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Schlussbericht

Forschungsprojekt I D 4 - 15/07

im Auftrag des Bundesministeriums

für Wirtschaft und Technologie

Zukunft der EU-Strukturpolitik

Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH

Mannheim, den 13. Februar 2009

Ansprechpartner:

Dr. Friedrich Heinemann Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung L 7, 1 D-68161 Mannheim Telefon: 0621 / 1235-149 Telefax: 0621 / 1235-223 E-mail: [email protected] Projektteam:

Dr. Friedrich Heinemann, ZEW Mannheim Prof. Dr. Tobias Hagen, ZEW Mannheim und Hochschule der Bundesagentur für Arbeit Mannheim Philipp Mohl, ZEW Mannheim Steffen Osterloh, ZEW Mannheim Dr. Mark Sellenthin, ZEW Mannheim

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung.......................................................................................................1

2 Wirtschaftstheoretische Konzepte zur Erläuterung und Bewertung der EU-Strukturpolitik und ihrer Entwicklung ....................................................7

2.1 Einleitung.......................................................................................................7

2.2 Normative Ansätze ........................................................................................8

2.2.1 Wachstumstheorie 8

2.2.2 Regionalökonomik 10

2.2.3 Beta- und Sigma-Konvergenz 12

2.2.4 Implikationen für die Regionalpolitik 13

2.2.5 Föderalismustheorie 16

2.3 Positive Ansätze...........................................................................................21

2.3.1 EU-Regionalpolitik als Arena für Verteilungskämpfe 21

2.3.2 Kompensationspolitik zur Absicherung des Integrationsprozesses 22

2.3.3 Common-Pool-Phänomen 22

2.3.4 Eigendynamik der Bürokratie 23

2.3.5 Strukturpolitische Transfers zur Absicherung von Regulierungs-Kartellen 23

2.4 Hinweise für die Reformperspektive ...........................................................24

3 Merkmale und Entstehungsgeschichte des Status quo ................................29

3.1 Entstehungsgeschichte der EU-Strukturpolitik bis zum Jahr 1999 .............29

3.1.1 Phase 1 (1957-1974) 29

3.1.2 Phase 2 (1975-1978) 29

3.1.3 Phase 3 (1979-1984) 30

3.1.4 Phase 4 (1985-1987) 31

3.1.5 Phase 5 (1988-1993) 32

3.1.6 Phase 6 (1994-1999) 34

3.2 Vergangene Förderperiode 2000 bis 2006 ..................................................36

3.3 Aktuelle Förderperiode 2007-2013..............................................................40

3.4 Zusammenfassende Entwicklungstendenzen der Strukturpolitik................52

3.5 Schlussfolgerungen zur historischen Entwicklung......................................56

4 Wirkungen der regionalpolitischen Instrumente .........................................61

4.1 Einleitung.....................................................................................................61

4.2 Literaturüberblick ........................................................................................63

4.2.1 Fallstudien 63

4.2.2 Simulationsmodelle 66

4.2.3 Ökonometrische Analysen 70

4.3 Wirkungen auf Innovationsaktivität ............................................................78

4.3.1 Bewertung der geplanten Maßnahmen der laufenden Förderperiode 80

4.3.2 Exkurs: Eine Illustration zur innovationspolitischen Nutzung der Strukturfonds am Beispielfall Sachsens 88

4.3.3 Fazit 91

4.4 Eigene Studien .............................................................................................93

4.4.1 Grundlegende methodische Probleme 93

4.4.2 Wirkungen auf die Konvergenz 95

4.4.3 Wirkungen auf das Beschäftigungswachstum 99

4.4.4 Wirkungen auf öffentliche Investitionen 102

4.4.5 Wirkungen auf die nationalen Budgetsalden (Primärsaldo) 108

4.4.6 Nationale Unternehmenssteuerpolitik 111

4.5 Schlussfolgerungen....................................................................................115

5 Einzelprobleme, Status quo-Fortschreibung und Stellschraubenanalyse ..119

5.1 Einzelprobleme des Status quo..................................................................119

5.1.1 Vielzahl an Sonderregelungen 119

5.1.2 Streuung der Fördermittel 122

5.1.3 Zuverlässigkeit statistischer Kennzahlen 123

5.1.4 Hauptstadt-Problematik 124

5.1.5 Strategische Grenzziehungen 126

5.1.6 Laufzeit der Strukturpolitik 128

5.1.7 Sprungstellenproblematik 129

5.2 Determinanten der Mittelallokation...........................................................131

5.2.1 Absorptionsgrenze 131

5.2.2 Berechnung der Mittelallokation für Konvergenzregionen 136

5.3 Fortschreibung des Status quo ...................................................................138

5.3.1 Veränderungen der Förderkulisse 138

5.3.2 Kohäsionsfonds 138

5.3.3 Konvergenz-Ziel 139

5.3.4 Übergangsunterstützung 143

5.3.5 Förderkulisse Deutschland 144

5.3.6 Quantitative Auswirkungen bei Fortschreibung des Status quo, 2014-2020 146

5.3.7 Langfristige Perspektive 150

5.4 Variationen des Status quo ........................................................................151

5.4.1 Einschränkung der Absorptionsgrenze 152

5.4.2 Veränderung der 75%-Schwelle 153

5.4.3 Veränderung des Wohlstandskoeffizients 156

5.4.4 Einführung gleitender Übergange 156

5.5 Umgang mit abgelegenen/ dünnbesiedelten Regionen..............................159

5.6 Territoriale Zusammenarbeit .....................................................................162

5.7 Beitrittskandidaten .....................................................................................164

5.7.1 Kroatien 164

5.7.2 Türkei 165

5.7.3 Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien 168

6 Reformoptionen .........................................................................................171

6.1 Literaturüberblick ......................................................................................171

6.2 Zielsystem und “neue Herausforderungen”...............................................182

6.2.1 Globalisierung 183

6.2.2 Steigende Energiepreise 184

6.2.3 Klima-Wandel 184

6.2.4 Demographie 187

6.2.5 Fazit neue Ziele 194

6.3 Das ZEW-Reformmodell...........................................................................195

6.3.1 Ausgangslage 195

6.3.2 Verwendungsvorgaben und Konditionalität 197

6.3.3 Territoriale Adressierung und Förderkriterien 199

6.3.4 Modifikationen des Konvergenzziels 201

6.3.5 Optionen für die Zukunft des Ziels „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ 203

6.3.6 Weitere Reformelemente 211

6.3.7 Quantifizierung 214

7 Schlussbemerkungen .................................................................................221

8 Anhang.......................................................................................................227

Literaturverzeichnis ............................................................................................243

Abkürzungsverzeichnis

BIP Bruttoinlandprodukt BNE Bruttonationaleinkommen EAGFL-A Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirt-

schaft, Abteilung Ausrichtung

EAGFL-G Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirt-schaft, Abteilung Garantie

ECU Europäische Währungseinheit

EEA Einheitliche Europäische Akte

EFF Europäischer Fischereifonds

EFRE Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung

EG Europäische Gemeinschaft EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ELER Europäischer Landwirtschaftsfonds

EP Europäisches Parlament

EPPD Einheitliches Programmplanungsdokument

ESF Europäischer Sozialfonds

EU Europäische Union EVTZ Europäischen Verbund für Territoriale Zusammenarbeit EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EWU Europäische Währungsunion

FIAF Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei

FuE Forschung und Entwicklung

GFK Gemeinschaftliches Förderkonzept

GI Gemeinschaftsinitiative

IPA Instrument für Heranführungshilfe

ISPA Strukturpolitische Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt (Instrument Structurel Pour l’Adhésion)

KKS Kaufkraftstandards

MGS Mitgliedstaat(en)

MOE Mittel- und Osteuropa

NPGI Nationale Programme von Gemeinschaftlichem Interesse

NSRP Nationalen strategischen Rahmenplan

NUTS Nomenclature des unités territoriales statistiques „Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik“

OP Operationelle Programme

OLS Ordinary Least Sqaures

PHARE Poland and Hungary: Aid for Restructuring of the Economies

REP Regionales Entwicklungsprogramm

RWB Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung

SAPARD Special accession programme for agriculture and rural development

SF Strukturfonds

VGR Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung

VO Verordnung

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Typologisierung idealtypischer Zuweisungen.........................19 Abbildung 2: Entwicklung der Ziele..............................................................37 Abbildung 3: Transferobergrenzen der Strukturfonds in der Periode

2007-2013 gemäß Anhang II Nr. 7 der Allgemeinen Verordnung ..............................................................................42

Abbildung 4: Zahlungen im Rahmen der EU-Strukturpolitik .......................54 Abbildung 5: Ergebnisse der HERMIN Simulation über den Einfluss von

Ziel-1 Fördermittel 2000-2006 auf das reale BIP, prozentuale Abweichungen vom Basisszenario ......................67

Abbildung 6: Ergebnisse der HERMIN Simulation über den Einfluss von Ziel-1 Fördermittel 2000-2006 auf das reale BIP, prozentuale Abweichungen vom Basisszenario ......................68

Abbildung 7: Wirkungen der Strukturfondszahlungen auf das BIP: Simulationsergebnisse von QUEST II, HERMIN und ECOMOD im Vergleich (Prozentuale Abweichungen vom Basisszenario ohne Strukturfondszahlungen)..........................69

Abbildung 8: Durchschnittliche jährliche Wachstumsraten (1998-2002) des Anteils der FuE-Beschäftigten in ausgewählten Regionen ..................................................................................89

Abbildung 9: Wachstumsrate des realen BIP pro Kopf in % und Logarithmus der SF-Zahlungen in % des BIP in t-1 (nicht-parametrische Regression).......................................................96

Abbildung 10: Wachstumsrate der Erwerbstätigenquote in % und Logarithmus der SF-Zahlungen in % des BIP in t-1 (nicht-parametrische Regression) ............................................99

Abbildung 11: Wachstumsrate der Erwerbstätigenquote in % und (Logarithmus) der Erwerbstätigenquote in % in t-1 (nicht-parametrische Regression) ..........................................100

Abbildung 12: Staatliche Investitionen (in % des BIP) und Logarithmus der SF-Zahlungen (in % des BIP)..........................................105

Abbildung 13: Primärsaldoquote (in % des BIP) und Logarithmus der SF-Zahlungen in % des BIP ........................................................109

Abbildung 14: Entwicklung der SF-Zahlungen und Steuersätze im Vergleich I: Slowakische Republik (links oben), Tschechische Republik (rechts oben), Ungarn (links unten) und Polen (rechts unten) ........................................................112

Abbildung 15: Entwicklung der SF-Zahlungen und Steuersätze im Vergleich II: Irland ................................................................113

Abbildung 16: Aufteilung Volumen der Sonderregelungen Förderperiode 2007-2013 ..............................................................................120

Abbildung 17: Umverteilungseffekte des Ziels RWB, 2007-2013 ...............123 Abbildung 18: Laufzeit der Strukturpolitik ...................................................128 Abbildung 19: Förderungsintensität Mecklenburg-Vorpommerns bei

Variation des Pro-Kopf-BIP ..................................................130 Abbildung 20: Zuweisungen 2007-2013 nach Formel und

Absorptionsgrenze .................................................................134 Abbildung 21: Simulation des Förderanspruchs der Slowakei im Zuge des

Konvergenzprozesses ............................................................135 Abbildung 22 Simulation Förderanspruch Bulgarien im

Konvergenzprozess................................................................136 Abbildung 23: Gesamtbevölkerung in Konvergenzregionen .......................141 Abbildung 24: Prognostizierte Förderkulisse 2014-2020.............................142 Abbildung 25: Zuweisung der Strukturfondszahlungen: aktuelle versus

kommende Förderperiode......................................................147 Abbildung 26: Verteilungseffekte der Strukturfondszahlungen

Förderperiode 2014-2020 ......................................................149 Abbildung 27: Strukturpolitische Nettopositionen aktuelle versus

kommende Förderperiode......................................................150 Abbildung 28: Zuweisungen 2014-2020 gemäß Berechnungsmethode in

Anhang II der VO und nach Anwendung der Absorptionsgrenze .................................................................151

Abbildung 29: Auswirkung der Variation der Absorptionsgrenze................152 Abbildung 30: Auswirkung der Variation der 75%-Schwelle des

Konvergenzziels ....................................................................153 Abbildung 31: Weitere Variation der 75%-Schwelle des Konvergenzziels..154 Abbildung 32: Nettosalden bei Variation des Schwellenwertes des

Konvergenzziels ....................................................................155 Abbildung 33: Auswirkung der Variation des Wohlstandskoeffizienten......156 Abbildung 34: Vergleich Übergangsregelungen ...........................................158 Abbildung 35: Quantitative Auswirkungen einer Allgemeinen Gleitzone

von 75 bis 85% ......................................................................159 Abbildung 36: Erreichbarkeit über die Straße ...............................................161 Abbildung 37: Transferobergrenze Türkei in Abhängigkeit des Wirt-

schaftswachstums 2010 bis 2020...........................................168 Abbildung 38: Wohlstandsniveaus Mitgliedstaaten (pro-Kopf in % des

EU-27-Durchschnitts)............................................................175 Abbildung 39: Umverteilungseffekte des Ziels RWB, 2014-2020 ...............208 Abbildung 40: Förderkulisse ZEW-Modell ...................................................216 Abbildung 41: Quantitative Auswirkungen ZEW-Modell unter

Fortführung RWB-Ziel: Zuweisungen 2014-2020................217 Abbildung 42: Auswirkungen eines erhöhten X-Schwellenwertes (Säule 1)218 Abbildung 43: Auswirkungen eines erhöhten Y-Schwellenwertes (Säule 2)219

Abbildung 44: Quantitative Auswirkungen des ZEW-Modells unter Fortfall des RWB-Ziels: Zuweisungen 2014-2020 ...............220

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Finanzrahmen für Strukturfonds (ESF, EFRE, Kohäsionsfonds) für die Jahre 2007-2013 (Verpflichtungsermächtigungen in Mrd. EUR).......................41

Tabelle 2: Ziele und Fonds in den Förderperioden 2000-2006 sowie 2007-2013 im Vergleich..........................................................43

Tabelle 3: Aufteilung der verfügbaren Gesamtmittel (in Preisen von 2004) auf die verschiedenen Ziele und Unterziele ..................46

Tabelle 4: Indikative Mittelverteilung in der Förderperiode 2007-2013 (sofern nicht anders angegeben in Mio. EUR, laufende Preise) ......................................................................................47

Tabelle 5: Gemeinschaftliche Kofinanzierungssätze................................51 Tabelle 6: Entwicklungstendenzen: Ziele und Instrumente .....................52 Tabelle 7: Bevölkerung in förderungsfähigen Regionen in % der

Gemeinschaftsbevölkerung (inkl. „phasing in“ und „phasing out“; ohne Kohäsionsfonds) .....................................53

Tabelle 8: Politökonomische Erklärung für die Entwicklung der Strukturpolitik (Zusammenfassung) ........................................58

Tabelle 9: Übersicht über die Ergebnisse der ökonometrischen Studien .....................................................................................73

Tabelle 10: Vergleich zwischen den Zielen der Lissabon-Strategie und Kohäsionsrichtlinien ................................................................79

Tabelle 11: Innovationstätigkeit und FuE-Intensität in der EU..................82 Tabelle 12: Verteilung der EU-Strukturmittel in Deutschland...................85 Tabelle 13: EFRE-Mittel nach Ausgabenkategorien (Ohne

Bundesprogramm Verkehr) .....................................................86 Tabelle 14: EFRE-Mittel für den Bereich FTE, Innovation und

Förderung des Unternehmergeistes (2007-2013) ....................87 Tabelle 15: Effekte der SF-Zahlungen auf die Konvergenz.......................98 Tabelle 16: Determinanten des Beschäftigungswachstums (Fixed

Effects Schätzung) .................................................................102 Tabelle 17: SF-Zahlungen, staatliche Investitionen und Primärsalden in

% des BIP nach Mitgliedstaaten............................................104 Tabelle 18: Determinanten öffentlicher Investitionen (in % des BIP) .....107 Tabelle 19: Determinanten der Primärsaldoquoten (Auszug) ..................110 Tabelle 20: Übersicht der Regressionsergebnisse: Effekte der SF-

Zahlungen auf Steuersätze.....................................................114 Tabelle 21: Determinanten der Unternehmenssteuerbelastung (EMTR) .115 Tabelle 22: Kennzahlen zu Hauptstadtregionen in den MOE-Ländern ...126 Tabelle 23: Ziel-1-Regionen (2000-2006) mit höchstem BIP im Jahr

2005 .......................................................................................129

Tabelle 24: Fortschreibung Förderkriterium Kohäsionsfonds..................139 Tabelle 25: Regionen, die 2014-2020 den Konvergenzstatus verlieren...140 Tabelle 26: Einkommensprojektionen für bisherige deutsche

Konvergenzregionen..............................................................144 Tabelle 27: Sonderregelungen mit Bezug auf abgelegene und dünn

besiedelte Gebiete..................................................................160 Tabelle 28 Förderziel Europäische territoriale Zusammenarbeit ............163 Tabelle 29: Statistische Kennzahlen Kroatiens und seiner Regionen ......165 Tabelle 30: Statistische Kennzahlen Türkei .............................................167 Tabelle 31: Statistische Kennzahlen Mazedoniens...................................169 Tabelle 32: Übersicht über die Veränderungen in Bevölkerungsumfang

und -struktur EU-25...............................................................188 Tabelle 33: Entwicklung der Bevölkerung in ausgewählten NUTS-2-

Regionen ................................................................................189 Tabelle 34: Entwicklung des Anteils der über 65-Jährigen an der

Gesamtbevölkerung ...............................................................190 Tabelle 35: Prognostizierte Pro-Kopf-Werte für derzeitige Konvergenz-

und Phasing-out-Regionen, Durchschnitt 2007-2009 ...........227 Tabelle 36: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020

bei Beibehaltung des Status quo, in 2004er Preisen,(Abbildung 25)..........................................................230

Tabelle 37: Prognostizierte Nettoverteilungseffekte pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei Beibehaltung des Status quo, in 2004er Preisen (Abbildung 26)..........................................................231

Tabelle 38: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei Variation der Absorptionsgrenze, in 2004er Preisen (Abbildung 29).......................................................................232

Tabelle 39: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei Erhöhung Schwelle für Höchstförderung auf 80%, in 2004er Preisen (Abbildung 30)..............................................233

Tabelle 40 Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei weiterer Erhöhung der Schwelle für Höchstförderung, in 2004er Preisen (Abbildung 31) .........................................234

Tabelle 41 Prognostizierte Veränderung der Nettosalden pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei weiterer Erhöhung der Schwelle für Höchstförderung, in 2004er Preisen (Abbildung 32).......................................................................235

Tabelle 42: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei weiterer Vereinheitlichung des Wohlstandskoeffizienten, in 2004er Preisen (Abbildung 33)236

Tabelle 43: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 für unterschiedliche Übergangsregelungen, in 2004er Preisen (Abbildung 34)..........................................................237

Tabelle 44: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 für Einrichtung eines Übergangs mittels einer allgemeinen Gleitzone von 75 bis 85%, in 2004er Preisen (Abbildung 35) ..........................................................................................238

Tabelle 45: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020, ZEW-Modell mit RWB, in 2004er Preisen (Abbildung 41) .239

Tabelle 46: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020, ZEW-Modell mit RWB bei Erhöhung des X-Wertes, in 2004er Preisen (Abbildung 42)..............................................240

Tabelle 47: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020, ZEW-Modell mit RWB bei Erhöhung des Y-Wertes auf 80%, in 2004er Preisen (Abbildung 43) ................................241

Tabelle 48: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020, ZEW-Modell ohne RWB, in 2004er Preisen (Abbildung 44) ..........................................................................................242

Kastenverzeichnis

Kasten 1: Wachstums- und Regionaltheorien und ihre regionalpolitischen Implikationen ...........................................13

Kasten 2: Reformdimensionen und zentrale Einsichten der Theorie ......25 Kasten 3: Übersicht über die Förderziele und Definitionen in der

Programmperiode 1989-1993 ..................................................33 Kasten 4: Förderprinzipien der EU-Strukturpolitik 2007-2013...............45 Kasten 5: Begründung einer begrenzten Absorptionsfähigkeit .............132 Kasten 6: Genauigkeit der Prognosen....................................................145 Kasten 7: Fiskalische Konsequenzen mitgliedstaatlicher Ansatz..........174 Kasten 8: ZEW-Vorschlag zum künftigen Konvergenzziel ..................201

1

1 Einleitung

Die Politik der Europäischen Union (EU) zur Förderung des regionalen und so-zialen Zusammenhalts1 hat im europäischen Haushalt über die letzten Jahrzehnte ein stark steigendes Gewicht erfahren. Unverkennbar ist, dass diese Politik in einem Spannungsfeld zwischen Verteilungskämpfen und dem Bemühen um eine zweckrationale Ausgestaltung steht. Auf der einen Seite werden regionalpoliti-sche Transfers aus Sicht der Empfängerregionen und -staaten regelmäßig als Be-sitzstand betrachtet, um den in den Finanzverhandlungen kompromisslos gerun-gen wird. Auf der anderen Seite besteht ein Grundkonsens darüber, dass die Ko-häsionspolitik mit ihrem inzwischen beträchtlichen Ressourceneinsatz durch ei-nen nachweisbaren Beitrag zu ihren Zielen zu legitimieren ist. Dabei ist das Ziel-system dieses Politikfeldes keineswegs eindeutig definiert und entwickelt sich fort. Neben das originäre Ziel, Entwicklungsunterschiede der Regionen zu ver-ringern und besonders den Regionen mit Entwicklungsrückstand zu helfen, ist im Laufe der Jahrzehnte eine Vielzahl weiterer Ziele getreten.

Die Kohäsionspolitik wird wie alle anderen Ausgaben des EU-Haushalts zu-sammen mit der Einnahmeseite in die bevorstehende umfassende Generalüber-prüfung des EU-Finanzsystems einbezogen. Diese Studie will zu dieser Überprü-fung durch Behandlung einer doppelten und interdependenten Fragestellung ei-nen Beitrag leisten: Erstens wird untersucht, wo die Stärken und Schwächen des gegenwärtigen Systems liegen und welche Reformoptionen sich empfehlen. Zweitens sollen die budgetären Konsequenzen verschiedener Reformoptionen inklusive einer Fortschreibung des Status quo quantitativ durchleuchtet werden. Die budgetären Konsequenzen sind auch deshalb von Bedeutung, weil sie signa-lisieren, inwieweit auf Seiten der Geberländer finanzielle (im Hinblick auf die Zahlungsfähigkeit) oder politische (im Hinblick auf die Zahlungsbereitschaft) Restriktionen verletzt werden könnten.

Vier Dimensionen der Reformdebatte

Die Reformdiskussion um die Kohäsionspolitik ist so alt wie dieses Politikfeld selber. Dabei sind es neben der Debatte über die grundsätzliche Existenzberech-tigung dieses Politikfelds immer wieder die folgenden vier Dimensionen, über die gestritten wird: erstens die Notwendigkeit von Verwendungsauflagen, zwei- 1 Terminologisch lässt sich nicht immer trennscharf zwischen den Begriffen der „Kohäsionspolitik“,

„Strukturpolitik“ oder „Regionalpolitik“ unterscheiden. So ist der Begriff der „Regionalpolitik“ ei-gentlich als Unterkategorie der Kohäsionspolitik zu verstehen. Die „Kohäsionspolitik“ ist mehr als bloße Regionalpolitik, da sie nicht nur auf regionale, sondern beispielsweise auch auf soziale Kohäsi-on abzielt. Gleichzeitig würde man unter Kohäsionspolitik im engeren Sinne die durch den Kohäsi-onsfonds finanzierten Politiken verstehen. Der Begriff der Kohäsionspolitik im allgemeinen Sinne ist wiederum weiter zu verstehen als der der „Strukturpolitik“, die oft nur auf die Strukturfonds bezogen wird. In dieser Studie werden diese Begriffe dennoch, soweit im jeweiligen Argumentationszusam-menhang keine weitergehenden Differenzierungen nötig sind, als Synonyme verwendet.

2

tens die Art von Verwendungsauflagen, drittens der territoriale Adressat der Transfers und viertens schließlich die Auswahl der Förderkriterien inklusive Festlegung des darauf bezogenen Verteilungsschlüssels. • Notwendigkeit von Verwendungsauflagen: Nationale Finanzausgleichssys-

teme sind vielfach durch einen hohen Anteil ungebundener Transfers ge-kennzeichnet, über die Empfängerregionen gänzlich eigenverantwortlich entscheiden können. Bislang hat die EU-Kohäsionspolitik mit ihren detail-lierten Verwendungsvorgaben in Form programmatischer Vorgaben und enger Abstimmungsprozesse zwischen den föderalen Ebenen ungebundenen Transfers eine weitgehende Absage erteilt. Das Politikfeld hat sich somit fundamental anders als ein Finanzausgleichssystem entwickelt.

• Ausgestaltung der Verwendungsauflagen: Die Verwendungsauflagen der Kohäsionspolitik variieren im Zeitverlauf deutlich. So wurde etwa in der laufenden Programmperiode den Prioritäten von Lissabon (Wettbewerbsfä-higkeit, Förderung von Innovationen und Unternehmergeist, wissensbasierte Wirtschaft und Schaffung von mehr Arbeitsplätzen, vgl. Rat der Europäi-schen Union, 2007) durch Mindestverwendungsanteile ein hohes Gewicht zugebilligt, während in früheren Programmperioden eher traditionelle Infra-strukturinvestitionen im Vordergrund standen.

• Territoriale Adressierung: Hier besteht grundsätzlich die Wahl, die Emp-fängerterritorien entweder regional oder national zu definieren. Im Falle ei-ner rein nationalen Adressierung verbleibt die Entscheidung über die regio-nale Verteilung der Mittel bei den Empfängerländern. Während traditionell der territoriale Adressat über die Ziel-1-Definition regional definiert worden ist, werden spätestens seit der Einführung des Kohäsionsfonds im Jahr 1994 auch Mitgliedstaaten in ihrer Gesamtheit gefördert. Auch die Freigabe der Gebietskulisse im Rahmen des Ziels der Regionalen Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung in der aktuellen Programmperiode kann als tendenzielle Abkehr von zentralen Auflagen über das regionale Verteilungsmuster der Transfers interpretiert werden.

• Festlegung der Förderkriterien: Im Kern der Verteilungsauseinanderset-zungen steht die Definition der Förderkriterien und die Festlegung eines daran ansetzenden Verteilungsschlüssels. Das bislang bedeutsamste Kriteri-um ist der Schwellenwert von 75% des durchschnittlichen EU- Bruttoin-landsprodukt (BIP)-pro-Kopf, unterhalb dessen eine NUTS-2-Region2 An-spruch auf Förderung im Rahmen des Konvergenzziels hat. Die Förderkrite-rien können anhand nationaler oder regionaler Indikatoren definiert wer-den.3 Ein Beispiel für eine nationale Definition bietet der Kohäsionsfonds,

2 NUTS = Nomenclature des unités territoriales statistiques („Systematik der Gebietseinheiten für die

Statistik“) 3 Auch ist es denkbar, Transferinstrumente auf Basis national definierter Kriterien zu konstruieren,

diese aber dennoch mit einer bestimmten regionalen Zielrichtung zu verknüpfen. Diese Konstellation wird im Folgenden (vgl. Kapitel 6) eine Rolle spielen.

3

dessen Leistungen für Mitgliedstaaten mit einem Bruttonationaleinkommen (BNE) bis zu 90% des EU-Durchschnitts erhalten.

Es sind diese Dimensionen, die mit all ihren Ausprägungen und Kombinati-onsmöglichkeiten den Raum für denkbare Reformoptionen abstecken. Diese Vieldimensionalität erleichtert die Suche nach Reformoptionen gerade vor dem Hintergrund des eingangs erwähnten Spannungsfeldes zwischen Verteilungskon-flikten und Effizienz. Hilfreich ist, dass die an den Förderkriterien ansetzende Verteilungsfrage weitgehend unabhängig von der Spezifikation von Verwen-dungsauflagen erfolgen kann, die wiederum für die Wirksamkeit der Politik von erheblicher Bedeutung sein dürften. Insofern können in der Suche nach Reform-optionen die distributive Frage („Welches Land erhält wie viele Transfers?“) und die allokative Frage („Wofür sind diese Transfers zu verwenden?“) konzeptionell separat beantwortet werden, auch wenn es in der Praxis hier Interdependenzen gibt.

Politökonomische und rechtliche Restriktionen

Bei der Suche nach tragfähigen Reformen stellt sich zu Beginn die Frage nach den zu beachtenden Restriktionen. Verschiedene Restriktionen existieren, die zum Beispiel einen politökonomischen oder auch rechtlichen Charakter haben können, und die umsetzbaren Neukonzeptionen der EU-Regionalpolitik mögli-cherweise enge Grenzen setzen.

Allerdings ist Vorsicht angebracht, die Reformperspektive ex ante unter Ver-weis auf derartige Restriktionen übermäßig zu verengen. Eine auf den Status quo fixierte Analyse würde dem Auftrag der Generalüberprüfung des EU-Haushalts nicht gerecht, zu der diese Studie für den Bereich der EU-Regionalpolitik einen Diskussionsbeitrag liefern soll. Diese Überprüfung ist von Seiten der Europäi-schen Kommission explizit als „tabulose“ Debatte angestoßen worden ist („The Commission's approach is one of openness and no taboos“, Europäische Kom-mission, 2007a: 3). Auch darf die Gefahr nicht übersehen werden, dass der Ver-weis auf vermeintlich unantastbare Inhalte der EU-Regionalpolitik möglicher-weise nichts anderes als ein Argumentationsmuster zum Zwecke der Besitz-standswahrung darstellen könnte.

Umgekehrt wäre es unangemessen, gleichsam „am Reißbrett“ ein gänzlich neu-es System entwerfen zu wollen. Das System der EU-Finanzen ist in hohem Maße pfadabhängig und auch lange zurückliegende Weichenstellungen wirken sich bis heute aus. Hierbei ist insbesondere die Vetomacht wichtiger Akteure zu berück-sichtigen. Zwar beschließt der Rat gemäß Art. 161 Vertrag zur Gründung der europäischen Gemeinschaft über die Ziele und Regeln der Strukturfonds seit dem Jahr 2007 mit qualifizierter Mehrheit. Diese Entscheidungen sind jedoch einge-bettet in die Rahmensetzung der finanziellen Vorausschau inklusive der finan-

4

ziellen Dotation des Politikfelds, die einstimmig erfolgt.4 Aufgrund der damit verbundenen Vetomacht jedes einzelnen Mitgliedslandes sind abrupte Verände-rungen, die einzelne Mitgliedstaaten in eine Verliererrolle drängen würden, poli-tisch kaum umsetzbar.

Auch die primärrechtlichen Vorgaben engen den Raum möglicher Reformopti-onen ein Stück weit ein. So verpflichtet Artikel 158 EGV die Gemeinschaft auf eine Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und auf die Ziele, Unterschiede im regionalen Entwicklungsstand und den „Rück-stand der am stärksten benachteiligten Gebiete oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern“. Des Weiteren werden in den Aufgabenbe-schreibungen der Strukturfonds (Art. 160 EGV Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), Art. 161 Abs. 2 EGV Kohäsionsfonds) Aufgaben wie die Beteiligung des EFRE an Maßnahmen zum Ausgleich von regionalen Ungleich-gewichten in rückständigen Gebieten und in Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung (Art. 160 EGV) formuliert, die es zu berücksichtigen gilt. Ebenfalls zu berücksichtigen sind die Vorgaben des Vertrags zur Errichtung des Europäi-schen Sozialfonds (ESF) (Art. 146 EGV), der auf eine Verbesserung der Be-schäftigungsmöglichkeiten der Arbeitskräfte im Binnenmarkt abzielt. Bereits die Tatsache, dass der ESF schon mit dem Gründungsvertrag von Rom im Primär-recht festgeschrieben wurde und seitdem eine zentrale Rolle im Rahmen einer auf den Faktor Humankapital abzielenden Kohäsionspolitik spielt, belegt, dass diese Institution allenfalls in ihrer konkreten Ausgestaltung, nicht aber hinsicht-lich ihrer Existenz disponibel ist.

Allerdings ist die Zukunft der Regionalpolitik durch all diese primärrechtlichen Vorgaben keineswegs eindeutig determiniert. Zwar wäre die Überführung der regionalpolitischen Instrumente in einen auf der nationalen Ebene ansetzenden horizontalen Finanzausgleich mit diesen primärrechtlichen Vorgaben nicht kom-patibel. Jedoch zeigt die Geschichte des Politikfelds, dass nach vorausgehenden einstimmigen Entscheidungen im Europäschen Rat das die Regionalpolitik betreffende Primärrecht partiell veränderbar ist (z.B. Aufnahme des Kohäsions-fonds im Vertrag von Maastricht oder die im Lissabon-Vertrag vorgesehene Aufnahme des Ziels der territorialen Kohäsion). Insofern sind wohl begründete Anpassungen des Primärrechts auch für die Zukunft nicht auszuschließen. Abge-sehen davon bietet bereits der primärrechtliche Status quo eine Mischung sehr verschiedenartiger Instrumente und Ansatzpunkte an, wenn man etwa Kohäsions-fonds und EFRE mit ihren Unterschieden in der adressierten Ebene (Kohäsions-fonds mit nationaler, EFRE mit regionaler Adressierung) vergleicht. Deshalb be-stehen auch ohne Veränderungen des Primärrechts beachtliche reformpolitische

4 Diese Einstimmigkeit würde auch mit dem Inkrafttreten des Reformvertrags weiter gelten, allerdings

sieht Art. 312 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union eine Passerelle-Klausel vor, wonach der Rat einstimmig den Weg für Mehrheitsentscheidungen zur finanziellen Vorausschau frei machen kann.

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Freiheitsgrade im Hinblick auf unterschiedliche Gewichtungen der vorhandenen Ziele und Instrumente.5

Aufgrund dieser Überlegungen basieren die hier vorgestellten Reformüberle-gungen auf der Prämisse, dass zwar rechtliche und politökonomische Restriktio-nen zu beachten sind, um nicht lediglich theoretisch interessante Reformoptionen ohne Politikrelevanz zu erarbeiten. Gleichwohl ist es nicht gerechtfertigt, nen-nenswerte Abweichungen vom Status quo von vorneherein unter Verweis auf primärrechtliche Vorgaben oder politische Widerstände auszuschließen.

Im folgenden Kapitel 2 werden zunächst die theoretischen Grundlagen zu den möglichen Wirkungen, zur Legitimation einer europäischen Regionalpolitik be-leuchtet und es werden die Hinweise der Theorie für die Ausgestaltung der ge-nannten vier regionalpolitischen Dimensionen herausgearbeitet. Einbezogen werden explizit auch politökonomische Erklärungsansätze. Anschließend erfolgt im Kapitel 3 der historische Überblick über die Entwicklung dieses Politikfelds, bevor dann in Kapitel 4 ein Überblick über die (empirisch) messbaren Wirkun-gen auf der Basis der Literatur und eigener ökonometrischer Analyse vermittelt wird. Kapitel 5 beleuchtet eine Reihe von Sonderproblemen des Status quo, schreibt diesen in seinen quantitativen Auswirkungen in die nächste Förderperio-de fort und analysiert die Effekte, die sich aus Veränderungen zentraler Stell-schrauben im System ergäben. Kapitel 6 ist der Entwicklung und Quantifizierung von Reformoptionen gewidmet.

5 Das Sekundärrecht und hier insbesondere die allgemeine und die speziellen Fondsverordnungen dürfen

nach dem Grundverständnis dieser Studie definitiv nicht als unantastbare Restriktionen möglicher Reformen angesehen werden. Dieses Sekundärrecht ist Gegenstand der Reformüberlegungen und keine unveränderliche Exogene.

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2 Wirtschaftstheoretische Konzepte zur Erläuterung und Bewertung der EU-Strukturpolitik und ihrer Entwicklung

2.1 Einleitung

In diesem Kapitel werden die Einsichten der wirtschaftswissenschaftlichen Li-teratur beleuchtet, um Hinweise auf die ökonomische Ratio eines europäischen Engagements für die Kohäsionspolitik zu finden. Außerdem liefert die ökonomi-sche Theorie Hinweise auf die Ausgestaltung der regionalpolitischen Freiheits-grade in Bezug auf die Notwendigkeit und Ausgestaltung der Verwendungsauf-lagen, die territoriale Adressierung und die Definition von Förderkriterien.

Gemäß Art. 158 EGV ist die Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und so-zialen Zusammenhalts darauf ausgerichtet, eine „harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern“. Die Kohäsionspolitik soll insbesondere das Ziel verfolgen, Unterschiede im Entwicklungsstand der Regionen zu verrin-gern. Um ihre ökonomische Legitimation zu überprüfen, ist daher zu untersu-chen, ob und in welcher Weise regionalpolitische Interventionen der europäi-schen Ebene dem Ziel der Verringerung regionaler Entwicklungsrückstände die-nen können.

Gleichwohl wäre es verfehlt, die Strukturpolitik der Gemeinschaft nur vor dem Hintergrund der vertraglichen Zielsetzung verstehen zu wollen. Für ein umfas-sendes Verständnis dieser Politik ist vielmehr zusätzlich der Rückgriff auf polit-ökonomische Erklärungsansätze unverzichtbar. Die Entwicklung dieses Politik-felds lässt sich kaum vollständig verstehen, ohne die Eigeninteressen der maß-geblichen Akteure und ihre jeweiligen Einflussmöglichkeiten mit in die Betrach-tung einzubeziehen.

Diesen Überlegungen entsprechend werden hier Legitimations- und Erklä-rungsansätze für die EU-Strukturpolitik berücksichtigt, die sich in zwei Gruppen einteilen lassen: Normative Ansätze zielen darauf, eine gemessen an ihren Zielen optimale Politik zu fundieren, wohingegen positive Ansätze zum Verständnis der tatsächlichen Ausgestaltung der Strukturpolitik beitragen. Diese theoretischen Vorüberlegungen bieten die Basis, um die historische Entwicklung, die heutige Ausgestaltung sowie mögliche Reformoptionen verstehen und bewerten zu kön-nen.

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2.2 Normative Ansätze

2.2.1 Wachstumstheorie

In einer Welt, die den Annahmen der neoklassischen Wachstumstheorie ent-spricht, haben regionalpolitische Interventionen auf den ersten Blick keine Chan-ce, den langfristigen Wachstumspfad einer Region zu beeinflussen. Im Solow-Swan-Wachstumsmodell (Solow, 1956; Swan, 1956) wird das Wachstum des Pro-Kopf-Einkommens im Gleichgewichtszustand („Steady state“) durch die exogen gegebene Rate des technischen Fortschritts determiniert. In diesem Zu-stand ist die Kapitalbildung (determiniert durch die Sparquote) gerade ausrei-chend, um die Abschreibungen zu ersetzen und außerdem genügend neues Kapi-tal zu bilden, um angesichts einer wachsenden Bevölkerung eine konstante Kapi-talintensität zu gewährleisten (vgl. zu den Details Aghion & Howitt, 1998). Maßgeblich für die Gleichgewichtseigenschaft des Modells ist die Annahme der sinkenden Grenzerträge des Kapitaleinsatzes. Unterschiedliche Sparquoten oder Raten des Bevölkerungswachstums haben im Gleichgewichtszustand zwar einen Einfluss auf das Einkommensniveau, nicht aber auf die durch den technischen Fortschritt exogen determinierte Wachstumsrate.

Dieses neoklassische Grundmodell ist bedingt optimistisch im Hinblick auf die zu erwartende Konvergenz („konditionelle Konvergenz“): Regionen, die durch die gleichen Parameter für Sparquote, Abschreibungen und Bevölkerungswachs-tum gekennzeichnet sind, und die außerdem Zugang zur gleichen Technologie haben, werden demnach in ihren Wachstumsprozessen konvergieren. Je weiter eine Region anfänglich im Pro-Kopf-Einkommen zurückliegt, umso höher ist das für eine Übergangszeit zu erwartende Wachstum. Der Grund für den Aufholpro-zess armer Regionen wird mit der anfänglich hohen, aber abnehmenden Grenz-produktivität des Kapitals begründet.

Auch wenn die Grundaussagen des neoklassischen Grundmodells offenbar we-sentlich durch ihre restriktiven Annahmen getrieben werden und somit viele wichtige ökonomische Prozesse ausblenden, bietet dieses Modell einen hilfrei-chen ersten Orientierungspunkt. So korrespondiert das Modell durchaus mit zent-ralen empirischen Beobachtungen zur langfristigen Wachstumsperformance von Staaten: Beispielsweise steht der schnelle Wachstumsprozess der mittel- und ost-europäischen Reformstaaten, der schon vor dem EU-Beitritt und vor jeder nen-nenswerten regionalpolitischen Förderung eingesetzt hat, im Einklang mit der Konvergenzhypothese. Auch wäre es verfehlt, dem Modell jegliche regionalpoli-tische Relevanz abzusprechen. Eine aus diesem Grundmodell ableitbare Politik-konsequenz ist, dass der Zugang einer unterentwickelten Region zum verfügba-ren technologischen Wissen eine Grundvoraussetzung dafür ist, dass diese Regi-on wirtschaftlich aufholen kann. Diese Einsicht unterstreicht die konvergenzbe-günstigende Wirkung einer umfassenden ökonomischen Integration, die den Aus-

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tausch von Technologie etwa über Direktinvestitionen oder Mobilität qualifizier-ter Arbeitnehmer erlaubt.

Eine weitere Politikkonsequenz, ist der Zusammenhang zwischen Wachstums-perspektive und Bevölkerungsentwicklung: Gemäß Solow-Modell senkt Bevöl-kerungswachstum das Einkommen im Steady State und verlangsamt außerdem das Wachstum in der Annäherung an diesen Gleichgewichtszustand. Umgekehrt ist ein Schrumpfen der Bevölkerung aufgrund der daraus resultierend steigenden Kapitalintensität in der Produktion mit einem Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens sowohl im Aufholprozess als auch im Steady state verbunden. Letzteres setzt allerdings voraus, dass die Bevölkerungsabnahme die Produktivi-tät der Bevölkerung nicht beeinträchtigt, was im Rahmen eines demographisch bedingten Alterungsprozesses der Bevölkerung eine unrealistische Annahme dar-stellt (vgl. dazu Abschnitt 6.2.4).

Dem (relativen) Konvergenzoptimismus der neoklassischen Wachstumstheorie steht auf Seiten der Neuen Wachstumstheorie eine größere Skepsis gegenüber. Der fundamentale Unterschied zur neoklassischen Wachstumstheorie6 liegt in einer Abkehr von der Annahme eines stets fallenden Grenzprodukts der Kapital-akkumulation. Aufgrund einer breiteren Definition des Kapitalbegriffs unter Ein-bezug von Technologie, Humankapital oder auch öffentlichem Kapital wird die Modellierung konstanter oder gar steigender Skalenerträge in der Kapitalakku-mulation plausibel (Ederveen, Gorter, de Mooij und Nahuis, 2002). Im bahnbre-chenden Modell von Romer (1986) ergeben sich die steigenden Skalenerträge zwar gesamtwirtschaftlich, nicht jedoch aus Sicht des einzelnen Unternehmens. Dieser Unterschied der Perspektive ist durch positive Externalitäten von Innova-tionen durch die Diffusion des erzeugten Wissens verursacht. In dieser auch als "endogene Wachstumstheorie" bezeichneten Konzeption können (dauerhaft) un-terschiedliche Wachstumsraten mit unterschiedlichen Adaptionsprozessen von Forschungs- und Entwicklungsleistungen erklärt werden.

Im Unterschied zum neoklassischen Modell kann der Ausgangszustand einer Ökonomie langfristige Folgen für das Wachstum haben. Auch ist keine konditio-nelle Konvergenz von Regionen oder Ländern, sondern anhaltende Divergenz zu erwarten. Allerdings ist zu unterstreichen (vgl. dazu auch Aghion et al., 1998: 28), dass die neue Wachstumstheorie noch stärkere Argumente als die Neoklas-sik für einen positiven Zusammenhang von Integration und Wachstum beinhaltet: Durch Integration lassen sich demnach nicht nur statische Wohlfahrtsgewinne, sondern aufgrund steigender Marktgrößen auch eine dauerhafte Wachstumsbe-schleunigung des integrierten Wirtschaftsraumes realisieren. Das zentrale Effi-zienzproblem, das sich aus den Modellen der neuen Wachstumstheorie ergibt, betrifft somit nicht etwaige Divergenzen, sondern das Problem einer möglichen Unterinvestition in Kapital (inklusive Humankapital, FuE oder auch Sozialkapi-tal): Weil hier die sozialen Erträge die privaten Erträge überschreiten, wird ein- 6 Für einen guten Überblick über diese Theorien vgl. Barro und Sala-i-Martin (1992).

