【基金项目】 江西省研究生创新专项资金项目（项目编号：YC2015-S048）

基本公共服务是人们生存和发展所必需的基本

条件之一，是公共产品中最基本、最核心的部分。实

现基本公共服务的有效供给是公共财政的重要职

能，也是政府发挥社会职能的基本目标。近年来，经

济下行态势明显，就业形势严峻，社会问题层出不

穷，基本公共服务均等化的呼声愈来愈高。转型期的

政府既要为经济发展保驾护航，又要满足人们生存

发展的基本需要，面临着巨大的财政支出压力。各种

因素叠加之下，如何有效配置财政资源来满足公众

的基本社会需求是公共财政改革的重要问题。这不

可避免地会涉及财政支出效率问题，对基本公共服

务财政支出效率进行分析，可以了解政府在公共服

务领域的履职情况，对建立高效的服务性政府具有

指导意义；同时，还可以为合理配置公共资源、实现

公共服务均等化提供决策依据。

一、文献综述

1. 基本公共服务。公共物品是指可以满足人们

需要的、既无竞争性又无排他性的物品。任何人不能

阻止他人使用某种公共物品，而且一个人享用一种

公共物品时并不减少另一个人对它的使用（曼昆，

2006）。在公共物品的消费中，消费者数量增加不会

影响现有消费者的利益，也不会带来供给者生产成

本的增加，公共物品的定价无法按照其边际成本确

定。因此，以经济利益为轴心转动的市场无法实现公

共物品的有效供给，公共财政承担着供给公共物品、

满足人们公共需要的责任。但公共需要涵盖的范围

颇广，既包括政府执行其职能以及执行某些社会职

能的需要，诸如行政、国防、文化教育、卫生保健、生

态环境保护的需要，也包括基础设施、基础产业、支

柱产业和风险产业的投资，从广义上讲，还包括政府

为调节市场经济运行而采取的各种措施和各项政策

所提供的服务等（陈共，2012）。在财政资源有限的条件下，政府应把主要公共

资源投向人们最迫切需要的公共物品，满足人们生

存和发展的基本需求。由此，根据人们需求的公益性

程度以及其需求满足中对政府依赖程度的不同，可

以将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务

两类，前者是政府必须承担和提供的公共物品和服

务，后者则可以通过政府以外的社会组织或市场来

提供（项继权，2008）。所谓基本公共服务，是指在一

定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人

权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务，

是诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务

类型（陈海威，2007）。对基本公共服务领域的划分目

前尚无定论，但其核心内容应包括基础教育、医疗卫

生、社会保障和就业等（郭小聪等，2013）。2. 财政支出效率。经济学中，效率是指资源配置

使社会中所有成员得到的总剩余最大化（曼昆，

基于DEA的中部地区

基本公共服务财政支出效率分析

【摘要】基本公共服务与民众基本生存发展权利的实现、政府职能的转变、和谐社会的构建具有密

切关系。高效运用财政资金，实现基本公共服务的有效供给，是公共财政的重要职能。本文运用DEA模

型，从综合效率、技术效率和规模效率三个角度对中部地区基本公共服务财政支出效率进行实证分析，

结果表明，中部地区总体效率较高，但各省都有不足之处，其财政支出效率还有进一步提升的空间。

【关键词】基本公共服务；财政支出效率；DEA模型；综合效率；技术效率；规模效率

【中图分类号】F812.7 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2017）02-0124-5

