· web view– opis właściwej strategii osiągnięcia celów wymienionych w art. 1 oraz...

WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)

z dnia 13 marca 2008 r.(*)

Fundusze strukturalne – Artykuł 23 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 4253/88 – Cofnięcie i odzyskanie wspólnotowej pomocy finansowej – Artykuł 249 WE – Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa

W sprawach połączonych od C-383/06 do C-385/06

mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Raad van State (Niderlandy) postanowieniami z dnia 30 sierpnia 2006 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 18 września 2006 r., w postępowaniach

Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (C-383/06),

Gemeente Rotterdam (C-384/06)

przeciwko

Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

oraz

Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant (C-385/06)

przeciwko

Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening,

Wyrok

1 Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 374, str. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, str. 20) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 4253/88”).

2 Wnioski te zostały przedstawione w ramach trzech sporów między dwoma stowarzyszeniami i gminą niderlandzką a niderlandzką administracją. Spory te powstały, odpowiednio, między – po pierwsze – Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i Gemeente Rotterdam a Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ministerstwem ds. społecznych i pracy, zwanym dalej „ministerstwem”), a po drugie – między Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant a Algemene Directie voor de

1

Arbeidsvoorziening (dyrekcją generalną ds. zatrudnienia, zwaną dalej „Algemene Directie”) i dotyczyły decyzji, w drodze których ministerstwo lub dyrekcja generalna uchyliły decyzje w sprawie zniesienia dotacji przyznanych na rzecz skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym lub zażądały zwrotu tych dotacji.

Ramy prawne

Uregulowania wspólnotowe

Rozporządzenie nr 2052/88

3 Artykuł 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 185, str. 9), zmienione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2081/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, str. 5, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 2052/88”) przewiduje, że Wspólnota Europejska za pomocą między innymi funduszy strukturalnych podejmuje działania zmierzające do realizacji celów postawionych w art. 130A traktatu WE (obecnie, po zmianach, art. 158 WE) oraz art. 130C traktatu WE (obecnie, po zmianach, art. 160 WE). Wspomniany artykuł wymienia pewną liczbę priorytetowych celów, do których realizacji przyczyniają się fundusze strukturalne. Wśród nich znajduje się cel nr 3, czyli zwalczanie długotrwałego bezrobocia i ułatwianie wejścia na rynek pracy osób młodych oraz osób narażonych na wykluczenie z rynku pracy.

4 Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 stanowi:

„1. Pomoc Wspólnoty uzupełnia lub wspiera korespondujące z nią działania krajowe. Pomoc ta opiera się na ścisłych uzgodnieniach pomiędzy Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim, właściwymi organami i instytucjami – w tym, w ramach szczegółowych procedur określonych przepisami instytucjonalnymi i istniejących praktyk właściwych każdemu państwu członkowskiemu, partnerami ekonomicznymi i społecznymi – wyznaczonymi przez państwo członkowskie na szczeblu krajowym, regionalnym, lokalnym lub innym, które to strony, będąc partnerami, dążą do realizacji wspólnego celu. […]”.

5 Artykuł 10 tego samego rozporządzenia w odniesieniu do celu nr 3 precyzuje:

„Państwa członkowskie przedkładają Komisji plany działań podejmowanych w celu zwalczenia długotrwałego bezrobocia i ułatwienia wejścia na rynek pracy osób młodych oraz osób narażonych na wykluczenie z rynku pracy (cel nr 3).

Plany te obejmują:

– opis obecnej sytuacji, zgromadzone zasoby finansowe i główne wyniki działań podjętych w trakcie poprzedniego okresu funkcjonowania programu, w kontekście uzyskanej wspólnotowej pomocy strukturalnej i przy uwzględnieniu dostępnych wyników ocen,

– opis właściwej strategii osiągnięcia celów wymienionych w art. 1 oraz priorytety wybrane w celu realizacji celu nr 3, wraz z ilościowym określeniem spodziewanego postępu,

2

jeżeli umożliwia to jego charakter; wstępną ocenę oczekiwanego wpływu, w tym w zakresie zatrudnienia, działań odnoszących się do tego celu, w celu wykazania, że średnioterminowo prowadzą one do korzyści w wymiarze społeczno-ekonomicznym odpowiadających zgromadzonym zasobom finansowym,

– wskazówki na temat wykorzystania pomocy z [Europejskiego Funduszu Społecznego (zwanego dalej „EFS”)], w danym przypadku w połączeniu z interwencją innych istniejących wspólnotowych instrumentów finansowych, uwzględnionych w realizacji planu.

[…]”


6 Szósty motyw rozporządzenia nr 2082/93 zmieniającego rozporządzenie nr 4253/88 precyzuje:

„[…] na podstawie zasady subsydiarności, bez uszczerbku dla kompetencji Komisji, w szczególności odpowiedzialnej za zarządzanie wspólnotowymi zasobami finansowymi, realizacja różnych form interwencji musi leżeć przede wszystkim w zakresie odpowiedzialności państw członkowskich na właściwym poziomie terytorialnym, w zależności od specyfiki każdego państwa członkowskiego”.


„1. W celu zapewnienia sukcesu działaniom prowadzonym przez podmioty publiczne lub prywatne państwa członkowskie w trakcie realizacji działań podejmują niezbędne kroki w celu:

– regularnego monitorowania, czy działania finansowane przez Wspólnotę są realizowane we właściwy sposób,

– zapobiegania i usuwania nieprawidłowości,

– żądania zwrotu kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub niedbalstwa. Jeżeli państwo członkowskie i/lub pośrednik i/lub projektodawca nie przedstawią dowodu na to, że nie ponoszą oni odpowiedzialności za nieprawidłowości lub niedbalstwo, państwo członkowskie jest subsydiarnie odpowiedzialne za zwrot bezprawnie wypłaconych kwot. W odniesieniu do łącznych dotacji pośrednik może, za zgodą państwa członkowskiego i Komisji, skorzystać z gwarancji bankowej lub innego zabezpieczenia obejmującego to ryzyko.

Państwa członkowskie informują Komisję o przyjętych w tym celu środkach, w tym w szczególności przesyłają Komisji opis systemów kontroli i zarządzania wprowadzonych celem zagwarantowania skutecznego wdrażania inicjatyw. Regularnie informują one Komisję o stanie zaawansowania postępowań administracyjnych i sądowych.

[…]”

3

8 Artykuł 24 tego rozporządzenia precyzuje:

„Zmniejszenie, zawieszenie i cofnięcie pomocy

1. Jeśli zajdzie podejrzenie, że realizacja działania lub jednego ze środków nie uzasadnia ani części, ani całości przyznanej pomocy finansowej, Komisja dokonuje właściwego zbadania przypadku w ramach partnerstwa, w tym w szczególności wzywa państwo członkowskie lub władze wyznaczone przez nie do realizacji działań do przedstawienia uwag w określonym terminie.

2. W wyniku tego badania Komisja może zmniejszyć lub zawiesić pomoc na działania lub przedmiotowe środki, jeśli badanie potwierdzi wystąpienie nieprawidłowości lub istotnej zmiany, wpływających na charakter lub warunki realizacji działań lub środków, które nie zostały przedłożone Komisji celem zatwierdzenia.

3. Wszelkie niesłusznie otrzymane sumy podlegają zwrotowi Komisji. Od niezwróconych sum będą pobierane odsetki za zwłokę zgodnie z rozporządzeniem finansowym i przepisami wykonawczymi wydawanymi przez Komisję zgodnie z procedurami określonymi w tytule VIII”.

9 Rozporządzenie nr 4253/88 zostało uchylone ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2000 r. na podstawie art. 54 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161, str. 1). Artykuł 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1260/1999 stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie nie ma wpływu na kontynuację lub modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie [cofnięcie] pomocy zatwierdzonej przez Radę lub Komisję na podstawie rozporządzeń Rady (EWG) nr 2052/88 i (EWG) nr 4253/88 lub jakiegokolwiek innego prawodawstwa, które miało zastosowanie do tej pomocy w dniu 31 grudnia 1999 r.”.


10 Artykuł 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. dotyczącego nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nieprawidłowo w związku z finansowaniem polityki strukturalnej i organizacją systemu informacji w tej dziedzinie (Dz.U. L 178, str. 43) precyzuje:

„1. Państwa członkowskie przekażą Komisji w ciągu trzech miesięcy od wejścia w życie niniejszego rozporządzenia:

– przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w celu zastosowania środków, o których mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 4253/88,

[…]

2. Państwa członkowskie niezwłocznie przekażą Komisji wszelkie zmiany informacji przedłożonych w zastosowaniu ust. 1.

4

[…]”.

11 Artykuł 5 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia brzmi następująco:

„2. Gdy państwo członkowskie uważa, że nie można będzie odzyskać całkowitej kwoty albo nie można oczekiwać jej całkowitego odzyskania, informuje Komisję w specjalnym sprawozdaniu o nieodzyskanej kwocie oraz o powodach, dla których według niego kwotą tą powinna zostać obciążona Wspólnota bądź państwo członkowskie. Informacje te muszą być wystarczająco szczegółowe, by pozwolić Komisji na podjęcie decyzji tak szybko jak to możliwe po konsultacji z władzami zainteresowanych państw członkowskich, które ponoszą konsekwencje finansowe zgodnie z art. 23 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia (EWG) nr 4253/88.

3. W przypadku możliwości określonej w ust. 2 Komisja może wyraźnie zażądać od państwa członkowskiego kontynuacji procedury odzyskiwania”.

Uregulowania krajowe

12 W 1994 r. centralne niderlandzkie biuro ds. zatrudnienia wydało rozporządzenie dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego (Regeling Europees Sociaal Fonds CBA 1994, Stcrt. 1994, nr 239, zwane dalej „ESF Regeling”), zawierające zasady przyznawania dotacji uzyskanych od Komisji Wspólnot Europejskich w ramach EFS.

13 ESF Regeling przewiduje pewną liczbę reguł w odniesieniu do prowadzenia tych działań i ich kontroli. Artykuł 2 ESF Regeling przewiduje, że dotacja może być przyznana wnioskującemu z EFS. Artykuł 3 tego rozporządzenia przewiduje, że dotacja może być przyznana jedynie, jeżeli przepisy wspólnotowe i krajowe są przestrzegane. Artykuł 10 tego rozporządzenia stanowi, że wnioskodawca czuwa nad tym, aby projekt zarządzany był w ramach odrębnej administracji i we właściwym czasie przedstawia wszystkie informacje, które podlegają kontroli, jak również planuje kontrole ze strony administracji. Wreszcie art. 14 ESF Regeling stanowi, że kwota dotacji jest wypłacana w celu wykonania projektu, a art. 15 tego rozporządzenia przewiduje cofnięcie dotacji w przypadku nieprzestrzegania warunków z nią związanych.

14 Artykuł 4.2 ogólnej ustawy administracyjnej (Algemene wet bestuursrecht, Stb. 1995, nr 315, zwanej dalej „Awb”) tworzy ramy prawne dla uzyskania, wypłaty i odzyskania dotacji. Zgodnie z tą ustawą system dotacji obejmuje dwa etapy – jej przyznanie i wypłatę. Decyzja w sprawie przyznania dotacji zostaje wydana, zanim dotowana działalność zostanie wykonana. Decyzja ta przyznaje wnioskodawcy roszczenie o wypłatę środków finansowych, aby mógł wykonać dotowany projekt, spełniając ewentualnie nałożone na niego wymogi. Jeżeli wnioskodawca wykona działalność i spełni stawiane mu wymogi, to organ nie może w zasadzie cofnąć już przyznania dotacji. Zatem przyjmuje on na siebie zobowiązanie finansowe już na tym etapie postępowania.

15 Przepisy Awb dotyczące wypłaty i odzyskania dotacji są następujące:

„Artykuł 4:46

5

1. Jeżeli została wydana decyzja o przyznaniu dotacji, organ ustala wysokość dotacji zgodnie z decyzją o przyznaniu dotacji.

2. Dotacja może zostać ustalona w niższej wysokości, jeżeli:

a) działalność, na którą została przyznana dotacja, nie została wykonana lub została wykonana w części;

b) beneficjent nie spełnił wymogów związanych z dotacją;

c) beneficjent podał nieprawidłowe lub niepełne dane, a w wypadku podania prawidłowych lub pełnych danych zapadłaby inna decyzja w sprawie wniosku o przyznanie dotacji lub

d) przyznanie dotacji było nieprawidłowe z innego względu i beneficjent o tym wiedział lub powinien był o tym wiedzieć.

[…]

Artykuł 4:49

1. Organ może cofnąć decyzję o ustaleniu wysokości dotacji lub zmienić ją na niekorzyść beneficjenta, jeżeli:

a) istnieją fakty i okoliczności, o których nie mógł on rozsądnie wiedzieć przy ustalaniu wysokości dotacji i przy których występowaniu ustalona zostałaby dotacja w niższej wysokości niż dotacja określona w decyzji o przyznaniu dotacji;

b) ustalenie wysokości dotacji było nieprawidłowe i beneficjent o tym wiedział lub powinien był o tym wiedzieć lub

c) po ustaleniu wysokości dotacji beneficjent nie spełnił wymogów związanych z tą dotacją.

2. Cofnięcie lub zmiana dotacji wywołują skutki prawne od dnia ustalenia wysokości dotacji, chyba że decyzja w tej sprawie stanowi inaczej.

3. Decyzja ustalająca wysokość dotacji nie może być cofnięta ani zmieniona na niekorzyść beneficjenta po upływie pięciu lat, licząc od dnia jej doręczenia, a w przypadku przedstawionym w ust. 1 lit. c), licząc od dnia niespełnienia wymogu lub dnia, w którym wymóg ten powinien był zostać spełniony.

[…]

Artykuł 4:57

6

Można żądać zwrotu bezprawnie wypłaconych dotacji i pożyczek, o ile od dnia, w którym została ustalona wysokość dotacji albo akt, o którym mowa w art. 4:49 ust. 1 lit. c), miał miejsce, upłynęło mniej niż pięć la.

[…]”.

Postępowania przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

16 Zdarzenia będące podstawą sporu w postępowaniach przed sądem krajowym zostały następująco przedstawione w postanowieniach odsyłających:

Sprawa C-383/06

17 W 1998 r. ministerstwo złożyło wniosek o dotację na projekt zatytułowany „Szkolenie osób objętych zatrudnieniem socjalnym” w ramach projektów EFS dotyczących kształcenia i szkolenia. Projekt ten został zawarty w załączniku 1 do ESF Regeling, który dotyczy reintegracji zawodowej osób długotrwale bezrobotnych w drodze szkolenia. Decyzją z dnia 8 grudnia 1998 r. Algemene Directie przyznała więc skarżącej dotację w maksymalnej wysokości 3 000 000,00 NLG na okres 1998 r. oraz w maksymalnej wysokości 4 140 849,00 NLG na 1999 r. Decyzją z dnia 3 grudnia 1999 r. kwota dotacji na 1999 r. została zmieniona i wynosiła 6 686 850,00 NLG. Decyzją z dnia 16 czerwca 2000 r. kwota dotacji została ustalona na 2 900 000,00 NLG na 1999 r. oraz na 3 786 850,00 NLG na 2000 r. z powodu tego, że dotowana działalność wykonywana była również w 2000 r. W tych trzech decyzjach sprecyzowano, że dotacja zostaje przyznana, pod warunkiem że wyżej wspomniany projekt zostanie zrealizowany zgodnie z wnioskiem oraz że będą przestrzegane wymogi wynikające z ESF Regeling.

18 Decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r., wydaną na podstawie art. 4:46 ust. 2 Awb ministerstwo ustaliło dotacje na lata 1998, 1999 i 2000 w zerowej wysokości i zażądało zwrotu 6 434 469,80 NLG. Ministerstwo uznało, że nie przedstawiono dokładnego i zgodnego oświadczenia końcowego dokonującego syntezy danych za lata 1998, 1999 i 2000 mimo wymogów wynikających z przepisów art. 11 ust. 2 ESF Regeling. Ponadto nie przeprowadzono syntezy w odniesieniu do skutków podjętych działań, co było niezgodne z zasadami wynikającymi z tego uregulowania. Ministerstwo uznało wreszcie, że projekt nie dotyczył przejścia od zatrudnienia socjalnego do regularnego rynku pracy, wbrew treści wniosku o dotację, oraz że liczba godzin przypadających na każdego uczestnika była znacznie niższa niż przewidziana w tym projekcie.

19 Ministerstwo nie uwzględniło zażalenia wniesionego przez Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening na decyzję z dnia 28 stycznia 2002 r. Ministerstwo wskazało w szczególności, że niespełnienie wymogu w postaci wykonania projektu zgodnie z wnioskiem nie jest objęte uregulowaniem a posteriori poprzez spełnienie wymogów formalnych. W związku z tym, że skarga wniesiona na tę decyzję do Rechtbank te’s-Gravenhage została oddalona, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening zwróciło się do sądu krajowego.

20 Raad van State stwierdza, że na podstawie art. 4:46 Awb organ administracyjny co do zasady już na etapie wypłaty dotacji bada, czy dotowana działalność została prawidłowo

7

wykonana oraz czy wymogi związane z dotacją zostały spełnione. W przypadku dotacji przyznawanych w ramach ESF Regeling sąd ten stwierdza, że art. 4:46 ust. 2 Awb nie przyznaje organowi administracyjnemu swobodnego uznania, a więc wysokość dotacji musi być zerowa, jeżeli okaże się, że nie przestrzegano wymogów wynikających z ESF Regeling. Raad van State uznaje, że tak jest w niniejszym przypadku, ponieważ nie został osiągnięty cel opisany w projekcie.

21 Sąd krajowy uznaje jednak, że art. 4:46 Awb umożliwia jedynie wypłatę dotacji, a nie uzyskanie zwrotu już wypłaconej kwoty. Sąd ten dodaje również, że jedynie art. 4:57 Awb umożliwia uzyskanie zwrotu, w tym celu przyznając właściwemu organowi administracyjnemu swobodne uznanie, tak więc organ ten może wyważyć właściwe interesy administracji oraz beneficjenta dotacji. Raad van State jest jednak zdania, że przepisy krajowe nie zabraniają umieszczenia w jednym i tym samym akcie decyzji ustalającej dotację w zerowej wysokości i decyzji o zwrocie już wypłaconych kwot. Sąd krajowy precyzuje, że ministerstwo przyznało, że powinno było wiedzieć od początku, że postawionego celu nie można było osiągnąć, a w konsekwencji twierdzi, że właśnie ten organ administracji ponosi odpowiedzialność za naruszenie uregulowań ESF Regeling wynikających z prawa wspólnotowego. Sąd krajowy na podstawie tego wnioskuje, że biorąc pod uwagę istniejącą w prawie krajowym zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, ministerstwo powinno było zrezygnować z żądania zwrotu dotacji w całości, a w konsekwencji, że prawo krajowe w tym przypadku nie zawiera żadnej podstawy prawnej dla żądania zwrotu tych kwot.

22 Raad van State uważa jednak, że mamy do czynienia z niedbalstwem w rozumieniu art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88. Sąd ten stwierdza, że Królestwo Niderlandów nie podjęło żadnego działania w celu odzyskania funduszy utraconych w rozumieniu wspomnianego art. 23 ust. 1 i zastanawia się, czy ten przepis prawa wspólnotowego może przyznawać bezpośrednio państwu członkowskiemu organowi administracji uprawnienia w zakresie żądania zwrotu tych kwot. Ponadto sąd krajowy rozważa, czy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań obowiązująca w prawie krajowym może wykraczać poza zakres tej samej zasady funkcjonującej w prawie wspólnotowym.

Sprawa C-384/06

23 W 1998 r. Gemeente Rotterdam złożyła wniosek o dotację na projekt szkoleniowy na podstawie ESF Regeling. Dotacja została przyznana w wysokości 483 108 NLG i była uzależniona od obowiązku poddania projektu odrębnemu zarządzaniu administracyjnemu. Decyzją z dnia 28 maja 1999 r. subwencja na 1998 r. została ustalona na 122 612,81 NLG, jednak pod warunkiem, że projekt odpowiada wymogom ESF Regeling. Gemeente Rotterdam złożyła do ministerstwa zażalenie, a ministerstwo w decyzji z dnia 18 lipca 2001 r., wydanej na podstawie art. 4:49 ust. 1 lit. a) Awb i art. 14 ESF Regeling, uchyliło decyzję z dnia 28 maja 1999 r., ustaliło wypłatę dotacji w kwocie zerowej i zażądało zwrotu już wypłaconych kwot. Ministerstwo uznało za bezzasadne zażalenie wniesione przez Gemeente Rotterdam na decyzje z dnia 28 maja 1999 r. i 18 lipca 2001 r. Po oddaleniu przez Rechtbank te Rotterdam skargi wniesionej na tę ostatnią decyzję, Gemeente Rotterdam skierowała sprawę do sądu krajowego.

24 Raad van State uważa, po pierwsze, że wypłata dotacji nie mogła być warunkowa, a nieprzestrzeganie tego warunku nie mogło stanowić podstawy dokonanego uchylenia. Po

8

drugie sąd ten stwierdza, że Gemeente Rotterdam nie poddała swego projektu odrębnemu zarządzeniu administracyjnemu, zgodnie z wymogami ESF Regeling.

25 Sąd krajowy stwierdza, że administracja umyślnie nie przeprowadziła szczegółowych kontroli, a w konsekwencji jest zdania, że nie istnieją fakty ani okoliczności nieznane ministerstwu przed wydaniem decyzji w sprawie wypłaty dotacji w rozumieniu art. 4:49 ust. 1 lit. a) Awb. Raad van State ocenia, że decyzja uchylająca nie mogła się więc opierać na przepisach art. 4:49 ust. 1 lit. a) Awb ani na innych przypadkach wymienionych w ust. 1 tego artykułu.

Sprawa C-385/06

26 W 1998 r. Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant złożyła na podstawie ESF Regeling wniosek o dotację na rzecz projektu zawodowej integracji osób długotrwale bezrobotnych. Dotacja została przyznana w wysokości 410 772,00 NLG i została uzależniona od spełnienia obowiązku polegającego na zarządzaniu projektem w ramach odrębnej administracji. Decyzją z dnia 22 lipca 1999 r. dotacja została ustalona na kwotę 185 892,00 NLG, a następnie ustalona w zerowej wysokości w decyzji Algemene Directie z dnia 21 września 2000 r., wydanej na podstawie art. 4:46 Awb. Algemene Directie ponadto zażądała zwrotu już wypłaconych kwot. W decyzji z dnia 23 listopada 2001 r. Algemene Directie uznała za bezzasadne zażalenie wniesione przez Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant i sprecyzowała, że decyzja w sprawie ustalenia dotacji w zerowej wysokości jest odtąd oparta na art. 4:49 Awb, a nie na art. 4:46 tej ustawy. Decyzja z dnia 23 listopada 2001 r. jest uzasadniona faktem, że w chwili wydania decyzji z dnia 22 lipca 1999 r. Algemene Directie nie wiedziała, że zasady wynikające z ESF Regeling nie były przestrzegane. W związku z tym, że skarga wniesiona na decyzję z dnia 23 listopada 2001 r. została oddalona przez Rechtbank Breda, Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant zwróciła się do sądu krajowego.

27 Raad van State stwierdza, że Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant nie spełniła obowiązku polegającego na poddaniu swego projektu odrębnemu zarządzaniu administracyjnemu, zgodnie z zaleceniami ESF Regeling. Sąd ten ocenia jednak, że Algemene Directie w chwili wydania decyzji w sprawie wypłaty dotacji nie mogła nie wiedzieć o nieprzestrzeganiu tego obowiązku. Sąd krajowy twierdzi, że Algemene Directie umyślnie wypłaciła dotację bez kontrolowania dokumentów przedstawionych przez Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant. Raad van State uznaje, że Algemene Directie nie mogła oprzeć swej decyzji w sprawie cofnięcia dotacji na żadnym z przykładów przedstawionych w art. 4:49 Awb ani na art. 15 ESF Regeling. Sąd krajowy twierdzi w konsekwencji, że prawo krajowe nie przewidywało żadnej możliwości cofnięcia dotacji po jej wypłaceniu. Te ograniczenia możliwości zwrotu wprowadzone w prawie krajowym wynikają z obowiązujących w prawie krajowym zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.

28 Raad van State jest jednak zdania, że nieprzestrzeganie zasad wynikających z ESF Regeling stanowi niedbalstwo w rozumieniu art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88. Sąd ten podkreśla również, że Królestwo Niderlandów nie podjęło żadnego środka w celu odzyskania kwot już wypłaconych w rozumieniu wspomnianego art. 23 ust. 1. Sąd krajowy zastanawia się, po pierwsze, czy państwo członkowskie może wywieść kompetencje

9

bezpośrednio z rozporządzenia wspólnotowego, a po drugie, czy ewentualnie przyznane kompetencje mogą pozwolić państwu członkowskiemu lub jednemu z jego organów na odzyskanie już wypłaconych kwot. Sąd krajowy zastanawia się wreszcie, czy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań w rozumieniu prawa krajowego może mieć szerszy zakres niż ta sama zasada w rozumieniu prawa wspólnotowego.

29 W tych okolicznościach Raad van State postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

Jednakowe pytania w trzech sprawach

„1) a) Czy państwo członkowskie bądź organ tego państwa może wywieść kompetencję bezpośrednio z rozporządzenia – tj. bez podstawy w prawie krajowym?

b) Jeśli tak, to czy art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 […] przyznaje uprawnienie do wycofania decyzji o przyznaniu dotacji i do żądania zwrotu wypłaconych dotacji, jako że [wspomniany] art. 23 […] zobowiązuje do tego państwa członkowskie, gdy chodzi o nieprawidłowości lub niedbalstwo […]?”.

Pytanie postawione w sprawie C-383/06

„2) Jeśli nie, to czy krajowy przepis prawny taki jak art. 4:57 [Awb], na którego podstawie można żądać zwrotu bezprawnie wypłaconych dotacji i pożyczek, należy – zgodnie z art. 10 WE w związku z art. 249 WE – interpretować w sposób zgodny z rozporządzeniem [nr 4253/88]?”.

Jednakowe pytanie postawione w sprawach C-384/06 i C-385/06

„2) Jeśli nie, to czy krajowy przepis prawny taki jak art. 4:49 ust. 1 [Awb], na którego podstawie organ może wycofać decyzję o ustaleniu wysokości dotacji lub zmienić ją na niekorzyść beneficjenta, gdy a) istnieją fakty i okoliczności, o których nie mógł on rozsądnie wiedzieć przy ustalaniu wysokości dotacji i przy których występowaniu ustalona zostałaby dotacja w niższej wysokości niż dotacja określona w decyzji o przyznaniu dotacji; b) ustalenie wysokości dotacji było nieprawidłowe i beneficjent o tym wiedział lub powinien był o tym wiedzieć lub c) po ustaleniu wysokości dotacji beneficjent nie spełnił wymogów związanych z tą dotacją, należy – zgodnie z art. 10 WE w związku z art. 249 WE – interpretować w sposób zgodny z rozporządzeniem [nr 4253/88]?”.

Jednakowe pytanie postawione w trzech sprawach

„3) Jeśli tak, to czy ta wykładnia jest ograniczona ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, w szczególności zasadami pewności prawnej i ochrony uzasadnionych oczekiwań?”.

Pytania postawione w sprawie C-383/06

„4) a) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie, w odniesieniu do tego ograniczenia pojawia się następujące pytanie: czy krajowe zasady pewności prawnej

10

i ochrony uzasadnionych oczekiwań mogą sięgać dalej niż ogólne zasady prawa wspólnotowego, w szczególności zasady pewności prawnej i ochrony uzasadnionych oczekiwań, które należy uwzględnić przy stosowaniu rozporządzenia [nr 4253/88]?

b) Czy przy stosowaniu wspólnotowoprawnych zasad pewności prawnej i ochrony uzasadnionych oczekiwań ma znaczenie okoliczność, że samo państwo członkowskie przyznające dotacje ponosi odpowiedzialność za to, że beneficjent nie spełnił wynikających z odpowiedniej części prawa wspólnotowego wymogów dotyczących dotacji?”.

Jednakowe pytania postawione w sprawach C-384/06 i C-385/06

„4) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie, w odniesieniu do tego ograniczenia pojawia się następujące pytanie: czy krajowe zasady pewności prawnej i ochrony uzasadnionych oczekiwań, które leżą u podstaw art. 4:49 ust. 1 [Awb], mogą sięgać dalej niż ogólne zasady prawa wspólnotowego, w szczególności zasady pewności prawnej i ochrony uzasadnionych oczekiwań, które należy uwzględnić przy stosowaniu rozporządzenia [nr 4253/88]?

5) Czy w świetle art. 10 WE przy stosowaniu wspólnotowoprawnych zasad pewności prawnej i ochrony uzasadnionych oczekiwań ma znaczenie okoliczność, że w przypadku beneficjenta chodzi o osobę prawną prawa publicznego?”.

Pytania postawione w sprawie C-385/06

„6) Czy zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia koordynacyjnego należy wycofać decyzję o ustaleniu wysokości dotacji i zażądać zwrotu wypłaconych kwot, jeśli okaże się, że państwo członkowskie zwróciło już [EFS] nieprawidłowo przyznaną dotację lub ewentualnie wydało w tym celu przepisy w zakresie, w jakim albo na podstawie art. 23 ust. 1 [nr 4253/88], albo na podstawie art. 4:49 ust. 1 [Awb] – interpretowanego w sposób zgodny z rozporządzeniem [nr 4253/88] – decyzja o ustaleniu wysokości dotacji musi być wycofana, a wypłacone kwoty muszą zostać zwrócone?

7) Jeśli na mocy art. 23 ust. 1 rozporządzenia [nr 4253/88] nie ma obowiązku wycofania i żądania zwrotu dotacji, to czy w prawie wspólnotowym istnieją inne przepisy jak przykładowo art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, str. 1), na których podstawie państwo członkowskie jest zobowiązane bezpośrednio lub w wyniku wykładni art. 4:49 ust. 1 [Awb] – dokonanej w sposób zgodny z rozporządzeniem – do wycofania lub zażądania zwrotu dotacji, które zostały przyznane z naruszeniem prawa wspólnotowego, tak jak te będące tu przedmiotem sporu?”.

30 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 22 listopada 2006 r. sprawy od C-383/06 do C-385/06 zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej oraz wydania wyroku.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie pytań dotyczących stosowania art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 oraz art. 10 WE i 249 WE

11

31 W pytaniach pierwszych we wszystkich sprawach zawisłych przed sądem krajowym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy rozporządzenie wspólnotowe, a konkretnie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, stanowi właściwą podstawę prawną dla odzyskania przez krajowe organy administracji kwot nienależnie wypłaconych w ramach europejskich funduszy strukturalnych. W przypadku odpowiedzi przeczącej na te pytania sąd ten w pytaniu drugim dąży do ustalenia, czy art. 10 WE i 249 WE mogą stanowić podstawę prawną dla interpretacji uregulowań krajowych zgodnej z tym rozporządzeniem. Sąd ten zastanawia się ponadto w pytaniu siódmym – przy założeniu, że art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 nie nakazuje ani cofnięcia dotacji, ani zwrotu nienależnie wypłaconych funduszy– czy rozporządzenie nr 2988/95 stanowi właściwą podstawę prawną dla odzyskania tych funduszy.

Uwagi przedstawione Trybunałowi

32 Zdaniem Gemeente Rotterdam oraz Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant, art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 w żaden sposób nie upoważnia państw członkowskich do odzyskania nienależnie wypłaconych funduszy. Przepis ten nakazuje natomiast tym państwom członkowskim ustanowienie procedur w tym celu.

33 Rządy czeski i niemiecki proponują udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytania. Rząd niderlandzki twierdzi, że o ile państwo członkowskie może wywieść kompetencje bezpośrednio z rozporządzenia wspólnotowego, to nie może być tak w przypadku art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, ponieważ przepis ten – bez wątpienia wprowadzający zasadę odzyskania funduszy – pozostawia prawu krajowemu ustalenie jego szczegółowych zasad. Rząd niemiecki podnosi natomiast, że zastosowanie wspomnianego art. 23 ust. 1 nie stoi na przeszkodzie temu, aby organy krajowe powoływały się na ten przepis w celu odzyskania dotacji, o ile dopuszcza to prawo krajowe. Zdaniem rządu czeskiego upoważnienie wynikające z prawa krajowego nie jest konieczne, ponieważ prawo krajowe ogranicza się do zapewnienia szczegółowych zasad proceduralnych.

34 W odniesieniu do pytania siódmego rząd niderlandzki i Komisja podnoszą, że rozporządzenie nr 2988/95 nie stanowi autonomicznej podstawy prawnej umożliwiającej organom krajowym podjęcie właściwych kroków w przypadku wystąpienia nieprawidłowości. Tekst ten zawiera bowiem jedynie przepisy ogólne, podczas gdy rozporządzenie nr 4253/88 stosuje się szczególnie względem europejskich funduszy strukturalnych.

Odpowiedź Trybunału

35 Na wstępie należy stwierdzić, że z samego brzmienia art. 249 akapit drugi WE wynika, że rozporządzenia wspólnotowe są bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich.

36 W odniesieniu do wykorzystania funduszy strukturalnych należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 działanie Wspólnoty opiera się na ścisłych uzgodnieniach pomiędzy Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim, właściwymi organami i instytucjami wyznaczonymi przez państwo członkowskie na szczeblu krajowym, regionalnym, lokalnym lub innym. Ponadto zgodnie z motywem szóstym rozporządzenia nr 2082/93, na podstawie zasady subsydiarności, bez uszczerbku dla kompetencji Komisji, w szczególności odpowiedzialnej za zarządzanie wspólnotowymi zasobami finansowymi,

12

realizacja różnych form interwencji musi leżeć przede wszystkim w zakresie odpowiedzialności państw członkowskich na właściwym poziomie terytorialnym, w zależności od specyfiki każdego państwa członkowskiego.

37 Trybunał orzekł, że zasada ta znajduje odbicie w art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 4253/88, który przewiduje, że w celu zapewnienia sukcesu działaniom prowadzonym przez podmioty publiczne lub prywatne państwa członkowskie w trakcie realizacji działań podejmują niezbędne kroki w celu regularnego monitorowania, czy działania finansowane przez Wspólnotę są realizowane we właściwy sposób, oraz zapobiegania nieprawidłowościom i ich usuwania oraz odzyskiwania funduszy utraconych wskutek nadużycia lub niedbalstwa (zob. wyrok z dnia 22 stycznia 2004 r. w sprawie C-271/01 COPPI, Rec. str. I-1029, pkt 40).

38 Należy więc stwierdzić, że każde korzystanie przez państwo członkowskie ze swobodnego uznania w odniesieniu do stosowności żądania zwrotu niesłusznie lub w nieprawidłowy sposób przyznanych funduszy wspólnotowych byłoby niezgodne z nałożonym przez art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 4253/88 na organy administracji krajowej obowiązkiem odzyskania niesłusznie lub w nieprawidłowy sposób wypłaconych funduszy [zob. analogicznie, w odniesieniu do art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 94, str. 13), wyrok z dnia 21 września 1983 r. w sprawach połączonych od 205/82 do 215/82 Deutsche Milchkontor i in., Rec. str. 2633, pkt 22].

39 Należy wreszcie podkreślić, że to właśnie rozporządzenie nr 4253/88 stanowi właściwą podstawę prawną dla wspomnianego obowiązku odzyskania, nie zaś rozporządzenie nr 2988/95, które ogranicza się, jak podkreśla Komisja, do wprowadzenia ogólnych reguł kontroli oraz sankcji w celu ochrony finansowych interesów Wspólnoty. Odzyskanie musi więc zostać przeprowadzone na podstawie wspomnianego art. 23 ust. 1.

40 Z całości powyższych rozważań wynika, że na pierwsze i siódme z postawionych pytań należy odpowiedzieć, że art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 stwarza obowiązek odzyskania przez państwa członkowskie funduszy utraconych w następstwie nadużycia lub niedbalstwa bez konieczności upoważnienia wynikającego z prawa krajowego.

41 Odpowiedź udzielona na to pytanie zwalnia od udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie.

W odniesieniu do pytań dotyczących zastosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa, jak również wpływu faktu, że beneficjent dotacji jest podmiotem prawa publicznego oraz wpływu zwrotu dotacji na rzecz Wspólnoty

42 W związku z tym, że treść pytań prejudycjalnych pozostawia wątpliwości co do tego, czy konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie trzecie i czwarte, należy podkreślić w odniesieniu do tych pytań, że ponieważ w ramach ustanowionej w art. 234 WE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem, do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu, Trybunał musi w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania (zob. wyroki: z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie C-88/99 Roquette Frères, Rec.

13

str. I-10465, pkt 18, z dnia 20 maja 2003 r. w sprawie C-469/00 Ravil, Rec. str. I-5053, pkt 27, z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie C-286/05 Haug, Zb.Orz. str. I-4121, pkt 17 oraz z dnia 4 października 2007 r. w sprawie C-429/05 Rampion i Godard, Zb.Orz. s. I-8017, pkt 27).

43 Należy więc uznać, że dla sądu krajowego użyteczna jest odpowiedź na pytanie, czy art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 należy stosować przy uwzględnieniu zasad pewności prawa i ochrony zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w rozumieniu prawa wspólnotowego. W przypadku odpowiedzi twierdzącej sąd krajowy zastanawia się, czy te zasady w prawie krajowym mogą być interpretowane szerzej niż w prawie wspólnotowym, a w szczególności, czy beneficjent funduszy, który dopuścił się niedbalstwa lub nadużycia w rozumieniu art. 23 ust. 1, może powołać się na te zasady, jeżeli organ administracji odpowiedzialny za przyznanie funduszy popełnił przy tym błąd. W piątym i szóstym pytaniu sąd krajowy dąży ponadto do ustalenia, czy fakt, że beneficjent funduszy jest osobą prawa publicznego, lub fakt, że państwo członkowskie zwróciło te fundusze Wspólnocie, może mieć wpływ na te same zasady regulujące ich odzyskanie.

Uwagi przedłożone Trybunałowi

44 Gemeente Rotterdam i Sociaal Economische Samenwerking West-Brabant twierdzą, że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z uzasadnionymi oczekiwaniami na poziomie wspólnotowym, które miałyby pierwszeństwo przed krajową zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań. Sociaal Economische Samenwerking ocenia ponadto, że nieodzyskanie funduszy od beneficjenta nie narusza interesów Wspólnoty.

45 Rząd niderlandzki twierdzi, że ponieważ odzyskanie dokonywane jest na podstawie uregulowań prawa krajowego, krajowe zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań mogą mieć szerszy zakres niż te same zasady ogólne rozważane na podstawie prawa wspólnotowego. W tym względzie zachowanie organu przyznającego fundusze może być uwzględnione przy stosowaniu tych zasad. Rząd ten podczas rozprawy uściślił, że nieprawidłowo przyznane kwoty, pochodzące z funduszy strukturalnych, zostały zwrócone Wspólnocie.

46 Komisja sugeruje podzielenie pytań na grupy oraz udzielenie odpowiedzi w drodze powtórzenia zasad ustalonych przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Deutsche Milchkontor i in. oraz w wyroku z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C-336/00 Huber, Rec. str. I-7699. Komisja utrzymuje, że art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 stoi na przeszkodzie stosowaniu zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań uznanych w prawie krajowym danego państwa członkowskiego, które prowadziłyby do rezygnacji z odzyskania nienależnie wypłaconych funduszy w przypadku braku dobrej wiary po stronie beneficjenta. W przeciwnym razie prawo wspólnotowe, zdaniem Komisji, nie sprzeciwia się uwzględnieniu tych zasad w celu odzyskania nienależnie wypłaconych funduszy, jeżeli błędy i niedbalstwo zostały popełnione przez organy krajowe, jednak pod warunkiem pełnego uwzględnienia interesu wspólnotowego.

47 Wszyscy interwenienci stwierdzili przed Trybunałem, że fakt, iż beneficjentem funduszy jest podmiot prawa publicznego, nie ma wpływu na zasady odzyskania.


14

48 Na wstępie należy przypomnieć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, że spory dotyczące kwot wypłaconych nienależnie w świetle prawa wspólnotowego powinny być rozstrzygane przez sądy krajowe wobec braku przepisów wspólnotowych na podstawie ich prawa krajowego z zastrzeżeniem ograniczeń, jakie nakłada prawo wspólnotowe (zob. ww. wyroki w sprawach: Deutsche Milchkontor i in., pkt 19, Huber, pkt 55 oraz wyrok z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie C-158/06 ROM-projecten, Zb.Orz. str. I-5103, pkt 23). Trybunał określił niektóre z tych ograniczeń.

49 Przede wszystkim stosowanie prawa krajowego nie może wpływać na stosowanie i skuteczność prawa wspólnotowego. Tak byłoby w szczególności, gdyby takie stosowanie prowadziło do faktycznej niemożliwości odzyskania nieprawidłowo przyznanych funduszy (zob. ww. wyrok w sprawie Deutsche Milchkontor i in., pkt 21 i 22). Wynika z tego, że sąd krajowy stosuje co do zasady prawo krajowe, biorąc pod uwagę zapewnienie pełnej skuteczności prawa wspólnotowego, co w miarę konieczności może prowadzić do niestosowania przepisu prawa krajowego, jeżeli stanowi on w tym przeszkodę, lub do interpretowania takiego przepisu, ustanowionego na potrzeby sytuacji czysto wewnętrznej (zob. w szczególności wyrok z dnia 8 listopada 2005 r. w sprawie C-443/03 Leffler, Zb.Orz. str. I-9611, pkt 51).

