Б А К А Л А В Р И А Т М. В. Буторин ОСНОВЫ ... · 2015-08-20 ·...

М. В. Буторин

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯРекомендовано Советом УМО по образованию в области менеджмента в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление» (квалификация (степень) «Бакалавр»)

Б А К А Л А В Р И А Т

КНОРУС • МОСКВА • 2016

УДК 351/354ББК 67.400 Б93

Рецензенты:И.Ю.Беляева, заведующая кафедрой государственного, муниципального и корпо-ративного управления Финансового университета при Правительстве РФ, д-р экон. наук, проф.,В.И.Ульяновский, проф. кафедры государственного и муниципального управле-ния и менеджмента Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова, д-р социолог. наук,С.И.Шубин, проф. кафедры регионоведения Северного (Арк тического) федераль-ного университета имени М.В. Ломоносова, д-р истор. наук

БуторинМ.В.Б93 Основы государственного и муниципального управления : учебное

пособие / М.В. Буторин. — М. : КНОРУС, 2016. — 192 с. — (Бакалавриат).

ISBN978-5-406-04187-1DOI10.15216/978-5-406-04187-1

Рассматриваются вопросы организации и деятельности органов государственно-го и муниципального управления, повышения их эффективности. Особое внимание уделяется государству, обществу и гражданину, проблемам их взаимоотношений в процессе принятия и реализации политических и управленческих решений.

Соответствует ФГОС ВО 3+.Для бакалавров, обучающихся по направлению «Государственное и муниципальное

управление». Материалы учебного пособия могут также представлять интерес для государственных и муниципальных служащих, депутатов различных уровней власти.

УДК 351/354 ББК 67.400

Буторин Михаил Вениаминович

ОСНОВЫГОСУДАРСТВЕННОГОИМУНИЦИПАЛЬНОГОУПРАВЛЕНИЯ

Сертификат соответствия № РОСС RU. АЕ51. Н 16604 от 07.07.2014.

Изд. № 7352. Подписано в печать 25.06.2015. Формат 60 90/16. Гарнитура «NewtonC». Печать офсетная.

Усл. печ. л. 12,0. Уч.-изд. л. 8,6. Тираж 500 экз.

ООО «Издательство «КноРус». 117218, г. Москва, ул. Кедрова, д. 14, корп. 2.

Тел.: 8-495-741-46-28. E-mail: [email protected] http://www.knorus.ru

Отпечатано в ОАО «Областная типография „Печатный двор“». 432049, г. Ульяновск, ул. Пушкарева, д. 27.

E-mail: ul [email protected]

© Буторин М.В., 2016ISBN978-5-406-04187-1 © ООО «Издательство «КноРус», 2016

СОДЕРЖАНИЕ

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

ГЛАВА 1. Государство как политический, социальный и правовой институт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 .1 . Понятие и функции государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 .2 . Форма государства как способ организации

и осуществления государственной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 .3 . Конституционная стратегия развития России . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

ГЛАВА 2. Сущность и содержание государственного и муниципального управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 .1 . Понятие и особенности государственного

и муниципального управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 .2 . Цели, функции, формы и методы государственного

и муниципального управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 .3 . Конкурирующие концепции о роли государства

в управлении обществом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 .4 . Методы изучения государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . 31Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

ГЛАВА 3. Зарождение, становление и развитие государственно- управленческой мысли . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 .1 . Государственно-управленческая мысль в Древние

и Средние века . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 .2 . Полицеистика в XVII–XIX вв . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 .3 . Государственно-управленческая мысль в форме

административного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 .4 . Государственно-управленческая мысль в форме

организационной науки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403 .5 . Государственное управление как самостоятельное научное

направление в XX в . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

ГЛАВА 4. Государственное управление как система . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

ГЛАВА 5. Институты государственной власти в Российской Федерации . . . . 515 .1 . Власть: источники, понятие, принципы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515 .2 . Конституционный статус Президента РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

5 .3 . Законодательная власть . Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации в системе государственной власти . . . . . . 58

5 .4 . Исполнительная власть . Правительство РФ в системе государственной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

5 .5 . Судебная система РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 705 .6 . Государственный совет и Совет безопасности Российской

Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 755 .7 . Государственные органы Российской Федерации, имеющие

особый статус . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765 .8 . Организация государственного управления в ведущихстранах мира . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Глава 6. Правовые основы организации государственной власти в субъекте РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 856 .1 . Субъект Российской Федерации, его конституционно-

правовой статус . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 856 .2 . Система органов государственной власти субъекта

Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 866 .3 . Местное самоуправление в системе публичной власти . . . . . . . . . 946 .4 . Взаимодействие органов государственной власти

и местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Глава 7. Политический механизм государственного управления . . . . . . . . . . . 1147 .1 . Формирование государственной политики, ее реализация . . . . . . 1147 .2 . Государственное регулирование экономики . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1167 .3 . Государственное управление социальной сферой . . . . . . . . . . . . . . 1197 .4 . Управление отраслями социальной сферы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Глава 8. Система исполнительной власти и государственно- административного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1248 .1 . Специфика системы государственно-административного

управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1248 .2 . Институциональная составляющая системы государственно-

административного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1258 .3 . Нормативно-правовая составляющая системы

государственно-административного управления . . . . . . . . . . . . . . 1308 .4 . Функциональная составляющая системы государственно-

административного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1328 .5 . Структурная составляющая системы государственно-

административного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1358 .6 . Коммуникативная составляющая системы государственно-

административного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

8 .7 . Кадровая составляющая системы государственно-административного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

8 .8 . Культурная составляющая системы государственно-административного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

ГЛАВА 9. Процесс и технология государственного и муниципального управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1489 .1 . Организация процесса управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1499 .2 . Технология государственного и муниципального управления . . . 1519 .3 . Информационное обеспечение процесса государственного

и муниципального управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

Глава 10. Управленческие решения: понятие и виды . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

Глава 11. Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

Глава 12. Эффективность государственного и муниципального управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163Вопросы и задания для самоконтроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166Приложение 1. Структура Федеральных органов исполнительной

власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174Приложение 2. Словарь основных терминов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178Приложение 3. Тест для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

ВВЕДЕНИЕ

Настоящее учебное пособие посвящено изучению актуальных воп-росов, связанных с организацией и деятельностью органов государ-ственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации, разработкой и реализацией стоящих перед ними непростых задач . В сложном управленческом процессе особое место занимают проблемы взаимодействия государства, общества и гражданина . Их осмысление и решение требуют превращения государственного и му-ниципального управления в целостную организационную систему, включающую в себя различные подсистемы . Изучение накопленного собственного и прежде всего зарубежного опыта позволит применять в управленческой практике современные технологии . Это в конечном счете будет способствовать оперативности принятия и реализации ре-шений, устойчивости и оптимизации процесса государственного и му-ниципального управления .

В связи с этим изучение курса «Основы государственного и муни-ципального управления», предусмотренного учебным планом, занима-ет важное место в процессе обучения . Дисциплина относится к числу основных дисциплин . Ее преподавание осуществляется исходя из тре-бований Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования к подготовке бакалавров по направлению «Государственное и муниципальное управление», утвер-жденного приказом Минобрнауки РФ от 17 .01 .2011 № 41 «Об утверж-дении и введении в действие федерального государственного обра-зовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 09 .05 .04 (081100) Государственное и муници-пальное управление (квалификация (степень) „бакалавр“)» .

В структуре общепрофессиональной образовательной программы (ОПП) данная дисциплина входит в базовый компонент профессио-нального цикла .

Программа дисциплины направлена на изучение вопросов государ-ственного и муниципального управления, в основе которого лежат про-блемы взаимодействия государства, общества и гражданина, формиро-вания и реализации политики, вырабатываемой и реализуемой органами государственной власти и органами местного самоуправления . В связи

Введение•7

с этим в предложенном курсе особое внимание уделяется институтам власти и управления федерального, регионального и местного уровня, принципов их деятельности в условиях сложившейся российской го-сударственности .

Цель изучения дисциплины — формирование у студентов теорети-ческих знаний и практических навыков в области государственного и муниципального управления .

Задачи изучения дисциплины: ● познакомить студентов с основами государственного и муници-пального управления, особенностями его становления и развития; ● показать организацию и функционирование на всех уровнях ин-ститутов власти, их администраций, их взаимодействие с обще-ством; ● привить студентам навыки практического анализа конкретных решений, принимаемых органами государственного управления федерального, регионального и местного уровня; ● сформировать навыки самостоятельной работы, организации ис-следовательской деятельности .

Формированию у будущих специалистов теоретических знаний и практических навыков государственного управления страной, ее реги-онами и муниципальными образованиями будет способствовать знание правовых основ государства, сфер его влияния на жизнь общества . Учеб-ный курс «Основы государственного и муниципального управления», охватывая широкий спектр вопросов, тесно связан с такими учебными дисциплинами, как «Социология», «Политология», «Экономическая теория», «Конституционное право», «Гражданское право», «Админи-стративное право», «История государственного управления в России» .