李俭峰（教授），杨 棪

□·124·财会月刊2017.02

2006），即在给定投入和技术的条件下，经济资源没

有浪费，或对经济资源做了能带来最大可能性的满

足程度的利用。财政支出是以政府为主导的社会再

分配，其本质也是一种资源分配。一个国家在一定时

期内，由政府集中分配的财政资金规模的大小、政府

内部财政资金分配的比例结构，以及对财政资金的

使用效果如何，是在一定社会范围内的资源配置与

使用问题，因而属于经济效益方面的问题（李俊生，

1994）。财政支出效率是指通过比较公共效果和财政

资源投入而确定或评价的政府活动的有效性。根据

财政支出的不同类别，财政支出效率可以分为经常

性支出效率、项目性支出效率和政策性支出效率。经

常性支出效率和项目性支出效率分别指政府经常性

事务和专门项目财政支出的效率问题，而政策性支

出效率则是指一项政策（制度）的社会效果问题（马

国贤，2005）。随着财政制度改革的深化与执政理念的转变，

我国的财政工作重心逐渐从重收入管理转向重支出

管理，财政支出效率的度量逐渐进入研究者的视野。

目前财政支出效率的定量分析方法主要包括主成分

分析法、层次分析法、平衡计分卡、模糊数学法及

DEA模型等。其中，DEA模型可以在不损失原有数

据信息的前提下处理多个投入、产出指标，且不需要

设定具体的函数形式，因而在财政支出效率的分析

中应用广泛（杨林等，2013）。在对以上基本概念进行梳理的基础上，本文将

关注点放在基本公共服务领域的财政支出效率上，

运用DEA模型，从基础教育、医疗卫生、社会保障与

就业和环境保护四个方面对中部地区的财政支出效

率进行实证分析并提出相关政策建议。

二、基本公共服务财政支出效率评价体系

1. 指标体系构建的原则。在选取指标时，只有遵

循一定的原则才能保证绩效评价结果的科学性、可

靠性和全面性，达到预期的目标。构建基本公共服务

财政支出效率评价的指标体系应遵循以下原则：

（1）指标的相关性原则。指标的相关性原则是指

标体系构建的首要原则，是指选取的指标要与效率

评价目标、评价内容相关。相关性原则要求在构建指

标体系时，要从基本公共服务的内涵出发，挑选能够

衡量基本公共服务供给水平、能够度量财政投入结

果的指标。

（2）指标的系统性原则。指标的系统性原则是指

评价指标体系要包括评价对象所涉及的诸多方面，

使其成为一个系统。基本公共服务财政支出效率的

评价体系应涵盖基本公共服务的义务教育、卫生医

疗、社会保障、环境保护四大基本模块，而在每一模

块之下又应包含相应的投入、产出指标，力求指标体

系完整、有序。

（3）指标的可行性原则。指标的可行性原则强调

评价体系的可操作性，它要求评价指标都应有可靠

的数据来源、可行的计算方法。基本公共服务财政支

出效率评价体系的建立要与当前可用的数据信息库

相适应、与当前的财政支出实践相适宜，避免选取仅

有理论意义但缺乏实践意义的指标。

（4）指标的重要性原则。为全面反映评价对象，

需坚持直接指标与间接指标相结合的原则，但冗杂

的指标体系往往不利于评价工作的顺利展开。重要

性原则要求在庞杂的指标库中挑选出具有代表性

的、相关性极强的重要性指标，既能最大限度地保留

评价对象的信息，又使评价体系简洁、明了。

2. 指标选取。政府提供基本公共服务的出发点

在于保障人们基本的生存发展权，使社会体系有条

不紊地运行。而基本的生存发展权是一个历史概念，

会随着时代进步而不断发展。立足于当下，本文将基

本的生存发展权分解为基础教育、医疗卫生、社会保

障与就业和环境保护四个方面。

基础教育是人们在成长中为了获取更多学问而

在先期要掌握的知识。知识型社会对劳动力的知识

要求不断提高，而基础教育是一个人走向高等教育、

获得社会竞争力的基石。为提高国民素质，基础教育

一般由公共财政负担。我国基础教育在狭义上等同

于义务教育，本文主要选取“学龄儿童入学率”、“初

中毕业升学率”、“初中生师比”和“15岁以上文盲半

文盲率”四个指标来衡量基础教育的产出情况。

医疗卫生是指一个国家内保障和提高人民的健

康、治疗疾病和伤痛的所有人员、组织、系统和过程。

人类与疾病、伤痛的对抗是人类发展史上永恒的主

题，现代医疗技术的发展为人们治愈疾病、延长寿命

提供了可能。公共财政的职能之一是建立医疗卫生

保障体系，使人人都能享受基本的医疗卫生服务。本

文主要选取“每万人拥有职业医师数”、“每万人医疗

机构床位数”和“新型农村合作医疗补偿受益人次”