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zelwirtschaftlich nicht genügend investiert. Diese theoretischen Zusammenhänge können durchaus als zentrale wachstumstheoretische Fundierung der Lissabon-Strategie betrachtet werden und können als theoretische Legitimation für die pro-grammatischen Vorgaben der aktuellen Regionalpolitik (z.B. „Lissabon-Earmarking“) verstanden werden.

2.2.2 Regionalökonomik

Die zuvor skizzenartig dargestellte Wachstumstheorie abstrahiert von der geo-graphischen Verteilung ökonomischer Aktivitäten. Die Regionalökonomik (oder „Economic Geography“) wendet sich genau dieser Frage zu und kommt zu pes-simistischen Aussagen, was die Gleichmäßigkeit dieser Verteilung anbelangt (Krugman, 1991).

Eine neoklassische Sicht zur Verteilung der wirtschaftlichen Aktivität im Raum bei fortschreitender Integration ergibt sich aus der Theorie des komparativen Vorteils, grundgelegt von David Ricardo und präzisiert im Heckscher-Ohlin-Modell. Demzufolge führt Freihandel bekanntlich – ohne dass es begleitend der Faktormobilität bedarf – zu einer Spezialisierung der am Handel beteiligten Staa-ten gemäß ihrem komparativen Vorteil. Innerhalb der Handel führenden Länder werden Ressourcen in jene Sektoren verlagert, in denen das Land aufgrund seiner Faktorausstattung oder auch aufgrund natürlicher und historischer Gegebenheiten einen relativen Kostenvorteil hat. Wenngleich dieses Kernelement der Außen-handelstheorie wenig darüber aussagt, welche regionalen Konsequenzen diese Spezialisierungsprozesse innerhalb von Ländern haben, ist es auch im europäi-schen Kontext von Relevanz. Die Außenhandelstheorie steht etwa in Überein-stimmung damit, dass die Etablierung des Europäischen Binnenmarkts mit einer Zunahme der industriellen Spezialisierung von Mitgliedstaaten der Gemeinschaft verbunden ist (Baldwin & Wyplosz, 2006: 235). Zudem ist die Grunderkenntnis, dass unterschiedliche relative Stärken die Grundlage für wohlfahrtssteigernde Integration und eine erfolgreiche Performanz der einzelnen Staaten legen, weg-weisend. Status quo und Reformoptionen der Kohäsionspolitik sind im Hinblick auf zu enge und undifferenzierte Verwendungsauflagen stets mit der Frage zu konfrontieren, inwieweit sie komparative Vorteile respektieren oder besser noch als Kohäsionskraft unterstützen.

Die New Economic Geography (Krugman, 1991; Krugman & Venables, 1995) überträgt die in der Neuen Wachstumstheorie zentrale Vorstellung steigender Skalenerträge der Kapitalakkumulation auf die regionale Konzentration:7 Ag-glomerationen werden demnach durch sich selbst verstärkende Effekte regionaler Konzentration begünstigt. Auf der Nachfrageseite wächst mit der regionalen

7 Vgl. dazu Baldwin, Forslid und Martin (2003) für eine nicht-technische Darstellung: Baldwin und

Wyplosz (2006: Kapitel 10). Einen Überblick über Modelle, die eine Verbindung zwischen der Theo-rie endogenen Wachstums und der New Economic Geography herstellen, findet sich in Meyer und Lackenbauer (2005).

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Konzentration auch der lokale Markt. Je mehr Unternehmen und Menschen sich in einer Agglomeration ansiedeln, desto größer sind die dort erzielbaren Umsät-ze. Mobilität von Arbeitnehmern und Unternehmen ist damit ein wesentlicher Faktor, der zur Entstehung und Verstärkung von Kern-Peripherie-Mustern bei-trägt. Auf der Kostenseite sinken mit der Größe der Agglomeration die Kosten von Vorprodukten und Dienstleistungen, weil diese für viele Kunden eines Bal-lungsraums angesichts von Transportkosten kostengünstiger bereitgestellt wer-den können als in der Peripherie. Kostenvorteile ergeben sich zudem durch eine aus Sicht der Nutzer preiswertere Infrastruktur, weil Investitionen in Straßen, Versorgungssysteme und Kommunikationsnetze durch hohe Fixkosten gekenn-zeichnet sind. Diese Vorteile regionaler Konzentration können durch positive externe Effekte in der Akkumulation von technischem Wissen und Humankapital noch verstärkt werden, insofern diese externen Effekte zumindest partiell eine lokale Dimension haben.8

Diesen Agglomerationskräften stehen Dispersionskräfte gegenüber, welche die Peripherie aus Sicht mobiler Faktoren begünstigen: Für Anbieter mit Produkten und Dienstleistungen von nur regionaler Marktgröße ist die Peripherie im Hin-blick auf die dort geringere Wettbewerbsintensität lokaler Anbieter attraktiv. Be-günstigt wird die Peripherie außerdem durch geringere Bodenpreise oder auch geringere Arbeitskosten und im Zusammenhang damit geringere Kosten für (nur eingeschränkt handelbare) Güter und Dienstleistungen.

Die relative Entwicklung von Agglomeration und Peripherie ergibt sich der Theorie zufolge durch das Gleichgewicht zwischen diesen Agglomerations- und Dispersionskräften. Kommt es in diesem Gleichgewicht zu starken Agglomerati-onsprozessen, darf dies nicht vorschnell als Ineffizienz interpretiert werden. Die Konzentration der ökonomischen Aktivität ermöglicht vielmehr die Wohlstandsmehrung. Interventionen zugunsten der Peripherie würden die Aus-nutzung von Skalenerträgen einschränken und wären mit Wachstums- und Wohl-fahrtsverlusten verbunden. Eine andere Bewertung ergibt sich allerdings dann, wenn Agglomerationskosten (Beispiele für solche externen Ballungskosten sind Verkehrsprobleme, Verschmutzung, Kriminalität) teilweise externer Natur sind und in den einzelwirtschaftlichen Entscheidungen nicht ausreichend berücksich-tigt werden. Diesem Aspekt ist aber entgegenzuhalten, dass auch wichtige Ele-mente unter den Agglomerationserträgen wie etwa Wissens-Spillovers externer Natur sind. In diesem Fall ist eher mit einer unter Wohlfahrtsaspekten zu gerin-gen räumlichen Konzentration zu rechnen (Martin & Rogers, 1995; Boldrin & Canova, 2001). Ob es als Folge eines regionalökonomischen Laissez-faire zu unter- oder überoptimaler Agglomeration kommt, ist von daher theoretisch nicht entscheidbar.

Wird durch regionalpolitische Interventionen eine kritische Masse an wirt-schaftlicher Aktivität in einer bislang peripheren Region angestoßen, können sich 8 Vgl. zu den die Agglomeration begünstigenden „zentripetalen“ Kräften Fujita und Thisse (2002).

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dauerhafte Wachstumswirkungen entfalten. Allerdings haben Integrationsmaß-nahmen wie etwa Investitionen in Verkehrsinfrastruktur zur besseren Erreichbar-keit entlegener Regionen in den Modellen der New Economic Geography kei-neswegs einen eindeutig die Peripherie begünstigenden Effekt. Da mit diesen Maßnahmen die Handelskosten sinken, wird die Versorgung entlegener Regio-nen aus der Agglomeration leichter. Damit verliert die Peripherie sogar noch den zuvor aus Sicht von Unternehmen gegebenen Standortvorteil eines abgeschotte-ten Marktes mit geringem Wettbewerbsgrad. Ein weiteres Zurückfallen der Peri-pherie kann die Folge sein (Dall’erba und Le Gallo, 2007; Baldwin et al., 2006; Martin, 1998).

2.2.3 Beta- und Sigma-Konvergenz

In empirischen Ansätzen zur Untersuchung des Ausmaßes tatsächlicher Kon-vergenz ist zwischen den Konzepten der so genannten „Beta-„ und „Sigma-Konvergenz“ zu unterscheiden. Das Konzept der Beta-Konvergenz erhielt seinen Namen aufgrund des Betas in der neoklassischen Wachstumstheorie und lässt sich als Regressionsgleichung wie folgt darstellen (siehe auch Beugelsdijk und Eijffinger, 2005):

ititiit uyyy ,,,0, ln)ln(ln ++=− βα wobei ity , das pro Kopf Einkommen eines Landes i relativ zum aggregierten

pro Kopf Einkommen aller Länder im Zeitpunkt t angibt; T steht für die Anzahl an Jahren und itu , steht für den Fehlerterm. Wie oben beschrieben unterstellt der neoklassische Modellrahmen, dass Volkswirtschaften mit ähnlichen ökonomi-schen Bedingungen zu demselben Einkommensniveau konvergieren. Absolute Konvergenz kann festgestellt werden, wenn die Beziehung zwischen dem Wachstum des Ppro-Kopf-Einkommens und dem Ausgangsniveaus invers ver-läuft. Bedingte Beta-Konvergenz findet statt, wenn dieser Zusammenhang auch nach Kontrolle für weitere Variablen zu finden ist. Folglich sagt das neoklassi-sche Modell ein negatives Vorzeichen für den beta Koeffizienten voraus. Empiri-sche Untersuchungen bestätigen diese Hypothese weitgehend (u.a. Crespo-Curatesma, Dimitz und Ritzberger-Grünwald, 2002, für eine gute Literaturüber-sicht siehe Islam, 1995, 2003).

Barro und Sala-i-Martin (1991, 1992) verwenden darüber hinaus das Sigma-Konvergenzkonzept. Dieses Konzept richtet sich auf unterschiedliche Streu-ungsmaße in der Verteilung von pro Kopf Einkommen zum Zeitpunkt T. Analy-siert man die obige Gleichung so kann Sigma-Konvergenz festgestellt werden, wenn ( *lnln , iit yy − ) mit zunehmendem t kleiner wird, wobei *iy den Gleich-gewichtslokus des pro Kopf Einkommens angibt.

Beide Konzepte stehen in einem direkten Zusammenhang, der sich wie folgt darstellen lässt: Beta-Konvergenz stellt eine notwendige aber keine hinreichende Bedingung für Sigma-Konvergenz dar. Ein positives Beta verringert zwar die

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Streuung der Pro-Kopf-Einkommen, ein neuer Schock kann diese Lücke jedoch wieder vergrößern. Folglich kann Sigma-Konvergenz nur bei gegebener Beta-Konvergenz entstehen.

2.2.4 Implikationen für die Regionalpolitik

Kasten 1 fasst zentrale Grundaussagen der zuvor beschriebenen Theorien im Hinblick auf ihre regionalpolitischen Implikationen zusammen, auch wenn die einzelnen Aussagen der vielen betreffenden Modellvarianten sehr viel differen-zierter sind. Ersichtlich ist aber, dass vor allem die Neue Regionalökonomie ei-nen vergleichsweise großen Konvergenzpessimismus an den Tag legt und der Erwartung, dass ein Binnenmarkt einen Konvergenzautomatismus zur Folge hät-te, eine Absage erteilt.

Kasten 1: Wachstums- und Regionaltheorien und ihre regionalpolitischen Implikationen

Theorie Konvergenz/Divergenz Folgen von Integration Regionalpolitische Implikation

Neoklas-sische Wachs-tumstheorie

Konditionale Konvergenz: Unterentwickelte Regionen mit inhärentem Wachs-tumsvorteil.

Wenn Integration den Zu-gang aller Regionen zur (exogenen) Rate des techni-schen Fortschritts erschließt, wird Konvergenz unter-stützt.

Keine dauerhaften Fol-gen regionalpolitischer Interventionen.

Theorie des komparati-ven Vorteils

Jede am Handel teilneh-mende Region verfügt über komparative Vorteile und kann damit prosperieren.

Handelsintegration bringt Konvergenz. Angleichung der Faktorpreise.

Fokus auf spezifische Stärken einer Region sinnvoll.

Neue Wachs-tumstheorie

Divergenz aufgrund posi-tiver Skalenerträge der Akkumulation von Kapi-tal, technologischem Wis-sen, Humankapital. Wachstum verstärkt sich selber.

Regionalpolitische In-terventionen können dauerhafte Wirkungen entfalten. Theorie unter-streicht Bedeutung von FuE, Bildung, öffentli-chem und sozialen Kapi-tal.

New Economic Geography

Divergenz möglich auf-grund positiver Skalener-träge der Agglomeration. Für Gleichgewicht ent-scheidend ist Wechselspiel von Agglomerations- und Dispersionskräften.

Integration mit steigender Faktormobilität oder sinken-den Transportkosten kann Divergenz weiter erhöhen.

Regionalpolitische In-terventionen können dauerhaft zu Konvergenz führen. Allerdings kann eine bessere Anbindung peripherer Regionen Divergenz verstärken. Zielkonflikt zwischen Wachstum und Konver-genz.

Eine pauschale Antwort über die „richtige“ Theorie, die nun am besten die Rea-

litäten des EU-Binnenmarktes beschreiben würde, kann es nicht geben. Autoren wie Baldwin et al. (2006) etwa gelangen zu der Überzeugung, dass die Theorie des komparativen Vorteils in recht guter Übereinstimmung mit den zu beobach-

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tenden Merkmalen der nationalen Konvergenzprozesse in Europa steht, während innerhalb der EU-Mitgliedstaaten die Vorhersagen der New Economic Ge-ography eher zutreffen.9 Auch die Grundaussagen des jüngsten Kohäsionsbe-richts (Europäische Kommission, 2007d) – fortschreitende Konvergenz der Mit-gliedstaaten einerseits, anhaltende, insbesondere durch die Hauptstädte hervorge-rufene, Ungleichgewichte innerhalb der Mitgliedstaaten andererseits – stehen in Übereinstimmung mit dieser differenzierten Sicht. Zumindest auf Ebene der EU-Mitgliedstaaten führt Integration offenbar, begünstigt von Spezialisierung und Ausnutzung der nationalen komparativen Vorteile, zur Konvergenz.

Aus diesen theoriegeleiteten Überlegungen ergeben sich erste Einsichten im Hinblick auf die Grundsatzfrage nach der Rechtfertigung regionalpolitischer In-terventionen sowie in Bezug auf zu empfehlende regionalpolitische Ansatzpunk-te.

Zur Rechtfertigung regionalpolitischer Interventionen

Neoklassische Erklärungsansätze für Wachstum und regionale Entwicklung bieten aufgrund ihres Konvergenzoptimismus kaum Argumente für regionalpoli-tische Interventionen. Ausreichend für Aufholprozesse von armen Ländern und Regionen sind demnach ihr Marktzugang und der Zugang zur technologischen ‚Frontier’.

Aber auch die New Economic Geography ist in dieser Hinsicht nicht sehr er-giebig, weil Divergenz von Regionen dieser Theorie zufolge das Merkmal einer effizienten Allokation ökonomischer Aktivitäten sein kann. Eingriffe, die Diver-genz abmildern können mit Wohlfahrtseinbußen verbunden sein. Im europäi-schen Kontext verweist dies auf einen denkbaren Zielkonflikt zwischen Lissa-bon-Strategie und Kohäsionsziel: Eine aggressive Kohäsionspolitik kann zwar zu Aufholprozessen der Peripherie führen, dies geht dann aber zu Lasten der ge-samteuropäischen Wachstumsperformanz, weil Skalenerträge der Agglomeration nicht genutzt werden. Dass wachsende Agglomerationen ein Element hoher wirt-schaftlicher Dynamik sind, legen auch die Aufholprozesse von Schwellenländern eindrucksvoll nahe, die mit erheblichen Agglomerationseffekten einhergehen. Es besteht das Risiko, dass Wachstum verschenkt wird, wenn über das EU-Budget Investitionen in der Peripherie finanziert werden, die in den Agglomerationen höhere gesamtwirtschaftliche Erträge erzielen würden.10 Insofern ist die Kohäsi-onspolitik aus der Perspektive der New Economic Geography möglicherweise mit einem grundsätzlichen Zielkonflikt zwischen Gleichheit und Effizienz kon-frontiert: Eine stärker ausgewogene regionale Entwicklung ist nur für den Preis 9 Eine Erklärung der Autoren für diesen Befund ist, dass die Mobilität des Faktors Arbeit intranational

Agglomerationen begünstigt, die geringere grenzüberschreitende Mobilität aber ein Kern-Peripherie-Muster über Staaten hinweg verhindert.

10 Einen Überblick über Arbeiten zum Trade-off zwischen Gleichheit und Effizienz bieten Meyer und Lackenbauer (2005). Dieser Literatur zufolge haben am ehesten regionalpolitische Interventionen, die auf eine leichtere Diffusion von Wissen setzen das Potenzial, diesen Zielkonflikt zu vermeiden.

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von Wachstumseinbußen für die Ökonomie insgesamt zu haben. Dieser Zielkon-flikt wird empirisch für Deutschland bestätigt, wo durch Transfers zwar eine Konvergenz der Bundesländer erreicht werden konnte, dieses aber mit einer ver-minderten gesamtwirtschaftlichen Wachstumsrate erkauft wurde (vgl. dazu Eg-gert, von Ehrlich, Fenge und König, 2007).

Neoklassik und New Economic Geography abstrahieren gleichermaßen von Ungleichgewichten auf lokalen Arbeitsmärkten aufgrund der üblichen Annahmen flexibler Preise und Löhne. Die Realität europäischer Arbeitsmärkte sieht anders aus. Die Rückständigkeit von Regionen ist daher in Europa auch mit einer über-durchschnittlich hohen regionalen Arbeitslosigkeit verbunden. Aus der Korrela-tion von Entwicklungsrückstand und Arbeitslosigkeit kann sich unter Wohl-fahrtsaspekten eine Rechtfertigung für die Regionalpolitik ergeben, weil diese dann zur besseren Ausnutzung des Arbeitskräftepotenzials beigetragen kann (vgl. zu diesem Argument Baldwin et al., 2006). Allerdings ist hier einschränkend zu konstatieren, dass dieses Argument ein typisches Second-Best-Argument ist: Da ohnehin Verzerrungen gegeben sind (durch inflexible Arbeitsmärkte), können zusätzliche Verzerrungen (durch Eingriffe in die räumliche Allokation) Wohl-fahrtsmehrungen bringen. Abgesehen von der Unsicherheit darüber, welche Ver-zerrung die größeren Effizienzeinbußen mit sich bringt, stellt sich die Frage, ob das Problem nicht über Maßnahmen zur Deregulierung der Arbeitsmärkte oder Förderung der Mobilität lösbar sind.

Wahl der regionalpolitischen Ansatzpunkte

Die reale Außenwirtschaftstheorie mit ihrem Fokus auf den komparativen Vor-teil von am Handel teilnehmenden Staaten und Regionen beinhaltet keine allge-meingültigen Aussagen über konkrete aussichtsreiche Ansatzpunkte regionalpoli-tischer Programme. Ganz im Gegenteil verweist sie auf die Chancen der nationa-len und regionalen Individualität. Gemäß dieser Theorie ist es die Verschieden-heit in der Ausstattung von Produktionsfaktoren, die den Wohlstandsmotor dar-stellt. Demnach ist Vorsicht im Hinblick auf undifferenzierte Verwendungsaufla-gen für regionalpolitische Transfers angebracht, welche den individuellen Stär-ken und Schwächen von Regionen nicht ausreichend Rechnung tragen.

Gemäß den Einsichten der neoklassischen Wachstumstheorie ist es essentiell, dass Wirtschaftsräume einen freien Zugang zum verfügbaren technologischen Wissen haben, weil die technologische Frontier das erreichbare Ziel aller Kon-vergenzprozesse definiert.

Die Erkenntnisse der neuen Wachstumstheorie verweisen wiederum darauf, dass vor allem Investitionen mit positiven Wachstumsexternalitäten – FuE, Bil-dung – gefördert werden sollten, um dauerhafte Wachstumsbeschleunigungen in Gang zu setzen.

Die Empfehlungen, die sich aus der New Economic Geography für aussichts-reiche regionalpolitische Ansatzpunkte ergeben, stehen in deutlichem Kontrast

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zur in Europa gängigen Praxis: Die Tendenz der Politik, Gelder gleichmäßig über die gesamte Fläche von Regionen zu verstreuen,11 ist möglicherweise kaum ge-eignet, regionale Konvergenz in Gang zu setzen. Vorzuziehen ist dieser Sicht-weise zufolge die konzentrierte Förderung von Wachstumspolen, da sich somit kritische Massen von ökonomischer Aktivität erzeugen lassen, die eine Eigendy-namik in Gang setzen können. Unterstellt man steigende Skalenerträge räumli-cher Konzentration führt dies dazu, dass somit sich selbst tragende Wachstums-prozesse eingeleitet werden. Wie oben dargelegt, wirft diese Theorie außerdem Zweifel auf, ob die Verringerung von Transportkosten zwischen Zentrum und Peripherie durch entsprechende Infrastrukturprojekte zur Konvergenz oder nicht vielmehr zur Divergenz der Peripherie beiträgt. Abgesehen davon ist eine Politik zur Stärkung der Dispersionskräfte, die auf eine höhere Flexibilität regionaler Relativpreise und -löhne setzt, aus der Perspektive der New Economic Ge-ography eindeutig zu begrüßen, weil hierdurch eine Stärkung der Peripherie kei-nen Konflikt mit dem Effizienzziel darstellt. Diese Überlegung könnte zur Recht-fertigung reformpolitischer Bedingungen als Auflage für den Empfang von Transfers angeführt werden. Umgekehrt sind alle diejenigen regionalpolitischen Ansätze in doppelter Weise schädlich, die rigide relative Preise und Löhne zwi-schen Regionen begünstigen: Erstens schaden sie der Peripherie, weil diese ihre Kostenvorteile nicht entfalten kann. Zweitens erzeugen solche Rigiditäten Ineffi-zienzen und sind ursächlich dafür, dass ein regionaler Wachstumsrückstand auch noch mit Arbeitslosigkeit und damit mangelnder Auslastung der regionalen Res-sourcen einhergeht.

2.2.5 Föderalismustheorie

Abgesehen von der Frage, inwieweit regionalpolitische Interventionen effizient oder überhaupt wirksam sein können und wie sie im Einzelnen auszugestalten sind, betrifft eine weitere ordnungspolitische Grundsatzfrage die nach der Not-wendigkeit von Verwendungsauflagen. Selbst wenn der Gedanke der Solidarität angesichts großer Wohlstandsunterschiede Transfers zwischen den EU-Mitgliedstaaten rechtfertigt,12 bedarf es weiterer Begründungen, weshalb diese an bestimmte Verwendungsauflagen geknüpft oder von einer Zustimmung be-stimmter europäischer Institutionen abhängig gemacht werden sollten.13 Hori-zontale Transfermechanismen auf der Ebene der Mitgliedstaaten würden es er-

11 Diese Tendenz hat bereits Hirschman (1958) konstatiert: „The dispersal of funds among a large num-

ber of small projects scattered widely over the national territory“ sei eine gängige politische Neigung (zitiert nach Meyer und Lackenbauer, 2005: 26).

12 Dieser Konsens kann auf Seiten der Geberstaaten altruistisch oder auch eigennützig fundiert sein. Letzteres ist der Fall, wenn die Geberstaaten durch ihre Transfers die Stabilität des Integrationspro-zesses und der aus ihm resultierenden Wohlfahrtsgewinne absichern wollen.

13 Der EG-Vertrag schreibt die regionalpolitische Kompetenz der EU fest (vgl. Kapitel 1). Gleichwohl bleibt die Frage nach der ökonomischen Ratio hinter dieser Kompetenzzuweisung legitim, zumal die Antworten Hinweise auf die Fortentwicklung des Politikfelds ergeben können.

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lauben, den Transfergedanken mit der regionalpolitischen Eigenständigkeit der Mitgliedstaaten zu vereinbaren (vgl. zu entsprechenden Vorschlägen Kapitel 5).

Die Botschaft der Föderalismustheorie14 lautet, dass in erster Linie räumliche Externalitäten für zentrale Lösungen bzw. bedingte Transfers sprechen. Wenn derartige Externalitäten nicht vorliegen oder nur von geringer Bedeutung sind, spricht viel für möglichst tief angesiedelte Kompetenzen: Entscheidungen, die dezentral fallen, können eher in Übereinstimmung mit den Präferenzen der Bür-ger erfolgen (z.B. Feld & Kirchgässner, 1996), außerdem laufen solche dezentra-len Strukturen nicht Gefahr, den Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaf-ten auszuschalten. Implizit wird in der aktuellen Reformdebatte der Stellenwert des Externalitäten-Arguments anerkannt, indem von der Forderung nach einem „europäischen Mehrwert“ regionalpolitischer Ausgabenprogramme die Rede ist.

Argumente für die regionalpolitische Eigenverantwortung der Mitglied-staaten

Zunächst sprechen einige der zuvor dargestellten wachstums- und regionalöko-nomischen Einsichten gegen Verwendungsauflagen. So macht die Theorie des komparativen Vorteils deutlich, dass regionalpolitische Erfolgsfaktoren in einem Markt mit Handelsintegration individuell verschieden sein müssen. Zentralisie-rung läuft Gefahr, komparative Vorteile durch uniforme Politikansätze zu kon-terkarieren. Allerdings kann dieser Gefahr begegnet werden, indem den Mit-gliedstaaten und Regionen ausreichend Eigenverantwortung bei der Mittelver-wendung etwa im Rahmen von flexibel formulierten programmatischen Vorga-ben eingeräumt wird.

Zudem existieren wichtige Argumente gegen eine zu detaillierte Vorgabe über die regionale Abgrenzung der Empfänger. Gemäß New Economic Geography kann regionale Divergenz ein Wachstumsmotor für ein Land insgesamt darstel-len. Möglicherweise sprechen Werturteile über wünschenswerte einheitliche Le-bensverhältnisse dennoch für regionalpolitische Interventionen, auch wenn dies mit Wachstumsverlusten einhergeht. Es ist allerdings nur schwer einzusehen, warum solche Werturteile nicht den Mitgliedstaaten überlassen bleiben sollten. Den Mitgliedstaaten der EU wird das Recht zugebilligt, im Rahmen ihrer weit-gehend autonom bestimmbaren Steuer- und Sozialgesetzgebung eine individuelle Entscheidung im Rahmen des Trade-offs zwischen Gleichheit der personellen Einkommensverteilung und Effizienz zu treffen. Diese Analogie spricht dafür, ihnen diese Grundsatzentscheidung auch im Hinblick auf den regionalpolitischen Trade-off zwischen regionaler Einkommensgleichheit und Effizienz zu erlauben. Dieser Gesichtspunkt spricht dafür, regionalpolitisch motivierte Transfers eher ab Staaten insgesamt und nicht an bestimmte Regionen zu vergeben.

14 Vgl. dazu die Darstellungen in Heinemann (1995) oder Weise (2002).

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Argumente für eine konditionale Transferpolitik

Externalitäten, die für Verwendungsauflagen von Transfers sprechen, können verschiedener Natur sein (vgl. dazu Hervé und Holzmann, 1998: 47ff.):

Ökonomische Externalitäten liegen vor, wenn regionalpolitische Investitions-projekte grenzüberschreitende Externalitäten aufweisen. Die dezentrale unkoor-dinierte Bereitstellung würde zur Unterversorgung mit derartigen Infrastruktur-projekten führen. Dies ist ein überzeugendes Argument etwa für die zentrale Fi-nanzierung von transeuropäischen Verkehrsnetzen oder Investitionen zur Verrin-gerung der (grenzüberschreitenden) Umweltbelastung.

Als polit-ökonomische Externalität lassen sich Probleme bezeichnen, die aus politischen Anreizen zur konsumtiven Verwendung zufließender Transfers resul-tieren. Kurzfristige Wiederwahlinteressen von Politikern in den Empfängerlän-dern können dazu führen, dass nicht langfristig die Konvergenz fördernden Pro-jekten, sondern kurzfristig populären Aufgaben der Vorzug gegeben wird. Zwar könnten auch die Geberstaaten in horizontalen Transfersystemen die Kontroll-funktion übernehmen, Rodrik (1995) verweist in diesem Zusammenhang aber auf die Vorteile einer supranationalen Kontrolle durch die Europäische Kommission, die mit einer aus einer Sicht vorteilhaften Depolitisierung des Kontrollprozesses verbunden sei.15 In einer umfassenden politökonomischen Analyse wäre aller-dings zu berücksichtigen, dass auch die supranationale Behörde etwa aufgrund bürokratischer Eigeninteressen oder fehlender faktischer Kontrolle durch den Wähler nicht zwingend nur das Gemeinwohl vor Augen hat. Es wäre also zu zei-gen, dass politökonomisch bedingtes Politikversagen für regionalpolitische Ent-scheidungen auf nationaler Ebene ein größeres Problem als auf europäischer Ebene darstellt. Dies ist möglich, aber keineswegs offensichtlich.

Dem Argument der polit-ökonomischen Externalitäten verwandt ist das der In-formationsexternalitäten: Ein vertikales Transfersystem, in dem den Empfängern Vorgaben für die Mittelverwendung gemacht werden, hat dann Vorteile, wenn die europäische Ebene gegenüber der nationalen Ebene einen Informationsvor-sprung über die Rentabilität von Investitionsprojekten hat. Allerdings wird in der Föderalismustheorie immer wieder der Vorteil dezentraler Strukturen gerade un-ter Verweis auf den besseren Informationsstand der unteren Ebene über die regi-onalen Gegebenheiten betont, so dass dieses Argument eine geringe Plausibilität besitzt.

Als politische Externalität schließlich benennen Hervé & Holzmann (1998: 48) das Problem, dass in einem horizontalen Transfersystem mit seiner hohen Trans-parenz die Wähler in den Geberstaaten den Transfers ihre Zustimmung verwei-gern könnten. In einem vertikalen System hingegen mit seiner höheren Intranspa-renz sei es eher möglich, dauerhaft Transfers durchzusetzen. Es ist allerdings of-

15 Heinemann (1999) verweist allerdings darauf, dass die hohe Transparenz eines horizontalen Systems

Disziplin fördert, weil Empfängerstaaten bei nicht-investiver Mittelverwendung nicht mit fortdauern-der Geberakzeptanz der Transfers rechnen können.

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fenkundig, dass dieses Argument unter Demokratie- und Legitimationsaspekten äußerst problematisch ist, weil es die Wählerpräferenzen in den Geberstaaten nicht als Maßstab für die Bestimmung der Transfers akzeptiert.

Zur optimalen Ausgestaltung von Transfers

In der Föderalismustheorie finden sich zudem Hinweise zur adäquaten Ausges-taltung von Transfers. Je nach Ausgestaltung werden auf der Ebene der Empfän-ger unterschiedliche Anreize gesetzt. Die Transfers sollten idealerweise so zuge-schnitten werden, dass sie Fehlanreize aufgrund vorliegender Externalitäten kor-rigieren. Grundsätzlich lässt sich zwischen „ungebundenen“ und „gebundenen Zuweisungen“ unterscheiden (Abbildung 1), wobei letztere in „Bezuschussungs-zuweisungen und „zweckgebundene Zuweisungen“ unterteilt werden können (vgl. Heinemann, 2006; Mueller, 2003). Eine Analyse der verschiedenen Typen hilft, die wünschenswerte Ausgestaltung von Verwendungsauflagen regionalpoli-tischer Transfers beurteilen zu können.

Abbildung 1: Typologisierung idealtypischer Zuweisungen

Quelle: In Anlehnung an Heinemann (2006).

Ungebundene Zuweisungen (unconditional grant): Diese Transfers sind mit keinerlei Verwendungsauflagen verbunden. Somit kann die empfangende Ge-bietskörperschaft frei entscheiden, ob und wie sie die zusätzlichen Mittel ver-wendet, wobei nicht nur Ausgabeerhöhungen, sondern auch Steuersenkungen in Frage kommen. Ebenso ist in Abhängigkeit der Präferenzen der nationalen Ak-teure eine Nutzung der Mittel zur Senkung der nationalen Staatsverschuldung denkbar. Die ungebundene Zuweisung ist wohlfahrtstheoretisch das Mittel erster

Zuweisung

Ungebundene Zuweisung(unconditional grant)

Gebundene Zuweisung(conditional grant)

Bezuschussungszuweisung(matching grant)

Zweckgebundene Zuweisung(earmarked grant)

• ggf. mit Additionalitätsprinzip• ggf. quantitativ beschränkt

• ggf. mit Additionalitätsprinzip

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Wahl, sofern keine Externalitäten vorliegen und ein Umverteilungsziel effizient realisiert werden soll.

Zweckgebundene Zuweisungen oder auch Blockzuweisung (earmarked grants oder lump-sum grant): Zweckgebundene Zuweisungen werden im Umfang fest definierter Volumina mit einer Verwendungsauflage an die empfangende Kör-perschaft gezahlt. Die Wirkung ist a priori nicht eindeutig und hängt vom Ver-hältnis der Zuweisung zu den ohnehin getätigten Ausgaben der Gebietskörper-schaft in dem betreffenden Feld ab. Sind die ohnehin getätigten Ausgaben auf dem Gebiet der Zweckbindung höher als die Zuweisung, dann wirkt diese zweckgebundene Zuweisung theoretisch wie eine ungebundene Zuweisung, d.h. die zuvor aus eigenen Einnahmen finanzierten Ausgaben können in Höhe der Zuweisung eingespart werden („Mitnahmeeffekt“). Somit kann es wiederum nicht nur zu einer Erhöhung (beliebiger) Staatsausgaben, sondern vor allem auch zu einer Reduktion der Steuern oder einer Senkung des Budgetdefizits kommen. Wenn die ohnehin getätigten Ausgaben niedriger sind als die Zuweisung, besteht ein Anreiz zur Ausdehnung der geförderten Ausgabeart, um die zweckgebunde-nen Zuweisungen voll nutzen zu können. In diesem Fall ist mit einer überoptima-len Bereitstellung der geförderten Leistung zu rechnen, weil auf Empfängerseiten bis zur Obergrenze der Zuweisung keine Grenzkosten anfallen. Wenn nun – wie bei der EU-Strukturpolitik vielfach üblich – zusätzlich das Prinzip der Additiona-lität angewandt wird (vgl. Kapitel 3), die empfangende Gebietskörperschaft also den Umfang der eigenen Förderung ohne Zuweisung nicht reduzieren darf, dann ändern sich die Ergebnisse folgendermaßen (Rolle, 2000: 118): Zwar erhöht sich, die Effektivität der Additionalitätsregel vorausgesetzt, das Niveau der Ausgaben für die geförderte Verwendung, allerdings kann es auch zur überoptimalen Be-reitstellung der betreffenden öffentlichen Leistungen und damit zu Wohl-fahrtseinbußen kommen. Zweckgebundene Zuweisungen empfehlen sich, wenn ansonsten eine inakzeptable Unsicherheit über die Höhe der zu leistenden Trans-fers bestünde und wenn zentral eine zuverlässige Vorstellung über die optimale Höhe der zu fördernden Aktivität und damit eine geringe Gefahr der Überbereit-stellung bestünde.

Bezuschussungszuweisungen (matching grant): Die Höhe des Transfers hängt von der Höhe der getätigten Ausgaben der empfangenden Körperschaft ab. Denkbar und üblich ist beispielsweise eine prozentuale Kostenbeteiligung in Form von Kofinanzierungssätzen. Wenn diese Bezuschussungszuweisung quanti-tativ unbeschränkt (open-ended grant) ist, ist nicht mit einer teilweisen Verwen-dung des Zuschusses für Steuersenkungen zu rechnen. Stattdessen wird es im Allgemeinen zu einer Ausdehnung der öffentlichen Gesamtausgaben kommen, da im Entscheidungskalkül der Körperschaft die Kosten der geförderten Projekte sinken. Bezuschussungszuweisungen sind dann das Mittel erster Wahl, wenn grenzüberschreitende Externalitäten vorliegen und das Ausmaß der Externalität quantifiziert werden kann. In diesem Fall sollte die Kofinanzierung im Rahmen der Zuweisung genau dem Ausmaß des Spillovers entsprechen, so dass die Ex-

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ternalität in voller Höhe internalisiert wird. Ist die Bezuschussungszuweisung allerdings quantitativ beschränkt (closed-ended grant), kann dies zu Mitnahmeef-fekten führen. Dies ist dann der Fall, wenn die maximal bereitgestellten Mittel bereits erschöpft sind und wenn die empfangende Gebietskörperschaft ihre auch zuvor getätigte Ausgabenhöhe einfach weiterführt.

Jenseits der detaillierten Wirkungsanalyse verdeutlichen diese Unterscheidun-gen, dass die Ausgestaltung und Bewertung eines Transfers letztendlich davon abhängt, ob die Erhöhung der Wohlfahrt der empfangenden Körperschaft ange-strebt wird oder aber eine Verhaltensänderung induziert werden soll. Ohne hier bereits auf die Details der kohäsionspolitischen Transfers einzugehen, kann be-reits vorweggenommen werden, dass die EU-Kohäsionspolitik durch eine Absa-ge an ungebundene Transfers gekennzeichnet ist.

2.3 Positive Ansätze

Es wäre angesichts des hohen allgemeinen Erklärungsgehalts politökonomischer Theorien für die reale Wirtschaftspolitik unzulässig, lediglich die normative Wohlfahrtstheorie heranzuziehen, um die heutige Gestalt der Kohäsionspolitik verstehen zu wollen. Zweifellos wird dieses Politikfeld nicht anders als etwa die Gemeinsame Agrarpolitik auch von diversen nationalen, regionalen oder institu-tionellen Eigeninteressen beeinflusst. Einige mögliche politökonomische Erklä-rungsansätze werden im Folgenden kurz angerissen.

2.3.1 EU-Regionalpolitik als Arena für Verteilungskämpfe

Ein erster Erklärungsansatz besteht darin, die EU-Regionalpolitik schlichtweg als Aktionsfeld für Verteilungskämpfe zwischen den EU-Mitgliedstaaten zu be-trachten. Normative Argumente wie die im vorherigen Abschnitt wären dieser Sichtweise zur Folge lediglich eine Art von Feigenblatt, während die Ausgestal-tung und Fortentwicklung dieses Politikfelds in Wirklichkeit von den Eigeninte-ressen der Akteure im System getrieben würden. „Macht“ kann dabei durch Son-dersituationen oder auch durch institutionelle Merkmale der EU-Verfassung de-finiert sein. Ein Beispiel für eine Sondersituation ist die Etablierung des Kohäsi-onsfonds, der im Zusammenhang mit dem Entgegenkommen der Südländer in-terpretiert werden kann, sich auf die Etablierung einer Europäischen Zentralbank nach dem Vorbild der Deutschen Bundesbank einzulassen (Caesar, 2004).

Analysen auf Basis von spieltheoretisch fundierten „Macht-Indizes“ liefern Hinweise darauf, dass eine überproportionale nationale Macht im Rahmen der EU-Entscheidungsprozesse auch mit einer überproportionalen Begünstigung durch die Transferpolitiken der Gemeinschaft verbunden ist (vgl. dazu Kauppi & Widgrén, 2004; Rodden, 2002). Der Wirkungskanal muss dabei nicht direkt über die budgetären Entscheidungen erfolgen: Vergleichsweise machtvolle Staaten haben mit ihrer Veto-Macht auch auf gänzlich anderen Politikfeldern ein Druck-

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mittel, das zur Erhöhung ihrer budgetären Begünstigung im Rahmen politischer Tauschgeschäfte eingesetzt werden kann.

2.3.2 Kompensationspolitik zur Absicherung des Integrationsprozesses

Die Kohäsionspolitik könnte auch genutzt werden, um Integrations- und Erwei-terungsschritte durchzusetzen: Die potentiellen Verlierer einer Integrationsmaß-nahme können auf diese Weise für ihre Zustimmung kompensiert werden (Fol-kers, 1994). Die Notwendigkeit für derartige Kompensationsinstrumente ergibt sich verfahrensmäßig aus der Tatsache, dass Veränderungen des Primärrechts, die für wichtige Integrationsschritte (Binnenmarkt, Europäische Währungsunion (EWU), Erweiterung) notwendig sind, nur im Konsens aller Mitgliedstaaten rea-lisiert werden können. Empirisch ist es kaum möglich, zwischen diesem und dem zuvor genannten Argument zu unterscheiden: Mitgliedstaaten, die einfach auf-grund einer hohen Abstimmungsmacht regionalpolitische Transfers zu ihren Gunsten durchsetzen, werden immer damit argumentieren, dass sie auf diese Weise eine „berechtigte“ Kompensation für Integrationsnachteile realisieren wol-len.

2.3.3 Common-Pool-Phänomen

Politiker mit regionalen oder nationalen Wahlkreisen haben einen besonderen Anreiz, sich für regional oder national wirkende und sichtbare Ausgabepro-gramme einzusetzen, wenn diese europaweit finanziert werden („Common-Pool-Problem“, vgl. Heinemann, 2006). Das Grundproblem besteht darin, dass Politi-ker von ihren Wahlkreisen besonders für solche Staatsausgaben Anerkennung finden, die lokal diesen Wahlkreisen zu Gute kommen, während staatliche Leis-tungen mit regional diffusen Wirkungen wenig politische Zustimmung zur Folge haben. Diese Anreize bewirken für den EU-Haushalt, dass Ausgaben mit klarer regionaler oder nationaler Konzentration eine größere Unterstützung erfahren als andere Politikfelder. Diese Anreize wirken sich zu Lasten solcher Politiken aus, die den Charakter europäischer öffentlicher Güter haben und bei denen die natio-nale oder regionale Begünstigung nicht präzise bezifferbar ist.

Die EU-Regionalpolitik mit ihrer hohen Sichtbarkeit vor Ort erfüllt genau die Bedingungen, die eine Politik aus Sicht lokal verankerter Politiker attraktiv ma-chen. Die Folge ist, dass nicht notwendigerweise die Politiken, die den vielzitier-ten „europäischen Mehrwert“ produzieren, politische Attraktivität genießen, son-dern solche, die lokal eine hohe Sichtbarkeit haben. Unter Wohlfahrtsaspekten wäre eine solche Schwerpunktsetzung im EU-Budget schädlich, politökonomisch aber folglich plausibel.

Es ist zu betonen, dass zwar Politiker der ärmeren MGS aufgrund ihrer margi-nalen Refinanzierungsanteile am EU-Haushalt ein besonderes Interesse an der Ausweitung der Strukturpolitik haben. Gemäß Common-Pool-Logik sind aber auch Akteure aus reicheren Staaten nicht von den Anreizen frei, sich für diese

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lokal besonders sichtbare Kategorie der Ausgabenseite einzusetzen. Das Com-mon-Pool-Problem wird verschärft, wenn Regionen (z.B. die deutschen Bundes-länder) im Rahmen ihres nationalen föderalen Finanzsystems keine Anteile der Eigenmittelzahlungen an den EU-Haushalt zu leisten haben. In diesem Fall steht auf der regionalen Ebene dem Nutzen regionaler Ausgabenprogramme keine spürbare Kostenbelastung gegenüber. Dies begünstigt eine ineffizient hohe Nach-frage nach regionalpolitischen Ressourcen.16

2.3.4 Eigendynamik der Bürokratie

Der politökonomische Exkurs wäre ohne einen Blick auf bürokratische Eigen-interessen unvollständig. Nach der auf Niskanen (1971) zurückgehenden Theorie sind Bürokraten bestrebt, den eigenen Nutzen zu maximieren und nicht den Nut-zen der regierenden Politiker oder der Wähler. Hier wird die Annahme getroffen, dass der Nutzen des Bürokraten (aus Einkommen, Zusatzleistungen, Prestige) positiv von dessen Budgetvolumen abhängt. Das Umfeld der öffentlichen Pro-duktion von Dienstleistungen unterscheidet sich von der privaten, marktbezoge-nen Produktion erheblich: Die öffentliche Verwaltung ist vielfach Monopolist ihres Angebots, außerdem ist der „Output“ bei öffentlichen Gütern oft nicht prä-zise messbar. Bürokraten haben außerdem in der Regel einen Wissensvorsprung über die Merkmale ihrer Tätigkeit gegenüber den Wählern und Politikern, die eigentlich für die Kontrolle der Bürokratie verantwortlich sind. All diese Merk-male verschaffen der Theorie zufolge der Bürokratie einen Spielraum zur effi-zienzwidrigen Budgetmaximierung.

