1

POLICY BRIEF

Два роки невиконання Мінських домовленостей.Як живе Донецька область

Опис проблеми

Після двох років активних бойових дій та позиційної війни на території Донбасу сформу-

вались дві паралельні реальності, в яких живуть громадяни України з обох боків лінії фрон-

ту. Розмежування пройшло не тільки по карті – воно поділило різні сфери життя населення

відповідно до територій, які контролюють сторони конфлікту. В окупованих районах сформу-

вались альтернативні системи охорони здоров’я, освіти, медіа-сфера. Свободу переміщення

людей між підконтрольними та непідконтрольними Україні територіями обмежує пропускний

режим. На останніх відчуваються наслідки військових дій – інфраструктурні та кадрові втрати,

мілітаризація життя – для різних сфер гуманітарної та інформаційної діяльності.

Імплементація Мінських домовленостей має на меті повернення непідконтрольних районів під

контроль України. Наразі, в умовах невиконання режиму тиші, їхня імплементація не виглядає

швидкою та легкою. В той самий час залишається простір для укріплення зв’язків з мешканця-

ми непідконтрольної території, та хоча б часткового їх збереження в українському просторі. Це

є важливим завданням для перспектив реінтеграції регіону.

2

Тенденції у сфері охорони здоров’я

Погіршення якості медичних послуг та доступу до них викликане розподілом системи охо-

рони здоров’я по обидва боки лінії фронту та кадровими проблемами1. В результаті конфлікту

Україна зазнала суттєвих інфраструктурних втрат (медичні заклади третього рівня залишились

на непідконтрольній території). Це ускладнило доступ мешканців підконтрольних українській

владі районів до спеціалізованої медицини. Відновлення системи закладів обласного

підпорядкування лише розпочинається, й зустрічається з низкою проблем організаційного ха-

рактеру. Натомість в медичній сфері на непідконтрольних територіях спостерігаються проблеми

з виплатами заробітної плати та допомоги, скорочення персоналу. Багато спеціалістів покину-

ли район бойових дій та переїхали за кордон або в інші міста України2.

Специфічні умови забезпечення медичними препаратами. Дефіцит лікарських засобів

відчувається по обидва боки лінії розмежування (особливо – на непідконтрольній території

через блокаду)3. Це призводить до продажу ліків по завищеним цінам та до використання

нетрадиційних засобів лікування. Найбільш гостро проблема стоїть з серцевими препарата-

ми, ліками для нормалізації тиску та заспокійливим4. Натомість Російська Федерація у вели-

ких обсягах забезпечує контрольовані війська препаратами, які можуть використовуватись у

військовій медицині, частину ліків отримують і цивільні пацієнти.

Мілітаризація сфери охорони здоров’я. На роботу місцевих медичних установ впливає фак-

тор безперервних військових дій, а саме – необхідність забезпечувати медичною допомогою

постраждалих представників сторін конфлікту. Лікування поранених відволікає персонал та ре-

сурси від повсякденної роботи. Рівень захворювань військовослужбовців (ВІЛ, гепатит) впливає

на епідеміологічну ситуацію в регіоні. Традиційно серед військових рівень захворюваності вище

ніж серед населення5. На непідконтрольній території є всі умови для погіршення показників, які

можуть вплинути й на інші райони Донбасу та України. В якості засобу впливу на ситуацію навесні

2016 року в Слов’янську була відновлена робота Донецького обласного центру з профілактики

та боротьби зі СНІДом6.

