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-1-MINEFI-DRBComité de pilotage des DAF du 24 juin 2005

Comité de pilotage des directeurs des affaires financières du 24 juin 2005

Ré-ingénierie des processus budgétaires et comptables de l’État – Partie I


Ré-ingénierie des processus budgétaires et comptablesSommaire

• Les objectifs, le périmètre et l’avancement du chantier

• Les premiers résultats– Ministère des affaires sociales - «Elaboration ministérielle d’un

budget» (MP1)

– Ministère de l'équipement «Allocation et mise à disposition des ressources » (MP2)

– Compléments


• Pour traduire, dans les circuits de gestion, les innovations portées par la LOLF

• Pour repenser les organisations, les méthodes et procédures, et les systèmes d’information aux fins d’efficacité et de performance :

– modification des circuits existant et élaboration des nouveaux contenus budgétaires et comptables

– définition du nouveau rôle des acteurs et de leurs responsabilités

• La ré-ingénierie des processus participe à la préparation :– des gestions 2006 et 2007 par la formalisation des processus cibles– des organisations ministérielles dans une perspective de trajectoire– de la conception du système d’information cible CHORUS

RAPPEL : pourquoi un chantier de ré-ingénierie des processus ?


Le périmètre du chantierParticipations ministérielles

Équipement

Équipement

Intérieur

Équipement

Défense

Défense

MINISTERE PILOTE

Intérieur

Équipement Défense

Affaires sociales

MINISTERES

CO-PILOTES

Équipement

Finances (INSEE)

Finances(DPMA)

Équipement

Défense

IntérieurAffaires sociales

Finances(DPMA/DGI)

Défense

MP1 - Élaboration ministérielle d’un budget

MP2 - Allocation et mise à disposition des ressources

MP3 - Exécution des dépenses

MP5 - Exécution des recettes étrangères à l’impôt

MP9bc - Gestion des actifs immobilisations

MP4 - TFG et opérations de fin d’exercice

MP7 - Restitutions, comptes rendus, tableaux de bord

Macro processus ayant démarré en janvier 2005 :

Macro processus ayant démarré en mai 2005 :

Education Intérieur

Non défini

Équipement

Non défini

MP8 – Pilotage de la masse salariale et du plafond d'emplois

MP9a – Gestion des actifs stocks

Macro processus n'ayant pas démarré :

Non défini

9 macro processus cohérents avec CHORUS


• Des réflexions menées ensemble :– ateliers de travail thématiques avec des experts ministériels pour élaborer les

solutions

– sessions inter-ministérielles pour compléter et valider les orientations retenues

– des présentations en services déconcentrés pour s'assurer de l'adéquation des propositions élaborées en centrale à leur mode de fonctionnement

• Un co-pilotage des travaux :– un ministère pilote par macro-processus pour co-animer les ateliers et

communiquer sur les résultats

– des expérimentations (à venir) sur tout ou partie des processus pour valider leur faisabilité opérationnelle, pour améliorer et adapter leur contenu et pour mieux en appréhender les modalités de mise en œuvre

• Une forte adhésion de tous les participants :– participation active et constructive à l’ensemble des travaux

– grande motivation pour définir de nouvelles approches et en argumenter la nécessité et les avantages

– forte mobilisation en qualité et en nombre malgré des calendriers tendus

Une démarche participative et collégialeForte mobilisation des ministères


Préambule sur les Processus

• Les processus présentés ci-après constituent une cible à atteindre à terme, parfois éloignée de la situation actuelle. Leur conception est fondée sur :

– la responsabilisation de tous les acteurs dans l’esprit de la LOLF

– la fluidification des procédures opérationnelles

– l’amélioration de l’efficience et de la productivité

• Ils ne sauraient être dissociés des mesures d’accompagnement et de pérennisation sans lesquelles ils ne peuvent être envisagés :

– la mise en place, parallèlement aux processus, de fonctions dédiées permanentes :

• le pilote de chaque processus, chargé d’en assurer l’efficience au quotidien (qualité de gestion, délais, productivité) et de prendre le cas échéant les mesures correctives nécessaires

• une fonction d’audit interne s’assurant du respect des règles et de la fiabilité de leur exécution

– la définition d’une trajectoire de mise en œuvre progressive adaptée à la situation et au contexte de chaque ministère


