารชน (2542, หนา 26) อธบายความหมายของธรรมาภบาลวา ธรรมมาภบาล

เปนผลลพธของการจดการกจกรรมซงบคคลและสถาบนทวไป ภาครฐและเอกชนมผลประโยชน

รวมกนไดกระทาลงไปในหลายทาง มลกษณะเปนขบวนการทเกดขนอยางตอเนอง ซงอาจนาไปส

การผสมผสานผลประโยชนทหลากหลายและขดแยงกนได

ประเวศ วะส (2541, หนา 78) ไดใหความเหนวา ธรรมาภบาล คอ รฐทมความถกตองเปน

ธรรม ซงหมายถงความถกตองเปนธรรมใน 3 เรองใหญ ๆ คอ

1. การเมองและระบบราชการทโปรงใส รบผดชอบตอสงคม ถกตรวจสอบได

2. ภาคธรกจทโปรงใส รบผดชอบตอสงคม สามารถตรวจสอบได

37

3. สงคมทเขมแขง ความเปนประชาสงคม (Civil Society) สามารถตรวจสอบภาครฐและ

ภาคธรกจใหตงอยในความถกตองได

ไชยวฒน คาช (2545, หนา 42-43) ไดแสดงทศนะวา ธรรมาภบาล หมายถง การมสวนรวม

คอความโปรงใส ตรวจสอบได และการมความรบผดชอบในการปฏบตงานเพอใหหลกประกนวา

การดาเนนนโยบายทางการเมอง สงคมและเศรษฐกจวางอยบนฉนทานมตอยางกวางขวางของสงคม

และใหความมนใจวา เสยงคนยากจนและคนดอยโอกาสจะเปนทรบฟงในกระบวนการกาหนดและ

ดาเนนนโยบาย โดยเฉพาะอยางยงในสวนทเกยวกบการจดสรรทรพยากร

อมรา พงศาพชญ (2541, หนา 17-24) กลาววา ธรรมาภบาล หมายถง การ(กากบ)ดแล

ผลประโยชนของสวนรวม และการรกษาผลประโยชนซงกนและกนระหวางสมาชกในสงคม โดยม

กฎกตกาทตกลงรวมกน การ(กากบ)ดแลนมอยในทกระดบของสงคมและองคกร เชน ธรรมรฐของ

รฐชาต ธรรมรฐหรอธรรมราษฎรในองคกรธรกจ องคการสาธารณประโยชน องคการบรหาร

ทองถน หรอแมแตธรรมราษฎรในครอบครว ความหมายรปธรรมของธรรมรฐและธรรมราษฎรคอ

กฎกตกาทตกลงรวมกนวาจะเปนกฎเกณฑทจะใชในการดแลผลประโยชนของสวนรวม

อรพนท สพโชคชย (2540, หนา 11) ไดกลาววา ธรรมาภบาล คอ ระบบ โครงสราง และ

กระบวนการตาง ๆ ทวางเกณฑความสมพนธทางเศรษฐกจ การเมอง และสงคมของประเทศ เพอท

ภาคสวนตาง ๆ ของสงคมจะพฒนาและอยรวมกนอยางสนตสข

บวรศกด อวรรณโณ (2542, หนา 18) กลาววา หลกธรรมาภบาล ในความหมายสากลนม

ความหมายรวมถงระบบโครงสรางและกระบวนการตาง ๆ ทวางกฎเกณฑความสมพนธระหวาง

เศรษฐกจ การเมอง และสงคมของประเทศ เพอทภาคตาง ๆ ของสงคมจะพฒนาและอยรวมกนอยาง

สนตสข

ดงนน ธรรมาภบาล จงหมายถง แนวทางในการจดระเบยบใหสงคมภาครฐ สงคม เอกชน

ภาคประชาชนไดอยรวมกนอยางสนตสข โดยผานการมระบบการเมองและระบบราชการทโปรงใส

มความยตธรรม มความรบผดชอบตอสงคม และสามารถตรวจสอบการทางานได

องคประกอบทสาคญของหลกธรรมาภบาล

แนวคดธรรมาภบาลเปนแนวคดทเกยวของกบขอบขายของการปกครองการบรหารภาครฐ

การพฒนาเศรษฐกจ การใหความสาคญกบกระบวนการพฒนาซงเกยวของกบภาคสาธารณะ โดยม

ผใหความเหนสาหรบองคประกอบของหลกธรรมาภบาลไวดงน

เจรญ เจษฎาวลย (2547, หนา 15) ไดแสดงทศนะใหเหนวาหลกธรรมาภบาลมองคประกอบ

ดงน

1. คณคาจรยธรรม (Ethical Values) หมายถง การปฏบตตามจรยธรรมทางธรกจ (Code of

Corporate Conduct) และจรยธรรมของพนกงาน (Code of Ethics) ขององคการ

38

2. การเปดใจกวาง (Openness) หมายถง Board of Directors และฝายจดการ มการเปดเผย

ตอผมสวนไดเสย และผรบประโยชน ในเรองเกยวกบกระบวนการตดสนใจและการปฏบต

(Decision-Making Process and Actions) ทไดกระทาไปใหทราบโดยทวกนมากทสดเทาทจะมาได

ซงรวมถงการเปดใจกวางในการยอมใหมการตรวจสอบการปฏบตการของตนอยางละเอยดไดดวย

3. ความยตธรรม (Fairness) หมายถง ผถอหน หรอผมสวนไดเสย จะไดรบการปฏบตอยาง

ทดเทยมกน โดยมกลไกปองกนมใหเกดการเอารดเอาเปรยบกนอยางไมเปนธรรม

4. ความโปรงใส (Transparency) หมายถง การเปดเผยดาเนนงาน และรายงานทางการเงน

ของกจการอยางถกตอง ครบถวน เพยงพอ มความชดเจน และเรยบงาย

5. ความรบผดชอบ (Accountability) หมายถง กระบวนวธปฏบตซงมความรบผดชอบตอ

สาธารณชนในการตดสนใจและการกระทาโดยเสนอตวเองใหมการตรวจสอบอยางละเอยดได ไม

วาจะดวยวธการใดๆ ทมความเหมาะสม

6. ระบบควบคมภายในด (Good System of Control) หมายถง องคการมมาตรฐานการ

ควบคมภายในทมระเบยบแบบแผนทสามารถปองกนความเสยงได โดยมทง Preventive Control,

Detective Control, Corrective Control และ Directive Control พรอม ภายใตเงอนไขคาใชจายของ

การควบคม มไมมากกวาผลประโยชนทจะไดรบจากการมระบบควบคมภายในนน

7. ความมประสทธภาพ และความมประสทธผล (Efficiency and Effectiveness) หมายถง

องคการทมธรรมาภบาลพรอม ควรตองมกลไกการบรหารการจดการทมประสทธภาพ และสามารถ

ทางานใหเกดประสทธผลอยางนอย ในระดบหนงทไดคาดหวงไว

8. การปฏบตตามกฎหมายและระเบยบขอบงคบทเกยวของ (Compliance with Applicable

Laws and Regulations) หมายถง องคการทมธรรมาภบาลตองปฏบตตามกฎหมาย และระเบยบ

ขอบงคบของภาครฐทกาหนดไว โดยพยายามไมบายเบยงหรอหลกเลยง หรอหลบกฎหมายอยางไร

จรยธรรม

ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด

พ.ศ. 2542 ไดอธบายถงองคประกอบของหลกธรรมาภบาล วาหลกธรรมาภบาลจะตองม

องคประกอบ ดงตอไปน (ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการ

บานเมองและสงคมทดพ.ศ. 2542, 2542, หนา 26-27)

1. หลกนตธรรม เปนการตรากฎหมาย และกฎขอบงคบ ใหทนสมยและเปนธรรม เปนท

ยอมรบของสงคม อนจะทาใหสงคมยนยอมพรอมใจกนปฏบตตามกฎหมาย และกฎขอบงคบ

เหลานน โดยถอวาเปนการปกครองภายใตกฎหมายมใชอาเภอใจหรออานาจของตวบคคล

2. หลกคณธรรม เปนการยดมนในความถกตองดงามโดยรณรงคใหเจาหนาทของรฐยดถอ

หลกนในการปฏบตหนาทเพอใหเปนตวอยางแกสงคม และสงเสรมสนบสนนใหประชาชนพฒนา

39

ตนเองไปพรอมกน เพอใหคนไทยมความซอสตย จรงใจ ขยน อดทน มระเบยบวนย ประกอบอาชพ

สจรตจนเปนนสยประจาชาต

3. หลกความโปรงใส เปนการสรางความไววางใจซงกนและกนของคนในชาต โดย

ปรบปรงกลไกการทางานขององคกรทกวงการใหมความโปรงใส มการเปดเผยขอมลขาวสารทเปน

ประโยชนอยางตรงไปตรงมาดวยภาษาทเขาใจงาย ประชาชนเขาถงขอมลขาวสารไดสะดวก และม

กระบวนการประชาชนตรวจสอบความถกตองชดเจน

4. หลกการมสวนรวม เปนการเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมรบร และเสนอความเหน

ในการตดสนใจปญหาสาคญของประเทศ ไมวาดวยการแสดงความเหน การไตสวนสาธารณะ

ประชาพจารณ การแสดงประชามต

5. หลกความรบผดชอบ เปนการตระหนกในสทธหนาท ความสานกในความรบผดชอบตอ

สงคม การใสใจปญหาสาธารณะของบานเมองและกระตอรอรนในการแกปญหา ตลอดจนการ

เคารพในความคดเหนทแตกตางและความกลาทจะยอมรบผลจากการกระทาของตน

6. หลกความคมคา เปนการบรหารจดการและใชทรพยากรทมจากดเพอใหเกดประโยชน

สงสดแกสวนรวม โดยรณรงคใหคนไทยมความประหยด ใชของอยางคมคา สรางสรรคสนคาและ

บรหารทมคณภาพ สามารถแขงขนไดในเวทนานาชาต และพฒนาทรพยากรธรรมชาตใหสมบรณ

ยงยน

พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 ได

กาหนดขอบเขตความหมายของคาวา “การบรหารกจการบานเมองทด” ในภาพรวมซงเปนการ

ชใหเหนวตถประสงคของการบรหารราชการทกาหนดในพระราชกฤษฎกา และเปนแนวทางในการ

ปฏบตราชการของทกสวนราชการในการกระทาภารกจใดภารกจหนงวาตองมความมงหมายให

บรรลเปาหมายในสงเหลาน (พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมอง

ทด พ.ศ. 2546, 2546, หนา 2-16)

1. การบรหารราชการเพอประโยชนแกประชาชน สวนราชการตองคานงถงการให

ประชาชนเปนศนยกลางทจะไดรบการบรการจากรฐ โดยกอนเรมดาเนนการ สวนราชการตองจด

ใหมการศกษาวเคราะหถงผลดและผลเสยของการดาเนนงาน นอกจากนน หากเปนโครงการทม

ผลกระทบตอประชาชน ตองใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในโครงการ ไมวาจะเปนการรบฟง

ความคดเหนของประชาชนหรอชแจงทาความเขาใจเพอใหประชาชนไดตระหนกถงประโยชนท

สวนรวมจะไดรบจากโครงการและหากเกดปญหาหรออปสรรคจากการดาเนนการ สวนราชการ

ตองดาเนนการแกไขปญหาและอปสรรคนนโดยไมชกชา

2. การบรหารราชการโดยมงใหเกดผลสมฤทธตอการปฏบตงาน กอนทสวนราชการจะ

ดาเนนการตามภารกจใด สวนราชการตองจดทาแผนปฏบตราชการไวเปนการลวงหนาซงในแผน

ดงกลาวตองมรายละเอยดของขนตอน ระยะเวลาและงบประมาณทจะตองใชในการดาเนนงาน

40

เปาหมายและผลสมฤทธของภารกจ ตวชวดความสาเรจของภารกจ และสวนราชการตองจดใหม

การตดตามและประเมนผลการปฏบตตามแผนปฏบตราชการดงกลาว โดยแผนปฏบตราชการถอ

เปนแผนทสวนราชการทาขนโดยแปลงมาจากแผนบรหารราชการแผนดนของรฐบาลเพอเปน

แนวทางในการปฏบตราชการของสวนราชการนน ๆ ซงจดทาเปน 2 ระยะ คอ แผนปฏบตราชการสป

และแผนปฏบตราชการประจาป โดยแผนปฏบตราชการประจาปจะเปนสงทกาหนดถงงบประมาณ

ของสวนราชการในปนน เพราะหากแผนปฏบตราชการประจาปของสวนราชการใดคณะรฐมนตร

ไมเหนชอบ สานกงบประมาณจะไมพจารณา

3. การบรหารราชการอยางมประสทธภาพและเกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ สวน

ราชการจะตองจดทาบญชตนทนเพอใหทราบถงรายจายทสวนราชการไดจายไปจรง และสามารถ

เปรยบเทยบกบประโยชนทเกดขนจากการทสวนราชการไดปฏบตตามภารกจวามความคมคา

เพยงใด อนนาไปสการพฒนาระบบราชการใหมประสทธภาพตอไป หรอในการจดซอจดจางกรณท

ตองคานงถงคณภาพและการดแลรกษาเปนสาคญ สวนราชการกไมจาเปนตองถอราคาตาสดในการ

เสนอซอหรอจางเสมอไป นอกจากน เพอใหเกดความชดเจนในการปฏบตราชการ การสงการของ

สวนราชการใด ๆ ตองทาเปนลายลกษณอกษร เวนแตมความจาเปนเรงดวนไมอาจสงเปนลาย

ลกษณอกษรได กใหสงดวยวาจาแตตองกลบมาบนทกเปนลายลกษณอกษรในโอกาสตอไป

4. การลดขนตอนในการบรหารราชการ สวนราชการจะตองจดใหมการกระจายอานาจ

การตดสนใจในการสง อนญาต อนมต หรอการปฏบตงานใด ๆ ใหแกขาราชการทมอานาจหนาท

รบผดชอบในเรองนนโดยตรง เพอใหเกดความรวดเรวและลดขนตอนในการปฏบตงาน และใน

ปจจบนไดมการตรา “ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการมอบอานาจ พ.ศ. 2546” ขนใชบงคบ

ซงกาหนดหลกการในเรองการมอบอานาจของหวหนาสวนราชการระดบกรมขนไปและของผวา

ราชการจงหวด โดยคานงถงความรวดเรวและลดขนตอนในการปฏบตงานเพอใหเกดประสทธภาพ

นอกจากน ยงมการกาหนดใหภายในกระทรวงตองจดใหม “ศนยบรการรวม” เพออานวยความสะดวก

ใหแกประชาชนในการเดนทางมาตดตอราชการ โดยประชาชนสามารถดาเนนการขอรบอนญาต

หรอดาเนนการใด ๆ ทเกยวของกบกระทรวงนน ๆ ไดทกเรองทศนยบรการรวม โดยไมตองไป

ดาเนนการในกรมทเกยวของโดยตรง สวนกรณราชการบรหารสวนภมภาคใหจดตงศนยบรการรวม ท

ศาลากลางจงหวด ทวาการอาเภอ ทวาการกงอาเภอ หรอสถานทอนตามทเหนสมควร แลวแตกรณ

5. การปรบปรงภารกจของสวนราชการใหทนตอสถานการณปจจบน โดยทสถานการณ

ทางสงคมและเศรษฐกจมการเปลยนแปลงตลอดเวลา ภารกจของรฐบางภารกจอาจไมมความจาเปน

ทรฐตองทาหรอรฐไมสามารถทาไดอยางมประสทธภาพ สมควรใหเอกชนเปนผทาภารกจดงกลาว

แทน สวนราชการจงตองมการทบทวนภารกจของตนวาสมควรทจะยกเลก ปรบปรง หรอ

เปลยนแปลงภารกจใดเพอใหสามารถปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพและสามารถตอบสนองตอ

ความตองการของประชาชน และสวนราชการตองมหนาทตรวจสอบถงบทบญญตของกฎหมายท

41

ใชบงคบและอยในความรบผดชอบของตนเพอดาเนนการยกเลก ปรบปรง หรอจดใหมกฎหมาย

ใหมททนสมย หากไมเหมาะสมหรอไมสอดคลองกบสถานการณสงคมปจจบน นอกจากน หาก

สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเหนวาบทบญญตของกฎหมายไมสอดคลองหรอเปนอปสรรคตอ

การพฒนาประเทศยอมมสทธเสนอตอสวนราชการทรบผดชอบกฎหมายนนเพอดาเนนการแกไข

ปรบปรงตอไป

6. ประชาชนไดรบการอานวยความสะดวกและไดรบการตอบสนองความตองการอยาง

แทจรง โดยทเปาหมายหนงของการปฏรประบบราชการคอการทาใหระบบราชการมประสทธภาพ

และสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชน สวนราชการจงตองแจงใหประชาชนทราบ

ถงกาหนดระยะเวลาในการดาเนนงานตาง ๆ ของเจาหนาท ทงน เพอเปนหลกประกนใหประชาชน

ไดรบการพจารณาเรองจากเจาหนาทภายในระยะเวลาทกาหนด นอกจากน สวนราชการตองจดให

มระบบเครอขายสารสนเทศเพออานวยความสะดวกแกประชาชนทจะสามารถตดตอสอบถาม ขอ

ขอมลหรอแสดงความคดเหนเกยวกบการปฏบตราชการของสวนราชการนนได

7. การประเมนผลการปฏบตราชการอยางสมาเสมอ สวนราชการนอกจากจะตองมการ

ประเมนผลการปฏบตตามแผนปฏบตราชการแลว สวนราชการยงตองจดใหมการประเมนผลการ

ปฏบตราชการของตนทเกยวกบผลสมฤทธของภารกจ คณภาพการใหบรการ ความพงพอใจของ

ประชาชนผรบบรการหรอความคมคาในภารกจดวย และจดใหมการประเมนขาราชการในสวน

ราชการนนไมวาจะเปนระดบผบงคบบญชาหรอผปฏบตงาน ทงน เพอใชเปนขอมลในการปรบปรง

การบรหารราชการใหมประสทธภาพตอไปซงกรณทสวนราชการใดดาเนนงานใหบรการทมคณภาพ

ตามเปาหมายทกาหนดและเปนทพงพอใจแกประชาชน สวนราชการนนยอมมสทธทจะไดรบ

จดสรรเงนเพมพเศษ หรอสามารถนาเงนงบประมาณเหลอจายของสวนราชการนนไปใชในการ

ปรบปรงการปฏบตงานของสวนราชการหรอจดสรรเปนรางวลใหแกขาราชการในสงกดได ทงน

โดยความเหนชอบของคณะรฐมนตร

ในป พ.ศ. 2555 สานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ ไดทบทวนและวเคราะห

หลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทดใหม เพอใหหลกธรรมาภบาลของการบรหาร

กจการบานเมองทดมความงายตอความ เขาใจ สะดวกตอการจดจา และการนาไปปฏบต รวมทงม

ความเหมาะสมและสอดคลองกบสภาพบรบทของประเทศไทย ซงไดนาเอาประเดนทม

ความสมพนธเกยวของรวมไวดวยกนเปนหมวดหม นอกจากนยงไดใหความสาคญในเรองของ

ทศนคตและพฤตกรรมของตวบคคลทง ในระดบผนาและผปฏบตงาน โดยเหนควรใหมการเพมเตม

ประเดนในเรองการสรางจตสานกดานคณธรรมและ จรยธรรม อนเปนไปตามบทบญญตของ

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 279 ซงไดกาหนดใหมมาตรฐานทาง

จรยธรรมสาหรบผดารงตาแหนงทางการเมอง ขาราชการ หรอเจาหนาทของรฐแตละประเภท อน

42

ประกอบไปดวยคานยมหลก 9 ประการ(สานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ, ออนไลน,

2013)

1. การยดมนในคณธรรมและจรยธรรม

2. การมจตสานกทด ซอสตย สจรต และรบผดชอบ

3. การยดถอประโยชนของประเทศชาตเหนอกวาประโยชนสวนตน และไมมผลประโยชน

ทบซอน

4. การยนหยดทาในสงทถกตอง เปนธรรม และถกกฎหมาย

5. การใหบรการแกประชาชนดวยความรวดเรว มอธยาศย และไมเลอกปฏบต

6. การใหขอมลขาวสารแกประชาชนอยางครบถวน ถกตอง และไมบดเบอนขอเทจจรง

7. การมงผลสมฤทธของงาน รกษามาตรฐาน มคณภาพ โปรงใส และตรวจสอบได

8. การยดมนในระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข

9. การยดมนในหลกจรรยาวชาชพขององคกร

คณะรฐมนตร ในการประชมเมอวนท 24 เมษายน พ.ศ. 2555 ไดมมตเหนชอบกบหลกธรร

มาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด ตามทสานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ

เสนอ ประกอบดวย 4 หลกการสาคญ และ 10 หลกการยอย มรายละเอยดดงตอไปน(สานกงาน

คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ, ออนไลน, 2013)

หลกการสาคญ 4 ประการ ไดแก

1. การบรหารจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management) อนประกอบดวย หลก

ป ร ะ สท ธ ภ า พ ( Efficiency) ห ลก ป ร ะ สท ธ ผ ล ( Effectiveness) แ ล ะ ห ลก ก า ร ต อ บ สน อ ง

(Responsiveness)

2. คานยมประชาธปไตย (Democratic Value) อนประกอบดวย หลกความพรอมรบผด

(Accountability) หลกความเปดเผย/โปรงใส (Transparency) หลกนตธรรม (Rule of Law) และ

หลกความเสมอภาค (Equity)

3 . ป ร ะ ช า ร ฐ ( Participatory State) อน ป ร ะ ก อ บ ดว ย ห ลก ก า ร ก ร ะ จ า ย อา น า จ

(Decentralization) และหลกการมสวนรวม/การมง เนนฉนทามต (Participation/Consensus

Oriented)

4. ความรบผดชอบทางการบรหาร (Administrative Responsibility) อนประกอบดวย หลก

คณธรรม/จรยธรรม (Morality/Ethics)

หลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด หลกการยอย 10 ประการ ไดแก

(สานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ, ออนไลน, 2013)

1. ประสทธภาพ (Efficiency) หมายถง ในการปฏบตราชการตองใชทรพยากรอยาง

ประหยด เกดผลตภาพทคมคาตอการลงทนและบงเกดประโยชนสงสดตอสวนรวม ทงน ตองมการ

43

ลดขนตอนและระยะเวลาในการปฏบตงานเพออานวยความสะดวกและลดภาระคาใชจาย ตลอดจน

ยกเลกภารกจทลาสมยและไมมความจาเปน

2. ประสทธผล (Effectiveness) หมายถง ในการปฏบตราชการตองมวสยทศนเชง

ยทธศาสตรเพอตอบสนองความตองการ ของประชาชนและผมสวนไดสวนเสยทกฝาย ปฏบต

หนาทตามพนธกจใหบรรลวตถประสงคขององคการ มการวางเปาหมายการปฏบตงานทชดเจน

และอยในระดบทตอบสนองตอความคาด หวงของประชาชน สรางกระบวนการปฏบตงานอยาง

เปนระบบและมมาตรฐาน มการจดการความเสยงและมงเนนผลการปฏบตงานเปนเลศ รวมถงมการ

ตดตามประเมนผลและพฒนาปรบปรงการปฏบตงานใหดขนอยางตอ เนอง

3. การตอบสนอง (Responsiveness) หมายถง ในการปฏบตราชการตองสามารถใหบรการ

ไดอยางมคณภาพ สามารถดาเนนการแลวเสรจภายในระยะเวลาทกาหนด สรางความเชอมน

ไววางใจ รวมถงตอบสนองตามความคาดหวง/ความตองการของประชาชนผรบบรการ และผมสวน

ไดสวนเสยทมความหลากหลายและมความแตกตางกนไดอยางเหมาะสม

4. ความพรอมรบผด (Accountability) หมายถง ในการปฏบตราชการตองสามารถตอบ

คาถามและชแจงไดเมอมขอสงสย รวมทงตองมการจดวางระบบการรายงานความกาวหนาและ

ผลสมฤทธตามเปาหมาย ทกาหนดไวตอสาธารณะเพอประโยชนในการตรวจสอบและการใหคณ

ใหโทษ ตลอดจนมการจดเตรยมระบบการแกไขหรอบรรเทาปญหาและผลกระทบใด ๆ ทอาจจะ

เกดขน

5. เปดเผย/โปรงใส (Transparency) หมายถง ในการปฏบตราชการตองปฏบตงานดวย

ความซอสตยสจรต ตรงไปตรงมา รวมทงตองมการเปดเผยขอมลขาวสารทจาเปนและเชอถอไดให

ประชาชนได รบทราบอยางสมาเสมอ ตลอดจนวางระบบใหการเขาถงขอมลขาวสารดงกลาว

เปนไปโดยงาย

6. หลกนตธรรม (Rule of Law) หมายถง ในการปฏบตราชการตองใชอานาจของกฎหมาย

กฎระเบยบ ขอบงคบในการปฏบตงานอยางเครงครด ดวยความเปนธรรม ไมเลอกปฏบต และ

คานงถงสทธเสรภาพของประชาชนและผมสวนไดสวนเสยฝายตาง ๆ

7. ความเสมอภาค (Equity) หมายถง ในการปฏบตราชการตองใหบรการอยางเทาเทยมกน

ไมม การแบงแยกดานชายหญง ถนกาเนด เชอชาต ภาษา เพศ อาย สภาพทางกายหรอสขภาพ

สถานะของบคคล ฐานะทางเศรษฐกจและสงคม ความเชอทางศาสนา การศกษาอบรม และอน ๆ

อกทงยงตองคานงถงโอกาสความเทาเทยมกนของการเขาถงบรการสาธารณะของ กลมบคคล

ผดอยโอกาสในสงคมดวย

8. การมสวนรวม/การพยายามแสวงหาฉนทามต (Participation/Consensus Oriented)

หมายถง ในการปฏบตราชการตองรบฟงความคดเหนของประชาชน รวมทงเปดใหประชาชนม

สวนรวมในการรบร เรยนร ทาความเขาใจ รวมแสดงทศนะ รวมเสนอปญหา/ประเดนทสาคญท

44

เกยวของรวมคดแกไขปญหา รวมในกระบวนการตดสนใจและการดาเนนงานและรวมตรวจสอบ

ผลการปฏบตงาน ทงน ตองมความพยายามในการแสวงหาฉนทามตหรอขอตกลงรวมกนระหวาง

กลมผม สวนไดสวนเสยทเกยวของ โดยเฉพาะกลมทไดรบผลกระทบโดยตรงจะตองไมมขอ

คดคานทหาขอยตไมไดในประเดนทสาคญ

9. การกระจายอานาจ (Decentralization) หมายถง ในการปฏบตราชการควรมการมอบ

อานาจและกระจายความรบผดชอบในการตดสนใจและ การดาเนนการใหแกผปฏบตงานในระดบ

ตาง ๆ ไดอยางเหมาะสม รวมทงมการโอนถายบทบาทและภารกจใหแกองคกรปกครองสวน

ทองถนหรอภาค สวนอน ๆ ในสงคม

10 . คณธรรม/จรยธรรม (Morality/Ethic) หมายถง ในการปฏบตราชการตองมจตสานก

ความรบผดชอบในการปฏบตหนาทใหเปนไปอยางมศลธรรม คณธรรม และตรงตามความคาดหวง

ของสงคม รวมทงยดมนในคานยมหลกของมาตรฐานจรยธรรมสาหรบผดารงตาแหนงทางการเมอง

และเจาหนาทของรฐประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอนและจรรยาบรรณวชาชพ ตลอดจน

คณลกษณะทพงประสงคของระบบราชการไทย

สรป แนวคดธรรมาภบาลมการนามาประยกตใชในการบรหารงานในทกภาคสวน ของ

สงคมไทย ทงหนวยงานภาครฐและภาคเอกชน สาหรบการวจยในครงน ผวจยรวบรวมและสรป

องคประกอบตางๆ ของหลกธรรมาภบาลจากเอกสารและงานวจยทเกยวของกบหลก ธรรมาภบาล

เพอมาเปนกรอบในการวเคราะหกลไกกระบวนการบรหารงาน และสรปเปนหลกธรรมาภบาลท

สาคญ 10 ประการคอ ไดแก หลกประสทธภาพ หลกประสทธผล หลกการตอบสนอง หลกความ

พรอมรบผด หลกเปดเผย/โปรงใส หลกนตธรรม หลกความเสมอภาค หลกการมสวนรวม/การ

พยายามแสวงหาฉนทามต หลกการกระจายอานาจ หลกคณธรรม/จรยธรรม

แนวคดเกยวกบการบรหารงานภาครฐแนวใหม

การศกษาแนวคดในการบรหารรฐกจ (Public Administration หรอ PA) ในระยะเรมแรก

ตงแตป ค.ศ. 1887 ท Wilson, Woodrow ไดนาเสนอผลงานเรอง การศกษาการบรหาร (The Study

of Public Administration) เปนตนมา เปนการแสวงหาแนวทางการบรหารงานภาครฐทมงเนนให

เกดความมประสทธภาพ (Efficiency) สงสดและมคาใชจายนอยทสด โดยสรปแลวบทความของ

Wilson, Woodrow ไดใหแนวคดและขอเสนอแนะ ดงน (Wilson, Woodrow, 1887, pp. 197-222)

1. ตองมระบบบรหารทเขมแขงโดยเปรยบเทยบวาการเขยนรฐธรรมนญนนงายกวานา

รฐธรรมนญไปปฏบต

2. ในการบรหารตองใชกฎหมายอยางเปนระบบ

3. หลกการบรหารทดจะมหลกเดยวกนไมวาจะรฐบาลใดกตาม

4. การเมองกบการบรหารตองแยกออกจากกน

45

และจากแนวคดของ Seckler-Hudson, Catheryn ในป ค.ศ. 1955 จากหนงสอเรอง “Basic

Concept in The Study of Public Management” ไดเปนตนแบบและเปนทมาของ New Public

Management ในยคตอมาโดย Seckler-Hudson, Catheryn ไดอธบายไววาการบรหารภาครฐจะตอง

ใหนาหนกไปทการจดการปญหาสาธารณะ ทจะตองใชทรพยากรมนษยและวสดอยางม

ประสทธภาพเพอทจะใหบรรลเปาหมายขององคการรวมกน

ตอมาในยครวมสมยชวงทศวรรษท 1960 นบไดวาเปนกระแสแรกของความพยายามใน

การปรบระบบราชการเดมใหมความเกยวของกบสงคมและมประสทธภาพมากขน นบตงแตการ

ประชมทางวชาการมนนาวบรกครงท 1 (Minnowbrook I) ในป ค.ศ. 1968 ของกลมนกวชาการดาน

การบรหารรฐกจแนวหนาในสหรฐอเมรกา และหลงจากนน 20 ป ตามดวยการประชมครงท 2 ในป

ค.ศ. 1988 ซงดเหมอนจะสงผลกระทบในทางวชาการนอยกวาการประชมในครงแรก จนกระทงเกด

กระแสการปฏรประบบราชการในหนวยงานของรฐในหลายประเทศซงนบเปนอกกาวหนงของการ

พฒนา (อมพร ธารงลกษณ และคณะ, 2553, หนา 3-6)

การประชมทางวชาการในครงแรกของนกวชาการและนกปฏบตในแวดวงการบรหารรฐ

กจจดขนในระหวางวนท 3-7 กนยายน ป ค.ศ. 1968 ณ มหาวทยาลยซราควส จากการนาของ

Waldo, Dwight ซงดารงตาแหนงศาสตราจารย Schweitzer, Albert ดานมนษยธรรมแหง School of

Citizenship and Public Affairs แหงมหาวทยาลยซราควส ไดเลงเหนถงอทธพลและผลกระทบท

นกวชาการมตอการบรหารบานเมองในชวงทศวรรษท 1960 ทแทบจะกลาวไดวามหาวทยาลยและ

แวดวงสถาบนศกษาทงหลายมอาจหลกเลยงความขดแยงและขอถกเถยงทเกดขนในสงคมขณะนน

ได (Frederickson, George H., 1989, pp. 96-97)

การประชมนนาโดยนกวชาการดานบรหารรฐกจรนหลงผซงเขามาคลกคลในแวดวง

วชาการในชวงนนมาเปนผดาเนนการจดการประชม ไดแก Fredericksen, George H., Lambright,

Henry & Marini, Frank และขอสรปทไดจากการประชมถกเถยงกนไดรบการรวบรวมขนเปน

หนงสอเรอง Toward A New Public Admistraion: The Minnowbrook Perspective (1971) โดยม

สาระของการประชมทไดรบการครอบคลม 5 ประเดนหลก ไดแก

1. ปญหาความเสมอภาคทางสงคม (Social Equity) โดยการเรยกใหนกบรหารรฐกจเนน

การบรหารงานและการใหบรการทคานงถงความเสมอภาคของประชาชนพลเมองทรบบรการเปน

สาคญเพอไมใหเกดความเหลอมลาหรอใหความสาคญกบผใดมากกวากน

2. ยาเนนคานยมการปกครองแบบประชาธปไตยในการบรหาร ซงแสดงใหเหนจากหลายๆ

งานเขยนทเสนอในทประชมครงนตองตอกยาเรองจรยธรรมในทางการบรหาร ความสามารถ

รบผดชอบได (Accountability) และภาวะผนาในการบรหาร (Leadership)

3. ขอถกเถยงระหวางความเปนนามธรรม (Normative) และสงทเกดขนทางพฤตกรรมจาก

ทศนะสายพฤตกรรมศาสตร (Behaviorist Perspective)

46

4. คานยมเรองความแตกตางหลากหลายในสงคมและในกาลงแรงงานครอบคลม 3

ประการไดแก 1) การเปนนกบรหารทวไปหรอการเปนผเชยวชาญเฉพาะดาน 2) ปญหาความ

แตกตางหลากหลายทางเชอชาต เผาพนธ และทางเพศ และ 3) ความแตกตางทางเพศสภาพ (Gender

Diversity) จากทศนะสตร

5. มทศนะทดตอกลไกระบบราชการและบทบาทของขาราชการในฐานะเปนผแทนนาการ

เปลยนแปลง (Change Agent) สามารถนาพาระบบราชการไปสเวทการทางานในระดบชาตและ

สานตอไปในระดบโลกตอไป แตอยางไรกตาม ความคาดหวงนจาเปนตองไดรบการทบทวนถง

ความสามารถในการเตมเตมความฝนน (Guy, Marry E., 1989 , pp. 219-220)

การประชมมนนาวบรก ครงท 2 (Minnowbrook II) 20 ปหลงจาการประชมใหญในครง

แรก นกวชาการ นกปฏบตการ และผเกยวของดานการบรหารรฐกจไดมารวมประชมกนอกครง

หนง ในชวงระหวางวนท 3-7 กนยายน ป ค.ศ. 1988 รวมเปนเวลา 4 วนเตมโดยมวตถประสงคหลก

เพอเปรยบเทยบการบรหารรฐกจทเกดขนในชวงทศวรรษ 1980 กบยคแหงการเปลยนแปลง

ชวงแรกของการบรหารรฐกจในชวงทศวรรษ 1960

ดวยการผสมผสานระหวางนกบรหารรฐกจรนเกา (อายมากวา 50 ป) และรนใหม ลกษณะ

รปแบบการจดการประชมในครงทสองนจงมความแตกตางจากในครงแรกอยางสนเชง โดยพยายาม

หาขอถกเถยง ความแตกตางทางความคด

ผลทไดจากการประชมในครงน ยงไมหนไปจากประเดนรอนทางการบรหารรฐกจทไดรบ

การหยบยกมาในครงแรก ประเดนทไดรบความสนใจมากทสด ไดแก เรองจรยธรรม ความเสมอ

ภาคทางสงคม มนษยสมพนธ การปรองดองระหวางการบรหารรฐกจและประชาธปไตย และความ

เกยวของของรฐในสาขาการบรหารรฐกจกบปญหาสงคม

อยางไรกตาม แมในประเดนหลก ๆ ทไดจาการประชมครงทสองนจะไมคอยแตกตางจาก

ในครงแรกเทาไรนก ดงทกลาวมาในขางตนใน 5 ประเดนหลกทไดจาการประชมในครงแรก ใน

การประชมครงทสองนไดมการสานตอทางความคดจากการประชมครงแรก และเพมเตมในบาง

เรองเพอขยายตอไปในอนาคต ไดแก

1. การแสดงความไมพอใจตอระบบการบรหารงานบคคลในภาครฐทไมสามารถสรรหา

บคลากรใหทนเวลา สนบสนนสงเสรมและใหรางวลคนเกง สงเสรมคนทมผลงานและเลกจาง

บคคลทไมมผลงาน

2. แสดงทศนคตเปนปฏปกษตอแนวคดการทางานเชงธรกจอยางเหนไดชด เนองจาก

ในชวงยสบปทผานมาแนวคดการบรหารงานแบบธรกจไดเขามาสระบบการบรหารงานราชการ

มากขนพรอม ๆ กบการเตบโตของระบบเศรษฐกจทนนยม ซงมผลทาใหขดแยงกบการบรหารงาน

ทเนนคานยมแบบประชาธปไตยเปดทางใหหลาย ๆ ฝายเขามามสวนรวม ซงเปนภาระหนาทหนก

อนทาทายสาหรบนกบรหารรฐกจในการบรหารกจการสาธารณะโดยดงจากสงทดมคณคาทางธรกจ

47

และหนวยงานไมหวงผลกาไรอนประกอบการทางานของสวนราชการตางๆ ควบคกนไป (Guy,

Marry E., 1989, p. 220)