50 Ustawodawstwo krajowe powinno być również stosowane w sposób niedyskryminujący w porównaniu z procedurami przeznaczonymi do rozstrzygania sporów krajowych tego samego rodzaju, a organy krajowe w tym zakresie mają obowiązek postępować z taką samą starannością i według zasad, które nie utrudniają odzyskania spornych kwot, jak w podobnych przypadkach dotyczących wykonania właściwych przepisów krajowych (ww. wyrok w sprawie Deutsche Milchkontor i in., pkt 23).

51 W sprawach zawisłych w postępowaniu przed sądem krajowym sąd ten ma więc obowiązek wykonać obowiązek wynikający z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, jeżeli złożono do niego wniosek mający na celu odzyskanie funduszy utraconych z powodu nadużycia lub niedbalstwa, a w razie konieczności nie stosować lub dokonać interpretacji przepisów prawa krajowego takich jak Awb, uchwalonych w celu uregulowania sytuacji czysto wewnętrznych, które stanowiłyby przeszkodę w tym odzyskaniu.

52 Bezsporne jest, że Trybunał orzekł także, iż nie można uznać za sprzeczną z prawem wspólnotowym okoliczność, że prawo krajowe w dziedzinie cofania aktów administracyjnych dotyczących żądania zwrotu świadczeń pieniężnych wypłaconych nienależnie przez administrację publiczną uwzględnia obok zasady legalności również zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zasadę pewności prawa, ponieważ zasady te należą do wspólnotowego porządku prawnego (ww. wyrok w sprawie Deutsche Milchkontor i in., pkt 30, wyrok z dnia 9 października 2001 r. w sprawach połączonych od C-80/99 do C-82/99 Flemmer i in., Rec. str. I-7211, pkt 60, ww. wyrok w sprawie Huber, pkt 56 oraz ww. wyrok w sprawie ROM-projecten, pkt 24). Te zasady powinny być przestrzegane ze szczególnym rygorem w przypadku regulacji przewidującej skutki finansowe (zob. wyroki: z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke, Zb.Orz. str. I-2619, pkt 43, z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-248/04 Koninklijke Coöperatie Cosun, Zb.Orz. str. I-10211, pkt 79 oraz ww. wyrok w sprawie ROM-projecten, pkt 26).

15

53 Jak jednak stwierdzono w pkt 40 niniejszego wyroku, art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 nakłada na państwa członkowskie obowiązek odzyskania funduszy utraconych wskutek nadużycia lub niedbalstwa bez konieczności upoważnienia wynikającego z prawa krajowego. Wynika z tego, że zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań należy stosować zgodnie z regułami prawa wspólnotowego.

54 W tym względzie należy przypomnieć, że w dziedzinie funduszy strukturalnych art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 precyzuje, iż działanie Wspólnoty opiera się na ścisłych uzgodnieniach pomiędzy Komisją, państwami członkowskimi oraz właściwymi organami i instytucjami tych państw. Wyrazem tych uzgodnień jest również system odpowiedzialności państw członkowskich w stosunku do Wspólnoty w przypadku utraty kwot pochodzących z funduszy strukturalnych w następstwie nadużycia lub niedbalstwa. Szczegółowe zasady dotyczące tej odpowiedzialności zawarte są w art. 23 i 24 rozporządzenia nr 4253/88, w odniesieniu do których należy zdaniem Trybunału dokonywać łącznej wykładni (zob. ww. wyrok w sprawie COPPI, pkt 27–29), jak również w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1681/94. W tym względzie fakt, że beneficjent funduszy jest podmiotem prawa publicznego, nie ma wpływu na zastosowanie tych zasad.

55 Ponadto zasada, zgodnie z którą stosowanie ustawodawstwa krajowego nie może wpływać na stosowanie i skuteczność prawa wspólnotowego wymaga pełnego uwzględnienia interesów Wspólnoty przy zastosowaniu przepisów tego rodzaju jak art. 4:49 i 4:57 Awb, które według sądu odsyłającego przyznają krajowym organom administracji dyskrecjonalne uprawnienia w zakresie odzyskania nienależnie wypłaconych funduszy, a beneficjentowi tych funduszy umożliwiają powołanie się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Deutsche Milchkontor i in., pkt 32; Flemmer i in., pkt 61 oraz Huber, pkt 57).

56 W związku z tym należy przypomnieć, że z orzecznictwa wynika, iż system dotacji wynikający z przepisów wspólnotowych opiera się w szczególności na wykonaniu przez beneficjenta serii obowiązków uprawniających go do otrzymania przewidzianej pomocy finansowej. Jeżeli beneficjent nie spełni wszystkich tych obowiązków, z art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 wynika, że Komisja może ponownie rozważyć zakres tych obowiązków. W odniesieniu do zastosowania art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku gdy beneficjent nie przeprowadzi szkoleń zgodnie z wymogami, od których uzależnione było przyznanie tej pomocy, beneficjent ten nie może powołać się na zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i praw nabytych w celu otrzymania wypłaty całej kwoty początkowo przyznanej pomocy [zob. podobnie wyroki Sądu: z dnia 15 września 1998 r. w sprawie T-142/97 Branco przeciwko Komisji, Rec. str. II-3567, pkt 97 i 105 (odwołanie odrzucone postanowieniem Trybunału z dnia 12 listopada 1999 r. w sprawie C-453/99 P Branco przeciwko Komisji, Rec. str. I-8037), jak również z dnia 16 września 1999 r. w sprawie T-182/96 Partex przeciwko Komisji, Rec. str. II-2673, pkt 190 (odwołanie odrzucone postanowieniem Trybunału z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C-465/99 P Partex przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze)]. Wreszcie na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może powołać się beneficjent, który w sposób oczywisty naruszył obowiązujące uregulowania (zob. wyrok Trybunału z dnia 12 grudnia 1985 r. w sprawie 67/84 Sideradria przeciwko Komisji, Rec. str. 3983, pkt 21).

16

57 W sprawach zawisłych przed sądem krajowym z informacji przekazanych przez sąd odsyłający wynika, po pierwsze, że decyzje w sprawie przyznania funduszy były uzależnione od przestrzegania przez beneficjentów przepisów ESF Regeling, a w szczególności obowiązku zarządzania projektem w ramach odrębnej administracji, a po drugie, że zasad tych nie przestrzegano, w większym lub mniejszym stopniu w sposób umyślny. Do sądu krajowego należy zatem ocena – przy uwzględnieniu zachowania zarówno beneficjentów funduszy, jak i administracji – czy w przypadku wniosków o zwrot można się słusznie powołać na zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań w rozumieniu prawa wspólnotowego.

58 Z uwag przedstawionych przez rząd niderlandzki i Komisję w trakcie rozprawy wynika ponadto, że nieprawidłowo przyznane fundusze zostały zwrócone Wspólnocie. Jednakże w związku z tym, że art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 nakłada na państwa członkowskie obowiązek odzyskania funduszy utraconych w następstwie nadużycia lub niedbalstwa, okoliczność, że państwo członkowskie zwróciło fundusze Wspólnocie, nie zwalnia sama w sobie z odzyskania tych funduszy.

59 Z całości powyższych rozważań wynika zatem, że na postawione pytania należy odpowiedzieć, iż odzyskania funduszy utraconych w następstwie nadużycia lub niedbalstwa należy dokonywać na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 i według szczegółowych zasad wynikających z prawa krajowego, z zastrzeżeniem, że jego zastosowanie nie wpływa na zastosowanie i skuteczność prawa wspólnotowego i nie czyni odzyskania nienależnie przyznanych kwot faktycznie niemożliwym. Do sądu krajowego należy zapewnienie pełnego zastosowania prawa wspólnotowego, w razie konieczności poprzez niezastosowanie lub dokonanie interpretacji przepisów krajowych tego rodzaju jak zawarte w Awb, które stałyby temu na przeszkodzie. Sąd krajowy może wykonać wspólnotowe zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, oceniając zarówno zachowanie beneficjentów utraconych funduszy, jak i administracji, jednak pod warunkiem pełnego uwzględnienia interesu Wspólnoty. W tym względzie bez znaczenia jest okoliczność, że beneficjent funduszy jest podmiotem prawa publicznego.

W przedmiocie kosztów

60 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1) Artykuł 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi, zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r., stwarza obowiązek odzyskania przez państwa członkowskie funduszy utraconych w następstwie nadużycia lub niedbalstwa bez konieczności upoważnienia wynikającego z prawa krajowego.

17

2) Odzyskania funduszy utraconych w następstwie nadużycia lub niedbalstwa należy dokonywać na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, zmienionego rozporządzeniem nr 2082/93 i według szczegółowych zasad wynikających z prawa krajowego, z zastrzeżeniem, że jego zastosowanie nie wpływa na zastosowanie i skuteczność prawa wspólnotowego i nie czyni odzyskania nienależnie przyznanych kwot faktycznie niemożliwym. Do sądu krajowego należy zapewnienie pełnego zastosowania prawa wspólnotowego, w razie konieczności poprzez niezastosowanie lub dokonanie interpretacji przepisów krajowych tego rodzaju jak zawarte w ogólnej ustawie administracyjnej (Algemene wet bestuursrecht), które stałyby temu na przeszkodzie. Sąd krajowy może wykonać wspólnotowe zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, oceniając zarówno zachowanie beneficjentów utraconych funduszy, jak i administracji, jednak pod warunkiem pełnego uwzględnienia interesu Wspólnoty Europejskiej. W tym względzie bez znaczenia jest okoliczność, że beneficjent funduszy jest podmiotem prawa publicznego.

18


z dnia 19 grudnia 2012 r.(*)

Fundusze strukturalne – Rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 – Kwalifikowalność terytorialna – Realizowanie inwestycji współfinansowanej przez Unię Europejską z miejscowości położonej poza kwalifikującymi się regionami przez podmiot mający siedzibę w takiej miejscowości

W sprawie C-579/11

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez tribunal administrativo e fiscal do Porto (Portugalia) postanowieniem z dnia 19 października 2011 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 listopada 2011 r., w postępowaniu:

Grande Área Metropolitana do Porto (GAMP)

przeciwko

Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano,

Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território,

Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social,

przy udziale:

Instituto Nacional de Administração,

Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado,

Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa,

Instituto do Desporto de Portugal,

Wyrok

1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 174–176 TFUE oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210, s. 25).

2 Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy Grande Área Metropolitana do Porto (zwanym dalej „GAMP”), stowarzyszeniem gmin, a kilkoma

19

organami administracji krajowej reprezentowanymi przez Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano (komisję zarządzającą programem operacyjnym Potencjał Ludzki), Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, przekształconym w Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (ministerstwo ds. rolnictwa, morza, środowiska i zagospodarowania przestrzennego), oraz Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (ministerstwo pracy i solidarności społecznej) w przedmiocie zastosowania funduszy Unii Europejskiej.

Ramy prawne


3 Motyw 1 rozporządzenia nr 1083/2006 ma następującą treść:

„Artykuł 158 [WE] stanowi, że w celu wzmocnienia jej spójności gospodarczej i społecznej Wspólnota zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów lub wysp najmniej uprzywilejowanych, w tym obszarów wiejskich. Artykuł 159 [WE] stawia wymóg wspierania tych działań za pośrednictwem funduszy strukturalnych, Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) oraz innych istniejących instrumentów finansowych”.

4 Artykuł 1 rzeczonego rozporządzenia przewiduje, że ustanawia ono „ogólne zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) (zwanych dalej »funduszami strukturalnymi«) oraz Funduszu Spójności” oraz określa między innymi „cele, do których realizacji mają przyczyniać się fundusze strukturalne i Fundusz Spójności, kryteria kwalifikowalności państw członkowskich i regionów w ramach tych funduszy, dostępne zasoby finansowe oraz kryteria ich alokacji”.


„[…] EFRR, EFS, Fundusz Spójności […] przyczyniają się […] do osiągnięcia następujących trzech celów:

a) celu Konwergencja, który jest ukierunkowany na przyspieszenie konwergencji najsłabiej rozwiniętych państw członkowskich i regionów poprzez poprawę warunków wzrostu i zatrudnienia dzięki zwiększaniu ilości i poprawie jakości inwestycji w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwojowi innowacyjności i społeczeństwa opartego na wiedzy, zdolnościom adaptacyjnym do zmian gospodarczych i społecznych, ochronie i poprawie jakości środowiska naturalnego oraz zwiększaniu wydajności administracji. Cel ten stanowi priorytet funduszy;

b) celu Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie, który, poza najsłabiej rozwiniętymi regionami, jest ukierunkowany na zwiększanie konkurencyjności i atrakcyjności regionów, jak również zatrudnienia […];

c) celu Europejska współpraca terytorialna, który jest ukierunkowany na umacnianie współpracy transgranicznej […]”.

20

6 Tytuł I rozporządzenia nr 1083/2006 zawiera rozdział III, zatytułowany „Kwalifikowalność geograficzna”, w którym znajdują się art. 5–8 tego rozporządzenia, zatytułowane, odpowiednio: „Konwergencja”, „Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie”, „Europejska współpraca terytorialna” i „Wsparcie przejściowe”.

7 Zgodnie z treścią rzeczonego art. 5:

„1. Regionami kwalifikującymi się do finansowania z funduszy strukturalnych w ramach celu konwergencja są regiony odpowiadające poziomowi 2 wspólnej klasyfikacji jednostek terytorialnych (zwanemu dalej »poziomem NUTS 2«) w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1059/2003 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS) (Dz.U. L 154, s. 1)], których produkt krajowy brutto (PKB) na mieszkańca, mierzony parytetem siły nabywczej i obliczony na podstawie danych Wspólnoty za okres 2000–2002, wynosi mniej niż 75% średniego PKB UE w składzie 25 państw członkowskich (UE-25) w tym samym okresie odniesienia.

[...]

3. Niezwłocznie po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia Komisja przyjmuje wykaz regionów spełniających kryteria na podstawie ust. 1 oraz państw członkowskich spełniających kryteria na podstawie ust. 2. Wykaz ten obowiązuje od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

[…]”.

8 Artykuł 22 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Brak możliwości przenoszenia zasobów”, stanowi:

„Całkowite środki finansowe alokowane na poszczególne państwa członkowskie w ramach każdego z celów funduszy oraz ich komponentów nie jest przenoszalna [nie mogą być przenoszone] między nimi.

[...]”.

9 Artykuł 32 rzeczonego rozporządzenia stanowi:

„1. Działalność funduszy w państwach członkowskich przyjmuje formę programów operacyjnych w ramach narodowych strategicznych ram odniesienia. Każdy program operacyjny obejmuje okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2013 r. Program operacyjny obejmuje wyłącznie jeden z trzech celów, o których mowa w art. 3, chyba że Komisja i państwo członkowskie uzgodniły inaczej.

[…]

5. Komisja przyjmuje każdy program operacyjny możliwie najszybciej, ale nie później niż cztery miesiące po jego formalnym przedłożeniu przez państwo członkowskie […]”.

21

10 Zgodnie z art. 34 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Szczególny charakter funduszy”:

„1. Programy operacyjne otrzymują finansowanie wyłącznie z jednego funduszu […].

2. Bez uszczerbku dla odstępstw ustanowionych w rozporządzeniach szczególnych w sprawie funduszy, EFRR i EFS mogą finansować, w sposób komplementarny i z zastrzeżeniem pułapu 10% finansowania wspólnotowego każdej osi priorytetowej programu operacyjnego, działania objęte zakresem pomocy z innego funduszu, pod warunkiem że są one konieczne do odpowiedniej realizacji operacji i są bezpośrednio z nią powiązane.

[…]”.

11 Artykuł 35 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Zakres geograficzny”, stanowi:

„1. Programy operacyjne przedstawiane w ramach celu Konwergencja są opracowywane na odpowiednim poziomie geograficznym oraz co najmniej na poziomie NUTS 2.

Programy operacyjne przedstawiane w ramach celu Konwergencja otrzymujące wkład Funduszu Spójności są opracowywane na poziomie krajowym.

[...]”.

12 Artykuł 56 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Kwalifikowalność wydatków”, stanowi w ust. 4:

„Zasady kwalifikowalności wydatków ustanawia się na poziomie krajowym, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniach szczególnych dotyczących poszczególnych funduszy. Obejmują one całość wydatków zadeklarowanych w ramach programu operacyjnego”.

Decyzja 2006/595

13 Na podstawie art. 1 załącznika I decyzji 2006/595/WE Komisji z dnia 4 sierpnia 2006 r. ustalającej wykaz regionów kwalifikujących się do finansowania z funduszy strukturalnych w ramach celu konwergencja w latach 2007–2013 (Dz.U. L 243, s. 44) regionami poziomu NUTS 2 kwalifikującymi się w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 są w odniesieniu do Republiki Portugalskiej regiony Norte, Centro, Alentejo i Região Autónoma dos Açores.

14 Zgodnie z art. 2 i załącznikiem II do decyzji 2006/595 region Algarve jest w odniesieniu do Republiki Portugalskiej regionem NUTS 2, który również kwalifikuje się do finansowania z funduszy strukturalnych w ramach celu „konwergencja”, jednakże tylko na warunkach przejściowych, o których mowa w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006.

15 Region Lizbony nie został wymieniony w decyzji 2006/595, a tym samym nie kwalifikuje się do finansowania z funduszy strukturalnych w ramach celu konwergencji. Niemniej jednak

22

kwalifikuje się on do finansowania w ramach celu konkurencyjności regionalnej i zatrudnienia.

Narodowe strategiczne ramy odniesienia

16 W dniu 28 czerwca 2007 r. rząd portugalski przyjął „narodowe strategiczne ramy odniesienia” (zwane dalej „NSRO”) w rozumieniu art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006.

17 Punkt 6 załącznika V do NSRO stanowi:

„Wydatki na działania współfinansowane z funduszy strukturalnych i z funduszu spójności są kwalifikowane do programów operacyjnych, jeżeli zostały wykonane w ramach regionów NUTS 2 objętych przez każdy z tych [programów operacyjnych].

Owo podstawowe kryterium terytorialnego kwalifikowania wydatków funkcjonuje zasadniczo na podstawie lokalizacji inwestycji. W przypadku inwestycji o charakterze materialnym (w którym wyraźnie wskazana została lokalizacja inwestycji) stosuje się je bezpośrednio. W przypadku inwestycji o charakterze niematerialnym funkcjonowanie kryterium terytorialnego kwalifikowania następuje w zależności od położenia podmiotu korzystającego – ustalonego na podstawie położenia jego siedziby lub delegacji (lub zakładu) odpowiedzialnych za wykonanie operacji.

Wyjątki od podstawowej zasady terytorialnego kwalifikowania dotyczą wydatków związanych z:

a) operacjami z odpowiednim efektem rozlewania się (»spill-over effect«), w dziedzinach i zgodnie z procedurami określonymi w pkt 7 i 8;

b) [...]”.

18 Punkt 7 załącznika V NSRO stanowi:

„Wyjątkami od ogólnej zasady terytorialnego kwalifikowania wydatków dotyczących operacji, które dokonywane są w regionie NUTS 2 Lizbona […], lecz których efekty rozprzestrzeniają się na pozostałe regiony Portugalii kontynentalnej i zostały uznane za mające duże znaczenie dla rozwoju regionów będących przedmiotem konwergencji terytorium Portugalii kontynentalnej.

[Wykaz kategorii inwestycji objętych zakresem tych wyjątków]

Należy stwierdzić, że owe kategorie inwestycji stanowią wyjątkowe przypadki, należycie uzasadnione ze względu na charakter operacji i powielające się skutki, jakie wywołują one w regionach innych niż regiony, w których realizowana jest inwestycja. Kategorie te łącznie reprezentują niewielki odsetek dotacji z funduszy strukturalnych na podstawie programowania. Orientacje przedstawione poniżej w punktach, sporządzone w wyniku uzgodnień pomiędzy Komisją Europejską a organami portugalskimi, mogą w odpowiednim wypadku stanowić przedmiot dodatkowych specyfikacji w ramach poszczególnych tematycznych programów operacyjnych”.

23

19 Punkt 8 załącznika V do NSRO ustanawia „szczególne metody” ustalania kwalifikowalności wydatków z punktu widzenia skutków, jakie wywołują one poza regionem Lizbony.

Program operacyjny Potencjał Ludzki

20 Wśród programów operacyjnych przewidzianych przez NSRO znajduje się program pod nazwą „Potencjał Ludzki” (zwany dalej „POPL”). Jedna z priorytetowych osi (oś 3) POPL dotyczy kształcenia zawodowego i zawiera kategorię inwestycji zatytułowaną „Kształcenie strategiczne w zakresie zarządzania i innowacji w administracji publicznej” (zwaną dalej „kształceniem w zakresie administracji publicznej”).

21 Kształcenie w zakresie administracji publicznej zostało wymienione w pkt 7 załącznika V NSRO wśród kategorii inwestycji objętych zakresem wyjątków od ogólnej zasady wymagalności terytorialnej. W tym zakresie pkt 8 tego załącznika przewiduje:

„Zważywszy na to […], że zamierzone cele ukierunkowane są w szczególności na zmniejszenie kosztów administracyjnych i wzmocnienie konkurencji krajowej poprzez wzrost skuteczności administracyjnej, należy w szczególności wskazać, że pomimo znacznej koncentracji zasobów ludzkich administracji publicznej w regionie Lizbony skutki przyszłych akcji będą w sposób nieunikniony odczuwalne na całym terytorium kraju z uwagi na charakter podmiotów i świadczonych przez nie usług (skierowanych do wszystkich obywateli lub podmiotów gospodarczych).

Rzeczona koncentracja usług w regionie stołecznym wyjaśnia, dlaczego znaczna część inwestycji, które będą przeprowadzane, będzie koncentrować się w tym regionie […]”.

22 Rzeczony pkt 8 przewiduje jako „szczególną metodę” owego kształcenia:

„a) Ocenę skutków przedsięwzięcia w regionach »konwergencji« Portugalii kontynentalnej według koncentracji populacji mieszkającej w tych regionach.

b) Kwantyfikację skutków przedsięwzięcia:

koncentracja populacji mieszkającej w regionach NUTS 2 Norte, Centro i Alentejo w stosunku do populacji zamieszkałej w Portugalii kontynentalnej: 68,5% […]

c) Kwantyfikację wydatków dokonanych w regionie NUTS 2 Lizbony, kwalifikujących się do [POPL]:

dla każdej inwestycji w kwocie 1000 EUR na akcje kształcenia strategicznego dotyczącego zarządzania i innowacji w administracji publicznej przeprowadzonej w regionie NUTS 2 Lizbony zainwestowana kwota 685 EUR będzie kwalifikowana do osi [3 POPL].

Kwota niekwalifikowalna do osi [3 POPL] będzie finansowana za pomocą osi, odpowiednio, »Lizbona« (której zamieszkała ludność wynosi 27,5% populacji Portugalii kontynentalnej) i »Algarve« (której zamieszkała ludność odpowiada 4% ludności Portugalii kontynentalnej) lub za pomocą środków krajowych”.

24

23 W dniu 16 października 2007 r. Komisja na podstawie art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 zatwierdziła POPL jako program o „wielu celach”, to znaczy, po pierwsze, na podstawie celu „konwengrencji” w regionach Norte, Centro, Alentejo oraz przejściowo w regionie Algarve, oraz po drugie, na podstawie celu „konkurencyjność regionalna i zatrudnienie” w regionie Lizbony.

Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

24 Decyzjami z dnia 15 i 26 września 2008 r., a także z dnia 15 października, 4 listopada i 26 grudnia 2008 r. Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano zatwierdziła kandydatury Instituto Nacional de Administração (krajowego instytutu administracyjnego), Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (związku zawodowego kadr technicznych państwa), Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa (wyższego instytutu nauk dotyczących pracy i przedsiębiorczości), Ministério da Saúde (ministerstwa zdrowia) oraz Instituto do Desporto de Portugal (instytutu ds. sportu portugalskiego) do finansowania w ramach kategorii inwestycji POPL dotyczących kształcenia w zakresie administracji publicznej.

25 Ponieważ wszyscy ci kandydaci mieli swoje siedziby w Lizbonie, rzeczone decyzje, w zakresie, w jakim wnioskowane finansowanie objęte było celem „konwergencja”, o którym mowa w art. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, zostały wydane na podstawie wyjątku przewidzianego w pkt 6 lit. a) załącznika V do NSRO.

26 Uważając, że wyjątek ten jest sprzeczny z prawem Unii oraz że decyzje wydane przez Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano zmniejszają w ten sposób bezprawnie fundusze dostępne dla zainteresowanych podmiotów mających siedziby w innych regionach portugalskich NUTS 2, które kwalifikują się w ramach celu „konwergencja”, GAMP wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tych decyzji do tribunal administrativo e fiscal do Porto.

27 Sąd ten postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r. orzekł, iż skarga stała się bezprzedmiotowa w zakresie, w jakim skierowana była przeciwko decyzji zatwierdzającej kandydaturę Ministério da Saúde.

28 Jeżeli chodzi o pozostałe elementy sporu, tribunal administrativo e fiscal do Porto postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:

„1) Czy prawo [unijne], a w szczególności przepisy art. 5–8, 22, 32, 34, 35 i 56 rozporządzenia [nr 1083/2006] i art. 174–176 TFUE, powinno być interpretowane w ten sposób, że nie dopuszcza ono wyjątków od zasady terytorialnego kwalifikowania wydatków, to znaczy że wydatki dotyczące operacji współfinansowanych z funduszy strukturalnych oraz z Funduszu Spójności tylko wówczas są kwalifikowane jako programy operacyjne, jeżeli zostają wykonane w regionach NUTS 2 objętych przez każdy z tych programów operacyjnych?

2) Dokładniej, czy powyższe przepisy powinny być interpretowane w ten sposób, że nie dopuszczają one tego, aby organy krajowe ustanawiały przepisy, które stanowiąc wyjątki od

25

zasady terytorialności wydatków, pozwalają na uznanie za kwalifikujące się do objęcia takimi programami operacyjnymi inwestycje, które [nie] są zlokalizowane w regionach NUTS 2 objętych programami operacyjnymi specjalnie przeznaczonymi dla celu konwergencji lub w przypadku gdy ich beneficjent nie znajduje się w takim regionie?

3) Czy też przeciwnie, prawo [unijne], a w szczególności przepisy art. 5–8, 22, 32, 34, 35 i 56 rozporządzenia [nr 1083/2006] i art. 174–176 TFUE, powinno być interpretowane w ten sposób, że nie sprzeciwia się ono wyjątkom od zasady terytorialnego kwalifikowania wydatków, zezwalając na to, aby organy krajowe ustanawiały przepisy, które pozwalają na uznanie, że wydatki dotyczące operacji współfinansowanych z funduszy strukturalnych oraz z Funduszu Spójności były kwalifikowane do programów operacyjnych, pomimo że nie są realizowane w regionach NUTS 2 objętych przez każdy z tych programów operacyjnych, z tego względu, iż chodzi o wydatki lub operacje z odnośnym efektem rozlewania (»spill-over effect«), to znaczy że są one uzasadnione ze względu na charakter tych operacji i powielający się skutek, jaki wywołują w regionach innych niż ten, w którym realizowana jest inwestycja?

4) Dokładniej, czy przepisy te nie sprzeciwiają się temu, aby organy krajowe ustanawiały przepisy, które pozwalają na uznanie za kwalifikujące się w ramach programów operacyjnych przeznaczonych na cel konwergencji inwestycji, których lokalizacja lub których beneficjent nie znajdują się w regionach NUTS 2 objętych przez ów cel konwergencji, z tego względu, iż chodzi o wydatki lub operacje z odnośnym efektem rozlewania (»spill-over effect«), to znaczy że są one uzasadnione ze względu na charakter tych operacji i powielający się skutek, jaki wywołują w regionach innych niż ten, w którym realizowana jest inwestycja?”.


29 Przez swoje pytania, które należy rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przepisy prawa pierwotnego Unii dotyczące spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, a także rozporządzenie nr 1083/2006 sprzeciwiają się temu, aby inwestycja współfinansowana przez Unię była przeprowadzana z miejscowości położonej poza regionami kwalifikującymi się oraz przez podmioty mające siedzibę w takiej miejscowości.

30 W tym zakresie, po pierwsze, z łącznej lektury art. 174 akapit drugi TFUE i art. 175 akapit pierwszy TFUE wynika, że fundusze strukturalne i inne instrumenty finansowe Unii przyczyniające się do spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej mają na celu w szczególności zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych. Cel ten został przypomniany między innymi w motywie 1 rozporządzenia nr 1083/2006 i powinien być uwzględniany przez państwa członkowskie w trakcie realizowania inwestycji współfinansowanych z ww. funduszy i instrumentów (zob. w tym ostatnim zakresie wyrok z dnia 3 września 2009 r. w sprawie C-166/07 Parlament przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-7135, pkt 45).

31 Podobnie art. 3 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że priorytetem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności jest przyspieszenie konwergencji najsłabiej rozwiniętych państw członkowskich i regionów.

26

32 Zgodnie z tym celem prawodawca Unii ustalił kryteria w celu określenia regionów i obszarów kwalifikujących się. Jeżeli chodzi o cel „konwergencja”, art. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że regionami kwalifikującymi się do finansowania z funduszy strukturalnych są regiony NUTS 2, to znaczy regiony, „których produkt krajowy brutto (PKB) na mieszkańca, mierzony parytetem siły nabywczej i obliczony na podstawie danych Wspólnoty za okres 2000–2002, wynosi mniej niż 75% średniego PKB UE w składzie 25 państw członkowskich (UE-25) w tym samym okresie odniesienia”.

33 Z rzeczonego celu oraz kryterium, za pomocą którego jest on osiągany, w sposób jednoznaczny wynika, że ze stosowania funduszy strukturalnych do realizacji celu „konwergencja” powinny w szczególności korzystać regiony NUTS 2. Warunek ten podkreślony został ponadto przez wyrażenie „Kwalifikowalność geograficzna”, zastosowane jako tytuł rozdziału obejmującego art. 5–8 rozporządzenia nr 1083/2006, a także przez art. 35 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia, zgodnie z którym każdy program operacyjny objęty rzeczonym celem powinien być opracowany „na odpowiednim poziomie geograficznym oraz co najmniej na poziomie NUTS 2”.

34 Z kolei ani z rozporządzenia nr 1083/2006, ani z przepisów prawa pierwotnego dotyczących spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej nie można wywnioskować, że podmiot odpowiedzialny za realizację inwestycji powinien koniecznie mieć siedzibę w regionie, dla którego ta inwestycja jest przeznaczona. Ponadto z aktów tych nie wynika, że zastosowanie funduszy powinno w każdym przypadku fizycznie mieć miejsce w rzeczonym regionie.

35 Tak jak to zauważyli rząd portugalski i Komisja Europejska, interesowi regionu, który powinien korzystać ze współfinansowania przez Unię, najlepiej służy sytuacja, w której podmiot odpowiedzialny za wdrożenie oferuje najwyższe gwarancje jakościowe i ilościowe wykonania projektu. Jeżeli podmiot ten ma siedzibę poza rzeczonym regionem, okoliczność ta nie powinna sprzeciwiać się temu, aby projekt ów został mu powierzony. Należy stwierdzić, że w tym zakresie, o ile celem funduszy strukturalnych i innych instrumentów finansowych Unii, o którym mowa w pkt 30 i 31 niniejszego wyroku, jest przyśpieszenie konwergencji regionów mniej rozwiniętych, o tyle jednak cel ten nie polega na zastrzeżeniu świadczenia usług w ramach programów współfinansowanych przez Unię jedynie do podmiotów mających siedzibę w tych regionach. W rzeczywistości bowiem zgodnie z rzeczonym celem to regiony powinny korzystać ze współfinansowania przez Unię, a nie podmioty mające siedzibę w tych regionach.

36 Podobnie, tak jak to wskazały rządy portugalski i niderlandzki, interes regionu kwalifikującego się jest niekiedy tak samo, a nawet lepiej zapewniony, jeżeli inwestycja jest realizowana z miejscowości położonej poza jego terytorium.

37 Z uwagi na powyższe rozważania okoliczność, że podmioty w postępowaniu głównym odpowiedzialne za wdrożenie inwestycji mają siedzibę w miejscowości położonej poza określonym regionem NUTS 2 oraz że zapewniają one z tej miejscowości kształcenie urzędników administracji publicznej wykonujących zadania dla mieszkańców tych regionów, nie narusza zasad kwalifikowalności geograficznej ustanowionych w rozporządzeniu nr 1083/2006.

27

38 Niemniej jednak oczywiście realizowana w ten sposób inwestycja, o ile jest ona współfinansowana w ramach celu „konwergencja”, powinna być skierowana w sposób docelowy i identyfikowalny do rzeczonych regionów NUTS 2. W sprawie głównej do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy warunek ten został spełniony. Do sądu tego należeć będzie w szczególności zbadanie, czy zasada ustanowiona w pkt 8 załącznika V do NSRO, zgodnie z którym 68,5% wydatków dokonanych w Lizbonie kwalifikuje się z tego powodu, że skutki takiego odsetka wydatków powstają w regionach Norte, Centro i Alentejo, jest w prawidłowy sposób uzasadniona.

39 Z uwagi na powyższe na przedstawione pytania należy odpowiedzieć, że przepisy prawa pierwotnego Unii dotyczące spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz rozporządzenie nr 1083/2006 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one temu, aby inwestycja współfinansowana przez Unię była realizowana z miejscowości położonej poza regionami kwalifikującymi się przez podmiot mający siedzibę w takiej miejscowości, pod warunkiem że inwestycja ta będzie w sposób docelowy i identyfikowalny skierowana do kwalifikujących się regionów.


40 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.


Przepisy prawa pierwotnego Unii dotyczące spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one temu, aby inwestycja współfinansowana przez Unię była realizowana z miejscowości położonej poza regionami kwalifikującymi się przez podmiot mający siedzibę w takiej miejscowości, pod warunkiem że inwestycja ta będzie w sposób docelowy i identyfikowalny skierowana do kwalifikujących się regionów.

28

WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)

z dnia 17 września 2014 r.(*)

Odesłanie prejudycjalne – Fundusze strukturalne – Rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 i nr 1080/2006 – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) – Program operacyjny mający na celu wspieranie europejskiej współpracy terytorialnej między Republiką Estońską a Republiką Łotewską – Decyzja odmawiająca dofinansowania przyjęta przez komitet monitorujący – Przepis przewidujący, że decyzje tego komitetu nie podlegają zaskarżeniu – Artykuł 267 TFUE – Akt przyjęty przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Stosowanie prawa Unii – Artykuł 47 – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Prawo dostępu do sądów – Określenie państwa członkowskiego, którego sądy są właściwe do rozpatrzenia skargi

W sprawie C-562/12

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tartu ringkonnakohus (Estonia) postanowieniem z dnia 23 listopada 2012 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 5 grudnia 2012 r., w postępowaniu:

Liivimaa Lihaveis MTÜ

przeciwko

Eesti-Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee,

przy udziale:

Eesti Vabariigi Siseministeerium,

Wyrok

1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 256 ust. 1 TFUE, art. 263 akapit pierwszy zdanie drugie TFUE, art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE, art. 274 TFUE, jak też art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz art. 63 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210, s. 25).

2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Liivimaa Lihaveis MTÜ (zwaną dalej „Liivimaa Lihaveis”) – spółdzielnią hodowców bydła, a Eesti-Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee (komitetem monitorującym programu między Estonią a Łotwą na lata 2007–2013, zwanym dalej „Seirekomitee”) w przedmiocie odrzucenia przezeń wniosku o dofinansowanie złożonego przez tę spółdzielnię w ramach wykonywania tego programu.

29

Ramy prawne

Prawo Unii


3 Rozporządzenie nr 1083/2006 stanowi w art. 1 akapity pierwszy i drugi:

„Niniejsze rozporządzenie ustanawia ogólne zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) (zwanych dalej »funduszami strukturalnymi«) oraz Funduszu Spójności, bez uszczerbku dla szczególnych przepisów ustanowionych w rozporządzeniach (WE) nr 1080/2006 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz.U. L 210, s. 1)], (WE) nr 1081/2006 oraz (WE) nr 1084/2006.

Niniejsze rozporządzenie określa cele, do których realizacji mają przyczyniać się fundusze strukturalne i Fundusz Spójności […], kryteria kwalifikowalności państw członkowskich i regionów w ramach tych funduszy, dostępne zasoby finansowe oraz kryteria ich alokacji”.

4 Artykuł 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1083/2006 zawiera następującą definicję:

„»program operacyjny«: dokument przedłożony przez państwo członkowskie i przyjęty przez Komisję, określający strategię rozwoju wraz ze spójnym zestawem priorytetów, które mają być osiągnięte z pomocą funduszu lub, w przypadku celu »Konwergencja«, z pomocą Funduszu Spójności i EFRR”.

5 Artykuł 32 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Przygotowywanie i zatwierdzanie programów operacyjnych”, stanowi w ust. 1 i 5:

„1. Działalność funduszy [strukturalnych i Funduszu Spójności] w państwach członkowskich przyjmuje formę programów operacyjnych w ramach narodowych strategicznych ram odniesienia. Każdy program operacyjny obejmuje okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2013 r. Program operacyjny obejmuje wyłącznie jeden z trzech celów, o których mowa w art. 3, chyba że Komisja i państwo członkowskie uzgodniły inaczej.

[…]

5. Komisja przyjmuje każdy program operacyjny możliwie najszybciej, ale nie później niż cztery miesiące po jego formalnym przedłożeniu przez państwo członkowskie i nie wcześniej niż dnia 1 stycznia 2007 r.”.

6 Artykuł 59 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wyznaczanie instytucji”, przewiduje:

„1. Dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskie wyznacza:

30

a) instytucję zarządzającą: krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej lub podmiot publiczny lub prywatny, wyznaczone przez państwo członkowskie do zarządzania programem operacyjnym;

[…].

3. Państwo członkowskie ustanawia zasady regulujące jego relacje z instytucjami, o których mowa w ust. 1, a także ich relacje z Komisją.

Bez uszczerbku dla niniejszego rozporządzenia państwo członkowskie określa wzajemne relacje instytucji, o których mowa w ust. 1, które wykonują swoje zadania w pełnej zgodności z systemem instytucjonalnym, prawnym i finansowym danego państwa członkowskiego.

[…]

5. Szczegółowe zasady dotyczące zarządzania programami operacyjnymi i ich kontrolą w ramach celu »Europejska współpraca terytorialna« ustanawia rozporządzenie (WE) nr 1080/2006.

[…]”.

7 Artykuł 60 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Funkcje instytucji zarządzającej”, ma następujące brzmienie:

„Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za:

a) zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji;

[…]

h) kierowanie pracą komitetu monitorującego i dostarczanie mu dokumentacji wymaganej w celu umożliwienia monitorowania jakościowego realizacji programu operacyjnego w świetle jego szczegółowych celów”.

8 Zgodnie z art. 63 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Komitety monitorujące”:

„1. Państwo członkowskie ustanawia, w porozumieniu z instytucją zarządzającą, komitet monitorujący dla każdego programu operacyjnego w terminie trzech miesięcy od daty powiadomienia państwa członkowskiego o decyzji zatwierdzającej program operacyjny. Możliwe jest ustanowienie jednego komitetu monitorującego dla kilku programów operacyjnych.

2. Każdy komitet monitorujący sporządza swój regulamin wewnętrzny w ramach instytucjonalnego, prawnego i finansowego porządku danego państwa członkowskiego oraz

31

przyjmuje go w porozumieniu z instytucją zarządzającą w celu wykonywania swoich zadań zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.

9 Artykuł 65 wspomnianego rozporządzenia stanowi:

„Komitet monitorujący upewnia się co do skuteczności i jakości realizacji programu operacyjnego, zgodnie z następującymi przepisami:

a) analizuje i zatwierdza kryteria wyboru finansowanych operacji w terminie sześciu miesięcy od zatwierdzenia programu operacyjnego i zatwierdza wszelkie zmiany tych kryteriów zgodnie z potrzebami programowania;

[…]”.


10 Rozporządzenie nr 1080/2006 stanowi w art. 1:

„1. Niniejsze rozporządzenie określa zadania [EFRR], zakres udzielanego z niego wsparcia w ramach celów: »Konwergencja«, »Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie« oraz »Europejska współpraca terytorialna«, określonych w art. 3 ust. 2 rozporządzenia […] nr 1083/2006, a także zasady dotyczące kwalifikowalności do wsparcia.

2. Do EFRR stosuje się przepisy rozporządzenia […] nr 1083/2006 oraz przepisy niniejszego rozporządzenia”.

11 Artykuł 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1080/2006 stanowi:

„1. Państwa członkowskie uczestniczące w programie operacyjnym powołują jedną instytucję zarządzającą, jedną instytucję certyfikującą oraz jedną instytucję audytową; ta ostatnia ma swoją siedzibę w państwie członkowskim instytucji zarządzającej. Instytucja certyfikująca otrzymuje płatności dokonane przez Komisję oraz, co do zasady, dokonuje płatności na rzecz beneficjenta wiodącego.