Calendrier et avancement du chantier

T4

Adaptation des systèmes existants pour la mise en œuvre de la LOLF

T3T2 T3 T4 T2T1

Manuels des procédures

Manuels des procédures

Mise en œuvre des processus cibles ne nécessitant pas de système d’information ou avec le Palier 2006

Sept. 2005 : Manuels des procédures

2004

T3 T4

PALIER 2006PALIER 2006

SYSTEME D’INFORMATION CIBLE CHORUSSYSTEME D’INFORMATION CIBLE CHORUS

RE-INGENIERIE DES PROCESSUS BUDGETAIRES ET COMPTABLESRE-INGENIERIE DES PROCESSUS BUDGETAIRES ET COMPTABLES

Analyse de

l’existant

Analyse de

l’existant

2005

T1

2006

Déclinaison et mise en œuvre dans les

ministères

Déclinaison et mise en œuvre dans les

ministères

Juin 2005 : Processus cibles

à macro maille

Élaboration des processus

cibles

Élaboration des processus

cibles

Cohérence, conduite du changementCohérence, conduite du changement


L’analyse de l’existant : une étape préalable

T4T3T2 T3 T4 T2T1

2004

T3 T4

2005

T1

2006

Objectifs : - acquérir une vision d’ensemble partagée du macro processus- identifier les principaux dysfonctionnements et axes d’amélioration- lister les textes réglementaires appliqués dans le macro processus- décrire la couverture fonctionnelle des systèmes d’information

Période : - ateliers tenus entre janvier et mi-mars 2005*

Résultats : - un document « analyse de l’existant » par macro processus- identification d’axes d’amélioration à prendre en compte dans l’élaboration de la cible- point de départ d’une trajectoire vers la cible

Analyse de

l’existant

Analyse de

l’existant

•: pour les MP1, MP2, MP3, MP5, MP9 (ateliers en cours pour les MP4 et MP7)


T4T3T2 T3 T4 T2T1

2004

T3 T4

2005

T1

2006

Objectifs : - arrêter avec les ministères participants les principes structurants de la cible- identifier les activités et les rôles intervenant dans des processus revisités

Période : - ateliers tenus entre mi-mars et juin 2005*

Résultats : - un document « cible à macro maille » par macro processus- formalisation des processus cibles dans une logique d’enchaînement d’activités (sous forme de logigrammes)- émergence de nouveaux rôles

Élaboration des Élaboration des processus ciblesprocessus ciblesÉlaboration des Élaboration des processus ciblesprocessus cibles

La cible macro maille : une étape d’orientation des travaux

Juin 2005 : Processus cibles à macro maille

•: pour les MP1, MP2, MP3, MP5, MP9 (ateliers prévus en septembre et octobre 2005 pour les MP4 et MP7)


T4T3T2 T3 T4 T2T1

2004

T3 T4

2005

T1

2006

Objectifs : - décrire la cible à un niveau détaillé- permettre la déclinaison ministérielle de processus cibles ainsi que l’expérimentation de certaines activités ou fonctions nouvelles

Résultats : - formalisation opérationnelle de la cible- manuel des procédures interministériel type par macro processus - guide méthodologique pour assister les ministères dans la mise en oeuvre

Élaboration des Élaboration des processus cibles processus cibles

détaillésdétaillés

Élaboration des Élaboration des processus cibles processus cibles

détaillésdétaillés

La suite des travaux

Sept. 2005 : Processus cibles détaillés

Manuels des Manuels des procéduresprocédures

Manuels des Manuels des procéduresprocédures

Déclinaison et mise en Déclinaison et mise en œuvre dans les ministèresœuvre dans les ministères

Déclinaison et mise en Déclinaison et mise en œuvre dans les ministèresœuvre dans les ministères





budget» (MP1)


– Compléments


MP1 et MP2 constituent un processus budgétaire unique et completLes étapes du processus budgétaire

1. Stratégie et plan d’actions

3. Allocation, notification et

mise à disposition

2. Programmation du budget / de la performance

4. Suivi et pilotage de l’exécution,gestion des aléas

MP1

MP2





budget» (MP1)


– Compléments


MP1 : Élaboration ministérielle d’un budget Sommaire

1. Principes fondateurs des processus cibles

2. Stratégie : clé de voûte des processus budgétaires

3. Le processus budgétaire des programmes

4. Calendrier du nouveau cycle budgétaire

5. Conclusion et principales orientations

Peut être déployé en 2006 pour préparer le PLF 2007


• S'appuyer sur les acquis de la préparation du premier PLF en mode LOLF pour améliorer la qualité et l’efficacité de l’exercice de préparation budgétaire :

