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XXIV CONGRESO NACIONAL DE TRIBUNALES DE CUENTAS
DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
Posadas, noviembre de 2017
TEMA 2
LA INNOVACIÓN EN EL CONTROL PÚBLICO
TÍTULO DEL TRABAJO
CONTROL DE GESTIÓN A PARTIR DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
AUTOR
Cr. Fernando Roberto Lenardón
Tribunal de Cuentas de Entre Ríos
El Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos ha tomado conocimiento de la presentación del trabajo.
ÍNDICE
SUMARIO................................................................................................................................iiiMETODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN...........................................................................ivINTRODUCCIÓN....................................................................................................................1
1. La necesidad del control de gestión para los tribunales de cuentas.......................22. El control de gestión...................................................................................................43. Una estrategia desde el control de legalidad............................................................54. El control de gestión a través del Presupuesto por Programas..............................84.1. El Presupuesto por Programas.........................................................................104.2. Medición de la producción y de la provisión de bienes y servicios...............154.3. Indicadores de gestión.......................................................................................19
5. El caso de la Provincia de Entre Ríos ....................................................................236. Realidad.....................................................................................................................24
CONCLUSIÓN.......................................................................................................................29BIBLIOGRAFÍA ..…………………………………………………………………………. 30
ii
SUMARIO
El control público constituye una institución fundamental del Estado democrático de derecho
y adquiere su total dimensión y sentido dentro de un régimen de libertades.
La necesidad de control se fundamenta en que el Gobierno maneja fondos que no son propios
sino que pertenecen a la Sociedad, quien le delega la potestad de recaudarlos y administrarlos
con el fin de proveer bienes públicos a la comunidad en su conjunto.
Ahora bien, la forma en que se controla habrá de determinar las reales posibilidades de éxito
en el logro de los objetivos planteados. Claro está que estos también variarán en función del
diseño elegido.
Ya que que en Argentina funcionan hoy dos sistemas de fiscalización de la administración
pública, se procura en este trabajo tomar uno de los elementos esenciales del nuevo modelo,
incorporado a partir de la Ley de Administración Financiera: el control de gestión para
sumarlo al sistema tradicional.
Esto posibilitaría incorporar en los objetivos de la fiscalización la medición de los resultados
y la evaluación del desempeño.
Para ello, parece necesario un cambio legislativo, objetivo sobre el que se debe laborar.
Sin perjuicio de ello, el aporte de este trabajo radica en proponer, siguiendo algunas
experiencias fácticas, la incorporación de aristas del control de gestión respetando las
facultades vigentes.
Ello sería posible dado que en la mayoría de nuestras provincias se ha incorporado el
Presupuesto por Programas que, por definición debe establecer los productos originados en el
accionar del Estado para la consecución de sus fines.
iii
METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN
El presente trabajo se elabora específicamente para este Congreso, partiendo de la definición
de la temática sugerida por los organizadores en su convocatoria.
Allí se indica que:
“Partiendo de la premisa que innovar es imprescindible no solo para el sector privado
sino público se propone el análisis de cómo impactan diversos procesos de innovación
en el sector público en particular.
Este tema se enfoca en todo proceso de innovación.
Se busca en poner en valor experiencias de cómo… la creatividad y otros medios de
innovación, han modificado las formas de control.
La innovación en los procesos de la gestión pública implica obligadamente una
actualización en los procesos de control.
Esto representa un reto para los organismos de control ya que no siempre cuentan con
los recursos para seguir dichos procesos de innovación”
Ante el enunciado desafiante, se procuró avanzar en una actividad que se considera esencial
en la fiscalización del siglo XXI, como es el control de gestión procurando generar un aporte
a partir de las herramientas legales actuales, justamente para superar las limitaciones a las que
nos enfrentamos.
iv
INTRODUCCIÓN
Los órganos de control externo (OCE) de la Hacienda Pública, como parte inescindible del
Estado, tienen una misión fundamental, que es velar por la correcta inversión de los fondos
públicos. Sin embargo, en el camino hacia el cumplimiento de esa finalidad hoy adolecen de
algunas facultades legales que impiden un logro más eficaz de ese objetivo. (i)
En lo que nos interesa específicamente, el fortalecimiento del sistema de controles sobre la
transparencia en la gestión de los bienes y recursos públicos, es un desafío que requiere
agudizar el ingenio.
Como integrantes de un órgano de control externo provincial hemos tratado de aportar ideas
que promuevan mejoras e innovaciones en la gestión del Tribunal de Cuentas (TDC),
pensando en la aprobación de una nueva ley orgánica, hecho pendiente a partir de la reforma
de la Constitución provincial, ocurrido en 2008.
Entre esas contribuciones, una cuestión que tiene el consenso mayoritario es la incorporación
de una serie de facultades adicionales al ya tradicional control formal, contable y de legalidad
que hoy poseen las entidades fiscalizadoras superiores (EFS), entre las que destacaríamos las
siguientes:
a. la propuesta de medidas para la mejora de la gestión económico-financiera, tanto a
través de informes como mediante mociones, memorias o notas específicas;
b. la lucha contra la corrupción, aspecto en el que los OCE, a pesar de sus limitaciones,
por cuanto que no fueron creadas para esta finalidad, pueden contribuir eficazmente
con otras instituciones;
c. la fiscalización de organismos e instituciones internacionales, de particular relevancia
en los actuales procesos de globalización y teniendo en cuenta que la mayor parte de
países pertenecen a una institución internacional;
d. la función asesora, con las limitaciones que, en nuestra opinión, se presentan en la
misma; y
e. la evaluación y control de los resultados de las políticas y servicios públicos: el control
de gestión. (ii)
Claro que el proceso legislativo y los tiempos que éste conlleva no están al alcance de los
tribunales de cuentas, y es por ello que, a los efectos de no dilatar acciones que tal vez podrían
encararse con las herramientas legales hoy disponibles, el presente trabajo procura analizar si,
con la actual ley orgánica, resulta posible avanzar en algunos aspectos que tienen que ver con
el análisis de la eficiencia, eficacia, economía, efectividad, ejecutividad y el cuidado del
medio ambiente.
Si la respuesta es positiva, dada la redacción de normas similares en cuanto a las potestades
que ostentan hoy en día la mayoría de los órganos de control externo de la administración
pública a nivel provincial y municipal, entendemos que esta investigación tendría el valor
agregado de su uso extensivo a todos ellos.
1. La necesidad del control de gestión para los tribunales de cuentas
Históricamente, en la Argentina se adoptó el modelo “europeo continental” de estructura de
control, caracterizado por un control interno, personalizado en la Contaduría General y un
control externo, nominado como Tribunal de Cuentas, el que se ha caracterizado por aplicar
sistemas de control asociados, casi exclusivamente, a la rendición de cuentas de los fondos
ingresados y egresados en el año fiscal. Dichas verificaciones están orientadas, a su vez, a
aspectos formales, legales, contables, numéricos y documentales; lo que implica ciertas
limitaciones en cuanto a las posibilidades reales de verificación, por cuanto no se permite a
estos entes ejercer tareas de control atinentes a los aspectos operativos, lo que se conoce como
gestión. Es decir, no pueden medir, en principio, el cumplimiento de los objetivos del ente
controlado, sobre todo en cuanto al logro de las consabidas “6 E”.