In Bezug auf die Kohäsionspolitik ist etwa zu erwarten, dass die EU-Kommission ein bürokratisches Eigeninteresse an einer Mitwirkung an der regi-onalpolitischen Aufgabe unabhängig von der Frage hat, ob sie wirklich im Sinne der Wohlfahrtstheorie trotz ihrer Ferne zur Region zu einer verbesserten Alloka-tion regionalpolitischer Mittel beitragen kann.

2.3.5 Strukturpolitische Transfers zur Absicherung von Regulierungs-Kartellen

Eine regulierungsbezogene Deutung der Kohäsionspolitik findet sich bei Vau-bel (2007): Seiner Sichtweise zufolge versuchen Regierungen, mit Hilfe der EU den auf offenen Märkten herrschenden Deregulierungswettbewerb auszuschalten. So kann bei Politikfeldern mit Mehrheitsentscheidung eine Mehrheit der Mit-gliedstaaten der Minderheit via EU-Mindeststandards ihren Regulierungsstan-dard aufzwingen. Benachteiligt werden dabei Niedrigproduktivitätsländer. Um deren Widerstand abzumildern oder um auf Feldern mit Vetomacht die benach-teiligten Staaten zur Zustimmung für höhere Regulierungsstandards zu bewegen, können Strukturfonds-Zahlungen (SF-Zahlungen) eine Rolle spielen. Diese Zah- 16 Heinemann, Mohl und Osterloh (2008) empfehlen deshalb eine Beteiligung von Regionen an der Refi-

nanzierung der EU-Eigenmittelzahlungen, um derartige Fehlanreize zu verringern.

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lungen sind dieser Sichtweise zur Folge eine Kompensation für ärmere Länder, die Wettbewerbsnachteile durch die Zentralisierung von Regulierungskompeten-zen erleiden.

Ein ähnlicher Erklärungsansatz für die Entwicklung der Strukturpolitik ergibt sich daraus, dass neue Mitgliedstaaten Kompensationen für den Verlust von nati-onalen Subventionspolitiken verlangten, die sich aus den strengeren Beihilferege-lungen der EU ergeben (vgl. Art. 87-89 EGV). Auf diese Weise muss die Zu-stimmung zum Beitritt von bisher durch nationale Subventionen begünstigte Inte-ressengruppen, die über hohen politischen Einfluss verfügen, erkauft werden.

2.4 Hinweise für die Reformperspektive

Die Fragen nach der Notwendigkeit und der optimalen Ausgestaltung von Ver-wendungsauflagen regionalpolitischer Transfers sowie die nach dem richtigen territorialen Adressaten der Transfers (Mitgliedstaat versus Region) können von den vorgebrachten normativen Theorien schon alleine aufgrund deren Heteroge-nität nicht abschließend beantwortet werden. Gleichwohl sind wichtige Anhalts-punkte für die Beurteilung deutlich geworden, die in Kasten 2 zusammengefasst werden.

Es wurde herausgearbeitet, dass sich der Solidaritätsgedanke oder auch die Kompensationserfordernisse alleine kaum als Begründung für eine Kohäsionspo-litik eignen, die den Empfängerstaaten Vorgaben für die Verwendung der Trans-fers macht. Ginge es nur um Solidarität und Kompensation, wäre diesem Anlie-gen durch ungebundene Transfers am meisten gedient. Es sind Externalitäten eines der genannten Typen, die zur Rechtfertigung von Vorgaben dienen können. Insofern ist der Nachweis von Bedeutung, dass die gemeinschaftliche Entwick-lung von programmatischen Schwerpunkten und deren Überwachung tatsächlich einen „europäischen Mehrwert“ erzeugen. Darüber hinaus dürften es zudem po-litökonomische und politische Externalitäten sein, welche die de facto bestehende weitgehende Ablehnung ungebundener Finanzausgleichssysteme erklären, d.h. die Sorge, dass in ungebundenen Transfersystemen Gelder konsumtiv statt in-vestiv genutzt werden.

Auch wenn sich auf diese Weise Verwendungsauflagen erklären und rechtferti-gen lassen, bestehen vielfältige Freiheitsgrade für deren Ausgestaltung. Die di-versen Theorien geben verschiedenartige Empfehlungen, die sich jedoch vielfach nicht widersprechen, sondern eher ergänzen. Beispielsweise läuft die Theorie des komparativen Vorteils auf eine Warnung gegen homogene Verwendungsauflagen hinaus, die den spezifischen Stärken und Schwächen der verschiedenen Empfän-ger nicht ausreichend Rechnung tragen. Die neue Wachstumstheorie betont die Rolle einer auf Forschung und Humankapital ausgerichteten Verwendung. Nicht unwichtig sind aber auch die Hinweise der neuen ökonomischen Geographie auf die notwendige Stärkung von Dispersionskräften über die Flexibilisierung regio-naler Relativpreise. Damit wird deutlich, dass es neben Verwendungsauflagen

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zur Nutzung zufließender Gelder auch sinnvoll sein kann, diese Zuflüsse an be-stimmte Bedingungen zu knüpfen, die nicht direkt etwas mit der Mittelverwen-dung zu tun haben. Elemente einer solchen Konditionalität könnten auf Ver-pflichtungen hinauslaufen, durch institutionelle Verbesserungen und Marktlibera-lisierung das Potenzialwachstum einer Region und eines Landes zu erhöhen. Al-lerdings ist diese Grundidee mit der Frage nach ihrer Umsetzbarkeit konfrontiert (vgl. Abschnitt 6.3.2).

Kasten 2: Reformdimensionen und zentrale Einsichten der Theorie

Notwendigkeit von Verwendungsauflagen

Grundsätzlich: Eigeninteresse der Empfänger an wohlfahrtsstei-gernder Verwendung von Zuflüssen. Für Auflagen sprechen die Existenz von - ökonomischen Externalitäten (z.B. Infrastruktur von gemein-

schaftsweiter Bedeutung, FuE-Spillovers durch Wissensdiffusi-on),

- Informationsexternalitäten (Empfängerregion fehlt das Wissen über wohlfahrtsmaximierende Verwendung),

- politökonomische Externalitäten (z.B. ohne Auflagen praktizie-ren Empfänger kurzsichtige Budgetpolitik) oder

- "politische Externalitäten" (Transfers finden keine Akzeptanz bei den Wählern der Geberstaaten, wenn sie nicht verdeckt im Rahmen von Politikprogrammen erfolgen).

Ausgestaltung von Verwendungsauflagen

Theorie des komparativen Kostenvorteils: Auflagen müssen diffe-renzieren und spezifischen Stärken/Schwächen Rechnung tragen. Neue Wachstumstheorie: Fokus FuE, Humankapital, Sozialkapital. Neue ökonomische Geographie: Konditionelle Transfers sollten auf Stärkung der Dispersionskräfte hinwirken, z.B. durch Verpflichtung zur Flexibilisierung regionaler Relativpreise und –löhne.

Territoriale Adressie-rung

Föderalismustheorie und neue ökonomische Geographie: Bei natio-nalen Präferenzunterschieden über akzeptables Maß regionaler Un-gleichheit und über Priorität für das Wachstumsziel sollten Trans-fers an Mitgliedstaaten, nicht Regionen fließen.

Definition des Förder-kriteriums

Positive Analyse: Agnostische Position - Definition des Förderkrite-riums ist Ergebnis eines Verteilungskampfes und wird durch relati-ve Macht (z.B. Stimmengewichte) der Akteure entschieden. Kompensationsgedanke: Relative Verlierer der Integration sind zu kompensieren.

In Bezug auf die territoriale Adressierung (nationale versus regionale Definiti-

on des Empfängerterritoriums) wirft die Theorie die Frage auf, bis zu welchem Grad eine regionale Adressierung einer nationalen Adressierung überlegen ist. Die regionale Adressierung impliziert, dass die Autonomie der Empfängerstaaten über die regionale Allokation zufließender Mittel durch gemeinschaftliche Vor-gaben begrenzt wird. Dies ist insofern problematisch, als unterschiedliche natio-nale Präferenzen über den Stellenwert regionaler Konvergenz relativ zum ge-

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samtwirtschaftlichen Wachstumsziel keine Berücksichtigung finden können. Möglicherweise steht hinter der regionalen Adressierung die (selten ausgespro-chene) Sichtweise, dass arme Regionen die Unterstützung Brüssels benötigen, um gegenüber ihren Ländern angemessene Transfers durchzusetzen. Diese Sichtweise ist allerdings im Hinblick auf die föderalpolitische Autonomie der Mitgliedstaaten nicht unproblematisch.

Zur im Mittelpunkt der Verteilungskonflikte stehenden Frage nach adäquaten Förderkriterien lassen sich aus den vorgestellten Theorien nur wenige Einsichten ableiten. Die politökonomischen Analysen etwa zum Zusammenhang zwischen Stimmengewichten und relativer Begünstigung eines Landes sind empirisch fun-diert, haben aber keinen normativen Charakter. Nimmt man den Solidaritäts- und Kompensationsgedanken ernst, dann spricht dies für Kriterien, die auf Basis um-fassender Wohlstandsmaße konstruiert werden. Bei allen Debatten um die be-grenzte Aussagekraft der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) für die Wohlfahrt von Ländern und Individuen sind Größen wie BIP und BNE dennoch die am weitesten entwickelten verfügbaren Wohlfahrtsmaße. Insofern hat die Praxis, kohäsionspolitische Transfers an diese Größen zu koppeln, ihre Berechti-gung.

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3 Merkmale und Entstehungsgeschichte des Status quo

3.1 Entstehungsgeschichte der EU-Strukturpolitik bis zum Jahr 1999

Der detaillierte Blick auf die Entstehungsgeschichte der EU-Kohäsionspolitik ist im Rahmen dieser Studie aus drei Gründen erforderlich. Erstens kann diese Betrachtung Auskunft darüber geben, welche der zuvor diskutierten normativen oder positiven Theorien am ehesten im Einklang mit der Realität dieses Politik-feldes steht. Zweitens sind Grundkenntnisse der Historie unverzichtbar, um die Komplexität des heutigen Systems verstehen zu können. Und drittens vermittelt der Blick zurück im Hinblick auf die Reformdebatte eine Vorstellung davon, welche Reformen überhaupt Realisierungschancen haben.

3.1.1 Phase 1 (1957-1974)

In der Präambel des Gründungsvertrages der EWG aus dem Jahr 1957 wird das Ziel der MGS genannt, „ihre Volkswirtschaften zu einigen und deren harmoni-sche Entwicklung zu fördern, indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebie-ten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern“.

Art. 123 EWG-Vertrag forderte die Einrichtung eines Sozialfonds, „… um die Beschäftigungsmöglichkeiten der Arbeitskräfte im Binnenmarkt zu verbessern und damit zur Hebung der Lebenshaltung beizutragen.“ Der Europäische Sozial-fonds (ESF) nahm 1960 seine Arbeit auf und diente ursprünglich vorrangig der Förderung der räumlichen und beruflichen Mobilität von Arbeitskräften durch Beihilfen zur Umschulung und zur Umsiedlung von Arbeitslosen. Zunächst war der ESF demnach eher am Effizienzziel ausgerichtet, d.h. er zielte auf die Förde-rung von Agglomerationsprozessen durch Flankierung von Wanderung in die Wachstumszentren und nicht auf die Verringerung regionaler Entwicklungsun-terschiede. Der ESF unterstützte zunächst nur die nationale Arbeitsmarktpolitik – der territoriale Adressat war somit der MGS; spezifische gemeinschaftliche Ver-wendungsauflagen spielten keine bedeutende Rolle.

Der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Ab-teilung Ausrichtung, (EAGFL-A) wurde 1964 geschaffen. Er hatte in erster Linie die Aufgabe, zur Umstrukturierung von Agrarregionen beizutragen, die Moderni-sierung landwirtschaftlicher Betriebe zu unterstützen, Umschulungsbeihilfen für ausscheidende Landwirte zu gewähren und Junglandwirten den beruflichen Ein-stieg zu erleichtern.

3.1.2 Phase 2 (1975-1978)

Im Jahr 1973 traten Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich der Euro-päischen Gemeinschaften bei. Nachdem sich die Staats- und Regierungschefs der

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Gemeinschaft im Dezember 1974 auf die Errichtung des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) einigten, wurde dieser im März 1975 durch Mi-nisterratsverordnung17 für eine erste Förderperiode 1975-1977 ins Leben geru-fen. Die Hauptziele des EFRE waren die Korrektur der regionalen Ungleichge-wichte in der Gemeinschaft, die insbesondere auf landwirtschaftliche Struktur, industriellen Wandel und strukturelle Unterbeschäftigung zurückzuführen sind.

Man kann jedoch die im Jahr 1975 offiziell begonnene gemeinschaftliche Regi-onalpolitik auch als finanzielles Instrument interpretieren, die Mitgliedschaft des Vereinigten Königreichs zu sichern (Axt, 2000). Unterstützt von Irland und Ita-lien forderten die Briten einen finanziellen Ausgleich im Rahmen eines Regional-fonds. Hintergrund war der innenpolitische Widerstand gegen die Mitgliedschaft. Deshalb berief sich die britische Regierung vor allem darauf, dass das Land auf-grund seiner Wirtschaftsstruktur (relativ geringe Bedeutung der Landwirtschaft; hohe Importe von landwirtschaftlichen Produkten aus Nicht-EWG-Ländern) nur wenig von der gemeinsamen Agrarpolitik (Zahlungen aus dem EAGFL) profitie-ren würde und somit trotz unterdurchschnittlichem Pro-Kopf-BIP zu einem der wichtigsten Nettozahler geworden wäre.18

Da die Mittel den MGS nach festen Länderquoten zugeteilt wurden – das För-derkriterium also kein ökonomischer Indikator war – und nur in jenen Regionen gefördert wurde, die in Anwendung der Beihilferegelungen mit regionaler Zweckbestimmung der MGS von diesen als Fördergebiete ausgewiesen und de-nen nationalstaatliche Beihilfen gewährt wurden, war der territoriale Adressat der jeweilige MGS. So wurden die Zahlungen auch direkt an die MGS geleistet – eine Einbeziehung regionaler Akteure war nicht vorgesehen. Die Verwendungs-auflagen waren eher unspezifisch (sowohl Investitionsbeihilfen für private Un-ternehmen als auch öffentliche Infrastrukturprojekte), die Bedeutung der in der VO vorgegebenen Kriterien und dem damit zusammenhängenden Entschei-dungsspielraum der Kommission waren eher gering.

3.1.3 Phase 3 (1979-1984)

Von Anfang an ließ die Kommission eine kritische Haltung zu ihrer zunächst geringen Gestaltungsmöglichkeit und ihrer bloßen administrativen „Schatzmeis-tertätigkeit“ erkennen. Im Jahr 1979 erzielte sie dadurch einen Teilerfolg, dass die Mittel des EFRE gemäß der neuen Fonds-VO aufgeteilt wurden:19 95% wur-den weiterhin mit festen Quoten auf die MGS verteilt, doch 5% konnten nun von der Kommission im Rahmen spezifischer Gemeinschaftsprogramme (später als „Gemeinschaftsinitiativen“ bezeichnet) zur Förderung von Regionen gemäß ei-gener Kriterien genutzt werden.

17 VO (EWG) Nr. 724/75 des Rates vom 18. März 1975, in: Abl. Nr. L 73 vom 21.3.1975. 18 Diese gemeinschaftliche Politik war in dem Sinne erfolgreich, dass die Auseinandersetzung im Ver-

einigten Königreich mit einem Referendum über den Verbleib in der EG endete. 19 VO (EWG) Nr. 214/79 des Rates vom 6. Februar 1979, in: Abl. Nr. L. 1979/35 vom 9.2.1979.

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Die Aufstellung von Regionalen Entwicklungsprogrammen (REP) wurde ge-mäß der EFRE-VO obligatorisch, was somit als erster Schritt hin zur Einführung des Prinzips der Kohärenz und Programmplanung (vgl. Abschnitt 3.1.5) aufge-fasst werden kann. In diesem Zusammenhang wurde der bis heute geltende Grundsatz der Partnerschaft (vgl. Abschnitt 3.1.5) zumindest im Ansatz einge-führt, d.h. dass die Programme zwischen Kommission und MGS ausgehandelt und dann gemeinsam implementiert werden (vgl. Klemmer, 1998).

3.1.4 Phase 4 (1985-1987)

Nach mehrjährigen Verhandlungen verabschiedete der Ministerrat im Juni 1984 eine neue VO für den EFRE.20 Zentral waren die Reformen bezüglich der Mit-telverteilung auf die MGS, der Maßnahmearten und der inhaltlichen Ausrichtung der Förderung. Der wohl entscheidende Reformschritt bestand in der Ausweitung des Programmansatzes gegenüber der Projektfinanzierung, bei der nur Einzel-vorhaben kofinanziert wurden. Für mehrjährige Programme sollten gemäß der VO innerhalb von drei Jahren nach Inkrafttreten 20% der EFRE-Mittel verwen-det werden. Diese wurden erstens für diejenigen Gemeinschaftsprogramme, wel-che die spezifische Gemeinschaftsinitiativen ersetzten (vgl. Abschnitt 3.1.3), verwendet. Zweitens wurde der Programmansatz auf Nationale Programme von Gemeinschaftlichem Interesse (NPGI) ausgedehnt, die in Abstimmung mit den MGS entwickelt wurden, sowie auf Integrierte Entwicklungsmaßnahmen.

Die NPGI waren mehrjährige Programme zur Verwirklichung gemeinschaftli-cher Ziele und Politiken; sie wurden jedoch von den MGS aufgestellt, von der Kommission überprüft und vom Ministerrat verabschiedet. Die gemeinschaftli-che Kofinanzierungsquote an nationalen Programmen betrug 50% der Gesamt-kosten, konnte jedoch bis auf 55% erhöht werden (Art. 11 der EFRE-VO).

Mit Integrierten Entwicklungsmaßnahmen sollten verschiedene Strukturfonds („Multi-Fonds“-Programme) auf ein geographisch begrenztes Gebiet angewandt werden. Dieser Interventionsform sind auch die Integrierten Mittelmeerpro-gramme zuzuordnen, von denen Italien, Frankreich und Griechenland profitierten (siehe unten).

Anstatt der bisherigen Länderquoten wurden Beteiligungsspannen eingeführt, die den MGS ein bestimmtes Minimum aber auch eine Höchstgrenze am Anteil der gesamten Fonds-Mittel zusprachen. Da die Kommission außerdem bei der effektiven Quotenfestlegung im Rahmen der Beteiligungsspannen weitgehend autonom entscheiden konnte, wuchs ihre Kompetenz im Bereich der Regionalpo-litik.

Politökonomisch lassen sich die oben erwähnten Integrierten Mittelmeerpro-gramme und Teile der Reform der EFRE-VO auf die Beitrittshandlungen mit

20 VO (EWG) 1787/84 vom 19. Juni 1984, in: Abl. Nr. L 169/1 vom 28.6.1984. Wegen des Beitritts

Spaniens und Portugals durch die VO (EWG) Nr. 3641/85 vom 20.12.1985, in: Abl. Nr. L 1985/350 vom 27.12.1985 geändert.

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Spanien und Portugal Anfang der 1980er Jahre zurückführen. Griechenland, das bereits seit 1981 der EG angehörte, befürchtete die Konkurrenz für seine Land-wirtschaft und Industrie. Als Kompensation forderte Griechenland – unterstützt von Frankreich und Italien – ein regionales Förderprogramm. Somit wurde der vorherige Konflikt, der sich vor allem zwischen Kommission und Ministerrat bzw. MGS abspielte, abgelöst von einem neuen Konflikt: der zwischen „armen“ und „reichen“ MGS. Die Beitrittsländer sowie Griechenland, Irland und Italien konnten sich dergestalt durchsetzen, dass die Mittel für die Strukturpolitik aufge-stockt wurden.

3.1.5 Phase 5 (1988-1993)

Mit der EU-Erweiterung 1986 (Spanien und Portugal) hatten die regionalen Disparitäten deutlich zugenommen, woraus die Notwendigkeit eines neuen An-satzes der Strukturpolitik abgeleitet wurde.

Im Hinblick auf den im Jahr 1992 zu realisierenden gemeinsamen Binnenmarkt kam die Frage nach den regionalen Effekten wirtschaftlicher Integration in ver-stärktem Maße auf. Die ärmeren MGS argumentierten basierend auf der (theore-tisch und empirisch keinesfalls unbestrittenen) Divergenzhypothese (vgl. Kapitel 2), dass sie als die Verlierer der Integration von den Gewinnern, annahmegemäß den reichen MGS, mittels der Aufstockung der Regionalpolitik kompensiert wer-den müssten.

Als ein erstes Entgegenkommen kann man die Aufnahme kohäsionspolitischer Ziele in die im Jahr 1987 in Kraft getretene Einheitliche Europäische Akte (EEA) interpretieren: Sie stellte nicht nur die vertragliche Grundlage für den Binnen-markt her, sondern schuf auch die Basis für die zukünftige Strukturpolitik. Die Artikel 130a bis 130e wurden in den EWG-V (jetzt Art. 158-162) eingefügt (Ti-tel XIV Wirtschaftlicher und Sozialer Zusammenhalt (Kohäsion), jetzt Titel XVII) und brachten der Gemeinschaft erstmals ausdrückliche strukturpolitische Kompetenzen. Mit Art. 130a EWG-V wurde das Ziel der regionalen Kohäsion als Ziel verankert. Mit Art. 130c EWG-V wurde der EFRE in den Vertrag aufge-nommen und als seine Aufgabe definiert „durch Beteiligung an der Entwicklung und an der strukturellen Anpassung der rückständigen Gebiete und an der Um-stellung der Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung zum Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte der Gemeinschaft beizutragen.“

Die Finanzausstattung der Fonds wurde auf einem Brüsseler Gipfel des Europä-ischen Rates 1988 auf Grundlage des Delors-Paket I festgelegt. Die Mittel für die drei Strukturfonds wurden von 7,2 Mrd. ECU im Jahr 1987 auf 14,5 Mrd. ECU im Jahr 1993 (Verpflichtungsermächtigungen in Preisen von 1988) real verdop-pelt. Dies kann als weitere Gegenleistung zugunsten der armen MGS für deren Zustimmung zum EG-Binnenmarkt interpretiert werden.

Am 24. Juni 1988 erließ der Ministerrat die Rahmen-VO für die Strukturfonds, in der die Ziele der Strukturpolitik konkretisiert, der Umfang der Finanzmittel

33

festgelegt, die Aufgaben der Strukturfonds definiert und die einzelnen Interventi-onen den einzelnen Zielen zugeordnet wurden.21

Die grundlegende Reform der Strukturpolitik im Jahr 1988 lässt sich anhand der folgenden Grundsätze, die bis heute in modifizierter Form Geltung haben, charakterisieren (vgl. Schoof, 2002): 1. Grundsatz der Konzentration: Die Mittel sollten auf die dringendsten struk-

turpolitischen Aufgaben konzentriert werden. Deshalb wurden in Art. 1 der Rahmen-VO fünf Ziele formuliert, die vorrangig zu verfolgen waren (siehe Kasten 3).22 Zentral ist hier das Ziel 1, bei dem als Förderkriterium das regi-onale Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftparitäten in Relation zum EU-Durchschnitt herangezogen wurde, und auf das ein erheblicher Teil der Mittel konzentriert werden sollte.

Kasten 3: Übersicht über die Förderziele und Definitionen in der Pro-grammperiode 1989-1993

Ziel 1: – Förderung der Entwicklung und der strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwick-

lungsrückstand (definiert am Kriterium BIP/Kopf < 75% für NUTS II-Region) – Fonds: EFRE, ESF, EAGFL-A Ziel 2: – Umstellung der Regionen, Grenz- und Teilregionen, die von der rückläufigen industriel-

len Entwicklung schwer betroffen sind – Fonds: EFRE, ESF Ziel 3: – Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit – Fonds: ESF Ziel 4: – Erleichterung der Anpassung der Eingliederung von Jugendlichen in das Erwerbsleben – Fonds: ESF Ziel 5a: – Beschleunigte Anpassung der Agrarstrukturen im Hinblick auf die Reform der Gemein-

samen Agrarpolitik. – Fonds: EAGFL-A Ziel 5b: – Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes. – Fonds: EAGFL-A, ESF, EFRE Anmerkung: Ziel 1, 2 und 5b sind regionale Ziele; Ziele 3,4,5a beziehen sich auf das gesam-te Gebiet der Gemeinschaft (gemeinschaftsweite horizontale Ziele).

2. Grundsatz der Partnerschaft: Unter diesem Begriff wurde gemäß Art. 4 der

Rahmen-VO eine „enge Konzertierung zwischen der Kommission, dem betreffenden Mitgliedstaat und von ihm bezeichneten, auf nationaler, regio-

21 VO (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988, in: Abl. Nr. L 185 vom 15.7.1988. 22 Offensichtlich ist, dass angesichts dieser diversen Ziele kaum überzeugend von einer „Konzentration“

gesprochen werden kann

34

naler, lokaler oder sonstiger Ebene zuständigen Behörden“ verstanden. „Die Partnerschaft erstreckt sich auf die Vorbereitung, Finanzierung, Begleitung und Bewertung der Aktionen.“ Von einer stärkeren Beteiligung der Akteure aller Ebenen erwartete man sich eine größere Effizienz und Akzeptanz der Strukturpolitik. Marks (1993) interpretierte den Grundsatz jedoch dergestalt, dass die Kommission bewusst die Dezentralisierung und Schaffung föderaler Strukturen innerhalb der MGS fördern wollte, um letztendlich die eigene Rolle in der Strukturpolitik gegenüber den Zentralstaaten zu stärken.

3. Grundsatz der Additionalität: Gemäß der Rahmen-VO sollte die Strukturpo-litik „als Ergänzung oder Beitrag zu den entsprechenden nationalen Aktio-nen…“ konzipiert werden. Die gemeinschaftliche Strukturpolitik sollte die nationale Strukturpolitik also nicht ersetzen, sondern ergänzen (Art. 9 der Koordinierungs-VO23).

4. Grundsatz der Kohärenz und der Programmplanung: Die europäische und die nationalen Förderpolitiken sollten stärker koordiniert werden. Mittels „Gemeinschaftlicher Förderkonzepte“ (GFK) und REP sollten Synergieef-fekte zwischen nationaler und europäischer Politik erreicht werden.24

Die gemeinschaftlichen Kofinanzierungssätze für die jeweiligen Aktionen wur-den gemäß Art. 13 der Rahmen-VO nach dem Schweregrad der spezifischen re-gionalen und sozialen Probleme, der Finanzkraft des betreffenden MGS sowie nach gemeinschaftlichem und regionalem Interesse an der Aktion differenziert: Die Kofinanzierung für Maßnahmen in Ziel-1-Regionen betrugen zwischen 50 und 75% der Gesamtkosten. Für andere Zielregionen waren dagegen Sätze von mindestens 25% und höchstens 50% der Gesamtkosten vorgesehen.

Durch die Konzentration auf die Ziel-1-Regionen waren Spanien, Italien, Grie-chenland und Irland „Gewinner“ der Reform.

Trotz klarerer Zieldefinition bot die Strukturpolitik weiterhin die Möglichkeit für Kompensationsgeschäfte (Rolle, 2000). So wird die Gemeinschaftsinitiative RETEX aus dem Jahr 1991, die strukturelle Anpassungen in den Textilregionen der Gemeinschaft abfedern sollte, von einigen Autoren (Rolle, 2000; Axt, 2000) als Kompensation für Zustimmung begünstigter MGS zu dem Assoziationsab-kommen mit Polen, Ungarn und Tschechoslowakei interpretiert.

3.1.6 Phase 6 (1994-1999)

Die Reformen der Strukturpolitik im Rahmen der Förderperiode 1994 bis 1999 lassen sich insbesondere vor dem Hintergrund des Maastricht-Vertrags bzw. der EWU sowie der Norderweiterung der EU erklären.

Nicht nur die Erweiterung der EU, auch deren Vertiefung durch die zweite Stu-fe der EWU (1994), machte es offenbar nötig, ärmere MGS zu kompensieren.

23 VO (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988, in: Abl. Nr. L 374 vom 31. Dezember

1988. 24 Zu den Details des Verfahrens vgl. Eckstein (2001: 152) sowie Schoof (2002: 54).

35

Die ärmeren MGS (Spanien, Griechenland, Portugal und Irland) sahen in den geplanten fiskalischen Konvergenzkriterien im Rahmen des Maastrichtvertrags einen Eingriff in ihren finanzpolitischen Handlungsspielraum und drohten des-halb mit der Verweigerung ihrer Zustimmung zur EWU. Das Ergebnis war eine massive Ausweitung der kohäsionspolitischen Mittel und die Errichtung des Ko-häsionsfonds (Art. 130 EGV).

Der Kohäsionsfonds wurde gemäß Art. 130d Abs. 2 EGV speziell auf Infra-strukturprojekte im Bereich Umwelt und Verkehr ausgerichtet. Er ist für Länder mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 90% des Gemeinschaftsdurchschnitts bestimmt.25 Ursprünglich wurde der Kohäsionsfonds so interpretiert, dass er nur bis zum Startpunkt der dritten Stufe der EWU, d.h. der Einführung des EUR , existieren sollte. Den Kohäsionsländern ist es jedoch gelungen, die dauerhafte Existenz dieses Fonds durchzusetzen. Bemerkenswert ist, dass der Fonds keine regionale Zielsetzung verfolgt und an einem nationalen BIP-Kriterium ansetzt. Außerdem wird (bis in die aktuelle Förderperiode) auf eine Überprüfung des Prinzips der Additionalität verzichtet.26 Beim Kohäsionsfonds gilt eine gesamt-wirtschaftliche Konditionalität in dem Sinne, dass es im Falle eines übermäßigen Defizits zu einer Kürzung der Mittel kommen soll, allerdings wurde diese Mög-lichkeit bis heute de facto trotz entsprechender Tatbestände ignoriert.

Die Beitrittsverhandlungen mit Österreich, Schweden, Norwegen und Finnland begannen im Jahr 1993. Die Tatsache, dass in allen Beitrittskandidaten ein Refe-rendum über den Beitritt abzuhalten war, lässt sich als Stärkung der Verhand-lungsposition der Beitrittskandidaten interpretieren (Rolle, 2000).27 Bis auf Finn-land wären alle Kandidaten aufgrund relativer hoher Wirtschaftskraft von Beginn an zu Nettozahlern geworden. Die Beitrittskandidaten verlangten daher nach ei-ner zumindest partiellen Kompensation. Dem wurde unter anderem durch die Aufnahme eines neuen Ziel 6 entsprochen. Danach wurden Gebiete (NUTS II) mit einer Bevölkerungsdichte von acht oder weniger Einwohnern je qkm, in de-nen ein Großteil der Fläche landwirtschaftlich genutzt wird und in denen die kli-matischen Verhältnisse eine landwirtschaftliche Tätigkeit besonders erschweren, berücksichtigt. Davon profitierten nur Schweden und Finnland.

Im Zuge der Strukturfondsreform wurde eine weitere Förderquelle geschaffen und in das System der Strukturfonds integriert: Das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF).28 In der Literatur werden mehrere Gründe für die Schaffung des FIAF diskutiert, darunter auch wieder der Aspekt der Kom-

25 VO (EG) Nr. 1164/94 des Rates vom 16.5.1994, in: ABl. Nr. L 130/1. 26 „Da die betreffenden Mitgliedsstaaten zugesagt haben, ihren Investitionsaufwand in den Bereichen

Umweltschutz und Verkehrsinfrastruktur nicht zu verringern, gilt die Zusätzlichkeitsregel … nicht für die Kohäsionsfonds.“ (VO (EG) Nr. 1164 / 94 des Rates vom 16. Mai 1994 zur Errichtung des Kohäsionsfonds).

27 Norwegen sprach sich in einer Volksabstimmung dann gegen den Beitritt aus. 28 VO (EWG) Nr. 2080/93 des Rates vom 20. Juli 1993, in: ABl. L 193 vom 31.7.1993.

36

pensation alter MGS (Küstenstaaten wie Spanien) für die Zustimmung zur Er-weiterung.29

Die in der Reform von 1988 eingeführten Grundprinzipien (Konzentration, Partnerschaft, Programmplanung und Zusätzlichkeit) wurden für die Phase 1994-1999 nur leicht modifiziert.30

Es wurde eine erhebliche Aufstockung der Mittel beschlossen. Insgesamt stan-den für den Zeitzraum 1994-1999 141,4 Mrd. ECU (Verpflichtungsermächtigun-gen in Preisen von 1992) zur Verfügung. Zusammen mit den 13,7 Mrd. ECU aus dem Kohäsionsfonds, die nur Griechenland, Irland, Portugal und Spanien zu Gu-te kamen, betrugen die die Strukturfondsmittel insgesamt 155 Mrd. ECU, was einem Drittel des gemeinschaftlichen Budgets entsprach.

Zusammenfassend lässt sich für diese Förderperiode konstatieren, dass auch ohne Berücksichtigung des zusätzlichen Fördertopfes (Kohäsionsfonds) und der zusätzlichen Zielfördergebiete (Ziel 6 in Schweden und Finnland) die in den För-dergebieten lebende Bevölkerung stark angestiegen ist: von rd. 43% in 1989 auf 51,6% in 1994 der der EU-12. In jedem Land der EU-12 stieg die in Fördergebie-ten lebende Bevölkerung.

3.2 Vergangene Förderperiode 2000 bis 2006 31

Die finanzielle Vorausschau 2000 bis 2006 stand im Zeichen der Herausforde-rungen der geplanten Osterweiterung. Zunächst hatte der Europäische Rat von Berlin im März 1999 eine politische Einigung über die Agenda 2000 erzielt. Nach der Zustimmung des EP erließ der Ministerrat mit der benötigten Einstim-migkeit die Allgemeine VO für die Strukturfonds,32 die an die Stelle der bisher gültigen Rahmen- bzw. der Koordinierungs-VO trat. Bei den Verhandlungen über die VO für den EFRE33 und den ESF34 hatte das EP nun mehr Einflussmög-lichkeiten, da diese nach dem Mitentscheidungsverfahren gemäß Art. 251 EGV verabschiedet wurden.35

29 Schoof (2002: 68) und Eckstein (2001:162): (1.) Forderung der Generaldirektion für Fischereipolitik

nach mehr finanzieller und inhaltlicher Autonomie gegenüber der Generaldirektion für Landwirt-schaft. (2.) Ausgleich dafür, dass es der Kommission nicht gelungen war, die Förderung von Fische-reigebieten in einem eigenen Ziel 6 unterzubringen. (3.) Forderung der Küstenstaaten, insbesondere Spanien, nach Stärkung der eigenen Fischerei im Hinblick auf den Beitritt von Norwegen, Finnland und Schweden. (4.) Schaffung von Verhandlungsmasse, insbesondere für den potentiellen Beitritts-kandidaten Norwegen.

30 VO (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993, in: ABl. Nr. L 193 vom 31.07.1993. 31 Die Ausführungen orientieren sich an Axt (2000), Axt (2002) und Europäische Kommission (2000). 32 VO (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999, in: ABl. L 161 vom 26.6.1999. 33 VO (EG) Nr. 1783/99 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 1999 über den Euro-

päischen Fonds für regionale Entwicklung, in: ABl. L 213 vom 13.8.1999. 34 VO (EG) Nr. 1784/99 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 1999 betreffend den

Europäischen Sozialfonds, in: ABl. L 213 vom 13.8.1999. 35 Der Verhandlungsspielraum des EP war jedoch faktisch dadurch beschränkt, dass der Konsens der

MGS bzgl. des Finanzrahmens nicht gefährdet werden durfte.

37

Die Zahl der Ziele wurde auf drei reduziert, mit der Intention, eine stärkere Konzentration auf Regionen mit dem größten Entwicklungsrückstand zu errei-chen (vgl. Abbildung 2 sowie Europäischer Rat, 1999). Allerdings stellten die neuen Ziele schlicht eine Zusammenfassung der alten Ziele dar. Die Zahl der Gemeinschaftsinitiativen (GI) wurde vom Europäischen Rat zunächst auf drei reduziert. Dem EP gelang jedoch die Durchsetzung einer Verlängerung von „URBAN“36. Die auslaufenden GI wurden in die Programme der drei Ziele in-tegriert.

Abbildung 2: Entwicklung der Ziele

1994-1999 2000 - 2006Ziel 1 : Förderung der Entwicklung und derstrukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsr ü ckstand

Ziel 6 : Förderung der Entwicklung und derstrukturellen Anpassung von Gebieten mit einer extrem niedrigen Bev ölkerungsdichte

Ziel 2 : Umstellung der Regionen, Grenz-regionen oder Teilregionen, die von einer r ücklä ufigen industriellen Entwicklung schwer betroffen sind.

Ziel 5b : Fö rderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch Erleichterung der Entwicklung und der Strukturanpassung der ländlichen Gebiete.

Ziel 3 :Bek ämpfung der Langzeitarbeitslosigkeitsowie Eingliederung der Jugendlichen und der vom Ausschluss bedrohten Personen in das Erwerbsleben.

Ziel 4 : Erleichterung der Anpassung der Arbeitskr ä fte an die industriellen Wandlungs -prozesse und an Ver änderungen der Produktionssysteme.

Ziel 1 : Förderung der Entwicklung und der strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsr ückstand

Ziel 2 : Unterstützung der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung der Gebiete mit strukturellen Schwierigkeiten

Ziel 3 : Unterstützung der Anpassung und Modernisierung der Bildungs - , Ausbildungs - und Besch äftigungspolitik und -systemen

Quelle: In Anlehnung an Rolle (2000: 61).

Für in der vorherigen Periode geförderte Regionen, die in der aktuellen Periode nicht mehr die Kriterien erfüllten, wurde eine degressiv gestaltete Übergangsun-terstützung (phasing out) vereinbart.

Eine weitere Neuerung betraf die Förderung zur Entwicklung des ländlichen Raums: hier wurden zusätzliche Mittel aus der Abteilung Garantie des Europäi-scher Ausrichtungs- und Garantiefonds für Landwirtschaft (kurz: EAGFL-G) bereitgestellt, womit faktisch eine neue Förderkategorie eröffnet wurde und Mit-tel, die für die Preisstützung im Rahmen der gemeinsame Agrarpolitik vorgese-hen waren, nun für die Strukturpolitik genutzt werden. 36 Bei URBAN ging es um die Förderung von Maßnahmen zur Überwindung von sozialen, ökologi-

schen und ökonomischen Problemen in städtischen Gebieten.

38

Auf Vorschlag der Kommission hatte der Europäische Rat die Fortführung des Kohäsionsfonds beschlossen, obwohl bis auf Griechenland alle begünstigten MGS (Portugal, Spanien, Irland) bereits an der dritten Stufe der EWU teilnah-men. Von der mit dem Kohäsionsfonds verbundenen Möglichkeit der Mittelkür-zung bei bestimmten Verstößen gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt wur-de auch weiterhin kein Gebrauch gemacht. Die EU-Kofinanzierungssätze des Kohäsionsfonds blieben unverändert bei 80 bis 85% der öffentlichen Ausgaben.

Für die Beitrittskandidaten und neuen Mitgliedstaaten waren die folgenden In-strumente vorgesehen: ISPA37 ähnelt in einigen Aspekten dem Kohäsionsfonds: Wie beim Kohäsionsfonds war der territoriale Adressat das Land; die Verwen-dungsauflage bestand darin, dass Projekte im Bereich Umwelt und Verkehr ge-fördert wurden; Additionalität war nicht gefordert; die Mittelverteilung basierte auf den Kriterien Pro-Kopf-BIP, Bevölkerung und Landesfläche; die Förderhöhe betrug 75%, in Ausnahme bis 85%, der Ausgaben.38 Das seit 1989 bestehende sogenannte PHARE-Programm39 wurde angepasst um einen Beitrag zum Aufbau und zur Festlegung der institutionellen Voraussetzungen für die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes durch die Beitrittskandidaten zu leisten. Als drittes Instrument für die Vorbereitung der Beitrittskandidaten legte SAPARD40 den Schwerpunkt auf die Modernisierung der Landwirtschaft und die Entwick-lung des ländlichen Raumes. Ab dem Beitritt der ersten Beitrittsländer haben die Strukturfonds und der Kohäsionsfonds die Nachfolge der Heranführungshilfen übernommen.

Der Europäische Rat legte für die EU-15 für den Planungszeitraum 2000-2006 ein Gesamtbudget von 195 Mrd. EUR für die Strukturfonds insgesamt und 18 Mrd. EUR für den Kohäsionsfonds fest. Für die Beitrittskandidaten waren insge-samt 47 Mrd. EUR vorgesehen.

Einen deutlichen Hinweis für Kompensationsgeschäfte, die zur Erreichung der Einstimmigkeit für das Gesamtpaket Agenda 2000 auf dem Ratsgipfel notwendig waren, sind die Strukturfondsmittel, die in den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates von Berlin unter der Rubrik „Besondere Situation“ zu-sammengefasst waren: 5,2 Mrd. EUR (ca. 2% der Gesamtmittel) wurden nicht nach objektiven Kriterien, sondern als das Ergebnis eines Verhandlungskompro-misses verteilt. Bis auf Dänemark, Finnland, Frankreich und Luxemburg erhiel-ten alle MGS derartige Zahlungen.41 Bemerkenswert ist, „…dass die Staats- und

37 ISPA = „Instrument Structurel Pour l’Adhésion.” 38 VO (EG) Nr. 1267/1999 des Rates vom 21. Juni 1999. 39 PHARE = „Poland and Hungary: Aid for Restructuring of the Economies“. Das Programm PHARE

wurde 1989 nach dem Zusammenbruch der kommunistischen Regime in den mittel- und osteuropäi-schen Ländern eingerichtet, um diese Länder beim Wiederaufbau ihrer Wirtschaften zu unterstützen. Anfänglich war das Programm auf Ungarn und Polen begrenzt.

40 SAPARD = „Special accession programme for agriculture and rural development”. 41 Die Mittel verteilen sich folgendermaßen auf die MGS (jeweils in Mio. EUR): Niederlande 1050,

Portugal 950, Irland 790, Großbritannien (Nordirland sowie Highlands und Islands of Scotland) 700,

39

Regierungschefs sich nicht einmal Mühe gemacht haben, eine den Förderkrite-rien entsprechende sachliche Begründung … zu geben. … Was an Begründungen für die zusätzliche Mittelverteilung auftaucht, hat mit Strukturpolitik wenig bis gar nichts zu tun“ (Axt, 2000:179).

Anders als der Kommissionsvorschlag, der eine solche Regelung nicht vorsah, einigte sich der Europäische Rat auf eine Förderhöchstgrenze durch die EU-Strukturpolitik von 4% des BIP des Empfängerlandes. Damit sollte die Absorpti-onsfähigkeit der MGS, d.h. deren begrenzte Fähigkeit die Fördermittel wirt-schaftlich einzusetzen, berücksichtigt werden.

Die seit 1989 geltenden und 1993 weiterentwickelten Grundprinzipien der För-derung wurden folgendermaßen modifiziert: 1. Prinzip der Konzentration: Wie oben dargestellt kam es nur oberflächlich

betrachtet zu einer verstärkten Ziel-Konzentration (Verringerung der Ziele von 6 auf 3 sowie der GI von 13 auf 4), da die Förderbedingungen im Prinzip die alten Ziele und GI voll in sich aufnahmen, wodurch es eher zu einer Verwässerung kam.

2. Der Grundsatz der Partnerschaft blieb weitgehend unverändert. Jedoch wur-de die Zusammensetzung des Kreises der Partner ausgeweitet: Kommission, MGS, regionale und lokale Behörden inkl. Umweltbehörden, Wirtschafts- und Sozialpartner sowie sonstige Einrichtungen (inkl. jener, die in den Berei-chen Umwelt und Chancengleichheit von Männern und Frauen tätig sind).