– appuyer la préparation budgétaire et la programmation des BOP sur une stratégie :

• élaborée aux niveaux supra-programmes et programmes

• intégrant le cadrage budgétaire pour améliorer la qualité des échanges sur l’utilisation des ressources

– insérer la préparation budgétaire dans une dimension pluriannuelle (programmation indicative des activités)

• Mettre en place une construction du budget par et pour les programmes grâce à un processus budgétaire spécifique dépassant le cadre et les exigences du PLF

MP1 : Élaboration ministérielle d’un budget 1. Principes fondateurs de la cible - finalités


• Articuler, grâce à des procédures formalisées, la démarche de performance et la procédure budgétaire, dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance rénové, et conformément aux priorités définies lors du séminaire gouvernemental de janvier

• Optimiser la gestion du temps (industrialisation et dématérialisation des processus budgétaires, production de documents homogènes et exploitables)

• Faire du dialogue de gestion interne et externe un vecteur d’amélioration de la budgétisation

• Favoriser l’évolution d’une approche chronologique, comptable et formaliste vers une approche stratégique, budgétaire et fonctionnelle

MP1 : Élaboration ministérielle d’un budget 1. Principes fondateurs de la cible – éléments structurants


• Stratégie : Clé de voûte du nouveau processus d’élaboration budgétaire, elle doit préciser les orientations politiques :

– à un niveau « supra programme » (mission, ministère, regroupement de programmes…)

– et au niveau de chacun des programmes

• La définition de cette stratégie et les priorités induites doivent gouverner :

– le processus de préparation du projet de loi de finances (PLF)

– la construction et le pilotage budgétaire des programmes

– le pilotage de la programmation opérationnelle (BOP)

MP1 : Élaboration ministérielle d’un budget 2. Stratégie : clé de voûte des processus budgétaires – définition


MP1 : Élaboration ministérielle d’un budget 3. Le processus budgétaire des programmes

• Mettre en œuvre et décliner la stratégie :

– élaborer la stratégie très tôt dans l’année (février) pour :

• garantir à la fois le respect des délais constitutionnels et la qualité budgétaire

• internaliser en amont, au niveau de chaque ministère et de chaque programme, les orientations explicites en termes de réformes ou d’économies structurelles

– développer les itérations entre la préparation du budget et la programmation opérationnelle (dialogue de gestion)

• Mettre au point des processus de préparation du budget internes au ministère et aux programmes corrélés avec les étapes « externes » de préparation (direction du budget, Parlement…)

– identifier les principales étapes de préparation du budget d'un programme (calendrier, contenu, acteurs…) ;

– formaliser les procédures de validation et d’arbitrage ;

– améliorer la préparation des budgets N+1 et suivants par une programmation pluri-annuelle (moyen terme) au niveau des BOP et des programmes.


Janvier Février Mars Avril Mai Juin Juillet AoûtDécembre Sept Octobre Novembre Décembre

MP1 - P1 : Mettre à jour la stratégie

N+1

MP1 - P2 : Préparer le PLF N+1

MP1 - P3 : Programmer et piloter la mise en œuvre opérationnelle

- Analyser l’exécution N-1 et la prévision de gestion N

- Analyser la programmation pluriannuelle

- Décliner le cadrage interministériel des finances publiques

- Élaborer les orientations stratégiques et les propositions de réforme

- Préparer le compte rendu de la gestion et le RAP

- Élaborer les projets de budgets par programme et les actualiser (4 rencontres budgétaires)

- Affiner les objectifs, les indicateurs et les cibles de résultats par programme (2 rencontres « performance »)

- Finaliser le PLF et les documents budgétaires

- Élaborer une programmation pluriannuelle des BOP

- Actualiser la programmation pluriannuelle des BOP

MP1-P3

MP2 – P1 : Programmation, allocation et mise à disposition

initiale des ressources N+1

MP1-P1

MP1-P2

MP2 - P2 : Gestion ultérieure des ressources N

MP1-P3

MP1 : Élaboration ministérielle d’un budget 4. Calendrier du nouveau cycle budgétaire


• Favoriser l’articulation entre la démarche performance et la budgétisation :

– préconiser le renforcement du rôle du séminaire gouvernemental de janvier afin de lui donner plus de poids dans la procédure budgétaire

– détailler les modalités d’organisation du dialogue de gestion (vertical, horizontal, transversal)

