中国土地非农化政策分析中国土地非农化政策分析

曲 福 田曲 福 田

南京农业大学中国土地问题研究中心南京农业大学中国土地问题研究中心

土地乃万物之源，农民生存之根，经济发展之土地乃万物之源，农民生存之根，经济发展之本，更是工业化过程中资本原始积累之源。如何本，更是工业化过程中资本原始积累之源。如何分割土地权益，权衡城市与农村、政府与农民之分割土地权益，权衡城市与农村、政府与农民之利益，协调农村经济与国民经济之发展，寻找利益，协调农村经济与国民经济之发展，寻找“鱼与熊掌兼得” 之策，乃是本世纪初中国农村“鱼与熊掌兼得” 之策，乃是本世纪初中国农村政策之要题。政策之要题。

前 言前 言

问题的提出：农地非农化与土地退化问题的提出：农地非农化与土地退化 土地过度非农化的经济学原因土地过度非农化的经济学原因 土地可持续利用土地可持续利用 ---- 市场的作用市场的作用 土地可持续利用土地可持续利用 ---- 政府的作用政府的作用

中国土地非农化政策分析：政府与中国土地非农化政策分析：政府与 市场的作用市场的作用

一、一、问题的提出问题的提出

工业化、城市化与农地非农化：不可避免的现象工业化、城市化与农地非农化：不可避免的现象

加拿大 加拿大 1966-19861966-1986 年为了建设年为了建设 7070 个城市占用了个城市占用了 30 30 万万公顷农地公顷农地

日本日本 19501950 年到年到 19791979 年，工业化占用年，工业化占用 133133 万公顷高质万公顷高质量的农地量的农地

伴随经济增长，中国农地非农化加速伴随经济增长，中国农地非农化加速1978—20001978—2000 年年 耕地年均减少耕地年均减少 2626 万万 hmhm2 2

农地非农化加快：农地非农化加快： 38003800 万亩（万亩（ 350350 万亩耕地），万亩耕地），2003200320002000 －－ 20052005 年： 年： 0.20%-0.25%0.20%-0.25%

0. 00

0. 05

0. 10

0. 15

0. 20

0. 25

0. 30

%非农化率（

）

中 国 大 陆 1978- 2000 农 地 非 农 化

率

一、一、问题的提出问题的提出

-10-505

10152025303540

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

%)固定资产投资（

0. 00

0. 05

0. 10

0. 15

0. 20

0. 25

%建设占用耕地（）

固定资产投资增长率 建设占用耕地比例

图 3 固定资产投资与建设占用耕地

一、一、问题的提出问题的提出

- 5

0

5

10

15

20

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

GDP

(%)

增长率

0. 000

0. 050

0. 100

0. 150

0. 200

0. 250

0. 300

(%)

建设占用耕地比例

GDP增长率 建设占用耕地比例

图 3 1978-2002 年建设占用耕地比例与 GDP 增长率变动趋势

中国农地非农化趋势中国农地非农化趋势0.28%0.28% （（ 1995-20051995-2005 ））0.31%0.31% （（ 2006-20102006-2010 ））

一、一、问题的提出问题的提出

农地非农化的积极作用农地非农化的积极作用支撑经济增长支撑经济增长实现资本原始积累实现资本原始积累

过速农地非农化的现实政策问题过速农地非农化的现实政策问题1.1. 中央对食物安全的担心：三个下降中央对食物安全的担心：三个下降

耕地面积下降：耕地面积下降： 0.1-0.2%0.1-0.2% 粮食总产量下降粮食总产量下降 人均粮食占有量人均粮食占有量

一、一、问题的提出问题的提出

2.2. 经济低成本过速增长经济低成本过速增长土地资源低效利用土地资源低效利用 : : 投资与产出指标投资与产出指标经济质量与泡沫经济质量与泡沫 :: 产业结构雷同与低层次产业结构雷同与低层次

中国用世界中国用世界 1/41/4 的钢、的钢、 1/31/3 的煤、的煤、 1/21/2 的水，的水，创造了世界创造了世界 3.3%3.3% 的的 GDPGDP

发展的可持续性：资源总终限制发展的可持续性：资源总终限制

过速农地非农化的现实问题过速农地非农化的现实问题3.3. 失地农民问题与社会安全失地农民问题与社会安全

市场定价与广场定价市场定价与广场定价 兰德公司的报告兰德公司的报告 泰晤士报：“官商勾结”，泰晤士报：“官商勾结”， 3000-40003000-4000 万失地农民万失地农民 土地的“非农化”与农民的“本土化”土地的“非农化”与农民的“本土化” :: 症结所在症结所在

一、一、问题的提出问题的提出

4.4. 边际土地开发、环境退化与贫困边际土地开发、环境退化与贫困占补平衡与耕地总量动态平衡占补平衡与耕地总量动态平衡边际土地与土地质量退化边际土地与土地质量退化环境退化与贫困环境退化与贫困

