1 los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la

Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad ALFONSO DUBOIS

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Los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la desigualdad: análisisde las ideas en los organismos internacionales.

Alfonso Dubois. Profesor de Economía Aplicada I, UPV/EHU.

(Versión preliminar, se ruega no citar)

Resumen.El interés de los organismos internacionales por la desigualdad se ha despertado enlos últimos años. Los datos de la desigualdad creciente han hecho que la mayoría delas declaraciones y propuestas de políticas de desarrollo incluyan la pobreza ydesigualdad como objetivos. La eficacia de las políticas de reducción de la pobreza yde la desigualdad depende de la definición que se haga de ambos conceptos. Por esoel conocimiento de las ideas que informan esas políticas es un elemento fundamentalpara analizar las perspectivas reales de enfrentar la desigualdad. Si bien la pobreza yla desigualdad son dos conceptos diferentes, la falta de criterios precisos quemarquen objetivos de equidad lleva a que los objetivos de reducción de la pobreza seconviertan en la única referencia de la disminución de la desigualdad. Por ello, demanera indirecta, el concepto de pobreza marca los alcances de la desigualdad.

La ponencia ofrece una ordenación de los enfoques vigentes en los actoresinternacionales sobre la desigualdad y la pobreza. Se pregunta de cada uno cómoentienden ambos conceptos en el contexto de un mundo interdependiente. Pararealizar este análisis, se proponen dos paradigmas, el del Consenso de Washington yel de Naciones Unidas. Las conclusiones establecen, por un lado, las característicasfundamentales de los dos paradigmas; y, por otro, una visión crítica de suinadecuación para comprender y enfrentar los actuales procesos de desigualdad.

Una revisión de los recientes documentos de las agencias internacionales ogubernamentales que tratan del desarrollo pone de manifiesto que la desigualdad y lapobreza se hallan presentes en todos ellos.1 La inclusión de la pobreza como punto dela agenda internacional tiene antecedentes más lejanos, que pueden datarse en elInforme sobre el Desarrollo Mundial 1990, del Banco Mundial, pero la consideraciónde la desigualdad es más reciente.2

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha sido uno de losimpulsores de esta reintroducción de la desigualdad en el debate de las institucionesinternacionales. En los de este organismo (Informes sobre dessarrollo humano) se hadestacado la progresiva desigualdad de nuestro mundo, un proceso que se ha

1 Murphy (1999) analiza las posiciones de ocho informes de organizaciones internacionales de unabanico muy variado y todos hacen referencia a la creciente desigualdad económica tanto dentro de lasnaciones como entre ellas.2 Se hace referencia a las dos últimas décadas, ya que la preocupación por la desigualdad estuvo en elprimer plano en la década de los setenta, como señala Panizza (1999). Nederveen Pietersen (1997)señala que la idea de la redistribución gana terreno en la política del desarrollo tras al abandonoexperimentado en los ochenta.


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acelerado en las tres últimas décadas, de manera que al terminar el siglo ladesigualdad global es mucho mayor que a principios del mismo. Este diagnósticoresulta incontestable si se parte de los datos de la distribución del ingreso, pero puedeser discutido por quienes destaquen los resultados, asimismo expuestos por el PNUD,de los logros en determinados indicadores sociales.

Esta simple consideración conduce a la primera cuestión fundamental cuando se tratade analizar la desigualdad: ¿desigualdad de qué? No es tan evidente que haya unconsenso sobre cuáles sean las desigualdades centrales, sobre todo si la determinaciónde éstas supone adquirir compromisos para su disminución. Las desigualdades nosurgen por casualidad, sino que son resultado de las reglas de juego imperantes o delas dotaciones, naturales o elaboradas históricamente, que tienen los países o laspersonas. Cualquier pretensión de conseguir resultados menos desiguales en ladistribución del ingreso supone alterar, si quiera mínimamente, esas reglas. O, dichode otra manera, la búsqueda de resultados más equitativos implica necesariamentealterar las relaciones de poder existentes. Por ello, es un tema especialmente delicadoy que requiere una serie de precisiones conceptuales para poder entrar a la evaluaciónde la desigualdad mundial y para formular propuestas de reversión de la tendencia.

Una segunda cuestión es determinar los límites de la desigualdad. ¿Es el objetivo de lareducción de la desigualdad llegar a un reparto igualitario de esos recursos en base alos que hemos definido la desigualdad? ¿Cuáles son los criterios que permitenestablecer objetivos satisfactorios de equidad? ¿Cómo determinar qué distribución delingreso es deseable? Y ocurre lo mismo con otras dimensiones de desigualdad. Perotal vez sea posible plantearse no tanto distribuciones deseables o ideales, sinosimplemente evitar caer en desigualdades insoportables o insostenibles. Sería unprimer criterio para la formulación de políticas: ¿qué niveles de desigualdad sonrechazables y deben ser superados? A la hora de avanzar en la determinación de loslímites de la insoportabilidad de la desigualdad, el análisis de las relaciones entrepobreza y desigualdad ayuda a clarificar esos límites.

1. El contexto

En este trabajo se pretende avanzar en la comprensión de la desigualdad en sumanifestación actual, histórica, en que adquiere una dimensión internacional, o global.¿Cómo entender este proceso? ¿Con qué categorías hay que analizarlo?

Para ello partimos de un supuesto difícilmente controvertible, sin que su aceptaciónconlleve el reconocimiento de ninguna relación de causalidad. Simplemente se afirmaque los países en desarrollo han experimentado en las dos últimas décadas un procesode reformas económicas y políticas que ha incidido decisivamente en la definición desu inserción en el escenario internacional, y que, asimismo, ha supuesto lamodificación de las relaciones internas que establecen la asignación de recursos entrelos agentes económicos locales. Los cambios experimentados en las dos dimensiones,interna y externa, no son independientes entre sí, sino que, por el contrario, sonconsecuencia del mismo fenómeno de reforma.


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La propuesta de las reformas económicas se ha articulado en torno a dos ejes: elcambio de dirección de las economías, que deben orientarse hacia fuera, y, lasmodificaciones internas necesarias para conseguir de manera adecuada ese resultado.Estas últimas, a su vez, se basan en el énfasis en el mercado como la institución quedetermine la asignación eficiente de los recursos, lo que implica la liberalización odesregulación del mismo y el protagonismo del sector privado.

La expansión de los mercados supone la aparición de dos fenómenos simultáneos quepueden apoyarse o enfrentarse mutuamente. Por un lado, la posibilidad de queaumenten la productividad y los ingresos de la economía que se inserta en un mercadomás amplio, en este caso las economías de los estados-nación. Y, por otro, ladesaparición o debilitamiento de los modelos internos de articulación existentes encada país y el reforzamiento o la construcción de nuevos mecanismos, lo que originamodificaciones internas con importantes consecuencias sociales y políticas.

Siguiendo las categorías analíticas del enfoque de las titularidades, las reformas hanproducido una modificación profunda del mapa de las titularidades, lo que tiene unarepercusión directa en el comportamiento de los procesos de desigualdad yempobrecimiento, en uno u otro sentido. Es decir, en principio, los resultados de esamodificación puede que produzcan en unos casos la reducción de la pobreza y de ladesigualdad y en otros el aumento de las mismas.

Las características de esa alteración se pueden analizar desde dos perspectivasfundamentales: la primera, las consecuencias en la disponibilidad de recursos; lasegunda, los nuevas condiciones en el de acceso a los recursos. Dicho de otra manera,las titularidades de los países, es decir su capacidad de acceder a conseguir losrecursos que necesitan, pueden verse afectadas por dos procesos: a)porque hancambiado sus dotaciones; y b)porque ha cambiado el mapa de titularidades, las reglasde acceso y distribución de los recursos. De una manera simple, pueden identificarselos cambios en las dotaciones de un país por sus alteraciones en el PIB, la inversión, elahorro y, de manera general, su capacidad competitiva. Mientras que la modificacióndel mapa de titularidades implica todo movimiento que altere las condiciones deacceso del país a los mercados, especialmente las modificaciones de los precios, biensea directa o indirectamente. A su vez, la modificación del mapa de titularidades en elmarco de las relaciones entre los estados tiene su correlato en las alteraciones que seproducen en el mapa de titularidades dentro de cada estado.

La intensidad y extensión que ha alcanzado este proceso de reformas permite afirmarque ha supuesto una homogeneización internacional, como jamás se ha conocido, delas políticas económicas para la inmensa mayoría de los países en desarrollo. Es, pues,necesario entender el nuevo marco regulatorio de la actividad económica del queresultan las reformas. Estos procesos de apertura de las economías hacia el exterior,así como los procesos de reforma locales, no son simplemente el resultado de lapuesta en marcha de acontecimientos externos sobre los que las instituciones y laspersonas no poseen margen alguno de acción. Los acontecimientos son entendidos,modelados y respondidos de acuerdo a las percepciones, potencialidades y objetivosque tienen los actores. Ello supone explicar el origen y desarrollo de este proceso, elpapel de los actores institucionales, los instrumentos y mecanismos puestos enmarcha.


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2. Los actores

Responder a la pregunta ¿cómo piensan y actúan los actores internacionales? esfundamental para entender la génesis, evolución y forma de implantar los procesos dereformas. Los cambios producidos en el pensamiento y formas de operar de lasinstituciones, en la comprensión de cuál es su misión en la regulación de la actividadeconómica, en los procedimientos de decisión y en las reglas básicas defuncionamiento, pueden ser más significativos que los incrementos espectaculares enlas transacciones internacionales (Biersteker,1998:17).

