Концепция подготовки и публикации

Бюджета для граждан

Ташкент 2017

2

Состав рабочей группы:

Национальные консультанты: Ганиев О.

Заитов Б.

Пугач И.

Координатор исследования: Аношкина В.

Концепция подготовки и публикации Бюджета для граждан, 2017.

Концепция подготовки и публикации Бюджета для граждан подготовлена в рамках

совместного проекта Министерства финансов Республики Узбекистан и Программы

развития ООН «Содействие реформе управления государственными финансами в

Узбекистане».

Все права принадлежат Программе развития ООН. Любое воспроизведение или

использование выдержек из данной публикации могут быть произведены только с

письменного согласия, ссылка на источник обязательна. По всем вопросам, касающимся

перепечатки, перевода и приобретения печатных версий, обращаться по следующему

адресу: 100015, г. Ташкент, ул. Мирабадская, дом 41/3.

Мнения, выраженные в публикации, принадлежат авторам и не обязательно отражают

точку зрения Правительства Республики Узбекистан или ПРООН.

© Программа развития Организации Объединенных Наций, 2017.

100015, Узбекистан, г. Ташкент, ул. Мирабадская, д. 41/3

Тел.: (998 71) 120-34-50

Факс: (998 71) 120-34-85

Интернет-сайт: www.undp.uz

© Проект ПРООН «Реформа бюджетной системы в Узбекистане», 2015

100008, Узбекистан, г. Ташкент, пл. Мустакиллик, 5

Тел.: (99871) 239-48-27

Факс: (99871) 239-48-60

Интернет-сайт: www.publicfinance.uz

3

Структура

Резюме

I. Цели и инструменты повышения открытости бюджетной информации

II. Бюджет для граждан: концептуальные подходы и опыт стран

1.1. Определение и особенности подготовки

1.2. Содержание, формы и средства представления

III. Концепция формирования Бюджета для граждан в Узбекистане

2.1.Актуальность подготовки и предпосылки востребованности

2.2. Определение целевых групп

2.3. Структура и содержание

2.4. Характер и способы представления информации

2.5. Программно-аналитическая платформа

2.6. Сроки публикации и каналы распространения

2.7.Среднесрочный план внедрения

Приложения

Приложение 1. Рекомендации по созданию и поддержанию информационного

портала

Приложение 2. Международные стандарты открытости бюджетной

информации

Приложение 3. Текущая ситуация в области открытых бюджетных данных в

Узбекистане

Приложение 4. Обзор мирового опыта

Приложение 5. Структура Бюджета для граждан (на областном уровне)

4

Резюме

Стратегия действий по дальнейшему развитию Узбекистана на 2017-2021 годы и

объявление 2017 года «Годом диалога с народом и интересов человека» кардинально

меняют механизмы взаимодействия органов государственного управления с гражданами.

Важной предпосылкой нового взаимодействия является понимание того, что диалог

между органами государственного управления и гражданами является ценным

инструментом для повышения доверия правительству. При развитии такого диалога

граждане более склонны поддерживать усилия и меры органов власти по развитию

страны, так как понимают, что предпринимаемые меры – в их интересах.

В контексте новых посылов возрастает необходимость открытости деятельности органов

государственной власти всех уровней. Это касается и сферы государственных финансов,

где необходимым условием открытости является доступность для широкой

общественности достоверной и полной информации о бюджете, его формировании и

исполнении.

Текущая практика раскрытия бюджетной информации не отвечает новым требованиям.

Предоставляемая для широкого доступа информация о бюджете понятна только узкому

кругу населения, имеющему специальные знания в области бюджета, уровень знания

бюджетных вопросов у широкой общественности остается низким, а опыт вовлечения

граждан в бюджетный процесс практически отсутствует.

Чтобы задействовать потенциал гражданского общества в реализацию реформ и на этой

основе повысить эффективность управления государственными финансами, обеспечить

общественный контроль, поддержку и доверие к проводимой бюджетной политике

необходимо направить усилия на:

повышение открытости бюджета через широкое информирование

общественности о бюджетной системе, формировании и исполнении бюджетов

всех уровней, бюджетов государственных целевых фондов и другой бюджетной

информации;

налаживание обратной связи с гражданами (консультирование), что

является первым этапом взаимодействия между правительством и населением

(обзоры мнения граждан, комментарии и мнения по принятому бюджету, его

исполнению);

создание условий и инструментов для вовлечения граждан в процесс

обсуждения бюджета и контроля над его исполнением. Это предусматривает

активное вовлечение граждан в процесс обсуждения и принятия решений по

бюджету и является более продвинутым двусторонним взаимодействием между

правительством и населением (открытые слушания бюджета и другие формы

построения диалога).

Почему важны эти направлений? Раскрытие бюджетной информации и вовлеченность

граждан увеличивают уверенность населения в обоснованности принимаемых решений по

бюджету, так как граждане меньше противостоят решениям и подходам, принятым с их

участием, повышается доверие общества к государству, а также ответственность и

дисциплинированность налогоплательщиков.

Министерство финансов уже начало публиковать на сайте информацию в более

доступных форматах, предпринимать попытки вовлечения экспертного сообщества и

других заинтересованных сторон в обсуждение и принятие ключевых бюджетных

документов. Сейчас на этапе подготовки инфографики, которые представляют систему

государственных финансов и их конкретные направления. Однако, это только отдельные

инструменты раскрытия информации. Для повышения открытости бюджета необходима

5

регулярная публикация информации в доступном для широкой общественности формате.

Широкие возможности для расширения доступа к бюджетной информации, может

обеспечить создание информационного портала по бюджету, ресурсы которого обеспечат

также налаживание обратной связи и вовлечение граждан в обсуждение бюджетных

вопросов.

Данная Концепция была подготовлены для того, чтобы поддержать намерения

правительства в повышении фискальной прозрачности и выбрать наиболее эффективные и

апробированные в мировой практике методы и инструменты раскрытия информации и

вовлечения граждан в бюджетный процесс.

Предлагаемые в данной Концепции рекомендации включают:

Подготовку и публикацию Бюджета для граждан (гражданского бюджета) -

упрощенной версии бюджетного документа, который использует неформальный

(нетехнический) язык, чтобы облегчить понимание бюджета для широкой

общественности. Данный документ раскрывает информацию о доходах бюджета, его

приоритетах, финансировании социально значимых мероприятий и достигнутых целях в

доступной для граждан форме с пояснениями и комментариями.

Международное бюджетное партнерство (МБП)1 рассматривает Бюджет для

граждан как один из критериев открытости бюджета и включает его в состав

обязательных к публикации бюджетных документов при определении Индекса

открытости бюджета.

Создание информационного портала в сети Интернет, который послужит

единой платформой для раскрытия информации о бюджетном законодательстве,

бюджетной системе и бюджетах всех уровней в различных срезах и для различных

целевых групп, информации о принятии и реализации государственных программ,

социально-значимых проектов, о бюджетах государственных целевых фондов. Сервисная

часть портала предоставит гражданам возможность задавать вопросы по различным

тематическим блокам, участвовать в обсуждениях и опросах общественного мнения, т.е.

вовлекаться в бюджетный процесс.

1 Международное бюджетное партнерство (The International Budget Partnership)МБП проводит Обзор

открытости бюджета (Open Budget Survey) по странам, начиная с 2006 г., раз в два года в рамках Open

Budget Initiative. Обзор открытости бюджета состоит из следующих компонентов: 1) Индекс открытости

бюджета, который оценивает насколько вовремя правительства сделали бюджетные документы доступными

для общественности, а также уровень их детализации; 2) Оценка эффективности законодательной власти в

бюджетном процессе; 3) Оценка эффективности высшего контрольного органа в бюджетном процессе; 4)

Оценка эффективности участия общественности в бюджетном процессе.

6

I. Цели и инструменты повышения открытости бюджетной информации

Право на получение информации является одним из гарантированных высшим

законодательным актом страны личным правом граждан. «…Каждый имеет право

искать, получать и распространять любую информацию, за исключением направленной

против существующего конституционного строя и других ограничений, предусмотренных

законом.» (Ст.29). «Все государственные органы, общественные объединения и

должностные лица Республики Узбекистан обязаны обеспечивать гражданам возможность

ознакомления с документами, решениями и иными материалами, затрагивающими их

права и интересы.» (ст.30).

Согласно Бюджетному кодексу Республики Узбекистан (ст. 7) открытость является одним

из основных принципов бюджетной системы Республики Узбекистан. Данный принцип

предусматривает открытость для общества и средств массовой информации процедур

подготовки, рассмотрения и принятия Государственного бюджета, опубликование

информации об утвержденном бюджете, бюджетах государственных целевых фондах и

ходе их исполнения.

Реализация данного принципа особенно актуальна в контексте принятой в этом году

Стратегии действий по дальнейшему развитию Узбекистана на 2017-2021 гг. и объявления

2017 года «Годом диалога с народом и интересов человека». Новые инициативы

подчеркивают необходимость раскрытия информации и внедрения механизмов

вовлечения граждан в процессы рассмотрения, принятия и исполнения

Государственного бюджета и бюджетов государственных целевых фондов.

Раскрытие бюджетной информации и вовлеченность граждан увеличивают уверенность

населения в обоснованности принимаемых правительством решений по бюджету и в

целом доверие общества к государству, благотворно влияют на рост удовлетворенности

государственной политикой, а также ответственность и дисциплинированность

налогоплательщиков. Мировая практика доказывает, что вовлечение населения в

деятельность государственных органов имеет положительное воздействие не только на

повышение эффективности расходов бюджета, но и на сокращение коррупции,

выполнение трудоёмких социально полезных работ, которые в иных ситуациях не были

бы профинансированы из-за высокого уровня затрат.

Правительства разных стран раскрывают широкий спектр информации о государственных

финансах. Это - информация о поступлении налогов и расходовании государственных

средств, использовании природных ресурсов, управлении внутренним и внешним долгом,

инвестировании и отдаче от деятельности государственных предприятий и т.д.

Публикация таких данных позволяет определить и подтвердить кредитоспособность

государства и улучшить его кредитный рейтинг. И что не менее важно, открытость

информации позволяет привлечь внимание общественности к тем направлениям

деятельности государства, в которых могут наблюдаться проблемы и, где необходимо,

раннее предупреждение о возможных проблемах.

В этой связи в последние два десятилетия во всем мире активизировались

мероприятия по раскрытию процессов разработки, утверждения и исполнения

государственных и местных бюджетов, а также по продвижению более

7

эффективной подотчетности за то, как правительства собирают налоги, занимают

и тратят бюджетные средства.2

В Обзоре открытости бюджета со времени первого исследования, круг государств-

участников расширился с 59 стран в 2006 г. до 102 стран в 2015 г., а изменение Индекса

открытости бюджета говорит о том, что прозрачность бюджета имеет тенденцию

повышения. Например, за десять лет проведения Обзора, позиция России по открытости

бюджета поднялась с 27 места (среди 59 стран) до 11 (среди 102 стран). Узбекистан в

данной оценке еще не участвовал.

В Узбекистане для широкого доступа раскрывается очень ограниченная информация о

бюджете (сводные данные утвержденного бюджета и по исполнению).3 Причем формат

представления бюджетной информации и ее суть понятны только узкому кругу,

имеющему специальные знания в области бюджета, а для основной массы граждан эта

информация бесполезна. Уровень знания бюджетных вопросов у широкой

общественности остается очень низким, что также негативно отражается на мнении об

эффективности и качестве бюджета страны и деятельности Министерства финансов

Республики Узбекистан. В результате, независимо от состояния финансирования

различных проектов и сфер имеется неудовлетворенность в вопросах социального

развития (здравоохранения, образования и др.), ставках налогов и других аспектах.

Имеются факты, когда коррупция на местах обосновывается нехваткой финансирования, а

у граждан отсутствуют механизмы самостоятельно проверить состояние финансирования

по соответствующим статьям. При этом в Министерстве финансов практически

отсутствует опыт вовлечения граждан в бюджетный процесс, в том числе для

своевременного предупреждения хищения средств через систему общественного контроля

на местах.

Для перехода на новые форматы взаимодействия государственных органов управления с

населением и на этой основе повышения эффективности бюджетного процесса,

необходимо обеспечить широкое информирование граждан о бюджетной системе,

формировании и исполнении бюджетов всех уровней, бюджетов государственных

целевых фондов. Информацию необходимо сгруппировать с учетом интересов различных

целевых групп (академическое сообщество, журналисты, бизнес-сообщество, молодежь,

пенсионеры, социально-уязвимые группы населения и др.) и представлять в доступной

форме. Это позволит повысить понимание целей и приоритетов бюджетной политики, а

также упростит вовлечение граждан в процесс обсуждения бюджета и контроля над его

исполнением.

Для реализации вышеуказанных задач предлагается последовательное внедрение новых

механизмов раскрытия информации, которое включает следующие этапы:

I. Расширение текущей практики и публикация на регулярной основе

информации о ходе исполнения государственного бюджета в виде инфографики (ряд

рисунков, объединенных общим сюжетом), обзоров, интервью, комментариев и

разъяснений на веб-сайте Министерства финансов. В данном направлении работа уже

начата при содействии Проекта ПРООН «Реформа бюджетной системы в Узбекистане». В

2015-2016 гг. подготовлены и размещены на сайте Министерства финансов инфографики

по планированию Государственного бюджета, исполнению бюджета и др.4 Предлагается

расширить этот опыт путем размещения на сайте инфографики по другим аспектам

бюджетного процесса (контроль за исполнением бюджета, межбюджетные отношения,

2Petrie M., Shields J. Producing a Citizen's Guide to the Budget: Why, What and How? // OECD Journal on

Budgeting. 2010. Vol.2. P.1-13. 3 https://mf.uz/deyatelnost/deyatelnost1/gosudarstvennyj-byudzhet.html;

https://data.gov.uz/ru/sphere/view/18?authority_id=10 4 https://mf.uz/deyatelnost/deyatelnost1/gosudarstvennyj-byudzhet.html

8

формирование и использование государственных целевых фондов и др.), а уже

размещенные на сайте инфографики периодически обновлять новыми данными. Учитывая

накопленную информацию по годам, есть возможность создания динамической

инфографики, что позволит увидеть изменение тех или иных показателей по годам.

II. Подготовка Бюджета для граждан5 - упрощенной версии бюджетного

документа, который использует неформальный (нетехнический) язык, чтобы облегчить

понимание бюджета для широкой общественности. Данный документ раскрывает

информацию о доходах бюджета, его приоритетах, финансировании социально значимых

мероприятий и достигнутых целях в доступной для граждан форме с пояснениями и

комментариями. Публикации Бюджета для граждан могут быть размещены на сайте

Министерства финансов и распространяться в виде брошюр или небольших изданий.

Одновременно с подготовкой «Бюджета для граждан» необходимо усилить работу по

повышению финансовой грамотности населения через публикации в СМИ специальных

репортажей, обучающие ролики на телевидении. Учитывая, что в стране большая

молодежная аудитория, для распространения знаний можно задействовать Союз

молодежи Узбекистана и другие общественные организации. Расширение форматов

раскрытия бюджетной информации позволит населению больше и лучше узнать о

бюджете страны, конкретных направлениях использования бюджетных средств на

их территориях и поможет укрепить прямой диалог органов государственной

власти с населением, создать предпосылки для формирования институтов общественного

контроля.

III. Создание информационного портала «Открытый бюджет» в сети Интернет

и наполнение его необходимой детальной информацией с применением информационных

технологий и возможностью по упрощенному представлению бюджетной информации

широкой общественности. Целью портала будет обеспечение общедоступности для

граждан и других заинтересованных пользователей информации о бюджете и бюджетном

процессе, повышение интереса населения к деятельности органов государственного

управления и местных органов власти. Кроме данных о Государственном бюджете и его

текущем исполнении, на данном портале будет размещена информация о бюджетном

законодательстве, бюджетной системе и бюджетах всех уровней, в различных срезах и для

различных целевых групп, информация о принятии и реализации государственных

программ, социально-значимых проектов, о бюджетах государственных целевых фондов.

На портале будут предусмотрены специальные инструменты и средства для пользователей

для раскрытия бюджетной информации.

Наличие открытых для общества данных и инструментов (даже в упрощенной форме) по

прогнозированию доходов и расходов Государственного бюджета и их влиянию на

социально-экономическое состояние позволит даже неподготовленным гражданам понять

причинно-следственные связи между решениями правительства и процессами внутри

экономики и финансов государства, т.е.

повысить понимание государственных финансов для широкой аудитории, и, как

следствие, одобрение принимаемых решений.

Сервисная часть портала должна предоставлять его пользователям возможность

участвовать в обсуждении и внесении предложений в проект бюджета, задавать вопросы

по различным тематическим блокам, участвовать в опросах общественного мнения.