Por ello, la idea de la Auditoría General, como órgano de control externo incorporó como
novedad sumamente positiva la previsión de esa potestad, ventaja que se pierde cuando se
piensa en las condiciones operativas en que se dispone su funcionamiento; dependiendo de
una Comisión bicameral y sin potestad jurisdiccional. Ese esquema se aplica, amén del ámbito
nacional, en la Provincia de Salta y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. (iii)
En este sentido, existe un consenso general en el sentido de que la falta de mandato específico
no debería impedir que las EFS hicieran valiosas e importantes contribuciones. En particular,
todos los organismos de control externo, en el marco de sus mandatos en curso, pueden
2
asumir alguna función en la auditoría de iniciativas de reformas gubernamentales. Estas
funciones pueden incluir auditorías financieras, auditorías de conformidad y auditoría de
rendimiento.
Es más, algunos tribunales de cuentas del país (entre los que se halla el de Entre Ríos) ya hoy
efectúan recomendaciones, aún sin estar la facultad estrictamente prevista en la normativa, lo
que ha contribuido en no pocos casos a mejorar el funcionamiento de las oficinas auditadas.
Lo deseable en este sentido sería la existencia de una ley que habilite el control y posterior
generación de observaciones de cumplimiento obligatorio (e inclusive la determinación de
responsabilidades ante determinadas falencias en la gestión).
Como lo ha dicho el XVII Congreso del INTOSAI1, de Seúl (iv):
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que considerar la manera en que su
mandato de auditoría proporciona las bases para la ampliación y la evolución de las
funciones que puede asumir durante las fases de planificación y de realización de
dichas reformas.
Las EFS pueden desempeñar una función directa y valiosa en la consecución de un
buen gobierno, conservando a la vez la debida independencia con respecto a las
instituciones gubernamentales encargadas de aplicar las reformas. Los delegados
comparten la opinión de que las EFS deben ser independientes y mantener su
credibilidad, sea cual fuere la función que tengan que asumir en las reformas
administrativas y gubernamentales.
En síntesis, una premisa repetida en toda la doctrina: los tribunales de cuentas deben mantener
y proteger su independencia, sea cual fuere la función que desempeñen. Además, conviene
que eviten cualquier implicación directa (o que se les considere implicadas) en la
elaboración de medidas gubernamentales, que son las responsabilidades de los poderes
legislativo y ejecutivo.
Al efectuar estas actividades diferentes y comunicar los resultados de sus indagaciones, las
EFS proporcionan información y perspectivas para ayudar a los responsables de la toma de
decisiones.
1 INTOSAI: por sus siglas en inglés de Organización Internacional de Entidades Fiscalizadores Superiores.3
Esto requiere, de alguna manera, encontrar un mecanismo innovador alternativo que permita
avanzar hacia el control de gestión, superando la aparente limitación legislativa.
2. El control de gestión
De acuerdo con la Contaduría General de la República de Colombia (v):
el control de gestión comprende las actividades orientadas a determinar
permanentemente la eficiencia y eficacia con las que se han utilizado los recursos
públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la
utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño. Agregan una
definición conexa, a la que llaman control de resultados, como aquellas actividades
orientadas a establecer permanentemente en qué medida las entidades logran sus
objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la
administración en un período determinado, y la identificación de la distribución del
excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.
Por su parte, el Tribunal de Cuentas de España, define en su Norma 6 (vi) que:
la finalidad de la fiscalización operativa o de gestión es proporcionar una
valoración, total o parcial, de las operaciones y de los sistemas y procedimientos de
gestión de la entidad, programa o actividad fiscalizada en cuanto a su racionalidad
económico financiera y su sometimiento a los principios de buena gestión. La
valoración puede referirse a la adecuación de los sistemas y procedimientos de
gestión con respecto a los objetivos que deben cumplir (fiscalización de sistemas y
procedimientos) o al grado de cumplimiento de los principios de economía, eficacia y
eficiencia (fiscalización de economía, eficacia y eficiencia).
En tanto, para la INTOSAI, de acuerdo con un NA 1.0.38 y 1.0.40 (vii):
El ámbito de actuación de la fiscalización pública abarca tanto las fiscalizaciones de
regularidad como las fiscalizaciones operativas, que implica el control de economía,
de eficiencia y de eficacia, y comprende:
a. el control de economía de las actividades administrativas, de acuerdo con
principios y prácticas administrativas razonables y con las directrices señaladas;
4
b. el control de la eficiencia en la utilización de los recursos humanos, financieros y
de cualquier tipo, junto con el examen de los sistemas de información, de las
medidas de rendimiento y control, y de los procedimientos seguidos por las
entidades fiscalizadas para corregir las deficiencias encontradas; y
c. el control de la eficacia con que se han llevado a cabo los objetivos de la entidad
fiscalizada y de los resultados alcanzados en relación con los pretendidos.
Entonces, de acuerdo con estas definiciones, podría afirmarse que el control de gestión
consiste en la revisión independiente, objetiva y fiable, realizada por personal técnico
cualificado, que tiene por objeto verificar si las acciones, sistemas, operaciones, programas,
actividades, organizaciones y empleo de los recursos de la entidad fiscalizada se realizan:
1º siguiendo principios y prácticas administrativas razonables que procuren la
economía del gasto;
2º la correcta asignación de los recursos para cumplir los objetivos previstos;
3º el logro de las metas definidas.
Es importante remarcar que, para la realización de la auditoría financiera no se requiere que la
organización estatal tenga objetivos. Pero cuando se procura la auditoría de gestión implica el
establecimiento de los objetivos y políticas definidos en la planificación estratégica y los
criterios relevantes para enjuiciar los resultados y las acciones que se han desarrollado. Así, el
control de gestión mejora el desempeño del Estado pues obliga a tener objetivos y estrategias
previamente fijados. (viii)
3. Una estrategia desde el control de legalidad
Entonces, si es cierto que el control de gestión habrá de ser un paso adelante en las
actividades de las EFS y siendo que ello no es viable con la legislación vigente, al menos de
manera directa, debe encontrarse una alternativa que habilite al menos en la práctica, la
posibilidad de avanzar en este camino. Aquí estaría la innovación.
En este orden de ideas, aparece atrayente la idea del Tribunal de Cuentas de Buenos Aires, en
un caso particular.
5
Para verificar ello, es preciso, previamente, conocer las facultades con las que cuenta este
organismo.
De acuerdo con el artículo 159 de la Constitución Provincial, sancionada en el año 1994, el
Tribunal de Cuentas tendrá las siguientes atribuciones:
1. Examinar las cuentas de percepción e inversión de las rentas públicas, tanto
provinciales como municipales, aprobarlas o desaprobarlas y en este último caso,
indicar el funcionario o funcionarios responsables, como también el monto y la
causa de los alcances respectivos.
2. Inspeccionar las oficinas provinciales o municipales que administren fondos
públicos y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la
forma y con arreglo al procedimiento que determine la ley.
Las acciones para la ejecución de las resoluciones del Tribunal corresponderán al
fiscal de Estado.