3. Der Grundsatz der Additionalität blieb zwar weitgehend unverändert, konnte jedoch zumindest gemäß dem Wortlaut der Allgemeinen VO durch die MGS eher umgangen werden. So heißt es in Art. 11, dass Kommission und betrof-fener MGS „die Höhe der öffentlichen Strukturausgaben …, die der Mit-gliedstaat während der Programmplanungszeitraums … insgesamt aufrecht-erhält“ bestimmen. Dagegen war in der vorherigen Förderperiode vorgese-hen, dass ein MGS seine Strukturausgaben „mindestens in der Höhe des vo-rangegangenen Programmplanungszeitraums aufrechterhält“. Entsprechend ergab sich in der neuen Programmperiode – zumindest theoretisch – die Möglichkeit, nationale Strukturausgaben unter das Niveau der Vorperiode zu senken. Das Verfahren wurde nur bzgl. Ziel-1 sowie den Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik angewandt. Allerdings waren wie in der Vorperiode (makroökonomische) Sonderfaktoren zu berücksichtigen.

4. Die Programmplanung gestaltete sich in der Förderperiode 2000-2006 fol-gendermaßen: a) Nach Verabschiedung der VO sowie der indikativen Zuteilung der Mittel

auf MGS und Regionen verabschiedete die Kommission ihre indikativen Leitlinien. Diese sollten den nationalen und regionalen Behörden als Hil-festellung bei der Festlegung ihrer Programmplanungsstrategien dienen.

Schweden 500, Griechenland 450, Österreich 350, Spanien 200, Deutschland (nur Ost-Berlin) 100, Italien 96, Belgien 79.

40

b) Die MGS bzw. Regionen und deren Partner formulierten unter Berück-sichtigung der indikativen Leitlinien der Kommission ihre Vorschläge und legten diese in Form von Entwicklungsplänen (mit oder ohne Vorschläge für Programme) der Kommission zur Genehmigung vor.

c) Nach einer Beratung zwischen den MGS und der Kommission über die Entwicklungspläne genehmigte die Kommission diese in Form von Ge-meinschaftlichen Förderkonzepten oder Einheitlichen Programmpla-nungsdokumenten (EPPD)42 und ggf. die sich daraus ergebenden Pro-gramme.

d) Über die Einzelheiten der Programme (festgehalten in den „Ergänzungen zur Programmplanung“) konnten die nationalen oder regionalen Behörden selbständig beschließen. Diese bildeten die Grundlage für die dezentrale Einleitung der Projekte nach den jeweils nationalen oder regionalen Ver-fahren (Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen, Ausschreibungen etc.) durch die zuständigen nationalen oder regionalen Behörden.

e) Die mit dem Management eines Programms beauftragte nationale oder re-gionale Behörde wählte diejenigen Projekte aus, die den Programmzielen am besten entsprachen.

4% der jeweils für die einzelnen MGS vorgesehenen Mittel wurden zu Be-ginn der Planungsperiode zur Bildung einer leistungsgebundenen Reserve genutzt. Die Mittel wurden von der Kommission zur Halbzeit der Förderpe-riode mit den jeweils betroffenen MGS den effektivsten Programmen zuge-wiesen.

3.3 Aktuelle Förderperiode 2007-2013

Im August 2006 traten die Regelungen bezüglich der Strukturfonds für den Zeitraum 2007-2013 in Kraft, nachdem Ende 2005 im Europäischen Rat die Grundsatzeinigung auf den neuen Finanzrahmen erfolgt war. Offizielle Ziele sind weiterhin die Verringerung von „wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Dis-paritäten“, die sich „insbesondere in den Mitgliedstaaten und Regionen mit Ent-wicklungsrückstand, im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen und sozialen Umstrukturierung sowie aus der Alterung der Bevölkerung ergeben“ (Art. 3 Abs. 1 der Allgemeinen VO43). Interessant ist hier, dass im Gegensatz zu der vorheri-gen Periode bereits das Thema Demographie genannt wird. Die wohl wichtigste Innovation besteht in der Ausrichtung auf die Agenden von Lissabon (Wettbe-werbsfähigkeit und Beschäftigung) und Göteborg (nachhaltige Entwicklung).

Neben dem Niveau der Finanzmittel (siehe unten) wich der Kompromiss des Europäischen Rates in weiteren Aspekten vom ursprünglichen Vorschlag der

42 Dies hing davon ab, ob eine zusätzliche Entscheidung der Kommission über die Durchführung der

Operationellen Programme erforderlich war. 43 VO (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006, in: Abl. Nr. L 210/5, 31.7.2006.

41

Kommission ab. So wurden auch für die Förderung aus dem Kohäsionsfonds Übergangsbestimmungen für ehemalige Kohäsionsländer, die aufgrund der Er-weiterung auf die EU-25 aus der Förderung herausfallen würden, vereinbart (phasing out). Dies ist faktisch eine Sonderregelung zu Gunsten Spaniens.

Insgesamt ist das Ergebnis noch mehr als das der Vorperiode von Übergangsre-gelungen (neben einem „phasing out“ gibt es nun auch ein „phasing in“) und Ausnahmeregelungen, die in keinerlei systematischem Zusammenhang zu den Ziele der Strukturpolitik zu stehen scheinen (vgl. „Zusätzliche Bestimmungen“ in Anhang II der Allgemeinen VO), geprägt (vgl. dazu Kapitel 5.1.1). Hier spiegelt sich Besitzstandswahrung sowie die Rolle der Strukturfondsmittel als Verhand-lungsmasse zur Erringung der Einstimmigkeit wider.

Der Verordnungsrahmen wurde im Vergleich zur Vorperiode weiter verein-facht: Die Allgemeine VO zu den Strukturfonds regelt nun auch den Kohäsions-fonds. Daneben existieren die fondsspezifischen VO (EFRE, ESF, Kohäsions-fonds) sowie eine VO für den Europäischen Verbund für Territoriale Zusam-menarbeit (EVTZ).

Für die Strukturpolitik sind Finanzmittel von insgesamt rd. 308 Mrd. EUR (in Preisen von 2004) vorgesehen, was 35,7% der Gesamtsumme der Finanziellen Vorausschau entspricht. Unter der in Art. 18 der Allgemeinen VO getroffenen Annahme einer jährlichen Preissteigerung von 2%, ergibt sich in laufenden Prei-sen einen finanzieller Gesamtrahmen von 347 Mrd. EUR.44

Tabelle 1: Finanzrahmen für Strukturfonds (ESF, EFRE, Kohäsionsfonds) für die Jahre 2007-2013 (Verpflichtungsermächtigungen in Mrd. EUR)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Σ Struktur- und Kohäsions-fonds in Preisen von 2004 42,86 43,32 43,86 43,86 44,07 44,72 45,34 308,04

Struktur- und Kohäsions-fonds in laufenden Preisen* 45,49 46,89 48,43 49,39 50,63 52,40 54,19 347,41

Quelle: Allgemeine VO; *eigene Berechnung.

Wie in der vorherigen Förderperiode wurden Transferobergrenzen („Absorpti-onsgrenze“) für die Fonds definiert (Anhang II der Allgemeinen VO). Während in der vorherigen Förderperiode eine pauschale Grenze von 4% des BIP gewählt wurde, beläuft sich die Transferobergrenze in der laufenden Periode auf maximal 3,7%, wobei diese mit steigendem nationalen Pro-Kopf-BNE in Kaufkraftstan-dards (KKS) im Vergleich zur EU-25 sinkt (vgl. Abbildung 3). Das offizielle Ziel dieser Regelung besteht laut Allgemeiner VO darin, eine Konzentration der Mittel auf die am wenigsten entwickelten MGS zu erreichen und die sich aus der 44 Die Kommission hatte zuvor in ihrem Vorschlag rd. 339 Mrd. EUR (in Preisen von 2004) vorgesehen

(vgl. Becker, 2006). Das EP sprach sich im Juni 2005 für eine ähnliche Größenordnung aus. Im An-schluss forderten der Luxemburgische (309 Mrd. EUR) und noch mehr der Britische Vorschlag (299 Mrd. EUR) einen deutlich geringeren Umfang der Strukturpolitik.

42

Begrenzung ergebenden Unterschiede bei den durchschnittlichen Pro-Kopf-Beihilfeintensitäten zu vermindern. Generell führt eine Transferobergrenze zur Reduzierung der Konzentration. Dies wird aber durch die negative Koppelung der Transferobergrenze am nationalen Pro-Kopf-BNE abgemildert.

Abbildung 3: Transferobergrenzen der Strukturfonds in der Periode 2007-2013 gemäß Anhang II Nr. 7 der Allgemeinen Verordnung

1,5%

2,0%

2,5%

3,0%

3,5%

4,0%

40%

50%

60%

65%

70%

80%

85%

90%

100%

105%

110%

120%

125%

130%

140%

145%

Pro-Kopf-BNE (KKS) in Relation des EU-25 Durchschnitts

Tran

fero

berg

renz

e in

% d

es n

atio

nale

n B

IP

Quelle: Eigene Darstellung basierend auf Anlage II der Allgemeinen VO.

In Tabelle 2 sind die neuen Ziele und die korrespondierenden Fonds im Ver-gleich zur Vorperiode dargestellt: – Die Zahl der Fonds wurde auf drei reduziert: EFRE, ESF und Kohäsions-

fonds. Der Nachfolgefonds des EAGFL-A für 2007-2013 heißt ELER (Euro-päischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums). Der EFF (Europäischer Fischereifonds) löst den FIAF ab. EFF und ELER sind – im Gegensatz zu ihren Vorgängern in der Vorperiode – nicht mehr Teil der Strukturpolitik.

– Der Kohäsionsfonds wurde in die Ziel-Systematik einbezogen. – Der ESF bleibt weiterhin seinem primärrechtlich definierten Ziel der Verbes-

serung von Beschäftigung und Beschäftigungsmöglichkeiten verpflichtet und wird mit knapp 75 Mrd. Euro dotiert.

– Es existieren keine eigenständigen Gemeinschaftsinitiativen mehr: URBAN II und EQUAL45 wurde unter das Ziel Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Be-

45 Förderung der Entwicklung neuer Methoden für die Bekämpfung von Diskriminierungen und Un-

gleichheiten jeglicher Art beim Zugang zum Arbeitsmarkt.

43

schäftigung einbezogen. INTERREG46 ist die Grundlage für das Ziel Europä-ische territoriale Zusammenarbeit und LEADER+47 wird künftig in der Rub-rik 2 des Haushalts veranschlagt.

Tabelle 2: Ziele und Fonds in den Förderperioden 2000-2006 sowie 2007-2013 im Vergleich

2000-2006 2007-2013 Ziele Fonds Ziele Fonds Kohäsionsfonds Kohäsionsfonds Ziel 1 EFRE

ESF EAGFL-A FIAF

Konvergenz EFRE ESF Kohäsionsfonds

Ziel 2 EFRE ESF

Ziel 3 ESF

Regionale Wettbe-werbsfähigkeit und Beschäftigung

EFRE ESF

INTERREG EFRE URBAN II* EFRE EQUAL* ESF LEADER+

Europäische territo-riale Zusammenar-beit

EFRE

Entwicklung des ländli-chen Raums und Um-strukturierung des Fi-schereisektors außerhalb von Ziel 1

EAGFL-G, FIAF ELER EFF (nicht mehr Teil der Strukturpolitik)

Anmerkungen: * die Gemeinschaftsinitiativen URBAN II und EQUAL werden im Planungs-zeitraum 2007-2013 in die Ziele „Konvergenz“ und „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Be-schäftigung“ aufgenommen. LEADER+ wird als Schwerpunkt 4 (Leader) im ELER weiterge-führt. Quelle: Europäische Kommission (2007c).

Kasten 4 stellt die Förderprinzipien detailliert dar. Eine zusammenfassende Übersicht des Finanzrahmens nach Zielen ist in Tabelle 3 zu finden. Das Ziel Konvergenz besteht in der Beschleunigung der Konvergenz der MGS und Regio-nen mit dem größten Entwicklungsrückstand durch Verbesserung der Vorausset-zungen für Wachstum und Beschäftigung.48 Die im Rahmen des Ziels Konver-genz, in dem das alte Ziel 1 und der Kohäsionsfonds eingegangen sind, geförder-ten Gebiete umfassen nun neben NUTS II-Regionen auch ganze MGS (ehemals „Kohäsionsländer“). Die Kohäsionsfondsförderung, inkl. der „phasing out“-Förderung, entspricht 20% der Gesamtsumme, während in der Vorperiode der

46 Förderung der grenzübergreifenden, transnationalen und interregionalen Zusammenarbeit. 47 Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch Maßnahmen lokaler Aktionsgruppen. 48 Dies soll erreicht werden durch die Steigerung und qualitative Verbesserung der Investitionen in

physische und Humanressourcen, die Entwicklung der Innovation und der Wissensgesellschaft, die Förderung der Fähigkeit zur Anpassung an den Wandel in Wirtschaft und Gesellschaft, den Schutz und die Verbesserung der Umwelt sowie eine effiziente Verwaltung (Art. 3 der Allgemeinen VO).

44

Kohäsionsfonds nur 8,5% der Mittel ausmachte. Im Ziel Konvergenz sind außer-dem gleich zwei Formen der Übergangsunterstützung möglich: – Für Regionen, die aufgrund der EU-Erweiterung im Jahr 2004 ein Pro-Kopf-

BIP von 75% des EU-25-Durchschnitts überschreiten, und somit eigentlich keine „Konvergenzregionen“ mehr wären. Dazu gehören in Deutschland Brandenburg-Südwest, Lüneburg, Leipzig und Halle.

– MGS, die aufgrund der EU-Erweiterung ein Pro-Kopf-BIP von mehr als 90% des EU-25-Durchschnitts haben, und somit eigentlich nicht mehr unter die Kohäsionsfonds-Förderung fallen. Das ist nur Spanien.

Die beiden anderen „alten“ Kohäsionsländer, Griechenland und Portugal, verbleiben dagegen – zusammen mit allen neuen MGS – in der regulären Kohä-sionsfondsförderung im Rahmen des Ziels Konvergenz.

Das Ziel Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung kommt außerhalb der Konvergenzregionen zur Anwendung. Es strebt die Stärkung der Wettbe-werbsfähigkeit und Attraktivität der Regionen sowie positive Beschäftigungsef-fekte an.49 In das Ziel Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung sind die Ziele 2 und 3 der vorangegangenen Förderperiode eingegangen. Es umfasst alle Regionen, die nicht unter das Ziel Konvergenz fallen oder die Übergangsun-terstützung des Ziels Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung erhal-ten. Diese Übergangsunterstützung (sog. „phasing in“) erhalten nun NUTS-II-Regionen, die zuvor in Ziel 1 förderfähig waren, deren BIP aber über 75% des Durchschnitts-BIP der EU-15 liegt. Dabei handelt es sich um Regionen in Irland, Griechenland, Spanien, Portugal, Italien, Zypern, Ungarn, Finnland und dem Vereinigten Königreich.

Das Ziel Europäischer territoriale Zusammenarbeit besteht in der: – Stärkung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit durch gemeinsame lo-

kale und regionale Initiativen, – der Stärkung der transnationalen Zusammenarbeit und – dem Ausbau der interregionalen Zusammenarbeit, Kooperationsnetze und des

Erfahrungsaustauschs auf der geeigneten territorialen Ebene. Das Ziel stützt sich auf die ehemalige Gemeinschaftsinitiative INTERREG. Es beinhaltet die Förderung gemeinsamer Lösungsansätze für benachbarte Behörden aus verschiedenen MGS in den Bereichen Stadt-, Land- und Küstenentwicklung, die Entwicklung der Wirtschaftsbeziehungen sowie die Vernetzung von Kleinen und Mittleren Unternehmen. Die Zusammenarbeit ist auf die Bereiche For-schung, Entwicklung, Informationsgesellschaft, Umwelt, Risikoprävention und integrierte Wasserwirtschaft ausgerichtet. Die beiden anderen Ziele sollen ergän-zen werden, da die dort geförderten Regionen auch im Rahmen dieses Ziels ge- 49 Dies soll erreicht werden durch die Steigerung und qualitative Verbesserung der Investitionen in das

Humankapital, durch Innovation und Förderung der Wissensgesellschaft, Förderung des Unterneh-mergeistes, Schutz und Verbesserung der Umwelt, Verbesserung der Zugänglichkeit, Förderung der Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern und Unternehmen sowie Entwicklung von integrativen Ar-beitsmärkten (Art. 3 der Allgemeinen VO).

45

fördert werden können. Durch die Definition als eigenes Ziel soll die territoriale Zusammenarbeit ein größeres Gewicht bekommen.

Kasten 4: Förderprinzipien der EU-Strukturpolitik 2007-2013 Ziel Konvergenz Finanzierungsanteil: 81,54% der Mittel der Strukturfonds (251,2 Mrd. EUR) Anspruchsgrundlage: – Regionen (NUTS II) mit BIP/Kopf unter 75% des EU-Durchschnitts – Abnehmende Übergangsunterstützung (phasing out) für die Regionen, die förderfähig

gewesen wären, wenn weiterhin die Schwelle von 75% des durchschnittlichen BIP der EU-15 und nicht der EU-25 gegolten hätte.

– Kohäsionsfonds: MGS, deren BNE unter 90% des EU-Durchschnitts liegt – Kohäsionsfonds: Abnehmende Übergangsunterstützung (phasing out) für die MGS, die

fördefähig gewesen wären, wenn weiterhin die Schwelle von 90% des Durchschnitts-BNE der EU-15 und nicht der EU-25 gegolten hätte.

Fonds: EFRE, ESF, Kohäsionsfonds Entsprechung zu Förderziele aus der Periode 2000-1996: Ziel 1 und Kohäsionsfonds Kofinanzierungssätze: ESF / EFRE: 50%-75%; bis zu 80% bei Kohäsionsländern; bis zu 85%

bei Finanzierung aus dem Kohäsionsfonds Bevölkerung in geförderten Regionen: 35,1% der Bevölkerung (EU-27) (ohne Kohäsions-fonds) Ziel Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung Finanzierungsanteil: 15,95% der Mittel der Strukturfonds (49,1 Mrd. EUR) Anspruchsgrundlage: – Alle Regionen (NUTS I oder II), die nicht unter das Ziel Konvergenz fallen oder nicht

unter die Übergangsunterstützung (siehe nächsten Punkt) – Übergangsunterstützung (phasing-in) für die NUTS II-Regionen, die im Rahmen des

früheren Ziels 1 förderfähig waren, deren Pro-Kopf-BIP aber über 75% des durchschnitt-lichen Pro-Kopf-BIP der EU-15 liegt, die also nicht im Rahmen des Ziel Konvergenz ge-fördert werden.

Aufteilung der Mittel und Bevölkerungsanteile: Im Gegensatz zum früheren Ziel 2 keine Einteilung nach Gebietsarten (ländliche, städti-

sche usw. Gebiete). Statt der früheren Aufteilung in Kleinstgebiete (NUTS III), Erarbei-tung einer kohärenten, in einer gesamten Region (NUTS II oder I) anwendbare Strategie

Fonds: EFRE, ESF Entsprechung zu Förderziele aus der Periode 2000-2006: Ziele 2 und 3 Kofinanzierungssätze: bis zu 50%; bei Gebieten in äußerster Randlage bis zu 85% Bevölkerung in geförderten Regionen: 64,9% der Bevölkerung (EU-27) Ziel Europäische Territoriale Zusammenarbeit Finanzierungsanteil: 2,52% der Mittel der Strukturfonds (7,8 Mrd. EUR) Anspruchsgrundlage: – Grenzüberschreitende Zusammenarbeit: NUTS-III-Regionen an allen Landbinnengren-

zen, an bestimmten Landaußengrenzen sowie bestimmte Regionen, die an Seegrenzen liegen und höchstens 150 km voneinander entfernt liegen.

– Transnationale Zusammenarbeit: Alle Regionen sind förderfähig; im Einvernehmen mit den MGS hat die Kommission aber 13 förderfähige Räume festgelegt

– Interregionale Zusammenarbeit: Das gesamte Gemeinschaftsgebiet ist förderfähig Fonds: EFRE Entsprechung zu Förderziele aus der Periode 2000-2006: INTERREG Kofinanzierungssätze: zwischen 75% und 85%

46

Tabelle 3: Aufteilung der verfügbaren Gesamtmittel (in Preisen von 2004) auf die verschiedenen Ziele und Unterziele

% Mrd. EUR Ziel 1: Konvergenz Konvergenzregionen (NUTS II) 57,5 177,10 Phasing out-Konvergenzregionen (NUTS II) 4,1 12,50 Kohäsionsstaaten (MGS) 18,9 58,30 Phasing out-Kohäsionsstaaten (Spanien) 1,1 3,20 Insgesamt 81,5 251,16 Ziel 2: Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung Nicht unter das Konvergenz-Ziel fallende Regionen 14,2 43,70 Phasing in Regionen (NUTS II) 3,4 10,40 Insgesamt 16,0 49,13 Ziel 3: Europäische territoriale Zusammenarbeit Grenzüberschreitende Zusammenarbeit 1,9 5,70 Transnationale Zusammenarbeit 0,5 1,60 Interregionale Zusammenarbeit 0,1 0,40 Insgesamt 2,5 7,75 Summe 100,0 308,04

Quelle: Eigene Berechnungen basierend auf der Allgemeinen VO.

Die Kommission nimmt gemäß Art. 18 Abs. 2 der Allgemeinen VO eine jährli-che indikative Verteilung der Mittel auf die MGS für jedes Ziel auf der Grundla-ge der in der Anlage II der Allgemeinen VO definierten Kriterien vor. Diese sind förderfähige Bevölkerungszahl, nationaler und regionaler Wohlstand (Pro-Kopf-BIP) und Arbeitslosenquote. Darüber hinaus existieren im Anhang II der Allge-meinen VO „Zusätzliche Bestimmungen“, die unsystematisch in insgesamt 20 Ausnahmeregelungen zusätzliche Mittel für einzelne Regionen vorsehen. Die resultierende Mittelverteilung auf die MGS ist in Tabelle 4 dargestellt.

.

47

Tabelle 4: Indikative Mittelverteilung in der Förderperiode 2007-2013 (sofern nicht anders angegeben in Mio. EUR, laufende Preise)

Ziel Konvergenz

Ziel Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung

Ziel Territoriale Zu-sammenarbeit

Gesamt

Kohäsi-onsfond

Konver-genz Phasing out Phasing in Reg. Wettbewerbsf.

und Beschäftigung in % Pro-Kopf in EUR*

Belgien 638 1.425 194 2.258 0,65 217 Dänemark 510 103 613 0,18 113 Deutschland 11.864 4.215 9.409 851 26.340 7,58 319 Griechenland 3.697 9.420 6.458 635 210 20.420 5,88 1.846 Spanien 3.543 21.054 1.583 4.955 3.522 559 35.217 10,14 825 Frankreich 3.191 10.257 872 14.319 4,12 230 Irland 458 293 151 901 0,26 222 Italien 21.211 430 972 5.353 846 28.812 8,29 495 Luxemburg 50 15 65 0,02 143 Niederlande 1.660 247 1.907 0,55 117 Österreich 177 1.027 257 1.461 0,42 179 Portugal 3.060 17.133 280 448 490 99 21.511 6,19 2.048 Finnland 545 1.051 120 1.716 0,49 328 Schweden 1.626 265 1.891 0,54 210 Großbritannien 2.733 174 965 6.014 722 10.613 3,05 177

48

Tabelle 4: Fortsetzung

Ziel Konvergenz

Ziel Regionale Wettbewerbsfähikeit und Beschäftigung

Ziel Territoriale Zusammenabeit

Gesamt

Kohäsi-onsfond

Konver-genz Phasing out Phasing in Reg. Wettbewerbsf.

und Beschäftigung in % Pro Kopf in EUR*

Bulgarien 2.283 4.391 179 6.853 1,97 881 Tschechische Rep. 8.819 17.064 419 389 26.962 7,76 2.642 Estland 1.152 2.252 52 3.456 0,99 2.549 Zypern 213 399 28 640 0,18 865 Lettland 1.540 2.991 90 4.620 1,33 1.997 Litauen 2.305 4.470 109 6.885 1,98 2.004 Ungarn 8.642 14.248 2.031 386 25.307 7,28 2.504 Malta 284 556 15 855 0,25 2.132 Polen 22.176 44.377 731 67.284 19,37 1.762 Slowenien 1.412 2.689 104 4.205 1,21 2.106 Slowakei 3.899 7.013 449 227 11.588 3,34 2.153 Rumänien 6.552 12.661 455 19.668 5,66 907

Interregionale Maßnahmen 445 445 0,13

Technische Hilfe 868 0,25 Gesamt 69.578 199.322 13.955 11.409 43.556 8.723 347.410 100 709 Quelle: Europäische Kommission (2007c); *Eigene Berechnungen basierend auf den Bevölkerungszahlen von 2004.

49

Zu den bereits zuvor existierenden Prinzipien kommen neue Fördergrundsätze hinzu, nämlich die Verhältnismäßigkeit50, Gleichstellung von Männern und Frauen und Nichtdiskriminierung, nachhaltige Entwicklung und Konzentration der Fonds auf die Lissabon-Ziele. Im Hinblick auf die bereits etablierten Prinzi-pien sind folgende Akzentverschiebungen zu vermerken.

1. Prinzip der Konzentration („Earmarking“): Die Fonds müssen sich auf För-derkategorien im Bereich Wachstum und Beschäftigung gemäß der Lissa-bon-Strategie konzentrieren. Kommission und MGS sorgen dafür, dass min-destens 60% der Ausgaben aller MGS für das Ziel Konvergenz und mindes-tens 75% der Ausgaben für das Ziel Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung dieser Priorität zugewiesen werden. Das Earmarking hat für die neuen Mitgliedstaaten keine Verbindlichkeit.

2. Der Grundsatz der Partnerschaft wird dergestalt erweitert, dass alle relevan-ten Stellen – auch Vertreter aus der Zivilgesellschaft, Umweltbereichen, NGOs, Einrichtungen zur Förderung der Gleichstellung von Mann und Frau – an den Verhandlungen über die Verwendung der Strukturfonds, die Durch-führung und Begleitung der Interventionen beteiligt werden.

3. Der Grundsatz der Additionalität scheint im Vergleich zur Vorperiode ten-denziell weiter aufgeweicht worden zu sein. Zwar heißt es in Art. 15 Abs. 1 der Allgemeinen VO weiterhin: „Die Beiträge aus den Strukturfonds dürfen nicht an die Stelle öffentlicher Strukturausgaben oder diesen gleichwertigen Ausgaben eines Mitgliedstaats treten.“ Jedoch legen die Kommission und der betreffende MGS nur für die unter das Ziel Konvergenz fallenden Regionen die Höhe der öffentlichen Strukturausgaben oder der diesen gleichzusetzen-den Ausgaben fest, die der MGS während des Programmplanungszeitraums in allen betroffenen Regionen aufrechterhält. Nicht überprüft werden also die beiden anderen Ziele sowie die Förderung durch den Kohäsionsfonds im Rahmen des Ziels Konvergenz. Somit werden nur ca. 62% der Mittel auf Additionalität überprüft. Allerdings besteht erstmals die Möglichkeit von Fi-nanzkorrekturen gemäß Art. 99 der Allgemeinen VO bei Verstoß gegen die Additionalität. Demnach können Strukturfondszuteilungen an den betroffe-nen MGS um bis zu 5% reduziert werden.

4. Programmplanung: Die MGS setzten die Strukturpolitik gemeinsam mit der Kommission weiterhin in so genannten operationellen Programme51 um und implementieren diese. Konkret waren für die Förderperiode 2007-2013 nach der Verabschiedung der eigentlichen VO folgenden Schritte nötig:

50 Beim Verhältnismäßigkeitsprinzip geht es darum, die MGS bürokratisch zu entlasten, indem der

Umfang ihrer Verpflichtungen in den Bereichen Bewertung, Verwaltung und Berichterstattung sowie die Kontrolle positiv von der Höhe der Ausgaben im Rahmen eines Programms abhängen.

51 Ein OP ist gemäß Art. 2 VO (EG) Nr. 1083/2006 das von einem MGS vorgelegte und von der Kom-mission angenommene Dokument, in dem eine Entwicklungsstrategie mit einem kohärenten Bündel von Prioritäten dargelegt wird, zu deren Durchführung auf die Strukturfonds zurückgegriffen wird.

50

a) Die Kommission schlug die strategischen Kohäsionsleitlinien der Gemein-schaft vor. Im Oktober 2006 wurden diese durch das EP und den Minister-rat angenommen.52 Diese definieren den „Indikativen Rahmen“ für die In-terventionen der Strukturfonds, d.h. sie geben Bereiche vor, in denen In-terventionen bevorzugt erfolgen sollen und die die MGS bei ihren Natio-nalen Strategischen Rahmenplänen beachten sollen.

b) Jeder MGS erarbeitete in Übereinstimmung mit den strategischen Leitli-nien einen eigenen Nationalen strategischen Rahmenplan (NSRP). Der NSRP soll eine Verbindung vom Nationalen Reformprogramm53 zur Strukturpolitik herstellen. Der NSRP legt die von dem MGS gewählte Strategie fest und beinhaltet eine Liste der OP, die in Angriff genommen werden sollen.

c) Die Kommission genehmigte Teile des NSRP sowie jedes OP. Hier über-prüft die Kommission auch die Einhaltung des „Lissabon-Earmarking“.

d) Nach der Genehmigung der OP durch die Kommission setzen die MGS und deren Regionen die Programme um, d.h. sie wie wählen einzelne Pro-jekte aus, überwachen und bewerten diese.

Im vorherigen Förderzeitraum hatte die Kommission eine leistungsgebunde-ne Reserve gebildet und an die leistungsfähigsten Programme ausgezahlt. Im Planungszeitraum 2007-2013 kann jeder MGS direkt eine nationale Leis-tungsreserve bilden, die sich auf jeweils 3% der Gesamtmittel für die Ziele Konvergenz und Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung be-läuft. Hat ein MGS beschlossen, eine derartige Reserve zu bilden, so nimmt er bis spätestens 30. Juni 2011 für jedes der beiden Ziele eine Bewertung der Leistung seiner OP vor. Auf der Grundlage der Vorschläge jedes betroffenen MGS weist die Kommission die nationale Leistungsreserve zu.

Die gemeinschaftlichen Kofinanzierungssätze sind in Tabelle 5 dargestellt. Diese werden stärker als in der Vorperiode nach MGS differenziert. In den neuen MGS kann nun auch aus dem ESF und dem EFRE ein Fördersatz von bis zu 85% (zuvor bis zu 75%) gewährt werden; auch die Kohäsionsfondsförderung wurde noch mal um 5%-Punkte erhöht.

Art. 93 der Allgemeinen VO sieht vor, dass die Mittelbindung54 für den Teil eines OP automatisch aufgehoben wird, der am Ende des zweiten Jahres (31. De-zember) nach dem Jahr der Mittelbindung nicht verwendet wurde oder für den kein Auszahlungsantrag eingereicht wurde („n+2“-Regel). Jedoch gilt für MGS,

52 Entscheidung des Rates 2006/702/EG. 53 Jeder MGS soll im Rahmen der Lissabon-Strategie der EU eigene nationale Reformprogramme

erstellen. 54 Als Mittelbindung wird die Bindung der Haushaltsmittel der Gemeinschaft, d.h. deren „Reservie-

rung“, für OP verstanden. Die Kommission gibt die Mittelbindungen für die OP für jeden Fonds und jedes Ziel in Jahrestranchen vor. Um nun einen besseren Mittelabfluss zu erreichen, werden erstens Anreize für die MGS gesetzt, die Mittel zeitig abzurufen, und zweitens sollen noch gebundene, aber nicht genutzte Mittel, möglichst rasch für alternative Verwendungen zur Verfügung stehen.

51

deren BIP in den Jahren 2001 bis 2003 weniger als 85% des durchschnittlichen BIP der EU-25 betragen hat, bis 2010 eine Frist von 3 Jahren („n+3“). Dies sind die zwölf neuen MGS sowie Griechenland und Portugal.

Tabelle 5: Gemeinschaftliche Kofinanzierungssätze Kriterien MGS, Regionen EFRE,

ESF Kohäsi-onsfonds

(1) MGS mit einem BIP/Kopf < 85% zwischen 2001-2003

CZ, EE, GR, CY, LV, LT, HU,MT, PL, PT, SI, SK, BG, RO

85%K 85% K

(2) MGS, die nicht unter (1) fallen und nach dem Kohäsionsfonds gefördert werden.

ES 80% K 50% W

85% K

(3) MGS, die nicht unter (1) und (2) genannt werden.

AT, BE, DK, DE, FR, IR, IT, LU, NL, SE, SF, UK

75% K 50% W

-

(4) Ultraperiphere Regionen nach Artikel 299 (2) des EGV

Regionen in ES, FR, PT 85% K 85%*

Anmerkung: K Regionen, die im Rahmen des im Ziels „Konvergenz“ gefördert werden. W Re-gionen, die im Rahmen des Ziels „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ geför-dert werden. *Falls förderfähig im Rahmen des Kohäsionsfonds.

Mit der neuen Förderperiode wurden zwei neue Instrumente mit dem Ziel einer stärkeren Beteiligung privater und öffentlicher Finanzinstitutionen an der Finan-zierung und Durchführung der neuen Strukturprogramm sowie der Stärkung von Public-Private-Partnership aufgelegt. Dazu sind die beiden folgenden revolvie-renden Förderinstrumenten (bspw. erleichterte Kreditvergabe an Stelle von Zu-schüssen) vorgesehen: – JEREMIE55: Unterstützung von KMU durch speziell zugeschnittene Finan-

zierungsformen wie beispielsweise die Vergabe von Kleinkrediten, Darlehen und Risikokapital.

– JESSICA56: Einsatz von Stadtentwicklungsfonds auf revolvierender Basis, durch die im Rahmen integrierter Stadtentwicklungskonzepte Darlehen, Ga-rantien oder Eigenkapital an Stadtentwicklungsprojekte in benachteiligten Stadtteilen vergeben werden.

Darüber hinaus wurde noch das Instrument JASPERS57 in die Welt gerufen, mit dem die Europäische Investitionsbank die nationalen Behörden dabei unter-stützt, große Infrastrukturprojekte vorzubereiten und die Kofinanzierung über Kredite zu sichern. Die neuen EU-Initiativen sind in dem Sinne positiv zu wer-ten, dass erleichterte Vergaben von Krediten im Vergleich zu Transfers den An-reiz erhöhen, die Mittel möglichst effizient zu investieren.

55 JEREMIE = „Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises”. 56 JESSICA = „Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas”. 57 JASPERS = „Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions”.

52

Das Instrument für Heranführungshilfe58 hat die verschiedenen, derzeit in der Türkei und auf dem Balkan (Kroatien, Mazedonien, Serbien, Montenegro, Koso-vo, Bosnien-Herzegowina, Albanien) verwendbaren Instrumente, wie PHARE, SAPARD und ISPA, ersetzt.

3.4 Zusammenfassende Entwicklungstendenzen der Strukturpolitik

Tabelle 6 macht den Versuch, die oben ausführlich dargestellten Entwicklungs-tendenzen bis zur aktuellen Förderperiode zusammenfassend darzustellen. Die Anzahl der Fördertatbestände und Instrumente ist im Zeitablauf tendenziell im-mer weiter angestiegen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass alte Fördertatbestände im Prinzip nie eingestellt wurden, sondern nur neu zugeordnet wurden. Bspw. wurde Ziel 6 (Regionen mit geringer Bevölkerung), von dem de facto nur Schweden und Finnland profitieren, für die Förderperiode 1994-1999 geschaffen und wurde dann in Ziel 1 übernommen. Außerdem wurden bestimmte Förde-rungsschwerpunkte zunächst in die Strukturpolitik ein- und dann wieder ausge-gliedert (bspw. die Fischerei- und Landwirtschaftsfonds). Klar zu erkennen ist in jedem Fall ein Anstieg der relativen finanziellen Bedeutung der Strukturpolitik.

Tabelle 6: Entwicklungstendenzen: Ziele und Instrumente Phase Ziele und Instrumente Finanzmittel 1957- 1988

– Neu 1957: Europäischer Sozialfonds (ESF) – Neu 1964: Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für

die Landwirtschaft (EAGFL) – Neu 1975: Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung

(EFRE)

1989- 1993

– Prinzipien der Strukturpolitik (Konzentration, Partnerschaft, Additionalität, Programmplanung)

– 5 Ziele, 14 Gemeinschaftsinitiativen

≈ 20% des EU-Haushalts

1994- 1999

– Neu: Kohäsionsfonds – Neu: Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FI-

AF) – 6 Ziele, 6 Gemeinschaftsinitiativen

≈ 30% des EU-Haushalts

2000- 2006

– Neu: Heranführungshilfen für Beitrittskandidaten – 3 Ziele, 4 Gemeinschaftsinitiativen – Übergangsunterstützung für ehemalige Ziel 1-, 2- und 5b-

Regionen – Sonderbeträge für „besondere Situationen“ – Einführung einer Obergrenze für Absorptionsfähigkeit

≈ 33% des EU-Haushalts 213 Mrd. EUR (EU-15) +22 Mrd. EUR (EU-10)

2007 -2013

– Neu: Fischerei- und Landwirtschaftsentwicklungsfonds (ELER, EFF) nicht mehr teil der Strukturpolitik

– Weiterhin Heranführungshilfen für Beitrittskandidaten – 3 Ziele; alte Gemeinschaftsinitiativen in Zielsystematik integ-

≈ 36% des EU-Haushalts 308 Mrd. EUR

58 Vgl. VO (EG) Nr. 1085/2006 des Rates vom 17. Juli 2006, in: Abl. L 210/82 vom 31.7.2006.

53

riert – Übergangsunterstützung für ehemalige Ziel-1-Regionen – Übergangsunterstützung für ehemalige Kohäsionsländer

(Spanien) – Neue Initiativen (JEREMIE, JESSICA, JASPERS)

Tabelle 7 stellt den Anteil der EU-Bevölkerung, der unter die regional ausge-

richteten Ziele der Strukturpolitik fällt, dar. Aufgrund des ESF waren stets 100% der EU-Bevölkerung förderfähig. Mit der Erweiterung 2004 ist der Anteil der Personen, die in mit hohen Kofinanzierungssätzen geförderten Ziel-1-(Konvergenz)-Regionen lebt, deutlich gestiegen. Dabei ist der Kohäsionsfonds noch nicht berücksichtigt. Die Entwicklung lässt sich zum einen auf die Auf-nahme neuer ärmerer MGS und zum anderen auf die Übergangsunterstützungen zurückführen.

Tabelle 7: Bevölkerung in förderungsfähigen Regionen in % der Gemein-schaftsbevölkerung (inkl. „phasing in“ und „phasing out“; ohne Kohäsionsfonds)

1989-1993

1994-1999

2000-2003

2004-2006

2007-2013 (EU-27)

Ziel 1 (Konvergenz) 21,7 26,5 22,2 37,0 35,1 Ziel 2 16,8 17,0 18,0 15,2 Ziele 3 und 4 78,3 73,5 77,8 63,0 Ziel 6 0,4a) Ziel RWB 64,9 Ziel 5a 100 100 Ziel 5b 5,0 8,8 Entw. Ländl. Raum 100 100 100 Summe 100 100 100 100 100

Anmerkungen: a) Gering besiedelte Gebiete in Schweden und Finnland; wurde 2000 in Ziel 1 übernommen. Quelle: Bachtler und Mendez (2007), Europäische Kommission (2007e), eigene Berechnungen.

Die Ausführungen deuten darauf hin, dass zumindest gemäß den Verpflich-tungsermächtigungen das Niveau und der Anteil der EU-Strukturpolitik ständig gestiegen sind. Es stellt sich die Frage, wie sich die fiskalisch relevanteren tat-sächlichen Zahlungen im Zeitablauf entwickelt haben. In Abbildung 4 sind die absoluten Zahlungen der Strukturfonds insgesamt (inklusive des Kohäsions-fonds) in Mio. EUR bzw. ECU und darin enthalten die des EFRE, ESF und Ko-häsionsfonds dargestellt (linke Achse). Außerdem sind die Gesamtzahlungen der Strukturfonds in Relation zum jeweiligen gemeinschaftlichen BNE sowie in Re-

54

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Mio

. EU

RO

/ EC

U

0,0%

0,1%

0,2%

0,3%

0,4%

0,5%

0,6%

0,7%

0,8%

0,9%Strukturfonds in % des EU-BNE (rechte Achse)

Strukturfonds in % der öff. Ausgaben der MGS(rechte Achse)

Strukturfonds gesamt (linke Achse)

EFRE (linke Achse)

ESF (linke Achse)

Kohäsionsfonds (linke Achse)

lation zu den öffentlichen Ausgaben der jeweiligen MGS abgebildet (rechte Ach-se). Es lassen sich die folgenden Tendenzen ableiten: – Das absolute Zahlungsniveau ist trendmäßig immer weiter gestiegen. Dies

spiegelt nicht einfach nur eine wachsende EU wider, sondern auch die Tatsa-che, dass alte Förderregionen nach Erweiterungen (1981, 1986, 1990, 1995, 2004, 2007) trotz verschobener Problemlagen (zum Teil mit Übergangsrege-lungen) oftmals unsystematisch weitergeführt wurden.

– Bei der Betrachtung relativer Zahlungsniveaus zeigt sich, dass zum Ende der Fördeperiode 1993-1999, und nicht etwa, wie zu erwarten gewesen wäre, mit den neuen MGS ab 2004, ein Maximum erreicht wird.

– Offenbar kommt es immer zum Ende der Förderperioden zu relativ hohen Zahlungen und zu Beginn neuer Förderperioden zu einem Rückgang der Zah-lungen. In dem Maße, in dem sich dieses Muster nicht auf übliche Vertrags-gestaltungen zurückführen lässt, könnte es darauf hindeuten, dass die MGS bemüht sind (in Analogie zu einem „Dezember-Fieber“), die Ihnen zustehen-den Mittel zum Ende der Förderperiode noch rasch zu verausgaben, was mög-licherweise zu Lasten der Wirtschaftlichkeit geschieht.

Abbildung 4: Zahlungen im Rahmen der EU-Strukturpolitik

Anmerkungen: Linke Achse in jeweiligen Preisen in EUR / ECU / Europäische Rechnungsein-heit (ERE). Quelle: Europäische Kommission (2007b); eigene Berechnungen und Schätzungen.

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Die Haupttendenzen bzgl. der Dimensionen Verwendungsauflage, territorialer Adressierung, Förderkriterium sowie Förderhöhe lassen sich folgendermaßen zusammenfassen:

Erst seit der Strukturfondsreform 1988 wurden Regionen zu territorialen Adres-saten der Strukturpolitik und die Anspruchsgrundlage ergab sich aus regionalen Variablen, insbesondere dem Pro-Kopf-BIP (in KKS) in Relation zum EU-Durchschnitt beim Ziel 1; zuvor wurden die Mittel nach festen Schlüsseln auf die MGS verteilt. Die Idee der Ziel-1-Förderung wurde bis heute aufrecht erhalten. Mit dem Kohäsionsfonds wird seit 1993 ein bedeutender Mittelumfang basierend auf der nationalen Anspruchsgrundlage (Pro-Kopf-BIP) verteilt und direkt MGS als territoriale Adressaten gefördert. Daneben existierten seit 1989 Gemein-schaftsinitiativen, mit denen unabhängig von nationalen oder regionalen Kennzif-fern beispielsweise grenzüberschreitende Aktivitäten geförderten werden können (jetzt in die Zielsystematik aufgenommen).

Die Förderhöhe (die Höhe der EU-Kofinanzierung) hat sich seit 1988 erhöht (Ziel 1: bis 75%) und hat mit der Kohäsionsfondsförderung von bis zu 85% ein Maximum erreicht. Mit der Einführung einer Transferobergrenze (Absorptions-grenze) von 4% des BIP hat man ab 2000 eine Begrenzung der Förderung eines Landes geschaffen. Diese wurde ab 2007 auf maximal 3,7% des BIP gesenkt und sinkt mit steigendem BNE pro Kopf.

