当前人口工作的新环境、新形势、新挑战与新思路

陆杰华北京大学社会学系2014年 8 月 11 日

汇报提纲• 国内外的新环境• 中国人口发展的新形势• 中国人口发展面临的新挑战• 大部制下计卫合并的若干问题• 关于人口工作的新任务与着眼点• 关于武陵区人口计生工作的几点思考

一、国内外人口工作的新环境

• 进入 21 世纪以来，国内外的政治、经济、社会等方面环境发生了前所未有的变化

• 中国人口工作的新思路需要顺应国内外这种新环境的变化

• 因此，熟悉和把握国内外新环境的变化是做好新形势下人口工作的前提条件

18 世纪以来全球人口规模变化

尽管全球人口仍然增长，但是所处的国内外环境发生了新的变化

人口 年份 =（亿） （年）10 1830 300多万年20 1930 10030 1960 3040 1974 1450 1987 1360 1999 1270 2011 12

预计80 2028 17

90.76 2050 22

国内外的新环境• 国际新环境的主要特征全球化：将世界的每一个角落有机联系在一起，

意味着所有国家必须用开放和合作的态度处理发展中的问题

信息化：促进了信息的平衡分布与快速传播，世界变平了

城镇化：促进了人们的流动与迁移，生活方式与生产方式的转变加大了对地球承载力的压力

市场化：充分发挥价格手段实现资源配置合理

国内外的新环境

•中国经济在快速发展的同时发生深刻转型——社会转型

社会成员和组织由一元化转向多元化，新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化进一步助推了这种转向

市场经济条件下逐步形成尊重选择和强调法治的行为规范

国内外的新环境• 政府发生深刻转型，由行政管控型转向公共服

务型，政府职能重点转向社会治理新的公共治理机制开始形成，政府的行政力逐步

相对弱化，更多地引入市场机制进行资源配置，实现公共服务与管理的效益最大化，以及形成由政府、非政府组织、企业、传媒和公民共同组成的合作伙伴关系和新的治理体系

建设问责、透明、法治、效率的政府成为政府改革的重要方向

职能转变、简政放权及提供更多的基本公共服务是未来发展的方向

新环境下的人口工作

• 全面深化改革必须在全面深化改革的条件下用改革的办

法解决前进中的问题面对快速的全球化和信息化，面对国内的

深刻社会经济转型以及在政治、经济、社会、文化等各方面呈现出的新特点，传统的人口工作思路和方式遇到巨大挑战，迫切需要在政府部门资源共享、职能转变、简政放权等方面深化改革，开拓创新

新环境下的人口工作

• 稳定低生育水平必须在低生育水平条件下探索新的工作模

式，目前全国总和生育率处在较低生平，但地区之间并不平衡

当前的人口发展形势更加错综复杂，与 30年前面临的情况相比发生了很大的变化，需要从更宽广的视角积极探索因时、因地制宜的新工作模式

在实行计划生育政策的初期，最主要的人口问题是：生育水平过高、人口增长过快。当时，尚不存在诸如：独生子女问题、性别比问题、流动人口问题、人口老龄化、失独家庭等问题。然而，随着低生育水平的发展，当前我国人口发展正在发生深刻变化。

在全面建成小康社会新时期，人口发展呈现明显阶段性特点，处在承上启下的关键时期，人口数量压力仍然巨大，提高人口素质更加迫切，人口分布问题更加突出，人口老龄化等结构性问题日益显现，人口因素将对经济社会发展产生更加直接的影响。

家庭

生育分布性别比

流动迁移 素质

老龄化

错综复杂的人口问题

人口工作的定位与作用？？？

二、现阶段中国人口发展的新形势

• 人口规模平缓增长• “少子化”与“老龄化”并重• 人口素质明显提升• 出生性别比持续攀升• 城镇化引发人口迁移与流动• 家庭规模锐减

第一，惯性增长下的人口规模平缓增长，但是人口增速势能明显下降

12.20

12.40

12.60

12.80

13.00

13.20

13.40

13.60

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

12.66

12.76

12.85

12.92

13.00

13.08

13.14

13.21

13.28

13.35

13.40

年份

总人 口 （ 亿 ）

• “五普”到“六普”： 2000-2010年，年平均增加 739万人，年平均增长率为 5.7‰ 。

• “四普”到“五普”： 1990-2000年，年平均增加 1279万人，年平均增长率为 10.7‰。

• “三普”到“四普”： 1982-1990年，年平均增加 1569万人，年平均增长率为 14.8‰ 。

• “二普”到“三普”： 1964-1982年，年平均增加 1742万人，年平均增长率为 21.0‰。

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“ ” “ ”五普 到 六普“ ” “ ”四普 到 五普“ ” “ ”三普 到 四普“ ” “ ”二普 到 三普