และในการประชมมนนาวบรก ครงท 3 (Minnowbrook III) ในป 2008 นาโดยการนาของ

O’Leary, Rosemary รวมไปถงเปนการรวมตวของนกวชาการรนใหมและนกวชาการรนหลงทม

ความรความสามารถมารวมตวกน โดยแบงการประชมออกเปน 2 กลม ในกลมแรกของการประชม

เปนการรวมตวของนกวชาการในรนใหมทจบ Ph.D. ไมเกน 8 ป และในกลมทสองเปนการประชม

ของนกวชาการทมากไปดวยประสบการณอยางนอย 30 ป และอาจเขารวมในการประชมครงท 1-2

มาดวย วตถประสงคของการประชมมนนาวบรก ครงท 3 คอ

1. เพอแลกเปลยนความรในปจจบนและทเกดขนใหมจากการบรการสาธารณะ ความทา

ทายและการแกปญหาในความหลากหลายของวฒนธรรม ในการประชมจะมงเนนไปทการพฒนา

ภาครฐระหวางประเทศรวมกน การกากบดแลและการฝกอบรมของของภาครฐ ปญหาของการ

บรหารงานในอนาคตของประชาชนในการจดการของรฐและบรการสาธารณะ

2. การพฒนาเครอขายของนกวชาการทจะสนบสนนการทางานรวมกนในอนาคต และ

แลกเปลยนความคดเหนเกยวกบการปรบปรงในการบรการสาธารณะ

ผลจากการประชมในครงน ทาใหทราบถงการรบรและตอบสนองปญหาทซบซอนของ

ประชาชนของการทางานของรฐบาลทนาไปสอานาจและความรบผดชอบ นาไปสการมสวนรวม

ของประชาชนและความสมดลของประชาธปไตยและระบบราชการ และยงตองคานงถง

สภาพแวดลอมรวมถงตองหาความสมดลทางการเมองแบบพลวตของการบรหารราชการในระบอบ

ประชาธปไตย

จากแนวคดการบรหารงานภาครฐแนวใหม (New Public Management) เปนแนวคดทรวม

แนวคดเศรษฐศาสตรนโอคลาสสค เศรษฐศาสตรเชงสถาบน วธการบรหารจดการสมยใหมเขากบ

แนวคดประชาธปไตยแนวทางใหม (New Democracy) การบรหารงานภาครฐแนวใหมเรมตน

ในชวงทศวรรษท 1980-1990 โดยมนกวชาการทไดใหการยอมรบจากตางประเทศ ไดใหคานยาม

ตางๆไวดงน

Hood, Christopher C. (1991, pp. 3-18) ไดใหคานยามของการบรหารงานภาครฐแนวใหม

ไวดงน

1. เปนการบรหารงานโดยมออาชพ ผบรหารมความเชยวชาญและชานาญในงานเฉพาะ

ทางมากขน การบรหารมความคลองตวอสระ

2. การบรหารงานมเปาหมายและทศทางชดเจนใหความสาคญของผลงานมากกวา

กระบวนการ

3. เนนผลสมฤทธของงานและควบคมทรพยากรในการบรหารงาน

48

4. ปรบปรงโครงสรางองคการใหเหมาะสม เชน ปรบลดหนาททไมจาเปน ยบบาง

หนวยงาน หรอใหเอกชนเขามารบงานจางเหมางานบางประเภท

5. สงเสรมใหแขงขนงานบรการสาธารณะ โดยใหภาคเอกชนทชานาญเฉพาะทางเขา

รวมงาน

6. ใชวธการเลยนแบบการบรหารงานททนสมยของภาคเอกชน (Business-like Approach)

Rhodes, Rod A.W. (1997, p. 48) ไดกลาวถงการบรหารงานภาครฐแนวใหมวาเปน

กระบวนทนาแนวคดการจดการนยม (Managerialism) กบแนวคดเศรษฐศาสตรสถาบนแนวใหม

(New Institutional Economics) มาผสมผสานเขาไวดวยกน ตอมาภายหลงแนวคดนกไดขยายผล

ออกไปสการบรหารจดการสระบบตลาดแบบทนนยม

Gruening, Gernod (2001, pp. 1-26) ไดสรปแนวคดของการบรหารงานภาครฐแนวใหม วา

ไดรบการพฒนาจากแนวคด การจดการนยมและเศรษฐศาสตรนโอคลาสสคมาสการบรหารจดการ

ประชาธปไตยแนวทางใหมทเนนความสมพนธระหวางรฐกบสงคม และการมสวนรวมทางการ

เมองของประชาชน

ในภาพรวมของแนวคดของการบรหารงานภาครฐแนวใหม เปนการสรางความหลากหลาย

ดานการบรหารงานใหตวเอง เชน แนวคดเศรษฐศาสตรนโอคลาสสค เศรษฐศาสตรสถาบน การ

จดการสมยใหม ประชาธปไตยแนวใหม โดยมเปาหมายเพอใหการบรหารมความคลองตว มความ

อสระเพอกอใหเกดความเปลยนแปลงและการพฒนาดานประสทธภาพ ประสทธผล และเกดความ

คมคาดานงบประมาณ อยางไรกด Mathiasen, David G. (1999, pp. 90-95) ไดใหความเหนวาแม

แนวคดของการบรหารงานภาครฐแนวใหม แตกไดรบการวพากษวจารณวาแนวคดนยงขาดเอกภาพ

เปนเพยงการนาทฤษฎเกา ๆ มาอธบายใหม (Repackaging) เมอนามาใชกบระบบราชการแลวกพบ

ความแตกตางระหวางธรรมชาตการบรหารงานของภาครฐและเอกชนนอกจากนยงขาดการประเมน

ความเทยงธรรม ความถกตองในการบรหารงานอกดวย แมจะมขอโตแยงบางถงความไมสมบรณ

ของแนวคด แตในปฏบตการบรหารงานภาครฐแนวใหม กยงไดรบความนยมและเปนแนวคด

กระแสหลกในการปฏรประบบราชการสงผลใหเกดการเปลยนแปลงกระบวนทศน และวธ

ปฏบตงานทแตกตางจากการบรหารงานภาครฐตามประเพณนยมแบบดงเดม

ตวอยางของแนวทางการบรหารงานโดยใชหลกการจดการเชงวทยาศาสตร (The Principles

of Scientific Management) เปนแนวทางหนงของการบรหารงานทเนนประสทธภาพการทางาน

เพอทจะทาใหเกดประสทธภาพสงสดในการทางานตามหลกทดทสด (One Best Way) องคการจง

จะมประสทธภาพและมการประหยดในการบรหารงานมากทสด การบรหารตามแนวทางนม

มมมองวา “คน” เปนสงทไมมชวตจตใจเสมอนเปนเครองจกรทตองปฏบตตามขนตอนทวางไวใน

การทางานและเปนไปตามหลกเกณฑการบรหารทกาหนดไว ซงเปนแนวคดในกลม “ทฤษฎ

องคการยคดงเดม” (Classical Organization Theory) อนเปนการวางรากฐานทางความคดของการ

49

บรหารงานของสงคมทเรมตนทางานจากการปฏวตอตสาหกรรม (Robbins, Stephen P., 1990, p.

34)

ดงจะเหนไดจากแนวคดในการบรหารจดการทเนน “หลกการแบงงานกนทา” (The

Division of Labour) ซงตามความเหนของ Smith, Adam ถอวาเปนแนวทางในการเพมผลผลตททา

ใหสามารถทางานไดมากขนโดยหลกการแบงงานกนทามผลดใน 3 ประการคอ ประการแรก เปน

ความเพมความชานาญในการปฏบตงาน ประการทสอง เปนการประหยดเวลาในการทางาน และ

ประการสดทาย สามารถผลตผลงานไดจานวนมากขน (Shafritz, J. M. & Ott, J.S., 2001, pp. 39-40)

การบรหารจดการดงกลาวน เปนแนวทางทเกดขนในยคสมยของการปฏวตอตสาหกรรมซงเปลยน

แนวคดของคนซงเคยทางานในสงคมเกษตร ใหปรบตวดวยการทางานในระบบอตสาหกรรมแบบ

ใหม กอใหเกดแนวคดในการบรหารจดการองคกรตาง ๆ อนเปนพนฐาน 4 ประการ กลาวคอ

(Shafritz, J. M. & Ott, J.S., 2001, p. 28)

1. องคการทงหลายอยเพอผลตภายใตเปาหมายทางเศรษฐกจ

2. วธการบรหารจดการทดทสดในการผลตจะตองจดการใหเปนระบบและดวย

ความรเชงวทยาศาสตร

3. การผลตใหไดประโยชนสงสดจะตองมการแบงงานกนทาตามความถนด

4. คนทางานและองคการอยรวมกนภายใตหลกการของเหตผลทางเศรษฐกจ

จะเหนไดวา จากหลกการพนฐานทงสประการน เปนการสนบสนนแนวคดในการบรหาร

จดการทเนนการพฒนาประสทธภาพ (Efficiency) และเปนการใชหลกเหตผล (The Rational-

Planning Perspective) ตามโครงสรางการบรหารงานเพอบรรลเปาหมายตามทไดก าหนดไว

(Robbins, Stephen P., 1990, p. 37) จงถอไดวาเปนกระบวนทศนทสาคญของการบรหารจดการใน

ยคปฏวตอตสาหกรรม

แนวคดเกยวกบการจดการองคการขนาดใหญทบรหารงานโดยมระเบยบแบบแผน

(Bureaucracy) ของ Weber, Max เปนระบบราชการจากการสรางรปแบบในอดมคต (Idea-Type) แต

ในการบรหารงานภาครฐแบบดงเดมไดนาแนวคดของ Weber, Max เปนหลกในการบรหารระบบ

ราชการ โดยมทางพฒนาแนวทางการบรหารจดการและปรบใหสอดคลองกบสถานการณของแตละ

องคการซงตามความเหนของ Robbins, Stephen P. (1990, p.324) มมมมองวาระบบราชการใน

ฐานะขององคการขนาดใหญทมระเบยบแบบแผน สามารถปรบตวใหเขากบสภาพแวดลอมไดเปน

อยางด โดยการพฒนารปแบบจากเดมในฐานะองคการระบบราชการ เปนองคการราชการแบบ

วชาชพ (Professional Bureaucracy) อนเปนการบรหารทมมาตรฐานสามารถนาไปใชไดในทก

องคการ

จะเหนไดวาแนวทางการบรหารงานจากกลมทฤษฎการบรหารจดการแบบดงเดม

(Classical Organization Theory) ไดแสดงถงระบบบรหารการจดการทมประสทธภาพ องคความรท

50

ไดจากกลมทฤษฎน เปนรากฐานสาคญในการพฒนาไปสปรชญาของการบรหารภาครฐในแตละ

ประเทศ ซง วรเดช จนทรศร (2541, หนา 27-28) ไดชใหเหนวา องคความรทางทฤษฎองคการและ

การบรหารมสวนสาคญในการสรางปรชญาของการบรหารภาครฐ โดยเฉพาะอยางยงแนวคดทฤษฎ

การจดการเชงวทยาศาสตร (The Principles of Scientific Management) ของ Taylor, Frederick W.

และทฤษฎองคการขนาดใหญทมระเบยบแบบแผน (Bureaucracy School) โดย Weber, Max นบวา

องคความรทไดรบจากการบรหารองคการทมงประสทธภาพการทางานในโรงงานอตสาหกรรม

ภายหลงการปฏวตอตสาหกรรม ไดถายทอดความมาสการบรหารจดการภาครฐ

ดงจะเหนไดวา การบรหารภาครฐเปนการบรหารทมวตถประสงคในการจดกระบวนการ

ทางานของภาครฐ ซงเทยบไดกบการบรหารจดการองคการ การกาหนดวธการทางานซงตอง

พจารณาถงผลทจะเกดขน เพอใหเกดความชอบธรรมในการปกครอง และเปนการบรหารจดการ

องคความรเกยวกบการบรหารทสงสมอยางตอเนอง ซงสงผลใหเกดผลลพธสดทายทพงปรารถนา

(Outcomes) โดยไมแตกตางจากการกาหนดเปาหมายในเรองประสทธภาพตามแนวคดของกลม

ทฤษฎการบรหารจดการแบบดงเดม นอกจากน ในการบรหารจดการภาครฐกมปรชญาทจะมง

แสวงหาความรความจรงซงเกยวของกบสภาวะปญหาทเกดขนในขณะนน โดยเปนการวพากษเพอ

แสวงหาหลกฐานเบองตนในการบรหาร (Basic Principles) และเปนความพยายามทจะทาใหเกดผล

ลพธในการบรหารจดการอยางเปนระบบ (วรเดช จนทรศร,2541, หนา 4-7) จงอาจกลาวไดวาการ

นาแนวคดเกยวกบกลมทฤษฎการบรหารจดการแบบดงเดมมาใชการบรหารจดการภาครฐจงเปน

เรองทมประโยชน

นอกจากน วรเดช จนทรศร (2541, หนา 4-7) ไดอางถงผลงานของ Wilson, Woodrow ซง

เปนผเสนอกรอบเคาโครงความคดเรองการแยกการบรหารออกจากการเมอง โดยแบงหนาท

ระหวางผกาหนดนโยบายกบผปฏบตตามนโยบาย ซงเมอแยกการเมองออกจากการบรหาร สงท

เหลอคอหนาทของขาราชการประจาซงตองนาเอากฎหมายมหาชนมาบรหารใหบรรลเปาหมายจะ

ชวยใหการบรหารเปนไปอยางมประสทธภาพโดยปลอดจากการแทรกแซงทางการเมอง การ

บรหารงานอาศยหลกคณธรรมเพอปองกนมใหมการเลนพรรคเลนพวก ดงนน เมอมการแยกการ

บรหารออกจากการเมอง จะไดนกบรหารทมความเขมแขงและมรปแบบขององคการบรหารภาครฐ

ทอาศยหลกเหตผลและมประสทธภาพ (Rational and Efficiency Bureaucracy) อนสอดคลองกบ

แนวคดของกลมทฤษฎการบรหารจดการแบบดงเดม เมอเปนเชนนแลว กรอบแนวคดทยดถอใน

กลมทฤษฎการบรหารจดการแบบดงเดม จงเปนกระบวนทศนในการบรหารจดการภาครฐสวนหนง

ซงถอวาเปนการบรหารภาครฐแบบดงเดม (Traditional Public Administration)

ตอมาเมอมการปฏรปแนวทางในการบรหารภาครฐแบบดงเดม มาสกระแสแนวคดของ

“การจดการภาครฐแนวใหม” (New Public Management) โดยเปนผลจากการเปลยนแปลงเขาสยค

ขอมลขาวสารทมการเปลยนแปลงอยางรวดเรว ทาใหการบรหารจดการภาครฐซงใชกระบวนทศน

51

การบรหารราชการแบบดงเดม (Traditional Public Administration) เปนเรองทไมสอดคลองตอ

ความคาดหวงของสงคมทมความหลากหลาย และไมเหมาะสมกบการแกไขปญหาทเกดขน ดงจะ

เหนไดจากความดอยประสทธภาพในการใหบรการประชาชน มการใชทรพยากรอยางมากแตเหน

ผลงานนอย มปญหาการจดการดานโครงสราง ปญหาการบรหารงานบคคล ตลอดจนการทจรตและ

ประพฤตมชอบในวงราชการ องคการภาครฐจงตกอยในสภาพทจะตองปรบปรง เปลยนแปลง เพอ

ปรบตวใหสอดคลองกบสภาพแวดลอมใหมทเกดขน

สาหรบองคการภาครฐ ซงมระบบราชการเปนแกนหลกทสาคญกไดรบอทธพลจากกระแส

ความคดในการปรบปรง หรอยกเครององคการดวยเชนเดยวกน เพราะประชาชนทเปนผรบบรการ

สาธารณะจากภาครฐมมมมอง หรอทศนคตทแตกตางไปจากเดมเปนอยางมาก มกระแสการ

เรยกรองใหองคการภาครฐมการปรบปรงบรการใหมความทนสมย สะดวกรวดเรว และสนองตอบ

ตอความพงพอใจเหมอนอยางภาคเอกชนดาเนนการ ดงนน ในหลายประเทศจงมการปรบปรง

ประสทธภาพการใหบรการตลอดมา แตเนองจากระบบราชการ หรอองคการภาครฐมขนาดท

ใหญโตกวาภาคเอกชนมากการเปลยนแปลงในระยะเวลาทผานมาเมอเปรยบเทยบกบภาคเอกชน

แลวถอวาชามาก ดงนน ชวงตนทศวรรษ 1990 การจดการภาครฐสมยใหมเหนภาพชดมากขนใน

รปแบบของแนวคดในการยกเครองรฐบาลของสหรฐอเมรกา (Reinventing Government) ภายใต

ก า ร นา ข อ ง National Performance Review (NPR) ข อ ง ร ฐ บ า ล สห ร ฐ อ เ ม ร ก า ใน ยค ข อ ง

ประธานาธบด Clinton, Bill ซงตองการเปลยนระบบราชการใหเปนรฐบาลเชงประกอบการ

(Entrepreneurial Government) เปนการยกเครองกนใหมเลยทเดยว ซงการยกเครองรฐบาลของ

สหรฐอเมรกา (Reinventing Government) เกดขนจากผลงานของ Osborne, David & Gaebler, Ted

ทจดพมพหนงสอเรอง Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming

the Public Sector เพอดงดดความสนใจใหบคคลฝายตาง ๆ หนมาใหความสาคญตอการปรบเปลยน

แนวทางและวธการบรหารงานของภาครฐจากเดมในลกษณะของรฐบาลเชงราชการ (Bureaucratic

Government) สรฐบาลในเชงประกอบการ (Entrepreneurial Government) และกลายเปนหนงสอ

ทางดานรฐประศาสนศาสตรเพยงเลมเดยวในประวตศาสตรทตดอบดบเปนหนงสอขายดของ

สหรฐอเมรกา หลกการสาคญในการมงสรฐบาลในเชงประกอบการทเปนมตหรอกระบวนทศน

ใหมในการจดการภาครฐใหม หรอเนรมตระบบราชการยคใหม ซงไดกลายเปนกระแสความคด

สาคญในการปฏรประบบราชการในสหรฐอเมรกาและประเทศอน ๆ ในระยะเวลาตอมา ซงพอสรป

สาระสาคญไดดงน (Osborne, David & Gaebler, Ted, 1992, pp. 22-25)

1. รฐบาลตองทาหนาทเปนตวสนบสนน หรอคอยอานวยการ หรอประสานงานมากกวา

ดาเนนการเสยเอง

2. ใหอานาจประชาชนในชมชนนนสามารถตดสนใจและดาเนนการในเรองตาง ๆ ไดดวย

ตนเอง มากกวารฐบาลจะเขาไปดาเนนการใหเอง

52

3. สรางรฐบาลในเชงแขงขนโดยมงอดฉดการแขงขนเขาสการใหบรการ รฐจะตอง

สงเสรมการแขงขนของภาคเอกชนภายใตหลกการแหงความเสมอภาคและเทาเทยมกน ขจดสภาพ

การผกขาดใหหมดไป

4. ขบเคลอนโดยภารกจ แทนทการขบเคลอนแตกฎระเบยบเหมอนแตเดม

5. ยดผลสมฤทธเปนหลก โดยจะตองสรางตวชวดผลการปฏบตงานใชในวดผลการ

ปฏบตงานเพอปรบปรงงานใหดขนอยางตอเนอง

6. เนนตอบสนองความตองการของลกคาเปนหลก ไมใชความตองการของราชการเอง

7. สรางรฐบาลเชงวสาหกจ หรอเชงประกอบการ พยายามแสวงหารายไดมากกวาการเปน

เพยงผใชงบประมาณแผนดนเพยงดานเดยว

8. มองการณไกล หรอคาดการณสถานการณลวงหนา เพอวางมาตรการปองกนปญหา

มากกวาคอยตามแกปญหาในภายหลง

9. กระจายอานาจ จากการมสายการบงคบบญชาไปสการมสวนรวมและการทางานเปนทม

ทงน เพอใหสอดคลองกบสงคมในยคสารสนเทศทมการเปลยนแปลงอยางรวดเรว

10. องกบกลไกทางการตลาด มากกวาการอาศยกลไกระบบราชการ หรอการแทรกแซง

โดยภาครฐ

Boston, Jonathan ไดสรปสาระสาคญของการบรหารจดการภาครฐแนวใหมไวดงตอไปน

(Boston, Jonathan et.al., 1996, pp.10-11)

1. มองวาการบรหารงานมลกษณะของความเปนสากลสภาพ หรอไม มความแตกตางอยาง

มนยสาคญระหวางการบรหารงานของภาคธรกจเอกชนและการบรหารงานภาครฐ

2. ปรบเปลยนการใหนาหนกความสาคญไปจากเดม ทมงเนนการควบคมทรพยากร (ปจจย

นาเขา) และกฎระเบยบเปนเรองของการควบคมผลผลตและผลลพธหรอปรบเปลยนจากการให

ความสาคญในภาระรบผดชอบตอกระบวนงาน (Process Accountability) ไปสภาระรบผดชอบตอ

ผลสมฤทธ (Accountability for Results)

3. ใหความสาคญตอเรองของทกษะการบรหารจดการมากกวาการกาหนดนโยบาย

4. โอนถายอานาจการควบคมของหนวยงานกลาง (Devolution of Centralized Power)

เพอใหอสระ และความคลองตวแกผบรหารของแตละหนวยงาน

5. ปรบเปลยนโครงสรางหนวยงานราชการใหมใหมขนาดเลกลงในรปแบบของหนวยงาน

อสระในกากบ โดยเฉพาะการแยกสวนระหวางภารกจงานเชงพาณชยและไมใชเชงพาณชย (การ

กากบดแลควบคม) ภารกจงานเชงนโยบายและการใหบรการออกจากกนอยางเดดขาด

6. เนนการแปรสภาพกจการของรฐใหเปนเอกชนและใหมการจางเหมาบคคลภายนอก

(Outsourcing) รวมทงการประยกตใชวธการจดจางและการแขงขนประมลงาน (Competitive

Tendering) เพอลดตนทนและปรบปรงคณภาพการใหบรการ

53

7. ปรบเปลยนรปแบบสญญาจางบคลากรของภาครฐใหมลกษณะเปนระยะสน และ

กาหนดเงอนไขขอตกลงใหมความชดเจน สามารถตรวจสอบได

8. เลยนแบบวธการบรหารจดการของภาคธรกจเอกชน เชน การวางแผนกลยทธและแผน

ธรกจ การทาขอตกลงวาดวยผลงาน (Performance Agreement) การจายคาตอบแทนตามผลงานการ

จดจางบคคลภายนอกใหเขามาปฏบตงานเปนการชวคราว/เฉพาะกจ การพฒนาระบบสารสนเทศ

เพอการบรหารงาน และการใหความสาคญตอการสรางภาพลกษณทดขององคการ (Corporate

Image)

9. มการสรางแรงจงใจและใหรางวลตอบแทนในรปของตวเงน (Monetary Incentives)

มากขน

10. สรางระเบยบวนยและความประหยดในการใชจายเงนงบประมาณ โดยพยายามลด

ตนทนคาใชจายและเพมผลผลต

ในอกทศนะหนงของแนวคดการจดการภาครฐใหม คอ Pollitt, Christopher (2003, pp. 27-

28) ไดสรปลกษณะเดนของแนวคดนจากประสบการณการบรหารทเกดขนในภาครฐทวโลกวา

ประกอบดวย 8 องคประกอบหลก ไดแก

1. การเนนทผลของงานมากกวากระบวนการหรอวธการใหไดมาซงผลของงาน

2. หนมาใชมาตรการวดผลงานมากขนโดยเนนการวดเชงปรมาณ มการกาหนดตวชวด

ผลงานชดเจน

3. การจดองคการแบบราบ ขนาดเลก มความอสระในการบรหารจดการเพอมงบรรล

วตถประสงคเดยวชดเจน

4. ใชวธการทาสญญาจางเหมาภาระหนาทบางอยางของรฐใหหนวยงานทมใชภาครฐทา

แทน

5. ใชกลไกการตลาดมากขนในการสงมอบการบรการภาครฐ

6. เปรยบอปมาประชาชนผรบบรการเหมอน “ลกคา” เพอใหสอดคลองกบการนากลไก

ตลาดมาใชในการบรหารงานภาครฐ

7. เสนแบงเขตระหวางภาครฐ เอกชน และองคการอาสาสมครขาดความชดเจน เนองจากม

ความรวมมอกนมากขนระหวาง 3 ภาคสวนในสงคมในการสงมอบการบรการสาธารณะ

8. เปลยนคณคานยมในการบรหารงานภาครฐในเรอง ความเสมอภาค ความปลอดภย

ความเปนสากลและความสามารถกลบคนสสภาพเดมไปมงเนนประสทธภาพและความเปนปจเจก

บคคลมากขน

Osborne, Stephen (2006, pp. 377-388) ไดกลาวถงการจดการปกครองสาธารณะแบบใหม

(New Public Governance) และการบรการสาธารณะแบบใหมทตองการนาเสนอ สาระสาคญของ

การบรการสาธารณะแบบใหมไดสะทอนใหเหนเปนอยางดนนคอ “ใหบรการไมใชคมหางเสอ”

54

(Serving Not Steering) ซงใจทจะแยงกบแนวคดหลกของหนงสอทเปนคมภรของการบรหาร

จดการภาครฐแนวใหม ทชวาภาครฐทาหนาท “คมหางเสอ มากกวาทจะพายเรอเอง” (Steering Not

Rowing)

ทงนสาระสาคญอกประการหนงซงชใหเหนวาการโตแยงแนวคดการบรหารจดการภาครฐ

แนวใหมสะทอนใหเหนไดจากคากลาวทวา “ขาราชการไมไดเปนผจดหาบรการเพอลกคา แตเปนผ

จ ด ห า ป ร ะ ช า ธ ป ไ ต ย ” (Public Servants Do Not Deliver Customer Service; They Deliver

Democracy) นยของประโยคสะทอนภาพทตรงกนขามกบหลกของการบรหารจดการภาครฐแนว

ใหมทสงผลทาให “การบรหารจดการภาครฐเปนเรองของเทคนคการบรหารทปราศจากเรอง

การเมอง (Depoliticization) แตสงผลในทางตรงกนขามนนคอ “การนาการเมอง” กลบเขามาสการ

บรหารอกครงหนง และการยดโยงกบหลกการของประชาธปไตยนเองทเปนสะพานเชอมรฐ

ประศาสนศาสตรเขากบหลกการเชงปทสถานตางๆ ไมวาจะเปนหลกความเปนพลเมองแบบ

ประชาธปไตย หรอประชาสงคม

Denhardt, Janet V. & Denhardt, Robert. B. (2007, pp. 42-43) นกทฤษฎทางดานความเปน

พลเมอง (Citizenship) ชมชนและประชาสงคม (Community and Civil Society) และปรชญาหลง

สมยใหม (Postmodernism) มบทบาทอยางมากในการชวยพฒนาแนวคด New Public Service ซง

สามารถสรปเปนแนวคดหลก ๆ ไดดงตอไปน แนวคดเหลานจะชวยใหเขาใจ New Public Service

ในกรอบการบรหารรฐกจไดลกซงมากยงขน

1. Serve Citizens, Not Customers: ประโยชนสาธารณะนนไดมาจากกระบวนวาทวจารณ

ทเกยวกบคานยมทประชาชนมรวมกน ไมใชเปนเพยงแคการรวมกนของประโยชนทแตละปจเจก

บคคล (Individual Self-Interests) ม ดงนน นกบรหารรฐกจจงมไดมหนาทเพยงแคตอบสนองตอ

ความตองการของลกคา (Customers) เทานน หากแตตองใหความสาคญกบการสรางความไววางใจ

(Trust) และความรวมมอ (Collaboration) กบประชาชน และระหวางประชาชนดวยกนเอง

2. Seek the Public Interest: นกบรหารรฐกจตองทมเทในการสรางเจตนารวมรวมกนใน

เรองของประโยชนสาธารณะ โดยประโยชนสาธารณะนนไมไดมาจากการพจารณาจากทางเลอก

ของแตละปจเจกบคคล (Individual Choices) เทานน แตตองมาจากการพจารณาประโยชน และ

ความรบผดชอบรวมกน (Shared Interests and Shared Responsibility) ของประชาชน

3. Value Citizenship over Entrepreneurship: การเสรมสรางประโยชนสาธารณะนนจะ

ไดผลดกวาหากอาศยนกบรหารรฐกจและประชาชนทมความมงมนอยากใหสงคมโดยรวมมสภาพท

ดขน หากเปรยบเทยบกบนกบรหารแบบนายทนทมรปแบบการบรหารเงนทประชาชนเปนเจาของ

เสมอนกบเปนเงนของตนเอง

55

4. Think Strategically, Act Democratically: การใหไดมาซงนโยบายและโครงการ

สาธารณะตาง ๆ ทประชาชนตองการอยางมประสทธภาพและตรวจสอบไดนน สามารถทาไดโดย

อาศยความพยายามรวมกน และกระบวนการทหลาย ๆ ฝายใหความรวมมอซงกนและกน

5. Recognize that Accountability Isn’t Simple: นกบรหารรฐกจควรตองใหความใสใจ

กบประเดนทนอกเหนอไปจากแรงขบเคลอนทางการตลาด เชน ประเดนเกยวกบกฎหมายและ

รฐธรรมนญ คานยมของชมชน บรรทดฐานทางการเมอง มาตรฐานทางวชาชพ และประโยชนของ

ประชาชนโดยรวม

6. Serve Rather than Steer: นกบรหารรฐกจตองมความเปนผนาทมพนฐานมาจากคานยม

รวมของสงคม ในการชวยใหประชาชนมความสามารถทจะคนหาและใหไดมาซงประโยชน

สาธารณะรวมกนของสงคม แทนทจะเนนการควบคมหรอถอหางเสอเพอใหสงคมเดนไปในทศทาง

ตาง ๆ

7. Value People, Not Just Productivity: องคกรสาธารณะและเครอขายทางสงคมตาง ๆ

จะประสบความสาเรจไดในระยะยาวได ตองอาศยการบรหารจดการผานกระบวนการแหงความ

รวมมอซงกนและกน และตองอาศยความเปนผนาทมพนฐานมาจากการยอมรบจากสมาชกของคน

ในสงคมรวมกนทงหมด

การบรหารงานภาครฐแนวใหมจงไดเขามามอทธพลตอการบรหารราชการของไทยใน

ปจจบนมากขน การนาแนวคดนมาใชยงคงใหความสาคญกบหลกการปรชญา เชน การให

ความสาคญตอความรบผดชอบตอผลงาน การควบคมผลสมฤทธ การเชอมโยงใหเขากบการจดสรร

ทรพยากรและการใหรางวล การปรบโครงสรางองคการใหเหมาะสมกบการปฏบตงาน ทงนเพอให

การปฏบตงานสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดอยางมประสทธภาพการ

บรหารงานภาครฐแนวใหมเปนแนวคดสาคญจากพระราชบญญต ระเบยบบรหารราชการแผนดน

(ฉบบท 8) พ.ศ. 2553 มาตรา 3-1 และ พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการ

บานเมองทด พ.ศ. 2546 โดยมเปาหมายทยกระดบคณภาพการปฏบตงานของภาครฐใหสอดคลอง

กบเปาหมายตามหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด เกดผลสมฤทธตอภารกจภาครฐ

เกดความคมคาในการบรหารจดการ ลดขนตอนการปฏบตงาน ประชาชนไดรบการอานวยความ

สะดวกและตอบสนองความตองการ และตดตามประเมนผลอยางสมาเสมอ สงผลใหรปแบบของ

การปฏบตหนาทของขาราชการไดรบการเปลยนแปลงแนวคดและทศนคตใหมปรบเปลยนจากการ

บรหารแบบเดมทใชกฎหมายเปนกรอบในการปฏบตแบบตายตว (Rule of Law) ไปสการบรหาร

ตามภารกจ (Mission) โดยมงเนนภารกจทจะตองทาการปฏบตหรอรปแบบทจะใหบรการตอ

ประชาชนทงดานพนท กระบวนการ หรอลกษณะในการใหบรการทาใหเกดความจาเปนในการจด

องคการใหม เชน องคการแบบพเศษ หนวยบรการเฉพาะกจ ศนยบรการรวม เปนตน ขณะเดยวกน

56

ภาระความรบของหนวยงานภาครฐมความเขมขนมากขนเพราะตองรบผดชอบตอผลงานและความ

มประสทธภาพขององคการภาครฐทงระบบ

สรปไดวา การบรหารงานภาครฐแนวใหม เปนการนาแนวคดดานการบรหารจากหลาย

แนวคดมาผสมผสาน โดยใชเครองมอการจดการในรปแบบตาง ๆ มาเปนเครองมอซงสามารถ

พจารณาแนวคดของการบรหารงานภาครฐแนวใหมไดดงน

1. ดานวตถเนนการปฏบตงานใหทนสมยเพอปรบตวใหเขาสระบบตลาด

2. สรางคานยมการแขงขนอยางมประสทธภาพเนนผลสมฤทธ คณภาพ ประสทธผลและ

ความคมคา

3. เนนองคความรทเกยวของ เชน การบรหารมงผลสมฤทธ การบรหารเชงกลยทธ การ

บรหารคณภาพโดยรวม เปนตน

4. เนนการปรบปรงโครงสรางการบรหารระบบราชการ เชน การลดอตรากาลง การลด ยบ

รวมสวนราชการทเกนความจาเปน การใหภาคเอกชนเขารวมงานโดยการจางเหมางาน การเปดให

แขงขนกนใหบรการสาธารณะ

5. เนนความโปรงใสเพอการตรวจสอบจากสงคม

แนวคดเกยวกบการบรหารราชการสวนภมภาค

การบรหารราชการสวนภมภาค เปนการจดการปกครองหรอการจดระเบยบราชการทใช

หลกการแบงอานาจราชการทใชหลกการแบงอานาจปกครอง โดยราชการบรหารสวนกลางไดแบง

อานาจวนจฉยสงการบางประการหรอบางขนตอนใหตวแทนไปดาเนนการสวนภมภาค

ความหมายของการบรหารสวนภมภาค

ประยร กาญจนดล (2533, หนา 190) ไดกลาวถง ราชการบรหารสวนภมภาค หมายถง

ราชการบรหารสวนกลางซงแยกออกไปตงทาการอยสวนตางๆ ของประเทศ โดยมเจาหนาทหรอ

ขาราชการของราชการบรหารสวนภมภาคซงถอวาเปนตวแทนของราชการบรหารสวนกลาง

(กระทรวง ทบวง กรมตางๆ)ทสงออกไปประจาปฏบตราชการตามเขตการปกครองตางๆ ของ

ประเทศ เพอใหความสะดวกแกประชาชนผรบบรการและทาหนาทเปนตวแทนของสวนกลางใน

การตดตอประสานงานควบคมดแลหนวยการปกครองทองถนดวย เจาหนาทหรอขาราชการสวน

ภมภาคยงคงเปนผทราชการบรหารสวนกลางแตงตงและอยในบงคบบญชาของราชการสวนกลาง

แมเจาหนาทหรอขาราชการสวนภมภาคบางสวนจะบรรจแตงตงจากบคคลในทองทนน กถอวาเปน

เจาหนาทหรอขาราชการสวนกลางทปฏบตงานในสวนภมภาคดวย

ทนพนธ นาคะตะ (2543, หนา 65–66) ไดกลาวถง การบรหารราชการสวนภมภาคหมายถง

การบรหารราชการของกระทรวง ทบวง กรม อนเปนองคการของราชการบรหารสวนกลาง ทได

แบงแยกออกไปจดทาตามเขตการปกครองตาง ๆ ของประเทศ เพอสนองความตองการสวนรวม

57

ของประชาชนในเขตการปกครองนน ๆ โดยมเจาหนาทของราชการบรหารสวนกลาง ซงสงกด

กระทรวง ทบวง กรมตาง ๆ ออกไปประจาตามเขตการปกครองนน ๆ เพอบรหารราชการภายใตการ

บงคบบญชาของราชการบรหารสวนกลาง ตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.

2534 ไดจดระเบยบบรหารราชการสวนภมภาคออกเปน จงหวดและอาเภอ สวนการจดระเบยบการ

บรหารราชการในระดบตากวาอาเภอใหเปนไปตามพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พ.ศ.

2457 ซงใหแบงเขตอาเภอออกเปน ตาบลและหมบาน

ชยอนนต สมทวณช (2535, หนา 2-4) ไดกลาววา ทามกลางพลงภายนอกทคกคามเอกราช

และความมนคงของสยาม การสรางรฐเดยว (Unitary State) ดวยการรวมศนยอานาจการปกครองให

มาอยทสวนกลาง การแตงตงขาราชการไปประจาทมณฑล เมอง (ตอมามการจดตงจงหวดใน พ.ศ.