Первое направление – расширение практики публикации бюджетных данных (Этап I) не требует больших усилий со стороны участников этого процесса ввиду того, что эта

работа уже начата. Необходимо решение руководства Министерства финансов

5 Главным источником информации о международных практиках публикации «Бюджетов для граждан»

является Обзор открытости бюджета.

9

Республики Узбекистан для публикации информации в предлагаемых форматах и

тематических направлениях.

Подготовка «Бюджета для граждан» (Этап II) может быть начата уже в этом году в

рамках совместного проекта Министерства финансов и ПРООН «Содействие реформе

управления государственными финансами в Узбекистане». В следующем разделе

представлена Концепция формирования Бюджета для граждан, подготовленные в рамках

Проекта.

Размещение бюджетной информации в доступной для граждан форме еще не будет

означать достижение открытого диалога государственных органов с населением. На это

будет нацелен Этап III, требующий больших усилий по созданию и поддержанию

информационного портала. Необходимо будет создать взаимодействие различных частей

информационной системы Министерства финансов, разработать специальные аппаратно-

программные средства, решение вопросов информационной безопасности, определение

типов и глубины информации, раскрываемой для граждан, подготовить порядок

формирования данных в формате, удобном для чтения пользователям. В приложении 1

представлены рекомендации по созданию и поддержанию информационного портала.

II. Бюджет для граждан: концептуальные подходы и опыт стран

Одной из главных современных тенденций во взаимоотношениях государства и общества

является рост открытости деятельности органов государственной власти всех уровней.

Это касается и сферы государственных финансов, где необходимым условием открытости

является доступность для широкой общественности достоверной и полной информации о

бюджете, его формировании и исполнении.

Зачем гражданам знать о бюджете - чтобы понимать, зачем они платят налоги, на

что они используются, какие обязательства и гарантии взяло на себя государство, как они

выполняются, насколько эффективно и справедливо государство перераспределяет

бюджетные средства, какие приоритеты государственных расходов, как они отразятся на

жизни населения (открытость, прозрачность бюджета), также чтобы участвовать в

обсуждении и планировании бюджета, определении направлений расходования

бюджетных средств, осуществлять общественный контроль (инициативное

бюджетирование, партисипаторное бюджетирование). Повышение уровня компетентности

населения в области бюджетной политики, бюджетных процессов и общественных

финансов все больше признается международным сообществом как важное условие

стабильного и устойчивого экономического развития.

Зачем государству раскрывать данные о бюджете - чтобы обеспечить понимание и

поддержку (повышение доверия) проводимой политики, выдвигаемых приоритетов,

государственных программ и проектов, наладить общественный контроль и повысить

эффективность борьбы с коррупцией, обеспечить согласие в обществе и

удовлетворенность государственными услугами.

В мировой практике существует много проектов по открытости, в которых используются

разные способы подачи информации о бюджете. Это может быть специализированный

сайт или портал открытых данных о бюджете, публикация в печатных или передачи в

электронных СМИ, страница в социальных сетях, мобильное приложение, социальная

реклама и др. Чаще всего основной массив бюджетной информации размещается на

специализированных порталах или официальных сайтах ведомств и включает в себя

нормативные материалы, которые сопровождают бюджетный процесс, основные

10

параметры бюджета (доходы и расходы, общий макроэкономический прогноз и др.),

аналитические и разъяснительные материалы.

Однако, во всех случаях просто публикации бюджетных данных недостаточно. Бюджет

является сложным техническим документом, содержащим специальные термины, наборы

кодов и цифр, в которых обычному гражданину разобраться невозможно. Проблему

представляет и объем документов, содержащих Государственный бюджет. Материалы по

бюджету, предоставляемые правительством в парламент и полный текст утвержденного

бюджета состоят из сотен страниц, которые обычные граждане не в состоянии прочитать.

Например, проект закона о федеральном бюджете Германии на 2018 г., представленный

правительством в Бундестаг имеет объем порядка 2980 страниц".6 Поэтому, здесь,

главный вопрос – это перевод технического бюджета с языка цифр и финансовых

терминов на язык понятный простым гражданам, а также выбор наиболее важной и

полезной для них информации. В мировой практике решение этого вопроса нашло

отражение в подготовке и публикации Бюджета для граждан.7

Международные проекты по фискальной прозрачности рассматривают публикацию

Бюджета для граждан как один из критериев открытости бюджета. Так, Международное

бюджетное партнерство (МБП) (International Budget Partnership), при определении индекса

открытости бюджета, включает Бюджет для граждан в состав обязательных к публикации

бюджетных документов (более подробно см. приложение 2). Более того, в Оценке

открытости бюджета с 2012 г. к вопросу о разработке и публикации Бюджета для

граждан добавлены новые вопросы, которые оценивают степень вовлеченности

общественности в разработку этого документа, пути распространения этого

документа, и разработку Бюджета для граждан на каждом этапе бюджетного

процесса.

В Узбекистане из 8 рекомендуемых к публикации МБП бюджетных документов

подготавливаются 7 (за исключением Гражданского бюджета), но публикуются

только два: принятый бюджет и информация об исполнении бюджета (Таблица 1).

Таблица 1. Подготовка и публикация бюджетных документов, рекомендуемых к

публикации МБП

Бюджетные документы Подготавливается Публикуется

Предварительный проект бюджета √

Проект бюджета √

Принятый бюджет √ √8

Гражданский бюджет

Текущие отчеты √

Полугодовой отчет √

Годовой отчет √ √9

6 Источник: http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/18/130/1813000.pdf 7В мировой практике существует несколько концепций и понятий Бюджета для граждан. Широкая

Концепция Бюджета для граждан включает комплекс информационно-аналитических компонентов,

обеспечивающих широкий доступ к информации о бюджете и вовлечение граждан в его обсуждение. Это

информационный портал, интерактивные сервисы (форумы, опросы, калькуляторы), открытые данные,

познавательные игры, информационные материалы в СМИ, интернете, социальных сетях (видеоролики,

реклама) и др., т.е. различные инструменты и возможности доведения бюджетной информации до граждан и

их вовлечения в бюджетный процесс. В более узком смысле Бюджет для граждан - это форма,

представления(публикации) бюджета в доступной и понятной для широкой аудитории форме. 8 Информация об утвержденном Государственном бюджете и бюджетах ГЦФ(Бюджетный кодекс РУз, ст.17) 9 Информация об исполнении Государственного бюджета и бюджетов ГЦФ (Бюджетный кодекс РУз, ст.169)

11

Аудиторский отчет √

В данном документе представлены концептуальные вопросы подготовки Бюджета для

граждан: его определение и особенности, показаны предпосылки востребованности в

Узбекистане, определены целевые группы, на которые он может быть ориентирован, а

также подходы к формированию его структуры и содержания, форматы и способы

представления информации (Схема 1).

2.1. Определение и особенности подготовки

Бюджет для граждан - это документ, в котором кратко и в доступной форме описывается

бюджет, представленный на рассмотрение (проект бюджета) или утвержденный

законодательным органом, а также его исполнение.

Понятие «Бюджет для граждан» (другие названия: «гражданский бюджет», «открытый

бюджет»)10 стало актуальным, потому что решение многих вопросов государственной

политики требует участия широкой общественности.

Целями публикации Бюджета для граждан являются ознакомление граждан с

приоритетами бюджетной политики, формированием и исполнением бюджетов,

источниками доходов и обоснованиями расходов бюджетов, результатами использования

бюджетных средств, а также вовлечение граждан в бюджетный процесс.

Бюджет для граждан не обязательно предполагает публикацию подробной информации,

но он позволяет обычным гражданам знать и понимать планы и действия правительства,

контролировать их, а в идеале и участвовать в формулировании и реализации

государственной политики. Публикация Бюджета для граждан позволяет качественно

и количественно расширить круг лиц, вовлеченных в бюджетный процесс.

В подготовке Бюджета для граждан могут принимать участие институты гражданского

общества или частные структуры. Хорошим примером этого является сайт

http://www.ukbudget.com, который администрирует известная консалтинговая и

аудиторская компания Deloitte. На сайте публикуются новости, аналитика, комментарии

относительно бюджета Великобритании. Однако, в соответствии со стандартами МБП,

Бюджет для граждан должен быть подготовлен и представлен правительством. В

этом проявляется его обязанность предоставлять общественности информацию о

проводимой политике и ответственность за проводимую политику.

10 Между понятиями «открытый бюджет» и «гражданский бюджет» есть разница. Открытый бюджет

предполагает публикацию бюджетных документов «как есть» для использования специалистами.

Гражданский бюджет – это представление бюджетной информации в доступной для восприятия обычных

граждан форме. Под обычными гражданами понимаются лица, не работающие в сфере управления

государственными финансами.

12

Схема 1. Концепция Бюджета для граждан Бюджет для граждан – что это такое?

Целевые группы

Какая информация должна быть раскрыта гражданам?

Методы представления и визуализации информации

Цели: зачем гражданину знать о бюджете ?

Цели : зачем государству рассказывать о бюджете гражданам?

Студенты, школьниики

СМИ, журналисты

ДепутатыРодители и

детиБизнес Экспертное

сообщество

Активное население

Молодежь

Граждане, нуждающиеся в

социальной защите

Иностранные граждане

Международные организации

Органы власти на местах

Некоммерческие организации

• На какие сферы будет ориентироваться в развитии государство в ближайшей перспективе?

• На что обращает в первую очередь?

Социально-экономическое развитие страны

• Цели бюджетной политики

• Какие ограничения и возможности имеюся при реализации бюджетной политикиОбщая бюджетная политика

• Какие налоги и платежи формируют бюджет?

• Каковы их ставки? Доходы бюджета

• Куда расходуется бюджет? Какие сферы наиболее приоритетны и почему? Как это скажется на гражданах?

Расходы бюджета

• Какой результат бюджета и почему? За счет чего государство покрывает дефицит бюджета?

• Какой размер госдолга? Как госдолг отразится на гражданах?Баланс бюджета и госдолг

• Какие формы поддержки получает местный бюджет от республиканского?Межбюджетные отношения

• Каково предназначение государственных целевых фондов?

• Какие услуги можно получить от ГЦФ и в каком размере?Государственные целевые

фонды

• Каковы цели и задачи госпрограмм?

• Что получает гражданин от реализации государственных программ

Государственные программы

Методы ассоциаций и

сравнений

Метод умственных

карт (mindmap)

Детализация с учетом

интересов целевых групп

ИнфографикиДиаграммы,

таблицыРисунки,картограммы и схемы

Индикаторы

13

Формы и каналы распространения

2.2. Содержание, формы и средства представления

До разработки содержания Бюджета для граждан важно определить, на каком этапе

бюджетного процесса он составляется и публикуется. В мировой практике Бюджет для

граждан составляется и публикуется по:

- проекту бюджета, представляемому парламенту;

- утвержденному парламентом бюджету;

- исполненному бюджету (на основе отчета об исполнении).

На каждом из перечисленных этапов подготовка Бюджета для граждан имеет разные

цели.

Бюджет для граждан, подготовленный на основе проекта бюджета имеет целью не только

информирование граждан, его публикация важна для вовлечения граждан в обсуждение

бюджета. Получая информацию о проекте бюджета до его принятия, граждане могут

высказывать свои мнения и предложения, участвовать в открытых слушаниях и таким

образом влиять на принятие решений по бюджету.

Бюджет для граждан на основе принятого (утвержденного) бюджета больше нацелен на

информирование широкой общественности о доходных источниках бюджета, его

приоритетах и других параметрах, так как на данном этапе повлиять на бюджет уже

невозможно.

Публикация Бюджета для граждан, подготовленного на основе исполнения бюджета,

помимо информационных целей, важна для экспертного сообщества для проведения

независимого анализа и экспертной оценки и институтов гражданского общества для

организации общественного контроля за исполнением бюджета.

МБП считает, что доступная неформальная версия бюджета может и должна быть

подготовлена на основе любых из требуемых для публикации документов

(предварительный проект бюджета, проект, принятый бюджет, текущие отчеты об

исполнении бюджета, полугодовой, годовой и аудиторский отчет об исполнении

бюджета). При этом некоторые страны готовят Бюджет для граждан для всех трех

вышеперечисленных форм, в то время как другие готовят только для одной формы.

Бюджеты для граждан разных стран различаются по направленности, содержанию и

объему (более подробно примеры по различным группам стран представлены в

приложении 3).

При определении содержания Бюджета для граждан необходимо знать, кто

является целевой аудиторией данного информационного продукта и из каких групп

эта целевая аудитория состоит. Можно выделить следующие группы потенциальных

пользователей: органы власти, экспертное сообщество, средства массовой информации,

представители бизнеса, социально уязвимые группы, негосударственные организации и

• Публикация в виде брошюр, статьи, информационные сообщенияСМИ

• Электронная версия на веб-сайте Министерства финансов в пдф формате,

• Интерактивная версия. Веб-сайт Министерства финансов будет иметь отдельное окно, позволяющее установить обратную связь с гражданами по вопросам бюджета (форум, вопросы и ответы)

Интернет

• Информационные брошюры и буклеты, подготовленные на основе Бюджета для гражданКонференции, встречи,

«круглые столы»

• Информационные сообщения о содержании Бюджета для граждан,

• радио- и телепередачи, посвященные обсуждению Бюджета Телевидение и радио

14

др. Для каждой группы информация о бюджете необходима для разных целей. Для

профессионалов должны публиковаться нормативно-правовые акты, бюджетная

классификация, отчеты об исполнении бюджета и другая информация, но не в рамках

Бюджета для граждан, потому что большинство граждан понять этого не смогут и читать

не будут.

В мировой практике основным информационным наполнением Бюджета для граждан

являются следующие данные:

основные понятия бюджета и бюджетного процесса, структура бюджетной

системы страны с указанием места, которое занимают в ней бюджеты разных

уровней;

экономический контекст разработки и принятия бюджета и основные

макроэкономические показатели развития страны (темпы роста экономики,

уровень безработицы, темпы инфляции). Стратегические и краткосрочные цели

экономической политики;

нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетный процесс, основные правила

и ограничения в бюджетной сфере, например, необходимые ссылки на Бюджетный

Кодекс, закон об утверждении государственного бюджета и другие правовые

основания бюджета на соответствующий период;

основные параметры бюджета (общие характеристики доходов и расходов,

дефицит бюджета и источники его финансирования, размер и расходы на

обслуживание государственного долга);

основные бюджетные инициативы, меры по изменению источников доходов и

направлений расходов бюджета. Оценка финансовых результатов и последствий

бюджетных нововведений для социальных групп, на которые они направлены;

данные о доходах и расходах местных бюджетов, межбюджетных отношениях,

размере трансфертов.

работа правительства по повышению эффективности управления бюджетными

средствами и результативности бюджетной политики;

контактная информация – обязательный реквизит Бюджета для граждан. Должно

быть указано, куда читатели могут обратиться со своими вопросами,

предложениями или для получения дополнительной информации. Более того,

должна быть предоставлена возможность всем заинтересованным пользователям

задать вопрос разработчикам документа с использованием «обратной связи»,

горячей линии или онлайн-приемной.

Дополнительно, Бюджет для граждан может содержать информацию о том, какой

государственный орган отвечает за каждую стадию бюджетного процесса от

формулирования и представления бюджета до контроля за его исполнением. Также могут

быть представлены меры в определенных секторах, таких как здравоохранение,

образование или других с указанием уровней государственной власти, ответственных за

предоставление определенных услуг (национальный, региональный, местный).

Чтобы учесть мнения различных целевых групп при подготовке Бюджета для граждан

правительство консультируется с представителями экспертного сообщества и

институтами гражданского общества о том, какую информацию наиболее важно и

полезно включить в документ соответствующего года.

Форма представления Бюджета для граждан должна обеспечивать понятное и доступное

представление информации о бюджете государства. Поэтому иллюстративность,

яркая и наглядная визуализация информации является первоочередной задачей

разработчиков. Качество визуализации оценивается с точки зрения удобства для

восприятия и анализа, наличия и оформления графиков, таблиц, схем и рисунков.

15

Следует иметь в виду, что с каждым годом информационный поток растет и люди

вынуждены тратить меньше времени на обработку единицы информации (одного набора

данных). Кроме того, в странах с менее развитой экономикой и системой образования

граждане могут просто не владеть аппаратом для анализа бюджетных данных, доступным

профессионалам (таблиц, диаграмм, кодифицированной информации). В этом случае

инфографика упрощает восприятие сложной бюджетной информации гражданами.

Вне зависимости от того, какие задачи правительство считает приоритетными, публикуя

Бюджет для граждан, необходимо обеспечить широкий доступ общественности к нему с

использованием СМИ и других возможностей информирования.

III. Концепция формирования Бюджета для граждан в Узбекистане

У каждой ветви власти, группы государственных органов и институтов гражданского

общества есть свои возможности, функции и роль в обеспечении открытости бюджетной

информации. В Узбекистане созданы некоторые механизмы для обеспечения бюджетной

прозрачности, законодательно закреплен принцип открытости бюджета (обзор текущей

ситуации в области открытости и доступности бюджетных данных см. в приложении 3).