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2000

1800

1600

1400

1200

1000

800

600739

1279

1569

1742

-10

0

10

20

30

40

50

1949 1956 1963 1970 1977 1984 1991 1998 2005 年份

‰

出生率

死亡率

自然增长率

人口再生产类型发生历史性转变

中国已进入低生育水平时期

5.8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1949 1956 1963 1970 1977 1984 1991 1998 2005年份

个

更替水平： 2.1

第二，人口年龄构成变化呈现少子化明显加快、老龄化加速的态势

普查年份 0－ 14 岁人口比例 15－ 64 岁人口比例 65 岁及以上人口比例

1953 36.28 59.31 4.41

1964 40.69 55.75 3.56

1982 33.59 61.50 4.91

1990 27.69 66.74 5.57

2000 22.89 70.15 6.96

2010 16.60 74.53 8.87

少儿人口下降非常快

典型金字塔

非典型金字塔

第三，人口整体受教育水平提高明显，人类发展指数持续提高

每百人中受过大专及以上教育比例

0. 42 0. 62 1. 423. 61

8. 93

0246810

1964 1982 1990 2000 2010

年份

%

• 全国各类残疾人为 8296万。其中， 60岁及以上老年残疾人口 4416万，占残疾人口总数的 53.23%。

•随着社会压力增大，社会失范、道德素质、精神卫生问题需要关注。

第四，总体人口性别比变化平稳，但是出生人口性别比仍然高位徘徊

104.00

104.50

105.00

105.50

106.00

106.50

107.00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

年份

性别 比

我国出生性别比呈现持续上升的趋势

正 常 值 范 围

第五，名义上城镇化水平推进加快，但是伪城镇化引发问题亟待关注

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

36.22

37.66

39.09

40.53

41.76

42.99

44.34

45.89

46.99

48.34

49.68

26.08

26.68

27.89

29.70

30.81

31.99

32.5332.93

33.28

33.77

年份

(%)城镇人口比重 (%)非农业人口比例

改革开放以来流动人口规模快速增长

6571810 2135

7073

10229

14735

22143

0.661.69 1.89

5.86

7.9

11.27

16.5

0

5000

10000

15000

20000

25000

1982 1987 1990 1995 2000 2005 2010

万人

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

%

半城市化的图景

第六，家庭人口规模锐减，由此引发的社会问题值得关注

2.90

3.00

3.10

3.20

3.30

3.40

3.50

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

3.44

3.46

3.39

3.38

3.36

3.13

3.17

3.17

3.16

3.15

3.10

年份

/ 家庭户 规 模 （ 人 户 ）

三、人口发展面临的新挑战

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太多还是太老？

人口多人口多

老龄化 老龄化 创造财富的人减少

创造财富的人减少

老年人养老困难 老年人

养老困难 放开

生育政策 放开

生育政策

稳定低生育率

稳定低生育率

国土不堪重负

国土不堪重负

消耗资源、环境和财富 消耗资源、环境和财富

结构派 结构派

数量派 数量派

一是在现阶段，用什么办法继续稳定适度低生育水平？如何降低其消极影响？尽管人们的生育意愿与生育政策在逐步接近，低生育水平已经保持近 20年，但在现行生育政策下，潜在的生育需求有可能还是巨大。

育龄妇女平均期望生育子女数分布

一男一女56.8%

一男 4.2%

不要孩子 0.9%

其他 13.9%

一女 3.4%

一孩无所谓性别 20.8%

由此可见，如果维持现行生育政策不变的话，稳定适度低生育水平的任务仍然艰巨。

更主要的是，按照目前的授予的手段，制止违法生育的成本大、风险大，基层计划生育干部处于依法行政与完成任务的“两难”境地。

因此，如何按照以人为本科学发展观和构建和谐社会的要求，完善有关人口与经济社会政策，以法治和经济的手段，引导人们实行计划生育，是摆在人口和计划生育部门面前的重大课题。必须解放思想，进行顶层制度设计。

以往计划生育工作方法以往计划生育工作方法

广西博白广西博白 20072007 年年计生计生““执法执法””

