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IMPORTACION DE PARTES PARA MAQUINARIA PESADA - La declaratoria de nulidad del decreto reglamentario incide en las controversias sub judice / IVA EN IMPORTACIONES DE BIENES EXENTOS - Son nulos los actos administrativos expedidos con base en el artículo 4º del Decreto 1803 de 1994 / DECAIMIENTO DEL ACTO - Se da al ser declarado nulo el acto en que se fundamentó / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Se produce como consecuencia del decaimiento del acto
En cuanto a la vigencia y aplicabilidad al caso del artículo 4° del Decreto 1803 de 1994, se advierte que como para la fecha de la declaratoria de nulidad del citado artículo 4º del Decreto 1803 de 1994, respecto de los actos acusados no se estaba frente a una situación consolidada, dicha providencia incide en las situaciones que se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas (como ocurrió en el sublite) o jurisdiccionales, por lo que se concluye que ante la declaratoria de nulidad de la mencionada disposición los actos acusados carecen de sustento jurídico, aspecto que de suyo determina la nulidad de los mismos. En efecto, declarada la nulidad de la disposición reglamentaria que hacía improcedente la exclusión del impuesto a las ventas de los bienes importados por la actora, opera el decaimiento y se presenta la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos acusados, por desaparecer su fundamento de derecho como resultado de la nulidad declarada, de conformidad con los precisos términos del numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
SENTENCIA DE NULIDAD - Sus efectos afectan las situaciones en discusión / SITUACION JURIDICA NO CONSOLIDADA - Es afectada por los efectos de la sentencia de nulidad / PRINCIPIO DE LA COSA JUZGADA - Se predica respecto de las situaciones consolidadas / DECLARACIÓN DE NULIDAD - Efectos ex tunc o retroactivos
Conforme la jurisprudencia y la doctrina, los efectos del fallo de nulidad afectan e inciden en las situaciones que se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, como ya se dijo que ocurre en el caso respecto de los actos administrativos demandados, toda vez que la declaratoria de nulidad produce efectos ex-tunc, esto es, se retrotraen al momento en que nació el acto administrativo viciado de nulidad, excluyendo las situaciones consolidadas, en aras de la seguridad jurídica. No ocurre lo mismo con respecto a las situaciones cumplidas que aun no se hayan consolidado, esto es, aquellas que al momento de ser dictada la sentencia de nulidad se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o están demandadas ante la jurisdicción contenciosa y sobre las cuales no ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada a que se refiere el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, pues en este evento la declaratoria de nulidad sí las afecta.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMAN
Bogotá, D.C., enero diecinueve (19) de dos mil uno (2001)
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.Efectos de los fallos de nulidad.
La importación efectuada por la actora de repuestos, partes y piezas de maquinaria pesada utilizados en las industrias básicas está excluida del impuesto a las ventas de conformidad con el literal e) del artículo 428 del Estatuto Tributario que consagra tal exclusión para la “importación de maquinaria pesada para industrias básicas, siempre y cuando dicha maquinaria no se produzca en el país”.
La citada disposición legal fue reglamentada por el Decreto 1803 de 1994, en cuyo artículo 4º se dispuso que “la importación de los elementos que excedan el número de los requeridos para constituir una máquina completa o incompleta con las características de la máquina completa, deberá efectuarse por el régimen general que regula las importaciones y no se considerarán como componentes de la máquina pesada. Por lo tanto su importación causará el impuesto sobre las ventas vigente en la fecha de la presentación de la declaración de importación”.
La norma reglamentaria transcrita fue anulada por esta Corporación a través de la sentencia de agosto 4 de 1995, expediente 5975, CP: Dr. Delio Gómez Leyva, oportunidad en la cual la Sala precisó:
“Enseña claramente la norma transcrita y sin hacer distinción alguna, que la importación de maquinaria pesada para industrias básicas no causa impuesto sobre las ventas.
Es decir, que toda importación de maquinaria para industrias básicas sea total o por partes no causa el impuesto sobre las ventas.
Si se analiza el hecho de que las exclusiones y exoneraciones impositivas, como la del caso, tienen como objeto dentro del campo de la política fiscal, incentivar el desarrollo del país propendiendo por el auge de aquellas industrias que son básicas para el cumplimiento de tal fin, y que para la consecución de tal objetivo era necesaria la exclusión del IVA a la maquinaria pesada en razón de no producirse en el país, es innegable que las partes y repuestos necesarios para su funcionamiento deben gozar del mismo beneficio fiscal, establecido para el todo, en razón de la finalidad perseguida.
No tiene sentido permitir el ingreso al país de maquinaria pesada y negar el beneficio a cualquiera de sus componentes, partes y repuestos, que permitan su utilización óptima en el desarrollo del país.
