Budapest, 2006.

PNZGYI ELLENRZSI ISMERETEK

Tanknyv a kztisztviselk tovbbkpzshez

Szerkeszt:

Dr. Bende-Szab Gbor

SZERZK:

I. FEJEZET: DR. BENDE-SZAB GBOR

II. FEJEZET: DR. SALY FERENC SZP TAMS

III. FEJEZET: SZMETANA GYRGY TIBOR TTH ZSUZSANNA

IV. FEJEZET: SALAMON PTER

LEKTOR:

DR. LRNT ZOLTN

A TANKNYV A REGIONLIS FEJLESZTS OPERATV PROGRAM KERETBEN, AZ EURPAI UNI STRUKTURLIS ALAPJAINAK TMOGATSVAL

KSZLT

BUDAPEST, 2006.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Tarta

lom

jegy

zk

Tartalomjegyzk

Bevezets 1

I. fejezet Az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs jogi alapjai 3

1 Az ellenrzsrl ltalban 3 2 A pnzgyi ellenrzs 5 3 Az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs jogi szablyozsa 6 4 Az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs rendszere 8 5 Az llamhztartsi kls pnzgyi ellenrzs 9

5.1 A szmvevszki ellenrzs szablyozsi szintjei 9 5.2 Az llami Szmvevszk feladat- s hatskre 10 5.3 A szmvevszki ellenrzs eszkzrendszere 13 5.4 Az llami Szmvevszk jogllsa, szervezete s vezeti 15 5.5 Fggetlen knyvvizsglat 16 5.6 Fggetlen knyvvizsglat a helyi nkormnyzatoknl 17

6 Az llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzs 19 6.1 Folyamatba ptett, elzetes s utlagos vezeti ellenrzs 19 6.2 Bels ellenrzs 21

6.2.1 Felgyeleti jelleg bels ellenrzs 23 6.2.2 Kormnyzati bels ellenrzs 24

6.3 Helyi nkormnyzatok bels pnzgyi ellenrzsnek sajtossgai 26 6.4 Az llamhztartsi bels p-i ell. kzponti harmonizcija s koordincija 27

II. fejezet Az llamhztarts bels pnzgyi ellenrzsi rendszere 29

1 Az llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzsrl ltalban 29 2 A bels ellenrzs a helyi nkormnyzatoknl. 32 3 Az ellenrzs clja, feladatai, tpusai, alapelvei s alapvet kvetelmnyei 37

3.1 Az ellenrzs clja, feladatai, tpusai 37 3.2 A bels ellenrzs alapelvei 39 3.3 A bels ellenrzs alapvet gyakorlati kvetelmnyei 40

4 A bels ellenrzs ltalnos szablyozsa 42 4.1 A bels ellenrzsi alapszably (Charta) 42

4.1.1 Az ellenrk jogai s ktelezettsgei 43 4.1.2 Az ellenrzttek jogai s ktelezettsgei 44 4.1.3 A bels ellenrzs tancsadsi funkcija 45

4.2 A bels ellenrzs eljrsi rendje. 45 4.3 A szervezeti bra 46

5 A bels ellenrzsi tevkenysg tervezse 47 5.1 A stratgiai ellenrzsi terv sszelltsa. 47 5.2 Az ves ellenrzsi terv 51

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Tarta

lom

jegy

zk

6 A bels ellenrzs folyamata 54

6.1 Az ellenrzs szakaszai 54 6.2 Az ellenrzsi program sszelltsa 56 6.3 Az ellenrzs lefolytatsnak eszkzrendszere 57

6.3.1 ltalnos ellenrzsi eszkzk 59 6.3.2 Kzvetlen ellenrzsi eszkzk 59 6.3.3 Kzvetett ellenrzsi eszkzk 61 6.3.4 Logikai ellenrzsi eszkzk 62

6.4 Az ellenrzsi bizonytkok 62 6.5 Az ellenrzsi jelents sszelltsa 65

7 Az ellenrzs eredmnynek hasznostsa, realizlsa 67 8 Az ellenrzsi munka minsgnek, nyilvntartsnak biztostsa 68

8.1 Az ellenrzsi munka minsge 68 8.2 Az ellenrzsek nyilvntartsa 68

III. fejezet A folyamatba ptett elzetes s utlagos vezeti ellenrzsi rendszer 71

1 A rendszer megszervezsnek s mkdtetsnek ltalnos szablyai s elrsai 71 1.1 A rendszer fogalmi meghatrozsa, clja, tartalma 71 1.2 Vezeti felelssg s a rendszer mkdtetse 73

2 Az ellenrzsi nyomvonal 75 2.1 Az ellenrzsi nyomvonal elksztse 75

2.1.1 Az ell.-i nyomvonal kialaktsnl alk. tevkenysgcsoportok meghatrozsa 76 2.1.2 Az ellenrzsi nyomvonal kialaktsnl alkalmazott tblarendszer 77

2.2 Az ellenrzsi nyomvonal jelentsge a kltsgvetsi szerv mkdsben 78 3 Szablytalansgok kezelse, a kezels eljrsrendje 79

3.1 A szablytalansgok megelzse, szlelse s az eljrs megindtsa 80 3.1.1 A szablytalansgok megelzse 81 3.1.2 A szablytalansgok szlelse 81 3.1.3 A szablytalansg szlelst kvet szksges intzkedsek 82

3.2 A ksz. szablytalansgok kezelsvel kapcs. eljrsrendjnek kialaktsa 83 4 Kockzatkezels 83

4.1 A kockzat fogalma, az intzmnyi kockzatok kezelsnek folyamata 83 4.2 A kockzatkezels lpsei rszletesen 84

4.2.1 Kockzatok azonostsa s az azonostsra alkalmas keretek meghatrozsa 84 4.2.2 A kockzatfelmrs 84 4.2.3 Kockzati kategrik 85 4.2.4 Kockzatrtkels 87 4.2.5 Kipts s fellvizsglat 88 4.2.6 Kockzati jelentsi rendszer 88

IV. fejezet A bels ellenrzs 89

1 Kiindulpontok 89 1.1 A bels ellenrzsi fkusz 90 1.2 A folyamatok megrtse 91 1.3 Bels kontrollrendszerek 92 1.4 A bels kontrollrendszer mkdtetsnek formi 94 1.5 A folyamatok s folyamatgazdk azonostsa 97 1.6 A kontrollpontok s folyamatok rtkelse 97 1.7 A bels ellenrzs gazdasgossga 98 1.8 Feladatok slyos hinyossg szlelse esetn 98

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Tarta

lom

jegy

zk

2 A bels ellenrzs s a FEUVE kapcsolata 99

2.1 A bels ellenrzs s a kontroll-tevkenysg kapcsolata 99 2.2 A bels ellenrzs s a FEUVE kapcsolata 100

3 A bels ellenrzs funkcionlis fggetlensge 101 4 Bels ellenrzsi formk 104

4.1 Dokumentumokon alapul ellenrzs 104 4.2 Helyszni ellenrzs 105

5 A bels ellenrzs mdszertana 105 5.1 A bels ellenrzsi tevkenysgre vonatkoz standardok 105

5.1.1 Alapkvetelmnyeket ler standardok 107 5.1.2 Vgrehajtsi standardok 108

5.2 Bels ellenrzsi kziknyv 109 5.2.1 Bels Ellenrzsi Alapszably 110 5.2.2 Etikai Kdex 115

5.3 Ellenrzsi tpusok, mdszerek s a hozzjuk kapcsold technikk 120 5.3.1 Ellenrzsi tpusok 120 5.3.2 Ellenrzsi mdszerek 124 5.3.3 Ellenrzsi technikk 124

Mellkletek 131

1 A kltsgvetsi szervek szablyzatai 131 2 Jogszablyok jegyzke 132 3 Szakirodalom-jegyzk 133

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Bev

ezet

ss

1

trz

sany

ag

Bevezets

Jelen tanknyv alapvet clja, hogy a kapcsold tovbbkpzsi programmal egyetemben - a helyi-terleti kzigazgatsban (a teleplsi nkormnyzatok polgrmesteri hivatalaiban, a megyei kzgylsi hivatalokban, valamint a dekoncentrlt llamigazgatsi szerveknl) dolgoz elsszm vezetk, gazdasgi vezetk s a bels ellenrzsi tevkenysget folytat szemlyek megfelel ismeretekre tegyenek szert a kltsgvetsi szervek llamhztartsi ellenrzsi rend-szernek jogi szablyozsval, intzmnyrendszervel s mdszertanval kapcsolatban, s ennek rdekben a feladatkrkhz igazod krben s mlysgben rszletesen megismerjk s magas szinten alkalmazni tudjk a pnzgyi ellenrzssel sszefgg ismereteket. E clcsoport szmra elengedhetetlen, hogy megfelel ttekintssel, ismeretekkel rendelkezzenek az llam-hztarts pnzgyi ellenrzsi rendszerrl, az llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzsi rend-szer j jogszablyi kereteirl; tovbb gyakorlati felksztst kapjanak a kltsgvetsi szervek folyamatba ptett elzetes, utlagos s vezeti ellenrzsi rendszernek s a bels ellenrzs-nek megszervezshez, az erre vonatkoz bels szablyozsok fejlesztshez; ismerkedjenek meg a bels ellenrzs konkrt elrsaival, az ellenrzs tpusaival s mdszertanval, klns tekintettel a pnzgyi (szablyszersgi) ellenrzsre s azt legyenek kpesek a gyakorlatban alkalmazni.

A tanknyv ngy f fejezetre tagoldik, amelyek az ltalnos, megalapoz ismeretanyagtl a specilis ellenrzsi rszterletek fel haladva trgyalja a fentebb vzolt clok elrst szolgl jogszablyi rendelkezseket, gyakorlati s mdszertani tudnivalkat, ismereteket.

Az I. fejezet clja, hogy logikus s koherens rendszerbe foglalja az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs, kzel tucatnyi jogszablyban fellelhet hatlyos jogi szablyozst, melynek alapjn elsajtthat az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs rendszerszemllet megkzeltse, az egyes ellenrzsi fajtknak a rendszerben trtn elhelyezse s kapcsoldsi pontjainak megrtse. E jogi ismeretek segtsgvel az rintett vezetk s beosztottak kell biztonsggal el tudnak iga-zodni a vonatkoz jogszablyokban, illetve az ellenrzsi tevkenysg folytatsa sorn a hat-lyos jogot, az abban megfogalmazott ellenrzsi jogostvnyokat, illetleg ktelezettsgeket kell biztonsggal alkalmazni tudjk.

A tanknyv II. fejezetnek alapvet clja hogy az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs jogi alapjainak megismerse utn a bels s felgyeleti jelleg ellenrzsekre - azaz az llamhztar-tsi bels pnzgyi ellenrzsre - vonatkoz elrsokat a mindennapos ellenrzsek sorn a clcsoportba tartozk aktvan s konstruktvan alkalmazni tudjk, kpesek legyenek az ellenr-zs folyamatnak s az ellenrzs fbb szakaszainak ttekintsre, valamint kell sznvonalon alkalmazni tudjk az ennek sorn rvnyre juttatand elveket, kvetelmnyeket. A fejezet olyan ismereteket biztost, amelynek elsajttsval egyszerv s egyrtelmv vlik, hogy a kltsg-vetsi szerv vezetsnek tnyleges segtse cljbl mikppen kell egyebek mellett - meghat-rozni a bels ellenrzs cljait, feladatait; sszelltani a bels ellenrzs stratgiai s ves el-lenrzsi terveit; az ellenrzsi feladatok vizsglati programjait milyen mdon kell kialaktani.

4

1

2

3

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

2

Bev

ezet

s

A III. fejezetben a tananyag clja, hogy a clcsoporthoz tartozk a feladatkrkhz igazod-an megfelel ismeretek birtokba jussanak a folyamatba ptett elzetes s utlagos vezeti ellenrzsi rendszer (FEUVE) kiemelt elemeire (ellenrzsi nyomvonal, kockzatkezels, sza-blytalansgkezels) vonatkoz bels szablyozsok kialaktsnak tartalmi kvetelmnyeirl, mdszereirl. E fejezet keretben egy elnevezsben mr eddig is ltez, de filozfijban meg-jult ellenrzsi rendszer ismerhet meg, amelynek megismerse s kszsgszint elsajttsa utn a clcsoport tagjai kpesek lesznek ilyen rendszer kiptsre s mkdtetsre.

A IV. fejezetben a tananyag clja - a bels ellenrzs j fogalmi, tartalmi elemeinek hangs-lyozsval - megfelel ismeretek tadsa a bels ellenrzs cljnak, rendeltetsnek meghat-rozsval, tovbb a bels ellenrzsi tevkenysg irnytsa, eljrsnak szablyozsval sz-szefggsben. A fejezet ttanulmnyozsval a clcsoport tagjai megrtik a bels ellenrzs cljait s feladatait, megismerkednek a bels ellenrzsi fkusz s a kulcsfontossg teljest-mnymutatk fogalmval. Ennek alapjn kpess vlnak a folyamatok, a folyamatgazdk be-azonostsra, a kontrollpontok s folyamatok rtkelsre, fel tudjk mrni, hogy egy adott bels ellenrzsi feladat elvgzse gazdasgosan megvalsthat-e. Megismerik tovbb a bels ellenrzs s a FEUVE lnyeges sszefggseit, a bels ellenrzsi tevkenysg alapdokumen-tumait, nemzetkzileg elfogadott standardjait s a mindezeken alapul ellenrzsi mdszertant. Mindezek eredmnyekppen a clcsoport tagjai elsajttjk a bels ellenrzsi tevkenysg sznvonalas vgzst biztost mdszereket, technikai s formai elemeket, a hatkony s ered-mnyes bels ellenrzs gyakorlatt.