Однако, существующие форматы представления бюджетной информации в открытый

доступ не ориентированы на широкую общественность. Формат и методология

подготовки и публикации Бюджета для граждан пока остаются новыми для Узбекистана.

3.1. Актуальность подготовки и предпосылки востребованности

Актуальность публикации Бюджета для граждан и его востребованность со стороны

широкой общественности в Узбекистане определяются следующими предпосылками:

1. Новые инициативы (реформы), направленные на построение диалога с народом и

вовлечение граждан в обсуждение и реализацию государственной политики (Стратегия

действий по дальнейшему развитию Узбекистана на 2017-2021 гг., принятие Концепции

административной реформы и др.). В частности, Стратегия предусматривает усиление

роли Олий Мажлиса в системе государственной власти, дальнейшее расширение его

полномочий в решении важнейших задач внутренней и внешней политики страны, а также

в осуществлении парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти;

внедрение современных механизмов государственно-частного партнерства, направленных

на повышение эффективности взаимовыгодного сотрудничества в реализации задач

общественно-политического и социально-экономического развития страны.11 Начатые

реформы основаны на широко распространенной в мировой практике концепции

«Государственной службы ориентированной на граждан». Это означает, что органы

государственной власти не управляют обществом и гражданами страны, навязывая им

определенные требования, а действуют в интересах общества и каждого отдельного

человека. Этот подход использован в Стратегии развития Узбекистана, в соответствии с

которой 2017 год объявлен «Годом диалога с народом и интересов человека».

В реализации данного подхода важной предпосылкой является понимание того , что

диалог между органами государственного управления и гражданами является ценным

инструментом для повышения доверия граждан к правительству. Как показывает

опыт многих стран, при развитии такого диалога граждане более склонны поддерживать

усилия и меры органов власти по развитию страны, так как понимают, что

предпринимаемые меры – в их интересах. Это касается и сферы государственных

финансов.

11 Указ Президента Республики Узбекистан №УП-4947 от 7 февраля 2017 года «О Стратегии действий по

дальнейшему развитию Республики Узбекистан».

16

В контексте новых посылов к расширению взаимодействия органов власти с

гражданами, повышение прозрачности и открытости в бюджетной сфере

становится ключевым направлением реформы управления государственными

финансами. Разработка и публикация Бюджета для граждан служит одним из

инструментов, который органы государственной власти на центральном и местном уровне

могут использовать для вовлечения граждан в обсуждение и выработку приоритетов

государственного бюджета, в процессы его планирования и исполнения, а также

общественного контроля за расходованием бюджетных средств.

2. Важной для Узбекистана предпосылкой востребованности Бюджета для граждан

является повышение социальной роли и активности молодого поколения. Узбекистан –

страна, где половина населения в возрасте до 30 лет, поэтому задачи обучения,

повышения общего уровня грамотности, политической и социальной культуры,

создания эффективных образовательных методик и каналов доставки информации до

широких слоёв молодежи выходят для правительства и неправительственных организаций

на первый план. Результатом должно стать формирование у молодых людей

самоидентификации как налогоплательщиков и ответственных граждан,

понимающих, что любая правительственная политика имеет свою стоимость и

способных оценить альтернативные варианты использования общественных

ресурсов.

3. Важность Бюджета для граждан для органов государственной власти на местах связана

с тем, что в Узбекистане действует единая бюджетная система. При этом, местные органы

власти имеют свои источники доходов и расходные полномочия, но в рамках единого

кассового исполнения Государственного бюджета. Они могут получать из вышестоящего

бюджета субвенции, дотации и передаваемые доходы, но им запрещается планировать

бюджет с дефицитом и осуществлять заимствования (кроме бюджетных ссуд из

вышестоящего бюджета для устранения кассовых разрывов). Кроме того, именно местные

органы власти ответственны за оказание социальных услуг населению. Поэтому для них

Бюджет для граждан важен и как средство «сверки» своих действий с политикой

правительства и как инструмент взаимодействия с населением.

4. Развитие ННО и других институтов гражданского общества представляет собой и

предпосылку востребованности Бюджета для граждан и, возможно, инструмент его

разработки. ННО позволяют усилить участие граждан в бюджетном процессе на

национальном уровне, так как инструменты непосредственного участия здесь не работают

также, как на уровне местных сообществ. ННО могут представлять интересы граждан в

отношениях с органами государственной власти. С другой стороны, они сами должны

быть подотчетны гражданам в том, насколько успешно реализуют заявленные цели и

взаимодействуют с государственными органами. Гражданский бюджет может стать

источником информации для решения каждой из этих задач и поэтому он востребован со

стороны ННО.

5. Усиление роли законодательной власти и парламентского контроля. Казалось бы, для

Олий Мажлиса не должно быть проблемы открытости бюджетной информации. Но

Бюджет для граждан нужен и Парламенту. Депутаты имеют право принять, отклонить или

изменить бюджет. Но для этого они должны его понять. Причем не только то, каковы

источники доходов и направления расходов, но и каковы возможности достижения

поставленных правительством целей бюджетной политики, какие риски существуют при

ее реализации. Для этого депутатам нужен значительный объем информации по проекту

бюджета в доступной для понимания форме, потому что большинство из них не являются

специалистами в сфере государственных финансов. Ясная и понятная бюджетная

информация даст возможность депутатам сопоставить цели правительственной

17

бюджетной политики с целями и приоритетами общества, представителями

которого они являются.

6.Стремление Правительства улучшить мобилизацию средств донорской помощи и

технического содействия и повысить результативность ее использования. В настоящее

время Правительство прилагает значительные усилия по улучшению условий для

привлечения и координации донорской помощи, используя в данном направлении

содействие международных организаций (Программа развития ООН) в создании

платформы для координации донорской помощи. Расширение доступной бюджетной

информации может существенно облегчить эту работу. Доноры заинтересованы в

получении большей информации, так как это позволит им лучше сориентироваться

в приоритетах, понять цели и задачи Правительства и, следовательно, улучшить

планирование своей работы в Узбекистане и повысить уровень ее координации с

Правительством.

7. Возросший интерес международных институтов и доноров к реформам, запущенным в

Узбекистане и активизация их деятельности также усиливают востребованность Бюджета

для граждан и другой бюджетной информации. Доступная информация необходима

иностранным инвесторам. Большинство стран заинтересованы в положительной оценке их

деятельности по реализации стандартов и кодексов фискальной прозрачности со стороны

МВФ и МБРР. В этом случае, помимо получения более широких возможностей по

использованию финансовых ресурсов этих организаций, государства получают более

высокие оценки инвестиционного климата со стороны рейтинговых агентств.

3.2. Определение целевых групп

По определению, потенциальными пользователями Бюджета для граждан является всё

население страны. Граждане имеют общие потребности в информации о бюджете страны:

что из себя представляет бюджет, как бюджетные процессы влияют на каждого

гражданина и страну в целом и т д. При этом, кроме потребностей в общей информации,

граждане могут иметь различные интересы и цели получения бюджетной информации.

Для того, чтобы Бюджет для граждан сделать достаточно всеобъемлющим и

простым для чтения, с одной стороны, и удовлетворить потребности различных

слоев населения в бюджетной информации с другой, определяются/формируются

группы населения по интересам или целевые группы.

Учитывая специфику нашей страны (относительно молодое население, социально

ориентированная политика, повышение интереса международных финансовых институтов

и организаций к реформам в стране и т д.) и международный опыт предлагаются

следующие целевые группы и цели использования ими бюджетной информации (Таблица

2).

Таблица 2. Определение целевых групп

№ Целевая группа Цели использования бюджетной информации

1. СМИ,

журналисты

Сопровождение материалов репортажей,

статей, заметок, информационных сообщений,

рекламы, бизнес-сводок.

Иллюстрация и визуализация материалов о

налоговой и бюджетной политике;

Проведение анализа для публикаций как на

18

тему государственных финансов, так и по

отраслевым проблемам (образование,

здравоохранение, энергетика, инвестиции и т.д.)

2 Депутаты Понимание содержания бюджета, его увязки с

приоритетами государственной политики, оценки возможностей достижения целей бюджетной

политики, существующих рисков. Ясная и

понятная бюджетная информация даст

возможность депутатам сопоставить цели

бюджетной политики с целями и приоритетами

общества, представителями которого они

являются.

3. Молодежь Ознакомление и получение различных форм

государственной поддержки молодежи и

молодежных мероприятий (налоговые льготы,

организация спортивно-культурных мероприятий,

мероприятия по обеспечению занятости молодежи

и т д.)

4. Студенты,

школьники

Использование информации в учебных целях:

курсовые, дипломные работы, рефераты,

материалы для открытых уроков.

Получение информации о размерах стипендий

суммах контракта за учебу и др.

5 Родители и дети Получение информации о образовательных и

медицинских услугах, предусмотренных в

бюджете (обязательства государства,

родительская плата в детсадах, бесплатные услуги

перинатальных, родильных и других

медучреждений)

6. Бизнес Получение информации об имеющихся

приоритетах государства в части поддержки

отдельных отраслей, организаций (например,

малого бизнеса и частного предпринимательства,

инновационных предприятий)

Получение информации об изменениях в

политике доходов и направлениях расходов

государственного бюджета и возможном влиянии

этих изменений на бизнес;

Получение общей информации об

устойчивости государственного бюджета,

социально-экономического состояния страны;

Прогнозирование развития бизнеса с учетом

прогноза развития страны.

7. Экспертное сообщество Проведение анализа бюджетной политики

страны

Подготовка предложений по

19

совершенствованию системы государственных

финансов

8. Активное население Получение информации о бюджете,

бюджетном процессе для участия в обсуждении

бюджетных вопросов и оценке его влияния на

ситуацию.

9. Граждане, нуждающиеся в

социальной защите

(пенсионеры, инвалиды,

одинокие престарелые, дети

без родителей, получатели

социальных пособий)

Получение информации о размерах пособий в

денежной и натуральной форме, пенсий,

предусмотренных в государственном бюджете;

Получение информации о финансировании

социальных услуг (услуги соцработников, дома

престарелых, дома-интернаты и тд.).

10. Иностранные

граждане

Проведение оценки инвестиционной

привлекательности, налоговой нагрузки на бизнес,

в том числе с участием иностранного капитала

Получение данных о налоговых и неналоговых

платежах в бюджет, которые должны делать

иностранные граждане

11 Международные организации Проведение исследований

Формирование рейтингов

Принятие решений о предоставлении помощи

12. Органы власти на местах Получение сводной информации о

распределении доходов и расходов между

бюджетами разных уровней и регионов.

Получение сводной информации о размерах

отчислений от налогов в бюджеты регионов,

субвенций и других межбюджетных трансфертов.

12. Некоммерческие организации Получение информации об объемах и

направлениях использования бюджетных средств,

выделяемых на поддержку институтов

гражданского общества

Подготовка независимой оценки бюджета и

мер бюджетной политики

Определение целевых групп не означает, что Бюджет для граждан будет

представлен в разрезе этих групп. Содержание бюджета (его структура) и

визуализация должны быть ориентированы на широкую аудиторию. Интересы

целевых групп, представленных в вышеприведенной таблице, полезно учитывать при

детализации информации и при особых дополнениях и разъяснениях. Например, при

представлении расходов на социальные цели, их можно классифицировать по видам,

например, образование – это дошкольное, среднее общее, среднее профессиональное,

высшее образование. А уже в разрезе указанной классификации делать разъяснения и

дополнения исходя из интересов и на языке понятном таким группам как «школьники и

студенты», «родители и дети» и т.д.

Определение целевых групп важно также для:

20

проведения консультаций. При подготовке Бюджета для граждан важно знать с кем

консультироваться и почему, причем не со всеми сразу, а именно с различными

целевыми группами, которые имеют общие интересы, цели и потребности в

информации, что обеспечит более конструктивное обсуждение;

выбора каналов распространения Бюджета для граждан. Ориентируясь на целевые

группы можно задействовать наиболее доступные и широко распространённые

каналы доведения информации до граждан и соответственно обеспечить

максимальный охват.

3.3. Структура и содержание

Ключевым вопросом в подготовке Бюджета для граждан является его структура и

содержание. В мировой практике не существует единого формата представления Бюджета

для граждан и единых требований к его содержанию. Бюджет для граждан

составляется исходя из специфики каждой страны и ее гражданского общества. При

этом имеются желательные характеристики к данному бюджету, которые

продвигаются такими организациями, как МВФ, ОЭСР, МБП и другие. Они включают

как общие принципы, так и более подробное видение составления Бюджета для граждан.

Учитывая опыт других стран и рекомендации международных организаций, предлагается

следующая структура и содержание Бюджета для граждан для Узбекистана.

1. Приветственное слово министра финансов (премьер министра или

президента). Здесь описывается место бюджета в развитии экономики страны и

благосостоянии населения и цель Бюджета для граждан. Это придаст документу

серьезность, повысит доверие к намерениям правительства в реализации мероприятий,

намеченных в бюджете и направленных на удовлетворение потребностей граждан.

2. Экономические перспективы и задачи государства. В этом разделе

описываются стратегические приоритеты страны со ссылкой на соответствующие

документы (Стратегии действий по дальнейшему развитию Узбекистана на 2017-2021 гг.,

концепции и др.);

3. Основные показатели социально-экономического развития и их влияние

на бюджетную политику. Разъясняются основные макроэкономические показатели,

влияющие на бюджет (курс национальной валюты, уровень инфляции, рост ВВП и др.).

4. Государственный бюджет и его перспективы. Этот раздел является самым

большим и информативным, поэтому он состоит из нескольких подразделов,

посвященных приоритетам бюджетной политики, доходам бюджета, расходам, балансу

бюджета (профицит/дефицит), государственному долгу и межбюджетным отношениям.

4.1. Приоритеты бюджетной политики. Данный подраздел описывает

цели бюджетной политики, включая политику государства в области доходов и

расходов бюджета, на что обращается первоочередное внимание государства при

сборе налогов и осуществлении расходов. Примером могут служить политика

поддержки малого бизнеса и частного предпринимательства посредством

уменьшения налоговой нагрузки, политика государственной поддержки населения

сельской местности посредством финансирования строительства жилых домов и т.

д. Раскрываются возможные риски (например, возможное несвоевременное

поступление доходов в связи с изменениями в налоговой политике или увеличение

расходов в связи со снижением курса национальной валюты), оцениваются

ограничения и трудности которые могут повлиять на достижение целей

бюджетной политики (например, по цели снижение налоговой нагрузки на бизнес,

основной трудностью может быть то, что не все представители бизнеса получат

21

одинаковую пользу от этого, однако, в среднесрочной перспективе такая политика

может дать многократный положительный эффект).

4.2. Доходы бюджета. В данном подразделе показываются доходы по

крупным источникам: налогам (налог на доходы физических/юридических лиц,

акцизный налог, НДС, налоги на ископаемые ресурсы, и т. д.), которые

государство собирает с населения и организаций и неналоговым доходам,

объясняется какую долю они составляют в бюджете, как собираются,

показываются ставки налогов, изменения по сравнению с прошлыми годами.

4.3. Расходы бюджета. В данном подразделе показываются расходы на

выполнение различных функций государства. Расходы представляются

агрегировано по основным функциям, но могут расписываться более подробно, те

из них, на которых фокусируется бюджет текущего года. Здесь важно показать

именно те расходы, которые напрямую влияют на состояние граждан, например,

расходы на первичную медицинскую помощь, детсады, школы, ВУЗы,

газификацию и водоснабжение, социальную поддержку уязвимых слоев населения

и др. Здесь также важно показать, как эти расходы отразятся на гражданах,

например в связи с оснащением специализированных медицинских центров новым

оборудованием улучшится диагностика и выявление болезней на более ранних

стадиях, в результате чего сократится заболеваемость (смертность) по

определенным болезням. Расходы рассматриваются также по их экономической

природе: выплата заработной платы, операционные расходы, капиталовложения.

4.4. Баланс бюджета (профицит/дефицит). В данном подразделе

показывается сумма профицита/дефицита и дается пояснение к нему. Объяснение

может строиться на основе сравнения баланса Государственного бюджета с

балансом семейного бюджета или других аналогий, чтобы добиться более

доступного объяснения широкой аудитории (не специалистам) вопросов

состояния госбюджета. В случае дефицита, показываются источники

финансирования и какие меры предпринимаются для недопущения чрезмерного

долга.

4.5. Государственный долг. Состояние государственного долга имеет

прямое отношение к гражданам, так как долг будет оплачиваться с их будущих

доходов в виде собранных налогов на эти доходы. Информация о госдолге

показывается в динамике, чтобы граждане имели общее представление о долге

исходя из его тренда.