Este aspecto es fundamental para el análisis, ya que las ideas que están conformandolas políticas de los actores internacionales dominantes son las que determinan loscontenidos y objetivos de las políticas económicas (White,1999). La concepción quetengan del bienestar y su papel evaluador de la actividad económica determina eldiseño, el ritmo y la intensidad de la aplicación las políticas que se ponen en práctica.3

Desde esta perspectiva se aplican aquí para explorar las cuestiones interrelacionadasde la pobreza y la desigualdad internacional.

Comprender las ideas que sirven de base para la acción de las organizacionesinternacionales es fundamental: primero, porque las instituciones internacionales hanjugado un papel clave en los debates sobre la distribución global de los recursos;segundo, debido a sus funciones de socialización y legitimación, las institucionesinternacionales participan activamente en la formación de las visiones mundiales y enel desarrollo de las tendencias intelectuales.4 Al hacer esta afirmación no se desconoceque estas organizaciones internacionales son un reflejo de las potencias económicas yque cumplen una función de brazo ejecutor de las propuestas que formulan. Pero, encualquier caso, constituyen los únicos organismos que pretenden legitimarse comoactores supranacionales y, con mayor o menor grado de dependencia, lasconcepciones resultantes son diferentes de las posiciones particulares de cadagobierno.

La identificación de las instituciones internacionales que desempeñan un papelrelevante en la formación y aplicación de las reformas económicas no resulta, enprincipio, una tarea complicada. En cuanto a las instituciones formales, cabríaencontrar un rápido consenso si se señala al grupo del Banco Mundial, el FondoMonetario Internacional y la Organización Mundial del Comercio, como las tresinstancias a las que se otorgan funciones específicas reguladoras de la actividadeconómica internacional. A ellas pueden añadirse los bancos regionales de desarrollo

3 Siguiendo una tradición de la historia de las ideas, que ha resurgido últimamente, el conocimiento deéstas ayuda a entender la conducta social. Así, la historia de las ideas aparece como un caminopotencialmente fructífero para descifrar los principios y valores que subyacen en el ejercicio del poderinternacional (Thérien,1999: 724).4 El mapa de las titularidades cambiará en función de lo que se consideren resultados prioritarios. Losejemplos recientes al respecto son muy significativos. En los primeros años de la imposición deprogramas de ajuste estructural, la consideración de la dimensión social se hallaba totalmente ausente.Ello originó un drástico cambio en el mapa de las titularidades de muchas personas, que se tradujo enun empeoramiento de su bienestar y en muchos caso en la caída a una situación de pobreza. Laposterior introducción de ciertos elementos de política social amortiguó, sin lugar a dudas, esos efectosnegativos sobre el bienestar de las personas.


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y ciertas estructuras de integración, pero de evidente menor peso que las anteriores.5

La hipótesis de que estas instituciones han jugado un papel central en la conformacióndel actual escenario económico mundial está fuera de toda duda. El estudio de laconformación de la voluntad colectiva, los procesos que explican las tomas dedecisiones en las mismas y las relaciones que establecen con los gobiernos nacionalesy los demás agentes de la economía internacional resulta fundamental para entender elactual proceso.

En segundo lugar, sin que esta asignación implique una valoración secundaria, espreciso analizar el papel de los estados nacionales en la configuración de la nuevasituación. Hay una amplia división de opiniones sobre este punto. Desde quienesafirman la indefensión y anulamiento de la autonomía de los estados frente a lasimposiciones externas, hasta quienes entienden que los márgenes de maniobra no sontan estrechos y que cabe adecuar las políticas propuestas a las condiciones locales,pasando por quienes sostienen que son los propios estados locales quienes asumen lainiciativa de las reformas. Por otra parte, se encuentra el gran debate si en el nuevoescenario resultante, los estados pierden poder o simplemente lo modifican.

La tesis más comúnmente sostenida es la primera. Es decir, la desaparición paulatinadel estado-nación. Sin embargo, las recientes valoraciones de los acontecimientosllevan cada vez más a complejizar esta visión. Es cierto que la inserción internacionalen los mercados impone limitaciones al conjunto de políticas que en materiaeconómica un gobierno puede imponer, pero son menos de las que se piensanormalmente. Más aún, hay tipos de intervención gubernamental que son compatiblescon la competencia de los mercados, e incluso necesarias para que ésa funcione. Porello es necesario analizar también las formas específicas en que el proceso de aperturaal exterior afecta al funcionamiento de los mercados y la efectividad de las políticaspúblicas, incluso en el ámbito del mercado financiero. La experiencia muestra quequedan márgenes de acción y diferencias en el grado de autonomía que disfrutan losestados.

No se pretende tanto determinar el papel que le corresponde al estado en el nuevocontexto, como establecer en qué campos cabe pensar que la acción gubernamentalpueda tener incidencia para modificar los mapas de titularidades que los factoresexógenos pretenden imponer. El campo que más interesa conocer son las posibilidadesde acción de cara a las políticas sociales, en cuanto que éstas constituyen uno de loscanales fundamentales para la determinación de las titularidades de las personas. De laevidencia empírica que se dispone, se puede concluir que la relación entre crecimientoy distribución no es automática. En una economía de mercado, dependerá de cuál seala estrategia de desarrollo de cada país y de su entorno sociocultural los resultados dela actividad económica en cuanto a efectos redistributivos y situación de pobreza.

5 En cuanto a las instituciones no formales, parece suficiente citar al grupo de los siete países másindustrializados (G-7), ya que aun cuando puede hablarse de otros grupos de presión, la diferencia en lacapacidad de tomar decisiones que incidan en la marcha de la economía global con respeto al primeropermite desecharlas en primera instancia. Pero el carácter de estos grupos hace que no formulendeclaraciones programáticas y que éstas se canalicen a través de los organismos formales, por lo que lasideas que conforman las decisiones de los grupos de facto se corresponden con las expresadas por losprimeros.


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En el contexto de una economía cada vez más interdependiente, que parece exigir untributo creciente a los países, resulta fundamental conocer si cabe o no la atenuaciónde los choques externos con políticas internas dirigidas a conseguir determinadosresultados distributivos y de eliminación de la pobreza. Al estado le correspondediseñar un marco interno que permita avanzar en esos objetivos, ya que lo que pareceevidente es que la dinámica externa no va a impulsarlos o, en el mejor de los casos, demanera insuficiente. Otros dirán que, incluso, necesariamente esa dinámica implicauna mayor desigualdad y pobreza. Cualquiera que sea la hipótesis de que se parta, laexperiencia de la mayoría de los países del mundo muestra que tiene que ser el estadoquien debe asumir la responsabilidad de ofrecer los servicios básicos de educación yformación, salud, etc., así como los ajustes sociales que aumenten la participación dequienes tienden a quedar marginados, ya que si no nadie los llevará a cabo.6

Dentro de cada país, las consecuencias de los cambios percibidos como imposiciónforánea pueden encontrar acomodo muy distinto según las características sociales ypolíticas. Especialmente, la cohesión social y la capacidad organizativa de la sociedadcivil pueden resultar decisivas en el resultado final. 7

3. Análisis de las ideas: una propuesta de paradigmas

El objetivo de este trabajo es pasar revista a las posiciones que mantienen losorganismos internacionales sobre la desigualdad y la pobreza. Recientemente hanaparecido diversos trabajos que contemplan esta perspectiva de análisis de las ideas delos organismos internacionales (Nederveen Pietersen,1997; Thérien,1999; yMurphy,1999). Los enfoques utilizados por cada uno son bastante diversos, pero todosellos aportan aspectos significativos para el conocimiento de las ideas que sustentanlas políticas que influyen en la regulación de la economía internacional.

La pretensión no es tanto ofrecer una relación pormenorizada de cada agenciainternacional, sino deducir cuáles son los grandes enfoques que dominan la percepciónde la pobreza y la desigualdad hoy en día y que, presumiblemente, conforman laspolíticas que se implementen para su superación hacia el futuro. Desde este punto departida, hay que destacar un hecho importante: el cambio que ha experimentado lareferencia desde la que se contempla la pobreza y la desigualdad (Thérien,1999).Durante las décadas de los cincuenta a los setenta, ésta inclusive, la división Norte-Surconstituía era la referencia obligada no sólo de las organizaciones internacionales, sinode políticos y académicos. Incluso puede hablarse, en un sentido amplio, de laexistencia de una serie de ideas que llegaban a conformar un determinado paradigma. 6 Además de la experiencia señalada en cuanto a las políticas sociales, igual cabría decir de las políticasmacroeconómicas. Frente a la presentación como presupuesto básico de que todo gobierno que pretendamínimamente oponerse a los imperativos de la globalización tendrá como castigo el deterioro de susresultados macroeconómicos, no es cierto que no quepa ningún margen de maniobra. De hecho laexperiencia de la gestión macroeconómica de los países ha variado de manera notable(Garrett,1998:81).7 A este respecto ha tenido gran influencia el trabajo de Putnam, Robert D.(1993); Making DemocracyWork: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, en el que analiza los efectos delentorno institucional estudiando los resultados de instituciones idénticamente formales en contextossociales diferentes.