2476) อาเภอ และการสรางกานน ผใหญบานใหเปนคนของรฐ พรอมกบการกอตงกระทรวงตางๆ

ขนในป 2435 และการคอยๆ ถอนอานาจของเจาเมองในบางทองทลงไป และตดตามดวยการจดตง

มณฑลใหมๆ ขนมาแทนเขตการปกครองแบบเกา สงเหลานเปนนโยบายเดยวกนทจะทาใหรฐสยาม

มความเขมแขง เพอ “ตอบโตการกดดนจากชาตตะวนตก” เพอ “รกษาดนแดนและผลประโยชนท

เปนรปธรรมอนๆ” “เพอตอบโตกบแหลงอานาจยอยทงทอยในศนยกลางกบทอยตามหวเมอง” และ

เพอ “สรางเครองมอการบรหารทมประสทธภาพ”

ประเภทของการปกครองสวนภมภาค

การจดระเบยบราชการสวนภมภาคในปจจบนดาเนนการตามทกาหนดไวเปนหลกใน

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 ซงไดกาหนดใหจดระเบยบบรหาร

ราชการเปน 3 สวน ไดแก ระเบยบบรหารราชการสวนกลางซงดาเนนการจดระเบยบบรหารราชการ

ตามหลกการรวมอานาจปกครอง ระเบยบบรหารราชการสวนภมภาคซงดาเนนการจดระเบยบ

บรหารราชการตามหลกการแบงอานาจปกครอง และระเบยบบรหารราชการสวนทองถน ซง

ดาเนนการจดระเบยบบรหารราชการตามหลกการกระจายอานาจปกครอง สาหรบการจดระเบยบ

บรหารราชการสวนภมภาคนน นอกจะดาเนนการตามทกาหนดไวในพระราชบญญตระเบยบ

บรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 เปนหลกแลวยงดาเนนการจดการปกครองตามพระราชบญญต

ลกษณะปกครองทองท พ.ศ. 2457 กบ ฉบบทแกไขเพมเตม ซงยงคงใชบงคบอยในปจจบนประกอบ

กนดวย

58

ภาพประกอบท 11 โครงสรางการบรหารราชการของจงหวด อาเภอ กงอาเภอ ตาบลและหมบาน

ทมา : กรมการปกครอง (ออนไลน, 2013)

ตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2545 กาหนดใหจดระเบยบ

บรหารราชการสวนภมภาค ดงน

1. จงหวด

2. อาเภอ

สวนหนวยการปกครองยอยรองจากอาเภอ ไดแก กงอาเภอ ตาบล และหมบานเปนการ

ปกครองทองทซงบรหารปกครองตามกฎหมายดวยการปกครองทองท พ.ศ.2457 และฉบบทแกไข

เพมเตม ทงนกฎหมายระเบยบบรหารราชการแผนดนปจจบนไดบญญตถงการปกครองอาเภอวา

“การจดการปกครองอาเภอนอกจากทไดบญญตไวในพระราชบญญตนใหเปนไปตามกฎหมายวา

ดวยการปกครองทองท” ดงนนการจดหนวยการปกครองและการบรหารราชการของอาเภอจะตอง

ดาเนนการตามทบญญตไวในพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พ.ศ. 2457 และฉบบทแกไข

เพมเตมดวย ซงกฎหมายวาดวยการปกครองทไดวางรายละเอยดเกยวกบอาเภอ กงอาเภอ ตาบล

หมบาน ตลอดจนอานาจหนาทของนายอาเภอ กานน ผใหญบาน ผชวยผใหญบาน สารวตร กานน

และแพทยประจาตาบล และรายละเอยดอนๆ อกดวย ตอไปนไดกลาวถงหนวยงานราชการบรหาร

สวนภมภาคในระดบตางๆ (วศษฐ ทวเศรษฐ, สขม นวลสกลและวทยา จตนพงศ, 2555, หนา 316-

330)

ผวาราชการจงหวด

รองผวาราชการจงหวด

สานกงานจงหวด สวนราชการประจาจงหวด

อาเภอ/กงอาเภอ

นายอาเภอ/ปลดอาเภอผเปน

หวหนาประจากงอาเภอ

สานกงานอาเภอ/

สานกงานกงอาเภอ

สวนราชการประจา

อาเภอ/กงอาเภอ

ตาบล

กานน

หมบาน

59

1. จงหวด

จงหวด เปนหนวยงานราชการบรหารสวนภมภาคทใหญทสด แตละจงหวดแบงเขตการ

ปกครองหรอราชการบรหารออกเปนอาเภอ อาเภออาจแบงเปนกงอาเภอถามความจาเปนในการ

ปกครอง แตโดยปกตแลวอาเภอแบงออกเปนตาบลเลยทเดยว และตาบลแบงออกเปนหมบาน

1.1 ผรบผดชอบการบรหารราชการของจงหวด

การบรหารราชการของจงหวดมผรบผดชอบตามกฎหมายระเบยบบรหารราชการแผนดน

ดงน

1.1.1 ผวาราชการจงหวด

ในการบรหารราชการของจงหวดหนงๆ นน มผวาราชการจงหวดคนหนงเปนผรบนโยบาย

และคาสงจากนายกรฐมนตรในฐานะหวหนารฐบาล คณะรฐมนตร กระทรวง ทบวง กรม มาปฏบต

ใหเหมาะสมกบทองท และประชาชนและเปนหวหนาบงคบบญชาบรรดา ขาราชการฝายบรหาร ซง

ปฏบตหนาทในราชการสวนภมภาคในเขตจงหวด และรบผดชอบในราชการจงหวดและอาเภอ ผวา

ราชการจงหวดจงเปนบคคลสาคญทสดในจงหวดหนงๆเพราะเปนผดาเนนการและรบผดชอบการ

บรหารงานสวนภมภาค โดยเปนผรบนโยบายจากสวนกลางมาปฏบต ซงจะตองตดตอกบราชการ

บรหารสวนกลาง นบตงแตนายกรฐมนตรในฐานะหวหนารฐบาล คณะรฐมนตร รฐมนตรวาการ

กระทรวงและอธบดเพอรบนโยบายหรอคาสงไปปฏบตใหไดรบผลดมประสทธภาพ สมความมง

หมายในเขตจงหวดซงตนรบผดชอบในดานการปกครองบงคบบญชาขาราชการในจงหวดนน

กฎหมายกกาหนดใหผวาราชการเปนหวหนาบงคบบญชาบรรดาขาราชการฝายบรหารสวนภมภาค

ในเขตจงหวด ตองคอยสอดสองดแลปกครองบงคบบญชาขาราชการสงกดจงหวดทกหนวยงาน

เพอใหขาราชการปฏบตราชการใหเปนไปโดยเรยบรอย ไดผลดมประสทธภาพสมความมงหมาย

ของทางราชการ ตาแหนงผวาราชการจงหวดเปนขาราชการสงกดสานกงานปลดกระทรวง

กระทรวงมหาดไทยเปนผรบผดชอบการบรหารสวนภมภาคในเขตจงหวดดงกลาวขางตน

1.1.2 รองผวาราชการจงหวด

ในการบรหารราชการของจงหวด กฎหมายระเบยบบรหารราชการแผนดนไดกาหนดใหม

ตาแหนงรองผวาราชการจงหวด หรอมทงรองและผชวยผวาราชการจงหวดเปนผชวยปฏบตราชการ

แทนผว าราช การจงหวด กได ต าแห นงรอ งผ ว าร าชกา รจงห วด เ ป นขาร าชกา รสงกด

กระทรวงมหาดไทยเชนเดยวกบผวาราชการจงหวด ถาจงหวดใดมการตงรองผวาราชการจงหวด

หรอผชวยผวาราชการจงหวด ผดารงตาแหนงดงกลาวนกเปนผบงคบบญชาขาราชการฝายบรหาร

สวนภมภาคในเขตจงหวดและรบผดชอบการบรหารราชการของจงหวดรองจากผวาราชการจงหวด

สา ห ร บ ตา แ ห น ง ร อ ง ผ ว า ร า ช ก า ร จ ง ห วด น น ใ น ก า ร พ จ า ร ณ า ตง ตา แ ห น ง น

กระทรวงมหาดไทยพจารณาจดตงขนในจงหวดใหญ ๆ ทมปรมาณมาก ซงปจจบนมการตงรองผวา

60

ราชการจงหวดขนเพอชวยเหลอผวาราชการจงหวดในการรบผดชอบและบรหารราชการใหบงเกด

ผลดโดยทวถง

สวนตาแหนงผชวยผวาราชการจงหวด ซงไดกาหนดไวในกฎหมายระเบยบ บรหาร

ราชการแผนดนฉบบปจจบน และฉบบกอนวาเปนตาแหนงผชวยปฏบตราชการแทนเชนเดยวกบ

ตาแหนงรองผวาราชการจงหวดนน ยงไมมการแตงตงบคคลใหดารงตาแหนงนเลย จงเปนตาแหนง

ทปรากฏอยตามกฎหมายเทานน

1.1.3 ปลดจงหวด

ในแตละจงหวดมปลดจงหวด เปนผชวยผวาราชการจงหวดในหนาททวไปและปฏบตงาน

ในดานธรการใหแกผวาราชการจงหวด ปลดจงหวดเปนขาราชการสงกดกรมการปกครอง

กระทรวงมหาดไทย เปนหวหนาสวนราชการแผนกการปกครองของจงหวดมฐานะเทาเทยมกบ

หวหนาสวนราชการอน ๆ ในจงหวดนนทกประการ โดยเปนผรบผดชอบในงานของกรมการ

ปกครองในจงหวดนน เชนเดยวกบประชาสงเคราะหจงหวด ซงรบผดชอบงานของกรม

ประชาสงเคราะหในจงหวด ศกษาธการจงหวดทรบผดชอบงานของกระทรวงศกษาธการในจงหวด

เปนตน ปลดจงหวดไมมฐานะเปนผบงคบบญชาหวหนาสวนราชการตาง ๆ ในจงหวดรองลงมาจาก

ผวาราชการจงหวด ซงตางกบรองผวาราชการจงหวดตามกฎหมายระเบยบบรหารราชการแผนดนท

มฐานะเปนผบงคบบญชาหวหนาราชการตาง ๆ ในจงหวด รวมทงปลดจงหวดรองลงมาจากผวา

ราชการจงหวด แตทางปฏบตจงหวดใดทไมมรองผวาราชการจงหวดกเปนทยอมรบกนโดยทวไป

ทางานซงเปนหนาทของผวาราชการจงหวดจะตกเปนหนาทของปลดจงหวด และตามกฎหมายกได

กาหนดใหปลดจงหวดเปนผรกษาราชการแทนผวาราชการจงหวดในกรณทผวาราชการจงหวดไม

อยหรอไมอาจปฏบตหนาทไดดวย ดงนนถาจงหวดใดมรองผวาราชการจงหวดปลดจงหวดจะทา

หนาทประจาเฉพาะสวนทเปนงานของกรมการปกครอง และมอานาจบงคบบญชาขาราชการสงกด

กรมการปกครองของจงหวดเทานน

1.1.4 หวหนาสวนราชการประจาจงหวด

ในจงหวดหนงนอกจากจะมผวาราชการจงหวดเปนผปกครองบงคบบญชา ขาราชการและ

รบผดชอบงานราชการของจงหวด บางจงหวดมรองผวาราชการจงหวด และปลดจงหวด จะม

หวหนาสวนราชการประจาจงหวด ซงกระทรวง ทบวง กรม ตางๆ สงมาประจาทาหนาทเปนผ

ชวยเหลอผวาราชการจงหวด และมอานาจบงคบบญชาขาราชการสวนภมภาค ซงสงกดกระทรวง

ทบวง กรม ในจงหวดนน เชน อยการจงหวด คลงจงหวด สรรพากรจงหวด หวหนาตารวจภธร

จงหวด ศกษาธการจงหวด สสดจงหวด ปาไมจงหวด พฒนาการจงหวด เปนตน หวหนาสวน

ราชการประจาจงหวดมไมเทากนทกจงหวด ซงขนอยก บความจาเปนและความเหมาะสมท

กระทรวง ทบวง กรม ตางๆ จะพจารณาเหนสมควรจดตงหนวยงานของตนในจงหวดตางๆ และขน

ตรงตอผวาราชการจงหวด ถาไมจดตงเปนหนวยราชการบรหารสวนภมภาคประจาจงหวดกถอวา

61

เปนสวนราชการทไมขนตรงตอจงหวด แตเปนสวนราชการทสงกดสวนกลางโดยตรง เปน

หนวยงานอสระทตงอยในจงหวดเชน นคมสรางตนเอง แขวงการทาง หนวยงานกรมชลประทาน

สถานขยายพนธพชเปนตน

1.1.5 คณะกรมการจงหวด

ในจงหวดหนงใหมคณะกรมการจงหวดทาหนาทเปนทปรกษาของผวาราชการจงหวดใน

การบรหารราชการแผนดนในจงหวดนน และใหความเหนชอบในการจดทาแผนพฒนาจงหวด กบ

ปฏบตหนาทอนตามทกฎหมายหรอมตคณะรฐมนตรกาหนด

คณะกรมการจงหวดประกอบดวยผวาราชการจงหวดเปนประธาน รองผวาราชการจงหวด

หนงคนตามทผวาราชการจงหวดมอบหมาย ปลดจงหวด อยการจงหวด ซงเปนหวหนาททาการ

อยการจงหวด รองผบงคบการตารวจซงทาหนาทหวหนาตารวจภธรจงหวดหรอผกากบการ

ตารวจภธร แลวแตกรณ และหวหนาสวนราชการประจาจงหวดจากกระทรวงและทบวงตางๆ เวน

แตกระทรวงมหาดไทยซงประจาอยในจงหวด กระทรวงหรอทบวงละหนงคนเปนกรมการจงหวด

และหวหนาสานกงานจงหวดเปนกรมการจงหวดและเลขานการ

ถากระทรวงหรอทบวงมหวหนาสวนราชการประจาจงหวดซงกรมตางๆในกระทรวงหรอ

ทบวงนนสงมาประจาอยในจงหวดมากกวาหนงคน ใหปลดกระทรวงหรอปลดทบวงกาหนดให

หวหนาสวนราชการประจาจงหวดหนงคนเปนผแทนของกระทรวงหรอทบวงคณะกรมการจงหวด

ในการปฏบตหนาทของคณะกรมการจงหวดในการเปนทปรกษาของผวาราชการจงหวด

หรอใหความเหนชอบในการจดทาแผนพฒนาจงหวดหรอปฏบตหนาทอนดงกลาวขางตน ผวา

ราชการจงหวดเหนสมควรจะแตงตงใหหวหนาสวนราชการประจาจงหวดซงปฏบตหนาทใน

ราชการสวนภมภาคคนหนงหรอหลายคนเปนกรรมการจงหวดเพมขนเฉพาะ การปฏบตหนาทใด

หนาทหนงกได

คณะกรมการจงหวดในปจจบนมหนาทมากกวาเดม ซงในกฎหมายระเบยบบรหารราชการ

แผนดนฉบบกอนๆ ไดกาหนดใหคณะกรมการจงหวดเปนเพยงคณะทปรกษา ของผวาราชการ

จงหวดเทานน

1.2 การแบงสวนราชการของจงหวด

ตามกฎหมายระเบยบบรหารราชการแผนดนปจจบนกาหนดใหแบงสวนราชการของ

จงหวด ดงน

1.2.1 สานกงานจงหวดมหนาทเกยวกบราชการทวไป และการวางแผนพฒนาจงหวดของ

จงหวดนน มหวหนาสานกงานจงหวดเปนผบงคบบญชาขาราชการ และรบผดชอบในการปฏบต

ราชการของสานกงานจงหวด

1.2.2 สวนตาง ๆ ซงกระทรวง ทบวง กรมไดตงขน มหนาทเกยวกบราชการของ กระทรวง

ทบวง กรมนน ๆ มหวหนาสวนราชการประจาจงหวดนน ๆ เปนผปกครอง บงคบบญชารบผดชอบ

62

2. อาเภอ

ในจงหวดหนงๆ ใหมหนวยราชการบรหารรองจากจงหวดเรยกวาอาเภอ อาเภอ เปน

หนวยงานราชการบรหารสวนภมภาคขนอยในสายงานของจงหวดเปนเขตการปกครองสวนยอย

ของจงหวด อาเภอไมมสภาพเปนนตบคคลเหมอนกบจงหวด อาเภอเปนหนวยการปกครองท

ดาเนนงานของรฐทตดตอใกลชดกบประชาชนโดยตรงเปนปกตประจาวน จงนบไดวาเปนหนวย

การปกครองทสาคญมากอาเภอหนง ๆ ประกอบดวยเขตทองทหลายตาบลรวมกน กฎหมายระเบยบ

บรหารราชการแผนดนวาตง ยบ และเปลยนแปลง เขตอาเภอใหตราเปนพระราชกฤษฎกา

2.1 ผรบผดชอบการบรหารราชการของอาเภอ

ในอาเภอหนงมนายอาเภอคนหนงเปนหวหนาปกครองบงคบบญชาบรรดาขาราชการใน

อาเภอและรบผดชอบงานบรหารราชการของอาเภอ นายอาเภอเปนขาราชการสงกด กรมการ

ปกครอง กระทรวงมหาดไทย บรรดาอานาจและหนาทเกยวกบราชการของกรมการอาเภอ หรอ

นายอาเภอ ซงกฎหมายกาหนดใหกรมการอาเภอและนายอาเภอมอย ใหโอนไปเปนอานาจและ

หนาทของนายอาเภอผรบผดชอบ การบรหารราชการของอาเภอเดม นนเปนรปลกษณะกรมการ

อาเภอ ซงประกอบดวยนายอาเภอ ปลดอาเภอ และหวหนาสวนราชการ บรหารฝายพลเรอนตางๆ

ซงเปนเจาหนาทประจาอาเภอ โดยมนายอาเภอเปนประธานบรหารอาเภอรวมกน แตเมอได

ประกาศใชพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2495 คณะกรมการอาเภอไดถกเลก

ไปและใหอานาจรบผดชอบตกอยแกนายอาเภอแตผเดยว ในอาเภอหนงนอกจากจะมนายอาเภอเปน

ผปกครองบงคบบญชาและรบผดชอบงานบรหารราชการของอาเภอดงกลาว ใหมปลดอาเภอและ

หวหนาสวนราชการประจาอาเภอซง กระทรวง ทบวง กรมตางๆ สงมาประจาใหปฏบตหนาทเปนผ

ชวยเหลอนายอาเภอ และมอานาจบงคบบญชาขาราชการฝายบรหารสวนภมภาคซงสงกดกระทรวง

ทบวง กรม นน ในอาเภอนน

2.2 การแบงสวนราชการของอาเภอใหแบงสวนราชการดงน

2.2.1 สานกงานอาเภอ มหนาทเกยวกบราชการทวไปของอาเภอนน ๆ มนายอาเภอเปน

ผปกครองบงคบบญชาและรบผดชอบ

2.2.2 สวนตาง ๆ ทกระทรวง ทบวง กรม ไดตงขนในอาเภอนน มหนาทเกยวกบราชการ

ของกระทรวง ทบวง กรม นน มหวหนาสวนราชการประจาอาเภอนน ๆ เปนผปกครองบงคบบญชา

รบผดชอบ

3. กงอาเภอ

กงอาเภอ เปนหนวยการปกครองซงรวมหลายตาบล แตไมมลกษณะพอทจะเปนอาเภอหนง

ได กงอาเภอ การจดตงเปนกงอาเภอกเพอสะดวกในการปกครอง แตใหตงขนเมอมความจาเปนใน

การปกครองเทานน หากเจาหนาทของอาเภอตรวจตราทองทไดสะดวกกไมจาเปนตองตงกงอาเภอ

63

ขน ในอาเภอหนง ๆ จะมกงอาเภอเดยวหรอหลายกงอาเภอกได และแบงเขตออกเปนตาบล

เชนเดยวกบอาเภอ

ในอาเภอหนง ๆ จะมกงอาเภอเดยวหรอหลายกงอาเภอกได และแบงเขตออกเปน ตาบล

เ ชน เ ดยวกบอ า เภอ การดา เ นนการจดตง อ า เภอนน เ ม อพจารณาตาม หลก เกณฑขอ ง

กระทรวงมหาดไทย และกฎหมายลกษณะปกครองทองทแลว ใหผวาราชการจงหวดเปนผพจารณา

กาหนดเขตแลวรายงานขออนมตไปยงกระทรวงมหาดไทย เมอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย

เหนชอบแลว กทาเปนประกาศกระทรวงมหาดไทย ลงในราชกจจานเบกษาเพอใหประชาชนทราบ

เมอไดประกาศตงกงอาเภอแลวจะตองจดตงทวาการกงอาเภอดวย

การจดตงกงอาเภอนน ไมมการบงคบทกอาเภอจะตองมกงอาเภอ แตจะตงกงอาเภอไดก

ตอเมอเขาหลกเกณฑตามทกาหนดไวขางตน และมความจาเปนในทางปกครองเทานน การจดตงกง

อาเภอจงเทากบเปนขอยกเวน ดงนน อาเภอสวนมากไมมกงอาเภอและแบงเขตการปกครองเปน

ตาบลเลยทเดยว

3.1 ผรบผดชอบการบรหารราชการของกงอาเภอ

มปลดอาเภอผเปนหวหนาประจากงอาเภอเปนหวหนา 1 คน และมปลดอาเภออนๆ ตาม

จานวนทจาเปนกบหวหนาสวนราชการของกระทรวง ทบวง กรมตาง ๆ ประจากงอาเภอ คลาย

อาเภอ ปลดอาเภอ ผเปนหวหนากงอาเภออยในบงคบบญชาของนายอาเภอ และทาการนายอาเภอ

ทงนเพราะวากงอาเภอเปนเขตการปกครองสวนหนงซงรวมอยในอาเภอ สาหรบหวหนาสวน

ราชการของกระทรวง ทบวง กรมตาง ๆ ประจากงอาเภอนนกคอเจาหนาทซงแบงออกจากอาเภอให

มาประจาทางานอยทกงอาเภอสดแลวแตปรมาณงานของกงอาเภอนน เชน ศกษาธการกงอาเภอ ปา

ไมกงอาเภอ สรรพสามตกงอาเภอ สสดกงอาเภอ เปนตน

3.2 กจการทมอบใหกงอาเภอจดทา

ผวาราชการจงหวดเปนผกาหนดกจการอยางใดควรมอบใหกงอาเภอจดทาโดยความ

เหนชอบจากกระทรวงมหาดไทย กจการอนเปนหนาทของกงอาเภอ ไดแก กจการในแผนก

ปกครอง แผนกสสด แผนกสรรพากร แผนกศกษาธการ เปนตน กจการบางอยางทไมไดมอบใหกง

อาเภอจดทากตองไปทาการทวาการอาเภอ

4. ตาบล

ตาบล เปนเขตการปกครองสวนยอยของอาเภอ หรอกงอาเภอ ซงอาเภอ หรอกงอาเภอ

จะตองดแลปกครองใหเกดความเรยบรอย อาเภอหรอกงอาเภอแบงเขตการปกครองออกเปนตาบล

4.1 ผรบผดชอบการบรหารงานของตาบล

การบรหารงานของตาบล มเจาหนาทปกครองตาบล ดงนคอ

1. กานน

2. แพทยประจาตาบล

64

3. สารวตรกานน

4. คณะกรรมการตาบล

4.1.1 กานน

ในตาบลหนงใหมกานนคนหนง ซงมอานาจปกครองราษฎรทอยในเขตตาบลนน กานนม

ฐานะเปนเจาพนกงานตามกฎหมาย แตไมมฐานะเปนขาราชการ เพราะกานนไมไดรบเงนเดอนจาก

งบประมาณแผนดนหมวดเงนเดอนเหมอนขาราชการ แตไดรบเงนคาตอบแทนตาแหนงกานน

ตามทกระทรวงมหาดไทยกาหนด กานนเปนตาแหนงผปกครองตาบลขนตรงตอนายอาเภอ

4.1.2 แพทยประจาตาบล

เจาหนาทปกครองตาบลอกตาแหนงหนง คอแพทยประจาตาบล ในตาบลหนงมแพทย

ประจาตาบลคนหนง ซงกานนและผใหญบานไดประชมการพจารณาเลอกผมความรในวชาแพทย

เปนแพทยประจาตาบลเพอใหมหนาทปองกนโรคภยไขเจบตาง ๆ ของราษฎรในตาบลนนและชวย

กานนรกษาความสงบเรยบรอยในตาบลนนดวย เมอเลอกไดผใดแลวใหผวาราชการจงหวดออก

หนงสอแตงตงเปนหลกฐานตอไป

4.1.3. สารวตรกานน

ในตาบลหนงมสารวตรสาหรบเปนผชวยและรบใชสอยกานน 2 คน ในการปฏบตหนาท

ตางๆตามทกานนจะมอบหมาย กานนเปนผเสนอขอแตงตงถอดถอน โดยรายงานไปยงนายอาเภอ

เพอรายงานขอความเหนชอบตอผวาราชการจงหวด

4.1.4 คณะกรรมการตาบล

ในตาบลหนงมคณะกรรมการคณะหนง มหนาทเสนอขอแนะนาและใหคาปรกษาตอกานน

เกยวกบกจการทจะปฏบตตามอานาจหนาทของกานน

คณะกรรมการตาบล ประกอบดวยกานนทองท ผใหญบานทกหมบานในตาบลเปน

กรรมการตาบลโดยตาแหนง และครประชาบาลในตาบลหนงคน กรรมการหมบานผทรงคณวฒ

หมบานละหนงคนเปนกรรมการตาบลผทรงคณวฒ โดยนายอาเภอเปนผคดเลอกแลวรายงานไปยง

ผวาราชการจงหวดเพอออกหนงสอสาคญใหไวเปนหลกฐาน และใหถอวาผนนเปนกรรมการตาบล

ผทรงคณวฒ ตงแตวนทผวาราชการจงหวดออกหนงสอสาคญ

5. หมบาน

หมบาน เปนเขตการปกครองทเลกทสด หมบานคอบานหลายบานอยในทองทหนง ซงควร

อยในความปกครองเดยวกน ใหจดวาเปนหมบานหนง หมบานหลายหมบานรวมกนเปนตาบลหนง

ซงเปนสวนการปกครองทองททอาเภอจะตองดแลปกครองใหเกดความเรยบรอย

5.1 ผรบผดชอบการบรหารงานของหมบาน

การบรหารงานของหมบานมเจาหนาทปกครองหมบานดงน

1. ผใหญบาน

65

2. ผชวยผใหญบาน

3. คณะกรรมการหมบาน

5.1.1 ผใหญบาน

ในหมบานหนงใหมผใหญบานคนหนง ซงมหนาทปกครองราษฎรทอยในหมบานนน

ผใหญบานมฐานะเปนเจาพนกงานตามกฎหมายเชนเดยวกบกานน แตไมมฐานะเปนขาราชการ

ผใหญบานไดรบเงนคาตอบแทนตาแหนงตามทกระทรวงมหาดไทยกาหนด

การเขาดารงตาแหนงผใหญบานเปนไปตามทกาหนดในกฎหมายลกษณะปกครองทองท

กลาวคอ ผใหญบานเปนผทราษฎรเลอกตงขนตามวธการเลอกตงผใหญบานโดยนายอาเภอหรอ

ผแทนประชมราษฎรผมสทธเลอกผใหญบานเพอทาการเลอกตง วธเลอกจะกระทาโดยลบหรอ

เปดเผยกได ตามหลกเกณฑและวธการทกระทรวงมหาดไทยกาหนดเมอราษฎรสวนมากเลอกผใด

แลวใหถอวาผนนเปนผใหญบาน แลวใหนายอาเภอรายงานไปยงผวาราชการจงหวด เพอออก

หนงสอสาคญไวเปนหลกฐาน ในกรณทผไดรบเลอกมคะแนนเสยงเทากนใหจบฉลาก

5.1.2 ผชวยผใหญบาน

ผชวยผใหญบานม 2 ฝาย คอ

1. ผชวยผใหญบานฝายปกครอง คอผชวยผใหญบานในดานการปกครองหมบาน ม

หมบานละ 2 คน ถาจาเปนตองมมากกวา 2 คน ตองขออนมตกระทรวงมหาดไทย

2. ผชวยผใหญบานฝายรกษาความสงบ คอผ ชวยผ ใหญบานในดานปองกนและ

ปราบปรามรกษาความสงบ หมบานใดจะมผชวยผใหญบานฝายรกษาความสงบไดนนใหผวา

ราชการจงหวดเปนผพจารณาอนมตตามจานวนทกระทรวงมหาดไทยจะเหนสมควร

5.1.3 คณะกรรมการหมบาน

ในการบรหารหมบานนอกจากมผใหญบาน ผชวยผใหญบานฝายปกครองและผชวย

ผใหญบานฝายรกษาความสงบแลว ในหมบานหนงใหมคณะกรรมการหมบานคณะหนงมหนาท

เสนอขอแนะนา และใหคาปรกษาตอผใหญบานเกยวกบกจกรรมการทจะปฏบตตามอานาจหนาท

ของผใหญบาน คณะกรรมการหมบาน มดงน

1. ผใหญบาน

2. ผชวยผใหญบานฝายปกครอง

3. กรรมการหมบานผทรงคณวฒซงราษฎรเลอกตงขน มจ านวนตามทนายอาเภอ

เหนสมควร แตตองไมนอยกวา 2 คน ซงในทางปฏบตกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทยไดแนะ

นาไววาควรจะม 5 ถง 9 คน แลวแตหมบานใหญหรอเลก กรรมการหมบานผทรงคณวฒอยใน

ตาแหนงคราวละ 5 ป

ตอมาไดมขอบงคบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการดาเนนงานของคณะกรรมการหมบาน

พ.ศ. 2526 เพอปรบปรงการปฏบตงานของคณะกรรมการหมบานดงกลาวขางตนใหมประสทธภาพ

66

ยงขน โดยกาหนดใหคณะกรรมการหมบานเลอกกรรมการหมบานผทรงคณวฒเปนรองประธาน

เปนเลขานการ 1 คน และเปนชวยเลขานการ 1 คน และใหนายอาเภอแตงตงคณะทปรกษา

คณะกรรมการหมบาน ประกอบดวยกรรมการสภาตาบลผทรงคณวฒในเขตหมบาน เจาหนาทผ

ปฏบตงานระดบตาบลหรอหมบาน ประธานหรอหวหนากลมตาง ๆ ในหมบาน ปลดอาเภอซง

รบผดชอบตาบลนน ผบรหารโรงเรยนสงกดสานกงานคณะกรรมการประถมศกษาแหงชาตทตงอย

ในหมบานหรอตาบลนน 1 คน และบคคลอนทคณะกรรมการหมบานเหนสมควร

การปกครองสวนภมภาคหรอการบรหารราชการสวนภมภาค แบงออกเปน 2 ระดบคอ

จงหวด และอาเภอ และมหนวยยอยทถอวาเปนการปกครองทองทเพอความสะดวกในการทจะ

ดาเนนการปกครองในเขตอาเภอดวย คอ กงอาเภอ ตาบล และหมบาน การจดตงจงหวดตองตราเปน

พระราชบญญต และการจดตงอาเภอตองตราเปนพระราชกฤษฎกาสวนกงอาเภอ ตาบลตองทาเปน

ประกาศกระทรวงมหาดไทย และผวาราชการจงหวดมอานาจประกาศตงหมบานแตตองรายงานให

กระทรวงมหาดไทยทราบ หนวยการปกครองสวนภมภาคนนเฉพาะจงหวดเทานนทมสภาพเปนนต

บคคล สาหรบหมบานนนนอกจากหมบานตามกฎหมายลกษณะปกครองทองทแลว ยงมหมบาน

อาสาพฒนาและปองกนตนเองซงเปดโอกาสใหราษฎรรวมในการบรหารหมบานอกรปแบบหนง

ซงจดตงโดยประกาศกระทรวงมหาดไทย และการปกครองสวนภมภาคหรอการบรหารราชการ

สวนภมภาคยงใชหลกการแบงอานาจการปกครอง โดยใหอานาจการปกครองสวนภมภาคหรอการ

บรหารราชการสวนภมภาคในการใชดลพนจ ตดสนใจ แกไขปญหา ตลอดจนรเรมงานใหมไดใน

กรอบแหงนโยบายของรฐบาลทไดวางไวและสามารถใหบรการประชาชนในพนทไดอยางรวดเรว

การพฒนาการจดการภาครฐของไทย

การพฒนาระบบราชการไทยไดเรมตนอยางจรงจงตงแต พ.ศ. 2545 ทผานมา สบเนองจาก

ปจจยในดานตาง ๆ ไมวาจะเปนการเปลยนแปลงในสภาพแวดลอมของประเทศ เศรษฐกจ สงคม

ประชากร และเทคโนโลยสงผลใหเกดความตองการและความคาดหวงตอการไดรบบรการจาก

ภาครฐเพมสงขน ปญหาทสงสมมาของระบบราชการไทย ไมวาจะเปนเรองโครงสราง นวตกรรม

กฎหมายทเปนอปสรรค กฎระเบยบทซาซอน ไมทนสมย รวมไปถงนโยบายทางการเมอง และ

กระแสเรยกรองของกลมตาง ๆ ตองการปรบปรงระบบราชการใหมความทนสมย สอดคลองกบ

สถานการณปจจบนทเปลยนแปลงไปอยางรวดเรวและตอบสนองตอความตองการของประชาชนท

มความคาดหวงสงขน

การปฏรประบบราชการเมอป พ.ศ. 2545 ทผานมาไดมการนาหลกธรรมาภบาลของการ

บรหารกจการบานเมองทด (Good Governance) โดยเฉพาะการบรหารงานภาครฐแนวใหม (New

Public Management) เขามาประยกตใชในระบบราชการของไทยดงเจตนารมณปรากฏในมาตรา

3/1 ของพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ. 2545 และมการวางแผน

ยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (ในชวงป พ.ศ. 2546 – 2550 และ พ.ศ. 2551 – 2555) เปน

67

กรอบแนวทางหลกในการผลกดนการพฒนาระบบราชการไทยตงแตป พ.ศ. 2546 มาถงปจจบน ม

การดาเนนงานตามแผนงานโครงการทสอดคลองตามแผนยทธศาสตรไปสการปฏบต ทาให

หนวยงานราชการไดปรบปรงประสทธภาพการทางาน ทบทวนปรบโครงสราง บทบาท และภารกจ

ดงจะเหนไดวาการพฒนาระบบราชการไทยในชวงทศวรรษทผานมาจงมความกาวหนาอยาง

ตอเนองเกดผลเปนรปธรรมอยางชดเจน

การปฏรประบบราชการในปจจบน

ถงแมวาผลการพฒนาระบบราชการทผานมาจะสงผลในระดบทดขน แตการพฒนาระบบ

ราชการยงจะตองดาเนนงานตอไปภายใตบรบทของการเปลยนแปลง วกฤตการณ และความผนผวน

ทเปลยนไปจากอดตอยางมาก การทจะขบเคลอนประเทศใหมความกาวหนา และพฒนาไปอยาง

มนคง ระบบราชการไทยตองเปนระบบทมความเขมแขง มความนาเชอถอ ความไววางใจ สภาพ

ปญหาของระบบราชการทสงสมมานานจะตองนามาวเคราะหและนาไปสการกาหนดยทธศาสตรท

สามารถแกไขปญหา และเสรมสรางระบบราชการใหมขดสมรรถนะสงสามารถรองรบการ

เปลยนแปลงในบรบทดานตาง ๆ สามารถตอบสนองความตองการของประชาชน และปญหาใหม ๆ

ทเกดขน โดยอาจแบงหวขอทจะตองไดรบการพฒนาในระยะตอไปออกเปน 4 ประเดนหลก ดงน

(คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ, 2556, หนา 22-23)

1. คณภาพการใหบรการประชาชน : แมวาการพฒนาคณภาพการใหบรการประชาชนของ

หนวยงานของรฐในชวงทผานมาจะสงผลใหประชาชนมความพงพอใจเพมมากขน และไดรบ

รางวลยกยองชมเชยในระดบนานาชาต อยางไรกด ยงพบวาหนวยงานทเสนอผลงานเพอขอรบ

รางวลคณภาพการใหบรการประชาชนยงจากดอยในวงแคบ อกทงยงไมมการนาผลงานดงกลาวไป

ขยายผลหรอตอยอดเทาทควร ทาใหการพฒนาคณภาพการใหบรการของภาคราชการไมขยายตว

และกาวหนาอยางตอเนอง ประกอบกบความตองการของประชาชนมความเปนพลวตแปรผนตาม

กาลเวลา และมแนวโนมความตองการเฉพาะทเปนปจเจกบคคลเพมมากขน ทาใหภาครฐตองเนน

การจดบรการในเชงรก ตลอดจนพฒนาไปสการใหบรการในรปแบบการใหบรการทางเลอกท

หลากหลายมากขน

2. ขดสมรรถนะขององคการ : การพฒนาระบบราชการจาเปนตองมงเนนใหความสาคญใน

เรองของการปรบเปลยนวธการทางานใหมขดสมรรถนะสงและมความทนสมย ตองเรงนา

เทคโนโลยสมยใหมเขามาประยกตใชในการดาเนนงานใหมากขน เพอปรบตวใหทนตอการ

เปลยนแปลงและสามารถใหบรการประชาชนไดอยางตอเนองในทกสถานการณ รวมทงยงมความ

จาเปนตองบรหารจดการและพฒนาคณภาพของกาลงคนภาครฐใหเหมาะสม เพอเพมผลตภาพใน

การปฏบตงาน สรางนวตกรรม ใชทรพยากรอยางคมคาและไมใหเกดผลกระทบตอสงแวดลอม

3. การบรณาการการดาเนนงานระหวางหนวยงาน และการดาเนนงานรวมกบภาคสวนอน :