4.6. Межбюджетные отношения. В данном подразделе будут показаны все

межбюджетные трансферты (субвенции, отчисляемые доходы, передаваемые

доходы в местные бюджеты), их цели, условия выделения. Это даст общее

представление о возможностях и ограничениях местных бюджетов и их

поддержки со стороны республиканского бюджета. Примером наглядности и

понятного представления такой информации является сопоставление субвенций,

дотаций и других видов трансфертов с отношениями в рамках семейного

бюджета, используемое в Бюджете для граждан Таджикистана. Дотации

можно понимать, как деньги, которые дают родители ребенку на карманные

расходы, субвенции - как деньги на покупку определенных продуктов по списку

(хлеб, сахар и т.д.), и субсидии – это деньги на частичное покрытие покупок

ребенка (новый сотовый телефон, велосипед, компьютер и др.), при условии, что

остальную часть он должен накопить сам.12

12 www.minfin.tj. Гражданский бюджет. Упрощенная версия государственного бюджета 2016 года, с.27.

22

5. Государственные целевые фонды. В данном разделе раскрывается информация

о предназначении государственных целевых фондов (ГЦФ) (Внебюджетный пенсионный

фонд, Республиканский дорожный фонд, Государственный фонд содействия занятости,

Фонд мелиоративного улучшения орошаемых земель и др.), об основных источниках их

доходов и направлениях расходов. Более подробно показывается информация о расходах

на пенсии, господдержку безработных, мерах по обеспечению занятости молодежи,

техническом улучшении объектов образования и здравоохранения, т.е. мероприятия ГЦФ,

оказывающие непосредственное влияние на благосостояние целевых групп.

6. Государственные программы. Для нашей страны стало своего рода традицией

определять приоритеты для каждого года и принимать государственные целевые

программы по развитию соответствующей сферы. Немалая доля расходов этих программ

финансируется из Государственного бюджета, а результаты реализации данных программ

оказывают непосредственное влияние на благосостояние граждан. Помимо ежегодных

государственных программ принимаются многолетние, реализация которых также влияет

на благосостояние населения. В данном разделе будут указываться цели программ,

источники финансирования, целевые группы, которые получат в конечном итоге пользу

от реализации программ, планируемые и достигнутые результаты программы. Например,

принятая в этом году Стратегия действий по дальнейшему развитию Узбекистана на 2017-

2021гг., определяет приоритеты государственной политики, в рамках которых ставит

такие задачи как реализация механизмов общественного контроля, усиление роли

институтов гражданского общества и средств массовой информации, совершенствование

системы социальной защиты и охраны здоровья граждан и др.

7. Бюджетная терминология (глоссарий). Здесь приводится перечень

специальных слов и понятий, используемых в бюджетном процессе, и их объяснение для

не специалистов.

8. Контактная информация. В данном разделе указывается информация об

ответственном подразделении, сотруднике Министерства финансов, его контактные

данные (телефон, эл.почта), а также юридический адрес Министерства финансов. Наличие

контактных данных в Бюджете для граждан имеет очень важное значение, так как

граждане должны знать к кому обращаться в случае наличия вопросов, пожеланий и

комментариев.

Подготовку и публикацию Бюджета для граждан предлагается начать на основе

принятого (утвержденного) Государственного бюджета и на основе его исполнения

(2018-2019 гг.). Имеющийся на данном этапе потенциал, требования к раскрытию

информации и бюджетный календарь не позволяют разрабатывать Бюджет для граждан на

основе проекта Государственного бюджета, представляемого в Олий Мажлис. Кроме того,

как уже отмечалось, Бюджет для граждан на основе проекта бюджета публикуется не

только для информирования граждан, он больше предусмотрен для их вовлечения в

обсуждение бюджета. А это требует умений и организационных возможностей как со

стороны государственных структур, так и гражданского общества. Для того, чтобы

население могло вовлекаться в обсуждение требуется одно важное условие – повышение

финансовой (в том числе бюджетной) грамотности граждан. Бюджетная грамотность

определяется как способность читать и понимать данные Государственного бюджета для

стимулирования реального участия граждан в бюджетном процессе. Бюджетная

грамотность - это необходимое условие работоспособности цепочки «фискальная

прозрачность – обратная связь – участие».

Следующим этапом будет Бюджет для граждан на основе проекта Государственного

бюджета, представляемого в Олий Мажлис. Его подготовка и публикация возможны,

когда будет создана программно-аналитическая основа, обучены и закреплены

соответствующие специалисты, отработана методология, организовано широкое

23

информирование граждан по бюджетным вопросам и налажены механизмы и формы их

вовлечения в бюджетный процесс (2019-2020 гг.).

На всех этапах бюджетного процесса (планирование, принятие и исполнение)

Бюджет для граждан целесообразно готовить на основе единой структуры с

указанием ключевых моментов, специфичных для каждого этапа. Такой подход

имеет ряд преимуществ: он формирует единое видение бюджета, обеспечивает

согласованность бюджета на протяжении бюджетного цикла и лучшее понимание

документов.

Структура Бюджета для граждан, в зависимости от этапа на котором он составляется,

может меняться незначительно. Например, в Бюджете для граждан на основе проекта или

утвержденного бюджета информация может представляться более агрегировано, а в

Бюджете для граждан на основе отчета об исполнении бюджета потребуется более

подробная информация, так как будут необходимы пояснения по исполнению/не

исполнению запланированных в бюджете мероприятий как по доходам, так и по расходам.

Необходимо ответить на вопрос о причинах недопоступления доходов или не достижения

результатов расходования бюджетных средств.

Вышеуказанная структура предназначена для подготовки Бюджета для граждан по

Государственному бюджету. Это означает, что на нижних уровнях Бюджет для граждан

будет составляться с учетом особенностей и потребностей населения соответствующего

региона (области, района, города). В приложении 5 приводится формат Бюджета для

граждан, составленный на основе областного бюджета, который будет уточняться и

дорабатываться по итогам составления и обсуждения Бюджета для граждан на основе

Государственного бюджета.

3.4. Характер и способы представления информации

Информация о бюджете может представляться различными способами в зависимости от

цели ее раскрытия. Такие цели можно условно подразделить на две группы:

информирование граждан о бюджете;

вовлечение граждан в бюджетный процесс.

Информирование граждан, по сути, является односторонним представлением

бюджетной информации гражданам со стороны государства. Это предполагает

информирование граждан о принимаемых решениях, их разъяснение (повышение

финансовой грамотности населения) и убеждение в необходимости принятия

определенных решений. Информирование может осуществляться в следующих формах:

информационное сообщение по радио, телевидению, в газетах и других СМИ; брошюры,

буклеты, инфографики с бюджетной информацией, распространяемые на встречах,

конференциях, Единых центрах по оказанию государственных услуг субъектам

предпринимательства по принципу «одно окно» и других местах скопления граждан;

официальный документ о бюджете на веб-сайте госоргана (сайт президента, кабинета

министров и т д.) или веб-сайте нормативно-правовых документов страны (например,

www.lex.uz ).

Вовлечение граждан в бюджетный процесс подразумевает двусторонний обмен

информацией между гражданами и госорганами (обычно это Министерство финансов) по

вопросам бюджета. При этом госорган представляет бюджетную информацию гражданам

и просит их представить свое мнение, что предполагает получение обратной связи для

корректировки принимаемых решений, повышает заинтересованность граждан в

вопросах бюджета, доверие общества к власти и подотчетность (аудит независимых

экспертов). Такой обмен информацией может осуществляться в следующих форматах:

24

проведение опроса граждан; сбор жалоб и предложений по различным бюджетным

вопросам; представление на обсуждение проектов нормативно-правовых актов (НПА)

(например, размещение проектов НПА на сайт https://regulation.gov.uz); проведение

специальных радио и телепередач с участием общественности (например, международный

пресс клуб Узбекистана).

Вовлечение граждан в бюджетный процесс может иметь также активную форму, где

граждане наравне с государством могут обсуждать и формировать бюджетную политику,

хотя окончательное решение все же остается за государством. Это новое направление

проявляется в форме экспериментов и новшеств в области вовлечения граждан в процесс

формирования бюджета (Вставка 1).

Вставка 1. Хорошим примером вовлечения граждан в бюджетный процесс является эксперимент,

проводимый в Польше. В некоторых городах (Сопот, Лодзь, Познань, Гданьск) по решению городской

администрации проводится эксперимент, в рамках которого бюджет разрабатывается и исполняется с

участием граждан. Городские власти сначала объявляют долю городского бюджета, которая будет

распределяться на основе голосования граждан. Таким образом распределяются средства, составляющие от

0,5 до 2% бюджета, доступного для использования местным органам власти (максимальная доля

распределяемого таким образом бюджета – около 4%). Затем, органы местной власти объявляют, что все

жители муниципального образования приглашаются предоставить свои проекты, которые они хотели бы

видеть реализованными. После окончания срока предоставления проектов орган местной власти проверяет

их на реализуемость, после чего проекты выставляются на голосование. Проекты, получившие большинство

голосов реализуются в пределах суммы бюджета, предназначенной для их реализации.

В Узбекистане, учитывая ограниченность доступной бюджетной информации, отсутствие

навыков обсуждения и недостаточную грамотность населения по бюджетным вопросам,

целесообразно начать с информирования широкой общественности. С этой целью

предлагается использовать следующие формы представления Бюджета для граждан:

1. Электронная версия (включая инфографики) будет выставляться на веб-

сайте Министерства финансов в PDF формате. Это позволит информировать

целевые группы (население) о бюджете, которые имеют доступ к сети Интернет.

2. Публикация в виде брошюр (бумажная версия) будет печататься и

распространяться среди ННО, образовательных учреждений, библиотек, в

государственных органах (местах ожидания приема гражданами) и «народных

приемных». Это позволит информировать целевые группы (население) о

бюджете, которые не имеют доступ к сети Интернет.

3. Информационные брошюры и буклеты, подготовленные на основе Бюджета

для граждан. Будут печататься и распространяться на встречах, конференциях и

других мероприятиях, посвященных вопросам бюджета.

4. Информационные сообщения по радио и телевидению о содержании

Бюджета для граждан. Здесь целесообразно использовать республиканские

радио- и телеканалы для широкого охвата населения.

5. Интерактивная версия Бюджета для граждан. Веб-сайт Министерства

финансов будет иметь отдельное окно, позволяющее установить обратную связь

с гражданами по вопросам бюджета. Обратная связь также может быть в

формате форума, вопросов и ответов.

6. Специальные радио- и телепередачи, посвященные обсуждению Бюджета

для граждан. Передачи могут иметь как общереспубликанский характер, так и

местный.

Формат и язык изложения. Формат представления Бюджета для граждан должен

гарантировать его понимание широкой аудиторией, поэтому материал должен

представляться в доступном всем целевым группам виде. Обеспечение простого и

25

наглядного представления и визуализации информации в Бюджете для граждан

необходимо осуществлять с помощью:

методов ассоциаций и сравнений;

метода умственных карт (mind map), при использовании которого происходит

наглядное изображение связей, например доходов и расходов бюджета;13

детализации информации с учетом интересов целевых групп;

инфографики;

диаграмм, таблиц;

рисунков, картограмм и схем;

индикаторов.

Язык изложения должен быть понятным людям со средним образованием, специальные

термины должны быть разъяснены, т.е. собраны в специальный раздел и оформлены как

«Основные понятия» или Глоссарий.

3.5. Программно-аналитическое обеспечение

Использование информационно-коммуникационных технологий позволит существенно

сократить сроки подготовки и публикации Бюджета для граждан. В Министерстве

финансов имеются информационные системы, которые обладают достаточной базовой

информацией для составления Бюджета для граждан, за исключением информации по

второму и третьему разделам предлагаемой структуры «Экономические перспективы и

задачи государства» и «Основные показатели социально-экономического развития и их

влияние на бюджетную политику». Однако, в настоящее время формируется модуль

планирования бюджета, в котором могут быть охвачены также целевые показатели и

параметры экономики на очередной год, экономические перспективы и задачи

государства т.е. информация для данных раздела.

Информация может ежегодно (ежеквартально) передаваться в электронной форме

специалистам (экспертам), задействованным в подготовке Бюджета для граждан. Более

перспективным будет создание программно-аналитической платформы, когда

информация может проходить ежегодную (ежеквартальную) обработку на специально

выделенном серверном оборудовании и быть доступной для широкого круга

пользователей. Для этого потребуется создать архитектуру программно-аналитической

платформы, предусматривающую отдельно модуль подготовки данных, модуль

управления изменениями и контроля целостности данных и модуль публикации данных и

отчетов.

Программно-аналитическая платформа позволит генерировать соответствующие

интерактивные отчеты, схемы, графики, табличный материал по запросам пользователей в

пределах допустимой детализации. Предполагается, что данные, поступающие в

программно-аналитическую платформу, будут сгруппированы с учетом потребностей

13 Другие названия «карты ума», «карты памяти» «ассоциативные карты», «диаграмма связей и др. В картах

(mind map) информацию представляют в виде схемы вместо того, чтобы писать логически связанный текст.

Основные мысли связываются между собой линиями (ветвями). Основная идея, проблема, объект внимания

(изучения) располагается в центре, для их изображения используются рисунки, картинки. Главные ветви

соединяются с центральной идеей, а ветви второго, третьего порядка соединяются с главными ветвями.

Ветви должны быть изогнутыми, а не прямыми (как ветви дерева). Рисование в стиле традиционной схемы

полностью противоречит идее майндмэппинга (mind mapping), так как это сильно затруднит движение

взгляда и создаст много лишних одинаковых объектов. Обязательно использование нескольких (не менее

трех) цветов. Над каждой линией–ветвью пишется только одно ключевое слово. Каждое слово содержит

тысячи возможных ассоциаций. Использование этих принципов позволяет повысить привлекательность

информации.

26

Бюджета для граждан. Программно-аналитическая платформа будет доступна экспертам

из внутренней сети Министерства финансов.

Изменения в законодательстве регулярно учитываются в информационных системах

Министерства финансов, что отражается в структуре данных в информационных системах

или в структуре отчетных форм. Значительные структурные изменения в исходных

данных по годам (например, изменения плана счетов, бюджетной классификации,

внедрение среднесрочного бюджетирования или бюджета, ориентированного на

результат) может сделать некорректными данные, поступающие в программно-

аналитическую платформу, а данные в предыдущие периоды неопределенными.

Для сокращения риска низкого качества информации, получаемой в результате изменения

данных (их архитектуры, структуры и детализации), хранимых в информационных

системах Министерства финансов необходимо предусмотреть организационные

процедуры для группы экспертов по управлению изменениями. В частности требуется

подробное документирование изменяемых и планируемых к изменению данных, а также

изменений в структуре данных, имевшие место в предыдущие периоды, которые будут

использоваться при подготовке Бюджета для граждан.

Исходя из вышеизложенного, можно сформулировать следующие основные

требования к организации работ по подготовке Бюджета для граждан:

определить группу специалистов/экспертов, которая будет формировать Бюджет

для граждан с определением их прав и полномочий по доступу к данным;

изначально и в наиболее возможной детализации определить данные, которые

будут использованы в Бюджете для граждан;

определить, что изменения и дополнение данных в соответствующих

информационных системах проводятся с ведома соответствующих экспертов,

которые должны дать оценку влияния изменений на формат и представление

информации в Бюджете для граждан.

3.6. Сроки подготовки и каналы распространения

Важное условие востребованности Бюджета для граждан – его своевременное

распространение среди целевых аудиторий.

Если Бюджет для граждан разрабатывается по проекту Государственного бюджета, то он

должен распространяться одновременно с передачей правительством проекта

Государственного бюджета в Олий Мажлис, чтобы граждане могли понимать планы

правительства, участвовать в их обсуждении и влиять на рассмотрение бюджета

законодателями.

При подготовке Бюджета для граждан по принятому (утвержденному) бюджету его

распространение должно начаться в возможно короткие сроки (в течении 10-15 дней),

чтобы общественные институты имели время для изучения его параметров и определения

направлений и мероприятий общественного контроля за исполнением бюджета.

Бюджет для граждан по исполнению бюджета должен публиковаться одновременно с

публикацией информации (отчета) об исполнении бюджета.

В распространении Бюджета для граждан должны быть задействованы разные

информационные каналы: СМИ, Интернет, встречи должностных лиц с активными

гражданами в формате конференций и «круглых столов», телепередач и др. Каналы

выбираются с учётом доступности для разных целевых групп и уровня финансовой

грамотности целевых аудиторий.

27

Бюджет для граждан может использоваться при проведении общественных слушаний и

обсуждений, направляться в органы самоуправления граждан, рассылаться в ННО и

другие институты гражданского общества, а также в процессе обучения в

образовательных учреждениях.

28

3.7. Среднесрочный план подготовки и публикации Бюджета для граждан

2018 год 2019 год 2020 год 2021 год

1. Подготовка первой версии Бюджета для граждан (Государственный бюджет)*

Подготовка Бюджета для граждан на основе принятого(утвержденного) Государственного бюджета на 2018 г.