以往计划生育宣传教育方法• 超生就扎！超生就扎！ (( 湖南湖南 ))• 该扎不扎，见了就抓该扎不扎，见了就抓 (( 四川四川 ) ) • 一人结扎，全家光荣一人结扎，全家光荣 (( 山东山东 ))• 宁添十座坟，不添一个人宁添十座坟，不添一个人 (( 安徽安徽 ))• 宁可家破，不可国亡宁可家破，不可国亡 (( 山东菏泽山东菏泽 ))

• 结贫穷的扎，上致富的环结贫穷的扎，上致富的环 (( 湖南湖南 ))• 该流不流，收田牵牛该流不流，收田牵牛 (( 山东临沂山东临沂 ))• 一人超生，全村结扎！一人超生，全村结扎！ (( 云南楚雄云南楚雄 ))• 一孩上，二孩扎，不扎就动法一孩上，二孩扎，不扎就动法 (( 山东临沂山东临沂 ))• 通不通，三分钟；再不通，龙卷风！通不通，三分钟；再不通，龙卷风！ (( 湖北湖北 ))• 一胎环，二胎扎，三胎四胎杀杀杀！一胎环，二胎扎，三胎四胎杀杀杀！ (( 广西广西 ))

• 谁不实行计划生育，就叫他家破人亡谁不实行计划生育，就叫他家破人亡 (( 湖南湖南 ))• 投水不救人，吃药不夺瓶，上吊不解绳投水不救人，吃药不夺瓶，上吊不解绳 (( 安徽安徽 ))• 该扎不扎，房倒屋塌；该流不流，扒房牵牛该扎不扎，房倒屋塌；该流不流，扒房牵牛 (( 四川四川 ))• 一胎生，二胎扎，三胎四胎一胎生，二胎扎，三胎四胎————刮！刮！刮！刮！刮！刮！ (( 四川四川 ))• 谁超生叫谁倾家荡产，谁超生叫谁家破人亡谁超生叫谁倾家荡产，谁超生叫谁家破人亡 (( 湖北湖北 ))

以往计划生育宣传教育方法• 1 ，中华民族的人口问题已经到了最危险的时候！

2 ，下定决心，不怕牺牲，排除万难，把计划生育工作搞上去！3 ，凡超生而不承认，顶撞、谩骂工作人员和村干部，超生逃跑、窝藏超生对象的一律视为超生坏分子。4 ，对破坏计划生育的坏分子实行株连政策（先株连父母、后岳父母，再兄弟、姐妹，根据亲属关系依次由近及远。）5 ，对超生坏分子，喝药不夺瓶，上吊不解绳，跳井不抢救，自杀不心痛。6 ，外出的叫回来，隐藏的挖出来，逃跑的追回来，转移的抱回来，（计划外）怀孕的流出来！7 ，对计划生育工作：认识再高也不过头，措施再硬也不过分，火药再浓也不过火。8 ，大军压境，兵临城下，挽救民族危机。

现实困惑 ---- 维权内涵理念的偏差

困惑的深层次原因• 运动式惯性思维• 基础工作相对比较薄弱• 工作思路与方法尚未转型• 公民维权意识单薄• 人口计生考核体制束缚• “一票否决”变成“一个否决”• …

二是如何积极解决人口数量和结构矛盾？总的来看，稳定适度低生育水平仍然是目前的首要任务，从更长的时期看，人口结构问题将逐渐成为影响经济社会协调与可持续发展的主要因素。局部地区的人口结构问题可以依靠移民调整结构，而作为一个国家则要在数量和结构间进行权衡。新形势下，在稳定低生育水平的同时，要密切关注结构性矛盾，并采取措施积极应对。因此，必须按照中央关于“逐步完善政策”的要求，把“分类指导”落到实处，与时俱进完善人口与相关经济社会政策，促进人口长期均衡发展。这是促进人口长期均衡目标最核心的内容。

资料来源：国务院人口普查办公室 , 国家统计局，历次人口普查资料，历次人口抽样调查资料

SRB 1982年 1990年 2000年 2010年≥130 海南 , 广东

120-130

    安徽 , 湖北 ,湖南 , 广西 , 陕西

安徽 , 福建 , 海南 ,湖北 ,湖南 , 江西 , 广西 , 贵州 , 广东

110-120

安徽 , 河南 , 广东 ,广西

天津 , 河北 , 辽宁 ,江苏 , 浙江 , 广东 ,安徽 , 江西 , 山东 ,

河南 ,湖南 , 广西 , 海南 , 四川 , 陕西

北京 , 天津 , 河北 ,山西 , 辽宁 , 吉林 ,上海 , 江苏 , 浙江 ,福建 , 江西 , 山东 ,河南 ,重庆 , 四川 ,甘肃 , 青海

山东 , 浙江 , 河南 ,甘肃 , 江苏 , 陕西 ,河北 , 宁夏 , 天津 ,重庆 , 黑龙江 ,青海 ,内蒙古 , 云南 ,四川 , 吉林 , 上海 ,山西 , 辽宁