บทเรยนจากการบรหารจดการมหาอทกภยทเกดขนในป พ.ศ. 2554 ชใหเหนวาภารกจของภาครฐ

68

ในพลวตของการเปลยนแปลงไมสามารถบรรลผลไดดวยบทบาทหนาทของหนวยงานใดหนวยงาน

หนง แตจ าเปนตองอาศยการบรณาการและเชอมโยงกนระหวางหนวยงานของรฐในสงคม

นอกจากน ยงตองปรบระบบการทางานในลกษณะแบบรวมมอกนกบภาคสวนอน เชน ธรกจ

เอกชน องคกรปกครองสวนทองถน ประชาสงคม/ประชาชน มากขน เนองจากในปจจบนภาคสวน

อน มความเขมแขงมากขน ในขณะทภาครฐเองยงคงประสบกบปญหาในการปรบตวตามการ

เปลยนแปลงของโลกยคโลกาภวตน

4. ความโปรงใสในการปฏบตราชการ : แนวโนมปญหาทจรตคอรรปชนของประเทศไทย

ในชวงเวลาทผานมา แสดงใหเหนวาปญหาดงกลาวเปนปญหาสาคญในระดบประเทศทสงสมมา

เปนเวลานาน แมวาจะไดใหความสาคญในเรองการตอตานการทจรตคอรปชนและระดมสรรพ

กาลงความรวมมอจากทกภาคสวน แตกจะตองมการดาเนนงานอยางจรงจงและตอเนอง โดยเฉพาะ

การลดทจรตคอรปชนในกระบวนการดาเนนงานของภาครฐ ทงในดานการใหบรการประชาชน

และการดาเนนงานภายใน เชน การจดซอจดจาง และการบรหารสนทรพยของภาครฐ เปนตน เพอ

ลดความสญเสยของภาครฐในระยะยาวและสรางความเชอถอไววางใจของประชาชน ประเดนตาง

ๆ เหลาน เปนสงทาทายทสาคญในการกาหนดกรอบทศทางการพฒนาระบบราชการในชวง 6 ป

ขางหนา โดยเฉพาะการพฒนากลไกราชการใหสามารถขบเคลอนนโยบายตาง ๆ ของรฐบาลไปส

การปฏบต การเสรมสรางขดสมรรถนะใหสามารถรองรบตอการเปลยนแปลงในบรบทดานตาง ๆ

การสรางสมดล และลดความเหลอมลา การปรบระบบบรหารจดการภายในภาครฐ และการ

บรหารงานแบบบรณาการเพอใหเกดความรวมมอไปในทศทางเดยวกน

แผนการพฒนาระบบราชการไทย

การพฒนาหรอการปฏรประบบราชการนนมมาชานานแลวในประวตศาสตรของระบบ

ราชการไทย แตในปจจบนการปฏรประบบราชการมความตองการอยางเรงดวนทจะตองดาเนนการ

เพราะแตละประเทศตองเผชญกบสถานการณทยากลาบากและสลบซบซอนมากกวาเดมภายใต

กระแสโลกาภวตน ดวยเหตนประชาชนจงมความคาดหวงวาการปฏรประบบราชการจะเปนกลไกท

สาคญในการเพมประสทธภาพ ความโปรงใส ความเชอถอได ซงถอวาเปนภาระหนาทของรฐบาลท

จะตองจดระบบการจดการภาครฐใหปฏบตงานอยางมประสทธภาพ ประสทธผล มเกยรตและ

โปรงใสอยเสมอ ดวยเหตผลและความคาดหวงของประชาชนดงกลาวมาน รฐบาลภายใตการนา

ของ ยงลกษณ ชนวตร จงมมตคณะรฐมนตรเมอวนท 24 เมษายน พ.ศ.2555 ใหความเหนชอบ

“แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2556 – 2561)” เพอเปนแผนแมบทในการ

ปฏรประบบราชการฉบบลาสดและมผลบงคบใชอยจนถงปจจบนจนถงป พ.ศ. 2561 ซงม

สาระสาคญทนาสนใจพอสรปไดดงตอไปน (คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ, 2556, หนา 31-

47)

69

ยทธศาสตรท 1 : การสรางความเปนเลศในการใหบรการประชาชน พฒนางานบรการของ

สวนราชการและหนวยงานของรฐสความเปนเลศ เพอใหประชาชนมความพงพอใจตอคณภาพการ

ใหบรการ โดยออกแบบการบรการทยดประชาชนเปนศนยกลาง มการนาเทคโนโลยสารสนเทศท

เหมาะสมมาใชเพอใหประชาชนสามารถใชบรการไดงายและหลากหลายรปแบบ เนนการบรการ

เชงรกทมปฏสมพนธโดยตรงระหวางภาครฐและประชาชน การใหบรการแบบเบดเสรจอยาง

แทจรง พฒนาระบบการจดการขอรองเรยนใหมประสทธภาพ รวมทงเสรมสรางวฒนธรรมการ

บรการทเปนเลศ

ยทธศาสตรท 2 : การพฒนาองคการใหมขดสมรรถนะสงและทนสมย บคลากรมความเปน

มออาชพ พฒนาสวนราชการและหนวยงานของรฐสองคการแหงความเปนเลศ โดยเนนการจด

โครงสรางองคการทมความทนสมย กะทดรด มรปแบบเรยบงาย (Simplicity) มระบบการทางานท

คลองตว รวดเรวปรบเปลยนกระบวนทศนในการทางาน เนนการคดรเรมสรางสรรค (Creativity)

พฒนาขดสมรรถนะของบคลากรในองคการ เนนการทางานทมประสทธภาพ สรางคณคาในการ

ปฏบตภารกจของรฐ ประหยดคาใชจายในการดาเนนงานตาง ๆ และสรางความรบผดชอบตอสงคม

อนรกษสงแวดลอมทยงยน

ยทธศาสตรท 3 : การเพมประสทธภาพการบรหารสนทรพยของภาครฐใหเกดประโยชน

สงสด วางระบบการบรหารจดการสนทรพยของราชการอยางครบวงจร โดยคานงถงคาใชจายท

ผกมด/ผกพนตดตามมา (Ownership Cost) เพอใหเกดประโยชนสงสดหรอสรางมลคาเพม สราง

โอกาส และสรางความมนคงตามฐานะเศรษฐกจของประเทศ ลดความสญเสยสนเปลองและเปลา

ประโยชน รวมทงวางระบบและมาตรการทจะมงเนนการบรหารสนทรพยเพอใหเกดผลตอบแทน

คมคา สามารถลดตนทนคาใชจายโดยรวม มตนทนทตาลงและลดความตองการของสนทรพยใหมท

ไมจาเปน

ยทธศาสตรท 4 : การวางระบบการบรหารงานราชการแบบบรณาการ สงเสรมการทางาน

รวมกนภายในระบบราชการดวยกนเองเพอแกปญหาการแยกสวนในการปฏบตงานระหวาง

หนวยงาน รวมถงการวางระบบความสมพนธและประสานความรวมมอระหวางราชการบรหาร

สวนกลางสวนภมภาค และสวนทองถน ในรปแบบของการประสานความรวมมอทหลากหลาย

ภายใตวตถประสงคเดยวกน คอ นาศกยภาพเฉพาะของแตละหนวยงานมาสรางคณคาใหกบงาน

ตามเปาหมายทกาหนดเพอขบเคลอนนโยบาย/ยทธศาสตรของประเทศและการใชประโยชน

ทรพยากรอยางคมคา

ยทธศาสตรท 5 : การสงเสรมระบบการบรหารกจการบานแบบรวมมอกนระหวางภาครฐ

ภาคเอกชนและภาคประชาชน สงเสรมใหหนวยงานราชการทบทวนบทบาทและภารกจของตนให

มความเหมาะสม โดยใหความสาคญตอการมสวนรวมของประชาชน มงเนนการพฒนารปแบบ

ความสมพนธระหวางภาครฐกบภาคสวนอน การถายโอนภารกจบางอยางทภาครฐไมจาเปนตอง

70

ดาเนนงานเองใหภาคสวนอน รวมทงการสรางความรวมมอหรอความเปนภาคหนสวน

(Partnership) ระหวางภาครฐและภาคสวนอน

ยทธศาสตรท 6 : การยกระดบความโปรงใสและสรางความเชอมนศรทธาในการบรหาร

ราชการแผนดน สงเสรมและวางกลไกใหสวนราชการและหนวยงานของรฐเปดเผยขอมลขาวสาร

และสรางความโปรงใสในการปฏบตราชการ รวมทงสงเสรมใหภาคประชาชนเขามามสวนรวมใน

การตรวจสอบการทางานของทางราชการ ตลอดจนการขบเคลอนยทธศาสตรและมาตรการในการ

ตอตานการทจรตคอรปชนใหบรรลผลสมฤทธอยางเปนรปธรรม

ยทธศาสตรท 7 : การสรางความพรอมของระบบราชการไทยเพอเขาสการเปนประชาคม

อาเซยน เตรยมความพรอมของระบบราชการไทยเพอรองรบการกาวเขาสประชาคมอาเซยน รวมทง

ประสานพฒนาเครอขายความรวมมอกนในการสงเสรมและยกระดบธรรมาภบาลในภาครฐของ

ประเทศสมาชกอาเซยน อนจะนาไปสความมงคงทางเศรษฐกจ ความมนคงทางการเมอง และความ

เจรญผาสกของสงคมรวมกน

การนายทธศาสตรทง 7 ยทธศาสตรดงกลาวขางตนไปปฏบตใหประสบความสาเรจ

จาเปนตองอาศยปจจยเงอนไขหลายประการ กลาวคอ (คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ, 2556,

หนา 48-49)

1. ภาวะผนาในการบรหารการเปลยนแปลงตองมการเสรมสรางภาวะผนาของสวนราชการ

และหนวยงานของรฐอยางจรงจงตอเนองใหตระหนก รบร ยอมรบ เขาใจในบรบทและสภาพการ

เปลยนแปลง พรอมเปนผนาการเปลยนแปลงทจะเกดขน มความสามารถในการประสานงานขาม

หนวยงานและสรางเครอขายในการทางานมวสยทศนกาวไกล คดนอกกรอบ ตลอดจนสามารถ

สอสารทาความเขาใจใหเกดการยอมรบไดทงอยางเปนทางการและไมเปนทางการ มความร ความ

เขาใจเกยวกบเทคโนโลยสารสนเทศททนสมย มทกษะทางการเมอง เขาใจในขนตอนและ

กระบวนการนโยบาย รวมถงสามารถวางและผลกดนยทธศาสตรไปสการปฏบตไดสาเรจอยางเปน

รปธรรม และทสาคญเปนผนาทมคณธรรม จรยธรรม สามารถบรณาการการทางานอยางเปนระบบ

เพอมงไปสเปาหมายสดทายคอเพอประโยชนสขของประชาชน

2. เนนกระบวนการเรยนรจากการปฏบตจรง ตองมการสงเสรมใหเกดกระบวนการเรยนร

ทเกดจากการแลกเปลยนประสบการณจากการปฏบตจรง (Action Learning Program) เพอใหเกด

ความเขาใจและการเปลยนแปลงอยางยงยน แทนรปแบบและวธการฝกอบรมในหองเรยนแบบเดม

โดยใหผเรยนมสวนรวมและลงมอปฏบตจรงทกขนตอนจนเกดการเรยนรดวยตนเอง มปฏสมพนธ

ตอกนและกน ไดเรยนรรวมกน ไดแลกเปลยนขอมลความร ความคด และประสบการณแกกนและ

กนมากทสดเทาทจะทาได (Interaction) อนจะสงผลใหผเรยนสามารถนาความรทไดไปประยกตใช

ในการปฏบตราชการอยางแทจรง

71

3. ปรบปรงกฎ ระเบยบ และกฎหมายตาง ๆ ใหเออตอการเปลยนแปลง ตองมการปฏรป

กฎหมายและระเบยบปฏบตเพอเพมขดความสามารถในการแขงขน หรอทเปนปญหาอปสรรคตอ

การปฏบตราชการหรอการใหบรการประชาชน รวมทงดาเนนการยกเลกการปรบปรงหรอจดใหม

กฎหมาย กฎ ระเบยบ ขอบงคบหรอประกาศขนใหม ใหมความทนสมยสอดคลองกบบรบทท

เปลยนไป เปนทยอมรบ และสอดคลองกบสากล

4. นาโปรแกรมประยกตมาชวยสนบสนนการปฏบตราชการ ตองมการสนบสนนใหมการ

นาระบบเทคโนโลยสารสนเทศใหม ๆ เขามาสนบสนนการปฏบตราชการดวยการนาโปรแกรม

ประยกต (Applications) เขามาใชประโยชนเพอเชอมโยงการทางานภายในองคการ หรอการทางาน

รวมกนระหวางหนวยงานใหเปนไปอยางมประสทธภาพ รวดเรว และมความถกตองมากยงขน

ตลอดจนใชประโยชนในการจดลาดบขนตอนของกระบวนงาน และผรบผดชอบการอนมตงาน

(Approval) การตดตามงาน (Tracking) การประสานงาน (Collaboration) และการสงตองานไปยง

ผเกยวของ (Broadcasting)

กระบวนทศนใหมในการพฒนาการบรหารราชการภมภาคแนวคดหลกของการพฒนา

ระบบราชการเพอกาวเขาสการเปนราชการยคใหม จะมงเนนการพฒนาปรบปรงภาคราชการตาม

กรอบความคดทผสมผสานหลกการการบรหารยคใหม (New Public Management) และหลกการ

ของแนวคดตามระบอบประชาธปไตย (Democratization) ยคใหม ทเนนการสรางระบบราชการทม

คณลกษณะของระบบในเชงประสทธภาพ ประสทธผล ทองหลกธรรมาภบาลและประชาธปไตย

เพอใหภาครฐมคณลกษณะทพงประสงค ดงน (คณะอนกรรมการพฒนาระบบราชการเกยวกบการ

พฒนาราชการบรหารสวนภมภาคเพอบรการประชาชน, 2547, หนา 6-7)

- รฐจะมบทบาทหนาทเฉพาะในสวนทจาเปนจะตองทาเทานน เพอเปดโอกาสให

ภาคเอกชน ประชาชน และชมชนมบทบาทมากขน

- การบรหารจดการภายในภาคราชการ จะมความรวดเรว มคณภาพและ

ประสทธภาพสง

- การจดองคการมความกะทดรด เหมาะสม คลองตว และสามารถปรบเปลยนได

อยางรวดเรวตามการเปลยนแปลงนโยบายและสภาพแวดลอม

- มลกษณะของการทางานและการใหบรการททนสมย ใชเทคโนโลย เครองมอ

และอปกรณทเหมาะสมตอการทางานทรวดเรว

- ขาราชการและเจาหนาทของรฐมคณภาพและมมาตรฐานทางคณธรรมสงเปนมอ

อาชพ และวางตวเปนกลางทางการเมอง

- ขาราชการทางานมงผลสมฤทธโดยมประชาชนและประเทศชาตเปนเปาหมาย

- มระบบการบรหารบคคลทไดมาตรฐานสากล

- มวฒนธรรมและบรรยากาศในการทางานแบบมสวนรวม

72

- มความโปรงใส มความรบผดชอบ และตรวจสอบได

จงอาจกลาวสรปไดวา การปฏรประบบราชการไทยไดมความเขมขนมากขนในปจจบน

ดวยเหตผลของแรงผลกดนทงภายในและภายนอกประเทศภายใตกระแสโลกาภวตน ดงนนจากป

พ.ศ. 2545 รฐบาลไดปรบปรงโครงสราง กระทรวง ทบวง กรม ขนมาใหม และไดผลกดนและ

ขบเคลอนการปฏรประบบราชการอยางตอเนองโดยกาหนดใหมคณะกรรมการพฒนาระบบ

ราชการ หรอ ก.พ.ร. เปนหนวยงานทขบเคลอนทางยทธศาสตรและรณรงคใหเกดการพฒนาระบบ

ราชการอยางมประสทธภาพและตรงตามเปาประสงคทรฐบาลกาหนด ทงน การกาหนดแผน

ยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2556 – 2561) ขนมาเปนแผนแมบทในการพฒนา

ระบบราชการไทยซงเปนการกาหนดยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทยไปสความทนสมย ม

ประสทธภาพและตอบสนองตอประชาชนในการใหบรการสาธารณะทมคณภาพ ดวยเหตนการ

พฒนาระบบราชการไทยอยางตอเนองจงเปนเรองสาคญในการขบเคลอนระบบราชการอยาง

หลกเลยงไมไดอกตอไป

แนวคดเกยวกบการบรหารองคการ

โดยทวไปแลวองคการสาธารณะจะประกอบไปดวยสมาชกขององคการจานวนมากทง

ผบรหารและผปฏบตงาน รวมถงโครงสรางองคการทสงผลถงวธและขนตอนในการปฏบตงาน ใน

การปฏบตงานของขาราชการกจาเปนตองมการประเมนผลอยเสมอเพอทาใหทราบถงแนวทางทจะ

แกไขปญหา หรอพฒนาการปฏบตงาน อกทงยงตองคานงถงสภาพแวดลอมองคการทงภายในและ

ภายนอก ทงทสามารถควบคมไดและไมสามารถควบคมได เพอมใหการปฏบตงานราชการตอง

ตดขดหรอเกดปญหา ผปฏบตงานสามารถหาแนวทางแกไขและพฒนาไดอยางตอเนอง ผวจยจงขอ

นาเสนอรายละเอยดการบรหารองคการไวดงน

ภาวะผนา

ผนา คอ บคคลทมอทธพลตอกลม สามารถนาพาใหกลมปฏบตงานประสบความสาเรจ

บรรลผลตามเปาหมายขององคการ และผนาทจะประสบความสาเรจในการนาพาใหกลมปฏบตงาน

สาเรจจะกจะตองมภาวะผนาในการบรหารองคการและการบรหารงาน และทสาคญในปจจบนผนา

ทดจะตองมภาวะผน าและมจรยธรรมในการปฏบตงานเพอเปนตวอยางทดใหแกบคลากรใน

องคการหรอทเรยกวาการปฏบตงานตามหลกธรรมาภบาลนนเอง

ความหมายของภาวะผนา

หนวยงานหรอองคกรใดจะดาเนนงานใหบรรลเปาหมายอยางมประสทธภาพ ขนอยก บ

ภาวะผนาของผบรหารเปนสาคญ ซงไดมผใหความหมายของคาวาภาวะผนาไวดงน

Robbins, Stephen P. (1990, p. 302) ศลปะในการชแนะลกนอง หรอผรวมงานใหปฏบต

หนาทดวยความกระตอรอรนและเตมใจ เปนกระบวนการทบคคลใชอทธพลตอกลม เพอใหบรรล

73

ความตองการของกลม หรอจดมงหมายขององคการ เปนเรองของศลปะของการใชอทธพลหรอ

กระบวนการใชอทธพลตอบคคลอน เพอใหเขามความเตมใจ และกระตอรอรนในการปฏบตงานจน

ประสบความสาเรจตามจดมงหมายของกลม เปนความสามารถในการใชอทธพลตอกลม เพอให

ประสบความสาเรจตาม เปาหมายหมายทตงไว

Stogdill, Ralph M. (1974, p. 411) เปนความสามารถทมอทธพลตอสมาชกภายในกลม ทา

ใหบรรลจดประสงคทตงไวซง ทมาของอทธพลมาจากตาแหนงหนาทภายในองคการหรอภายนอก

องคการ ความรเรมและธารงไวซงโครงสรางของความคาดหวงและความสมพนธระหวางกนของ

สมาชกของกลม

สมคด จาตศรพทกษ (2544, หนา 77) กลาววา ภาวะผนา ครอบคลมในมตทกวางและ

หลากหลายกวาเรองความกลาและการตดสนใจ การเปนผนาตองมความสามารถในการนา ผลกดน

และสงการใหกจกรรมทกอยางดาเนนไปตามเปาหมายและครรลองทตองการ ซงประกอบดวย

ความกลาหาญ ความสามารถในการโนมนาว จงใจและจงหวะในการตดสนใจ

ทองใบ สดชาร (2550, หนา 2) กลาววา ภาวะผนามจดรวมทสาคญคอ ภาวะผนาเปนเรอง

ของกระบวนการมากกวาความเปนตวของผนา ภาวะผนาจงหมายถง กระบวนการทบคคลใชอานาจ

หรออทธพลตอผอนเพอใหบคคลหรอกลมยอมปฏบตตามความตองการของตนเอง ทงนเพอให

เปนไปตามเปาหมายทกาหนดไว

จากการวเคราะหผวจยมความเหนวาภาวะผนา หมายถง กระบวนการทผนาใชอทธพลหรอ

อานาจหนา ทในการบรหารงานอยางม ศลปะทงการบอกและชแนะเพอโนมนาวจตใจ

ผใตบงคบบญชาใหปฏบตหนาทอยางดทสด เพอใหการดาเนนงานขององคการบรรลวตถประสงค

รวมกน และภาวะความเปนผน า หมายถง พฤตกรรมการแสดงออกโดยใชคณลกษณะสวนตน

กระบวนการโนมนาวการเปนแบบอยางในการกระทาภารกจตาง ๆ ของบคคลทสามารถมอทธพล

ตอผรวมงานใหยนดทจะใหความรวมมอในการปฏบตงานดวยความเตมใจจนงานบรรลตาม

เปาหมาย ผรวมงานมความพงพอใจในงานและสงผลใหเกดความสาเรจ

ตวแบบการศกษาภาวะผนา

ทฤษฎการศกษาเกยวกบภาวะผนาตงแตในอดตจนถงปจจบนสามารถแบงออกไดเปน 4

ทฤษฎ ไดแก 1) ทฤษฎผน าแบบคณลกษณะ (Trait Theory) 2) ทฤษฎพฤตกรรม (Behavioral

Theory) 3) ทฤษฎผนาตามสถานการณ (Contingency Leadership Theory) 4) ทฤษฎทวปฏสมพนธ

(Dyadic Theory) แตในปจจบนการศกษาภาวะผนาไดขยายออกไปโดยเนน ทฤษฎภาวะผนาแหง

การเปลยนแปลง (Transformational Leadership Theory) โดยในแตละทฤษฎมพฒนาการท

ตอเนองกนมาตามลาดบชวงเวลา ดงนน จงเกดตวแบบในการศกษาขนในแตละยคสมยตาม

แนวทางตาง ๆ มากมายทสาคญคอ

74

1. แนวทางการศกษาคณลกษณะ (Trait Theory) เปนการศกษาภาวะผนาในระยะแรก ๆ ท

นกวชาการใหความสาคญกบคณลกษณะสวนตว (Personal Traits) ของผน า โดยการศกษาวา

คณลกษณะใดอยในตวผนา โดยใชหลกฐานเชงกายภาพ สงคม และลกษณะบคลกภาพเฉพาะตว

ของผนา โดยมฐานคตวา “บางคนทเกดมาเปนภาวะผนา” อยางไรกตามการวเคราะหคณลกษณะ

ของผนามความแตกตางกนออกไปตามความคดเหนของนกวชาการแตละคน เชน Daft, Richard L.

(2001, pp. 43-44) กลาววาในชวงป ค.ศ. 1948 ไดมการคนพบจดรวมทสาคญ 7 ประการกบการเปน

ภาวะผนาทประสบความสาเรจคอ ความเฉลยวฉลาด การรเรมสรางสรรค ทกษะดานสงคม ความ

เชอมนในตนเอง พลงแหงความรบผดชอบ และความซอสตยมนคงตอหลกการ อยางไรกตาม การ

ใชคณลกษณะดงกลาวยอมขนอยกบแตละสถานการณดวย สวน Kirkpatrick, Shelley A. & Locke,

Edwin A. (1991, pp. 48-60) ไดพบวาผน าจะมลกษณะอย 6 ดาน 17 ประเดนคอ ดานกายภาพ

ประกอบดวย การมพละกาลงและความแขงแกรงทางรางกาย ดานปญญาประกอบดวยความเฉลยว

ฉลาด ความรและความกลาตดสนใจ ดานบคลกภาพประกอบดวย ความเชอมนในตนเอง ความ

ซอสตยมนคงตอหลกการ ความกระตอรอรน ความปรารถนาทจะนา และการพงตนเอง ดานสงคม

ประกอบดวย ทกษะในการเขาสงคม และการแสวงหาความรวมมอ ดานทเกยวของกบงาน

ประกอบดวย ความตองการในดานแสวงหาความสาเรจ ความรบผดชอบในการทางานใหบรรล

เปาหมาย และความเดดเดยวยนหยดในการตอสอปสรรค และดานภมหลงทางสงคม ประกอบดวย

การศกษาและสถานภาพ ตามแนวคดของ Daft, Richard L. (2001, pp. 45-49) ไดระบวาคณ

ลกษณะรวมทเปนหวใจทสาคญทสดของผน าม 3ประการคอ ความมนใจในตวเอง (Self

Confidence) ความซอสตยมนคงตอหลกการ (Integrity) และพลงขบเคลอนตนเอง (Drive) อยางไร

กตาม การศกษาภาวะผนาตามแนวทางนกยงมผไมเหนดวยในบางประการเนองจากมจดออนอยบาง

เชน การใหความสาคญกบผนามากเกนไป การไมสามารถระบไดวาคณลกษณะอยางไรเหมาะสม

กบภาวะผนาแบบใด ไมมการแยกเหตและผลไดอยางชดเจน และมการละเลยปจจยดานสถานการณ

ทาใหมการหนไปศกษาภาวะผนาตามแนวทางอน

2. แนวทางการศกษาทางพฤตกรรม (Behavior Approaches) ตามแนวทางนเชอวา ปจจย

การเปนผน าทมประสทธภาพเปนสงทสามารถฝกสอนกนได นกวชาการในยคแรก ๆ ทสนใจ

การศกษาตามแนวทางน ไดแก McGregor, Douglas ซงถอเปนผทอทธพลตอทฤษฎพฤตกรรมใน

ระดบสงและผลงานทสาคญคอการอธบายถงทฤษฎ X และ ทฤษฎ Y เพอใหผนาไดเหนถงวธการท

แตกตางกนเมอนาไปประยกตใชในการทางานกบผปฏบตแตละแบบ และในชวงเวลาตอมากไดม

นกวชาการไดนาเสนอแนวทางนอยางมากมาย เชน

Lewin, Kurt (1951, pp.107-115) ไดศกษาภาวะผนาโดยจาแนกแบบแผนพฤตกรรมของ

ผ นาออ ก เปน 2 ประ เภทคอ ผ นาแ บบอาน าจนยม (Autocratic Leadership) แล ะผ นาแ บ

ประชาธปไตย (Democratic Leadership) ซงตอมา Tannenbaum, R. & Schmidt, W.H. (1958, pp.

75

95-101) ไดนางานดงกลาวมาพฒนาเพมเตมและพบวา ภาวะผนาแบบอานาจนยมมความเหมาะสม

หากมขอจากดของเวลาในการตดสนใจหรอตองใชเวลามากเกนไปหากใหผตามเรยนรวธการ

ตดสนใจ หรอผตามมความแตกตางกนมาก สวนผนาแบบประชาธปไตยควรใชเมอผตามไดเรยนร

และมทกษะในการตดสนใจแลวรวมถงไมมความแตกตางกนมากนก

การศกษาของมหาลย Ohio (Ohio State Studies) โดยการนาของ Stogdill, Ralph M. ได

ศกษาถงรปแบบผนาทมประสทธภาพ และไดผลวจยทสามารถอธบายถงพฤตกรรมของผนา 2 แบบ

คอ พฤตกรรมของผนาทคดถงจตใจของผอน (Consideration) และพฤตกรรมผนาทมงงานเปนหลก

(Initiating Structure)

การศกษาของมหาลย Michigan (Michigan Studies) โดยการนาของ Likert, Rensis ได

ทาการศกษาและแบงรปแบบผนาออกเปน 2 รปแบบ คอ รปแบบผนาเนนพนกงานเปนศนยกลาง

(Employee-Oriented Leaders) และรปแบบผน าทเนนงานเปนศนยกลาง (Job-Oriented Leaders)

(Task Structure) และอานาจของตาแหนง (Position Power) โดยเขายนยนวา หากความสมพนธ

ระหวางผนากบผตามทด โครงสรางของงานมความชดเจนในเปาหมาย หนาทและกระบวนการอย

ในระดบสง และมความเขมแขงของอานาจในตาแหนง อยในระดบสง จะทาใหผนาสามารถควบคม

และมอทธพลตอการทางานสง โดยเรยกไดวา เปนสถานการณทพงปรารถนาหลงจากนนจงทาการ

กาหนดผนาและสถานการณใหสอดคลองกน

Hersey & Blanchard’s Situation Theory หรอ ท ฤษฎ สถ านก าร ณขอ ง Hersey, P &

Blanchard, K.H. (1977, pp. 176-185) มฐานคตวา ผน าจะบรรลความสาเรจไดไดโดยการเลอก

รปแบบผนาทถกตองตามความแปรผนของสถานการณหรอระดบความพรอมของผตาม ดงนนจง

กลาวไดวา ผตามคอสถานการณทสาคญนนเอง ผตามคอผทยอมรบหรอปฏเสธผน า ดงนน

ประสทธผลของงานขนกบการกระทาของผตาม สวนผนามผลไมมากนก สวนความพรอมของผ

ตามหมายถง ความสามารถ (Ability) ความตงใจ (Willingness) ในการทางานใหบรรลผล โดย

ทฤษฎนใชมตพฤตกรรมภาวะผนา 2 ดานคอ พฤตกรรมมงงานและพฤตกรรมมงความสมพนธเปน

รากฐานในการจาแนกภาวะผน า โดยสามารถจาแนกเปน 4 ประเภทคอ ภาวะผน าแบบสงการ

(Telling Leadership) ภาวะผ นาแบบปรกษา (Selling Leadership) ภาวะผน าแบบมสวนรวม

(Participating Leader) และภาวะผนาแบบตวแทน (Delegating Leadership) สวนความพรอมของผ

ตามจะประกอบดวย 4 ระดบคอ R1 ผตามมความพรอมตา คอไมมความสามารถและไมมความ

ตงใจในการทางานผตามแบบนจงตองการผนาประเภทสงการ R2 ผตามมความพรอมคอนขางตา

คอ ไมมความสามารถแตมความตงใจในการทางาน ผตามแบบนจงตองการผนาแบบปรกษา R3 ผ

ตามมความพรอมคอนขางสง คอ มความสามารถแตขาดความตงใจ ผตามแบบนจงตองการผน า

แบบมสวนรวม R4 ผตามมความพรอมสง คอ มความสามารถและความตงใจในการทางาน ผตาม

จงตองการผนาแบบตวแทนนนเอง

76

Path-Goal Theory หรอ ทฤษฎวถ-เปาหมาย โดย House, Robert J. (1971, pp. 321-331) ม

รากฐานมากจามหาลยโอไฮโอ ทเกยวกบการชนา และการคานงถงผอน และทฤษฎความคาดหวง

ของแรงจงใจ โดยมฐานคตวา ผนาทมประสทธภาพจะถากถางเสนทางเพอชวยผตามใหทราบอยาง

กระจางชดวาเสนทางหรอวธการใดททาใหพวกเขาบรรลเปาหมายของงาน ผตามจะปฏบตงานได

งายขนโดยลดอปสรรคและความผดพลาดทงหลายทงปวงลงไป โดยเขาไดจาแนกพฤตกรรมของ

ภาวะผน าออกเปน 4 ประเภท คอ ผน าแบบสงการ (Directive Leader) ผน าแบบสนบสนน

(Supportive Leader) ผ นาแบบมสวนรวม (Participative Leader) ผ นาแบบเนนความสาเ รจ

(Achievement-Oriented Leader) นอกจากนยงมการจาแนกตวแปรดานสถานการณออกเปน 2 มต

คอ มตดานสภาพแวดลอมของงาน และมตดานลกษณะของผตาม โดยระบวาพฤตกรรมผนาจะไมม

ประสทธภาพเมอแสดงออกมาไมสอดคลองกบลกษณะของสงแวดลอมหรอไมสอดคลองกบ

ลกษณะของผตาม

Leader-Participation Model หรอ ตวแบบผนา-การมสวนรวม ของ Vroom, Victor &

Yetton, Phillip W. (1973, pp. 321-335) เปนตวแบบทเนนภาวะผนาแบบมสวนรวม และชใหเหน

ถงการมสวนรวมในแตละระดบทสงอทธพลตอคณภาพและความรบผดชอบในการตดสนใจ

รปแบบภาวะผนาตามตวแบบนใชระดบการมสวนรวมในการตดสนใจของผตามเปนเกณฑในการ

จาแนก โดยแบงออกเปน 5 ประเภท คอ ภาวะผนาแบบสงการ (Decide) ภาวะผน าแบบปรกษา

สวนตว (Consult Individually) ภาวะผนาแบบปรกษากลม (Consult Group) ภาวะผนาแบบอานวย

ความสะดวก (Facilitate) ภาวะผนาแบบมอบอานาจ (Delegate) สวนการใชรปแบบภาวะผนาแบบ

ใดนนขนกบลกษณะปจจยดานสถานการณ

อยางไรกตามทฤษฎของสานกภาวะผนาตามสถานการณ มขอสรปวา รปแบบภาวะผนาจะ

กอใหเกดประสทธผลในการทางานในทกสถานการณอาจไมเปนจรง ภาวะผนาอาจไมสาคญเพราะ

ในงานวจยหลาย ๆ ชน ชใหเหนวาในหลาย ๆ สถานการณผนาไมมผลกระทบตอการทางาน เพราะ

มตวแปรดานองคการ งานและบคคล สามารถทดแทนความสาคญของผนาหรอสามารถไปลด

อทธพลของภาวะผนาได

4. แนวทางการศกษาแบบทวปฏสมพนธ (Dyadic Approach) เปนแนวทางทวพากษ

แนวทางการศกษาเชงคณลกษณะและการศกษาเชงพฤตกรรมวามองขามความสมพนธระหวางผนา

และผตาม แนวคดนเนนการแลกเปลยนระหวางผนากบผตามโดยมองวาผตามแตละคนมการรบร

และตความคณลกษณะของผนาแตกตางกน ทฤษฎนจงระบวา ผนาแตละคนมความสมพนธกบผ

ตามแตละคนแตกตางกน โดยทวไปจงจาแนกออกไดเปน 2 กลม คอ กลมวงใน (In-Group) ซงเปน

กลมทมความสมพนธกบผนาสง ใหความเชอถอศรทธาผนา สมาชกกลมนจะเปนผชวยผนาและม

บทบาทสาคญในหนวยงาน กลมนเปนกลมทมอทธพลในหนวยงานและจะใหความรวมมอเปน

อยางดกบผนา ดงนนสงทเขาไดรบจากผนาจงเปนไปในทางบวกเชนกน และกลมวงนอก (Out-

77

Group) เปนกลมทมองผนาในลกษณะคอนขางไปทางลบ สมาชกกลมน ไมคอยมบทบาทสาคญใน

หนวยงานหรออาจเปนฝายตรงขามในหนวยงานได สวนใหญแลวจะมแนวโนมเฉอยชาในการ

ทางาน สมาชกในกลมนจงไมสามารถเขาถงผนาได และยงอาจไมไดรบการปฏบตทพเศษจากผนา

แตจะมแนวโนมถกปฏบตจากการใชอานาจหนาทแบบทางการและกฎระเบยบทเขมงวด

5. การศกษาภาวะผนาในปจจบน ภาวะผนาในปจจบนมฐานคตอยหลายประการ ไดแก 1)