三个指标来衡量医疗卫生的产出情况。

社会保障与就业是现代国家的社会职能，旨在

提高就业率以及通过转移支付等方式保障困难人群

的基本生活。一个国家的社会保障水平是居民福利

水平的重要内容，与国家财政实力和国家保障制度

密切相关。本文主要选取“养老保险覆盖率”、“农村

2017.02 财会月刊·125·□

供养五保人数”、“居民最低生活保障人数”和“失业

率”四个指标来衡量社会保障与就业的产出情况。

环境本来是一种人人可以享有且不需要支付生

产成本的社会资源，但由于工业发展给环境带来了

巨大破坏，而私人力量不足以扭转这种局面，环境保

护逐渐成为政府的职责之一。鉴于我国目前雾霾污

染严重、森林植被破坏严重，本文主要选取“单位

GDP能耗”、“森林覆盖率”和“二氧化硫减排率”三

个指标来衡量环境保护的产出情况。

在投入指标的选取中，采用某项财政支出占地

方财政支出的比重和该项人均财政支出代替财政支

出数额，目的在于尽可能消除因地方财政实力不均

带来的影响，增强可比性。在产出指标的选取中，正

向指标是指指标与产出是正相关关系，指数数值越

大，则产出效果越好；逆向指标与产出是负相关关

系，指标数值越大，则产出效果越差。因此，在对数据

进行实证分析前要先对逆向指标做倒数处理。

构建的指标体系详见表1。

三、实证分析

1. CCR与BCC模型。DEA模型是使用数学规

划评价具有多个输入、输出的“部门”或“单位”间相

对有效性的方法。“部门”或“单位”在DEA模型中称

为决策单元（DMU）。DEA模型的基本原理是通过

保持决策单元的输入或输出不变，借助于数学规划

和统计数据确定相对有效的生产前沿面，将各个决

策单元投影到DEA的生产前沿面上，并通过比较决

策单元偏离DEA前沿面的程度来评价其有效性。

CCR模型与BCC模型是其最基本的两个模型。

假设有n个部门（单位），称为n个决策单元，每

个决策单元都有p种投入和q种产出，分别用不同的

经济指标表示。xij表示第 j个决策单元第 i种投入指

标的投入量，xij＞0；vi表示第 i种投入指标的权系数，

vi ≥0；yrj表示第 j个决策单元第 r种产出指标的产出

量，yrj＞0；ur表示第 r种产出指标的权系数，ur≥0。每一个DMUJ相应的效率评价指数如下：

hj=∑r = 1

suryrj

∑i = 1

mvixij

，j=1，2，…，n

通过适当的取权系数 v和 u，使 hj≤1，对第 j个DMU进行效率评价，一般hj0越大越表明DMUj0能

够用相对较少的输入取得相对较多的输出。如以第

j0个决策单元的效率指数为目标，以所有决策单元

的效率指数为约束，可构造出如下CCR模型：

ì

í

î

ï

ï

ï

ïïïï

ï

ï

ï

ï

ï

ï

ïïïï

ï

ï

ï

max hj0 =∑r = 1

suryrj0

∑i = 1

mvixij0

s.t.∑r = 1

suryrj

∑i = 1

mvixij

为了应用方便，进一步引入松弛变量 s+和剩余

变量 s-，得到如下模型：

表 1 基本公共服务财政支出绩效评价指标体系

一级指标

基础教育

医疗卫生

社会保障与就业

环境保护

二级指标

投入

产出

投入

产出

投入

产出

投入

产出

三级指标

教育支出占财政支出的比重（%）

人均教育支出（元/人）

学龄儿童入学率（%）（正向）

初中毕业升学率（%）（正向）

初中生师比（%）（逆向）

15岁以上文盲半文盲率（%）（逆向）

医疗卫生支出占财政支出的比重（%）

人均医疗卫生支出（元/人）

每万人拥有职业医师数（人）（正向）

每万人医疗机构床位数（张）（正向）

新型农村合作医疗补偿受益人次（亿人次）（正向）

社会保障与就业支出占财政支出的比重（%）

人均社会保障与就业支出（元/人）

养老保险覆盖率（%）（正向）

农村供养五保人数（万人）（正向）

居民最低生活保障人数（万人）（正向）

失业率（%）（逆向）

环境保护支出占财政支出的比重（%）

人均环境保护支出（元/人）

单位GDP能耗（逆向）

森林覆盖率（%）（正向）

二氧化硫减排率（正向）

≤1，j=1，2，…，n

u≥0，v≥0

λj≥0，j=1，2，…，ns+≥0，s-≤0

ì

í

î

ï

ï

ïïïï

ï

ï

ïïïï

min θs.t.∑

j = 1

n λjxj + s+ = θx0

∑j = 1

n λjyj - s- = θy0

□·126·财会月刊2017.02

CCR模型的基本假设是规模报酬不变，而BCC模型则是考虑规模报酬可变的情况，即在上述模型

的基础上加入约束条件∑λj=1。BCC模型如下：

ì