1

2

3

4

trz

sany

ag

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

3

trz

sany

ag

I. fejezet Az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs jogi alapjai

1 Az ellenrzsrl ltalban Az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs tmakrnek, jogi alapjainak bemutatshoz, rend-

szertani illeszkedsi pontjainak megrtshez mindenekeltt elengedhetetlen az ellenrzs, mint tfog fogalom, mint specilis kzjogi-kzigazgatsi intzmny mibenltnek tisztzsa.

Magyary Zoltn az ellenrzst az eredmnyek brlataknt definilja; hozztve ehhez, hogy mindez elssorban az elidzett tnyek megllaptst s a kitztt programmal val sszeha-sonltst felttelezi. Mindehhez kapcsoldan rgtn azt is megjegyzi, hogy az ellenrzsnek nemcsak egy idszak vgn kell rvnyeslnie, hanem munkakzben is; ezzel biztosthat, hogy a kitztt idre a teljes eredmny elrhet legyen. Lnyeges megltsa Magyarynak, miszerint az ellenrzs a szervezet mkdst tbb szempontbl vizsglhatja; ennek megfelel-en a kzigazgats ellenrzs alatt ll politikai, jogi, kltsgvetsi, gazdasgossgi s eredm-nyessgi szempontokbl.1 Lrincz Lajos meghatrozsa szerint ellenrzsnek a valamely fel-adat, munka, megbzs megfigyelsre irnyul tevkenysget nevezzk, amennyiben annak clja a folyamat befejezsnek regisztrlsa, a folyamat eredmnynek a kitztt clokkal val egybevetse, illetleg az eredmnyessg megllaptsa. Ezzel sszefggsben kiemelked fon-tossg elemknt mutat r arra a tnyezre, miszerint a kzigazgats, a kzigazgatsi szervek egyarnt lehetnek ellenrzk, illetleg ellenrzttek.2 Kaltenbach Jen az ellenrzsi jogvi-szonyt definilja, mely szerint ennek ltalnos tartalma az ellenrztt szervvel/szemllyel kap-csolatos informcik szerzse, illetve az informcik szerzshez szksges eljrsi jogostv-nyok (pl. iratokba trtn betekints, helyisgbe trtn belps, adatszolgltats) egyttese. Emellett rmutat arra a sajtossgra is, mely szerint a kzigazgatsban az ellenrzs tbbfle formban tallhat meg, aszerint, hogy kik az alanyok, mi az ellenrzs clja s rendeltetse, tovbb mi az ellenrzs tartalma (azaz milyen jogostvnyok foglaltaknak benne).3

1

2

3

4 1 Magyary Zoltn: Magyar kzigazgats. Budapest, 1942., 547. old.

2 Lrincz Lajos: A kzigazgatsi alapintzmnyei. HVG-ORAC Lap- s Knyvkiad Kft., Budapest, 2005., 222-223. old.

3 Kaltenbach Jen: Irnyts, felgyelet s ellenrzs a kzigazgatsban. In.: Fazekas Marianna Ficzere Lajos: Magyar Kz-

igazgatsi Jog ltalnos Rsz. Osiris Kiad, Budapest, 2005., 256-257. old.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

4

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

Vgeredmnyben hasonl tartalm kiindulpontokat tallhatunk az llami Szmvevszk je-lenlegi elnknek, illetve egyik korbbi alelnknek nhny ve publiklt mr nem ltalban a kzigazgatsban megvalsul ellenrzssel, hanem az llamhztartsi pnzgyi ellenrzssel foglalkoz - monogrfiiban is. Kovcs rpd s Nyikos Lszl egybehangzan akknt defini-lja az ellenrzst, hogy az ltalnos rtelemben valakinek, valamely szervezetnek, illetve tev-kenysgnek a megtlse cljbl trtn megvizsglst, figyelemmel ksrst jelenti. Az ellenrzsi tevkenysgen bell mindketten hrom ellenrzsi mozzanatot klntenek el, gy-mint

a tnyek megllaptsa, ezt kveten a feltrt tnyek valamilyen normatv mrchez (pl. trvny, cl, terv) tr-

tn viszonytsa, s vgl mindezek rtkelse s a kvetkeztetsek levonsa.4

Fenti tudomnyos meghatrozsok segtsgvel, valamint a hatlyos magyar joganyag vizsg-lata tjn knnyen megrajzolhatk a kzigazgatsi ellenrzs klnfle viszonylatai. Alapvet-snk kiindulpontja mindenkppen az, hogy a kzigazgatsi szervek az ellenrzsnek mind az alanyi (az ellenrz szervknt), mind a trgyi (ellenrztt szervknt) oldaln szerepelhetnek.

Alanyi oldalrl nzve az ellenrz kzigazgatsi szerv tevkenysge irnyulhat valamely m-sik, ugyanazon kzigazgatsi alrendszeren bell tallhat kzigazgatsi szerv s kzintzmny fel, illetleg valamely msik kzigazgatsi alrendszerhez tartoz kzigazgatsi szerv fel, to-vbb a kzigazgats rendszern kvlre is. Az els esetben hierarchin bell megvalsul el-lenrzsrl van sz (a felgyeleti szerv az irnytsi jogbl fakadan ellenriz), mg a msodik esetben nem hierarchikus alap, trvnyessgi tpus ellenrzsrl beszlnk (pl. a kzigazgat-si hivatalok a helyi nkormnyzatok mkdst ellenrzik trvnyessgi szempontbl). Vgl a harmadik esetben az ellenrzst vgz kzigazgatsi szerv jellemzen a kzigazgatson kvlre irnyul kzhatalmi jelleg - n. hatsgi - ellenrzst vgez (pl. az lelmiszer-kereskedelmi egysgek kzegszsggyi ellenrzse, vagy a gazdasgi trsasgok adhatsgi ellenrzse).

Az rem msik oldalt tekintve, az ellenrztt kzigazgatsi szerv nzpontjbl az ellenrzs rkezhet az adott kzigazgatsi alrendszeren belli hierarchibl (az alrendelt kzigazgatsi szerv irnyts jogn trtn, tbb szempont komplex ellenrzse), msik kzigazgatsi al-rendszerbl (ilyen a helyi nkormnyzatok vonatkozsban vgzett trvnyessgi ellenrzs vagy a szakmai kamark mkdse feletti llami trvnyessgi felgyelet), valamint a kzigaz-gats rendszern kvlrl is (pl. egy parlamenti bizottsg ltal vgzett ellenrzs vagy az llami Szmvevszk ltal lefolytatott ellenrzs).

A kzigazgatsi szervek jelents rsznl (jellemzen a kzponti kzigazgatsi szerveknl, illetve a kzpirnyt terleti kzigazgatsi szerveknl) az ellenrzs ktfle minsget, az alanyi s trgyi oldal tfedst jelenti. Egyazon kzigazgatsi szerv az egyik ellenrzsi jogvi-szonyban ellenrzttknt, mg egy msik ellenrzsi jogviszonyban ellenrzknt jelenik meg.

Vgl, de nem utolssorban megemltend, hogy a kzigazgatsi ellenrzs nemcsak vala-mely kzigazgatsi szerven kvlre irnyulhat, illetve a szerven kvlrl rkezhet; ezek mellett kiemelked fontossg eleme az ellenrzsnek a kzigazgatsi szerven (ms kltsgvetsi szer-ven) belli ellenrzs. A kzigazgatsi szerven (ms kltsgvetsi szerven) belli ellenrzs alapveten a vezeti tevkenysghez ktdik, azt segti.

1

2

3

4

trz

sany

ag

4 Nyikos Lszl: Kzpnzek ellenrzse I. Perfekt Gazdasgi Tancsad, Oktat s Kiad Rszvnytrsasg, 2001., 95. oldal,

valamint Kovcs rpd: Pnzgyi ellenrzs vltoz ertrben. Perfekt Gazdasgi Tancsad, Oktat s Kiad Rszvnytrsasg,

2003. 15-16. old.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

5

trz

sany

ag

2 A pnzgyi ellenrzs A pnzgyi ellenrzs a kzigazgatsi ellenrzsek egyik legmarknsabb, ugyanakkor egyik

legsszetettebb, leginkbb heterogn szegmenst testesti meg. A kzigazgatsban lefolytatott, a kzigazgatst rint pnzgyi ellenrzsek minden esetben a kzpnzgyekkel llnak kzvetlen vagy kzvetett sszefggsben. Ezzel adekvtan a pnzgyi ellenrzsnek kt f csoportjt szksges megklnbztetni attl fggen, hogy az

llamhztarts s a magnszfra kztti pnzgyi jogviszonnyal, vagy az llamhztartson bell ltrejv pnzgyi jogviszonnyal

van kapcsolatban.

Az llamhztarts s a magnszfra kztti pnzgyi jogviszonyok egyarnt kapcsoldhatnak az llamhztarts, annak valamely alrendszere bevteli vagy kiadsi oldalhoz. Bevteli oldalon az ellenrzs az llamhztarts valamely alrendszert jogszablyok (jellemzen trvnyek) alapjn megillet fizetsi ktelezettsgek (adk, vmok, illetkek, hozzjrulsok, brsgok, stb.) teljestsnek a jogszablyokban elrt mdon val megtrtntt vizsglja. Kiadsi oldalon az ellenrzs az llamhztarts valamely alrendszerbl nyjtott tmogatsnak a jogszablyok-ban (s a tmogatsi szerzdsben) elrt mdon val felhasznlst vizsglja. Mindkt esetkr-ben a pnzgyi ellenrzs a kzigazgats rendszern kvlre irnyul, kzhatalmi-hatsgi jel-leg tevkenysget takar. Ezt az ellenrzsi tevkenysget nevezzk hatsgi pnzgyi ellen-rzsnek. Az ide soroland pnzgyi ellenrzsek (adellenrzs, vmellenrzs, a magnszf-ra kltsgvetsi tmogatsainak ellenrzse, stb.) a magnszemlyek, a jogi szemlyek, illetve a jogi szemlyisggel nem rendelkez szervezetek fizetsi ktelezettsgeinek teljestst, illetleg az elnyert kltsgvetsi tmogatsok szablyszer felhasznlst ksrik figyelemmel.5 A hat-sgi pnzgyi ellenrzs sorn az ellenrzs hrom ltalnos szakasza a kvetkezk szerint alakul:

a pnzgyi hatsg (Ad- s Pnzgyi Ellenrzsi Hivatal, Vm- s Pnzgyrsg, stb.) megvizsglja a fizetsre ktelezett, illetleg a tmogatsban rszeslt termszetes szemly vagy szervezet pnzgyi-szmviteli nyilvntartsait, szmbaveszi a teljestett fizetsi ktelezettsgeket, illetleg a tmogatsok felhasznlst;

a vizsglat sorn feltrt tnyeket a pnzgyi hatsg egybeveti az adott fizetsi ktele-zettsgrl, illetleg a tmogats felhasznlsrl rendelkez jogszablyban (hatsgi hatrozatban, vgzsben, tmogatsi szerzdsben) foglalt elrsokkal;

vgl pedig a tnyeknek a jogi normkkal val egybevetst kveten a pnzgyi ha-tsg az ellenrzs eredmnyt rtkeli, s az adott gy krlmnyeitl fggen - megllaptja a fizetsre ktelezett, illetve a tmogatsban rszeslt nkntes jogkve-tst, szerzdsszer teljestst, illetleg ennek elmaradsa esetn a jogszablyban meghatrozott hatsgi szankcikat (tipikusan pnzbrsgot) alkalmazza.

Amennyiben viszont a pnzgyi ellenrzsi tevkenysg az llamhztartsi rendszeren bell ltrejtt pnzgyi jogviszonyokkal kapcsolatos, az llamhztarts krbe tartoz pnzeszkzk-kel, vagyontrgyakkal val gazdlkodst vizsglja, llamhztartsi pnzgyi ellenrzsrl beszlnk. Szemben az elbbiekben taglalt hatsgi pnzgyi ellenrzssel, az llamhztartsi pnzgyi ellenrzsi tevkenysg a kzigazgats bels gye, hiszen nhny, a ksbbiekben rszletezend esetkrtl (szmvevszki ellenrzs, magnknyvvizsglat) eltekintve az el-lenrz s az ellenrztt szervezet egyarnt kltsgvetsi szerv (llamhztartsi szervezet), a kzszfra rsze.

1

2

3

4

5 Megjegyzend, hogy a jogi szemlyek irnyban megvalsul ellenrzs potencilis trgyai az llamhztarts szervezeteit (a

kltsgvetsi szerveket) is magukban foglaljk; ebben az esetben az ellenrz kzigazgatsi szerv s az ellenrztt szerv kztt

ppolyan hatsgi ellenrzsi jogviszony alakul ki, mint az ellenrz kzigazgatsi szerv s egy magnszervezet kztt.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

6

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

Az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs vgzse folyamn az ellenrzsi modell szakaszai az albbiak:

az ellenrz szerv megvizsglja az ellenrzs al vont kltsgvetsi szerv kltsgvetsi gazdlkodst (a bevteli, illetve kiadsi elirnyzatok teljestst), illetve a kezels-ben (tulajdonban) lev vagyontrgyakkal val gazdlkodst (hasznlatot, hasznostst, rtkestst);

ezt kveten az ellenrz szerv a vizsglat sorn megllaptott tnyeknek a vonatkoz jogszablyokban (llamhztartsi trvny, kltsgvetsi trvny, kormnyrendeletek, stb.) foglalt normkkal val sszevetst vgzi el;

majd a tnyeknek a normkkal val szembestst kveten a kapott eredmnyt rtkeli, s ettl fggen a szablyszer, hatkony, stb. gazdlkods megltt vagy ennek hinyt konstatlja, az utbbi esetben levonja a szksges kvetkeztetseket s az adott gy k-rlmnyeitl fggen megteszi a szksges intzkedseket (szemlyi felelssgre vo-ns, anyagi kvetkezmnyek, stb.)