Instytucja zarządzająca, po konsultacji z państwami członkowskimi reprezentowanymi na obszarze objętym działaniem programu, tworzy wspólny sekretariat techniczny. Zadaniem sekretariatu jest wspomaganie instytucji zarządzającej i komitetu monitorującego oraz, w stosownych przypadkach, instytucji audytowej w realizacji ich zadań.

[…]

3. Każde z państw członkowskich uczestniczących w programie operacyjnym powołuje swoich przedstawicieli do komitetu monitorującego, o którym mowa w art. 63 rozporządzenia […] nr 1083/2006”.

12 Artykuł 19 rozporządzenia nr 1080/2006, zatytułowany „Wybór operacji”, przewiduje w ust. 1 i 3:

32

„1. Operacje wybrane do programów operacyjnych mających na celu rozwój działalności transgranicznej, określone w art. 6 pkt 1, oraz do programów operacyjnych mających na celu ustanowienie i rozwój współpracy transnarodowej, określone w art. 6 pkt 2, obejmują beneficjentów z co najmniej dwóch państw, z których przynajmniej jedno jest państwem członkowskim, którzy współpracują przy każdej operacji na co najmniej dwa z poniższych sposobów: wspólnego przygotowania, wspólnej realizacji, wspólnego personelu i wspólnego finansowania.

[…]

3. Poza zadaniami określonymi w art. 65 rozporządzenia […] nr 1083/2006 komitet monitorujący lub podlegający mu komitet sterujący odpowiada za wybór operacji”.

Program operacyjny Republiki Estońskiej i Republiki Łotewskiej na lata 2007–2013

13 Program operacyjny Republiki Estońskiej i Republiki Łotewskiej na lata 2007–2013 (zwany dalej programem operacyjnym Estonia–Łotwa”) ma na celu promowanie europejskiej współpracy terytorialnej.

14 Zgodnie z art. 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 program ten został przyjęty w art. 1 decyzji Komisji Europejskiej C(2007) 6603 wersja ostateczna z dnia 21 grudnia 2007 r.

15 Program operacyjny Estonia–Łotwa był przedmiotem dokumentu „Eesti-Läti programm 2007–2013” (program Estonii i Łotwy na lata 2007–2013, zwanego dalej „dokumentem programowym”), oznaczonego numerem CCI nr 2007 CB 163 PO 050, który został przygotowany wspólnie przez władze Republiki Estońskiej i Republiki Łotewskiej.

16 Zgodnie z rozporządzeniami nr 1083/2006 i 1080/2006 dokument programowy określił w szczególności reguły wyznaczania i funkcjonowania instytucji zarządzającej, instytucji certyfikującej i instytucji audytowej.

17 Punkt 7.1 dokumentu programowego, zatytułowany „Zarządzanie programem”, stanowi w akapitach drugim, piątym, siódmym i dziewiątym:

„Zgodnie z art. 63 rozporządzenia [nr 1083/2006] Estonia i Łotwa tworzą wspólny komitet monitorujący, który zapewnia skuteczność i jakość wdrażania programu operacyjnego.

[…]

Estonia i Łotwa postanowiły utworzyć strukturę do celów wspólnego wdrażania programu [operacyjnego Estonia–Łotwa] w Estonii. Ministerstwo spraw wewnętrznych zostało wyznaczone do działania jako instytucja zarządzająca, instytucja certyfikująca i instytucja audytowa programu […].

[…]

33

Zgodnie z art. 59 ust. 3 rozporządzenia [nr 1083/2006] wspomniane powyżej instytucje wykonują swoje zadania w pełnej zgodności z systemem instytucjonalnym, prawnym i finansowym Republiki Estońskiej.

[…]

Bardziej szczegółowe przepisy dotyczące wdrażania programu [operacyjnego Estonia–Łotwa], które uzupełnią reguły zawarte w następnych rozdziałach programu operacyjnego, zostaną ujęte w przewodniku programowym. Przewodnik programowy powinien zostać przyjęty przez komitet monitorujący na jego pierwszym zebraniu. Postanowienia tego przewodnika będą wiązać instytucje odpowiedzialne za wdrażanie programu, jak też wiodących i innych beneficjentów programu”.

18 Punkt 7.2.2 dokumentu programowego, zatytułowany „Funkcje instytucji zarządzającej”, przewiduje:

„Na podstawie art. 60 rozporządzenia [nr 1083/2006] i art. 14 ust. 1 oraz art. 15 rozporządzenia [nr 1080/2006] instytucja zarządzająca jest odpowiedzialna za zarządzanie programem operacyjnym [Estonia–Łotwa] i jego wdrażanie zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za:

a) zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji […]

[…].

Ponadto instytucja zarządzająca jest zobowiązana:

[…]

jeżeli komitet monitorujący przyjął decyzję dotyczącą finansowania (art. 19 ust. 3 rozporządzenia [nr 1080/2006]) – określić zasady wdrażania każdej operacji (umowa w sprawie dofinansowania) w porozumieniu z beneficjentem wiodącym (rozporządzenie [nr 1080/2006], art. 15 ust. 2);

[…]”.

19 Punkt 7.6.1 dokumentu programowego, dotyczący zadań komitetu monitorującego, ma następujące brzmienie:

„Zgodnie z art. 65 rozporządzenia [nr 1083/2006] komitet monitorujący upewnia się co do skuteczności i jakości realizacji programu operacyjnego [Estonia–Łotwa] zgodnie z następującymi przepisami:

a) analizuje i zatwierdza kryteria wyboru finansowanych operacji w terminie sześciu miesięcy od zatwierdzenia programu operacyjnego i zatwierdza wszelkie zmiany tych kryteriów zgodnie z potrzebami programowania;

34

[…]

Ponadto komitet monitorujący powinien:

[…]

dokonać wyboru finansowanych operacji (art. 19 ust. 3 rozporządzenia [nr 1080/2006]);

[…]”.

20 Punkt 7.6.2 akapit czwarty dokumentu programowego uściśla w tym względzie, że komitet monitorujący składa się maksymalnie z siedmiu przedstawicieli pochodzących z Estonii i Łotwy.

21 Zgodnie z pkt 7.7.1 dokumentu programowego wspólny sekretariat techniczny utworzony przez instytucję zarządzającą i odpowiedzialny za zarządzanie programem [operacyjnym Estonia–Łotwa] mieści się w Tartu (Estonia), podczas gdy biuro informacyjne tego sekretariatu znajduje się w Rydze (Łotwa).

22 Punkt 9.4 akapit pierwszy dokumentu programowego stanowi:

„Komitet monitorujący, złożony z członków pochodzących z Estonii i Łotwy, jak też przedstawiciele Komisji, instytucji zarządzającej i wspólnego sekretariatu technicznego, pełniący rolę konsultacyjną, dokonują wyboru finansowanych operacji”.

23 Punkt 9.5 dokumentu programowego jest sformułowany następująco:

„Po zatwierdzeniu wniosku o dofinansowanie przez komitet monitorujący instytucja zarządzająca sporządza umowę w sprawie dofinansowania, którą należy zawrzeć z wiodącym beneficjentem na zatwierdzoną operację”.

24 Seirekomitee przyjął przewodnik programowy dla programu [operacyjnego Estonia–Łotwa], datowany na dzień 1 grudnia 2009 r. (zwany dalej „przewodnikiem programowym”), który w szczególności udziela instrukcji w kwestii przygotowania wniosków o dofinansowanie, jak również realizacji, kontroli, sprawozdawczości i zakończenia projektów. Punkt 1 in fine przewodnika programowego ustala, że „[t]ekst niniejszego przewodnika stanowi podstawowy poradnik dla wnioskodawców”.

25 Punkt 6.6 akapity pierwszy i drugi przewodnika programowego w wersji mającej zastosowanie w postępowaniu głównym stanowi:

„Decyzje w przedmiocie finansowanych projektów są przyjmowane przez komitet monitorujący […] na podstawie wyników oceny. Decyzje [komitetu monitorującego] nie podlegają zaskarżeniu.

Po przyjęciu decyzji w sprawie finansowania przez [komitet monitorujący] osoby odpowiedzialne za projekty, które nie zostały zatwierdzone, otrzymują pismo wspólnego sekretariatu technicznego przedstawiające powody odrzucenia wniosku. [Wspólny

35

sekretariat techniczny] wysyła to pismo w ciągu 10 dni roboczych po zebraniu komitetu monitorującego”.

26 Poza tym Seirekomitee przyjął w dniu 29 maja 2009 r. regulamin wdrażania programu [operacyjnego Estonia–Łotwa]. Zgodnie z zasadą 1 pkt 2 tego dokumentu siedziba urzędowa komitetu monitorującego jest taka sama jak siedziba wspólnego sekretariatu technicznego i w konsekwencji znajduje się w Tartu.

Prawo estońskie

27 Artykuł 2 ust. 1 haldusmenetluse seadus (ustawy o postępowaniu administracyjnym) (RT I 2001, 58, 354), uchwalonej w dniu 6 czerwca 2001 r., w wersji obowiązującej w chwili wystąpienia okoliczności faktycznych postępowania głównego (zwanej dalej „ustawą o postępowaniu administracyjnym”), stanowi:

„Postępowaniem administracyjnym jest działanie organu administracyjnego (§ 8) w ramach ogłoszenia aktu normatywnego (§ 88) lub aktu administracyjnego (§§ 51 i 52), wykonania aktu (§ 106) lub zawarcia umowy administracyjnej (§ 95)”.

28 Paragraf 8 ust. 1 tej ustawy przewiduje:

„Organem administracyjnym jest instytucja, zgromadzenie lub osoba, które są uprawnione na mocy ustawy, rozporządzenia przyjętego na podstawie ustawy lub umowy administracyjnej do wypełniania zadań z zakresu administracji publicznej”.

29 Paragraf 51 ust. 1 ustawy o postępowaniu administracyjnym stanowi:

„Aktem administracyjnym jest postanowienie, decyzja, edykt, okólnik lub każdy inny akt ogłoszony przez organ administracyjny w ramach wypełniania jego zadań administracyjnych w stosunku publicznoprawnym w celu uregulowania indywidualnej sprawy, który ma spowodować powstanie, zmianę lub ustanie praw lub obowiązków danej osoby”.

30 Paragraf 1 ust. 1–3 i 5 perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seadus (ustawy o pomocy strukturalnej w latach 2007–2013, RT I 2006, 59, 440), uchwalonej w dniu 7 grudnia 2006 r., w jej wersji mającej zastosowanie w chwili wystąpienia okoliczności faktycznych postępowania głównego, stanowi:

„1. Niniejsza ustawa określa podstawy postępowania w sprawie przyznania, wykorzystania, odzyskania i zwrotu pomocy strukturalnej, jak też podstawy kontroli przyznawania i wykorzystywania pomocy strukturalnej oraz procedurę ponownego rozpatrzenia.

2. Niniejsza ustawa stosuje się do przyznawania i wykorzystywania środków przeznaczonych na pomoc strukturalną na podstawie programu operacyjnego zatwierdzonego przez Komisję Europejską zgodnie z art. 32 ust. 5 rozporządzenia […] nr 1083/2006 […].

36

3. Przepisy rozdziału 8 oraz § 2, § 3 ust. 4, § 5, § 14, § 21 ust. 1, § 22, § 25 ust. 1, 2, 4, 5, 7 i 8, §§ 26, 27 i 28, § 30 ust. 2 i 3 oraz §§ 31, 32 i 33 niniejszej ustawy stosuje się, jeżeli pomoc strukturalna jest przyznawana i wykorzystywana na podstawie programów operacyjnych, które odpowiadają celowi »Europejska współpraca terytorialna« […] wymienionemu w art. 3 ust. 2 lit. c) rozporządzenia […] nr 1083/2006.

[…]

5. Przepisy ustawy o postępowaniu administracyjnym stosują się do postępowania przewidzianego w niniejszej ustawie z zastrzeżeniem ustanowionych w niej przepisów szczególnych”.


31 Z postanowienia odsyłającego i uwag przedłożonych Trybunałowi wynika, że w dniu 19 lutego 2010 r. Liivimaa Lihaveis złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego Estonia–Łotwa projektu „stworzenia nowego produktu z nową marką, wytwarzanego z wysokiej jakości bydła hodowanego na najbardziej zróżnicowanych łąkach Estonii i Łotwy”.

32 Pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r. wspólny sekretariat techniczny powiadomił Liivimaa Lihaveis, że jej wniosek pozytywnie przeszedł pierwszy etap procedury wyboru i że został uznany za technicznie kwalifikujący się do pomocy. W tym samym piśmie wspólny sekretariat techniczny wskazał, że przejdzie do jakościowej oceny tego wniosku i że ostateczna decyzja zostanie podjęta przez Seirekomitee w dniu 29 czerwca 2010 r.

33 Pismem z dnia 7 lipca 2010 r. wspólny sekretariat techniczny powiadomił Liivimaa Lihaveis, że Seirekomitee odrzucił jej wniosek o dofinansowanie. Powody odrzucenia tego wniosku zostały wskazane w tym piśmie.

34 W dniu 23 lipca 2010 r. Liivimaa Lihaveis skierowała do wspólnego sekretariatu technicznego i ministerstwa spraw wewnętrznych Republiki Estońskiej pismo, w którym zwróciła ich uwagę na fakt, że została powiadomiona o odrzuceniu jej wniosku zwykłym pismem, a nie aktem administracyjnym. Liivimaa Lihaveis wniosła o przekazanie jej aktu administracyjnego formalizującego decyzję Seirekomitee odrzucającą jej wniosek.

35 W korespondencji wymienionej po wysłaniu tego pisma instytucja zarządzająca poinformowała ministerstwo spraw wewnętrznych Republiki Estońskiej, że w ramach programu operacyjnego Estonia–Łotwa nie przyjęto żadnej decyzji administracyjnej w celu przyjęcia lub odrzucenia wniosków o finansowanie projektów, gdyż protokół z zebrania Seirekomitee i pismo wspólnego sekretariatu technicznego dotyczące finansowania lub braku finansowania projektu, na który złożono wniosek o dofinansowanie, stanowią dokumenty urzędowe. W tym względzie instytucja zarządzająca powołała się na pkt 6.6 przewodnika programowego, zgodnie z którym decyzje o finansowaniu projektów są podejmowane przez Seirekomitee, którego decyzje nie podlegają zaskarżeniu, a osoby odpowiedzialne za odrzucone projekty otrzymują jedynie pismo wyjaśniające im powody tego odrzucenia.

37

36 W dniu 16 września 2010 r. dyrektor instytucji zarządzającej skierował do Liivimaa Lihaveis pismo, do którego załączony był wyciąg z protokołu zebrania Seirekomitee w dniach 28 i 29 czerwca 2010 r., w którym jest mowa o decyzji odrzucającej jej wniosek o dofinansowanie.

37 Liivimaa Lihaveis wniosła skargę do Tartu halduskohus (sądu administracyjnego w Tartu) o uchylenie decyzji Seirekomitee odrzucającej jej wniosek o dofinansowanie oraz o nakazanie temu komitetowi, by ponownie rozpatrzył ten wniosek, jak też wydał decyzję administracyjną zgodną z prawem. Postanowieniem z dnia 21 września 2011 r. sąd ten oddalił tę skargę.

38 W dniu 3 października 2011 r. Liivimaa Lihaveis wniosła odwołanie od tego postanowienia do Tartu ringkonnakohus (sądu apelacyjnego w Tartu).

39 Sąd odsyłający zaznacza w pierwszej kolejności, że Seirekomitee jest organem ustanowionym wspólnie przez Republikę Estońską i Republikę Łotewską na podstawie art. 63 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 i dokumentu programowego. Dlatego karta ma zastosowanie w sprawie takiej jak w postępowaniu głównym zgodnie z jej art. 51 ust. 1. W wypadku odrzucenia wniosku o dofinansowanie fakt, iż decyzji Seirekomitee zgodnie z pkt 6.6 przewodnika programowego nie można zaskarżyć do żadnego sądu, jest zatem sprzeczny z art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 47 karty.

40 Następnie sąd odsyłający wskazuje, że Seirekomitee nie jest ani organem administracyjnym w rozumieniu ustawy o postępowaniu administracyjnym, ani jednostką prawa prywatnego, ani też organizacją międzynarodową utworzoną na mocy traktatu. Ze względu na to, że komitet ten, przewidziany w dokumencie programowym, został utworzony na podstawie decyzji Komisji, stanowi on organ Unii. Tym samym przewodnik programowy przyjęty przez Seirekomitee jest aktem, który ma stosować prawo pochodne Unii i ma charakter wiążący dla osób starających się o uzyskanie dofinansowania w ramach programu operacyjnego Estonia–Łotwa.

41 W końcu sąd odsyłający bierze pod uwagę, że pkt 6.6 przewodnika programowego ma na celu wywołanie skutków prawnych względem osób trzecich. Sąd Unii Europejskiej jest więc właściwy do rozpatrzenia skargi skierowanej na decyzję odrzucającą wydaną przez Seirekomitee. Przy założeniu, że przewodnik programowy nie wywołuje takich skutków prawnych, spór powinien zostać rozstrzygnięty przez właściwy sąd krajowy zgodnie z art. 274 TFUE. Niemniej ze względu na to, że we wspomnianym programie operacyjnym biorą udział Republika Estońska i Republika Łotewska, sprawa może zostać wniesiona równolegle do sądów obu tych państw, co niesie ryzyko wydania sprzecznych wyroków.

42 W tych okolicznościach Tartu Ringkonnakohus postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy regulamin wewnętrzny powołanego wspólnie przez dwa państwa członkowskie komitetu monitorującego, taki jak przewodnik programowy uchwalony przez [Seirekomitee], który przewiduje, że decyzje komitetu monitorującego nie podlegają zaskarżeniu do sądu (pkt 6.6 akapit czwarty przewodnika programowego: »The decisions of the Monitoring

38

Committee are not appealable at any place of jurisdiction«), jest zgodny z art. 63 ust. 2 [rozporządzenia nr 1083/2006] w związku z art. 47 [karty]?

2) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie [pierwsze]: czy art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE należy interpretować w ten sposób, że pkt 6.6 akapit czwarty [wspomnianego przewodnika programowego] stanowi podlegający stwierdzeniu nieważności akt przyjęty przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii?

3) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie [pierwsze]: czy art. 263 akapit pierwszy zdanie drugie [TFUE] w związku z art. 256 ust. 1 [TFUE] oraz art. 274 TFUE należy interpretować w ten sposób, że skargi na decyzje [Seirekomitee] powinien rozpatrzyć Sąd Unii Europejskiej czy też sąd właściwy według prawa krajowego?”.


W przedmiocie pytania trzeciego

43 Poprzez pytanie trzecie, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o ustalenie, czy art. 263 TFUE należy interpretować w ten sposób, że w ramach programu operacyjnego podlegającego rozporządzeniom nr 1083/2006, jak też nr 1080/2006 i mającego na celu promowanie europejskiej współpracy terytorialnej skarga na decyzję komitetu monitorującego odrzucającą wniosek o dofinansowanie podlega właściwości Sądu Unii Europejskiej.

44 Zgodnie z art. 263 akapit pierwszy zdanie pierwsze TFUE Trybunał Sprawiedliwości kontroluje legalność aktów ustawodawczych, aktów Rady Unii Europejskiej, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich.

45 Poza tym zgodnie z art. 263 akapit pierwszy zdanie drugie TFUE Trybunał Sprawiedliwości kontroluje również legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich.

46 Zgodnie z orzecznictwem Trybunału mechanizm kontroli sądowej przewidziany w art. 263 TFUE ma zastosowanie do organów i jednostek organizacyjnych utworzonych przez prawodawcę Unii, które zostały wyposażone w uprawnienia w zakresie przyjmowania aktów prawnie wiążących wobec osób fizycznych i prawnych w określonych dziedzinach, takich jak Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), Europejska Agencja Leków (EMA), Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA), Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin (CPVO) i Urząd ds. Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego (znaki towarowe i wzory) (OHIM) (zob. podobnie wyrok Zjednoczone Królestwo/Rada i Parlament, C-270/12, EU:C:2014:18, pkt 81).

47 Komitet monitorujący utworzony w ramach programu operacyjnego mającego promować europejską współpracę terytorialną nie stanowi jednej z tych instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii.

39

48 W ramach skargi na podstawie art. 263 TFUE sąd Unii nie jest właściwy do rozpatrywania legalności aktu przyjętego przez organ władzy krajowej (zob. podobnie wyroki: Oleificio Borelli/Komisja, C-97/91, EU:C:1992:491, pkt 9; Szwecja/Komisja, C-64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 91).

49 W niniejszej sprawie zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1083/2006 komitet monitorujący jest ustanawiany dla każdego programu operacyjnego przez „państwo członkowskie” i każdy komitet monitorujący sporządza swój regulamin wewnętrzny w ramach instytucjonalnego, prawnego i finansowego porządku danego państwa członkowskiego.

50 Ze względu na to, że rozporządzenia nr 1083/2006 i nr 1080/2006 przewidują możliwość ustanowienia programów operacyjnych mających promować europejską współpracę terytorialną, Seirekomitee został utworzony wspólnie przez Republikę Estońską i Republikę Łotewską, jak mówi o tym wyraźnie pkt 7.1 akapit drugi dokumentu programowego.

51 Sąd Unii Europejskiej nie jest zatem właściwy do rozpoznania na podstawie art. 256 TFUE skargi skierowanej na decyzję komitetu monitorującego, takiego jak Seirekomitee, odrzucającą wniosek o dofinansowanie.

52 Wobec powyższego na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 263 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż w ramach programu operacyjnego podlegającego rozporządzeniom nr 1083/2006, jak też nr 1080/2006, mającego promować europejską współpracę terytorialną, skarga na decyzję komitetu monitorującego odrzucającą wniosek o dofinansowanie nie podlega właściwości Sądu Unii Europejskiej.

W przedmiocie pytania drugiego

53 Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o ustalenie, czy art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE należy interpretować w ten sposób, że przewodnik programowy przyjęty przez komitet monitorujący w ramach programu operacyjnego podlegającego rozporządzeniom nr 1083/2006, jak też nr 1080/2006, mającego promować europejską współpracę terytorialną między dwoma państwami członkowskimi, taki jak przewodnik, którego dotyczy postępowanie główne, stanowi akt przyjęty przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii.

54 Jak wynika z odpowiedzi udzielonej na pytanie trzecie, Seirekomitee nie jest instytucją, organem lub jednostką organizacyjną Unii.

55 W konsekwencji Trybunał nie jest właściwy do kontrolowania ważności przepisów przewodnika programowego takiego jak ten, którego dotyczy postępowanie główne.

56 Wobec powyższego na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE należy interpretować w ten sposób, iż przewodnik programowy przyjęty przez komitet monitorujący w ramach programu operacyjnego podlegającego rozporządzeniom nr 1083/2006, jak też nr 1080/2006, mającego promować europejską współpracę terytorialną między dwoma państwami członkowskimi, taki jak przewodnik, którego dotyczy

40

postępowanie główne, nie stanowi aktu przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii i że w konsekwencji Trybunał nie jest właściwy do oceny ważności przepisów takiego przewodnika.

W przedmiocie pytania pierwszego

57 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o ustalenie, czy rozporządzenie nr 1083/2006 w związku z art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie przepisowi przewodnika programowego przyjętego przez komitet monitorujący w ramach programu operacyjnego zawartego między dwoma państwami członkowskimi, mającego promować europejską współpracę terytorialną, w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje, iż decyzja tego komitetu monitorującego odrzucająca wniosek o dofinansowanie nie podlega zaskarżeniu.

58 W niniejszej sprawie program operacyjny Estonia–Łotwa został przygotowany wspólnie przez władze estońskie i łotewskie na podstawie w szczególności rozporządzeń nr 1083/2006, jak też nr 1080/2006, a następnie został przyjęty przez Komisję.

59 Punkt 7.1 akapit dziewiąty dokumentu programowego stanowi, że bardziej szczegółowe przepisy dotyczące wdrażania tego programu operacyjnego zostaną ujęte w przewodniku programowym. Na podstawie tego przepisu Seirekomitee przyjął przewodnik programowy, w którym znajduje się sporny przepis, a mianowicie jego pkt 6.6 akapit pierwszy zdanie drugie.

60 Fakt, że Seirekomitee nie jest instytucją, organem lub jednostką organizacyjną Unii, jak wynika z odpowiedzi na pytanie trzecie zadane przez sąd odsyłający, nie wyklucza zastosowania art. 47 karty, jeżeli przyjęcie przez ten komitet przewodnika programowego jest aktem objętym zakresem stosowania prawa Unii.

61 W konsekwencji należy zbadać, czy przyjęcie przewodnika programowego stanowi stosowanie prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty.

62 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pojęcie „stosowania prawa Unii” w rozumieniu wspomnianego postanowienia karty wymaga istnienia powiązania określonego stopnia, wykraczającego poza bliskość danych dziedzin lub pośredni wpływ jednej dziedziny na drugą (zob. w szczególności wyrok Kremzow, C-299/95, EU:C:1997:254, pkt 16).

63 W niniejszej sprawie wystarczy stwierdzić, że prawo Unii nałożyło na dwa państwa członkowskie, których dotyczy program operacyjny Estonia–Łotwa, obowiązek wdrożenia tego programu.

64 W szczególności z jednej strony wspomniane państwa członkowskie były zobowiązane do utworzenia komitetu monitorującego zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Z drugiej strony wszystkie środki zmierzające do stosowania tego programu operacyjnego, pośród których figuruje przewodnik programowy, powinny były przestrzegać przepisów rozporządzeń nr 1083/2006 i nr 1080/2006.

41

65 Należy zatem stwierdzić, że przyjęcie przewodnika programowego przez Seirekomitee jest stosowaniem prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty.

66 W konsekwencji, przyjmując ten przewodnik, Seirekomitee powinien był przestrzegać postanowień karty.

67 W tym względzie w odniesieniu do zasady skutecznej ochrony sądowej art. 47 akapit pierwszy karty stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule.

68 Dla zagwarantowania poszanowania w Unii tego prawa do skutecznego środka prawnego art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wymaga od państw członkowskich ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.

69 W sprawie takiej jak w postępowaniu głównym odrzucenie wniosku o dofinansowanie przez Seirekomitee powoduje, że wnioskodawca zostaje ostatecznie wykluczony z procedury przyznania subwencji współfinansowanych przez Unię, bez przekazania mu później jakiejkolwiek decyzji.

70 Poza tym z pkt 6.6 akapit pierwszy zdanie drugie przewodnika programowego wynika, że decyzje Seirekomitee nie podlegają zaskarżeniu. Wnioskodawca, którego wniosek o dofinansowanie został odrzucony, nie ma więc żadnej możliwości zakwestionowania tej decyzji o odrzuceniu.

71 W tych warunkach brak środka prawnego przeciw takiej decyzji o odrzuceniu pozbawia go prawa do skutecznego środka prawnego, co narusza art. 47 karty.

72 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 52 ust. 1 karty wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności i że – z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności – ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.

73 Tymczasem brak środka prawnego przeciw decyzji odrzucającej wniosek o dofinansowanie, takiej jak decyzja, której dotyczy postępowanie główne, został przewidziany przez sam Seirekomitee, a nie w drodze ustawy.

74 W konsekwencji należy stwierdzić, że w zakresie, w jakim przewodnik programowy przewiduje, iż decyzja Seirekomitee odrzucająca wniosek o dofinansowanie nie podlega zaskarżeniu, nie przestrzega on zasady skutecznej ochrony sądowej przewidzianej w art. 47 akapit pierwszy karty.

75 Ponadto należy przypomnieć, że wymóg kontroli sądowej każdej decyzji krajowego organu władzy stanowi ogólną zasadę prawa Unii. Zgodnie z tą zasadą do sądów krajowych należy rozpatrzenie legalności niekorzystnego aktu i uznanie dopuszczalności środka

42

prawnego wniesionego w tym celu, nawet jeżeli krajowe przepisy procesowe nie przewidują takiego środka prawnego w podobnym wypadku (zob. podobnie wyrok Oleificio Borelli/Komisja, EU:C:1992:491, pkt 13, 14).

76 Uwzględniając powyższe rozważania, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że rozporządzenie nr 1083/2006 w związku z art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, iż stoi ono na przeszkodzie przepisowi przewodnika programowego przyjętego przez komitet monitorujący w ramach programu operacyjnego zawartego między dwoma państwami członkowskimi, mającego promować europejską współpracę terytorialną, w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje, że decyzja tego komitetu monitorującego odrzucająca wniosek o dofinansowanie podlega zaskarżeniu przed sądem państwa członkowskiego.

W przedmiocie ograniczenia w czasie skutków niniejszego wyroku

77 Na wypadek gdyby wydany wyrok skutkował tym, że przepis taki jak ten, którego dotyczy postępowanie główne, nie spełniałby wymogów prawa Unii, rząd łotewski wniósł do Trybunału w uwagach na piśmie o ograniczenie ex nunc skutków jego wyroku, z wyjątkiem skarg na decyzje Seirekomitee, które zostały wniesione do sądów państw członkowskich przed ogłoszeniem tego wyroku.

78 W uzasadnieniu swego wniosku rząd łotewski podkreślił z jednej strony, że Republika Estońska i Republika Łotewska działały w dobrej wierze, gdyż w rozporządzeniu nr 1083/2006 nie wskazano wyraźnie, iż należało przewidzieć mechanizm zaskarżania decyzji Seirekomitee.

79 Z drugiej strony rząd ten podniósł, że jeżeli decyzje Seirekomitee odrzucające wniosek o dofinansowanie mogłyby być zaskarżane do sądu, mogłaby z tego wyniknąć duża liczba skarg na decyzje, które zostały wykonane. Otóż program operacyjny Estonia–Łotwa miał zastosowanie do roku 2013, wobec czego całe finansowanie przewidziane na jego wdrożenie zostało już przydzielone. Sytuacja ta spowodowałaby zatem dodatkowe obciążenie dla budżetów krajowych.

80 Należy w tym względzie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładnia normy prawa Unii dokonana przez Trybunał w ramach wykonania kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE wyjaśnia i precyzuje znaczenie oraz zakres tej normy, tak jak należy lub należało ją rozumieć i stosować od chwili jej wejścia w życie. Wynika z tego, że sądy mogą i powinny stosować zinterpretowaną w ten sposób normę również do stosunków prawnych powstałych przed wydaniem orzeczenia w sprawie wniosku o dokonanie wykładni, jeżeli poza tym spełnione są przesłanki wszczęcia przed właściwym sądem postępowania w sprawie związanej ze stosowaniem takiej normy (zob. w szczególności wyroki: Blaizot i in., 24/86, EU:C:1988:43, pkt 27; a także Association Vent De Colère i in., C-262/12, EU:C:2013:851, pkt 39).

81 Jedynie wyjątkowo Trybunał, stosując ogólną zasadę pewności prawa leżącą u podstaw porządku prawnego Unii, może uznać, że należy ograniczyć ze skutkiem dla wszystkich zainteresowanych możliwość powoływania się na zinterpretowany przez niego przepis w celu podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze. Aby można było orzec tego rodzaju ograniczenie, winny zostać spełnione dwie istotne przesłanki,

43

a mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych komplikacji (zob. w szczególności wyroki: Skov i Bilka, C-402/03, EU:C:2006:6, pkt 51; a także Association Vent De Colère i in., EU:C:2013:851, pkt 40).

82 Co się tyczy poważnych komplikacji, należy stwierdzić, że wykładnia prawa Unii udzielona przez Trybunał w niniejszym wyroku dotyczy prawa kwestionowania przed sądem przez wnioskodawców decyzji Seirekomitee odrzucających ich wnioski o dofinansowanie. Do właściwego sądu krajowego należy rozpatrzenie każdej ze skarg, która zostałaby wniesiona, w zależności od okoliczności właściwych danej sprawie.

83 W tych warunkach konsekwencje budżetowe, które mogłyby z tego wynikać dla Republiki Łotewskiej, nie mogą być określone wyłącznie na podstawie wykładni prawa Unii udzielonej przez Trybunał w ramach niniejszej sprawy (zob. analogicznie wyrok RWE Vertrieb, C-92/11, EU:C:2013:180, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).

84 W konsekwencji nie można uznać, iż wykazano istnienie ryzyka poważnych komplikacji w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 81 niniejszego wyroku, mogących uzasadnić ograniczenie skutków niniejszego wyroku w czasie.

85 Ze względu na to, że drugie kryterium, o którym mowa w pkt 81 niniejszego wyroku, nie jest spełnione, nie ma potrzeby badania, czy została spełniona przesłanka dobrej wiary zainteresowanych.

86 Z rozważań tych wynika, że nie ma podstaw do ograniczenia skutków niniejszego wyroku w czasie.


87 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1) Artykuł 263 TFUE należy interpretować w ten sposób, że w ramach programu operacyjnego podlegającego rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającemu przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającemu rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 oraz rozporządzeniu (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającemu rozporządzenie (WE) nr 1783/1999, mającego promować europejską współpracę terytorialną, skarga na decyzję komitetu monitorującego odrzucającą wniosek o dofinansowanie nie podlega właściwości Sądu Unii Europejskiej.

2) Artykuł 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE należy interpretować w ten sposób, że przewodnik programowy przyjęty przez komitet monitorujący w ramach programu

44

operacyjnego podlegającego rozporządzeniom nr 1083/2006, jak też nr 1080/2006, mającego promować europejską współpracę terytorialną między dwoma państwami członkowskimi, taki jak przewodnik, którego dotyczy postępowanie główne, nie stanowi aktu przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii i że w konsekwencji Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy do oceny ważności przepisów takiego przewodnika.

3) Rozporządzenie nr 1083/2006 w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, iż stoi ono na przeszkodzie przepisowi przewodnika programowego przyjętego przez komitet monitorujący w ramach programu operacyjnego zawartego między dwoma państwami członkowskimi, mającego promować europejską współpracę terytorialną, w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje, że decyzja tego komitetu monitorującego odrzucająca wniosek o dofinansowanie podlega zaskarżeniu przed sądem państwa członkowskiego.

45

WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)

z dnia 21 czerwca 2007 r.(*)

Fundusze strukturalne – Zwrot pomocy wspólnotowej w przypadku nieprawidłowości – Brak opublikowania i powiadomienia o warunkach przyznania pomocy – Niewiedza beneficjenta – Dobra wiara – Pewność prawa – Skuteczność – Artykuł 10 WE

W sprawie C-158/06

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niderlandy) postanowieniem z dnia 16 marca 2006 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 23 marca 2006 r., w postępowaniu:

Stichting ROM-projecten

przeciwko

Staatssecretaris van Economische Zaken

TRYBUNAŁ (pierwsza izba),

Wyrok

1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 decyzji Komisji C(95) 1753 z dnia 16 października 1995 r. w sprawie przyznania pomocy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Fundusz Społecznego (EFS) na program operacyjny w ramach inicjatywy wspólnotowej MŚP na rzecz obszarów objętych celami nr 1 i 2 w Niderlandach (zwanej dalej „decyzją o przyznaniu pomocy”) oraz art. 249 WE.

2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między fundacją prawa niderlandzkiego Stichting ROM-projecten (zwaną dalej „ROM-projecten”) a Staatssecretaris van Economische Zaken (sekretarzem stanu ds. gospodarczych, zwanym dalej „sekretarzem stanu”) w przedmiocie anulowania i nakazu zwrotu pomocy finansowej przyznanej w ramach inicjatywy wspólnotowej na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw.

Ramy prawne

3 W dniu 1 lipca 1994 r. Komisja Wspólnot Europejskich opublikowała komunikat do państw członkowskich ustanawiający wytyczne dla programów operacyjnych lub dotacji globalnych, do zgłaszania których wzywa się państwa członkowskie w ramach inicjatywy Wspólnoty na rzecz dostosowania małych i średnich przedsiębiorstw do wspólnego rynku (Dz.U. C 180, str. 10).

4 Decyzja o przyznaniu pomocy stanowi:

46

„Artykuł 1

Zatwierdza się ustalony na okres od dnia 30 listopada 1994 r. do dnia 31 grudnia 1999 r. i opisany w załącznikach program operacyjny MŚP dla Niderlandów, zawierający spójny pakiet wieloletnich działań w ramach inicjatywy wspólnotowej MŚP na rzecz obszarów w Niderlandach objętych celami nr 1 i 2.

[…]

Artykuł 6

Pomoc Wspólnoty dotyczy wydatków związanych z rodzajami działalności objętymi tym programem, dla których najpóźniej do dnia 31 grudnia 1999 r. podjęto w tym państwie członkowskim prawnie wiążące zobowiązania oraz dokonano wymaganego przydziału środków finansowych. Dzień, w którym należy najpóźniej dokonać wydatków na te rodzaje działalności, aby mogły zostać uwzględnione, ustala się na 31 grudnia 2001 r.

[…]

Artykuł 9

Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Niderlandów” [tłumaczenie nieoficjalne].

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

5 Pismem z dnia 31 sierpnia 1999 r. ROM-projecten złożyła wniosek do sekretarza stanu o dotację w ramach programu operacyjnego MŚP dla Niderlandów na projekt zatytułowany „Kenniskaart Medische Technologie en Life Sciences” (karta informacyjna technologii medycznych i nauk przyrodniczych).

6 Decyzją z dnia 29 grudnia 1999 r. sekretarz stanu przyznał ROM-projecten dotację w ramach wspomnianego programu w wysokości do 200 000 NLG. Obok innych warunków przewidziane zostało, że projekt ten ma zostać zrealizowany do dnia 31 grudnia 2000 r. oraz że wydatki dokonane przed dniem 1 stycznia 2000 r. i po dniu 31 grudnia 2000 r. nie będą kwalifikowały się do dofinansowania.

7 Na wniosek ROM-projecten sekretarz stanu przelał na rzecz tej ostatniej, zarówno w roku 2000, jak i 2001, zaliczkę w wysokości 80 000 NLG.

8 Decyzją z dnia 11 lipca 2002 r. sekretarz stanu powiadomił ROM-projecten, że nie wypełniła warunku nałożonego w art. 6 decyzji o przyznaniu pomocy, zgodnie z którym zobowiązania powinny były zostać podjęte przez beneficjenta najpóźniej w dniu 31 grudnia 1999 r. (zwanego dalej „wymogiem czasowym”). Sekretarz stanu zwrócił się do Komisji z pytaniem, czy w związku z tym dotację należało zredukować do zera, na które służby Komisji nieformalnie odpowiedziały przecząco. Oczekując na formalne potwierdzenie stanowiska Komisji, sekretarz stanu ustalił wysokość dotacji z ogólnym zastrzeżeniem na 69 788 NLG. Równocześnie wezwał on ROM-projecten do zwrotu kwoty 90 212 NLG.

47

9 Decyzją z dnia 27 lutego 2003 r. sekretarz stanu ustalił wysokość dotacji na zero i wezwał ROM-projecten do zwrotu również kwoty 69 788 NLG ze względu na to, że Komisja uznała, iż zobowiązania powinny były zostać podjęte przez beneficjenta dotacji najpóźniej w dniu 31 grudnia 1999 r.

10 Decyzją z dnia 26 maja 2003 r. sekretarz stanu oddalił odwołanie ROM-projecten od decyzji z dnia 11 lipca 2002 r. i z dnia 27 lutego 2003 r.

11 Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2004 r. Rechtbank Roermond uchylił decyzję z dnia 26 maja 2003 r. i nakazał sekretarzowi stanu wydanie nowej decyzji w przedmiocie odwołania.

12 Decyzją z dnia 16 sierpnia 2004 r. sekretarz stanu ustalił wysokość pomocy na zero i zażądał zwrotu 72 604,84 EUR, ponieważ ROM-projecten nie spełniła wymogu czasowego.

13 College van Beroep voor het bedrijfsleven, orzekający w sprawie skargi wniesionej na tę decyzję przez ROM-projecten, ma wątpliwości, czy sekretarz stanu mógł podnieść przeciwko ROM-projecten fakt, że nie spełniła ona tego wymogu. W tym względzie stwierdza on, że w prawie niderlandzkim taki warunek może działać na niekorzyść beneficjanta dotacji wyłącznie, jeżeli został o nim wcześniej poinformowany. Reguła taka wynika zarówno z zasady pewności prawa, jak i ustawodawstwa niderlandzkiego. W niniejszym przypadku wymóg taki nie występuje natomiast ani w decyzji z dnia 29 grudnia 1999 r. wydanej przez sekretarza stanu, ani w warunkach do niej załączonych. Nie występuje on również na formularzu wniosku o przyznanie dotacji ani w instrukcji do niego.

14 Sąd odsyłający stwierdza na tej podstawie, że z perspektywy wyłącznie prawa niderlandzkiego wymóg czasowy nie może działać na niekorzyść ROM-projecten. Sąd ten zastanawia się jednak, czy warunek ten może działać na niekorzyść ROM-projecten na mocy prawa wspólnotowego.

15 W tych okolicznościach College van Beroep voor het bedrijfsleven postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:

„1) Czy art. 6 decyzji […] [o przyznaniu pomocy] jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, aby mógł być bezpośrednio stosowany w krajowym porządku prawnym?