大陆农地数量与农业人口变化趋势大陆农地数量与农业人口变化趋势

650, 000

700, 000

750, 000

800, 000

850, 000

900, 000

年份

人口

9000. 00

9200. 00

9400. 00

9600. 00

9800. 00

10000. 00

公顷

农业人口耕地

图 4 大陆农地数量与农业人口变化

台湾地区农地数量减少与农业人口减少同步台湾地区农地数量减少与农业人口减少同步

01000000200000030000004000000500000060000007000000

人口

840000850000860000870000880000890000900000910000920000930000

公顷

农业人口耕地

图 5 台湾的农地数量与农业人口变化

近近 20-3020-30 年中国土地资源严重退化年中国土地资源严重退化 ---- 土地危机土地危机

水土流失水土流失 116 --180116 --180 万万 kmkm22 （（ 1949-19901949-1990 ））土壤流失量： 土壤流失量： 1010 亿亿 T/T/ 年年

土地荒漠化土地荒漠化 34.434.4 万万 KmKm22

速度 速度 16-24.6716-24.67 万万 hmhm22 / / 年年草地退化草地退化 1/31/3 草地退化；草地退化； 133.33133.33 万万 hmhm22 / / 年年

草产量下降草产量下降 30-50%30-50% （（ 2020 年内）年内）土地资源退化面积土地资源退化面积：： 5.395.39 亿亿 hmhm22 ，占国土，占国土 56.2%56.2% ；；耕地资源退化面积耕地资源退化面积：： 6666.676666.67 万万 hmhm22 ，占总面积的，占总面积的 50%50%

土地生产力下降，导致贫困土地生产力下降，导致贫困 300300 多个贫困县、多个贫困县、 1.71.7 亿人生活在严重土地退化地区亿人生活在严重土地退化地区

基本农田保护区的清查基本农田保护区的清查 : : 纸能包住火纸能包住火 ?? 土地收购储备（以地生财）的整顿土地收购储备（以地生财）的整顿

一、一、问题的提出问题的提出

原国土资源部部长田凤山被撤职原国土资源部部长田凤山被撤职经济问题？执政不利？经济问题？执政不利？

土地市场治理整顿：几起重大土地案件土地市场治理整顿：几起重大土地案件青岛崂山事件青岛崂山事件 :: 区委书记“一支笔”批地区委书记“一支笔”批地江苏铁本事件江苏铁本事件 : : 违法占用违法占用 60006000 亩耕地亩耕地

一些事件一些事件

一个基本的判断：一个基本的判断： 世界上最严格的土地管理制度下，土地问题已成为中世界上最严格的土地管理制度下，土地问题已成为中

国经济社会发展问题的焦点国经济社会发展问题的焦点 宏观经济失控的原因宏观经济失控的原因 行政违法的典型行政违法的典型 社会不稳的根源社会不稳的根源 官员腐败的温床官员腐败的温床

一、一、问题的提出问题的提出

公共政策一些战略性考虑公共政策一些战略性考虑科学发展观的提出与确立科学发展观的提出与确立““ 三农”问题与城乡统筹三农”问题与城乡统筹土地制度改革与防止重复建设—中央财经领导小组土地制度改革与防止重复建设—中央财经领导小组““ 土地征用条例”—国务院与中央财经领导小组土地征用条例”—国务院与中央财经领导小组土地管理行政体制改革土地管理行政体制改革 : : 国土管理垂直领导国土管理垂直领导

二、土地不可持续利用的经济学原因二、土地不可持续利用的经济学原因

土地利用的公共物品性：土地利用的公共物品性：粮食准公共物品与粮食安全粮食准公共物品与粮食安全土地利用价值的多样性：土地利用价值的多样性：难以认识和权衡难以认识和权衡

（一）土地利用的内在特性（一）土地利用的内在特性 ---- 市场失灵市场失灵土地利用效果的外部性土地利用效果的外部性

外部经济性：绿地及其生态环境价值外部经济性：绿地及其生态环境价值外部不经济性外部不经济性

砍伐森林、开荒引起水土流失砍伐森林、开荒引起水土流失

农地利用的市场失灵导致农地的生态和社会效益无法纳入农地利用的市场失灵导致农地的生态和社会效益无法纳入经济决策，农地效益低估，过快非农化。经济决策，农地效益低估，过快非农化。

总经济价值的含义及其分析框架总经济价值的含义及其分析框架

图 6 以湿地为例的总经济价值构成及其评估方法

总经济价值

使用价值 非使用价值

直接使用价值 间接使用价值 选择价值 存在价值

鱼、薪材、娱乐、运输

火灾控制、风暴防护、外部支持

市场分析、享乐价值、替换成本

损失回避成本预防支出、生产函数法

意愿评估法

意愿评估法

二、土地不可持续利用的经济学原因二、土地不可持续利用的经济学原因（二）制度因素（二）制度因素

农地产权残缺农地产权残缺 谁是地主？谁是地主？是找不到还是不想找？是找不到还是不想找？ 50%50% 农民认为是国农民认为是国

有有 农户承包权：农户承包权：残缺不全、内涵模糊、时效性残缺不全、内涵模糊、时效性 集体土地产权：集体土地产权：弱质、受歧视弱质、受歧视 农户不能成为农地保护的第一道防线农户不能成为农地保护的第一道防线

城镇土地制度模糊城镇土地制度模糊城镇土地产权主体之争：法律主体与行施主体城镇土地产权主体之争：法律主体与行施主体地方土地储备制度与经营城市地方土地储备制度与经营城市中央与地方政府土地管理目标的严重偏离中央与地方政府土地管理目标的严重偏离土地成为地方政府获取经济发展和政绩的主要财政与调土地成为地方政府获取经济发展和政绩的主要财政与调控手段控手段