Подготовка Бюджета для граждан на основе принятого(утвержденного) Государственного бюджета на 2019-

посл.года

Размещение Бюджета для граждан на сайте Минфина

2. Повышение финансовой грамотности и вовлечение граждан в бюджетный процесс (республиканский уровень

Организация семинаров и круглых столов с участием различных слоев населения (академ.круги, ННО,

молодежные объединения, предприниматели, студенты)

Получение предложений и мнений общественности, их анализ и подготовка рекомендаций по Бюджету для

граждан

Разработка образовательных программ, видео роликов, радио передач по повышению финансовой

грамотности населения

Разработка и ввод в эксплуатацию спец. раздела на веб-сайте Минфина, позволяющего обсуждать и

организавать обратную связь с населением по вопросам бюджета

3. Разработка портала по вопросам бюджетной системы

Разработка пилотной версии портала

4. Подготовка второй версии Бюджета для граждан (Государственный бюджет)

Подготовка Бюджета для граждан на основе исполнения Государственного бюджета за 2018 г.

Подготовка Бюджета для граждан на основе принятого (утвержденного)Государственного бюджета на

посточнной основе

Размещение Бюджетов для граждан на сайте Минфина

5. Подготовка третьей версии Бюджета для граждан (Государственный бюджет)

Подготовка Бюджета для граждан(на основе проекта Государственного бюджета на 2020 г.)

Подготовка Бюджета для граждан(на основе проекта Государственного бюджета на 2021-последующие года

Размещение Бюджета для граждан на сайте Минфина

6. Повышение финансовой грамотности и вовлечение граждан в бюджетный процесс (местный уровень)

Организация семинаров и круглых столов с участием различных слоев населения (академ.круги, ННО,

молодежные объединения, предпринимателей,студенты, активные граждане)

Повышение потенциала сотрудников региональных финансовых органов по вопросам работы с населением

Получение предложений и мнений общественности, их анализ и подготовка рекомендаций по Бюджету для

граждан (г/б)

Реализация образовательных программ и других мероприятий по повышению финансовой грамотности

граждан с привлечением образовательных учреждений

7. Запуск портала по бюджетным вопросам

Апробация пилотной версии портала по вопросам бюджетной системы

Завершение разработки и ввод в эксплуатацию портала по вопросам бюджетной системы

8. Подготовка пилотного Бюджета для граждан на областном уровне (первой версии)

Подготовка Бюджета для граждан в 2-3 пилотных областях на основе принятого (утвержденного) бюджета на

2020 г.

Размещение Бюджета для граждан на портале, сайты Минфина и региональных хокимиятов будут иметь

ссылки на этот портал или наоборот

9. Повышение финансовой грамотности и вовлечение граждан в бюджетный процесс (районный уровень)

10. Подготовка второй версии Бюджета для граждан на областном уровне

Подготовка Бюджета для граждан (на основе исполнения областного бюджета на 2020 г.)

Размещение Бюджета для граждан на портале, сайты Минфина и региональных хокимиятов будут иметь

ссылки на этот портал или наоборот

11. Развитие портала по бюджетным вопросам

Наполнение портала необходимой информацией, расширение сервисов с целью поощрение населения

использовать новые возможности для коммуникации с госорганами по вопросам бюджета

12. Распространение опыта подготовки Бюджета для граждан во всех областях

13. Подготовка третьей версии Бюджета для граждан на областном уровне

Подготовка Бюджета для граждан на основе проекта областного бюджета на 2020 г. в 2-3 пилотных областях

Размещение Бюджета для граждан на портале, сайты Минфина и региональных хокимиятов будут иметь

ссылки на этот портал или наоборот

14. Подготовка пилотного Бюджета для граждан в разрезе районов

Подготовка Бюджета для граждан в пилотных районах на основе принятого(утвержденного) бюджета на 2021

год и на основе исполнения бюджета за 2021 г.

Размещение Бюджета для граждан на портале, сайты Минфина и региональных/районных хокимиятов будут

иметь ссылки на этот портал или наоборот

15. Распространение опыта подготовки Бюджета для граждан во всех районах

16. Активное вовлечение граждан в бюджетный процесс

Активное поощрение населения использовать возможность портала для более глубокого вовлечения в

обсуждение бюджета

Портал дает возможность пользователю находить необходимую информацию в динамике, разрезе

регионов/районов в различных формах (инфографика, итд.)

* На всех уровнях бюджетной системы первая версия Бюджета для граждан готовится на основе принятого (утвержденного) бюджета; вторая -

на основе исполнения бюджета и третья - на основе проекта бюджета.

29

Приложение 1

Рекомендации по созданию и поддержанию

информационного портала

1. Непосредственная заинтересованность, участие и контроль руководства Министерства

финансов в вопросах создания информационного портала управления государственными

финансам (УГФ). С этой целью целесообразно возложение на заместителя министра

финансов ответственности за создание и функционирование портала и создание

Межведомственного совета или другого органа при Министерстве финансов,

осуществляющего методологическую поддержку портала и регулирование процесса

раскрытия бюджетных данных.

2. Разработка Концепции по созданию портала, включая определение основных

тематических разделов, порядка размещения информации, периодичности и детализации

информации, что позволит разработать техническое задание и на его основе

соответствующее программное обеспечение.

3. Первоначально на портале можно разместить информацию об основных понятиях

бюджета и бюджетном процессе, представив на нем общую часть Бюджетного кодекса

Республики Узбекистан в виде рисунков, инфографики, диаграмм с отсылкой на текст,

информацию о бюджете в том срезе, в котором она представлена в Бюджетном Кодексе по

доходам, расходам и дефициту/профициту Государственного бюджета, но в более

понятной форме. Это не связано с доступом или получением информации, так как

информация доступна в Бюджетном кодексе (Общая часть). Вопрос только в том, чтобы

эту информацию обработать и представить в виде рисунков, схем и диаграмм с текстом и

разместить на портале. Также будет представлен «Бюджет для граждан».

4. Следующим шагом необходимо разместить прогноз социально-экономического

развития, информацию в разрезе республиканского и местных бюджетов (по проекту,

утвержденному бюджету и исполнению), приоритетные направления расходования

бюджетных средств, распределение межбюджетных трансфертов, доходы и расходы

государственных целевых фондов. Портал рассчитан на широкий круг пользователей,

поэтому формат подачи информации и степень ее детализации будут зависеть от целевых

групп пользователей. Укрупненные данные – для пользователей, которые не обладают

специальными знаниями в области финансов и бюджетной политики. Детальные данные –

для специалистов и аналитиков, студентов, населения с активной жизненной позицией. На

вебсайтах соответствующих органов власти и управления может быть создана ссылка на

данный портал.

5. Третьим этапом может быть подготовка и размещение на портале информации по

местным (областным и районным) бюджетам в виде «Бюджета для граждан» и в других

удобных для пользователей форматах.

6. Важную роль играет определение модераторов разделов данного портала, которые

будут вести работу по взаимодействию с гражданами и осуществлять анализ

предложений, участвовать в СМИ и социальных сетях от имени Министерства финансов

для решения соответствующих вопросов, инициировать процессы вовлечения граждан для

решения тех или иных поставленных руководством Министерства финансов задач.

Модераторами могут быть представители Главного управления Государственного

бюджета, отраслевых управлений, Казначейства, Информационно-вычислительный центр

Министерства финансов.

30

Модератор будет осуществлять контроль поступающей информации, ее обработку и

формирование на портале.

7. Информация на портале должна дополняться и обновляться на регулярной основе. С

этой целью должен быть налажен механизм взаимодействия, ответственных за

соответствующие разделы информации управлений Министерства финансов

(модераторов) с ИВЦ.

8. Необходимо обеспечить связь сайта Министерства финансов с порталом открытых

данных. Предполагается, что массивы бюджетных данных будут публиковаться на сайтах

Министерства финансов, министерств и ведомств, местных органов власти, а на Портале

открытых данных будет доступен их поиск.

Приложение 2

Международные стандарты открытости бюджетной информации

Международные финансовые институты уделяют значительное внимание обеспечению

открытости бюджетной информации. Большую работу в этом направлении ведет

Международный валютный фонд (МВФ). В соответствии с определением МВФ

«фискальная прозрачность – это полнота, ясность, достоверность, своевременность и

релевантность публичной отчетности о прошлом, настоящем и будущем состоянии

государственных финансов». Фискальная прозрачность имеет решающее значение для

эффективного финансового управления и подотчетности. Это помогает гарантировать, что

правительство имеет точное представление о своих финансах при принятии

экономических решений, в том числе затрат и выгод от изменения политики и

потенциальных рисках для государственных финансов. Благодаря фискальной

прозрачности также обеспечивается информация для парламентов, бизнеса и граждан,

необходимая для обеспечения контроля за действиями правительств . Акцент на качестве

информации, представляемой в бюджетной отчетности, сделан в новой редакции Кодекса

надлежащей практики по обеспечению фискальной прозрачности (Кодекс МВФ), который

является ключевым стандартом в сфере раскрытия финансовой информации. Новый

кодекс охватывает такие компоненты фискальной прозрачности как 1) бюджетно-

налоговая отчетность, которая должна содержать актуальную, полную, своевременную и

надежную информацию о государственных финансах, 2) прогнозирование и планирование

бюджета, которые должны давать четкое определение целей бюджета, 3) анализ

фискальных рисков и управление ими и 4) управление доходами от природных ресурсов.

На основании принципов, сформулированных в Кодексе МВФ, организация проводит

оценку фискальной прозрачности стран-членов, публикующих финансовую информацию.

Страновые оценки фискальной прозрачности (Fiscal Transparency Evaluation (FTEs))

являются основным инструментом диагностики прозрачности государственных финансов

со стороны МВФ. FTEs обеспечивают количественный анализ масштабов и источников

фискальных рисков на основе набора показателей фискальной прозрачности, обобщают

уровень прозрачности бюджетной системы страны и показывают направление и

приоритеты реформ посредством разработки «дорожных карт», а также возможного

последовательного плана действий по улучшению фискальной прозрачности для оказания

странам помощи в реализации этих направлений реформы. Возможно также

разрабатывать оценки, ориентированные на отдельные компоненты нового кодекса для

решения наиболее актуальных вопросов прозрачности. По состоянию на март 2017 года,

21 FTEs были проведена и 15 отчетов об оценке завершены и опубликованы .

31

Схожую работу по раскрытию бюджетной информации ведет также и Всемирный банк. В

2010 году он начал формирование открытых баз данных расходов государственных

бюджетов и разработку набора инструментов их анализа в рамках инициативы Разработка

баз данных о государственных расходах (BOOST). Эта работа была начата по 45 странам

мира. Базы данных создавались для того, чтобы напрямую поддерживать диалог о

государственных расходах между государственными органами и гражданским обществом

и усилия правительств, стремящихся улучшить положение с фискальной прозрачностью.

BООST предоставляет удобную для пользователей платформу для доступа к данным о

расходах государственных бюджетов (часто в сочетании с нефинансовыми показателями).

Базы данных используются исследователями, государственными служащими и обычными

гражданами для изучения направлений распределения общественных средств, поиска

потенциальных источников неэффективности государственных расходов и получения

более подробной информации о том, как правительство финансирует предоставление

государственных услуг.

BOOST преобразует исходные данные из государственных информационных систем

управления финансами для каждого элемента затрат из плана счетов в удобную для

понимания и простую в использовании базу данных для детального анализа.

Осенью 2013 года, Всемирный банк запустил портал "Открытый бюджет" на котором

доступны базы данных о государственных расходах стран, публикующих бюджетные

данные. Портал позиционируется как «единое окно» для доступа к бюджетным данным по

всему миру. Данные о расходах относятся как к национальному, так и к региональному

уровням. Дезагрегирование данных возможно по: уровню управления и территориальным

единицам (центральный и местный, вплоть до городов, округов и муниципальных

образований), получателям бюджетных средств (Министерство, агентство, департамент,

школа или больница), экономической классификации (выплата заработной платы,

покупка товаров и услуг, капитальные затраты и т.д.), функциональной классификации

(сектор и подсектор). Узбекистан не является участником инициативы BOOST и не

публикует бюджетную информацию на данном портале.

Существуют также документы рекомендательного характера, продвигающие идеи

раскрытия бюджетной информации. Одним из таких документов является справочное

руководство Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР)

«Оптимальные подходы государств-членов ОЭСР по обеспечению прозрачности

государственного бюджета» Данный документ включает набор принципов оптимальной

практики по составлению бюджетных отчетов, раскрытию информации, ее качеству и

достоверности. Лучшие практики изложены в трех частях:

В части 1 перечислены основные бюджетные отчеты, которые правительства должны

выпускать и их общее содержание.

Часть 2 описывает конкретные требования к раскрытию информации, содержащейся в

отчетах, включая как финансовую, так и нефинансовую информацию о результатах

деятельности.

Часть 3 включает основные практики для обеспечения качества и целостности отчетов.

Лучшие практики основаны на опыте разных стран в каждой области и организуются

вокруг определенных отчетов только по причине удобства представления. Разные страны

имеют разные режимы отчетности и могут иметь различные направления в расстановке

акцентов в вопросах прозрачности.

Начиная с 2015 года, самые лучшие практики были обобщены и обновлены в виде

рекомендаций по бюджетному управлению, которые обеспечивают комплексный,

32

интегрированный набор указаний относительно составления бюджета, управления им и

его связи с другими аспектами эффективного государственного управления.

Другим документом, продвигающим вопросы раскрытия бюджетной информации,

являются «Принципы высокого уровня в отношении прозрачности», принятые

Организацией объединенных наций в 2012 году. «Принципы» ООН рекомендуют

правительствам доводить до сведения общественности четко сформулированные и

измеримые цели общей бюджетно-налоговой политики, регулярно отчитываться о

прогрессе в их достижении и объяснять причины отклонения от планов. Еще одна

рекомендация в отношении бюджетной политики: сообщать о поставленных целях и

задачах, а также о результатах использования вверенных им ресурсов и принимать меры

по оценке и раскрытию ожидаемых и фактических социальных, экономических и

экологических результатов.

Существуют международные организации, как межправительственные, так и

неправительственные, деятельность которых непосредственно направлена на изучение

степени открытости бюджетной информации в странах мира, разработку стандартов

раскрытия информации, международные сравнения в этой сфере. Одна из самых

известных организаций - Международное бюджетное партнерство (International Budget

Partnership, IBP). Раз в два года IBP публикует рейтинг открытости бюджета (Open Budget

Index). Последний из них был опубликован в 2015 году и доступен на сайте

http://www.internationalbudget.org. Индекс открытости бюджета – это международно

признанный показатель прозрачности бюджета центрального правительства. Показатель

выводится на основе исследования открытости бюджетов, которое проводится путем

заполнения проживающими в них независимыми исследователями специальной анкеты.

Уровень открытости бюджета оценивается по 100-балльной шкале. Большинство вопросов

анкеты (109 из 141) касаются того, предоставляет ли правительство общественности

своевременный доступ к информации, содержащейся в восьми ключевых бюджетных

документах в соответствии с международно-признанными стандартами лучшей практики.

К числу ключевых бюджетных документов относятся:

1) Предварительное бюджетное заявление ( Pre-Budget Statement);14

2) Проект бюджета;

3) Утвержденный бюджет;

4) Бюджет для граждан;

5) Ежемесячные или ежеквартальные отчеты в течение года;

6) Полугодовой отчет за первые 6 месяцев финансового года;

7) Годовой отчет по результатам финансовой деятельности;

8) Аудиторский отчет.

14 В предварительном бюджетном заявлении представлены цели экономической и налогово-бюджетной

политики правительства на предстоящий финансовый год. Оно предназначено для обсуждения бюджета в

преддверии представления исполнительной властью более детального проекта бюджета законодательному

органу. Предварительное бюджетное заявление представляет собой результат фазы стратегического

планирования бюджета в процессе которого исполнительная власть в значительной мере выравнивает свои

политические цели и потребности в финансовых средствах с имеющимися ресурсами. На этой стадии

определяются общая сумма бюджетных доходов, расходов и долга на предстоящий финансовый год с

учетом прогноза налоговой базы и неналоговых доходов. «Тhe Guide to Transparency in Government Budget

Reports: why are Budget Reports important, and what should they include» 2016, p. 4 -

http://www.internationalbudget.org/publications/guide-to-transparency-in-government-budget-reports-why-are-

budget-reports-important-and-what-should-they-include.

33

Анкета для определения Индекса открытости бюджета включает 16 вопросов,

исследующих степень участия общественности в бюджетном процессе; и 15 вопросов,

исследующих степень эффективности двух официальных надзорных учреждений,

законодательной власти и высшего органа аудита.

Таблица 3. Баллы Индекса открытости бюджета (2006-2012 гг.)