107-110

河北 , 山西 , 浙江 ,福建 , 山东 , 陕西

山西 ,内蒙古 , 吉林 ,福建 , 湖北 , 甘肃

内蒙古 , 黑龙江 , 云南 , 宁夏

北京

≤107

西藏 , 北京 , 天津 ,内蒙古 , 辽宁 , 吉林 ,黑龙江 , 上海 , 江江苏苏 ,,江西 , 湖北 ,湖南 ,四川 , 贵州 , 云南 ,甘肃 , 青海 , 宁夏 ,新疆

贵州 , 北京 , 黑龙江 ,上海 , 云南 , 西藏 ,青海 , 宁夏 ,新疆

西藏 , 贵州 ,新疆 西藏 ,新疆

我国各地出生性别比变化情况

107.6

111.3

116.8

119.9 120.5

117.94

109.9

113

116.4117.1

116.21117.80

121.70122.90

119.09

113.1

107.1

112.1107.70

113.60111.80

100

105

110

115

120

125

1982 1987 1990 1995 2000 2005 2010

总体城镇农村

我国部分年份农村与城镇出生性别比

11 个省超过全国平均值 ,出生人口占全国 50.3%

15 个省超过≥ 115, 出生人口占全国 73.6%

13 个省介于 110-115 之间 ,出生人口占全国 22.9%

3 个省≤ 110 ，出生人口仅占全国3.5%

2010年各省出生性别比（六普）

16 个出生性别比综合治理重点省

升高势头得到初步遏制！？升高势头得到初步遏制！？

100 80 60 40 20 0 20 40 60 80

0-45-9

10-1415-1920-2425-2930-3435-3940-4445-4950-5455-5960-6465-6970-7475-7980-84

85+

Population in 00,000

Males Females

三是如何发挥人口和计划生育队伍和机构的作用问题？目前全国有５２万名人员从事人口和计划生育工作，其中１６万名为技术服务人员。今后，这一行政资源怎么在社会管理和公共服务中发挥积极作用 ?

在低生育水平逐步稳定的形势下，卫生和计划生育系统的主流业务是什么？卫生和计生部门如何在统筹解决人口问题中进行职能定位？必须做好设计，不务虚、不求大、可操作。

目前，卫生和计生部门法定的重要职能是稳定低生育水平，我们的阵地是基层计划生育服务站 / 生殖健康中心，如果继续下去，将陷入困境（很大部分地方已经很困惑了）。如何转型？才能让政府、部门、群众满意？

卫生和人口计生部门合并之后对人口工作的积极作用是什么？有什么方面的负面作用？如何降低其负面作用？

因此，在新的形势下，要积极探索，进行多种模式的实验。

四是如何解决历史遗留问题？计划生育家庭为国家作出贡献，国家应使计划生育家庭优先分享改革发展成果。但是，目前积累的一些问题还不能让计划生育家庭满意。例如：

独生子女奖励水平低，而且不到位；

年老的独生子女父母的奖励不能兑现；

上世纪 80年代以来积累的计划生育手术并发症患者成为人口和计划生育系统上访的主要人群；

失独家庭问题凸显

独生子女伤残夭折后的再生育没有制度保障支持。

因此，必须做好计划生育家庭福利政策体系的设计。

五是如何提高家庭发展能力？家庭是社会最小的细胞，承担生育、生产、教育、养老等多种功能，但传统家庭功能面临挑战。“回归家庭”、“拯救家庭”是国际呼声。我国的家庭同样面临新的变化，迫切要求政府关注家庭，把家庭作为落实以人为本的科学发展观的切入点，通过提高家庭发展能力，促进人的全面发展。