• Affiner les options organisationnelles définies au niveau programme et supra-programme (responsables de programme, de budgets opérationnels de programme, direction chargée des affaires financières)

• Rénover les filières de formation aux métiers budgétaires et comptables en favorisant un décloisonnement entre profils financiers et responsables opérationnels

• Appuyer les échanges entre les ministères et la direction du budget sur :

– un système d'information budgétaire interministériel partagé

– des référentiels communs afin de stabiliser la procédure de négociation du PLF

MP1 : Élaboration ministérielle d’un budget Conclusion et principales orientations





budget» (MP1)


– Compléments


MP2 : Allocation et mise à disposition des ressources

Un processus cible en 2 phases et 5 étapes

P1

Programmation, allocation et mise à

disposition initiale des ressources

P2

Gestion ultérieure des ressources

Juin - Décembre Janvier - Décembre

1. Programmation

2. Allocation

3. Notification

4. Mise à disposition

5. Suivi de l’exécution et gestion des aléas


1. Un processus budgétaire d’allocation fondé sur une programmation détaillée des activités, pour permettre de se consacrer à la recherche de la performance et pour alléger les contraintes pesant sur la notification et la mise à disposition des ressources

2. Une redéfinition du périmètre de la notification, pour améliorer la visibilité donnée aux gestionnaires

3. Une mise à disposition globale, rapide et maîtrisée des crédits

• mise à disposition intégrale des ressources certaines dès le 2 janvier, prenant en compte les réserves (réserve de précaution éventuelle + aléas de gestion)

• mise à disposition anticipée des AE rattachées aux fonds de concours, dès le fait générateur (sous visa du contrôleur financier)

4. Une mutualisation / optimisation de la gestion des CP au niveau du programme, afin de permettre aux responsables opérationnels de se concentrer sur la performance (gestion des AE)

5. L’articulation des responsabilités des acteurs existants et des acteurs LOLF dans le processus budgétaire ; des fonctions nouvelles ou enrichies (pilotage, support budgétaire, audit interne)

MP2 : Allocation et mise à disposition des ressources

Certains processus du MP2 pourraient être expérimentés en 2006


MP2 : Allocation et mise à disposition des ressources1. Un processus budgétaire centré sur la programmation

Un processus budgétaire d’allocation fondé sur une programmation détaillée des activités, pour permettre de se consacrer à la recherche de la performance et pour alléger les contraintes pesant sur la notification et la mise à disposition des ressources

– une programmation détaillée d’activités priorisées, réalisée par les services métier, sur la base de toutes les ressources prévisibles. Un pilotage de l’exécution s’appuyant sur la programmation et sur un suivi de l’exécution renforcé

– une allocation des ressources découlant d’un arbitrage sur la programmation des activités proposées et des éléments de performance associés.

– un pilotage de l’exécution s’appuyant sur la programmation initiale et sur sa réactualisation périodique, à partir d’un suivi de l’exécution renforcé

• Programmer– planifier des activités et les moyens de les réaliser (AE, CP et ETP),

en fonction des objectifs du programme et du BOP et des contraintes budgétaires

• Allouer– fixer des objectifs et répartir de manière optimale en conséquence les ressources

des programmes aux différents niveaux de responsabilité


MP2 : Allocation et mise à disposition des ressources 2. L’élargissement du périmètre de la notification

Une amélioration de la visibilité donné aux gestionnaires grâce à l’élargissement du périmètre de la notification

– une notification des objectifs et des ressources

– une notification déclinée à chacun des niveaux de responsabilité : RBOP / RUO / Service

– une notification transparente des ressources probables

ressources probables = ressources prévisibles (et donc programmées)

(+/-) arbitrage du RPROG sur la programmation présentée

(-) la part de la réserve de régulation correspondant aux crédits qui présentent une forte probabilité d’être définitivement annulés, avant la fin de la gestion.

(-) la réserve pour aléas de gestion

• Notifier

– Informer les niveaux opérationnels des objectifs fixés et des moyens alloués (en crédits et en emplois), sur la base d’une programmation des activités


MP2 : Allocation et mise à disposition des ressources 3. Une mise à disposition plus souple des crédits

Une mise à disposition globale, rapide et maîtrisée des ressources

– mise à disposition des ressources certaines

ressources certaines = ressources probables (et notifiées)

(-) la part de la réserve de précaution qui ne peut pas être rendue disponible en début de gestion, bien qu’elle ait une forte probabilité d’être dégelée, en cours de gestion.