Страны 2006 г. 2008 г. 2010 г. 2012 г. % Δ 2006 % Δ 2010

Албания 25 37 33 47 89 43

Азербайджан 30 37 43 42 40 -3

Босния и Герцеговина 44 44 50 13 13

Болгария 47 57 56 65 38 17

Хорватия 42 59 57 61 44 7

Грузия 34 53 55 55 63 1

Казахстан 43 35 38 48 11 26

Кыргызская

Республика 8 8 15 20 140 31

Македония 54 49 35 -36 -28

Румыния 66 62 59 47 -29 -20

Россия 47 58 60 74 57 23

Сербия 46 54 39 -15 -27

Турция 42 43 57 50 20 -12

Таджикистан 17

Украина 55 62 54 -2 -13 Источник: Данные взяты из страновых профилей OBI http://survey.internationalbudget.org/#profile.

Узбекистан в данной оценке не участвует.

Существует много других инициатив, направленных на обеспечение большей открытости

бюджетной информации. Некоторые из них, как Government Spending Watch

(http://www.governmentspendingwatch.org), больше концентрируются на государственных

расходах, другие, как Open Knowledge International (https://okfn.org) рассматривают

бюджетную информацию, как часть данных «открытого правительства», как важного

инструмента вовлечения граждан в принятие политических решений. Некоторые

инициативы ориентированы на решение проблем в отдельных сферах/отраслях.

Например, «Инициатива по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях»

(ИОПДО) сформирована в 2002 году в целях решения вопросов прозрачности доходов от

природных ресурсов в богатых ресурсами странах.

Приложение 3

Текущая ситуация в области открытых бюджетных данных в Узбекистане

Публикация фискальных данных

У каждой ветви власти, группы государственных органов и институтов гражданского

общества есть свои возможности, функции и роль в обеспечении открытости бюджетной

информации. В Узбекистане созданы некоторые механизмы для обеспечения бюджетной

прозрачности, но предстоит большая работа по их реализации и развитию.

Открытость названа в числе принципов бюджетной системы, определенных ст. 7

Бюджетного кодекса. В соответствии с этим принципом законодательно закреплена

34

необходимость публикации информации об утвержденном и исполненном

Государственном бюджете и бюджетах государственных целевых фондов (ГЦФ) в

средствах массовой информации и на официальном веб-сайте Министерства финансов

Республики Узбекистан (статьи 17 и 169)15. В результате, на веб-сайте Министерства

финансов размещается информация об исполнении бюджета. Данная информация

публикуется в агрегированном виде в разрезе налогов и расходов по функциям

государства, то есть проблема с доступной информацией в различных срезах еще

сохраняется. Также публикуется информация об исполнении бюджетов ГЦФ16, ходе

выполнения государственных целевых программ17. В информационных сообщениях о

государственных целевых программах приводятся показатели запланированных

ассигнований и объемов выполнения работ, фактически освоенных средств и

выполненных работ, количество запланированных и приобретенных единиц техники и

оборудования. Но фактические и плановые объемы средств и работ не всегда

сопоставляются, как и не всегда сообщается, достигнуты ли цели, на которые

израсходованы бюджетные средства.

Министерство финансов публикует принятые нормативно-правовые акты и комментарии

к ним и к вновь принятым государственным целевым программам, реализуемым за счет

средств Государственного бюджета или ГЦФ.

На сайте министерства можно также найти документы о планировании и параметрах

расходов в отдельных сферах. Однако формат их представления не позволяет понять их

широкой общественности. Например, опубликовано Постановление Министерства

финансов и Министерства народного образования Республики Узбекистан «Об

утверждении Положения о порядке планирования бюджета и финансирования расходов

общеобразовательных школ на 2017 год исходя из базовых нормативов затрат на одного

учащегося» от 6 марта 2017 года №№ 23, 8.18 Чтобы разобраться в базовых нормативах и

поправочных коэффициентах нужен определенный уровень знаний, поэтому для широкой

общественности эта информация остается непонятной.

Некоторую информацию о параметрах расходов на реализацию государственных целевых

программ, в том числе и за счет бюджетных средств можно получить на сайте

Министерства экономики (нормативно-правовые акты об утверждении государственных

программ года, отраслевых и территориальных программ). В приложениях к нормативно-

правовым актам публикуются размеры предусмотренных расходов и источники их

покрытия. Сведения об объемах капиталовложений и их структуре по источникам и

отраслям можно в укрупненном виде узнать из сообщений об итогах социально-

экономического развития Узбекистана, там же публикуются основные

макроэкономические показатели.

На сайтах распорядителей бюджетных средств (отраслевых министерств) можно найти

только отдельные данные о поступлениях и расходах. Обычно - это информация о

результатах реализации государственных программ, нормативные акты о развитии сферы,

где указываются ассигнования, предусмотренные на определенные мероприятия, сведения

15 Об исполнении Государственного бюджета Республики Узбекистан https://www.mf.uz/ispolnenie-

gosudarstvennogo-byudzheta.html 16 https://mf.uz/home/o-ministerstve/structure-25-05-17.html 17 Например, «Информация о реализации Государственной программы по улучшению мелиоративного

состояния орошаемых земель и рациональному использованию водных ресурсов на период 2013-2017 годы

за счет средств Фонда мелиоративного улучшения орошаемых земель (по состоянию на 1 июня 2017 года)»

https://www.mf.uz/novosti-ministerstva-finansov/item/1795-informatsiya-o-realizatsii-gosudarstvennoj-programmy-

po-uluchsheniyu-meliorativnogo-sostoyaniya-oroshaemykh-zemel-i-ratsionalnomu-ispolzovaniyu-vodnykh-

resursov-na-period-2013-2017-gody-za-schet-sredstv-fonda-meliorativnogo-uluchsheniya-oroshaemykh-zemel.html 18https://mf.uz/novosti-ministerstva-finansov/item/1573-ministerstvo-finansov-respubliki-uzbekistan-soobshchaet-o-

prinyatii-postanovlenij.html

35

о грантах и инвестиционных проектах. В информационных материалах на ведомственных

сайтах финансовым показателям почти не уделяется внимания, намного больше

показателям «сети, штата и контингента» и объемам запланированных и выполненных

работ.

В целях повышения прозрачности и подотчетности местных органов исполнительной

власти в 2015 г. внесены изменения и дополнения в Закон Республики Узбекистан «О

государственной власти на местах». В законе предусмотрен механизм заслушивания

Кенгашами народных депутатов отчетов хокимов, по итогам которого принимается

решение Кенгаша народных депутатов и дается комплексная оценка работы органов

исполнительной власти на местах. Принятое решение и отчет хокима подлежат

обязательному опубликованию в официальных изданиях и на веб-сайтах органов

государственной власти на местах. Отчетность хокимов и публикация этой информации

создают предпосылки для усиления подотчетности местных органов власти и контроля за

их деятельностью. Однако, для того чтобы обсуждения проходили не формально,

необходимо задействовать обратную связь от населения, от потребителей услуг. Тогда это

может стать механизмом общественного контроля. Для этого потребуется публикация

более широкой информации (включая бюджетную) в доступном для понимания широкому

кругу пользователей виде.

В мировой практике органы власти на местах используют широкий спектр инструментов

для вовлечения граждан в бюджетный процесс: сбор предложений о местных налогах и

приоритетных направлениях расходов, организация интернет-форумов, встреч и «круглых

столов», общественные слушания по проекту местного бюджета. В графике бюджетного

процесса в Узбекистане для всего этого просто нет времени. Бюджетные запросы

бюджетных организаций на следующий финансовый год подаются в финансовые

управления областей и г. Ташкента до 1 июня текущего года, проект местного бюджета

должен быть разработан до 25 июня и представлен в Министерство финансов до 1 июля.

Поэтому график бюджетного процесса в целях вовлечения гражданского общества в

разработку проекта бюджета нужно изменить таким образом, чтобы у местных

органов власти было не менее одного месяца на разработку и обсуждение проектов

местных бюджетов.

Важность открытости и доступности бюджетной информации повышается в связи с тем,

что полномочия местных органов власти в сфере управления государственными

финансами постепенно расширяются. В этом году с 1 июля в г. Ташкенте начат

бюджетный эксперимент, в рамках которого поступления по ряду местных налогов

полностью зачисляются в бюджеты районов.19 Другая часть налоговых поступлений

распределяется между городским и районными бюджетами, а часть поступлений от

общегосударственных налогов направляется в городской бюджет. Это укрепляет

доходную базу бюджетов районов и расширяет полномочия местных органов власти в

решении вопросов социально-экономического развития. В этом случае требования

открытости бюджета, контроля за целевым и эффективным расходованием его средств не

только со стороны государства, но и общественности становится еще более актуальной

задачей.

Платформой для обеспечения открытости и доступности информации деятельности

государственных органов является Портал открытых данных (www.data.gov.uz), который

запущен в 2015 году в рамках построения электронного правительства. На нем

публикуется информация из различных сфер общественной жизни, в том числе по

экономике и финансам в виде наборов данных (предоставляемые блоки информации).

19 Постановление Президента РУз «О расширении полномочий органов государственной власти на местах и

повышении их ответственности за формирование доходов местных бюджетов» №ПП-3042 от 7 июня 2017 г.

36

По Государственному бюджету Республики Узбекистан на портале публикуются

ежеквартальные данные об исполнении Государственного бюджета20. Данные позволяют

видеть фактические поступления налогов и общую сумму поступлений из неналоговых

источников. Налоги группируются на прямые и косвенные, что не является

информативным для большинства граждан. Также можно видеть объемы расходов

Государственного бюджета по направлениям (просвещение, здравоохранение, наука,

расходы на экономику и др.). Данные о доходах и расходах бюджета публикуются без

ГЦФ, что не позволяет оценить фактические размеры налоговой нагрузки и затрат

государства на определенные сферы, особенно это касается капитальных затрат, которые

во многих капиталоемких сферах (дорожное строительство, мелиоративное улучшение

орошаемых земель, развитие материально-технической базы образовательных и

медицинских учреждений) осуществляются через ГЦФ. Выплата государственных пенсий

осуществляется Внебюджетным пенсионным фондом, доходы и расходы которого также

не отражаются в открытых данных.

Проект Государственного бюджета не публикуется ни на портале открытых данных, ни

где-либо еще. Соответственно, осведомленность общества возникает только «по факту»,

когда уже ни на что нельзя повлиять.

Данные по местным налогам и сборам, публикуемые областными хокимиятами,

существенно различаются по структуре наборов данных (макету таблиц и форме подачи).

В Сырдарьинской области - это налогоплательщики, наименования налогов и сроки их

уплаты21, в Наманганской и Сурхандарьинской - наименования налогов и обязательных

платежей, запланированные и фактически уплаченные суммы по ним за отчетный

период22, в г. Ташкенте – наименование налогов и обязательных платежей и их доля,

отчисляемая в бюджеты районов23.

Основные параметры местного бюджета публикуют несколько областей. Но это делается

нерегулярно и структура набора данных между регионами различается. Общим является

только то, что доходы показываются в общей сумме, а расходы расписываются по

направлениям.

По бюджетам районов имеется информация только по Ташкентской области и г.

Ташкенту, причем это данные об общем объеме доходов и расходов бюджета и доле

местных налогов, отчисляемых в районные бюджеты.

Регулярно, более подробно и понятно публикует информацию о местном бюджете

хокимият Ташкентской области. Заполняются две таблицы: первая «финансовые

показатели местного бюджета»24, в которой даются показатели принятого областного

бюджета и их сравнение с фактическими значениями предыдущего года. Доходы

сгруппированы по источникам, а расходы – по направлениям. Вторая таблица

«Показатели исполнения местного бюджета»25. Доходы и расходы даются укрупненно. Из

доходов выделяются налоги и обязательные платежи, в том числе те, которые остаются в

распоряжении местного бюджета. Также указываются доля дотаций и субвенции в

местный бюджет, кредиторская задолженность, в том числе просроченная. Показатели

указываются в разрезе районов и городов области. Основные проблемы раскрытия

информации по местным бюджетам связаны с методологией подготовки и размещения

данных. Различные административные единицы размещают разные наборы данных, а

некоторые не размещают их вообще. В некоторых наборах данных невозможно

20 https://data.gov.uz/ru/datasets/4589 21 https://data.gov.uz/ru/datasets/4272 22 https://data.gov.uz/ru/datasets/4255 23 https://data.gov.uz/ru/datasets/4198 24 https://data.gov.uz/ru/datasets/1149 25 https://data.gov.uz/ru/datasets/1148

37

определить, какой период времени они характеризуют, поэтому делать анализ и

сопоставления практически невозможно.

Для того, чтобы принцип открытости бюджетной информации, заложенный в Бюджетном

кодексе, был действительно реализован, необходимо информацию о Государственном

бюджете сделать более понятной и востребованной для граждан т.е. раскрывать ее с

учетом интересов различных целевых групп, определить единые форматы размещения

открытых данных для административно-территориальных образований и целевых фондов.

Новые тенденции взаимодействия

Новые форматы взаимодействия органов власти с населением стали внедряться в рамках

«электронного правительства». Платформой взаимодействия стал Единый портал

интерактивных государственных услуг (ЕПИГУ) (www.my.gov.uz). За неполных четыре

года работы на портал поступило свыше 1,3 млн. обращений от физических и

юридических лиц. Установлен контроль за обязательностью ответа на обращение. Этот

канал усилил обмен информацией между гражданами и органами государственного

управления, способствовал принятию мер по многим наболевшим вопросам. Но его

проблема в том, что он просто переадресует обращения в государственные органы,

зачастую в те самые, на которые жалуются заявители. Поэтому зачастую ответы являются

поверхностными и отражающими точку зрения на проблему должностных лиц

государственных органов, что снижает эффективность влияния общественности.

Одновременно с разработкой инструментов «электронного правительства» в ведомствах

появились «виртуальные приемные», куда граждане могут направить свои обращения

посредством электронной почты или через форму обратной связи.26 Виртуальная

приемная Президента Республики Узбекистан и народные приемные должны

организовать прямой диалог с населением и обеспечить функционирование качественно

новой и эффективной системы работы с обращениями физических и юридических лиц.

Поток информации от граждан и юридических лиц через Виртуальную и Народные

приемные оказался интенсивнее, чем через ЕПИГУ. В июле 2017 года было объявлено,

что в Виртуальную приемную Президента поступил 1 млн. обращений.27

Основными вопросами обращений стали трудоустройство, обеспечение лекарствами,

выплата социальных пособий, благоустройство, оказание медицинской помощи, то есть

очень часто – вопросы, касающиеся деятельности бюджетных организаций, объема и

качества государственных услуг.

Учитывая новые тенденции в усилении взаимодействия органов власти с гражданами

Министерство финансов также начало предпринимать попытки вовлечения экспертного

сообщества и других заинтересованных сторон в обсуждение и принятие ключевых

бюджетных документов. В конце апреля текущего года Министерство финансов

объявило, что приступает к разработке Концепции налоговой и бюджетной политики на

2018 год.28 В связи с этим обратилось с просьбой к заинтересованным министерствам,

ведомствам, научным государственным и негосударственным учреждениям,

хозяйствующим субъектам, а также гражданам представить свои предложения для

включения в проект Концепции налоговой и бюджетной политики. В числе требований к

предложениям их авторам рекомендовалось обратить внимание на разработку

26В соответствии с Указом Президента Республики Узбекистан от 28 декабря 2016 года ««О мерах по

коренному совершенствованию системы работы с обращениями физических и юридических лиц» была

создана Виртуальная приемная Президента Республики Узбекистан, а также Народные приемные

Президента в Республике Каракалпакстан, во всех областях, районах и городах (за исключением городов

районного подчинения) 27 https://pm.gov.uz/ru/news/view?id=37 28 https://mf.uz/home/o-ministerstve/press-sluzhba/announcement/item/2056-ob-yavlenie.html

38

предложений с использованием новых подходов бюджетного планирования и

финансирования, а также глубокого анализа действующей налоговой системы29. Однако в

последующем ни на сайте Министерства финансов, ни в других средствах массовой

информации не сообщалось о том, насколько активным было участие граждан и как

повлияли их предложения на разработку Концепции.

Из статистики обращений физических и юридических лиц в Министерство финансов и его

подразделения следует, что 2/3 поступивших за девять месяцев 2017 года касались

вопросов пенсионного обеспечения, а вопросов налоговых и таможенных ставок только

3%30. Это косвенно показывает, что активность населения в вопросах бюджета невысокая.

Другой косвенный показатель – это практически бездействующий форум на сайте

Министерства финансов, где предусмотрен раздел «Налоговая и таможенная политика», в

котором нет ни одного сообщения31.

Новые подходы расширяют каналы взаимодействия органов власти с населением, но для

эффективного участия граждан в этом взаимодействии необходимо чтобы они, прежде

всего, владели информацией по различным аспектам бюджетной сферы и были готовы к

диалогу.

Предпосылками для построения диалога с населением стали принятые в этом году

стратегические документы, основным из которых является Стратегия действий по

дальнейшему развитию Узбекистана, которая определила приоритеты до 2021г. В

соответствии с реализацией первого приоритета данной Стратегии, 2017 год объявлен

«Годом диалога с народом и интересов человека».