La Ley Nº 10869 es del año 1989 (publicada en enero de 1990) por lo que, obviamente, es
previa a la Constitución. Allí se establece, como función principal del órgano:
ARTICULO 1°: El Tribunal de Cuentas es un órgano de control administrativo con
funciones jurisdiccionales y posee las atribuciones que le confiere la Constitución de
la Provincia y las que le otorga esta ley.
ARTICULO 14°: Es facultad del Tribunal:
1. Examinar los Libros de Contabilidad y la documentación existente en las
dependencias públicas provinciales o comunales o en aquellos entes que de cualquier
forma perciban, posean o administren fondos o bienes fiscales.
2. Inspeccionar las mismas.
3. Realizar arqueos de Caja.
…
6. Toda otra actividad que coadyuve al cumplimiento de las funciones previstas en la
presente ley.
ARTICULO 15°: El Tribunal es la única autoridad que puede aprobar o desaprobar
definitivamente las cuentas rendidas por los obligados previstos en el artículo 5° de la
presente ley. Declarará su competencia para intervenir en una rendición de cuentas
sin recurso alguno.
6
Como se aprecia, el Tribunal de Cuentas de Buenos Aires, no tiene asignado legalmente el
control de gestión. Sin embargo, al analizar una normativa en especial puede apreciarse como
una interpretación razonable de sus facultades, permite realizar una tarea que, al menos en
algún aspecto roza el control de gestión,
Así, la Res. AG Nº 0016/16 dice textualmente en el primer y segundo párrafo de su
Considerando:
Que mediante el artículo 7º de la Ley 26075 se estableció una asignación específica
de recursos coparticipables en los términos del artículo 75 inciso 3) de la
Constitución Nacional con la finalidad de garantizar condiciones equitativas y
solidarias en el sistema educativo nacional y de coadyuvar a la disponibilidad de los
recursos previstos en el artículo 5º de la propia ley en los presupuestos de las
provincias y de la CABA (Fondo Educativo); previéndose en el artículo 8º la
implementación de un índice –de acuerdo a parámetros allí establecidos- a efectos de
determinar el monto de la asignación específica que corresponderá a cada provincia y
a la CABA.
Que en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 159 de la Constitución
Provincial y la Ley Provincial Nº 10869 y atendiendo a las previsiones de las Leyes
Nacionales Nº 26075, 26206 y 27008 y Provinciales Nº 13688, 14652 y 10059, este
Honorable Tribunal de Cuentas dictó la Resolución AG Nº 0010/14 por la que
determinó que los recursos provenientes del Fondo de Financiamiento Educativo,
debían ser utilizados por los Municipios en concordancia con los objetivos
estrictamente educativos detallados en el artículo 2º de la Ley 26075 y entendidos
relacionados con la educación impartida en los establecimientos incorporados al
Sistema Educativo Nacional, de acuerdo a lo normado en el artículo 17 de la Ley
Nacional Nº 26206, previéndose los destinos a los que podrían aplicarse durante el
año 2015; a saber: a) Construcción y/o mantenimiento de infraestructura escolar de
gestión estatal en cualquiera de los niveles del estado; b) Generación de programas
de capacitación y apoyo pedagógico destinados al mejoramiento de la calidad
educativa y a evitar la deserción escolar; c) adquisición y/o mantenimiento de
equipamiento escolar; y d) cualquier otra finalidad estrictamente educativa.
Nos interesa apreciar aquí, como en cumplimiento de la norma establece pautas para la
gestión de un programa.7
Es decir, lo que realiza el Tribunal de Cuentas, en función de su finalidad de control de
legalidad es aplicar la ley para definir acciones. En otras palabras, existiendo una norma que
define el destino a darle a los fondos afectados a ella, se puede tener un control sobre la
gestión realizada por el órgano, verificando el cumplimiento de la ley.
Pero, lo que más se acerca a la idea que queremos exponer es la siguiente jurisprudencia,
tratada como “5430 Jur. RAFAM [INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA]", que lleva el Nº
5430 y está fechada el 23/02/2006. Aquí se indica que se le formuló observación a una
Municipalidad:
En razón de la falta de aporte de las constancias de cumplimiento de la programación
de la ejecución física y financiera del presupuesto, conforme lo dispuesto por los
Anexos 23 a 27 del Decreto 2980/00, debidamente convalidados por la Oficina de
Presupuesto como, asimismo, constancias de la evaluación que la mencionada oficina
debía efectuar respecto de la ejecución de los presupuestos de la administración del
Instituto.
Para ello debía registrarse la información de la gestión presupuestaria en términos
físicos y remitirse al área pertinente a fin de proceder esta última al análisis crítico de
los resultados físicos y financieros obtenidos, determinación de los efectos producidos
por los mismos, la cuantificación de las variaciones operadas respecto de lo
programado procurando la determinación de la causa de los desvíos y recomendar la
instrumentación de las medidas correctivas consideradas apropiadas, conforme lo
estipulado por los Anexos 28 a 53 de la norma del epígrafe.
Hemos resaltado parte de la Sentencia del Tribunal para apoyar la idea de que, al existir una
obligación legal de registrar y demostrar el cumplimiento no solamente financiero sino
también físico del programa ejecutado, se está avanzando en el control de gestión, tal cual lo
hemos definido más arriba, sin abandonar el control de legalidad.
4. El control de gestión a través del Presupuesto por Programas
Y esta solución, creemos, es la que avala nuestra propuesta ya que, por imperio de la Ley de
Administración Financiera, aprobada como Nº 24156 en la Nación y luego adoptada en todo
o en parte por la mayoría de las provincias argentinas, el presupuesto por programas es norma
obligatoria.8
Es decir, si se puede comprobar que la Ley de Administración Financiera exige la definición
de objetivos presupuestarios, tanto en unidades monetarias como físicas, cuyo cumplimiento
luego habrá de informarse en la Cuenta General del Ejercicio, entonces será posible controlar
legalmente que la inversión de los recursos se efectuó:
1º siguiendo principios y prácticas administrativas razonables que procuren la
economía del gasto;
2º la correcta asignación de los recursos para cumplir los objetivos previstos;
3º el logro de las metas definidas.
En relación a la Ley Nº 24156 (BO 22/10/1992), su artículo 4° define como objetivo el de
garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad,
eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos.
A su vez, la misma norma impone como responsabilidad propia de la administración superior
de cada jurisdicción o entidad del sector público nacional, la implantación y mantenimiento
de:
i) Un sistema contable adecuado a las necesidades del registro e información y
acorde con su naturaleza jurídica y características operativas;
ii) Un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero,
económico y de gestión sobre sus propias operaciones, comprendiendo la
práctica del control previo y posterior y de la auditoría interna;
iii) Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de
las actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los
programas, proyectos y operaciones de los que es responsable la jurisdicción o
entidad. Esta responsabilidad se extiende al cumplimiento del requisito de
contar con un personal calificado y suficiente para desempeñar con eficiencia
las tareas que se les asignen en el marco de esta ley.
Por último, también estructura el sistema de control externo del sector público nacional.
Imbuido del concepto sistémico, define entre los aspectos centrales de su estructura al sistema
presupuestario, como un subsistema dentro del sistema de administración financiera.