В результате изучения дисциплины «Основы государственного и му-ниципального управления» учащийся должен знать:

● основные тенденции развития государственного и муниципаль-ного управления; ● основные этапы развития государственного и муниципального управления как науки и профессии; ● особенности государственного и муниципального управления, его место во взаимоотношениях государства и общества; ● принципы развития и закономерности функционирования госу-дарственной организации, ее принципиальное отличие от частной организации; ● институты государственной и местной власти, их взаимодействие, принципы построения, состав и содержание функций управления; организацию государственного управления;

8•ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

● основные принципы функционирования местной власти; ● состав управленческих структур, компетенцию различных органов управления, их соподчиненность; ● основы управления страной, регионом, муниципальным образо-ванием в условиях становления и развития российской государ-ственности .

После изучения данного курса учащийся должен уметь: ● ставить цели и формулировать задачи, связанные с реализацией профессиональной деятельности; ● ориентироваться в применении методов государственного и му-ниципального управления в зависимости от складывающейся ситуации; ● применять на практике полученные знания в системе органов государственного и муниципального управления;

а также овладеть: ● методами реализации основных управленческих функций (при-нятие решений, организация, мотивирование и контроль); ● навыками анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся субъ-ектами профессиональной деятельности; ● навыками деловых коммуникаций .

ГЛАВА 1ГОСУДАРСТВО

КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ, СОЦИАЛЬНЫЙ

И ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

1.1. Понятие и функции государства

Государство есть необходимый способ организации жизнедеятельности общества . Любое общество имеет общие дела, интересы и потребно-сти в самосохранении, обеспечении своей жизнедеятельности . Однако интересы и потребности людей часто противоречивы . Порой взаимо-исключающие, они могут создавать социальную напряженность и про-тивоборство . Поэтому государство выступает не просто как организация общества, а как высшая форма общности людей .

Любое общество заинтересовано в том, чтобы успешно управлять своими делами, решать публичные проблемы, отражающие общий ин-терес и потребности, организовывать, упорядочивать, регулировать поведение, отношение людей, поддерживать общественный порядок . Государство и создавалось как механизм публичной власти, воплоща-ющей право и силу . Возможности решения общих дел определяются наличием государственного аппарата управления, правомочием го-сударственных органов создавать общеобязательные нормы, а также осуществлять предусмотренные законом определенные действия, обес-печивать права и свободы человека и гражданина . При этом государ-ственные органы власти могут использовать в своей деятельности не только политико-правовые, административно-правовые методы воздей-ствия, но и аппарат принуждения . Можно сказать, что государство — это организованная власть .

Будучи универсальной всеобщей формой организации общества, го-сударство имеет определенные признаки, отличающие его от негосудар-ственных организаций . Для государства, являющегося единственным официальным представителем всего общества (никакая иная структура не вправе представлять всю страну), характерны:


● публичная власть — государство обладает аппаратом управления, принуждения, правосудия, армией и т .д .; ● территориальное деление населения — государство объединяет людей, населяющих его территорию; ● суверенитет — присущее государству верховенство на своей тер-ритории и независимость в международных отношениях; ● право — государство не может существовать без права, так как последнее юридически оформляет государственную власть и тем самым делает ее легитимной, определяет юридические рамки и формы осуществления функций государства и т .д .; ● монополия на правотворчество — государство издает законы, подзаконные акты, создает юридические прецеденты, санкци-онирует обычаи, трансформируя их в юридические правила по-ведения; ● устойчивые правовые связи с населением — установление граж-данства, порядок его приобретения; ● материальные средства для проведения своей политики — нали-чие государственной собственности, бюджета, валюты; ● символы — герб, флаг и гимн, которые призваны обозначать но-сителей государственной власти .

Государству как особой универсальной организации присущи функ-ции — основные направления деятельности по решению стоящих перед ним целей и задач . Именно в функциях проявляется сущность конкрет-ного государства, его природа и социальное назначение . К важнейшим функциям относятся:

● функция обеспечения единой государственной власти в обществе; ● управленческая функция; ● интегральная функция; ● экономическая функция; ● социальная функция; ● культурно-воспитательная функция; ● внешнеэкономическая функция (защита общества от разрушаю-щих — внутренних и внешних — факторов); ● внешнеполитическая функция .

Однако современное государство, его органы не могут существовать, не взаимодействуя с институтами гражданского общества — партия-ми, общественными движениями, группами интересов при решении общих дел, принятии законов, управленческих решений . Следователь-

Глава 1. Государство как политический, социальный и правовой институт•11

но, государство выступает как важнейший элемент, составная часть политической системы общества . Политическая система решает важ-ную задачу общества . Она выделяет из всего комплекса общественных проблем те, которые требуют принятия обязательных решений .