A hatlyos magyar joganyagban expressis verbis az llamhztartsi pnzgyi ellenrzsnek egyetlen defincijt lelhetjk fel. A kltsgvetsi szervek bels ellenrzsrl szl 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet (Ber.) rtelmez rendelkezsei kztt kimondja, hogy a pnzgyi el-lenrzs az adott szervezet, program pnzgyi elszmolsainak, valamint az ezek alapjul szolgl szmviteli nyilvntartsok ellenrzse.6 Ugyanakkor az llamhztartsrl szl, tbb-szr mdostott 1992. vi XXXVIII. trvny (ht.) meghatrozza az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs cljt7, s ebbl a clmeghatrozsbl knnyszerrel megalkothat az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs szabatos fogalom-meghatrozsa. Eszerint az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs az llamhztartsi pnzeszkzkkel, illetve az llamhztartsi vagyonnal val gaz-dlkods szablyszersgt, szablyozottsgt, gazdasgossgt, hatkonysgt s eredmnyes-sgt vizsgl tevkenysg.

Clszer mg e helytt idzni az llamhztarts mkdsi rendjrl szl, tbbszr mdostott 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (mr.) fogalom-meghatrozsainak krbl az ellenrzst vgz szervek defincijt. Eszerint: kls ellenrzst vgz szerv az llami Szmvevszk, bels ellenrzst vgeznek a fejezet felgyelett ellt szervek s a kltsgvetsi szervek bels ellenrzsi szervei, a Kormny bels ellenrzst vgz szerve a Kormnyzati Ellenrzsi Hiva-tal, hatsgi ellenrzst vgez a vm-, az adhatsg, az ONYF, illetve az OEP s igazgatsi szervei, valamint kln jogszablyban meghatrozott feladatok tekintetben ellenrzst vgez a Kincstr.8

3 Az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs jogi szablyozsa Az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs jogi szablyozsa alapveten kt jogforrsi szinten

trtnik: rszben trvnyek, rszben kormnyrendeletek tjn, attl fggen, hogy a pnzgyi ellenrzsi rendszer melyik f csoportjrl (kls vagy bels pnzgyi ellenrzs) van sz.

Kizrlagosan az Orszggyls szablyozza az llamhztarts n. kls pnzgyi ellenrzsi rendszert (ezzel kapcsolatban rszletesen lsd a soron kvetkez 4., illetve 5. pontokat). E tr-vnyek krben magt az orszg alaptrvnyt is fellelhetjk, lvn, hogy a magyar kzjogi berendezkedsben fontos helyet betlt llami Szmvevszk (mint az llamhztartsi kls ellenrzs meghatroz szereplje) alapvet jogllsra, funkcira vonatkoz jogi regulci-jt a Magyar Kztrsasg Alkotmnya vgzi el. E rvid, egyetlen paragrafusbl9 ll alkotm-nyi szablyozsra pl fel a szmvevszki sttusztrvny10, amely rszletekbe menen tartal-mazza az llami Szmvevszkkel kapcsolatos jogi rendelkezseket.

1

2

3

trz

sany

ag

4 6 Ber. 2. b) pontja. 7 ht. 120. (1) bekezdse.

8 mr. 2. 10. pontja.

9 Magyar Kztrsasg Alkotmnya 32/C. .

10 Az llami Szmvevszkrl szl 1989. vi XXXVIII. trvny.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

7

trz

sany

ag

Az llamhztarts kls pnzgyi ellenrzse vonatkozsban az Alkotmnyon s a szmve-vszki sttustrvnyen tl mg tovbbi trvnyekben is tallhatunk a tmnk szempontjbl relevns szablyozsi elemeket. Ennek megfelelen fontos jogi rendelkezseket tartalmaz:

az llamhztartsi trvny11 (ht.) helyezi el az llamhztartsi kls pnzgyi ellenr-zst a pnzgyi ellenrzs rendszerben, tovbb tbb vonatkozsban elrja a knyv-vizsgl alkalmazsi ktelezettsgt (pl. a trsadalombiztostsi alapoknl vagy az elk-lntett llami pnzalapoknl);

az nkormnyzati trvny12 (tv.) llaptja meg a helyi (teleplsi, illetve megyei) n-kormnyzatok kls pnzgyi ellenrzsnek formit (szmvevszki ellenrzs, ma-gnknyvvizsglat) s egyes szablyait; valamint

a knyvvizsgli trvny13, amely a knyvvizsglati ktelezettsg al tartoz llamhz-tartsi terletek vonatkozsban a knyvvizsgl alkalmazsnak s tevkenysgnek ltalnos kereteit rgzti.

Az n. llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzsnek (ezzel kapcsolatban rszletesen lsd a so-ron kvetkez 4., illetve 6. pontokat) a jogi regulcija mr vegyesen tartalmaz trvnyi, illetve kormnyrendeleti jogforrsokat; rtelemszeren azzal a jogforrsi hierarchibl szksgszeren kvetkez karakterisztikummal, miszerint az adott szablyozsi trgy alapjait, legfontosabb normit trvny, ennek rszleteit pedig a trvnyben kapott rendeletalkotsi felhatalmazs alapjn kormnyrendelet llaptja meg.

Az llamhztarts bels pnzgyi ellenrzse krben a kvetkez jogszablyokat szksges kiemelten kezelni:

az llamhztartsi trvnyt (ht.), amely rszben elhelyezi a bels pnzgyi ellenrzst a pnzgyi ellenrzs rendszerben, rszben pedig nevesti az llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzs hrom pillrt, s ezekre nzve megllaptja a legfontosabb jogi normkat;

az nkormnyzati trvnyt (tv.), amely meghatrozza a helyi nkormnyzati szektor-ban megvalsul bels pnzgyi ellenrzsi rendszer specifikus elemeit (pl. pnzgyi bizottsg);

az llamhztarts mkdsrl szl kormnyrendeletet14 (mr.), amely az llamhz-tartsi bels pnzgyi ellenrzs egyik meghatroz elemt, az n. folyamatba ptett, elzetes s utlagos vezeti ellenrzst (FEUVE) bontja ki rszletesen;

a bels ellenrzsi kormnyrendeletet15 (Ber.), amely az llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzs msik meghatroz pillrnek rszletes szablyait tartalmazza; valamint

a KEHI sttusrendelett16, amely a bels ellenrzs sszkormnyzati szinten trtn megvalsulsnak szervezeti s mkdsi szablyait tartalmazza.

Sajnlatos kzhelynek szmt, hogy Magyarorszgon klnsen a pnzgyi szablyozrend-szer tekintetben a jogi normk (nem ritkn ugyanazon kltsgvetsi ven, illetve adven be-ll) igen sr s gyakori vltoztatsoknak vannak kitve. Ebbl kvetkezen az elbbiekben felsorolt trvnyek, illetve kormnyrendeletek szmtalan idkzbeni mdostson, kiegsztsen mentek keresztl, nagy szmban helyeztek hatlyon kvl rendelkezseket, stb. gy pldul ma hatlyos llapotban az ht., de klnsen az mr. egy agyontoldozott-foltozott jogszably kpt vetti elnk (s ezek a vltozsok jnhny esetben a bels jogszablyi koherencia, st az rthetsg, alkalmazhatsg, s ekkppen vgs soron a jogbiztonsg rovsra mentek vgbe).

A pnzgyi ellenrzs tmakrt illeten a mdost jogszablyok krbl kiemelend a a Magyar Kztrsasg 2001. s 2002. vi kltsgvetsnek 2002. vi vgrehajtsrl szl 2003. vi XCV. trvny, amely merben j, az eurpai jogharmonizcis ktelezettsgeinkkel adekvt alapokra helyezte az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs rendszert. 1

2

3 11 Az llamhztartsrl szl 1992. vi XXXVIII. trvny.

4 12 A helyi nkormnyzatokrl szl 1990. vi LXV. trvny.

13 A Magyar Knyvvizsgli Kamarrl s a knyvvizsgli tevkenysgrl szl 1997. vi LC. trvny.

14 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az llamhztarts mkdsi rendjrl.

15 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet a kltsgvetsi szervek bels ellenrzsrl.

16 70/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet a Kormnyzati Ellenrzsi Hivatalrl.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

8

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

Miknt a mdost paragrafushoz fztt miniszteri indokols emlti: a mdosts tartalmazza az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs cljt, valamint meghatrozza az llamhztartsi kls s bels pnzgyi ellenrzs kereteit. Erre az j llamhztartsi pnzgyi ellenrzsi rendszerre, ellenrzsi modellre alapozva szlettek meg a pnzgyi ellenrzsre vonatkoz mdostsok, illetve a korbbiakat felvlt j vgrehajtsi szablyozsok (pl. a bels ellenrzsrl szl kor-mnyrendelet). Az j llamhztartsi pnzgyi ellenrzsi szablyrendszer 2003. november 27.-t kveten vlt a hatlyos magyar jog rszv.

4 Az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs rendszere Mint lthattuk, az ht. az llamhztartsi pnzgyi ellenrzs alapvet cljaknt azt rgzti,

hogy szmot adjon arrl, hogy a kltsgvetsi szervek az elemi kltsgvets vgrehajtsa sorn az llamhztartsi-kltsgvetsi pnzeszkzkkel s a kezelskben, tulajdonukban, hasznla-tukban lev, az llamhztarts krbe tartoz vagyonnal szablyszeren, szablyozottan, gazda-sgosan, hatkonyan s eredmnyesen gazdlkodnak-e.

Az e clt megvalstani hivatott llamhztarts pnzgyi ellenrzsi rendszer sszessgben vve rtelemszeren kiterjed az llamhztarts valamennyi alrendszerre, azzal, hogy a rendszer egyes ellenrzsi fajti csak korltozott ellenrzsi hatkrrel, terjedelemmel brnak.

Az llamhztartsi pnzgyi ellenrzsi rendszer alaphelyzetben kt f csoportra bontand szt. Ezek az ellenrzs rendszernek 2003 vgn bekvetkezett megjtst kvet termino-lgia alapulvtelvel17

az llamhztartsi kls pnzgyi ellenrzs, valamint az llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzs.

llamhztartsi kls pnzgyi ellenrzsrl akkor beszlnk, ha az ellenrzsi tevkenys-get a vgrehajt hatalomtl (azaz az ellenrztt kzigazgatsi szervtl vagy kzintzmnytl) fggetlen, kls szerv/szemly ltja el. Ilyen kls ellenrzs mindenekeltt az llami Szmve-vszk ltal elltott ellenrzsi tevkenysg. St, az llamhztartsi trvny llamhztartsi kls pnzgyi ellenrzsre vonatkoz passzusbl18 akr arra is kvetkeztethetnnk, hogy az llami Szmvevszk ltal vgzett ellenrzs a kls pnzgyi ellenrzs egyetlen megvalsu-lsa. Holott miknt arra monogrfijban Kovcs rpd is rmutat19 - az llamhztarts kls pnzgyi ellenrzsnek lehetsges az llami Szmvevszken kvli megvalsulsi formja is, amennyiben az ellenrzs megfelel a kls pnzgyi ellenrzs kritriumainak (azaz a vgrehaj-t hatalomtl fggetlen kls szerv vagy szemly folytatja le). Ilyetnkppen az llamhztarts kls pnzgyi ellenrzse krbe kell sorolnunk a knyvvizsgli tevkenysget is, feltve, hogy annak fggetlensge biztostva van.

A kls pnzgyi ellenrzssel ellenttben az llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzs jval heterognebb, tbb ellenrzsi alfajtt is involvl, voltakppen nmagban vve is egy rendszert kpez. Az ht. 2003-ban elfogadott mdostsa20 az llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzsi rendszer hrom pillrt hatrozta meg, gymint: 1. folyamatba ptett, elzetes s utlagos vezeti ellenrzs (FEUVE), 2. bels ellenrzs (amely nmagban is sszetett, heterogn), illetleg 3. kzponti koordinci, harmonizci, szablyozs. Az llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzs egyes pillreit, ezek fbb jellegzetessgeit, jogi szablyozst a jelen fejezet 6. pont-jban trgyaljuk.

1

2

trz

sany

ag

3 17 2003-ig a szmvevszki ellenrzs, illetleg a tbbfle (kormnyzati, felgyeleti, illetve a hromfokozat bels) kltsgvet-si ellenrzs klasszifikcit alkalmaztuk. 4

18 Lsd az ht. 120/A. (1) bekezdst.

19 Lsd Kovcs rpd id.m. 22-23. old.

20 Lsd a Magyar Kztrsasg 2001. s 2002. vi kltsgvetsnek 2002. vi vgrehajtsrl szl 2003. vi XCV. trvny 31.

-nak (21) bekezdst.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

9

trz

sany

ag

Fentiek alapulvtelvel az albbi bra az llamhztartsi pnzgyi ellenrzsi rendszer sema-tikus vzlatt mutatja be:

LLAMHZTARTSI PNZGYI ELLENRZSI RENDSZER

KLS PNZGYI ELLENR-ZS

BELS PNZGYI ELLENR-ZS

SZMVEVSZKI ELLENRZS

FGGETLEN KNYVVIZSGLAT

FEUVE BELS ELLENR-ZS

KZPONTI HAR-MONIZCI

SZERVEZETEN BE-LLI BELS ELLENR-

ZSFELGYELETI JEL-

LEG BELS ELLEN-RZS

KORMNYZATI BEL-S ELLENRZS

Vgl fontos mg azt is megemltennk, hogy az llamhztartsi pnzgyi ellenrzsi rend-szer kt f ga nem egymstl elszigetelve, hanem egymst kiegsztve s klcsnsen kisegt-ve ltja el feladatait. A kls s a bels pnzgyi ellenrzs, az ezekhez tartoz egyes ellenrz-si pillrek ugyanis bizonyos rtelemben egymsra vannak utalva, rendeltetsi cljuk minl teljesebb elrshez a kztk lev sszhang megteremtse is nlklzhetetlen.