2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:

Czy art. 249 WE należy interpretować w ten sposób, że art. 6 wspomnianej decyzji zobowiązuje jednostkę bezpośrednio do tego, aby jako beneficjent końcowy najpóźniej do dnia 31 grudnia 1999 r. podjęła prawnie wiążące zobowiązania i dokonała konkretnego przydziału wymaganych środków?

3) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie:

Czy [spoczywający na państwach członkowskich obowiązek podjęcia działań niezbędnych do odzyskania kwot utraconych w wyniku nieprawidłowości] pozostawia w świetle zasad prawa wspólnotowego państwom członkowskim możliwość odstąpienia od windykacji z powodu

48

naruszenia przepisu, jeżeli danemu beneficjentowi dotacji przepis ten nie był znany, a brak wiedzy o nim nie może działać na jego niekorzyść?”.


Uwagi wstępne

16 W ramach ustanowionej w art. 234 WE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał musi w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania (wyrok z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie C-210/04 FCE Bank, Zb.Orz. str. I-2803, pkt 21 i przywołane tam orzecznictwo).

17 W niniejszej sprawie sąd odsyłający zadał pytanie trzecie jako pytanie ewentualne, to jest na wypadek gdyby pytania pierwsze i drugie zostały wcześniej rozpatrzone i udzielono by na nie odpowiedzi twierdzącej.

18 Należy stwierdzić, że pytanie trzecie można rozpatrzyć również w sposób autonomiczny i że odpowiedź twierdząca na nie uczyniłaby pytanie pierwsze i drugie zbędnymi. Jeżeli bowiem należałoby uznać, że w każdym razie warunki przyznania pomocy, w tym wymóg czasowy, w żadnym razie nie mogą działać na niekorzyść beneficjenta końcowego ze względu na to, że nie został on o nich poinformowany, nie byłoby potrzeby badania, czy wspomniany wymóg czasowy jest bezwarunkowy, wystarczająco precyzyjny i czy może nakładać obowiązki bezpośrednio na tego beneficjenta.

19 Stosowne jest zatem rozpatrzenie pytania trzeciego w pierwszej kolejności i przeformułowanie go w sposób następujący:

„Jeżeli warunki przyznania pomocy finansowej udzielonej przez Wspólnotę państwu członkowskiemu są wymienione w decyzji o przyznaniu pomocy, lecz nie zostały ani opublikowane, ani podane przez to państwo członkowskie do wiadomości beneficjenta końcowego pomocy, to czy prawo wspólnotowe sprzeciwia się temu, aby zastosowanie znalazła zasada pewności prawa w celu wyłączenia nakazu zwrotu przez tego beneficjenta kwot wypłaconych nienależnie?”.


Uwagi przedłożone Trybunałowi

20 ROM-projecten utrzymuje, że nie znała art. 6 decyzji o przyznaniu pomocy i że nie można podnosić wobec niej zarzutu z powodu tej nieznajomości. W konsekwencji zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań i zasada pewności prawa sprzeciwiają się zwrotowi pomocy finansowej, z której ona skorzystała. Prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się bowiem zastosowaniu tych zasad w celu wyłączenia takiego zwrotu, pod warunkiem że uwzględniony jest interes Wspólnoty i wykazana zostanie dobra wiara beneficjenta.

49

21 Rząd niderlandzki podkreśla, że prawo wspólnotowe powinno być znane jednostkom i że jego stosowanie powinno być dla nich przewidywalne. Twierdzi on na tej podstawie, że wymóg czasowy nie może działać na niekorzyść ROM-projecten, gdyż nie była ona o nim poinformowana.

22 Komisja również uważa, że wymóg czasowy nie może działać na niekorzyść ROM-projecten. Ponieważ sąd odsyłający stwierdził, że warunek ten nie został podany do wiadomości ROM-projecten i że nie można zarzucać jej tej nieznajomości, zasada pewności prawa sprzeciwia się temu, aby podnosić go przeciwko ROM-projecten.


23 Z orzecznictwa Trybunału wynika, że spory dotyczące kwot wypłaconych nienależnie w świetle prawa wspólnotowego powinny być rozstrzygane przez sądy krajowe wobec braku przepisów wspólnotowych na podstawie ich prawa krajowego z zastrzeżeniem ograniczeń, jakie nakłada prawo wspólnotowe. Zgodnie z tym kryteria przewidziane w prawie krajowym nie mogą prowadzić do tego, że odzyskanie nienależnej pomocy będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, a ustawodawstwo krajowe powinno być stosowane w sposób niedyskryminujący w porównaniu z procedurami przeznaczonymi do rozstrzygania sporów krajowych tego samego rodzaju (wyroki z dnia 21 września 1983 r. w sprawach połączonych od 205/82 do 215/82 Deutsche Milchkontor i in., Rec. str. 2633, pkt 19, z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C-366/95 Steff-Houlberg Export i in., Rec. str. I-2661, pkt 15 i z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C-336/00 Huber, Rec. str. I-7699, pkt 55).

24 Nie można więc uznać za sprzeczne z prawem wspólnotowym, że prawo krajowe w dziedzinie cofania aktów administracyjnych dotyczących żądania zwrotu świadczeń pieniężnych wypłaconych nienależnie przez administrację publiczną uwzględnia obok zasady legalności również zasadę pewności prawa, ponieważ ta ostatnia należy do wspólnotowego porządku prawnego (ww. wyrok w sprawie Deutsche Milchkontor i in., pkt 30, wyrok z dnia 9 października 2001 r. w sprawach połączonych od C-80/99 do C-82/99 Flemmer i in., Rec. str. I-7211, pkt 60 i ww. wyrok w sprawie Huber, pkt 56).

25 Zasada pewności prawa wymaga w szczególności, aby dane uregulowanie wspólnotowe umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nich nakłada (wyroki z dnia 1 października 1998 r. w sprawie C-209/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. str. I-5655, pkt 35, z dnia 20 maja 2003 r. w sprawie C-108/01 Consorzio del Prosciutto di Parma i Salumificio S. Rita,Rec. str. I-5121, pkt 89 i z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. str. I-1609, pkt 72). Jednostki powinny bowiem mieć możliwość jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań (wyroki z dnia 13 lutego 1996 r. w sprawie C-143/93 Van Es Douane Agenten,Rec. str. I-431, pkt 27, i z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-248/04 Koninklijke Coöperatie Cosun,Rec. str. I-10211, pkt 79).

26 Ten wymóg pewności prawa winien być przestrzegany ze szczególnym rygorem w przypadku regulacji przewidującej skutki finansowe (wyroki z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke, Zb.Orz. str. I-2619, pkt 43 i ww. w sprawie Koninklijke Coöperatie Cosun, pkt 79).

50

27 W niniejszym przypadku należy stwierdzić przede wszystkim, że jedynym adresatem tej decyzji, jak wynika z art. 9 decyzji o przyznaniu pomocy, jest Królestwo Niderlandów. Niezależnie od faktu, że decyzja ta nie została opublikowana i że znały ją jedynie władze niderlandzkie, nie powiadomiły one ROM-projecten o warunkach przyznania pomocy określonych w tej decyzji.

28 Ponadto przyznając dotację w ramach decyzji o przyznaniu pomocy dla ROM-projecten w dniu 29 grudnia 1999 r., to jest jedynie dwa dni przed upływem terminu wyznaczonego w art. 6 tej decyzji, i nie informując ROM-projecten o tym terminie, sekretarz stanu stworzył sytuację prowadzącą w sposób niemal nieunikniony do niezachowania warunków przyznania pomocy.

29 Należy więc stwierdzić, że w takich okolicznościach beneficjent końcowy wspólnotowej pomocy pieniężnej nie miał możliwości jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań.

30 Zarówno ROM-projecten, jak i rząd niderlandzki i Komisja stwierdzili, że w takiej sytuacji, charakteryzującej się brakiem wiedzy beneficjenta końcowego na temat warunków określonych w decyzji o przyznaniu pomocy, zasada pewności prawa stoi na przeszkodzie temu, aby warunki te były podnoszone przeciwko temu beneficjentowi.

31 Niemniej beneficjent ten może kwestionować anulowanie i żądanie zwrotu pomocy finansowej wyłącznie pod warunkiem, iż był w dobrej wierze, jeżeli chodzi o prawidłowość jej udzielenia. Zadaniem sądu krajowego jest zbadanie, czy warunek ten został spełniony (zob. podobnie wyroki z dnia 16 lipca 1998 r. w sprawie C-298/96 Oelmühle i Schmidt Söhne, Rec. str. I-4767, pkt 29 i ww. w sprawie Huber, pkt 58).

32 W końcu należy przypomnieć, że jeżeli zasada pewności prawa stoi na przeszkodzie temu, aby beneficjent pomocy finansowej Wspólnoty był zobowiązany do jej zawrotu, należy jednak uwzględnić interes Wspólnoty w odzyskaniu tej pomocy (ww. wyrok w sprawie Huber, pkt 57).

33 W sytuacji takiej jak w postępowaniu przed sądem krajowym, w której brak zwrotu pomocy przez beneficjenta wynika z zaniedbania władz krajowych, z zasady współpracy ustanowionej w art. 10 WE wynika, że dane państwo członkowskie może zostać pociągnięte do odpowiedzialności finansowej za nieodzyskane kwoty w celu uczynienia skutecznym prawa Wspólnoty do otrzymania zwrotu kwoty pomocy.

34 Wobec powyższego na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że jeżeli warunki przyznania pomocy finansowej Wspólnoty dla państwa członkowskiego są określone w decyzji o przyznaniu pomocy, lecz nie zostały ani opublikowane, ani podane do wiadomości beneficjenta końcowego pomocy przez to państwo członkowskie, prawo wspólnotowe nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu zasady pewności prawa w celu wyłączenia nakazu zwrotu przez tego beneficjenta kwot wypłaconych nienależnie, pod warunkiem że zostanie wykazana jego dobra wiara. W takim przypadku dane państwo członkowskie może zostać pociągnięte do odpowiedzialności finansowej za nieodzyskane kwoty w celu uczynienia skutecznym prawa Wspólnoty do otrzymania zwrotu kwoty pomocy.

51

W przedmiocie pytania pierwszego i drugiego

35 Biorąc pod uwagę odpowiedź udzieloną na pytanie trzecie, nie ma potrzeby odpowiadania na pytanie, czy wymóg czasowy jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, aby mógł być bezpośrednio stosowany w krajowym porządku prawnym, ani na pytanie, czy warunek ten może nakładać obowiązki bezpośrednio na beneficjenta końcowego pomocy finansowej.


36 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

Jeżeli warunki przyznania pomocy finansowej Wspólnoty dla państwa członkowskiego są określone w decyzji o przyznaniu pomocy, lecz nie zostały ani opublikowane, ani podane do wiadomości beneficjenta końcowego pomocy przez to państwo członkowskie, prawo wspólnotowe nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu zasady pewności prawa w celu wyłączenia nakazu zwrotu przez tego beneficjenta kwot wypłaconych nienależnie, pod warunkiem że zostanie wykazana jego dobra wiara. W takim przypadku dane państwo członkowskie może zostać pociągnięte do odpowiedzialności finansowej za nieodzyskane kwoty w celu uczynienia skutecznym prawa Wspólnoty do otrzymania zwrotu kwoty pomocy.

52

WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (druga izba)


EFS – Cofnięcie pomocy finansowej – Sprawozdanie OLAF

W sprawie T-444/07

Centre de promotion de l’emploi par la micro-entreprise (CPEM), z siedzibą w Marsylii (Francja), reprezentowany przez adwokata C. Bonnefoi,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez L. Flynna oraz A. Steiblytė, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2007) 4645 z dnia 4 października 2007 r. dotyczącej cofnięcia pomocy finansowej przyznanej z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) mocą decyzji C(1999) 2645 z dnia 17 sierpnia 1999 r., a także żądanie odszkodowania,

Wyrok

Ramy prawne

1 Artykuł 147 akapit pierwszy WE powierza Komisji zarządzanie Europejskim Funduszem Społecznym (EFS) ustanowionym na mocy art. 146 WE. EFS, zgodnie z art. 159 akapit pierwszy WE, jest jednym z funduszy strukturalnych.

2 Ramy prawne regulujące fundusze strukturalne w okresie programowania trwającym od roku 1994 do roku 1999, istotnym dla rozpoznawanej sprawy, tworzyło w szczególności rozporządzenie Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 185, s. 9) w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2081/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 5, zwane dalej „rozporządzeniem nr 2052/88”).

3 Na podstawie tego rozporządzenia Rada przyjęła rozporządzenie (EWG) nr 4255/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2052/88 w odniesieniu do EFS (Dz.U. L 374, s. 21), zmienione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2084/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 39, zwane dalej „rozporządzeniem nr 4255/88”). Rada przyjęła również rozporządzenie (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2052/88 w odniesieniu do

53

koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 374, s. 1), zmienione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 20) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 4253/88”).

4 Rozporządzenia nr 2052/88 i 4253/88 zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2000 r. na podstawie art. 54 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161, s. 1), z zastrzeżeniem art. 52 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia.

5 Rozporządzenie nr 4255/88 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2000 r. na podstawie art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1784/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie EFS (Dz.U. L 213, s. 5), którego art. 9 odsyła do przepisów przejściowych określonych w art. 52 rozporządzenia nr 1260/1999.

6 Ustęp 1 tego ostatniego przepisu przewiduje w szczególności, że „niniejsze rozporządzenie nie ma wpływu na kontynuację lub modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie, pomocy zatwierdzonej przez Radę lub Komisję na podstawie rozporządzeń […] nr 2052/88 i […] nr 4253/88 lub jakiegokolwiek innego prawodawstwa, które miało zastosowanie do tej pomocy w dniu 31 grudnia 1999 r.”.

7 Ze wszystkich tych przepisów łącznie wynika, że chociaż rozporządzenie nr 4255/88 zostało uchylone rozporządzeniem nr 1784/1999, to to ostatnie – poprzez odesłanie do przepisów przejściowych zawartych w art. 52 rozporządzenia nr 1260/1999 – przewiduje, że rozporządzenie nr 4255/88 oraz rozporządzenie nr 4253/88 nadal obowiązują w odniesieniu do pomocy zatwierdzonej na podstawie rozporządzenia nr 4255/88.

8 Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 4255/88 zatytułowanym „Pomoc techniczna, projekty pilotażowe i pokazowe”:

„[EFS] może finansować, wykraczając poza wspólnotowe ramy wsparcia, w granicach 0,5% wysokości swojego rocznego budżetu na dotacje: działania przygotowawcze, ocenę, nadzór i kontrolę wyników, w państwach członkowskich lub na szczeblu wspólnotowym, niezbędne do realizacji działań określonych w art. 1. Działania te są podejmowane z inicjatywy Komisji lub na rachunek Komisji i obejmują:

a) działania o nowatorskim charakterze, których celem jest potwierdzenie nowych założeń związanych z treścią, metodologią i organizacją kształcenia zawodowego, obejmujących włączenie wymiaru wspólnotowego do kształcenia zawodowego oraz, bardziej ogólnie, wzrost zatrudnienia, w tym także promowanie równości szans na rynku pracy dla mężczyzn i kobiet oraz integracji zawodowej osób narażonych na wykluczenie z rynku pracy – w celu stworzenia bazy dla późniejszych działań [EFS] w wielu krajach członkowskich [… ]” [tłumaczenie nieoficjalne].

9 Zgodnie z art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 zatytułowanym „Zmniejszenie, zawieszenie i cofnięcie pomocy” :

54

„1. Jeśli zachodzi podejrzenie, że realizacja działania lub jednego ze środków nie uzasadnia ani części, ani całości przyznanej pomocy finansowej, Komisja w odpowiedni sposób bada dany przypadek w ramach partnerstwa, w tym w szczególności wzywa państwo członkowskie lub władze wyznaczone przez nie do realizacji działania do przedstawienia uwag w określonym terminie.

2. W wyniku powyższego badania Komisja może zmniejszyć lub zawiesić pomoc przeznaczoną na dane działanie lub środek, jeśli badanie potwierdzi występowanie nieprawidłowości lub istotnej zmiany, która wpływa na charakter lub warunki realizacji działania lub środka i która nie została przedłożona Komisji w celu zatwierdzenia.

3. Nienależnie wypłacone kwoty podlegają zwrotowi Komisji. Od niezwróconych sum będą naliczane odsetki za opóźnienie, zgodnie z rozporządzeniem finansowym i na zasadach, które zostaną ustalone przez Komisję, zgodnie z procedurami określonymi w tytule VIII” [tłumaczenie nieoficjalne].

Okoliczności powstania sporu

10 W dniu 21 lipca 1998 r. Komisja opublikowała zaproszenie do składania wniosków dotyczących realizacji akcji pilotażowej „Lokalny kapitał społeczny” (Dz.U. C 228, s. 15). Komisja określiła w zaproszeniu wytyczne w zakresie przyznawania dotacji globalnych instytucjom pośredniczącym, przeznaczonych na wspieranie osób, które będą realizować mikroprojekty wpływające na wzrost zatrudnienia i spójności społecznej. Jak wynika z pkt 2 zaproszenia do składania wniosków, jest ono „przeznaczone wyłącznie dla organizacji o celach niezarobkowych, a także już istniejących konsorcjów utworzonych przez tego rodzaju organizacje”. Zgodnie z tym samym punktem „[o]rganizacje pośredniczące […] powinny zapewnić współfinansowanie, którego wysokość nie może być niższa niż 15% wnioskowanej dotacji”.

11 Decyzją C(1999) 2645 z dnia 17 sierpnia 1999 r. (zwaną dalej „decyzją o przyznaniu pomocy”) Komisja przyznała pomoc ze środków EFS w formie dotacji globalnej na finansowanie projektu pilotażowego zgłoszonego przez Centre de promotion de l’emploi par la micro-entreprise (zwany dalej „CPEM” lub „skarżącym”). Maksymalna kwota całkowita w wysokości 1 000 000 EUR została przyznana przez EFS na ten projekt pilotażowy.

12 Zgodnie z art. 1 decyzji o przyznaniu pomocy określa ona procedury przyznania pomocy oraz wykorzystania dotacji przyznanej dla CPEM przez Komisję. Zgodnie z jej art. 2 szczegółowe warunki dotyczące dotacji są opisane w załączniku III do decyzji o przyznaniu pomocy. Artykuł 3 ust. 2 i 3 decyzji o przyznaniu pomocy ustala termin zakończenia okresu wydatkowania dla projektu pilotażowego na dzień 31 sierpnia 2001 r. oraz termin zakończenia okresu wykonania na dzień 28 lutego 2002 r. Artykuł 7 decyzji o przyznaniu pomocy stanowi, że CPEM ma obowiązek przestrzegać warunków realizacji projektu określonych w „Przewodniku dotyczącym art. 6 rozporządzenia w sprawie EFS – »Lokalny kapitał społeczny«” (zwanym dalej „przewodnikiem promotora”).

13 Decyzją nr C(2001) 2144 z dnia 18 września 2001 r., wydaną w związku z wnioskiem skarżącego, Komisja przedłużyła okres wydatkowania dla projektu pilotażowego do dnia 31 grudnia 2001 r., a okres wykonania do dnia 30 czerwca 2002 r.

55

14 Po przyznaniu dotacji globalnej zgodnie z tym, co zostało zapowiedziane w jego dokumentach zgłoszeniowych, CPEM zawarł w dniu 20 września 2000 r. umowę w sprawie wdrożenia projektu pilotażowego z Centre de formation professionnelle et de promotion sociale (CFPPS), podmiotem będącym stowarzyszeniem o celach niezarobkowych, który później przybrał nazwę Marseille Service Développement (MSD).

15 W dniu 7 października 2002 r. Komisja otrzymała od MSD sprawozdanie końcowe i wniosek o rozliczenie końcowe przedsięwzięć przeprowadzonych w ramach projektu pilotażowego.

16 Komisja dokonała płatności częściowych oraz rozliczenia końcowego tego projektu na kwotę łączną 1 000 000 EUR.

17 W sierpniu 2004 r. Dyrekcja Generalna Komisji (DG) ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans (zwana dalej „DG ds. Zatrudnienia”) przeprowadziła w MSD audyt, który nie wykazał poważnych nieprawidłowości i w wyniku którego nastąpił zwrot kwoty w wysokości 4472,30 EUR.

18 W maju 2004 r. pewna osoba składająca skargę skontaktowała się z DG ds. Zatrudnienia oraz z Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w celu zawiadomienia o nieprawidłowościach w zarządzaniu finansami i sprawami administracyjnymi ze strony CPEM lub jego pełnomocników w zakresie dotyczącym jej indywidualnego projektu. OLAF wszczął dochodzenie zewnętrzne w dniu 2 maja 2005 r. i przeprowadził kontrole na miejscu w Marsylii w dniach od 27 czerwca do 1 lipca 2005 r. w CPEM oraz w innych podmiotach gospodarczych, które miały związek z projektem pilotażowym.

19 W dniu 8 września 2005 r. OLAF przekazał sprawozdanie z kontroli skarżącemu, który udzielił odpowiedzi pismem z dnia 13 października 2005 r. OLAF odpowiedział na nie pismem z dnia 11 kwietnia 2006 r. Skarżący wysłał swoją odpowiedź w dniu 21 kwietnia 2006 r. Następnie w dniu 25 kwietnia 2006 r. w siedzibie OLAF-u w Brukseli na wniosek skarżącego odbyło się spotkanie z udziałem DG ds. Zatrudnienia.

20 Pismem z dnia 24 maja 2006 r. OLAF poinformował skarżącego, że zakończyła się faza dochodzeniowa i że zostanie sporządzone sprawozdanie końcowe. OLAF przyjął swoje sprawozdanie końcowe w dniu 4 października 2006 r. Sprawozdanie to zostało przekazane skarżącemu pismem z dnia 20 października 2006 r. W sprawozdaniu końcowym OLAF-u stwierdzono liczne poważne nieprawidłowości, ze względu na które zaproponowano cofnięcie pomocy ze środków wspólnotowych w wysokości 1 000 000 EUR i odzyskanie kwoty wynoszącej 995 527,70 EUR.

21 Pismem z dnia 18 stycznia 2007 r. Komisja powiadomiła skarżącego o zamiarze wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 24 rozporządzenia nr 4253/88.

22 Pismem z dnia 19 marca 2007 r. skarżący odpowiedział na pismo z dnia 18 stycznia 2007 r., przedstawiając swoje zastrzeżenia do sprawozdania końcowego OLAF.

56

23 Komisja – uważając, iż odpowiedź skarżącego z dnia 19 marca 2007 r. nie wniosła argumentów prawnych ani informacji dotyczących stanu faktycznego mogących podważyć ustalenia przedstawione w sprawozdaniu końcowym OLAF-u – stwierdziła, że skarżący nie zrealizował projektu w sposób opisany w decyzji o przyznaniu pomocy i zastosował system zarządzania, który naruszał obowiązujące zasady. Decyzją C(2007) 4645 z dnia 4 października 2007 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja cofnęła pomoc udzieloną na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy. Na mocy art. 2 zaskarżonej decyzji beneficjent jest dłużny Komisji kwotę należności głównej w wysokości 995 527,70 EUR.

Przebieg postępowania i żądania stron

24 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 grudnia 2007 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.

25 Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 stycznia 2008 r. skarżący zgłosił wniosek o zastosowanie środków tymczasowych. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie T-444/07 R CPEM przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, prezes Sądu odrzucił wyżej wymieniony wniosek o zastosowanie środków tymczasowych.

26 Procedura pisemna została zakończona w dniu 29 kwietnia 2008 r.

27 W dniu 23 października 2008 r., w ramach środka organizacji postępowania na podstawie art. 64 regulaminu, Sąd zwrócił się do CPEM o zajęcie stanowiska wobec zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez Komisję w jej odpowiedzi na skargę i równocześnie zwrócił się do Komisji o przekazanie niektórych dokumentów. Ponadto strony zostały wezwane do udzielenia przed rozprawą odpowiedzi na piśmie na pewne pytania zadane przez Sąd. Strony spełniły powyższe żądania w wyznaczonych im terminach.

28 Skarżący wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

– uznanie prawa do odszkodowania za publiczne naruszenie jego wizerunku w wysokości 100 000 EUR;

– uznanie prawa do indywidualnego odszkodowania w wysokości symbolicznego euro na rzecz pracowników CPEM z tytułu poważnego naruszenia ich spokoju w środowisku pracy;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

29 Komisja wnosi do Sądu o:

– uznanie skargi za niedopuszczalną lub ewentualnie za bezzasadną;

– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W przedmiocie dopuszczalności

57

1. Argumenty stron

30 Komisja podważa dopuszczalność żądań drugiego i trzeciego wysuniętych przez skarżącego, ponieważ nie wskazano w nich wystarczająco precyzyjnie, w jaki sposób zostały spełnione wszystkie przesłanki naprawienia rzekomo poniesionej szkody. Skarga nie pozwala bowiem na ustalenie powodów, dla których stanowisko zajęte przez Komisję w zaskarżonej decyzji miałoby stanowić przyczynę powstania szkody zarzucanej przez skarżącego, przy czym skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na rzeczywiste istnienie zarzucanych szkód.

31 W uwagach z dnia 17 listopada 2008 r. na temat zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez Komisję CPEM oświadczył, że przedmiotem sporu w tym zakresie nie jest wypłata odszkodowania, a jedynie uznanie prawa do odszkodowania. Ponadto wyjaśnia, na czym – jego zdaniem – polegało zachowanie zarzucane Komisji, poniesiona szkoda oraz związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nimi. Na koniec skarżący przedstawił wyjaśnienia dotyczące powodów, dla których pracownicy CPEM żądają odszkodowania w wysokości symbolicznego euro.

2. Ocena Sądu

W przedmiocie dopuszczalności drugiego żądania dotyczącego uznania prawa CPEM do odszkodowania

32 Zgodnie z art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości, który znajduje zastosowanie do Sądu na podstawie art. 53 akapit pierwszy tego statutu oraz art. 44 § 1 lit. c) regulaminu, skarga winna wskazywać przedmiot sporu oraz wymieniać podnoszone zarzuty. Opis ten winien być wystarczająco zrozumiały i precyzyjny, by umożliwić stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi rozstrzygnięcie sporu, w razie konieczności bez dodatkowych informacji. Ze względów pewności prawa i wymogów prawidłowego administrowania wymierzaniem sprawiedliwości dopuszczalność skargi wymaga, by z samej jej treści wynikały, przynajmniej w skrócie, lecz w sposób spójny i zrozumiały, podstawowe okoliczności faktyczne i prawne, na których skarga ta jest oparta (postanowienie Sądu z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie T-85/92 De Hoe przeciwko Komisji, Rec. s. II-523, pkt 20; wyrok Sądu z dnia 29 stycznia 1998 r. w sprawie T-113/96 Dubois et Fils przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. II-125, pkt 29).

33 Aby zadośćuczynić tym wymogom, skarga o naprawienie szkód, jakie miały zostać spowodowane przez instytucję wspólnotową powinna zawierać informacje pozwalające zidentyfikować zachowanie zarzucane instytucji przez skarżącego, powody, dla których utrzymuje on, że istnieje związek przyczynowy między tym zachowaniem a szkodą, którą miałby ponieść, a także rodzaj i rozmiary szkody (wyroki Sądu: z dnia 18 września 1996 r. w sprawie T-387/94 Asia Motor France i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-961, pkt 107; z dnia 6 maja 1997 r. w sprawie T-195/95 Guérin automobiles przeciwko Komisji, Rec. s. II-679, pkt 21; z dnia 10 lipca 1997 r. w sprawie T-38/96 Guérin automobiles przeciwko Komisji, Rec. s. II-1223, pkt 42; ww. wyrok w sprawie Dubois et Fils przeciwko Radzie i Komisji, pkt 30).

34 Tymczasem w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że jedyną okolicznością przedstawioną przez CPEM w celu uzasadnienia roszczenia odszkodowawczego zawartego w drugim żądaniu stanowi właśnie samo żądanie w następującym brzmieniu:

58

„CPEM wnosi do Sądu o […] uznanie prawa do odszkodowania za naruszenie publicznego wizerunku organizacji realizującej zadania z zakresu interesu publicznego (oszacowanego na 100 000 EUR)”.

35 Na podstawie takiego sformułowania można wywnioskować, że zarzucana szkoda polega na naruszeniu wizerunku CPEM, przy czym skarżący nie precyzuje, w jaki sposób uzasadnia kwotę 100 000 EUR. Co do zarzucanego zachowania z całej skargi oraz z uwag CPEM z dnia 17 listopada 2008 r. wynika – jak się wydaje – że chodzi o rzekome uchybienia proceduralne przypisywane OLAF-owi i Komisji, których dotyczą argumenty podniesione przez CPEM w ramach zarzutu pierwszego. Należy jednak stwierdzić całkowity brak w skardze jakichkolwiek wskazówek dotyczących związku przyczynowego między zarzucanym zachowaniem a rzekomo doznaną szkodą.

36 Otóż wobec braku jakichkolwiek informacji ze strony skarżącego Sąd nie jest obowiązany do oceny i badania istnienia ewentualnego związku przyczynowego między zarzucanym zachowaniem a rzekomo doznaną szkodą (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie T-228/02 Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-4665, pkt 179).

37 Prawdą jest, że CPEM w uwagach z dnia 17 listopada 2008 r. wskazał, iż „bezpośredni związek przyczynowy z naruszeniem dobrego imienia” istnieje, w przypadku gdy podmiot działający w dziedzinie finansów zostaje oskarżony i skazany za nieprawidłowe zarządzanie finansami, podczas gdy nie miała miejsca ani malwersacja, ani oszustwo finansowe, a co najwyżej „błędna interpretacja administracyjna” przy skomplikowanych procedurach. Jednakże należy w tym względzie przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 32 niniejszego wyroku podstawowe okoliczności faktyczne i prawne, na których skarga jest oparta, powinny wynikać z treści samej skargi, przynajmniej w skrócie, lecz w sposób spójny i zrozumiały. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził już wcześniej, iż w skardze nie ma żadnej informacji, nawet zwięzłej, dotyczącej związku przyczynowego między zachowaniem zarzucanym Komisji a szkodą poniesioną przez CPEM. Wobec tego wszelkie późniejsze wskazówki na temat tego związku należy odrzucić jako spóźnione (zob. podobnie ww. postanowienie w sprawie De Hoe przeciwko Komisji, pkt 25).

38 Wynika stąd, iż drugie żądanie CPEM powinno zostać odrzucone jako niedopuszczalne.

W przedmiocie dopuszczalności żądania trzeciego dotyczącego uznania prawa pracowników CPEM do odszkodowania

39 Jeśli chodzi o trzecie żądanie, którego przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze na rzecz pracowników CPEM, należy podkreślić, iż skarżący ani nie poinformował, ani nie udowodnił, że został upoważniony przez tych pracowników do wniesienia skargi o odszkodowanie w ich imieniu.

40 W związku z powyższym należy odrzucić to żądanie jako niedopuszczalne ze względu na brak interesu prawnego.

Co do istoty

59

41 Skarżący podniósł dwa zarzuty dotyczące, po pierwsze, postępowania przeprowadzonego przez OLAF i przez Komisję, a po drugie zaskarżonej decyzji co do jej istoty.

1. W przedmiocie zarzutu pierwszego kwestionującego postępowanie przeprowadzone przez OLAF oraz przez Komisję

Argumenty stron

42 W zarzucie pierwszym CPEM podnosi, iż Komisja nie przestrzegała w toku postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, ogólnych zasad prawa, a w szczególności zasady prawa do obrony. Zarzut ten składa się z pięciu części.

43 W ramach pierwszej części zarzutu CPEM, powołując się na relacje swoich pracowników, CPEM twierdzi, że OLAF przeprowadził dochodzenie w formie ukierunkowanej na badanie wyłącznie okoliczności obciążających.

44 W drugiej części tego zarzutu CPEM poddaje krytyce procedurę zastosowaną przez OLAF z racji pomieszania procedur przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2185/96 z dnia 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami (Dz.U. L 292, s. 2) z procedurami przewidzianymi w rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, s. 1). CPEM podkreśla zwłaszcza, że pracownicy OLAF-u wspominali o możliwości zastosowania sankcji karnych oraz że ich zachowanie stwarzało atmosferę niepewności i zastraszenia wśród osób obecnych podczas kontroli, w szczególności na skutek permanentnego używania pojęcia „nadużycie finansowe” oraz przez fakt, iż słowa „dochodzenie” i „kontrola” były używane bez rozróżnienia w tej samej procedurze. Ponadto włączenie w sprawę prokuratora przed zakończeniem kontroli administracyjnej oraz obecność funkcjonariusza policji kryminalnej podczas kontroli przeprowadzanych na miejscu wskazywały, iż kontrola nie miała charakteru wyłącznie administracyjnego.

45 W trzeciej części zarzutu CPEM kwestionuje wiarygodność dochodzenia przeprowadzonego przez OLAF. Skarżący podkreśla w tym zakresie, że w dochodzeniu wystąpiło wiele elementów proceduralnych nieuzasadnionych, obraźliwych lub noszących znamiona nadużycia, niedopuszczalnych z punktu widzenia przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego oraz rzetelności postępowania. W szczególności śledczy OLAF-u wybrali niewłaściwe osoby do przesłuchania oraz wyrażali opinie nie na miejscu pod adresem urzędników państwowych i adwokata CPEM. Ponadto niektóre sprawozdania z przesłuchań oraz sprawozdanie z dwustronnego spotkania, które odbyło się w dniu 25 kwietnia 2006 r. pomiędzy CPEM a OLAF-em, są niezgodne z prawdą lub niepodpisane przez odpowiednie osoby, a sprawozdania OLAF-u, które służyły Komisji za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, zawierają błędy faktyczne.

46 Czwarta część zarzutu dotyczy naruszenia prawa do obrony w toku dochodzenia. W tej kwestii CPEM podnosi szereg argumentów dotyczących potraktowania przez OLAF skarg, które spowodowały wszczęcie przezeń dochodzenia. Skarżącemu w szczególności nie

60

przekazano treści tych skarg i nie miał możliwości przedstawienia swoich uwag na ich temat. Ponadto nawet gdyby skarga z maja 2004 r. faktycznie dotyczyła praktyki „waloryzacji”, to jest ona bezzasadna. Co więcej, OLAF składał sprzeczne oświadczenia odnośnie do roli, jaką skargi otrzymane przez OLAF w maju 2005 r. odegrały we wszczęciu postępowania kontrolnego. Wreszcie OLAF poinformował o sprawie prasę jeszcze przed wydaniem przez Komisję zaskarżonej decyzji.

47 Na koniec, w piątej części zarzutu CPEM zgłasza zastrzeżenia wobec wykorzystania przez OLAF w dochodzeniu różnych wydań przewodnika promotora. Dokument ten miał bowiem wiele wersji, w tym jedną o charakterze tymczasowym, której skarżący nie uważał za wiążącą i w związku z tym nie brał pod uwagę.

48 Komisja odrzuca argumenty CPEM.

Ocena Sądu

49 Przede wszystkim należy stwierdzić, jeśli chodzi o piątą część zarzutu, że ustalenie, czy przewodnik promotora mógł być traktowany jako wiążący dla CPEM pomimo zmian, jakim ulegał, nie dotyczy strony formalnej postępowania administracyjnego, lecz strony merytorycznej zaskarżonej decyzji. Zważywszy, że CPEM podnosi również kwestię wiążącego charakteru tego przewodnika w trzeciej części zarzutu drugiego, wszystkie argumenty związane z tą kwestią zostaną zbadane w jej ramach.

50 Następnie należy zaznaczyć, że w tekście skargi nie sprecyzowano, jakie to zasady, inne niż zasada prawa do obrony, zostały według skarżącego naruszone. W tych okolicznościach trzeba ograniczyć badanie zarzutu pierwszego wyłącznie do zasady poszanowania prawa do obrony, ponieważ przy braku informacji ze strony skarżącego Sąd nie jest obowiązany do poszukiwania i wskazania zasad, na których naruszenie można by się powołać.

51 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada prawa do obrony wymaga, aby adresaci decyzji, które dotyczą w sposób istotny ich interesów, mieli możliwość przedstawienia w skuteczny sposób swojego stanowiska (wyroki Sądu: z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie T-217/01 Forum des migrants przeciwko Komisji, Rec. s. II-1563, pkt 56; z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie T-306/00 Conserve Italia przeciwko Komisji, Rec. s. II-5705, pkt 107; zob. także podobnie wyrok Trybunału z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 234/84 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. 2263, pkt 27).

52 W rozpoznawanej sprawie, jeśli chodzi o argument podniesiony w ramach czwartej części zarzutu, że OLAF poinformował o sprawie prasę jeszcze przed wydaniem przez Komisję zaskarżonej decyzji, trzeba stwierdzić, że tego rodzaju zarzut – nawet jeśli założyć, że jest zasadny – nie może stanowić naruszenia prawa CPEM do obrony określonego w punkcie poprzedzającym. W związku z tym należy go odrzucić jako nieskuteczny, i to bez potrzeby badania kwestii, czy – jak twierdzi CPEM – artykuł prasowy z dnia 7 października 2007 r., na który się powołuje, jest rzeczywiście oparty na informacjach uzyskanych od OLAF-u.

53 Ponadto z orzecznictwa wynika także, iż prawo do obrony zostaje naruszone z powodu uchybień proceduralnych tylko wtedy, gdy te uchybienia miały konkretny wpływ na możliwość obrony zainteresowanych przedsiębiorstw. Wobec powyższego nieposzanowanie

61

obowiązujących przepisów, których celem jest ochrona prawa do obrony, może prowadzić do uchybień w postępowaniu administracyjnym tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że to postępowanie miałoby inny wynik, gdyby te przepisy nie zostały naruszone (zob. wyrok Sądu z dnia 14 grudnia 2005 r. w sprawie T-210/01 General Electric przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-5575, pkt 632 i przytoczone tam orzecznictwo).

54 Należy zatem zbadać w odniesieniu do każdego z argumentów podniesionych przez CPEM w ramach zarzutu pierwszego, po pierwsze, czy przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący miał możliwość przedstawienia w skuteczny sposób swojego stanowiska, a po drugie, jeśli nie miał, to czy postępowanie miałoby inny wynik, gdyby CPEM mógł w skuteczny sposób przedstawić swoje stanowisko.

55 Otóż, co się tyczy pierwszej kwestii, która wymaga ustalenia, czy CPEM miał możliwość przedstawienia w skuteczny sposób swojego stanowiska na temat okoliczności faktycznych wskazanych w ramach zarzutu pierwszego, innych niż okoliczności, o których mowa w pkt 52 niniejszego wyroku, należy odrzucić twierdzenie o naruszeniu jego prawa do obrony. W świetle korespondencji wymienionej pomiędzy CPEM a OLAF-em, tj. pisma CPEM z dnia 13 października 2005 r. zawierającego uwagi na temat sprawozdania z kontroli OLAF-u z dnia 8 września 2005 r., pisma OLAF-u z dnia 11 kwietnia 2006 r. oraz pisma CPEM z dnia 21 kwietnia 2006 r. (zob. pkt 19 niniejszego wyroku), należy stwierdzić, że CPEM miał możliwość przedstawienia wszelkich uwag, jakie uznał za istotne, na temat zachowań OLAF-u, które poddaje krytyce w zarzucie pierwszym, i zresztą skorzystał z niej w szerokim zakresie w odniesieniu do niektórych argumentów. W sposób szczegółowy wyraził swoją opinię zwłaszcza na temat procedury zastosowanej przez OLAF. Zatem skarżący miał możliwość przedstawienia uwag we wszystkich sprawach związanych z okolicznościami faktycznymi wskazanymi w zarzucie pierwszym, a które miały miejsce przed omawianą wymianą korespondencji, wobec czego jego prawo do obrony było w pełni respektowane w tym zakresie.

56 Wynika stąd, iż należy oddalić pierwszy zarzut jako bezzasadny i to bez potrzeby badania, czy twierdzenia CPEM na temat okoliczności faktycznych w tym zakresie są zgodne z prawdą.

2. W przedmiocie zarzutu drugiego podważającego zaskarżoną decyzję co do istoty

57 W drugiej podstawie skargi CPEM zarzuca Komisji różnego rodzaju naruszenia prawa, które jego zdaniem mają wpływ na legalność zaskarżonej decyzji.

58 Zarzut ten składa się z pięciu części. W części pierwszej skarżący utrzymuje, że OLAF i Komisja nie uwzględnili francuskiego pojęcia organizacji o celach niezarobkowych. Część druga opiera się na rzekomym nieuwzględnieniu stosunków prawnych pomiędzy skarżącym a władzami miejskimi Marsylii. Część trzecia dotyczy braku wiążącego charakteru przewodnika promotora. Część czwarta wiąże się z nieprawidłowościami zarzucanymi skarżącemu. Wreszcie w ramach piątej części zarzutu skarżący kwestionuje możliwość zastosowania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248, s. 1) w zakresie, w jakim służyło ono za podstawę zaskarżonej decyzji.