Таким образом, государство представляется как сложнейшая обще-ственно-политическая система, важнейшими компонентами которой являются народ, территория, система власти и управления, система права (рис . 1 .1) . Исходя из этого государство можно определить как политический, социальный и как правовой институт .

Обобщая сущностные признаки, автор Н .И . Глазунова определя-ет государство «как способ и форму организации общества, механизм взаимосвязи и взаимодействия людей, проживающих на единой тер-ритории, объединенных институтом гражданства, системой государ-ственной власти и права»1 .

К базовым функциям государства относятся: ● обеспечение целостности и стабильности общества, его террито-рии; ● создание и обеспечение правовой системы как совокупности вза-имосвязанных, согласованных и взаимодействующих юридиче-ских средств, с помощью которых регулируются общественные отношения; ● создание и обеспечение условий для развития всех сфер общест-венной жизнедеятельности; ● охрана правозаконности во взаимоотношениях власти и общест-ва, гарантирование прав и свобод человека и гражданина; ● координация (согласование) потребностей и интересов социаль-ных слоев общества, определение приоритетов в его развитии; ● обеспечение общенациональных интересов в мировом сообще-стве .

1 Глазунова Н. И. Система государственного управления : учебник для вузов . М . : ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2002 . С . 51 .

ГОСУДАРСТВО

политическийинститут

социальныйинститут

правовойинститут

Рис. 1.1. Государство как политический, социальный и правовой институт


1.2. Форма государства как способ организации и осуществления государственной власти

Форма государственного устройства — это национальное и админи-стративно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между центральными и местными органа-ми государственной власти . Форма государственного устройства пока-зывает, какова внутренняя структура государства, правовое положение составляющих его элементов, как строятся взаимоотношения между центральными и местными государственными органами .

По форме государственного устройства все государства можно под-разделить на три основные группы .

1. Унитарное государство. Это единое цельное государственное об-разование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками госу-дарственного суверенитета не обладают . Все административно-терри-ториальные единицы имеют одинаковый юридический статус и равное положение по отношению к центральным органам, не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью . Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

1) унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответ-ствующими местными органами;

2) действует одна конституция, единая система законодательства, имеется одно гражданство . В государстве функционирует единая денежная реформа, проводится обязательная для всех общая на-логовая и кредитная политика;

3) составные части унитарного государства (области, департаменты, округа) государственным суверенитетом не обладают . Не имеют своих законодательных органов, внешнеполитических органов и других атрибутов государственной власти .

2. Федерация. Федеративная форма государственного устройства является еще более многоликой, чем унитарная . Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации, и прежде всего национальным составом населения стра-ны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзное госу-дарство . И все же можно выделить черты, характеризующие все феде-


ративные государства . Государство состоит из территорий субъектов федерации . Федерация представляет собой добровольное объедине-ние нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство . Основные признаки:

1) территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъ-ектов: штатов, кантонов, земель, республик, краев, областей;

2) в союзном государстве верховная законодательная, исполнитель-ная и судебная власть принадлежит федеральным государствен-ным органам;

3) компетенция между федерацией и ее субъектами разграничива-ется союзной (федеральной) конституцией;

4) субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполни-тельные и судебные органы;

5) в большинстве федераций существует единое союзное граждан-ство и гражданство федеральных единиц;

6) при федеральном государственном устройстве в парламенте име-ется палата, представляющая интересы членов федерации;

7) основную общегосударственную внешнеполитическую деятель-ность в федерациях осуществляют союзные государственные ор-ганы .

Федерации организуются по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, со-держание и структуру государственного устройства . Основные отли-чия между территориальной и национальной федерациями состоят в различной степени суверенности их субъектов . Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации . Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государст-венных образований .

3. Конфедерация. Она представляет собой союз суверенных госу-дарств, созданных для достижения определенных целей (политических, экономических, военных и т .д .) . Конфедерация имеет следующие осо-бенности . Правовой основой образования является международно-пра-вовой договор . В этом состоит одно из основных отличий конфедера-ции от федеративного государства . Государства — члены конфедерации в полном объеме сохраняют за собой суверенитет, а поэтому ее субъ-екты, в отличие от субъектов федеративного государства, обладают правом сецессии, им принадлежит право нуллификации или отказа в признании, а равно право применения актов союзной власти . В кон-федерации создаются наднациональные государственные органы, те из


них, которые необходимы для осуществления задач, выделенных в до-говорных актах, однако они лишены властных полномочий . Отсутству-ют судебные органы, ограничен круг исполнительных органов власти . Парламент конфедерации формируется представительными органами государств-членов . Акты конфедеративной власти имеют существен-ную специфику: они не содержат норм прямого действия и адресуются не гражданам, а органам власти государств — членов конфедерации . Механизм обеспечения таких норм сходен с механизмом действия ме-ждународно-правовых норм .