9
Las normas legales y técnicas que sustentan la elaboración del presupuesto general para la
administración nacional son establecidas por la Sección I del Título II de la Ley 24156:
Art. 12. — Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para
el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin
compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado económico y financiero de las
transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital,
así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas…
Art. 14. — En los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más adecuadas
para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de
bienes y servicios de los organismos del sector público nacional, así como la
incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de los
mismos con sus fuentes de financiamiento. La reglamentación establecerá las técnicas
de programación presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos que serán
utilizados.
No hemos olvidado que la ley nacional ha establecido como órgano de control externo a una
auditoría. Sin embargo, veremos que los tribunales de cuentas pueden avanzar en el control,
en tanto su propia Ley de Contabilidad o de Administración Financiera prevea el presupuesto
por programas.
Para ello, sin embargo, es preciso analizar en qué consiste esta herramienta, cuáles son sus
insumos y, sobre todo, cuál es el producto que emana como información al registrarse la
ejecución.
4.1. El Presupuesto por Programas
El presupuesto por programas (PPP) es una técnica mediante la cual se procura asignar, a
determinadas categorías programáticas a cargo de las jurisdicciones y entidades que
conforman la Administración Pública, recursos necesarios para producir y proveer bienes y
servicios destinados a satisfacer, de manera eficaz y eficiente, necesidades de la comunidad
durante un período preestablecido. (ix)
10
En España, la implantación del PPP en 1984 marcó uno de los hitos más importantes en la
evolución de la institución presupuestaria, generándose como resultado de la misma
significativas innovaciones en los procesos presupuestarios y de gestión:
Los objetivos constituyen la piedra angular sobre la que se construye el programa y
sirven de base para construir los sistemas de medida y de seguimiento del resultado;
Proporciona un enlace entre los ámbitos presupuestarios y de gestión, superando la
desconexión anteriormente existente, además de adoptar una perspectiva más amplia y
a largo plazo en su tratamiento;
Proporciona el potencial necesario para integrar los resultados en el proceso
presupuestario; (x)
Posibilita el control de producción y resultados.
La misma facilita la ejecución, el control y la evaluación presupuestaria, en términos físicos y
financieros. (xi)
Como es consabido, en la práctica la Administración Pública Nacional produce bienes y
servicios que suministra a la sociedad, pero, asimismo, adquiere bienes producidos por
terceros para proveerlos con posterioridad. El PPP parte de una definición de la política
presupuestaria (en la que se definen los objetivos que se pretende alcanzar con el presupuesto
asignado), consignando, además, las metas (cuando los objetivos, expresados en productos
terminales, son cuantificables), las unidades ejecutoras y sus responsables y, como se dijo, las
categorías programáticas que correspondan. (xii)
Otra característica de la técnica es que facilita la medición de la producción y provisión,
mediante unidades de medida que permiten utilizar indicadores de diversa índole, útiles para
decidir sobre asignaciones y reasignaciones de créditos presupuestarios y cuotas de la
programación de la ejecución; realizar análisis de diversa índole y efectuar comparaciones
con programas similares de distintas instituciones públicas. (xiii)
La apertura programática debe efectuarse en base al conocimiento de cada organización, de
sus fines, procedimientos y recursos. Por lo tanto, debe evitarse el diseño de redes
programáticas que no reflejen adecuadamente las acciones que lleva a cabo cada institución
ya que ello restaría transparencia a la exposición de las cuentas públicas.
11
Los elementos básicos utilizados en la construcción teórica son los siguientes:
a) Insumos: en términos generales, son los recursos humanos, materiales (bienes de
consumo, maquinarias y equipos) y servicios no personales que se requieren para el
logro de un producto (bien o servicio). En el presupuesto, se los denomina: personal,
bienes de consumo, bienes de uso y servicios no personales, respectivamente, al
clasificárselos según el objeto del gasto.
Cuantitativamente se expresan en unidades físicas (tn, m3, kw/h, etc.) y su valoración
monetaria se obtiene multiplicando la cantidad comprada o utilizada por su precio
unitario.
En la formulación del presupuesto público es necesario distinguir el gasto en insumos
del costo en insumos. El primero se refiere al valor monetario de los insumos
adquiridos durante un período presupuestario, en cambio, el segundo se refiere a los
insumos efectivamente utilizados en la producción durante dicho período. En otras
palabras, el gasto en insumos refleja los recursos reales que es necesario obtener en un
año para dotar a una unidad administrativa de la capacidad programada de producción
de bienes y servicios, en tanto que el costo en insumos representa, en términos físicos
o monetarios, la utilización de los recursos en la producción durante el año
presupuestario con independencia del período en que fueron comprados.
b) Productos: Son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente
diferente, de la combinación de los insumos que requieren sus respectivas
producciones. Por ejemplo, el producto "vivienda" es diferente, cualitativamente, de
los insumos que se utilizaron para construirla. Cuando los productos se materializan en
cosas tangibles, suele predominar lo cuantitativo sobre lo cualitativo, por ejemplo,
raciones alimenticias, expedientes, escuelas, carreteras, etc.
Por el contrario, en la producción de algunos servicios (como, por ejemplo, el
mantenimiento de la presencia del país en el exterior que presta el Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto) la ausencia de materialidad los
hace esencialmente calificables antes que cuantificables.
c) Relación insumo-producto: es la relación que se establece entre los diversos
insumos, combinados en el proceso de producción, en cantidades y calidades
adecuadas y precisas, con el respectivo producto que los requiere.
De esta definición surgen los siguientes elementos: 12
- el proceso de combinar diversos recursos reales (insumos) para la obtención de un
producto se denomina proceso de producción;
- toda relación insumo-producto implica determinada relación de calidad entre los
insumos y el producto resultante;
- cada relación insumo-producto puede expresarse en coeficientes de insumo-
producto.
Debe señalarse que un requisito básico para la existencia de una relación insumo-
producto es que el respectivo producto sea único e independiente de otra relación
insumo-producto. De no ser así, es imposible la determinación de la relación técnica
entre insumos y productos y, consiguientemente, la cuantificación de los coeficientes
técnicos respectivos.
Para tornar esto operativo, las acciones presupuestarias deben ser adecuadamente
identificadas dentro del proceso presupuestario público, en tanto que ellas expresan los
recursos financieros que se les asignarán para adquirir los insumos reales que, una vez
procesados, se transformarán en productos o permitirán el suministro de bienes y servicios.
Este papel lo cumplen, formalmente, las categorías programáticas que conforman el
presupuesto. Las categorías programáticas cumplen una doble función; por un lado, delimitar
el ámbito de las diversas acciones presupuestarias y, por otro, permitir su jerarquización en
orden a su relevancia presupuestaria.
De esta manera se pueden expresar en el presupuesto, con suficiente fidelidad, no sólo las
técnicas de gestión institucional y las técnicas de sus centros de gestión, sino también el grado
de flexibilidad y responsabilidad que le cabe a las mismas, en el uso de los recursos
financieros asignados para la obtención de los respectivos productos. Por lo tanto, las
categorías programáticas se mimetizan con las acciones presupuestarias, por lo cual asumen
sus mismas características y cumplen con los mismos requisitos de consistencia.