62

W przedmiocie pierwszej części zarzutu dotyczącej nieuwzględnienia francuskiego pojęcia organizacji o celach niezarobkowych

Argumenty stron

59 CPEM utrzymuje, że OLAF, a także Komisja nie uwzględnili jego statusu stowarzyszenia, który reguluje francuska ustawa z dnia 1 lipca 1901 r. z późniejszymi zmianami, określając go jako stowarzyszenie niedziałające w celu osiągnięcia zysku (ASBL), będące instytucją prawa belgijskiego. Według skarżącego, jest niedopuszczalne, żeby w sprawozdaniu OLAF-u podważano fakt, że CPEM i MSD są organizacjami o celach niezarobkowych, podczas gdy obydwa stowarzyszenia spełniają wszystkie kryteria pojęcia „niedziałające w celu osiągnięcia zysku” i zostały uznane za takie przez władze francuskie. Skarżący zarzuca także OLAF-owi, że pomylił status „organizacji o celach niezarobkowych” ze statusem „podmiotu prawa publicznego”, „podmiotu prowadzącego działalność regulowaną przepisami prawa publicznego” oraz „instytucji parapublicznej”.

60 Komisja nie zgadza się z argumentami skarżącego.

Ocena Sądu

61 Należy zaznaczyć, że OLAF opisywał skarżącego zarówno w swoim sprawozdaniu z kontroli z dnia 8 września 2005 r., jak i w sprawozdaniu końcowym z dnia 4 października 2006 r., jako „podmiot o charakterze stowarzyszenia w świetle ustawy z 1901 r.” albo jako „stowarzyszenie w świetle ustawy z 1901 r.”. Jedynie w nagłówku obydwu sprawozdań, a także w nagłówkach dokumentów z kontroli na miejscu w dniach 27 i 29 czerwca 2005 r., CPEM określił go jako ASBL. Użycie tego skrótu, co do którego Komisja zaznacza, że był używany wyłącznie w znaczeniu „organizacji o celach niezarobkowych”, bez odniesienia do statusu prawnego CPEM, nie miało jednak żadnego wpływu na ocenę czynów zarzucanych CPEM we wspomnianych sprawozdaniach oraz w zaskarżonej decyzji. Kwestia statusu prawnego CPEM nie została bowiem poruszona w żadnym punkcie tych dokumentów.

62 Co więcej, sam CPEM, zgłaszając swoją kandydaturę w dokumentacji w punkcie „[T]ożsamość zgłaszającego wniosek”, określił siebie jako „[s]towarzyszenie niedziałające w celu osiągnięcia zysku”, co mogło przyczynić się do pomieszania pojęć w tym względzie wśród służb Komisji.

63 Wynika stąd, iż fakt, że OLAF w niektórych dokumentach błędnie określił CPEM oraz MSD jako ASBL, nie może spowodować wadliwości zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym należy oddalić pierwszą część zarzutu drugiego.

W przedmiocie drugiej części zarzutu dotyczącej nieuwzględnienia stosunków pomiędzy skarżącym a miastem Marsylia

Argumenty stron

64 CPEM wyraża się krytycznie na temat analizy przeprowadzonej przez OLAF w sprawozdaniu końcowym oraz przez Komisję w zaskarżonej decyzji, dotyczącej stosunków między miastem Marsylia a samym skarżącym i przedstawia w tej kwestii cztery argumenty.

63


Ocena Sądu

66 W tej części zarzutu drugiego CPEM kwestionuje pkt 11 sprawozdania końcowego OLAF-u, w którym analizuje on stosunki pomiędzy miastem Marsylia, CPEM i MSD. W szczególności stwierdzono tam, że:

– miasto Marsylia nie mogło samo zgłosić swojej kandydatury jako beneficjenta dotacji z EFS, ponieważ jednym z dwóch głównych kryteriów projektu pilotażowego było powierzenie jego realizacji podmiotom prywatnym o celach niezarobkowych (pkt 11-1);

– MSD, w świetle swojego statutu, jest bez wątpienia stowarzyszeniem ściśle powiązanym z miastem Marsylia (pkt 11-2);

– należy silnie zrelatywizować „demunicypalizację” MSD, jaka nastąpiła przy okazji zmiany w statucie dokonanej w dniu 11 maja 2000 r., w tym znaczeniu, że członkowie, których mandaty są obsadzane przez miasto, od tej pory mają jedynie głos doradczy, ponieważ inne elementy wskazujące na ścisły związek z miastem Marsylia nie uległy zmianie (pkt 11-3);

– CPEM oraz MSD są zależne od miasta Marsylia, jeśli chodzi o ich pomieszczenia, pracowników oraz działalność, i zajmują się realizowaniem niektórych aspektów polityki miasta (pkt 11-4);

– miasto Marsylia wpłaciło tylko część swojego planowanego wkładu w finansowanie projektu pilotażowego, a CPEM i MSD nie wymogły na nim wykonania jego zobowiązań finansowych, co wskazuje na ich zależność od miasta oraz na względność ich rzeczywistych uprawnień decyzyjnych (pkt 11-7 i 11-8);

– OLAF uważa, że konsekwencją, a wręcz celem decyzji CPEM o powierzeniu MSD wykonania i wdrożenia przedsięwzięcia było obejście przewidzianego w projekcie pilotażowym wymogu powierzenia jego wdrożenia podmiotom prywatnym o celach niezarobkowych (pkt 11-12).

67 Należy jednak stwierdzić, iż akta sprawy nie zawierają dowodów zdolnych podważyć ocenę OLAF-u lub świadczyć o tym, że zaskarżona decyzja mogła być wadliwa z powodu tych ocen. Informacje tego rodzaju nie wynikają zwłaszcza z argumentów CPEM przedstawionych przed Sądem.

68 Po pierwsze, należy odrzucić argument CPEM, że sprawozdanie końcowe sugeruje, iż miasto Marsylia starało się zgłosić swoją kandydaturę do projektu pilotażowego lub że wykorzystało podstawione stowarzyszenia i dążyło do obejścia wymogu dotyczącego udziału podmiotów prywatnych. Sprawozdanie ogranicza się bowiem do przypomnienia, że miasto Marsylia nie mogło zgłosić swojej kandydatury, bez wskazywania, czy miało taki zamiar. Jeśli chodzi o wykorzystanie stowarzyszenia MSD do wykonania przedsięwzięcia, czego skutkiem miałoby być obejście niektórych wymogów projektu pilotażowego, to uwaga ta nie została sformułowana pod adresem miasta Marsylii, lecz pod adresem samego skarżącego, wbrew

64

temu, co twierdzi ten ostatni. Wobec powyższego nie można przyznać słuszności pierwszemu argumentowi CPEM.

69 Po drugie, jeśli chodzi o twierdzenie CPEM, że OLAF, poprzez uwagi zawarte w pkt 11-3 sprawozdania końcowego, ingerował w krajowe prawo francuskie i problematykę „demunicypalizacji”, należy je odrzucić jako bezzasadne i pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu. W tym punkcie OLAF zaznaczył mianowicie jedynie, że pomimo ograniczenia roli decyzyjnej radnych miejskich w MSD, stowarzyszenie to ze względu na inne okoliczności faktyczne ma nadal ścisłe powiązania z miastem Marsylia. Wynika stąd, iż drugi argument CPEM powinien zostać odrzucony.

70 Po trzecie, co się tyczy uwag krytycznych dotyczących oceny OLAF-u, że CPEM i MSD są zależne od miasta Marsylia, jeśli chodzi o ich pomieszczenia, pracowników oraz działalność, należy stwierdzić, że CPEM nie podważa faktów, na których opiera się ta ocena, lecz ogranicza się do twierdzenia, iż oddanie do dyspozycji pomieszczeń i pracowników przez miasto Marsylia nie oznacza, że CPEM i MSD wykonują polecenia władz tego miasta. Otóż ani OLAF, ani Komisja nie utrzymywali wcale, iż tak się dzieje. OLAF jedynie uznał udostępnienie tych zasobów za oznakę zależności obydwu stowarzyszeń od miasta Marsylia, co jest prawidłowym wnioskiem w świetle okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. W tym zakresie, pomijając okoliczność, iż MSD jest zależne od miasta Marsylia, jeśli chodzi o jego pomieszczenia, pracowników oraz działalność, należy wziąć zwłaszcza pod uwagę statut MSD. W szczególności jego art. 2 zatytułowany „Cel stowarzyszenia” stanowi, że stowarzyszenie ma realizować swoje działania szkoleniowe „w ramach polityki kształcenia zawodowego określonej przez radę miejską” oraz że pomoc dla placówek kształcenia zawodowego w Marsylii, w szczególności poprzez oddanie do dyspozycji pomieszczeń, jest udzielana „po wyrażeniu zgody przez radę miejską”. Wobec powyższego trzeci argument CPEM nie może podważyć zasadności zaskarżonej decyzji.

71 Po czwarte, CPEM kwestionuje punkty 11-7 i 11-8 sprawozdania końcowego OLAF-u, w których stwierdza on, że miasto Marsylia nie wypełniło swoich obowiązków w zakresie współfinansowania i że ani CPEM, ani MSD nie wymogły na nim ich wypełnienia, wykazując tym samym swoją zależność wobec miasta oraz względność swoich rzeczywistych uprawnień decyzyjnych.

72 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że obydwa te punkty sprawozdania mają niewielki wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W sprawozdaniu końcowym OLAF-u nie przedstawiono bowiem danych liczbowych wymienionych w pkt 11-7 sprawozdania końcowego, wskazujących, iż miasto Marsylia nie dochowało swoich zobowiązań po to, by czynić z tego zarzut pod adresem skarżącego, lecz wyłącznie w celu powołania tej okoliczności w związku z faktem, iż CPEM i MSD nie wymogły na mieście wykonania omawianych zobowiązań, aby uzasadnić swój wniosek dotyczący zależności obydwu stowarzyszeń względem miasta Marsylia.

73 Następnie należy odrzucić argument skarżącego, jakoby miasto Marsylia wypełniło wszystkie swoje zobowiązania finansowe wręcz z nadwyżką.

74 Otóż projekt zatwierdzony w decyzji o przyznaniu pomocy przewidywał wkład miasta Marsylii w wysokości 274 231 EUR. Jest bezsporne pomiędzy stronami, że kwota ta była

65

podzielona na część przeznaczoną na „Prowadzenie działalności” (lub „Wydatki bieżące” według określenia CPEM) oraz część przeznaczoną na „Dotowanie mikroprojektów”. Zdaniem CPEM wkład miasta Marsylii wynosił 129 581,66 EUR z tytułu części na „Prowadzenie działalności” oraz 21 769 EUR z tytułu części „Dotowanie mikroprojektów”, zatem łącznie jego wkład wynosił 151 350,66 EUR. Komisja ze swej strony wspomina o całkowitym wkładzie miasta Marsylii w wysokości 141 860,29 EUR.

75 Sąd uważa, że do celów rozstrzygnięcia niniejszego sporu nie jest konieczne ustalenie, skąd się wzięła różnica pomiędzy tymi dwiema liczbami, ponieważ nawet przy zastosowaniu metody kalkulacji zaproponowanej przez skarżącego rzeczywista wysokość wkładu miasta Marsylii jest niższa o 122 880,34 EUR od kwoty przewidzianej w projekcie zatwierdzonym przez decyzję o przyznaniu pomocy. Jeśli chodzi o twierdzenie skarżącego, że w zakresie dotyczącym pomocy finansowej na rzecz mikroprojektów obowiązki przewidziane w projekcie zatwierdzonym przez Komisję były sprzeczne z prawem francuskim, wystarczy zaznaczyć, że – pomijając fakt, iż twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami – nie przeczy ono ustaleniu zawartemu w pkt 11-8 sprawozdania końcowego OLAF-u, że ani CPEM, ani MSD nie zmusiły miasta Marsylii do wypełnienia jego zobowiązań finansowych w kwestii współfinansowania. Ponadto należy podkreślić, że CPEM nie może w żadnym razie powoływać się na fakt, iż plan finansowy, który sam przedstawił, obejmował przychody, których legalnie nie mógł uzyskać.

76 Wynika stąd, iż czwarty argument skarżącego nie powinien zostać uwzględniony, podobnie jak druga część zarzutu drugiego.

W przedmiocie trzeciej części zarzutu dotyczącej niewiążącego charakteru przewodnika promotora

Argumenty stron

77 CPEM utrzymuje, że przewodnik promotora, który OLAF uznał za wiążący dla niego, nie został mu przekazany w załączeniu do decyzji o przyznaniu pomocy i że dopiero we wrześniu 1999 r. otrzymał jego wersję tymczasową zawierającą fiszki, na które powołuje się OLAF w swoich sprawozdaniach. Tymczasem skarżący nie uważał wersji tymczasowej za wiążącą, a zatem jej nie uwzględnił. Co więcej, wersja, na której OLAF opiera swoje zarzuty wobec skarżącego, nigdy nie została wyraźnie określona i nie ma żadnego dowodu, że została przekazana skarżącemu. Wreszcie wersja ostateczna przewodnika promotora nie zawierała wyżej wspomnianych fiszek. Zatem wszystkie uwagi dotyczące fiszek są bezprzedmiotowe.

78 Ponadto CPEM utrzymuje, iż – zakładając, że przewodnik promotora mógł być dla niego wiążący – zgodnie z hierarchią norm nie można go interpretować w sposób sprzeczny z rozporządzeniami dotyczącymi reformy funduszy strukturalnych oraz z rozporządzeniem finansowym, które obowiązywało w okresie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne sprawy, jak to mimo wszystko uczynił OLAF, a za nim Komisja.


Ocena Sądu

66

80 Należy w pierwszym rzędzie zaznaczyć, że CPEM potwierdził w dniu 10 listopada 1999 r. podpisem pana R., ówczesnego prezesa, zgodę na przestrzeganie warunków ustalonych w przewodniku promotora.

81 Z akt sprawy wynika ponadto, że uczestników spotkania w Belfaście w dniach od 16 do 19 września 1999 r., na którym konsorcjum CPEM/MSD reprezentował pan G., dyrektor MSD, proszono o uważne zapoznanie się z projektem przewodnika, który im rozdano, i jak najszybsze nadesłanie pytań i komentarzy w celu uzupełnienia projektu. Komisja zatem starała się zebrać uwagi poszczególnych beneficjentów projektu pilotażowego, aby uwzględnić ich potrzeby i interesy i opracować ostateczną wersję przewodnika przy ich współpracy. Wobec tego CPEM powinien mieć świadomość, że tymczasowa wersja przewodnika promotora nie była dokumentem pozbawionym wszelkiego znaczenia i że przewodnik zawierał warunki określone specjalnie dla potrzeb wykonania projektu pilotażowego, które oczywiście mogły zostać zmienione w wersji ostatecznej, a których miał jednak obowiązek przestrzegać, do czego się zobowiązał podpisem pana R. złożonym w dniu 10 listopada 1999 r., po otrzymaniu wersji przekazanej podczas spotkania w Belfaście, a więc po zapoznaniu się z nią.

82 W tej sytuacji nie można uznać argumentu CPEM, że nie uwzględnił wersji przewodnika rozdawanej w Belfaście, ponieważ została ona określona jako tymczasowa. W okolicznościach, które zostały właśnie opisane, taka formalistyczna postawa naruszałaby bowiem obowiązek lojalności, jaki spoczywa na zgłaszających wnioski oraz na beneficjentach pomocy i jest nieodłącznym elementem systemu pomocy funduszy wspólnotowych o zasadniczym znaczeniu dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. analogicznie wyroki Sądu: z dnia 7 listopada 2002 r. w sprawach połączonych T-141/99, T-142/99, T-150/99 i T-151/99 Vela i Tecnagrind przeciwko Komisji, Rec. s. II-4547, pkt 322; z dnia 28 stycznia 2004 r. w sprawie T-180/01 Euroagri przeciwko Komisji, Rec. s. II-369, pkt 83).

83 Po drugie, należy stwierdzić, że wbrew temu, co utrzymuje CPEM, przekazano mu ostateczną wersję przewodnika promotora, co wynika z okazanego przez Komisję potwierdzenia odbioru wiadomości elektronicznej z dnia 5 stycznia 2000 r. przez pana B., pracownika MSD.

84 Po trzecie – jak słusznie zwraca uwagę Komisja – CPEM nie twierdzi w skardze, że zachowania, które zarzucono mu w zaskarżonej decyzji, były zgodne z prawem w świetle którejkolwiek z kolejnych wersji przewodnika promotora. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób ewentualne różnice, które mogą występować pomiędzy poszczególnymi wersjami przewodnika, mogłyby spowodować stan niepewności u współpracowników CPEM w kwestii jego obowiązków przy wdrażaniu projektu pilotażowego.

85 Wreszcie po czwarte, jeśli chodzi o argument, że OLAF nie przestrzegał hierarchii norm, przyznając pierwszeństwo przewodnikowi promotora przed właściwymi rozporządzeniami wspólnotowymi, CPEM powołuje się na pkt 71 pisma OLAF-u z dnia 11 kwietnia 2006 r., w którym OLAF udzielił odpowiedzi na zastrzeżenia CPEM dotyczące jego sprawozdania z kontroli. Punkt ten brzmi następująco:

67

„Jeśli chodzi o hierarchię właściwych aktów prawnych, przewodnik promotora 1999 w fiszce B – pole pkt 1, druga strzałka, ostatni akapit – (strona 8) stanowi, że akty prawne mające zastosowanie do programu są ułożone według następującego porządku:

– Decyzja Komisji Europejskiej w sprawie przyznania dotacji podmiotowi pośredniczącemu wraz z załącznikami.

– Rozporządzenia określające rodzaje działalności, które się kwalifikują do uzyskania środków z EFS (wykaz wydatków kwalifikowalnych został sporządzony przez Komisję i ukazał się w Dzienniku Urzędowym).

– Rozporządzenie ogólne w sprawie funduszy strukturalnych”.

86 W tym względzie należy stwierdzić, po pierwsze, że z powyższej listy nie wynika wcale, by została ona sporządzona w kolejności od normy wyższej rangi do niższej, lecz raczej w odwrotnym porządku. Po drugie, nawet jeśli przyjąć pierwsze założenie, tego rodzaju informacja wywnioskowana przez OLAF na podstawie nieprawidłowo ustalonej hierarchii właściwych przepisów prawnych nie jest w stanie, sama w sobie, spowodować wadliwości zaskarżonej decyzji. Trzeba bowiem zaznaczyć w pierwszej kolejności, że sam przewodnik promotora nie pojawia się w hierarchii norm przytoczonej przez OLAF. W drugiej kolejności CPEM nie wskazał żadnego konkretnego zapisu z przewodnika promotora, który byłby niezgodny z którąkolwiek z norm wyższego rzędu, ograniczywszy się do twierdzenia, że „żaden zapis [zawarty w przewodniku promotora] nie może istnieć lub być interpretowany w sposób sprzeczny z [właściwymi] rozporządzeniami, zgodnie z prawidłowo stosowaną hierarchią aktów prawnych”. W tych okolicznościach należy odrzucić czwarty argument CPEM.

87 Jak stąd wynika, należy oddalić trzecią część zarzutu drugiego, a także piątą część zarzutu pierwszego.

W przedmiocie czwartej części zarzutu dotyczącej zarzucanych nieprawidłowości

88 W sześciu argumentach, które CPEM podnosi w ramach tej części zarzutu drugiego, utrzymuje on zasadniczo, że Komisja przyzwoliła na pewne nieprawidłowości, które zarzucono mu w zaskarżonej decyzji lub przynajmniej o nich wiedziała, lub że nie chodziło o nieprawidłowości uzasadniające cofnięcie pomocy wspólnotowej.

W przedmiocie argumentu pierwszego dotyczącego praktyk Komisji w ramach EFS oraz rzekomej zgody Komisji na technikę zwaną „waloryzacja”

– Argumenty stron

89 CPEM utrzymuje zasadniczo, że Komisja zezwoliła na praktykę zwaną „waloryzacja” w odniesieniu do projektów realizowanych w ramach EFS we Francji. W tym zakresie powołuje się, po pierwsze, na praktykę stosowaną w ramach projektów podlegających EFS we Francji, po drugie, na udział niektórych organów krajowych w „waloryzacji” stosowanej przez CPEM, a po trzecie na wiadomość z dnia 28 czerwca 2001 r. przesłaną pocztą

68

elektroniczną do CPEM przez Komisję, gdzie wyrażono zgodę na tę praktykę. Wobec powyższego nie można było w zaskarżonej decyzji uznać tej praktyki za nieprawidłową.

90 Komisja uważa, że w odniesieniu do „waloryzacji” należy rozróżnić z jednej strony projekty zaliczane do „głównego zakresu” EFS, a z drugiej strony projekty pilotażowe, o których mowa w art. 6 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 4255/88, takie jak projekt będący przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Zdaniem Komisji, w ramach „głównego zakresu” EFS pomoc finansowa z EFS ma formę współfinansowania programu krajowego lub dotacji globalnej, którymi zarządza państwo członkowskie lub inne organy krajowe, natomiast w ramach art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 4255/88 pomocą finansową z EFS zarządza bezpośrednio Komisja, co oznacza, że to ona sama wybiera beneficjentów w drodze odrębnej decyzji o przyznaniu pomocy zawierającej odpowiednie uregulowania prawne. Według Komisji w ramach „głównego zakresu” EFS „waloryzacja” jest akceptowana, podczas gdy w ramach art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 4255/88 technika ta nigdy nie była akceptowana.

– Ocena Sądu

91 Należy przede wszystkim stwierdzić, jeśli chodzi o technikę zwaną „waloryzacja”, że z akt sprawy oraz z wyjaśnień przedstawionych przez strony podczas rozprawy wynika, iż polega ona na zaliczeniu wydatków poniesionych przez związki publiczno-prawne, w ramach wykonywania swoich zadań, na poczet wkładu finansowego, jaki powinny wnieść na rzecz projektu. W rozpoznawanej sprawie „waloryzacja” była stosowana w szczególności w przypadku wkładu finansowego conseil général des Bouches-du-Rhône [rady generalnej departamentu Bouches-du-Rhône] do budżetu projektu pilotażowego, na którego poczet zaliczono wydatki direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle des Bouches-du-Rhône [dyrekcji ds. zatrudnienia i kształcenia zawodowego departamentu Bouches-du-Rhône] (DDTEFP), poniesione w ramach jej polityki zatrudnienia i reintegracji bezrobotnych. Jak wynika z decyzji o przyznaniu pomocy, wkład conseil général, który został ujęty w rubryce „Wkład pieniężny” („Contribution in cash”) budżetu, powinien wynosić 200 000 EUR. CPEM nie zaprzeczył, że co najmniej pewna część tego wkładu nie została wpłacona, tylko wniesiona w formie „waloryzacji”, wobec czego żadna bezpośrednia płatność pomiędzy conseil général a CPEM lub MSD nie miała miejsca.

92 Należy w tym względzie podkreślić, że w ramach „głównego zakresu” EFS określonego przez Komisję wydatki publiczne, które są „waloryzowane” jako wkład własny w ramach pomocy wspólnotowej, to wydatki poniesione przez samego beneficjenta pomocy, a mianowicie państwo członkowskie lub wyznaczony przez nie organ krajowy. Natomiast, skoro w rozpoznawanej sprawie CPEM zamierzał „waloryzować” w taki sam sposób wydatki poniesione przez samorządy lokalne, trzeba stwierdzić, że nie mamy tu do czynienia z jego własnymi wydatkami jako beneficjenta pomocy wspólnotowej, lecz z wydatkami podmiotu trzeciego, który miał wnieść swój wkład. Zatem w postaci zastosowanej przez CPEM „waloryzacja” nie służyła mu do wywiązania się z jego własnych obowiązków związanych z udziałem w projekcie, lecz do wypełnienia zobowiązań podmiotu trzeciego. Tymczasem wkłady te, zgodnie z budżetem zaproponowanym przez CPEM i przyjętym w decyzji o przyznaniu pomocy, powinny mieć formę pieniężną, co wyklucza uwzględnianie jakichkolwiek nakładów poczynionych w inny sposób, które nie wpłynęły faktycznie do

69

konsorcjum CPEM/MSD. W tym kontekście należy przypomnieć utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym, wziąwszy pod uwagę sam charakter pomocy finansowej udzielanej przez Wspólnotę, obowiązek spełnienia warunków finansowych wskazanych w decyzji o przyznaniu finansowania stanowi, podobnie jak obowiązek realizacji projektu, jedno z podstawowych zobowiązań beneficjenta i jest zatem jedną z przesłanek przyznania wspólnotowej pomocy finansowej (wyrok Trybunału z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie C-240/03 P Comunità montana della Valnerina przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-731, pkt 86; wyrok Sądu z dnia 26 września 2002 r. w sprawie T-199/99 Sgaravatti Mediterranea przeciwko Komisji, Rec. s. II-3731, pkt 130; ww. wyrok w sprawie Vela i Tecnagrind przeciwko Komisji, pkt 399).

93 Wynika stąd, że „waloryzacja”, jaką zastosował CPEM, nie jest zgodna z powszechną praktyką Komisji wykorzystywaną w ramach EFS, a wręcz została zakazana w decyzji o przyznaniu pomocy.

94 Argumenty przedstawione przez CPEM nie są w stanie podważyć tego ustalenia.

95 Jeśli chodzi, po pierwsze, o praktykę stosowaną na szczeblu krajowym w ramach EFS, to dotyczy ona właśnie uwzględniania tytułem „waloryzacji” wydatków organów krajowych jako beneficjentów pomocy wspólnotowej i nie obejmuje wydatków podmiotów trzecich. Zatem argument jest chybiony, wobec czego nie ma żadnych powodów, by przesłuchiwać osoby i instytucje, których przesłuchania z tego tytułu domaga się CPEM.

96 Po drugie, fakt, iż władze krajowe na szczeblu departamentu oraz lokalnym wiedziały o „waloryzacji”, jaką stosował CPEM, a nawet w niej uczestniczyły, nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie, w którym stwierdza ona uchybienie przez CPEM obowiązkom wynikającym z decyzji o przyznaniu pomocy.

97 Po trzecie, wiadomość elektroniczna z dnia 28 czerwca 2001 r. od pani G., pracownicy DG ds. Zatrudnienia, przywołana przez CPEM, nie może być interpretowana jako wyrażenie zgody ze strony Komisji na „waloryzację” w formie, jaką stosował CPEM. Chodzi tu bowiem o odpowiedź na wiadomość elektroniczną, w której pracownica CPEM zadała pytanie dotyczące wyraźnie i wyłącznie zasad wypełniania pewnego formularza w ramach przygotowania cząstkowego sprawozdania finansowego, a nie zgodności z prawem określonej praktyki finansowania projektu. Termin „waloryzacja” tam nie figurowało, a z kontekstu wynikały tylko „dotacje i pomoc przyznana […] na mikroprojekty” przez partnerów CPEM, wspomniane w wiadomości elektronicznej pracownicy CPEM, będące w rzeczywistości wydatkami poniesionymi przez władze publiczne i uwzględnionymi w ramach projektu pilotażowego bez dokonania faktycznej wpłaty wkładu finansowego przez te władze. Wreszcie z treści odpowiedzi pani G. wynika wyraźnie, że zamierzała ona wypowiadać się wyłącznie w kwestii wypełniania formularza, a nie na temat praktyki „waloryzacji” stosowanej przez CPEM.

98 W związku z powyższym należy odrzucić argument CPEM oparty na twierdzeniu, że Komisja rzekomo wyraziła zgodę na praktykę zwaną „waloryzacją”.

W przedmiocie drugiego argumentu dotyczącego braku poważnej nieprawidłowości w zaksięgowaniu pożyczek honorowych

70

– Argumenty stron

99 Drugi argument dotyczy okoliczności, iż CPEM księgował z tytułu własnego wkładu finansowego do projektu pożyczki honorowe, których udzielił poszczególnym realizatorom mikroprojektów. Według definicji przedstawionej przez CPEM, wobec której Komisja nie zgłosiła zastrzeżeń, chodzi o pożyczki osobiste nieoprocentowane i niezabezpieczone w wysokości od 1500 do 15 000 EUR. CPEM utrzymuje, że po pierwsze zamiar wykorzystania pożyczek honorowych wynikał jasno z jego dokumentów zgłoszeniowych. Ponadto wskazuje, że analiza jego sprawozdania finansowego na dzień 31 grudnia 1997 r., a także projektu jego budżetu na rok 1998, stanowiących załączniki do jego dokumentów zgłoszeniowych, wykazuje, iż nie dysponuje on środkami na prowadzenie działalności innymi niż pochodzące z dotacji publicznych, stanowiących jego fundusz pożyczkowy. Po drugie, CPEM zwraca uwagę, iż Komisja została poinformowana o wykorzystaniu pożyczek honorowych najpóźniej w sierpniu 2001 r. przy przekazywaniu sprawozdania częściowego.

100 Komisja nie zgadza się z argumentami CPEM.

– Ocena Sądu

101 Co się tyczy powstania poważnych nieprawidłowości w wyniku zaksięgowania pożyczek honorowych, należy przypomnieć, że spełnienie warunków finansowych wynikających z decyzji o przyznaniu pomocy stanowi jedno z podstawowych zobowiązań beneficjenta (zob. pkt 92 niniejszego wyroku). W tym zakresie art. 24 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 4253/88 powinien być interpretowany w ten sposób, że uprawnia on Komisję do cofnięcia przyznanej pomocy finansowej w razie naruszenia warunków finansowych przewidzianych w decyzji o przyznaniu pomocy (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Sgaravatti Mediterranea przeciwko Komisji, pkt 130; 131).

102 W rozpoznawanej sprawie budżet znajdujący się w załączniku II do decyzji o przyznaniu pomocy, w rubryce „Wkład pieniężny”, przewidywał wkład finansowy ze strony CPEM w wysokości 184 615 EUR.

103 Tymczasem – jak słusznie zwróciła uwagę Komisja – zwrócone pożyczki honorowe przyznane przez CPEM stanowiły przychody, które powinny zostać odliczone od kwot wpłaconych przez CPEM w celu ustalenia rzeczywistej wysokości jego nakładów. Ponieważ zwroty mogą osiągnąć wysokość do 100% wartości kwot przyznanych w formie kredytów, zatem wkład finansowy CPEM będzie się stopniowo zmniejszał aż do całkowitego zniknięcia w miarę zwracania pożyczek. Wobec tego przyznawanie pożyczek przez CPEM realizatorom mikroprojektów z definicji nie może być uwzględnione w wysokości kwoty nominalnej z tytułu jego własnego wkładu finansowego do projektu. Temu faktowi nie zaprzecza zresztą sam CPEM. Wynika stąd, iż CPEM nie dopełnił obowiązku wynikającego z budżetu załączonego do decyzji o przyznaniu pomocy, wniesienia własnego wkładu finansowego w wysokości 184 615 EUR.

104 W związku z powyższym Komisja słusznie stwierdziła w tym zakresie w motywie 8 lit. c) zaskarżonej decyzji wystąpienie poważnej nieprawidłowości.

105 Argumenty CPEM nie są w stanie podważyć tego ustalenia.

71

106 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w jego dokumentach zgłoszeniowych nic nie wskazuje na zamiar CPEM regularnego wykorzystywania pożyczek w celu uregulowania swojego wkładu finansowego do projektu. Wyrażenie „pożyczka honorowa” pojawia się tam tylko jeden raz w następującym zdaniu: „Działania Unii Europejskiej w ramach tego zaproszenia do składania wniosków umożliwią przyspieszenie i stworzenie sprzyjających warunków dla uruchamiania różnego rodzaju pomocy, funduszy gwarancyjnych i ewentualnych pożyczek honorowych, których efektywność zostanie zwiększona poprzez współdziałanie i skoordynowanie, przyczynią się one także do utrwalenia skutków tych akcji w formie stałego, lokalnego systemu finansowania”. Ta pojedyncza wzmianka o pożyczkach honorowych, której towarzyszy w dodatku określenie „ewentualne”, nie mogła być zrozumiana jako oznaczająca systematyczne wykorzystywanie tego instrumentu w ramach projektu. Co więcej, wzmianka ta pojawia się w kontekście wyliczenia instrumentów, o których powiedziano, że projekt pilotażowy będzie sprzyjał ich uruchamianiu, tak więc nawet nie wiadomo na pewno, czy chodzi o instrument wewnętrzny należący do projektu, czy instrument zewnętrzny, który będzie mógł zostać uruchomiony dzięki projektowi.

107 Jeśli chodzi o twierdzenie, że wspominano o pożyczkach honorowych podczas prezentowania planu finansowego – w niesprecyzowanym terminie, lecz najprawdopodobniej w ramach badania wniosków zgłoszeniowych – oraz podczas publicznej prezentacji z okazji kolokwium zorganizowanego w dniach 8 i 11 lipca 2000 r., to CPEM nie przedstawił żadnego dowodu. Zatem należy je odrzucić jako niepoparte dowodami.

108 W drugiej kolejności fakt, iż w sprawozdaniu cząstkowym przekazanym w sierpniu 2001 r. wspomniano o pożyczkach honorowych, nie może prowadzić do uznania, że Komisja zbyt późno poinformowała CPEM, iż pożyczki te nie mogły być księgowane jako jego wkład finansowy. W art. 3 ust. 3 decyzji o przyznaniu pomocy jest bowiem powiedziane wyraźnie, że „jedynie wydatki poniesione do dnia 30 sierpnia 2001 r. i pokryte do dnia 28 lutego 2002 r. mogą być uważane za kwalifikowalne i zostać uwzględnione przy obliczaniu wysokości całkowitych kwot należnych beneficjentowi z tytułu niniejszej decyzji”. Powyższe terminy końcowe zostały przedłużone decyzją z dnia 18 września 2001 r. odpowiednio do dnia 31 grudnia 2001 r. oraz do dnia 30 czerwca 2002 r. Należy zatem stwierdzić, że sprawozdanie „cząstkowe” pojawiło się niemal na koniec pierwotnie ustalonego okresu wydatkowania i mniej więcej cztery miesiące przed upływem przedłużonego terminu. Informacja przekazana w tym stadium projektu nie może w żadnym razie zostać uznana za podaną w odpowiednim czasie.

109 W trzeciej kolejności w odniesieniu do twierdzenia CPEM, że faktycznie nie uzyskano odpowiedzi na wiadomość elektroniczną MSD do pani G. z dnia 5 lutego 2002 r. dotyczącą pożyczek honorowych, należy zaznaczyć po pierwsze, iż odpowiedź pani G. wysłana pocztą elektroniczną w dniu 6 lutego 2002 r. wskazywała jasno, że w dokumentach zgłoszeniowych nie wspominano o pożyczkach honorowych, że ich uwzględnienie nie jest możliwe, ponieważ ich zwrot zmniejszyłby całkowity koszt projektu, czego skutkiem byłoby zmniejszenie pomocy z EFS i że problem powinien zostać rozwiązany poprzez wkład „trwały”. Po drugie, ta wiadomość elektroniczna została wysłana po zakończeniu przedłużonego okresu wydatkowania. Wobec powyższego pytania CPEM mogły dotyczyć jedynie zasad księgowania i odpowiedź udzielona na te pytania nie mogła mieć żadnego wpływu na zgodność wydatków

72

rzeczywiście poniesionych z warunkami ustalonymi w decyzji o przyznaniu pomocy. Należy zatem odrzucić to twierdzenie jako bezzasadne i bez znaczenia dla sprawy.

110 Wynika stąd, że należy odrzucić drugi argument CPEM.

W przedmiocie trzeciego argumentu dotyczącego rzekomej sprzeczności pomiędzy zaskarżoną decyzją a decyzją o przyznaniu pomocy

111 W ramach argumentu trzeciego CPEM porusza cztery punkty, co do których Komisja w zaskarżonej decyzji zarzuciła mu czyny, które były wspominane już w dokumentach zgłoszeniowych i w związku z tym zostały zaakceptowane przez Komisję w decyzji o przyznaniu pomocy. Zatem Komisja jest co najmniej współodpowiedzialna za zarzucane czyny.

112 Po pierwsze, CPEM podkreśla, że Komisja od momentu zbadania jego dokumentów zgłoszeniowych wiedziała, że będą wykorzystywane środki publiczne. Wobec tego nie może z tego robić zarzutu pod jego adresem.

113 W tym względzie Sąd przede wszystkim zaznacza, że Komisja w zaskarżonej decyzji nie zgłaszała wobec CPEM zarzutu z tytułu współfinansowania projektu pilotażowego przez związki publiczno-prawne. Wręcz przeciwnie, Komisja wyraźnie krytykuje w motywie 8 lit. d) zaskarżonej decyzji niedostateczną wysokość współfinansowania publicznego w stosunku do zatwierdzonego budżetu. Natomiast zarzuca się CPEM w motywie 8 lit. b) zaskarżonej decyzji uwzględnienie wydatków pokrytych przez samorządy lokalne, które nie były poniesione z tytułu projektu pilotażowego, lecz z tytułu działalności prowadzonej w ramach kompetencji własnych tych samorządów (technika „waloryzacji”).

114 Tymczasem, jak już zostało ustalone w pkt 93 i 98 niniejszego wyroku, Komisja wcale nie wyraziła zgody na taką praktykę „waloryzacji” i – wbrew temu, co utrzymuje CPEM – dokumenty zgłoszeniowe nie zawierają żadnej wzmianki na temat zamiaru wykorzystania przez niego „waloryzacji”. Wręcz przeciwnie, wkłady finansowe związków publiczno-prawnych zostały ujęte w planie finansowym projektu w rubryce „Wkład pieniężny”. Komisja nie mogła więc wywnioskować na podstawie dokumentów zgłoszeniowych, że wkłady te miały polegać na zwykłym zapisaniu w księgach projektu pilotażowego kwot, które nie zostały rzeczywiście wypłacone CPEM lub MSD.

115 Co się tyczy następnie pisma DDTEFP z dnia 14 października 1998 r., które znajdowało się w załączniku 7 do dokumentów zgłoszeniowych i które – według CPEM – dowodzi, iż Komisja była poinformowana o zarzucanych czynach, nie ma w nim wcale mowy o „waloryzacji”. DDTEFP ogranicza się w tym piśmie do zapewnienia prezesa CPEM w sposób ogólnikowy, że „będzie mogła wesprzeć projekt […], uruchamiając środki państwowe w celu ewentualnego uzupełnienia środków pomocowych oraz uczestniczenia w finansowaniu działań uzupełniających niezbędnych do powodzenia projektu”. Natomiast nic w tym piśmie nie wskazuje, by wkłady finansowe związków publiczno-prawnych ujęte w rubryce „Wkład pieniężny” planu finansowego miały być realizowane w formie „waloryzacji”.

73

116 Po drugie, CPEM utrzymuje, że Komisja od momentu zbadania jego dokumentów zgłoszeniowych wiedziała o współpracy instytucjonalnej wiążącej go z różnymi związkami publiczno-prawnymi zaangażowanymi w projekt.

117 W tym względzie wystarczy stwierdzić, że powyższy zarzut nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W decyzji tej bowiem nie zarzucono CPEM faktu współpracy ze związkami publiczno-prawnymi, lecz prowadzenie tej współpracy w sposób sprzeczny z warunkami decyzji o przyznaniu pomocy.

118 Po trzecie, CPEM twierdzi, że Komisja od momentu zbadania jego dokumentów zgłoszeniowych wiedziała o ścisłym związku łączącym go z MSD.

119 W tym względzie również wystarczy stwierdzić, iż powyższy zarzut jest bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z motywu 8 lit. e) zaskarżonej decyzji, nie zarzuca się CPEM jego relacji z MSD, ale co najwyżej niektóre aspekty relacji obydwu stowarzyszeń z miastem Marsylia.

120 Po czwarte, CPEM utrzymuje, że „OLAF krytykuje w swoim sprawozdaniu” jego sposób zarządzania mikroprojektami, tymczasem na pewnych spotkaniach, które odbywały się w okresie wdrażania projektu pilotażowego, Komisja nigdy nie zgłosiła żadnych uwag na ten temat.

121 W tej kwestii należy zauważyć, że CPEM nie wskazuje, w którym sprawozdaniu OLAF-u i w którym dokładnie miejscu tego sprawozdania zgłoszono zastrzeżenia co do jego sposobu zarządzania mikroprojektami. Należy zatem odrzucić powyższy zarzut jako niedopuszczalny, ponieważ nie spełnia wymogów art. 44 § 1 lit. c) regulaminu Sądu. Sposób jego przedstawienia przez CPEM nie umożliwia bowiem Komisji przygotowania obrony ani Sądowi sprawowania kontroli sądowej (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie T-5/97 Industrie des poudres sphériques przeciwko Komisji, Rec. s. II-3755, pkt 192).

122 W związku z powyższym należy odrzucić trzeci argument CPEM.

W przedmiocie argumentu czwartego dotyczącego wiedzy Komisji na temat niektórych czynów zarzuconych w zaskarżonej decyzji

– Argumenty stron

123 CPEM utrzymuje zasadniczo, że urzędnicy Komisji wiedzieli o jego trudnościach z dotrzymaniem warunków planu finansowego. W szczególności pan C., ówczesny kierownik zespołu w DG ds. Zatrudnienia zajmującego się projektem pilotażowym, doradził CPEM najprawdopodobniej we wrześniu 1999 r., żeby nie występował oficjalnie o zmianę decyzji o przyznaniu pomocy, ale zastąpił pożyczki honorowe środkami publicznymi, a następnie wystąpił o przeprowadzenie zwykłej nowelizacji budżetu. Co więcej, w następstwie pisma CPEM z dnia 9 kwietnia 2002 r. zawierającego wniosek o częściowe zwolnienie gwarancji bankowej oraz zmodyfikowanie budżetu w celu uwzględnienia wycofania udziału finansowego CPEM, Komisja nie tylko nie zgłosiła żadnych uwag na temat zmienionego

74

planu, lecz także zwolniła wyżej wymienione zabezpieczenie. Zatem mamy do czynienia ze współodpowiedzialnością Komisji.