1 Заклади охорони здоров’я та захворюваність населення України у 2013 році. Статистичний бюлетень / Державна служба статистики України. - К., 2014. - с. 7, 11; Заклади охорони здоров’я та захворюваність населення України у 2014 році. Статистичний бюлетень / Державна служба статистики України. - К., 2015. - с. 7, 11; Заклади охорони здоров’я та захворюваність населення України у 2015 році. Статистичний бюлетень / Державна служба статистики України. - К., 2016. - с. 7, 11.2 Украинские врачи бегут за границу «Лучшие спецы покидают Донецк» — соцсети об оттоке врачей 3 Оновлений тимчасовий порядок в’їзду на неконтрольовану територію та виїзду з неї громадян України та іноземців (осіб без громадянства) станом на 24.02.2016 року4 Гуманитарная карта ситуации и потребностей Донецкой и Луганской областей5 ВИЧ/СПИД, гепатит — реальная угроза для бойцов АТО6 Результати візиту Нацради з питань протидії ТБ і ВІЛ/СНІДу до Донецької та Луганської областей

3

Тенденції в сфері освіти:

Деградація вищої школи. Кампанія української влади щодо евакуацїі вищих навчальних

закладів з непідконтрольної території мала обмежений успіх. Діяльність евакуйованих уста-

нов характеризується специфічними проблемами (відсутність матеріально-технічної бази, про-

блеми із житловим забезпеченням студентів та викладачів)7. На непідконтрольних територіях

залишилась промислова база, для якої здійснювалась підготовка спеціалістів. Перспективи

евакуйованих ВНЗ в умовах конкуренції на українському ринку освіти не є оптимістичними –

про це свідчить зниження обсягів набору студентів в рамках приймальних кампаній 2015 та

2016 років8. Водночас на непідконтрольній території діють ВНЗ – «двійники», на базі членів

колективів українських ВНЗ, що не захотіли або не змогли виїхати. Вони не мають міжнародного

визнання та здійснюють набір студентів. Співпраця цих невизнаних вищих навчальних закладів

з російськими колегами дозволяє у спрощеному режимі видавати донецьким та луганським

студентам дипломи російського зразка9. Дипломи невизнаних республік, незважаючи на про-

пагандистську кампанію, не сприймаються серйозно.

Загострення проблеми залучення абітурієнтів до установ української вищої школи.

Абітурієнти з Донбасу не хочуть навчатися в зоні конфлікту – вони обирають сусідні Харків,

Дніпро та Запоріжжя в якості місця навчання. Також популярними напрямками залиша-

ються Київ та російські міста. Важливою проблемою для абітурієнтів з окупованих територій

залишається можливість вступити до українських ВНЗ. Київ здійснює окремі кроки в цій сфері.

Втім, комплексні пільги для представників окупованих територій й досі відсутні. Поступово

в навчальному процесі на непідконтрольній території з’являється література російського та

місцевого виробництва, змінюються за російськими стандартами навчальні програми10. Все це

ускладнює процес повернення зацікавленої молоді в українське освітнє поле.

Зниження загального рівня викладання. В цілому рівень викладання стабільно знижується

на непідконтрольних територіях та в «сірій зоні». В першу чергу це відбувається через військові

дії та пов’язані з ними проблеми суто практичного характеру. Нестача підготовлених кадрів

(викликана виїздом частини викладачів) стає проблемою в обох випадках та призводить до

викладання вчителями непрофільних предметів11.

7 Інтервью авторів з колишнім викладачем ДонНТУ (Донецького національного технічного університету), 7 вересня 2016 р. 8 Докладніше — див. Статистичні дані щодо вступних капманій 2013, 2014, 2015 та 2016 років на сайті системи «Конкурс»: www.vstup.info. Наприклад, в 2014 році до ДонНТУ було подано більше 9 тис. заяв, в 2015 році - близько 2 тис. заяв; до Донецького національного медичного університету — близько 4 тис. та менш ніж 1,5 тис. заяв відповідно. 9 Булатчик В. Что ждет выпускников с дипломами и аттестатами непризнанных «ДНР-ЛНР»10 ДНР переходит на российские стандарты образования11 Інтерв’ю авторів з викладачем загальноосвітньої школи з міста Авдіївка, 20 вересня 2016 р.

4

Залучення навчальних закладів до мілітаризації суспільства. На окупованих територіях

це відбувається у форматі пропаганди місцевого патріотизму за рахунок організації військових

таборів для молоді, проведення регулярних виховних заходів12. На територіях, підконтрольних

українській владі, також спостерігається залучення навчальних закладів до ідеологічного ви-

ховання молоді, яке виражається в організації зустрічей з військовими, патріотичних лінійок

тощо.