í

î

ï

ï

ï

ï

ïïïï

ï

ï

ï

ï

ï

ï

ïïïï

ï

ï

minéëêê

ù

ûúúθ- εæ

èçç

ö

ø÷÷∑

i = 1

ms-r +∑

r = 1

ss+r

s.t.∑j = 1

txjλj + s-r = θx0

∑j = 1

t yjλj - s+r = y0

∑j = 1

t λj = 1

其中：θ为效率评价指数；ε为阿基米德无穷小

量；λj为各单位组合系数。当θ=1时，称该决策单元

DEA有效；当θ<1时，称该决策单元无效。

2. 实证结果分析。本文选用中部地区2014年相

关指标数据，利用CCR与BCC模型从基础教育、医

疗卫生、社会保障与就业和环境保护四个方面对

2014年中部地区基本公共服务财政支出效率进行简

要分析。在规模报酬不变的假设下，CCR模型求出

的效率值通常被称为综合效率；在规模报酬可变的

假设下，BCC模型求出的效率值通常被称为技术效

率；两个效率的比值称为规模效率。

从表2可知，在基础教育方面，山西、安徽、湖北

和湖南四个省达到DEA综合有效，说明这四个省在

基础教育方面的财政资源配置相对合理，其财政支

出发挥了良好的效果。河南与江西省非DEA有效，

说明在同等投入的条件下，河南与江西省在基础教

育方面的产出成果低于其他省，其财政支出效率有

进一步提升的空间。从技术效率来看，仅江西省技术

无效，说明江西省教育财政资金利用率相对低于其

他省。从规模效率来看，河南省与江西省规模无效。

综合来看，河南省的非DEA有效是由规模无效造成

的，且其处于规模报酬递减阶段，应合理安排教育支

出规模，避免财政资源的浪费。江西省的非DEA有

效是由技术无效与规模无效共同造成的，且其处于

规模报酬递增阶段，在今后的教育财政支出中，既应

提高财政资金利用率，也应增加教育资金的投入。

在医疗卫生方面，山西、河南、湖北和湖南四个

省的综合效率、技术效率与规模效率都达到DEA有

效，说明这四个省的医疗卫生财政投入与产出的匹

配效果好，财政资源的转化效率相对较高。安徽省与

江西省的综合效率、技术效率与规模效率都是非

DEA有效，说明在同等投入下，这两个省的医疗卫

生公共服务供给水平低于其他省，其财政资源利用

效率有待提高。在中部六省中，仅有江西省的医疗卫

生财政支出处于规模报酬递增阶段，说明江西省现

有的财政支出不能满足公众对医疗卫生的需要，应

加大财政投入，提供更好的医疗卫生服务。

在社会保障与就业方面，从综合效率来看，山

西、安徽、湖北三个省非DEA有效，河南、江西、湖南

三个省达到DEA有效。中部所有省份均达到技术有

效，说明山西、安徽、湖北三个省的非DEA有效是由

规模无效造成的。安徽省的社会保障与就业财政支

出处于规模报酬递增阶段，说明此时加大财政投入

力度会获得更多的产出；山西省和湖北省的社会保

障与就业支出处于规模报酬递减阶段，说明仅依靠

财政投入的增加无法带来更有效率的公共物品供

给，应探索更为科学的社会保障模式，探索更有效的

促进就业的渠道，提高社会保障水平。

在环境保护方面，河南、湖北、江西三个省达到

DEA有效，包括综合有效、技术有效和规模有效，一

方面说明这三个省的环境保护财政支出效率相对较

高，财政资金得到了科学、合理的运用；另一方面也

与这三个省重工业不发达、环境基础好的现状相印

证。山西、河南和安徽三省的综合效率、技术效率和

规模效率都是非DEA有效，其中，河南省和安徽省

表 2 中部地区2014年基本公共服务财政支出效率实证结果

决策单元

总体效率

基础教育

医疗卫生

社会保障与就业

环境保护

综合效率

技术效率

规模效率

规模报酬

综合效率

技术效率

规模效率

规模报酬

综合效率

技术效率

规模效率

规模报酬

综合效率

技术效率

规模效率

规模报酬

山西

0.859111

不变

111

不变

0.9231

0.923递减

0.5130.5710.898不变

河南

0.9940.977

10.977递减

111

不变

111

不变

111

不变

安徽

0.863111

不变

0.7660.9340.820不变

0.9861

0.986递增

0.7010.8210.854递增

湖北

0.999111

不变

111

不变

0.9971

0.997递减

111

不变

江西

0.8970.8790.8800.999递增

0.7070.9080.779递增

111

不变

111

不变

湖南

0.916111

不变

111

不变

111

不变

0.6650.6990.951递增

λj≥0，s+r ≥ s-r ≥0，j=1，2，…，t