Entonces, cuando el Gobierno al reglamentar en el año de 1994 una norma existente desde el año de 1974 (Decreto Legislativo 2368 de 1974 artículo 17 posteriormente reproducido en el artículo 61 del Decreto 3541 de 1983; hoy artículo 428 literal e) del Estatuto Tributario), para introducir restricciones no previstas en la norma superior, con el fin de gravar con el impuesto los componentes o partes que excedan al numero de las requeridas para constituir una máquina completa o incompleta, contraria la norma superior reglamentada.
Adicionalmente, cuando el artículo acusado introduce elementos equívocos, que dejan a discrecionalidad de la Administración, señalar qué se entiende por máquina completa, qué por maquinaria incompleta, y qué número de elementos la configuran en cada caso, restando precisión a la ley, no solo contraría la norma que pretende reglamentar, sino que contradice el artículo 338 de la Constitución Política que ordena que los elementos de la obligación tributaria, entre ellos, las causales de exclusión o exoneración, sean hechas por la ley, no por el Presidente de la República y menos por los funcionarios de la Administración.
De otra parte, si para efectos de la clasificación de los bienes sujetos al IVA en excluidos, gravados y exentos, la ley tributaria utiliza la nomenclatura arancelaria (Artículos 424, 424 - 2 y 424 - 3 del
E.T.) y si mediante el Decreto 3104 de 1990, se adoptó el arancel de aduanas, no puede el Gobierno desconocer, para variar la ley, las mismas reglas, conceptos y definiciones (partes de máquinas) dados en el Arancel, que se adoptó de manera general.
En conclusión, cuando el Presidente de la República en el artículo acusado, introduce distinciones y elementos ajenos a la norma superior, para restringir el beneficio tributario de exclusión del IVA para los bienes allí señalados, no solo la transgrede, sino que se arroga, so pretexto de reglamentar, una función legislativa que no le pertenece, incurriendo así en violación de las normas constitucionales que radican la competencia de la función legislativa, en materia de tributos, en forma exclusiva en el Congreso de la República en tiempos de paz (artículos 150 y 338 de la Constitución Política). (se subraya).
Asimismo excede la potestad reglamentaria prevista en el artículo 11, la que solo debe ejercerse en la medida que sea necesaria para la cumplida ejecución de la ley observando una fidelidad completa con el espíritu de las normas superiores objeto de reglamentación.”
De acuerdo con lo anterior y en oposición a lo entendido por la apelante en cuanto a la vigencia y aplicabilidad al caso del artículo 4° del Decreto 1803 de 1994, se advierte que como para la fecha de la declaratoria de nulidad del citado artículo 4º del Decreto 1803 de 1994, respecto de los actos acusados no se estaba frente a una situación consolidada, dicha providencia incide en las situaciones que se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas (como ocurrió en el sublite) o jurisdiccionales, por lo que se concluye que ante la declaratoria de nulidad de la mencionada disposición los actos acusados carecen de sustento jurídico, aspecto que de suyo determina la nulidad de los mismos.
En efecto, declarada la nulidad de la disposición reglamentaria que hacía improcedente la exclusión del impuesto a las ventas de los bienes importados por la actora, opera el decaimiento y se presenta la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos acusados, por desaparecer su fundamento de derecho como resultado de la nulidad declarada, de conformidad con los precisos términos del numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
Además, conforme la jurisprudencia y la doctrina, los efectos del fallo de nulidad afectan e inciden en las situaciones que se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, como ya se dijo que ocurre en el caso respecto de los actos administrativos demandados, toda vez que la declaratoria de nulidad produce efectos ex-tunc, esto es, se retrotraen al momento en que nació el acto administrativo viciado de nulidad, excluyendo las situaciones consolidadas, en aras de la seguridad jurídica.
No ocurre lo mismo con respecto a las situaciones cumplidas que aun no se hayan consolidado, esto es, aquellas que al momento de ser dictada la sentencia de nulidad se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o están demandadas ante la jurisdicción contenciosa y sobre las cuales no ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada a que se refiere el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, pues en este evento la declaratoria de nulidad sí las afecta.
Radicación número: 05001-23-24-000-1997-0213-01(10581)
Actor: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN
Por haber sido negado el proyecto presentado por el Magistrado doctor Delio
Gómez Leyva, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el
apoderado judicial de la Administración contra la sentencia de noviembre 5 de
1999, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del
derecho contra las Resoluciones números 029 de abril 28 de 1995, 036 de junio 6
de 1995, expedidas por la División de Liquidación de la Administración de
Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín y contra el acto presunto
configurado en virtud del silencio administrativo negativo.