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Esa división implicaba dos cuestiones centrales en la comprensión de la desigualdad:primera, los países pobres podían atrapar a los ricos, debían seguir su camino dedesarrollo y alcanzar las metas conseguidas por los primeros; segunda, las unidades decomparación eran los estados-nación, es decir, había países pobres y países ricos. Losobjetivos de mejorar la desigualdad se formulaban directamente en la conocidaexpresión ‘cerrar la brecha Norte-Sur’. Pero a partir de los ochenta, ese paradigma sediluye hasta perderse, siendo sustituido por otras visiones que pugnan por convertirseen la nueva referencia obligada de la percepción y de las estrategias de políticas anti-pobreza y redistributivas.8

En el nuevo escenario de la globalización, la comprensión de las ideas que dominanlos proyectos y las políticas de los actores internacionales encuentra una referenciaobligada en lo que se ha venido en llamar el Consenso de Washington. Su hegemoníaha sido total en la década de los ochenta y gran parte de los noventa. Además de laevolución seguida por este paradigma y las recientes críticas formuladas desde supropio campo, han surgido otras corrientes de pensamiento de las que cabepreguntarse si han adquirido la coherencia y consolidación suficientes para convertirseen un nuevo paradigma. Hacemos referencia al concepto de desarrollo humanoimpulsado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que hatenido una amplia difusión y que ha sido adoptado, de diversas maneras y condistintos énfasis, por varias agencias del Sistema de Naciones Unidas. Así,comenzaremos planteando el análisis desde dos grandes bloques, a la espera de sicomo resultado del mismo se confirma o no la pertinencia de esta clasificación. Lasdos referencias son, pues: el paradigma de Washington y el paradigma de NacionesUnidas.

Esta propuesta de división no desconoce las diferencias importantes que se dan entrelas instituciones que soportan uno y otro paradigma, y hay que prevenir ante unalectura que acepte demasiado simplemente la contraposición y no se preocupe de verlas diversas tendencias que conviven dentro de cada uno de ellos. Evidentemente, enel grupo del paradigma de Washington se incluyen: el Banco Mundial (BM), el FondoMonetario Internacional (FMI) y a la Organización Mundial de Comercio (OMC). Elotro grupo, el de Naciones Unidas, lo conforman el discurso y la práctica de lasagencias cuyo mandato principal se conecta con los problemas sociopolíticos (OIT,ECOSOC, PNUD, UNICEF,...).

El factor que más destaca, a nuestro juicio, como elemento diferenciador de los dosparadigmas, y que justifica la propuesta de considerar esta contraposición, es sudiferente visión de las perspectivas que ofrece la globalización para resolver losobjetivos de la pobreza y la desigualdad mundial. El paradigma de Washington lasconsidera positivamente, mientras que el paradigma de Naciones Unidas es más crítico.Una visión resumida de las características principales de la actual percepción de losactores internacionales y sus diferencias entre sí y con el anterior paradigma se contieneen el cuadro siguiente.

8 Estamos de acuerdo con Thérien (1999:725) en situar el fracaso de la Cumbre de Cancún, en 1981,como el punto que marca el fin del diálogo Norte-Sur y la vigencia de los principales postulados que loanimaron. Aunque la explicación de su progresivo debilitamiento hay que explicarlo en la conjunciónde una serie de procesos que arrancan de la segunda mitad de los setenta.


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Cuadro 1: Enfoques globales de la pobreza y desigualdad mundial

Enfoque Norte-Sur

Paradigma deWashington

Paradigma deNaciones Unidas

Visión global División bipolarentre ricos y pobres

Globalización total:progresivaintegración de todoslos países

Integracióneconómica

Optimismo sobretendencia positivaen la reducción de lapobreza

Globalizacióngradual (dosniveles): aumentalas desigualdades

Exclusión social

Pesimismo sobreevolución de lareducción de lapobreza mundial

Geografía de lapobreza

Países en desarrollo Países MenosAdelantados

Países desarrolladosy países endesarrollo

Determinantes dela pobreza

Factores externos(medio económicodominado por lospaíses desarrollados

Factores internos(no aplican políticasfavorables almercado)

Factores externos einternos (conflictoentre objetivoseconómicos ynecesidadessociales)

Falta de cooperacióninternacional

Propuestapolítica

Nuevo OrdenEconómicoInternacional

Liberalización delosmercados.Competencia entrelas empresas

Desarrollo humanosostenible:subordinar laeconomía mundial aobjetivos de equidadsocial eintergeneracional

Fuente: En base a Thérien,1999:737, con modificaciones del autor.

Ya se ha advertido de las limitaciones que toda clasificación que se pretende globalconlleva. Pero aun con esas precauciones, es probable que haya discrepancias sobre lainserción en el mismo grupo de algunas organizaciones. En este sentido, la propuesta de


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Murphy (1999) merece destacarse porque plantea asignar al BM un lugar distinto al delas otras organizaciones internacionales nacidas en Bretton Woods y que la mayoríaconsidera siempre formando parte del mismo grupo. En la clasificación que propone,recogida en el cuadro 2, de los organismos internacionales que tratan de la desigualdad,sitúa al BM separadamente en un apartado caracterizado como la Tercera Vía.Considera que el BM se desgaja del neoliberalismo ante el fracaso de sus políticas dedesarrollo y que opta por la Tercera Vía. Las políticas que propuso en el Informe sobreel Desarrollo Mundial de 1995 –(inversión en capital humano, aumento de la matrículaescolar de las infraestructuras, transferencias tecnológicas y mejorar la calidad delgobierno)-, pueden, siempre según Murphy, asemejarse a las que plantea la Tercer Vía.Más aún, el planteamiento de un estado efectivo que juegue un papel catalítico yfacilitador que impulse y complemente las actividades de las empresas e individuales,que hace en el Informe de 1997, abunda en ese acercamiento de enfoques.

Dado que resulta demasiado ambiguo el contenido político de la llamada Tercera Vía yque la posición del BM debe contemplarse dentro de un marco más amplio que permitaentender su visión integral y estratégica del desarrollo, y, dentro de él, de la pobreza y ladesigualdad, no recogemos esta propuesta de clasificación del BM, si bien habrá queadmitir que su posición ha ido modificándose en los últimos años con un cierto grado deindependencia respecto de las demás organizaciones internacionales.

Cuadro 2: Ordenación de los informes internacionales sobre la desigualdad(Murphy,1999)

PARADIGMAS ORGANISMOS

Neoliberalismo World Economic Forum, Organización Mundial de Comercio

Tercera vía Banco Mundial, Institute for Management Development

Versión ‘suave’ Carnegie Commission, U.N. International Drug Control Programme

Socialdemocráta Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

Humanitaria Cruz Roja y Media Luna Internacional


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4. Pobreza y desigualdad en el paradigma de Washington

4.1 El papel del Fondo Monetario Internacional (FMI)

El análisis de los planteamientos del FMI sobre la desigualdad y la pobreza plantea unaespecial dificultad por dos razones. Una, el carácter cambiante y ambiguo de lasfunciones que desempeña. En sentido estricto, al FMI no le corresponde una tareaexplícita en el campo social. Pero precisamente por esa distancia con los objetivossociales, sus políticas han tenido consecuencias importantes y graves en la situaciónsocial de muchos países. Dos, su estrecha colaboración con el Banco Mundial en laelaboración de las reformas estructurales, que le hace corresponsable de las mismas, auncuando estatutariamente su mandato se limite a fomentar la cooperación monetariainternacional, el crecimiento equilibrado del comercio internacional y la estabilidadcambiaria.

El FMI se ha caracterizado tradicionalmente por una menor sensibilidad social que elBanco Mundial. La aplicación estricta de la condicionalidad que llevaban aparejada suspréstamos hizo que no tuviera ninguna flexibilidad ante las graves consecuenciassociales producidas. De manera regular, la respuesta del FMI ante las acusaciones quese le han formulado ha sido que las reformas que plantea son imprescindibles si sequiere reducir la pobreza y, más aún, que son el único camino a medio plazo paraconseguir ese objetivo. En cuanto a la desigualdad, el FMI nunca se ha pronunciadosalvo para rechazar las propuestas de incluir objetivos de equidad como un criterio paraevaluar la buena marcha de las reformas.

Sin embargo, en los dos últimos años, algo parece cambiar en este marco estrecho yregular del enfoque de la pobreza y la desigualdad. El Fondo reconoce y comienza apreocuparse por la desigualdad creciente. Aunque todavía no se ha expresadoinstitucionalmente y, en ese sentido, no puede hablarse de un pensamiento y unaestrategia política como tal, pueden señalarse algunos elementos. No deja de sersignificativo que el Fondo convocara el año 1998 una Conferencia sobre políticaeconómica y equidad en la que junto a economistas del FMI se invitó a especialistas tanrelevantes como Sen y Atkinson. Lo significativo no se encuentra en las conclusionesextraídas, que no tenían ningún carácter ejecutivo o vinculante, sino en el mero hechode su celebración, que suponía reconocer la necesidad de incluir en su agenda lapreocupación por la desigualdad. Lo que se mostró posteriormente al producirse unaserie de declaraciones del presidente Camdessus y darse inicio a trabajos ypublicaciones del FMI que tenían como protagonista a la equidad.

Un par de días antes de anunciar su dimisión, el 8 de noviembre de 1999, Camdessuspronunciaba el discurso de apertura de la conferencia sobre la Segunda Generación deReformas, donde, recogiendo pronunciamientos anteriores, manifestó que una de laslecciones más claras de la pasada experiencia de reformas económicas es que losobjetivos sociales, especialmente la reducción de la pobreza, deben ser el objetivo clavede la segunda generación de reformas. Alcanzar un crecimiento de alta calidad exige lareducción de la pobreza.9 En un discurso anterior, en octubre de ese año, reconocía que

9 Recogido de: www.imf.org/external/np/speeches/1999.


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las políticas monetarias y macroeconómicas acertadas pueden servir para reducir lapobreza, pero que también puede darse un efecto en la dirección contraria. Por lo queproponía la necesidad de implementar este tipo de políticas en combinación conmecanismos de lucha contra la pobreza, redes de protección social adecuadas y unesfuerzo reconocido para reducir las agudas desigualdades de la distribución delingreso. 10

¿Qué alcance tienen estas manifestaciones del presidente como nueva orientación haciael futuro del FMI? Es evidente que en parte responden a las críticas recibidas por elmanejo de la crisis asiática que puso de manifiesto la inadecuación de las medidasimpulsadas por el Fondo y la debilidad de esos países para hacer frente a los choquesexternos y evitar las graves consecuencias sociales. Pero cabe preguntarse si hay unpunto cierto de preocupación ante la creciente desigualdad y pobreza. Camdessusplanteaba la necesidad de dar un paso adelante en la incorporación explícita de lasconsideraciones sociales en sus programas.