2017.02 财会月刊·127·□

处于规模报酬递增阶段，说明此时增加环境保护财

政支出，能获得更高效的环境产出。山西省处于规模

报酬递减阶段且其综合效率最低，说明仅增加财政

投入并不能高效地解决山西省的环境问题，在更高

效地运用财政资金的同时转变发展方式才是其发展

之路。

总体来看，中部地区基本公共服务财政支出效

率较高。其中，湖北省的总体效率达到0.999，接近于

1；而山西省的总体效率相对较低，仅为 0.859。在基

本公共服务的供给方面，各个省都存在自己的短板，

山西省在社会保障与就业和环境保护方面的财政支

出效率相对较低，在环境保护方面的短板尤其明显，

应着重优化财政资源，探索更高效的环境保护措施，

实现可持续发展。河南省在基础教育方面的财政支

出效率相对较低，这与河南省的人口基数大有一定

关系，因此要利用有限的教育资金提供更多的教育

服务。安徽省在医疗卫生、社会保障与就业、环境保

护方面的财政支出效率都略有不足，而且在社会保

障与就业和环境保护方面的财政支出处于规模报酬

递增阶段，说明安徽省要提高基本公共服务财政支

出效率，应加大社会保障与就业和环境保护的财政

支出，全面提高基本公共服务供给水平。江西省在基

础教育与医疗卫生方面的财政支出效率低于其他

省，且都处于规模报酬递增阶段，说明江西省在增强

地方财政实力的基础上应扩大基础教育与医疗卫生

支出，更有效地为民众提供教育与医疗服务。湖南省

的总体效率相对较高，但在环境保护方面略有不足，

应在加大对环境保护财政投入的同时提高财政资金

的利用效率，提供更好的生活环境。

四、结论与建议

本文选用DEA模型从基础教育、医疗卫生、社

会保障与就业和环境保护四个方面对中部地区基本

公共服务的财政支出效率进行了实证分析。研究结

果表明，中部地区基本公共服务的总体效率较高，但

仍有进一步提高的空间。基本公共服务对保障人权、

实现社会公平、构建和谐社会等都具有重要意义。尽

管财政支出规模不断增长，我国财政仍面临巨大的

支出压力，基本公共服务的缺口一直存在，地区差异

带来的基本公共服务的差异被广为诟病。在民生财

政的视角下，提高财政支出效率，提高基本公共服务

的供给水平，实现基本服务均等化，是现代财政制度

的应有之义。

1. 提高基本公共服务支出占地方财政支出的比

重。普遍来说，基本公共服务支出在地方财政支出中

所占的比例较小，尚不能满足人们的公共需要。以江

西省为例，其在基础教育和医疗卫生方面的财政投

入比重分别为 18.33%和 8.71%，实证结果显示其在

以上两个方面的财政支出都是规模无效，且处于规

模报酬递增阶段，说明适当增加财政投入会获得更

多的公共服务产出。因此，对这一类地区来说，提高

基本公共服务支出在地方财政支出中的比重是提高

财政支出效率的有效途径。

2. 提高财政资金的配置效率。地方财政实力受

制于地方经济发展水平，对于欠发达的中部地区更

是如此。在无法增加财政投入或投入效率较低的情

况下，提高财政资金的配置效率，探索更科学的公共

服务提供方式，对于提高基本公共服务水平更有实

践意义。以安徽省为例，其在医疗卫生方面的非

DEA有效是由技术无效和规模无效共同造成的，且

处于规模报酬不变阶段。因此，对安徽省来说，合理

安排财政资金的流向，以更有效的方式利用财政资

金，如与民营医院合作提供医疗服务等，可以提高财

政支出效率。

3. 加强财政支出效率管理。由于政府提供公共

物品的利益是向社会发散的，主要是第三人受益，财

政支出效率也具有外部性的特点，对财政支出效率

的评价具有一定难度。很长一段时间内，在重结果、

重流向的管理模式下，财政支出效率并未被重视。我

国政府绩效管理制度尚处于探索期，对财政支出效

率的管理不完善。因此，应建立、健全财政支出效率

管理制度，将基本公共服务的财政支出效率评价纳

入现代财政制度，增强财政资金的转化效率，为实现

基本公共服务均等化提供强有力的财力保障。

主要参考文献：

曼昆著．．梁小民译．．经济学原理（第 4版）［M］．．

北京：北京大学出版社，2006．．马国贤．．政府绩效管理［M］．．上海：复旦大学出

版社，2005．．陈共．．财政学（第七版）［M］．．北京：中国人民大

学出版社，2012．．项继权．．基本公共服务均等化：政策目标与制度

保障［J］．．华中师范大学学报（人文社科版），2008（1）．．

郭小聪，代凯．．国内近五年基本公共服务均等化

研究：综述与评估［J］．．中国人民大学学报，2013（1）．．

陈海威．．中国基本公共服务体系研究［J］．．科学

社会主义，2007（3）．．

作者单位：南昌大学经济管理学院，南昌330031

□·128·财会月刊2017.02