二、土地不可持续利用的经济学原因二、土地不可持续利用的经济学原因

（二）制度因素（二）制度因素 土地征用制度土地征用制度

土地征用：从农地到非农地的必由之路土地征用：从农地到非农地的必由之路 土地征用的本质与现实矛盾土地征用的本质与现实矛盾

征用范围无所不包征用范围无所不包 利益主体多元化与利益集团利益主体多元化与利益集团

土地征用、低成本占用与土地储备土地征用、低成本占用与土地储备土地征用与市场规律：用途与价格的双重管制土地征用与市场规律：用途与价格的双重管制土地征用与无公众参与：土地征用与无公众参与：

利益关系行政权力的直接调整利益关系行政权力的直接调整经济低成本和行政高成本经济低成本和行政高成本

二、土地不可持续利用的经济学原因二、土地不可持续利用的经济学原因

土地利用规划的计划经济色彩与缺陷土地利用规划的计划经济色彩与缺陷 规划的法律地位：土地管理的龙头与土地用途管规划的法律地位：土地管理的龙头与土地用途管

制的基础制的基础 规划制订与农地非农化规律相违背规划制订与农地非农化规律相违背 ----建设用地指建设用地指

标控制与分配—不现实、不科学，与市场脱节标控制与分配—不现实、不科学，与市场脱节 规划的信息基础规划的信息基础 ----虚假与空中楼阁虚假与空中楼阁 规划修改的随意性—土地管理失去基础规划修改的随意性—土地管理失去基础 规划的制订、批准、实施和监督主体同为一体规划的制订、批准、实施和监督主体同为一体

（三）（三）政府管理或政策失灵政府管理或政策失灵

不科学、不正确的政绩观推动不计代价地以土地不科学、不正确的政绩观推动不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具作为推动经济增长的主要工具

二、土地不可持续利用的经济学原因二、土地不可持续利用的经济学原因

扭曲土地价格扭曲土地价格 ----价格过低，多占用土地价格过低，多占用土地 ----征用：出让：市场三种价格比 征用：出让：市场三种价格比 11 ：： 1010 ：： 5050

----招标是协议地价的招标是协议地价的 3-53-5倍倍 ----拍卖是协议地价的拍卖是协议地价的 4-104-10倍倍

（三）政府管理或政策失灵（三）政府管理或政策失灵政府过度干预市场政府过度干预市场 ---- 行政划拨行政划拨

土地配置市场程度低、市场缺位土地配置市场程度低、市场缺位20012001 年有偿出让面积只占年有偿出让面积只占 2%2% ；； 98%98% 行政划拨行政划拨20032003 年宗地年宗地 20%20% 、面积、面积 24%24% 有偿使用有偿使用 ;76%;76% 行政划行政划拨拨有偿出让中有偿出让中 80%80% 为协议；招、拍、挂出让只占为协议；招、拍、挂出让只占 15%15%

诱导对农地的巨大需求。诱导对农地的巨大需求。——政府失灵严重政府失灵严重

表 1 农地非农化不同形态土地价格之比较 单位：万元 / 公顷

年份 原有用途 现状用途 征用价格 出让价格 出让年限 出让方式 现状用途市场价格

1995 农地（生地） 住宅 37. 5 210 70年 协议 11251996 农地（生地） 商业 42 525 40年 协议 22501997 农地（生地） 商住 45 525 40/ 70年 协议 21751998 农地（生地） 住宅 45 450 70年 协议 1800

平均 — — 42 425 — — 1835

价格（万元 /公顷）

A 需求曲线

边际私人成本曲线

F

D

P 市 (1825 ）

E

P 出 (425)

B

P 征 (42)

C

0

Q 市 Q 出

Q 征

数量

图 7 农地非农化价格比较以及低价的效率损失

G

二、土地不可持续利用的经济学原因二、土地不可持续利用的经济学原因

地方农地非农化的“创新”：化整为零与瞒天过海地方农地非农化的“创新”：化整为零与瞒天过海 土地市场制度的建立与排斥：协议与零地价土地市场制度的建立与排斥：协议与零地价 强制执行与交易成本强制执行与交易成本

----监督体系与成本监督体系与成本---- 行政惩罚行政惩罚

（三）政府管理或政策失灵（三）政府管理或政策失灵中央与地方在土地管理上的非合作博弈中央与地方在土地管理上的非合作博弈

社会经济发展目标的偏离社会经济发展目标的偏离----传统的政绩观与地方财政传统的政绩观与地方财政

土地利用与管理目标的严重偏离土地利用与管理目标的严重偏离---- 土地投入与地区经济（土地投入与地区经济（ GDPGDP）增长）增长---- 地方财政优先：土地收入占地方财政的地方财政优先：土地收入占地方财政的 50%50% 以上以上