La posición del FMI respecto a la pobreza no requiere mayor dedicación, ya que pocohay que añadir a lo que plantea el BM. En cuanto a la desigualdad, parte de reconocerque el crecimiento económico y la equidad no han ido por la misma senda desdecomienzos de los años noventa, y que incluso la desigualdad se ha hecho creciente. Sinembargo su enfoque de la desigualdad se centra exclusivamente en las distribucionesinternas de cada país, sin referencia alguna a las diferencias que se abren entre paísespobres y ricos y entre las personas a lo ancho del mundo.11 Por eso se entiende que elFMI no haga ninguna referencia a los planes de reducción de la deuda externa de lospaíses como uno de los mecanismos que pudieran utilizarse para reducir la desigualdaden el mundo. Toda su preocupación se limita a conocer las políticas que debenimplementar los gobiernos para mejorar la equidad dentro de su país, y, desde laperspectiva del FMI, se reducen a la incorporación sistemática de redes de protecciónsocial y a una supervisión más rigurosa de la composición del gasto. 12

4.2 Evolución del enfoque sustentado por el Banco Mundial: ¿cambio ocontinuidad?

La progresiva asunción del BM, en los noventa, del objetivo de la lucha contra lapobreza como seña de identidad de su actividad, plantea la cuestión de si puedehablarse de una nueva fase en su comprensión del desarrollo y de la pobreza, como laque significó la etapa de las necesidades básicas en la década de los setenta.

10 FMI Boletín, v.28, n.20, 1 de noviembre de 1999.11 Resulta interesante destacar que en la mencionada conferencia sobre equidad la única intervenciónque planteó directamente la dimensión internacional de la desigualdad fue la del arzobispo de Ciudaddel Cabo.12 Estas consideraciones se contienen en un artículo elaborado por funcionarios del Departamento deFinanzas Públicas del FMI, publicado con el título ‘¿Debe ser la equidad un objetivo de la políticaeconómica?’ en: Finanzas y Desarrollo, septiembre 1998. A su vez, este artículo se basa en el informeque la División de Políticas de Gasto del Departamento de Finanzas Públicas del FMI presentó a laconferencia sobre política económica y equidad de 1998.


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Tras las críticas recibidas desde muy diversos sectores por los fuertes impactos socialesque producían los programas de ajuste, sobre todo con la aparición del Informe de laUNICEF (Ajuste con Rostro Humano) en 1987, el Banco inició un proceso deintegración del tema de la pobreza dentro de sus actividades. En los últimos años de losochenta, esa preocupación se concretó en lo que se vino a llamar la ‘dimensión socialdel ajuste’, que tenía como objetivo plantear una serie de políticas sociales que paliaranlos efectos negativos del ajuste.13. No constituía propiamente una iniciativa coherente,con objetivos bien definidos y con una estrategia coherente de políticas, sino un merolistado de proyectos de contenido social. 14

Más adelante, en su Informe sobre el desarrollo mundial de 1990, dedicado a la pobrezaen el mundo, el Banco propone su estrategia de lucha contra la pobreza basada en trespuntos: aumentar las oportunidades de los activos de los pobres, especialmente elempleo; aumentar el acceso a los servicios sociales; y, crear redes de seguridad socialfocalizadas en los sectores más vulnerables. Pero en todos sus documentos, la forma deabordar la pobreza se hace desde la preocupación de las medidas políticas, sin que hayaun intento de revisar el concepto de la pobreza. Mantiene una definición económica dela pobreza, basada en los mínimos de supervivencia, con un escaso análisis de las causaso de la intensidad de la pobreza. Ese concepto estrecho de pobreza se traduce en unamedición muy simplificada que no permite conocer los procesos de empobrecimiento.La conocida medida de umbral de pobreza de un dólar por persona al día ha sido lareferencia para evaluar la evolución de la pobreza mundial. Falta un análisis de lascausas políticas e históricas de la pobreza.

13 La primera intervención anti-pobreza del Banco fue en los años 1987-8, junto con UNICEF, enGhana en el Programme to Mitigate the Social Costs of Adjustment (PAMSCAD)14 El marco conceptual de esta dimensión social del ajuste se encuentra recogido para los paísesafricanos en el documento Making Adjustment Work for the Poor: a frame work for policy reform inAfrica, aparecido en el año 1990. No propone un debate sobre el concepto de pobreza, ya que lamayoría de las reflexiones no son sino justificaciones de los programas de ajuste del Banco. La mejormuestra de esa ausencia de debate es que el único autor que el Informe cita por su nombre,curiosamente, es el de Sen, del que se acepta su concepto de pobreza absoluta y que la medición debebasarse en la falta absoluta de capacidades críticas. Pero esa referencia no abre una discusión, sino quemás bien la cierra. La siguiente cita sobre la medición se refiere a la convencional de la línea depobreza. La introducción de Sen parece más un intento de ganar respetabilidad intelectual que servir debase para una nueva metodología sobre la pobreza La evaluación que hizo el PNUD, en 1990, sobre ladimensión social del ajuste se centraba en dos puntos críticos: el primero, que la recogida de datos sereducía a las formas de consumo individuales y de hogares, sin tener en cuenta los servicios colectivos;y, segundo, señalaba la ausencia de cualquier referencia a plantear la necesidad de rediseñar losprogramas de ajuste como consecuencia de los resultados de las investigaciones sobre la pobreza(Gibbon, 1992:203-7).Un arranque de una nueva reflexión en el Banco Mundial sobre la pobreza se dacon la aparición, en 1989, del Informe Africa Subsahariana: de la crisis al desarrollosostenible.Supone un cambio respecto al enfoque tradicional sobre el crecimiento económico, alrelacionar, al menos de manera implícita, los problemas de poder y gobernabilidad con las causas y lasrespuestas a la pobreza. Pero a partir de entonces, las cuestiones de gobernabilidad y de pobreza setrataron de forma separada, con lo que se desvió del planteamiento inicial. Es interesante destacar queen ese informe se plantea que la reducción de la pobreza requiere el compromiso nacional de poner enmarcha un conjunto de políticas que respondan efectivamente a los intereses de los pobres, para lo quehay que tener en cuenta las resistencias internas a que se modifiquen las políticas redistributivas yfortalecer la capacidad institucional que permita resistir los intentos inmovilistas de los gruposdominantes.


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El enfoque pragmático de la pobreza adoptado por el BM, con su evolución en laspropuestas de políticas, ha sido seguido por las demás organizaciones internacionales,y lo que hoy puede considerarse el ‘nuevo consenso de la pobreza’, vigente en elparadigma de Washington responde totalmente a las propuestas del Banco(Lipton,1997). Este ‘nuevo consenso’ se concreta en seis puntos, ninguno de loscuales supone alguna modificación sustancial de su enfoque tradicional: i) unadefinición de pobreza absoluta en base al consumo privado que se encuentra pordebajo de una determinada línea de pobreza y que se concreta en la media del dólarpor día y persona como frontera; ii) la medición de la pobreza a través de tresindicadores: incidencia, intensidad y severidad; iii) favorecer las políticas quesupongan el crecimiento de procesos de producción que requieran trabajo intensivo;iv) que las medidas que se adopten no empeoren la distribución del ingreso; v) lanecesidad de la intervención del Estado para garantizar la mejora del capital humano,especialmente en materia de salud y educación; vi) la creación de redes de seguridadque mitiguen la situación de las personas más vulnerables.

¿Hay indicios de que ese consenso esté siendo sometido a revisión por el mismoBanco? El BM se halla preparando el Informe sobre el desarrollo mundial del año2000-2001 que tendrá como tema la pobreza y el desarrollo, siguiendo la línea dededicar cada diez años, como lo hiciera en 1980 y 1990, el informe anual a cuestionesrelacionadas con la pobreza. En el proyecto de Informe parecen adivinarse algunoscambios en cuanto al concepto y a la medición de la pobreza, al reconocer el caráctermultidimensional de la pobreza, superando así su visión tradicional que la constreñía ameras referencias de consumo e ingreso. Partiendo de conceder un mayorprotagonismo a los mismos pobres a la hora de establecer las dimensiones principalesde la pobreza, los resultados de esta participación han permitido comprender mejor lavida de los pobres.15 Como resultado de este proceso, plantea una reconsideración dela pobreza, en la que considera como elementos constitutivos: la educación, la salud,el riesgo y la vulnerabilidad y el acceso a la toma de decisiones en el plano local ynacional. En consonancia con ello, propone la definición de unos objetivos básicos, apesar de las enormes diferencias que se plantean en la definición de pobreza, paratodas las sociedades, que se plasmen en unos indicadores que permitan controlar laevolución de los resultados.

15 Los Participatory Poverty Assessment han sido los instrumentos utilizados para promover estaparticipación de los pobres en la nueva definición de la pobreza.


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Cuadro 3: Componentes e indicadores del nuevo concepto de pobreza del BM,Informe 2000-2001.