因此，如何制定有利于提高家庭发展能力的人口及相关政策，是我们应该考虑的一个重要领域。

四、大部制下计卫合并的若干问题

• 计生和卫生体系的各自特点比较分析• 计卫合并面临的突出挑战• 计卫合并的主要思路和政策设计探索

1 、计生和卫生体系的各自特点比较分析

• 现阶段计生系统优劣势分析• 现阶段卫生系统优劣势分析

现阶段计生系统优劣势分析

•计生系统优势宏观人口管理机制初步形成，综合治理积累较多经验

人口信息交换平台基本建立，工作网络能够深入基层

优质服务理念符合群众利益，流动服务模式更加便民

现阶段计生系统优劣势分析（续）

•计生系统劣势尚未纳入普惠民生保障体系，政策缺乏足够的吸引力

计生人员技术设备较为落后，行政主导工作成本高昂

现阶段卫生系统优劣势分析

•卫生系统优势卫生政策民生主导普惠性强，保障能

力和覆盖水平高队伍建设更专业诊疗水平高，注重医疗设备更新换代

政府主导与市场机制相结合，有序竞争提高工作效率

现阶段卫生系统优劣势分析（续）

•卫生系统劣势坐堂行医服务模式相对滞后，服务理念仅以病人为本

基层社区缺乏优质卫生服务，网底瘫痪布局有待优化

2 、计卫合并面临的突出挑战

• 突出挑战

突出挑战

•原有各自部门利益平衡问题直接影响合并效果

•合并引发人员分流难，晋升空间受限 •原有各自工作职能顺利过渡考验着合并成

效 •合并可能影响计划生育工作执行，直接涉

及到国策稳定• 计生卫生资源全方位共享机制亟待加强

3 、计卫合并的主要思路和政策设计探索• 重构新部门的认知系统，优先实现部门文化融合 • “先两头后中间”分头合并，理顺合并后中央与

地方的垂直关系 • 明确合并路线图，制订合并时间表 • 科学有效实施合并重组 • 资源优先整合，提升服务质量，树立服务品牌 • 进一步完善人员分流政策体系 • 创新合并模式，探索多样化合并路径

五、关于人口工作的新任务和着眼点

• 人口工作的新任务• 人口工作新思路的着眼点

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关生育新政的表述

“ 坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”

新时期人口工作的重点任务• 第一，坚持和完善现行生育政策，切实稳定低生育水平；

• 第二，着力提高人口素质，切实加快建设人力资源强国；

• 第三，综合治理出生人口性别比问题，切实促进社会性别平等；

• 第四，引导人口有序迁移和合理分布，切实加强流动人口管理和服务；

• 第五，完善社会保障和养老服务体系，切实应对人口老龄化；

• 第六，建立健全家庭发展政策，切实促进家庭和谐幸福。

思考人口工作的发展定位

•考虑连贯性 ,但决不能有惯性思维•考虑拓展性 , 一定要有前瞻性设计

寻求定位

新思路的着眼点

• 从大的领域上划分人口信息（以人口信息为切入点，利

用动态更新的、权威的全员人口信息服务于社会经济发展。共享理念、服务理念）

从计划生育服务拓展开来的技术服务

新思路的着眼点

• 从最早的计划生育角度考虑控制人口数量（知情选择服务 ; 不以强

迫命令为手段 ; 放开生育间隔 ;完善生育政策）

提高人口素质（孕前检查 ;儿童早期发展 ;长效避孕群体健康检查）

六、关于武陵区人口计生工作的几点思考

• 完善工作机制• 直面现实挑战• 今后工作建议

完善工作机制• 理念超前，党政高度重视• 部门协作，实现资源共享• 关注民生，强化利益导向• 依法行政，不断拓展服务• 均等服务，实现趋同管理• 重视基础，发挥群众作用• 提升能力，推进队伍建设• 主动参与，推进社区治理• …

直面现实挑战• 降低卫计合并的消极影响• 解决街道工作不平衡问题• 进一步拓展计生便民服务• 解决计生执法难的新问题• 避免由行政区划调整带来计生工作滑坡问题• 破解流动人口计生工作新问题• …

今后工作建议• 坚持执行三不变四到位，继续稳定适度生育水平• 创新人口服务管理体制，综合施治做好人口工作 • 科学引导人口迁移流动，完善人口居住管理手段• 合理布局公共服务设施，逐步缓解区域人口压力 • 推进重点社会事业发展，积极应对人口结构矛盾 • 加快公共政策体系建设，全面提升全民整体素质 • 构建人口信息共享平台，完善人口动态预警机制• …

幸福武陵共同缔造愿武陵明天更美丽谢谢大家！

陆杰华 陆杰华 北京大学社会学系北京大学社会学系

北京市颐和园路北京市颐和园路 55 号号邮编：邮编： 100871100871

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