– Ocena Sądu

125 W tym argumencie CPEM powołuje się, co do istoty, na naruszenie zasady ochrony jego uzasadnionych oczekiwań, opartych na wiedzy pracowników Komisji o jego trudnościach z dotrzymaniem planu finansowego oraz na radach rzekomo udzielonych przez pana C. co do tego, że niewniesienie przewidywanego udziału finansowego nie doprowadzi do cofnięcia przyznanej pomocy finansowej.

126 W tym względzie należy przypomnieć, że istnienie uprawnienia do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, administracja wspólnotowa musi przekazać zainteresowanemu dokładne, bezwarunkowe i zgodne zapewnienia, pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Po drugie, zapewnienia te muszą być takiego rodzaju, by wzbudzały u podmiotu, do którego są skierowane, uzasadnione oczekiwanie. Po trzecie, udzielone zapewnienia muszą być zgodne z właściwymi przepisami (zob. wyroki Sądu: z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie T-347/03 Branco przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2555, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie T-282/02 Cementbouw Handel & Industrie przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-319, pkt 77).

127 Tymczasem druga z tych przesłanek z całą pewnością nie została spełniona w rozpoznawanej sprawie. Artykuł 119 ust. 1 rozporządzenia nr 1605/2002 stanowi bowiem, że „[k]wota dotacji nie jest ostatecznie określona do momentu zatwierdzenia przez instytucję końcowych sprawozdań i rozliczeń bez uszczerbku dla dalszych kontroli przeprowadzanych przez instytucję”. Ponadto art. 2 ust. 1 „Warunków szczegółowych”, znajdujących się w załączniku III do decyzji o przyznaniu pomocy, stanowi wyraźnie, że ewentualne zmiany postanowień zawartych w załącznikach I (Szczegółowe informacje o akcji „Lokalny kapitał społeczny”) oraz II (Szczegółowe informacje nt. budżetu akcji „Lokalny kapitał społeczny”) do tej decyzji „powinny być sformułowane na piśmie i załączone do decyzji” oraz że „[p]orozumienia ustne nie wiążą stron”. CPEM był zatem świadomy lub powinien być świadomy faktu, że zapewnienia i rady udzielone ustnie przez pracowników Komisji nie mogły zwolnić go z przestrzegania jego zobowiązań z tytułu decyzji o przyznaniu pomocy, a w szczególności z tytułu planu finansowego znajdującego się w jej załączniku II. W związku z powyższym zapewnienia udzielone ustnie przez urzędników Komisji – przy założeniu, iż fakt ten został udowodniony – nie były zapewnieniami takiego rodzaju, by wzbudzić w CPEM uzasadnione oczekiwanie, że brak jakiegokolwiek wkładu finansowego z jego strony zostanie milcząco zaakceptowany przez Komisję lub zatwierdzony w formie zwykłej nowelizacji budżetu. Tym bardziej więc CPEM nie może wykorzystywać – jako argumentu w celu znalezienia podstaw dla uzasadnionego oczekiwania – ani milczenia, jakie zachowała Komisja po odebraniu przez jej pracowników informacji dotyczących pożyczek honorowych lub trudności z dotrzymaniem planu finansowego, ani faktu, iż Komisja zwolniła częściowo gwarancję bankową.

75

128 Ponadto trzecia przesłanka sformułowana w orzecznictwie przytoczonym w pkt 126 niniejszego wyroku również nie została spełniona. Zaproszenie do składania wniosków w pkt II.2 akapit drugi przewidywało bowiem, że beneficjenci „powinni zapewnić współfinansowanie w wysokości nie niższej niż 15% wnioskowanej dotacji”. Co się tyczy decyzji o przyznaniu pomocy, w jej załączniku II zawierającym plan finansowy jest mowa o „wkładzie pieniężnym” ze strony CPEM w wysokości 184 615 EUR. Zgodnie z art. 2 ust. 4 decyzji o przyznaniu pomocy załączniki stanowią integralną część tej decyzji. Wobec tego ewentualne zapewnienia pracowników Komisji wskazujące, że Komisja nie będzie wymagała faktycznego wpłacenia wkładu finansowego CPEM oraz że zaakceptuje zastąpienie go wkładami ze strony związków publiczno-prawnych, naruszyłoby warunki zaproszenia do składania wniosków i postanowienia decyzji o przyznaniu pomocy.

129 Wynika stąd, iż należy odrzucić czwarty argument CPEM.

W przedmiocie argumentu piątego dotyczącego nieuwzględnienia przez Komisję, przed nadaniem biegu skargom, sprawozdań z oceny sporządzonych na szczeblu krajowym

130 CPEM utrzymuje, co do istoty, że przed nadaniem biegu skargom, które otrzymały jej służby, Komisja powinna była wziąć pod uwagę sprawozdanie sporządzone na szczeblu krajowym wyrażające zadowolenie realizatorów mikroprojektów ze sposobu zarządzania projektem pilotażowym przez CPEM.

131 W tej kwestii wystarczy stwierdzić, że zarzuty sformułowane pod adresem CPEM w zaskarżonej decyzji opierają się wyłącznie na wynikach dochodzenia OLAF-u, a nie na skargach, jakie otrzymały służby Komisji i na podstawie których po prostu wszczęto to dochodzenie.

132 Ponadto okoliczność, iż realizatorzy mikroprojektów mogą być zadowoleni z zarządzania projektem pilotażowym przez CPEM, nie zmienia faktu, że zarządzanie to mogło być nieprawidłowe w świetle właściwych przepisów prawnych.

133 W związku z powyższym należy odrzucić ten argument CPEM.

W przedmiocie argumentu szóstego opartego na wynikach audytu przeprowadzonego w sierpniu 2003 r. przez DG ds. Zatrudnienia

134 CPEM twierdzi zasadniczo, że – wziąwszy pod uwagę, iż audyt przeprowadzony w sierpniu 2003 r. przez DG ds. Zatrudnienia nie wykazał poważniejszych nieprawidłowości i doprowadził do zwrócenia jedynie sumy 4 472,30 EUR z kwoty 1 miliona EUR przyznanej pomocy wspólnotowej, żądanie zwrotu całości zgłoszone w tej samej sprawie wskazuje na brak spójności oraz na współodpowiedzialność Komisji. Skarżący domaga się przesłuchania w charakterze świadków czterech urzędników Komisji, którzy w tamtym czasie w DG ds. Zatrudnienia zajmowali się wspomnianym audytem.

135 W tym zakresie z orzecznictwa wynika, że jest rzeczą normalną, iż kontrola wszczęta w związku z pojawieniem się nowych informacji, które wzbudziły podejrzenia co do istnienia nieprawidłowości dotyczących niektórych projektów, jest dokładniejsza i daje wyniki różne od wyników wcześniejszej kontroli rutynowej, przeprowadzonej przy braku jakichkolwiek

76

podejrzeń (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie Euroagri przeciwko Komisji, pkt 59). Wobec tego okoliczność, iż dochodzenie OLAF-u umożliwiło ujawnienie nieprawidłowości, które nie zostały wykryte podczas audytu przeprowadzonego przez DG ds. Zatrudnienia, w żadnym stopniu nie świadczy o niespójności i nie może wpływać na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

136 Wynika stąd, iż należy odrzucić ten argument CPEM, a także jego wniosek o przesłuchanie świadków.

W przedmiocie piątej części zarzutu dotyczącej niemożności zastosowania rozporządzenia nr 1605/2002

Argumenty stron

137 CPEM ma zastrzeżenia do odesłania umieszczonego w zaskarżonej decyzji do rozporządzenia finansowego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nr 1605/2002. To ostatnie rozporządzenie obowiązuje bowiem dopiero od dnia 1 stycznia 2003 r., natomiast w czasie, gdy wystąpiły okoliczności faktyczne sprawy, obowiązywało rozporządzenie finansowe z dnia 21 grudnia 1977 r. mające zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 356, s. 1), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady (WE, EWWiS, Euratom) nr 2779/98 z dnia 17 grudnia 1998 r. zmieniającym rozporządzenie finansowe z dnia 21 grudnia 1977 r. (Dz.U. L 347, s. 3).


Ocena Sądu

139 Zgodnie z art. 186 i 187 rozporządzenia nr 1605/2002 z dniem 1 stycznia 2003 r. rozporządzenie finansowe z dnia 21 grudnia 1977 r. zostało uchylone i odniesienia do uchylonego rozporządzenia rozumiane są jako odniesienia do rozporządzenia nr 1605/2002 zgodnie z tabelą korelacji zamieszczoną w załączniku do tego ostatniego rozporządzenia.

140 Wynika stąd, iż od dnia 1 stycznia 2003 r. przepisy rozporządzenia nr 1605/2002 zastąpiły przepisy rozporządzenia z dnia 21 grudnia 1977 r. we wszystkich przypadkach, do których miało ono zastosowanie, także w odniesieniu do pomocy wspólnotowej przyznanej pod rządami poprzedniego rozporządzenia.

141 W rozpoznawanej sprawie wystarczy stwierdzić, że CPEM nie wykazał ani nawet nie utrzymuje, że czyny zarzucane przez Komisję, które doprowadziły do cofnięcia pomocy wspólnotowej, były zgodne z prawem w świetle rozporządzenia finansowego z dnia 21 grudnia 1977 r., lecz ogranicza się do zakwestionowania możliwości zastosowania rozporządzenia nr 1605/2002 do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Zatem w świetle materiałów zawartych w aktach sprawy zastąpienie rozporządzenia finansowego z dnia 21 grudnia 1977 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nr 2779/98 przez rozporządzenie nr 1605/2002 nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy.

142 W tych okolicznościach należy oddalić piątą część zarzutu drugiego jako bezzasadną.

77

143 Ponieważ obydwa zarzuty podniesione przez CPEM muszą zostać oddalone, należy oddalić skargę w całości.


144 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ CPEM przegrał sprawę, zgodnie z żądaniami Komisji należy go obciążyć kosztami postępowania, włącznie z kosztami postępowania w sprawie zastosowania środków tymczasowych.

Z powyższych względów

SĄD (druga izba)

orzeka, co następuje:

1) Skarga zostaje oddalona.

2) Centre de promotion de l’emploi par la micro-entreprise (CPEM) zostaje obciążony kosztami postępowania, włącznie z kosztami postępowania w sprawie zastosowania środków tymczasowych.

78

WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)

z dnia 21 grudnia 2011 r.(*)

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95 – Artykuł 3 – Fundusze strukturalne – Rozporządzenie (EWG) nr 2052/88 – Rozporządzenie (EWG) nr 4253/88 – Instytucja zamawiająca, będąca beneficjentem subwencji przyznanych z funduszy strukturalnych – Naruszenie przez beneficjenta subwencji z EFRR procedur udzielania zamówień publicznych – Podstawa obowiązku odzyskania subwencji Unii w przypadku nieprawidłowości – Pojęcie nieprawidłowości – Pojęcie nieprawidłowości ciągłej – Zasady odzyskiwania pomocy – Termin przedawnienia – Krajowy, dłuższy termin przedawnienia – Zasada proporcjonalności

W sprawie C-465/10

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Conseil d’État (Francja) postanowieniem z dnia 5 lipca 2010 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 27 września 2010 r., w postępowaniu:

Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration

przeciwko

Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,

Wyrok

1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie dotyczy co do zasady wykładni rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, s. 1) oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 374, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 20, zwane dalej „rozporządzeniem nr 4253/88”).

2 Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration (ministrem spraw wewnętrznych, terytoriów zamorskich, jednostek samorządu terytorialnego i imigracji) a Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (izbą przemysłowo-handlową w Indre, zwaną dalej „CCI Indre”) w przedmiocie w szczególności zwrotu przez tę ostatnią subwencji z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) (zwanej dalej „subwencją z EFRR”).

Ramy prawne

Uregulowania dotyczące funduszy strukturalnych

79

3 Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 185, s. 9), w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2081/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 5, zwanym dalej „rozporządzeniem nr 2052/88”), stanowi:

„Zgodność i kontrole

1. Działania finansowane z funduszy strukturalnych lub z [Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI)] lub innej istniejącej instytucji finansowej powinny być zgodne z przepisami traktatów, instrumentami przyjętymi zgodnie z nimi oraz z polityką Wspólnoty, w tym jej obszarami dotyczącymi […] udzielania zamówień publicznych […]” [tłumaczenie nieoficjalne].

4 Artykuł 23 rozporządzenia nr 4253/88 stanowi:

„Kontrola finansowa

„1. W celu zapewnienia sukcesu działaniom prowadzonym przez podmioty publiczne lub prywatne państwa członkowskie w trakcie realizacji działań podejmują niezbędne kroki w celu:

– regularnego monitorowania, czy działania finansowane przez Wspólnotę są realizowane we właściwy sposób,

– zapobiegania nieprawidłowościom i prowadzeniu postępowań w tym zakresie,

– odzyskania kwot utraconych na skutek nadużycia lub niedbalstwa. Jeżeli państwo członkowskie lub pośrednik, lub projektodawca nie przedstawią dowodu na to, że nie ponoszą oni odpowiedzialności za nadużycia lub niedbalstwo, państwo członkowskie jest subsydiarnie odpowiedzialne za zwrot nienależnie wypłaconych kwot. […]

Państwa członkowskie informują Komisję o przyjętych w tym celu środkach, w tym w szczególności przesyłają Komisji opis systemów kontroli i zarządzania wprowadzonych celem zagwarantowania skutecznego wdrażania inicjatyw. Regularnie informują one Komisję o stanie zaawansowania postępowań administracyjnych i sądowych.

[…]” [tłumaczenie nieoficjalne].

5 Artykuł 8 decyzji Komisji 94/1060/WE z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie zatwierdzenia jednolitego dokumentu programowego dotyczącego wspólnotowej pomocy strukturalnej w regionie centralnej Francji objętym celem nr 2 (Dz.U. L 384, s. 83), przewiduje:

„Jednolity dokument programowy powinien być realizowany zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego, w szczególności przepisami […] dyrektyw wspólnotowych dotyczących koordynacji procedury udzielania zamówień publicznych”[tłumaczenie nieoficjalne].

80

Dyrektywa 92/50/EWG

6 Artykuł 1 lit. a) akapit pierwszy dyrektywy Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnosząca się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi (Dz.U. L 209, s. 1, zwana dalej dyrektywą 92/50) definiuje „zamówienia publiczne na usługi” jako umowy o charakterze odpłatnym, zawierane na piśmie pomiędzy usługodawcą a instytucją zamawiającą, podczas gdy art. 1 lit. b) akapit pierwszy tej dyrektywy wskazuje, że zasadniczo jako „instytucje zamawiające” są traktowane państwo, jednostki samorządu terytorialnego, podmioty prawa publicznego, związki zawarte przez co najmniej jedną taką jednostkę lub podmiot prawa publicznego.

7 Artykuł 7 dyrektywy 92/50 przewiduje, iż dyrektywę tę stosuje się do zamówień publicznych na usługi, których szacunkowa wartość, bez podatku VAT, jest nie mniejsza niż 200 tys. EUR.


8 Zgodnie z motywem trzecim i piątym rozporządzenia nr 2988/95 „we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Wspólnot” oraz że w tym względzie „nieprawidłowe postępowanie oraz środki administracyjne i kary odnoszące się do tego postępowania są przewidziane w zasadach sektorowych [przepisach sektorowych], zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.


„1. W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady [przepisy ogólne] dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.

2. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania [zaniechania] ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu [na rachunek] Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.

10 Artykuł 3 rozporządzenia nr 2988/95 przewiduje:

„1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe [przepisy sektorowe] mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu [upływ terminu przedawnienia nie następuje przed ostatecznym zakończeniem programu].

81

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa [badania] lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

[…]

3. Państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 […]”.

11 Artykuł 4 ust. 1 i 4 tego rozporządzenia stanowi:

„1. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie [nienależnie] uzyskanej korzyści:

− poprzez zobowiązanie do zapłaty [należnych kwot] lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych [kwot nienależnie uzyskanych],

[…]

4. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary”.

Okoliczności sprawy w postępowaniu przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

12 W dniu 5 grudnia 1995 r. CCI Indre złożyła do prefekta tego departamentu wniosek o przyznanie pomocy finansowej z EFRR na sfinansowanie działania o nazwie „Objectif Entreprises”. Jego celem było przeprowadzenie badań zorientowanych na poszukiwanie francuskich i zagranicznych inwestorów zainteresowanych prowadzeniem działalności gospodarczej w departamencie Indre.

13 Wniosek ten doprowadził do podpisania w dniu 20 grudnia 1996 r. umowy pomiędzy prefektem a CCI Indre dotyczącej przyznania pomocy finansowej z EFRR w wysokości 400 tys. FRF (60 979,60 EUR). Umowa ta zawierała odwołania do rozporządzeń nr 2081/93 i 2082/93. Pomoc została wypłacona w dwóch ratach, pierwsza w kwocie 100 tys. FRF w dniu 17 grudnia 1997 r., druga w wysokości 300 tys. FRF w dniu 8 grudnia 1998 r.

14 Jak również wynika z postanowienia odsyłającego, CCI Indre otrzymała na to samo działanie dwie dotacje krajowe. Inne jednostki samorządu terytorialnego również dostarczyły dodatkowych środków na realizację wspomnianego działania.

15 Wykonanie działania „Objectif Entreprises” pociągnęło za sobą kontrolę przeprowadzoną na podstawie pisma prefekta région Centre z dnia 9 maja 2000 r. określającego zakres zadań. Kontrola ta, przeprowadzona w lokalach CCI w dniu 14 czerwca 2000 r. zakończyła się przyjęciem sprawozdania z dnia 14 marca 2001 r., które zostało przekazane w dniu 18 lipca 2001 r. CCI Indre. W sprawozdaniu tym zatytułowanym „Audyt dotyczący wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych” sformułowano w szczególności wniosek o nieprzestrzeganiu przepisów w dziedzinie zamówień publicznych

82

w zakresie, w jakim CCI Indre udzieliła spółce DDB-Needham zamówienia publicznego na realizację tego działania.

16 Sprawozdanie to wskazuje, że CCI Indre zorganizowała procedurę przetargową o czym poinformowała w dniu 4 listopada 1995 r. drodze publikacji w bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP). Ze sprawozdania tego wynika również, że komisja przetargowa CCI Indre zdecydowała na posiedzeniu w dniu 8 grudnia 1995 r. o przyznaniu zamówienia publicznego spółce DDB-Needham, wskazując, że należało wybrać tę ofertę zamiast innej oferty dopuszczalnej ze względu na treści projektu i niższe koszty oferowane przez tę spółkę.

17 Jednakże ze sprawozdania wynikało, po pierwsze, że umowa zawarta pomiędzy CCI Indre a spółką DDB-Needham nie zawierała daty jej podpisania, a po drugie, że streszczenie akt działania zostało przekazane przez CCI Indre w dniu 27 września 1995 r. prefektowi Indre, z adnotacją, że „wybór [CCI] padł na agencję DDB-Needham”.

18 W wyżej wymienionym sprawozdaniu stwierdzono, że „informacje te mogą sugerować, że jedynym celem przetargu było formalne uregulowanie stanu prawnego już istniejącego na mocy (niedatowanej) umowy”. W sytuacji gdy rozbieżności dotyczące daty oznaczały de facto zaistnienie nieprawidłowości, samo sprawozdanie wskazywało, że przestrzeganie przepisów regulujących zawieranie umów w zakresie zamówień publicznych, w szczególności publikacji w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, mogło skutkować przedstawieniem oferty opiewającej na niższą cenę. Dlatego autorzy sprawozdania uznali, że w takim przypadku żądanie zwrotu całości subwencji z EFRR było uzasadnione.

19 Decyzją z dnia 23 stycznia 2002 r. prefekt Indre poinformował CCI Indre, że mając na uwadze fakt, iż nie przestrzegano przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych w celu wyboru usługodawcy odpowiedzialnego za wykonanie działania „Objectif Entreprises” subwencje, w szczególności te uzyskane z EFRR, winny zostać zwrócone.

20 CCI Indre wniosła odwołanie od wydanego przez prefekta nakazu zapłaty żądanych kwot. Odwołanie to zostało oddalone dorozumianą decyzją regionalnego trésorier-payeur général.

21 CCI Indre wniosła zatem do tribunal administratif de Limoges (sądu administracyjnego w Limoges) skargi zmierzające w szczególności do uchylenia decyzji prefekta z dnia 23 stycznia 2002 r., które zostały oddalone orzeczeniem z dnia 3 czerwca 2004 r.

22 Cour administrative d’appel de Bordeaux (administracyjny sąd apelacyjny w Bordeaux) wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. uchylił wyżej wymienione orzeczenia, jak również decyzję prefekta Indre z dnia 23 stycznia 2002 r. oraz wydane przez niego nakazy zapłaty. Sąd ten uznał bowiem, że urząd prefekta został poinformowany przez CCI Indre pismem z dnia 27 września 1995 r. o jej wyborze skorzystania z usług spółki DDB-Needham. Przekazano mu zatem informację o wspomnianym wyborze przed wszczęciem procedury przetargowej, ponieważ po pierwsze komisja przetargowa, która zaproponowała wybór kandydatury tej spółki, zebrała się w dniu 8 grudnia 1995 r., a po drugie umowa na realizację zamówienia publicznego została podpisana w dniu 29 maja 1996 r. w obecności prefekta.

83

23 Stwierdzając, że CCI Indre naruszyła reguły konkurencji, obowiązujące ją podczas udzielania zamówienia publicznego, które zresztą nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, administracyjny sąd apelacyjny w Bordeaux uznał jednak, że umowa zawarta pomiędzy prefektem Indre a CCI Indre, dotycząca przyznania subwencji z EFRR nie zawierała żadnej wzmianki o udzieleniu zamówienia publicznego, że umowa ta nie przewidywała przekazania wszelkich dokumentów umożliwiających przeprowadzenie kontroli przestrzegania przepisów w zakresie udzielania zamówień publicznych, a wreszcie, że ani celem, ani skutkiem art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 nie było umożliwienie organom krajowym wycofania pomocy finansowanej z funduszy wspólnotowych, poza przypadkami przewidzianymi przez prawo krajowe.

24 Administracyjny sąd apelacyjny w Bordeaux stwierdził tym samym, że z jednej strony żaden z przepisów, na który powołała się administracja będąca stroną pozwaną, ani żadne z postanowień umowy z dnia 20 grudnia 1996 r., nie uzależniało przyznania pomocy od spełnienia warunku, że ewentualnie udzielone przez CCI Indre zamówienia publiczne na wykonanie tego działania będą przestrzegały przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych. Z drugiej strony sąd ten uznał, że w zakresie, w jakim administracja państwowa była od dnia 27 września 1995 r. poinformowana o wyborze spółki DDB-Needham, tj. przed wszczęciem procedury przetargowej, subwencje przyznane później nie musiały zostać uznane za pośrednio uzależnione od spełnienia tego warunku.

25 Pismem złożonym do Conseil d’État w dniu 16 sierpnia 2007 r. ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration zaskarżył wyrok Cour administrative d’appel de Bordeaux wydany w dniu 12 czerwca 2007 r.

26 W tych okolicznościach Conseil d’État postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) W odniesieniu do podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek odzyskania pomocy wypłaconej CCI:

Czy, w przypadku gdy instytucja zamawiająca będąca beneficjentem subwencji wypłaconych w ramach EFRR nie przestrzegała jednej lub kilku zasad udzielania zamówień publicznych w celu wykonania subwencjonowanego działania, podczas gdy nie podważono, że działanie kwalifikuje się do finansowania z tego funduszu i że zostało ono wykonane, istnieje przepis prawa wspólnotowego w szczególności w rozporządzeniach Rady (EWG) nr 2052/88 […] i (EWG) nr 4253/88 […], tworzący obowiązek odzyskania subwencji? W przypadku odpowiedzi twierdzącej – czy taki obowiązek powstaje w przypadku każdego uchybienia zasadom udzielania zamówień publicznych, czy wyłącznie w przypadku niektórych z nich? W tym ostatnim przypadku – jakich?

2) W przypadku odpowiedzi co najmniej częściowo twierdzącej na pierwsze pytanie, jeśli chodzi o zasady odzyskiwania pomocy nienależnie wypłaconej:

a) Czy naruszenie przez instytucję zamawiającą, będącą beneficjentem pomocy w ramach EFRR, jednej lub kilku zasad udzielania zamówień publicznych w zakresie wyboru usługodawcy zobowiązanego do wykonania subwencjonowanego działania stanowi nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia nr 2988/95? Czy okoliczność, że właściwy

84

organ krajowy nie może pominąć w momencie podejmowania decyzji o przyznaniu pomocy wnioskowanej w ramach EFRR faktu, że podmiot będący beneficjentem naruszył zasady dotyczące udzielania zamówień publicznych, dokonując jeszcze przed przyznaniem pomocy wyboru usługodawcy zobowiązanego do wykonania działania finansowanego z tej pomocy, może mieć wpływ na kwalifikację danego zachowania jako nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia nr 2988/95?

b) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie [lit.] a) i skoro, jak orzekł Trybunał Sprawiedliwości [w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawach połączonych od C-278/07 do C-280/07 Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., Zb.Orz. s. I-457], okres przedawnienia określony w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie do środków administracyjnych takich jak żądanie zwrotu pomocy nienależnie przyznanej podmiotowi w następstwie popełnionych przez niego nieprawidłowości:

– czy okres ten rozpoczyna swój bieg w dniu wypłaty pomocy beneficjentowi, czy też w dniu wykorzystania przez beneficjenta subwencji pobranej w celu wynagrodzenia usługodawcy wybranego z naruszeniem jednej lub kilku zasad dotyczących udzielania zamówień publicznych?

– czy należy uznać, że okres ten ulega przerwaniu w wyniku przekazania beneficjentowi subwencji przez właściwy organ krajowy sprawozdania z kontroli stwierdzającego nieprzestrzeganie procedur udzielania zamówień publicznych i nakazującego w konsekwencji organowi krajowemu odzyskanie wypłaconych sum?

– czy w przypadku gdy państwo członkowskie korzysta z przyznanej mu w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 możliwości zastosowania dłuższego okresu przedawnienia, w szczególności gdy stosuje się we Francji okres określony w prawie cywilnym przewidziany w dniu wystąpienia faktów będących przedmiotem sporu w art. 2262 kodeksu cywilnego, na mocy którego: »[w]szystkie roszczenia, zarówno rzeczowe, jak i osobiste, przedawniają się po trzydziestu latach […]«, zgodność takiego okresu z prawem wspólnotowym, zwłaszcza z zasadą proporcjonalności, należy oceniać w świetle maksymalnego okresu przedawnienia przewidzianego w tym akcie krajowym służącym jako podstawa prawna dla wniosku administracji krajowej o zwrot, czy też w świetle okresu rzeczywiście zastosowanego w danym przypadku?

c) W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie [lit.] a) – czy interesy finansowe Wspólnoty stoją na przeszkodzie temu, by w celu wypłacenia pomocy takiej jak ta, która jest przedmiotem niniejszego sporu, sąd stosował przepisy krajowe dotyczące cofnięcia decyzji tworzących prawa, zgodnie z którymi, poza przypadkami nieistnienia, uzyskania w wyniku oszustwa lub wniosku beneficjenta, administracja może cofnąć indywidualną decyzję tworzącą prawa, jeśli jest bezprawna, wyłącznie w ciągu czterech miesięcy od wydania tej decyzji, przy czym jednak indywidualna decyzja administracyjna może, zwłaszcza gdy odnosi się do wypłaty pomocy, zawierać warunki rozwiązujące, których spełnienie umożliwia cofnięcie danej pomocy bez względu na okres, jaki upłynął od momentu jej udzielenia – biorąc po uwagę, że Conseil d’Etat orzekła, że należy uznać, iż ten przepis krajowy może być powołany przez beneficjenta pomocy niesłusznie przyznanej na podstawie aktu wspólnotowego tylko wtedy, gdy był on w dobrej wierze?”.

85


W przedmiocie pytania pierwszego

27 W swoim pierwszym pytaniu sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w okolicznościach takich jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, art. 23 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia nr 4253/88, w związku z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 stanowi podstawę prawną umożliwiającą organom krajowym odzyskanie od beneficjenta całości subwencji przyznanej w ramach EFRR, z tego względu, że będąc „instytucją zamawiającą” w rozumieniu dyrektywy 92/50, beneficjent ten nie przestrzegał wymogów tej dyrektywy, udzielając zamówienia publicznego na usługi, którego przedmiotem było wykonanie działania tytułem, którego otrzymał on tę subwencję.

28 Należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu przed sądem krajowym jest bezsporne, że CCI Indre była instytucją zamawiającą, że wartość umowy na realizację zamówienia publicznego na usługi w niniejszym przypadku przekraczała próg 200 tys. EUR, o którym mowa w art. 7 dyrektywy 92/50, oraz że w celu udzielenia tego zamówienia CCI Indre nie przestrzegała przepisów regulujących udzielanie tego rodzaju zamówień przewidzianych w dyrektywie 92/50, zwłaszcza, że dokonała ona wyboru kontrahenta przed ogłoszeniem przetargu, a ponadto, że ogłoszenie to nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich.

29 Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 wspólnotowe finansowanie projektu jest uzależnione od przestrzegania przez beneficjenta procedury udzielania „zamówień publicznych na usługi” w rozumieniu dyrektywy 92/50, gdy beneficjent ten jest „instytucją zamawiającą” w rozumieniu tej dyrektywy oraz gdy zamówienie publiczne, za pomocą którego beneficjent zamierza zrealizować ten projekt, przekracza próg przewidziany w art. 7 dyrektywy 92/50 (zob. podobnie wyrok z dnia 15 stycznia 1998 r. w sprawie C-44/96 Mannesmann Anlagenbau Austria i in., Rec. s. I-73, pkt 48, 49).

30 Zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 w celu zapewnienia sukcesu działaniom prowadzonym przez podmioty publiczne lub prywatne państwa członkowskie w trakcie realizacji działań podejmują niezbędne kroki w celu regularnego monitorowania, czy działania finansowane przez Unię są realizowane we właściwy sposób, zapobiegania i usuwania nieprawidłowości, jak również odzyskania kwot utraconych na skutek nadużycia lub niedbalstwa (zob. wyrok z dnia 13 marca 2008 r. w sprawach połączonych od C-383/06 do C-385/06 Vereniging Sociale Nationaal Inne Overlegorgaan Werkvoorziening i in., Zb.Orz. s. I-1561, pkt 37).

31 W zakresie, w jakim jest wyraźnie określone w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88, że działania finansowane z budżetu Unii powinny być prowadzone w całkowitej zgodności z wytycznymi dotyczącymi udzielania zamówień publicznych, naruszenia przez beneficjenta subwencji unijnej, będącego instytucją zamawiającą, przepisów przewidzianych dyrektywą 92/50 w celu wykonania działania będącego przedmiotem subwencji stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88, a zachowanie takiego beneficjenta należy zakwalifikować jako przypadek „nadużycia” lub „zaniedbania” w rozumieniu tego przepisu.

86

32 Zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 4253/88, w związku z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88, jeżeli badanie działania finansowanego z EFRR ujawni naruszenie ustalonych warunków jego realizacji, jak w niniejszym przypadku naruszenie warunku związanego z przestrzeganiem przepisów Unii regulujących udzielanie zamówień publicznych, w sytuacji, gdy beneficjent pomocy jest instytucją zamawiającą, państwo członkowskie, które przyznało pomoc finansową z EFRR może, w celu zapobiegania nieprawidłowościom i prowadzeniu w ich sprawie postępowań, odwołać tę pomoc i zażądać od jej beneficjenta jej zwrotu (zob. podobnie wyrok z dnia 22 stycznia 2004 r. w sprawie C-271/01 COPPI, Rec. s. I-1029, pkt 48).

33 Właściwą podstawę prawną obowiązku odzyskania pomocy stanowi w tym przypadku rozporządzenie nr 4253/88, a nie rozporządzenie nr 2988/95, które ogranicza się do ustanowienia ogólnych przepisów w dziedzinie kontroli oraz sankcji w celu ochrony finansowych interesów Unii. Odzyskanie musi więc zostać przeprowadzone na podstawie wspomnianego art. 23 ust. 1 (zob. ww. wyrok w sprawie Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in., pkt 39).

34 Należy jednak przypomnieć, że każde skorzystanie przez państwo członkowskie z uprawnień dyskrecjonalnych w ramach oceny stosowności żądania zwrotu niesłusznie lub w nieprawidłowy sposób przyznanych funduszy wspólnotowych, byłoby niezgodne z nałożonym na mocy art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 4253/88 obowiązkiem organów administracji krajowej odzyskania niesłusznie lub w nieprawidłowy sposób wypłaconych funduszy (zob. ww. wyrok w sprawie Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in., pkt 38).

35 Wynika stąd, że art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 stwarza po stronie państw członkowskich obowiązek odzyskania funduszy utraconych w następstwie nadużycia lub zaniedbania, bez konieczności upoważnienia wynikającego z prawa krajowego (zob. ww. wyrok w sprawie Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in., pkt 40).

36 Należy zwrócić uwagę w tym zakresie, że jak podniósł rząd francuski, z powodu takiej nieprawidłowości nienależnie uzyskane fundusze mogą być uznane za „utracone na skutek nadużycia lub niedbalstwa” beneficjenta, w rozumieniu tego przepisu. Odnosząc się bowiem do obowiązku odzyskania kwot „utraconych na skutek nadużycia lub niedbalstwa”, art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 precyzuje następnie, że jeżeli państwo członkowskie lub pośrednik, lub projektodawca nie przedstawią dowodu na to, że nie ponoszą oni odpowiedzialności za nadużycie lub niedbalstwo, państwo członkowskie jest subsydiarnie odpowiedzialne za zwrot „nienależnie wypłaconych kwot”. Przepis ten zbliża zatem oba pojęcia.

37 W sprawie przed sądem krajowym rodzi się również pytanie, czy jeżeli w ramach wykonywania działania beneficjent subwencji, będący instytucją zamawiającą naruszył przepisy znajdujące zastosowanie do udzielania zamówień publicznych, organy krajowe mogą, na podstawie art. 23 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia nr 4253/88 żądać zwrotu całości danej subwencji, nawet jeśli działanie częściowo finansowane przez EFRR, zostało skutecznie zrealizowane.

87

38 Należy podkreślić w tym względzie, że z jednej strony naruszenie obowiązków, których przestrzeganie ma fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania systemu wspólnotowego, takich jak obowiązki wynikające z dyrektywy 92/50 w zakresie realizacji działań finansowanych z EFRR, może być przedmiotem sankcji w postaci utraty prawa przewidzianego przez przepisy Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 października 1995 r. w sprawie C-104/94 Cereol Italia, Rec. s. I-2983, pkt 24; z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie C-500/99 P Conserve Italia przeciwko Komisji, Rec. s. I-867, pkt 100–102; a także postanowienie z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie C-222/03 P APOL i AIPO przeciwko Komisji, pkt 53).

39 Z drugiej strony zwrot kwot utraconych na skutek nadużyć lub niedbalstwa nie może znajdować stosowania tylko w przypadkach, gdy działania finansowane z funduszy strukturalnych nie zostały wykonane w całości lub w części (zob. podobnie wyrok z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie C-240/03 P Comunità montana della Valnerina przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-731, pkt 77).

40 Choć z pewnością nie jest wykluczone, jak podkreśliła Komisja, że zgodnie z zasadą proporcjonalności stwierdzenie drobnej nieprawidłowości może prowadzić tylko do częściowego zwrotu wypłaconych funduszy, to jednak należy zwrócić uwagę, że w każdym wypadku, gdy w ramach działania finansowanego z EFRR stwierdza się naruszenie przez beneficjenta jednego z podstawowych obowiązków przewidzianych dyrektywą 92/50, takich jak udzielenie zamówienia publicznego na usługi przed wszczęciem procedury przetargowej oraz brak publikacji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, możliwość, że taka nieprawidłowość zostanie ukarana przez całkowite zniesienie pomocy, jest w stanie sama w sobie wywołać skutek odstraszający niezbędny do prawidłowego zarządzania funduszami strukturalnymi (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Conserve Italia przeciwko Komisji, pkt 101).

41 Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy na pytanie pierwsze odpowiedzieć, że w okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym art. 23 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia nr 4253/88, w związku z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 stanowi podstawę prawną umożliwiającą, bez konieczności istnienia upoważnienia wynikającego z prawa krajowego, organom krajowym odzyskanie od beneficjenta całości subwencji przyznanej z EFRR z tego względu, że będący „instytucją zamawiającą”, w rozumieniu dyrektywy 92/50, beneficjent ten nie przestrzegał wymogów tej dyrektywy, udzielając zamówienia publicznego na usługi, którego przedmiotem było wykonanie działania, tytułem którego tę subwencję otrzymał.

W przedmiocie pytania drugiego lit. a)

42 W drugim pytaniu lit. a) sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy naruszenie przez instytucję zamawiającą, będącą beneficjentem subwencji z EFRR, przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych przewidzianych w dyrektywie 92/50, przy udzielaniu zamówienia publicznego, którego przedmiotem było wykonanie subwencjonowanego działania, stanowi „nieprawidłowość” w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, a jeśli tak, to czy okoliczność, że udzielając subwencji właściwy organ krajowy nie mógł nie być świadomy, że jej beneficjent zdecydował już o tożsamości

88

usługodawcy, któremu powierzy wykonanie subwencjonowanego działania, ma wpływ na tę kwalifikację.

43 Zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach, które są zarządzane przez Unię, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów ze środków własnych pobieranych bezpośrednio na rachunek Unii, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

44 Pojęcie nieprawidłowości w rozumieniu rozporządzenia nr 2988/95 dotyczy naruszenia przepisu prawa Unii wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, z tym skutkiem, że zasada dotycząca przedawnienia przewidziana w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia nie znajduje zastosowania do postępowań w sprawie nieprawidłowości wynikających z błędów organów krajowych przyznających korzyści finansowe w imieniu i na rachunek budżetu Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie C-281/07 Bayerische Hypotheken-und Vereinsbank, Zb.Orz. s. I-91, pkt 20–22).

45 W okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym CCI Indre niezależnie od jej statusu osoby prawnej prawa publicznego, będący beneficjentem subwencji z budżetu Unii może być utożsamiona, w celu stosowania rozporządzenia nr 2988/95, z podmiotem gospodarczym, któremu zarzuca naruszenie przepisu prawa Unii. Jednak jest w tym zakresie bezsprzeczne, że zarzucane naruszenie przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych przewidzianych w dyrektywie 92/50 jest wynikiem działania CCI Indre, a nie organu, który udzielił jej subwencji z EFRR w imieniu i na rachunek budżetu Unii.

46 Ponieważ, jak to wynika w szczególności z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88, fundusze strukturalne nie mogą być wykorzystane do finansowania działań podejmowanych z naruszeniem dyrektywy 92/50, naruszenie przez beneficjenta subwencji z EFRR, będącego instytucją zamawiającą przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych na usługi w celu wykonania subwencjonowanego działania, powoduje nieuzasadniony wydatek, a tym samym szkodę dla budżetu Unii.

47 Należy bowiem podkreślić, że nawet nieprawidłowości, które nie wywołują konkretnych skutków finansowych, mogą poważnie wpłynąć na finansowe interesy Unii (zob. wyrok z dnia 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-8027, pkt 31).

48 Okoliczność, że właściwe organy zostały poinformowane przez beneficjenta subwencji o wyborze kontrahenta przed wszczęciem procedury przetargowej mającej na celu udzielenie danego zamówienia publicznego, nie ma sama w sobie wpływu na kwalifikację tego zachowania jako „nieprawidłowości” w rozumieniu art. 1 akapit drugie rozporządzenia nr 2988/95 (zob. podobnie wyrok z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke, Zb.Orz. s. I-2619, pkt 62).

49 Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na pytanie drugie lit. a) należy odpowiedzieć, że naruszenie przez instytucję zamawiającą, będącą beneficjentem subwencji z EFRR

89

przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych przewidzianych dyrektywą 92/50 przy udzielaniu zamówienia publicznego, którego przedmiotem było wykonanie subwencjonowanego działania, stanowi „nieprawidłowość” w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, nawet jeśli właściwy organ krajowy nie mógł w trakcie przyznawania subwencji nie mieć świadomości, że beneficjent już dokonał wyboru co do tożsamości usługodawcy, któremu powierzy wykonanie subwencjonowanego działania.