Wie schon bei der Entwicklung der Zahl der Ziele zu erkennen ist, haben sich die mikroökonomischen Verwendungsauflagen, also die Fördertatbestände, im-mer weiter aufgefächert (zum Thema Additionalität siehe unten). Ging es am Anfang in erster Linie um die Kofinanzierung nationaler Arbeitsmarktpolitiken (ESF) sowie nationaler Infrastrukturprojekte, sind inzwischen auch Projekte im Bereich FuE, Information und Kommunikation, erneuerbare Energien, Maßnah-men zur besseren Vereinbarkeit von Arbeits- und Privatleben (z.B. Erleichterung des Zugangs zur Kinderbetreuung), Kulturbereich, Gesundheitswesen etc. förder-fähig. Zum einen macht dies deutlich, dass neuen Herausforderungen, die sich etwa aus dem gewachsenen Globalisierungsdruck ergeben, bereits jetzt Rech-nung getragen wird (vgl. Kapitel zu neuen Zielen 6.2). Zum anderen hat diese Entwicklung möglicherweise aber auch zur „Zielüberfrachtung“ und zu Inkon-sistenzen geführt. Beispielsweise unterstützten einige Programme die Schaffung von Arbeitsplätzen außerhalb der Landwirtschaft in strukturschwachen länd-lichen Räumen; gleichzeitig wurde die Niederlassung von Junglandwirten in Ziel 5b-Regionen gefördert.

Eine für die allokativen Wirkungen der EU-Strukturpolitik zentrale Verwen-dungsauflage ist das Prinzip der Additionalität (vgl. zu den theoretischen An-reizwirkungen dieses Prinzips Abschnitt 2.2.5). Nur wenn die EU-Strukturpolitik nicht in gleichem Maße zu einem Rückgang der nationalen Haushaltsmittel für ähnlich gelagerte Verwendungen führt, können die erwünschten Effekte auftre-ten. Das Prinzip der Additionalität war implizit schon seit Gründung des EFRE 1975 vorgesehen. Ein umsetzbares Prozedere für die Überprüfung wurde jedoch

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erst ab der Förderperiode 1994-1999 festgelegt. Die Implementierung des Prin-zips wird durch ein grundlegendes methodisches Problem erschwert: Es ist unbe-kannt, wie viele nationale Strukturausgaben die MGS geleistet hätten, gäbe es keine EU-Strukturpolitik. Die potentiellen Strukturausgaben der MGS exklusive der EU-Strukturpolitik müssen also geschätzt werden bzw. es müssen immer mehr oder weniger plausible Vorschriften zur Überprüfung der Additionalität gefunden werden. So wird bei der aktuellen Förderperiode bspw. festgelegt, dass der MGS seine Ausgaben mindestens auf der Höhe der durchschnittlichen jährli-chen Ausgaben in realen Werten des vorangegangenen Programmplanungszeit-raums halten muss. Allerdings unterlagen immer nur einzelne Ziele oder Fonds einer obligatorischen Überprüfung. So unterliegt der Kohäsionsfonds bis heute nicht der Additionalitätsprüfung. Nach eigenen Schätzungen werden in der lau-fenden Förderperiode nur ca. 62% der Mittel (Verpflichtungsermächtigungen) auf Additionalität überprüft. In der Förderperiode 2000-2006 waren es tenden-ziell mehr, was unter anderem darauf zurückzuführen ist, dass aktuell der Kohä-sionsfonds aufgrund der neuen MGS eine größere (absolute und relative) Bedeu-tung hat. Daneben gibt und gab es das Problem der Möglichkeit der unterschied-lichen Auslegung durch die MGS. So sind seit der Förderperiode 1989-1993 ge-samtwirtschaftliche Rahmenbedingungen zu berücksichtigen.59 Trotzdem ist es positiv zu werten, dass in der aktuellen Förderperiode die Möglichkeit von Sank-tionen in Form von Finanzkorrekturen (d.h. Verringerung des Fördervolumens) vorgesehen ist. Es bleibt abzuwarten, inwieweit diese Maßnahme angewandt wird.

Makroökonomische Konditionalität: In den Anfangsjahren wurde lediglich ge-fordert, dass die Projekte im Einklang mit gemeinschaftlichen Zielen stehen. Mit dem Kohäsionsfonds wurde eine gesamtwirtschaftliche Konditionalität in dem Sinne eingeführt, dass es im Falle eines übermäßigen Defizits zu einer Kürzung der Mittel kommen sollte. Allerdings wurde diese Möglichkeit bis heute de facto trotz entsprechender Tatbestände ignoriert.

3.5 Schlussfolgerungen zur historischen Entwicklung

Der „Schnelldurchlauf“ durch die Geschichte der EU-Kohäsionspolitik hat die gewachsene Komplexität dieses Politikfeldes deutlich werden lassen. Kontras-tiert man diese Historie mit den theoretischen Erklärungskonzepten in Kapitel 2, dann zeigt sich, dass die politökonomisch geprägten Theorien tatsächlich hilf-reich zum Verständnis dieses Politikfeldes sind.

59 Auch Art. 15 der Allgemeinen VO der laufenden Förderperiode bestimmt, dass die Referenz-

Ausgabenhöhe „…unter Berücksichtigung der für die Finanzierung relevanten gesamtwirtschaftli-chen Rahmenbedingungen bestimmt…“ wird, „…wobei auch einigen besonderen oder außergewöhn-lichen wirtschaftlichen Bedingungen Rechnung getragen wird, wie z. B. Privatisierungen und einer außergewöhnlichen Höhe der öffentlichen Strukturausgaben oder Ausgaben gleicher Art des Mit-gliedstaats im vorangegangenen Programmplanungszeitraum.“

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Es ist unverkennbar, dass die Begünstigung durch die Kohäsionspolitik nicht nur durch objektive Wohlstandsunterschiede, sondern auch durch die jeweilige Verhandlungskonstellation und das jeweils gegebene spezifische Druckpotential bestimmter Staaten determiniert wird. Auch wenn in der Regel für jede neue Weichenstellung eine normative Begründung existiert, gibt es stets auch eine plausible politökonomische Sichtweise (vgl. dazu die Übersicht in Tabelle 8). Dabei führt die Vetomacht aller Mitgliedstaaten dazu, dass einmal erlangte Zuge-ständnisse kaum mehr überwunden werden können, selbst wenn die ursprüngli-che normative Rechtfertigung nicht mehr gegeben ist (Beispiel Kohäsionsfonds zur Vorbereitung auf die Währungsunion). Diese Vetomacht ist nicht vorschnell als unzeitgemäß zu kritisieren, stellt sie aus Sicht eines jeden Mitgliedstaats doch eine wichtige Garantie des legitimen Eigeninteresses dar. Gleichwohl bedingt diese Vetomacht, dass das System in hohem Maße pfadabhängig ist: Entschei-dungen, die aufgrund bestimmter historischer Konstellationen vor Jahrzehnten zustande gekommen sind, wirken bis heute fort, auch wenn deren offizielle und politökonomische Begründungen schon lange irrelevant geworden sind. Für die Reformperspektive legt diese historische Erfahrung nahe, dass graduelle Verän-derungen eher Aussicht auf Erfolg haben als fundamentale Neukonzeptionen.

Die politökonomisch bedingte Entwicklung des Politikfelds sagt aber noch we-nig darüber aus, ob viele Gestaltungselemente nicht doch auch als kompatibel mit den Anforderungen der normativen Theorien angesehen werden können. Bei-spielsweise kann das Prinzip der Kofinanzierung auf den ersten Blick im Sinne der Föderalismustheorie als sinnvolles Element einer Bezuschussungszuweisung interpretiert werden, die auf die Internalisierung externer Effekte abzielt und so-mit Effizienz in der Bereitstellung öffentlicher Güter herstellen soll (vgl. Ab-schnitt 2.2.5). Gerade die Kofinanzierungssätze und ihre Entwicklung machen aber deutlich, wie stark die Institutionen vom Verteilungsgedanken und wie we-nig sie vom Effizienzgedanken bestimmt werden. Unter Effizienzaspekten sollten die Anteile an nationalen Investitionsprojekten, die durch den EU-Haushalt fi-nanziert werden, umso größer sein, je höher die grenzüberschreitenden Externali-täten dieser Projekte sind. Demgegenüber werden im heutigen System die Kofi-nanzierungssätze nach Wohlstandsniveau gestaffelt: Ärmere Staaten erhalten hö-here Anteile (Tabelle 5). Da aber nicht ersichtlich ist, warum Wohlstandsniveau und Ausmaß von Externalitäten negativ korreliert sein sollten, lässt ein solches Gestaltungselement Anreize zur ineffizienten Allokation der Gelder erwarten.

Ähnlich offensichtlich ist, dass die neuen Regeln zur Absorptionsgrenze nicht Ausdruck von Effizienz-, sondern von Distributionserwägungen sind. Die Ab-sorptionsgrenze wird nun nach Wohlstand variiert: Armen Staaten wird eine hö-here Absorptionsgrenze zugebilligt (Abbildung 3). Die offizielle Begründung einer Absorptionsgrenze basiert aber auf der Fähigkeit eines Landes, zufließende Gelder effizient einzusetzen. Warum diese Fähigkeit in ärmeren Ländern stärker als in reicheren Ländern ausgeprägt sein sollte, ist nicht nachvollziehbar. Ganz

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im Gegenteil deuten die aktuell geringen Abrufsätze insbesondere in den neuen Mitgliedstaaten auf einen gegenteiligen Zusammenhang hin.

Tabelle 8: Politökonomische Erklärung für die Entwicklung der Strukturpoli-tik (Zusammenfassung)

Maßnahme Normative Begründungen Politökonomische Deutung 1975: Einführung des EFRE

Korrektur der regionalen Un-gleichgewichte, die insbesonde-re auf die starke Bedeutung der Landwirtschaft, den industriel-len Wandel sowie die struktu-relle Unterbeschäftigung zu-rückzuführen sind.

Kompensation für Großbritan-nien, das von der Gemeinsa-men Agrarpolitik kaum profi-tierte.

1985: Einführung der Integ-rierten Mittelmeerpro-gramme

Unterstützung der Mittelmeer-regionen.

Finanzielle Kompensation für Griechenland, Italien und Frankreich für die wachsende landwirtschaftliche Konkur-renz durch den Beitritt von Spanien und Portugal. Ziel: Verhinderung eines Veto gegen die Erweiterung.

1987: Einheitliche Europäi-sche Akte mit „Wirt-schaftliche und Soziale Kohäsion“ 1988: Beschluss der Verdop-pelung der SF

Der Binnenmarkt ab 1992 er-höht das Risiko regionaler Un-gleichgewichte.

Höhere Finanztransfers für die Zustimmung der Kohäsions-länder zur Einheitlichen Euro-päischen Akte und dem darin enthaltenen Ziel der Vollen-dung des Binnenmarktes.

1998: Einführung des Prinzi-piens der Partnerschaft

Partnerschaft: Verwaltungen auf europäischer, nationaler und regionaler/lokale Ebene planen und implementieren Förderung gemeinsam.

Interesse der Kommission an einer Umgehung der nationa-len Regierungen bei der Imp-lementierung der Strukturpoli-tik durch Dezentralisierung und Schaffung föderaler Struk-turen innerhalb der MGS.

1991: Aufnahme der ostdeut-sche Bundesländer in der Regionalförderung

Solidarität mit benachteiligten Regionen in Deutschland.

Jedoch: Nur durchsetzbar durch Zusatzfinanzierung mit der Besitzstandswahrung für die Altbegünstigten.

1991: Gemeinschaftsinititative RETEX

Abfederung struktureller An-passungen von Textilregionen in der EG.

Kompensation für EG-Textil-regionen anlässlich des Assozi-ierungsabkommens mit Polen, Ungarn und der ehemaligen Tschechoslowakei.

1993: Einführung des Kohäsi-onsfonds

Stärkung des wirtschaftl. und sozialen Zusammenhalts in Ländern mit einem Pro-Kopf-BIP <90% des Durchschnitts, die planen, die Maastricht-Kriterien zu erfüllen (Spanien,

Drohung Spaniens einer Blo-ckade der Währungsunion (mit Unterstützung Portugals, Grie-chenland und Irland), das ohne Kohäsionsfonds zum Nettozah-ler geworden wäre.

59

Portugal, Irland, Griechenland). 1995: Definition von Ziel-6 Regionen

Förderung bevölkerungsarmer Gebiete.

Kompensation für Schweden und Finnland, die nicht unter die Ziel-1-Förderung fielen und für deren EU-Beitritte es jeweils Referenden bedurfte.

1999: Neuordnung der Struk-turpolitik im Rahmen der Agenda 2000: - zusätzliche Mittel für

„besondere Situation“ - Fortbestand des Kohä-

sionsfonds

Keine systematische Begrün-dung.

Kompensationen für die Zu-stimmung zum Gesamtpaket Agenda 2000 insbesondere der Kohäsionsländer.

2005-2006: Neuordnung der Struk-turpolitik im Rahmen der Agenda 2007: - „Zusätzliche Bestim-

mungen“ (Anhang II der Allg. VO)

- Fortbestand des Kohä-sionsfonds inkl. Pha-sing out“

wie oben. wie oben.

Quelle: In Anlehnung an Axt (2000).

Im Gegensatz zu den Erkenntnissen der neuen Regionalökonomie (Abschnitt 2.2.2) steht auch die Tendenz einer immer weiteren Auffächerung der Hand-lungsfelder und regionalen Begünstigung. Die Tendenz politischer Prozesse, möglichst alle Länder und Regionen in den Genuss von Teilen des „Kuchens“ kommen zu lassen, ist unverkennbar und hemmt den fokussierten Einsatz der Mittel. Die Vetomacht aller Mitgliedstaaten engt offenkundig den Reformspiel-raum ein und zwingt zur Einigung auf den „kleinsten gemeinsamen Nenner“ und hat eine Auffächerung der Fördertatbestände im Zeitablauf zur Folge (vgl. Be-cker, 2007: 23). Dass nicht einmal diese „Zielinflation“ ausreicht, um alle poli-tisch nötigen Kompensationsgeschäfte abzuwickeln, zeigt die wachsende Bedeu-tung von ad hoc formulierten Einzelbestimmungen, die seit dem Finanzpla-nungszeitraum 2000-2006 stark zugenommen haben. Während de facto trotz der Zusammenfassung unter übergreifenden Ziel-Begriffen immer mehr Einzelziele hinzukamen, blieben alte Ziele der Strukturpolitik erhalten. Grundsätzlich ist es angesichts des diffus gewordenen Zielsystems nur noch schwer möglich, aus dem Ist-Zustand der Kohäsionspolitik noch auf die prioritären Ziele des Politikfeldes zu schließen. Zwar kann man nach wie vor im multidimensionalen Zielsystem des Politikfelds das Ziel der regionalen Konvergenz als Oberziel interpretieren, auf das andere Ziele wie etwa das Beschäftigungsziel des ESF oder das Ziel der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft hingeordnet sind. Spätestens in der aktuellen Reformdiskussion um neue Herausforderungen von Demographie über Klimawandel bis hin zu Migration und Energie droht sich die-

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se derzeit noch erkennbare Zielhierarchie aber zu verwischen (vgl. dazu Kapitel 6.2).

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4 Wirkungen der regionalpolitischen Instrumente

4.1 Einleitung

Die historische Betrachtung hat deutlich werden lassen, dass spezifische Vertei-lungsinteressen wichtige Weichenstellungen dieses Politikfelds determiniert ha-ben. Hierbei konnte nicht immer zweifelsfrei festgestellt werden, dass die ge-wählten Instrumente tatsächlich den Kohäsionszielen dienen. Die Bewertung der Wirkungen der regionalpolitischen Instrumente steht daher im Mittelpunkt dieses Kapitels. In der Gesamtüberprüfung der EU-Strukturpolitik und bei der Ablei-tung von Reformoptionen kommt der empirischen Evidenz der Wirkungen der regionalpolitischen Instrumente eine wichtige Funktion zu.

Allerdings setzt sich in der Wirkungsanalyse in vorherigen Kapiteln deutlich gewordene Problematik eines diffus gewordenen Zielsystems fort. Die stringente Evaluation dieses Politikfeldes ist nur durchführbar, wenn eine möglichst präzise Definition der Kriterien existiert, anhand derer „Erfolg“ gemessen werden kann. Diese Präzision ist schon heute für das Zielsystem dieses Politikfelds nur noch eingeschränkt gegeben und droht sich noch weiter zu verringern – eine ambiva-lent zu beurteilende Entwicklung (vgl. Kapitel 6). Auf der einen Seite ist es legi-tim, dass die Gemeinschaft die Strukturpolitik über das klassische Konvergenz-ziel hinaus in den Dienst für weitere gemeinschaftliche Zielsetzungen nimmt und das Politikfeld dann auch aus dieser weiteren Perspektive heraus zu bewerten ist. Auf der anderen Seite wird diese Entwicklung unverkennbar auch durch die Mo-tivation begünstigter Akteure getrieben, das Politikfeld gegen die Kritik man-gelnder Wirksamkeit zu immunisieren: Je mehr Ziele als relevant und von glei-cher Wertigkeit angeführt werden können, desto leichter lassen sich etwaige em-pirische Einsichten über eine geringe oder fehlende Wirksamkeit in Bezug auf das Wachstumsziel relativieren. Treibt man dieses Argument weiter, dann wäre das Politikfeld am Ende jeglicher seriöser Evaluation unzugänglich, eine offen-sichtlich inakzeptable Schlussfolgerung.

Die dieser Studie zu Grunde liegende Überzeugung ist demgegenüber, dass sich die EU-Strukturpolitik trotz des diffuser werdenden Zielsystems der empirischen Wirkungsanalyse unterziehen muss. Ein Politikfeld, das in der laufenden Finanz-periode in einem Volumen von ca. 350 Mrd. EUR (laufende Preise, siehe Kapi-tel 2) von den europäischen Steuerzahlern finanziert wird, beeinflusst die Höhe nationaler Abgabenquoten positiv und trägt auf diese Weise mit zu steuerlichen Verzerrungen und daraus resultierenden Wachstums- und Beschäftigungsverlus-ten bei. Aus diesem Grund muss diese Politik sich dadurch legitimieren, dass sie ihre positiven Wirkungen messbar unter Beweis stellt.

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Mit dem Problem der Zieldifferenzierung ist dabei konzeptionell so umzuge-hen, dass die Gewichtung verschiedener Evaluationsbefunde nach der Wertigkeit der jeweiligen Ziele erfolgt. Auch wenn diese Wertigkeit nicht präzise bestimm-bar ist, ist unstrittig, dass der Auftrag, die Konvergenz von Regionen und Län-dern mit Entwicklungsrückstand zu fördern, das zentrale Oberziel darstellt. Viele andere Zielsetzungen, wie etwa die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und Innovationsaktivitäten der Regionen können als Unterziele verstanden werden, deren Realisation das Konvergenzziel befördern würden.

Es ist insofern legitim, dass sich eine Vielzahl von Literaturbeiträgen zunächst auf die Untersuchung der Wachstumswirkungen der Strukturpolitik beschränkt und andere Effekte ausblendet.60 Allerdings ist es wünschenswert, dass zuneh-mend auch andere wichtige Unterziele in die Evaluationsbemühungen mit einbe-zogen werden. Dies gilt beispielsweise für das Beschäftigungsziel, das durch sei-ne prominente Rolle im Rahmen des ESF auf eine lange Tradition in der europäi-schen Kohäsionspolitik zurückblickt. Zwar besteht auch zwischen dem Beschäf-tigungs- und dem Konvergenzziel eine enge Beziehung, weil Wachstumsprozes-se armer Regionen kaum ohne eine positive Beschäftigungsentwicklung ablaufen können. Gleichwohl hat dieses Ziel einen eigenständigen sozialpolitischen Cha-rakter, so dass eine gesonderte Evaluation der Beschäftigungswirkungen der Strukturpolitik Teil einer vollständigen Wirkungsanalyse sein sollte.

Die Wirkungen der Strukturpolitik in der existierenden wissenschaftlichen Lite-ratur werden im Wesentlichen mit drei unterschiedlichen methodischen Ansätzen analysiert. Diese umfassen auf einzelne oder wenige Untersuchungsobjekte fo-kussierte Fallstudien, auf ex ante Prognosen ausgerichtete Simulationsmodelle sowie auf ex post Analysen zielende ökonometrische Untersuchungen. Jeder die-ser Ansätze bedingt die Unterstellung mehr oder weniger restriktiver Annahmen. Folglich ist es ein Ziel dieses Kapitels, zunächst in Abschnitt 4.2 einen detaillier-ten Überblick über die in der Literatur verwendeten methodischen Ansätze zu geben und die zentralen Aussagen sowie die mit der Auswahl des Untersu-chungsdesigns verbundenen Vor- und Nachteile vorzustellen.

Des Weiteren werden originär eigenständige Beiträge der Studie zur Frage der Wirkungen der Strukturpolitik vorgestellt und dabei offene Fragen in der Litera-tur aufgegriffen. In Abschnitt 4.3 werden die Wirkungen der Strukturpolitik auf die Innovationstätigkeit fallstudienartig untersucht, um erste Hinweise auf die Effektivität z.B. des Lissabon-Earmarkings zu finden. Aufgrund der begrenzten Datenverfügbarkeit und des kurzen Untersuchungshorizonts haben die gewonne-nen Einsichten hier nur einen vorläufigen Charakter. Es wird deutlich, dass gera-

60 Dieser legitime Fokus auf die Wachstumswirkungen relativiert auch den prinzipiell korrekten Ein-

wand, viele Wirkungen der EU-Regionalpolitik seien nicht quantifizierbar. Wirtschaftswachstum ist ausreichend genau messbar und durch diese Politik angestoßene qualitative Verbesserungen sollten ihre Relevanz durch einen Beitrag zur Steigerung des Wachstums unter Beweis stellen, womit auch sie indirekt einer Verifizierung zugänglich sind. Im Übrigen läuft auch dieser Einwand Gefahr, zur Immunisierung des Politikfelds „überstrapaziert“ zu werden.

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de auf diesem Gebiet weiterer Forschungsbedarf besteht. In Abschnitt 4.4 werden die Wirkungen der Strukturpolitik ökonometrisch im Rahmen einer Panelanalyse untersucht. Im Gegensatz zu bisherigen Beiträgen werden erstmals die Struktur-fondszahlungen des Finanzrahmens 2000-2006 berücksichtigt. Darüber hinaus wird der in der Literatur verbreitete, sehr enge Fokus auf die Analyse der Wachs-tumswirkungen aufgegeben und es werden die Effekte der Strukturpolitik auf weitere Politikfelder (Beschäftigung, Investitionen, Haushaltssalden und Steuer-sätze) untersucht.

4.2 Literaturüberblick

Die Wirkungen der Europäischen Strukturpolitik auf die Konvergenz der Volkswirtschaften bzw. Regionen in Europa wurden in der Literatur intensiv ana-lysiert. Die Ergebnisse lassen keine eindeutigen Schlussfolgerungen zu und sind unter anderem abhängig vom jeweils ausgewählten Forschungsdesign. Hierbei lassen sich drei unterschiedliche Herangehensweisen unterscheiden: Fallstudien, Simulationsmodelle und ökonometrische Ansätze (für eine ähnliche Einteilung und gute Übersicht siehe Ederveen et al. 2002). Es ist das Ziel dieses Abschnitts, einen Überblick über die unterschiedlichen Ansätze sowie deren Vor- und Nachteile zu geben.

4.2.1 Fallstudien

Im Folgenden soll anhand einiger ausgewählter Literaturbeispiele vorgestellt werden, wie Fallstudien üblicherweise die Wirksamkeit der Europäischen Struk-turpolitik untersuchen. Hierbei werden überwiegend Studien vorgestellt, die in angesehenen wissenschaftlichen Zeitschriften erschienen sind. Aufgrund der Vielzahl an Fallstudien kann in diesem Abschnitt nicht der Anspruch auf Voll-ständigkeit erhoben werden.

Vielen Fallstudien haben einen allgemein vergleichbaren Aufbau: Sie enthalten häufig eine detaillierte Beschreibung der sozio-ökonomischen Lage der Region sowie des im Rahmen der europäischen Strukturpolitik geförderten Programms. Die Evaluierung erfolgt dann auf Basis ausgewählter regionaler makroökonomi-scher Daten wie Beschäftigung, Innovationsfähigkeit, lokaler Strategien oder anhand einer Bewertung über die Effizienz der Strukturausgaben.

Diesem typischen Verlaufsmuster folgt beispielsweise die Studie von Davies et al. (2007), welche die Wirksamkeit der Europäischen Strukturfonds am Beispiel Schottlands für den Zeitraum 1994-2006 untersucht. Die Autoren geben eine de-taillierte Übersicht über ausgewählte Förderprojekte mit dem Ziel, sogenannte ‚good-practices’ herauszuarbeiten. Sie finden Evidenz dafür, dass sich die struk-turfondsbedingte Unterstützung für Firmen in der 1994-1999 Förderperiode ver-bessert hat, so dass die Strukturpolitik einen positiven Beitrag zur Schaffung neuer Arbeitsplätze sowie zur Sicherung bestehender Arbeitsplätze geleistet hat.

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Allerdings finden sie auch heraus, dass der Verwaltungsaufwand in Schottland zusätzliche Kosten verursachte. Insgesamt kommen sie zu dem Ergebnis, dass der Einfluss der Strukturpolitik auf die Gesamtwirtschaft aufgrund des geringen Anteils der Strukturfonds am BIP in Schottland moderat ausfällt.

Einem ähnlichen Ansatz folgt eine im Auftrag des Bundesfinanzministeriums angefertigte Studie unter Federführung der Gesellschaft für Finanz- und Regio-nalanalysen (BMF 2003, 2005). Diese nimmt eine Halbzeitbewertung des Ge-meinschaftlichen Förderkonzeptes 2000-2006 für den Einsatz der Ziel-1-Fördermittel in den neuen Bundesländern und im Ostteil Berlins vor. Ausgangs-punkt für die Halbzeitbewertung des GFK sind die Halbzeitbewertungen der Operationellen Programme der Länder und die OP des Bundes. Einem mikro-ökonomischen Evaluationsansatz folgend wird in dieser Studie untersucht, wel-che Auswirkungen die Förderprojekte haben. Konkret wird ausgehend von einer gegebenen finanziellen Ausstattung der Prozessfortschritt analysiert und unter-sucht, inwieweit die entsprechende Zielgruppe des Förderprogramms (z.B. die Gruppe der Arbeitslosen) durch das Projekt erreicht wurde. Aus dieser Analyse erarbeiten die Autoren unter anderem fondsspezifische Bewertungen. Sie finden beispielsweise heraus, dass die Mittel des EFRE insbesondere mittelfristig einen Beitrag zu Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen leisten. Ferner finden sie Evidenzen, dass die ESF-Förderung im deutschen Ziel-1-Gebiet in beachtlichem Maße quantitative und qualitative Beiträge zur Arbeitsmarktpolitik und Human-ressourcenentwicklung erbracht hat. Zudem entwickeln die Autoren detaillierte Empfehlungen. Beispielsweise sollte für die ESF-Programme der ostdeutschen Bundesländer ein stärkeres Gewicht auf die Förderung von wachstums- und be-schäftigungsrelevanten Humanressourcen gelegt werden, indem der Mittelanteil für Einsatzfelder wie Schule und Berufsausbildung, lebensbegleitendem Lernen, Forschung und Innovation und ähnliches weiter verstärkt werde.

Milio (2007) untersucht für zwei italienische Ziel-1-Regionen (Sizilien und Ba-silicata), ob sich Unterschiede in der regionalen Leistung durch die Verwaltungs-kapazität erklären lassen. Die Untersuchung lässt darauf schließen, dass zwischen der Verwaltungskapazität und der Implementierung ein positiver Zusammenhang besteht. Darüber hinaus zeigen die Autoren, welche Faktoren für die unterschied-liche Kapazität in diesen verantwortlich sein können. Sie finden heraus, dass die Organisationsstruktur einen entscheidenden Einfluss ausübt. Je stärker hierar-chisch gegliedert die Verwaltungsstruktur ist und je mehr Unterabteilungen exis-tieren, desto schwieriger ist es, die Programmaktivitäten zu koordinieren und umzusetzen. Zudem scheint die Regierungsstabilität die Performanz zu beein-flussen. Eine hohe Regierungsstabilität hat demnach einen positiven Einfluss auf die Veraltungskapazität.

Kaufmann und Wagner (2005) untersuchen in ihrer Studie, inwiefern der EFRE die Innovationsbereitschaft in der österreichischen Ziel-1 Region Burgenland gefördert hat. Zur Beurteilung dieser Frage werden Daten ausgewertet, die aus einer Umfrage stammen, welche im Zuge der Zwischenbilanz der 2000-2006

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Förderperiode durchgeführt wurde. Die Autoren finden heraus, dass der finan-zielle Umfang des Ziel-1 Programms zu gering ist, eine zu große Anzahl an Ak-tivitäten unterstützt wird und zu viele entscheidende Bedürfnisse und Probleme vernachlässigt werden. Somit können die Probleme und Bedürfnisse regionaler Unternehmen hinsichtlich Innovation nicht ausreichend aufgegriffen werden, wodurch eine erfolgreiche Restrukturierung der regionalen Wirtschaft verhindert werde.

Die Wirksamkeit der Strukturpolitik in Griechenland und Portugal im Zeitraum 1980-1999 wird in der Studie von Lolos (1998) untersucht. Auf Basis der Aus-wertung historischer makroökonomischer Daten gelangt der Autor zu dem Er-gebnis, dass die Strukturpolitik in Portugal erfolgreicher war als in Griechenland. Als Grund hierfür nennt er insbesondere Unterschiede in der politischen Partei-enlandschaft, die eine Umstrukturierung verhindert hätten.

Mit Hilfe von Experteninterviews und Fallstudien untersuchen Bachtler, Michie und Downes (1997) in einer umfangreichen Studie für Deutschland, Finnland, Großbritannien, die Niederlande, Österreich und Schweden die Wirksamkeit der Strukturpolitik. Die Autoren finden heraus, dass die Strukturpolitik die Zusam-menarbeit zwischen den Regionen erhöht habe. Allerdings können sie insgesamt nur geringe ökonomische Effekte der Regionalpolitik feststellen. Die Evidenz einschränkend weisen sie darauf hin, dass die Quantifizierung der strukturpoliti-schen Wirkungen mit Problemen behaftet ist.

Zusammenfassung

Greift man die in Abschnitt 1 vorgestellten vier Dimensionen der Reformdis-kussion wieder auf, lässt sich festhalten, dass es im Rahmen von Fallstudien möglich ist, die Wirksamkeit von Verwendungsauflagen bzw. die Ausgestaltung der Verwendungsauflagen sowie eingeschränkt und abhängig von der Datenver-fügbarkeit die Frage nach der territorialen Adressierung zu untersuchen. Der Ein-satz von Fallstudien kann nützlich sein, um in ausgewählten Untersuchungsein-heiten best-practices zu identifizieren und zu vergleichen bzw. um schwer quanti-fizierbare Wirkungen zu analysieren. Beispielsweise lassen sich Innovationswir-kungen nur schwer messen, weshalb ein Fallstudienansatz gerechtfertigt er-scheint.

Das zentrale Problem vieler Fallstudien besteht allerdings darin, dass sie auf-grund ihres Charakters einer Partialanalyse nur eine begrenzte Aussagekraft ha-ben und dass die Aussagen nicht oder nur schwer auf andere Untersuchungsein-heiten übertragbar sind. Oftmals wird das Ergebnis maßgeblich durch die Aus-wahl der Untersuchungseinheit bzw. durch die Definition der Evaluationskrite-rien beeinflusst. Schließlich wird vielfach nicht deutlich, auf welchem (theoreti-schen) Fundament die Schlussfolgerungen basieren.

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4.2.2 Simulationsmodelle

Abgesehen von Fallstudien wird die Wirksamkeit der Strukturpolitik vielfach im Rahmen von Simulationsmodellen analysiert. Nach einigen kurzen methodi-schen Hinweisen, sollen in diesem Abschnitt die im Hinblick auf die Analyse der europäischen Strukturpolitik am häufigsten verwendeten Simulationsmodelle kurz vorgestellt werden.

Simulationsmodelle ergänzen Fallstudien in mehrfacher Hinsicht (siehe auch Ederveen et al., 2002: 43): Erstens erleichtern sie auf der makroökonomischen Ebene die Evaluierung, indem Aussagen darüber getroffen werden können, in-wiefern die Kohäsionspolitik zu regionaler Produktivität und Beschäftigung bei-getragen hat. Zweitens ist es dadurch möglich, explizit allgemeine Gleichge-wichtsbedingungen von Kohäsionspolitik herzuleiten, wobei auch Externalitäten berücksichtigt werden können. Drittens kann im Rahmen von Simulationsmodel-le verglichen werden, wie Regionalpolitik mit und ohne Strukturpolitik aussehen würde. Dies ist deshalb von Bedeutung, da geringe Wachstumsraten in einer Re-gion nicht zwangsläufig das Ergebnis ineffektiver Strukturpolitik sein müssen. Schließlich könnte eine Region ohne Strukturpolitik noch viel geringere Wachs-tumsraten aufweisen.

Generell muss im Zusammenhang mit Simulationsmodellen beachtet werden, dass die resultierenden Ergebnisse maßgeblich davon beeinflusst werden, wie die Modelle aufgebaut sind und in welcher Weise die Strukturfondszahlungen in das Modell eingebettet sind. Diese Modellannahmen entscheiden letztendlich über den in diesen Modellen prognostizierten Erfolg der EU Regionalpolitik. In den im Folgenden vorgestellten Studien werden Strukturfonds als Investitionen för-dernde Programme angesehen. Diese Annahme ist kritisch zu hinterfragen, da nicht jeder Strukturfondsmaßnahme zwangsläufig ein investiver Charakter zuge-schrieben werden kann und nicht ausgeschlossen werden kann, dass es teilweise lediglich zu einer Substitution von ohnehin vorgesehenen Investitionen kommt.

Im Rahmen von Simulationsmodellen wurde die Regionalpolitik erstmals im HERMES Modell implementiert. Das Modell konzentriert sich auf die Analyse von Angebotsschocks und war speziell für Irland konzipiert (Ederveen et al., 2002). Die Simulationen sagten voraus, dass die EU-Strukturpolitik zwischen 1989-1993 das BIP Irlands um 2,6% im Jahr 2000 erhöht haben werde.

Der Nachfolger von HERMES wurde das Modell namens HERMIN, mit dessen Hilfe im Gegensatz zu HERMES auch sogenannte Spill-over Effekte berücksich-tigt werden konnten. Das HERMIN-Modell wurde für Griechenland, Spanien, Irland und Portugal in den 90er Jahren entwickelt, um vergleichbare Ergebnisse des makroökonomischen Einflusses von Strukturfonds zu simulieren (für eine Anwendung siehe unter anderem Bradley, Morgenroth und Untiedt, 2003, Brad-ley und Untiedt, 2007a). Das HERMIN Modell identifiziert drei Kanäle, durch die Strukturfonds das Angebotspotential einer Volkswirtschaft auf lange Sicht beeinflussen können: (i) durch erhöhte Infrastruktur-Investitionen, (ii) durch Er-

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höhung von Humankapital und (iii) durch direkte Unterstützung des Privatsek-tors. Abbildung 5 zeigt die Ergebnisse einer Schätzung über die Höhe der aggre-gierten Effekte (Angebots- und Nachfrageeffekte) von Ziel-1-Fördermitteln in Griechenland, Spanien, Irland, Portugal und Ostdeutschland. Dabei wird unter-stellt, dass die Ziel-1-Fördermittel ab 2006 auslaufen, um in den Folgejahren eine bessere Identifizierung der geschätzten Nachfrageeffekte der EU-Strukturfonds in den Volkswirtschaften darzustellen.

Abbildung 5 verdeutlicht, dass der Einfluss der Ziel-1 Strukturfonds im Falle von Spanien und Irland deutlich niedriger eingeschätzt wird als für die übrigen untersuchten Länder. Die Ergebnisse zeigen, dass die jährlichen Effekte der An-gebotsseite für die fünf Länder im Rahmen des HERMIN Modells auf 1-2% BIP-Wachstum pro Jahr geschätzt werden.

Abbildung 5: Ergebnisse der HERMIN Simulation über den Einfluss von Ziel-1 Fördermittel 2000-2006 auf das reale BIP, prozentuale Abwei-chungen vom Basisszenario

Quelle: Hallet (2002: 14).

Ein alternatives Simulationsmodell wurde von der Europäischen Kommission (Generaldirektion ECFIN) entwickelt und trägt den Namen QUEST II (für eine detaillierte Beschreibung vgl. Roeger und in’t Veld, 1997). Hierbei handelt es sich um ein Mehrländersimulationsmodell, das auf einem intertemporalen Ent-scheidungsverhalten von vorausschauend agierenden Haushalten und Firmen ba-siert. Der Konsum eines Haushalts wird zu 40% durch sein verfügbares Ein-kommen und zu 60% durch die Lebenszyklushypothese erklärt. Es wird unter-stellt, dass die Ricardianische Äquivalenz hält, das heißt dass Haushalte voraus-schauend Staatsverschuldung durch verstärktes Sparverhalten antizipieren, um zukünftigen Steuererhöhungen vorzubeugen. Im Gegensatz zum HERMIN-

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Modell werden die realen Zinssätze und Wechselkurse endogen bestimmt, so dass mögliche crowding-out Effekte berücksichtigt werden können. Der makro-ökonomische Einfluss von Strukturfonds wird mittels der Erhöhung des öffentli-chen Kapitalstocks implementiert, der wiederum auf eine neoklassische Produk-tionsfunktion einwirkt.

Abbildung 6 veranschaulicht die Simulationsergebnisse im Rahmen des QUEST II Modells. Abgebildet werden die aggregierten Effekte auf der Ange-bots- und Nachfrageseite der Strukturfondsausgaben in Griechenland, Spanien, Irland und Portugal als prozentuale Abweichung vom Basisszenario. Wie im obi-gen Fall wird unterstellt, dass die Zahlungen 2006 auslaufen. Generell lässt sich festhalten, dass die kurzfristigen Umverteilungs- und Nachfrageeffekte der Struk-turfonds leichter identifizierbar sind, dass jedoch eine beträchtliche Unsicherheit über die langfristigen Angebotseffekte der Fonds bezüglich wirtschaftlicher Konvergenz in der EU besteht. Vergleicht man Simulationsschätzungen von HERMIN und QUEST II wird deutlich, dass die im Rahmen des QUEST II Mo-dells gewonnenen Schätzungen deutlich geringere Auswirkungen der Struktur-fondsmittel prognostizieren. Dies ist hauptsächlich auf vorausschauende Erwar-tungen und die endogene Bestimmung des realen Zinssatzes und der Wechsel-kurse zurückzuführen.

Abbildung 6: Ergebnisse der HERMIN Simulation über den Einfluss von Ziel-1 Fördermittel 2000-2006 auf das reale BIP, prozentuale Abwei-chungen vom Basisszenario

Quelle: Hallet (2002: 14).

Ein ähnliches Simulationsmodell stellt auch ECOMOD dar (Bayar, 2007). Hierbei handelt es sich um ein dynamisches allgemeines Gleichgewichtsmodell, das für mehrere Sektoren und 15 Länder kalibriert werden kann. Es wird unter-

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stellt, dass die Struktur- und Kohäsionsfondsmittel die Investitionen in den ent-sprechenden Branchen erhöhen. Dies führt dazu, dass sich der Kapitalstock er-höht, was wiederum eine Steigerung der Produktionskapazitäten zur Folge hat. Es wird unterstellt, dass die SF-Investitionen zu einem Anstieg der gesamten Faktorproduktivität bzw. der Arbeitsproduktivität führen.

Zu welch unterschiedlichen Ergebnissen die einzelnen Simulationsmodelle füh-ren können, zeigt die Studie von Bradley und Untiedt (2007b). Die Autoren ver-gleichen die im Rahmen von HERMIN, QUEST II sowie ECOMOD prognosti-zierten Wirkungen der Strukturpolitik. Die folgende Abbildung 3 zeigt, um wie viel Prozent die Strukturfondszahlungen das BIP erhöhen würden verglichen mit einem Basisszenario ohne Strukturfondszahlungen. Es wird deutlich, dass sich die Prognosen in Abhängigkeit vom Simulationsmodell stark unterscheiden. Die Autoren vergleichen im Detail die Simulationsmodelle, beschränken sich aller-dings aufgrund fehlender Detailkenntnisse über das ECOMOD Modell auf HERMIN und QUEST. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass die Unterschiede insbesondere darauf zurückzuführen sind, dass in den Simulationsmodellen die Spillover-Effekte, die durch die Strukturpolitik entstehen, unterschiedlich model-liert sind (für eine detaillierte Analyse siehe Bradley und Untiedt, 2007: 18ff).

Abbildung 7: Wirkungen der Strukturfondszahlungen auf das BIP: Simulations-ergebnisse von QUEST II, HERMIN und ECOMOD im Vergleich (Prozentuale Abweichungen vom Basisszenario ohne Struktur-fondszahlungen)

Quelle: Bradley und Untiedt (2007: 12).

70

Abgesehen von den makroökonomischen Modellen der Europäischen Kommis-sion simuliert Pereira (1999) den Einfluss der Kohäsionspolitik für den Zeitraum 1989-1993. Im Rahmen eines endogenen Wachstumsmodells konzentriert er sich auf die Wachstumseffekte in Irland, Griechenland und Polen. Die Simulations-rechnungen zeigen, dass Strukturfonds einen substantiellen Einfluss auf Wirt-schaftswachstum haben und diese auch zu einem Aufholprozess beigetragen ha-ben. Allerdings werden selbst auf lange Sicht die Lebensstandards weit vom EU-Durchschnitt entfernt sein.

Zusammenfassung

Die Vorstellung der im Kontext der Europäischen Regionalpolitik durchgeführ-ten Simulationsmodelle verdeutlicht, dass ihr großer Vorteil – im Gegensatz zu Fallstudien und ökonometrischen Analysen – darin besteht, ex ante das Potenzial von strukturpolitischen Maßnahmen abzuschätzen. Somit lassen sich bereits im Vorfeld einer Reform (z.B. Erweiterung) Prognosen über mögliche Wirkungen treffen. Greift man die vier Dimensionen der Reformdiskussion erneut auf, lässt sich festhalten, dass sich mit Hilfe von Simulationsmodellen hervorragend Ände-rungen der Förderkriterien prognostizieren lassen, so zum Beispiel die Frage, welche Verteilungswirkungen eine Änderung der 75 %-Schwelle haben würde.

Allerdings dürfen die Grenzen in der Aussagekraft der Simulationsmodelle nicht übersehen werden. So machen diese Modelle die Unterstellung vieler, mehr oder weniger plausibler, Annahmen erforderlich, deren Bedeutung nicht immer deutlich genug herausgearbeitet werden. Eine im Falle der Strukturpolitik zentra-le Annahme lautet etwa, dass diese zu einer Erhöhung der Investitionen führe und dass diese Investitionen auch rentabel seien. Diese Annahme muss jedoch nicht zwangsläufig erfüllt sein, weshalb sich eine ex ante Simulation im Ver-gleich zur ex post messbaren Wirkung als zu optimistisch erweisen kann. In die-sem Zusammenhang ist auch nicht verwunderlich, dass alle hier vorgestellten Studien zu dem Ergebnis kommen, dass die europäische Strukturpolitik einen positiven Einfluss auf das Wirtschaftswachstum aufweist. Dieses Ergebnis darf jedoch nicht überbewertet werden, da es annahmebedingt erzielt wird. Mit Hilfe von Simulationsmodellen ist es insofern zwar möglich, das Potenzial einer er-folgreichen Regionalpolitik abzuschätzen, sie können aber nicht als „Beweismit-tel“ dafür dienen, dass diese Politik tatsächlich erfolgreich ist.

4.2.3 Ökonometrische Analysen

Wie die Evaluierung der Strukturpolitik insgesamt, hat auch die Anzahl öko-nometrischer Untersuchungen der europäischen Strukturpolitik in der Vergan-genheit stark zugenommen. Ein Grund hierfür dürfte die verbesserte Datenlage sein. Dieser Abschnitt soll einen möglichst vollständigen Überblick über existie-rend Studien seit 2000 geben, wobei diese Vollständigkeit zumindest in Bezug auf jene Studien gewährleistet wird, die in renommierten wissenschaftlichen

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Zeitschriften erschienen sind. Zur besseren Übersichtlichkeit werden die Arbei-ten (i) chronologisch sowie (ii) getrennt nach der Untersuchungseinheit (EU-Länder versus EU-Regionen) vorgestellt. Die zentralen Ergebnisse sind in Tabelle 9 zusammengefasst.