(-) les crédits non ouverts à ce moment là (fonds de concours…)

– mise à disposition intégrale des ressources certaines, dès le 2 janvier

– en cours de gestion, mise à disposition anticipée des crédits rattachés aux fonds de concours, sous visa du contrôleur financier

Mettre à disposition

–Rendre utilisable les crédits alloués et notifiés pour permettre aux entités chargées de l’exécution de la dépense d’engager des dépenses et de payer les créanciers de l’Etat.


MP2 : Allocation et mise à disposition des ressources 4. Une mutualisation / optimisation de la gestion des crédits de paiement

Une mutualisation / optimisation de la gestion des crédits de paiement au niveau du programme, afin de permettre aux responsables opérationnels de se concentrer sur la performance (gestion des autorisations d'engagement)

– maîtrise du risque budgétaire par l’amélioration de la qualité des prévisions et un suivi fin de l’exécution

– évolution d’une logique de gestion marquée par la contrainte des crédits de paiement vers un pilotage fondé sur les seules autorisations d'engagement

La gestion des autorisation d'engagement est indissociable de la sphère opérationnelle :

le choix des activités à privilégier et des dépenses à engager est le levier de la performance.

En revanche, le paiement des factures relève de la sphère administrative et n’engage pas la performance mais uniquement le respect de l’équilibre budgétaire.


• Une mutualisation / optimisation de la gestion des crédits de paiement au niveau du programme fondée sur :

– la maîtrise du risque budgétaire par l’amélioration de la qualité des prévisions et un suivi fin de l’exécution avec des visions consolidées et des capacités d’action

– un pilotage pointé sur les activités et leur réalisation traduites par les autorisations d’engagement et replaçant les CP comme des seuls moyens de paiement

• Une démarche qui s’articule sur :

– la programmation approfondie et adossée à un calendrier de réalisation physico-financier

MP2 : Allocation et mise à disposition des ressources 4. Une mutualisation / optimisation de la gestion des crédits de paiement

UO

consolidation au niveau programme

programme

– la consommation des autorisations d'engagement et la responsabilité des actes juridiques

– une prévision de mise en paiement : échéancier des contrats et échéance de paiement

– la consommation des crédits de paiement du programme


MP2 : Allocation et mise à disposition des ressources 5. L’articulation des responsabilités

• L’articulation des responsabilités des acteurs existants et des acteurs LOLF dans le processus budgétaire :

– le RPROG, le RBOP et le responsable de service, responsables du budget et de la performance, chacun à leur niveau

– la DAF et la DRH, fonctions support du processus budgétaire

– le préfet, garant de la cohérence territoriale

• Des fonctions nouvelles ou enrichies :

– création d’une fonction de pilotage des crédits de paiement

– élargissement de la fonction de support budgétaire en déconcentré

– développement du contrôle budgétaire interne et de l’audit interne, permettant à terme, sous des conditions d’efficacité du dispositif (audité par le contrôleur financier), un allègement progressif du contrôle budgétaire externe (contrôle par exception et contrôle a posteriori)





budget» (MP1)


– Compléments


• Une fonction de pilotage de chacun des processus afin d’en assurer l’efficience (qualité de gestion, délais, productivité)

• Une fonction d’audit interne forte assurant la qualité et la fiabilité de l’exécution des processus ainsi que la mise en place de contrôles internes intégrés à chaque processus

• Des propositions d’évolutions réglementaires pour faciliter la mise en œuvre opérationnelle et favoriser l’efficience des processus

• Des expérimentations pour valider et ajuster les processus cibles

Un dispositif complémentaire indispensable


• Dans chaque administration, un « sponsor » fort garant de la mise en place et du respect des processus

• La professionnalisation et la formation des acteurs (spécialisation par filière)

• La prise en compte dans CHORUS des processus cibles

• Un dispositif d’accompagnement permettant l’acculturation aux nouvelles fonctions et nouvelles règles

Un dispositif complémentaire indispensable


Comité de pilotage du 22 juillet 2005 – Partie II

• Les premiers résultats :– Ministère de l'intérieur

- «Exécution des dépenses» (MP3)

– Ministère de la défense

- «Exécution des recettes étrangères à l'impôt» (MP5)

- «Gestion des actifs immobilisations» (MP9bc)

-0- minefi-drbcomité de pilotage des daf du 24 juin 2005 comité de pilotage des directeurs des...

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