5 Az llamhztartsi kls pnzgyi ellenrzs Az ht. meglehetsen lakonikus az llamhztarts kls pnzgyi ellenrzsvel kapcsolat-

ban, ugyanis csak annyit tartalmaz, hogy az ezzel sszefgg feladatokat az llami Szmvev-szk ltja el, melynek feladatait, hatskrt s szervezett kln trvny llaptja meg. Ebbl a megfogalmazsbl akr az a kvetkeztets is addhatna, miszerint az llamhztarts kls pnzgyi ellenrzse, illetleg az llami Szmvevszk feladat- s hatskre (a szmvevszki ellenrzs) egymst teljes egszben lefedi. Ugyanakkor, mint azt az elz pontban mr kifejtet-tk, ms ellenrzsi tevkenysg is idetartozhat, ha megfelel a kls pnzgyi ellenrzssel kapcsolatos fggetlensgi kritriumnak. Jellemzen ilyen az llamhztarts tbb terletn (pl. a trsadalombiztostsi alapoknl) megjelen fggetlen knyvvizsglat, auditlsi ktelezettsg (magnknyvvizsglat). Viszont az is ktsgtelen, hogy az llamhztartsi kls pnzgyi el-lenrzs krben az llami Szmvevszk, a szmvevszki ellenrzs a dominancia, erre figyelemmel az albbiakban elssorban az erre vonatkoz jogi szablyozst fejtjk ki bvebben; majd ezt kveten szlunk a fggetlen knyvvizsglatrl is, klns tekintettel a helyi nkor-mnyzati szfrban elrt auditlsi ktelezettsgekre.

5.1 A szmvevszki ellenrzs szablyozsi szintjei Az llamhztartsi kls pnzgyi ellenrzs fszerepljnek, az llami Szmvevszknek a

magyar kzjogi berendezkedsben betlttt klnleges helyzetvel adekvtan a szmvevszki jogi szablyozs is mutat fel az llamhztartsi pnzgyi ellenrzsi rendszer terletn uniklisnak mondhat szablyozsi elemeket (tmnk szempontjbl az egyetlen olyan terlet, amellyel az Alkotmny is foglalkozik). Mindeme sajtossgokra tekintettel mindenkppen szksges nhny sort szentelni a szmvevszki ellenrzs jogi szablyozsnak.

Az llami Szmvevszk feladat- s hatskreivel, illetve jogllsval, szervezetvel s m-kdsvel kapcsolatos jogi szablyozs kt a magyar jogszablyi hierarchiban kiemelked jelentsg - trvnyben lelhet fel.

1

2

3

4

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

10

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

Egyrszt tekintettel az llami Szmvevszknek a magyar kzjogi berendezkedsben betl-ttt kiemelked szerepre az orszg alaptrvnye, az Alkotmny21 hatrozza meg a legalapve-tbb szablyokat, msrszt pedig az alkotmnyi szablyozsra rplve a ktharmados trv-nyek kz tartoz22 szmvevszki sttustrvny23 llaptja meg a rszleteket.

Hatlyos alkotmnyunk VI. fejezete szl az llami Szmvevszkrl; az ebben tallhat sza-blyozs ngy alapvet elemet ragad meg a szervezeti jogllst, a legfbb vezetk megbzat-snak krdst, az ellenrzsi tevkenysg (azaz az alapvet szmvevszki funkcik) f ir-nyait, valamint az ellenrzsi tevkenysg mdszervel kapcsolatos garancilis szablyokat. Ennek megfelelen az Alkotmny

az llami Szmvevszket az Orszggyls pnzgyi-gazdasgi ellenrz szerveknt hatrozza meg;

kimondja, hogy a legfontosabb vezeti tisztsgeknl (az llami Szmvevszk elnk-nek s alelnkei) a tisztsg elnyershez az orszggylsi kpviselk legalbb kthar-madnak egybehangz szavazata szksges;

az llami Szmvevszk feladatkrvel kapcsolatban rgzti az llamhztarts gazdl-kodsval kapcsolatos ellenrzsi ktelezettsget, meghatrozza e ktelezettsg nhny fontos elemt (pl. az llami kltsgvetsi javaslat megalapozottsgnak vizsglata, a kltsgvets hitelfelvteleire vonatkoz szerzdsek ellenjegyzse), a rszletek kibont-st, tovbb egyb ellenrzsi feladatok meghatrozst rtelemszeren a szmvev-szki sttustrvnyre hagyva;

s vgl rendelkezik az ellenrzsi tevkenysg alapvet szempontjairl (trvnyessgi, clszersgi, illetve eredmnyessgi szempontok), valamint az ellenrzsi jelentsek ktelez nyilvnossgrl.

Az Alkotmnyban meghatrozott fundamentlis szablyok alapjn a szmvevszki sttustr-vny fejti ki rszleteiben az llamhztartsi kls pnzgyi ellenrzs cljt, az ezt megvals-tani hivatott szmvevszki feladat- s hatskrket, illetve eszkzrendszert, tovbb az ellen-rzst alanyi oldalrl megvalst llami szerv, az llami Szmvevszk jogllst, szervezett s mkdst. Ezeket a trvnyi rendelkezseket mutatjuk be a soron kvetkez pontok alatt.

5.2 Az llami Szmvevszk feladat- s hatskre Az llami Szmvevszk llamhztarts gazdlkodsval kapcsolatos ellenrzsi ktelezett-

sge felleli az llamhztarts teljes spektrumt (valamennyi llamhztartsi alrendszert), az llamhztarts forrsainak, azok felhasznlsnak s a vagyonnal val gazdlkodsnak az el-lenrzst24. Mindennek keretben az llami Szmvevszk ellenrzsi jogosultsga s ktele-zettsge kiterjed

az llami kltsgvetsi javaslat (szksg esetn az llami ptkltsgvetsi javaslat) megalapozottsgval,

a bevteli elirnyzatok teljesthetsgvel, a kzpnz-felhasznlsok trvnyessgvel, szksgessgvel s clszersgvel, az llami kltsgvets szerkezeti rendjbe tartoz fejezetek mkdsvel, az elklntett llami pnzalapok (pl. a Munkaerpiaci Alap) felhasznlsval, a trsadalombiztostsi pnzalapok (a Nyugdjbiztostsi Alap s az Egszsgbiztostsi

Alap) felhasznlsval, az llami kltsgvets vgrehajtsrl ksztett zrszmadssal (a kltsgvetsi besz-

molval),

1

2

trz

sany

ag

3 21 A Magyar Kztrsasg Alkotmnyrl szl, tbbszr mdostott 1949. vi XX. trvny VI. fejezetnek 32/C. -a. 4 22 Az Alkotmny 32/C. (4) bekezdse szerint: Az llami Szmvevszk szervezetrl s mkdsnek alapelveirl szl tr-

vny elfogadshoz a jelenlv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazata szksges.

23 Az llami Szmvevszkrl szl 1989. vi XXXVIII. trvny.

24 Vagy ahogyan a szmvevszki sttustrvny preambuluma fogalmaz: az llam bevteleinek, kiadsainak, valamint az lla-

mi vagyon hasznostsnak ellenrzse rdekben.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

11

trz

sany

ag

a helyi nkormnyzatok, a helyi kisebbsgi nkormnyzatok s az orszgos kisebbsgi

nkormnyzatok gazdlkodsnak (idertve az Eurpai Uni kltsgvetsbl szrma-z, illetve ms nemzetkzi tmogatsok s az ezekhez kapcsold hazai kltsgvetsi tmogatsok felhasznlst is) trvnyessgvel, eredmnyessgvel s clszersg-vel,

az llami ktelezettsgvllalssal jr beruhzsi elirnyzatok felhasznlsnak trv-nyessgvel s clszersgvel,

az llami kltsgvets hitelfelvteleivel, illetve a felvett hitelek felhasznlsval s tr-lesztsvel, illetleg

a Magyar Nemzeti Banknak az llamhztartshoz fzd hitelkapcsolataival sszefgg ellenrzsekre.

Az llamhztartsi gazdlkodssal sszefggsben az llami Szmvevszk

ellenrzi, hogy az Orszggyls felhatalmazsa nlkl az llami kltsgvets egyetlen kiadsi ttelt se lpjk tl, illetleg orszggylsi felhatalmazs nlkl ne kerljn sor tcsoportostsra,

elnke tjn ellenjegyzi a kltsgvets hitelfelvteleire vonatkoz szerzdseket (e kr-ben az ellenjegyzs azt tanstja, hogy a hitelfelvtel megfelel a trvnyi elrsoknak),

ellenrzi valamennyi hazai adhatsg (az Ad- s Pnzgyi Ellenrz Hivatal s ter-leti szervei, a Vm- s Pnzgyrsg s terleti szervei, a megyei s fvrosi illetkhi-vatalok, valamint a teleplsi nkormnyzatok jegyzi) tevkenysgt,

vlemnyezi az Orszggyls el terjesztett kormnyprogramok s az llami ktelezett-sgvllalssal jr beruhzsi elirnyzatok indokoltsgt, clszersgt s teljestst.

Fentieken tlmenen az llami Szmvevszk ellenrzi

az llami kltsgvetsbl gazdlkod szerveket/intzmnyeket, az llami kltsgvetsbl juttatott tmogats vagy az llam ltal meghatrozott clra in-

gyenesen juttatott vagyon felhasznlst a helyi nkormnyzatoknl, az orszgos s he-lyi kisebbsgi nkormnyzatoknl, a kzalaptvnyoknl (idertve a kzalaptvny ltal alaptott gazdasgi trsasgot is), a kztestleteknl, a kzhaszn szervezeteknl, a gaz-dlkod szervezeteknl, a trsadalmi szervezeteknl, az alaptvnyoknl s az egyb kedvezmnyezett szervezeteknl,

az llamhztarts alrendszereihez tartoz vagyon kezelst, a vagyonnal val gazdlko-dst,

az llami tulajdonban/rsztulajdonban lv gazdlkod szervezetek (vllalkozsok) va-gyonrtk-megrz s vagyongyarapt tevkenysgt, illetleg

az llami vagyon elidegentsre s megterhelsre vonatkoz jogszablyi elrsok be-tartst.

Ebben a krben az llami Szmvevszk vizsglhatja az llamhztarts alrendszereibl finan-szrozott beszerzseket s az llamhztarts alrendszereinek vagyont rint szerzdseket a kvetkez alanyoknl:

a megrendelnl (vagyonkezelnl), a megrendel (vagyonkezel) nevben vagy kpviseletben eljr termszetes szemly-

nl s jogi szemlynl, azoknl a szerzd feleknl, akik/amelyek a szerzds teljest-srt felelsek, tovbb

1 a szerzds teljestsben kzremkd valamennyi gazdlkod szervezetnl25. 2

Az imntiekben lertakkal sszefggsben szksges annak kihangslyozsa, hogy az llami Szmvevszk ellenrzsi jogkrnek terjedelme a kzvagyon kezelsnek, a tmogatsknt folystott kzpnzek ignylsnek s felhasznlsnak teljes folyamatra kiterjed, fggetlenl attl, hogy mely szervezet (szemly) a vgs felhasznl.

3

4

25 Lsd a Polgri Trvnyknyvrl szl 1959. vi IV. trvny 685. c) pontjt.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

12

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

A szmvevszki ellenrzs szerepnek s hatskrnek ezzel adekvt kiterjesztst, meger-stst az n. vegzseb-trvny26 vgezte el, melynek alapjn az llami Szmvevszk kz-jogi felhatalmazst kapott, hogy ellenrzsei sorn - az llami vagyon, illetve a tmogatsok felhasznlsa jogszersgnek ellenrzse cljbl tllpjen az llami szervek krn. Ennek megfelelen az llami Szmvevszk - ellenrzsi feladataival sszefggsben - vizsglhatja az llamhztarts alrendszerbl finanszrozott beszerzseket s a kzvagyont rint szerzdseket a megrendelknt eljr llami, nkormnyzati szervnl, valamint a megrendelvel kapcsolat-ban ll, a szerzds teljestsben kzremkd valamennyi gazdlkod szervezetnl. Ezzel sszefggsben megjegyzend, hogy az vegzseb-trvny a szmvevszki ellenrzs kor-ltjaknt hatrozta meg, hogy a megrendelk szerzdses partnereinl, illetve a szerzds telje-stsben kzremkdknl vgzett ellenrzs esetn az llami Szmvevszk nem lhet a trvnyben meghatrozott zrolsi jogval.27

Egyb feladatai krben az llami Szmvevszk

eseti ellenrzseket vgez/vgezhet (ezzel kapcsolatban lsd a kvetkez bekezdst is), trvnyessgi szempontbl ellenrzi a nemzetbiztonsgi szolglatok specilis mkdsi

kltsgkeretnek felhasznlsra vonatkoz adatokat, trvnyessgi szempontbl ellenrzi a Magyar Nemzeti Bank gazdlkodst s a Ma-

gyar Nemzeti Bankrl szl trvnyben foglaltak alapjn folytatott, az alapvet felada-tok krbe nem tartoz tevkenysgt,

trvnyessgi szempontbl ellenrzi a prtok gazdlkodst, illetleg trvnyessgi szempontbl ellenrzi a prtok parlamenti kpviselcsoportjai (frakcii)

rszre az Orszggyls ltal folystott hozzjrulsok felhasznlst.

Az eseti ellenrzsek krben az llami Szmvevszk lehetnek kls kezdemnyezsen ala-pul rszben ktelez, rszben fakultatv - feladatai is, amelyek az albbiak szerint sszegez-hetk:

ellenrzst vgez az Orszggyls utastsra, ellenrzst vgezhet a Kormny krsre, ellenrzst vgezhet, tovbb gykrbe tartoz szakrti tevkenysget vgezhet a

NATO, az Eurpai Uni, illetve feltve, hogy az adott szervezetben a Magyar llam tagsggal br - nemzetkzi szervezet felkrsre, illetleg

ellenrzst vgezhet, tovbb gykrbe tartoz szakrti tevkenysget vgezhet az Orszggyls vagy a Kormny ltal vllalt nemzetkzi szerzdsbl ered ktelezettsg teljestsre.