4.2.3.1 Fokus auf EU-Länder

Die Studie von Ederveen et al. (2002) ist eine der wenigen, die Konvergenzef-fekte sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene untersucht. Auf EU-12 (Länder-)ebene können sie zwischen 1960–1995 und unter Beschränkung der Analyse auf Fördermittel aus dem EFRE nur für offene Volkswirtschaften einen positiven Einfluss der Strukturpolitik auf nationale Wachstumsraten feststellen. Dies begründen die Autoren damit, dass die Offenheit einer Volkswirtschaft auf-grund des verstärkten Wettbewerbs zu effizienteren Regierungstätigkeit beitrage, was wiederum zu einer effizienteren Verwendung von Strukturpolitikmitteln füh-re. Auf regionaler Ebene (183 NUTS II Regionen) hängen die Ergebnisse vom unterstellten Konvergenzkonzept ab. Sie finden heraus, dass Strukturpolitik einen signifikant negativen Einfluss hat, wenn ein absolutes Konvergenzkonzept unter-stellt hat, d.h. unter der Annahme, dass auf lange Sicht alle Regionen innerhalb der EU konvergieren werden. Darüber hinaus finden sie empirische Evidenz für einen signifikant negativen Einfluss der Strukturpolitik, d.h. unterstellt man ein abslute Konvergenzkonzept trägt die Strukturpolitik zur Divergenz der Regionen bei. Als mögliche Erklärungsfaktoren nennen die Autoren hierfür die Verdrän-gung öffentlicher Ausgaben und Rent-seeking Verhalten der beteiligten Akteure. Darüber hinaus finden sie keine empirische Evidenz für intra-nationale Konver-genz. In einer dritten Spezifikation unterstellen sie dauerhafte Unterschiede zwi-schen den Regionen, so dass ärmere Regionen niemals vollständig zu reicheren aufholen werden. Nur in diesem Fall erhalten sie einen positiv-signifikanten Ko-effizienten von 0,7, d.h. bei Erhöhung der Kohäsionspolitik um 1% des BIP, wird die jährliche pro Kopf Wachstumsrate um 0,7% gesteigert. Hieraus schlussfol-gern die Autoren, dass die Ergebnisse einen deutlichen Trade-off aufzeigen: Je optimistischer man bezüglich des Konvergenzprozesses auf lange Sicht ist, desto pessimistischer sollte der Einfluss der Strukturpolitik eingeschätzt werden.

Beugelsdijk und Eijffinger (2005) beschränken ihre Untersuchung auf die Pro-grammperiode 1995–2001. Unter Verwendung von Länderdaten der EU-15 und im Rahmen eines dynamischen Panelansatzes kommen sie zu dem Ergebnis, dass Strukturfondsausgaben mit 3-jähriger Verzögerung zur Beta-Konvergenz beige-tragen haben. In ihrem Beitrag thematisieren sie darüber hinaus noch verfehlte Anreize, welche durch EU-Strukturpolitik entstehen können. Zum einen entsteht im Zuge der Fördermittelvergabe das Problem des Moral Hazard, da Länder An-reize haben, Regionen, die nahe an einer Fördermittelgrenze liegen, nicht zu för-dern, um daraus resultierende EU-Fördermittelkürzungen zu vermeiden. Dies könnte zu einer ineffizienten Vergabe der Strukturfondsmittel führen. Zum ande-

72

ren könnte ein Substitutionseffekt entstehen, wenn Länder geplante Investitionen zurückhalten und diese mit Hilfe von EU-Fördermitteln substituieren lassen. Die Folge ist ein Crowding-out bereits geplanter Investitionen. Beugelsdijk und Eijf-finger versuchen, diese Verzerrungseffekte mit Hilfe der Aufnahme eines Kor-ruptionsindex zu testen. Sie können jedoch nicht herausfinden, dass Länder mit höherer Korruption die Strukturfonds in ineffizienterer Weise verwenden.

Ederveen, de Groot und Nahuis (2006) untersuchen die Wirksamkeit der EU-Strukturpolitik im Rahmen eines dynamischen Panelansatzes. Sie konzentrieren sich auf 13 EU-Länder in der Zeit zwischen 1960 und 1995. Auf Basis eines neoklassischen Modells beschränken sie sich auf eine Wirkungsanalyse des EF-RE. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass die Europäische Strukturpolitik per se die Wachstumsperformanz der Länder nicht verbessert. Sie ist vielmehr nur unter der Bedingung wirksam, dass die Länder über die „richtigen“ Institutionen ver-fügen. Die Studie zeigt, dass hierunter insbesondere der Offenheitsgrad eines Landes sowie Variablen, die in direkter Verbindung zur Regierungstätigkeit ste-hen, nämlich Inflation und Staatsverschuldung, fallen. Die Politikempfehlung von Ederveen, de Groot und Nahuis lautet, dass die Strukturfonds insbesondere im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union in erster Linie zum Aufbau geeigneter Institutionen verwendet werden sollten.

Jüngst ergänzte Bähr (2008) den von Edevereen et al. (2006) verwendeten An-satz um die Fragestellung, inwiefern der Dezentralisierungsgrad eines Landes die Wirksamkeit der Strukturpolitik verändert. Bähr kommt zu dem Ergebnis, dass die Strukturpolitik wirksamer ist in Ländern mit einem hohen Maß an Dezentrali-sierung.

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StudieZentrales Ergebnis: Wirksamkeit der SF bzgl. Wirtschaftswachstum / Konvergenz

Operationalisierung von Strukturpolitik Untersuchungs- zeitraum

Untersuchungs- einheit Methode

Bähr (2008) SF sind wirksamer in Ländern mit hohem Dezentralisierungsgrad

Ln ((Europ. Entwicklungsfonds (EFRE) + 1) / BIP) 1975-1995 EU-13

Panel: Pooled OLS, Fixed Effects (FE), two-step GMM

Eggert, von Ehrlich, Fenge und König (2007)

SF beschleunigen Konvergenz zwischen den Bundesländern, sie verringern allerdings das durchschnittliche Wachstum Ln (SF / BIP) 1989-1993

1994-199916 NUTS I Regionen

(Deutschland) Pooled OLS

Dall'erba und Le Gallo (2007) SF haben keinen statistischen signifikanten Einfluss auf die regionalen Wachstumsraten SF / BIP 1989-1999

145 NUTS II Regionen (EU-12)

2SLS spatial lag model

Ederveen et al. (2006) SF fördern Wachstum und Konvergenz gegeben die "richtigen" Institution Ln ((EFRE +1) / BIP) 1975-1995 EU-12/13

Panel: Pooled OLS Modell, FE, two-step GMM

Antunes und Soukiazis (2005) SF fördern Konvergenz. Sie sind wirksamer in Küstenregionen als in Regionen im Landesinnern Ausgaben für EFRE pro Kopf 1991-2000

30 NUTS-III Regionen (Portugal)

Panel: Pooled OLS, FE, Random Effects (RE), GLS

Beugelsdijk und Eijffinger (2005) SF tragen positiv und signifikant zur Konvergenz bei SF / BIP 1995-2001 EU-15 Panel: GMM one step, GMM two step

Bouvet (2005) EFRE hat einen geringen positiven Einfluss auf regionale Wachstumsraten EFRE-Zahlungen pro Kopf 1975-1999 111 NUTS III

(EU-8)Panel: OLS, Fuller-modified limited-information Maximum Likelihood

Percoco (2005) SF sind nicht in allen untersuchten Regionen wirksam Ziel-1 SF / BIP 1994-2001 6 Ziel-1 Regionen (Italien) Panel: GMM-IV

Bussoletti und Esposti (2004) SF sind in geringem Ausmaß bedingt wirksam Ziel-1 Strukturfonds (3-jahres Durchschnitte) 1989-1999206 NUTS II

Regionen (EU-15)

Panel: GMM Differenzen, GMM System

Puigcerver-Peñalver (2004) SF haben Einfluss auf Wachstumsraten von Ziel 1-Regionen 1989-1993, keinen Einfluss 1994-1999

SF / BIP, Gesamthöhe SF, Anteil der Ziel-1-Region an Gesamthöhe SF

1989-1999, 1989-1993, 1994-1999

41 NUTS II Regionen (EU-10)

Panel: pooled OLS, OLS mit Länder Dummies (FE)

Rodríguez-Pose und Fratesi (2004)

SF-Ausgaben für Investitionen und Bildung haben mittelfristig einen positiven sign. Effekt; Ausgaben für Landwirtschaft nicht

Ziel-1 Verpflichtungsermächtigungen 1989-1999152 (47) NUTS II

Regionen (EU-8)

Cross-section und Panel: OLS, pooled GLS, LSDV

Cappelen, Castellacci, Fagerberg und Verspagen (2003)

SF haben einen positiven und signifikanten Einfluss auf die Wachstumsperformanz europ. Regionen insb. seit 1988 SF / BIP 1980-1988

1989-1997

105 NUTS I & NUTS II (EU-9)

Cross-section OLS; Time-slope dummy approach

de Freitas, Pereira und Torres (2003)

Ziel-1 Regionen konvergieren nicht schneller als die übrgien Regionen Dummy für Ziel-1 Region 1990-2001

196 NUTS II Regionen (EU-

15)Cross-section OLS

Ederveen, Gorter, de Mooij und Nahuis (2002)

- Ergebnise abhängig vom unterstellten Konvergenzkonzept - EFRE-Mittel tragen auf nationaler Ebene nur bei "offenen Volkswirtschaften" zu erhöhten Wachstum bei

(Strukturfonds + Kohäsionsfonds) / BIP, Ln (EFRE / BIP)

1981-1996, 1960-1995

183 NUTS II Regionen & [EU-

13]Panel: pooled OLS

Garcia-Milà und McGuire (2001) SF sind nicht wirksam bzgl. der Stimulierung privater Investitionen

Veränderung unterschiedl. Variablen: Prä-Förderperiode - Post-Förderperiode

1977-1981 1989-1992

17 NUTS II Regionen (Spanien)

OLS und Diff-in-Diff

Tabelle 9: Übersicht über die Ergebnisse der ökonometrischen Studien

Quelle: Eigene Darstellung.

74

4.2.3.2 Fokus auf EU-Regionen

Im Unterschied zu den zuvor dargestelten Studien analysieren die folgenden Beiträge die Konvergenzeffekte auf regionaler Ebene.

Cappelen, Castellacci, Fagerberg und Verspagen (2003) fokussieren sich in ih-rer Studie auf die Frage, ob die 1988 eingeleitete Reform der Strukturpolitik die Effektivität und Effizienz der Regionalpolitik erhöhte. In ihrer empirischen Ana-lyse berücksichtigen sie 105 NUTS I und NUTS II Regionen, wobei der Untersu-chungszeitraum in zwei Perioden (1980-1988 sowie 1989-1997) unterteilt wird. Im Rahmen eines Ordinary Least Squares (OLS)-Ansatzes finden die Autoren heraus, dass die Strukturfonds einen positiv signifikanten Einfluss auf die Wachstumsperformanz der Regionen haben. Allerdings stellen sie fest, dass die Strukturfonds insbesondere in solchen Regionen wirksam sind, die sich, bezogen auf ökonomische Faktoren wie Arbeitslosigkeit, Ausgaben für Forschung und Entwicklung etc., bereits in einem guten ökonomischen Zustand befinden. Im Gegensatz dazu ist die Wirksamkeit in Regionen mit hoher Bedürftigkeit einge-schränkt. Zudem ergibt die empirische Untersuchung, dass die Reform von 1988 Wirksamkeit und Effizienz der Regionalpolitik erhöht habe.

Der Beitrag von Kemmerling und Bodenstein (2006) zielt nur indirekt auf die Frage nach den Konvergenzeffekten von Strukturpolitik. Vielmehr untersuchen sie im Rahmen einer Querschnittsregression für die Programmperiode 2000-2006, inwiefern parteipolitische Gesichtspunkte die Vergabe von Strukturfonds beeinflussen. Kemmerling und Bodestein kommen zu dem Ergebnis, dass die Verpflichtungsermächtigungen nicht einzig nach ökonomischen Gesichtspunkten vergeben werden, sondern dass die Verteilung auch von parteipolitischen Ge-sichtspunkten beeinflusst wird. Diese parteipolitische Fokussierung dürfte wie-derum die Effizienz der Strukturpolitik negativ beeinflussen.

Bussoletti und Esposti (2004) untersuchen die Wirkungen der regionalen Struk-turpolitikausgaben im Rahmen eines dynamischen Panelansatzes. Die Grundlage bildet ein ökonometrisches Konvergenzmodell, wobei die Autoren die empiri-sche Studie aus einem bedingten Konvergenzmodell ableiten, d.h. das regionale Wachstum ist abhängig vom Bevölkerungswachstum sowie vom Anteil der in der Landwirtschaft beschäftigen Bevölkerung. In ihrer ökonometrischen Analyse verwenden sie einen Datensatz mit 206 NUTS II-Regionen der EU-15 über für den Zeitraum 1989-2000. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass die Ziel-1 Struk-turpolitik einen positiven wenngleich sehr geringen Einfluss auf NUTS II-Regionen hat. Zudem finden sie empirische Evidenz dafür, dass ein Anstieg des Anteils der in der Landwirtschaft beschäftigen Bevölkerung die Wirksamkeit von Strukturpolitik verringert.

Die Studie von Puigcerver-Peñalver (2004) analysiert den Einfluss von Struk-turpolitik auf die Förderung von Wachstum und Konvergenz in 40 NUTS II-Regionen der EU-12. Strukturpolitik-Ausgaben werden dabei einerseits in aggre-

75

gierter Form (gesamte Strukturfondsausgaben), andererseits in disaggregierter Form (Strukturfondsausgaben unterteilt nach Fonds) gemessen. Mit Hilfe eines Panelansatzes kommen sie zu dem Ergebnis, dass die Wirksamkeit der Struktur-politik von der zugrundeliegenden Förderungsperiode abhängt. Während die Strukturpolitik in der ersten Förderperiode (1989-1993) einen positiven und sig-nifikanten Einfluss hatte, lässt sich in der zweiten Programmperiode (1994-99) kein positiv signifikanter Effekt feststellen.

De Freitas, Pereira und Torres (2003) untersuchen, ob der Status einer Ziel-1 Region im Vergleich zu den übrigen Regionen die Konvergenz-Geschwindigkeit erhöht hat. Sie beschränken sich auf die Untersuchungsperiode 1990-2001. Im Rahmen einer gepoolten Querschnittsregression finden die Autoren zwar empiri-sche Evidenz für einen Konvergenzprozess der EU-Regionen insgesamt. Aller-dings finden sie keine signifikante Evidenz dafür, dass Ziel-1-Regionen schneller konvergieren als Regionen, die keine Ziel-1-Fördermittel erhalten. Stattdessen scheint der Aufbau geeigneter Institutionen maßgeblich die Konvergenzge-schwindigkeit zu beeinflussen.

Rodríguez-Pose und Fratesi (2004) konzentrieren sich in ihrer Untersuchung der Konvergenzeffekte auf Ziel-1 Regionen, die mehr als 61% der gesamten EU Strukturfonds vereinnahmen. Interessant ist, dass sie auch nach zeitlich verzöger-ten Wirkungen der Strukturpolitik (Zeitlags) suchen. Zusätzlich disaggregieren sie die Ziel-1 Verpflichtungen in diverse Unterkategorien wie Landwirtschaft und Humankapital. Sie finden heraus, dass trotz Berücksichtigung von Zeitlags die Strukturfonds-Verpflichtungsermächtigungen keinen positiv-signifikanten Einfluss auf die regionalen Wachstumsraten haben. Zudem weisen Verpflichtun-gen für Landwirtschaft zwar kurzfristig einen positiven und signifikanten Ein-fluss auf Wachstum in Ziel-1 Regionen auf. Allerdings ist dieser Einfluss zeitlich auf die ersten Jahre beschränkt und verwandelt sich auf mittlere Sicht in einen negativen Zusammenhang. Lediglich Ausgaben für Forschung und Bildung ha-ben mittelfristig einen positiven und signifikanten Effekt.

Die Studie von Bouvet (2005) verfolgt zwei Ziele: Sie analysiert einerseits die Konvergenzeffekte der Strukturpolitik. Wie die meisten Studien basiert ihre em-pirische Schätzung auf dem neoklassischen Solow-Modell. Sie untersucht den Einfluss der Ausgaben des EFRE pro Kopf auf Wachstum und Konvergenz in 118 NUTS II Regionen der EU-8 zwischen 1975-1999. Ihre Ergebnisse weisen darauf hin, dass Strukturpolitik einen geringen Einfluss auf Wachstum hat, indem sie die Faktorproduktivität und die Beschäftigungsraten in den Zielregionen er-höht. Andererseits untersucht Bouvet die Determinanten, die für die Verteilung von Strukturpolitikmitteln verantwortlich sind. Sie stellt fest, dass sich die Mit-telvergabe nicht einzig nach ökonomischen Kriterien richtet, sondern dass auch politische Kriterien bei der Vergabe von Strukturpolitik-Mitteln eine Rolle spie-len.

Im Rahmen eines gepoolten OLS-Modells wird von Eggert et al. (2007) die Wirkung der EU-Mittel auf das Wachstum mit zeitlicher Verzögerung unter-

76

sucht. Die ökonometrische Analyse für Deutschland zeigt, dass zumindest zwi-schen den Bundesländern eine signifikante Konvergenzwirkung erzielt wurde. Erkauft wurde diese jedoch durch ein vermindertes gesamtwirtschaftliches Wachstum. Bei der Gestaltung von Regionalpolitik sollte daher generell die Be-deutung des gesamtwirtschaftlichen Wachstums gegenüber dem politisch formu-lierten Ziel der regionalen Konvergenz abgewogen werden. Beides miteinander zu vereinbaren, wie es die europäische Strukturpolitik offiziell anstrebt, scheint zumindest in Bezug auf die deutsche Regionen nicht gelungen zu sein. Denn in relativ armen Bundesländern haben die Zahlungen das Wachstum gefördert, wo-hingegen sie in vergleichsweise reichen Bundesländern einen negativen Wachs-tumseffekt hatten.

Die Mehrzahl der vorgestellten ökonometrischen Studien basiert auf dem aus der neoklassischen Wachstumstheorie abgeleiteten Konzept der Beta-Konvergenz (vgl.2.2.3). Dabei muss betont werden, dass die empirische Umset-zung dieses Konzepts mit methodologischen Problemen verbunden ist. Ein Prob-lem stellt im Falle der Fokussierung auf EU-Regionen die räumliche Abhängig-keit der Untersuchungseinheiten dar (siehe u.a. Armstrong, 1995, jüngst auch Pfaffermayr, 2007). Schließlich interagieren die Regionen hinsichtlich Wissens-Spillover, Faktormobilität, Handelsverflechtungen etc. Die Nichtberücksichti-gung dieser Abhängigkeit zwischen den Regionen führt zu verzerrten Ergebnis-sen. Um diesem Problem Rechnung zu tragen, verwenden Dall’erba und Le Gal-lo (2007) einen sogenannten räumlichen ökonometrischen Ansatz unter Berück-sichtigung von 145 NUTS II Regionen der EU-12 für den Zeitraum 1989-1999. In diesem Sinne werden die Regionen nicht als unabhängige Einheiten betrachtet, sondern gemäß ihrer geographischen Nähe gewichtet in die Schätzgleichung auf-genommen. Da zwischen der Verabschiedung von Strukturfonds-Verpflichtungen und der letztendlichen Auszahlung häufig einige Jahre verge-hen, verwenden sie für die Periode 1994-1999 die tatsächlich geleisteten Struk-turfonds-Zahlungen. Dall’erba und Le Gallo kommen zu dem Ergebnis, dass Strukturfondsmittel keinen Einfluss auf die regionalen Wachstumsraten haben und dass die in der Peripherie zugeteilten Strukturfonds keine Spillover-Effekte aufzeigen.

Abgesehen von diesen Studien, die eine möglichst große Anzahl von Regionen in ihrer Analyse berücksichtigen, konzentrieren sich weitere Studien auf Regio-nen in ausgewählten Ländern. Garcia-Milà und McGuire (2001) fokussieren sich auf den Einfluss von Strukturpolitik in spanischen Regionen in zwei Zeitperioden 1977-1981 und 1989-1994. Ihre Ergebnisse zeigen, dass Strukturfonds nicht dazu beigetragen haben, Wachstum bzw. private Investitionen zu verbessern. Stattdes-sen finden sie Evidenz für ein Crowding-out von nationalen Investitionen, so dass Regionen, die europäische Strukturfonds erhalten, weniger Fördermittel im Zuge nationaler Umverteilung bekommen. Antunes und Soukiazis (2005) unter-suchen den Einfluss des EFRE auf die bedingte Konvergenz in portugiesischen NUTS-III Regionen zwischen 1991-2000. In ihrer empirischen Analyse unter-

77

scheiden sie zwischen Küstenregionen, die in Portugal tendenziell wirtschaftlich weiterentwickelt sind, und Regionen im Landesinneren. Unabhängig von der verwendeten Schätzmethode gelangen sie zu dem Ergebnis, dass die Struktur-fonds einen positiven und signifikanten Einfluss auf das Wachstum des Pro-Kopf Einkommens haben. Percoco (2005) untersucht den Einfluss von Strukturpolitik auf das Wachstum italienischer Ziel-1 Regionen. Die Daten sind im Zuge einer Umfrage in italienischen Behörden erhoben worden. Die Ergebnisse zeigen je-doch keinen signifikant positiven Effekt der Strukturpolitik auf die Wachstums-raten.

Zusammenfassung

Greift man die vier Dimensionen der Reformdebatte auf, lässt sich festhalten, dass es im Rahmen von ökonometrischen Analysen möglich ist, die Ausgestal-tung von Verwendungsauflagen zu prüfen. Beispielsweise ließe sich untersuchen, inwiefern die Lissabon-Strategie in stärkerem Maße das Wirtschaftswachstum beeinflusst als traditionelle Infrastrukturinvestitionen. Aufgrund von mangelnder Datenverfügbarkeit sind jedoch keine Aussagen über die Notwendigkeit einer Mittelbindung bzw. über die Frage möglich, ob eine Adressierung von Mitglied-staaten oder Regionen die besseren Ergebnisse erbringt. Einschränkend lässt sich zudem festhalten, dass es quantitative empirische Ansätze nicht ermöglichen, qualitative Änderungen durch institutionelle Anstöße (z.B. Programmplanungs-ansätze) zu untersuchen. Insofern diese qualitativen Veränderungen allerdings zur Steigerung des Wachstums beitragen, schlagen sie sich in den Analyseergeb-nissen durch einen steigenden Wachstumseffekt nieder und sind insofern indirekt in ihren Auswirkungen sehr wohl der Messbarkeit zugänglich. Ein großer Vorteil von ökonometrischen Ansätzen besteht darin, dass sie ermöglichen, kausale Ur-sache-Wirkungsanalysen empirisch zu testen.

Dieser Abschnitt verdeutlichte, dass die ökonometrischen Analysen hinsichtlich ihrer Aussagen über die Wirksamkeit der Strukturpolitik divergierende Ergebnis-se erzielen. In Abhängigkeit von der Datenverfügbar bzw. der Qualität der Struk-turfondsdaten, dem ausgewählten Untersuchungszeitraum, der Untersuchungs-einheit, der Schätzmethode und nicht zuletzt in Abhängigkeit vom unterstellten theoretischen Konvergenzmodell finden die Autoren einen positiven, keinen oder gar einen negativen Einfluss der Strukturpolitik auf Konvergenz heraus Diese Aussagen werden auch von zwei qualitativ hochwertigen, in der Zeitschrift Kyklos veröffentlichten empirischen Studien gestützt. Diese Studien zeichnen sich durch einen langen Untersuchungshorizont und durch eine sorgfältige An-wendung der empirischen Methoden aus. Sie erzielen ein Ergebnis, das den der-zeitigen Stand der Literatur gut zusammenfasst. Demnach haben Strukturfonds bedingt einen positiven Einfluss auf das Wirtschaftswachstum. In solchen Län-dern, die durch eine hohe Qualität der Institutionen charakterisiert sind (Ederveen et al. 2006) bzw. eine dezentrale Struktur vorweisen (Bähr, 2008), erzielen Struk-

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turfonds einen positiven Einfluss auf das Wirtschaftswachstum. Zudem lässt sich aus den wenigen verfügbaren Studien herauslesen, dass Investitionen in Human-kapital zumindest mittelfristig ein wirksames Mittel zur Verringerung regionaler Ungleichheiten darstellt (Rodriguez-Posé et al., 2004).

4.3 Wirkungen auf Innovationsaktivität

Um das Ziel der ökonomischen Kohäsion zu erreichen, richtet sich das öffentli-che Augenmerk zunehmend auf die Förderung von Innovation und regionaler Wettbewerbsfähigkeit, da Innovation in der öffentlichen Diskussion und in der wissenschaftlichen Fachliteratur als maßgebliche Determinante für Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum angesehen wird.61 Seit der Reform der EU-Strukturfonds für die Förderperiode 2007 bis 2013 gibt es mittlerweile eine klare Verbindung zwischen den Zielen der Lissabon Agenda und den Richtlinien der Kohäsionspolitik wie in Tabelle 10 dargestellt (vgl. dazu auch 3.3).

Die Ziele der Lissabon-Agenda und der Richtlinien der Kohäsionspolitik sind zum großen Teil deckungsgleich. Die Strukturfondsmittel haben einen starken Fokus bezüglich „Knowledge for Growth“ mit der Zielsetzung, die regionale, öffentliche und private Forschungs- und Innovationskapazität zu erhöhen. Sie sollen explizit auf die Erreichung der Lissabon-Ziele ausgerichtet sein und die Zielsetzung der Europäischen Kommission ist es, dass in den EU-15-Mitgliedstaaten 60% der Ausgaben für „Konvergenz“ und 75% der Ausgaben für „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ dieser Zielsetzung folgen (Europäische Kommission, 2007d). Durch dieses sogenannte „Earmarking“ soll die Lissabon-Orientierung der Strukturfonds kontrollierbar bzw. messbar und nachvollziehbar werden. Diese Earmarking-Regel gilt allerdings nur für die EU-15-Staaten und damit nicht für die neuen Beitrittsländer. Der deutsche Nationale Strategische Rahmenplan geht sogar noch darüber hinaus, indem 71% der Mittel für das Ziel Konvergenz und 81% der Mittel für das Ziel Regionale Wettbe-werbsfähigkeit und Beschäftigung für die Lissabon-Ziele vorgesehen sind (BMWi, 2007).

Vor diesem Hintergrund soll zunächst herausgearbeitet werden, wie und in welchem Umfang Strukturfondsmittel der EU zur Innovationsförderung und zur Erhöhung der Innovationstätigkeit in der laufenden Förderperiode eingesetzt werden und wie sinnvoll diese Lissabon-Orientierung ist. Im zweiten Abschnitt werden die geplanten Maßnahmen der laufenden Förderperiode dargestellt und einer qualitativen Bewertung unterzogen. Da die laufende Förderperiode erst be-gonnen hat, ist derzeit allenfalls eine erste vorsichtige qualitative Abschätzung dieser Effekte möglich, hier besteht mehr Forschungsbedarf, der erst realisiert

61 Zur Darstellung des Ansatzes des Nationalen Innovationssystems, der in der innovationsökonomischen

Literatur weit verbreitet ist und auch in der Politikberatung in den letzten Jahren stark an Bedeutung gewonnen hat, siehe Lundvall (1992), Nelson (1993), Edquist (1997).

79

werden kann, wenn sich die Datenlage verbessert. Das Beispiel Sachsen dient im Rahmen dieser Abschätzung der Illustration, wie die „Lissabonisierung“ auf Bundeslandebene umgesetzt wird. Im letzten Abschnitt folgt ein Fazit, indem die Vor- und Nachteile dieser neuen Innovationszielsetzung auf Basis des begrenzten bisherigen Erkenntnisstands diskutiert werden.

Tabelle 10: Vergleich zwischen den Zielen der Lissabon-Strategie und Kohä-sionsrichtlinien

Renewed Lisbon policy (Com 2005 024) Guidelines on cohesion, 2007-2013

A more attractive place to invest and work Making Europe and its regions more attrac-tive places to invest and work

– Extend and deepen the internal market – Expand and improve transport – Improve European and national regula-

tion – Infrastructures

– Ensure open and competitive markets – Strengthen the synergies between – inside and outside Europe – Environmental protection and growth – Expand and improve European – Address Europe’s intensive use of tradi-

tional – Infrastructure – Energy sources Knowledge and innovation for growth Improving knowledge and innovation for growth – Increase and improve investment in

Research and Development – Increase and better target investment in

RTD – Facilitate innovation, the uptake of ICT

and the sustainable use of resources – Facilitate innovation and promote

– Contribute to a strong European indus-trial base

– Entrepreneurship

– Promote the information society for all – Improve access to finance Creating more and better jobs More and better jobs – Attract more people into employment

and modernise social protection systems – Attract and retain more people in

– Enterprises and the flexibility of labour markets

– Employment and modernise social protec-tion systems

– Invest more in human capital through better education and skills training

– Improve adaptability of workers and enterprises and the flexibility of the la-bour market

– Increase investment in human capital through better education and skills train-ing

– Administrative capacity – Help maintain a healthy labour force

Quelle: Technopolis (2007: 35).

80

4.3.1 Bewertung der geplanten Maßnahmen der laufenden Förderperiode

Wie dargestellt orientiert sich die kohäsionspolitische Strategie der laufenden Programmperiode zumindest in ihrer Rhetorik stark an der Lissabon-Zielsetzung. Dahinter steht die Einsicht, dass mittel- und langfristig nur eine Steigerung der Innovationstätigkeit der Unternehmen die Wettbewerbsfähigkeit der EU erhalten und steigern kann (Europäische Kommission, 2007f).

Die laufende Förderperiode ist zu „frisch“, um empirische Befunde über die Wirksamkeit der Lissabon-Zielsetzung liefern zu können. Eine grundsätzliche Schwierigkeit hinsichtlich der Messung von Effekten der öffentlichen For-schungsförderung auf Innovationstätigkeit besteht in dem Messproblem. Innova-tionstätigkeit per se ist schwer quantifizierbar und durch Indikatoren, wie z. B. Patente oder Unternehmensgründungen, nur unzureichend messbar.62 Hinzu kommt die mangelnde Zurechenbarkeit von den einsetzenden Innovationsaktivi-täten oder Innovationserfolgen im Hinblick auf eine in der Vergangenheit geleis-tete öffentliche Forschungsförderung. Dies hängt damit zusammen, dass die Wir-kung öffentlicher Forschungs- und Innovationsförderung zeitversetzt auftritt. D.h. zwischen der Förderung einzelner Unternehmen und Innovationseffekten, z. B. in der Form von neuen Produkten oder Produktionsprozessen, vergeht Zeit. Der Zeitraum zwischen öffentlicher Förderung und (messbarer) Innovationsakti-vität kann je nach Fördermaßnahme unterschiedlich lang sein. Bei Fördermaß-nahmen, die Grundlagenforschung fördern, wird dieser Zeitraum größer sein, als bei Fördermaßnahmen, die angewandte Forschung und Technologietransfer för-dern. Hinzu kommt, dass Unternehmen, die Forschungsförderung erhalten, oft-mals unterschiedliche Projekte bearbeiten, die von unterschiedlichen öffentlichen Geldgebern finanziert werden. Dies bedeutet, dass die Zurechenbarkeit einzelner Innovationseffekte zu spezifischen Fördermaßnahmen kaum möglich ist. Die fol-genden Ausführungen sind folglich vor dem Hintergrund der mangelnden Daten-verfügbarkeit zu interpretieren.

Die Auswertung der verfügbaren Daten ergibt, dass die Innovationstätigkeit in-nerhalb der EU differenziert betrachtet werden muss. Die vierte europaweite In-novationserhebung hat gezeigt, dass 42% der Unternehmen in Industrie und Dienstleistungen in der EU-27 für die Jahre 2002 bis 2004 Innovationstätigkeiten angegeben haben (Eurostat, 2007a).63 Allerdings liegt eine beträchtliche Variati-on innerhalb der EU vor, wie Tabelle 11 zeigt. In Deutschland haben 65% der Unternehmen Innovationstätigkeiten durchgeführt, d.h. diese Unternehmen haben eine Produkt- oder Prozessinnovation eingeführt, während der Anteil vor allem in den neuen Mitgliedstaaten sehr gering ist. In Bulgarien, Lettland, Ungarn, Malta 62 Smith (2005) bietet einen Überblick über Messprobleme und Messverfahren in der Innovationsfor-

schung. 63 Im Rahmen der in allen EU-Mitgliedstaaten durchgeführten Vierten Innovationserhebung der Gemein-

schaft (CIS 4) wurden Daten über die Innovationstätigkeiten der Unternehmen mit mehr als 10 Be-schäftigten erhoben und zwar insbesondere in den Bereichen Produktinnovationen und Prozessinno-vationen.

81

und Rumänien haben weniger als 25% der Unternehmen eine Produkt- oder Pro-zessinnovation eingeführt. Dieses Maß für Innovationstätigkeit wird durch Be-fragung von Unternehmen ermittelt und misst damit sehr direkt und unmittelbar die Innovationsaktivitäten von Unternehmen in den EU-Mitgliedstaaten.

Neben diesem Maß für Innovations-Output kann die FuE-Intensität als Input-faktor im Innovationsprozess erfasst werden. Die FuE-Intensität misst die Aus-gaben für Forschung und Entwicklung im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt. FuE ist als die Produktion und praktische Anwendung von neuem Wissen defi-niert und beinhaltet Grundlagenforschung, angewandte Forschung und experi-mentelle Entwicklung. Aus- und Weiterbildung sowie Marktforschung wird hin-gegen nicht als FuE definiert. Detaillierte FuE-Statistiken existieren für private Unternehmen auf Branchenebene, sowie für Non-Profit Organisationen und öf-fentliche Akteure (Staat und Hochschulen). Wenn FuE-Intensitäten innerhalb der EU verglichen werden, zeigt sich ein ähnliches Bild wie bei der Innovationstä-tigkeit von Unternehmen. Der EU-27-Mittelwert liegt bei 1,84% für öffentliche und private FuE-Ausgaben in Verhältnis zum BIP und reicht von 3,86% in Schweden bis zu 0,39% in Rumänien. Der Anteil der vom Unternehmenssektor finanzierten FuE liegt im EU-27-Durchschnitt bei 54,9%. Den höchsten von Un-ternehmen finanzierten FuE-Anteil hat Luxemburg mit 80,4% und den niedrigs-ten Anteil Malta mit 18,6%. Dies bedeutet, dass vor allem in den Ländern und Regionen, die ökonomisch noch weniger entwickelt sind, viele Unternehmen nicht in FuE investieren. Dies wirkt sich negativ auf die Innovationstätigkeit aus. Allerdings ist zu bedenken, dass diese Unternehmen in erster Linie über niedrige Preise konkurrieren und maßgeblich vom niedrigen Lohnniveau profitieren. In den höher entwickelten Volkswirtschaften sind die Lohnkosten wesentlich höher und daher sind die Unternehmen gezwungen, über neue Produkte Marktanteile zu halten und zu erhöhen. Zudem bewegen sich die Unternehmen in den ärmeren Staaten in der Regel noch weit entfernt von der Grenze des technologischen Wis-sens und können ihre Produktivität zunächst noch durch Implementierung vor-handener Technologien steigern, so dass die Generierung neuen technologischen Wissens eine geringere Priorität als in den entwickelten Volkswirtschaften hat.

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Tabelle 11: Innovationstätigkeit und FuE-Intensität in der EU Unternehmen mit

Innovationstätigkeit (in % aller Unternehmen)

FuE-Intensität (FuE-Ausgaben in % des BIP)

Vom Unternehmenssektor finanziert FuE-Ausgaben (in % der Gesamtausgaben)

EU-27 42 1,84 54,9 Deutschland 65 2,51 66,8 Österreich 53 2,36 47,2 Dänemark 52 2,44 59,9 Irland 52 1,25 57,2 Luxemburg 52 1,56 80,4 Belgien 51 1,82 60,3 Schweden 50 3,86 65,0 Estland 49 0,94 36,5 Zypern 46 0,40 18,9 Finnland 43 3,48 69,3 Ver. Königreich 43 1,73 44,2 Portugal 41 0,81 31,7 Tschech. Rep. 38 1,42 52,8 Griechenland 36 0,61 28,2 Italien 36 1,10 Spanien 35 1,12 48,0 Niederlande 34 1,78 51,1 Frankreich 33 2,13 51,7 Litauen 29 0,76 19,9 Slowenien 27 1,22 58,5 Polen 25 0,57 26,9 Slowakei 23 0,51 38,3 Ungarn 21 0,94 37,1 Malta 21 0,61 18,6 Rumänien 20 0,39 44,0 Lettland 18 0,57 46,3 Bulgarien 16 0,50 28,2

Quelle: Eurostat (2007a), Vierte Innovationserhebung der Gemeinschaft und Eurostat-Schätzungen. Die Innovationstätigkeit der Unternehmen bezieht sich auf 2002-2004, bzw. 2003-2005 für die Tschechische Republik. Die FuE-Intensitäten sind von Eurostat geschätzte Daten für 2005. Die vom Unternehmenssektor finanzierten FuE-Ausgaben beziehen sich auf 2004.

Tabelle 11 deutet auf einen positiven Zusammenhang zwischen FuE-Intensität und Innovationstätigkeit der Unternehmen hin. Dies bedeutet, dass in Ländern, in denen die Ausgaben für Forschung und Entwicklung hoch sind, auch die Innova-tionstätigkeit der Unternehmen hoch ist. Die Innovationstätigkeit der privaten Wirtschaft hängt demnach stark von dem Entwicklungsstand des Systems für FuE ab. Investitionen in das öffentliche Forschungssystem steigern die öffentli-che Forschungskapazität. Das öffentliche Forschungssystem besteht aus Univer-sitäten, Hochschulen und außeruniversitären Forschungseinrichtungen. Ein hoher Entwicklungsstand des öffentlichen Forschungssystems ist eine wichtige Voraus-setzung für Wissens- und Technologietransfer von der öffentlichen Forschung in

83

die Wirtschaft. In Unternehmen erbrachte Forschung und Entwicklung ist wie-derum eine wichtige Voraussetzung dafür, dass Unternehmen die Ergebnisse der öffentlichen Forschung aufnehmen und in kommerzielle Produkte umsetzen kön-nen. FuE in Unternehmen steigert deren „absorptiven Kapazität“, d.h. die Mög-lichkeit privater Unternehmen zur Absorption von Forschungsergebnissen des öffentlichen FuE-Systems.64 Eine hohe absorptive Kapazität in Unternehmen kann durch firmeninterne FuE und entsprechend ausgebildetes Personal erzielt werden. Unternehmen mit einer hohen absorptiven Kapazität können am wissen-schaftlichen Fortschritt des öffentlichen FuE-Systems partizipieren und sich, un-ter gewissen Umständen, Forschungsergebnisse zu Nutze machen. Die Interakti-on der Unternehmen mit den Akteuren des öffentlichen FuE-Systems ist in die-sem Zusammenhang besonders relevant. In der innovationsökonomischen Litera-tur wird besonders die Zusammenarbeit von Hochschulen und Unternehmen als wichtige Voraussetzung für Innovation hervorgehoben (Mowery und Sampat, 2005).

Die Auswertung der kohäsionspolitischen Strategien und Programme zeigt, dass in den EU-15-Mitgliedstaaten im Ziel Konvergenz 74% und im Ziel Regio-nale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung 83% der Investitionen für Ausga-ben im Zusammenhang mit der Lissabon-Zielsetzung gebunden wurden (Europä-ische Kommission, 2008a). Obwohl in den neuen Mitgliedstaaten noch keine rechtliche Pflicht zur Zweckbindung in Bezug auf die Lissabon-Strategie besteht, wurden im Durchschnitt auch hier immerhin 59% der Mittel im Zusammenhang mit Lissabon-Zielen gebunden.

Um vorläufige Aussagen über die Wirkung des Earmarking zu ziehen, ver-gleicht die Studie von Becker und Zaun (2007) das Wording der nationalen stra-tegischen Rahmenpläne und einiger ausgewählter Operationellen Programme in Regionen in Polen, Spanien, Großbritannien und Deutschland. Die Autoren fin-den anhand ihres qualitativen Analyseansatzes Hinweise darauf, dass sich die Programme, die durch die EU-Strukturfondsmittel finanziert werden, durch eine hohe Kontinuität auszeichnen. Dies begründen die Autoren zum einen damit, dass die Ziele und Prioritäten weit formuliert sind und dass sich zum anderen in der europäischen Regional- und Strukturpolitik ein neuer „wirtschaftsliberaler Mainstream“ herauskristallisiert habe. Becker und Zaun finden Indizien dafür, dass sich die europäische Regional- und Strukturpolitik zunehmend von klassi-schen Zielen wie Konvergenz und Solidarität entfernt und stattdessen verstärkt auf Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit zur Verringerung regionaler Disparitä-ten fokussiert. Die neuen Mitgliedsstaaten der EU nutzen die Strukturfondsmittel zunehmend zur Finanzierung von FuE-Programmen. Einschränkend ist allerdings

64 Der Begriff der absorptiven Kapazität geht auf Cohen und Levinthal (1990) zurück. Fagerberg (2005:

11) argumentiert „cultivating the capacity for absorbing (outside) knowledge, so-called „absorptive capacity“ (Cohen et al., 1990), is a must for innovative firms, large or small.”

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auch zu dieser Studie zu sagen, dass erst eine zukünftige präzise Quantifizierung von Programmen derartige Aussagen überzeugend erhärten kann.

Tabelle 12 zeigt die Verteilung der EU-Strukturfondsmittel für Deutschland in der Förderperiode 2007 bis 2013. Die ostdeutschen Bundesländer bekommen Förderung im Rahmen des Ziels „Konvergenz“, da ihr Pro-Kopf-Einkommen entweder unter 75% des EU-25 Durchschnitts liegt oder sie Phasing-out-Regionen darstellen. Die ostdeutschen Bundesländer (einschließlich Berlin) er-halten über 50% der gesamten an Deutschland ausbezahlten EU-Strukturfonds. In der letzten Spalte sind die durchschnittlichen Anteile der EFRE- und ESF-Mittel angegeben, die voraussichtlich für die Lissabon-Zielsetzung ausgegeben werden. Der Anteil variiert von 56% in Sachsen bis zu 87% in Baden-Württemberg. Wie zu erwarten war, geben die ostdeutschen Bundesländer im Durchschnitt weniger für die Lissabon-Zielsetzung aus als die westdeutschen Bundesländer. Dies lässt sich durch den immer noch bestehenden Nachholbedarf in Bezug auf Infrastrukturinvestitionen in Ostdeutschland erklären.

Zudem sind in Tabelle 12 die EFRE-Mittel aufgeschlüsselt nach Ausgabenka-tegorien abgebildet. Hierbei wird deutlich, dass ein Großteil der Ausgaben des Konvergenz-Ziels (54,4%) sowie des RWB-Ziels (48,6%) in Maßnahmen für Forschung und technologische Entwicklung, Innovation und Förderung des Un-ternehmergeistes fließt. Eine konkrete Aufschlüsselung dieser Mittel ist in Tabelle 14 abgebildet. Hierbei wird deutlich, dass diese Mittel insbesondere für den Bereich sonstige Unvernehmensinvestitionen, gefolgt von FTE-Infrastrukturmaßnahmen verwendet werden.