Elementos Indicadores

Salud Tasa de mortalidad infantil

Educación Años de escolaridad/Alfabetización

Acceso a la toma de decisiones en elplano nacional y local

Consumo/ingreso (Tener en cuenta la distribución internadel hogar)

Riesgo y vulnerabilidad Variabilidad consumo/ingreso

Delincuencia/violencia

En lo que se refiere a la desigualdad, el BM no ha presentado propuestas específicas, nila considera una de las prioridades en su concepto de desarrollo.16 Entre los objetivossociales de la nueva estrategia internacional de desarrollo , -consensuada entre el BM,la OCDE y Naciones Unidas- no se contempla la consecución de resultados de equidad.17La reducción de la pobreza, la mejora de la educación, la reducción de la mortalidadinfantil, la disminución de las diferencias de género y algunas cuestiones con eltratamiento del medio ambiente son los seis temas para los que se han fijado objetivosprecisos para el año 2015. 18 Tampoco en el Informe sobre el desarrollo mundial, 1999-2000, donde el BM hace una revisión de su concepción del proceso de desarrollo,plantea la equidad como uno de los principales desafíos (BM,1999b:1).

Cuando el BM aborda el tema de la desigualdad lo hace en el marco local de lospaíses y, muy ocasionalmente, trata de la misma en el contexto internacional, auncuando reconoce la agudización experimentada en las últimas décadas de lasdiferencias entre países pobres y ricos. El Banco admite que la desigualdad afecta a lareducción de la pobreza, sobre todo porque cada vez hay mayor evidencia de surelación con el crecimiento económico. La desigualdad dificulta la mejor asignaciónde los recursos y crea un clima poco favorable para la estabilidad y la cohesión social.Así, la profundización en el conocimiento de la relación existente entre desigualdad y

16 Se hace referencia a las dos últimas décadas, ya que no hay que olvidar las propuestas deRedistribución con crecimiento , que patrocinó en 1974 y que propugnaban la redistribución de la rentay de los activos a favor de los grupos más pobres.17 Statement of Commitment to Eradicate Poverty (1998).18 Estos objetivos son idénticos a los adoptados por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de laOCDE en su documento “Shapping the 21 century...”, aprobado en 1996. Hay que recordar que elPNUD y el BM forman parte del CAD.


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los resultados económicos se ha convertido en una parte integral de la comprensióndel proceso de desarrollo. 19

El acercamiento del BM a los planteamientos institucionales ha abierto el horizonte delas implicaciones de la desigualdad, al reconocer la estrecha vinculación existenteentre la desigualdad del poder económico, sobre todo en la distribución de recursos, yla participación en el poder político. Al menos en el borrador del próximo informesobre el desarrollo mundial así lo reconoce, admitiendo incluso, en algunos casos, quela reforma agraria puede reforzar la reforma institucional y ofrecer a los pobres unaoportunidad mayor de expresar su opinión.

En definitiva la consideración de la desigualdad se subsume en última instancia, parael BM, en dos supuestos: uno, la desigualdad como obstáculo para el mejordesempeño de la actividad económica; dos, la reducción de la pobreza, en cuanto queconseguir los objetivos propuestos implica una atenuación de la desigualdad. No hayuna propuesta de cuáles deban ser los parámetros o las referencias de una adecuadadistribución del ingreso.

Pero lo más destacable, tanto de la concepción y estrategias de la pobreza como de ladesigualdad, es la casi total ausencia de la dimensión internacional.20 Esto se hacepatente por la falta explícita tanto de compromisos y políticas que aborden la cuestión,como por la falta de planteamientos sobre nuevas instituciones internacionales. Todala estrategia de reducción de la pobreza se basa en la adopción por parte de losgobiernos de estrategias antipobreza o redistributivas que alivien el número de pobres.Los países desarrollados deberán ayudar a cumplir esos objetivos apoyando conrecursos la implementación de las medidas en aquellos países que manifiestencompromisos serios por cumplir con los objetivos previstos.

La responsabilidad de la reducción de la pobreza está en las estrategias nacionales. ElBM, paradójicamente con su denominación, desconoce la dimensión mundial o globalque traspasa las fronteras. Una de las críticas más profundas que se han hecho alConsenso de Washington es la que detecta que no había previsto la globalización(Naim,1999). Pero en las más recientes propuestas de instrumentos para abordar eldesarrollo, no aparecen indicios de introducir esa dimensión. Así, el Marco Integral deDesarrollo (MDI) lanzado por el BM para establecer una relación más estrecha conotros actores para mejorar la eficacia de las políticas de desarrollo no contempla unavisión global de las dificultades de los países más pobres, sino que se centra en laconsideración aislada y particular de cada país por separado. La nacionalización deldesarrollo sigue siendo la perspectiva desde la que se plantean los objetivos y lasestrategias.

19 Ver: www.worldbank.org/poverty/inequal20 Esta ausencia de la dimensión transversal internacional se hace patente no sólo en el tema de lapobreza o la desigualdad. Ya en el informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 no hacía alusiónalguna al papel que desempeñaron las agencias internacionales o el propio BM en el debilitamiento dela capacidad de los estados de los países en desarrollo con la aplicación de los programas de ajusteestructural, en un momento en que modificaba su visión del papel de los estados y ahora enfatizaba lanecesidad de su fortalecimiento en determinadas funciones.


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En el capítulo 9 del borrador del Informe sobre Desarrollo Mundial 200-2001, tituladoLas fuerzas mundiales y los pobres, se atisba un primer y somero análisis de lasdimensiones globales de la pobreza. Aunque de manera un tanto general, reconoceque el cambio tecnológico tanto puede favorecer a los pobres como agudizar ladesigualdad, a lo que hay que añadir la evolución del comercio internacional y de losflujos de capital que inciden en la inestabilidad de los países en desarrollo. Pero laspropuestas, además de vagas, no contienen elementos de institucionessupranacionales, ni establecen objetivos que puedan servir de referencia. Así, por unlado, a los países desarrollados plantea la necesidad de que aumenten las inversionespúblicas internacionales dirigidas al desarrollo y que mantengan su actitud expansivay se abran a las exportaciones de los países en desarrollo. Por otro, plantea lanecesidad de mecanismos internacionales de ayuda, de coordinación en temaslaborales y ambientales, y de compensación a los países en desarrollo por preservarlos espacios naturales en detrimento de su crecimiento. En definitiva, las políticas delos países desarrollados no son corresponsables de la situación de desigualdad ypobreza creciente, y no sólo no se propone ninguna medida a adoptar para coadyuvara los objetivos estratégicos del desarrollo internacional, sino que desconoce lanecesidad de mecanismos supranacionales para regular la dimensión global de losmercados.

4.3 La preocupación por la desigualdad del Banco Interamericano de Desarrollo(BID): una propuesta fallida.

Dentro del grupo de instituciones del grupo del Consenso de Washington, la posicióndel BID resulta especialmente significativa, ya que América Latina es la región delmundo que presenta la mayor desigualdad de ingreso del mundo, sean cuáles sean losindicadores que se utilicen, sin que, a pesar de las reformas emprendidas en la últimadécada, se hayan dado muestras de mejora. Por ello, el BID dedica el informe 1998-1999 de su serie anual Progreso Económico y Social en América Latina al tema de ladesigualdad.

El objeto del estudio es profundizar en el conocimiento de las causas de la desigualdad,ya que reconoce que hasta ahora no se había comprendido bien este fenómeno y que enparte la falta de información acerca del porqué de la desigualdad ha hecho que laspolíticas que han intentado aminorarla hayan sido poco efectivas.

Su marco de análisis de los factores de la desigualdad parte de dos ejes. Uno, los que sederivan de los problemas típicos de las sociedades en desarrollo, de los que identificacinco que tienen especial relación con la desigualdad. Estos son: la acumulación decapital, la urbanización, la formalización de la fuerza laboral, la educación y latransición demográfica. Reducir la desigualdad implicará, pues, elaborar políticas queincidan sobre estos procesos de manera positiva para la equidad, teniendo en cuenta quelos cinco factores no son independientes sino que se hallan interrelacionados entre sí.

Pero en América Latina no es suficiente la consideración de la desigualdad comoconsecuencia de los problemas típicos de la transición hacia el desarrollo, ya que unasimple comparación con otras sociedades que se encuentran en estadios similares dedesarrollo permite observar que alcanzan resultados muchos más elevados de equidad.Por eso el informe se pregunta: ¿cuáles son las características típicas de la región que la


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hacen más desigual? La respuesta a esta pregunta constituye el segundo eje del análisisde las causas de la desigualdad.

En este punto es donde el trabajo resulta menos convincente. El primer factor específicoque considera son las condiciones geográficas y la dotación de recursos naturales decarácter tropical que obliga a un uso intensivo de la tierra y de los recursos naturales quetienden a estructuras de tenencia y distribución de ingresos más desiguales. Sin negarque en el marco de esas condiciones pueda darse una tendencia hacia la concentraciónde la propiedad en aras de una mayor eficiencia, la explicación es parcial y siemprereversible. El segundo factor lo constituye la volatilidad histórica de América Latina ensus economías que revierten en estructuras desiguales, por ser los sectores más débilesquienes resultan más perjudicados por los vaivenes.