La presupuestación de cada acción debe comprender la totalidad de sus insumos,
independientemente de que su adquisición esté centralizada en otros centros de gestión.
13
De esto se desprende el concepto de programa, que no es otra cosa que la categoría que
expresa un proceso de producción o de provisión de uno o más productos terminales,
contenidos en una red de acciones presupuestarias de una jurisdicción o entidad.
El mismo tiene las siguientes características:
• es la categoría programática de mayor nivel en el proceso de presupuestación;
• refleja un propósito esencial de la red de acciones que ejecuta una jurisdicción o
entidad, expresado como contribución al logro de los objetivos de la política
pública, a través de la producción terminal o de la provisión de bienes y servicios;
• por lo anterior, se ubica como el nudo final de la red de categorías programáticas de
la jurisdicción o entidad;
• se conforma por la agregación de categorías programáticas de menor nivel, las que
indican las acciones presupuestarias que participan en su proceso de producción o
provisión, excepto cuando no puedan identificarse centros de gestión en su interior.
Para que el control de gestión tenga efecto, lo más importante es la medición. Esto implica, a
su vez, la necesidad de indicadores de la gestión pública. Para ello es necesario que la técnica
presupuestaria posibilite una clara determinación, utilización e interpretación de los elementos
que conforman dichos procesos. Esos elementos son los bienes y servicios que se producen y
los recursos reales que se utilizan para ello, correspondiendo la expresión monetaria de estos
últimos a la asignación presupuestaria de los recursos financieros que se requieren.
La inclusión en el presupuesto de la producción y provisión de bienes y servicios en términos
físicos, no sólo posibilita la toma de decisiones en los niveles políticos y directivos sobre los
recursos reales y financieros necesarios para el logro de los objetivos y resultados de las
políticas públicas, sino que, además, es la base esencial para analizar, controlar y evaluar la
ejecución presupuestaria.
Para que este proceso traspase la "frontera" de la aplicación formal de la técnica y el
instrumento opere efectivamente como una herramienta de la política económica, es necesario
el desarrollo gradual de un sistema de medición de la producción y el establecimiento de
indicadores de esa gestión. (xiv)
14
Debe aclararse, sin embargo, acerca de la importancia del desarrollo de los aspectos
cuantitativos, tanto físicos como financieros, incluidos en el presupuesto. Si bien éstos son
fundamentales para la programación y evaluación de su ejecución no resultan suficientes para
efectuar un análisis integral de la gestión presupuestaria. Por un lado, no toda la producción es
posible de cuantificar en términos físicos y, por otro lado, el análisis de la producción
cuantificable debe complementarse con exámenes de los aspectos cualitativos de la misma. En
efecto, la consideración de los elementos cualitativos de los procesos productivos públicos, es
una parte esencial del análisis integral de la gestión presupuestaria pública.
4.2. Medición de la producción y de la provisión de bienes y servicios
La medición de los bienes y servicios producidos y suministrados por el Estado es un
requisito que caracteriza a la técnica de presupuestación por programas. Efectivamente, la
cuantificación de los resultados de los procesos productivos, de los insumos requeridos por
los mismos, la de los bienes y servicios que produce y provee, contribuye a la adopción de
decisiones sobre la asignación de los recursos destinados a ellos. (xv)
Los objetivos centrales de la medición de la producción y provisión, son, entonces, los
siguientes:
i. Facilita la toma de decisiones sobre el tipo y magnitud de la producción y
suministro de bienes y servicios que se requieren para el logro de los objetivos de
las políticas públicas.
ii. Sirve de base para la determinación y cálculo de los recursos reales y financieros
necesarios para llevar a cabo los procesos productivos y el suministro de bienes y
servicios.
iii. Crea las condiciones para el análisis de la eficiencia, eficacia y resultados de la
gestión presupuestaria pública.
La no consideración de estos objetivos puede llevar a la inclusión en los documentos
presupuestarios de cuantificaciones que no sólo no brindan elementos de juicio sobre la
gestión presupuestaria sino que, además, desvirtúan la esencia de la técnica. Así, por ejemplo,
cantidad de "audiencias" o de "reuniones" son unidades que reflejan acciones de naturaleza
administrativa que se vinculan escasamente con los productos finales derivados de un
programa.
15
Ello obstaculiza, además, la puesta en vigencia de los mecanismos de control y evaluación de
la ejecución presupuestaria. Al no presentarse una clara distinción entre los bienes y servicios
que se producen y proveen, no es posible analizar las causas de los desvíos entre lo
programado y lo ejecutado, medir los grados de avance y efectuar las correcciones que
correspondan.
Por otra parte, una expresión clara y precisa de las unidades de medida es condición básica
para la instrumentación de la medición de la producción y provisión pública. Se define como
unidad de medida aquella que permite cuantificar la producción de los bienes o servicios
generados y provistos en un período de tiempo dado y los resultados de la gestión del Estado.
Las unidades de medida pueden adoptar distintas formas, que van de lo general a lo particular,
de lo simple a lo complejo y de lo absoluto a lo relativo, según que los criterios para su
clasificación sean su grado de uso, su nivel de complejidad o su forma de presentación.
La cuantificación de la producción terminal y de la provisión de bienes y de servicios es
básica para establecer la eficacia, la eficiencia y los resultados de la gestión presupuestaria de
las instituciones públicas, en tanto permite estimar el grado en que se logran los objetivos y
las metas fijadas por las políticas públicas.
Pero también es necesaria la medición de la producción intermedia, porque permite, si no hay
intersección de productos, estimar los requerimientos por actividades (centrales, comunes y
específicas), en tanto se puedan establecer las relaciones de condicionamiento, uni o
pluridireccionales, con la producción terminal. En este caso, facilita la identificación de las
tareas que deben ejecutarse para su realización y, con ello, los insumos requeridos. Asimismo
habilita el análisis de coherencia del condicionamiento con la producción terminal.
Cuantificar cada una de estas producciones requiere, como se ha visto, sus correspondientes
unidades de medida. En algunos casos puede no ser suficiente contar con una sola unidad de
medida para expresar totalmente la magnitud de lo producido, por lo que será conveniente
identificar dos o más unidades de medida y así mejorar el alcance de la medición. En el
cuadro siguiente pueden verse algunos ejemplos:
16
Al tener unidades de medidas diferentes para un mismo producto, la cantidad de producto
terminal acabado y provisto y la cantidad de producto bruto no pueden sumarse al final del
período presupuestario; son heterogéneos. La única manera de hacerlo es convirtiendo este
último en unidades equivalentes de producto terminal acabado.
No obstante, hay que ser muy cuidadoso en la interpretación de un dato así construido, ya que
puede dar una falsa imagen de lo realizado.
El nivel de cuantificación (cuando es posible) tiene una doble utilidad. Por un lado, permite
relacionar cuantitativamente la producción intermedia con la respectiva producción terminal.