非农化收益分配与农地非农化非农化收益分配与农地非农化 中央政府中央政府 :: 公共政策理性考虑者，直接收益对公共政策理性考虑者，直接收益对

决策影响不大。决策影响不大。 20.6% 20.6% 地方政府地方政府 :: 相对独立的区域经济利益者，经济相对独立的区域经济利益者，经济

人“理性”的特征。人“理性”的特征。 63.8%63.8% 农民集体和农户农民集体和农户 :: 集体，尤其是农民几乎没有讨集体，尤其是农民几乎没有讨

价价 还价的能力，其收益分配对于农地还价的能力，其收益分配对于农地非农化的影响不大。非农化的影响不大。 15.6%15.6%

地方政府收益是主要的供给因素地方政府收益是主要的供给因素

表 2 G 市 1989—1997 年农地非农化价格收益分配关系

比例%（ ）

数值 比例%（ ）

数值 比例%（ ）

数值 比例%（ ）

数值 比例%（ ）

数值

1989 11. 04 384. 00 3. 31 115. 20 37. 51 1305. 28 23. 64 822. 44 24. 50 852. 661990 9. 50 851. 71 2. 85 255. 51 38. 68 3466. 90 24. 31 2179. 10 24. 65 2209. 171991 12. 60 475. 13 3. 78 142. 54 29. 34 1106. 58 24. 37 919. 20 29. 92 1128. 601992 9. 88 1077. 00 4. 54 495. 00 34. 62 3772. 92 23. 63 2575. 48 27. 32 2977. 021993 6. 28 873. 19 5. 25 729. 35 44. 20 6144. 29 16. 21 2253. 84 28. 05 3899. 241994 7. 92 908. 25 4. 34 497. 19 35. 73 4095. 17 23. 21 2660. 40 28. 80 3301. 541995 5. 92 530. 81 7. 90 708. 91 37. 30 3347. 01 21. 93 1967. 20 26. 95 2418. 301996 7. 06 743. 63 6. 05 637. 00 42. 10 4436. 17 19. 72 2077. 60 25. 08 2642. 401997 5. 19 696. 11 4. 06 544. 59 44. 11 5916. 55 21. 91 2938. 48 24. 74 3318. 84平均 8. 38 726. 65 4. 67 458. 36 38. 18 3732. 32 22. 10 2043. 75 26. 67 2527. 53

农村集体 农民年份

中央 省 市（镇）

图 1-8 江阴市农地非农化经济收益在各主体间的分配比例

农地非农利用总收益（100%）

国家(5%~10%)

省(5%)

市（镇）(35%~45%)

农村集体(20%~25%)

农民(25%~30%)

Land market and farmland requisitionLand market and farmland requisition Negative relationship between farmland requisition Negative relationship between farmland requisition

and land market completeness, especially after 1995 and land market completeness, especially after 1995 The introduction of bid and public auction modes The introduction of bid and public auction modes

since 1999 restricted farmland requisitionsince 1999 restricted farmland requisition

0

100

200

300

400

500

600

Year

Amount offarmland

requisition

（hectare）

0

5

10

15

20

25

Land marketcompleteness

（%）

Amount of farmlandrequisition

Land marketcompleteness (%)

A

农地非农化驱动力机制的实证分析农地非农化驱动力机制的实证分析

图 1 农地非农化的驱动力机制

农

地

非

农

化

供给因素

土地利用

比较利益

农地非农化收益分配

需求因素

投资增长

制度 变量

人口增加

资源禀赋

农地保护政策 土地市场建设 土地产权

二、土地不可持续利用的经济学原因二、土地不可持续利用的经济学原因

二、土地不可持续利用的经济学原因二、土地不可持续利用的经济学原因

农地非农化驱动因素的计量经济模型农地非农化驱动因素的计量经济模型

Yit=F(CbitYit=F(Cbit ，， LritLrit ，， PditPdit ，， RitRit ， ， FiitFiit ，， PcitPcit ，， MitMit ，， De) De)

其中其中 YitYit 表示表示 ii 省省 tt 年建设占用耕地的面积，年建设占用耕地的面积， CbitCbit 表示表示 ii 省省 tt 年土地利用的比较利益，年土地利用的比较利益， LritLrit 表示表示 ii 省省 tt 年地方政府的土地收益，年地方政府的土地收益， PditPdit 表示表示 ii 省省 tt 年的人口总数，年的人口总数， RitRit 表示表示 ii 省省 tt 年的资源禀赋，年的资源禀赋， FIitFIit 表示表示 ii 省省 tt 年固定资产投资，年固定资产投资， PcitPcit 表示表示 ii 省省 tt 年政府农地保护管制，年政府农地保护管制， MitMit 表示表示 ii 省省 tt 年土地市场化程度，年土地市场化程度， DeDe 表示虚拟变量。 表示虚拟变量。

农地非农化驱动力机制的理论分析农地非农化驱动力机制的理论分析

表 1 农地非农化可能的影响因素及其影响情况

影响因素 对农地非农化的作用方向

比较利益（农地效益/市地效益） －

地方政府收益 +

耕地资源禀赋 +

人口增加 +

投资 +

农地保护管制 －

土地产权完善 －

土地市场化程度 －

3 3 模型估计结果模型估计结果表 2 全国农地非农化影响因素的回归估计结果

线性模型 双对数模型 解释变量

OLS FGLS OLS FGLS

人口 0. 398***

(2. 973)

0. 419**

(2. 501)

0. 567***

(4. 015)

0. 572***

(4. 257)