Тенденції в роботі ЗМІ з обох боків лінії фронту:

Намагання впливати на редакційну політику ЗМІ. На непідконтрольній території редакції

ЗМІ та місцеві журналісти, професійна діяльність яких не задовольняла організації «ДНР» та

«ЛНР», піддавалися тиску, в багатьох випадках супроводжуваному фізичним насильством,

захопленнями редакцій та погрозами. Представники тих іноземних та українських ЗМІ, яким

бойовики дозволяють працювати на непідконтрольній території, роблять це під постійною за-

грозою бути викраденими та висланими. На підконтрольній українській владі території є нама-

гання впливати на редакційну політику засобів масової інформації, апелюючи до «патріотизму»

робітників цих медіа: багато журналістів вважають таку практику нормальною, проте деякі

оцінюють це як тиск.

Втрата ЗМІ на непідконтрольній території своєї головної громадсько-соціальної ролі —

контролю системи влади. Мас-медіа з четвертої влади перетворилися на підрозділ виконавчої

влади, яким керують структури самопроголошених республік. До 2017 року на непідконтрольній

території не можуть діяти теле- та радіомовники, засновниками яких не є самопроголошені ор-

гани влади або утворені ними юридичні особи13.

Обмеження доступу до ЗМІ. Внаслідок захоплення Донецької телевежі українські телекана-

ли втратили можливість вести аналогове та цифрове мовлення на більшість непідконтрольної

території. На вимогу бойовиків в цих районах Донбасу провайдерами блокуються українські те-

леканали та окремі інтернет-сайти. Аналогічні вимоги, але з блокування російських телеканалів

у кабельній мережі, до провайдерів висувають і представники Служби безпеки України на всій

території України14.

12 Див. «Концепция патриотического воспитания детей и учащейся молодежи Донецкой Народной Республики»13 Відновлення телемовлення на окупованій території: нагальний стан та виклики14 На Житомирщині СБУ блокувала ретрансляцію майже двох десятків заборонених російських телеканалів

5

Тенденції в сфері свободи переміщення

Проблеми з перетином лінії розмежування для фізичних осіб. Переміщеня ускладнює ме-

режа блок-постів та пропускна система, яка регулює переміщення через лінію розмежування.

Втім, міжособистісні контакти залишаються дуже сильними. В результаті попри різні проблеми,

щодня лінію розмежування перетинає приблизно 21 тисяча громадян15. Нормальна стабільна

система пасажирських перевезень відсутня, що сприяє появі великої кількості приватних

перевізників. Проблемним питанням залишається корупція.

Послаблення економічних зв’язків між підприємствами, що опинилися по різні боки лінії

розмежування. Типовими стають випадки подвійної реєстрації одного підприємства органа-

ми української влади та самопроголошених республік, а також ведення подвійної бухгалтерії.

Українська влада зберігає економічний зв’язок з непідконтрольною територією за допомогою

залізниці. Про характер зв’язку свідчить наступна статистика: з 15 червня 2015 року (початку

ведення обліку) на контрольних пунктах в’їзду-виїзду (КПВВ) на залізниці перевірено 628597

вагонів16; в 2015 році з непідконтрольної території вивезли майже 16 мільйонів тон вугілля17 – і

це при тому, що всього в Україні було видобуто 39.7 мільйонів тон вугілля18.

Переорієнтація значної кількості підприємств на інші ринки. Критична економічна ситуація,

втрата традиційних ринків збуту, логістичні проблеми внаслідок існування пропускного режиму

призвели до переорієнтації значної кількості малого та середнього бізнесу на непідконтрольній

території на постачальників з Росії.

Прогнози

Аналіз сучасної ситуації в означених сферах дозволяє по-різному оцінити перспективи та

потенціал їхньої реінтеграції та відновлення у разі деескалації конфлікту:

• Реінтеграція системи охорони здоров’я може пройти достатньо спокійно. Характер

роботи лікаря вимагає від нього перш за все відданості професії та захисту пацієнтів.