Sin entrar en la crítica del análisis que hace de la incidencia de esos factores sobre ladesigualdad, lo que hay que destacar es la ausencia de los factores sociopolíticos. Másaún, el informe quita trascendencia al hecho de la desigual distribución de la riquezacomo causa de la desigualdad del ingreso, aspecto que hasta el mismo FMI considerarelevante para el caso de América Latina.21 Igualmente simplifica el elemento de laparticipación efectiva de las personas y grupos sociales afectados al considerar que hahabido representación política de las mayorías durante gran parte de este siglo, por loque no cabe centrar en ese punto la causa de la desigualdad. Pero esta afirmación tangeneral desconoce la marginación histórica de las comunidades campesinas, indígenas ono, y las dificultades reales para acceder al control y a la iniciativa de la actividadpolítica de las mayorías nacionales. Sorprenden estas afirmaciones justo en el momentoque los organismos internacionales despiertan el interés por las aspectos institucionales,reconociendo como uno de los fallos de las reformas de la llamada primera generaciónno haber tenido en cuenta el fortalecimiento de las organizaciones sociales y suincorporación efectiva al quehacer social y político. 22

Para poner en práctica su marco analítico, el informe compara los datos de AméricaLatina con dos referentes internacionales: las economías industrializadas y laseconomías emergentes de Asia Oriental. La comparación se realiza en base a la relaciónentre el coeficiente Gini y las variables del proceso de desarrollo, antes señaladas comodeterminantes de la desigualdad, y las dotaciones naturales. Los resultados señalan, enel caso de las economías industrializadas, que el estado de desarrollo de América Latinaexplica sólo la tercera parte de la diferencia entre los coeficientes de Gini de ambas;atribuyéndose a los factores estructurales las otras dos terceras partes de la diferencia.

La comparación con las economías emergentes de Asia Oriental ofrece un resultadobien distinto. En este caso las diferencias en el estado de desarrollo de las dos regiones,

21 En Finanzas y Desarrollo, FMI, septiembre de 1998: “Las desigualdades en la propiedad de la tierraque se observan en Africa y América Latina se consideran un factor importante de la distribución globaldel ingreso”, pag. 3, Departamento de Finanzas Públicas.22 Naim (1999) al plantear cómo en el proceso de vigencia del llamado Consenso de Washington seproduce el descubrimiento de las instituciones, propone precisamente el levantamiento zapatistacoincidente con la firma del acuerdo de libre comercio de México con Estados Unidos y Canadá (1enero de 1994) como el inicio del mismo, que puso de manifiesto la insuficiencia de las reformasmacroeconómicas y la necesidad de contemplar otras reformas. Otro caso que cita como ejemplo es elde Venezuela, lo que resalta aún más el vacío del análisis del BID:


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medido igual que anteriormente por el ingreso per cápita y la tasa de crecimientodemográfica, sólo explican 1.3 puntos de los 11 de diferencia que existen entre loscoeficientes de Gini de ambas. Y las diferencias debidas a los factores de dotaciónrepresentan aproximadamente algo más de la mitad de sus diferencias. En resumen, casila mitad de las diferencias de desigualdad entre las dos regiones queda sin explicar si setienen únicamente los datos del estado de desarrollo y de dotación de factores naturales.Las explicaciones del BID para interpretar este resultado resultan muy pococonvincentes.

En ningún momento se plantea la posibilidad de introducir la hipótesis de los factoressociopolíticos como un elemento para aclarar las diferencias entre los resultadosdistributivos. Esto resulta especialmente chocante cuando se reconoce comúnmente queuna de las características del proceso de desarrollo de los países asiáticos ha sidoprecisamente su apuesta por políticas redistributivas. Así, la conclusión del informe ensu búsqueda de los factores relacionados con la desigualdad es decepcionante ya que nole permite evaluar el papel que desempeñan las políticas, aunque reconoce que puedenmejorar o agravar la desigualdad. Pero el análisis no ofrece ningún indicio para efectuarcambios en el marco regulatorio del entorno local que pretendan la mejora de ladistribución.

Cuadro 4: Resumen del enfoque del BID sobre la desigualdad

Concepto Orígenes Tendencia Políticas

Planteamientoconsecuencialista: laequidad mejora elcrecimiento, disminuye lapobreza y fortalece lademocracia.

Nula referencia aplanteamienmtosdeontológicos

Proceso de desarrollo:factores propios delcrecimiento

Características propias:dotación de recursosnaturales y volatilidadmacroeconómica

Nula referencia alentorno internacional

Es un fenómenoperdurable y de raícesprofundas

No ha habido mejorasen la última década apesar de las reformas

Optimismo en elmejoramiento de ladistribución

Ninguna novedad depolíticas frente a laspropuestas por elConsenso de Washington

Focalización en hogaresy personas pobres

No hay estrategia dereformas dirigidas aalterar la estructuradistributiva

4.4 Resumen del paradigma de Washington

El enfoque del Consenso de Washington supuso un cambio importante respecto alanterior enfoque Norte-Sur. Para entenderlo hay que colocarse en el contexto de tresprocesos que han sido fundamentales: a) la decadencia misma del Sur como actorpolítico en la escena internacional, que, a través del Movimiento de los Países No-


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Alineados, el Grupo de los 77 y su presencia en los foros internacionales, especialmenteen la UNCTAD, tuvo un papel destacado en las décadas de los sesenta y setenta alconseguir introducir en la agenda el tema de la pobreza, la desigualdad y el desarrollocomo debate integral para concebir un Nuevo Orden Económico Internacional; b) larevolución tecnológica de la información y la comunicación y sus secuelas de crecienteinternacionalización de la producción, el comercio y las finanzas; y, c) el cambio en laconcepción de las políticas económicas adecuadas para el mejor desempeño de laactividad económica, que trajo la hegemonía del neoliberalismo. Todo ello se aceleracon la caída de los regímenes del socialismo real, que lleva a la extensión internacionaldel capitalismo como nunca se había producido.

Desde estos precedentes se entiende mejor las nuevas referencias en el tratamiento de lapobreza y la desigualdad: a) el abandono de las dimensiones globales: ahora no hay unproblema de desarrollo internacional, sino problemas de los países en desarrollo, b) lacomprensión del fenómeno de la globalización a partir de los estados por separado, sinconsiderar la necesidad de agrupaciones de aquellos que tienen problemas comunes; c)la focalización de las propuestas, negando planteamientos globales o integrales,solamente en casos extremos se admite el agrupamiento de países, como son los paísesmenos adelantados o los gravemente endeudados; pero aun en estos casos las solucionespolíticas no se tratan colectivamente con el grupo sino caso por caso; d) aunque sereconoce que la eliminación de la pobreza es el desafío principal, sin embargo, noconsidera que pueda explicarse, o solucionarse, partiendo del reconocimiento de laexistencia de una estructura asimétrica sesgada en contra de los países en desarrollo y afavor de los países desarrollados.

El diagnóstico se resume en proclamar la inadecuación de las políticas de los países alnuevo escenario internacional, inadecuación que consideran puede y debe superarse ycuya solución se encuentra, fundamentalmente en manos de los propios países. Siaplicaran convenientemente las políticas económicas, verán desaparecerprogresivamente la dimensión de su pobreza. Desde esta posición, las propuestas quehacen se reducen a impulsar la adopción de las medidas de liberalización y demáspolíticas sanas y a promover políticas sociales focalizadas. En resumen, aceptación delas reformas estructurales y diseño de estrategias nacionales, sin necesidad de revisiónespecial de las reglas internacionales para conseguir mejores resultados de distribucióndel ingreso y pobreza.

La pobreza y al desigualdad no plantean ninguna corresponsabilidad internacionalporque no sólo hay una explicación económica a las mismas, que achaca a las falenciasde quienes las padecen las causas de su existencia, sino que tampoco se reconoce unacarga moral que plantee la necesidad de asumir colectivamente su superación. Desdeesta percepción se comprende la falta de interés por la construcción de nuevasinstituciones internacionales que hagan frente a los problemas globales. Si no sereconoce la existencia de estas transversalidades, difícilmente se verá la necesidad deponer en marcha las nuevas instituciones.


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5. El paradigma de las Naciones Unidas

En el marco del sistema de las Naciones Unidas, durante los años noventa se hancelebrado una serie de conferencias internacionales que han abarcado los temascentrales del desarrollo y han establecido nuevas prioridades ante el escenario deinterdependencia que caracteriza nuestro mundo. Desde la conferencia de Río de Janeirosobre medio ambiente y desarrollo en 1992, temas como los derechos humanos, lamujer, la población, los asentamientos urbanos y el desarrollo social han sido objeto deotras tantas citas internacionales. De alguna manera, han modificado la visión que veníasiendo hegemónica a través del paradigma de Washington al resaltar precisamentedimensiones que éste dejó a un lado. La preocupación por la erradicación de la pobrezao, en un sentido más amplio, el desarrollo social, y la especial atención a las personascomo destinatarios principales de los beneficios del desarrollo, pueden señalarse comolas principales características y novedades que comparten las conclusiones de estasconferencias.

En este sentido se plantea la posibilidad de considerar la existencia de un paradigmaalternativo. El PNUD afirma que puede hablarse de un nuevo consenso como resultadode estos encuentros que se sintetiza en cuatro principios claves: sostenibilidad,empoderamiento, participación y equidad; y en plantear como objetivo la distribuciónequitativa de los bienes y servicios para superar la actual pobreza y desigualdad. Sinembargo, hablar de la existencia de un paradigma supone algo más que un discursocoherente, implica voluntad política de traducirlo en políticas y experienciassuficientemente amplias de aplicación de sus propuestas. Si no, por muy bienintencionado que sea el discurso no deja de quedarse en una mera declaraciónprogramática de buena voluntad. No hay duda que el paradigma de Washington reúnelos elementos para calificarlo como tal. Pero, ¿puede decirse lo mismo del paradigma deNaciones Unidas?

Hay que distinguir entre lo que es una corriente de pensamiento que propugna un nuevoconcepto de desarrollo, como es el del desarrollo humano, de su traducción en unapropuesta de políticas viables derivadas del mismo o de simples propuestas sectorialescircunscritas a determinados aspectos del desarrollo como puedan ser la salud o laeducación. Para hablar de un paradigma habría que analizar si realmente se da unapropuesta políticas alternativas o suficientemente críticas de las que hace el Consensode Washington. Ahí se encuentra el punto central para determinar el alcance de losresultados de esta actividad propositiva de Naciones Unidas.