固定资产投资 4. 344***

(4. 043)

4. 405***

(4. 458)

0. 277**

(2. 385)

0. 321***

(3. 746)

土地市场化程度 -48. 802***

( -2. 275)

-38. 712*

( -1. 863)

-0. 16***

( -3. 307)

-0. 170***

( -3. 625)

资源禀赋 0. 485***

(2. 9)

0. 297*

(1. 725)

0. 258**

(2. 565)

0. 194***

(3. 746)

土地收益分配 80. 154***

(3. 183)

58. 034**

(2. 266)

0. 129**

(2. 303)

0. 155***

(2. 815)

比较利益 38. 553

(0. 396)

18. 307

(0. 179)

-0. 299***

( -2. 707)

-0. 350***

( -3. 453)

农地管制 -1465. 061***

(3. 018)

-1414. 142***

(3. 175)

0. 112

(1. 162)

0. 059

(0. 651)

虚拟变量 1 329. 99

(-0. 358)

0. 227

(1. 162)

虚拟变量 2 -788. 645

(-1. 199)

0. 03

(-0. 217)

虚拟变量 3 879. 57

(1. 091)

0. 107

(0. 591)

截距项 -1721. 57

(-1. 606)

-1307. 376

(-1. 423)

0. 217

(0. 403)

0. 550

(1. 412)

R2 0. 682 0. 738 0. 836 0. 839

F 29. 144 69. 35

D. W 1. 89 1. 789 1. 83 1. 515

观察值 150 150 150 150

说明：被解释变量为建设占用耕地面积, 括号中的数值表示T检验值，“ ***” 、“ **” 、“ *” 分别表示T值达到1%、5%和10%的统计显著水平。

模型估计结果模型估计结果

土地市场化配置与农地非农化之间具有负相关关系，土地市场化配置与农地非农化之间具有负相关关系，土地市场化配置程度每提高土地市场化配置程度每提高 11 个百分点，则耕地非农个百分点，则耕地非农化的面积将减少化的面积将减少 0.170.17 个百分点。个百分点。

这说明随着土地市场化程度的提高这说明随着土地市场化程度的提高 ,,土地真实土地真实市场价格的回归，农地非农需求将会得到抑制。市场价格的回归，农地非农需求将会得到抑制。

政府的农地管制没有通过统计检验。政府的农地管制没有通过统计检验。

总的结论总的结论

土地利用比较效益和资源禀赋等供给因素是农土地利用比较效益和资源禀赋等供给因素是农地非农化的基础因素。地非农化的基础因素。

农地非农化主要受人口、固定资产投资等需求农地非农化主要受人口、固定资产投资等需求因素的影响，因素的影响，目前我国的农地非农化是一种需目前我国的农地非农化是一种需求拉动型的。求拉动型的。

制度因素对于农地非农化的抑制作用并没有充制度因素对于农地非农化的抑制作用并没有充分的发挥，尚有较大的调控空间。分的发挥，尚有较大的调控空间。

制度因素（土地市场化程度、地方政府收益）制度因素（土地市场化程度、地方政府收益）则放大供给或强化了需求因素的作用；或制度则放大供给或强化了需求因素的作用；或制度未能对这些需求与供给因素的综合作用形成有未能对这些需求与供给因素的综合作用形成有效的约束，反而对非农化造成了激励和加速作效的约束，反而对非农化造成了激励和加速作用。用。

三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路

土地利用失控的原因土地利用失控的原因 主要是政府失灵？主要是政府失灵？ 主要是市场失灵？主要是市场失灵？ 还是两者兼有？还是两者兼有？

公共政策要回答的两个重要问题公共政策要回答的两个重要问题谁是保护土地的行为主体？谁是保护土地的行为主体？

中央政府？中央政府？地方政府？地方政府？农民？农民反抗的真正动因是补偿还是产权？农民？农民反抗的真正动因是补偿还是产权？

三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路

中央政府与地方政府土地管理目标的严重偏离以及存在中央政府与地方政府土地管理目标的严重偏离以及存在的灰色博弈，消耗了行政管理对土地保护的效率。的灰色博弈，消耗了行政管理对土地保护的效率。

三个基本结论三个基本结论 土地产权缺位，使保护土地的主要行为主体消失土地产权缺位，使保护土地的主要行为主体消失

农地产权不清失去了农地保护（数量与质量）的第一农地产权不清失去了农地保护（数量与质量）的第一道防线。道防线。中央政府成为土地保护的唯一主体中央政府成为土地保护的唯一主体

土地非农化加速不是土地市场引起的，而恰恰是土地非农化加速不是土地市场引起的，而恰恰是市市 场发育不全，政府对土地市场的排斥和对价格价场发育不全，政府对土地市场的排斥和对价格价格格 控制的结果。控制的结果。

三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路

农地非农化的两种形态农地非农化的两种形态理论上两类不同性质的农地损失理论上两类不同性质的农地损失 代价性损失：市场机制正常作用下土地资源配置代价性损失：市场机制正常作用下土地资源配置 过度性损失：政府直接配置，市场与价格失去作用下过度性损失：政府直接配置，市场与价格失去作用下