W przedmiocie pytania drugiego lit. b) tiret pierwsze i drugie

50 W pytaniu drugim lit. b) tiret pierwsze i drugie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, w którym momencie − w okolicznościach, w których beneficjent subwencji z EFRR, będący instytucją zamawiającą, nie przestrzegał, udzielając zamówienia publicznego, którego przedmiotem było wykonanie subwencjonowanego działania, przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych z dyrektywy 92/50 − rozpoczyna się wynoszący cztery lata bieg przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, jeżeli ten termin przedawnienia został przerwany, w rozumieniu art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, skutkiem przekazania beneficjentowi subwencji sprawozdania z kontroli, stwierdzającego naruszenie przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych oraz zalecającego w konsekwencji organowi krajowemu żądanie zwrotu wypłaconych kwot.

51 Należy przypomnieć, że art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wprowadza „przepisy ogólne w zakresie jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego”, a to, jak wynika z motywu trzeciego tego rozporządzenia, w celu „przeciwstawi[enia] się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Wspólnot”.

52 Przyjmując rozporządzenie nr 2988/95, a w szczególności jego art. 3 ust. 1 akapit pierwszy, prawodawca Unii zamierzał ustanowić ogólną, mającą zastosowanie w tej dziedzinie zasadę przedawnienia, poprzez którą pragnął z jednej strony określić minimalny termin mający zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich, a z drugiej strony, zrezygnować z możliwości odzyskania kwot nienależnie uzyskanych z budżetu Unii po upływie okresu czterech lat od wystąpienia nieprawidłowości mającej wpływ na sporne płatności (wyroki: z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-131/10 Corman, Zb.Orz. s. I-14199, pkt 39; a także z dnia 5 maja 2011 r. w sprawach połączonych C-201/10 i C-202/10 Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, Zb.Orz. s. I-3545, pkt 24).

53 Ta zasada przedawnienia ma zastosowanie do nieprawidłowości, o których mowa w art. 4 przytoczonego rozporządzenia, naruszających interesy finansowe Unii (zob. wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-278/02 Handlbauer, Zb.Orz. s. I-6171, pkt 34; a także ww. wyrok w sprawie Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb, pkt 22).

54 W sprawie przed sądem krajowym, mając na względzie okoliczności faktyczne tej sprawy, sąd krajowy zastanawia się nad określeniem momentu początkowego biegu terminu przedawnienia − czy należy przyjąć datę wypłaty pomocy beneficjentowi, czy też datę wynagrodzenia przez beneficjenta za pomocą tej subwencji usługodawcy wybranego z naruszeniem przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych przewidzianych dyrektywą 92/50.

90

55 W tym względzie, ponieważ fundusze z budżetu Unii nie mogą być wykorzystywane w ramach działań wykonywanych z naruszeniem przepisów dyrektywy 92/50, należy stwierdzić, że w okolicznościach takich jak okoliczności w sprawie przed sądem krajowym fundusze przyznane beneficjentowi nabierają charakteru świadczenia nienależnego od momentu naruszenia przepisów przez tego beneficjenta.

56 Odnosząc się to tego rodzaju naruszenia reguł konkurencji przewidzianych dyrektywą 92/50, przejętą w celu zniesienia przeszkód w zakresie swobody świadczenia usług i w związku z tym w celu ochrony interesów podmiotów gospodarczych mających siedzibę w danym państwie członkowskim, które zamierzają przedstawić ofertę w zakresie swych usług instytucjom zamawiającym, mającym siedzibę w innym państwie członkowskim (zob. w szczególności wyrok z dnia 18 października 2001 r. w sprawie C-19/00 SIAC Construction, Rec. s. I-7725, pkt 32), należy przypomnieć, że ingerencja w swobodę świadczenia usług, będąca skutkiem naruszenia przepisów dyrektywy 92/50, trwa przez cały okres wykonywania umów zawartych z naruszeniem tej dyrektywy (zob. wyroki: z dnia 10 kwietnia 2003 r., w sprawach połączonych C-20/01 i C-28/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3609, pkt 36; a także z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C-503/04 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-6153, pkt 29).

57 Choć prawdą jest, że niektóre przepisy dyrektyw regulujące udzielanie zamówień publicznych zezwalają państwom członkowskim na utrzymanie w mocy umów zawartych z ich naruszeniem, zmierzając w ten sposób do ochrony uzasadnionych oczekiwań kontrahentów tych umów, nie mogą jednak skutkować tym, że zachowanie instytucji zamawiających w stosunku do budżetu Unii zostanie po zawarciu takich umów uznane za zgodne z prawem Unii, gdyż ograniczałoby to zakres przepisów traktatu FUE ustanawiających rynek wewnętrzny (zob. podobnie ww. wyroki: z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 39; z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 33).

58 Wynika stąd, że w okolicznościach takich jak okoliczności sprawy przed sądem krajowym naruszenie przez beneficjenta subwencji z EFRR w celu wykonania subwencjonowanego działania, przepisów przewidzianych dyrektywą 92/50, które to naruszenie powoduje nieuzasadniony wydatek, a tym samym szkodę w budżecie Unii, trwa przez cały okres trwania umowy zawartej z naruszeniem prawa pomiędzy usługodawcą a beneficjentem tej subwencji, z tym skutkiem, że tego rodzaju nieprawidłowość winna być traktowana jako „nieprawidłowość ciągła” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95.

59 Zgodnie z tym przepisem termin przedawnienia stosowany do odzyskiwania nienależnie wypłaconych beneficjentowi subwencji rozpoczyna bieg w dniu, w którym nieprawidłowość ustała. Dlatego też, w okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym, ponieważ umowa zmierzająca do wykonania subwencjonowanego przez EFRR działania nie została rozwiązana, ale została wykonana, przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia wynoszący cztery lata rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym zakończono wykonywanie umowy na realizację zamówienia publicznego udzielonego z naruszeniem prawa.

91

60 Odnosząc się do wątpliwości, czy przekazanie sprawozdania z kontroli, stwierdzającego naruszenie przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych, stanowi akt badania lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, mogący przerwać bieg terminu przedawnienia, na podstawie art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, należy przypomnieć, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa. Cel ten nie zostałby w pełni osiągnięty, gdyby bieg terminu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 mógł być przerwany przez każdą ogólną czynność kontrolną organów administracji krajowej, bez związku z podejrzeniami o nieprawidłowości w odniesieniu do działań określonych w wystarczająco dokładny sposób (zob. ww. wyrok w sprawie Handlbauer, pkt 40).

61 Jednakże, jeśli organy krajowe przekazują danej osobie sprawozdanie stwierdzające nieprawidłowość, do której się ona przyczyniła w związku z konkretnym działaniem, żądając od niej przedstawienia dodatkowych informacji dotyczących tej czynności lub w związku z ową czynnością nakładają na nią karę, organy te wydają akty dostatecznie precyzyjne, mające na celu badanie lub postępowanie w sprawie nieprawidłowości, w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 (wyrok z dnia 28 października 2010 r. w sprawie C-367/09 SGS Belgium i in., Zb.Orz. s. I-10761, pkt 69).

62 Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy na pytanie drugie lit. b) tiret pierwsze i drugie odpowiedzieć, że w okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym, w których beneficjent subwencji z EFRR, będący instytucją zamawiającą, nie przestrzegał przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych określonych dyrektywą 92/50, udzielając zamówienia, którego przedmiotem było subwencjonowane działanie:

– sporną nieprawidłowość należy uznać za „nieprawidłowość ciągłą” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, a zatem wynoszący cztery lata termin przedawnienia przewidziany tym przepisem w celu odzyskania subwencji nienależnie wypłaconych jej beneficjentowi, rozpoczyna bieg w dniu zakończenia wykonywania zawartej z naruszeniem prawa umowy na realizację zamówienia publicznego;

– przekazanie beneficjentowi subwencji sprawozdania z kontroli, stwierdzającego naruszenie przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych oraz zalecającego w konsekwencji organowi krajowemu żądanie zwrotu wypłaconych kwot stanowi dostatecznie precyzyjny akt, mający na celu badanie lub postępowanie w sprawie „nieprawidłowości”, w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95.

W przedmiocie pytania drugiego lit. b) tiret trzecie

63 W pytaniu drugim lit. b) tiret trzecie sąd krajowy zmierza co do zasady do ustalenia, czy zgodnie z zasadą proporcjonalności państwo członkowskie może zastosować do odzyskania nienależnie uzyskanych z budżetu Unii korzyści termin trzydziestoletni jako termin przedawnienia dłuższy niż przewidziany w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

64 W zakresie możliwości przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 państwa członkowskie zachowują szeroki zakres uznania, jeżeli chodzi o ustalanie dłuższych terminów przedawnienia, które mają zamiar stosować w przypadku nieprawidłowości

92

stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Unii (zob. ww. wyrok w sprawie Corman, pkt 54).

65 Tymczasem, z punktu widzenia celu ochrony interesów finansowych Unii − dla którego prawodawca unijny uznał, że czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia był sam w sobie wystarczający, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości zagrażających interesom finansowym Unii mogących zakończyć się wydaniem takiego środka, który polegałby na odzyskaniu nienależnie uzyskanej korzyści − przyznanie przywołanym organom trzydziestoletniego okresu przedawnienia wykracza poza to, co jest konieczne dla starannej administracji (zob. ww. wyrok w prawie Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, pkt 43).

66 Należy zatem na pytanie drugie lit. b) tiret trzecie odpowiedzieć, że stosowanie przez państwa członkowskie w ramach uprawnienia nadanego na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, trzydziestoletniego terminu przedawnienia do odzyskiwania korzyści uzyskanych nienależnie z budżetu Unii, jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności.

W przedmiocie pytania drugiego lit. c)

67 Pytanie to zostało zadane jedynie na wypadek udzielenia negatywnej odpowiedzi na pytanie drugie lit. a).

68 Biorąc pod uwagę odpowiedź udzieloną na to ostatnie pytanie, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie lit. c) przedstawione przez sąd krajowy.


69 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1) W okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym art. 23 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r., w związku z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2081/93 z dnia 20 lipca 1993 r., stanowi podstawę prawną umożliwiającą organom krajowym − bez konieczności istnienia upoważnienia wynikającego z prawa krajowego − odzyskanie od beneficjenta całości subwencji przyznanej z Europejskiego

93

Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), z tego względu, że będący „instytucją zamawiającą”, w rozumieniu dyrektywy Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi, w brzmieniu zmienionym dyrektywą Rady 96/36/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r., beneficjent ten nie przestrzegał wymogów tej dyrektywy, udzielając zamówienia publicznego na usługi, którego przedmiotem było wykonanie działania, tytułem którego tę subwencję otrzymał.

2) Naruszenie przez instytucję zamawiającą, będącą beneficjentem subwencji z EFRR przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych przewidzianych dyrektywą 92/50, w brzmieniu zmienionym dyrektywą 93/36, przy udzielaniu zamówienia publicznego, którego przedmiotem było wykonanie subwencjonowanego działania, stanowi „nieprawidłowość” w rozumieniu art. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, nawet jeśli właściwy organ krajowy nie mógł w momencie przyznawania subwencji nie mieć świadomości, że beneficjent już dokonał wyboru co do tożsamości usługodawcy, któremu powierzy wykonanie subwencjonowanego działania.

3) W okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym − w których beneficjent subwencji z EFRR, będący instytucją zamawiającą nie przestrzegał przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych określonych dyrektywą 92/50, w brzmieniu zmienionym dyrektywą 93/36 przy udzielaniu zamówienia, którego przedmiotem było subwencjonowane działanie:

– sporną nieprawidłowość należy uznać za „nieprawidłowość ciągłą” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, a zatem wynoszący cztery lata termin przedawnienia przewidziany tym przepisem w celu odzyskania subwencji nienależnie wypłaconych jej beneficjentowi, rozpoczyna bieg w dniu zakończenia wykonywania zawartej z naruszeniem prawa umowy na realizację zamówienia publicznego;

– przekazanie beneficjentowi subwencji sprawozdania z kontroli, stwierdzającego naruszenie przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych oraz zalecającego w konsekwencji organowi krajowemu żądanie zwrotu wypłaconych kwot, stanowi dostatecznie precyzyjny akt, mający na celu badanie lub postępowanie w sprawie „nieprawidłowości”, w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95.l

4) Stosowanie przez państwa członkowskie w ramach uprawnienia nadanego na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, trzydziestoletniego terminu przedawnienia do odzyskiwania korzyści uzyskanych nienależnie z budżetu Unii, jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności.

94

WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (pierwsza izba)


Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – Cofnięcie pomocy finansowej – Nieuwzględnienie wydatków poniesionych przez beneficjenta pomocy – Artykuł 24 rozporządzenia (EWG) nr 4253/88 – Obowiązek uzasadnienia – Uwzględnienie z urzędu

W sprawie T-102/03

Centro informativo per la collaborazione tra le imprese e la promozione degli investimenti in Sicilia SpA (CIS) z siedzibą w Katanii (Włochy), reprezentowana przez adwokatów A. Scuderiego i G. Mottę,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez E. de Marcha i L. Flynna, działających w charakterze pełnomocników, oraz przez adwokata A. Dal Ferro, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona pozwana,

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2002) 4155 z dnia 15 listopada 2002 r. w sprawie cofnięcia pomocy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) przyznanej w formie globalnej dotacji na działalność centrum informacji na rzecz współpracy między przedsiębiorstwami oraz wspierania inwestycji decyzją Komisji C(93) 256/4 z dnia 16 lutego 1993 r. oraz odzyskania zaliczki wypłaconej przez Komisję na poczet tej pomocy,

SĄD PIERWSZEJ INSTANCJIWSPÓLNOT EUROPEJSKICH (pierwsza izba),

w składzie: J. D. Cooke, prezes, r. García-Valdecasas i I. Labucka, sędziowie,

sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 1 lutego 2005 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Ramy prawne

1 Artykuł 158 WE stanowi, że Wspólnota rozwija i prowadzi działania służące wzmocnieniu jej spójności gospodarczej i społecznej. W szczególności dla wspierania

95

harmonijnego rozwoju całej Wspólnoty zmierza ona do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zmniejszenia zacofania tych regionów, które są najmniej uprzywilejowane. Zgodnie z art. 159 WE Wspólnota wspiera również osiąganie tych celów przez działania, które podejmuje za pośrednictwem funduszy strukturalnych, w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR).

2 Dla osiągnięcia tych celów oraz uregulowania zadań funduszy strukturalnych Rada przyjęła rozporządzenie (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 185, str. 9), zmienione w szczególności rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2081/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. 193, str. 5).

3 W dniu 19 grudnia 1988 r. Rada przyjęła rozporządzenie (EWG) nr 4253/88 ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 374, str. 1). Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 1 stycznia 1989 r. i było wielokrotnie zmieniane, zanim zostało uchylone w dniu 31 grudnia 1999 r. przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161, str. 1).

4 Stosownie do przepisów przejściowych zawartych w art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1260/1999, art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, zatytułowany „Zmniejszenie, wstrzymanie i cofnięcie pomocy”, w wersji zmienionej rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, str. 20), obowiązującej w dniu 15 listopada 2002 r., tj. w dniu, w którym Komisja podjęła decyzję o cofnięciu będącej tu przedmiotem sporu pomocy (zwany dalej „art. 24 rozporządzenia nr 4253/88”), stanowi:

„1. Jeżeli realizacja działania lub środka zdaje się nie uzasadniać ani w części, ani w całości lokowania w nich pomocy finansowej, Komisja przystępuje do stosownego sprawdzenia przypadku w ramach partnerstwa, w szczególności zwracając się do Państwa Członkowskiego oraz władz wyznaczonych przezeń do wprowadzenia w życie działania o przedstawienie ich uwag w wyznaczonym terminie.

2. W następstwie tego sprawdzenia Komisja może zmniejszyć lub wstrzymać pomoc w zakresie działania lub środka, jeżeli sprawdzanie potwierdzi istnienie nieprawidłowości lub znaczącej zmiany wpływającej na charakter lub warunki realizacji działania lub środka, a nie wystąpiono o ich akceptację do Komisji.

3. Każda suma stanowiąca nienależne świadczenie podlegające zwrotowi zwracana jest Komisji. Kwoty nie zwrócone powiększane są o odsetki za zwłokę stosownie do postanowień rozporządzenia finansowego oraz zgodnie z warunkami do określenia przez Komisję zgodnie z procedurami, o których mowa w tytule VIII” [tłumaczenie nieoficjalne].

Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania

Decyzja zezwalająca na pomoc

96

5 Decyzją C(93) 256/4 z dnia 16 lutego 1993 r. Komisja zatwierdziła przyznanie Republice Włoskiej pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) w formie globalnej dotacji na działalność centrum informacji na rzecz współpracy między przedsiębiorstwami oraz promowania inwestycji, wpisującej się we Wspólnotowe Ramy Pomocy dla wspólnotowej pomocy strukturalnej – cel nr 1 – w Regione Siciliana (zwana dalej „decyzją zezwalającą”).

6 Artykuł 1 akapit drugi decyzji zezwalającej uściślał, że pomoc EFRR przyznana została centrum informacji na rzecz współpracy między przedsiębiorstwami oraz promowania inwestycji, podmiotowi pośredniczącemu, w wysokości 6 760 000 ECU. W wykonaniu tego przepisu warunki wykorzystania subwencji winny zostać ustalone w umowie zawartej przy udziale zainteresowanego Państwa Członkowskiego pomiędzy Komisją a podmiotami pośredniczącymi.

7 Stosownie do art. 2 oraz tabeli finansowej załączonej do decyzji zezwalającej, owa pomoc EFRR stanowiła około 60% ogólnych kosztów przewidzianych dla tego projektu i powinno być uzupełnione przez udział Regione Siciliana w wysokości 3 758 000 ECU oraz udziałem sektora prywatnego w wysokości 540 000 ECU.

8 Artykuł 3 akapit pierwszy decyzji zezwalającej ustalał na dzień 31 grudnia 1993 r. końcową datę na podjęcie wszelkich prawnie wiążących zobowiązań pozwalających na rozpoczęcie wydatków oraz na dzień 31 grudnia 1995 r. końcową datę na dokonanie tych wydatków:

„Pomoc wspólnotowa może być przeznaczona na wydatki związane z działaniami przewidzianymi w ramach subwencji globalnej, w przedmiocie których w Państwie Członkowskim zostaną przed dniem 31 grudnia 1993 r. zawarte prawnie wiążące zobowiązania i podjęte odpowiadające im zobowiązania finansowe. Data końcowa na dokonanie tych wydatków ustalona zostaje na dzień 31 grudnia 1995 r.” [tłumaczenie nieoficjalne].

9 Artykuł 3 akapit drugi decyzji zezwalającej pozwalał jednakże Komisji na przedłużenie tych terminów:

„Komisja może jednakże przedłużyć te terminy na wniosek złożony przez Państwo Członkowskie przed końcem ostatniego terminu, jeżeli dostarczone informacje to uzasadniają. W razie nieprzedłużenia terminów przez Komisję wydatki dokonane po dacie końcowej nie mogą już korzystać z pomocy wspólnotowej” [tłumaczenie nieoficjalne].

10 W dniu 22 marca 1993 r. Komisja przekazała włoskiemu ministrowi finansów zaliczkę w wysokości 3 380 000 ECU na poczet pomocy EFRR. Zaliczka ta nie została przekazana Centro informativo per la collaborazione tra le imprese e la promozione degli investimenti in Sicilia SpA (zwanej dalej „CIS”), podmiotowi pośredniczącemu odpowiedzialnemu za tę pomoc i skarżącej w niniejszej sprawie.

Umowa między CIS a Komisją

97

11 W dniu 2 września 1993 r. zgodnie z art. 1 akapit drugi decyzji zezwalającej CIS oraz Komisja podpisały umowę w celu określenia sposobów wykorzystania ogólnej subwencji przyznanej decyzją zezwalającą (zwaną dalej „umową między CIS a Komisją”).

12 Zgodnie z brzmieniem art. 1 akapit drugi umowy między CIS a Komisją pomoc wspólnotowa „ma na celu utworzenie centrum dostarczającego przedsiębiorstwom, w szczególności małym i średnim […] zarówno usług informacyjnych o wartości dodanej, jak i usług mających na celu rozwój inicjatyw przedsiębiorczości wspólnie z przedsiębiorstwami mediolańskimi lub z nimi związanymi”.

13 Artykuł 5 tej umowy określa siedem środków, które miały zostać wykonane przez CIS w ramach interwencji ze strony Wspólnoty, a mianowicie:

– środek nr 1: utworzenie struktur centrum informacji;

– środek nr 2: stworzenie systemu informacji o przedsiębiorstwach sycylijskich;

– środek nr 3: oferta zaawansowanych usług informacyjnych dla przedsiębiorstw;

– środek nr 4: stworzenie grup inwestycyjnych i współpracy;

– środek nr 5: wykorzystanie biur zewnętrznych;

– środek nr 6: promowanie współpracy;

– środek nr 7: marketing i komunikacja.

W szczególności środek nr 1 miał na celu „utworzenie i ukształtowanie struktur centrum usług dającego dostęp do sieci usług krajowych i międzynarodowych w celu ułatwienia integracji przedsiębiorstw sycylijskich na rynku”.

14 Artykuł 14 umowy między CIS a Komisją przewiduje, co następuje:

„Komisja, w porozumieniu z Państwem Członkowskim, będzie mogła – w razie gdy pośrednik odpowiedzialny będzie za poważne uchybienia – uchylić się w każdym czasie od zobowiązań podjętych w niniejszej umowie, przyznając pośrednikowi kwoty przypadające na podjęte zobowiązania oraz działania wykonane w celu wykonania globalnej subwencji do daty powiadomienia o jej rozwiązaniu”.

Negocjowanie umowy między CIS a Regione Siciliana

15 Pismem z dnia 12 listopada 1993 r. skierowanym do Komisji, władz włoskich oraz do Regione Siciliana CIS zwróciła się do Komisji o przedłużenie o rok terminów przewidzianych w art. 3 decyzji zezwalającej (tj. dnia 31 grudnia 1993 r. na podjęcie wszelkich zobowiązań finansowych prawnie wiążących oraz dnia 31 grudnia 1995 r. na dokonanie wydatków).

16 Pismo to wyjaśniało, że opóźnienie mające miejsce przy podpisaniu umowy między CIS a Regione Siciliana, które winno było umożliwić CIS otrzymanie udziału Regione Siciliana,

98

związane było ze spóźnionym przekazaniem opinii Consiglio di giustizia amministrativa (rada sądownictwa administracyjnego) i w konsekwencji spowodowało opóźnienie w dostarczeniu gwarancji bankowych niezbędnych dla wejścia w życie umowy między CIS a Komisją.

17 Komisja zgodziła się na przedłużenie do dnia 31 grudnia 1994 r. terminu na podjęcie zobowiązań finansowych.

18 W dniu 13 grudnia 1994 r. CIS oraz Regione Siciliana podpisały umowę w celu określenia warunków wykorzystania pomocy udzielonej przez Regione Siciliana w uzupełnieniu pomocy EFRR (zwaną dalej „umową między CIS a Regione Siciliana”).

19 Artykuł 15 umowy między CIS a Regione Siciliana przewidywał jednakże, że dla wejścia w życie tej umowy konieczny jest jeszcze decreto del Presidente della Regione (dekret prezydenta regionu) oraz interwencja Corte dei conti (izby obrachunkowej). Formalności te miały zostać dopełnione w dniu 29 marca 1995 r., kiedy to umowa ta weszła w życie.

20 Artykuł 11 umowy między CIS a Regione Siciliana przewiduje, że Regione Siciliana może w każdym czasie uchylić się od zobowiązań podjętych z tytułu umowy, jeżeli pośrednik będzie winny uchybieniom o znacznym ciężarze, jednak „przyznając pośrednikowi kwoty przypadające na zobowiązania podjęte oraz działania wykonane w celu wykonania globalnej subwencji do daty powiadomienia o rozwiązaniu”.

21 W 1994 r. CIS zrealizowała za pomocą własnych zaliczek z kapitału założycielskiego pierwszy środek, który winien zostać wykonany w ramach pomocy wspólnotowej, tj. „utworzenie i ukształtowanie struktur centrum usług dającego dostęp do sieci usług krajowych i międzynarodowych w celu ułatwienia dostępu przedsiębiorstw sycylijskich do rynku”. Działania te polegały na zaangażowaniu określonych zasobów ludzkich i finansowych dla zagwarantowania konkretnej pomocy organizmom regionalnym i wspólnotowym oraz ustanowienia kontaktów z przedsiębiorcami i stowarzyszeniami. Według CIS działania takie winny zostać podjęte ponieważ w przeciwnym razie narosłe opóźnienie nie mogłoby zostać nadrobione. CIS powiadomiła o tych działaniach Komisję za pośrednictwem włoskiej administracji rządowej i regionalnej.

22 W dniu 15 grudnia 1994 r. w Palermo odbyło się spotkanie komitetu nadzorującego projekt, przy udziale reprezentantów CIS oraz urzędnika Dyrekcji Generalnej (DG) ds. Polityki Regionalnej Komisji. Podczas tego spotkania urzędnik ten wskazał, że obrady rady nadzorczej CIS w sprawie projektów wykonawczych i jej zobowiązań do realizacji projektu mogą się mieścić w zakresie pojęcia „zobowiązań do podjęcia przed dniem 31 grudnia 1994 r.” w rozumieniu art. 3 decyzji zezwalającej.

Od drugiego wniosku o przedłużenie terminu, o którym mowa w art. 3 decyzji zezwalającej do zaskarżonej decyzji

23 W grudniu 1994 r. Regione Siciliana skierowała do Komisji drugi wniosek o przedłużenie terminów na udzielenie pomocy z EFRR, który nie został przez Komisję uwzględniony.

99

24 Pismem z dnia 21 września 1995 r. Komisja powiadomiła CIS o odmowie przedłużenia wnioskowanego przez Regione Siciliana i zażądała od niej informacji o kwocie dokonanych wydatków celem ustalenia udziału EFRR:

„[…] Informujemy, że wasz wniosek o przedłużenie terminów na zobowiązania finansowe nie został uwzględniony przez Komisję z powodu braku ważnie podjętych decyzji o zobowiązaniach w stosunku do przedsiębiorstw beneficjentów, pomimo podjęcia w swoim czasie decyzji o przedłużeniu o jeden rok (do dnia 31 grudnia 1994 r.). Musimy także dowiedzieć się, najszybciej jak to możliwe, jaka jest wysokość waszych zobowiązań celem ustalenia wysokości naszych”.

25 W dniu 20 października 1995 r., w następstwie odmowy przez Komisję przedłużenia terminów realizacji subwencji globalnej, CIS powiadomiła oficjalnie, że nie może kontynuować projektu stanowiącego przedmiot jej działalności i podjęła decyzję o wcześniejszym rozwiązaniu spółki, co skutkowało postawieniem jej w stan likwidacji.

26 W celu otrzymania zwrotu kosztów poniesionych przy realizacji projektu w wysokości udziału wziętego na siebie przez Regione Siciliana, CIS przedłożyła władzom tego regionu listę wydatków dokonanych w tym zakresie na kwotę wynoszącą w sumie 711 587 000 lirów włoskich (ITL). CIS zwróciła się także do Regione Siciliana o przekazanie analogicznego wniosku o zwrot w odniesieniu do kwot złożonych we włoskim ministerstwie finansów z tytułu pomocy EFRR.

27 Pismem z dnia 9 marca 2001 r. władze włoskie przekazały Komisji sprawozdanie końcowe dotyczące wydatków dokonanych przez CIS w ramach pomocy, a także związaną z nimi dokumentację, podając kwotę 688 505 743 ITL jako wydatki uznane za dopuszczalne przez władze regionalne.

28 Pismem z dnia 27 grudnia 2001 r. Komisja podjęła decyzję o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, zwracając się do władz włoskich i beneficjenta pomocy do przedstawienia uwag. Pismo to wskazywało, że Komisja zamierza cofnąć pomoc EFRR i zażądać zwrotu przekazanej zaliczki z uwagi na to, że analiza przedstawionych dokumentów „pokazała niezbicie, że zadeklarowane wydatki dotyczyły jedynie uruchamiania działalności [CIS]”, gdy tymczasem działania informacyjne, pomocowe i promocyjne nie figurowały wśród zadeklarowanych wydatków, mimo że działania te powinny były zostać przez CIS zrealizowane stosownie do umowy zawartej między nią a Komisją, co pozwoliło Komisji sądzić, że „[CIS], która zakończyła wszelką działalność w dniu 6 grudnia 1995 r., nigdy nie była gotowa do działania”.

29 Pismem z dnia 11 marca 2002 r. Regione Siciliana przesłała Komisji uwagi likwidatora CIS do decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 24 rozporządzenia nr 4253/88. Pismo to przypominało, że władze włoskie poinformowały Komisję, iż wydatki uznane za dopuszczalne wskutek poświadczenia dokonanego przez Regione Siciliana wynosiły 688 505 743 ITL, że wydatki te dokonane zostały przez CIS w ramach działalności nierozłącznie związanych z realizacją środka nr 1 „Utworzenie struktur centrum informacji” oraz że rada nadzorcza CIS podjęła szereg decyzji dotyczących innych środków objętych pomocą, zarówno środka nr 3 „Oferta zaawansowanych usług informacyjnych dla przedsiębiorstw”, dla której bazy danych i środki na niezbędne zasoby ludzkie zostały

100

wyodrębnione oraz środka nr 5 „Wykorzystanie biur zewnętrznych”, których projekty wykonawcze zostały przyjęte. Pismo to wskazywało również, że brak realizacji projektu nie wynikał z działalności lub jej braku ze strony CIS, ale z opóźnienia w zawarciu umowy między CIS a Regione Siciliana i w konsekwencji ze spóźnionego współfinansowania ze strony tego regionu.

30 Decyzją C(2002) 4155 z dnia 15 listopada 2002 r. skierowaną do Republiki Włoskiej (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja cofnęła pomoc EFRR w wysokości 6 760 000 ECU przyznaną decyzją zezwalającą i zażądała od władz włoskich zwrotu zaliczki przekazanej tytułem tej pomocy.

Przebieg postępowania i żądania stron

31 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 14 marca 2003 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.

32 W oparciu o sprawozdanie sędziego sprawozdawcy Sąd postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania zwrócono się do skarżącego oraz Komisji o przedłożenie kilku dokumentów i o pisemną odpowiedź na szereg pytań.

33 Pismem skarżącego z dnia 31 grudnia 2004 r. oraz pismem Komisji z dnia 6 stycznia 2005 r. strony wykonały środki organizacji postępowania podjęte przez Sąd.

34 Na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. wysłuchano wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd. Przy tej okazji skarżąca potwierdziła, że nie kwestionuje zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim cofa ona pomoc, lecz jedynie w zakresie, w jakim nie przyznaje ona zwrotu udziału przypadającego na EFRR w odniesieniu do wydatków poniesionych przez CIS w ramach pomocy, w zakresie poświadczonej kwoty 688 505 743 ITL.

35 Skarżąca wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nie przyznaje ona zwrotu udziału EFRR w odniesieniu do wydatków poniesionych przez CIS w ramach pomocy w zakresie poświadczonej kwoty 688 505 743 ITL;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

36 Komisja wnosi do Sadu o:

– oddalenie skargi;

– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

Co do prawa

Argumenty uczestników

101

37 Skarżąca podnosi osiem zarzutów w ramach swej skargi: pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 24 rozporządzenia nr 4253/88; drugi zarzut dotyczy przekroczenia przez Komisję uprawnień; trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 14 umowy zawartej pomiędzy CIS a Komisją; czwarty zarzut dotyczy naruszenia „zasady siły wyższej”; piąty zarzut dotyczy naruszenia zasady proporcjonalności; szósty zarzut dotyczy naruszenia zasady pewności prawnej; siódmy zarzut dotyczy naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz ósmy zarzut dotyczy nadużycia władzy.

38 Bardziej szczegółowo w ramach drugiego zarzutu skarżąca wskazuje na marginesie, że Komisja nie mogła nie wiedzieć, że jej odmowa przedłużenia terminów przewidzianych na działania pociągnie za sobą nieodzownie zakończenie działalności, która miała doprowadzić do pełnego wykonania subwencji globalnej.

39 Tak samo w ramach trzeciego zarzutu skarżąca podnosi, że Komisja naruszyła art. 14 umowy między CIS a Komisją w zakresie, w jakim umowa ta pozwala Komisji uchylić się od zobowiązań podjętych w oparciu o umowę, w przypadku gdy pośrednik będzie winny ciężkich uchybień, uznając prawo pośrednika do zwrócenia mu wydatków poniesionych na podjęte zobowiązania i wykonane w tym celu działania. W tym konkretnym przypadku jego zdaniem a fortiori Komisja powinna zatem była przyznać zwrot kosztów poniesionych przez CIS w ramach wykonywania pomocy, gdyż brak realizacji nie wynika z bierności CIS, lecz z okoliczności niezależnych od jej woli oraz dlatego, że CIS zrobiła wszystko co możliwe dla realizacji wymaganych działań.

40 Według Komisji art. 14 umowy między CIS a Komisją nie ma w tym konkretnym przypadku zastosowania o tyle, że dotyczy sytuacji, w której Komisja jednostronnie rozwiązuje umowę. Jednakże sprawa niniejsza dotyczy cofnięcia przez Komisję pomocy wspólnotowej z powodu nieprawidłowości lub poważnych zmian warunków realizacji projektu i art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 jest jej zdaniem jedynym mającym zastosowanie unormowaniem.

41 Co więcej, skarżąca w ramach piątego zarzutu podnosi naruszenie zasady proporcjonalności przez to, że Komisja, oddalając wniosek o zwrot wydatków, które zostały już dokonane przez CIS, przekroczyła granice tego, co było odpowiednie i konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu (wyrok Trybunału z dnia 17 maja 1984 r. w sprawie 15/83 Denkavit Nederland, Rec. str. 2171, pkt 25 oraz wyrok Sądu z dnia 12 października 1999 r. w sprawie T-216/96 Conserve Italia przeciwko Komisji, Rec. str. II-3139, pkt 101). W ten sposób Komisja powinna była uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, tak by uniknąć ukarania CIS przez stwierdzenie jej odpowiedzialności za opóźnienia, które obciążają Regione Siciliana. W tej kwestii skarżąca podkreśla, że z powodu zaskarżonej decyzji utraciła prawo do całej pomocy przewidzianej w decyzji zezwalającej, czego nie kwestionuje. Jednak tym, co uważa za nieproporcjonalne, jest odmowa Komisji zwrotu wydatków dokonanych przez CIS w ramach wprowadzania w życie projektu, których prawdziwość oraz zasadność stwierdzona i poświadczona została przez władze włoskie i które nawet zostały początkowo zaakceptowane przez Komisję.

42 Według Komisji cofnięcie całej pomocy nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności, jeżeli spełnione są warunki, które je uzasadniają. W tym konkretnym przypadku Komisja oceniła w świetle dokumentów dostarczonych przez władze krajowe i w

102

zakresie dyskrecjonalnego uprawnienia, którym dysponuje zgodnie z art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, że powinna była cofnąć pomoc wspólnotową. W szczególności podkreśla ona, że tylko jeden z siedmiu środków przewidzianych przez projekt został zrealizowany, że środek ten ograniczał się do stworzenia struktury, w oparciu o którą pozostałe środki powinny były zostać zrealizowane, oraz że wspomniana wyżej struktura nie była w stanie funkcjonować z powodu postawienia jej w stan likwidacji w październiku 1995 r., tzn. nawet przed upływem terminu zapłaty, a w każdym bądź razie zanim była gotowa do działania.

43 W końcu w ramach siódmego zarzutu skarżąca zarzuca naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań przez to, że zaskarżona decyzja cofa całą pomoc bez uwzględniania konsekwencji takiego środka dla CIS, która w poszanowaniu przepisów w tej materii i przeświadczona o prawidłowości swego zachowania, wykonywała w dobrej wierze, zgodnie ze swymi kompetencjami i możliwościami, wszelkie działania niezbędne dla wykonania subwencji globalnej. W konsekwencji Komisja powinna była jej zdaniem raczej uwzględnić wydatki, dokonane w ramach wykonania pomocy, odpowiednio poświadczone i przedstawione, niż podejmować decyzję o cofnięciu pomocy bez dokonania zwrotu tych wydatków.

44 Według Komisji ochrona uzasadnionych oczekiwań wymaga w prawie wspólnotowym spełnienia trzech warunków: po pierwsze zainteresowanemu muszą być dane dokładne, bezwarunkowe i zgodne zapewnienia ze strony władz wspólnotowych; po drugie zapewnienia te winny być tego rodzaju, by powodowały uzasadnione oczekiwanie, oraz po trzecie dokonane zapewnienia powinny być zgodne z właściwymi przepisami (wyrok Sądu z dnia 6 lipca 1999 r. w sprawie T-203/97 Forvass przeciwko Komisji, RecFP str. I-A-129 i II-705, pkt 70 i 71). W tym konkretnym przypadku żaden z tych trzech warunków nie jest jej zdaniem spełniony. W ten sposób, jej zdaniem, CIS z własnej inicjatywy dokonała wydatków odpowiadających pomocy. Oczywiście Komisja przyznaje, że nie sprzeciwiła się tej inicjatywie CIS, ale utrzymuje, że także jej do tego nie zmuszała, nie mogło to zatem spowodować u skarżącej powstania jakiegokolwiek uzasadnionego oczekiwania co do otrzymania zwrotu tych wydatków. Co więcej, Komisja zauważa, że decyzja zezwalająca i umowa między CIS a Komisją wskazywały, że subwencja globalna jest przyznana na otwarcie i funkcjonowanie centrum informacji w wyznaczonych terminach. Żadne unormowanie nie pozwala jej zdaniem na stwierdzenie, że wydatki poniesione z tytułu wykonania projektu zostałyby zwrócone w razie braku realizacji ww. projektu.

Ocena Sądu

45 Opis stanu faktycznego i argumentów przedstawionych przez skarżącą w ramach procedury administracyjnej i powtórzony w jej pismach procesowych, może zostać streszczony w następujący sposób:

– CIS nie dopuściła się żadnej nieprawidłowości ani nie wprowadziła zmian w wykonaniu pomocy, padła jedynie ofiarą działania Regione Siciliana;

– CIS zrealizowała środek nr 1 i wskazała Komisji na podjecie szeregu zobowiązań dotyczących w szczególności środków nr 3 i 5;

103

– Komisja nie wzięła pod uwagę zapewnień danych na zebrania komitetu nadzorującego w dniu 15 grudnia 1994 r., w trakcie którego jej reprezentant wskazał jakie środki mogły zostać podjęte celem wypełnienia warunku związanego ze zobowiązaniami, które należało podjęć przed dniem 31 grudnia 1994 r.;

– Komisja pominęła okoliczność, że to wskutek jej odmowy przedłużenia terminu, co pozwoliłoby na podjęcie wiążących zobowiązań prawnych i finansowych, działalność przewidziana w ramach pomocy nie mogła zostać zrealizowana;

– likwidacja CIS była zatem tylko bezpośrednią konsekwencją odmowy przedłużenia tego terminu, co oznaczało nieodzownie brak możliwości realizacji pomocy;

– Komisja odeszła także od stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 21 września 1995 r., w którym domagała się od CIS wskazania wielkości dokonanych wydatków w celu ustalenia udziału EFRR.

46 Należy podnieść, że brak lub niewystarczające uzasadnienie stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych w rozumieniu art. 230 WE i stanowi bezwzględną przyczynę nieważności, która musi zostać uwzględniona z urzędu przez sąd wspólnotowy (wyroki Trybunału z dnia 20 lutego 1997 r. w sprawie C-166/95 P Komisja przeciwko Daffix, Rec. str. I-983, pkt 24 oraz z 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. str. I-1719, pkt 67; wyrok Sądu z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie T-206/99 Métropole télévision przeciwko Komisji, Rec. str. II-1057, pkt 43).

47 Należy również przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że uzasadnienie indywidualnej decyzji powodującej negatywne następstwa dla strony powinno w sposób jasny i jednoznaczny ukazywać sposób rozumowania instytucji będącej autorem aktu tak, by umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętego środka, a właściwemu sądowi – wykonanie przezeń kontroli (wyrok w ww. sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 63 oraz ww. wyrok w sprawie Métropole télévision przeciwko Komisji, pkt 44).

48 Tymczasem, w tym konkretnym przypadku, zaskarżona decyzja nie odnosi się do różnych ww. okoliczności faktycznych i argumentów dotyczących w szczególności pytania, czy takie elementy mogły lub nie uzasadnić zwrot wydatków dokonanych przez CIS przed cofnięciem pomocy i to mimo że odpowiedź na te pytania jest niezbędna, by Trybunał mógł zbadać zasadność zaskarżonej decyzji.

49 W istocie w części dotyczącej „przebiegu projektu” [tłumaczenie nieoficjalne] zaskarżona decyzja ogranicza się do stwierdzenia, że „beneficjent postawiony został w stan likwidacji w dniu 20 października 1995 r.” (motyw 6) [tłumaczenie nieoficjalne], że końcowy stan wydatków, jak również dotycząca ich dokumentacja przekazane zostały Komisji oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjenta wyniosły 711 584 000 ITL, z których 688 505 743 ITL uznane zostały za dopuszczalne wskutek weryfikacji dokonanej przez władze Regione Siciliana (motyw 7).