ภาวะผนาเปนเรองของความสมพนธทางสงคม มการเปลยนแปลงไดตามลกษณะของผตาม ตาม

โครงสรางองคการ และตามสถานการณ 2) ภาวะผน าเปนเรองทบคคลสามารถเรยนร อบรม

ถายทอด และสรางขนมาได 3) ผตามจะยอมรบผนาเมอเขาไดรบรและเชอวาพฤตกรรมผนาเปน

แหลงทสรางหรอกอใหเกดความพงพอใจในระยะยาว ทฤษฎทศกษาภาวะผน าซงอยในกระแส

วชาการ เชน ภาวะผ นา เชงบารม (Charismatic Leadership) ภาวะผ นาวสยทศน (Visionary

Leadership) และตวแบบภาวะผนาเตมขอบเขต (Full Range Leadership Model-FRLM) กลาวโดย

ยอคอ

5.1 ภาวะผน าเชงบารม (Charismatic Leadership) นกวชาการทรจกกนมากทนาเสนอ

แนวคดนคอ Weber, Max (1947, p.138) โดยไดจาแนกอานาจหนาท (Authority) วาเกดจาก 3 ดาน

ดวยกน คอ ดานประเพณ (Traditional Domination) ดาน เหตผล-กฎหมาย (Rational-Legal

Domination) และดานบารม (Charismatic Domination) แหลงอทธพลของผ นาบารมมาจาก

คณสมบตสวนตวของผนามากกวาตาแหนงทเปนทางการ เพราะผตามจะชนชมและตองการเปน

เหมอนเขา และใหความเคารพนบถอเนองจากความร ประสบการณ เสยสละ และทมเทกบภารกจท

ทา วธการทผนาเชงบารมใชในการสรางอทธพลตอผตามจะประกอบดวย การสอสารวสยทศน การ

สรางความคาดหวง การถายทอดคานยม และการปฏบตการ อยางไรกตาม ผนาเชงบารมอาจจะไม

นาไปสการปฏบตงานทบรรลความสาเรจเสมอไป แตผน าบารมมแนวโนมทอยในวงการทาง

การเมอง ศาสนาชวงเกดสงคราม หรอเมอองคการตกอยในภาวะวกฤต

5.2 ภาวะผนาเชงวสยทศน (Visionary Leadership) เปนความสามารถของผนาในการสราง

และสอสารวสยทศนในอนาคตขององคการ ใหเหนวาองคการจะเจรญเตบโตและมสภาพดขนอยาง

นาเชอถอ นาสนใจ และมความเปนไปไดจรง ซงจะเปนพลงขบเคลอนตอการสรางอนาคตของ

องคการ ทกษะ พรสวรรคและทรพยากรจะถกนามาใชอยางเตมทเพอทาใหวสยทศนปรากฏเปนจรง

(Robbins, Stephen P., 2003, p. 416)

5.3 ภาวะผนาแบบเตมขอบเขต (Full Range Leadership Model-FRLM) ไดจาแนกภาวะ

ผนาออกเปน 3 ประเภทหลก คอ 1) ภาวะผนาการเปลยนแปลง ทมงเปลยนแปลงความคาดหวง

ความตองการ ความคดและจตสานกของผตามใหมองสงตาง ๆ อยางรอบดานและเชอมโยงเพอให

เหนประโยชนและความสาเรจขององคการอยเหนอประโยชนสวนบคคล ดงนนภาวะผนาแบบนจง

ประกอบดวย 4 องคประกอบคอ บารม การจงใจเพอสรางแรงดลใจ การกระตนทางปญญา และการ

78

คานงถงปจเจกบคคล 2) ภาวะผนาแบบแลกเปลยน เนนทกระบวนการแลกเปลยนระหวางผนากบผ

ตามโดยผนาจะไดรบความสาเรจของงานตามเปาหมาย ขณะทผตามจะไดรบรางวลเปนการตาม

แทน โดยแบงออกเปน การแลกเปลยนโดยใหรางวลตามสถานการณ การจดการอยางกระตอรอรน

ภายใตเงอนไขยกเวนและการจดการอยางเฉอยชาภายใชเงอนไขยกเวน และ 3) ภาวะผนาแบบ

ปลอยเสร เปนภาวะทผนาไมใชภาวะผนา แตจะประพฤตตนในลกษณะทหลกเลยงความรบผดชอบ

แนวคดเกยวกบผนาทด

กต ตยคคานนท (2543, หนา 30-39) สรปวาองคประกอบของคณลกษณะของผนาทดควรม

1. มสขภาพสมบรณแขงแรงด ถาผนามสขภาพ สามวนดสวนไข มาทางานสปดาหหนง

หยดไป 2-3 วนเสมอ ๆ หากเกดความจาเปนเรงดวนทจะตองไดรบการตดสนใจจากผน าทนท

เกยวกบผลประโยชนของหนวยงานนน แตผนากลบปวยไมมาทางาน ผลกอาจทาใหหนวยงาน

พลาดโอกาสทองทจะไดรบผลประโยชนอยางใดอยางหนงหรออาจเสยหายอยางมากได

2. มความรด ผนาทดตองมความรทเกยวกบงานในหนาทและความรทวไปอยางดถาเกด

ปญหาในการปฏบตงานแลว ผนาทดจะตองสามารถใหคาปรกษาหรอแกปญหาใหผานพนไปดวยด

ได ซงผลกจะเปนการทาใหผใตบงคบบญชายกยองเลอมใสเคารพนบถอใหความเชอถอและ

ไววางใจในตวผนามาก

3. มบคลกด เปนคณสมบตทจาเปนของผน าทด ผน าทมบคลกทาทางไมดจะทาใหคน

ทวไปมองดไมนาเลอมใสหรอนานบถอ ไมวาจะมความรหรอความสามารถมากมายแคไหนถา

บคลกไมดจะทาใหเสยคะแนนไป

4. มความคดรเรม สรางสรรคและความกระตอรอรน ผทไมมความคดรเรมสรางสรรคจะ

เปนผนาทดไมได อยางมากทสดกเปนไดแคผตามเทานน แตถาผนนไดมานงเกาอผนาจะดวยเหตใด

กตาม หนวยงานนนจะเจรญรงเรองไมไดดเทาทควรจะเปน

5. มการตดสนใจกบการใชดลยพนจด เมอผนามความคดรเรมสรางสรรคแลวจะตองมการ

ใชดลยพนจและตดสนใจไดดและถกตองเนองจากการตดสนใจอาจจะทาใหเกดผลดหรอผลเสยตอ

หนวยงานกได

6. มความกลาหาญ เดดขาด และไมโลเล สามารถนาทมตอสฝาฟนอปสรรคตางๆ ใหผาน

พนไปได พรอมกบมความกลาหาญและเดดขาดในการทางานทถกตอง กลาได กลาเสย เมอผดก

กลาทจะรบผด ไมโยนความผดใหลกนองหรอไมแกตวแบบไมมเหตผล

7. มความแนบเนยน ผนาทดจะตองมความแนบเนยนในการทางาน หรอเรยกวามศลปะ

เมอถงคราวจะตองโอนออนกสามารถโอนออนไดตามสถานการณ แตกตองมความเปนตวของ

ตวเอง แตถาเหนวาไมถกตองเรากตองคดคานได มศลปะทจะเลยงอยางแนบเนยน

79

8. มความอดทน การมสมาธในการทางาน ใจคอหนกแนนและความสามารถในการบงคบ

ใจตนเอง มความอดทนในการทางานและอดทนตอสงแวดลอมตางๆ ทงภายในและภายนอก

หนวยงาน การมสมาธจะทาใหสามารถทางานไดด

9. มการสอความหมายทด ในการออกคาสงจะตองไมคลมเครอ ทงสงโดยการพดและโดย

การเขยนตองมความกระจาง ชดเจน เขาใจงาย ไมคลมเครอ สมเหตสมผลผอนสามารถนาไปปฏบต

ไดดและถกตองตามวตถประสงคของผสง

10. มความเหนอกเหนใจ ผบงคบบญชาคนใดทแสดงออกซงความเหนอกเหนใจดวยความ

จรงใจและพอสมควร เขาจะสามารถผกนาใจผ ใตบงคบบญชาไวไดมาก เชน ไปเยยม

ผใตบงคบบญชาหรอครอบครวของเขาเมอเจบปวยหรอชวยเหลอยามทไดรบความเดอดรอน แต

ตองพอเหมาะสมเทานน เพราะผรบอาจมองวาเปนการเสแสรงหรอเลนละครและหมดความนบถอ

ศรทธาไดงายๆ

11. ไมเหนแกตว เสยสละและไมใชอภสทธในทางทผดจะตองมนาใจกบผใตบงคบบญชา

12. ยกยอง ใหเกยรตและใหความไววางใจผใตบงคบบญชา มการแบงงานใหลกนองทา

ตรงตามความสามารถ ไมมองขามความสาคญของลกนอง

13. มความสงบเสงยม ไมโออวดตนเอง มความออนนอมถอมตน จะทาใหคนทกระดบ

ตงแตเจานาย เพอนรวมงานจนกระทงลกนองเกรงใจและใหความนบถอ

14. มความจงรกภกดตอหนวยงาน ใครทางานอยหนวยงานใดจะตองมความรกและภกด

ตอหนวยงานนนถาผนาไมแสดงใหเหนถงความรกตอหนวยงานแลวกจะทาใหผใตบงคบบญชาไม

รกหนวยงานไปดวยและในทสดกจะไมจงรกภกดตอผบงคบบญชาดวย

15. มการสงคมด ผนาทมการสงคมดจะชวยทาใหตดตอกบบคคลหรอหนวยงานอนเพอหา

ความรวมมอประสานงานไดดและไดผล ถาผนาเปนคนไมคบใคร ใจแคบ จะขอความชวยเหลอ

รวมมอจากใครกยาก แตการมสงคมกตองมความพอสมพอควร ผนาทมงสมพนธมากเกนไปกจะทา

ใหคณภาพของงานดอยลงได

16. มการตนตว ผน าทดจะตองไมหวเกาและมความตนตวทนตอเหตการณทนสมย

ยอมรบวทยาการและเทคโนโลยใหมๆ ไดเสมอ มความกระตอรอรนทจะแสวงหาความรกบ

เทคโนโลยใหมๆ เพอนามาใชปรบปรงใหดขนอยเสมอ

17. มการวางแผนงานและการดาเนนงานตามแผนงาน โดยมผบงคบบญชาของหนวยงาน

เปนผนารวมกบผอนทเกยวของ ทงภายในและภายนอกหนวยงาน เพอรวมกนพจารณาวางแผนงาน

ใหดทสดและผนาจะตองมความสามารถทจะผลกดนการทางานในหนวยงานของตนใหบรรลตาม

แผนงานในเวลาทกาหนดไดอยางดยง

รงสรรค ประเสรฐศร (2544, หนา 35-40) ไดกลาวถงผน าทมประสทธภาพมกจะม

คณลกษณะทแตกตางไปจากบคคลธรรมดา ซงประกอบดวย

80

1. คณลกษณะดานบคลกภาพทวไป เปนคณลกษณะทสามารถสงเกตไดทงภายในและ

ภายนอก ซงจะสมพนธกบความสาเรจและความพอใจทงชวตการทางานและชวตสวนตว ไดแก

ความเชอมนในตนเอง การสรางความไววางใจได ลกษณะเดนเปนคนกลาแสดงออก มการ

แสดงออกทเหมาะสม มความมนคงทางอารมณ มความกระตอรอรน มอารมณขน อบอนหรอม

ความเอออาร มความอดทนสงตอความตงเครยด รจกตนเองและมวตถประสงคในการทางาน

2. คณลกษณะดานบคลกภาพทสมพนธกบงาน เปนคณลกษณะดานบคลกภาพทแนนอน

ของผน าทมประสทธผล และกอใหเกดความสาเรจในการทางาน ไดแก มความคดรเรม มความ

เขาใจอารมณและความเหนอกเหนใจผอน ความสามารถในการยดหยนได ความสามารถในการ

ปรบตว มสภาพการควบคมภายในตนเอง มความกลาหาญและความสามารถกลบคนสสภาพเดม

ผวจยสามารถสรปแนวคดของภาวะผนาไดวา การบรหารองคการใหประสบความสาเรจ

ตามเปาหมายทกาหนดไวนน ผบรหารถอเปนสวนสาคญยงทจะทาใหองคการกาวเดนไปได

เนองจากผบรหารถอเปนผน าทจะตองคอยกาหนดแนวทางใหองคการเดนไป และตองบรหาร

ทรพยากรทองคการมเพอใชในการดาเนนงานใหองคการประสบความสาเรจ ผนาทดตองมความคด

รเรมสรางสรรคจงจะสามารถผลกดนใหองคการเจรญกาวหนาไปตามกระแสแหงความ

เปลยนแปลงได นอกจากนนจะตองมความจรงใจและซอสตยมมนษยสมพนธทด มความเปนมตร

ตอเพอนรวมงาน เปนทปรกษาและผประสานงานทด ยอมรบฟงความคดเหนของผอน สงเสรมการ

ทางานเปนทมตลอดจนกระตนและสนบสนนใหสมาชกสามารถคดแก ปญหาดวยตนเองและสงท

สาคญทสดผนาทดจะตองมภาวะผนาทมจรยธรรมอนจะสงผลใหเกดธรรมาภบาลในหนวยงานได

ทศนคต

ทศนคตหรอเจตคตเปนปจจยในการกาหนดพฤตกรรมของมนษย เพราะทศนคตหรอ

เจตคตมความเกยวของกบการรบร การเรยนร อารมณ บคลกภาพ และการจงใจ ดงนน ทศนคตจง

เปนความรสกของบคคลทแสดงตอสงใดสงหนงทงทางบวกและทางลบ

ความหมายของทศนคต

นกวชาการดานพฤตกรรมองคการไดใหความหมายของทศนคตเอาไว ดงน

Robbins, Stephen P. (2003, p.104) ทศนคตเปนการประเมนผลตอสงตาง ๆ วาชอบหรอไม

ชอบ ซงจะเกยวของกบบคคล เหตการณ จดมงหมาย เปนการบอกถงความรสกของบคคลตอสง

ตางๆ

Loudon, David L. & Della Bitta, Albert J. (1993, p.423) ไดใหความหมายวา ความรสก

นกคดของบคคลทมตอวตถอยางใดอยางหนง วามลกษณะอยางไร มความรสกทางบวกหรอทางลบ

ชอบหรอไมชอบ เหนดวยหรอคดคาน

Shaver, Relley G. (1977, p. 168) กลาววา ทศนคตคอลกษณะทางจตประเภทหนงของ

บคคลอนมความโนมเอยงหรอความรสกทจะตอบสนองไปในทางชอบหรอไมชอบตอสงหนง หรอ

81

เปนความคดเหนของบคคลทมตอสงตาง ๆ โดยมอารมณเปนสวนประกอบรวมทงความพรอมทจะ

แสดงพฤตกรรมเฉพาะอยาง

ตน ปรชญพฤทธ (2555, หนา 29) แนวโนมทบคคลไดรบมาหรอไดเรยนรมา และ

กลายเปนแบบอยางของพฤตกรรมทเหนดวยหรอไมเหนดวยกบสงใดสงหนง

สรย สเมธนฤมต (ม.ป.ป., หนา 16-17) กลาววาทศนคตคอความพรอมของวถทางทบคคล

ใดบคคลหนงทจะตอบโตเมอมสงเรา โดยสงเกตไดจากแนวโนมทจะแสดงความรสกและการ

ตความหมายจากสถานการณโดยเฉพาะ ทศนคตจาแนกออกได 2 ประเภทคอ

1. ทศนคตในทางสรางสรรค อนหมายถงทศนคตทมแนวโนมไปในทางเสรมสรางสงทด

งาม และการใหความสนบสนน

2. ทศนคตในทางตอตาน อนหมายถงทศนคตทมแนวโนมไปในทางขดแยง มงราย

ขดขวาง หรอเปนไปในทางทาลาย

จงอาจกลาวไดวา ทศนคตมความรสกของบคคลทมตอสงเราตาง ๆ ทบคคลเคยม

ประสบการณ และจะสงผลใหบคคลแสดงพฤตกรรมในทางทสอดคลองกบทศนคต หากมทศนคต

ในทางบวกตอสงเรา พฤตกรรมทตอบโตกบสงเราจะแสดงออกมาในทางเสรมสราง ในทางกลบกน

หากบคคลมทศนคตในทางลบตอสงเรากจะแสดงพฤตกรรมออกมาในทางตอตานหรอขดขวางสง

เรานน

สรปความหมายของทศนคต (Attitudes) เปนเรองเกยวกบความรสกตอสงใดสงหนงวา

ชอบ ไมชอบ ลาเอยง เฉย ๆ ซงความรสกตาง ๆ เปนการประเมนจากสงทไดพบเหน การรบร

อารมณ ความคาดหวง ละจะมผลตอความคดซงอยภายในจตใจของมนษย และยงสามารถ

เกดปฏกรยาและพฤตกรรมออกมาภายนอกใหเหนได เชน ทาทาง คาพด การกระทา แตทศนคต

สวนมากจะเปนเรองทเกยวกบพฤตกรรมทเกดขนภายในจตใจของมนษยมากกวาพฤตกรรมท

แสดงออกมาภายนอก

หนาทของทศนคต

Katz, Daniel (1960, pp. 163-191) ไดอธบายถงหนาทของทศนคตเอาไววา ทศนคตมหนาท

ทสาคญ 4 ประการคอ

1. เพอใชในการปรบตว (Adjustment) บคคลแตละคนจะใชทศนคตของตนเปนเครอง

ยดถอสาหรบใชแสดงพฤตกรรมของตนใหเปนไปในทางทจะเกดประโยชนแกตนเองมากทสดและ

มผลเสยนอยทสด ดงนน ทศนคตของบคคลจงสะทอนใหเหนถงเปาหมายทพงประสงคและไมพง

ประสงคของแตละบคคล

2. เพอการปองกนตวเอง (Ego Defensive) โดยทวไปบคคลมกจะมแนวโนมทจะยอมรบ

ความจรงกบบางสงบางอยางทเกดขน ดงนนทศนคตจงแสดงออกมาเพอสะทอนใหเหนถงกลไก

82

การปองกนตวเอง โดยการแสดงออกถงความรสกไมเหนดวย ดถกเหยยดหยามหรอเปนการตฉน

นนทาคนอน และในขณะเดยวกนกจะยกยองตนเองใหสงกวา เปนการปองกนตวเอง

3. เพอเปนการแสดงออกของคานยม (Value Expressive) เนองจากทศนคตเปนสวนหนง

ของคานยมของบคคล ดงนน ทศนคตจงแสดงออกมาเพอสะทอนใหเหนถงคานยมตาง ๆ ของ

บคคลดวย

4. เพอใหเกดความร (Knowledge) ทศนคตจะใชเปนมาตรฐานของแตละบคคลเพอใชใน

การประเมนสภาพแวดลอมตาง ๆ รอบตว ดงนน จะทาใหบคคลเกดความรและเขาใจในสงตาง ๆ

รอบตวของเขาได

องคประกอบของทศนคต

ทศนคตของบคคลเปนการแสดงออกมาถงความรสกความเขาใจของบคคลนนตอสงเราตาง

ๆ ทพบเหน แตละบคคลจะประเมนคณคาของสงเรานนโดยอาศยความรความเขาใจเดมทเขามอย

เพอเปนเครองมอ ความรความเขาใจดงกลาวอาจมาจากความเชอของบคคลนน ๆ ซงความเชอของ

คนอาจสนบสนนหรอขดขวางเพอใหเกดความรสกในทางดหรอไมด ชอบหรอไมชอบตอสงเรา

นน ในการแสดงออกมาดานพฤตกรรมหรอปฏกรยาอยางใดอยางหนงตอสงเรายอมแสดงใหเหนถง

ทศนคตหรอความเชอและความรสกของบคคลทมตอสงเรานน ดงนน การพจารณาถงองคประกอบ

ของทศนคตจะประกอบไปดวย 3 สวนดงน (Kothandapani V., 1971, pp. 321-333)

1. องคประกอบดานความเขาใจ (Cognitive Component) เปนความรความเขาใจหรอความ

เชอของบคคลทมตอสงเรา บคคลจะมความเขาใจตอสงเราไดมากหรอนอยเพยงใด อาจมผลมาจาก

ความร สตปญญา ความเชอของบคคลแตละคน

2. องคประกอบดานความรสกของอารมณ (Affective Component) เปนเรองของ

ความรสกหรออารมณของบคคลทมตอสงเราตาง ๆ ซงเปนการประเมนสงตาง ๆ วาด เลว ตองการ

ไมตองการ ชอบ ไมชอบเฉย ๆ ความรสกดงกลาวทบคคลแสดงออกมาอาจมปฏกรยา ตอบโต

สนบสนน หรอขดขวาง

3. องคประกอบดานพฤตกรรม (Behavior Component) เปนแนวโนมเอยงของบคคลทจะ

ประพฤตและปฏบตตอสงตางๆ เปนการตอบสนองตอสงเราเปนการแสดงออกของแตละคนใน

เรองตาง ๆ ซงอาจความแตกตางกน เปนผลมาจากความคด ความเชอ ความรสกของบคคลดงกลาว

ตอสงเรานน

การแสดงทศนคตของบคคล

บคคลจะแสดงทศนคตของตนออกมาได 3 ลกษณะ ดงน (นตพล ภตะโชต, 2556, หนา 45)

1. ทศนคตในทางบวก เปนทศนคตทชกนาใหบคคลแสดงออกถงความรสก อารมณ สภาพ

ของจตใจ รวมทงความรสกนกคดไปในทางทด เปนการสงเสรม สนบสนนตอสงหนงสงใดทเขาม

ทศนคตทเหนดวย หรอทเรยกวาเปนทศนคตในเชงบวกนนเอง

83

2. ทศนคตในทางลบ เปนทศนคตแสดงออกมาในลกษณะไมเหนดวย ไมชอบ ไมด ไม

เชอถอ ไมยอมรบ เปนความรสกไปในทางตอตาน ขดขวาง ทจะสรางใหเกดความรสกไปในทาง

เสอมเสย หรอทาใหเกดความเสยหายตอองคการได รวมทงการระแวง สงสย เกลยดชง พนกงาน

ขององคการบางคนอาจแสดงทศนคตเกลยดชงผบงคบบญชา ตอตานกฎระเบยบขอบงคบของ

องคการ ไมยอมปฏบตตาม สงผลใหเกดปญหาในการบรหารงานในองคการ

3. ทศนคตทไมแสดงออก คอ มปฏกรยาในลกษณะเฉย ๆ ไมแสดงออกทงในเชงบวกหรอ

เชงลบ คอไมแสดงการตอบโต ตอตาน ขดขวางหรอใหการสนบสนน เขาจะนงเฉย ไมแสดง

ปฏกรยาใด ๆ ออกมาวาชอบหรอไมชอบ เหดดวยหรอไมเหนดวย

ประเภทของทศนคตตอการทางาน

ทศนคตมสวนเกยวของกบการทางานเปนการประเมนผลพนกงานกบการทางานใน

สภาพแวดลอมของงาน ทงทางบวกและทางลบ นกพฤตกรรมองคการไดแบงประเภทของทศนคต

ตอการทางานออกเปน 4 อยาง คอ ความพงพอใจในงาน (Job Satisfaction) ความเกยวของกบงาน

(Job Involvement) ความผกพนกบองคการ (Organizational Commitment) พฤตกรรมการชวยเหลอ

เพอนรวมงาน (Organizational Citizenship Behavior)

1. ความพงพอใจในงาน (Job Satisfaction) บคคลทมความพงพอใจในงานสงจะมทศนคต

ตองานในทางบวก เชน เขาชอบงานทเขาทา ชอบหวหนา ชอบเพอนรวมงาน อยากจะทางานอยกบ

บรษทไปนาน ๆ ดงทกลาวมาแสดงใหเหนวาเขามความพงพอใจในงานทเขาทาอย ดงนน เขาจงม

ทศนคตทดตอการทางานของเขา แตถาบคคลมความพอใจในการทางานตา เขาจะมทศนคตตองาน

ทนนในทางลบ เชน เขา เบองาน ไมอยากทางาน อยากจะลาออก เขาไมชอบหวหนา ไมชอบเพอน

รวมงานอยากไปหางานทาทอน

ความพงพอใจในการทางานของพนกงานเกดจากการปฏบตทดของ ผบรหารผบงคบบญชา

เพอนรวมงาน ปจจยทมอทธพลตอความพงพอใจในการทางานของพนกงาน มปจจยหลายอยางทม

อทธพลตอความพงพอใจในการทางานของพนกงาน ซงสามารถแบงไดดงน (นตพล ภตะโชต,

2556, หนา 50-53)

1.1 โครงสรางองคการ

1.2 นโยบายในการบรหารงาน

1.3 พฤตกรรมของผบรหาร

1.4 การปฏบตของผบรหารตอพนกงาน

1.5 หวหนางาน

1.6 สภาพแวดลอมในการทางาน

1.7 ชอเสยงขององคการ

1.8 ความมงคงในการทางาน

84

1.9 ความปลอดภยในการทางาน

1.10 เพอนรวมงาน

1.11 เงนเดอน

1.12 ผลประโยชนตอบแทนอน ๆ

1.13 สวสดการ

1.14 ความเจรญกาวหนาในอาชพ

1.15 ความยตธรรม

2. ความเกยวของกบงาน (Job Involvement) ถาพนกงานไดมโอกาสและมสวนรวมใน

กจกรรมตาง ๆ ในองคการมาก เพอแสดงความคดเหนการวางแผนและตดสนใจในเรองสาคญ การ

แกไขปญหาตาง ๆ ทเกดขน การเขารวมประชมและเสนอความคดเหนเรองอน ๆ หากองคการให

ความสาคญกบพนกงานเพอใหรบผดชอบงานสาคญ ๆ และกจกรรมในองคการ จะทาใหพนกงานม

ทศนคตตอองคการในทางบวก ถาระดบการเขามสวนรวมงานและกจกรรมขององคการมาก

พนกงานจะมทศนคตทดตอองคการมาก แตถาระดบการเขาไปมสวนรวมนอย พนกงานจะม

ทศนคตในทางลบมากกวาทางบวก

3. ความผกพนกบองคการ (Organizational Commitment) โดยปกตพนกงานทมทศนคตท

ดตอองคการ จะมความผกพนกบองคการมากใหความชวยเหลอ เอาใจใสและรบผดชอบตอหนาท

มความจงรกภกดตอองคการ เสยสละสนบสนนการทางานขององคการทกอยางจนบรรลผลสาเรจ

ปกปองรกษาชอเสยงขององคการจนถงทสด สวนพนกงานทมทศนคตทไมดตอองคการจะม

ลกษณะตรงขาม ไมมความผกพนกบองคการ ไมจงรกภกด ไมทมเทใหกบการทางาน

4. พฤตกรรมชวยเหลอเพอนรวมงาน (Organizational Citizenship Behavior) เปน

พฤตกรรมในทางบวก เปนการเสยสละ เพอชวยงานเพอนรวมงานใหสาเรจลลวงไปไดดวยดมความ

สมครใจและอาสาชวยทางานตาง ๆ โดยไมตองรองขอ มความทมเทการทางานใหกบองคการ

หลกเลยงความขดแยงตาง ๆ ทจะเกดขนในองคการ ใหความเชอฟงผบรหาร ผบงคบบญชาและให

ความรวมมอในการทางานทกอยางเพอใหองคการบรรลเปาหมาย

ทศนคตหรอเจตคต เปนปจจยทสาคญในการกาหนดพฤตกรรมของมนษย เพราะทศนคต

เปนความรสกตอสงหนงสงใดของบคคล มนษยยอมมทศนคตตอสงตาง ๆ ไมเหมอนกน การทม

ทศนคตไมเหมอนกนเกดจากหลายปจจย เชน ความเชอ สตปญญา ความร ครอบครว ขอมลขาวสาร

วฒนธรรมประเพณ สงแวดลอม ประสบการณ จากปจจยตางๆ ทาใหเกดทศนคตทแตกตางกน บาง

คนแสดงทศนคตออกมาในทางบวกเปนความรสกนกคดทด เปนการสนบสนนสงเสรมและ

สรางสรรคใหเกดสงด ๆ ในสงคมและการบรหารองคการ แตบางคนแสดงทศนคตออกมาในทาง

ลบดวยการไมเชอฟง ไมเชอถอ ไมชอบ ไมเหนดวย ตอตาน ขดขวาง ระแวง สงสย เกลยดชง ซงสง

ตาง ๆ ดงกลาวจะสงผลกระทบตอการบรหารจดงานในองคการมาก ดงนนในการศกษาปจจย

85

ทางดานทศนคตจะทาใหเขาใจทมาของทศนคตและทยงสงผลไปยงการปฏบตงานขององคการ

และสามารถเปลยนแปลงทศนคตไปในทางบวกเพอประโยชนโดยรวมขององคการ

ทศนคตกบพฤตกรรมการทางาน

ทศนคตของบคคลมความสมพนธกบพฤตกรรมทแสดงออก กาสรางทศนคตทดใหเกดแก

บคคลในองคการจะชวยใหองคการสามารถดาเนนงานไดอยางมประสทธภาพ ถาบคคลมทศนคตท

ดตองาน ผบงคบบญชา เพอนรวมงาน และหนวยงานทตนเองปฏบตงานอย ยอมจะทาใหเกดความ

ผกพนกบองคการและสามารถอยในองคการไดอยางมความสข และโดยเฉพาะอยางยงในการ

บรหารยคใหมซงใหความสาคญแกลกคา พฤตกรรมทพนกงานแสดงออกนนจะสงผลตอไปถง

ความพงพอใจของลกคาผรบบรการดวย

นอกจากน อรณ รกธรรม (2524, หนา 141-142) ยงไดกลาวถงความสาคญของการสราง

ทศนคตทดใหแกขาราชการวาทศนคตเปนสาเหตหนงทมผลตอพฤตกรรมการทางาน ดงนน หาก

ขาราชการมทศนคตไมคอยดตองานราชการและผรบบรการ กจะมพฤตกรรมทขาดประสทธภาพ

ดวย จงจาเปนตองพฒนาใหขาราชการมทศนคตทดตอการทางานราชการ เมอขาราชการมความพง

พอใจและพรอมทจะทางานราชการแลวบคคลกจะมความสขยนดและพอใจในอาชพการทางาน

ของตน ซงจะทาใหเกดผลดตองาน ครอบครว สงคม และประเทศชาตในทสด

ในการทจะเสรมสรางทศนคตทดตอระบบราชการใหเกดแกขาราชการนน ราชการจะตอง

จดระบบบรหารจดการทด ขาราชการตองไดรบการสนบสนนจากผบงคบบญชาและไดรบ

คาตอบแทนทเหมาะสมรวมทงมการสรางบรรยากาศเพอการทางานโดยคานงถงความตองการของ

ผรบบรการโดยทระบบการบรหารงานบคคลเปนสวนหนงของการราชการ ซงมหลกการพนฐาน

เพอใหราชการสามารถจะหาคนดมความสามารถเขามาทางานราชการ ในขณะเดยวกนกพฒนาให

ขาราชการมศกยภาพในการทางานเพมขนเพอใหราชการสามารถใชประโยชนจากขาราชการได

สงสดและมระบบทจะรกษาคนดมคณภาพใหอยปฏบตงานในราชการใหไดมากทสด ดงนนการ

จดระบบบรหารงานบคคลทดจะทาใหการบรหารราชการไดผลดตามมาดวย และเมอขาราชการม

ทศนคตทดตอสงเหลานแลวยอมจะทางานไดอยางมประสทธภาพ สามารถสงมอบบรการทดแก

ประชาชนได

การประเมนผลการปฏบตงาน

การประเมนมบทบาททสาคญยงตอการบรหารทดและมประสทธภาพ กระแสของการ

บรหารจดการทดหรอหลกธรรมาภบาล (Good Governance) ทเนนความโปรงใสและการมสวน

รวมในกระบวนการและกจกรรมของการบรหารทาใหองคการทงหลายตางแสวงหาเครองมอตาง ๆ

ของการประเมนซงจะชวยใหผบรหารมความมนใจในกระบวนการตดสนใจตาง ๆ โดยมตวชวดท

สาคญ (Key Performance Indicator) การวดแบบดลภาพ (Balance Scorecard) ซงหากวดไมไดกจะ

บรหารใหดไมได ดงนน การประเมนจงมความสาคญโดยเปนเครองมอทจะใหแนใจวา ไดคนท

86

เหมาะสมเขาสตาแหนงในองคการ งานททาอยตอบสนองตอเปาหมาย ผลการประเมนยงทาใหเรา

สามารถจดสรรงบประมาณทเหมาะแกองคการได การประเมนผลการปฏบตงานจงเปนปจจยสาคญ

ประการหนงทสงผลตอประสทธภาพการปฏบตงานของบคลากรในองคการ เนองจากการ

ประเมนผลจะชวยใหทราบวา บคลากรสามารถปฏบตงานไดดเพยงใด มขอบกพรองอะไรบางจะได

ใชเปนขอมลเพอการปรบปรงการทางานใหดขนถงเกณฑหรอระดบทพงพอใจ องคการใดทมระบบ

ประเมนผลทดและตอเนอง กจะชวยใหมขอมลในการพฒนาบคลากรทจะสงผลกระทบไปถง

ประสทธภาพขององคการ

ความหมายของการประเมนผลการปฏบตงาน

พยอม วงศสารศร (2544, หนา 186-187) ใหความหมายของการประเมนผลพนกงานวา

หมายถง ระบบประเมนผลตวบคคล อนเกยวเนองมาจากผลของการปฏบตงาน โดยอาศย

หลกเกณฑและวธการอยางปราศจากอคตใดๆ ทงสน เพอดาเนนการตดสนวนจฉย ปรบปรง

สงเสรม และพฒนาพนกงานใหมคณภาพมากขน จนเปนทพงพอใจ และเปนการเปดโอกาสให

พนกงานเหนชองทางความกาวหนาของเขาซงจะสงผลใหองคการเจรญเตบโต

ธนชย ยมจนดา (2544, หนา 284) อธบายวา การประเมนผลการปฏบตงานหมายถง การ

ประเมนคณคาของบคคลผปฏบตงานอยางเปนระบบ ในแงผลการปฏบตงานและในแงของโอกาส

ทจะไดรบการพฒนา เพอใหสามารถปฏบตงานททาอยในปจจบนไดดขนและในระดบสงขนใน

อนาคต

Gomez – Mejia, L.R., Balkin, D.B., & Cardy, R.L. (1998, pp. 203-204) ใหความหมายวา

การประเมนผลการปฏบตงานเกยวของกบการกาหนดการวด และการบรหารทรพยากรมนษยใน

องคการ

Mondy, R.W., Noe, R.M., & Premeaux, S.R. (1999, p. 336) ใหความหมายการประเมนผล

การปฏบตงาน หมายถง ระบบในการทบทวน ตรวจสอบ และประเมนผลบคคลหรอทมงาน

เกยวกบการปฏบตงาน

จากความหมายของการประเมนผลการปฏบตงานขางตน จงสรปไดวา การประเมนผลการ

ปฏบตงานของพนกงานในองคการ เปนกระบวนการตรวจสอบการปฏบตงานของพนกงานใน

ชวงเวลาหนงวาสามารถปฏบตงานไดมประสทธภาพเพยงใด เมอเปรยบเทยบกบวตถประสงคของ

องคการ โดยมการกาหนดเกณฑและวธการทเหมาะสม และสดทายสรปผลการปฏบตงานออกมา

เปนการประเมนผลงาน

ประโยชนสาคญทไดจากการประเมนผลพนกงาน สรปไดดงน (Cronk, Tom et al., 1994,

p. 63)

1. ใชขอมลทไดไปวเคราะหความจาเปนในการฝกอบรม

2. การวางแผนอาชพ

87

3. สรางความผกพนใหเกดขนกบพนกงานทมตอองคการ

4. ใหรางวลและสนบสนนความกาวหนาของพนกงานใชประกอบการตดสนใจ

ทางยทธศาสตรทางการบรหารพนกงาน

5. เปนขอมลซงเปนหลกฐานทเปนเหตเปนผลใหพนกงานถกลงโทษหรออกจาก

งาน

ระบบในการประเมนผลการปฏบตงาน

จากความหมายของการประเมนผลการปฏบตงานในเชงระบบจะเกยวของกบองคการ 3

ประการ คอ การกาหนดพฤตกรรมการปฏบตงานและเกณฑมาตรฐาน วธการวดและการดาเนนการ

วด และกาหนดแผนงานการพฒนาและปรบปรง ดงภาพ

ภาพประกอบท 12 ระบบการประเมนผลการปฏบตงาน

ทมา : นงนช วงษสวรรณ (2553, หนา 230)

จากภาพประกอบสามารถอธบายไดดงน

1. การกาหนดการวดพฤตกรรมและเกณฑมาตรฐาน คอ การกาหนดพฤตกรรมของ

พนกงานทตองการวดวาจะวดผลดานใดบาง ซงเปนผลทเกดขนจากการปฏบตงานตามทกาหนด

ภารกจไวหรอเปนหนาทของพนกงานนน ๆ ทจะตองกาหนดไวใหชดเจน มรายละเอยดตรวจสอบ

ได มลกษณะเปนรปธรรม เปนเปาหมาย สามารถตรวจสอบกบเกณฑมาตรฐานทกาหนดไว

เกณฑทใชวดจะแตกตางกนตามลกษณะงานของระดบผปฏบตงาน สวนใหญประกอบดวย

หวขอดงตอไปน (อนพนธ กจพนธพานช, 2542, หนา 57-58) 1) คณภาพของงาน 2) ความสามารถ

ในการปฏบตงานใหสาเรจลลวง 3) ความรและสนทดจดเจนในหนาทการงานททาอย 4) ความนา

ไววางใจในการปฏบตงาน 5) ความคดรเรม 6) ความสามารถในการเรยนรงาน 7) ความสามารถใน

การปรบตว 8) ความรสกผดชอบตอหนาทการงาน 9) การใหความรวมมอและการประสานงาน 10)