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Tabelle 12: Verteilung der EU-Strukturmittel in Deutschland Bundesland Konvergenz Phasing-Out RWB Summe „Lissabon-

Quote“ Brandenburg 1.107.445.977 1.011.536.226 0 2.118.982.203 71,0

Mecklenburg-Vorpommern

1.669.893.853 0 0 1.669.893.853 62,0

Sachsen 3.089.170.560 873.829.060 0 3.962.999.620 56,0

Sachsen-Anhalt 1.802.648.802 773.074.203 0 2.575.723.005 69,0

Thüringen 2.106.697.012 0 0 2.106.697.012 73,0

Baden-Württemberg

0 0 409.398.654 409.398.654 87,0

Bayern 0 0 885.993.891 885.993.891 71,0

Berlin 0 0 1.211.565.841 1.211.565.841 71,0

Bremen 0 0 231.061.373 231.061.373 79,0

Hamburg 0 0 126.421.681 126.421.681 84,0

Hessen 0 0 450.189.363 450.189.363 81,0

Niedersachsen 0 799.010.942 875.860.378 1.674.871.320 73,0

Nordrhein-Westfalen

0 0 1.967.427.185 1.967.427.185 82,0

Rheinland-Pfalz 0 0 331.380.027 331.380.027 82,0

Saarland 0 0 284.002.775 284.002.775 69,0

Schleswig-Holstein

0 0 473.900.508 473.900.508 73,0

Bundespro-gramm Verkehr

1.121.703.946 398.615.693 0 1.520.319.639 100,0

Bundespro-gramm ESF

966.914.892 358.654.159 2.162.219.289 3.487.788.340 96,0

Gesamtsumme 11.864.475.042 4.214.720.283 9.409.420.965 25.488.616.290

Quelle: BMWi, 2007. Die Spalte „Lissabon-Quote“ gibt den Anteil der EFRE und ESF-Mittel an, der für die Lissabon-Zielsetzung veranschlagt ist. Dieser Anteil stellt eine Schätzung auf Basis der operationellen Programme der Bundesländer dar. Die „Lissabon-Quote“ für Nieder-sachsen basiert auf Niedersachsen ohne Lüneburg.

86

Tabelle 13: EFRE-Mittel nach Ausgabenkategorien (Ohne Bundesprogramm Verkehr)

Konvergenz in € RWB in € Zusammen in € Ausgabenkategorien/vorrangige Themen in % in % in %

5.250.776.115 2.306.551.712 7.557327827 Forschung und technologische Entwicklung (FTE), Innovation und Förderung des Unternehmer-geistes

53,4 48,6 51,8

1.516.551.273 127.616.755 1.644.168.028 Verkehr 15,4 2,7 11,3

1.102.605.180 358.830.125 1.461.435.305 Umweltschutz und Risikoverhü-tung 11,4 7,6 10,0

580.526.121 408.564.902 989.091.023 Wiederbelebung städtischer und ländlicher Gebiete 5,9 8,6 6,8

475.627.847 58.078.152 533.705.999 Soziale Infrastruktur 4,8 1,2 3,6

247.327758 231.801.507 479.129.265 Energie 2,5 4,9 3,3

162.750.747 198.439.538 361.190.285 Tourismus 1,6 4,2 2,5

214.214.234 125.094.569 339.308.803 Informationsgesellschaft 2,2 2,6 2,3

54.000.000 204.234.809 258.234.809 Kultur 0,5 4,3 1,8

20.200.000 618.006.834 638.206.834 Sonstiges Kat. 62-74, 80, 81 0,1 13,0 4,4

216.193.571 109.650.139 325.843.710 Technische Hilfe 2,2 2,3 2,2

9.840.772.846 4.746.869.042 14.587.641.888 Gesamt

100 100 100 Quelle: BMWi (2008).

87

Tabelle 14: EFRE-Mittel für den Bereich FTE, Innovation und Förderung des Unternehmergeistes (2007-2013)

Code Forschung und technologische Entwicklung (FTE), Innovation und Förderung des Unternehmergeistes

Konvergenz-Länder (in Mio. €)

Länder im Ziel Regionale Wettbe-werbsfähigkeit (in Mio. €)

Summe (in Mio. €)

1 FTE-Tätigkeiten in Forschungszentren ca. 187,46 ca. 237,70 ca. 425,16 2 FTE-Infrastrukturen (einschl. Betriebsanlagen, Instrumentenausstattung

und Hochgeschwindigkeits-Computernetzen zw. Forschungszentren) und technologiespez. Kompetenzzentren

ca. 978,56 ca. 313,14 ca. 1.291,7

3 Technologietransfer und Verbesserung der Kooperationsnetze zwischen kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) sowie zwischen diesen und anderen Unternehmen und Hochschulen, postsekundären Bildungsein-richtungen jeder Art, regionalen Behörden, Forschungszentren usw.

ca. 322,81 ca. 382,85 ca. 705,66

4 FTE-Förderung, insbesondere in KMU (einschließlich des Zugangs zu FTE-Diensten in Forschungszentren)

ca. 759,11 ca. 167,5 ca. 926,61

5 Fortgeschrittene Unterstützungsdienste für Unternehmen oder Unter-nehmenszusammenschlüsse

ca. 131,63 ca. 197,62 ca. 329,25

6 Unterstützung von KMU zur Einführung umweltfreundlicher Produkte und Produktionsverfahren

ca. 70,2 ca. 53,66 ca. 123,86

7 Unternehmensinv. mit direktem Bezug zu Forschung und Innovation ca. 156,98 ca. 187,06 ca. 344,04 8 Sonstige Unternehmensinvestitionen ca. 2.308,74 ca. 582,21 ca. 2.890,95 9 Andere Maßnahmen zur Förderung von Forschung, Innovation und

Unternehmergeist in KMU ca. 335,31 ca. 184,79 ca. 520,1

Summe FTE, Innovation und Förderung des Unternehmergeistes ca. 5.250,78 ca. 2.306,55 ca. 7.557,33

Quelle: BMWi (2008).

88

4.3.2 Exkurs: Eine Illustration zur innovationspolitischen Nutzung der Strukturfonds am Beispielfall Sachsens

Aufgrund der oben dargestellten Schwierigkeit bezüglich der Messung von In-novationstätigkeit ist es sinnvoll, die Entwicklung der Förderung in einem ost-deutschen Bundesland, das besonders von den EU-Strukturfonds profitiert hat, näher zu betrachten. Im Rahmen einer Fallstudie des Freistaats Sachsen wird aufgrund der genannten Probleme nicht versucht, den Einfluss von Struktur-fondsmittel auf Innovationstätigkeit quantitativ zu messen, sondern es wird illust-rier, wie Strukturfondsmittel der EU in der Praxis zur Innovationsförderung ein-gesetzt werden. Die Fallstudie basiert auf Literaturstudien und Interviews mit Vertretern des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit (SMWA) sowie Vertretern der Sächsischen Aufbaubank (SAB).

Sachsen hat 4,2 Mio. Einwohner und ist das erfolgreichste ostdeutsche Bundes-land in Bezug auf Innovationsperformanz und technologische Entwicklung. Sachsen ist ein starker Forschungsstandort. Der Anteil der FuE-Ausgaben am BIP liegt in Sachsen bei 2,2%. Die Wachstumsraten des Anteils am wissenschaft-lichem Personal in den drei größten Städten Leipzig, Dresden und Chemnitz zäh-len zu den höchsten in Europa (siehe Abbildung 8).

FuE wird in Sachsen durch das Sächsische Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit (SMWA) und das Sächsische Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst (SMWK) gefördert. Der Großteil der öffentlichen Förderprogramme wird von der Sächsischen Aufbaubank (SAB) implementiert und administriert.

Sachsen ist es gelungen, sich als Standort für Forschung und Entwicklung zu profilieren. Das Bundesland verfügt über fünf öffentliche Universitäten, eine pri-vate Hochschule und mehr als 50 außeruniversitäre Forschungseinrichtungen (darunter 11 Fraunhofer-Institute, 6 Max-Planck-Institute, 7 Leibniz-Institute und ein Institut der Helmholtz Gesellschaft). Die Wirtschaft beschäftigt ca. 9400 Be-schäftigte in Forschung und Entwicklung und investiert jährlich in diesen Be-reich ca. 600 Mio. EUR.

Besonderer Fokus der sächsischen Wirtschaftspolitik in den letzten Jahren lag auf der Attrahierung von ausländischen Investitionen im Bereich der Hochtech-nologie. Grundsätzlich kann Investitionsförderung und Forschungsförderung da-zu benutzt werden, auswärtige Unternehmen anzulocken. Forschungsförderung und gute FuE-Infrastruktur sind wichtige Standortfaktoren. Ein besonders präg-nantes Beispiel ist die öffentliche Förderung der Mikro- und Nanoelektronik in Sachsen. Seit 1998 fördert das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) diesen Technologiebereich in Sachsen mit dem Ergebnis, dass in dieser Region die weltweit erste voll funktionsfähige Fertigungslinie für 300mm-Wafer entstanden ist. Mit öffentlichen Fördermitteln wurde das Netzwerk „Silicon Sa-xony“ geschaffen, in dem 44 Partner aus Großunternehmen (z.B. Infineon, AMD), KMUs und öffentlichen Forschungseinrichtungen (z.B. Fraunhofer

89

Centrum für Nanotechnologien (CNT)) kooperieren und Innovationen generie-ren. Diese gesteigerte Wettbewerbsfähigkeit trägt dazu bei, dass mittlerweile je-der zweite Halbleiter aus Europa in Deutschland gefertigt wird und deutsche Firmen Technologieführer bei der Entwicklung der Lithographie zur Herstellung noch kleinerer Strukturen bei mehr Leistung sind. Diese Förderung mit Bundes-mitteln wirkt komplementär zur Förderung aus EU-Strukturfondsmitteln.

Abbildung 8: Durchschnittliche jährliche Wachstumsraten (1998-2002) des An-teils der FuE-Beschäftigten in ausgewählten Regionen

0 20 40 60 80 100 120 140

Castilla la Mancha

Oberpfalz

Corse

La Rioja

Algarve

Åland

Dresden

Chemnitz

Leipzig

Sør Østlandet

Quelle: Eurostat (2005).

Sachsen erhält für die Förderperiode 2007 bis 2013 3,9 Mrd. EUR aus Struktur-fondsmitteln. 78% dieser Mittel werden über den Europäischen Fonds für Regio-nale Entwicklung und 22% über den Europäischen Sozialfonds vergeben.

In Sachsen wurden für die Förderperiode 2007 bis 2013 die folgenden Prioritä-ten vereinbart:65 – Prioritätsachse 1 – Stärkung von Innovation, Wissenschaft, Forschung: 1.079

Mio. EUR (Anteil an gesamten EFRE-Mitteln: 35%) – Prioritätsachse 2 – Verbesserung der Bildungsinfrastruktur: 236 Mio. EUR

(7,6%)

65 SMWA (2007), Operationelles Programm des Freistaates Sachsen für den Europäischen Fonds für

regionale Entwicklung im Ziel “Konvergenz” in der Förderperiode 2007 bis 2013. Sächsisches Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit, Dresden.

90

– Prioritätsachse 3 – Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der gewerblichen Wirtschaft: 587 Mio. EUR (19%)

– Prioritätsachse 4 – Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur: 573 Mio. EUR (18.6%)

– Prioritätsachse 5 – Ausbau und Verbesserung der Infrastruktur für ein nach-haltiges Wirtschaftswachstum: 571 Mio. EUR (18.5%)

Besonderer Fokus in der laufenden Förderperiode liegt damit auf der Stärkung von Innovation, Wissenschaft und Forschung über die Prioritätsachse 1. Dieser Schwerpunkt wird durch 35% der gesamten EFRE-Mittel finanziert. Ein Ver-gleich mit der vorhergehenden Förderperiode 2000 – 2006 zeigt, dass sich die grundsätzliche inhaltliche Zielsetzung, vor allem in der durch die „Lissabonisie-rung“ am stärksten betroffenen Prioritätachse 1, kaum geändert hat. Bereits in der Vorperiode wurde in der Prioritätsachse 1 die „Förderung der Wettbewerbsfähig-keit der gewerblichen Wirtschaft, insbesondere der KMU“ mit 985 Mio. EUR gefördert. Die Infrastrukturmaßnahmen waren in der abgelaufenen Förderperiode in der Prioritätsachse 2 mit 1,4 Mrd. EUR veranschlagt.66 Dies bedeutet, dass auch in Sachsen schon vor der Reform der EU-Strukturfonds und der damit ein-hergehenden „Lissabonisierung“ der Regionalförderung ein beträchtlicher Anteil der Strukturfondsmittel in Innovationsförderung investiert wurde. Von daher kann man nicht von einer grundsätzlichen Richtungsänderung sprechen.

Im Rahmen der Prioritätsachse 1 sollen in der laufenden Förderperiode folgen-de Vorhaben finanziert werden: – Einzelbetriebliche FuE-Projekte – FuE-Verbundprojekte – Technologietransfer – Risikokapital für junge Technologieunternehmen – Anwendungsorientierte Forschungsprojekte und –infrastruktur – Exzellenzinitiative – Infrastrukturen an Hochschulen – E-Business in KMU – E-Government

Das Land Sachsen fördert Forschung und Innovation im Rahmen von FuE-Verbundprojektförderung, einzelbetrieblicher FuE-Projektförderung, sowie im Rahmen des Innovationsassistentenprogramms und der Technologietransferför-derung. Verbundförderung ist die dominante Förderart in Sachsen. Im Rahmen der Verbundförderung werden Projekte gefördert, in denen Unternehmen mitein-ander kooperieren und Projekte, in denen Unternehmen mit Wissenschaftsein-richtungen (Universitäten und außeruniversitäre Forschungseinrichtungen) ko-operieren. Wie bereits ausgeführt, kann die Zusammenarbeit von Unternehmen

66 In Rahmen der 3. Prioritätsachse wurden 807 Mio. EUR für „Schutz und Verbesserung der Umwelt“

veranschlagt und in der 4. Prioritätsachse die „Förderung des Arbeitskräftepotentials sowie der Chan-cengleichheit“ mit 1,05 Mrd. EUR finanziert.

91

und Hochschulen besonders fruchtbar für die Innovationstätigkeit sein. Die FuE-Verbundprojektförderung sowie die einzelbetriebliche FuE-Projektförderung ver-fügen über ein Budget von etwa 100 Mio. EUR jährlich. Die Förderprogramme des Freistaates Sachsen werden zu 75% aus den EU-Strukturfondsmitteln finan-ziert. Sachsen finanziert mit den EFRE-Mitteln sowohl Technologieförderung in FuE-Förderprogrammen als auch Investitionen in FuE-Infrastruktur. Ein Vorteil der EU-Strukturfondsmittel ist die langfristige Planbarkeit und damit Versteti-gung von Forschungs- und Innovationspolitik in Sachsen. In den FuE-Förderprogrammen gibt es keine Budgetierung auf vorgegebene Technologiefel-der, dennoch spielt die Spezialisierung der Wissenschaftseinrichtungen und der Unternehmen eine Rolle.

Die EU-Strukturfondsmittel haben in der Vergangenheit wesentlich zur Finan-zierung der Forschungs- und Innovationspolitik in Sachsen beigetragen. Ein Großteil der regionalen Förderprogramme und Fördermaßnahmen wird indirekt über Strukturfondsmittel finanziert. Der verstärkte Fokus der Strukturfondsmittel in der Förderperiode 2007 bis 2013 auf Förderung von Forschungsinfrastruktur und Innovation in den europäischen Regionen begünstigt die konsequente Aus-richtung der sächsischen Forschungs- und Innovationspolitik. Quantitative Beur-teilungen über die effiziente Mittelverwendung der Mittel aus den EU-Strukturfonds liegen nicht vor. Dennoch kann die Ausrichtung der Struktur-fondsmittel auf Innovationsziele, nicht nur in der aktuellen Förderperiode 2007-2013 sondern auch schon in der abgelaufenen Förderperiode 2000-2006, positiv beurteilt werden. Langfristig hängen Wohlstand und Beschäftigung maßgeblich von Innovationen ab. Die öffentliche Förderung von FuE und FuE-Infrastruktur fördert daher einen wesentlichen Baustein im sächsischen Innovationssystem. Die EU-Strukturfondsmittel werden zur Entwicklung und Festigung einer starken Wissenschaftsbasis mit Fokus auf akademische Forschung und Technologietrans-fer eingesetzt. Die technischen Universitäten Dresden, Chemnitz, Freiberg und die sechs Fachhochschulen spielen eine wichtige Rolle in diesem Zusammen-hang. Die FuE-Verbundprojektförderung unterstützt diese Strategie.

4.3.3 Fazit

Die „Lissabonisierung“ der EU-Strukturpolitik ist grundsätzlich positiv zu be-werten, da damit die europäischen Strukturfondsgelder zur Erreichung der Lissa-bon-Ziele nutzbar gemacht werden. Die Lissabon-Zielsetzung ist eine zentrale Zielsetzung für die gesamte EU und sollte daher auch mit einem der maßgebli-chen Finanzierungsinstrumente, nämlich den EU-Strukturfonds, verknüpft wer-den.

Die Erfahrungen mit dem Earmarking sind zu kurz, um endgültige Aussagen treffen zu können. In der Kohäsionspolitik wurden traditionell in der Vergangen-heit Infrastrukturprojekte finanziert, die Transport- und Verkehrswege verbes-sern. Obwohl bei dieser Art der Infrastruktur sicherlich auch in einigen europäi-

92

schen Regionen noch Nachholbedarf besteht, ist die Fokussierung auf die Lissa-bon-Ziele für die „alten“ EU-Mitgliedstaaten gerechtfertigt.

Es ist zu begrüßen, dass das verbindliche Earmarking in Bezug auf die Lissa-bon-Zielsetzung zunächst nur in EU-15-Mitgliedstaaten vorgesehen ist. In den neuen EU-Mitgliedstaaten sind traditionelle Infrastrukturinvestitionen vorerst noch von großer Bedeutung, um das Potenzialwachstum zu erhöhen. Eine Inno-vationsförderung, die undifferenziert ist und nicht an dem Entwicklungsstand einzelner Volkswirtschaften ansetzt, ist nicht sinnvoll. Die neuen Beitrittsländer müssen zunächst ihre FuE- und Innovationskapazitäten, dies beinhaltet sowohl die öffentlichen FuE-Systeme als auch die private Forschungs- und Innovations-kapazität in Unternehmen, aufbauen und weiter entwickeln, wobei hier das Hauptaugenmerk auf Infrastrukturinvestitionen zu richten ist. Mit Blick auf die nächste Programmperiode ist zu empfehlen, die Unverbindlichkeit des Earmar-king für ärmere Staaten aufrecht zu erhalten. Die ärmeren Mitgliedstaaten haben noch zu großen Nachholbedarf in Bezug auf klassische Infrastrukturmaßnahmen, so dass ein zu starker Fokus auf die Lissabon-Ziele nicht sinnvoll erscheint. Auf-grund der Wohlstandsunterschiede zwischen den neuen MGS wäre aber zu über-legen, die Verbindlichkeit nicht länger vom Status eines alten MGS abhängig zu machen, sondern in Zukunft vom erreichten Pro-Kopf-Einkommen. So könnte das verbindliche Earmarking beispielsweise einsetzen, wenn ein Land im Pro-Kopf-Einkommen den EU-Durchschnitt erreicht hat.

Die Auflistung der EFRE-Mittel nach Ausgabenkategorien zeigt, dass ein Großteil der Mittel in den Bereich Forschung und technologische Entwicklung, Innovation und Förderung des Unternehmergeistes fließt. Allerdings bedarf es einer detaillierteren Analyse, um profunde Schlussfolgerungen über die Effekti-vität und Effizienz dieser Ausgaben treffen zu können. Folglich ist die Frage, inwieweit das Lissabon-Earmarking tatsächlich den Innovationssystemen der alten Mitgliedstaaten Impulse verleiht, vorerst aufgrund des kurzen Zeitraums und der mangelnden Datenverfügbarkeit kaum präzise zu beantworten, so dass hier weiterer Forschungsbedarf besteht, der z.B. auch die Frage einschließt, in-wieweit die von der Kommission praktizierte Lissabon-Klassifikation von Aus-gabekategorien angemessen ist.

Unsere Analysen und die Bundesland-Fallstudie deuten insgesamt darauf hin, dass der schon in der Vorperiode erkennbare Trend zur Förderung von Forschung und Innovation sich noch stärker und expliziter fortsetzt. Unklar bleibt allerdings die Richtung der Kausalität: So ist durchaus denkbar, dass das Lissabon-Earmarking lediglich eine Schwerpunktverlagerung nachvollzieht, die sich schon zuvor aufgrund der eigenen programmatischen Präferenzen der Empfängerregio-nen und MGS angedeutet.

93

4.4 Eigene Studien

Im Folgenden sollen die Ergebnisse eigener ökonometrischer ex-post-Analysen zu den Effekten der Strukturpolitik auf verschiedene Ergebnisindikatoren darge-stellt werden. Die bisherige Literatur wird dabei um mehrere Punkte ergänzt bzw. erweitert. Zum einen konnte aufgrund verbesserter Datenverfügbarkeit der Zeit-horizont der Strukturfondszahlungen auf die Jahre 1976-2006 ausgedehnt wer-den. Zum anderen wird im Gegensatz zu bisherigen Studien der alleinige Fokus auf Wirtschaftswachstum aufgegeben. Zusätzlich zu den Wachstumswirkungen werden auch die Effekte auf das Beschäftigungswachstum und die öffentliche Budgetsalden sowie Steuerwirkungen analysiert. Zunächst sollen jedoch die grundlegenden methodischen Probleme diskutiert werden.

4.4.1 Grundlegende methodische Probleme

Als Datenbasis kommen für diese Analysen in erster Linie Länderdaten und Regionaldaten (NUTS II) in Frage. Regionaldaten weisen den großen Vorteil auf, dass die Fallzahlen relativ hoch sind, wodurch im Allgemeinen die Robustheit der Ergebnisse steigt. Zudem entsprechen Regionen und nicht MGS in den meis-ten Bereichen der EU-Strukturpolitik den geförderten Einheiten. Der wohl größte Nachteil von Regionaldaten besteht darin, dass Effekte der Strukturpolitik nicht räumlich auf die jeweilige Region begrenzt sind, sondern dass räumliche Spill-overs existieren.67 Dieses Problem wird dadurch verschärft, dass die NUTS-Klassifikation nicht auf ökonomischen, sondern auf politischen Gesichtspunkten basiert. Hinzu kommt das Problem mangelhafter Datenverfügbarkeit in der amt-lichen Statistik. Während die indikative Mittelaufteilung der Strukturfonds auf die Regionen der EU noch verfügbar ist, sind die hier relevanteren tatsächlichen Zahlungen entweder nur in nationalen Quellen oder in nicht öffentlich zugängli-chen Datenbanken der Kommission aufgezeichnet.

Bei Analysen basierend auf Länderdaten sind regionale Spillovers von geringe-rer Bedeutung, jedoch besteht das Problem relativ kleiner Fallzahlen (EU-12, EU-15 etc.). Zudem können mit Hilfe von Länderdaten selbsterklärend keine re-gionalspezifischen Effekte untersucht werden. Beispielsweise könnte die europä-ische Strukturpolitik in Ostdeutschland wirksam sein, wohingegen sie für Ge-samtdeutschland keinen positiv signifikanten Effekt aufweist. Eine solch diffe-renzierte Wirkung ist auf Basis von Länderdaten nicht messbar.

Unabhängig davon, ob mit Regional- oder Länderdaten gearbeitet wird, steht man vor dem methodischen Problem, die ökonometrischen Modelle so zu spezi-fizieren, dass sich die ermittelten Parameter tatsächlich als Größenordnungen für Kausalitäten interpretieren lassen. Erschwert wird dies durch die folgenden

67 Allerdings existieren relativ komplizierte ökonometrische Techniken, die versuchen, regionale Spill-

overs zu berücksichtigen.

94

Sachverhalte, die in früheren Studien zum Teil nur unzureichend berücksichtigt wurden: – Zwar steht zumindest bei den Länderdaten eine Vielzahl von Variablen zur

Verfügung, welche die hier untersuchten Ergebnisindikatoren erklären kön-nen. Jedoch wird es niemals gelingen, alle möglichen Einflussfaktoren zu be-rücksichtigen. Nicht berücksichtigte Einflussfaktoren werden Teil des soge-nannten Fehlerterms in der ökonometrischen Schätzgleichung. Falls nun er-klärende Variable – insbesondere hier die Zahlungen aus den Strukturfonds – mit diesen nicht berücksichtigten Variablen korreliert sind, kann es zu einer Verzerrung des geschätzten Koeffizienten kommen (sog. „omitted variable (OV) bias“). Sofern diese ausgelassen Einflussfaktoren über die Zeit konstant sind (es sich also um fixe Faktoren handelt), kann man diese durch geeignete Verfahren eliminieren, um zu unverzerrten Schätzungen zu kommen.

– Zum Teil entsprechen die hier zu erklärenden Indikatoren gleichzeitig den Verteilungskriterien bei der Aufteilung der Strukturfonds auf Regionen und MGS. Beispielsweise werden gerade Regionen und MGS mit einem geringen BIP pro Kopf (und somit meist geringer Beschäftigung, oft geringen staatli-chen Investitionen, hohen Haushaltsdefiziten) verstärkt gefördert. Wenn die Tatsache, dass die Strukturfondszahlungen oftmals abhängig sind von den ei-gentlich zu erklärenden Variablen, nicht methodisch berücksichtigt wird, kann es zu verzerrten Schätzungen der Effekte dieser Variablen kommen („reverse causality“).

– Die ökonomischen Wirkungen der Strukturfondszahlungen auf das Wirt-schafts- und Beschäftigungswachstum treten möglicherweise nicht unmittel-bar, sondern mit einer Verzögerung auf. Einleuchtend erscheint dies im Falle von Infrastrukturmaßnahmen (wie z.B. Straßenbau), die ihre Wirksamkeit erst einige Jahre nach Baubeginn entfalten.

Die im Folgenden vorgestellten eigenen ökonometrischen Untersuchungen ver-suchen, die vorgestellten Probleme weitgehend zu berücksichtigen. Dennoch sind auch diese Ergebnisse mit der üblichen Vorsicht und nur in der Zusammenschau mit der umfangreichen bestehenden Literatur zu interpretieren. Tatsächlich er-weisen sich die Schätzergebnisse zum Teil als sensitiv bzgl. der angewendeten Methode.

Die vorgestellten Ergebnisse basieren aus den oben genannten Gründen auf Länderdaten. Zudem werden wegen Datenbeschränkungen nur Gesamtzahlungen aus den Strukturfonds betrachtet, ohne zwischen den einzelnen Fonds (EFRE, ESF etc.) und Zielen (1, 2 etc.) zu differenzieren. Hierbei sind auch Strukturpoli-tiken zur Vorbereitung auf den EU-Beitritt (ISPA) enthalten. Die Daten umfassen den Zeitraum 1976-2006 (Europäische Kommission, 2007b). Um eine möglichst breite Datenbasis sowie eine ausreichende Variation der Strukturfondszahlungen nutzen zu können, werden alle Staaten in die Analyse einbezogen, die irgend-wann in dem betrachteten Untersuchungszeitraum Mitglieder in der EU sind. Dies impliziert, dass abhängig von der Datenverfügbarkeit auch die Jahre vor

95

dem EU-Beitritt, beispielsweise die Jahre bis 1994 für Österreich, berücksichtigt werden, wobei die Strukturfondszahlungen in diesen Zeiträumen gleich Null ge-setzt werden. Dadurch werden Hinweise bzgl. der Sensitivität der Schätzergeb-nisse gewonnen sowie eine stärkere Variation der Variable „Strukturfondszah-lungen“ (im Folgenden „SF-Zahlungen“) erzeugt. Als Überprüfung der Sensitivi-tät der Ergebnisse wird – wenn zweckmäßig – der Datensatz beschränkt auf nur die aktuellen MGS der EU oder die sogenannten Kohäsionsländer werden ausge-schlossen.

Wenn die Wirkungen der SF-Zahlungen auf die Konvergenz (Wachstum) und das Beschäftigungswachstum analysiert werden, also langfristige Effekte von Interesse sind, werden Fünfjahres-Durchschnittsdaten verwendet. Wenn dagegen die kurzfristige Politikreaktion von Interesse ist (Auswirkungen von SF-Zahlungen auf die nationalen Investitionen, Budgetsalden und Steuerpolitik) wird auf Einjahresdaten zurückgegriffen.

4.4.2 Wirkungen auf die Konvergenz

Abbildung 9 stellt auf der Y-Achse die fünfjährige Wachstumsrate des realen BIP pro Kopf und auf der X-Achse den Logarithmus der SF-Zahlungen in Pro-zent des BIP deskriptiv dar. Es zeigt sich ein schwach positiver Zusammen-hang.68

Ob hinter dieser positiven Korrelation eine Kausalität steht, lässt sich nur mit-tels multivariater Analysen ermitteln. Dazu wird abgeleitet aus der neoklassi-schen Wachstumstheorie und in Anlehnung an Ederveen et al. (2006) folgendes empirisches Modell geschätzt:

0 1 1 2 1 3 1 4 1 5 1ln( ) ln( ) ln( ) ln( ) ln− − − − −= + + + + + + + +it it it it it it itg y s hk n g sfβ β β β β δ β ε (1) Hierbei steht itg für die Wachstumsrate des realen BIP pro Kopf69 des Landes i zum Zeitpunkt t in %, 1ity − für die Höhe des realen BIP pro Kopf in Dollar, 1its − stellt die durchschnittliche Bruttosparquote (in % des BIP) dar, 1itn − steht für die Wachstumsrate der Bevölkerung, 1−itsf gibt den Anteil der gesamten SF-Zahlungen am nominalen BIP an und itε steht für den Fehlerterm der Schätzglei-chung. Wir folgen Mankiw, Romer und Weil (1992) in der Annahme, dass der technologische Fortschritt ( g ) und die Zeitdiskontierung (δ ) länder- und perio-denunabhängig sind und in der Summe 5% betragen. Daten zur Operationalisie-rung von Humankapital ( it 1hk − ) sind für den Zeitraum bis 2006 in Standardwer-ken wie beispielsweise de la Fuente und Doménech (2006) und Barro und Lee (2001) nicht verfügbar. Folglich verwenden wir die von Cohen und Soto (2007) erzeugten Humankapital Variablen. Diese messen hier, wie viel Prozent der Be-

68 Der Zusammenhang wird durch eine eingezeichnete nicht-parametrische (bivariate locally weighted)

Regressions-Linie hervorgehoben. 69 Die Wachstumsrate ist definiert als: )ln()ln( 1−−= ititit yyg .

96

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BIP

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-6 -4 -2 0 2Logarithmus der SF-Zahlungen in % des BIP

völkerung über 25 Jahre eine Schulbildung auf Niveau der Sekundarstufe II ab-geschlossen haben. Die Daten wurden interpoliert und in die Regression aufge-nommen. Setzt man in obiger Gleichung 5β gleich Null, entspricht die Regressi-onsgleichung der Schätzung des neoklassischen Wachstumsmodells.

Abbildung 9: Wachstumsrate des realen BIP pro Kopf in % und Logarithmus der SF-Zahlungen in % des BIP in t-1 (nicht-parametrische Regression)

Anmerkung: Abgebildet sind Fünfjahres Durchschnitte für den Zeitraum 1972-2006, wobei jene MGS und Zeitperioden berücksichtigt werden, für die positive SF-Zahlungen vorliegen.

Zur Untersuchung des Einflusses der Strukturpolitik auf die Konvergenz in Eu-ropa berücksichtigen wir in unseren Regressionen all jene Länder, die irgend-wann in dem betrachteten Zeitraum (1972-2006) Mitglied in der EU sind. Der ausgewählte Untersuchungszeitraum ist bedingt durch die Verfügbarkeit der Hö-he der relevanten Daten. Für den Untersuchungszeitraum bilden wir in Anleh-nung an Ederveen et al. (2006) 5-Jahresdurchschnitte, um die Ergebnisse um konjunkturelle Einflüsse zu bereinigen. Dies bedeutet, dass beispielsweise die durchschnittliche Wachstumsrate aus dem Zeitraum 2002-2006 durch die SF-Zahlungen in der Periode 1997-2001 sowie der anderen unabhängigen Variablen in Gleichung (1) erklärt wird. Diese Annahme erscheint sinnvoll, da aus den in Abschnitt 4.4.1 diskutierten Gründen die SF-Zahlungen erst mit Verzögerung ihre (volle) Wirkung entfalten.

Die Ergebnisse sind in Tabelle 15 abgebildet. Spalte (1) enthält die Schätzun-gen eines „reinen“ neoklassischen Wachstumsmodells, so dass die SF-Zahlungen nicht in die Schätzung aufgenommen werden. Wir finden Anzeichen für bedingte

97

Beta-Konvergenz, d.h. unter Berücksichtigung makroökonomischer Variablen lässt der Koeffizient von 1ln ity − einen signifikanten Aufholprozess ärmerer Volkswirtschaften erkennen. Investitionen haben einen signifikant positiven Ef-fekt auf die Wachstumsraten. Ebenso trägt die Bildungsvariable positiv zur Er-klärung von Wirtschaftswachstum bei, wenngleich der Koeffizient nicht statis-tisch signifikant von Null verschieden ist. Die logarithmierte Summe aus Bevöl-kerungswachstum, technologischem Fortschritt und Zeitdiskontierung hat wie erwartet einen signifikant negativen Effekt auf die Wachstumsraten. Die Vorzei-chen der Koeffizienten sind zudem robust gegenüber der Verwendung unter-schiedlicher Schätzmethoden; die Signifikanzniveaus unterscheiden sich nur in sehr geringem Maße.70

Unser Hauptinteresse gilt der Analyse der Strukturfonds-Variable. Folglich wird das neoklassische Wachstumsmodell in den Spalten 2-5 unter Berücksichti-gung der SF-Zahlungen geschätzt. Dies ist im Rahmen des theoretischen Modells gerechtfertigt, da Strukturfonds als Investitionen interpretiert werden können, die im theoretischen neoklassischen Wachstumsmodell enthalten sind. In einem ers-ten Schritt kann mit einem einfachen OLS Schätzer ohne Berücksichtigung von Länderdummies (Spalte 2) ein positiver Effekt der Strukturfondsmittel auf die Wachstumsraten festgestellt werden (Tabelle 15). Der OLS Schätzer setzt voraus, dass die erklärenden Variablen strikt exogen sind und dass der Fehlerterm keine serielle Autokorrelation aufweist. Im Rahmen des Wooldridge Tests (Wooldrid-ge, 2002) wurde Autokorrelation erster Ordnung entdeckt, was wiederum die Effizienz des OLS Schätzers negativ beeinflusst. Folglich wurde die Schätzme-thode von Newey West angewendet (Newey et al., 1987). Diese erzeugt identi-sche Koeffizienten, jedoch werden Standardfehler generiert, die auch robust ge-genüber serieller Autokorrelation sind. Erneut kann ein positiv signifikanter Ef-fekt der Strukturfonds auf die Wachstumsraten festgestellt werden (Spalte 3).

Die Ergebnisse könnten jedoch aufgrund der Vernachlässigung unbeobachtba-rer Erklärungsfaktoren (Länder-Dummies) verzerrt sein (sog. Omitted-Variable-Bias). Folglich wurde die Regressionsgleichung mit einem Fixed Effects Ansatz (FE) geschätzt, in dessen Rahmen man für unberücksichtige, zeitlich invariante Faktoren kontrollieren kann. Die Berücksichtigung von fixen Ländereffekten führt allerdings auch dazu, dass sich das zugrunde liegende Konvergenzmodell von dem der vorherigen Schätzungen unterscheidet. Somit wird unterstellt, dass die Länder dauerhaft unterschiedlichen Gleichgewichtsloki zustreben. Dies imp-liziert, dass sich beispielsweise Frankreich und Deutschland dauerhaft bezüglich ihrer Produktivität unterscheiden. Die Ergebnisse in Spalte 4 zeigen, dass der

70 Die Variable Bevölkerungswachstum, technologischer Fortschritt und Zeitdiskontierung ist im Falle

der Berechnung der Standardfehler nach Driscoll und Kraay (1998) signifikant. Der Koeffizient der Humankapital Variable ist im Falle der Spalten (3) (Least Squares Dummy Variable (LSDV) und (4) (Standardfehler gemäß Newey und West, 1987) zwar positiv, aber nicht signifikant von Null ver-schieden.

98

Koeffizient der Strukturpolitik nun nicht mehr signifikant von Null verschieden ist.

Tabelle 15: Effekte der SF-Zahlungen auf die Konvergenz

(1) (2) (3) (4) (5) FE OLS Newey / West FE Driscoll Kra-

ay Ln (y (-1)) -0.235** -0.0937** -0.0937* -0.241** -0.241*** (0.10) (0.041) (0.048) (0.10) (0.057) Ln (s (-1)) 0.134** 0.123** 0.123* 0.147** 0.147*** (0.051) (0.056) (0.068) (0.058) (0.035) Ln (hk (-1)) 0.0348 0.0275 0.0275 0.04 0.0410*** (0.043) (0.017) (0.020) (0.038) (0.0089) Ln (n (-1) + 0.05) -0.286*** -0.0428 -0.0428 -0.233* -0.233** (0.095) (0.11) (0.12) (0.12) (0.10) Ln (sf (-1)) 0.00634** 0.00634* 0.00284 0.00284 (0.0027) (0.0033) (0.0031) (0.0021) Beobachtungen 82 82 82 82 82 Anzahl Länder 14 14 14 14 14 R2 (within) 0.49 0.40 0.49 Zeitdummies Ja Ja Ja Ja Ja Länderdummies Ja Nein Nein Ja Ja

Anmerkungen: Die Zahlen in Klammern geben die Jahre der Verzögerung an, d.h. ein Wert von (-1) entspricht einer zeitlichen Verzögerung von einem 5 Jahresintervall. Die robusten Standardfehler sind in Klammern angegeben. * Signifikant auf dem 10% (*), 5% (**) oder 1% (***) Niveau.

Darüber hinaus könnten die Ergebnisse dadurch verzerrt sein, dass die räumli-che Abhängigkeit zwischen den Ländern unberücksichtigt bleibt. Unsere Stich-probe beinhaltet Länder, die gemeinsamen Einflüssen ausgesetzt sein könnten, was wiederum die makroökonomischen Variablen beeinflusst. Aus diesem Grund wurden die Standardfehler unter Verwendung einer nicht-parametrischen Kova-rianz Matrix wie von Driscoll et al. (1998) geschätzt, wodurch sowohl für räum-liche als auch serielle Korrelation kontrolliert werden kann (für eine Diskussion des Schätzers siehe Hoechle, 2007). Die Ergebnisse in Spalte (5) zeigen einen positiv, allerdings erneut nicht signifikanten Koeffizienten.71

71 Schließlich könnte gegen die Konsistenz der Ergebnisse eingewendet werden, dass die Exogenität der

zu erklärenden Variablen nicht erfüllt ist. Mittels des System-GMM Schätzers (Blundell und Bond, 1998) wurden folglich mehrere Variablen instrumentiert. Problematisch an den Schätzungen ist, dass die Voraussetzungen für die Anwendung des System-GMM Schätzers nicht erfüllt werden. Vielmehr deutet insbesondere der Test auf Autokorrelation zweiter Ordnung auf eine Fehlspezifikation des Sys-tem-GMM Schätzers hin, so dass die Ergebnisse hier nicht abgebildet werden.

99

Folglich bleibt festzuhalten, dass die SF-Zahlungen gemäß unserer Spezifikati-on einen positiven Einfluss auf das Wirtschaftswachstum haben. Die statistische Signifikanz dieses Zusammenhangs ist jedoch abhängig von dem zugrunde lie-genden Konvergenzmodell.

4.4.3 Wirkungen auf das Beschäftigungswachstum

Im Folgenden werden die Effekte der SF-Zahlungen auf das Beschäftigungs-wachstum untersucht. Letztes wird gemessen als fünfjahrige Wachstumsrate der Erwerbstätigen (in Relation zur Bevölkerung zwischen 15 und 65; im Folgenden vereinfachend als „Erwerbstätigenquote“ bezeichnet).

Bei einer einfachen deskriptiven Betrachtung (Abbildung 10) zeigt sich ein po-sitiver Zusammenhang zwischen der Wachstumsrate der Erwerbstätigenquote (Y-Achse) und dem Logarithmus der SF-Zahlungen in Prozent des BIP (X-Achse).72 Allerdings kann dieser offensichtlich nicht ohne Weiteres kausal inter-pretiert werden, da weitere Variablen sowohl das Wachstum der Beschäftigung als auch die SF-Zahlungen beeinflussen. Ob und inwieweit hinter dieser Korrela-tion ein tatsächlicher kausaler Zusammenhang steht, muss mittels ökonometri-scher Schätzungen analysiert werden.

Abbildung 10: Wachstumsrate der Erwerbstätigenquote in % und Loga-rithmus der SF-Zahlungen in % des BIP in t-1 (nicht-parametrische Regression)

Anmerkung: Abgebildet sind Fünfjahres Durchschnitte im Zeitraum 1972-2006 für jene MGS und Zeitperioden, für die positiven SF-Zahlungen vorliegen. 72 Der Zusammenhang wird durch eine eingezeichnete nicht-parametrische (bivariate locally weighted)

Regressions-Linie hervorgehoben.

-10

010

20Fü

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-6 -4 -2 0 2Logarithmus der SF-Zahlungen in % des BIP

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tigen

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3.8 4 4.2 4.4Logarithmus der Erwerbstätigenquote in % des BIP

Eine Variable, die offenbar sowohl das Beschäftigungswachstum als auch die SF-Zahlungen beeinflusst, ist das Ausgangsniveau der Beschäftigung zu Beginn einer Fünfjahresperiode. Ein Extrembeispiel ist Portugal, das ein sehr hohes an-fängliches Beschäftigungsniveau hatte und sehr hohe Zahlungen erhielt, jedoch für den betrachteten Zeitraum die schlechteste Performanz bzgl. des Beschäfti-gungswachstums aufwies.

Diese Vermutung wird in Fehler! Ungültiger Eigenverweis auf Textmarke. bestätigt: Umso höher das Ausgangsniveau der Beschäftigung in t-1 ist, desto geringer ist das Beschäftigungswachstum von t-1 auf t. Dies kann als erster Hin-weis auf die Konvergenz der Erwerbstätigenquote interpretiert werden (unbe-dingte Beta-Konvergenz).

Abbildung 11: Wachstumsrate der Erwerbstätigenquote in % und (Logarithmus) der Erwerbstätigenquote in % in t-1 (nicht-parametrische Regression)

Anmerkung: Abgebildet sind Fünfjahres Durchschnitte im Zeitraum 1972-2006 für jene MGS und Zeitperioden, für die positiven SF-Zahlungen vorliegen.

In dem Maße, in dem SF-Zahlungen Humankapitalinvestitionen (geförderte Bildung und Weiterbildung) darstellen, sollte der Beschäftigungseffekt – falls die geförderten Maßnahmen tatsächlich effektiv bzgl. des Humankapitalaufbaus sind – eindeutig positiv sein. Dagegen ist der Beschäftigungseffekt der SF-Zahlungen im Falle von Sachkapitalinvestitionen (bei privaten Unternehmen) weniger ein-deutig. Der Gesamtbeschäftigungseffekt setzt sich aus zwei Komponenten zu-sammen: Zum einen reduzieren die SF-Zahlungen die Kapitalkosten und ermög-lichen somit den Unternehmen ein höheres Produktionsniveau (Skaleneffekt), was eindeutig die Beschäftigung erhöht. Zum anderen sinken auch die relativen

101

Kapitalkosten (im Vergleich zu den Arbeitskosten). Somit kann – in Abhängig-keit von der Produktionstechnologie – sogar (geringqualifizierte) Arbeit durch Kapital ersetzt werden (Substitutionseffekt). Im Allgemeinen geht man dagegen davon aus, dass hochqualifizierte Arbeit bei sinkenden Kapitalkosten profitiert („capital-skill-complementary hypothesis“). Während der Beschäftigungseffekt von Sachkapitalinvestitionen bzgl. geringqualifizierter Arbeit demnach unbe-stimmt ist, ist er bei hochqualifizierter Arbeit eindeutig positiv.

In Analogie zur BIP-Wachstumsgleichung in Abschnitt 4.4.2 wird eine Be-schäftigungswachstumsgleichung spezifiziert, in der das Wachstum der Erwerbs-tätigenquote abhängt von den SF-Zahlungen in Prozent des BIP, dem Lohnni-veau, der gesamtwirtschaftlichen Produktion (BIP), Humankapitalvariablen so-wie festen länder- und jahresspezifischen Effekten. Die Schätzgleichung wird in zwei verschiedenen Versionen angewendet. In einer ersten Version beinhaltet sie als erklärende Variable auch das BIP (bedingtes Modell); in diesem Fall wird nur der mögliche Substitutionseffekt erfasst. Wird in einer zweiten Version der Schätzgleichung das BIP ausgeschlossen (dafür aber der Outputpreis „Preisindex des BIP“ einbezogen), kann zusätzlich der Skaleneffekt ermittelt werden (unbe-dingtes Modell).