资源配置导致的效率损失资源配置导致的效率损失

两个重要的理论命题两个重要的理论命题农地快速损失的主要原因农地快速损失的主要原因

普遍存在的市场失灵普遍存在的市场失灵严重的政府失灵—主导作用严重的政府失灵—主导作用

土地制度供应不足土地制度供应不足排斥土地市场和扭曲土地价格排斥土地市场和扭曲土地价格

land price and farmland requisition: farmland land price and farmland requisition: farmland expense loss and excessive loss expense loss and excessive loss

O Q3 Q2 Q1 C Quantity

PriceA

P3

P2

P1

MPC

MSC

II IIII

E’E’

EE

三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路。。

实现土地可持续利用公共政策的两步调整实现土地可持续利用公共政策的两步调整 第一步：纠正政府失灵第一步：纠正政府失灵

1.Let market work!1.Let market work! 2.2. 农地价格评估体系的创新农地价格评估体系的创新

第二步：纠正市场失灵第二步：纠正市场失灵 ----将农地生态与社会价值纳入公共政策决策将农地生态与社会价值纳入公共政策决策

体系体系土地产权改革是最基本和必要的制度供给土地产权改革是最基本和必要的制度供给消除中央与地方政府的非合作博弈—管理体制消除中央与地方政府的非合作博弈—管理体制

土地政策基本思路土地政策基本思路 未来协调经济发展与耕地保护矛盾的主要途径是新的制度未来协调经济发展与耕地保护矛盾的主要途径是新的制度供给和公共政策的调整供给和公共政策的调整

首要的是纠正政府失灵首要的是纠正政府失灵

土地政策分析框架 总体框架与逻辑思路图

工业化

城镇

工业化

城镇

化化

农地非农化

农地非农化

人口迁移与非农就

人口迁移与非农就

业业

生态安全生态安全食物安全食物安全社会安全社会安全

农地利用农地利用方式变化方式变化

土地配置土地配置效率变化效率变化

农地利用农地利用方式变化方式变化

农村土地法律体系建

农村土地法律体系建

设设

农地非农农地非农化的合理化的合理

程度程度

农民权益农民权益保障与城保障与城镇化收益镇化收益

分享分享

农地资源农地资源配置效率配置效率

的提高的提高

土地制度土地制度创新创新

政府政府 (( 策策 )) 失失灵灵

市场失灵市场失灵

土地制度缺陷土地制度缺陷政府管理缺陷政府管理缺陷

产权、交易费用产权、交易费用价格扭曲价格扭曲市场发育市场发育

农村土地问题农村土地问题的辨析的辨析

农村土地问题的制度、农村土地问题的制度、政策评价与实证分析政策评价与实证分析 土地政策目标土地政策目标 制度与机制创新制度与机制创新 法律体法律体

系研究系研究

土地市场土地市场机制培育机制培育

政府治理政府治理模式创新模式创新

土地产权制度土地产权制度土地征用制度土地征用制度

非农流转市场非农流转市场建设用地市场建设用地市场农地流转市场农地流转市场

土地规划与管制土地规划与管制土地行政管理土地行政管理

四、土地可持续利用的实现四、土地可持续利用的实现 ---- 市场的作用市场的作用

给农民以国民待遇给农民以国民待遇：土地产权问题实质上是如何对待：土地产权问题实质上是如何对待农民问题，乃至“三农问题”农民问题，乃至“三农问题”

(( 一一 )) 土地产权制度的改革与供给土地产权制度的改革与供给 1.1. 确立农户土地产权主体地位确立农户土地产权主体地位

三农问题核心：三农问题核心：农民不发展；产权是发展的前提农民不发展；产权是发展的前提目标目标：建立市场所需要的农户财产主体和经营主体：建立市场所需要的农户财产主体和经营主体农户应具有完整的使用权农户应具有完整的使用权 ,, 而应是物权而应是物权 ::

使用权、收益权、处置权使用权、收益权、处置权这种物权应该是无条件、无期限。这种物权应该是无条件、无期限。

——变“承包权”为“永包权”—新时代的永佃制变“承包权”为“永包权”—新时代的永佃制---- 国家国家 ++农户复合产权制度农户复合产权制度——圆中国农民“土地梦”—耕者有其田圆中国农民“土地梦”—耕者有其田

四、土地可持续利用的实现四、土地可持续利用的实现 ---- 市场的作用市场的作用

(( 一一 )) 土地产权制度的改革与供给土地产权制度的改革与供给

2.2. 理清中央与地方在城镇土地产权与治理权关理清中央与地方在城镇土地产权与治理权关系系

委托—代理关系？委托—代理关系？分级所有与利益均等？分级所有与利益均等？中央集中所有中央集中所有 ++ 强势行政监督：交易成本？强势行政监督：交易成本？

产权清晰的两难境地：产权清晰的两难境地： 如何处理地方积极性和对地方经济行为的控制？如何处理地方积极性和对地方经济行为的控制？

四、土地可持续利用的实现四、土地可持续利用的实现 ---- 市场的作用市场的作用

(( 二二 )) 提高城镇土地资源市场配置程度提高城镇土地资源市场配置程度城市土地市场体系城市土地市场体系商业用地的拍卖、投标与挂牌交易商业用地的拍卖、投标与挂牌交易工业用地的市场机制？？？工业用地的市场机制？？？