Наиболее широкое распространение термин «конфедерация» по-лучил в Европе в XIX в ., когда были образованы Рейнская конфедера-ция (1815–1848), Германская (1815–1866), Австро-Венгрия (до 1918), США (1781–1787) . Со второй половины XX в . в государствоведческую и международно-правовую лексику входит понятие «международная организация» .

Государства различаются также по форме правления . Форма правле-ния — это элемент формы государства, характеризующий организацию верховной государственной власти, порядок образования ее органов и их взаимоотношений с населением . Форма правления представляет собой структуру высших органов государственной власти, порядок их образования и распределение компетенций между ними .

1. Монархия. Это форма правления, при которой власть полностью или частично сосредоточена в руках единоличного главы государства .

Монархии бывают неограниченными, в которых отсутствуют пред-ставительные учреждения народа и единственным носителем государ-ственного суверенитета является монарх, и ограниченными (консти-туционными), в которых наряду с монархом носителями суверенитета выступают другие высшие государственные органы, ограничивающие власть главы государства .

2. Республика. Это такая форма правления, при которой верховная государственная власть осуществляется выборными органами, избран-ными населением на определенный срок . В зависимости от того, кто формирует правительство, республики подразделяются:

● на президентские; ● парламентские; ● смешанные .

В президентской республике глава государства избирается независи-мо от парламента либо коллегией выборщиков, либо непосредственно народом и одновременно является главой государства и правительст-


ва . Он сам назначает правительство и руководит его деятельностью . Парламент в такой республике не может вынести вотум недоверия пра-вительству, а президент — распустить парламент . Однако парламент имеет возможность ограничивать действия президента и правительства с помощью принимаемых законов и через учреждения бюджета . Прези-дент в свою очередь наделяется правом отлагательного вето на решения законодательного органа .

В парламентской республике правительство формируется законода-тельным органом и ответственно перед ним . Парламент может путем голосования выразить вотум доверия или недоверия деятельности пра-вительства в целом, главы правительства, конкретного министра . Офи-циально главой государства является президент, который выбирается либо парламентом, либо коллегией выборщиков, либо прямым голо-сованием народа . Однако в системе органов государственной власти он занимает скромное место: обязанности ограничиваются представи-тельными функциями . Фактически главой государства выступает глава правительства .

Характерной чертой смешанных республик является двойная от-ветственность правительства — и перед президентом, и перед парла-ментом . В подобных республиках президент и парламент избираются непосредственно народом . Главой государства выступает президент . Он, как правило, председательствует на заседаниях кабинета минист ров и утверждает его решения, назначает главу правительства и министров . Парламент контролирует правительство путем утверждения ежегодного бюджета страны или вынесения вотума недоверия правительству .

Политический режим — это совокупность способов и средств осу-ществления власти в государстве . Принято в теории выделять три типа политических режимов — демократический, авторитарный и тотали-тарный . Однако в реальности существуют различные разновидности режимов . Для их характеристики используются такие варианты, как демократически-авторитарный, либерально-демократический, воен-но-бюрократический, диктаторский, деспотический .

Политический режим не имеет прямой зависимости от форм правле-ния и государственно-территориального устройства . Монархия, к при-меру, не противопоставляется демократическому режиму, а рес публика допускает тоталитарный режим . Политический режим зависит прежде всего от реального функционирования властных структур и должност-ных лиц, степени гласности и открытости в их работе, политической роли различных социальных групп, состояния законности, особенно-стей политической и правовой культуры, традиций .


1.3. Конституционная стратегия развития России

Российская Федерация (Россия) — страна с уникальным государст-венным устройством, где органически сочетаются признаки и терри-ториальной и национальной федерации . В соответствии с Основным законом (Конституцией) Российская Федерация состоит из респуб лик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федера-ции . Республики имеют свою конституцию и законодательство, осталь-ные субъекты Российской Федерации — свои уставы и законодательст-ва . В связи с этим республику называют национально-государственным образованием, автономную область и автономный округ — националь-но-территориальным образованием, край, область, город федерального значения — административно-территориальным образованием .

Конституция РФ1, закрепляя два уровня государственной власти — федеральный и региональный, — между тем распределяет предметы ведения между ними .

Согласно ст . 71 Конституции РФ к предметам ведения Российской Федерации относятся:

1) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных зако-нов, контроль их соблюдения;

2) федеративное устройство и территория Российской Федерации; 3) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;

гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

4) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государ-ственной власти;

5) федеральная государственная собственность и управление ею; 6) установление основ федеральной политики и федеральные про-

граммы в области государственного, экономического, экологи-ческого, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

7) установление правовых основ единого рынка; финансовое, ва-лютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмис-сия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

1 Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г . (с поправками, внесенными 30 декабря 2008 г .) // Российская газета . 2009 . 21 янв .


8) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федераль-ные фонды регионального развития;

9) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, рас-щепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сооб-щения, информация и связь; деятельность в космосе;

10) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры; вопросы войны и мира;

11) внешнеэкономические отношения Российской Федерации; 12) оборона и безопасность; оборонное производство; определение

порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

13) определение статуса и защита Государственной границы, тер-риториального моря, воздушного пространства, исключитель-ной экономической зоны и континентального шельфа Россий-ской Федерации;

14) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполни-тельное законодательство; амнистия и помилование; граждан-ское законодательство; процессуальное законодательство; пра-вовое регулирование интеллектуальной собственности;

15) федеральное коллизионное право; 16) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая

система и исчисление времени; геодезия и картография; наиме-нования географических объектов; официальный статистиче-ский и бухгалтерский учет;

17) государственные награды и почетные звания Российской Феде-рации;

18) федеральная государственная служба . К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов,

в соответствии со ст . 72 Конституции РФ, относятся: 1) обеспечение соответствия конституций и законов республик,

уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной обла-сти, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

2) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав на-циональных меньшинств; обеспечение законности, правопо-рядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

3) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, нед-рами, водными и другими природными ресурсами;


4) разграничение государственной собственности; 5) природопользование; охрана окружающей среды и обеспече-

ние экологической безопасности; особо охраняемые природ-ные территории; охрана памятников истории и культуры;

6) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

7) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, мате-ринства, отцовства и детства; социальная защита, включая со-циальное обеспечение;

8) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

9) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

10) административное, административно-процессуальное, трудо-вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законо-дательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

11) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

12) защита исконной среды обитания и традиционного образа жиз-ни малочисленных этнических общностей;

13) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

14) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международ-ных договоров Российской Федерации .

Все приведенные положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и ре-гионами в равной мере распространяются на республики, края, обла-сти, города федерального значения, автономную область и автоном-ные округа, что свидетельствует об их равноправии . Во всем остальном субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осу-ществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов .

При этом, согласно ст . 78 Конституции РФ, органы власти по со-гласованию между собой могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит российской Кон-ституции и федеральным законам .

Согласно п . 3 ст . 5 Конституции РФ в основе федеративного устрой-ства России лежит ее государственная целостность, единство государ-


ственной власти при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами госу-дарственной власти субъектов РФ . Российская Федерация есть суве-ренное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами . Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма прав-ления, разделение властей .

Демократизм Российской Федерации проявляется в том, что че-ловек, его права и свободы объявлены Конституцией высшей ценно-стью, а государство берет на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека .

Правовой характер государства и права России проявляются в том, что все основные общественные отношения, все права и обязанности граждан должны определяться правом и фиксироваться прежде всего на уровне закона . Кроме того, соблюдение закона должно быть обя-зательным не только для отдельных граждан и организаций, но и для всех органов государственной власти, в том числе для высших органов власти и управления .

Республиканская форма правления в России определяется наличи-ем трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной . Все они находятся во взаимном единстве и вместе с тем контролируют друг друга, обеспечивают равноправие различных ветвей власти .

В конституционном праве закреплены и важнейшие принципы эко-номической жизни страны . Это прежде всего единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, обеспечение свободы экономиче-ской деятельности . Основой экономических отношений являются нормы, касающиеся собственности . В России признаются и получа-ют равную защиту частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности . Этот принцип, относящийся к собственности, применяется и к одному из важнейших источников богатства страны — к земле, которая, как и другие природные ресурсы, могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собствен-ности .

В России провозглашено и проводится в жизнь идеологическое и политическое многообразие . При этом никакая идеология не может быть установлена в качестве государственной или обязательной . Рос-сия — светское государство, поэтому никакая религия не может быть введена в качестве государственной или обязательной .