ANTECEDENTES
Las Empresas Públicas de Medellín presentaron el 26 de agosto de 1994 la
declaración de importación radicada con el Nº 06167010228773 (fl. 4), en la cual
se declaró la importación de repuestos para maquinaria pesada. En dicha
declaración la mencionada entidad liquidó y pago el arancel ($4.236.490) y el
impuesto a las ventas ($12.455.279).
El 24 de febrero de 1995 las Empresas Públicas de Medellín solicitaron a la
División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales
de Medellín proferir una liquidación oficial de corrección sobre la citada
declaración de importación Nº 06167010228773 de agosto 26 de 1994, para
tramitar la correspondiente devolución (fl. 8).
Al respecto adujo la entidad que los bienes descritos en la declaración eran
partes y piezas de maquinaria pesada utilizados en las industrias básicas,
exentos de IVA de conformidad con lo previsto en el literal e) del artículo 428 del
Estatuto Tributario, que el artículo 4º del Decreto Reglamentario 1803 de 1994 no
dispuso que los repuestos y parte de la maquinaria pesada estuvieran excluidos
de la exención y que si se interpretara en tal sentido se estaría violando la norma
superior contenida en el citado artículo 428 ib., que no efectuó ninguna
discriminación. Además expresó que a través del oficio 028667 de diciembre 2 de
1993 (fl. 24) el Incomex certificó la inexistencia de producción nacional de los
bienes importados en cuestión, amparados con la licencia de importación Nº
011713 de noviembre 3 de 1993 (fl. 5), con vigencia hasta noviembre 15 de 1994.
Por medio de la Resolución Nº 029 de abril 28 de 1995 (fl. 12), la Administración
negó la petición formulada por considerar que de acuerdo con el Decreto 1803 de
1994, para tener derecho a la exclusión prevista en el literal e) del artículo 428 del
Estatuto Tributario debía invocarse en el texto de la declaración de importación.
Interpuestos los recursos de reposición y subsidiario de apelación (fl. 16), el
anterior acto fue confirmado por la Administración a través de la Resolución Nº
036 de junio 6 de 1.995 (fl. 19), en la cual se ordenó que se surtiera el recurso de
apelación, pero transcurrido el término legal sin decisión expresa, se configuró el
silencio administrativo negativo.
Mediante la Resolución Nº 042 de junio 24 de 1997 (fl. 70 c.a.) la Administración
se declaró inhibida para conocer de fondo el recurso de apelación, debido a que
por el acaecimiento del silencio administrativo negativo la actora acudió ante la
jurisdicción, lo que determinó que la Administración perdiera competencia para
emitir pronunciamiento al respecto.
LA DEMANDA
La apoderada de la parte actora citó como violados los artículos 4, 6, 150-12,
228, 338 y 363 de la Constitución; 87 del Decreto 1909 de 1992; 424, 424-2, 424-
3, 428 literal e) y 683 del Estatuto Tributario.
El concepto de la violación se sintetiza así:
Luego de referirse a lo establecido en las citadas normas, señaló que la solicitud
presentada por la actora tenía como objeto tramitar una devolución cuyas
causales de rechazo están previstas en el artículo 87 del Decreto 1909 de 1992,
por lo que los funcionarios administrativos no podían a su arbitrio adicionar
requisitos no previstos en la ley para negar la solicitud presentada.
Destacó que la declaratoria de nulidad del artículo 4º del Decreto Reglamentario
1803 de 1994 (sentencia del Consejo de Estado de agosto 4 de 1995) determinó
que deban ser anulados los actos acusados, por lo que a su juicio, la
Administración no podía retener en forma indebida una suma de dinero que no
correspondía a un impuesto decretado por el legislador, desconociéndose la
exención establecida al efecto en el literal e) del artículo 428 del Estatuto
Tributario y los principios constitucionales contenidos en los citados artículos 228,
338 y 363 de la Carta.
Al adicionar la demanda (fl. 56), insistió en que la demandada al negarse a
efectuar la liquidación oficial de corrección con base en el artículo 4º del Decreto
reglamentario 1803 de 1994, excedió el contenido del literal e) del artículo 428 del
Estatuto Tributario, al discriminar en forma injustificada situaciones que el
legislador no estableció y prolongar en forma irregular la existencia de un decreto
anulado por el Consejo de Estado.
LA OPOSICION
La apoderada de la Administración se opuso a la prosperidad de las pretensiones
de la demanda.