Tales son los casos, por ejemplo, de la cantidad de horas de clase de idiomas con la cantidad
de alumnos atendidos, o de m2 de vías de acceso pavimentadas con el número de viviendas y
con los m2 de construcción de un conjunto habitacional. Por otro lado, dentro de cada
actividad u obra la respectiva cuantificación del bien o servicio a nivel global permite
establecer relaciones cuantitativas con los respectivos volúmenes de trabajo que contienen
cada una de esas acciones presupuestarias. Así, por ejemplo, la cantidad de m2 de vías de
acceso pavimentadas condiciona y determina la cantidad de m3 de tierra removida, la cantidad
de metros de cordón-cuneta, etc.
Esto nos conduce al segundo nivel de parámetro. Es frecuente distinguir "tareas" dentro de las
"actividades" y descomponer las "obras" en "trabajos". Su cuantificación se denomina
genéricamente "volumen de trabajo".
17
La medición de las tareas y trabajos necesarios para la producción de los bienes o servicios
intermedios (volumen de trabajo), es la base primaria de la programación presupuestaria, ya
que a partir de ella se calculan los recursos reales que se asignan a las actividades u obras, en
tanto categorías programáticas de mínimo nivel.
El diseño y cálculo de indicadores constituye una tarea de significativa importancia (xvi), no
sólo por su utilidad en la formulación de los anteproyectos de presupuesto, sino también para
la etapa de la programación de la ejecución del mismo, y para su seguimiento y evaluación.
Los indicadores de la gestión presupuestaria son expresiones cuantitativas que reflejan
distintos tipos de relaciones: entre productos y objetivos de las políticas públicas, entre
productos, entre productos y recursos, entre recursos, así como entre los elementos
mencionados y cualquier otro aspecto cuantitativo de los procesos con capacidad explicativa
de una gestión o un resultado.
La adecuada disponibilidad de información cuantitativa sobre las variables indicadas, facilita
la estimación de diversos indicadores. Su aplicación y análisis permite:
- realizar análisis de eficiencia y de eficacia de la gestión presupuestaria pública;
- complementar los análisis resultantes de la medición de la producción y provisión de
bienes y servicios y de la correspondiente utilización de los recursos reales y
financieros que surgen de la programación y ejecución presupuestaria;
- proporcionar elementos de juicio adicionales, en el caso de la prestación de servicios
de naturaleza cualitativa, para la realización de evaluaciones ex-post de la
programación presupuestaria;
- simplificar las tareas de formulación presupuestaria, ya que al contener relaciones
cuantitativas entre variables de la programación (producción terminal e intermedia,
provisión de bienes y servicios, recursos reales y financieros), al fijar o estimar el
valor de una variable se determina directamente el valor de la otra con la que se
relaciona.
Como se deduce de la definición dada anteriormente, el concepto de indicador aquí señalado
se refiere exclusivamente a las relaciones cuantitativas entre dos variables y su aplicación es
útil tanto para la programación (análisis ex-ante) como para la ejecución presupuestaria
(análisis ex-post).18
Es posible, por tanto, diseñar y estimar una diversidad de indicadores que permitan analizar
los procesos productivos públicos y el suministro de bienes y servicios desde la óptica
presupuestaria. Los mismos pueden ser clasificados de acuerdo a los objetivos centrales a los
que responden: a) de eficiencia y b) de eficacia. Cuando se obtiene una producción, sea
terminal o intermedia, con el menor costo posible en términos de los recursos utilizados para
una cantidad dada, se dice que la misma ha sido lograda eficientemente.
En el mismo sentido, si el costo de la producción está dado, la producción será eficiente si la
cantidad obtenida es la máxima posible. Por su parte, el concepto de eficacia está
directamente relacionado con la obtención de un producto con cuya oferta puede cubrirse en
todo o en parte la satisfacción de una necesidad o demanda social. En otras palabras,
establece en qué medida con ese producto se logra alcanzar los objetivos para los cuales fue
producido, respondiendo a la misión de la institución que lo ejecuta.
De los conceptos anteriores se desprende que una institución puede haber sido eficaz al
producir los bienes y servicios programados, pero puede que no lo haya hecho con eficiencia.
Sin embargo debe enfatizarse que si no se es eficaz es irrelevante que se sea o no eficiente.
4.3. Indicadores de gestión
A continuación se analizan los principales tipos de indicadores que se pueden utilizar. De
ninguna manera se pretende agotar el universo de todos los tipos de indicadores existentes, ni
los particulares o específicos de determinadas instituciones. Sólo se presentan los que se
consideran más relevantes. (xvii)
i) Indicadores de eficiencia: miden la relación entre la producción de bienes y servicios y los
insumos empleados para producirlos. Los indicadores insumo-producto pueden reflejar las
siguientes relaciones:
a) Física - Física: tanto el insumo como el producto se expresan en términos reales.
(Número de personas dedicadas a las tareas de fumigación por vivienda rociada).
b) Financiera - Física, valoriza en unidades monetarias un conjunto de insumos para
relacionarlos con un determinado producto. (Gasto por vivienda rociada).
19
c) Física - Financiera, cuando los productos son no cuantificables este indicador
relaciona la cantidad de unidades físicas de un insumo con el monto total
requerido para su producción. (Número de investigadores por cada $100.000 en
gastos de investigación).
d) Financiera - Financiera, valoriza en unidades monetarias los insumos para
relacionarlos con el monto requerido para la producción de bienes y servicios
(relación entre los gastos administrativos de una organización y los gastos
necesarios para la producción de bienes y servicios).
Los indicadores de eficiencia deben ser analizados teniendo en cuenta las características de
cada proceso productivo, la normativa legal que lo condiciona, su ubicación espacial, etc. Por
tal motivo, las comparaciones de este tipo de indicadores con datos referentes a otros países,
regiones y organismos semejantes, deben ser realizadas teniendo en cuenta las
particularidades de cada caso y los cambios que las relaciones de insumo-producto sufran en
el tiempo.
ii) Indicadores de eficacia: reflejan el grado de cumplimiento en la obtención de los
productos o resultados 99 respecto de lo programado en un período determinado. Permiten
conocer el desvío entre lo programado y lo obtenido pero no las causas que lo originaron.
Cuando se trató más arriba la medición de la producción, se indicó que la producción bruta,
por tratarse de bienes y servicios no "acabados", no satisface necesidades o demandas en
forma directa e inmediata. Por tanto, es la cantidad de producción terminal acabada y provista
la adecuada para realizar análisis de eficacia.
iii) Otros tipos de indicadores
Insumo: miden la cantidad, calidad u otros atributos de los recursos empleados para crear los
bienes y servicios que requiere el desarrollo del programa u organismo. En el contexto
presupuestario, según la clasificación por objeto del gasto, corresponde a los rubros de
personal, bienes de consumo, bienes de uso y servicios no personales. El gasto en insumos
corresponde al valor monetario de los bienes de consumo adquiridos durante un período
presupuestario, independientemente de que sean utilizados total o parcialmente en la
producción del ejercicio presupuestario, el que se diferencia del concepto de costo, el cual se
refiere a los insumos efectivamente utilizados en la producción. 20
Estos indicadores permiten conocer la distribución relativa de los insumos, su
comportamiento en el tiempo y la relación de uno estratégico o básico con el total utilizado en
la producción institucional. Estos pueden expresarse en unidades físicas, monetarias y
mediante términos relativos o porcentuales.