Принципы, закрепленные в Конституции РФ (основы конституци-онного строя Российской Федерации):

1) признание государством высшей ценностью человека, его прав и свобод (ст . 2);

2) закрепление права на суверенитет народа (ст . 3); 3) прямое действие Конституции РФ на всей территории страны

(п . 2 ст . 4, п . 1–2 ст . 15, ст . 16); 4) установление равноправия субъектов РФ (ст . 5); 5) равноправие граждан на всей территории страны (ст . 6); 6) признание России как социального государства . Гарантии со-

циальной поддержки нуждающимся гражданам (ст . 7); 7) равноправие всех форм собственности, свобода экономической

деятельности (ст . 8, 9); 8) разделение власти на законодательную, исполнительную и су-

дебную, их равноправие (ст . 10); 9) закрепление системы органов государственной власти (п . 1

ст . 11); 10) признание и гарантии местного самоуправления (ст . 12); 11) идеологическое и политическое многообразие (ст . 13); 12) признание России как светского государства . Равенство рели-

гиозных объединений перед законом (ст . 14); 13) неприменимость неопубликованных и любых нормативных ак-

тов, затрагивающих права граждан (п . 4 ст . 15); 14) признание общепризнанных принципов и норм международно-

го права как составной части правовой системы РФ (п . 4 ст . 15); 15) приоритет международного права в части прав и свобод челове-

ка и гражданина .Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую

силу . Она является законом прямого действия: может сама по себе применяться на практике и в судах . Законы подлежат обязательному официальному опубликованию . Нормативные акты (а не только зако-ны), затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения .

Таким образом, Российская Федерация, следуя основополагаю-щим принципам, выработанным человечеством на протяжении столе-тий, пытается преодолеть препятствия, чтобы занять свое место в сов-ременном мире . Успех в этом деле в немалой степени зависит от того, насколько эффективно будет налажена и станет действовать система государственной и муниципальной власти и управления .


Вопросы и задания для самоконтроля

1. Дайте определение государству . Каковы его сущностные черты? 2. Что заключает в себе форма государства? 3. Изложите типологию форм правления, критерии и основные

различия типов государств . 4. Охарактеризуйте различные формы государственно-территори-

ального устройства, принципы унитаризма, федерализма и кон-федерации .

5. Обозначьте базовые функции государства, их особенности . 6. В чем заключаются принципиальные различия современных ре-

спублик: президентских, парламентских, смешанных? 7. Раскройте понятия и типологию политических режимов . 8. В чем состоит особенность Российской Федерации как демо-

кратического, правового и федеративного государства? 9. Что значит признавать и уважать права и свободы человека

и гражданина?

ПРИЛОЖЕНИЕ 3

Тест для самопроверки

1. В качестве систематизирующего элемента структуры государст-венного управления в Российской Федерации выступают:а) Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ,

суды;б) Президент РФ и Правительство РФ;в) Правительство РФ и министерства,г) Правительство РФ, министерства, федеральные агентства

и федеральные службы . 2. Правовую основу органов власти и управления составляют:

а) Конституция РФ;б) Конституция РФ и законы;в) общепринятые нормы и принципы,г) Конституция РФ, законы, положения .

3. Внутреннюю и внешнюю политику определяет:а) Правительство РФ;б) Президент РФ и Федеральное Собрание;в) Президент РФ,г) Президент РФ совместно с собственной Администрацией .

4. К общефедеральным относятся следующие нормативные акты:а) указы Президента РФ, постановления Правительства РФ; б) указы Президента РФ, постановления Правительства РФ,

приказы министерств; в) постановления Правительства РФ, приказы министерств

и ведомств;г) приказы министерств, федеральных агентств и федеральных

служб . 5. Система органов государственной власти субъекта РФ устанав-

ливается:а) самостоятельно органом государственной власти;б) в соответствии с Конституцией РФ и федеральными зако-

нами;


в) самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, феде-ральным законом и уставом (конституцией) субъекта РФ;

г) уставом (конституцией), законом субъекта РФ . 6. В современных условиях важнейшей задачей государственного

регулирования экономики является:а) создание равных условий для развития предпринимательства;б) обеспечение экономической безопасности страны;в) осуществление единой экономической политики;г) установление единых правил для всех субъектов предприни-

мательской деятельности . 7. Вопросы социального развития страны являются:

а) предметом ведения федеральной власти;б) обязанностью Российской Федерации, субъектов РФ и му-

ниципальных образований;в) предметом совместного ведения — Российской Федерации

и ее субъектов;г) задачей министерства здравоохранения и социального разви-

тия РФ . 8. Государственно-административное управление — это:

а) деятельность по управлению обществом;б) деятельность по управлению делами государства;в) практическая деятельность органов исполнительной власти;г) совместная деятельность всех уровней государственной и му-

ниципальной власти . 9. Носителем суверенитета и единственным источником власти

в Российской Федерации является:а) Президент РФ;б) многонациональный российский народ;в) Федеральное Собрание;г) Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные об-

разования . 10. Органы местного самоуправления:

а) входят в систему органов государственной власти;б) по отдельным полномочиям входят в систему органов госу-

дарственной власти;в) не входят в систему органов государственной власти;г) входят в систему государственной власти, если им переданы

отдельные государственные полномочия .