Al efecto, luego de distinguir entre la devolución de impuestos y la solicitud de
corrección, indicó que tratándose de exenciones o tratamientos preferenciales,
debe hacerse referencia expresa a los mismos en la respectiva declaración de
importación por ser el momento en que se causa el tributo aduanero, y que en el
caso los bienes respecto de los cuales se solicita la exclusión no corresponden a
los señalados en el artículo 4º del Decreto 1803 de 1994, por lo que a su juicio se
causaba el impuesto a las ventas, teniendo en cuenta que en el momento de
nacionalización de la mercancía dicha norma estaba vigente, pues la sentencia
que la anuló fue proferida el 4 de agosto de 1995.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la sentencia apelada accedió a
las súplicas de la demanda con fundamento en lo siguiente:
Precisó que el debate giraba en torno al derecho que según las disposiciones
legales vigentes le asistía a la actora para obtener el reintegro de los impuestos
cancelados en exceso sobre la importación de repuestos para maquinaría
pesada, que conforme al artículo 428 del Estatuto Tributario eran exentos del
impuesto a las ventas, previo el agotamiento de los trámites correspondientes a la
solicitud de liquidación oficial de corrección y de devolución.
Luego señaló que esa Corporación se había pronunciado en asunto similar y
entre las mismas partes a través de la sentencia de agosto 26 de 1999, la que
debía ser acogida previo análisis de los efectos de la nulidad de los actos
administrativos en relación con la situaciones presentadas durante su vigencia.
A continuación indicó que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1803 de 1994
el día 3 de agosto de 1994, el cual entró a regir a partir del día de su publicación
en el diario oficial (4 de agosto) y que las Empresas Públicas de Medellín
presentaron su declaración de importación el día 26 de agosto de 1994, la cual
sólo quedaría en firme el 26 de agosto de 1996 (art. 26 D. 1909/92), por lo que
teniendo en cuenta lo anterior y que la sentencia de nulidad del artículo 4º del
Decreto 1803 de 1994 (agosto 4 de 1995) se expidió cuando no se había decidido
el recurso de apelación, no había una situación jurídica consolidada. Al respecto
citó la sentencia del Consejo de Estado de agosto 25 de 1995, expediente 7173.
Posteriormente transcribió la citada providencia proferida por esa Corporación el
26 de agosto de 1999, dentro del expediente 962.306, en la cual a su vez se
transcribió la sentencia mediante la cual el Consejo de Estado anuló el artículo 4º
del Decreto 1803 de 1994 por exceder la facultad reglamentaria al introducir
distinciones y elementos ajenos a la norma superior contenida en el literal e) del
artículo 428 del Estatuto Tributario, y restringir el beneficio tributario de exclusión
del IVA para los bienes indicados en dicha norma, por lo que el Tribunal resolvió
declarar la nulidad de los actos acusados, ordenó a la DIAN que expidiera la
liquidación de corrección y declarara que la actora tenía derecho a la devolución
de las sumas pagadas en exceso, para lo cual podía formular la correspondiente
solicitud, dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia.
Con base en lo anterior, el a quo declaró la nulidad de los actos administrativos
acusados y como restablecimiento del derecho ordenó a la Administración
practicar la liquidación oficial de corrección sobre la declaración de importación Nº
06167010228773 de agosto 26 de 1994, declaró que la actora había efectuado
un pago en exceso por $12.455.279 al liquidar el IVA sobre las mercancías
importadas y que tenía derecho a la devolución de las sumas pagadas en
exceso, para lo cual podía formular solicitud ante la Administración, dentro de los
seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia.
EL RECURSO DE APELACION
La apoderada de la entidad demandada interpuso oportunamente recurso de
apelación contra la sentencia de primera instancia y para sustentarlo dijo insistir
en los argumentos expuestos en la contestación a la demanda, relativos a que
con independencia de que en el momento de la demanda se encontrara o no
vigente el artículo 4º del Decreto 1803 de 1994, reglamentario del literal e) del
artículo 428 del Estatuto Tributario, debía tenerse en cuenta que para el momento
de la ocurrencia de los hechos que originaron la actuación administrativa
demandada tal norma se encontraba vigente, por lo que si la sociedad actora
quería acogerse al beneficio de la exención del IVA de la mercancía importada,
debía solicitarla en la declaración y presentar la certificación del Incomex sobre la
calidad de mercancía pesada no producida en el país y con destino a las
empresas básicas de que trata el literal e) del artículo 428 del Estatuto Tributario.
Y agregó al respecto que la sociedad ‘debió invocar dentro del contexto de la
declaración de importación (casilla correspondiente a descripción de la
mercancía) la respectiva norma que consagra y otorga la exención de tributos
pretendida’, pues los datos contenidos en la declaración de importación son de la
exclusiva responsabilidad del declarante.
Con base en lo anterior concluyó que los actos acusados se ajustaron a la
legalidad y citó la sentencia del Consejo de Estado de septiembre 5 de 1997,
expediente 8431, CP : Dr. Delio Gómez Leyva.
ALEGATOS DE CONCLUSION
La apoderada de la parte actora solicitó confirmar la sentencia apelada y al
efecto reiteró los argumentos expuestos en la demanda y transcribió apartes de la
sentencia de agosto 26 de 1999 proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, que sirvió de fundamento al fallo de primera instancia.