Fentiek krbl a nemzetkzi relevancij feladatok elltsra a kls kezdemnyezsben foglaltaktl fggen - nemcsak belfldn, hanem klfldn is sor kerlhet, tovbb az ide tarto-z ellenrzsi tevkenysg akr djazs ellenben is vgezhet. Fontos korlt viszont, hogy az llami Szmvevszk ves ellenrzsi tervnek teljestst a nemzetkzi rintettsg ellenrz-si tevkenysgek vgzse semmikppen nem veszlyeztetheti.

Az llami Szmvevszk az imntiekben felsorolt ellenrzseit fszablyknt mind trv-nyessgi, mind clszersgi s eredmnyessgi szempontok alapjn vgzi. Meghatrozott ese-tekben miknt azt a felsorolsban kln jeleztk - azonban ellenrzsi jogkre csak trv-nyessgi kontrollt foglal magban, erre pldaknt szolglhat a politikai prtok gazdlkodsval, a Magyar Nemzeti Bank gazdlkodsval vagy a nemzetbiztonsgi szolglatok specilis mk-dsi kltsgkeretnek felhasznlsval kapcsolatos szmvevszki ellenrzsi tevkenysg.

Az llamhztartsi kls pnzgyi ellenrzsek gyakorisgt az llami Szmvevszk elnke hatrozza meg, feltve, hogy valamely ellenrzsi fajtval kapcsolatban trvny nem szablyoz-za a gyakorisgot (gy pldul a kltsgvets, illetve a zrszmads esetben, ahol a trvny alapjn vente trtnik az ellenrzs).

1

2

3

4

trz

sany

ag

26 Lsd a 2003. vi XXIV. trvny 1. (1) bekezdst.

27 Lsd a 2003. vi XXIV. trvny 2. -t.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

13

trz

sany

ag

Fontos trvnyi elrs, hogy az ellenrzs lefolytatsa sorn az llami Szmvevszk figye-lemmel ksri az llamhztarts szmviteli rendjnek betartst, az llamhztarts bels pnz-gyi ellenrzsi rendszernek mkdst, vlemnyezi a tovbbfejlesztskre vonatkoz javas-latokat, illetleg ha ezt szksgesnek ltja sajt maga is tesz tovbbfejlesztsi javaslatot.

5.3 A szmvevszki ellenrzs eszkzrendszere

Mint lthattuk az llami Szmvevszk ltal vgzett llamhztartsi kls pnzgyi ellenr-zs legalbbis fszablyknt clszersgi, eredmnyessgi s trvnyessgi szempontok alapjn trtnik. E keretben az ellenrzsi tevkenysg hatkonysgt s eredmnyessgt egy sor a szmvevszki sttustrvnyben lefektetett - trvnyi eszkz, jogosultsg s ktelezett-sg szolglja. Az albbiakban ezeket foglaljuk ssze.

Az llami Szmvevszk megbzsbl ellenrzst vgz szemly ellenrzsi tevkenysge sorn egyarnt rendelkezik aktv (azaz az ellenrztt szerv egyttmkdst kvn) s passzv (azaz az ellenrztt szerv rszrl csupn trst elvr) informcis jogosultsgokkal.

Az aktv informcis jogosultsg krben az ellenrzst vgz szemly a vizsglt szerv br-mely helyisgbe belphet, vizsglatot tarthat, a vizsglt szerv brmely dolgozjtl akr sz-ban, akr rsban felvilgostst krhet. Helyszni ellenrzs esetn az ellenrzst vgz sze-mly kteles tevkenysgnek megkezdsrl az ellenrztt szerv vezetjt tjkoztatni.

A passzv informcis jogosultsg magban foglalja az iratokba s ms dokumentcikba, to-vbb az informatikai eszkzkkel kezelt adatnyilvntart rendszerek adatllomnyba val betekints jogt. Betekintsi jogosultsgt az sem korltozza, ha az rintett irat, ms dokumen-tci, adatllomny llamtitkot, szolglati titkot vagy egyb titkot tartalmaz. A betekintsi jogo-sultsgon tlmenen az ellenrzst vgz szemly az rintett iratrl, ms dokumentcirl, adatllomnyrl msolatot, illetve kivonatot kszthet, tovbb lefoglalhatja azokat. Fontos ga-rancilis elrs viszont, hogy lefoglals csak akkor eszkzlhet, ha az adott gyben bntetel-jrs vagy fegyelmi eljrs kezdemnyezse ltszik indokoltnak, vagy pedig az irat, ms doku-mentci, adatllomny megvltoztatstl (meghamiststl), illetleg megsemmiststl lehet tartani.

Adott esetben az ellenrzs trgya ki is egszlhet, ugyanis amennyiben a felmutatott okm-nyok hitelessgnek vagy teljessgnek megllaptsa, illetleg egyes vizsglati megllaptsok kiegsztse vlik szksgess, s ehhez ms szervnl is ellenrzst kell vgezni, az llami Szmvevszk ellenre jogosult az sszefgg tnyeket a msik szervnl is megvizsglni.

Az ellenrzs al vont iratokban, ms dokumentumokban s az adatnyilvntart rendszerek-ben szerepl szemlyes adatok az ellenrzs lefolytatsa cljbl tvehetk, illetve kezelhetk, azzal a lnyeges korltozssal, hogy azon szemlyek szemlyes adatai nem vehetk t, akik a vizsglt tevkenysgben nem rintettek s szemlyes adataik az ellenrzs lefolytatshoz nem szksgesek. Az e korltozs al nem es, az ellenrzs lefolytatsa cljbl tvett szemlyes adatokat az llami Szmvevszk csak a szmvevszki sttustrvnyben meghatrozott szer-veknek (pl. bnteteljrs kezdemnyezse esetn a nyomoz hatsgnak) tovbbthatja, illet-leg a szemlyes adatokat a vizsglat befejezst kveten csak meghatrozott ideig (fszably-knt t vig) kezelheti.

Az ellenrzs folyamn az llami Szmvevszk krmegelzs cljbl anyagi s pnzeszk-zket zrolhat, feltve, hogy rendeltetsellenes vagy pazarl felhasznlst llapt meg, illetve az ellenrztt szerv a pnzeszkzk kezelsre vonatkoz szablyok slyos megsrtsvel krt okoz. A zrols vgrehajtsrl az llami Szmvevszk elnknek megkeresse alapjn a pnzgyminiszter vagy az ellenrztt szerv vezetje kteles gondoskodni. Ugyanakkor a zrol-si jogostvnynak trvnyi korltai; egyfell nem terjedhet ki a munkabrekre, msfell pedig nem alkalmazhat zrols az llamhztarts valamely alrendszerbl finanszrozott beszerz-sekkel s az llamhztarts valamely alrendszernek vagyonval kapcsolatos szerzdsekben rintett azon szerzd feleknl, akik/amelyek a szerzds teljestsrt felelsek, tovbb a szerzds teljestsben kzremkd valamennyi gazdlkod szervezetnl.

1

2

3

4

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

14

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

A trvny rszletesen meghatrozza egyfell az ellenrztt szerv ktelezettsgeit, azt, hogy a szmvevszki ellenrzs sorn milyen magatartst ktelesek tanstani, msfell pedig az l-lami Szmvevszk rszrl ellenrzst vgz szemly ktelezettsgeit, felelssgt. E szab-lyok szerint az ellenrztt szerv kteles:

az llami Szmvevszk megkeressnek soron kvl eleget tenni, az llami Szmvevszk megbzsbl ellenrzst vgz szemly rszre szban vagy

rsban tjkoztatst, magyarzatot megadni s a dokumentcis anyagokba a betekin-tst lehetv tenni,

az ellenrzst vgz szemly krsre az ltala szolgltatott adatok s rendelkezsre bo-cstott dokumentci teljessgrl nyilatkozatot tenni, tovbb

az ellenrzs zavartalan elvgzshez szksges egyb feltteleket megteremteni. Az llami Szmvevszk megbzsbl ellenrzst vgz szemly felelssgt pedig a k-

vetkez relcikban llaptja meg a trvny:

az ellenrzsi feladatnak a vizsglati programban foglaltak szerinti vgrehajtsa, a vizsglati program ltal meghatrozott krben minden lnyeges tny megllaptsa,

feltrsa s rsban trtn rgztse, az ellenrzsi megllaptsok helytllsga s azok adatszer megalapozottsga.

Az llami Szmvevszk megbzsbl ellenrzst vgz szemly kteles az ellenrztt szervnl az ltala felelsknt megjellt szemllyel a megllaptsait rsban ismertetni, s ettl a felels szemlytl rsbeli magyarzatot krni. A felelsknt megjellt szemly az rsbeli ma-gyarzatot nyolc napon bell kteles megadni. E magyarzat elfogadsrl vagy elutastsrl az ellenrzst vgznek tizent napon bell rsban kell nyilatkoznia.

Az llami Szmvevszk ellenrzsi megllaptsait megkldi az ellenrztt szerv vezetj-nek, aki arra nyolc napon bell rsban szrevteleket tehet, illetve intzkedseket rendelhet el. Ez utbbiakrl az ellenrztt szerv kteles - harminc napon bell - tjkoztatni az llami Szmvevszket. Amennyiben az llami Szmvevszk a megtett intzkedseket nem tallja kielgtnek, errl tjkoztatja az ellenrztt szerv vezetjt, tovbb tjkoztathatja az Orszg-gylst vagy az esetet az llami kltsgvets vgrehajtsrl szl zrszmadshoz kapcsold ves jelentsben ismerteti.

A szmvevszki ellenrzs sorn feltrt kirvan slyos szablytalansgoknak lehetnek az elzekben ismertetetteken tlmen kvetkezmnyei is. Ugyanis ha az llami Szmvevszk az ellenrzs eredmnyeknt bncselekmny alapos gyanjt llaptja meg, e megllaptsait az illetkes hatsggal (gyszsggel, rendrsggel, stb.) haladktalanul kzlni kteles. A bn-cselekmny alapos gyanjt ki nem mert egyb mulasztsok feltrsa esetn az llami Szm-vevszk mrlegelsi jogkrben eljrva - kezdemnyezheti a munkltati jogkr gyakorlj-nl a feltrt mulasztsban rintett, a mulasztsrt felelssggel tartoz szemlyekkel szembeni felelssgre vonst. Mind a bncselekmny gyanjnak kzlse, mind a felelssgre vons kez-demnyezse esetben a megkeresett szerv (nyomoz hatsg, munkltat, stb.) kteles az elj-rs megindtsrl 60 napon bell, a lefolytatott eljrs eredmnyrl pedig annak lezrultt kvet 30 napon bell az llami Szmvevszket tjkoztatni.

Az llami Szmvevszk az ltala az adott vben lefolytatott ellenrzsekrl ves jelents-ben tjkoztatja az Orszggylst. Az llami Szmvevszk elnke felelssggel tartozik az Orszggylsnek benyjtott jelentsben szerepl adatok, illetleg tnymegllaptsok valdis-grt s helytllsgrt. A szmvevszki jelentseket nyilvnossgra kell hozni, ez azonban nem tartalmazhat llamtitkot vagy szolglati titkot, illetve trvny ltal vdett egyb titkot. Azonban a vizsglt magnszemly, jogi szemly, gazdlkod szervezet vagy kltsgvetsi szerv felels vezetjnek neve s az ellenrzs sorn vizsglt tevkenysggel kapcsolatba hozhat szemlyes adata kzrdekbl nyilvnos adatnak minsl, s ekkppen a jelentsben nyilvnos-sgra hozhat, illetleg egyb mdon hozzfrhetv tehet.

1

2

3

4

trz

sany

ag

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

15

trz

sany

ag

5.4 Az llami Szmvevszk jogllsa, szervezete s vezeti

Mint lthattuk az Alkotmny az Orszggyls pnzgyi-gazdasgi ellenrz szerveknt defi-nilja az llami Szmvevszket. Ehhez a szmvevszki sttustrvny mg hozzteszi, hogy az llami Szmvevszk az llam legfbb pnzgyi ellenrz szerve28.

Az llami Szmvevszk szemlyi llomnya elnkbl, alelnkkbl, ftitkrbl, vezetk-bl, szmvevkbl, legalbb kzpfok vgzettsg kztisztviselkbl, tovbb gykezelkbl s a Munka Trvnyknyve hatlya al tartoz alkalmazottakbl ll. Az llami Szmvevszk elnkt s alelnkeit az Orszggyls a magyar kzjogi berendezkedsben egyedlllan hossz idtartamra - tizenkt esztendre vlasztja, ezen tlmenen megbzatsuk lejrtval j-ravlaszthatk. Az llami Szmvevszk elnke s alelnkei hivatalba lpsk alkalmval az Orszggyls eltt eskt tesznek.

Korbban mr kihangslyoztuk, hogy az llamhztartsi kls pnzgyi ellenrzs legfonto-sabb sajtossga, a ms pnzgyi ellenrzsektl elhatrol differentia specificja az ellenrzst vgz szervnek az ellenrztt szervtl (szervektl) val teljes fggetlensge. Erre tekintettel az llami Szmvevszk szervezetre s mkdsre vonatkoz jogi szablyozsban szp szm-mal tallhatunk mind a szervezet, mind pedig a szervezeti vezetk fggetlensgt garantl normkat.

A szervezeti fggetlensgi normk krbl a kvetkezk rdemesek kiemelsre:

az llami Szmvevszk kizrlag az Orszggylsnek, illetleg a trvnyeknek van alrendelve;

az llami Szmvevszk kizrlag az Orszggylsnek tartozik felelssggel; az llami Szmvevszk a kzponti kltsgvets szerkezetben nll kltsgvetsi fe-

jezetet kpez; az llami Szmvevszk szervezeti felptst s ves kltsgvetst az Orszggyls

hagyja jv; az llami Szmvevszk elnke tancskozsi joggal rszt vesz az Orszggyls s bi-

zottsgainak lsein; az llami Szmvevszk kltsgvetsi gazdlkodst fggetlen knyvvizsgl ellenr-

zi, akit e feladat elvgzsvel az Orszggyls elnke bz meg.