四、土地可持续利用的实现四、土地可持续利用的实现 ---- 市场的作用市场的作用

土地征用可能的改革土地征用可能的改革征收与征用征收与征用征购：强买权与先买权—市场是前提征购：强买权与先买权—市场是前提 提高补偿标准—产值提高补偿标准—产值 20-3020-30倍到倍到 30—5030—50倍？倍？ 实地农民社会保障体系建立实地农民社会保障体系建立

暂时与永久？城镇与农村有别？暂时与永久？城镇与农村有别？

（三）土地征用制度改革（三）土地征用制度改革建立适应市场经济的公共利益客观需要的土地保障建立适应市场经济的公共利益客观需要的土地保障必须对公共利益作出明确、可操作的定义必须对公共利益作出明确、可操作的定义

征用制度改革的理论与政策难点和主要争论征用制度改革的理论与政策难点和主要争论涨价归公还是涨价归私，还是两者合理分配？涨价归公还是涨价归私，还是两者合理分配？维持低成本快速经济增长还是高成本慢速增维持低成本快速经济增长还是高成本慢速增长长？？

四、土地可持续利用的实现四、土地可持续利用的实现 ---- 市场的作用市场的作用

集体土地入市制度建立的前提集体土地入市制度建立的前提 土地规划与土地用途管制的有效性土地规划与土地用途管制的有效性 产权的同质性和登记的统一性产权的同质性和登记的统一性集体内部农民土地产权的清晰界定集体内部农民土地产权的清晰界定 国家宏观调控（税收、价格）的有效性国家宏观调控（税收、价格）的有效性

（四）集体土地入市改革（四）集体土地入市改革产权歧视的主要表现产权歧视的主要表现：效率与公平的双重损失：效率与公平的双重损失改革目标改革目标：建立城乡统一的土地市场：建立城乡统一的土地市场理论的必然性理论的必然性：市场与产权：市场与产权现实的可行性现实的可行性：：

已有的实践：南海、湖州、苏州、安阳已有的实践：南海、湖州、苏州、安阳中国农村改革的经验延伸中国农村改革的经验延伸

集体土地入市制度的双重意义集体土地入市制度的双重意义

五、土地可持续利用的实现五、土地可持续利用的实现 ---- 政府的作用政府的作用

1.1. 政府的直接管制政府的直接管制

土地利用宏观配置土地利用宏观配置 科学规划体系—空间规划科学规划体系—空间规划 ++ 土地利用规划设计土地利用规划设计

土地用途管制土地用途管制 ----转用行政审批转用行政审批 保护土地资源中的关键资源保护土地资源中的关键资源

基本农田基本农田 具有特殊生态功能的土地资源具有特殊生态功能的土地资源

土地利用动态监测体系建设土地利用动态监测体系建设

五、土地可持续利用的实现五、土地可持续利用的实现 ---- 政府的作用政府的作用

2. 2. 修正扭曲的土地市场价格修正扭曲的土地市场价格 土地间接使用价值、存在价值与选择价值的实现土地间接使用价值、存在价值与选择价值的实现 征地制度改革与农地价格的修正征地制度改革与农地价格的修正

农地价格的实质与依据农地价格的实质与依据 ---- 农产品价值？农产品价值？ 生态、社会价值的核算生态、社会价值的核算 农地对农民社会保障功能的价值体现农地对农民社会保障功能的价值体现

3. 3. 政府对公共物品的直接提供政府对公共物品的直接提供土地生态环境的治理土地生态环境的治理土地复垦土地复垦

五、土地可持续利用的实现五、土地可持续利用的实现 ---- 政府的作用政府的作用

4. 4. 土地市场规则的提供与监督土地市场规则的提供与监督 建立城乡统一的土地市场体系建立城乡统一的土地市场体系 按市场经济要求制订规则按市场经济要求制订规则 土地市场信息系统建设土地市场信息系统建设

55.. 中央政府与地方政府在土地产权与利用行政权利之灰色博中央政府与地方政府在土地产权与利用行政权利之灰色博弈的改进弈的改进

科学发展观与地方政府政绩观的转变科学发展观与地方政府政绩观的转变行政投入、行政成本与交易成本概念之显化行政投入、行政成本与交易成本概念之显化建立土地基金，划分地方各届政府使用土地收益的规模，建立土地基金，划分地方各届政府使用土地收益的规模，减少地方政府供地和投资冲动。减少地方政府供地和投资冲动。灰色博弈均衡与资源配置效率损失：必须做出的权衡灰色博弈均衡与资源配置效率损失：必须做出的权衡

案例案例 11 土地收购储备制度的国际比较土地收购储备制度的国际比较

城市土地储备制度的运作方式

土地征用

企业改制

购买、回收置换

储 备

开 发

出 让出 租

市场整 理

划 拨

五、土地可持续利用的实现五、土地可持续利用的实现 ---- 政府的作用政府的作用 ----两个案例两个案例

土地储备制度的功能与作用土地储备制度的功能与作用

11 、、政府垄断土地一级市场政府垄断土地一级市场22 、消除出让中的寻租行为、消除出让中的寻租行为 33 、、优化城市土地利用结构，改善城市功能优化城市土地利用结构，改善城市功能44 、、提升城市土地资本价值与经营城市提升城市土地资本价值与经营城市