Centrándonos en los temas de la pobreza y la desigualdad, sin ninguna duda el punto departida para analizar la existencia de un paradigma es la Cumbre de Desarrollo,celebrada en Copenhague en 1995. En ella se establecieron unos compromisos, de losque se ha hecho escaso seguimiento y que casi han quedado en el olvido. Una visióncrítica, y pesimista, de los resultados de la cumbre, limitaría los mismos a haberconseguido un mero énfasis en los objetivos de lucha contra la pobreza proclamados porel Banco Mundial, la OCDE y Naciones Unidas, al que antes se ha hecho referencia. Sieso fuera así, poco más habría que hablar del pretendido paradigma.

Pero sería inexacto, e injusto con Naciones Unidas, quedarse en esta crítica, por muchoque tenga elementos ciertos. Los contenidos y conclusiones de la Cumbre Social, así


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como el enfoque de desarrollo humano impulsado por el PNUD tienen un potencialalternativo que merece una consideración más precisa. Para avanzar en esta línea, hayque hacer una primera advertencia, y es que resulta siempre artificial hablar de NacionesUnidas cuando no existe un referente institucional que se arrogue la representación totaldel sistema. Cualquier afirmación que se haga sobre la existencia de una propuesta delsistema de la ONU no dejará de ser una construcción analítica que intente captar lasdiferentes posiciones de las agencias que la componen y deducir una cierta líneadominante o significativa. Desde este relativismo, sin embargo, cabe asignar al PNUDuna posición de líder del paradigma emergente y representante del enfoque que siguenotras agencias. La realidad es que sus propuestas han alcanzado en los últimos años unarelativa buena acogida en muchos sectores académicos, organismos de cooperacióninternacionales y bilaterales y, sobre todo, en las organizaciones sociales preocupadaspor los problemas de los sectores populares, muchos de los cuales se han basado en susanálisis para impulsar políticas de desarrollo más adecuadas a los nuevos objetivos.

En consecuencia, analizaremos cuáles las propuestas actuales del PNUD sobre lapobreza y la desigualdad, y compararemos las mismas con las del paradigma dominantepara establecer si se dan o no elementos suficientes para considerarlo alternativo. Paraello, se utilizarán los dos últimos documentos que tratan estos temas: UNDP PovertyReport, 1998; e, Informe sobre Desarrollo Humano, 1999. El primero se centra en lapobreza, mientras que el segundo aborda la desigualdad en el marco de la globalización.

5.1 Pobreza y desarrollo humano

Cuando el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) inició sus Informesde Desarrollo Humano, al comienzo de la década de los noventa, partía de un punto dearranque distinto, ofreciendo su concepto de desarrollo humano como referenciaalternativa para la concepción del bienestar. Aunque parezca extraño, el PNUD noelaboró expresamente un concepto de la pobreza desde ese enfoque hasta el informecorrespondiente al año 1996. Ese año propuso el índice de privación de las capacidades,que no prospera, y el año siguiente establece un nuevo indicador que difiere bastante delanterior que denomina índice de pobreza humana, abandonando el primero.

Desde la reformulación radical del bienestar que supone el desarrollo humano,lógicamente, el concepto de pobreza va a experimentar una correlativa revisión. Lapobreza se plantea ahora como la carencia de las capacidades en las personas o elfracaso en conseguir esas capacidades a niveles mínimamente aceptables. La referenciade la pobreza ya no es el ingreso o la renta, sino el proceso por el cual las personasalcanzan o no el bienestar. Ello supone entender la pobreza como un concepto relativo,como un proceso más que como un resultado y con un contenido pluridimensional.

Si el BM no se había preocupado por abrir el debate del concepto de la pobreza,limitando sus componentes a considerar el ingreso o consumo necesarios para losmínimos de supervivencia; el PNUD, por el contrario, plantea una visión integral de lapobreza, a la que considera más un proceso que una condición de la persona. Estas dosreferencias marcan desde el punto de vista conceptual un desmarque claro sobre laposición del BM ante la pobreza. Un concepto multidimensional que comprende


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aspectos que van mucho más allá del ingreso o consumo y un enfoque que prima losprocesos de pobreza, es decir, las causas y canales de transmisión de la misma frente aentenderla como algo que llevan determinadas personas, a las que se denomina yconsidera pobres.

Ahora bien, una vez que se dispone de esta nueva conceptualización del bienestar y dela pobreza, ¿cómo se miden desde las capacidades el bienestar o el desarrollo y, sucontrario, la pobreza? Este es un aspecto central, ya que de nada valdría avanzar enreformular las bases del bienestar y de la pobreza si, al mismo tiempo, no se consigueproducir un indicador que permita evaluar con los nuevos criterios la realidad social.La medición del concepto alternativo de bienestar es fundamental. Sin una referenciasuficiente de qué es el bienestar, que permita medirlo y, así, insertarlo en el análisiseconómico, el enfoque perderá su operatividad y con ello su pretensión de alternativa.

Por eso, la prueba de fuego de las grandes definiciones se encuentra en los índices enque se expresa. Cuando se proponen conceptos complejos, esa tarea se dificultaenormemente. Esto le ha ocurrido al PNUD a la hora de establecer los indicadores parasu concepto central de desarrollo humano, al proponer el Indicador de DesarrolloHumano (IDH), que resulta muy discutible como adecuada medida del bienestar odesarrollo entendido desde la perspectiva de las capacidades. Esta construcción del IDHha sido objeto de un gran debate y hay numerosas críticas sobre la forma de suelaboración. Lo mismo ocurre al tratar el tema de la medición de la pobreza.

A pesar de su pretensión por captar las carencias de oportunidad real para vivir unavida valiosa y valorada, el Informe reconoce la dificultad de integrar en el índicedimensiones críticas de la pobreza humana como son la libertad política, laparticipación en decisiones, la seguridad personal, las amenazas a la sostenibilidad y laequidad intergeneracional (PNUD,1997:19).

Las dimensiones básicas del concepto de pobreza y sus indicadores se plasman en elsiguiente cuadro.

Cuadro 5: Indice de Pobreza Humana

Dimensiones básicas Indicadores

Longevidad % de gente que se estima morirá antes de los 40años de edad

Conocimientos % de adultos analfabetos

Nivel decente de vida Acceso a servicios de salud y agua potable

% de menores de 5 años desnutridos

El PNUD establece dos indicadores de pobreza humana, el anterior para los países endesarrollo y otro de niveles más exigentes en los indicadores para los países


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desarrollados. Aunque esta distinción puede conducir a un debate importante sobre laconveniencia de establecer un indicador universal y las consecuencias que tiene ladiferenciación de indicadores, a efectos de lo pertinente para nuestro análisis essuficiente la consideración de las dimensiones e indicadores que integran el índice depobreza humana.

Las dos primeras dimensiones son muy similares a las que recoge el IDH en cuanto asalud y educación, aunque lógicamente cambian los indicadores; la tercera dimensión,en lugar de la renta que incluye el IDH, inserta dos indicadores muy básicos de calidadde vida. En definitiva, se reproducen las mismas críticas que en el caso del IDH, alsimplificar excesivamente la multidimensionalidad del concepto de pobreza y al ofrecerunos indicadores mínimos por debajo de los cuales la vida sería muy difícil deconsiderarse como tal. Si se comparan estos ingredientes que conforman el indicador depobreza humana del PNUD con el esbozo del concepto de pobreza que el BM anunciapara su informe del año próximo, ambos conceptos se acercan enormemente. Otracuestión será cómo concreta el BM el concepto. Pero, sea cual sea su formulación final,hay que concluir que la propuesta de pobreza del PNUD pierde fuerza como indicadoralternativo y resulta, sin más, un concepto ampliado de la pobreza tradicional.

Se señalaba antes, que las diferencias del PNUD ante el BM en la propuesta de pobrezase encontraban en la multidimensionalidad y en su concepción como proceso. Si en laprimera, la diferencia se atenúa, veamos que sucede con la segunda. De nuevo, laspropuestas teóricas son ambiciosas. Reconoce que la pobreza se halla inserta en lasrelaciones socioeconómicas y en los desbalances estructurales que han permanecidodurante décadas. Por eso, las estrategias anti-pobreza requieren la convergencia de tresniveles fundamentales: políticas macroeconómicas, cambio institucional meso eintervenciones micro y ha sido la desconexión entre ellos una de las mayoresdebilidades de los programas anti-pobreza (UNDP,1999:18-9).

De aplicarse este enfoque al diseño de las estrategias de lucha contra la pobreza, no cabeduda que la propuesta del PNUD implica un enfoque alternativo. Pero, nuevamente, sedebilita a la hora de llevarlo a la práctica. Este debilitamiento se produce de dosmaneras. La primera, al no tener en cuenta en la dimensión macro las políticasinternacionales. De hecho, todo el esfuerzo de diseñar estrategias anti-pobreza se limitaal ámbito nacional. La segunda, que incluso dentro del espacio nacional se relativiza elpapel de los gobiernos como creadores de entornos que posibiliten la eliminación de lapobreza y se enfatiza que la principal fuerza para su erradicación reside en el potencialde la acción colectiva de los propios pobres.

Resulta un falso dilema tener que optar entre los cambios estructurales de los marcosque establecen las reglas de juego de producción y distribución de los recursos y elesfuerzo de las personas, individual y colectivamente, a la hora de establecer lasestrategias. Ambos son necesarios y no debe desestimarse ninguno. Más aún, hay quehuir de cualquier ilusión de creer que los meros cambios desde arriba puedan ser lasolución; sin lugar a dudas, las personas tienen que ser, en última instancia, loshacedores de su superación. Pero el problema reside cuando se sesga el planteamiento yse insiste en el protagonismo de la acción colectiva de los pobres. Porque si se consideraque las personas nunca son pobres como si la pobreza fuera una condición ligada aellas, sino se encuentran en situaciones de pobreza que les impiden acceder a otros


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recursos, en la estrategia debe incluirse un objetivo claro y preciso de modificar esasituación –y eso supone actuar a nivel macro y meso-. Sin esa actuación específica,difícilmente puede darse esa benéfica y liberadora acción colectiva.