La Señora Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicitó la
confirmación de la sentencia apelada por proceder liquidación de corrección en el
caso según el artículo 70 del Decreto 1909 de 1992, pues el hecho de liquidar en
la declaración de importación el impuesto a las ventas por una operación que no
causaba tal impuesto, constituye un error de los referidos en dicha norma; y en
cuanto a la certificación del Incomex alegó que aunque no fue expedida en el
momento del levante de la mercancía, debe admitirse que está demostrado que
la contribuyente efectuó una importación que no causa el impuesto a las ventas y
que si a pesar de esa circunstancia la interesada lo liquidó en la respectiva
declaración, tenía derecho a solicitar su corrección por tratarse de un error
previsto en el citado artículo 70 ib.
Dentro de esta oportunidad procesal no hubo pronunciamiento de la entidad
demandada.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La controversia planteada se concreta en determinar la legalidad de los actos
acusados, mediante los cuales la Administración negó la petición de corrección
de la declaración de importación Nº 06167010228773 de agosto 26 de 1994.
El expediente da cuenta de los siguientes hechos:
Las Empresas Públicas de Medellín presentaron el 26 de agosto de 1994 la
declaración de importación radicada con el Nº 06167010228773 (fl. 4), en la cual
se declaró la importación de repuestos para maquinaria pesada. En dicha
declaración la mencionada entidad liquidó y pago el arancel ($4.236.490) y el
impuesto a las ventas ($12.455.279).
El 24 de febrero de 1995 las Empresas Públicas de Medellín solicitaron a la
División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales
de Medellín proferir una liquidación oficial de corrección sobre la citada
declaración de importación Nº 06167010228773 de agosto 26 de 1994, para
tramitar la correspondiente devolución (fl. 8).
Al respecto adujo la entidad que los bienes descritos en la declaración eran
partes y piezas de maquinaria pesada utilizados en las industrias básicas,
exentos de IVA de conformidad con lo previsto en el literal e) del artículo 428 del
Estatuto Tributario, que el artículo 4º del Decreto Reglamentario 1803 de 1994 no
dispuso que los repuestos y parte de la maquinaria pesada estuvieran excluidos
de la exención y que si se interpretara en tal sentido se estaría violando la norma
superior contenida en el citado artículo 428 ib., que no efectuó ninguna
discriminación. Además expresó que a través del oficio 028667 de diciembre 2 de
1993 (fl. 24) el Incomex certificó la inexistencia de producción nacional de los
bienes importados en cuestión, amparados con la licencia de importación Nº
011713 de noviembre 3 de 1993 (fl. 5), con vigencia hasta noviembre 15 de 1994.
Por medio de la Resolución Nº 029 de abril 28 de 1995 (fl. 12), la
Administración negó la petición formulada por considerar que para tener derecho
a la exclusión prevista en el literal e) del artículo 428 del Estatuto Tributario debía
invocarse en el texto de la declaración de importación, de acuerdo con el Decreto
1803 de 1994.
Interpuestos los recursos de reposición y subsidiario de apelación (fl. 16), el
anterior acto fue confirmado por la Administración a través de la Resolución Nº 036 de junio 6 de 1.995 (fl. 19), en la cual se ordenó que se surtiera el recurso
de apelación, pero transcurrido el término legal sin decisión expresa, se configuró
el silencio administrativo negativo.
Mediante la Resolución Nº 042 de junio 24 de 1997 (fl. 70 c.a.) la Administración
se declaró inhibida para conocer de fondo el recurso de apelación, debido a que
por el acaecimiento del silencio administrativo negativo la actora acudió ante la
jurisdicción, lo que determinó que la Administración perdiera competencia para
emitir pronunciamiento al respecto.
El Tribunal accedió a las súplicas de la demanda con fundamento en que la
declaratoria de nulidad del artículo 4º del Decreto Reglamentario 1803 de 1994
decretada por el Consejo de Estado a través de la sentencia de agosto 4 de 1995
afectó una situación jurídica no consolidada, pues para la fecha de dicha
providencia no estaba en firme la declaración de importación y no se había
resuelto el recurso de apelación contra el acto que negó la solicitud de corrección.
Por su parte, la entidad recurrente se pronunció por la legalidad de los actos
acusados y al efecto señaló que con independencia de que en el momento de la
demanda se encontrara o no vigente el artículo 4º del Decreto 1803 de 1994,
debía tenerse en cuenta que para el momento de la ocurrencia de los hechos que
originaron la actuación administrativa demandada tal norma se encontraba
vigente, por lo que debía observarse dicha normatividad.