Антагонізм в цій сфері має персональний характер та стосується окремих людей, а не

всієї системи;

15 Гармати, люди і дипломати: який зв’язок між потоками переселенців, обстрілами та мінським процесом16 Через пропускные пункты в зоне АТО проходят сотни тысяч вагонов (данные СБУ)17 Скільки вугілля Україна вивозить з окупованої території? — дослідження18 Годовой отчет ДТЭК 2015

6

• Ситуація в системі освіти ускладнюється її залученням до пропагандистської кампанії

– процес, більш характерний для самопроголошених республік. Радикальна позиція

частини співробітників один до одного заважає конструктивному підходу до пошуку

шляхів реінтеграції;

• Медіасфера має стати важливим інструментом реінтеграції. Для відновлення мов-

лення українських телеканалів не потрібна фізична присутність їх представників на

непідконтрольній території – лише відновлення інфраструктури;

• Великі підприємства з непідконтрольної території досі інтегровані в загальноукраїнські

виробничі ланцюги. Усунення торговельних бар’єрів для бізнесу може прискорити

відновлення економічних зв’язків для малої та середньої ланок. Бізнес, орієнтований на

українську економіку, може стати агентом впливу України на непідконтрольній території;

• На рівні міжособистісних зв’язків реінтеграція вже відбувається, про що свідчить ста-

тистика перетину лінії розмежування (наприклад, за серпень 2016 року її перетнули 875

тис. осіб19).

Висновки та рекомендації:

Затягування військового конфлікту поглиблює штучні розбіжності між двома частинами

Донбасу, оскільки новостворені інституції на непідконтрольних територіях із часом стають

організаційно сильнішими. Вони отримують статус легітимних серед місцевого населення в

ОРДО внаслідок відсутності альтернативних структур, які виконували б соціальні та гуманітарні

функції. Україна не визнає їх легальність.

Гуманітарна складова є лише фоном для розгляду політичних питань у межах Мінських пере-

мовин. Гуманітарні питання переведено в статус другорядних у порівнянні з політичною скла-

довою. Тому вважаємо, що українській владі слід зосередитися на конкретних діях, які полег-

шать перебування мирного населення в зоні дії конфлікту:

• Розглянути можливість відновлення системних пасажирських перевезень між

підконтрольною та непідконтрольною територією (популярний напрям – залізничне

сполучення);

19 Cерпневий бюлетень Управління ООН з координації гуманітарних питань

7

• Розглянути можливість переносу КПВВ ближче до лінії розмежування, що полегшить

переміщення мешканців підконтрольної території, які живуть за пропускними пунктами

і мають проходити їх;

• Полегшити процедуру прийому абітурієнтів непідконтрольних територій до вищих

навчальних закладів України. Актуальною залишається проблема надання їм пільг при

вступі до евакуйованих ВНЗ, що в свою чергу, забезпечить набір студентів в цих уста-

новах;

• Зняти, або пом’якшити обмеження на провіз на непідконтрольну територію лікарських

засобів, оскільки наявна ситуація загрожує виключно мирному населенню, а не бойо-

викам;

• Дозволити переміщення товарів через лінію розмежування не тільки за допомогою

залізниці, облаштувати окремі пропускні пункти для вантажівок. Це дозволить поверну-

ти середній та малий бізнес непідконтрольних територій до українського економічного

простору.

Аналітичний звіт підготовлено громадською організацією «Донецький інститут інформації» в межах «Ініціативи з розвитку аналітичних центрів Україні», яку виконують Міжнародний фонд «Відродження» (МВФ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA). Дум-ки та позиції, викладені в цьому звіті, є позицією автора та необов’язково відображають позицію уряду Швеції, Міжнародного фонду «Відродження» (МВФ) та Фонду розвитку аналітичних центрів (TTF).

Експертна група: Віталій Сизов, Микола Замікула.

Редактор: Віталій Сизов

Аналітичний звіт доступний для завантаження за посиланням dii.dn.ua/news

Листопад 2016