A szmvevszki vezetk szemlyi fggetlensgt pedig elssorban a kvetkez rendelkez-sek biztostjk:

nem jellhet az llami Szmvevszk elnkv, illetve alelnkv olyan szemly, aki a megelz ngy vben tagja volt a Kormnynak, vagy brmely politikai prt kzponti szervezetben vlasztott vezet tisztsget tlttt be,

az llami Szmvevszk elnki, alelnki, ftitkri, vezeti s szmvevi tisztsgei sz-szeegyeztethetetlenek minden olyan szervnl betlttt tisztsggel, amely szerv llami kltsgvetsi tmogatsban rszesl,

az llami Szmvevszk elnke, alelnkei, ftitkra, vezeti s szmvevi nem lehet-nek orszggylsi kpviselk s nem tlthetnek be rdekkpviseleti szervnl vezeti tisztsget,

az llami Szmvevszk elnke, alelnkei, ftitkra, vezeti s szmvevi - tudom-nyos, oktati, mvszeti, lektori, szerkeszti, valamint jogi oltalom al es szellemi te-vkenysg kivtelvel - ms megbzst vagy keres foglalkozst nem folytathatnak, to-vbb djazst nem fogadhatnak el,

1

2

3

4 az llami Szmvevszk elnke, alelnkei, ftitkra, vezeti s szmvevi nem lehet-nek sem egymssal, sem a Kormny tagjaival kzeli hozztartozk29,

28 Azaz megfelel a nemzetkzi szakirodalomban, szakzsargonban szleskren hasznlt SAI (supreme audit institute) fogalm-

nak.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

16

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

az llami Szmvevszk elnke s alelnkei az orszggylsi kpviselkre vonatkoz szablyok szerint a megvlasztsukkor, majd azt kveten vente vagyonnyilatkozatot tesznek; vagyonnyilatkozatukat az Orszggyls Mentelmi, sszefrhetetlensgi s mandtumvizsgl bizottsga tartja nyilvn s ellenrzi; vagyonnyilatkozatuk nyilv-nos,

az llami Szmvevszk ftitkra, vezeti s szmvevi a kztisztviselkre vonatkoz szablyok szerint kinevezskkor, majd azt kveten a ftitkr s a vezetk vente, a szmvevk ktvente vagyonnyilatkozatot tesznek (vagyonnyilatkozatuk nem nyilv-nos).

5.5 Fggetlen knyvvizsglat Hatlyos pnzgyi jogunk az llamhztartsi rendszer tbb alrendszerben rja el fggetlen

knyvvizsglat (magnknyvvizsglat) ignybevtelnek ktelezettsgt. A szban forg trv-nyi ktelezettsgek krbl fkppen az albbiak brnak relevancival:

A trsadalombiztostsi pnzgyi alapok (Orszgos Nyugdjbiztostsi Alap s Orszgos Egszsgbiztostsi Alap) mindegyiknl ktelez az ves kltsgvetsi beszmol knyvvizsgli hitelests, a beszmolt a Kormny csak ezt kveten fogadhatja el. A Kormny a hitelestett mrleget is tartalmaz beszmolt megkldi az llami Szmve-vszknek, a knyvvizsglatok eredmnyrl a zrszmads keretben tjkoztatja az Orszggylst. A felkrt knyvvizsgl djazsa a trsadalombiztosts pnzgyi alapjai mkdsi kltsgvetst terheli.30

Valamennyi elklntett llami pnzalap tekintetben az alap gazdlkodsrl az alap-pal rendelkez miniszter ves kltsgvetsi beszmolt s mrleget kszt, amelyeket knyvvizsglval hitelesttetni kell. A hitelestett beszmolt s mrleget meg kell kl-deni az llami Szmvevszknek. A knyvvizsglatok eredmnyrl a Kormny a zr-szmads keretben tjkoztatja az Orszggylst. A knyvvizsglt - az llami Szm-vevszk elnknek javaslata ismeretben - az alappal rendelkez miniszter bzza meg. A knyvvizsglat kltsgeit az alapok kezelsvel kapcsolatos kiadsok kztt kell el-szmolni.31

Az llamhztartsi trvny kimondja, hogy a helyi nkormnyzat a kln trvny sze-rinti knyvvizsgli zradkkal elltott egyszerstett tartalm - a helyi nkormnyzat s intzmnyei adatait sszevontan tartalmaz - ves pnzforgalmi jelentst, knyvviteli mrleget, pnzmaradvny-kimutatst, s eredmnykimutatst a polgrmester a kltsg-vetsi vet kveten 4 hnapon bell terjeszti a kpvisel-testlet el. A knyvvizsg-latra ktelezett helyi nkormnyzatok polgrmesterei a knyvvizsglatrl ksztett je-lentst minden v jnius 30-ig megkldik az llami Szmvevszknek.32 (A helyi n-kormnyzatok auditlsi ktelezettsgnek krdskrt a jelen fejezet 5.6. pontja rszle-tesen trgyalja.)

Trvny33 rja el, hogy Magyarorszgon knyvvizsgli tevkenysget kizrlag a Magyar Knyvvizsgl Kamara tagja, illetleg a kamarai nyilvntartsba bejegyzett knyvvizsgli trsasg vgezhet. Kvetkezskppen az llamhztartsi krben megvalsul knyvizsglatokkal is csak az ennek megfelelen regisztrlt, kltsgvetsi minsts knyv-vizsglk (knyvvizsgli trsasgok) bzhatk meg.

Jelen fejezet 4. pontjban mr megllaptottuk, hogy a knyvvizsglat csak akkor sorolhat az llamhztartsi kls pnzgyi ellenrzs alrendszerbe, ha a knyvvizsglati tevkenysg fg-getlensge biztostott. Kvetkezskppen a knyvvizsgli tevkenysg taln legfontosabb sar-kalatos pontja a knyvvizsgl szakmai fggetlensge.34

1

trz

sany

ag

2 29 Lsd a Polgri Trvnyknyvrl szl 1959. vi IV. trvny 685. b) pontjt. 3 30 ht. 86/A. 4 31 ht. 58.

32 ht. 82.

33 A Magyar Knyvvizsgli Kamarrl s a knyvvizsglati tevkenysgrl szl 1997. vi LV. trvny 26. -nak (1) bekez-

dse.

34 Lsd az elz lbjegyzetben emltett trvny 28-30. -aiban foglaltakat.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

17

trz

sany

ag

A knyvvizsgli szakmai fggetlensg biztostsa rdekben fogant trvnyi elrsok k-rbl elssorban az albbiakra rdemes rirnytani figyelmnket:

a knyvvizsgl - annak rdekben, hogy szakmai fggetlensgt megrizze - nem v-gezhet olyan tevkenysget, amely veszlyezteti a fggetlen knyvvizsgli vlemny kialaktst,

a knyvvizsgl knyvvizsgli tevkenysgre megbzst csak akkor fogadhat el, ha az nem veszlyezteti a fggetlen vlemnyalkotst,

a knyvvizsgl a jelentseinek ksztsekor fggetlen szakrtknt kteles eljrni, a knyvvizsglt tevkenysge vgzse sorn, vlemnynek megalkotsban sem

megbzja, sem munkltatja (kivve termszetesen knyvvizsgli trsasg esetben annak szakmai vezetst) nem utasthatja, tovbb senki nem befolysolhatja,

a trvny meghatrozza a knyvvizsgli sszefrhetetlensg esetkreit, azokat a szitu-cikat, amelyek a fggetlen knyvvizsgli vlemnyalkotst veszlyeztetik (pl. a megbz a knyvvizsgl kzeli hozztartozja).

5.6 Fggetlen knyvvizsglat a helyi nkormnyzatoknl Figyelemmel jelen tananyag cljra s rendeltetsre, kln is szksges szlnunk a helyi n-

kormnyzati szektorban megvalsul fggetlen knyvvizsglatokrl.

A helyi nkormnyzatokrl szl trvny35 ktelez s fggetlen auditot r el

a legnagyobb helyi nkormnyzatok (azaz a megyei, a megyei jog vrosi, a fvrosi s a fvrosi kerleti nkormnyzatok)36 szmra (lland auditlsi ktelezettsg), illet-leg

azon teleplsi nkormnyzatok szmra, amelyek teljestett kiadsainak sszege a megelz kltsgvetsi vben meghaladta a 300 milli forintot s hitelllomnnyal ren-delkezik vagy hitelt vesz fel (feltteltl fgg auditlsi ktelezettsg).

A legnagyobb helyi nkormnyzatok esetben a kzgyls (kpvisel-testlet) ltal megbzott knyvvizsgl kteles megvizsglni az nkormnyzat egyszerstett tartalm (a helyi nkor-mnyzat s intzmnyei adatait sszevontan tartalmaz) ves pnzforgalmi jelentst, knyvvi-teli mrlegt, pnzmaradvny- s eredmny-kimutatst37, tovbb a kpvisel-testlet el be-terjesztett kltsgvetsi s zrszmadsi rendelettervezeteket abbl a szempontbl, hogy azok vals adatokat tartalmaznak-e, illetve megfelelnek-e a jogszablyok elrsainak. Ezen tlme-nen a knyvvizsgl ktelezettsgt kpezi az nkormnyzat pnzgyi helyzetnek elemzse, klns tekintettel az adssgot keletkeztet ktelezettsgvllalsokra. Mindehhez kapcsold-an a helyi nkormnyzati trvny kzztteli ktelezettsget azaz ktelez nyilvnossgot is elr a szban forg nkormnyzati kr szmra. Ennek rtelmben a legnagyobb helyi nkor-mnyzatok ktelesek mind a Belgyi Kzlnyben, mind a Cgkzlnyben kzztenni az albbi dokumentumaikat:

egyszerstett tartalm, a helyi nkormnyzat s intzmnyei adatait sszevontan ma-gban foglal ves pnzforgalmi jelents,

knyvviteli mrleg, valamint pnzmaradvny- s eredmny-kimutats.

A feltteltl fgg auditlsi ktelezettsg krben, az emltett ketts felttelt teljest telep-lsi nkormnyzat kpvisel-testlete ltal megbzott knyvvizsgl az egyszerstett tartalm ves pnzforgalmi jelentst, a knyvviteli mrleget, tovbb a pnzmaradvny- s eredmnykimutatst kteles megvizsglni38. Az auditls ktelezettsg idtartamt az nkor-mnyzati trvny a hitelfelvtel vtl a hiteltrleszts utols vig terjed idtartamban hat-rozza meg.

1

2

3 4 35 Lsd a helyi nkormnyzatokrl szl 1990. vi LXV. trvny 92/A-D. -ait.

36 Jelenleg 66 helyi nkormnyzat tartozik ebbe a krbe.

37 E dokumentumok nyilvnossgt az rintett nkormnyzat kteles biztostani, egyfell a Belgyi Kzlnyben, msfell a

Cgkzlnyben val kzzttel tjn.

38 Lsd az elz lbjegyzetnl lertakat.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

18

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

A knyvvizsgli vlemnyezs krbe tartoz elterjesztsrl a kpvisel-testlet a knyv-vizsgl rsos vlemnye nlkl nem hozhat rvnyes dntst. A knyvvizsgl vlemnyrl rsban kteles tjkoztatni a kpvisel-testletet. Amennyiben a knyvvizsgl vizsglata so-rn az nkormnyzat vagyonnak vrhat jelents cskkenst szleli, tovbb olyan tnyrl szerez tudomst, amely valamely nkormnyzati tisztsgvisel felelssgre vonst vonhatja maga utn, kteles a polgrmesternek a kpvisel-testlet sszehvst indtvnyozni. Ha a pol-grmester a kpvisel-testlet lst nem hvja ssze, a knyvvizsgl kezdemnyezsre az lst a fvrosi, a megyei kzigazgatsi hivatal vezetje hvja ssze.

Ha pedig a kpvisel-testlet a szksges dntseket nem hozza meg, a knyvvizsgl errl kteles a fvrosi, a megyei kzigazgatsi hivatal vezetjt rtesteni.

Az lland s az eseti auditlsi ktelezettsggel sszefggsben a helyi nkormnyzati tr-vny egy sor olyan a helyi nkormnyzatok specilis helyzetbl fakad jogi normt llapt meg, amely (az rtelemszeren ltalnosabb jelleg szablyozst tartalmaz) knyvvizsgli trvnyben nem kerlt szablyozsra. Ezek krbl

a knyvvizsgli megbzssal, a knyvvizsgli sszefrhetetlensggel, illetleg a knyvvizsgli jogokkal s ktelezettsgekkel kapcsolatos specilis nkormnyzati tbblet-szablyok rdemesek figyelemre.

Helyi nkormnyzati krben a knyvvizsglattal, illetve a kltsgvetsi beszmol fellvizs-glatval csak a Magyar Knyvvizsgli Kamara ltal vezetett knyvvizsgli nvjegyzkben szerepl kltsgvetsi minsts knyvvizsgl bzhat meg. A knyvvizsgli feladatot ilyen tevkenysg folytatsra jogosult, a Magyar Knyvvizsgli Kamara ltal a trsasgokrl vezetett nvjegyzkben szerepl szervezet is ellthatja, azonban ez esetben a knyvvizsgli trsasg megbzsval egyidejleg a knyvvizsglatot szemlyesen vgz bejegyzett knyv-vizsglt (termszetes szemly) is meg kell nevezni. rtelemszeren a megnevezett knyvvizs-glnak is kltsgvetsi minstssel kell rendelkeznie.