Producto: miden la cantidad de los bienes o servicios creados o provistos por el programa u
organismo mediante el uso de los insumos. Los productos pueden ser finales o intermedios.
Un producto es considerado como final cuando no sufre ningún otro proceso de
transformación en el organismo, mientras que es intermedio aquél cuya producción es exigida
por los finales. En el caso de que éstos sean “no cuantificables”, igual es posible medir
indirectamente distintos aspectos de la gestión mediante la realización intermedia. Un ejemplo
de este tipo es el producto no cuantificable "Prevención de Delitos" en la Prefectura Naval
Argentina, constituyendo el número de horas de vuelo un parámetro adecuado de medición.
Calidad: reflejan los atributos de los bienes y servicios ofrecidos, producidos o adquiridos
para su suministro por el programa u organismo. En el caso de servicios se refieren a la
capacidad de un organismo para responder en forma oportuna y directa a las necesidades de
los usuarios y para los bienes pondera y explica las características y especificidades. Ejemplos
de estos indicadores son: tiempo de demora/espera en la prestación del servicio solicitado,
valor calórico de cestas alimentarias, composición de cestas de medicamentos, valor
monetario de subsidios/ becas.
Resultado: permiten conocer el aporte/contribución que los bienes y servicios creados o
provistos realizan para el cumplimiento de los objetivos del programa u organismo. Muchas
veces la medición del resultado es dificultosa, lenta, requiere de estudios especiales, por lo
cual el alcance del programa sobre su demanda o población objetivo (habitantes, Km,
viviendas, etc.), o sea la cobertura lograda, representa una medición indirecta de los resultados
del programa. Estos indicadores expresan, por tanto, relaciones cuantitativas entre las
cantidades producidas o provistas y las demandas o déficit de bienes y servicios públicos.
Representan el "puente" que vincula la gestión presupuestaria pública con las políticas
públicas, por tanto, no son estrictamente indicadores de gestión presupuestaria sino,
indicadores de resultados de los programas y proyectos.
21
El desarrollo y aplicación de este tipo de indicadores está muy ligado al nivel de
instrumentación de un sistema de información y de programación, que oriente, monitoree y
evalúe el proceso de toma de decisiones sobre las políticas y los programas presupuestarios.
En la medida que se carezca de un adecuado desarrollo de dichos sistemas, estos indicadores
serán de más difícil construcción y estimación, al ser más débil y menos concreta la
determinación del marco de referencia que orienta la producción y provisión de los bienes y
servicios terminales.
Estos indicadores se expresan, normalmente, en términos porcentuales o relativos, de manera
de reflejar el grado de contribución a la satisfacción de las demandas de la sociedad. A título
de ejemplo se mencionan a continuación algunos indicadores de resultado:
- porcentaje de reducción del déficit habitacional, que surge de comparar las
viviendas construidas con la demanda de las mismas;
- porcentaje de ancianos indigentes atendidos en hogares de ancianos, lo que refleja
el grado de cobertura pública de la población de la tercera edad en condiciones de
indigencia;
- monto de recaudación del impuesto al valor agregado/recaudación potencial del
impuesto al valor agregado, lo que determina el nivel de evasión de dicho impuesto.
Como se puede apreciar, muchos de estos indicadores expresan niveles de cobertura de las
demandas sociales, que son satisfechas por intermedio de la producción y provisión de bienes
y prestación de servicios públicos.
Impacto: miden el efecto que los resultados obtenidos ejercen sobre un ámbito de mayor
alcance o el efecto que la política que se ha implementado provoca en otras variables sobre las
que el programa no actúa en forma directa.
Economía: reflejan la capacidad de administración o manejo de los recursos financieros de un
programa u organismo. Por lo tanto miden el gasto por unidad de insumo, las relaciones entre
ingresos propios y totales, entre facturación y cobranza, entre ingresos y gastos, etc. Si se
desea evaluar la aptitud de un programa u organismo para obtener sus insumos a un mínimo
costo, es conveniente tener en cuenta la calidad de los mismos.
22
Sustentabilidad: miden la persistencia de los beneficios de un programa o proyecto a lo largo
del tiempo, particularmente después de concluido el mismo. Son aplicables en acciones
diseñadas para corregir una situación específica (erradicación de la fiebre aftosa) y no para los
que atenúan efectos no controlables por el programa o representan funciones permanentes del
Estado (recaudación tributaria).
Referenciales: Proporcionan información cuantitativa adicional, complementaria o
comparativa de las acciones desarrolladas por las organizaciones gubernamentales. Como
ejemplo de los mismos pueden mencionarse la participación de un determinado sector en el
gasto público o en relación con el PIB, valores provinciales o internacionales.
5. El caso de la Provincia de Entre Ríos
Una vez agotado el estudio de la herramienta “Presupuesto por Programas” como fundamento
de acción del control de gestión a través de la verificación del cumplimiento de la ley,
solamente sería preciso verificar qué dicen las legislaciones provinciales al respecto. Si allí se
establece la obligatoriedad del PPP, entonces será factible avanzar a través del estudio del
cumplimiento de la Ley de leyes y de su contraparte, la rendición de su ejecución, es decir, la
Cuenta General del Ejercicio.
Para este análisis, y dada las limitaciones de tiempo y espacio de esta investigación, se ha
elegido como muestra a la Provincia de Entre Ríos, por ser el ámbito jurídico y geográfico en
el que nos desempeñamos.
Al respecto, hemos dicho que Entre Ríos, como la mayoría de las provincias argentinas, ha
mantenido como órgano de control externo al Tribunal de Cuentas, con facultades de
jurisdicción administrativa pero sin incorporar en su texto la facultad del control de gestión.
En virtud de esto, y según nuestra propuesta, resulta necesario verificar si se ha establecido la
herramienta. Esta posibilidad queda expedita, en general, por la aprobación legislativa de la
reforma de la Ley de Contabilidad para transformarla en Ley de Administración Financiera.
Cuando ello no fue así de manera directa (como en Entre Ríos), de cualquier forma se
incorporaron principios y herramientas del paradigma sistémico y, en lo que nos concierne, la
obligación de aplicar el Presupuesto por Programas.
23
Así, dice la Ley 5140 (to Dec. 404/95 y sus modif.):
Artículo 2º – Los presupuestos comprenderán todos los recursos previstos y los gastos
autorizados para el ejercicio, los cuales figurarán por separado, por sus montos
internos y sin compensaciones entre sí. Mostrará el resultado económico y financiero
de las transacciones programadas para ese período en sus cuentas corrientes y de
capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones
previstas.
…
En los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más adecuadas que
demuestren el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de
bienes y servicios del sector público provincial, la incidencia económica y financiera
de su ejecución y la vinculación con sus fuentes de financiamiento.
Hemos resaltado aquel texto del que se deriva en forma indubitable que, al menos desde el
punto de vista legal, el Presupuesto provincial debe prever el Presupuesto por Programas. Esto
permitirá cotejar la producción prevista y los resultados que se alcanzarán con ello, junto con
las “3E”, por lo menos.