Otra vez, los primeros planteamientos se diluyen y las propuestas de políticas que seproponen en el informe parecen contradecir las afirmaciones de la necesidad de laconvergencia en los tres niveles al limitarse a ofrecer como mecanismos: la focalizaciónen los más pobres, la expansión de las oportunidades y la construcción de lascapacidades humanas. Pero todo ello, sin una visión clara de cuáles sean los cambiosestructurales necesarios para que esos mecanismos sean realmente eficaces(UNDP,1999:32-8).23

5.2 Desigualdad y desarrollo humano

El Informe de Desarrollo Humano 1999 analiza la globalización y su relación con eldesarrollo humano. De manera más gráfica, plantea la necesidad de encontrar el ‘rostrohumano’ de la globalización. Esta expresión guarda relación con el ya citado trabajoAjuste con Rostro Humano (UNICEF,1987), que propició lo que se vino en llamar ladimensión social del ajuste y que fue el detonante de una mayor atención a lasconsecuencias sociales de las reformas. 24

¿Qué implica humanizar la globalización? Su posición crítica con la forma en que seestá llevando actualmente es clara y este punto implica un desmarque nítido de la visiónacrítica y fundamentalmente positiva con que la presenta el paradigma de Washington.Los dos aportes críticos más importantes del informe, a nuestro juicio, son la denunciade la desigualdad y la afirmación clara de la necesidad de una arquitectura globalmundial de gobierno.

La denuncia que hace de la desigualdad resultante es muy directa y expresiva y haproducido un importante impacto en los medios de comunicación. Los datos que aportay el manejo que hace de los mismos resultan muy gráficos y facilitan su comunicación.Las cifras de la creciente desigualdad y de la progresiva concentración de la riqueza, asícomo los ejemplos de las diferencias entre las personas de distintos países muestran sinreparo alguno su posición contraria al actual proceso globalizador. Hay que resaltar laimportancia que tiene conseguir que repercuta en la opinión pública la realidad de unmundo tan profundamente desigual, que no resulta tan evidente cuando se trata de sudimensión global; y el hecho de que la fuente sea una institución pública ‘respetable’añade un punto a su credibilidad y difusión. Así que, antes de proseguir con el análisisde su aportación, este reconocimiento y positiva valoración del papel de denuncia de ladesigualdad debe quedar patente.

Sin embargo, la consideración de la desigualdad se limita a los resultados, que, no esnecesario insistir, son fundamentales para conocer la realidad actual. Pero lassituaciones de desigualdad, como de pobreza, no pueden entenderse simplemente comohecho dados, sino que hay que entender porqué se han producido. Los mecanismos, los

23 Esta denominación no se antoja una casualidad, ya que Richard Jolly es el coordinador del informedel PNUD y fue asimismo coautor del trabajo de UNICEF.


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procesos, los canales, las causas, ésas son las cuestiones centrales que van a explicar elverdadero carácter de la desigualdad y, sobre todo, van a posibilitar diseñar políticaseficaces. Dicho más simplemente, denuncia lo que falta, pero no por qué falta.

La distinción que hace entre los componentes tecnológicos y los cambios normativoscomo factores de la globalización abría las puertas a un análisis de estos últimos. Pero apesar del reconocimiento expreso de que la actual globalización no es un procesoimpuesto por exigencias de las nuevas tecnologías, sino que ha sido conducida en unadeterminada dirección a través de la liberalización y desregulación de los mercadosnacionales e internacionales, apenas se denuncian esos procesos reales(PNUD,1999:25). Más aún, se presentan asépticamente a los principales actores de laglobalización. Aunque se afirma que los acuerdos internacionales son productores de lasnuevas normas, que vinculan a los gobiernos nacionales y limitan sus opcionesnormativas internas, no aparece señalado ningún acuerdo u organismo como causante dela desigualdad (PNUD,1999:35). Por ejemplo, cuando habla de la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC) pareciera que permanece al margen de la desigualdadactual, ya que simplemente ‘impulsa una convergencia normativa en un mundo decondiciones enormemente diversas’ (PNUD,1999:29). Esta visión no parececorresponderse con el fuerte debate suscitado en la reciente cita de Seatle precisamentepor las consecuencias de sus potenciales acuerdos de liberalización sobre los países máspobres.

Incluso, la consideración de buscar las raíces de la desigualdad en las estructurasinternacionales se debilita con otras afirmaciones que, de alguna manera, contradicenesa primera visión y reconducen la responsabilidad de los resultados de las reformas a lainiciativa adoptada por cada país de manera libre, sin presiones o imposiciones externas.Así, habla de que un número creciente de países en desarrollo adoptó un régimen delibre comercio, impulsados por los tecnócratas, con el apoyo del FMI y el BM; o que lospaíses del Este de Europa iniciaron la dramática transición (PNUD,1999:29-30).

Donde la posición del PNUD se muestra más contundente es en su reclamo porque laética, la equidad, la inclusión, la seguridad humana, la sostenibilidad y el desarrollo secontemplen como referencias del desarrollo. Esta exigencia de desmercantilización deaspectos esenciales de la vida humana supone plantear barreras a las pretensionesilimitadas de expansión de los mercados, tal como se vienen proponiendo desde lasinstituciones multilaterales. Frente a la ausencia de carga ética en los conceptos depobreza y desigualdad del paradigma de Washington, esta declaración supone unadiferencia cualitativa y profunda.

Pero, una vez más, esta declaración no se concreta en objetivos cuantificables oreferencias precisas, lo que la inhabilita para evaluar las políticas que impulsan lasorganizaciones internacionales y los gobiernos. Así se explica esa ya mencionada faltade crítica a cualesquiera procesos concretos impulsados por acuerdos internacionalesque provoquen inequidad. Para el PNUD no hay ‘malos’, aunque sería mejor decir queno señala responsables. Y esto resulta difícil de entender en la situación actual en la que,si bien la solución no consiste en demonizar, tampoco cabe dejar pasar por alto que losresultados de desigualdad y pobreza encuentran su causa, en parte, en esos acuerdosnormativos que no nacen en el aire y que son el resultado del funcionamiento deinstituciones y organismos con nombre y apellido.


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La denuncia de la desigualdad pierde fuerza si no quedan especificadas ciertasreferencias que establezcan cuándo resulta intolerable. Desde la convicción ética conque el propio PNUD define su posición, cabe esperar una definición que permitaorientar la acción pública. Pero ésta no se da, si se exceptúa la referencia del conceptode pobreza humana. Salvo ésta, que como ya se ha dicho establece unos mínimos queno garantizan que su cumplimiento permita una desarrollo real de las personas, no hayuna formulación de qué pudiera ser el bienestar hoy deseable y posible de manerageneral. El enfoque del desarrollo humano descansa en el profundo convencimiento deque la persona es el destinatario central de la actividad económica y que, enconsecuencia, sólo la certeza de que el bienestar de las personas concretas ha mejoradoes la medida de que el desarrollo ha avanzado. Se puede comprender, por tanto, latrascendencia que tiene el vacío de una adecuada definición de cuáles son lassituaciones insostenibles de las personas, que plantean la necesidad de superarla contoda la fuerza de la exigencia categórica ética, frente a la cual las pretendidas exigenciasde la economía debieran ceder.

La última consideración crítica se dirige a las propuestas de gobernabilidad mundial.Siguiendo la trayectoria tantas veces repetida en este análisis, el aspecto positivo quedadesvaído ante la ambigüedad de sus concreciones. El capítulo 5 del informe es uncompendio de voluntarismo, que muestra un listado larguísimo de propuestascaracterizadas más por un deseo que por la convicción de su viabilidad. Ello hace quepierda credibilidad y fuerza política el informe. Un estudio comparativo de las medidasplanteadas en anteriores informes sobre gobernabilidad mundial muestra que se hanrebajado y debilitado las iniciativas. 25

En resumen, los últimos documentos del PNUD decepcionan como elementos deconstrucción de un paradigma alternativo. Las razones para hacer este juicio se hanrepetido a lo largo de la exposición: las ideas claves del enfoque no se traducen enmecanismos de análisis y políticos precisos y claros, con lo que los conceptos se diluyeny pierden operatividad. No puede dejarse de reconocer la carga crítica que plantea a lavisión optimista de la liberalización como eje de la globalización, que defiende elparadigma de Washington. En este sentido el PNUD ejerce de defensor de algunas delas reivindicaciones de los países en desarrollo y es un aspecto necesario, aunque resulteinsuficiente.

Bilbiografía

BANCO MUNDIAL(1999a); Informe Anual 1999. Banco Mundial, Washington, D.C.

BANCO MUNDIAL (1999b); Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1999-2000.Banco Mundial, Washington, D.C.

25 De manera especial, el Informe sobre Desarrollo Humano,1994 (pags.93-101) contiene propuestasmás precisas y favorables a los países en desarrollo. Es interesante el análisis que hace de la OMC,donde menciona repetidamente la desigualdad y resulta mucho más directo que el que hace en elinforme de 1999.


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BID (1999); América Latina frente a la desigualdad. Progreso económico y social enAmérica Latina. Informe 1998-1999. Banco Interamericano de Desarrollo,Washington, D.C.

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1 los conceptos operativos en las estrategias globales frente a la

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