50 W części dotyczącej „reakcji zainteresowanego Państwa Członkowskiego” [tłumaczenie nieoficjalne] zaskarżona decyzja uściśla, co następuje (motyw 10):

104

„Pismem z dnia 11 marca 2002 r. […] władze włoskie przekazały wymagane informacje uzupełniające, przygotowane przez likwidatora [CIS]. Informacje te potwierdziły, że:

– wykazane wydatki wyniosły 711 584 000 ITL, a te, które uznane zostały za dopuszczalne wskutek poświadczenia dokonanego przez władze Regione Siciliana, wyniosły 688 505 743 ITL;

– działania dotyczące subwencji globalnej obejmowały tylko i wyłącznie środek nr 1 »Utworzenie struktur centrum informacji«;

– prawo do uzyskania zapłaty oparte było na warunku wstępnym, że brak realizacji ustalonego celu nie wynika z działalności (lub braku działalności) CIS, ale raczej ze spóźnionego zawarcia umowy między Regione Siciliana a beneficjentem i w konsekwencji ze spóźnionego współfinansowania przez Regione Siciliana” [tłumaczenie nieoficjalne].

51 W części dotyczącej „oceny Komisji” [tłumaczenie nieoficjalne] zaskarżona decyzja stwierdza jedynie, co następuje (motyw 12):

„[…]

– cel subwencji globalnej polegający na realizacji działań opisanych w art. 5 umowy [między CIS a Komisją] nie został osiągnięty, zważywszy że na siedem środków przewidzianych przez ten artykuł, tylko środek nr 1 »Utworzenie struktur centrum informacji« został zrealizowany;

– argumenty wysunięte przez CIS nie uzasadniają także uwzględnienia wykazanych wydatków odnoszących się do środka »Utworzenia struktur centrum informacji CIS«. Powody przedstawione dla wyjaśnienia niepowodzenia subwencji globalnej związane ze spóźnionym współfinansowaniem ze strony władz włoskich nie uzasadniają wniosku o wspólnotowy udział o tyle, że subwencja przyznana została na realizację działań wskazanych w umowie [między CIS a Komisją]. Przyznanie subwencji globalnej miało za cel działalność centrum informacji. Centrum to w istocie nigdy nie funkcjonowało i postawione zostało w stan likwidacji po zrealizowaniu jednego tylko z siedmiu środków przewidzianych przez umowę [między CIS a Komisją]. W konsekwencji brak przestrzegania umowy [między CIS a Komisją] uzasadnia cofnięcie pomocy przyznanej w formie subwencji globalnej oraz żądanie zwrotu przekazanej zaliczki” [tłumaczenie nieoficjalne].

52 Należy podnieść, że zaskarżona decyzja nie wzmiankuje wydarzeń, które miały miejsce między dniem 2 września 1993 r., kiedy umowa między CIS a Komisją została podpisana, a dniem 20 października 1995 r., kiedy CIS postawiona została w stan likwidacji.

53 Po pierwsze, zaskarżona decyzja nie czyni żadnego odesłania do pierwszego wniosku o przedłużenie terminów złożonego Komisji przez CIS w dniu 12 listopada 1993 r. oraz do decyzji Komisji o przedłużeniu do dnia 31 grudnia 1994 r. terminu na podjęcie zobowiązań finansowych przewidzianych w art. 3 akapit pierwszy decyzji zezwalającej.

54 Po drugie, w zaskarżonej decyzji nie jest wspomniana odmowa przez Komisję uwzględnienia drugiego wniosku o przedłużenie terminu, wnioskowanego przez Regione

105

Siciliana, która automatycznie spowodowała dla CIS przeszkodę w realizacji pomocy. Komisja nie odnalazła śladów tych dwóch dokumentów, jak miała okazję stwierdzić przed Sądem w odpowiedzi na prośbę o ich przedłożenie. Należy jednakże zaznaczyć na marginesie, że art. 3 akapit drugi decyzji zezwalającej dawał Komisji możliwość odroczenia tych terminów, jeżeli dostarczone informacje to uzasadniały.

55 Po trzecie, pismo Komisji do CIS z dnia 21 września 1995 r. zostało pominięte w zaskarżonej decyzji, mimo że pismo to powiadamia CIS, że „[drugi] wniosek o przedłużenie terminów dla zobowiązań finansowych nie mógł zostać uwzględniony przez Komisję z powodu braku ważnie podjętych decyzji o zobowiązaniach w stosunku do przedsiębiorstw beneficjentów”. Należy zauważyć, że powód wskazany w tym piśmie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym podczas spotkania komitetu nadzorującego projekt, które odbyło się w Palermo w dniu 15 grudnia 1994 r. przy udziale reprezentantów CIS, urzędnika DG ds. Polityki Regionalnej Komisji oraz urzędników Regione Siciliana, w trakcie którego podniesiona została kwestia zobowiązań do podjęcia przed dniem 31 grudnia 1994 r. Podczas tego spotkania urzędnik Komisji wskazał, zgodnie z tym co jest przytoczone w uwagach CIS do decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 przekazanych Komisji w dniu 11 marca 2002 r. i czemu ta ostatnia nie zaprzecza: „[W] omawianym przypadku CIS można stwierdzić, że decyzja, w której rada nadzorcza CIS zatwierdziłaby projekty wprowadzenia w życie środków i całościowe zobowiązanie do realizacji projektu, tak jak przewidziano, mieści się w zakresie pojęcia »zobowiązań do podjęcia przed dniem 31 grudnia 1994 r.«”. To zatem w celu dostosowania się do tej interpretacji rada nadzorca CIS podjęła w dniu 20 grudnia 1994 r. szereg decyzji dotyczących wykonania projektu, w szczególności w odniesieniu do środka nr 3 (Oferta zaawansowanych usług informacyjnych dla przedsiębiorstw), dla których bazy danych oraz niezbędne zasoby ludzkie zostały wyodrębnione, oraz do środka nr 5 (Wykorzystanie biur zewnętrznych), w stosunku do którego przyjęte zostały projekty dotyczące wykonalności.

56 Tymczasem w tej kwestii zaskarżona decyzja stwierdza, że tylko środek nr 1 (Utworzenie struktur centrum informacji) został zrealizowany, bez ustosunkowania się do argumentów przedstawionych przez CIS w ww. piśmie z dnia 11 marca 2002 r. w odniesieniu do wprowadzenia w życie środków nr 3 i nr 5, i to nawet zanim Komisja odmówiła drugiego przedłużenia terminów.

57 Po czwarte, zaskarżona decyzja nie uwzględniała także treści pisma Komisji do CIS z dnia 21 września 1995 r., w którym Komisja zażądała od CIS, aby „powiadomiła, najszybciej jak to możliwe, o wysokości [jej] zobowiązań dla ustalenia wysokości [zobowiązań Komisji]”. Można zatem słusznie wydedukować z tego żądania, że Komisja zgodziła się zwrócić część wydatków poniesionych przez CIS na wykonanie pomocy.

58 Zresztą zaskarżona decyzja, która uzasadnia jednak cofnięcie pomocy i odmowę przyznania przedmiotowego zwrotu niewykonaniem wszystkich środków, o których mowa w art. 5 umowy między CIS a Komisją, nie uwzględnia możliwości, jaką daje art. 14 tej umowy, który przewiduje, że w sytuacji gdy pośrednik ponosi odpowiedzialność za ciężkie uchybienia, Komisja może uchylić się od zobowiązań podjętych z tytułu umowy, „przyznając [jednak] pośrednikowi kwoty przypadające na zobowiązania podjęte oraz działania wykonane w celu wykonania globalnej subwencji do daty powiadomienia o rozwiązaniu”. Tymczasem jeżeli

106

wydatki dokonane dla wykonania subwencji globalnej mogą zostać zwrócone w przypadku ciężkich uchybień ze strony pośrednika, trudno zrozumieć powód, dla którego takie wydatki nie mogą zostać zwrócone przy braku takich uchybień ze strony skarżącej.

59 W konsekwencji z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja ma takie wady w zakresie uzasadnienia, że Sąd nie jest w stanie wykonać kontroli. Sąd nie może w szczególności ocenić zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w aspekcie zasad proporcjonalności i ochrony uzasadnionych oczekiwań.

60 Stąd też należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja naruszyła wynikający z art. 253 WE obowiązek uzasadnienia. Zaskarżona decyzja nie jest zatem wystarczająco uzasadniona w kwestii zwrotu udziału EFRR w zakresie wydatków dokonanych przez CIS w ramach pomocy w poświadczonej kwocie 688 505 743 ITL.


61 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu Sądu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, a skarżąca zażądała obciążenia Komisji kosztami postępowania, należy obciążyć tę ostatnią kosztami własnymi, a także kosztami poniesionymi przez skarżącą.

Z powyższych względów

SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI (pierwsza izba)

orzeka, co następuje:

1) Decyzja C(2002) 4155 Komisji z dnia 15 listopada 2002 r. w sprawie cofnięcia pomocy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, przyznanej decyzją C(93) 256/4 Komisji z dnia 16 lutego 1993 r., jest nieważna w części, w której cofa ona pomoc dotyczącą wydatków zrealizowanych przez Centro informativo per la collaborazione tra le imprese e la promozione degli investimenti in Sicilia SpA w poświadczonej kwocie 688 505 743 lirów włoskich.

2) Komisja obciążona zostaje własnymi kosztami i kosztami poniesionymi przez skarżącą.

107



Odesłanie prejudycjalne – Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95 – Artykuł 3 ust. 1 – Finansowanie

z Funduszu Spójności – Projekt rozwoju regionalnego systemu gospodarowania odpadami – Nieprawidłowości – Pojęcie „programu wieloletniego” – Ostateczne

zakończenie programu wieloletniego – Termin przedawnienia

W sprawie C-436/15

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższy sąd administracyjny Litwy) postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 10 sierpnia 2015 r., w postępowaniu:

Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra

przeciwko

„Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras” UAB

przy udziale:

Lietuvos Respublikos finansų ministerija,

„Skirnuva” UAB,

„Parama” UAB,

„Alkesta” UAB,

„Dzūkijos statyba” UAB,

Wyrok

1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 1, s. 340).

108

http://curia.europa.eu/juris/document/document_print.jsf?doclang=PL&text=fundusz%2Brozwoju&pageIndex=0&part=1&mode=req&docid=191811&occ=first&dir=&cid=2077530#Footnote*

2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra (agencją ds. zarządzania projektami środowiskowymi przy litewskim ministerstwie środowiska, zwaną dalej „agencją zarządzającą”) a „Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras” UAB (centrum gospodarki odpadami dla regionu Alytus, Litwa, zwanego dalej „przedsiębiorstwem będącym beneficjentem”) w przedmiocie zwrotu przez ten drugi podmiot części środków przyznanych mu z Funduszu Spójności.

Ramy prawne


3 Zgodnie z motywem trzecim rozporządzenia nr 2988/95:

„[…] należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym [Unii]”.


„1. W celu ochrony interesów finansowych [Unii Europejskiej] niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa [Unii].

2. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.

5 Artykuł 3 ust. 1 owego rozporządzenia przewiduje, co następuje:

„Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

109

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1”.

6 Artykuł 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stanowi:

„Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:

– poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,

[…]”.

Uregulowania odnoszące się do Funduszu Spójności


7 Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1164/94 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającego Fundusz Spójności (Dz.U. 1994, L 130, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 14, t. 1, s. 9), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1264/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. (Dz.U. 1999, L 161, s. 57 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 14, t. 1, s. 73) oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 1265/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. (Dz.U. 1999, L 161, s. 62 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 14, t. 1, s. 78) oraz Aktem dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 33) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1164/94”), ustanawia Fundusz Spójności, zwany w tym rozporządzeniu „Funduszem”.

8 Artykuł 1 ust. 3 rozporządzenia nr 1164/94 przewiduje:

„Fundusz może uczestniczyć w finansowaniu:

– projektów,

lub

– etapów projektu, które są technicznie lub finansowo niezależne,

lub

– grup projektów powiązanych ze sobą widoczną strategią tworzącą spójną całość”.

9 Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1164/94 wymienia „Działania dopuszczalne” w ramach Funduszu Spójności następująco:

110

„Fundusz może udzielać pomocy:

– projektom dotyczącym środowiska naturalnego, przyczyniającym się do osiągnięcia celów z art. 130r traktatu [art. 191 TFUE] […]

[…]”.

10 Na podstawie art. 4 tego rozporządzenia dostępne środki przewidziane dla zobowiązań w odniesieniu do Litwy powinny były zostać przydzielone na okres 2004–2006.

11 Artykuł 10 rozporządzenia nr 1164/94 przewiduje następujące zasady dotyczące zatwierdzania projektów:

„1. Projekty, które mają być finansowane z Funduszu, są przyjmowane przez Komisję w porozumieniu z państwem członkowskim będącym beneficjentem pomocy.

[…]

3. Wnioski o udzielenie pomocy dla projektów, na mocy art. 3 ust. 1, składane są przez państwo członkowskie będące beneficjentem. Projekty, w tym grupy projektów pokrewnych, mają wystarczającą skalę, aby w znaczący sposób wpływać na ochronę środowiska […]

4. Wnioski zawierają następujące informacje: podmiot odpowiedzialny za wykonanie […]

[…]

6. […] Komisja decyduje o przyznaniu pomocy z Funduszu pod warunkiem wypełnienia przepisów [spełnienia wymogów] niniejszego artykułu co do zasady w terminie trzech miesięcy od otrzymania wniosku. Decyzje Komisji zatwierdzające projekty, etapy projektów lub grupy projektów podobnych określają wielkość wsparcia finansowego i ustalają plan finansowy razem ze wszystkimi przepisami i warunkami koniecznymi dla realizacji tych projektów.

7. Kluczowe decyzje Komisji są publikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich”.

12 Artykuł 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1164/94, zatytułowany „Kontrola finansowa”, przewiduje:

„Bez uszczerbku dla odpowiedzialności Komisji za realizację budżetu Wspólnoty, państwa członkowskie przyjmują odpowiedzialność przede wszystkim za kontrolę finansową projektów. W tym celu podejmowane przez nie środki obejmują [w szczególności]:

[…]

111

d) potwierdzenie prawidłowości deklaracji wydatków przedstawianych Komisji oraz zagwarantowanie, że są one wynikiem systemów księgowych opartych na dokumentacji towarzyszącej łatwej do sprawdzenia;

e) zapobieganie i wykrywanie nieprawidłowości, powiadamianie o nich Komisji, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz bieżące informowanie Komisji o postępie w realizacji procedur administracyjnych i prawnych. W tym kontekście państwa członkowskie oraz Komisja podejmują kroki niezbędne do zapewnienia, że wymieniane informacje pozostają poufne;

f) na etapie zamykania każdego projektu, fazy projektu lub grupy projektów przedstawianie Komisji deklaracji sporządzonej przez osobę lub departament o funkcji niezależnej wobec wyznaczonych organów. Deklaracja taka podsumuje wnioski z kontroli przeprowadzonych w latach ubiegłych oraz ocenę skuteczności prawnej wniosku o wypłatę końcowej raty oraz legalności i poprawności wydatków ujętych w zaświadczeniu końcowym. Państwa członkowskie mogą do takiej deklaracji dołączyć swoją własną opinię, o ile uznają to za konieczne;

g) współpracę z Komisją w celu zapewnienia, że fundusze Wspólnoty wykorzystywane są zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami;

h) odzyskanie każdej kwoty utraconej w wyniku wykrytych nieprawidłowości oraz, tam gdzie jest to właściwe, naliczenie odsetek od opóźnionych płatności”.

13 Artykuł 16a ust. 1 rozporządzenia nr 1164/94, zatytułowany „Szczegółowe przepisy w następstwie przystąpienia do Unii Europejskiej państwa członkowskiego, które korzystało z pomocy przedakcesyjnej w ramach Instrumentu Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej (ISPA)”, przewiduje:

„Działania, które w dniu przystąpienia […] Litwy, […] były przedmiotem decyzji Komisji w sprawie pomocy na podstawie rozporządzenia [Rady] (WE) nr 1267/1999 [z dnia 21 czerwca 1999 r.] ustanawiającego Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej [(Dz.U. 1999, L 161, s. 73 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 11, t. 31, s. 254)], a których wdrożenie nie zostało ukończone w tym terminie, są uznane za zatwierdzone przez rozporządzenie Komisji [przez Komisję na podstawie niniejszego rozporządzenia]. O ile inne przepisy ust. 2–5 nie stanowią inaczej, przepisy zarządzające wdrażaniem działań przyjętych na mocy niniejszego rozporządzenia stosuje się do tych działań.”.

14 Przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 1164/94 znajdują się w załączniku II do tego rozporządzenia, do którego odsyła art. 15 tego rozporządzenia (zwanym dalej „załącznikiem II”).

15 Artykuł C załącznika II, poświęcony zobowiązaniom budżetowym, przewiduje:

„1. Zobowiązania budżetowe są podejmowane na podstawie decyzji Komisji zatwierdzających dane środki (projekt, etap projektu, grupę projektów, badanie lub środek wsparcia technicznego). Zobowiązania są ważne przez określony czas, którego trwanie zależy od charakteru działania oraz warunków jego wprowadzenia w życie.

112

[…]

4. Uzgodnienia dotyczące zobowiązań są wyszczególnione w decyzjach Komisji zatwierdzających dane środki.

[…]”.

16 Artykuł D załącznika II dotyczy szczegółowych zasad odnoszących się do wypłaty pomocy finansowej w następujący sposób:

„1. Wypłaty pomocy finansowej są dokonywane zgodnie z odpowiednimi zobowiązaniami budżetowymi i przekazywane wyznaczonym w tym celu organom lub instytucjom określonym w tym celu we wniosku przedstawionym przez dane państwo członkowskie. Płatności mogą przybrać formę płatności na rachunek, płatności przejściowych lub wypłat salda końcowego. Płatności przejściowe oraz wypłaty salda końcowego odnoszą się do wydatków rzeczywiście wypłaconych, które muszą być poparte potwierdzonymi fakturami lub dokumentami księgowymi o równoważnej wartości dowodowej.

2. Płatności należy realizować w następujący sposób:

[…]

d) końcowe saldo pomocy Wspólnoty wyliczone na podstawie zatwierdzonych i rzeczywiście poniesionych wydatków zostanie wypłacone, o ile:

– projekt, etap projektu lub grupa projektów zostały zrealizowane zgodnie ze swoimi celami,

– wyznaczone władze lub instytucje, określone w ust. 1, przedłożą Komisji wniosek o wypłatę w ciągu sześciu miesięcy od terminu zakończenia prac oraz w odniesieniu do wydatków określonych w decyzji o przyznaniu pomocy na projekt, etap projektu lub grupę projektów,

– sprawozdanie końcowe, określone w art. F ust. 4, zostało przedłożone Komisji,

– państwo członkowskie potwierdzi Komisji, że informacje zawarte we wniosku o wypłatę oraz w raporcie są poprawne,

– państwo członkowskie przedkłada Komisji sprawozdanie, określone w art. 12 ust. 1,

– wszelkie środki informacyjne oraz reklama określone przez Komisję na podstawie art. 14 ust. 3 zostały wprowadzone.

3. Jeżeli sprawozdanie końcowe, określone w ust. 2, nie zostanie przekazane Komisji w terminie 18 miesięcy od ostatecznej daty zakończenia prac i wykonania płatności,

113

zgodnie z decyzją o przyznaniu pomocy, część pomocy odpowiadająca pozostałemu saldu projektu jest unieważniona.

[…]

5. Płatności uiszczane są organowi lub instytucji wyznaczonej przez państwo członkowskie, co do zasady nie później niż dwa miesiące po otrzymaniu dopuszczalnego wniosku o wypłatę, o ile dostępne są środki budżetowe.

[…]

7. Komisja ustala wspólne zasady regulujące kwalifikację wydatków”.

17 Artykuł F ust. 4 załącznika II przewiduje:

„Dla każdego projektu organy lub podmioty wyznaczone w tym celu przez państwa członkowskie przedstawiają Komisji, w ciągu trzech miesięcy od zakończenia każdego pełnego roku wprowadzania, sprawozdanie z postępu prac. Sprawozdanie końcowe jest przedkładane do Komisji w ciągu sześciu miesięcy od zrealizowania projektu lub etapu projektów.

[…]”.



„Ustanawia się Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej, zwany dalej »ISPA«.

ISPA zapewnia pomoc wnoszącą wkład w przygotowanie do członkostwa w Unii Europejskiej następujących państw: […], Litwy, […] zwanych dalej »krajami beneficjentami«, w obszarze […] ochrony środowiska […] zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia”.

19 Na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1267/1999 kwalifikujące się środki w ramach ISPA zostały określone w następujący sposób:

„1. Pomoc Wspólnoty finansowana w ramach ISPA obejmuje projekty, fazy projektów, które są niezależne technicznie i finansowo, grupy projektów lub plany projektów w dziedzinie ochrony środowiska […] (zwane dalej [zbiorczo] »środkami«). […]

2. Wspólnota zapewnia pomoc w ramach ISPA w świetle celów wspomnianych w art. 1 dla:

a) środków w zakresie ochrony środowiska umożliwiających krajom beneficjentom dostosowanie się do wymagań wspólnotowego prawa ochrony środowiska oraz do celów Partnerstwa dla Członkostwa;

[…]”.

114

20 Artykuł 3 tego rozporządzenia stanowi:

„Pomoc Wspólnoty w ramach ISPA jest przyznawana w okresie 2000–2006 r.

[…]”.

21 Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1267/1999 Komisja podejmuje decyzje w sprawie środków finansowanych w ramach ISPA.

22 W myśl art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1267/1999, zatytułowanego „Zatwierdzenie wypłat i płatności”:

„Komisja realizuje wydatki w ramach ISPA zgodnie z rozporządzeniem finansowym, mającym zastosowanie do ogólnego budżetu Wspólnot Europejskich, w oparciu o memorandum finansowe, które zostanie sporządzone przez Komisję i kraj beneficjenta.

[…]”.


23 Zgodnie z art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1386/2002 z dnia 29 lipca 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1164/94 w zakresie systemów zarządzania i kontroli pomocy przyznanej z Funduszu Spójności i procedury dokonywania korekt finansowych (Dz.U. 2002, L 201, s. 5 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 14, t. 1, s. 162) zakres stosowania rozporządzenia nr 1386/2002 obejmuje działania kwalifikujące się przewidziane w art. 3 rozporządzenia nr 1164/94, które po raz pierwszy były zatwierdzone po dniu 1 stycznia 2000 r.

24 Artykuł 8 ust. 2 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1386/2002 stanowi:

„Przed zaświadczeniem każdej deklaracji wydatków organ wypłacający upewnia się, że spełnione są następujące warunki:

[…]

b) deklaracja wydatków zawiera jedynie wydatki:

(i) które zostały rzeczywiście poniesione w okresie kwalifikującym się, ustanowionym w decyzji przyznającej i czy może to być poparte otrzymanymi fakturami lub dokumentami księgowymi o równoważnej wartości dowodowej”.


25 Zgodnie z art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 16/2003 z dnia 6 stycznia 2003 r. ustanawiającego specjalne szczegółowe zasady dla wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1164/94 w zakresie kwalifikowania wydatków w kontekście środków częściowo finansowanych przez Fundusz Spójności (Dz.U. 2003, L 2, s. 7 – wyd. spec.

115

w jęz. polskim, rozdz. 14, t. 1, s. 189), rozporządzenie nr 16/2003 ustanawia wspólne zasady określania kwalifikacji wydatków zgodnie ze środkami przedstawionymi w art. 3 rozporządzenia nr 1164/94, które mogą być częściowo dofinansowane z Funduszu Spójności.


„Wydatek brany pod uwagę jako płatność w ramach pomocy Wspólnoty musi zostać faktycznie poniesiony w czasie trwania okresu jego kwalifikacji, jak zdefiniowano w decyzji Komisji, zgodnie z art. 8 ust. 2 lit. b) rozporządzenia [nr 1386/2002], i musi być bezpośrednio związany z projektem. Wydatek musi wiązać się z opłatami potwierdzonymi przez państwo członkowskie i faktycznie przez nie lub w jego imieniu dokonywanymi albo, w przypadku koncesji, przez posiadacza koncesji, któremu organ odpowiedzialny za wdrożenie zlecił wdrożenie projektu i musi być poparty pokwitowanymi fakturami lub dokumentami księgowymi o równoważnej wartości dowodowej.

[…]”.

27 Artykuł 8 rozporządzenia nr 16/2003, zatytułowany „Koniec okresu kwalifikacji”, przewiduje:

„Ostateczny termin kwalifikacji będzie związany z płatnościami dokonywanymi przez organ odpowiedzialny za wdrożenie.

Ostateczny termin kwalifikacji zostanie ustalony w decyzji Komisji”.


28 Agencja zarządzająca jest litewskim organem publicznym odpowiedzialnym za wdrożenie projektów, przewidzianym w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 1164/94 w zakresie wykrywania i eliminowania wszelkich nieprawidłowości w wykorzystaniu pomocy finansowej Unii.

29 W dniu 13 grudnia 2001 r. Komisja przyjęła decyzję zatwierdzającą projekt „Utworzenia systemu gospodarowania odpadami w rejonie Alytus” na Litwie (zwany dalej „projektem rozpatrywanym w postępowaniu głównym”) w ramach ISPA, jak przewidziano w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1267/1999, zmienioną decyzją Komisji z dnia 23 grudnia 2002 r. (zwaną dalej „pierwotną decyzją”). W tym dniu Komisja podpisała memorandum finansowe odnośnie do tego projektu, przewidziane w art. 8 ust. 1 tego rozporządzenia (zwane dalej „memorandum finansowym”). Republika Litewska podpisała ten dokument w dniu 14 marca 2002 r. Na podstawie art. 2 memorandum finansowego data ukończenia projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym została wyznaczona na dzień 31 grudnia 2004 r., natomiast w art. 4 ust. 3 tego memorandum na dzień 31 grudnia 2006 r. wyznaczono datę graniczną dokonania płatności przez organ odpowiedzialny za wdrożenie owego projektu. W okresie sześciu miesięcy po tej ostatniej dacie litewskie organy administracji miały przedstawić Komisji raport z końcowego audytu w celu wypłaty

116

salda końcowego pomocy finansowej dotyczącej projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym.

30 Agencja zarządzająca zajmowała się rozwojem projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym i działała w charakterze instytucji zamawiającej w ramach zawierania umów w zakresie zamówień publicznych odnoszących się do tego projektu. W dniu 10 listopada 2004 r. agencja zarządzająca podpisała z przedsiębiorstwem będącym beneficjentem porozumienie w sprawie wykonania Programu Spójności, dotyczące podziału odpowiednich obowiązków i zadań tych podmiotów w odniesieniu do projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym. W okresie od 22 kwietnia 2004 r. do 6 grudnia 2006 r. agencja zarządzająca, działająca w charakterze instytucji zamawiającej, przedsiębiorstwo będące beneficjentem oraz szereg innych prywatnych wykonawców podpisali umowy w sprawie zamówienia publicznego.

31 W dniu 27 grudnia 2004 r. Komisja przyjęła decyzję zmieniającą między innymi pierwotną decyzję w następujący sposób:

„Artykuł 2 [pierwotnej decyzji] zostaje uzupełniony poprzez dodanie do niego następującego ustępu: »5. Wydatki związane z projektem [rozpatrywanym w postępowaniu głównym] kwalifikują się do wsparcia do dnia 31 grudnia 2008 r.”. Artykuł 2 [memorandum finansowego] został zmieniony w następujący sposób: „Data końcowa: 31 grudnia 2008 r.«”.

32 W dniu 17 grudnia 2009 r. litewski krajowy organ ds. audytu sporządził państwowy raport z audytu projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym.

33 W dniu 28 marca 2013 r. agencja zarządzająca opublikowała cztery „wnioski”, w których uznała, że niektóre wydatki poniesione w ramach projektu nie kwalifikują się do uzyskania finansowania z powodu szeregu nieprawidłowości. W szczególności agencja ta stwierdziła, że przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzasadniło nabycia aktywów długo- i krótkoterminowych. W dniu 29 marca 2013 r. owa agencja przyjęła cztery decyzje nakładające na spółkę obowiązek zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne.

34 Przedsiębiorstwo będące beneficjentem wniosło skargę do sądu pierwszej instancji o stwierdzenie nieważności owych decyzji. Skarga ta została uwzględniona wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. ze względu na to, że zastosowanie znajdował czteroletni termin przedawnienia postępowań, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95. We wspomnianym wyroku uznano w szczególności, że bieg terminu przedawnienia rozpoczął się w dniu 31 grudnia 2008 r., dniu ukończenia projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym oraz ostatnim dniu weryfikowalności wydatków, zgodnie z memorandum finansowym, i że upływ terminu przedawnienia nastąpił w dniu 31 grudnia 2012 r.

35 W dniu 28 maja 2014 r. agencja zarządzająca wniosła do sądu odsyłającego odwołanie od tego wyroku, w którym zakwestionowała przekroczenie terminu przedawnienia postępowań.

117

36 Sąd odsyłający wydał postanowienie, w którym wezwał strony w postępowaniu głównym do przekazania informacji i danych dotyczących zakończenia projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, jak również do przedstawienia ich argumentów w przedmiocie stosowania przepisów rozporządzenia nr 2988/95. Sąd ten w szczególności zauważył, że należało wyjaśnić okoliczności takie jak zdarzenie skutkujące zdaniem agencji zarządzającej zakończeniem projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, kwota wymagalna pozostająca do spłaty w ramach tego projektu oraz data, w której przewidziano zapłatę tej kwoty, a także znaczenie pojęć „programu”, „środka” i „projektu”, które były używane zamiennie w pismach procesowych.

37 W odpowiedzi na to postanowienie agencja zarządzająca przedstawiła sądowi odsyłającemu pismo ministerstwa finansów z dnia 30 kwietnia 2015 r., w którym wskazano, że wniosła ona do Komisji w dniu 31 maja 2013 r. o dokonanie końcowej wypłaty z Funduszu Spójności salda końcowego projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym na kwotę 826 069,28 EUR. W owym wniosku Komisja została poinformowana, że wydatek w wysokości 40 276,31 EUR, który ewentualnie jest niekwalifikowalny z uwagi na toczące się postępowanie sądowe dotyczące projektu, nie został odjęty w ramach tego wniosku. Poza tym minister finansów przedstawił Komisji pismem z dnia 14 lipca 2014 r. aktualizację do raportu z audytu projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym z dnia 17 grudnia 2009 r. oraz poświadczenie zamknięcia owego projektu, a oba te dokumenty pochodzą z dnia 25 czerwca 2014 r. W następstwie przedstawienia Komisji wniosku o dokonanie końcowej wypłaty salda końcowego projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym agencja zarządzająca przeprowadziła nowe dochodzenie w przedmiocie nieprawidłowości popełnionych w ramach tego projektu, przy czym w dniu 30 kwietnia 2015 r. wciąż toczyły się dwa postępowania sądowe dotyczące tego projektu. Minister finansów stwierdził w piśmie, że nie wie, kiedy Komisja przekaże żądane środki pozostałe do spłaty ani kiedy uzna projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym za zakończony.

38 Pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. Komisja uznała projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym za zakończony. Komisja obliczyła, że kwota 106 225,67 EUR stanowiła wydatek niekwalifikowalny, lecz uznała, że z uwagi na wystarczającą nadwyżkę księgową owe nieprawidłowości pozostają bez wpływu na wypłatę salda końcowego. Komisja stwierdziła, że jeżeli chodzi o budżet Unii Europejskiej, przypadki nieprawidłowości mogą zostać zamknięte oraz że saldo zobowiązań Funduszu Spójności zostanie zapłacone w całości.

39 Sąd odsyłający stwierdza, że rozstrzygnięcie sporu zależy od wyjaśnienia pojęcia „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 – ze względu na różnorodność pojęć używanych w instrumentach prawnych Unii mających zastosowanie w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym – od odpowiedzi na pytanie, czy elementy składowe tego pojęcia zostały spełnione w tej sprawie, a także od metody obliczania terminu przedawnienia w okolicznościach wspomnianej sprawy.

118

40 W tych okolicznościach Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższy sąd administracyjny Litwy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Co należy uznać za »program wieloletni« w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95?

2) Czy projekt taki jak projekt o nazwie »Utworzenie systemu gospodarowania odpadami w rejonie Alytus« […], na który została przyznana pomoc [pierwotną decyzją] odpowiada pojęciu »programów wieloletnich« przewidzianemu w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95?

3) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie – w którym momencie rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95?”.

W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego

41 Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy projekt, taki jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, polegający na utworzeniu systemu gospodarowania odpadami w określonym regionie, którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest ono finansowane ze środków Unii, mieści się w zakresie pojęcia „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95.

42 Na wstępie należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 2988/95 wprowadza zgodnie ze jego art. 1 ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa Unii, aby – jak wynika z motywu trzeciego tego rozporządzenia – we wszystkich dziedzinach przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).

43 W tym kontekście art. 3 ust. 1 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia nr 2988/95 ustanawia, bez uszczerbku dla krótszego terminu przedawnienia, który może zostać przewidziany przez zasady sektorowe Unii lub przez uregulowania krajowe, że termin przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości albo w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 21).

44 Jeśli chodzi o programy wieloletnie w drugim zdaniu akapitu drugiego owego art. 3 ust. 1 uściślono, że „okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu”.

45 Wobec braku definicji pojęcia „programu wieloletniego” w rozporządzeniu nr 2988/95 należy określić zakres tego pojęcia przy uwzględnieniu znaczenia każdego z terminów

119

wchodzących w jego skład, kontekstu, w jakim pojęcie to jest użyte, a także celów uregulowania odnoszącego się do tego pojęcia (zob. analogicznie wyroki: z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 22; a także z dnia 21 grudnia 2016 r., Interservice, C-547/15, EU:C:2016:983, pkt 20).

46 W tym względzie, jeśli chodzi przede wszystkim o użyte terminy, należy zaznaczyć, że termin „program” ma szeroki zakres i że terminy „program” i „projekt” mogą być używane zamiennie w rozumieniu art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

47 Tak więc pojęcie „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 stanowi pojęcie przekrojowe, mogące występować we wszystkich dziedzinach objętych politykami Unii, o ile ma miejsce wykorzystanie środków budżetowych Unii.

48 W związku z tym nie ma potrzeby ustalania ścisłego związku terminologicznego między tym pojęciem a pojęciami stosowanymi w różnych instrumentach ustanawiających różne fundusze przyznające pomoc finansową.

49 Co się tyczy następnie kontekstu, w jaki wpisuje się to pojęcie, oraz celów rozpatrywanego unormowania, po pierwsze, jak stwierdzono w pkt 42 niniejszego wyroku, celem rozporządzenia nr 2988/95 jest przeciwstawianie się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii.

50 Po drugie, art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie owego rozporządzenia jest częścią całości przepisów wskazanych w art. 3 ust. 1 mających na celu, jak wynika z pierwszego akapitu tego ustępu, określenie zasad przedawnienia postępowań mających zastosowanie do nieprawidłowości określonych w art. 1 ust. 1 owego rozporządzenia, które odnoszą się do naruszenia przepisu prawa Unii wynikającego z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego powodującego lub mogącego spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach przez nią zarządzanych.

51 Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, że projekt, taki jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, który polega na utworzeniu systemu gospodarowania odpadami w określonym regionie i którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest ono finansowane ze środków Unii, mieści się w zakresie pojęcia „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95.


52 Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza w istocie do wyjaśnienia, kiedy rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia dla postępowań określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, jeśli chodzi o nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach „programu wieloletniego”, takiego jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym.

120

53 W tym względzie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że termin przedawnienia dla postępowań biegnie od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości.

54 Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi tego rozporządzenia w przypadku nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała, przy czym pojęcie „nieprawidłowoś[ci] [która] ustała”, o którym mowa w tym samym przepisie, należy rozumieć jako odnoszące się do dnia, w którym ustała ostatnia z nieprawidłowości składających się na nieprawidłowość powtarzającą się (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 66).

55 Nieprawidłowość należy uznać za „ciągłą”, jeśli zaniedbanie będące podstawą naruszenia przepisów prawa Unii trwa (zob. podobnie wyrok z dnia 2 grudnia 2004 r., José Martí Peix/Komisja, C-226/03 P, EU:C:2004:768, pkt 17). Nieprawidłowość ma charakter „powtarzający się” w rozumieniu tego przepisu, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji naruszających ten sam przepis prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 49).

56 Do sądu odsyłającego należy ustalenie zgodnie z regułami dowodowymi przewidzianymi w przepisach krajowych, o ile nie naruszy to skuteczności prawa Unii, czy spełnione są przypomniane w poprzednim punkcie przesłanki wystąpienia nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się.

57 Z postanowienia odsyłającego wynika, że sąd odsyłający zastanawia się także nad wpływem zasady przedawnienia właściwej dla „programów wieloletnich”, przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, na obliczenie terminu przedawnienia w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym.

58 W ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu (zob. wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., Oniors Bio, C-233/15, EU:C:2016:305, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).

59 W konsekwencji należy także przedstawić sądowi odsyłającemu wskazówki, które pomogłyby mu w ustaleniu, kiedy następuje moment „ostatecznego zakończenia programu”, do którego biegnie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia w ramach „programu wieloletniego”.

60 W tym względzie należy stwierdzić, że rozporządzenie nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do „ostatecznego zakończenia programu”, ponieważ, jak zaznaczyła zasadniczo rzecznik generalna w pkt 105 opinii, moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego.

121

61 Ustalenie momentu „ostatecznego zakończenia programu” w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla „programów wieloletnich”, przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni.

62 Należy także zaznaczyć, że w celu ustalenia momentu „ostatecznego zakończenia programu” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26). Po drugie, celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).

63 Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę „ostatecznego zakończenia programu”, do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego „programu wieloletniego”.

64 Otóż, jeśli chodzi o projekt, taki jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, z art. 10 ust. 6 rozporządzenia nr 1164/94 oraz z art. D ust. 2 lit. d) tiret drugie załącznika II wynika, że decyzja Komisji zatwierdzająca taki projekt i przyznająca pomoc wskazuje nieprzekraczalny termin zakończenia prac i dokonania płatności na rzecz projektu.

65 W tym względzie z art. D ust. 1 i ust. 2 lit. d) załącznika II, z art. 8 ust. 2 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1386/2002, a także z art. 5 ust. 1 i z art. 8 rozporządzenia nr 16/2003 wynika, że ta sama decyzja Komisji określa datę końca kwalifikowalności wydatków danego projektu do pomocy dotyczącej płatności dokonanych przez organ odpowiedzialny za wdrożenie owego projektu.

66 Zatem po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, o których mowa w pkt 64 i 65 niniejszego wyroku, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie.

67 W niniejszym przypadku z pkt 31 niniejszego wyroku wynika, że decyzją z dnia 27 grudnia 2004 r. Komisja wskazała dzień 31 grudnia 2008 r. zarówno jako datę zakończenia projektu rozpatrywanego w postępowaniu głównym oraz jako datę końca kwalifikowalności wydatków związanych z tym projektem. Co za tym idzie, projekt

122

rozpatrywany w postępowaniu głównym należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 w dniu 31 grudnia 2008 r.

68 W tym względzie należy uściślić, że „ostateczne zakończenie programu” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed „ostatecznym zakończeniem programu”, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu.

69 Innymi słowy, jak zaznacza Komisja w przedstawionych uwagach, termin przedawnienia mający zastosowanie do „programów wieloletnich” przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.

70 Mając na względzie powyższe rozważania na pytanie trzecie należy odpowiedzieć:

– Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach „programu wieloletniego”, takiego jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, przy czym jeśli chodzi o nieprawidłowość „ciągłą lub powtarzającą się”, termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95.

– Poza tym „program wieloletni” uznaje się za „ostatecznie zakończony” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują. W szczególności program wieloletni normowany rozporządzeniem nr 1164/94 należy uznać za „ostatecznie zakończony” w rozumieniu owego przepisu, w dniu wskazanym – w decyzji Komisji zatwierdzającej ten projekt – jako nieprzekraczalny termin zakończenia prac oraz dokonania płatności z tytułu związanych z nimi wydatków kwalifikowalnych, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie.


71 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku

123

z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.


1) Projekt, taki jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, który polega na utworzeniu systemu gospodarowania odpadami w określonym regionie i którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest ono finansowane ze środków Unii Europejskiej, mieści się w zakresie pojęcia „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

2) Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach „programu wieloletniego”, takiego jak projekt rozpatrywany w postępowaniu głównym, biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, przy czym, jeśli chodzi o nieprawidłowość „ciągłą lub powtarzającą się”, termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała – zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95.

Poza tym „program wieloletni” uznaje się za „ostatecznie zakończony” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu – zgodnie z przepisami, które go normują. W szczególności program wieloletni normowany rozporządzeniem Rady (WE) nr 1164/94 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności, zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 1264/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 1265/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. oraz Aktem dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej należy uznać za „ostatecznie zakończony” w rozumieniu owego przepisu, w dniu wskazanym – w decyzji Komisji zatwierdzającej ten projekt – jako nieprzekraczalny termin zakończenia prac oraz dokonania płatności z tytułu związanych z nimi wydatków kwalifikowalnych, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie.

124

· web view– opis właściwej strategii osiągnięcia celów wymienionych w art. 1 oraz...

Documents