Al respecto se observa lo siguiente:
La importación efectuada por la actora de repuestos, partes y piezas de
maquinaria pesada utilizados en las industrias básicas está excluida del impuesto
a las ventas de conformidad con el literal e) del artículo 428 del Estatuto Tributario que consagra tal exclusión para la “importación de maquinaria pesada
para industrias básicas, siempre y cuando dicha maquinaria no se produzca en el
país”.
La citada disposición legal fue reglamentada por el Decreto 1803 de 1994, en
cuyo artículo 4º se dispuso que “la importación de los elementos que excedan el
número de los requeridos para constituir una máquina completa o incompleta con
las características de la máquina completa, deberá efectuarse por el régimen
general que regula las importaciones y no se considerarán como componentes de
la máquina pesada. Por lo tanto su importación causará el impuesto sobre las
ventas vigente en la fecha de la presentación de la declaración de importación”.
La norma reglamentaria transcrita fue anulada por esta Corporación a través de
la sentencia de agosto 4 de 1995, expediente 5975, CP: Dr. Delio Gómez Leyva,
oportunidad en la cual la Sala precisó:
“Enseña claramente la norma transcrita y sin hacer distinción alguna, que la importación de maquinaria pesada para industrias básicas no causa impuesto sobre las ventas.
Es decir, que toda importación de maquinaria para industrias básicas sea total o por partes no causa el impuesto sobre las ventas.
Si se analiza el hecho de que las exclusiones y exoneraciones impositivas, como la del caso, tienen como objeto dentro del campo de la política fiscal, incentivar el desarrollo del país propendiendo por el auge de aquellas industrias que son básicas para el cumplimiento de tal fin, y que para la consecución de tal objetivo era necesaria la exclusión del IVA a la maquinaria pesada en razón de no producirse en el país, es innegable que las partes y repuestos necesarios para su funcionamiento deben gozar del mismo beneficio fiscal, establecido para el todo, en razón de la finalidad perseguida.
No tiene sentido permitir el ingreso al país de maquinaria pesada y negar el beneficio a cualquiera de sus componentes, partes y repuestos, que permitan su utilización óptima en el desarrollo del país.
Entonces, cuando el Gobierno al reglamentar en el año de 1994 una norma existente desde el año de 1974 (Decreto Legislativo 2368 de 1974 artículo 17 posteriormente reproducido en el artículo 61 del Decreto 3541 de 1983; hoy artículo 428 literal e) del Estatuto Tributario), para introducir restricciones no previstas en la norma superior, con el fin de gravar con el impuesto los componentes o partes que excedan al numero de las requeridas para constituir una máquina completa o incompleta, contraria la norma superior reglamentada.
Adicionalmente, cuando el artículo acusado introduce elementos equívocos, que dejan a discrecionalidad de la Administración, señalar qué se entiende por máquina completa, qué por maquinaria incompleta, y qué número de elementos la configuran en cada caso, restando precisión a la ley, no solo contraría la norma que pretende reglamentar, sino que contradice el artículo 338 de la Constitución Política que ordena que los elementos de la obligación tributaria, entre ellos, las causales de exclusión o exoneración, sean hechas por la ley, no por el Presidente de la República y menos por los funcionarios de la Administración.
De otra parte, si para efectos de la clasificación de los bienes sujetos al IVA en excluidos, gravados y exentos, la ley tributaria utiliza la nomenclatura arancelaria (Artículos 424, 424 - 2 y 424 - 3 del E.T.) y si mediante el Decreto 3104 de 1990, se adoptó el arancel de aduanas, no puede el Gobierno desconocer, para variar la ley, las mismas reglas, conceptos y definiciones (partes de máquinas) dados en el Arancel, que se adoptó de manera general.
En conclusión, cuando el Presidente de la República en el artículo acusado, introduce distinciones y elementos ajenos a la norma superior, para restringir el beneficio tributario de exclusión del IVA para los bienes allí señalados, no solo la transgrede, sino que se arroga, so pretexto de reglamentar, una función legislativa que no le pertenece, incurriendo así en violación de las normas constitucionales que radican la competencia de la función legislativa, en materia de tributos, en forma exclusiva en el Congreso de la República en tiempos de paz (artículos 150 y 338 de la Constitución Política). (se subraya).
Asimismo excede la potestad reglamentaria prevista en el artículo 11, la que solo debe ejercerse en la medida que sea necesaria para la cumplida ejecución de la ley observando una fidelidad completa con el espíritu de las normas superiores objeto de reglamentación.”
De acuerdo con lo anterior y en oposición a lo entendido por la apelante en cuanto a
la vigencia y aplicabilidad al caso del artículo 4° del Decreto 1803 de 1994, se
advierte que como para la fecha de la declaratoria de nulidad del citado artículo 4º
del Decreto 1803 de 1994, respecto de los actos acusados no se estaba frente a
una situación consolidada, dicha providencia incide en las situaciones que se
encuentran en discusión ante las autoridades administrativas (como ocurrió en el
sublite) o jurisdiccionales, por lo que se concluye que ante la declaratoria de nulidad
de la mencionada disposición los actos acusados carecen de sustento jurídico,
aspecto que de suyo determina la nulidad de los mismos.