土地储备制度土地储备制度实质上成为地方财政收入的主要来源实质上成为地方财政收入的主要来源第二地方财政，大部分市县占第二地方财政，大部分市县占 5050％之多％之多地方政府为了财政收入而多征地地方政府为了财政收入而多征地房价与地价的争论房价与地价的争论政府利益的来源：低价征用与垄断出让政府利益的来源：低价征用与垄断出让

高昂的土地价格导致了商品住宅的楼面地价居高不下，这对于房地产开发商来说，的确是抬高了开发成本，但是成本最终是要通过市场转移给消费者的。那么，真正的受害者就是处于房地产产业链最末端的普通百姓。最终由老百姓来买单。

各地政府无疑是这一制度的最大受惠者：从某市土地储备中心公开的资料看 其收购土地的平均资金和运作成本每亩不超过 100 万元 而卖出时的价格往往达到数百万元，该市的相关财政收入以每年 56％的比例递增。另一方面，大企业垄断二级土地市场，形成土地市场的庄家，进行土地炒作，牟取暴利。

谁来为“储备”带来的“繁荣”买单？

国外土地储备制度 土地储备（ Land Banking， Public Land Banking）

最早起源于 1896 年的荷兰阿姆斯特丹。在土地尚未需要开发利用之前，预先由公共机构（团体）将其获取并持有，以作为未来开发之用或用以实现某一公共利益。 土地储备政策的目的

大多源于城市人口的急剧增加，土地与住宅供给压力大、投机现象严重、地价急剧上涨，但部分国家因社会福利制度推行的需要也开展相应的土地储备。

1. 土地储备的起因与目的问题 国外储备土地大多缘于城市发展迅速，城市无法提供足够的住宅和高质量的环境，同时土地投机严重，地价上涨过快。土地储备的定位： 促进都市有计划和均衡发展 提供住宅，改进都市生活环境 抑制土地投机，平抑地价

我国土地储备制度最初起源于“国有企业三年脱困”目标，把土地储备定位于：①完善土地市场，②控制土地供应，③促进城市产业结构调整和基础设施建设 , 增加政府收入。

2. 土地取得方式比较国外土地取得—市场手段为主

多以协议购买为主。行使征收权和优先购买权。美国通过交换和设定租赁权的方式取得储备土地。

我国土地取得—行政手段为主o土地征用o购买、回收、没收

3. 3. 政府的角色之比较政府的角色之比较

国外政府之角色国外政府之角色 公众利益的代表者公众利益的代表者

我国政府之角色我国政府之角色 土地所有者？土地所有者？ ---- 地租地租 土地管理者？土地管理者？ ---- 公众福利公众福利 土地经营者？土地经营者？ ---- 利润利润 几重角色兼有？几重角色兼有？ ----？？！！

国外土地储备公共政策的启示

1. 土地储备本身是公共政策的工具。

2. 在中国，土地储备曾设计为公共政策，但异化成一个财政收入的主要来源 .

政府为自身利益既当运动员，又当裁判员在土地储备中政府公权力无限制

政府的本质与改革政府的本质与改革

经济学中的政府经济学中的政府 经济学中的“守夜人”经济学中的“守夜人” 政府干预主义政府干预主义 经济自由主义经济自由主义

公共管理中的政府公共管理中的政府 经营型政府经营型政府 服务型政府服务型政府

我国的政府改革我国的政府改革 万能型政府到有限型政府万能型政府到有限型政府 经济发展型政府到服务型政府经济发展型政府到服务型政府 科学发展观与民主进程科学发展观与民主进程

世界的潮流是各国政府正在积极退出市场，成为服务型的政府。市场经济条件下，政府只是一个中立者，不应该参与市场竞争，更不应该与民争利。成熟、高效有公信力的政府 , 在走向市场经济的过程中，“国家”开始逐步退出了与“民”争利的行业，将民的利益还给民。

五、土地可持续利用的实现五、土地可持续利用的实现 ---- 政府的作用政府的作用 ----两个案例两个案例

案例案例 2 2 关于资源治理问题与关于资源治理问题与 OstromOstrom之争之争

Ostrom Ostrom 资源治理模式资源治理模式 ::以土地为主的自然资源的优化配置应由资源所有者、社以土地为主的自然资源的优化配置应由资源所有者、社区与基层政府为主体进行决策区与基层政府为主体进行决策社区治理与民主决策社区治理与民主决策

我关于中国资源治理模式的观点我关于中国资源治理模式的观点 ::中央决策的主导地位：权利上收中央决策的主导地位：权利上收制度建设与限制基层政府的作用制度建设与限制基层政府的作用OstromOstrom的理论正确，但在中国难以实施。的理论正确，但在中国难以实施。

五、土地可持续利用的实现五、土地可持续利用的实现 ---- 政府的作用政府的作用 ----两个案例两个案例

为什么？为什么？

我的回答：我的回答：

中国的土地资源没有明确的、人格化的所有者！中国的土地资源没有明确的、人格化的所有者！

中国的官员是上级指派的而不是民选的！中国的官员是上级指派的而不是民选的！

Ostrom Ostrom 回答：回答：

I am sorry.I realize that my point does I am sorry.I realize that my point does not work in China.not work in China.

谢谢大家！谢谢大家！