A knyvvizsgli feladat-elltssal sszefggsben az sszefrhetetlensgi esetkrket a helyi nkormnyzati trvny az nkormnyzati sajtossgokra tekintettel hatrozza meg. Ezek szerint nem lehet knyvvizsgl, illetleg a knyvvizsgli trsasg ltal nem jellhet ki a knyvvizs-glati tevkenysg vgzsre

a helyi nkormnyzat polgrmestere, a kpvisel-testlet (kzgyls) tagja (helyi kpvisel), az nkormnyzat kltsgvetsi szervnek dolgozja, tovbb az elzekben felsorolt szemlyek kzeli hozztartozja39.

A felsorolt termszetes szemlyek sszefrhetetlensge e minsgk fennllsa alatt folyama-tosan, illetve e minsgk (pl. a polgrmesteri megbzats) megsznstl szmtott hrom vig ll fenn. A knyvvizsgli tevkenysg eredmnyes s hatkony elltsa rdekben a helyi n-kormnyzati trvny rszletesen szablyozza a knyvvizsglt (a knyvvizsgli trsasg ltal a vizsglat lefolytatsra kijellt szemlyt) megillet jogokat, illetleg az t terhel ktelezetts-geket. E jogok s ktelezettsgek rendszert tekintjk t az albbiakban.

A knyvvizsgl jogosult

betekinteni a helyi nkormnyzat knyveibe, 1 felvilgostst krni a polgrmestertl s az nkormnyzat kltsgvetsi szerveinek dol-gozitl, 2

3 tancskozsi joggal rszt venni a kpvisel-testlet lsein (a nyilvnos s a zrt lse-ket egyarnt idertve); a knyvvizsglt a vlemnyezsi krbe tartoz tmkban a kpvisel-testlet lsre a polgrmester kteles kln is meghvni.

4

trz

sany

ag

39 A Polgri Trvnyknyvrl szl 1959. vi IV. trvny 685. b) pontja.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

19

trz

sany

ag

A knyvvizsgl a mr ismertetett szakmai ktelezettsgein (pl. jelentstteli ktelezettsg, a vagyonvesztssel kapcsolatos jelzsi ktelezettsg) tlmenen kteles rsban bejelenteni a tevkenysgt rint (akr objektv, akr szubjektv) akadlyoztatst, a feladat-elltsra irny-ad hatrid lejrta eltt legalbb 30 nappal, illetve, ha az akadlyoz krlmny ksbb kelet-kezett, akkor ennek bekvetkezttl szmtott 3 munkanapon bell.

Ha e ktelezettsgnek nem tesz eleget, s feladatt a szerzdsben rgztett hatridben menthet ok nlkl - nem teljesti, a helyi nkormnyzat kpvisel-testlete kteles vele szem-ben

az ebbl ered krtrtsi ignyt rvnyesteni a polgri jogi felelssg ltalnos szab-lyai szerint, valamint

a knyvvizsgli nvjegyzkbl a kltsgvetsi minsts trlst kezdemnyezni a Magyar Knyvvizsgli Kamarnl.

6 Az llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzs Az llamhztartsi kls pnzgyi ellenrzshez kpest az llamhztartsi bels pnzgyi el-

lenrzs egy sszetettebb, tagoltabb rendszert takar. E rendszer hrom f elembl tevdik ssze, gymint:

a folyamatba ptett, elzetes s utlagos vezeti ellenrzsi tevkenysg (FEUVE), a bels ellenrzsi tevkenysg, illetleg a FEUVE s a bels ellenrzsi tevkenysg kzponti harmonizcija, szablyozsa s

koordincija, valamint a kzztett mdszertani tmutatk s irnyelvek alkalmazs-nak ellenrzse.

Mindezekhez kapcsoldan az ht. kimondja azt is, hogy a kltsgvetsi bevtelek s kiad-sok tervezse, felhasznlsa s elszmolsa, valamint az eszkzkkel s forrsokkal val gaz-dlkods a bels ellenrzs trgyt kpezik.

Gyakorlati aspektusbl az llamhztarts bels pnzgyi ellenrzsi rendszerbl kt fontos rendszerelemet szksges kiemelten trgyalni, egyfell a folyamatba ptett, elzetes s utla-gos vezeti ellenrzst (FEUVE), msfell pedig a bels ellenrzst. Az e tren kimutathat szablyozsi sajtossgokra tekintettel kln is szlnunk kell kt tovbbi vonatkozsrl: egyfe-ll a Kormny bels ellenrzst ellt szervrl, a Kormnyzati Ellenrzsi Hivatalrl, msfell pedig a helyi nkormnyzatok bels pnzgyi ellenrzsi rendszerrl.

6.1 Folyamatba ptett, elzetes s utlagos vezeti ellenrzs A folyamatba ptett, elzetes s utlagos vezeti ellenrzs (FEUVE) miknt azt a tr-

vnymdost paragrafushoz fztt miniszteri indokols is kihangslyozza - egy olyan pnzgyi irnytsi s ellenrzsi rendszer, mely mr a kzpnzek kiadsnak, kifizetsnek vgrehajtsa eltt is rvnyesl, mivelhogy elzetesen megvizsglja a pnzgyi dnts megalapozottsgt, szablyszersgt. Ezzel adekvtan a FEUVE rendszernek lnyege, hogy a dntsi-elszmolsi folyamatba beptve tartalmaz olyan elemeket, melyek elsegtik a dntshozatal s teljests szigor szablyozst, szigor s megkerlhetetlen sszefrhetetlensgi s feladat-elklntsi normk alkalmazsval.

Ezzel adekvtan hatlyos llamhztartsi trvnynk a folyamatba ptett, elzetes s utlagos vezeti ellenrzst (FEUVE) a kltsgvetsi szerven belli, a gazdasgi szervezet ltal folytatott elsszint pnzgyi irnytsi s ellenrzsi rendszerknt definilja. E rendszer hatkony mkdtetsvel kell az adott kltsgvetsi szerven bell biztostani, hogy

1

valamennyi gazdlkodssal sszefgg tevkenysg sszhangban lljon a szablyszer-sg, a szablyozottsg s a megbzhat gazdlkods elveivel;

2

3

az eszkzkkel s a forrsokkal val gazdlkods ne legyen pazarl, illetve ne forduljon el a gazdlkods sorn visszals vagy rendeltetsellenes felhasznls;

4

a gazdlkodssal kapcsolatos informcik megfelel mdon, pontos s napraksz lla-potban lljanak rendelkezsre.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

20

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

A fenti clokat megvalst pnzgyi irnytsi s ellenrzsi rendszerhez kapcsold felada-tokat hrom csoportra kell felosztani, mely csoportostsnak azon rendelkezs is hangslyt ad, mely szerint ezen tevkenysgek feladatkri elklntst biztostani kell. A szban forg fel-adatcsoportok az albbiak:

a klnbz pnzgyi dokumentumok (idertve a kltsgvetsi tervezs, a ktelezett-sgvllalsok, a szerzdsktsek, a kifizetsek, valamint a szablytalansgok miatti visszafizetsek dokumentumait is) elksztse;

az elzetes s utlagos pnzgyi ellenrzs, a pnzgyi dntsek szablyszersgi s szablyozottsgi szempontbl trtn jvhagysa, illetve ellenjegyzse; valamint

a hatlyos jogszablyoknak megfelel knyvvezets s beszmols tjn a gazdasgi esemnyek elszmolsa.

A vzolt FEUVE rendszer ltrehozsrt, mkdtetsrt s fejlesztsrt a pnzgymi-niszter ltal kzztett irnyelvekben, mdszertani tmutatban foglaltak figyelembevtelvel, valamint az adott szerv sajtossgaira tekintettel - a kzigazgatsi szerv vezetje, helyi n-kormnyzat esetn a jegyz tartozik felelssggel. A rendszer fejlesztse sorn figyelmet kell fordtani az llami Szmvevszk ltal az llamhztartsi kls ellenrzs keretben, tovbb a Kormnyzati Ellenrzsi Hivatal s a sajt bels ellenrzs ltal megfogalmazott ajnlsokra s javaslatokra is.

A FEUVE rendszerben megklnbztetett hangsllyal br a szablytalansgok kezelse, az el-lenrzsi nyomvonal, illetleg a kockzatkezels krdskre is.

Vezeti ktelezettsget kpez az adott kzigazgatsi szerven bell elfordul szablytalans-gok kezelsvel sszefgg eljrsrend kialaktsa. A hatlyos jog szerint az errl rendelkez dokumentumot a szervezeti s mkdsi szablyzat mellkleteknt kell kiadni.

Az ellenrzsi nyomvonal az adott kzigazgatsi szerv tervezsi, pnzgyi lebonyoltsi s el-lenrzsi folyamatainak lersa, amelynek elksztse a kzigazgatsi szerv vezetjnek ktele-zettsge. Az ellenrzsi nyomvonal egyarnt kszlhet szveges formban, tblzatba foglaltan, vagy folyamatbrk alkalmazsval, illetleg ezek vegyes alkalmazsa tjn. Hasonlan a sza-blytalansgok kezelsvel sszefgg eljrsrendhez, az ellenrzsi nyomvonalat is a szerve-zeti s mkdsi szablyzat mellkleteknt kell megjelentetni.

Vgl, de nem utolssorban a FEUVE rendszerben igen fontos tnyezknt van jelen a koc-kzatkezels is, amely kt lnyeges vezeti feladatot foglal magban:

egyfell a kockzatelemzst, melynek sorn objektv mdon fel kell mrni s meg kell hatrozni az adott kzigazgatsi szerv tevkenysgben, gazdlkodsban rejl kock-zatokat; illetleg

msfell a kockzatkezels rendjnek kialaktst, melynek sorn meg kell hatrozni mindazon intzkedsi formkat, mdokat, melyek eredmnyeknt a szervezeti mk-dsben rejl kockzatok cskkenthetek, illetve megszntethetek.

Fentiekbl kiolvashat, hogy a FEUVE rendszer mkdsnek legfontosabb alapelve a veze-ti elszmoltathatsg, amely szerint a vezet felels a FEUVE rendszerbl ered feladatok megfelel mdon trtn elltsrt, a FEUVE kziknyvek kidolgozsrt s alkalmazsrt (a hatskrk, a felelssg, a beszmols s a kockzatkezels lersval), a gazdasgi esemnyek-re vonatkoz dntsekrt (ktelezettsgvllalsok, szerzdsktsek, utalvnyozsok, kifizet-sek), valamint a FEUVE rendszer mkdsrl trtn beszmolsrt.

A folyamatba ptett, elzetes s utlagos vezeti ellenrzssel sszefgg tovbbi szablyo-kat, ajnlsokat, a FEUVE mdszertant s gyakorlatt a tanknyv III. fejezete trgyalja.

1

2

3

4

trz

sany

ag

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

21

trz

sany

ag

6.2 Bels ellenrzs

Az ht. normaszvegben fellelhet meghatrozs szerint a bels ellenrzs olyan fggetlen, trgyilagos bizonyossgot ad s tancsad tevkenysgknt definilhat, amelynek az a f clja, hogy az ellenrztt kzigazgatsi szerv mkdst fejlessze, valamint az eredmnyess-gt nvelje. E cl elrsnek rdekben a bels ellenrzs rendszerszemllet megkzeltsm-dot alkalmazva, rendszeresen s mdszeresen elemzi, rtkeli s fejleszti az ellenrztt szerv kockzatkezelsi, ellenrzsi s irnytsi eljrsainak, szervezeti mkdsnek hatkonysgt, hatsossgt, gazdasgossgt, eredmnyessgt, szablyszersget (a jogszablyoknak s a bels szablyzatoknak val megfelelst). Vizsglatainak eredmnyekppen a bels ellenrzs megllaptsokat, ajnlsokat s javaslatokat fogalmaz meg a kzigazgatsi szerv vezetje r-szre. Elsdleges feladata teht miknt azt a bels ellenrzs ezidtjt szablyoz trvnyi paragrafus miniszteri indokolsa alhzta -, hogy segtse a kltsgvetsi szerv els szm ve-zetjt a szervezet szablyszer, szablyozott, gazdasgos, hatkony s eredmnyes mkdtet-sben.

A bels ellenrzs kialaktsrl s megfelel mkdtetsrl a kzigazgatsi szerv vezet-jnek, helyi nkormnyzat esetn a jegyznek (krjegyzsg esetben a krjegyznek, illetleg a fvrosi s a megyei nkormnyzatok esetben a fjegyznek) kell gondoskodnia. Kvetke-zskppen a bels ellenrzs kialaktsnak elmaradsa, vagy nem megfelel kialaktsa, illetve mkdtetse a vezeti felelssg krdst veti fel.

A bels ellenrzs strukturlis kialaktsa tbbflekppen trtnhet. A bels ellenrzs az adott kzigazgatsi szerv nagysgtl fggen egyetlen bels ellenr alkalmazsval ppgy megvalsulhat, mint egy bels ellenrzsi csoport (osztly) mkdtetsvel. Ez utbbi esetben a bels ellenrzs szervezete egy vagy tbb bels ellenrbl, illetleg a bels ellenrzsi vezet-bl tevdik ssze. Helyi nkormnyzatok esetben a bels ellenrzsi tevkenysg trsulsos formban (bels ellenrzsi trsuls) is ellthat.

A bels ellenrzsi tevkenysget vgz szemlyt/szemlyeket megbzlevllel40 kell elltni. A megbzlevelet egyetlen bels ellenr esetn e szemly rszre, tovbb ellenrzsi csoport (osztly) esetn a bels ellenrzsi vezet rszre a kzigazgatsi szerv vezetje, helyi nkor-mnyzat esetn a jegyz ad ki (ez utbbi vonatkozsban a tbbi bels ellenr megbzlevelnek kiadsrt a bels ellenrzsi vezet tartozik felelssggel).