ความสามารถในการแสดงความคดเหน 11) การตดตอกบผอน 12) การตดสนใจ 13) คณสมบตใน

การเปนผนา 14) ความแขงแรงและสขภาพของรางกาย 15) ความเปนผรกความกาวหนา 16) ความ

กระตอรอรนในการปฏบตงาน 17) ความเปนผรกเกยรตชอเสยง 18) ความซอสตยสจรต 19)

บคลกลกษณะ 20) การแตงกาย 21) ความประพฤตและนสย 22) เรองเกยวกบครอบครว 23) ความ

การกาหนดการวด

พฤตกรรมและเกณฑ

มาตรฐาน

วธการวดและการ

ดาเนนการวด

กาหนดแผนงานการ

พฒนาและปรบปรง

88

เขมแขงของจตใจ 24) ความถนดในการปฏบตงาน 25) การเขาสงคมหรอการสมาคมกบผอน 26)

ความรพเศษอน ๆ

2. การกาหนดวธการและการดาเนนการวดผล การวดพฤตกรรมของพนกงานม

หลากหลายเพอตอบสนองตามวตถประสงคหลายประการขององคการ ผททาหนาทวดผลตองม

ความเขาใจกระบวนการทเปนวธการวดผลซงในการวดผลตองคานงถงความเทยงตรงความเชอมน

และใหความยตธรรม ดงกลาวขางตน นอกจากนนในการวดผลจะตองมความเหนพองในขอตกลง

ในการวดผล ระหวางผบรหารและพนกงานรวมกน ในสงทจะวดผลและเปาหมาย โดยเปดโอกาส

ใหพนกงานไดมสวนรวมในการกาหนดเกณฑและวธการวด ทงนเพอลดความขดแยงระหวาง

ผบรหาร และพนกงาน (Chruden, H.J. & A.W. Sherman, Jr., 1980, p. 236)

3. การกาหนดแผนงานการพฒนาและปรบปรง ในกระบวนการประเมนขนสดทาย คอ

การกาหนดแผนปฏบตงานซงเกดจากการใชวธการประเมนผลทาใหทราบขอเดนขอดอยของ

พนกงานและผลการปฏบตงาน ขอดอยจะเปนแนวทางแกไขและจอเดนจะปรบปรงใหดยงขนนาผล

ทไดมากาหนดเปนแผนงานปรบปรง ซงประกอบไปดวยกจกรรมการปรบปรง เชน การฝกอบรม

การศกษาดงาน เปนตน

วระวฒน ปนนตามย (2552, หนา 56-58) สรปพฒนาการของแนวทางการประเมนไว 5

รปแบบกลาวคอ

1. การประเมนจากเบองบนลงลาง (Downward Appraisal) เปนแนวทางปฏบตทนยมกน

มาก เชน ใหหวหนางานประเมนผใตบงคบบญชา เปนตน หวหนางานและลกนองอาจมความเหน

สอดคลองกนบางในบางเรองขององคประกอบทมงประเมน แตโดยทวไปแลว ทง 2 ฝาย จะม

ความเหนจะมความเหนแยงกนเสมอเกยวกบคาคะแนนและผลของการประเมน การประเมนดวยวธ

นนยมกนมากในองคการขนาดใหญทมโครงสรางมากระดบ มพนกงานจานวนมาก วฒนธรรม

องคการเขมงวดเนนกฎระเบยบ

2. การประเมนจากดานลางขนบน (Upward Appraisal) วธนไดรบความนยมในชวงระยะ

30 ปทผานมา โดยใหลกนองหลายๆคนรวมประเมนหวหนาได ผจดการทถกประเมนดวยวธนม

ความรสกทเปนบวกกบผลการประเมน แมวาบางจะตกใจหรอประหลาดใจกบผลทไดรบกตาม

องคประกอบทวดอาจคลมถงพฤตกรรมของผบรหารระดบตาง ๆ ทงดานการอบรมดแล การ

คานงถงคณภาพ การสรางความพงพอใจของผรบบรการ การสอสาร การสรางทม ความยตธรรม

การเพมอานาจ ฯลฯ ผลของการประเมนอาจนาไปใชเพอฝกอบรมและพฒนาเปนสาคญใหหวหนา

งานไดรบรวา ลกนองมองตนเชนไร

3. การประเมนตนเอง (Self-Assessments) พนกงานผปฏบตประเมนผลงานพฤตกรรมการ

ทางาน และคณสมบตตาง ๆ ของตนเอง ปกตอยในรปไมเปนทางการและภายในตนเอง

(Intraindividual) เชนวา ฉนทางานไดดพอแลวหรอยง? ฉนควรไดเปนหวหนาคนในระดบนน/

89

ระดบนแลวหรอยง? ตน (Self) ตามทพนกงานรบรตวเขาเอง อาจมแนวโนมทเกนจรงหรอตากวาท

เปนจรง แตกถอวาเปนแหลงขอมลหนงทควรรบฟง

4. การประเมนจากดานขาง (Lateral Appraisal) การทางานขององคการทมการจด

โครงสรางแบบ Matrix และการทางานแบบ Cross-Functional Workteam ของการบรหารแบบใหม

การทางานโครงการตางๆ ควรพจารณาผลการปฏบตงาน โดยอาศยผรวมงานเปนผประเมน เพราะ

จะเปนผรบรและตระหนกในพฤตกรรมการทางาน ทกษะความสามารถ จดเดนจดดอยของเพอ

รวมงานไดด ทงในดานสวนตวและในดานวชาชพของผถกประเมน

5. การประเมนจากหลายแหลง (Multi-Source Appraisal) มพนฐานความเชอวา การทได

ขอมลจากแหลงตาง ๆ นน จะทาใหขอมลทไดรบมความนาเชอถอ มความเปนปรนยภาพมากขน

ดงนนการประเมนจากหลากหลายแหลงนน จงหมายถงกระบวนการทมการประเมนการปฏบตงาน

ของ พนกงาน ผบรหาร โดยเกบขอมลมากกวาหนงแหลง มการเกบขอมลทงจากเจาตวประเมน

และผอนรวมประเมน ดงนน แนวทางขอท 1 ถง ขอท 4 จงเปนนยตาง ๆ ของการประเมนแบบ

หลายแหลง

จากทกลาวมาผวจยจงสรปไดวา การประเมนการปฏบตงานของพนกงานเปนยทธศาสตร

ในการตรวจสอบพฤตกรรมการปฏบตงานของพนกงานวาเปนอยางไร การประเมนผลการ

ปฏบตงานจงใชเพอประกอบการตดสนใจทางการบรหารของผบรหารในสวนทเกยวของกบผลของ

งานและพนกงาน ใชเปนขอมลสะทอนกลบใหพนกงานไดรบทราบผลการปฏบตงานของตน และ

ใชประเมนผลนโยบายเกยวกบการบรหารทรพยากรมนษย

สภาพแวดลอม

โดยทวไปแลวสภาพแวดลอมขององคการสามารถแบงไดออกเปน 2 ลกษณะใหญ ๆ ไดแก

สภาพแวดลอมภายในองคการและสภาพแวดลอมภายนอกองคการ การบรหารจดการองคการไม

สามารถหลกเลยงผลกระทบจากสภาพแวดลอมภายนอกได เชนการเมอง เศรษฐกจ สงคม

วฒนธรรม โดยเฉพาะอยางยงในการบรหารราชการ อกทงยงมสภาพแวดลอมภายในองคการทตอง

บรหารจดการ เชน การวางแผนกลยทธในการปฏบตงานรจดแขงจดออนขององคการ ดงนน การ

บรหารและจดการทามกลางกระแสเปลยนแปลงไปของสภาพแวดลอมดานตางๆ ของโลกยคไร

พรมแดนจงเปนเรองทสาคญในการบรหารองคการดานสภาพแวดลอม

ความหมายของสภาพแวดลอม

นกวชาการหลายทานไดใหความหมายของสภาพแวดลอม โดยกลาวถงความสาคญ และ

ความหมายของสภาพแวดลอมไวตาง ๆ กนดงน

อทย เลาหวเชยร (2543, หนา 84) ไดใหความหมายของสภาพแวดลอมของงาน คอ

สงแวดลอมทมผลกระทบโดยตรงตอการบรหาร สงแวดลอมของงานทสาคญมอย 4 ประการ คอ

ลกคา คแขงขน ผลผลต และหนวยงานควบคม

90

พทยา บวรวฒนา (2552, หนา 115) ไดกลาววา สภาพแวดลอม หมายถง ทกสงทกอยางท

อยนอกองคการ อนไดแก ปจจยทางเศรษฐกจ สภาพการเมอง ลกษณะของสงคม โครงสรางของ

กฎหมาย นเวศวฒนธรรม

ทพวรรณ หลอสวรรณรตน (2551, หนา 122) ไดกลาววา สภาพแวดลอมขององคการ

หมายถง ปจจยตาง ๆ ทอยลอมรอบองคการและสามารถสงผลกระทบ ตอการทางานและการ เขาถง

ทรพยากรทหายาก ไดแก วตถดบ คนงานทมความเชยวชาญ ขอมลขาวสารทใชในการปรบปรง

เทคโนโลย การสนบสนนจากลกคาและผมสวนรวม สถาบนการเงน และคแขงเปนตน

Robbins, Stephen P. (1990, p. 206) ไดใหความหมายของสภาพแวดลอม (Environment)

วา หมายถง ทกสงทกอยางทอยภายนอกองคการ คอ เปนภาพรวมทงหมด สวนองคการถอวา เปน

สวนประกอบยอยทอยภายใตสภาพแวดลอมนน และองคการจะอยโดดเดยวไมได ตองม

ปฏสมพนธกบสภาพแวดลอมภายนอกดวย

จากความหมายของสภาพแวดลอมทไดกลาวมาขางตน สามารถทจะสรปไดว า

สภาพแวดลอมหมายถง สงทอยรอบ ๆ ตวเราในขณะทปฏบตงานทงสงมชวตและสงไมมชวต หรอ

ทสามารถสมผสจบตองได และไมสามารถสมผสจบตองได ซงมผลตอการปฏบตงาน

ลกษณะสภาพแวดลอมขององคการ

สภาพแวดลอมทวไปขององคการเปนปจจยทมผลกระทบตอความสามารถขององคการ

โดยทวไปแลวอาจหมายถงลกษณะดงตอไปน (John, Gary & Saks, Alan M., 2001, p. 375)

1. โครงสรางประชากรและวฒนธรรม (Demographic and Cultural Force) ไดแก อาย

การศกษา ธรรมเนยมปฏบตและคานยมของคนในชาต ตลอดจนวถชวตของผคน ซงจะมผลตอ

ประชาชนผมารบบรการ ผบรหารและสมาชกในองคการ

2. ปจจยทางการเมอง ไดแก นโยบายรฐบาล กฎระเบยบตาง ๆ ทกาหนดใหองคการตาง ๆ

ปฏบตตาม และการเคลอนไหวของกลมผลประโยชนตาง ๆ ทางการเมอง

3. ปจจยทางดานเทคโนโลย ไดแก สาขาความรซงเกยวของกบวทยาการในดานตาง ๆ เชน

วทยาศาสตร วศวกรรมดานการคมนาคม สขภาพ การเกษตร อตสาหกรรม หรอนวตกรรมใหม ๆ ท

มผลตอการทางานภายในองคการ รวมทงสถาบนทเกยวของในการสรางองคความรและการ

ถายทอดความรทางดานเทคโนโลย

4. ปจจยดานเศรษฐกจ ขนอยกบหลายปจจย เชน สถานทางเศรษฐกจของประเทศ ไมวาจะ

เปนอตราดอกเบย อตราเงนเฟอ การสงออก การนาเขาสนคา การเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของ

ประเทศ

5. ปจจยดานสภาพแวดลอมอน ๆ เชน กระแสสงคม กระแสอนรกษธรรมาชาต และ

สภาพแวดลอมหรอการตอตานการใชสารเคม หรอเทคโนโลยทมผลขางเคยงตอสขภาพ หรอความ

เปนอยของมนษยและสภาพแวดลอม

91

ลกษณะของสภาพแวดลอม

Emery, F.E. & Trist E.L. (1965, pp. 21-32) ไดเสนอลกษณะของสภาพแวดลอมเปน 4

ประเภท โดยใชโครงสรางและธรรมชาตของการอาศยซงกนและกนระหวางสภาพแวดลอมและ

องคการเปนปจจยในการจาแนก ไดแก

1. สภาพแวดลอมแบบสงบนงและกระจดกระจาย (Placid-Randomized Environment)

สภาพแวดลอมทมลกษณะคงท ไมมการเปลยนแปลงหรอเปลยนแปลงนอย ปจจยตาง ๆ ของ

สภาพแวดลอมและความตองการจะอยกระจดกระจาย ไมมความสมพนธกนอยางเปนระบบ ดงนน

สภาพแวดลอมจงมผลกระทบตอองคการนอยมากภาพในสภาพแวดลอมเชนน องคการจะอยรอด

ไดแมจะเปนหนวยงานเลก ๆ เพยงหนวยเดยว ดงนนกลยทธทดทสดสาหรบองคการภายใต

สภาพแวดลอม คอ เรยนรแบบลองผดลองถก

2 . สภ า พ แ ว ด ลอ ม แ บ บ สง บ น ง แ ล ะ ก ร ะ จ ก ตว (Placid-Clustered Environment)

สภาพแวดลอมมลกษณะทคงทหรอเปลยนแปลงชา แตทรพยากรและปจจยตาง ๆ ของ

สภาพแวดลอมทมผลตอองคการจะอยอยางคอนขางกระจกตวอยทใดทหนง เชน การรวมกลมของ

ลกคาหรอประชาชนซงสามารถสงผลกระเทอนตอองคการได ดงนนภายใตสภาพแวดลอมเชนน

องคการจาเปนตองมความรเกยวกบโอกาสและขอจากดของสภาพแวดลอม มการวางแผนระยะยาว

ปจจยลกษณะสภาพแวดลอมเชนนมกจะสงเสรมใหมการรวมตวของทรพยากรและพฒนา

ความสามารถพเศษขนมาองคการมแนวโนมรวมศนยอานาจ

3. สภาพแวดลอมแบบไมสงบนงและมผลกระทบ (Disturbed-Reactive Environment)

สภาพแวดลอมไมมเสถยรภาพ และทรพยากรกระจกตว จงมการแขงขนระหวางองคการตาง ๆ โดย

อาจมองคการใหญจานวนสองสามแหงซงเปนผมอทธผลเหนอองคการภายใตสภาพแวดลอมเชนน

จาเปนตองมกลยทธแปรเปลยนไปตามสถานการณ มโครงสรางยดหยนกระจายอานาจเพอทาให

เกดการตดสนใจทฉบไวและมคณภาพในการทจะแขงขนหรอประนประนอม

4 . สภาพแว ดลอมแบบวนว าย (Turbulent Environment) สภาพแ วดลอมทมกา ร

เปลยนแปลงมากทสด มความไมแนนอนสงและมความซบซอนมาก โดยทความสมพนธระหวาง

ปจจยตาง ๆ ในสภาพแวดลอมกเปลยนแปลงอยางมากดวย ภายใตสภาพแวดลอมเชนน ผลของการ

กระทามความไมแนนอนและไมสามารถคาดเดาได แมวาองคการขนาดใหญกไมสามารถจดการกบ

สภาพแวดลอมเชนนไดโดยการใชวธการแบบเดมในการวางแผนหรอพยากรณ แตองคการจะตอง

หารปแบบของความรวมมอการสรางองคการเครอขาย เพอจะประสานแนวคดทคลายคลงกนใน

การจดการสภาพแวดลอม

92

สภาพแวดลอมทมอทธพลตอนโยบายสาธารณะ

ประเดนเรองสภาพแวดลอมทมอทธพลตอนโยบายสาธารณะนน มนกวชาการชาว

ตางประเทศและนกวชาการไทย กลาวถงดงกลาวไวดงน (ศภชย ยาวะประภาษ และปยากร หวง

มหาพร, 2555, หนา 176-181)

Kraft, Michael E. & Furlong, Scott R. (2004, pp. 13-19) กลาวถงบรบทของนโยบาย

สาธารณะวา นโยบายสาธารณะไดรบผลกระทบจากเงอนไขทางเศรษฐกจ สงคม คานยมทาง

การเมอง และอารมณของประชาชนในชวงเวลานน รวมทงนโยบายสาธารณะยงไดรบผลกระทบ

จากโครงสรางของรฐบาล วฒนธรรมของชาตวฒนธรรมทองถน สอ ลวนแลวแตมผลตอนโยบาย

สาธารณะ และไดอธบายเพมเตมถงเงอนไขตาง ๆ ทมผลตอนโยบายสาธารณะไวดงน

บรบททางสงคมทมผลตอการตดสนใจในนโยบายสาธารณะ ไดแก อตราอาชญากรรม การ

เปลยนแปลงทางประชากร อตราการเกด และอตราการตาย การเปลยนแปลงทางสงคมตาง ๆ น

สงผลใหผกาหนดนโยบายมมมมองและตดสนใจปญหาแตกตางกนไปในแตละชวงเวลา เชน

จานวนผสงอายทเพมขน ผกาหนดนโยบายยอมตองเผชญปญหาและการตดสนใจวาจะดาเนนการ

หรอกาหนดนโยบายอะไรออกมาและนโยบายจะมเนอหาสาระอยางไร

บรบททางเศรษฐกจ เชน อตราเงนเฟอ อตราการวางงานลวนมผลตอการกาหนดนโยบาย

และการนานโยบายไปปฏบต อาท หากเศรษฐกจด อตราการวางงานจะตาและนาไปสการลด

นโยบายดานสวสดการสงคม

บรบททางการเมองนบวามผลอยางยงตอนโยบายสาธารณะ ตงแตการเลอกตง ใครเขามา

เปนรฐบาลและผทเขามาเปนรฐบาลมแนวคดทางการเมองอยางไร ซงจะมผลตอการกาหนด

นโยบายสาธารณะและการนาไปสวธการนานโยบายไปปฏบต เชน แนวคดทางการเมองแบบ

อนรกษนยมจะสนบสนนการทรฐลดบทบาทในการเขาไปแทรกแซงทางเศรษฐกจแตรฐบาลจะหน

ไปเนนนโยบายทางสงคมมากกวา ซงจะตรงกนขามกบแนวเสรนยม

บรบททางดานโครงสรางทางการเมอง เชน ระบบการเมองของสหรฐอเมรกามความ

ซบซอน และโครงสรางทางการเมองมผลตอการกาหนดนโยบายสาธารณะ และผมอานาจในการ

กาหนดนโยบายจะกระจายไปยงตวแสดงทมจานวนมาก

บรบททางวฒนธรรม วฒนธรรมทางการเมองทมผลตอนโยบายสาธารณะ ไดแก การคานง

นกถงปจเจกชนนยม สทธทรพยสนทางปญญา อสรภาพ ความเสมอภาค คานยมตาง ๆ เหลานยอม

มผลตอการตดสนใจในนโยบายสาธารณะ เชน การยอมรบใหกญชาเปนยาไดของรฐแคลฟอรเนย

ในขณะทมลรฐอน ๆ ยงไมมกฎหมายดงกลาวออกมา

เรองวทย เกษสวรรณ (2550, หนา 19-21) ไดกลาวถง “ บรบทของนโยบายสาธารณะ” โดย

อางองบรบทของนโยบายสาธารณะ มาจากนกวชาการอเมรกน คอ Cochran, Charles L. และคนอน

ๆ วา นโยบายสาธารณะไมไดเกดขนลอย ๆ แตเกดขนในสภาพแวดลอมทางการเมอง สงคมและ

93

เศรษฐกจ บรบทเหลานมผลตอเนอหาสาระของนโยบาย ปจจยอนเปนบรบทของนโยบายสาธารณะ

ไดแก

1. บรบททางดานสถาบน เชน โครงสรางและสถาบนทางการเมองทเกยวของ ไดแก ระบบ

ทางการเมอง จะเปนตวกาหนดนโยบาย เชน การทสหรฐอเมรกามระบอบการเมองแบบสหพนธรฐ

จงยากทจะกาหนดนโยบายการศกษาของชาต เนองจากเปนอานาจของรฐตาง ๆ

2. บรบททางดานเศรษฐกจ เชน การวางงาน ปญหาอตราดอกเบย คาจาง สถานการณทาง

เศรษฐกจสงผลตอนโยบายเศรษฐกจและมผลกระทบตอนโยบายอน ๆ เชน การวางงาน

3. บรบททางดานประชากร เชน ลกษณะประชากรไดแก เชอชาต ทอาศยอย อตราการเกด

อตราการตาย การอพยพ รวมถงการเปลยนแปลงอน ๆ เชน การแตงงาน การใชชวตในครอบครว

การหยา ครอบครวเดยว ครอบครวขยาย เชน การมผสงอายจานวนมากขนยอมกตองมนโยบายดาน

การสงเคราะห

4. บรบททางดานอดมการณ เชน อดมการณเสรนยม หรอ อดมการณทองถนนยมทเนน

กระจายอานาจและสทธเสรภาพทองถน หรอ อดมการณอนรกษนยมใหมทไมตองการใหรฐบาล

เขาไปควบคมธรกจ ตอตานสงตาง ๆ เชน การทาแทง รกรวมเพศ

จมพล หนมพานช (2547, หนา 20-27) กลาววา ปจจยแวดลอมทมผลตอนโยบายสาธารณะ

เฉพาะทสาคญ ๆ ไดแก

1. วฒนธรรมทางการเมอง เชน ทศนคตทางการเมองของบคคลทมตอระบบการเมอง โดย

จมพล ยกงา นของ Almond, Gabriel A. & Verba, Sidney ไ ว ว า ว ฒนธ รรมท างกา ร เ มอ ง

ประกอบดวยวฒนธรรมทางการเมองแบบคบแคบ วฒนธรรมทางการเมองแบบไพรฟา และ

วฒนธรรมทางการเมองแบบมสวนรวม และสรปโดยอางแนวคดของ Anderson, James E. วา

วฒนธรรมทางการเมองแตละประเภทมอทธพลตอการกอตวของนโยบาย คอ ในสงคมทม

ประชาชนมวฒนธรรมทางการเมองแบบคบแคบ ประชาชนจะไมมความรเกยวกบการกาหนด

นโยบาย รฐบาลกใหความสนใจนอยตอประชาชน สาหรบสงคมทมวฒนธรรมทางการเมองแบบ

ไพรฟา ประชาชนจะเชอวาตวเองสามารถมอทธพลตอการกาหนดนโยบายแมจะไมมากนก สาหรบ

สงคมทมวฒนธรรมทางการเมองแบบมสวนรวม ประชาชนจะเชอวาตนสามมารถมอทธพลตอการ

กาหนดนโยบายและพยายามรวมตวกนเปนกลมเพอแสวงหาวธการใชอานาจตอการดาเนนนโยบาย

ของรฐดวย

2. เงอนไขหรอปจจยทางเศรษฐกจและสงคม เชน ความคดแยงระหวางกลมตาง ๆ ใน

สงคมมผลตอนโยบายสาธารณะ เชน ความคดแยงระหวางนายจางลกจางอนเปนทมาของนโยบาย

สาธารณะ เชน การกาหนดนโยบายคาแรงขนตาใหม จมพล ไดอางงานของ Dye, Thomas R. และ

งานของ Dawson, Richard & Robinson, James

94

สมบต ธารงธญวงศ (2552, หนา 116 - 138) กลาวถงสงแวดลอมทมผลตอนโยบาย

สาธารณะ โดยแบงออกเปน

1. สงแวดลอมทางสงคมและเศรษฐกจ เชน ความยากจน ระดบการศกษาของประชาชน

และกลาววาโดยทวไปนโยบายสาธารณะเกดขนจากการเจรจา ตอรองอนเปนผลของความขดแยง

ระหวางกลมตาง ๆ เชน กลม สมชชาคนจนเรยกรองใหรฐบาลเขาไปแกปญหาทดนทากน ปญหา

สนเชอหรอกลมสหภาพแรงงานเรยกรองใหรฐบาลเขาไปชวยแกไขปญหาคาแรงขนตาหรอการ

เปลยนแปลงทางสงคม กสงผลใหเกดการเรยกรองใหรฐบาลสนองความตองการ เชน การเรยกรอง

ของสตรเรองของความเสมอภาคทางเพศ

2. สงแวดลอมทางการเมองและการบรหาร เชน วฒนธรรมทางการเมอง ไดแกวฒนธรรม

ทางการเมองแบบประชาธปไตยหรอแบบเผดจการ โดยวฒนธรรมทางการเมองมผลตอการ

ตดสนใจตอรฐบาล ในสงคมทมวฒนธรรมทางการเมองแบบประชาธปไตยประชาชนจะมอทธพล

ตอการตดสนใจของรฐบาลสง แตสงคมใดมวฒนธรรมทางการเมองแบบเผดจการ ประชาชนจะม

อทธพลตอการตดสนใจของรฐบาลตา

ผวจ ยสามารถสรปแนวคดเกยวกบการบรหารจดการดานสภาพแวดลอมเปนการมงหา

แนวทางหรอกระบวนวธทจะบรหารและจดการองคการใหเกดประสทธภาพและประสทธผลสงสด

ผบรหารคอผมหนาทหลกในการวเคราะหสภาพแวดลอมภายในองคการ เพอใหทราบจดแขง

จดออน อปสรรค ขององคการเพอนาไปปรบปรงแกไขในจดทบกพรองและพฒนาการบรหารงาน

เพอพฒนาองคการ

ขอมลพนฐานและนโยบายการบรหารราชการจงหวดนครราชสมา

ขนาดทตงและอาณาเขต

จงหวดนครราชสมา ตงอยในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ บนทราบสงโคราช ละตจด 15

องศาเหนอ ลองตจด 102 องศาตะวนออก สงจากระดบนาทะเลปานกลาง 187 เมตร ตวจงหวดอย

หางจากกรงเทพมหานคร โดยทางรถยนต 255 กโลเมตร และโดยทางรถไฟ 264 กโลเมตร มพนท

20,493.964 ตารางกโลเมตร หรอ ประมาณ 12,808,728 ไร คดเปนรอยละ 12.12 ของพนทภาค

ตะวนออกเฉยงเหนอ มอาณาเขตตดตอกบจงหวดใกลเคยง ดงน

ทศเหนอ ตดตอกบ จงหวดชยภม และจงหวดขอนแกน

ทศใต ตดตอกบ จงหวดปราจนบร จงหวดนครนายก และจงหวดสระแกว

ทศตะวนออก ตดตอกบ จงหวดบรรมย และจงหวดขอนแกน

ทศตะวนตก ตดตอกบ จงหวดสระบร จงหวดลพบร

95

การปกครองและการบรหาร

จงหวดนครราชสมามรปแบบการปกครองและการบรหารราชการออกเปน 3 สวนคอ

1. การบรหารราชการสวนกลาง มสวนราชการสงกดสวนกลางตงหนวยงานปฏบตหนาท

ในจงหวดอยประมาณ 196 หนวย (รวมทงหนวยงานอสระ 26 หนวย รฐวสาหกจ 27 หนวย)

2. การบรหารราชการสวนภมภาค มสวนราชการสงกดสวนภมภาคประจาจงหวด 30

หนวย ปจจบนจงหวดนครราชสมาแบงการปกครองออกเปน 32 อาเภอ 287 ตาบล 3,743 หมบาน

ประกอบดวย 1) อาเภอเมองนครราชสมา 2) อาเภอแกงสนามนาง 3) อาเภอขามทะเลสอ 4) อาเภอ

ขามสะแกแสง 5) อาเภอคง 6) อาเภอครบร 7) อาเภอจกราช 8) อาเภอเฉลมพระเกยรต 9) อาเภอชม

พวง 10) อาเภอโชคชย 11) อาเภอดานขนทด 12) อาเภอเทพารกษ 13) อาเภอโนนไทย 14) อาเภอ

โนนแดง 15) อาเภอโนนสง 16) อาเภอบวลาย 17) อาเภอบวใหญ 18) อาเภอบานเหลอม 19) อาเภอ

ประทาย 20) อาเภอปกธงชย 21) อาเภอปากชอง 22) อาเภอพระทองคา 23) อาเภอพมาย 24) อาเภอ

เมองยาง 25) อาเภอลาทะเมนชย 26) อาเภอวงนาเขยว 27) อาเภอสคว 28) อาเภอสดา 29) อาเภอสง

เนน 30) อาเภอเสงสาง 31) อาเภอหนองบญมาก 32) อาเภอหวยแถลง

การบรหารราชการสวนทองถน ม 3 รปแบบ

1. องคการบรหารสวนจงหวด 1 แหง คอ องคการบรหารสวนจงหวดนครราชสมา

2. เทศบาล 75 แหง ประกอบดวย

- เทศบาลนคร 1 แหง คอ เทศบาลนครนครราชสมา

- เทศบาลเมอง 4 แหง คอ เทศบาลเมองปากชอง เทศบาลเมองบวใหญ เทศบาล

เมองสคว และเทศบาลเมองปก

- เทศบาลตาบล 70 แหง

3. องคการบรหารสวนตาบล จานวน 258 แหง

จานวนประชากร

จงหวดนครราชสมา มจานวนประชากร ณ วนท 30 มถนายน พ.ศ. 2555 จานวนทงสน

2,591,421 คน เปนชาย จานวน 1,280,982 คน เปนหญง จานวน 1,310,439 คน

หนวยงานราชการสวนภมภาค

ราชการสวนภมภาคคอ ราชการของกระทรวง ทบวง กรมตาง ๆ ซงไดแบงแยกออกไป

ดาเนนการจดทาตามเขตปกครอง โดยมเจาหนาทของทางราชการสวนกลาง ซงไดรบแตตงออกไป

ประจาตามเขตการปกครองตางๆ ในสวนภมภาคเพอใหราชการภายใตการบงคบบญชาของราชการ

สวนกลางโดยมการตดตอกนอยางใกลชดเพราะถอเปนเพยงการแบงอานาจการปกครองออกมาจาก

การบรหารสวนกลาง การบรหารราชการสวนภมภาคจงเปนการบรหารราชการตามหลกการแบง

อานาจโดยสวนกลางแบงอานาจในการบรหารราชการใหแกภมภาคอนไดแกจงหวดมอานาจในการ

96

ดาเนนกจการในทองทแทนการบรหารราชการสวนกลาง โดยในจงหวดนครราชสมามหนวยงาน

ราชการบรหารสวนภมภาคดงตอไปน

1. สานกงานจงหวด

2. ททาการปกครองจงหวด

3. สานกงานการพฒนาชมชนจงหวด

4. สานกงานโยธาธการและผงเมองจงหวด

5. สานกงานทดนจงหวด

6. สานกงานเกษตรและสหกรณจงหวด

7. สานกงานเกษตรจงหวด

8. สานกงานสหกรณจงหวด

9. สานกงานประมงจงหวด

10. สานกงานปศสตวจงหวด

11. สานกงานปฏรปทดนจงหวด

12. สานกงานสาธารณสขจงหวด

13. สานกงานพาณชยจงหวด

14. สานกงานอตสาหกรรมจงหวด

15. สานกงานแรงงานจงหวด

16. สานกงานจดหางานจงหวด

17. สานกงานประกนสงคมจงหวด

18. สานกงานสวสดการและคมครองแรงงานจงหวด

19. สานกงานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมจากด

20. สานกงานพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยจงหวด

21. สานกงานสถตจงหวด

22. สานกงานประชาสมพนธจงหวด

23. ททาการสสดจงหวด

24. สานกงานขนสงจงหวด

25. สานกงานคลงจงหวด

26. เรอนจาจงหวด

แผนพฒนาจงหวดนครราชสมา 4 ป พ.ศ. 2557 – 2560

จงหวดนครราชสมา ไดปรบวสยทศนใหมใหมความชดเจนยงขนเพอใหจงหวดเปน

ศนยกลางเศรษฐกจในภมภาค มงเนนเชอมโยงเกษตรกรรม – อตสาหกรรมเปนหลก โดยยกระดบ

มาตรฐานสนคา เกษตร อาหารปลอดภย และพลงงานทดแทน พฒนาระบบโลจสตกสและการคา

97

เพอเปนศนยกลางความเจรญของภาคอสานและรองรบประชาคมเศรษฐกจอาเซยน ตลอดรวมถง

การพฒนาคณภาพการทองเทยว ผลตภณฑไหม และ OTOP เพมมลคาทางเศรษฐกจ มงเนนการ

บรหารจดการนาแบบบรณาการ พฒนาคณภาพชวตประชาชนผานการสรางรายไดและพฒนา

คณภาพสงคมและสงแวดลอมใหประชาชนอย ดมสขยงขน โดยปรบแผนพฒนาจงหวด

นครราชสมาฉบบเกา 4 ป พ.ศ. 2553 – 2556 เปนแผนพฒนาจงหวดนครราชสมาฉบบใหม 4 ป พ.ศ.