Другим документом является Концепция административной реформы32, которая основана

на принципе «Не народ должен служить государству, а государство — народу», и

направлена на внедрение эффективной и прозрачной системы государственного

управления. С этой целью предусматриваются совершенствование институциональных и

организационно-правовых основ деятельности органов исполнительной власти,

конкретизация задач (функций, полномочий) и сфер ответственности органов

исполнительной власти, расширение рыночных механизмов управления, внедрение

современных форм стратегического планирования, формирование эффективной системы

профессиональной государственной службы, введение действенных механизмов

противодействия коррупции.

Приложение 4

Обзор мирового опыта

Бюджеты для граждан в развитых странах

В число лидеров «Индекса открытости бюджета» входят скандинавские страны: Швеция

по результатам рейтинга 2015 года занимает второе место с 87 баллами, а Норвегия

четвертое – с 84 баллами. Бюджет Норвегии интересен тем, что в 2016 году 13% его

общих доходов были от добычи нефти и газа, а перераспределяется через этот бюджет

около 37% ВВП страны.33 Бюджет размещается на специальном сайте. Его особенность по

29 https://www.mf.uz/novosti-ministerstva-finansov/item/1564-ob-yavlenie.html 30 https://www.mf.uz/home/o-ministerstve/rukovodstvo/item/2062-con.html 31 http://uforum.uz/forumdisplay.php?f=660 32 Указ Президента Республики Узбекистан от 8 сентября 2017 года №УП-5185 «Об утверждении

Концепции административной реформы в Республике Узбекистан» 33 The budget-2017 - http://www.statsbudsjettet.no/Upload/Statsbudsjett_2017/dokumenter/pdf/R-

0650%20E_Budget%202017.pdf

39

сравнению с другими странами в том, что все параметры (доходы, расходы, источники

финансирования дефицита) считаются с учетом и без учета нефтегазового сектора. В

Норвегии имеется два государственных пенсионных фонда. В один из них отчисляется

часть прибыли нефтегазовой промышленности, второй действует по принципу

социального страхования. В бюджете имеется информация о финансовых результатах

деятельности обоих фондов.

Из общего объема утвержденных доходов бюджета на 2017 год 60% составляют

налоговые доходы, а 33,8% доходов от налогов и обязательных платежей – взносы

работодателей и работников на социальное страхование. Поэтому в бюджете очень

подробно раскрываются социальные расходы на пособия на детей до 3-х лет, на пенсии по

возрасту и страховых пособий (например, по болезни) показана их динамика, а в

некоторых случаях под таблицей с объемами затрат написано, кто может получать такие

пособия. Все расходы показаны «в разрезе» получателей (от королевского двора до

правительственных агентств) и по функциональному назначению. Также расходы

разделены на операционные и капитальные (новое строительство). Доходы также

разделяются на налоговые, доходы от операций, например, деловой активности

правительства и доходы от нового строительства (или связанные с новым

строительством). Подробно описываются неналоговые источники доходов: доходы от

использования принадлежащих правительству активов, ценных бумаг, выданных займов и

оказания государственных услуг.

Бюджет Норвегии составляется на трехлетний период, хотя на последующие два года

возможны корректировки и уточнения, но о крупных бюджетных нововведениях и

ожидаемых от них результатах гражданам сообщается с разбивкой на три года. Например,

в 2016 году была начата налоговая реформа, в ходе которой налог на прибыль корпораций

будет снижен с 27% в 2015 году до 22% к 2018-му. Также будут снижены налоги на

чистые активы (имущество) физических лиц. При этом, однако, правительство

рассчитывает, что граждане будут вкладывать свой капитал «не в недвижимость, а в

рабочие места». Таким образом, до граждан доводятся не только фактические

действия и прогнозы, но и цели правительственной бюджетной политики. Эти цели

во многом определяются текущей экономической ситуацией и экономическими

показателями, включая мировые цены на нефть и прогнозы экспорта углеводородов,

которые также опубликованы.

В Норвегии нет единого документа с названием «Citizen’s budget», но есть несколько

документов, написанных в понятном для населения формате. Это может быть и отчет об

исполнении бюджета за первое полугодие 2016 года, объемом 4 страницы, но с

аудиторским заключением Ernst&Young» и подробный доклад о бюджетной политике,

включающий заявление о налоговой реформе, как это было в 2016 году. Брошюры также

издаются при внесении в государственный бюджет изменений и уточнений. Граждане

имеют широкие возможности обращаться с вопросами и предложениями к разработчикам

бюджетных документов в любой удобной форме. На сайтах имеются специальные формы

для вопросов и комментариев, в брошюрах указаны почтовые адреса, номера телефонов и

электронные адреса Министерства финансов и его подразделений.

Министерство финансов Германии открывает гражданам доступ к информации о

федеральном бюджете посредством портала www.bundeshaushalt-info.de. Пользователи

интернета могут видеть, какие доходы федерального бюджета запланированы на текущий

год и какие расходы покрываются за счет этих средств. Портал построен в интерактивном

дизайне, так, чтобы «в один клик» можно было перейти к нужной информации. При

нажатии на ссылку «доходы» или «расходы» появляется интерактивный круг с секторами,

обозначающими различные виды доходов или направления затрат. При нажатии на сектор

можно видеть структуру соответствующего вида доходов или расходов. Дезагрегирование

40

возможно до отдельных видов поступлений (например, налог на заработную плату,

гербовый сбор и т.д.) или статьей расходов. Главное преимущество портала –

готовность данных к использованию. Это рабочий инструмент. Данные можно

перегруппировывать, смотреть в разных разрезах (по ведомствам, секторам или

источникам доходов и направлениям затрат). Столбиковые диаграммы дают

возможность видеть динамику показателей по сравнению с тремя предыдущими годами.

Кроме данных по бюджетам за последние три года и параметрам бюджета принятого на

текущий год, размещены показатели финансового плана на предстоящий трехлетний

период.

Отдельные вкладки предусмотрены для публикации нормативных документов,

инструкций, руководств. Собраны публикации прессы на тему бюджета Германии. Еще

одна особенность портала, возможность посмотреть и скачать всю исходную

информацию, включая бюджетную роспись на текущий год. Таким образом, данные о

бюджете ФРГ открыты, хорошо организованы и размещаются в удобном для

пользователей формате. Министерство финансов разрешает использовать данные,

размещенные на портале для любых целей: распространения информации, ее изучения,

повышения финансовой грамотности, анализа, извлечения требующихся данных и даже в

коммерческих целях.

В Великобритании материалы по бюджету публикуются на сайте www.gov.uk. Сам

открытый бюджет на 2017 финансовый год (1 апреля 2017-31 марта 2018 года)

представляет собой достаточно обширный документ (68 стр. в формате PDF), но можно

читать только отдельные разделы, на которые даются ссылки: налоги, финансирование,

политические меры, государственные услуги и рынки. Для тех, кого интересуют только

изменения, произошедшие по сравнению с прошлым бюджетом есть статья «Весенний

бюджет 2017: 21 факт, который Вам нужно знать». Статья включает все основные

нововведения в налогах, расходах, включая изменения в пенсионных выплатах,

приоритеты правительственного финансирования (например, существенное увеличение

расходов на технические школы). Публикуются также сопроводительные документы, а

также аналитика. Аналитические материалы относятся как к текущему бюджету, так и к

уже исполненным, например влияние на распределение доходов домохозяйств

бюджетных мер 2015 года. Это позволяет гражданам видеть результаты

правительственной политики.

Показатели бюджета и аналитические материалы публикуются как в отношении проекта

бюджета, не только представленного Министерством финансов в Палату общин (осеннего

бюджета), но и принятого бюджета (весеннего бюджета). Это связано с наличием

развитых демократических институтов и активным участием не только парламентариев,

но и представителей гражданского общества в обсуждении бюджета на протяжении тех 4-

5 месяцев, что проходят от представления проекта бюджета до его принятия парламентом.

В таких странах, как Великобритания, Новая Зеландия, Австралия и в ряде других,

Бюджет для граждан выпускается значительным тиражом в виде небольших буклетов или

брошюр - от 4 до 10 страниц, которые содержат основные характеристики бюджета или

отдельных, наиболее значимых изменений. При этом основной акцент в таких материалах

делается на визуализации данных (инфографика, использование схем и диаграмм).

Бюджеты для граждан стран Восточной Европы и других развивающихся стран

Из стран восточной Европы интересен опыт Болгарии. На сайте Министерства

финансов этой страны http://www.minfin.bg/en/ размещаются данные о бюджете в полном

соответствии с требованиями Международного бюджетного партнерства от месячного до

годового. Данные публикуются в виде таблиц, и хотя, могут использоваться

41

неспециалистами, достаточно сложны для восприятия. Однако, сайт содержит много

публикаций по вопросам налоговой политики, приоритетам государственных расходов,

государственному долгу, бюджетной децентрализации. Много статистики и прогнозной

информации. Например, публикуется прогноз денежного потока на единый казначейский

счет Болгарии. Поскольку Болгария является членом ЕС, то информация о доходах и

расходах публикуется по его стандартам.

Информация размещается не только по фактически исполняемому бюджету, но и о

проекте бюджета (в том числе проекте трехлетнего бюджета), а также о процедурах

рассмотрения и утверждения бюджета.

Участие граждан Болгарии в определении направлений распределения бюджетных

средств можно проследить по трем направлениям:

1) определение эффективности и результативности государственных расходов.

Расходы на осуществление определенных программ могут иметь своим

источником как государственный бюджет, так и альтернативные средства. В ходе

обсуждения выясняются возможности использования альтернативных источников

финансирования;

2) финансирование муниципальных образований и обеспечение равного

доступа к государственным услугам для жителей всех местных сообществ.

Совместное обсуждение бюджетных программ позволяет увидеть (а где-то и

создать) лучшие возможности доступа к государственным услугам;

3) государственное субсидирование экономики, нефинансовых отраслей. Такие

вопросы как ежегодное планирование субсидий предприятиям и отраслям

реального сектора (например, для сельского хозяйства), контроль за их

эффективным и целевым использованием находится в сфере интересов

гражданского общества. То же самое можно сказать о распределении доходов от

деятельности государственных компаний, средств, полученных от приватизации и

доходов от концессий.

Другая страна Восточной Европы – Польша раскрывает бюджетную информацию в

соответствии с методологией МВФ, публикуя отчеты об исполнении бюджетов,

параметры утвержденного бюджета, информацию о дефиците бюджета и государственном

долге в соответствии со стандартом GFS (Government Finance System). Но в той части

сайта Министерства экономического развития и финансов Польши http://www.mf.gov.pl,

которая издается на польском языке, много дополнительной информации,

предназначенной для граждан: консультации по налогам, база знаний, уже принятые

нормативные акты и их проекты, вынесенные на обсуждение и др.

Из развивающихся странах опыт с публикацией Бюджета для граждан можно видеть в

ЮАР. Вся информация по бюджету доступна на сайте www.treasury.gov.za. Уровень

бюджетной грамотности населения в этой стране не высок, поэтому публикуемые

документы сильно различаются по степени сложности и углубления в проблемы

государственных финансов. Основную информацию о бюджете содержит небольшой по

объему документ «Основные факты о бюджете» (Budget Highlights), в котором

преимущественно в виде таблиц и рисунков дается информация о доходах и расходах

бюджета, основных мерах бюджетной политики правительства, размере государственного

долга и расходах по его обслуживанию. Для тех, кому необходима более подробная

информация публикуется «Обзор бюджета» (Budget Review). Это аналитический доклад,

охватывающий не только собственно бюджетную политику, но и экономический контент.

Темой 2017 года стала «Трансформация для инклюзивного роста». В докладе показано как

меры налоговой и бюджетной политики способствуют достижению целей, поставленных

правительством в экономической сфере.

42

Также на сайте можно найти законодательные акты по утверждению бюджета и налогам,

ежегодно обновляемое Руководство по налогам (Tax Guide) перевод и подробную

информацию о расходах национального бюджета, включая объемы финансирования

отдельных программ.

Отдельно публикуется информация о местных (провинциальных, муниципальных)

бюджетах, объемах их поступлений и расходов, распределении поступлений между

бюджетами разных уровней, размере бюджетных трансфертов (дотаций, субсидий).

На сайте также доступна информация о бюджетах за прошлые годы, начиная с 1993 и

среднесрочном бюджетном планировании, что позволяет гражданам проследить

предыдущие и быть в курсе предстоящих изменений в фискальной политике государства.

Гражданский бюджет Танзании, разработанный по принятому бюджету на 2015/2016

годы – это пошаговый план действий правительства страны в финансовой сфере.

Начинается он с обозначения стратегических приоритетов страны, со ссылкой на

соответствующие документы, среди которых пятилетний план и стратегия развития

страны до 2025 года. Затем дается обзор макроэкономических показателей с

установлением целей, которые правительство намерено достичь по нефинансовым и

финансовым показателям: рост ВВП, уровень бедности, темпы инфляции, размер

валютных резервов, темпы роста денежной массы, валютный курс и др. После этого

перечисляются меры налоговой и бюджетной политики, которые должны быть приняты.

Первым пунктом в расходной части определено «завершение начатых проектов», после

чего намечен ряд мер по усилению финансового менеджмента и контроля,

совершенствованию системы государственных закупок. Запланированные расходы

вначале рассматриваются по их экономической природе: операционные расходы,

капиталовложения, выплата заработной платы, прочие расходы, а затем по секторам,

начиная с наиболее приоритетных. При рассмотрении расходов по секторам указывается

источник средств, например, «трансферт муниципальным образованиям на выплату

заработной платы учителям начальных школ». Некоторые расходы невозможно разделить

по секторам и они рассматриваются как меж секторальные, например, содействие

занятости, развитие демократии и надлежащего управления. В конце брошюры

публикуется список источников информации и ссылок на сайты, небольшой вопросник,

где читателю предлагается выразить свои идеи, вопросы, предложения и комментарии по

бюджету и справка «что можно сделать с этой информацией», где указано, куда можно

обратиться за дополнительной информацией, со своими вопросами и предложениями.

Этот бюджет Танзании показывает, что для развития гражданского общества и

вовлеченности населения в бюджетный процесс важно показать заинтересованность

государственных органов в участии граждан в обсуждении проблем государственных

финансов и дать им просто и ясно изложенную информацию, позволяющую формировать

свое мнение.

Бюджеты для граждан в странах СНГ

В Российской федерации разработка и публикация «Бюджета для граждан» является

результатом совместных усилий Министерства финансов РФ и экспертов движения

«Открытое правительство». Бюджетные данные в доступной для граждан форме

публикуются с 2013 года. Данные о федеральном законе о федеральном бюджете

представляются в разрезе целевых групп граждан и наиболее значимых событий, крупных

отраслевых проектов. Бюджет для граждан на 2017 год и на плановый период 2018-2019

годы характеризует основные положения федерального закона о федеральном бюджете, а

также включает основные характеристики бюджетов государственных внебюджетных

фондов и консолидированных бюджетов субъектов РФ. В документе четко показано

значение каждого звена бюджетной системы РФ: федеральный бюджет используется для

43

оказания государственных услуг, которые в равной мере получают все граждане (оборона,

предупреждение и ликвидация стихийных бедствий), региональные и местные бюджеты -

для оказания адресных и индивидуальных услуг (образование, благоустройство),

внебюджетные фонды – для решения задач, установленных для них законодательством.

Доходная часть бюджета показана и в абсолютных суммах и в динамике по отношению к

предыдущему году, то же самое и с расходами. Блок, характеризующий расходы

федерального бюджета делится на три основных части: поддержка регионов и

муниципальных образований, социальные программы и стимулирование экономического

роста. В каждом блоке описываются приоритетны направления и проекты финансируемые

из бюджета. Где это имеет смысл финансовые показатели даются в процентах от ВВП, на

душу населения или как доля от общего объема доходов/ расходов . Это позволяет видеть

приоритеты и масштабы бюджетных мероприятий.

Наиболее полную картину о результатах использования бюджетных средств федерального

бюджета можно узнать из иллюстрированных изданий об исполнении федерального

бюджета и бюджетов бюджетной системы РФ, ежегодно размещаемых на официальном

сайте Минфина России.

Министерством финансов совместно с рядом научных учреждений организована

ежегодная публикация, рассылка и представление на Правительственной комиссии по

координации деятельности открытого правительства Доклада о лучшей практике развития

«Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных

образованиях (последний по времени доступный доклад опубликован в 2016 году).

Доклад готовится на основе анализа представленных субъектами Российской Федерации

материалов по подготовке бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для

граждан форме, а также об организации взаимодействия финансового органа субъекта

Российской Федерации с гражданами и организациями в процессе планирования и

исполнения бюджета.

При разработке «Бюджетов для граждан» многие субъекты РФ ориентируются на опыт

других регионов. Выявляются наиболее удачные подходы к представлению и сочетанию

информации, использованию новых методов визуализации данных. Многие субъекты

Российской Федерации организовали «обратную связь» с населением и

ориентируются на пожелания пользователей сайтов и порталов, посвященных

бюджету, проводят опросы в социальных сетях.