Приложение 3. Тест для самопроверки•183

11. Президент РФ издает следующие правовые акты:а) постановления и распоряжения;б) указы и распоряжения;в) указы и федеральные законы;г) указы и поручения .

12. Основным принципом государственной гражданской службы является: а) доступность информации о государственной гражданской

службе;б) взаимодействие с общественными объединениями и гражда-

нами;в) приоритет прав и свобод человека и гражданина;г) принцип федерализма и законности .

13. Система и структура федеральных органов исполнительной влас-ти устанавливается на основании:а) Конституции РФ;б) постановления Правительства РФ;в) указа Президента РФ;г) федерального закона .

14. Одной из основных задач проводимой административной ре-формы является:а) ограничение вмешательства государства в общественную

жизнь;б) повышение эффективности деятельности органов исполни-

тельной власти;в) улучшение взаимодействия между ветвями власти;г) экономия бюджетных средств .

15. Суверенитет РФ распространяется:а) на всю территорию РФ;б) территорию РФ и ее субъектов;в) территорию РФ, субъектов РФ и муниципальных образова-

ний;г) территорию РФ и представительства страны, расположенные

в зарубежных странах . 16. Государственная власть в Российской Федерации осуществля-

ется на основе:а) взаимодействия ветвей власти;б) разделения ветвей власти;


в) контроля одной власти над другой;г) подчинения ветвей власти Президенту РФ .

17. Гражданство в Российской Федерации приобретается в соответ-ствии:а) с Конституцией РФ;б) с федеральным конституционным законом;в) с федеральным законом;г) федеральным законом и законом субъекта РФ .

18. Земля и природные ресурсы в Российской Федерации находятся:а) в общенародной собственности;б) частной и государственной собственности;в) частной, государственной, муниципальной и иных формах

собственности;г) федеральной, региональной и муниципальной собственности .

19. Права и свободы человека и гражданина:а) являются непосредственно действующими;б) устанавливаются Конституцией РФ;в) устанавливаются нормами международного права;г) находят свое закрепление в федеральных законах, законах

субъектов РФ и уставах муниципальных образований .

20. Федеральные законы принимаются:а) Государственной Думой и Советом Федерации;б) Государственной Думой;в) Федеральным Собранием — парламентом РФ;г) Президентом, Федеральным Собранием — парламентом РФ .

21. Российская Федерация состоит:а) из субъектов РФ;б) республик, краев, областей, автономной области, автоном-

ных округов, городов федерального значения, муниципаль-ных образований;

в) республик, краев, областей, автономной области, автоном-ных округов, городов федерального значения — равноправ-ных субъектов РФ;

г) равноправных субъектов РФ .

22. Достоинство личности охраняется:а) Конституцией РФ;б) государством;

Приложение 3. Тест для самопроверки•185

в) обществом;г) правоохранительными органами .

23. Статус субъекта РФ может быть изменен:а) на основании Конституции РФ;б) по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии

с федеральным конституционным законом;в) на основании референдума;г) указа Президента РФ .

24. Правительство РФ слагает свои полномочия:а) по истечении срока полномочий;б) перед вновь избранным Президентом РФ;в) в случае выражения недоверия ему Государственной Думой;г) полномочия его не имеют своего срока .

25. По предметам ведения РФ и субъектов РФ принимаются:а) федеральные законы;б) федеральные законы и законы субъектов РФ;в) федеральные законы и нормативно-правовые акты субъек-

тов РФ;г) федеральные законы и законы субъекта РФ, нормативно-

правовые акты органов местного самоуправления . 26. Судебную власть в Российской Федерации осуществляют:

а) суды; б) Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший

Арбитражный Суд РФ;в) федеральные суды и суды субъектов РФ;г) суды и прокуроры РФ .

27. Единство государственной власти определяется на основе:а) организационного единства;б) социального единства;в) организационного, социального и единства целей и направ-

лений государственной деятельности;г) единства принципов и функций органов государственной

власти . 28. Государственно-административное управление — это:

а) деятельность по управлению обществом;б) деятельность по управлению делами государства;в) практическая деятельность органов исполнительной власти;г) деятельность Правительства РФ .


29. Конституция РФ гарантирует гражданам избирать и быть изб-ранными: а) в органы государственной власти;б) органы государственной власти и органы местного само-

управления;в) органы власти и общественного самоуправления;г) органы власти всех уровней .

30. Правительство РФ по своей компетенции является:а) высшим коллегиальным органом исполнительной государст-

венной власти РФ;б) высшим органом административной власти;в) высшим рекомендательным органом исполнительной власти

государства;г) единственным исполнительным органом РФ .

Б А К А Л А В Р И А Т М. В. Буторин ОСНОВЫ ... · 2015-08-20 ·...

Documents