2557 – 2560

จากการวเคราะหสถานการณ ศกยภาพของจงหวด และการระดมความคดเหนจากการ

ประชมเชงปฏบตการในพนทจากหนวยงานทเกยวของเพอใหทราบถงความตองการของประชาชน

ในจงหวด ทาใหไดขอสรปวา จงหวดนครราชสมาจะมงพฒนาใหโคราชเมองนาอยภายใน 4 ป

ขางหนา และเตรยมความพรอมเปนเมองหลวงแหงภาคอสานในระยะ 20 ป โดยดาเนนการพฒนา

ทางเศรษฐกจควบคไปกบการพฒนาชวต ความเปนอยไปพรอมๆกน เปนการพฒนาและตอยอดจาก

จดทจงหวดมศกยภาพอยแลว คอ การยกระดบโลจสตกสและการเพมศกยภาพทางเกษตรกรรม –

อตสาหกรรมเพอสรางมลคาเพม ในขณะทดานความเปนอยของประชาชนจะเนนในดานการ

ยกระดบคณภาพชวตความเปนอยและรายไดของประชน และการพฒนาคณภาพสงคมและ

สงแวดลอม เพอใหวสยทศน ยทธศาสตรและกลยทธการดาเนนโครงการสอดคลองกบความ

ตองการของประชาชนนน รองรบการขยายตวทางเศรษฐกจ การแขงขนในประชาคมอาเซยน

ภายใตบทบาทของจงหวดใน 10 ปขางหนา คอ

- เปนประตเชอมโยงระบบ Logistic และกระจายสนคาสาคญในภมภาค

- เปนศนยกลางอตสาหกรรมทองเทยวสเขยว ประวตศาสตร/อารยธรรมขอมและภม

ปญญาทองถน

- เปนแหลงอตสาหกรรมการเกษตรและเทคโนโลยชนสง

- เปนศนยกลางอาหารปลอดภยและพลงงานสะอาดใหญทสดของอาเซยน

- เปนศนยกลางการศกษาและสาธารณสข

- แหลงทรพยากรธรรมชาตทสมบรณและยงยน

- เปนกองกาลงเสรมสรางความมนคงทางการทหารทสาคญในภมภาคและประเทศ

วสยทศน พนธกจ เปาประสงค ประเดนยทธศาสตร

วสยทศน “โคราช เมองหลวงแหงภาคอสาน”

พนธกจ

1. บรณาการ พฒนาเมอง ชมชนและชบบทใหบรรลตามเกณฑเมองนาอยขององคการ

อนามยโลก

2. ขบเคลอนกระบวนการการมสวนรวมพฒนาสงคมคณภาพ สงคมทเอออาทรและสงคม

สมานฉนท

98

3. สนบสนนการผลกดนใหเกดโครงขายคมนาคมขนสงทเชอมโยงในภมภาคและประเทศ

เพอนบาน

4. สนบสนนและสงเสรมการผลตพลงงานทดแทนเพอระบบเศรษฐกจสเขยว

5. สรางกระบวนการผลต แปรรปสนคาการเกษตรและอาหารปลอดภยเพอเพมผลตภาพ

อยางมประสทธภาพ

6. เสรมสรางภาคเกษตร อตสาหกรรม บรการ การศกษา และวฒนธรรมเพอเตรยมความ

พรอมเขาสประชาคมอาเซยน

7. บรณาการบรหารจดการ ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมอยางมดลยภาพทยงยน

8. สงเสรมสนบสนนการบรหารงานภาครฐตามหลกการบรหารกจการบานเมองทดหรอ

ธรรมาภบาล

เปาประสงค

1 . พฒ น า จ ง ห วด น ค ร ร า ช ส ม า เ ป น เ ม อ ง ห ลก ร อ ง ร บ ค ว า ม เ จ ร ญ ข อ ง ภ า ค

ตะวนออกเฉยงเหนอเพอมงสเมองทนาอย

2. พฒนาสงคมอยางทวถงและยงยน

3. พฒนาระบบโครงขายคมนาคมขนสง พลงงานสะอาด และศนยกระจายสนคารองรบ

ความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจและสงคมเพอเตรยมความพรอมเขาสประชาคมอาเซยน

4. พฒนาสนคาเกษตรสเขยวและอาหารปลอดภยมงสครวโลก

5. เสรมสรางอตสาหกรรมสะอาดและการทองเทยวสเขยว

ประเดนยทธศาสตร (ตามลาดบความสาคญ)

1. พฒนาปจจยแวดลอมทางการแขงขนของอตสาหกรรมการเกษตรและเชอมโยงหวงโซ

อปทานเพอพฒนาไปสครวของโลก และฐานการผลตพลงงานสะอาด

2. พฒนาระบบโลจสตกสและการคาเพอเปนศนยกลางความเจรญของภาคอสานและ

รองรบประชาคมเศรษฐกจอาเซยน

3. พฒนาศกยภาพการทองเทยวและผลตภณฑชมชนเพอสรางและกระจายรายไดไปส

ประชาชนในพนท

4. พฒนาสงคมคณภาพททวถงและยงยนเพอสการเปนเมองนาอย

5. พฒนาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และการบรหารจดการนาอยางบรณาการ

6. สงเสรมการปกครองระบอบประชาธปไตยและความมนคงของบานเมอง

ประเดนยทธศาสตรท 1 พฒนาปจจยแวดลอมทางการแขงขนของอตสาหกรรมการเกษตร

และเชอมโยง หวงโซอปทานเพอพฒนาไปสครวของโลก และฐานการผลตพลงงานสะอาด

เปาประสงค

99

- เปนศนยกลางอตสาหกรรมอาหารแปรรปของประเทศ และของภมภาคอนโดจนสการ

เปน “ครวของโลก”

- มปจจยแวดลอมทเขมแขงและศกยภาพสงตลอดหวงโซการผลต

- เปนฐานการผลตพลงงานสะอาดขนาดใหญทสดในอาเซยน

กลยทธ ประกอบดวย 5 กลยทธดงตอไปน

1. พฒนาคณภาพปจจยการผลต ประสทธภาพการผลตและผลตภาพภาคเกษตรกรรม เพอ

อาหารปลอดภย

2. สนบสนนเครอขายวสาหกจ (Cluster) อตสาหกรรมเกษตรแปรรปเพอเพมมลคาและ

พฒนามาตรฐานสนคาสสากล

3. พฒนาการสรางตราสนคา (Branding) ศกยภาพทางการตลาดและประชาสมพนธ

4. สงเสรมการแปรรปสนคาเกษตรเพอเปนพลงงานทดแทนทเปนมตรกบสงแวดลอม

5. พฒนาและสงเสรมอตสาหกรรมสะอาดอยางเปนระบบ

ประเดนยทธศาสตรท 2 พฒนาระบบโลจสตกสและการคาเพอเปนศนยกลางความเจรญ

ของภาคอสานและรองรบประชาคมเศรษฐกจอาเซยน

เปาประสงค

- เปนศนยกลางการคาการลงทนของอสานและภมภาคอนโดจนทมระบบโลจสตกส ระบบ

สาธารณปโภคพนฐาน บคลากร และเทคโนโลยเพอรองรบการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจและสงคม

อยางสมดล

กลยทธ ประกอบดวย 4 กลยทธดงตอไปน

1. พฒนาและเชอมโยงโครงสรางพนฐานดานการคมนาคมขนสงในจงหวดและไปส

ภมภาคอนโดจน

2. พฒนาสงอานายความสะดวกและกฏระเบยบทสนบสนนระบบโลจสตกสการคาและ

การลงทน

3. พฒนาศกยภาพบคลากรและผประกอบการ SMEs ดานโลจสตกส การคาและการลงทน

เพอเพมขดความสามารถในการแขงขน

4. พฒนาฐานขอมลและระบบเทคโนโลยสารสนเทศดานโลจสตกส การคาและการลงทน

ทมประสทธภาพ

ประเดนยทธศาสตรท 3 พฒนาคณภาพศกยภาพการทองเทยว และผลตภณฑชมชนเพอ

สรางและกระจายรายไดสประชาชนในพนท

เปาประสงค

- เปนศนยกลางการทองเทยวสเขยว แหลงทองเทยวเชงนเวศ สขภาพ ประวตศาสตรอารย

ธรรมขอมทเกาแก เชอมโยงมรดกโลกและประเทศเพอนบานสสากล

100

กลยทธ ประกอบดวย 5 กลยทธดงตอไปน

1. พฒนาปจจยพนฐานการทองเทยวและแหลงทองเทยวใหมคณภาพ และเชอมโยงแหลง

ทองเทยวในจงหวดสภมภาคและประเทศเพอนบาน

2. สงเสรมกจกรรมการทองเทยวทหลากหลายเพอดงดดนกทองเทยวตลอดทงป

3. พฒนาศกยภาพการผลตและการหาชองทางการตลาดของผลตภณฑชมชน OTOP

โดยเฉพาะผลตภณฑไหมและเครองปนดนเผาดานเกวยน

4. พฒนาบคลากรและการใหบรการทองเทยว

5. วจยและพฒนาประสทธภาพทางการตลาดและประชาสมพนธการทองเทยวของจงหวด

ประเดนยทธศาสตรท 4 พฒนาสงคมคณภาพททวถงและยงยนเพอสการเปนเมองนาอย

เปาประสงค

- เปนเมองนาอยวฒนธรรมโคราช สงคมคณภาพ สงแวดลอม คนมคณภาพ คณธรรมม

ความสมพนธดทงในระดบครอบครว ชมชน และสงคม

- ลดความเหลอมลาทางเศรษฐกจอยางเปนธรรม ประชาชนมชวตความเปนอยทดขนจาก

การมงานทาและมรายไดและแกไขปญหาความยากจนอยางยงยน

กลยทธ ประกอบดวย 6 กลยทธดงตอไปน

1. สงเสรมการบรการสาธารณสขและสขภาพประชาชนใหแขงแรง

2. พฒนาคณภาพการศกษาและการเขาถงการศกษา

3. สงเสรมศาสนา จรยธรรม คณธรรม ศลปะและวฒนธรรมอนด

4. สรางงาน รายได และพฒนาองคความรและทกษะแรงงาน

5. ชวยเหลอผสงว ย ผพการทพพลภาพ และผด อยโอกาสทางสงคม และเสรมสราง

ครอบครวอบอน

6. เสรมสรางจตสานกสาธารณะและการมสวนรวมของภาคประชาชนในการพฒนาชมชน

และสงคม อยางยงยน

ประเดนยทธศาสตรท 5 พฒนาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และการบรหารจดการ

นาอยางบรณาการ

เปาประสงค

- เปนศนยการบรหารจดการนาอยางเปนระบบเพอปองกนปญหาภยแลง อทกภย และนา

เสย

- ภาคทกภาคสวนมสวนรวมในการอนรกษ ฟนฟ ดแล รกษาแหลงนาในพนทอยางเปน

ระบบตอเนอง

กลยทธ ประกอบดวย 6 กลยทธดงตอไปน

1. พฒนา ฟนฟ อนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ทมคณภาพและสะอาด

101

2. บรหารจดการนา เพมประสทธภาพการพฒนาแหลงนาผวดนและใตดน เพออปโภค

บรโภคเกษตรกรรมและอตสาหกรรม

3. พฒนาระบบชลประทานและจดหาแหลงนาตนทนเพยงพอ และมคณภาพตอการใช

ประโยชนทางเศรษฐกจและสงคม

4. สนบสนนเกษตรกรทาแหลงนาในไรนา พรอมผนนาจากลมนาอนๆ และสรางระบบ

โครงขายอยางมประสทธภาพ

5. สรางความรความเขาใจเรองการใชนา การตระหนกถงคณคานาและอนรกษฟนฟแหลง

นาอยางมสวนรวม

6. วจยและพฒนาองคความรและขอมลเพอสนบสนนการบรหารจดการทรพยากรนา

ประเดนยทธศาสตรท 6 สงเสรมการปกครองระบอบประชาธปไตยและความมนคงของ

บานเมอง

เปาประสงค

- เปนศนยกลางกองกาลงเสรมสรางความมนคงทางการทหารทสาคญในภมภาคและ

ประเทศ

- เปนศนยประสานเครอขายการบรหารจดการปองกนและแกไขปญหายาเสพตดและ

ปญหาสงคมความมนคงในพนทและภมภาคและประเทศเพอนบาน

กลยทธ ประกอบดวย 5 กลยทธดงตอไปน

1. สงเสรมและสนบสนนการปกครองในระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรง

เปนประมขของชาต

2. การรกษาความปลอดภยในชวตและทรพยสนของประชาชน และปองกนปราบปรามยา

เสพตด

3. การเพมประสทธภาพการบรหารจดการภยพบตสาธารณะ

4. สงเสรมการบรหารกจการบานเมองทด (Good Governance)

5. สงเสรมการมสวนรวมของประชาชนตามรฐธรรมนญ

เพอใหการนายทธศาสตรไปสการปฏบตอยางเปนรปธรรม จงหวดนครราชสมาไดจดทา

ขอรบการสนบสนนงบประมาณพฒนาจงหวด ระยะ 4 ป พ.ศ. 2557 – 2560 จานวน 1,227 โครงการ

งบประมาณทงสน 90,795 ลานบาท จาแนกตามแหลงงบประมาณ ดงน

1. งบจงหวด จานวน 104 โครงการ งบประมาณ 15,418 ลานบาท

2. งบกระทรวง กรม จานวน 532 โครงการ งบประมาณ 67,308 ลานบาท

3. งบองคกรปกครองสวนทองถน จานวน 591 โครงการ งบประมาณ 8,068 ลานบาท

โดยจาแนกตามประเดนยทธศาสตร 6 ดาน ดงน

102

ยทธศาสตรท 1 : พฒนาปจจยแวดลอมทางการแขงขนของอตสาหกรรมการเกษตรและ

เชอมโยงหวงโซอปทานเพอพฒนาไปสครวของโลก และฐานการผลตพลงงานสะอาด

1. งบจงหวดจานวน 7 โครงการ งบประมาณ 1,122 ลานบาท

2. งบกระทรวง กรม จานวน 35 โครงการ งบประมาณ 225 ลานบาท

3. งบองคกรปกครองสวนทองถน จานวน 6 โครงการ งบประมาณ 570 ลานบาท

ยทธศาสตรท 2 : พฒนาระบบโลจสตกสและการคาเพอเปนศนยกลางความเจรญของภาค

อสานและรองรบประชาคมเศรษฐกจอาเซยน

1. งบจงหวด จานวน 59 โครงการ งบประมาณ 10,135 ลานบาท

2. งบกระทรวง กรม จานวน 24 โครงการ งบประมาณ 61,514 ลานบาท

3. งบองคกรปกครองสวนทองถน จานวน 360 โครงการ งบประมาณ 804 ลานบาท

ยทธศาสตรท 3 : พฒนาศกยภาพการทองเทยวและผลตภณฑชมชนเพอสรางและกระจาย

รายไดไปสประชาชนในพนท

1. งบจงหวด จานวน 16 โครงการ งบประมาณ 1,436 ลานบาท

2. งบกระทรวง กรม จานวน 7 โครงการ งบประมาณ 960 ลานบาท

3. งบองคกรปกครองสวนทองถน จานวน 4 โครงการ งบประมาณ 922 ลานบาท

ยทธศาสตรท 4 : พฒนาสงคมคณภาพททวถงและยงยนเพอสการเปนเมองนาอย

1. งบจงหวด จานวน 8 โครงการ งบประมาณ 465 ลานบาท

2. งบกระทรวง กรม จานวน 10 โครงการ งบประมาณ 3 ลานบาท

3. งบองคกรปกครองสวนทองถน จานวน 15 โครงการ งบประมาณ 1,689 ลานบาท

ยทธศาสตรท 5 : พฒนาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม และการบรหารจดการนาอยาง

บรณาการ

1. งบจงหวด จานวน 9 โครงการ งบประมาณ 1,719 ลานบาท

2. งบกระทรวง กรม จานวน 443 โครงการ งบประมาณ 4,419 ลานบาท

3. งบองคกรปกครองสวนทองถน จานวน 196 โครงการ งบประมาณ 458 ลานบาท

ยทธศาสตรท 6 : สงเสรมการปกครองระบอบประชาธปไตยและความมนคงของบานเมอง

1. งบจงหวด จานวน 5 โครงการ งบประมาณ 540 ลานบาท

2. งบกระทรวง กรม จานวน 13 โครงการ งบประมาณ 187 ลานบาท

3. งบองคกรปกครองสวนทองถนจานวน 10 โครงการ งบประมาณ 3,624 ลานบาท

แผนพฒนาจงหวดนครราชสมา 4 ป พ.ศ. 2557 - 2560 ฉบบน มงหวงใหหนวยงานภาครฐ

รฐวสาหกจ และองคกรปกครองสวนทองถนใชเปนแนวทางในการจดทาแผนปฏบตราชการ

ประจาปของจงหวดและหนวยงานในพนทจงหวดนครราชสมา ตลอดจนมงหวงใหเกดการ

ประสานการดาเนนงานและสรางกระบวนการมสวนรวมในการพฒนารวมกน บงเกดผลในทาง

103

ปฏบตจรงในพนท เพอใหสงคมอยรวมกนอยางมความสขและเปนเมองนาอยอยางยงยนภายใน

ระยะ 4 ป เพอกาวสการเปนเมองหลวงแหงภาคอสานตอไปในอนาคต

งานวจยทเกยวของ

งานวจยในตางประเทศ

Okechukwu, Bartholomew O. (2012) ไดทาการศกษาเรอง “Ethical Leadership and Good

Governance in Nigerian Local Governments” การศกษาน เปนการออกไปสารวจทาความเขาใจใน

เชงลกของผลประโยชนทบซอนและภาวะความเปนผน าในการพฒนา และดแลรกษารฐบาล

ทองถนโดยยดหลกธรรมาภบาลในไนจเรย โดยรฐบาลมความพยายามทจะสงเสรมประชาธปไตย

และการพฒนาสงคม เศรษฐกจอยางยงยน แตเกดความลมเหลวตอการตอบสนองของประชาชน แม

จะลงทนไปเปนจานวนมากแต การทจรตคอรปชนเปนปจจยสาคญทนาไปสความลมเหลวของ

รฐบาลไนจเรย ผลการศกษาในครงนแสดงใหเหนถงความสาคญของการนาหลกธรรมาภบาลไป

ปฏบตและจรยธรรมของผนาในการกากบดแลกจการในองคการ โดยเฉพาะอยางยงในการดแลภาค

ประชาชนผลการวจยแสดงใหเหนวาเจาหนาทสวนใหญขาดความซอสตย และประชาชนเกดความ

วตกกงวลในการปฏบตงานของเจาหนาท และจรยธรรมความเปนผนาในการบรหารงาน ผลสรป

ของงานวจยในครงน ภาครฐจาเปนตองมหนวยงานทสงเสรมใหความรแกประชาชน ในการมสวน

รวมและรวมกากบดแล ตรวจสอบการทางานของภาครฐ และตองจดตงหนวยงานองคกรอสระเพอ

ตรวจสอบการทางานของภาครฐ และจะตองสนบสนนใหเกดการพฒนาทางเศรษฐกจ สงคมและ

คานยมประชาธปไตย ตองใหความสาคญกบการนาหลกธรรมาภบาลไปปฏบต จรยธรรม สงเสรม

สภาพแวดลอมทจาเปนในการกระตนเจาหนาทภาครฐอยางยงยนในการปฏบตตามหลกจรยธรรม

นอกจากนการศกษาวจยในครงนยงแสดงใหเหนวา ผนาทมจรยธรรม มความสามารถในการบรหาร

เจาหนาทภาครฐ จะสามารถทาใหเจาหนาทในองคการปฏบตงานดวยความซอสตยสจรตและม

จรยธรรมคณธรรม และอดมการณทจะนาหลกธรรมาภบาลไปปฏบต

Mgonja, Boniface E.S. (2010) ไดทาการศกษาในเรอง “Alternative Thinking On

Governance : A Critical Analysis of Structure and Uncertainty in Embedding Good Governance

at the Local Level in Tanzania” ไดทาการประเมนผลกระทบตอการประเมนผลการปฏบตงาน

สาหรบการปฏรปการบรหารราชการสวนทองถนโดยอาศยหลกธรรมาภบาลสาหรบผลลพธของ

โครงสรางทางการเมองและกระบวนการบรหารงานการปกครองทองถนในสหสาธารณรฐ

แทนซาเนย โดยควรจะจดตงกลไกการมสวนรวมโดยใหประชาชนมสวนรวมในการกาหนด

แผนพฒนาและแผนการดาเนนงาน โดยไดแนะนารฐบาลทองถนวาควรจะปรบปรงการกากบดแล

การบรหารทองถนในสหสาธารณรฐแทนซาเนย ดงตอไปน

1. ใหอานาจแกรฐบาลทองถนทวทงประเทศมอานาจในการตดสนใจ

104

2. ปรบปรงความรบผดชอบทางการเงนและการเมอง

3. เพมมาตรการเสรมสรางและรกษาความปลอดภยทางการเงนในการใหบรการแก

ประชาชน

4. สรางการบรหารงานของรฐบาลใหดมทงประสทธภาพและเพอตอบสนองตอ

รฐบาลทองถน

5. สรางความสมพนธระหวางรฐบาลกลางและรฐบาลทองถนใหม ปรบกระบวนการ

ทางานใหยดหยนไมเนนหลกกฎหมายมากจนเกนไป

Almarshad, Sultan O. (2011) ทาการศกษาวจยในเรอง “The Impact of Good Governance

and Decentralization Reforms on The Effectiveness of Local Authorities : The Case of Saudi

Municipalities” ผลของการศกษาจากการวเคราะหโดยเฉพาะกอนกาหนดการเลอกตงของประเทศ

ซาอดอาระเบย ในแงของการขาดประสบการณในการปฏบตหนาทของเจาหนาทและความ

เชยวชาญทางเทคนคทจากด ซงถอเปนประสบการณใหมในประเทศซาอดอาระเบย จากการการ

ปฏรปกฎเกณฑของประเทศทมประวตศาสตรอนยาวนานและการจดระเบยบประชาธปไตยในการ

เลอกตง การศกษาครงนไดประเมนความตองการขนพนฐานในชวงเรมตนของประชาธปไตยใน

การเลอกตงในประเทศซาอดอาระเบยเพอใหการเลอกตงมความเสรและเปนธรรมอกทงยงสงเสรม

ใหประชาชนมสวนรวมและความรบผดชอบ ใหเจาหนาทของภาครฐไดทาตามหลกธรรมาภบาลซง

เปนองคประกอบสาคญของระบอบการปกครอง ผลการศกษาสวนใหญเกยวของกบขอบเขตการ

เลอกตงทองถน ซงผลการศกษาปรากฏไดวา คณภาพการปกครองทองถนโดยเฉพาะอยางยงในแง

ของความรบผดชอบ การมสวนรวมและการตอบสนองของเจาหนาททองถนยงไมดเทาทควร และ

กรอบแนวคดของธนาคารโลกจะถกตกรอบขนมาใชนนคอหลกธรรมาภบาลโดยใหมองคประกอบ

พนฐานของการมสวนรวมของประชาชน ในแงของความเปนธรรมและความซอสตยและสทธ

เสรภาพในการแสดงออกของสมาคมสอสาธารณะ

Morren, Tatiana (2001) ไดศกษาวจยเรอง “Conceptualizing Civil Society Within Good

Governance And Social Capital Policies” งานวจยไดแสดงถงการรวมเอาแนวคดประชาสงคมมา

อภปรายซงไดถกหยบยกมาเปนคาถามสาคญหลายประเดนเกยวกบการพฒนาประชาธปไตยและ

ธรรมาภบาลของภาครฐ การนยามคาวาประชาสงคมจะสะทอนแนวคดของเราวาเราคาดหวงวาการ

มสวนรวมของประชาชนตามระบบประชาธปไตยจะเกดขนทไหนและประชาธปไตยควรตอง

แบงแยกกาหนดแนชดระหวางภาครฐกบภาคเอกชนมากนอยเพยงใด สงคมและรฐควรมโครงสราง

อยางไรเพอทจะปกปองเสรภาพอนเปนหวใจสาคญของระบอบประชาธปไตยและแนวคดประชา

สงคมสามารถถายทอดไปเฉพาะแคพนทหนงและรฐหนงไปสทอนไดหรอไม การปกครอง

ประชาธปไตยซงอยเบองหลงแนวคดสามารถทจะนาไปใชอยางมประสทธภาพและมประสทธผล

105

ภายใตทฤษฎการพฒนาและปฏบตได การศกษาวจยครงนไดสารวจถงวธการเขาถงหลกธรรมาภ

บาลและแสดงถงสงคมทเปนตวอยางในการเขาถงแนวคดประชาสงคม ทถกใชโดยธนาคารโลก

Uddin, Anowar (2010) ไดศกษาวจยเรอง “Impact of Good Governance on Development

in Bangladesh : A Study” โดยไดศกษาหลกธรรมาภบาลและผลกระทบตอการพฒนาในประเทศ

บงกลาเทศ โดยไดผลศกษาถงขอจากดในการบรหารกจการบานเมองทดหรอการบรหารโดยใช

หลกธรรมาภบาล ซงผลการศกษาไดแสดงใหเหนถงขอจากดดงตอไปน 1) ความลมเหลวในการ

แบงแยกความชดเจนของขาราชการระหวางสาธารณะ (Public) กบ สวนตว (Private) 2) การปฏบต

ตามกรอบของกฎหมายและพฤตกรรมของขาราชการทเออตอการพฒนา 3) กฎระเบยบ ขอกาหนด

ระเบยบตางๆ ไมเออและเปนอปสรรคตอการทางานของขาราชการ 4) การปฏบตงานไมสอดคลอง

กบการพฒนาทาใหสนเปลองทรพยากร ผลการศกษาแสดงใหเหนวาประเทศบงกลาเทศจะตองให

ความสาคญตอการศกษา และภาครฐควรทจะสงเสรมและสนบสนนนโยบายดานการศกษา เพอท

ในอนาคตจะลดความขดแยงทางดานการเมอง ดงนนประเทศบงกลาเทศ ควรใชการกากบดแล

กจการทดสงเสรม ความซอสตยสจรต ความรบผดชอบ ความเปนผนาเพอโดยมงเนนการพฒนา

ดานจตใจใหแกขาราชการและอนาคตของชาตเปนหลก

Kosack, Stephen (2008) ไดทาการศกษาเร อง“Predicting Good Govenance : Political

Organization and Education Policymaking in Taiwan, Ghana, and Brazil” งานวจยดงกลาว ได

นาเสนอคาตอบใหมจากคาถามเกา ทฤษฎใหมของวธการทรฐตดสนใจทจะทาการศกษานโยบาย

และการทดสอบทฤษฎกบการกาหนดนโยบายสาหรบประเทศทกาลงพฒนา ไดแก ไตหวน กานา

และบราซลโดยทจะสามารถอธบาย การเมอง เศรษฐกจ สงคม เพราะการเปลยนระบอบการ

ปกครองของประเทศเหลานเตมไปดวยความคลมเครอ และความไมเทาเทยมกน ไตหวนคอ

ประเทศทเตมไปดวยความสาเรจทางเศรษฐกจแตการศกษาการกาหนดนโยบายกลบลมเหลว

การศกษาทงสามประเทศพบวา สองปจจยรวมทกาหนดนโยบาย ไดแก ความสาเรจของผประกอบ

ธรกจโดยใหอานาจมากกวาประชาชนทยากจนทาใหเกดความไมเทาเทยมกน ซงภาครฐควรทจะ

สนบสนนและสงเสรมหลกธรรมาภบาลไปปฏบต ปจจยทสอง คอความยดหยนของตลาดแรงงาน

นายจางพยายามทจะจางแรงงานทมทกษะฝมอ ดงนนภาครฐจะตองมการฝกอบรม เพอใหคลอบ

คลมการทางานของนายจาง การวจยในครงนอาจเรยกไดวาเปนองคการของคนยากจนโดย

ผประกอบการทางการเมอง

Boruk, Boris (2006) ไดศกษาเรอง “Toward Good Governance in Russia : Optimizing

Government Functions” ผลการศกษาวจยพบวาในการปฏรปการบรหารในภาคประชาชนแสดงให

เหนวาการปฏบตตามหลกธรรมาภบาลทดจะทาใหประสบความสาเรจ โดยเฉพาะในกรณทรฐบาล

มงมนทจะดาเดนงานในทกชวงของมาตรการในการปฏรป แทนทจะมงเนนในการเยยวยา

ประชาชนบางสวนของรสเซย โดยผวจยไดมงเนนไปท การใหคาแนะนาในการปฏบตงานของ

106

หนวยงานภาครฐรวมไปถงการวดระดบประสทธภาพและประสทธผลของการปฏบตงาน

มาตรฐาน คณภาพ และยงตองเพมประสทธภาพในการทางานของภาครฐเปนสาคญเพอปฏรป

ระบบการบรหารราชการ ไมใหเกดปญหาความซาซอนในการทางาน และตดขนตอนการ

ปฏบตงานทไมจาเปนอนเปนผลจะนาไปสประสทธภาพการทางานทมากขนซงเปนสวนสาคญของ

การนาหลกธรรมาภบาลไปปฏบตทด การนาหลกธรรมาภบาลไปปฏบตเปนเรองเกยวกบทงสอง

ฝาย ทงภาครฐ และภาคประชาชนซงมความสมพนธกนหากรฐบาลทางานไดอยางมประสทธภาพ

ประชาชนไดรบการดแลจะทาใหเกดการมสวนรวมในการบรหารภาครฐจากทงสองฝายเพราะ

ประชาชนพรอมทจะมสวนรวมในการกาหนดนโยบายหากประชาชนไดรบสทธพนฐานในทาง

การเมองและความเปนอยทด โดยภาครฐจะตองเขามามบทบาทในการผลกดนใหประชาชนมสวน

รวมในการกาหนดนโยบาย เพราะความพยายามของภาครฐในการผลกดนหลกธรรมาภบาลจะชวย

เพมประสทธภาพและเปนองคประกอบทขาดมได

Kimmet, Phillip (2005) ไดศกษาวจยเรอง การนาหลกธรรมาภบาลมาใชในระบอบ

การเมองการปกครองอาเซยน 4 ประเทศ พบวาในประเทศทพฒนาแลว หลกธรรมาภบาลไดถก

นาไปใชในเชงกลยทธทางการเมองมากกวาการนาเนอหาสาระไปประยกตใชในเชงนโยบาย 4

ประเทศ ไดแก ฟลปปนส ไทย มาเลเซย และอนโดนเชย โดยพจารณาเปนประเทศ และเปรยบเทยบ

กบกรณศกษา โดยศกษาวาประเทศเหลานมการนาหลกธรรมาภบาลไปใชอยางไรบาง รวมถงการม

สวนรวมของหลกธรรมาภบาลในการเลอกตงป ค.ศ. 2004 ซงพบวาหลกธรรมาภบาลไดถกนาไปใช

อยางกวางขวางและเปนประเดนสาคญในการปฏรปรปแบบการปกครอง นอกจากนนในเอเชย

ตะวนออกเฉยงใตทไดกลาวมาน ยงไดเรยนรในการนาหลกธรรมาภบาลเพอพฒนาการเมอง การ

ปกครอง โดยเนนการนาหลกธรรมาภบาลไปใชในการพฒนาบานเมอง โดยเฉพาะอยางยงใน

สภาวะทบานเมองมความไมแนนอน เศรษฐกจฝดเคอง เพราะหลกธรรมาภบาลเปนรปแบบการ

บรหารแนวใหม ซงกอใหเกดการพฒนาในดานตางๆ เมอนาไปใช ซงนนคอจดประสงคสาคญของ

หลกธรรมาภบาล จากการศกษาผวจยไดสรปแนวคดไดวาประเทศทพฒนาแลว หลกธรรมาภบาล

ไดถกนาไปใชในเชงกลยทธทางการเมองมากกวาการนาเนอหาสาระไปประยกตใชอยางครบถวน

Clarke, Vicki Clinell Burge (2001) ทาการวจยเรองการใชหลกธรรมาภบาลในการกระจาย

อานาจการปกครองระบอบประชาธปไตยในประเทศกานา พบวาใน ประเทศทดอยพฒนา การ

ปกครองระบอบประชาธปไตยไดมการกระจายอานาจจากสวนกลางไปส ทองถนมากขน โดย

สงเสรมใหประชาชนมสวนรวมมากขนทาใหเกดกลยทธการพฒนาทเปนจรง ไดมากขน นอกจากน

ยงมการปรบตวในการปฏบตตางๆ ของทองถนโดยเปนการประยกตใชหลกธรรมาภบาลให

เหมาะสมกบทองถน เพอเปนการพฒนาใหเกดความเทาเทยมกนภายในสงคม การใชหลก

ธรรมาภบาลทาใหเกดการเปลยนแปลงไปในทางทดขน แตกยงคงมปญหาอยจากการท ยงคงมการ

ถอพรรคถอพวกหรอการปกครองแบบอปถมภ

107

Pressman, Jeffrey L. & Widavsky, Aaron (1979) ไดศกษา เกยวกบการนานโยบายสราง

งานใหชนกลมนอยไปปฏบตทนครโอคแลนด มลรฐคาลฟอรเนย สหรฐอเมรกา ไดนาเสนอผล

การศกษาไวดงน

1. การนานโยบายไปปฏบตไมควรแยกจากนโยบายและจะตองมองวาการนา

นโยบายไปปฏบตเปนกระบวนการทเกดขนมาภายหลงและเปนอสระจากการออกแบบนโยบาย

2. ผออกแบบนโยบายควรหาวธการโดยตรงโดยการบรรลเปาหมายของนโยบาย

มาใช เพอหลกเลยงปญหาความซบซอนในการทางานรวมกน และเปนเหตใหการนานโยบายไป

ปฏบตไมเปนผล ดงนนควรใหความสนใจกบการสรางองคการหรอกลไกในการบรหารนโยบาย

ขนมาใหม

3. ควรพจารณาทฤษฎทเปนรากฐานของนโยบายอยางระมดระวงวามความ

เหมาะสมเพยงใด

4. ความตอเนองของภาวะผนาเปนสงสาคญตอความสาเรจของการนานโยบายไป

ปฏบตหากเมอใดทผปฏบตงานสาคญหายไป จะทาใหเกดความวนวายในโครงการ

5. การทาใหนโยบายเปนสงททาไดงายจะเปนสงทดมาก

Waheduzzaman, Wahed (2010) ไดทาการศกษาวจยในเรอง “People’s Participation for

Good Governance: A Study of Rural Development Programs in Bangladesh” โดยในการศกษา

ครงนไดผลวา ถงแมวาชาวชนบทสวนมากทมสวนรวมในการพฒนาหลกธรรมาภบาลโดยการม

สวนรวมของประชาชนตอภาครฐแตในความเปนจรงยงคอนขางคลมเครอและขาดความชดเจนจาก

ภาครฐทเปดใหประชาชนเขามามสวนรวมในการตรวจสอบ อยางไรกตามทงสองฝายกยงตระหนก

ถงคณภาพในการตรวจสอบการกากบดแลเพอผลกดนการมสวนรวมตามเปาหมายของหลก

ธรรมาภบาล ผลการศกษาน แสดงใหเหนวา การปกครองทองถนโดยระบอบประชาธปไตยทาง

ฟากตะวนตกของโลก มการเรยกรองใหพฒนาหนวยงานอยางเปนระบบ โดยสงคมจะมสวน

รวมกบองคการถงแมวาจะไมประสบความสาเรจในระยะสนแต การมสวนรวมจะชวยพฒนา

วฒนธรรม และเงอนไขทางเศรษฐกจ สงคม โดยเฉพาะอยางยงหนวยงานราชการในประเทศ การม

สวนรวมถอเปนปรากฏการณในภาคประชาสงคมและจะมอทธพลตอการวางกลยทธ ในการบรหาร

จดการและการนาหลกธรรมาภบาลไปปฏบตเพอใหมทงประสทธภาพและประสทธผลในการ

ปฏบตราชการ โดยขาราชการจะสรางความไววางใจใหแกประชาชนและทาใหกระบวนการมสวน

รวมเกดความสมบรณแบบ

งานวจยในประเทศ

เสกสรรค นสยกลา (2550) ไดศกษาเรองการนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบต กรณศกษา

กรงเทพมหานคร การวจยครงนเปนการวจยเชงปรมาณ (Quantitative Research) รวมกบการวจยเชง

คณภาพ (Qualitative Research) ประชากรของการวจยประกอบดวย ขาราชการ และลกจางประจา

108

ของกรงเทพมหานคร โดยไมรวมขาราชการครทสงกดอยตามโรงเรยนตางๆ แบงประชากรออกเปน

3 ชนภม คอ ผบรหารระดบสง ขาราชการ ลกจางประจาทสงกดสานกงานสวนกลาง และทสงกด

สานกงานเขต ขนาดตวอยางแตละชนภม คอ 70, 764 และ 764 คน ตามลาดบ รวมขนาดตวอยาง

ทงหมด 1,598 คน ตวแปรททาการศกษา ประกอบดวย ตวแปรอสระคอ ปจจยการนานโยบาย

ธรรมาภบาลไปปฏบต ม 6 ปจจย คอ 1) ปจจยดานนโยบาย 2) ปจจยดานการกาหนดภารกจและการ

มอบหมายงาน 3) ปจจยดานสมรรถนะและลกษณะองคการทนานโยบายไปปฏบต 4) ปจจยดาน

ผบรหารและบคลากรผปฏบต 5) ปจจยดานการจดหา สงเสรม ควบคม ประเมนผลและการใหคณ

ใหโทษบคลากร และ 6) ปจจยดานสภาพแวดลอมและกลมเปาหมายประชาชนผรบบรการ สวนตว

แปรตามคอ ผลการนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบต หรอลกษณะความเปนธรรมาภบาล

ประกอบดวย มตยอย 6 ปจจย คอ 1) หลกนตธรรม 2) หลกจรยธรรมและคณธรรม 3) หลกความ

โปรงใส 4) หลกการมสวนรวมของประชาชน 5) หลกความพรอมรบผดชอบและตรวจสอบได และ

6) หลกความคมคา

ผลการศกษาพบวา กรงเทพมหานครและชนภมขาราชการ ลกจางประจาทสงกดสานกงาน

สวนกลาง มผลการนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบตอยในระดบปานกลาง มคะแนนเฉลย คอ 3.36

และ 3.26 ตามลาดบ สวนชนภมผบรหารระดบสงและขาราชการ ลกจางประจาทสงกดสานกงาน

เขต มผลการนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบตอยในระดบมาก มคะแนนเฉลย คอ 3.55 และ 3.44

ตามลาดบ ผลการวจยความสมพนธระหวางปจจยและผลการนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบตของ

กรงเทพมหานคร พบวา ปจจยการนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบตมความสมพนธทางบวกกบผล

การนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบต อยางมนยสาคญทางสถตทระดบ 0.01 ทกปจจย ผลการวจย

อทธพลของปจจยและผลการนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบตของกรงเทพมหานคร พบวา ปจจย

การนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบตทสามารถอธบายผลการนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบตได

อยางมนยสาคญทางสถตทระดบ 0.01 นน ประกอบดวย 4 ปจจย เรยงตามลาดบจากมากไปหานอย

คอ ปจจยดานการจดหา สงเสรม ควบคม ประเมนผลและการใหคณใหโทษบคลากร ปจจยดาน

ผบรหารและบคลากรผปฏบต ปจจยดานการกาหนดภารกจและการมอบหมายงาน และปจจยดาน

นโยบาย เมอทาการวจยแยกตามชนภมตางๆ ผลการวจยสวนใหญสอดคลองไปในทานองเดยวกน

และผลการวจยเชงคณภาพชวยเสรมและสนบสนนผลการวจยเชงปรมาณวาถกตอง ดงนน การนา

นโยบายธรรมาภบาลไปปฏบตทประสบความสาเรจ ทกองคการตองใหความสาคญกบปจจยท

สามารถอธบายผลการนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบต ทง 4 ปจจยขางตน อยางจรงจง