En efecto, declarada la nulidad de la disposición reglamentaria que hacía
improcedente la exclusión del impuesto a las ventas de los bienes importados por la
actora, opera el decaimiento y se presenta la pérdida de la fuerza ejecutoria de los
actos administrativos acusados, por desaparecer su fundamento de derecho como
resultado de la nulidad declarada, de conformidad con los precisos términos del
numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
Además, conforme la jurisprudencia y la doctrina, los efectos del fallo de nulidad
afectan e inciden en las situaciones que se encuentran en discusión ante las
autoridades administrativas o jurisdiccionales, como ya se dijo que ocurre en el caso
respecto de los actos administrativos demandados, toda vez que la declaratoria de
nulidad produce efectos ex-tunc, esto es, se retrotraen al momento en que nació el
acto administrativo viciado de nulidad, excluyendo las situaciones consolidadas, en
aras de la seguridad jurídica.
No ocurre lo mismo con respecto a las situaciones cumplidas que aun no se hayan
consolidado, esto es, aquellas que al momento de ser dictada la sentencia de
nulidad se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o están
demandadas ante la jurisdicción contenciosa y sobre las cuales no ha operado el
fenómeno jurídico de la cosa juzgada a que se refiere el artículo 175 del Código
Contencioso Administrativo, pues en este evento la declaratoria de nulidad sí las
afecta.
En este sentido se ha pronunciado la Sala, entre otras, en las sentencias de junio
19 de 1998, Expediente 8812, actor: Hoechst AG; octubre 9 de 1998, Expediente
8986, Consejero Ponente Dr. Germán Ayala Mantilla; septiembre 9 de 1999,
expediente 9561, CP: Dr. Julio E. Correa Restrepo; febrero 19 de 1999, Expediente
9240, actor: Fernando Belmont Anderson.
De conformidad con las razones expuestas la Sala no le dará prosperidad al
recurso de apelación interpuesto por la demandada y procederá a confirmar la
sentencia de primera instancia, mediante la cual el a quo declaró la nulidad de los
actos administrativos acusados y como restablecimiento del derecho ordenó a la
Administración practicar la liquidación oficial de corrección sobre la declaración de
importación Nº 06167010228773 de agosto 26 de 1994, declaró que la actora
había efectuado un pago en exceso por $12.455.279 al liquidar el IVA sobre las
mercancías importadas y que tenía derecho a la devolución de las sumas
pagadas en exceso, para lo cual podía formular solicitud ante la Administración,
dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley,
F A L L A :
Confírmase la sentencia apelada.
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de
origen. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha.
DANIEL MANRIQUE GUZMAN GERMAN AYALA MANTILLAPresidente de la Sección
DELIO GOMEZ LEYVA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
RAUL GIRALDO LONDOÑOSecretario
SALVAMENTO DE VOTO
SENTENCIA DE NULIDAD - Si bien sus efectos son retroactivos no puede aplicarse a los períodos fiscales en que tuvieron vigencia / DECLARACION DE IMPORTACION - Le es aplicable el artículo 4º del decreto 1803 de 1994 por estar vigente al momento de la presentación / SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA - Existe al darse la firmeza de la declaración
En lo atinente a la materia impositiva, la Corporación ha expresado que “debe considerarse que si bien en principio toda nulidad que se decrete por el Contencioso Administrativo tiene efectos retroactivos; en este evento, tratándose especialmente de asuntos tributarios, deberá tenerse en cuenta que las normas impositivas tienen aplicación dentro de determinados períodos fiscales y por ello, así hayan sido derogadas, la nulidad que se ordene no puede afectarlas en cuanto al lapso en que tuvieron vigencia, o sea que debe ser una nulidad con efectos hacia el futuro.” Teniendo en cuenta el criterio jurisprudencial expuesto, la Sala estima que en el presente caso, la nulidad del artículo 4º del Decreto 1803 de 1.994, no puede afectar la Declaración de Importación presentada por la sociedad actora, por cuanto en el momento de la importación tal norma se encontraba vigente, y por ende, era de obligatorio cumplimiento, tal y como la acató la parte demandante al liquidar y pagar el impuesto a las ventas respectivo. Por tanto, no se está de acuerdo con la conclusión del Tribunal , en el sentido de que en el presente caso no es procedente hablar de situaciones jurídicas consolidadas, por cuanto de conformidad con el artículo 26 del Decreto 1909 de 1.992, la firmeza de la declaración solo ocurría el 26 de agosto de 1.996, y por cuanto la solicitud de devolución se presentó dentro del término de los seis meses previsto en el artículo 84 del citado decreto, pues es evidente que ésta tesis no solo desconoce la jurisprudencia de la Corporación, sino que además, involucra temas que nada tienen que ver con el asunto discutido.
SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR
DELIO GÓMEZ LEYVA
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil uno (2.001)
REF.: 0500123240001997021301 RADICADO Nº 10581 ACTOR: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN FALLO DEL 19 DE ENERO DE 2.001 M. P. DR. DANIEL MANRIQUE GUZMÁN
Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, la salvedad de voto se sustenta
en las razones expuestas en la ponencia que me fue negada en la cual, sobre el
punto dee fondo, se afirmaba:
“Lo primero que se debe precisar es lo atinente a los efectos de la sentencia de agosto 4 de 1.995, mediante la cual ésta Corporación declaró la nulidad del artículo 4º del Decreto 1803 de 1.994; ya que como lo resalta la parte demandada, ahora apelante, en el presente caso, tal decreto entró a regir el día 4 de agosto de 1.994 y la declaración de importación se presentó el 26 de agosto del mismo año, es decir, en plena vigencia del citado decreto.
En relación con los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, ha sido reiterada la jurisprudencia de ésta Corporación, al precisar que éstos son “ex tunc”, esto es, que producen efectos desde entonces, es decir, desde el momento en que se expidió el acto acusado, por lo que las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban previa a la expedición del acto.
De igual modo, se ha precisado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, únicamente afecta aquellas situaciones cumplidas, que no se encuentran consolidadas, bien porque al momento de producirse el fallo se encontraban en discusión ante las autoridades administrativas, o bien porque se encontraban demandadas ante la jurisdicción. Por lo que se repite, tal declaratoria de nulidad no afecta situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la fecha del fallo que así lo dispone, ni revive sus términos para su impugnación.
De otra parte, y en lo atinente a la materia impositiva, la Corporación ha expresado que “debe considerarse que si bien en principio toda nulidad que se decrete por el Contencioso Administrativo tiene efectos retroactivos; en este evento, tratándose especialmente de asuntos tributarios, deberá tenerse en cuenta que las normas impositivas tienen aplicación dentro de determinados períodos fiscales y por ello, así hayan sido derogadas, la nulidad que se ordene no puede afectarlas en cuanto al lapso en que tuvieron vigencia, o sea que debe ser una nulidad con efectos hacia el futuro.” (sentencia de mayo 7 de 1.984, Exp. 6665, actor: Pedro Silvio Pulido Pinto, Ponente Doctor Gustavo Humberto Rodríguez reiterada en sentencia de febrero 5 de 1.993, Expediente 4476 Actor Corporación Financiera de Boyacá, M.P. Dr. Guillermo Chaín Lizcano).
Teniendo en cuenta el criterio jurisprudencial expuesto, la Sala estima que en el presente caso, la nulidad del artículo 4º del Decreto 1803 de 1.994, no puede afectar la Declaración de Importación presentada por la sociedad actora, por cuanto en el momento de la importación tal norma se encontraba vigente, y por ende, era de obligatorio
cumplimiento, tal y como la acató la parte demandante al liquidar y pagar el impuesto a las ventas respectivo.
Además, el hecho de que se hubiera presentado una solicitud para que la Administración expidiera una “liquidación oficial de corrección” que no se produjo por improcedente, como se verá más adelante, en cuya solicitud se cuestionó la legalidad del artículo 4º del Decreto 1803 de 1.994, pues en ese momento la norma no había sido declarada nula por ésta Corporación, no puede deducirse de ello, que se trata de una situación discutida al momento de expedirse la sentencia de nulidad, pues de una parte, la Administración en relación con dicha declaración no había expedido ninguna actuación encaminada a modificar la declaración de importación, y de otra, como se anotó anteriormente, la actora declaró, liquidó y pagó el impuesto con base en una norma plenamente vigente, en el momento de la importación, la que, por las razones antes expuestas, no debe ser afectada por la sentencia de nulidad.
Por tanto, no se está de acuerdo con la conclusión del Tribunal , en el sentido de que en el presente caso no es procedente hablar de situaciones jurídicas consolidadas, por cuanto de conformidad con el artículo 26 del Decreto 1909 de 1.992, la firmeza de la declaración solo ocurría el 26 de agosto de 1.996, y por cuanto la solicitud de devolución se presentó dentro del término de los seis meses previsto en el artículo 84 del citado decreto, pues es evidente que ésta tesis no solo desconoce la jurisprudencia de la Corporación, sino que además, involucra temas que nada tienen que ver con el asunto discutido. “
DELIO GÓMEZ LEYVA