Aquí se habilita, entonces, la posibilidad de los TDC de avanzar, cumpliendo con la ley, en
una fiscalización operativa, que procurará verificar el cumplimiento de los objetivos físicos
pero también del alcance de los fines últimos de las políticas públicas.
Si esto es así, los Tribunales de Cuentas podrán analizar la gestión tan solo verificando el
cumplimiento de la ley. Esto sería un trascendente valor agregado para el control externo.
6. Realidad
Una vez concluido el análisis teórico, es preciso, para que esta investigación sea completa,
verificar si en la realidad de la práctica presupuestaria, esto de cualquier manera es posible.
Aquí es preciso reconocer que la ley de presupuesto, al menos en la Provincia de Entre Ríos,
no tiene incorporada la información de objetivos físicos ni finalidades de los programas.
24
Sí, en oposición, la Cuenta General del Ejercicio, ha incorporado un Anexo denominado
“Metodología de Avance y Seguimiento de Metas Alcanzadas” (xviii), en el que puede
apreciarse la medición de algunas acciones estatales.
Tan solo para que sea más sencillo constatar los datos que allí se vuelcan, se han copiado
algunos de los cuadros que surgen de la Ejecución 2016.
El primer esquema que se verá muestra la actividad de la Cámara de Diputados.
Del mismo surge, como dato más significativo que, en ningún caso existe información
comparable entre la producción y las metas. Así, por ejemplo, tomaron “Estado
Parlamentario” la cantidad de 250 proyectos de ley, pero no se conoce cuál era la meta del
Cuerpo. Por otra, y de manera inversa, se había propuesto el Dictamen en Comisión de 12
proyectos de ley, pero no puede conocerse cuántos se emitieron. La herramienta, en definitiva,
no brinda información útil y necesaria para efectuar un debido control de gestión. No se puede
conocer ninguna de las “3E”.
El segundo esquema que se muestra corresponde a la Dirección General de Informática. Aquí,
el problema es mayor, por cuanto solamente se han cargado las metas para el año 2016 pero
no se ha elevado dato alguno respecto a lo producido. La fiscalización desde la perspectiva
que se pretende es inviable en los hechos.
25
Nos ha llamado la atención la previsión de realizar más de 2,5 millones de impresiones, lo que
parece una cifra sideral. Más allá de eso, no puede saberse si esto indica un avance o un
retroceso respecto a años anteriores, para qué se destino semejante cantidad de papel e,
incluso, si ello no atentó contra el objetivo del cuidado del medio ambiente.
26
Otro ejemplo similar se da con el cuadro del Ente Región Centro, que antecede. Entre otras
previsiones, surge que se querían realizar 30 reuniones de consolidación de lazos y 11 de
mesa ejecutiva. No es posible conocer si esto se alcanzó.
Lógicamente que, al adolecer esta falencia, ni siquiera es posible realizar la pregunta
siguiente, cual sería si las mencionadas reuniones tuvieron éxito en el sentido de diseñar y
llevar adelante las políticas públicas que promovieran una mayor integración de las provincias
que componen la Región Centro y si, dentro de esa gestión, Entre Ríos mejoró su situación
relativa.
El cuadro que sigue muestra datos de la Dirección General de Subsidios, en donde se indican
las metas de subsidios a entregar en 2016, además de las personas asistidas, surgiendo que
esta Jurisdicción se preveía un total de 410 asistencias, aunque no se sabe la inversión
relacionada ni los objetivos perseguidos con las mismas. Tampoco surge la ejecución real.
A continuación, se agregó otro ejemplo que nos pareció sumamente interesante pues se trata
de la Unidad Ejecutora Provincial (UEP). Allí, las metas de la obras a realizar se miden en
grado de avance, por un lado y en informes de avance, por otro. Lamentablemente, no es
posible verificar el grado de cumplimiento de las obras ni tampoco el cumplimiento por parte
de los funcionarios responsables de brindar los reportes.
27
Para finalizar, se muestra la misma UEP pero, en este caso, en cuanto a la entrega de
mobiliario a distintas reparticiones de la Provincia. A ello se agregan provisión de equipos
informáticos y la consecuente capacitación.
Claro que no surge la temática de la transmisión de conocimientos, la población objetivo ni
los fines perseguidos con las políticas. Aspectos que se tornan, de cualquier manera,
anecdóticos por cuanto no se conoce el logro alcanzado.
Por ende, si bien en la Cuenta General de Ejercicio se brinda cierta información respecto a
unidades físicas de acciones realizadas, estas no son comparables ni con los objetivos
previstos ni con los resultados esperados de esos programas, ni tan siquiera con lo realizado
en ejercicios anteriores.
En este sentido, debemos ser contundentes en afirmar que el hecho de que en la realidad
actual no se cumpla con la manda legal de diseñar y luego brindar la información respecto a la
ejecución del presupuesto por programa es un elemento que obviamente condiciona nuestra
propuesta. Pero eso debe solucionarse a través de la exigencia del cumplimiento de la ley, por
lo que nuestra idea sigue teniendo validez en la medida que la institución ya está aprobada.
28
CONCLUSIÓN
A partir de definir en qué consiste el control de gestión, hemos establecido la tesis de que
resulta una herramienta sumamente potente y necesaria para mejorar la fiscalización pública y
reducir la ocurrencia de irregularidades.
Hemos definido los dos modelos de control existentes hoy en Argentina y, para el caso de los
tribunales de cuentas se ha verificado que no cuentan con esa posibilidad en sus cartas
orgánicas.
No obstante, a través del análisis de ejemplos tomados de acciones concretas del Tribunal de
Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, hemos tomado la idea de que, partiendo de la
existencia de normas que establecen el cumplimiento de objetivos de producción física y de
logros de políticas, es viable avanzar en el control operativo a través del control de la
legalidad.
Con eso en mente, hemos identificado como elemento fundamental que sustenta esa
posibilidad a la Ley de Administración Financiera que, entre otras herramientas esenciales,
incorporó el Presupuesto por Programa.
El estudio de esta herramienta permitió concretar que, si se presupuestan metas de producción
física y objetivos de las políticas involucradas y luego se informa la ejecución de las mismas y
su alcance, el control de legalidad a realizar por el OCE incluirá el control de gestión y
permitirá, sin involucrarse en las decisiones públicas, un análisis objetivo de las mismas,
determinando desvíos en la economía, eficiencia, y sobre todo en la eficacia, reduciendo los
márgenes de discrecionalidad de los funcionarios públicos, la presupuestación incremental,
las transferencias de partidas sin justificativos, entre otros tantos defectos de la práctica
presupuestaria argentina.
Esto, sin duda, resultará un importantísimo valor agregado que aportarán los tribunales de
cuentas.
29
En conclusión, si hay un presupuesto por programa y luego se mide en términos físicos la
ejecución y se controla el cumplimiento de los objetivos planteados, se está haciendo control
de legalidad, lo que es incumbencia de los tribunales de cuentas y, a la vez, se está avanzando
en el control de gestión.
Éste es un requerimiento de la población y una alternativa válida, al menos hasta que las leyes
orgánicas lo contemplen expresamente.
30
i
BIBLIOGRAFÍA() Rezzoagli, B. (2009) Repercusiones sobre el control del gasto público en el Estado de Zacatecas.
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