ยทธพล เตมสมเกต (2554) ไดศกษาเรอง การนานโยบายการเสรมสรางหลกธรรมาภบาล

ไปปฏบตในกองบญชาการตารวจนครบาล(สายงานปองกนและปราบปราม โดยมวตถประสงค 2

ขอ คอ 1) เพอศกษาปจจยทมผลในการนานโยบายการเสรมสรางหลกธรรมาภบาลไปปฏบตใน

กองบญชาการตารวจนครบาล(สายงานปองกนและปราบปราม) และ 2) เพอศกษาความสมพนธ

109

ของปจจยทมผลในการนานโยบายการเสรมสรางหลกธรรมาภบาลไปปฏบตในกองบญชาการ

ตารวจนครบาล(สายงานปองกนและปราบปราม) โดยการวจยในครงนใชวธการวจยเชงคณภาพ

(Qualitative Research) และการวจยเชงปรมาณ (Quantitative Research) โดยสมตวอยางจาก

เจาหนาทในสถานตารวจนครบาลจานวน 576 คน

ผลการศกษาพบวากลมตวอยางมความเหนระดบปานกลาง หรอไมแนใจตอปจจยดาน

นโยบายธรรมาภบาล ปจจยดานการจดหา สงเสรม ควบคม ประเมนผล การใหคณใหโทษอกทง

ปจจยดานสภาพแวดลอมและกลมประชนทรบบรการ วามผลในการนานโยบายการเสรมสรางหลก

ธรรมาภบาลไปปฏบตในกองบญชาการตารวจนครบาล สายงานปองกนและปราบปราม สวนการ

ปฏบตงานโดยใชหลกธรรมมาภบาล ซงประกอบดวยหลกนตธรรม หลกคณธรรม หลกความ

โปรงใส หลกความมสวนรวม หลกความรบผดชอบ และหลกความคมคา ผตอบแบบสอบถามม

ระดบความเหนปลานกลางหรอไมแนใจทง 6 หลก การทดสอบสมมตฐานความสมพนธระหวาง

ปจจยทง 3 ดานกบการปฏบตงานนโยบายโดยใชหลกธรรมมาภบาล ผลปรากฏวา มความสมพนธ

ปานกลางแตมนยสาคญทางสถตทระดบ 0.01 ทง 3 ปจจย

สรกาญจน เอยมอาจหาญ (2554) ทาการศกษาวจยเรองการนานโยบายธรรมาภบาลไป

ปฏบตในองคกรปกครองสวนทองถน: วเคราะหกรณองคกรปกครองสวนทองถน อาเภอเมอง

จงหวดปราจนบร มวตถประสงคเพอศกษาการนาหลกธรรมาภบาลมาใชในการบรหารงาน และ

ปจจยทมอทธพลตอการนาหลกธรรมาภบาลมาใชในองคการปกครองสวนทองถน ตามพระราช

กฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 โดยการวจยนได

ครอบคลมถงการวเคราะหปญหาและอปสรรค ตอการนาหลกธรรมาภบาลมาใชในการบรหาร

ราชการสวนทองถน กลมตวอยางในการศกษาขอมลเชงปรมาณไดถกแบงออกเปน 2 กลม ไดแก

กลมขาราชการผปฏบตหนาทในองคกรปกครองสวนทองถน และกลมประชาชนผรบบรการจาก

องคการปกครองสวนทองถน ในเขตพนทอาเภอเมอง จงหวดปราจนบร ใชวธการเกบขอมลโดยใช

แบบสอบถาม วเคราะหขอมลโดยวธทางสถตจากคาสมประสทธสหสมพนธแบบเพยรสน โดย

กาหนดระดบนยสาคญทางสถตไวทระดบ 0.05 และการวเคราะหขอมลแบบถดถอยพหคณระหวาง

ปจจยทสงผลตอการนานโยบายไปปฏบตกบผลการดาเนนงานตามหลกธรรมาภบาลในองคการ

ปกครองสวนทองถน เพอทานายความเปนไปไดของปจจยทมผลตอการนานโยบายไปปฏบต และม

การหาขอมลจากการสมภาษณผบรหารองคกรปกครองสวนทองถนในการนาหลกธรรมาภบาลมา

ประยกตใชในการบรหารจดการขององคการปกครองสวนทองถน จากตวแปร ปจจยทมอทธพลตอ

การนาหลกธรรมาภบาลไปปฏบตในองคกรปกครองสวนทองถนประกอบดวย ปจจยดานนโยบาย

ปจจยดานการกาหนดภารกจและการมอบหมายงาน ปจจยดานผบรหารและบคลากรผปฏบตงาน

ปจจยดานการบรหารงานบคคล ปจจยดานสมรรถนะองคการ รวมทงปจจยดานการมสวนรวมของ

ประชาชน และเมอวเคราะหขอมลโดยวธการแบบถดถอยพหคณเพอทานายความเปนไปไดของ

110

ปจจยทมผลตอการนานโยบายไปปฏบตพบวา มเพยง 2 ปจจย คอ ปจจยดานผบรหารและบคลากร

ปฏบตงาน และปจจยดานการบรหารงานบคคล ทสามารถทานายความเปนไปได มอทธพลตอผล

การนานโยบายธรรมาภบาลไปปฏบตในองคกรปกครองสวนทองถนทกดาน

ผลการศกษาเชงปรมาณพบวา องคกรปกครองสวนทองถนในอาเภอเมอง จงหวด

ปราจนบรมการดาเนนการตามปจจยในการบรหารงานทกาหนดทกดานตามหลกธรรมาภบาลอยใน

ระดบมาก และผลการศกษาโดยวธการเชงคณภาพ พบวาปญหาและอปสรรคในการนาหลก

ธรรมาภบาลมาใชในการบรหารราชการสวนทองถน ไดแก ปญหาดานบคลากร ระบบอปถมภ

งบประมาณ กฎระเบยบ การประเมนผลงาน วสดอปกรณ ความเขาใจจากประชาชน เทคโนโลย

ความรวมมอจากภาคสวนตางๆ รวมถงเรองสถานทการปฏบตงานและโครงสรางองคการ

วระชาต ทนงผล (2555) ไดทาการศกษาเรองการประยกตใชหลกธรรมาภบาลในการ

บรหารการสงเสรมอตสาหกรรมการทองเทยว : ศกษากรณองคการบรหารสวนจงหวดพงงา โดยม

วตถประสงคเพอ 1) ศกษาและวเคราะหหลกการบรหารงานตามหลกบรหารของจงหวดสงเสรม

อตสาหกรรมทองเทยว 2) ศกษาแนวทางการดาเนนงานตามหลกธรรมาภบาลสาหรบจงหวดท

สงเสรมอตสาหกรรมทองเทยว 3) ศกษาปจจยทสงผลตอการดาเนนงานการบรหารของจงหวดท

สงเสรมอตสาหกรรมทองเทยว 4) ศกษาความสมพนธระหวางปจจยทมความสมพนธกบการ

ดาเนนงานของจงหวดทสงเสรมอตสาหกรรมทองเทยว 5) เปนขอเสนอแนะเกยวกบองคประกอบท

สาคญและจาเปนสาหรบการบรหารองคการบรหารสวนจงหวดพงงาตามหลกธรรมาภบาล การวจย

นเปนการวจยใชวธการวจยเชงคณภาพและปรมาณ การวจยเชงคณภาพศกษาจากเอกสาร ทฤษฎ

รายงานทเกยวของและสมภาษณแบบเจาะลก และการสนทนากลม จากผบรหารในทกระดบและผ

ทเกยวของรวมถงภาคเอกชน และการวจยเชงปรมาณซงใชแบบสอบถามเปนเครองมอในการ

สอบถามกลมตวอยาง

ผลการศกษาวจยพบวา ความคดเหนของสวนราชการเกยวกบการใชหลกการบรหารใน

ดานตางๆอยในระดบมาก ปจจยทสงผลตอการดาเนนงานตามหลกธรรมาภบาลอยในระดบปาน

กลาง การดาเนนงานตามหลกธรรมาภบาลอยในระดบมากความสมพนธระหวางปจจยทสงผลตอ

การดาเนนงานตามหลกธรรมาภบาลกบการดาเนนงานตามหลกธรรมาภบาลขององคการบรหาร

สวนจงหวดพงงามความสมพนธในระดบสง ในสวนของประชาชนความคดเหนของประชาชนตอ

การใชหลกการบรหารในดานตางๆอยในระดบปานกลาง ปจจยทสงผลตอการดาเนนงานตามหลก

ธรรมาภบาลอยในระดบกลาง การดาเนนงานตามหลกธรรมาภบาลอยในระดบปานกลาง

ความสมพนธระหวางปจจยทสงผลตอการดาเนนงานตามหลกธรรมาภบาลในองคการบรหารสวน

จงหวดพงงา ตามความคดเหนของประชาชนอยในระดบสง

111

อภสทธ หนนภกด (2552) ไดทาการศกษาเรองธรรมาภบาลในองคการภาคประชาสงคม

ซงใชวธการศกษาเชงคณภาพ โดยไดนาองคการภาคประชาสงคมมาเปนกรณศกษาจานวน 3 แหง

ประกอบไปดวย 1) คณะกรรมการรณรงคเพอสทธมนษยชน 2) สมาคมสทธและเสรภาพประชาชน

และ 3) คณะกรรมการรณรงคเพอประชาธปไตย มวตถประสงคในการวจยคอ เพอสรางแนว

ทางการบรหารองคการภาคประชาสงคมตามหลกธรรมาภบาลไดอยางเหมาะสม และสามารถนาไป

ปรบใชกบองคการภาคประชาสงคมอนได

ผลการศกษาจากการสมภาษณแบบเจาะลกผใหขอมลสาคญทงจากคณะกรรมการ ผบรหาร

และเจาหนาทขององคการภาคประชาสงคมทง 3 แหง รวมทงจากการสงเกตจากการปฏบตการ

ทางานจรง รวมทงวเคราะหจากเอกสาร พบวา 1) การบรหารขององคการภาคประชาสงคมเปนไป

ตามหลกธรรมาภบาล ซงประกอบไปดวย 6 มต ไดแก หลกนตธรรม หลกคณธรรม หลกความ

โปรงใสและตรวจสอบได หลกการมสวนรวม หลกความรบผดชอบ และหลกความคมคา ซงแตละ

องคการไดมการใชหลกธรรมาภบาลในลกษณะทมความคลายคลงกน แตจะมความแตกตางกนใน

บางประเดนรายละเอยด ซงเปนไปตามลกษณะของนโยบาย รปแบบองคการ ภาวะผนา และทกษะ

ความสามารถของบคลากรในองคการ 2) ธรรมาภบาลในองคการภาคประชาสงคมสวนใหญเกด

จากความรและความเขาใจเกยวกบหลกการของธรรมาภบาล ซงเนนถงหลกการบรหารแบบมสวน

รวมเปนสาคญ นอกจากน กไดคานงถงหลกการตางๆ ทใหความสาคญทสามารถเรยงลาดบกนลง

มา ไดแก ความรบผดชอบ การมคณธรรม ความโปรงใสและตรวจสอบได หลกนตธรรม และความ

คมคา 3) ปญหาและอปสรรคของการบรหารตามหลกธรรมาภบาลเกดจากการขาดการสนบสนน

จากภาครฐและประชาชนอยางชดเจน ทาใหปจจบนองคการแตละแหงตองแสวงหาวธการบรหาร

องคการใหเกดความอยรอด รวมทงการสนบสนนดานงบประมาณดวยตนเอง 4) ทกฝายของ

องคการทประกอบไปดวย คณะกรรมการ ผบรหาร เจาหนาท ตองชวยปลกฝงใหบคลากรมความร

ความเขาใจและตระหนกถงความสาคญของหลกธรรมาภบาลอยางทวถงและเปนรปธรรม

5) ผบรหารองคการจะเปนแบบอยางทดทจะใหความสาคญถงหลกธรรมาภบาลอยางจรงจง จงจะ

ทาใหธรรมาภบาลเปนหลกทสามารถนาไปใชในองคการในภาคประชาสงคมอยางประสบ

ความสาเรจ

รชยา ภกดจตต (2550) ไดทาการศกษาในเรององคการมหาชนของไทย : การศกษากลไก

และกระบวนการบรหารตามหลกธรรมาภบาล ซงในการศกษานมวตถประสงคเพอวเคราะหกลไก

และกระบวนการการบรหารขององคการมหาชนของไทยในปจจบนภายใตกรอบแนวคด

ธรรมาภบาล โดยศกษาถงองคประกอบ ทมา บทบาท และอานาจหนาทของคณะกรรมการบรหาร

และผอานวยการองคการ รวมถงวเคราะหปญหาการแทรกแซงทางการเมองในกลไกและ

กระบวนการบรหาร วเคราะหถงความเปนอสระ ความยดหยน และความคลองตว ของการ

ดาเนนงานตามวตถประสงคของการจดตงและเสนอแนะรปแบบกลไกและกระบวนการบรหารตาม

112

หลกธรรมาภบาลสาหรบองคการมหาชนของไทย โดยใชวธการศกษาเชงคณภาพ การศกษาเอกสาร

และการสมภาษณบคคลผใหขอมลสาคญ

ผลการวจยพบวา กลไกและกระบวนการบรหารขององคการมหาชนในไทยในปจจบน

ภายใตกรอบแนวคดธรรมาภบาลถกตองตามกฎหมาย ตามหลกนตธรรม หลกความโปรงใส

หลกการอนตามกรอบแนวคดธรรมาภบาลยงไมครอบคลม ไดแกหลกการมสวนรวมในการบรหาร

หลกคณธรรมในเรองทมาและองคประกอบของคณะกรรมการบรหาร โครงสรางและคณะ

กรรมการบรหารขององคการมหาชนเสยงตอการทโครงสรางจะถกแทรกแซงโดยผมอานาจทาง

การเมอง วเคราะหองคประกอบทมา การสรรหา แตงตงคณะกรรมการบรหาร และผอานวยการ

องคการมหาชนสวนใหญจะมทมาหรอมความเกยวของกบผมอานาจทางการเมองและรฐมนตรท

กากบดแล ประเดนในการอางองทชดเจนคอ ขอมลสาคญทไดจากกลมบคคลสวนราชการและ

หนวยงานทเกยวของกบการตรวจสอบและประเมนผลองคการมหาชน และฝายการเมอง คอ กลม

สมาชกวฒสภาและคณะกรรมการบรหาร การศกษาความยดหยนและความคลองตว ความเปน

อสระทางการบรหารพบวา องคการมหาชนมความยดหยนและความคลองตวทางการบรหารใน

ระดบหนง แตไมมความเปนอสระทางการบรหารอยางแทจรงตามปรชญาและวตถประสงคในการ

จดตง การบรหารงานไดรบการแทรกแซงจากทางการเมองทงการกาหนดนโยบาย การตดสนใจ

ทางการบรหาร

สรนทร พนธเกษม (2551) ไดศกษาวจยเรองสานกงานการตรวจเงนแผนดนกบการสราง

ธรรมาภบาลในองคการบรหารสวนตาบล โดยใชรปแบบในการวจยภาคสนาม ในการวจยเชง

ปรมาณและใชรปแบบการสมภาษณแบบมโครงสรางและเอกสารในการวจยในการวจยเชงคณภาพ

โดยมวตถประสงคเพอศกษาธรรมาภบาลในองคการบรหารสวนตาบลและความสามารถของ

สานกงานการตรวจงานแผนดนในการสรางธรรมาภบาลในองคการบรหารสวนตาบลใน 3 มต คอ

ความรบผดชอบทตรวจสอบได ความโปรงใส และความคมคาในการใชจายเงน รวมทงศกษาถง

ปจจยอน ๆ ทมผลตอธรรมาภบาลในองคการบรหารสวนตาบล

ผลการศกษาพบวา ประชาชนใหคะแนนธรรมาภบาลในองคการบรหารสวนตาบลใน

ระดบปานกลางถงมากและปจจยทมผลตอธรรมาภบาลในองคการบรหารสวนตาบล คอ บทบาท

ของสานกงานการตรวจเงนแผนดน ความสามารถในการบรหารงานขององคการบรหารสวนตาบล

และการตรวจสอบของประชาชน การสงเสรมธรรมาภบาลในองคการบรหารสวนตาบลสามารถ

กระทาไดโดยผานปจจยทง 3 ปจจยดงกลาว การตรวจสอบของสานกงานการตรวจเงนแผนดนทา

ใหการทางานขององคการบรหารสวนตาบลมความถกตองและมประสทธภาพมากขน การทจรตลด

นอยลง อยางไรกตามสานกงานการตรวจเงนแผนดนยงตรวจสอบไดนอยเมอเทยบกบจานวน

องคการบรหารสวนตาบลทงหมด จงสามารถปองปรามการทจรตไดในระดบหนงเทานน

113

วชรนทร สทธศย (2555) ไดทาการศกษาวจยเรอง ปจจยทมผลตอความสาเรจในการนา

นโยบายมหาวทยาลยราชภฏไปปฏบตกรณศกษามหาวทยาลยราชภฏกลมภาคตะวนออกเฉยงเหนอ

มวตถประสงค 3 ประการ คอ 1) เพอศกษาระดบความสาเรจของการนานโยบายมหาวทยาลย

ราชภฏไปปฏบตของมหาวทยาลยราชภฏกลมภาคตะวนออกเฉยงเหนอ 2) เพอศกษาปจจยทสงผล

ตอความสาเรจในการนานโยบายมหาวทยาลยราชภฏไปปฏบตของมหาวทยาลยราชภฏกลมภาค

ตะวนออกเฉยงเหนอ 3) เพอศกษาขอเสนอแนะนาปรบปรงพฒนาในการนานโยบายไปปฏบตใน

ดานตาง ๆ ของมหาวทยาลยราชภฏกลมภาคตะวนออกเฉยงเหนอ กลมตวอยางทใชในการศกษา

วจยประกอบไปดวยผบรหารมหาวทยาลยราชภฏกลมภาคตะวนออกเฉยงเหนอ จานวน 30 คน เกบ

ขอมลจากการสมภาษณแบบเจาะลก และบคลาการสายปฏบตงานหรอสายสนบสนนมหาวทยาลย

ราชภฏกลมภาคตะวนออกเฉยงเหนอ จานวน 308 คน เกบขอมลจากแบบสอบถามแลวนามา

วเคราะหขอมลตามหลกสถตสมประสทธสหสมพนธของเพยรสน และการวเคราะหถดถอยเชงพห

แบบขนตอนขอมลเชงคณภาพผวจยใชวธการพรรณนาและอธบายผล ผลการวจยพบวา

1. ปจจยภายในทมผลตอความสาเรจในการนานโยบายไปปฏบตในระดบคอนขางมาก 2

ปจจยคอ ดานความชดเจนในวตถประสงคของนโยบาย และดานการตดตามการดาเนนงาน ความ

คดเหนอยในระดบปานกลาง 7 ปจจย คอ ดานการใหความรวมมอในการปฏบตงาน ดานการ

เผยแพรขาวสารและการประชาสมพนธ ดานทศนคตของผนานโยบายไปปฏบต ดานภาวะผนา ดาน

การสนบสนนจากภาคเอกชนและหนวยงานทเกยวของ ดานการประสานงานและตดตอสอสารและ

ดานสมรรถนะองคการ

2. ปจจยภายนอกเหนอการควบคมทมผลตอความสาเรจในการนานโยบายไปปฏบต ความ

คดเหนอยในระดบคอนขางมาก 3 ปจจย คอ ดานเทคโนโลย ดานความผนผวนทางเศรษฐกจและ

ดานสภาพสงคม ความคดเหนอยในระดบปานกลาง 1 ปจจย คอ ดานการเปลยนแปลงทางการเมอง

3. ปจจยทมผลตอความสาเรจในการนานโยบายไปปฏบตของมหาวทยาลยราชภฏกลมภาค

ตะวนออกเฉยงเหนอ ของสายสนบสนนหรอสายปฏบตการ คอ ปจจยสมรรถนะองคการ ปจจยดาน

การสนบสนนจากภาคเอกชนและหนวยงานทเกยวของ ปจจยดานการตดตามดาเนนการ และปจจย

ทางเทคโนโลยอยางมนยสาคญทางสถตท .01 และมนาหนกสงสด

ศทธกานต มจน, จตราภาณ สมยานนทนากลและพนารตน มาศฉมาดล (2553) ไดทาการ

วจยเรองแนวคดการพฒนาชมชนอยางยงยนตามหลกธรรมาภบาล : บทสงเคราะหประสบการณ

จากผนาทองถนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ โดยมวตถประสงคดงน 1) เพอศกษาประสบการณจาก

การทางานเพอการพฒนาของผนาทองถนโดยประยกตกบกรอบแนวคดธรรมาภบาลและเศรษฐกจ

พอเพยง 2) เพอนาบทเรยนของผนาทองถนมาสงเคราะหเปนกรอบแนวคดในการพฒนาทองถน

ภาคตะวนออกเฉยงเหนอตามแนวทางประชาธปไตยทอยบนพนฐานของความหลากหลายทาง

วฒนธรรม โดยคณะผวจยไดใชการวจยเชงคณภาพ (การสมภาษณเชงลก การประชมกลมยอยและ

114

การประชมเพอขอความคดเหน) ประกอบกบการวจยเชงสารวจ (แบบสอบถามจานวน 1,200 ชด)

โดยไดคดเลอกใหจงหวดสรนทรเปนตวแทนของภาคตะวนอออกเฉยงเหนอตอนลาง จงหวด

มหาสารคามเปนตวแทนของภาคตะวนออกเฉยงเหนอตอนกลาง และจงหวดอดรธานเปนตวแทน

ของภาคตะวนออกเฉยงเหนอตอนบน รวมเปนจานวน 9 พนท สาหรบประชากรทใชในการศกษา

คอ ผนาทองถนซงคณะผวจยไดประเภทของผนาออกเปน 2 ประเภท คอ ปราชญชาวบานหรอผนา

ตามวฒนธรรมและจารตประเพณ และผนาขององคการบรหารสวนตาบล

ผลการวจยพบวา ผนามการประยกตใชหลกเศรษฐกจพอเพยงและธรรมาภบาลในการ

ปฏบตงานโดยพยายามปรบหลกการใหสอดคลองกบบรบททางสงคมและวฒนธรรมของแตละ

พนททงนเปนทนาสงเกตวาหากหลกการขอใดในหลกธรรมาภบาลและเศรษฐกจพอเพยงเปนสงทม

อยแลวหรอไดรบการเชดชอยแลวในทองถนนน เชน หลกคณธรรมจรยธรรม การปรบใชหลกการ

ดงกลาวจะไมยงยากซบซอนมากนก แตหากหลกการขอใดทประชาชนทองถนไมคนเคย เชน หลก

นตธรรม ผนาจะมบทบาทสาคญในการกระตนใหประชาชนในทองถนปฏบตตามหลกการดงกลาว

นอกจากนนจากการสารวจในภาพรวมยงพบวา ประชาชนของทง 3 จงหวด มความคดเหนวาผนา

ทองถนมการปฏบตตามหลกธรรมาภบาลและเศรษฐกจพอเพยงในระดบปานกลางถงมาก โดยผนา

ทองถนมการบรหารงานตามหลกเศรษฐกจพอเพยง (3.41) มากกวาหลก ธรรมาภบาล (3.38) ไม

มากนก จากผลการวจยนามาสการสงเคราะหกรอบแนวคดและแนวทางปฏบตของผนาทองถน

พบวา ปจจยทจะเพมประสทธภาพในการปฏบตงานตามแนวทางของหลกธรรมาภบาลและหลก

เศรษฐกจพอเพยงประกอบดวย 2 ปจจย คอ 1) การพฒนาคน โดยผนาทองถนตองเปนผกระตนและ

เปนผนาในการลงมอทาใหดเปนตวอยาง 2) การพฒนาโครงสราง ซงจะสงผลตอการเกดขนของ

ความรสกเปนสวนหนงของชมชนทองถนของประชาชน ทงน ผนาจะตองพฒนาโครงสราง 3 ดาน

คอ โครงสรางทางการเมองการปกครอง โครงสรางทางเศรษฐกจและโครงสรางทางสงคม

วฒนธรรม

สถาบนดารงราชานภาพ กระทรวงมหาดไทย และ มหาวทยาลยราชภฏสวนดสต (2550)

ทาการศกษาโครงการสารวจความคดเหนของประชาชนเรองการปรบปรงการบรหารราชการสวน

ภมภาค โดยมวตถประสงค เพอศกษาความสมพนธของโครงสรางการบรหารราชการแผนดน

โดยเฉพาะขอเสนอแนะสาหรบการแกไขปญหาในการบรหารราชการสวนภมภาคความคด และ

ความตองการของประชาชน ในการพฒนาโครงสรางการบรหารราชการสวนภมภาค เพอชใหเหน

ถงทศทางการบรหารราชการสวนภมภาคทเหมาะสมในอนาคต การศกษาในครงน ไดมการจดเกบ

ขอมลจากการสารวจความคดเหนของประชาชนและ ขาราชการในสวนกลางและสวนภมภาคทอย

ในจงหวดตาง ๆ และเปนจงหวดทเปนตวแทนกลมจงหวดทง 19 กลมจงหวด โดยแบงกลมตวอยาง

ออกเปน 2 กลม คอ 1) ขาราชการทงสวนกลาง สวนกลางในภมภาค และสวนภมภาค 2) ประชาชน

ทวไป

115

ผลการวจยพบวา การบรหารจดการของสวนภมภาคประสบกบการบรหารงาน

คอนขางมาก สามารถสรปประเดนสาคญไดดงน 1) การใหบรการประชาชนมความลาชาตองรอ

การสงการจากสวนกลาง 2) ปญหาการขาดเอกภาพในการบรหารราชการของผวาราชการจงหวด

3) การกากบ ควบคม ดแลสวนราชการสวนกลางทตงสานกงานในจงหวด คอนขางยากเนองจาก

ตามสายการบรหารตองขนตรงกบสวนกลาง จงไมใหความรวมมอในการบรหารกบสวนภมภาค 4)

การขาดการประสานงานและบรณาการรวมกนกบสวนภมภาค 5) ปญหาจากระบบโครงสรางการ

บงคบบญชาจากบนลงลางทาใหเกดความลาชา ขาดประสทธภาพ 6) ดานบคลากรยงไมสามารถ

จดสรร คดเลอกบคลากรไดโดยตรงเนองจากสวนใหญตองขนกบสวนกลาง 7) ความลาชาในการ

แกไขปญหาของประชาชน ในระดบอาเภอ จงหวด ในบางเรองทมความเกยวของกบการปฏบตงาน

ของหนวยงานสวนกลาง ผวาราชการจงหวดไมสามารถดาเนนการเองได เพราะไมมอานาจสงการ

ขาราชการหรอหนวยงานจากสวนกลาง

กลวชร หงสค (2553) ไดทาการศกษาวจยในเรอง ธรรมาภบาลกบการบรหารจดการองคกร

ปกครองสวนทองถน กรณศกษา เทศบาลนครสมทรสาคร มวตถประสงคเพอศกษาความสาคญของ

ธรรมาภบาลในองคการ ระดบความรความเขาใจและทศนคตเกยวกบธรรมาภบาลของบคลากร

ภายในเทศบาลนครสมทรสาครตลอดจนการนาหลกธรรมาภบาลไปปฏบตในการทางานรบใช

ชมชนอยางมประสทธภาพ โดยใชว ธการวจยเชงปรมาณดวยการวจยเชงสารวจและใช

แบบสอบถามเปนเครองมอในการเกบรวบรวมขอมลจากสมาชกสภา ผบรหาร พนกงานและลกจาง

รวมถงผนาชมชนในเขตเทศบาลนครสมทรสาคร จานวน 250 คน ไดรบแบบสอบถามคนมาจานวน

235 ชด คดเปนรอยละ 96.0 รวมกบการวจยเชงคณภาพ จากเอกสารรายงานผลการดาเนนงานของ

เทศบาลนครสมทรสาคร ตลอดจนเอกสารและงานวจยอน ๆ ทเกยวของ สถตทใชในการวเคราะห

ขอมล ไดแก คาความถ คารอยละ คาเฉลย สวนเบยงเบนมาตรฐาน คาเฉลยถวงนาหนก คาสถต F

คาสมประสทธสหสมพนธของเพยรสน และการวเคราะหถดถอยเชงพหคณ ณ ระดบนยสาคญทาง

สถตท 0.05

ผลการศกษาพบวา บคลากรในเทศบาลนครสมทรสาครมความรความเขาใจเกยวกบหลก

ธรรมาภบาลในภาพรวมอยในระดบมากทสด และมทศนคตในทางบวกเกยวกบหลกธรรมาภบาล

ในภาพรวมอยในระดบเหนดวยมาก โดยเหนดวยมากทสดในดานหลกความเปนธรรม และ

หลกการมวสยทศนเชงยทธศาสตร ตามลาดบ และเหนดวยมากในดานหลกการมสวนรวม

รองลงมาคอ หลกการบรหารดวยนตธรรม หลกความโปรงใส หลกการตรวจสอบได หลกการยด

มตเสยงสวนมาก หลกความรบผดชอบ และหลกประสทธภาพและประสทธผล ในดาน

ประสทธภาพในการทางานของบคลากรภายในเทศบาลนครสมทรสาคร พบวา ในภาพรวมอยใน

ระดบมประสทธภาพมาก ในดานประสทธภาพการปฏบตราชการ รองลงมาคอ ดานการพฒนา

องคการ และดานคณภาพการใหบรการ ตามลาดบ สาหรบความตองการหลกธรรมาภบาลใน

116

เทศบาลนครสมทรสาคร พบวา บคลากรจดอนดบความสาคญของหลกธรรมาภบาลอนดบ 1 หลก

ความเปนธรรม อนดบ 2 หลกความโปรงใส และอนดบ 3 หลกความรบผดชอบ

ผลการทดสอบสมมตฐาน พบวา บคลากรภายในเทศบาลนครสมทรสาครทมระยะเวลาใน

การทางานทแตกตางกน มระดบความรความเขาใจและทศนคตในทางบวกตอธรรมาภบาลใน

องคการไมแตกตางกน ในขณะทบคลากรทมระดบการศกษา ตาแหนงงาน และฝายหรอหนวยงาน

ทสงกดทแตกตาง มระดบความรความเขาใจและทศนคตในทางบวกตอธรรมาภบาลในองคการ

แตกตางกน อยางมนยสาคญทางสถตทระดบ 0.01 และผลการทดสอบความสมพนธ พบวา ระดบ

ความรความเขาใจมความสมพนธกบระดบทศนคตในทางบวกเกยวกบหลกธรรมาภบาล และตางก

มอทธพลตอระดบประสทธภาพในการทางานของบคลากรภายในเทศบาลนครสมทรสาครอยางม

นยสาคญทางสถตทระดบ 0.01

117

ตารางท 1 สรปตวแปรทใชในการวจยเพอคดเลอกตวแปรทมความสมพนธกบการนานโยบายไปปฏบตตามหลกธรรมาภบาล

นกวชาการ ภาวะผนาของผบรหาร ทศนคตของเจาหนาท

การจดหา สงเสรม ควบคม

ประเมนผลและการให

คณโทษบคลากร

สภาพแวดลอมภายนอก

องคการ หลกธรรมาภบาล

Van Horn, Carl E. &

Van Meter, Donald S.

- ทศนคตของผปฏบตงาน - การสอสารระหวางองคการ

- กจกรรมเสรมแรง

- เงอนไขทางเศรษฐกจ

สงคมและการเมอง

Edwards III, George

C.

- การสอขอความไปสผ

ปฏบต

- จดยนหรอทศนคตของ

ผปฏบตงาน

Cheema, Shabbir G. &

Rondinelli, Dennis A.

- ผลการปฏบตงานและ

ผลกระทบของแผนงาน

- เงอนไขทางสภาพแวด

ลอมและโครงสราง

ทางสงคม

- ความสมพนธระหวาง

องคการ

117

118

ตารางท 1 (ตอ)

นกวชาการ ภาวะผนาของผบรหาร ทศนคตของเจาหนาท

การจดหา สงเสรม ควบคม

ประเมนผลและการให

คณใหโทษบคลากร

สภาพแวดลอมภายนอก

องคการ หลกธรรมาภบาล

เสกสรร นสยกลา - ผบรหาร - บคลากรผปฏบตงาน - การจดหา สงเสรม ควบคม

ประเมนผลและการใหคณ

ใหโทษ

- หลกคณธรรม

- หลกนตธรรม

- หลกความโปรงใส

- หลกการมสวนรวม

ของประชาชน

- หลกความคมคา

- หลกความรบผดชอบ

ยทธพล เตมสมเกต - ความเขาใจตอหลก

ธรรมาภบาล

- การใหรางวล

- บทลงโทษ

- ความพรอมของอปกรณใน

สานกงาน

- ขวญกาลงใจในการ

ปฏบตงาน

- ความตองการของ

ประชาชน

- ขอมลขาวสาร

- หลกคณธรรม

- หลกนตธรรม

- หลกความโปรงใส

- หลกการมสวนรวม

ของประชาชน

- หลกความคมคา

- หลกความรบผดชอบ 118

119

ตารางท 1 (ตอ)

นกวชาการ ภาวะผนาของผบรหาร ทศนคตของเจาหนาท

การจดหา สงเสรม ควบคม

ประเมนผลและการ

ใหคณโทษบคลากร

สภาพแวดลอม

ภายนอกองคการ หลกธรรมาภบาล

สรกาญจน เอยมอาจ

หาญ

- ผบรหาร - บคลากรผปฏบตงาน - การบรหารงานบคคล - การมสวนรวมของ

ประชาชน

- หลกคณธรรม

- หลกนตธรรม

- หลกความโปรงใส

- หลกการมสวนรวม

ของประชาชน

- หลกความคมคา

- หลกความรบผดชอบ

วระชาต ทนงผล - ผปฏบตงาน - การบรหารงานบคคล - การมสวนรวมของ

ประชาชน

- หลกคณธรรม

- หลกนตธรรม

- หลกความโปรงใส

- หลกการมสวนรวม

ของประชาชน

- หลกความคมคา

- หลกความรบผดชอบ 119

120

ตารางท 1 (ตอ)

นกวชาการ ภาวะผนาของผบรหาร ทศนคตของเจาหนาท

การจดหา สงเสรม ควบคม

ประเมนผลและการ

ใหคณโทษบคลากร

สภาพแวดลอม

ภายนอกองคการ หลกธรรมาภบาล

อภสทธ หนนภกด - การบรหารองคการ - หลกคณธรรม

- หลกนตธรรม

- หลกความโปรงใส

- หลกการมสวนรวม

ของประชาชน

- หลกความคมคา

- หลกความรบผดชอบ

รชยา ภกดจตต - บทบาท อานาจหนาท

ของผอานวยการ

องคการ

- การแทรกแซงทาง

การเมอง

- หลกคณธรรม

- หลกนตธรรม

- หลกความโปรงใส

- หลกการมสวนรวม

ของประชาชน

- หลกความคมคา

- หลกความรบผดชอบ 120

121

ตารางท 1 (ตอ)

นกวชาการ ภาวะผนาของผบรหาร ทศนคตของเจาหนาท

การจดหา สงเสรม ควบคม

ประเมนผลและการ

ใหคณโทษบคลากร

สภาพแวดลอม

ภายนอกองคการ หลกธรรมาภบาล

สรนทร พนธเกษม

- การบรหาร

- การควบคมภายใน

- การมสวนรวมในการ

ดาเนนงาน

- การสนบสนน

- การตรวจสอบ

- การรบรขอมล

ขาวสาร

- ความพงพอใจในการ

ใหบรการ

- หลกความโปรงใส

- หลกความคมคา

- หลกความรบผดชอบ

วชรนทร สทธศย - ภาวะผนา

- การตดตอสอสาร

- การใหความรวมมอใน

การปฏบตงาน

- ทศนคตของผนานโยบาย

ไปปฏบต

- การตดตามการดาเนนงาน

- การประสานงาน

- เทคโนโลย

- การสนบสนนจาก

หนวยงานทเกยวของ

- เศรษฐกจ สงคมและ

การเมอง

วรเดช จนทรศร

- ภาวะผนาในการ

บรหาร

- ความรวมมอของ

ผปฏบตงาน

- ผปฏบตงานมทศนคตทด

ตอนโยบาย

- ประสทธภาพในการ

วางแผน

และควบคม

- สมรรถนะองคการ

- ไดรบการสนบสนน

จากประชาชน

- ไดรบการสนบสนน

จากภายนอก

121

122

ตารางท 1 (ตอ)

นกวชาการ ภาวะผนาของผบรหาร ทศนคตของเจาหนาท

การจดหา สงเสรม ควบคม

ประเมนผลและการ

ใหคณโทษบคลากร

สภาพแวดลอม

ภายนอกองคการ หลกธรรมาภบาล

ศทธกานต มจน,

จตราภาณ สมยานนท

นากล, พนารตน มาศ

ฉมาดล

- ภาวะผนาในการ

บรหาร

- การพฒนาทรพยากรมนษย - การเมองการ

ปกครอง

- เศรษฐกจ

- สงคม

- หลกคณธรรม

- หลกนตธรรม

- หลกความโปรงใส

- หลกการมสวนรวม

ของประชาชน

- หลกความคมคา

- หลกความรบผดชอบ

สถาบนดารงราชานภา

กระทรวงมหาดไทย

และ มหาวทยาลยราช

ภฏสวนดสต

- บคลากร - งบประมาณ

- ระบบบรหารงาน

- กฏหมาย

122

123

ตารางท 1 (ตอ)

นกวชาการ ภาวะผนาของผบรหาร ทศนคตของเจาหนาท

การจดหา สงเสรม ควบคม

ประเมนผลและการ

ใหคณโทษบคลากร

สภาพแวดลอม

ภายนอกองคการ หลกธรรมาภบาล

กลวชร หงษค - ความรความเขาใจเกยวกบ

หลกธรรมาภบาล

- ทศนคตกบธรรมาภบาล

- หลกนตธรรม

- หลกความรบผดชอบ

- หลกประสทธภาพ

และประสทธผล

- หลกความโปรงใส

- หลกการตรวจสอบได

- หลกความเปนธรรม

- หลกการยดมตเสยง

สวนมาก

- หลกการมสวนรวม

- หลกการมวสยทศน

เชงยทธศาสตร

123