Nem ignyel klnsebb magyarzatot (hiszen a bels ellenrzs cljbl egyenesen kvetke-zik), hogy kiemelked relevancival br a bels ellenrzs fggetlen mkdsnek biztostsa, ugyanis - a szervezeti s feladatkri relciban egyarnt fontos - fggetlensg a bels ellenrz-si tevkenysg hatkonysgnak s eredmnyessgnek legfbb zloga. A bels ellenrzs funkcionlis fggetlensgnek clja, hogy a bels ellenr

tevkenysgt objektven (objektv mrct alkalmazva) vgezze, teht a jogszablyok, bels szablyzatok s egyb elrsok rendelkezseit betartva, a szervezet cljainak szem eltt tartsval lssa el; tovbb

ellenrzsi tevkenysge sorn szakmai tlett, az ltala ksztett jelentseket nllan, befolystl mentesen alaktsa ki, illetve ksztse el.

1

2

3

4

40 Ennek ktelez tartalmi elemeire nzve lsd a 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 24. -nak (2) bekezdst.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

22

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

A bels ellenrzs nllsga, fggetlensge klnskppen a kvetkez terleteken hangs-lyozand ki:

az ves ellenrzsi terv kidolgozsa (kockzatelemzsi mdszerek alapjn s a soron kvli ellenrzsek figyelembevtelvel),

az ellenrzsi program elksztse s vgrehajtsa, az ellenrzs mdszereinek kivlasztsa, illetleg az ellenrzsi jelents (megllaptsok, ajnlsok, javaslatok) elksztse.

A bels ellenrzs fggetlensge, nllsga rdekben a bels ellenrzst vgz szemly vagy szervezet (osztly, csoport) csak egyetlen fggelmi szllal kapcsoldik a kzigazgatsi szervhez, kizrlag a szerv vezetjnek van alrendelve, tevkenysgben nllan kteles el-jrni, tovbb ellenrzsi jelentseit is kzvetlenl a szerv vezetjnek kteles eljuttatni.

Az adott kzigazgatsi szerv bels ellenrzsi kziknyvnek, stratgiai tervnek, valamint ves ellenrzsi tervnek41 jvhagysa szintn a szerv vezetjnek kompetencijba tartozik. Ugyancsak a fggetlensget garantl jogi elrs, miszerint a bels ellenrzst vgz sze-mly(ek) az ellenrzsi tevkenysgen kvl ms tevkenysg elltsban nem vonhat(k) be.

A bels ellenrzs jogszablyban meghatrozott konkrt feladatkrei a kvetkezk:

a folyamatba ptett, elzetes s utlagos vezeti ellenrzsi rendszer (FEUVE) kipt-snek, mkdsnek, jogszablyoknak s bels szablyzatoknak val megfelelsnek vizsglata s rtkelse (e ponton teht kapcsoldik az llamhztartsi bels pnzgyi ellenrzsi rendszer kt fontos pillre);

a pnzgyi irnytsi s ellenrzsi rendszerek mkdse gazdasgossgnak, hat-konysgnak s eredmnyessgnek vizsglata s rtkelse;

a rendelkezsre ll erforrsokkal val gazdlkods, a vagyon megvsnak s gyara-ptsnak vizsglata;

az elszmolsok s a beszmolk megbzhatsgnak, valdisgnak vizsglata; a vizsglatok eredmnyekppen elemzsek s rtkelsek elksztse; a vizsglatok eredmnyekppen megllaptsok, valamint ajnlsok s javaslatok meg-

fogalmazsa; az ellenrzsi jelentsek alapjn megteend intzkedsek vgrehajtsnak nyomon k-

vetse.

Az imntiekben nevestett feladatkrk (a bels ellenrzsi tevkenysg) elltsa sorn sza-blyszersgi, pnzgyi, rendszer- s teljestmny-ellenrzseket, illetve informatikai rendszer-ellenrzseket kell vgezni, valamint az ves beszmolkrl megbzhatsgi igazolsokat s az eurpai unis forrsok tekintetben zrnyilatkozatokat kell kibocstani.

A bels ellenrzst vgz szemly ktelezettsge, hogy ellenrzsi tevkenysgt a vonatkoz jogszablyok, tovbb a vonatkoz jogszablyok keretei kztt - a pnzgyminiszter ltal kzztett mdszertani tmutatk s nemzetkzi bels ellenrzsre vonatkoz standardok (az Institute of Internal Auditors ltal kiadott ellenrzsi standardok) szerint vgzi. Az ht. az ves kltsgvetsi beszmolkkal sszefggsben kln is elrja, hogy a kltsgvetsi szervek ele-mi kltsgvetsi beszmolinak ellenrzst az llami Szmvevszk ltal kidolgozott md-szertan szerint kell vgrehajtani.

1

2

3

4

trz

sany

ag

41 Ezen tlmenen a kzigazgatsi szerv vezetje jogosult a jvhagyott ellenrzsi tervben nem szerepl soron kvli bels

ellenrzs kezdemnyezsre.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

23

trz

sany

ag

A bels ellenrzsi tevkenysg eredmnyes s hatkony megvalstsa, az ellenrzsi felada-tok maradktalan elltsa rdekben a bels ellenrzst vgz szemly klnfle jogosultsgok illetik meg, amely jogosultsgok az ellenrztt szerv oldaln rtelemszeren ktelezettsgknt jelentkeznek. Ezen aktv s passzv elemeket egyarnt tartalmaz - jogostvnyok az albbiak szerint sszegezhetek:

az ellenrztt szerv, illetve szervezeti egysg brmely helyisgbe trtn belps joga, akadlytalan hozzfrsi jog az ellenrztt szerv (szervezeti egysg) valamennyi irat-

hoz, ms dokumentumhoz, adathoz s informatikai rendszerhez (idertve az llam-titkot, szolglati titkot, zleti titkot tartalmaz iratokat, ms dokumentumokat, adatokat, informatikai rendszereket is),

az iratokrl, ms dokumentumokrl, adatokrl (adatllomnyokrl) msolatot, illetleg kivonatot krhet,

szemlyes adatokat kezelhet, tovbb krsre az ellenrztt szerv, illetve szervezeti egysg brmely dolgozja kteles sz-

ban vagy rsban informcit szolgltatni.

Termszetesen a bels ellenrzsi tevkenysg elltsa sorn az ellenrzst vgz szemlynek nemcsak jogai, hanem az ellenrztt szervnek a trvny ltal akceptlt rdekeinek vdelmre figyelemmel - ktelezettsgei is vannak. Ekkppen igen lnyeges az ht. azon rendelkezse, amely ktelezi az ellenrzst vgz szemlyt az iratbetekintsi jog gyakorlsa sorn (s azt k-veten is) a kln jogszablyokban meghatrozott adat- s titokvdelmi elrsok betartsra.

A bels ellenrzs az ltala lefolytatott vizsglatokrl ellenrzsi jelentst, tbb kapcsold tmj ellenrzsi jelents esetn pedig sszefoglal ellenrzsi jelentst kteles kszteni, ame-lyet a kzigazgatsi szerv vezetje rszre kzvetlenl juttat el. A kzigazgatsi szerv vezetj-nek ktelezettsgt kpezi a bels ellenrzs egsz ves tevkenysgrl szl ves ellenrzsi jelents elksztse. Kzponti kltsgvetsi szervknt mkd kzigazgatsi szervek esetben az ves ellenrzsi jelentst a trgyvet kvet v februr 28. napjig meg kell kldeni a felgyeleti szerv (az adott kltsgvetsi fejezet ln ll miniszter) rszre.

Slyos szablytalansgok feltrsa esetn a bels ellenrzsnek bntetjogi, szablysrtsi, krtrtsi, illetve fegyelmi kvetkezmnyei is lehetnek. Az ht. ugyanis kimondja, hogy az ilyen kvetkezmnnyel fenyeget (brsgi, hatsgi, munkltati) eljrsok megindtsra okot ad cselekmny, mulaszts vagy hinyossg gyanja esetn a bels ellenrzst vgz szerv, illetve szervezeti egysg vezetje kteles a kltsgvetsi szerv vezetjt haladktalanul tjkoz-tatni.

A bels ellenrzsi tevkenysg tovbbi rszletes szablyait, illetleg az ellenrzs mdszer-tant a tanknyv IV. fejezete bontja ki.

6.2.1 Felgyeleti jelleg bels ellenrzs

A felgyeleti jelleg bels ellenrzs azon a logikn alapszik, hogy az egymssal al- s fl-rendeltsgi viszonyban ll kltsgvetsi szervek esetben nem elgsges az egy szervezeten bell elltand bels ellenrzs, hanem a bels ellenrzst az adott szervezetrendszer egszre nzve is ki kell alaktani.

Ebben az esetben a felgyeleti jelleg bels ellenrzst mkdtet vezet rtelemszeren a szervezetrendszeri hierarchia cscsn ll vezet lesz; mg az ellenrzst lefolytat bels ellen-rzsi szervezeti egysg rtelemszeren megegyezik a szervezetrendszeri hierarchia cscsn ll szerv bels ellenrzsi szervezeti egysgvel.

1

2

3

4

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

24

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

A felgyeleti jelleg bels ellenrzsnek kt altpust szksges megklnbztetnnk:

egyrszt az llami szervezetrendszerben a fejezeti jogostvnyokkal rendelkez felgye-leti szerv ltal a szervezeti alrendeltsgbe tartoz kzponti kltsgvetsi szerveknl irnyti jogon vgzett bels ellenrzst; illetleg

msrszt a helyi nkormnyzatoknl az adott nkormnyzat ltal tulajdonolt, alaptott, mkdtetett helyi nkormnyzati kltsgvetsi szerveknl vgzett bels ellenrzst.

Az els ellenrzsi altpus krben a fejezet jogostvnyokkal rendelkez felgyeleti szerv bels ellenrzsi egysge azon tl, hogy rtelemszeren elltja az adott szervezet bels ellen-rzsi feladatait - ellenrzst vgezhet

a felgyelete al tartoz brmely kltsgvetsi szervnl, a fejezeti kezels elirnyzatok, alapok vonatkozsban, a fejezet tbbsgi tulajdonban lv szervezeteknl, valamint a kltsgvetsbl cljelleggel juttatott s nemzetkzi tmogatsok felhasznlsval kap-

csolatosan a kedvezmnyezetteknl s a tmogatsok lebonyoltsban rszt vev szer-vezeteknl.

Ide kapcsoldan megjegyzend mg, hogy a kzelmltban elfogadott, a kzponti kzigazga-tsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl szl 2006. vi LVII. trvnyben is a lertakkal adekvt szablyozst tallhatunk. Eszerint az irnyts s a felgyelet alatt egy sor egyb hatskr mellett az irnytott, felgyelt llamigazgatsi szerv tevkeny-sgnek trvnyessgi, szakszersgi, hatkonysgi s pnzgyi ellenrzse is rtend.42

A felgyeleti jelleg bels ellenrzs msik altpusnl a helyi nkormnyzat bels ellenrz-si egysge a sajt szervezet vizsglata mellett ellenrizheti az nkormnyzat ltal mkdtetett kltsgvetsi intzmnyeket is. Ennek rszleteit, az nkormnyzati bels ellenrzs felgyeleti tpus elemeit a helyi nkormnyzatokrl szl 1990. vi LXV. trvnyben foglaltak alapjn a 6.3. pontban trgyaljuk.

Vgezetl pedig ki kell hangslyozni, hogy a felgyeleti jelleg bels ellenrzs tevkenysge nem vltja ki az alrendelt kltsgvetsi szerveknl a sajt bels ellenr vagy bels ellenrzsi egysg mkdtetsnek ktelezettsgt; az alrendelt kltsgvetsi szerv vezetjnek ugyan-azon a 6.2. pontban rszletezett - szablyok mentn kell a bels ellenrzst mkdtetnie, mint a felgyeleti jelleg bels ellenrzs al nem tartoz kltsgvetsi szerv esetben.

6.2.2 Kormnyzati bels ellenrzs

Az ht. kapcsold normaszvegnek43 rtelmben a kzponti kltsgvets, az elklntett llami pnzalapok, a trsadalombiztosts pnzgyi alapjai, valamint a kzponti kltsgvetsi szervek tekintetben a pnzgyi ellenrzst, tovbb a gazdlkod szervezeteknek, a kzalapt-vnyoknak, az alaptvnyoknak, a megyei, trsgi s regionlis terletfejlesztsi tancsoknak s a trsadalmi szervezeteknek (kivve a politikai prtokat) a kzponti kltsgvetsbl, alapokbl juttatott pnzeszkzk (idertve a nemzetkzi szerzdsek alapjn kapott tmogatsokat s se-glyeket is) felhasznlsnak ellenrzst a Kormny ltal kijellt bels ellenrzsi szerv ltja el. E kzigazgatsi szerv a Kormnyzati Ellenrzsi Hivatal - feladat- s hatskrre vonatko-z rszletes szablyokat a 70/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet llaptja meg.

1

2

3

4

trz

sany

ag

42 2006. vi LVII. trvny 2. (1) bekezdsnek c) pontja; illetve a felgyelet tartalma vonatkozsban 4. (1) bekezdse.

43 ht. 121/A. -nak (10) bekezdse.

Pnzgyi ellenrzsi ismeretek

Az

lla

mh

ztar

tsi

pn

zgy

i elle

nrz

s jo

gi a

lapj

ai

25

trz

sany

ag

A Kormnyzati Ellenrzsi Hivatal (KEHI) a Kormny bels ellenrzst vgz szerve, amelynek ellenrzsi feladat- s hatskre az albbi terletekre terjed ki:

a Kormny programjbl add feladatok fejezetek ltali vgrehajtsnak, illetleg a Kormny egyb dntsei vgrehajtsnak ellenrzsre;

a kzponti kltsgvets bevtelei s kiadsai, az elklntett llami pnzalapok, a trsa-dalombiztosts pnzgyi alapjai, valamint a kzponti kltsgvetsi szervek pnzgyi ellenrzsre (idertve a kzbeszerzsi s plyztatsi rendszerek ellenrzst is);

a gazdlkod szervezeteknek, a kzalaptvnyoknak, az alaptvnyoknak, a megyei, tr-sgi s regionlis t