Полнота предоставляемой бюджетной информации предполагает и полноту охвата

бюджетного процесса. Большинство регионов РФ разрабатывают бюджет для граждан к

проекту закона о бюджете, к принятому закону о бюджете и к отчету об исполнении

бюджета. Бюджет для граждан может уточняться в случае принятия изменений и

уточнений, которые могут повлиять на интересы целевых групп.

Для согласования бюджетных мер с жителями во многих субъектах РФ и

муниципальных образованиях на порталах бюджетов для граждан размещен

«бюджетный калькулятор». Он представляет собой интерактивное отображение

доходных и расходных статей бюджета, которые пользователи могут изменять в

пределах бюджетных ограничений в режиме онлайн с отображением результатов

таких изменений. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного

самоуправления получают свод предложенных гражданами изменений, что способствует

лучшему пониманию потребностей и ожиданий граждан, позволяет оценить потенциал

новых бюджетных инициатив и использовать их в бюджетном процессе.

В целом, система раскрытия бюджетной информации в РФ вполне соответствует

критериям, установленным IBP. Страна входит в число 25 лидеров Индекса открытости

44

бюджета, занимая 11 место с 74 баллами, что означает предоставление гражданам

«существенной» бюджетной информации.

Кыргызская Республика в «Индексе открытости бюджета» за 2015 год занимает самое

высокое место из стран Центральной Азии (35-е с показателем 54 балла). Страна

публикует гражданский бюджет с 2011 года. Последний опубликованный Министерством

финансов Кыргызстана документ – за 2017 год доступен на сайте http://minfin.kg.

Особенность документа заключается в том, что он совмещает в себе разъяснительный

материал и описание (прогноз) утвержденного бюджета. Из него можно видеть, что в

управлении государственными финансами Кыргызстана используются программный и

проектный подходы, используются современные методы поддержки предпринимательства

(субсидирование процентных ставок по кредитам коммерческих банков для

сельскохозяйственных предприятий).Также показано, что в стране применяются

соответствующие международным стандартам методы управления дефицитом

государственного бюджета. Дефицит финансируется как за счет внутренних, так и за счет

внешних источников. Внутренние источники – это поступления от реализации

государственных ценных бумаг предприятиям и населению; остатки на счетах

Правительства КР; рефинансирование кредитов и грантов на программы государственных

инвестиций (ПГИ); возврат бюджетных ссуд; приватизация государственной

собственности. По внешним источникам предусмотрены: поступление внешних

программных займов, поступление внешних займов на ПГИ. В финансировании

государственных инвестиций республиканским бюджетом Кыргызской Республики

используется такая форма, как долевые (стимулирующие) гранты, когда

республиканский бюджет финансирует только часть стоимости проекта.

Остальное финансирование изыскивают органы местного самоуправления. Отбор

проектов для софинансирования осуществляется в регионах с участием

негосударственных некоммерческих и неправительственных организаций. Это

делает гражданский бюджет инструментом реального участия гражданского

общества в распределении и использовании государственных средств.

Гражданский бюджет включает элементы аналитики, сравнение объема расходов и

ситуации в различных сферах в 2017 году по сравнению с 2015 и 2016 годами.

В гражданском бюджете Кыргызстана приводится информация о местных бюджетах,

структуре их доходов и основных направлениях расходов, а также характере и изменениях

в межбюджетных отношениях.

На сайте Министерства финансов имеются материалы об исполнении бюджета в разных

форматах, включая пояснительные записки и пресс-релизы, которые понятны для

общественности. Отчетность об исполнении бюджета публикуется на ежемесячной

основе, а также в виде полугодовых и годовых отчетов. В рамках следования принципам

«открытого бюджета» Министерство финансов Кыргызстана публикует также сведения о

расходах по ведомственной классификации и итоги аудита Счетной палаты.

В Казахстане гражданские бюджеты составляются с 2011 года, а действующая методика

принята в 2013 году. Гражданский бюджет – документ, публикуемый на официальных

Интернет ресурсах уполномоченных органов по государственному планированию и

исполнению бюджета, затрагивающий основные положения формирования и исполнения

республиканского и местных бюджетов. На этом основании гражданские бюджеты

публикуют все центральные государственные ведомства: министерства и государственные

комитеты. Например, можно познакомиться с версией для граждан утвержденного

бюджета Комитета по статистике Министерства национальной экономики республики

Казахстан и отчетами о его исполнении, публикуемыми ежеквартально.

Гражданский бюджет составляется:

45

-на республиканском уровне – центральным уполномоченным органом по

государственному планированию и центральным уполномоченным органом по

исполнению бюджета;

-на уровне области, города, района – местным уполномоченным органом

соответствующего уровня по государственному планированию и местным

уполномоченным органом по исполнению бюджета.

Информация по бюджетам всех уровней или ссылки на нее доступны на сайте

Министерства финансов Республики Казахстан: www.minfin.gov.kz. В разработке

методических, разъяснительных и информационных материалов по вопросам бюджета

Казахстана принимает активное участие общественное объединение Национальная

бюджетная сеть Казахстана. Оно администрирует сайт www.budget.kz, где публикуются

материалы о республиканском и местных бюджетах, новостях и событиях в бюджетной

сфере, дается оценка бюджетным мерам правительства.

Гражданский бюджет составляется на основании проекта бюджета, внесенного в

соответствующий представительный орган, утвержденного, уточненного бюджета и

отчета об исполнении бюджета.

Правительство Казахстана серьезно относится к задаче повышения своего рейтинга в

Индексе открытости бюджета. По рейтингу, опубликованному IBP в 2015 году Казахстан

с 51 баллом занимает 42 место. Считается, что правительство предоставляет обществу

недостаточно информации о бюджете страны и финансовой деятельности правительства в

течение бюджетного года. Поэтому граждане и институты гражданского общества вправе

добиваться большей подотчетности правительства по управлению общественными

финансами.

В Таджикистане первый документ о бюджете для граждан был опубликован в 2012 году,

это был «Путеводитель по бюджету Республики Таджикистан». С 2014 года

Министерство финансов Республики Таджикистан публикует и размещает на своем

официальном сайте www.minfin.tj Гражданский бюджет к Закону о Республиканском

бюджете Республики Таджикистан, т.е. он разрабатывается по бюджету, утвержденному

Парламентом. Целями публикации Гражданского бюджета поставлены: «повышение

прозрачности бюджета, улучшение бюджетной грамотности населения, повышение

доступности основной бюджетной информации для граждан и общественных

организаций». Почти половина объема «Гражданского бюджета – 2017» подчинено

образовательным целям. Подробно описывается структура Государственного бюджета,

бюджетный процесс, включая его участников, стадии и сроки подготовки бюджета.

Доходы и расходы бюджета показываются в укрупненной форме. О налоговых доходах

говорится много, о неналоговых очень мало. В числе неналоговых поступлений

упоминаются: государственная пошлина, административные штрафы и иные денежные

взыскания, плата за услуги, предоставляемые разрешительной системой внутренних дел,

другие административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной

продажи. Не описываются такие виды доходов, как поступления от приватизации и

использования государственной собственности, от реализации казначейских векселей,

проценты по депозитам республиканского бюджета, поступлениям, благодаря которым

осуществляется финансирование дефицита республиканского бюджета. Его предельный

размер установлен на уровне 0,5% от ВВП.

Расходы бюджета приводятся в двух «разрезах»: по функциональной классификации и в

соответствии с Законом о государственном бюджете. Бюджет 2017 года объявлен

социально направленным, так как 41,6% его расходов направлены на три статьи:

образование, здравоохранение, социальное страхование и социальная защита. В

Гражданском бюджете приводятся нефинансовые показатели развития этих отраслей в

46

2016 и прогноз на 2017 год и финансовые показатели по объему направляемых

бюджетных средств, расходам в расчете на одного получателя услуг, средней заработной

плате работников. Также указаны стратегические цели для социальной сферы в

соответствии со «Стратегией развития Республики Таджикистан до 2030 года». Дается

информация о приоритетах правительства и бюджетных программах в социальной сфере.

Из расходов бюджета на реальный сектор подробно рассматриваются проекты в

энергетике и строительстве транспортной инфраструктуры. Здесь показано, насколько

важное значение в финансировании капитальных затрат Государственного бюджета

имеют гранты – безвозмездные поступления от правительств иностранных государств,

зарубежных учреждений и организаций, международных финансовых институтов.

В документе отводится место для того, чтобы объяснить, что такое межбюджетные

отношения. Межбюджетные отношения предполагают передачу денежных средств из

вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты и наоборот, например, в виде

межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты (дотации, субвенции,

субсидии) -денежные средства, перечисляемые из одного бюджета бюджетной системы

другому с целью оказания финансовой поддержки бюджетам регионов. Чтобы читатели

лучше поняли, о чем идет речь, авторы проводят такую аналогию с семейным бюджетом:

«Дотации - Вы даете своему ребенку «карманные деньги». Субвенции - Вы даете своему

ребенку деньги и посылаете его в магазин купить продукты (по списку). Субсидии - Вы

«добавляете» денег для того, чтобы ваш ребенок купил себе новый велосипед (а

остальные он накопил сам)».

Завершается Гражданский бюджет Республики Таджикистан сведениями о том, где можно

получить дополнительную информацию и небольшим глоссарием. Дополнительная

информация публикуется в основном на официальном сайте Министерства финансов. На

вкладке «Бюджет» можно найти много различных материалов: инструкций по

составлению бюджетов для ведомств, руководств по формированию стратегических

планов, презентаций. Отчеты об исполнении бюджета публикуются на ежеквартальной

основе нарастающим итогом (январь-март, январь-июнь, январь-сентябрь, январь-

декабрь). В Индексе открытости бюджета 2015-го года страна занимает 83-е место из 101

с результатом 25 баллов.

Участие граждан в разработке бюджета (партисипаторное бюджетирование)

Во многих странах (особенно там, где роль местных сообществ и местных органов власти

в решении локальных вопросов велика) усиливается тенденция к использованию

механизма инициативного бюджетирования (англ. participatory budgeting). Этот механизм

позволяет гражданам определять, как будет распределяться и использоваться часть

средств местного бюджета. Впервые этот метод вовлечения граждан в бюджетный

процесс был применен в бразильском городе Порту-Алегри в 1989 году.

Совершенствование системы государственного управления и развитие информационных

технологий сделали его доступным для органов местной власти и самоуправления в

большинстве стран мира. В настоящее время этот механизм используется более чем в

1500 муниципальных образованиях разных стран. В польской версии Гражданского

бюджета городские власти сначала объявляют долю городского бюджета, которая будет

распределяться на основе голосования граждан. Таким образом распределяются средства,

составляющие от 0,5 до 2% бюджета, доступного для использования местным органом

власти (максимальная доля распределяемого таким образом – около 4%). Затем, органы

местной власти объявляют, что все жители муниципального образования приглашаются

предоставить свои проекты, которые они хотели бы видеть реализованными. После

окончания срока предоставления проектов орган местной власти проверяет их на

реализуемость, после чего проекты выставляются на голосование. Проекты, получившие

47

большинство голосов реализуются в пределах суммы бюджета, предназначенной для их

реализации.

Несколько по-другому этот механизм работает в Марнеульском муниципалитете Грузии.

Все совершеннолетние граждане могут предлагать проекты. При этом специалисты по

бюджету местного муниципалитета дают консультации жителям, как подготовить свой

проект, советы по его стоимости, так как в предложении нужно указать, какую сумму

планируется потратить на проект. Заявка на проект рассматривается представителями

муниципалитета, которые присуждают категорию проекту, к примеру, инфраструктурный

проект, проект для молодежи, образовательный или социально-культурный проект. Далее

представитель муниципалитета предоставляет рекомендацию главе района для

обсуждения инициативы на специальном совете. Совет обсуждает проект по следующим

критериям: технические аспекты (возможность осуществления проекта), финансовые

аспекты (оценка представленной вероятной стоимости проекта), сроки осуществления

проекта и служит или нет этот проект интересам общества. Затем проекты направляются

на специальную комиссию, которая выносит по ним свое решение. Все слушания

комиссии публичны: граждане могут принять в них участие, задавать вопросы и защищать

проекты. Здесь, в отличие от польской модели, нет непосредственного голосования

граждан за проекты, а есть множественный «экспертный фильтр», но доля

муниципального бюджета, распределяемого и используемого с учетом мнений граждан

несколько больше – 5%. Хотя изначально «participatory budget» предполагает именно

непосредственное определение направлений расходования бюджетных средств.

В этом механизме есть два важных ограничения. Во-первых, органы местной власти и

самоуправления должны иметь бюджетные средства, которыми они могут распоряжаться

по своему усмотрению. Это должно быть закреплено в бюджетном законодательстве. Во-

вторых, эта модель хорошо работает в небольших муниципальных образованиях. В

крупных - интересы граждан слишком различны (где асфальтировать улицы или создать

парк или детскую площадку). Поэтому каждый проект в большом городе сможет получить

только относительно небольшое количество голосов. Выход может заключаться в том,

чтобы предоставлять средства небольшим местным сообществам поочередно или

разбивая территорию муниципального образования на зоны для каждой из которых будет

выделена определенная сумма в рамках предусмотренной на самостоятельное

использование гражданами части бюджета.

Приложение 5

Структура Бюджета для граждан (на областном уровне)

1. Приветственное слово хокима области. Описывается место бюджета в

развитии экономики и благосостоянии населения области и цель Бюджета для граждан.

2. Экономическое положение, перспективы развития и задачи области. В

данном разделе описываются место и роль региона в социально-экономическом развитии

страны, его преимущества (хороший потенциал в сфере туризма) и ограничения

(густонаселенность, экологические проблемы), среднесрочные приоритеты,

определенные Стратегией развития региона и финансируемые за счет местного бюджета;

разъясняются основные макроэкономические показатели и показатели области, влияющие

на областной бюджет и меры бюджетной политики (например, курс национальной

валюты, уровень инфляции, рост ВРП); возможные риски (например, несвоевременное

поступление доходов в связи с изменениями в налоговой политике или возможное

48

увеличение расходов в связи с закрытием расположенных в регионе крупных

предприятий).

3. Бюджет области и его перспективы. Раздел состоит из нескольких

подразделов, посвященных доходам и расходам областного бюджета, межбюджетным

трансфертам.

3.1. Доходы бюджета области. В данном подразделе показываются

доходы по крупным источникам налогов (отчисления от общегосударственных

налогов по видам: налог на доходы юридических и физических, НДС и т.д.; местные

налоги: налог на имущество, налог на землю и др.), которые собираются с населения

и организаций области; а также неналоговые поступления. Разъясняется какую роль

они играют в бюджете области, показываются ставки налогов, изменения по ним по

сравнению с прошлым годом.

3.2. Расходы бюджета. Представляются расходы на выполнение

различных функций государства на областном уровне, разъясняются приоритеты

текущего года. Расходы представляются подробно, чтобы показать как они влияют

жизнь граждан данного региона ( расходы на благоустройство, улучшение жилищно-

коммунальных условий населения, развитие спорта среди всех слоев населения и

др.). Расходы показываются также по экономическому назначению: на зарплату,

капитальные расходы и др. Социальные расходы представляются на душу

населения и ориентировано на целевые группы.

3.3. Межбюджетные трансферты. В данном подразделе показываются все

трансферты (дотации, субвенции, передаваемые доходы в местные бюджеты),

которые получает областной бюджет из республиканского, на каких условиях,

разъясняются на какие цели они используются и какую роль они играют в

финансировании социальных расходов. Здесь также показываются и объясняются

трансферты районным бюджетам в пределах области.

4. Государственные целевые фонды. В данном разделе раскрывается предназначение

государственных целевых фондов, информация о расходах на пенсии, господдержку

безработных, мерах по обеспечению занятости молодежи, техническом улучшении

объектов образования и здравоохранения, т.е. мероприятия ГЦФ, оказывающие

непосредственное влияние на благосостояние целевых групп.

5. Государственные программы. Приводится информация о государственных программах

(мероприятиях), реализация которых осуществляется на местном уровне, раскрываются

их цели, расходы на их финансирование. Также показываются цели программ развития

территорий (дорожные карты социально-экономического развития территорий34). Цели, и

мероприятия программ раскрываются с учетом интересов целевых групп.

6. Бюджетная терминология (глоссарий). Здесь приводится перечень специальных слов и

понятий, используемых в бюджетном процессе, и требующих пояснения для не

специалистов.

7. Контактная информация. Указывается информация об ответственном подразделении,

сотруднике финансового управления области, его контактные данные(телефон, эл.почта),

а также юридический адрес финансового управления области.

34 Разработка таких дорожных карт предусмотрено постановлением Президента РУз «О первоочередных

мерах по обеспечению ускоренного социально-экономического развития регионов» №ПП-3182 от

08.08.2017