Die Ergebnisse deuten nur bedingt auf einen robust nachweisbaren positiven Beschäftigungseffekt der SF-Zahlungen hin:73 Es zeigen sich zwar in allen Spe-zifikationen positive Koeffizienten bei den SF-Zahlungen (Tabelle 16). Diese sind aber nur dann, wenn alle Zeitperioden einbezogen werden, statistisch signi-fikant. Bis auf den Outputpreis und den Lohnsatz im unbedingten Modell haben alle Kontrolvariablen das erwartete Vorzeichen.

73 Mit einem System-GMM Modell konnten trotz unterschiedlicher Spezifikationen gemäß statistischer

Tests (Hansen Tests, Test auf serielle Korrelation) keine konsistenten Schätzungen erzeugt werden, so dass die Ergebnisse nicht dargestellt werden.

102

Tabelle 16: Determinanten des Beschäftigungswachstums (Fixed Effects Schätzung)

Bedingtes Modell Unbedingtes Modell Alle Jahre Nur EU Alle Jahre Nur EU

-52.80*** -54.94*** -17.33* -20.20*

ln Beschäftigung (t-1) [-2.04](-4.93)

[-2.76](-4.60)

[-1.30] (-1.84)

[-1.48](-2.04)

-26.29*** -18.31*** 8.575*** 13.62***

ln Lohnsatz (t-1) [-5.48](-5.488)

[-2.74](-7.08)

[0.74] (2.52)

[1.02](4.43)

28.54*** 33.37*** ln reales BIP (t-1) [2.56]

(2.59)[3.92](7.47)

-31.32*** -33.72***

ln Preisindex des BIP (t-1) [-2.23] (-4.08)

[-1.75](-5.36)

-52.06*** -21.67 -35.11*** -4,588Bevölkerungsanteil der Personen über 25 ohne Schulabschluss (t-1) [-1.77]

(-3.91)[-0.59](-1.18)

[-1.10] (-4.35)

[-0.11](-0.25)

-21.46 131.90*** 1.019 90.49***Bevölkerungsanteil der Personen über 25 mit höherem Abschluss (t-1) [-0.36]

(-0.48)[1.85](6.83)

[1.01] (0.02)

[1.23](3.34)

0.059 -0.183* 0.034 -0.233Anteil der Erwerbstätigen in der Landwirt-schaft (t-1) / 1.000 [0.18]

(0.59)[-0.63](-1.80)

[0.14] (0.26)

[-0.62](-1.15)

0.424 0.802*** 1.02*** 1.12***Anteil der Erwerbstätigen in im Dienstleis-tungsbereich (t-1) / 1.000 [1.69]

(1.53)[2.86](3.35)

[3.57] (3.90)

[3.28](4.16)

0.228*** 0.047 0.285*** 0.080ln (SF-Zahlungen in % des BIP) (t-1) [1.85]

(11.45)[0.45](0.79)

[2.37] (13.61)

[0.76](1.37)

-9.139*** -10.98*** EU-Mitgliedschaft (t-1) [-1.78]

(-5.87) [-1.91]

(-4.70)

Jahresdummies Ja Ja Ja JaR2 (within) 0.65 0.76 0.65 0.75Anzahl Länder 16 15 16 15Anzahl Beobachtungen 78 68 78 68Anmerkungen: t-Werte in Klammern. [Eckige Klammern bei White Robust Standardfehlern] (Runde Klammern bei Driscoll-Kraay Standardfehlern) * Signifikant auf dem 10 Prozentniveau; ** Signifikant auf dem 5 Prozentniveau; *** Signifikant auf dem 1 Prozentniveau basierend auf den Driscoll-Kraay Standardfehlern.

4.4.4 Wirkungen auf öffentliche Investitionen

Da sich nun in dieser Untersuchung aber auch in vielen anderen ökonometri-schen Studien gezeigt hat, dass die Evidenz für positive Wachstums- und Be-schäftigungseffekte schwach ist, stellt sich die Frage nach den Gründen. Eine

103

mögliche Erklärung liegt darin, dass die MGS zwar ihrer Verpflichtung der Ko-finanzierung nachkommen, dafür an anderer Stelle aber Ausgaben mit investivem Charakter einsparen. Aus diesem Grund sollen hier die Effekte der SF-Zahlungen auf die nationalen Investitionen analysiert werden.74 In den nächsten Abschnitten werden dann die Effekte auf Budgetsalden und die nationale Steuerpolitik analy-siert. Da es im Gegensatz zu den vorherigen Analysen, hier weniger um Abschät-zung ökonomischer Wirkungen, als um die Ermittlung von „Politikreaktionen“ geht, werden Einjahresdaten verwendet und die SF-Zahlungen gehen kontempo-rär in die Schätzgleichungen ein, d.h. die SF-Zahlungen des Jahres t erklären die staatlichen Investitionen, die Budgetsalden und die Steuerpolitik des Jahres t.

Tabelle 17 stellt die SF-Zahlungen in Prozent des BIP dar, welche die MGS während ihrer Mitgliedschaft erhalten haben. Wie zu erkennen ist haben die „al-ten Kohäsionsländer“, d.h. Portugal, Irland, Griechenland und Spanien, in ge-nannter Reihenfolge die höchsten Zahlungen in dem hier betrachteten Zeitraum erhalten. Danach folgen die neuen osteuropäischen MGS.

Die relative Bedeutung der SF-Zahlungen kann auch bewertet werden, indem man sie mit den beiden in den folgenden Abschnitten genutzten Ergebnisvariab-len „öffentliche Investitionen“ und „Primärsaldoquote“ vergleicht. Für Kohäsi-onsländer ist die makroökonomische Bedeutung der SF-Zahlungen offenbar be-achtlich.

74 Im Rahmen der Additionalitäts-Regel (für die aktuelle Förderperiode vgl. Art. 15 VO 1083/2006

„Allgemeine VO“) wird versucht, die „Zusätzlichkeit“ der Strukturfondsmittel festzuschreiben. Die hier vorgelegte ökonometrische Untersuchung darf aus mehreren Gründen nicht als Überprüfung missverstanden werden, inwieweit diese Additionalitätsregeln in einem rechtlichen Sinn eingehalten worden ist: Erstens waren die Regeln im Zeitverlauf Änderungen unterworfen (vgl. Kapitel 3). Zwei-tens unterliegt der Kohäsionsfonds keiner verbindlichen Additionalitätsregel. Drittens ist der unserer Untersuchung zu Grunde liegende Begriff der Investition gemäß volkswirtschaftlicher Gesamtrech-nung breiter gefasst als derjenige der „gleichwertigen Ausgaben eines Mitgliedstaats“ im Sinne der Allgemeinen VO. Aus diesen Gründen ist es auch bei Respektierung der Additionalitätsregel mög-lich, dass MGS auf zufließende Strukturfondsmittel durch Kürzungen von Investitionen in den öffent-lichen Haushalten reagieren.

104

Tabelle 17: SF-Zahlungen, staatliche Investitionen und Primärsalden in % des BIP nach Mitgliedstaaten

SF- zahlungen (in % des BIP)

Staatl. Investitionen (in % des BIP)

Primärsaldo (in % des BIP)

Zeitraum ab … bis 2006

Österreich 0,132 1,632 0,657 1995 Belgien 0,091 2,567 1,576 1976 Tschechische Republik 0,391 4,921 -2,754 2004 Dänemark 0,080 2,094 2,108 1976 Finnland 0,214 2,753 2,330 1995 Frankreich 0,114 3,214 -0,639 1976 Deutschland 0,158 1,961 -0,005 1991 Griechenland 1,466 2,999 -0,921 1981 Ungarn 0,429 3,982 -4,680 2004 Irland 1,272 3,439 -0,465 1976 Italien 0,217 2,731 -0,830 1976 Luxemburg 0,097 4,211 1,097 1990 Polen 0,464 3,624 -2,944 2004 Portugal 2,221 3,435 0,319 1986 Slowakische Republik 0,762 2,255 -2,927 2004 Spanien 0,857 3,763 0,077 1986 Schweden 0,106 3,183 0,644 1995 Niederlande 0,057 3,429 0,295 1976 Großbritannien 0,145 2,134 -0,165 1976

Abbildung 12 stellt die staatlichen Investitionen in Prozent des BIP (Y-Achse)

und (dem Logarithmus der) die SF-Zahlungen in Prozent des BIP (X-Achse) ge-genüber. Anhand dieser rein deskriptiven Darstellung ist kein klarer Zusammen-hang zwischen SF-Zahlungen (in Prozent des BIP) und staatlichen Investitionen (in Prozent des BIP) zu erkennen.

105

12

34

56

Sta

atlic

he In

vest

ition

en in

% d

es B

IP

-4 -3 -2 -1 0 1Logartithmus der SF-Zahlungen in % des BIP

Abbildung 12: Staatliche Investitionen (in % des BIP) und Logarithmus der SF-Zahlungen (in % des BIP)

Anmerkung: Abgebildet sind Fünfjahres Durchschnitte im Zeitraum 1972-2006 für jene MGS und Zeitperioden, für die positiven SF-Zahlungen vorliegen.

Als Basis für die ökonometrischen Analyse wird hier der Ansatz zur Erklärung staatlicher Investitionen von Mehrotra und Välilä (2006) herangezogen. Dieser wird um die SF-Zahlungen erweitert. Konkret werden in dem Schätzmodell die nationalen staatlichen Investitionen erklärt durch – die Schuldenquote am Ende des Vorjahres, die den fiskalischen Konsolidie-

rungsbedarf widerspiegelt. Es ist zu erwarten, dass der Spielraum für öffentli-che Investitionen mit zunehmender Schuldenquote sinkt.

– das Wachstum des realen BIP, welches ein Konjunkturindikator darstellt. Ei-nerseits ist zu erwarten, dass in Boom-Phasen aufgrund höherer Steuerein-nahmen und geringerer sonstiger Ausgaben die Investitionstätigkeit des Staa-tes zunimmt, d.h. ein prozyklisches Verhalten des Staates festzustellen ist. Andererseits ist es auch möglich, dass sich die Staaten bewusst antizyklisch bzgl. ihrer Investitionen verhalten.

– den Wohlstandsindikator reales BIP pro Kopf, der abbildet, dass die Nachfra-ge der Bürger nach staatlichen Investitionen vom Wohlstandsniveau abhän-gen dürfte.

106

– die langfristigen Zinssätze, die einen Proxy für die Opportunitätskosten staat-licher Investitionen darstellen.

– eine verzögert abhängige Variable, die abbilden soll, dass sich staatliche In-vestitionen nur relativ langsam im Zeitablauf ändern, da sich dahinter oft langfristige Projekte (bspw. im Baubereich) verbergen.

Ein offensichtlich Problem – welches ähnlich auch bei den Fragestellungen der folgenden Abschnitte auftreten wird – besteht darin, dass nicht alle potentiellen Variablen verfügbar sind, die den Umfang und den Zeitpunkt der staatlichen In-vestitionen determinieren. So beeinflussen sicherlich nicht nur die oben genann-ten makroökonomische Variablen die staatlichen Investitionen, sondern auch un-beobachtete Variablen wie Regierungsprogramme und länder-spezifische Beson-derheiten wie Sanierungsbedarfe öffentlicher Infrastruktur oder Naturkatastro-phen. Wenn diese unbeobachteten Variablen auch gleichzeitig die SF-Zahlungen beeinflussen, führen sie zu verzerrten Schätzungen des Effekts von SF-Zahlungen auf die staatlichen Investitionen. Aus diesem Grund wenden wir eine sehr flexible Spezifikation an, in der nicht nur fixe Ländereffekte und gemeinsa-me Jahres-Effekte modelliert werden, sondern auch länderspezifische quadrati-sche Zeittrends (vgl. Friedberg, 1998). Es wird also in hohem Maße versucht, unbeobachtete invariante und variierende Unterschiede zwischen Ländern, die sowohl die staatlichen Investitionen als auch die SF-Zahlungen beeinflussen könnten, zu eliminieren.75

Zu beachten ist außerdem, dass die Parameter aufgrund der verzögert abhängi-gen Variable nicht direkt quantitativ interpretiert werden können. Diese müssen zunächst umgerechnet werden, um den so genannten Langfristeffekt zu ermit-teln.76 Bei den folgenden ökonometrischen Analysen deuten allerdings die Stan-dardfehler darauf hin, dass die Schätzungen nicht sehr präzise sind, so dass die geschätzten Koeffizienten nur qualitativ (signifikant positiv / negativ) und nicht quantitativ (Größenordnungen) interpretiert werden.

75 Als Sensitivitätstest werden diese länder-spezifischen Trends in der Spezifikation „LSDVc ohne“

weggelassen (vgl. Tabelle 18). 76 Wenn α den geschätzten Koeffizient der verzögert abhängigen Variablen und β den Koeffizient einer

anderen erklärenden Variablen (wie den SF-Zahlungen) symbolisiert, dann ergibt sich der Langfrist-effekt als β / (1– α).

107

Tabelle 18: Determinanten öffentlicher Investitionen (in % des BIP) Alle Jahre Nur EU Ohne

Kohäsionsländer FE dyn LSDVc LSDVc

ohne FE dyn LSDVc FE dyn LSDVc

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)

Investitionen (t-1)

0.425*** [3.35] (3.87)

0.507***

(8.96)

0.722*** (13.97)

0.446*** [2.60] (3.48)

0.637*** (9.52)

0.494*** [2.85] (4.00)

0.644*** (8.57)

Schuldenquote (t-1)

-0.017*** [-3.68] (-4.19)

-0.009 (-1.62)

-0.006 (-1.41)

-0.016*** [-3.51] (-5.24)

-0.013** (-2.12)

-0.016*** [-3.29] (-5.17)

-0.014** (-2.15)

Langfristiger Zinssatz

-0.041* [-1.20] (-1.75)

-0.053** (-2.02)

-0.034 (-1.12)

0.009 [0.39] (0.61)

0.005 (0.14)

0.013 [0.48] (0.77)

0.008 (0.23)

Offenheitder Volkswirt-schaft

-0.005 [-1.02] (-1.46)

-0.006 (-1.16)

-0.006 (-1.01)

-0.009** [-2.09] (-2.45)

-0.009** (-2.08)

-0.011*** [-5.36] (-3.28)

-.0102** (-2.36)

Wachstum des realen BIP (t-1)

0.033** [3.69] (2.71)

0.033* (1.80)

0.034 (1.21)

0.039*** [5.60] (3.20)

0.042** (2.44)

0.035*** [6.50] (3.63)

0.035* (1.92)

Reales BIP pro Kopf (t-1)

-7.764** [-3.45] (-2.84)

1.020 (0.29)

-1.062 (-0.36)

1.580 [0.35] (0.42)

2.582 (0.54)

5.350 [1.32] (1.56)

5.673 (1.12)

SF-Zahlungen in % des BIP

-0.005 [-0.05] (-0.06)

0.011 (0.05)

0.162 (0.57)

-0.015 [-0.16] (-0.17)

-0.022 (-0.13)

1.217*** [2.09] (3.04)

1.133* (1.94)

EU-Mitglied-schaft (t-1)

-0.192* [-1.90] (-1.73)

-0.138 (-0.61)

-0.172 (-0.81)

Konstante 3.781** [7.66] (3.82)

9.376*** [8.00]

(11.31)

2.201** [3.98] (2.34)

Jahresdummies Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja

Zeittrend länder-spezi-fisch

länder-spezi-fisch

Nein länder-spezi-fisch

länder-spezi-fisch

länder-spezi-fisch

länder-spezi-fisch

Länder 18 18 18 18 18 11 11 Beobachtun-gen 363 345 345 293 269 239 225

Anmerkungen: FE dyn steht für „dynamisches Fixed-Effects Modell“. Bei diesem Modell wird allerdings der Koeffizient der verzögert, abhängigen Variable verzerrt geschätzt. LSDVc steht für „corrected least square dummy variables Modell“. Bei diesem Modell wird dieses Problem korrigiert. t-Werte in Klammern. FE: [Eckige Klammern bei White Robust Standardfehlern], (Runde Klammern bei Driscoll-Kraay Standardfehlern). LSDVc: t-Werte basierend auf Bootstrap Standardfehlern (500 Wiederholungen) Signifikant auf dem 10 Prozentniveau; ** Signifikant auf dem 5 Prozentniveau; *** Signifikant auf dem 1 Prozentniveau basierend auf den Driscoll-Kraay Standardfehlern.

108

In Tabelle 18 ist zu erkennen, dass die geschätzten Koeffizienten der meisten Kontrollvariablen das erwartete Vorzeichen aufweisen. Bezüglich des hier inte-ressierenden Effekts der SF-Zahlungen auf die öffentlichen Investitionen zeigen sich keine signifikanten Effekte, wenn alle MGS und/oder Zeitperioden einbezo-gen werden. Wenn man dagegen die Kohäsionsländer ausschließt zeigen sich sehr wohl positive Effekte.

Wie lässt sich nun erklären, dass in Kohäsionsländern die SF-Zahlungen offen-bar nicht zu einem Anstieg der nationalen Investitionen bzw. möglicherweise sogar zu einem Rückgang führen? Denkbar ist, dass es gerade diesen Ländern, die ja sehr hohe SF-Zahlungen erhalten, schwer fällt, eine nationale Kofinanzie-rung zu erbringen, ohne an anderer Stelle Investitionsausgaben zu reduzieren. Wie erläutert (vgl. Fußnote 74) dürfen diese Ergebnisse nicht als Hinweis auf die Missachtung der Additionalitätsregeln in einem rechtlichen Sinn missverstanden werden. Allerdings geben sie einen Hinweis darauf, dass das bestehende Regel-werk keinen vollständigen Schutz davor bietet, dass MGS zufließende Struktur-fondsmittel zur Substitution national finanzierter öffentlicher Investitionen ein-setzen. Außerdem deutet der spezifische Befund für die Kohäsionsländer darauf hin, dass die fehlende Additionalitätsregel für den Kohäsionsfonds diese Substi-tution erleichtert.

4.4.5 Wirkungen auf die nationalen Budgetsalden (Primärsaldo)

Im Folgenden wird analysiert, wie sich die Strukturpolitik auf die Budgetsalden der MGS ausgewirkt hat. Ausgehend von der Vermutung von Mitnahmeeffekten besteht die Möglichkeit, dass MGS die Strukturfondsmittel nutzen, um – über Ausgabenkürzung an anderer Stelle – ihre Budgetdefizite zu verringern. Wenn die MGS ihre nationale Kofinanzierung nicht durch die Senkung konsumtiver Ausgaben oder die Erhöhung von Steuern finanzieren, müsste eigentlich sogar ein zeitgleicher Anstieg der Budgetdefizite beobachtbar sein.

Als abhängige Variable wird nicht das Budgetsaldo, das der Veränderung des Schuldenstandes zwischen zwei Jahren entspricht, sondern das Primärsaldo (in Prozent des BIP = Primärsaldoquote) gewählt. Die Primärsaldoquote entspricht der Defizitquote abzüglich der Zinszahlungen auf den Schuldenstand. Die Nut-zung der Primärsaldoquote als abhängige Variable hat vor allem den Vorteil, dass der Staat diese sehr viel rascher beeinflussen kann als die übliche Defizit-quote, bei der Zinszahlungen, die kurzfristig für die Regierungen exogen sind,77 enthalten sind. Die Variable ist negativ im Fall eines Primärdefizits und positiv im Fall eines Primärüberschusses.

Abbildung 13 stellt die Primärsaldoquoten (Y-Achse) dem Logarithmus der SF-Zahlungen gegenüber. Bei dieser deskriptiven Betrachtung lässt sich kein klarer Zusammenhang erkennen.

77 Zinszahlungen des Staates werden durch den in der Vergangenheit angehäuften Schuldenstand sowie

den als exogen angenommenen Zinssatz determiniert.

109

Abbildung 13: Primärsaldoquote (in % des BIP) und Logarithmus der SF-Zahlungen in % des BIP

Anmerkung: Abgebildet ist der Zeitraum 1976-2006 für jene MGS und Zeitperioden, für die positiven SF-Zahlungen vorliegen.

Im ökonometrischen Modell werden als erklärende Variable fast die identi-schen Variablen wie im letzten Kapitel zur Erklärung der öffentlichen Investitio-nen verwendet.78

In Tabelle 19 sind die ökonometrischen Schätzergebnisse dargestellt. Diese deuten darauf hin, dass die SF-Zahlungen eher einen positiven Effekt auf die Primärsaldoquoten hatten. Strukturfondsmittel könnten also zur Senkung von Budgetdefiziten eingesetzt worden sein.79 In jedem Fall haben sie die Budgetde-fizite nicht vergrößert. Die nationale Kofinanzierung wurde demnach entweder aus Steuererhöhungen, der Reduktion konsumtiver Ausgaben oder der Reduktion investiver Ausgaben an anderer Stelle aufgebracht.

78 Eine theoretische Fundierung dieser Schätzgleichung ist bei Bohn (1998) zu finden. 79 Das Ergebnis ändert sich nicht, wenn anstatt der Primärbilanzquote die übliche Defizitquote erklärt

wird.

-10

-50

510

Prim

ärsa

ldo

in %

des

BIP

-4 -3 -2 -1 0 1Logartithmus der SF-Zahlungen in % des BIP

110

Tabelle 19: Determinanten der Primärsaldoquoten (Auszug) Alle Jahre Nur EU Ohne Kohäsions-

länder FE dyn LSDVc LSDVc

ohne FE dyn LSDVc FE dyn LSDVc

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Primärsal-doquote (t-1)

0.616*** [8.74] (9.45)

0.724*** (12.10)

0.745*** (17.19)

0.604*** [9.37]

(10.13)

0.758*** (10.43)

0.649*** [11.37] (12.35)

0.781*** (10.42)

Schulden-quote (t-1)

0.058*** [2.81] (3.33)

0.050* (1.87)

0.012 (1.31)

0.115*** [5.02] (4.40)

0.106*** (3.23)

0.113*** [5.04] (5.07)

0.101*** (3.10)

Wachstum des realen BIP (t-1)

0.408*** [4.82] (6.20)

0.340*** (4.03)

0.287*** (4.65)

0.250*** [2.77] (3.53)

0.220** (2.52)

0.245*** [2.53] (3.35)

0.218** (2.64)

Reales BIP pro Kopf (t-1)

-11.162 [-1.02] (-1.09)

-4.173 (-0.25)

-9.741 (-1.64)

-0.223 [-0.01] (-0.01)

-9.160 (-0.31)

-1.911 [-0.08] (-0.09)

-10.490 (-0.37)

SF-Zahlungen in % des BIP

1.548*** [2.48] (4.36)

1.654 (1.55)

0.269 (0.45)

1.573*** [2.07] (5.27)

1.744* (1.95)

6.559** [2.02] (2.01)

7.049** (2.54)

Langfristi-ger Zinssatz

0.087 [0.90] (1.12)

0.100 (0.89)

-0.026 (-0.42)

-0.066 [-0.28] (-0.41)

-0.079 (-0.42)

-0.140 [-0.59] (-0.89)

-0.147 (-0.72)

Offenheit der Volks-wirtschaft in % des BIP (t-1)

-0.018 [-0.97] (-1.21)

-0.007 (-0.26)

0.008 (0.54)

-0.028 [-1.12] (-1.20)

-0.018 (-0.67)

-0.009 [-0.43] (-0.58)

0.001 (0.03)

EU-Mitglied-schaft (t-1)

-0.261 [-0.46] (-0.52)

0.257 (0.25)

0.094 (0.21)

Konstante -7.570* [-2.99] (-1.86)

12.654 [1.21] (1.38)

-1.938 [-0.48] (-0.40)

Jahresdum. Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja

Zeittrend länder-spez.

länder-spez. nein länder-

spez. länder-spez.

länder-spez.

länder-spez.

R2 (within) 0.8066 0.8337 0.8507 Anz. Länder 18 18 18 18 18 11 11 Beob. 358 340 340 288 264 234 220

Anmerkungen: FE dyn steht für „dynamisches Fixed-Effects Modell“. Bei diesem Modell wird allerdings der Koeffizient der verzögert abhängigen Variable verzerrt geschätzt. LSDVc steht für „corrected least square dummy variables Modell“. Bei diesem Modell wird dieses Problem korrigiert. t-Werte in Klammern. FE: [Eckige Klammern bei White Robust Standardfehlern], (Runde Klammern bei Driscoll-Kraay Standardfehlern) LSDVc: t-Werte basierend auf Bootstrap Standardfehlern (500 Wiederholungen) * Signifikant auf dem 10 Prozentniveau; ** Signifikant auf dem 5 Prozentniveau; *** Signifikant auf dem 1 Prozentniveau basierend auf den Driscoll-Kraay Standardfehlern.

111

4.4.6 Nationale Unternehmenssteuerpolitik

Im Folgenden soll die Hypothese analysiert werden, MGS würden die Struktur-fondsmittel dafür zweckentfremden, Ausgaben an anderer Stelle zu kürzen und Unternehmenssteuern zu reduzieren, um sich im internationalen Steuerwettbe-werb eine bessere Position zu verschaffen.

Aus folgenden Gründen ist es nicht einfach, diese Hypothese empirisch zu tes-ten: – Insbesondere die osteuropäischen MGS haben bereits in den 1990er Jahren

und spätestens mit ihren EU-Beitritten begonnen, ihre Unternehmenssteuer-sätze stark zu senken.

– Die Variation der Steuersätze über die Zeit ist relativ gering, d.h. Steuerre-formen, die zu Veränderungen der Steuersätze führen, sind eher selten.

– Vergleiche von Unternehmenssteuersätzen (wie den Körperschaftssteuersatz, im Folgenden CITR) können zu Fehlinterpretationen bzgl. der tatsächlichen Steuerbelastung führen, da sich auch die Bemessungsgrundlagen und Ab-schreibungsregelungen ändern. Daher wird auf Effektivsteuersätze, die mit-tels des European Tax Analyzer des ZEW ermittelt wurden zurück gegriffen (vgl. Elschner und Overesch, 2007). Damit werden der effektive Grenzsteuer-satz (EMTR) sowie der effektive Durchschnittssteuersatz (EATR) ermittelt. Der EMTR misst die effektive Steuerbelastung aufgrund einer marginalen (geringfügig zusätzlichen) Investition. Der EATR misst die effektive Durch-schnittssteuerbelastung eines profitablen Investitionsprojekts.

Das erste Problem wird in der folgenden Abbildung 14 für vier neue osteuropä-ische MGS dargestellt.

112

Abbildung 14: Entwicklung der SF-Zahlungen und Steuersätze im Vergleich I: Slowakische Republik (links oben), Tsche-chische Republik (rechts oben), Ungarn (links unten) und Polen (rechts unten)

Ungarn

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1.0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 20060

10

20

30

40

50

60

SF-Zahlungen in % des BIP(linke Achse)CITR (rechte Achse)

EATR (rechte Achse)

EMTR (rechte Achse)

Tschechische Republik

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1.0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 20060

10

20

30

40

50

60

SF-Zahlungen in % des BIP(linke Achse)CITR (rechte Achse)

EATR (rechte Achse)

EMTR (rechte Achse)

Polen

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1.0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 20060

10

20

30

40

50

60

SF-Zahlungen in % des BIP(linke Achse)

CITR (rechte Achse)

EATR (rechte Achse)

EMTR (rechte Achse)

Slowakische Republik

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1.0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 20060

10

20

30

40

50

60

SF-Zahlungen in % des BIP (linkeAchse)

CITR (rechte Achse)

EATR (rechte Achse)

EMTR (rechte Achse)

113

Für Irland, bei dem diese Hypothese auch oftmals vorgebracht wird, scheint sich bzgl. EATR und EMTR die umgekehrte Entwicklung abgespielt zu haben. Besonders starke Steuersenkungen sind erst dann zu beobachten, wenn sich die SF-Zahlungen stark reduzieren.

Abbildung 15: Entwicklung der SF-Zahlungen und Steuersätze im Vergleich II: Irland

Ob und inwieweit hier ein kausaler Zusammenhang besteht, lässt sich nur mit-

tels multivariater Regressionen feststellen. Als Kontrollvariablen werden dabei ähnliche Variablen wie oben herangezogen: – Die Schuldenquote bildet den Konsolidierungsbedarf (und somit die Mög-

lichkeit, überhaupt die Steuern zu senken) ab. – Der Zinssatz ist unter anderem ein Maß für die Opportunitätskosten einer

schuldenfinanzierten Steuersenkung. – Die Offenheit der Volkswirtschaft (Summe aus Exporten und Importen in

Prozent des BIP) ist ein Maß für die internationale Integration einer Volks-wirtschaft. Es ist anzunehmen, dass mit zunehmender Integration der Steuer-wettbewerb zunimmt.

– Eine hohe Arbeitslosenquote veranlasst Regierungen möglicherweise dazu, Unternehmenssteuern zu senken mit dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeiten zu erhöhen.

Wie in den vorhergehenden Abschnitten wird versucht, konstante und über die Zeit variierende Unterschiede zwischen den Ländern, die nicht von den erklären-

Irland

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

50.0SF-Zahlungen in % des BIP(linke Achse)CITR (rechte Achse)

EATR (rechte Achse)

EMTR (rechte Achse)

114

den Kontrollvariablen erklärt werden können, zu eliminieren, um zu unverzerrten Schätzungen des Effektes der SF-Zahlungen zu kommen: – Die festen Ländereffekte bilden zeitkonstante Unterschiede zwischen den

Ländern ab. Dies können beispielsweise nationale Präferenzen für ein be-stimmtes Steuersystem sein.

– Die festen gemeinsamen Jahres-Effekte bilden Entwicklungen und Schocks ab, die alle betrachteten Länder gemeinsam treffen. So zeigt sich ein gemein-samer Trend zu sinkenden Steuersätzen in den betrachteten Ländern, der sich auch in geschätzten Koeffizienten widerspiegeln.

– Darüber hinaus lassen die länderspezifischen quadratischen Zeittrends noch zu, dass es länderspezifische Entwicklungen gibt, die nicht durch die oben genannten Kontrollvariablen abgebildet werden. Die Tatsache, dass es sich um einen quadratischen Zeittrend handelt, ermöglicht es, dass diese länder-spezifische, zeitliche Entwicklung der Steuerbelastung nicht linear erfolgen muss, sondern auch in Form einer Parabel annehmen kann.

In Tabelle sind die zentralen Schätzergebnisse (der geschätzte Koeffizient der SF-Zahlungen) zusammenfassend dargestellt. Eine vollständige Darstellung aller Schätzergebnisse würde viel Raum einnehmen, aber keinen zusätzlichen Er-kenntnisgewinn bzgl. der hier analysierten Fragestellung bringen. Beispielhaft ist daher das komplette Ergebnis einer Schätzgleichung in Tabelle 21 dargestellt. Hier zeigt sich, dass die Kontrollvariablen tatsächlich die erwarteten Vorzeichen aufweisen.

Tabelle 20: Übersicht der Regressionsergebnisse: Effekte der SF-Zahlungen auf Steuersätze

Alle Jahre Nur EU Keine Kohäsionsländer

FE dyn LSDVc FE dyn LSDVc FE dyn LSDVc EMTR 0 0 – – 0 0 EATR 0 0 – 0 0 0

Anmerkungen: 0 = geschätzter Koeffizient ist nicht statistisch signifikant; – = statistisch signifi-kant negativer Koeffizient.

In Tabelle 20 ist bei nur drei Spezifikationen zu erkennen, dass SF-Zahlungen zu statistisch signifikant geringeren Unternehmenssteuerbelastung führen. Insge-samt ist zu konstatieren, dass es also eine gewisse Evidenz für einen Zusammen-hang zwischen Zuflüssen aus Strukturfonds und der Unternehmenssteuerpolitik gibt, dass die Ergebnisse aber nicht sehr robust sind.80

80 Dies kann auf das bereits oben konstatierte Problem zurückgeführt werden, dass die Variation der

Steuersätze nur relativ gering ist.

115

Tabelle 21: Determinanten der Unternehmenssteuerbelastung (EMTR)

FE dyn

ln (EMTR (t-1) ) 0.361*** (2.28)

Schuldenquote (t-1) -0.003* (-1.87)

Zinssatz 0.017 (1.12)

Reales BIP pro Kopf (t-1) 2.594** (2.16)

Wachstum des realen BIP (t-1) 0.001 (0.32)

Arbeitslosenquote (t-1) -0.019** (-2.88)

Offenheit (t-1) -0.003** (-2.60)

ln (SF-Zahlungen in % des BIP) -0.048** (-2.63)

Konstante 3.981** (2.17)

Jahresdummies Ja Zeittrend länderspez. R2 (within) 0.7381 Anzahl Länder 18 Beobachtungen 266

Anmerkungen: FE dyn steht für „dynamisches Fixed-Effects Modell“. Bei diesem Modell wird allerdings der Koeffizient der verzögert abhängigen Variable verzerrt geschätzt. t-Werte basierend auf Driscoll-Kraay Standardfehlern in Klammern. * Signifikant auf dem 10 Prozentniveau; ** Signifikant auf dem 5 Prozentniveau; *** Signifikant auf dem 1 Prozentniveau basierend auf den Driscoll-Kraay Standardfehlern.

4.5 Schlussfolgerungen

Der Überblick über die existierende Literatur und die vorgestellten eigenen Wirkungsanalysen zeigen mitnichten ein eindeutiges Bild einer unzweifelhaft nachweisbaren positiven Konvergenzwirkung der strukturpolitischen Transfers. Die Widersprüchlichkeiten sind einerseits das normale Ergebnis einer breiten empirischen Literatur, die mit ganz unterschiedlichen methodischen Ansätzen von Fallstudien über Simulationsmodelle bis hin zu ökonometrischen ex post-Analysen arbeitet. Erhellend sind andererseits aber die konditionellen Aussagen von qualitativ hochwertigen empirischen Studien sowie einiger Fallstudien, wo-nach positive Wachstumseffekte am ehesten dort messbar sind, wo Indikatoren auf eine hohe Qualität der Institutionen in den Empfängerregionen und -ländern

116

schließen lassen (Ederveen et al. 2006), dezentrale Strukturen vorhanden sind (Bähr, 2008) bzw. ein effizienter Verwaltungsapparat existiert (Milio, 2007). Zu-dem lässt sich aus den wenigen verfügbaren Studien herauslesen, dass insbeson-dere Investitionen in Forschung und Bildung mittelfristig einen positiven Ein-fluss auf Wachstum ausüben (Rodriguez-Posé et al., 2004). Insgesamt deuten die Ergebnisse darauf hin, dass die Bedeutung der EU-Strukturpolitik relativ zu an-deren von der Politik determinierten Wachstumsfaktoren (Regulierung, Steuer- und Abgabensystem usw.) möglicherweise überschätzt wird.

Das Kapitel verdeutlichte zudem die im Zusammenhang mit der Auswahl des Forschungsdesigns verbundenen Vorzüge und Schwächen. Auf der einen Seite muss betont werden, dass im Rahmen von ökonometrischen Untersuchungen die Wirkungen der Strukturpolitik nicht vollständig gemessen werden können. Der Messung unzugänglich könnten beispielsweise langfristige Effekte von Investiti-onen in die Forschung sein, wie zum Beispiel die Gründung einer Universität, die erst mit einer sehr großen zeitlichen Verzögerung quantifizierbar wird. Des Wei-teren könnten sich strukturelle Veränderungen in den Regionen möglicherweise nicht direkt in quantitativ messbaren Daten widerspiegeln. Auf der anderen Seite können die im Zusammenhang der Simulationsmodelle dargestellten eindeutig positiven Wirkungen der Strukturpolitik zwar das Potenzial einer erfolgreichen Strukturpolitik verdeutlichen, sie lassen sich aber nicht als Beweis für den tat-sächlichen Erfolg heranziehen, da sie annahmebedingt erzielt werden.

Ansatzweise wurde im Rahmen dieser Studie bereits versucht, neben der „klas-sischen“ Frage nach den Konvergenzwirkungen auch Hinweise auf andere inten-dierte oder unintendierte Effekte des Politikfelds zu finden. Zu den intendierten Effekten gehört spätestens seit Beginn der laufende Förderperiode eine stärkere Indienstnahme der Strukturpolitik zur Förderung von Innovationen, Humankapi-tal und Gründergeist gemäß der Lissabon-Strategie. Die Effektivität des Lissa-bon-Earmarkings kann erst mit der sich allmählich verbessernden Datenlage in Zukunft präzise untersucht werden. Unsere Analysen und die Fallstudie des Bun-deslands Sachsen deuten auf eine tatsächlich stärkere Förderung von Forschung und Innovationen im Rahmen dieses Politikfelds hin, wenngleich dieser Trend bereits in der letzten Förderperiode ohne formale Earmarking-Vorschriften er-kennbar war. Folglich ist denbkar, dass das Lissabon-Earmarking lediglich eine Schwerpunktverlagerung nachvollzieht, die sich schon zuvor aufgrund der eige-nen programmatischen Präferenzen der Empfängerregionen und MGS angedeutet hat. Somit können aus dieser Studie keine abschließenden Schlussfolgerungen über die Wirksamkeit der europäischen Regionalpolitik hinsichtlich der Innova-tionswirkungen getroffen werden. Vielmehr bedarf es weiterer Forschung samt einer verbesserten Datenlage, um eindeutige Aussagen treffen zu können.

Dieses Kapitel macht zudem deutlich, dass ärmere Mitgliedstaaten noch einen großen Nachholbedarf in Bezug auf klassische Infrastrukturmaßnahmen haben, sodass ein zu starker Fokus auf die Lissabon-Ziele für diese Länder derzeit nicht sinnvoll erscheint. Aufgrund der Wohlstandsunterschiede zwischen den neuen

117

MGS wäre aber ratsam, die Verbindlichkeit des Lissabon-Earmarking nicht län-ger vom Status eines alten MGS abhängig zu machen, sondern vom erreichten Pro-Kopf-Einkommen.

In Zukunft stärker zu beachten sind die möglichen unintendierten Folgen regio-nalpolitischer Transfers. Die ökonometrische Analyse deutet darauf hin, dass zumindest in den Kohäsionsländern die zufließenden Strukturfondsmittel nicht zu einer Erhöhung der öffentlichen Investitionen geführt haben und die EU-geförderten Ausgaben offenbar lediglich andere investive Ausgaben substituiert haben. Das Additionalitätsprinzip sollte in seiner Ausgestaltung daher überprüft werden. Unverständlich ist in diesem Zusammenhang, warum das Additionali-tätsprinzip keine Anwendung auf den Kohäsionsfonds findet. Möglicherweise war und ist die Förderung in einigen MGS aber auch so hoch, dass diese bei der Erbringung der nationalen Kofinanzierung an die Grenzen ihrer Leistungsfähig-keit gestoßen sind. Aus diesem Grund sind Absorptionsgrenzen weiterhin gebo-ten. Eine Differenzierung dieser – in Prozent des BIP formulierten – Transfer-obergrenzen nach dem Pro-Kopf-BNE (KKS) in Relation des EU-25 Durch-schnitt wie in der momentanen Förderperiode, erscheint ökonomisch nicht sinn-voll.

In Bezug auf weitere unintendierte Effekte erfährt die Erwartung, dass Emp-fängerstaaten die Zuflüsse zur Verringerung ihrer Budgetdefizite nutzen, in der vorgelegten Empirie eine stärkere empirische Unterstützung als die Sorge, die Zuflüsse werden zur Finanzierung von Unternehmenssteuersenkungen verwen-det.

Schließlich sollte darauf hingewiesen werden, dass im Zusammenhang mit der EU-Regionalpolitik eine Verbesserung der Datengrundlage wünschenswert wäre. Beispielsweise ist es auf Basis der derzeitig verfügbaren Datenbasis nicht mög-lich, Schlussfolgerugen über die Effektivität von Zahlungen im Rahmen des Ziels „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ zu ziehen.

119

5 Einzelprobleme, Status quo-Fortschreibung und Stellschraubenanalyse

Vor der Ableitung von Reformoptionen sind zunächst detaillierte Analysen zu den Merkmalen und Problemen des institutionellen Status quo der EU-Strukturpolitik notwendig. Dazu wird in diesem Kapitel eine Vielzahl an Detail-analysen präsentiert. Außerdem erfolgt eine „Stellschraubenanalyse“, die Aus-kunft über die Bedeutung zentraler Parameter in den finanziellen Allokationsre-geln des Politikfelds gibt. Ein weiterer Fokus des Kapitels ist die Status quo-Extrapolation in die kommende Förderperiode unter Einschluss der weiteren Er-weiterungsperspektive. Diese Status quo-Fortschreibung macht deutlich, wie dy-namisch der Status quo definiert ist und wie sich die relativen Begünstigungen der MGS verschieben.

5.1 Einzelprobleme des Status quo

5.1.1 Vielzahl an Sonderregelungen

Im neuen EU-Finanzrahmen 2007-2013 ist es zu einer weiteren deutlichen Ausweitung an Sonderregelungen gegenüber der vorherigen Förderperiode ge-kommen. Insgesamt finden sich in Anhang II der Allgemeinen Verordnung81 18 „Zusätzliche Bestimmungen“, die in der Regel einzelnen Regionen, Ländern oder Gruppen von Ländern Zahlungen zusprechen, die über diejenigen Verpflich-tungsermächtigungen hinausgehen, welche bei strikter Anwendung der zuvor angeführten Zuweisungsmethode anfallen würden. Von den 27 Mitgliedstaaten kommen insgesamt 20 Länder in den „Genuss“ von einer oder mehrerer dieser zusätzlichen Bestimmungen, wobei sich die Höhe der Begünstigung jedoch deut-lich unterscheidet (siehe Abschnitt 3.3). In absoluten Zahlen sind demnach Spa-nien (2,6 Mrd. EUR) und Italien (1,4 Mrd. EUR) die am stärksten Begünstigten dieser Bestimmungen. Die Gesamtsumme beträgt knapp neun Mrd. EUR , was einen weiteren Anstieg gegenüber dem Förderzeitraum 2000-2006 bedeutet, als 13 Sonderregelungen mit einem Gesamtumfang von fünf Mrd. EUR zu verzeich-nen waren (siehe Abschnitt 3.2).

Auch wenn in diesen zusätzlichen Bestimmungen eine Vielzahl an Regionen und Sachverhalten (in den seltensten Fällen mit Begründung) als zusätzlich för-derfähig eingestuft werden, fällt doch auf, dass die zugesprochenen Zahlungen einigen groben Leitlinien folgen:

81 VO (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006, in: Abl. Nr. L 210/5, 31.7.2006.

120

1. Die absolut höchste Begünstigung erfahren Spanien und Italien und insbe-sondere die dortigen Konvergenzregionen; zudem erhalten auch Regionen Ost-deutschlands zusätzliche Mittel.

2. Ungeachtet der Transferobergrenzen, die von der Kappungsgrenze vorge-geben werden, erhalten einige der ärmsten Regionen in Polen und den baltischen Staaten zusätzliche Mittel.

3. Mit den Hauptstadtregionen Ungarns und Tschechiens werden zwei von drei Regionen der mittel- und osteuropäischen Staaten (MOE-Staaten) begüns-tigt, die keine Konvergenzregionen darstellen.

4. Die besondere Begünstigung der dünnbesiedelten Regionen Schwedens und Finnlands, die bereits seit dem Beitritt der beiden Länder (sowie Österreichs) 1995 besteht, wurde fortgeschrieben. Zudem werden weitere Regionen in Rand-lage begünstigt. Dieses sind die spanischen Exklaven Ceuta und Melilla, Nord-Finnland, sowie insbesondere Inseln (Kanarische Inseln, Madeira, Zypern, Kor-sika).

Abbildung 16: Aufteilung Volumen der Sonderregelungen Förderperiode 2007-2013

Quelle: Eigene Berechnungen aus VO Nr. 1083/2006; Gesamtvolumen der Sonderregelungen 8,7 Mrd. EUR .

Der Umfang dieser Sonderregelungen auf die gesamte Umverteilung ist quanti-tativ zwar eher vernachlässigbar, so wird selbst die spanische Nettoposition le-diglich um 0,03% des BNE verbessert. Jedoch stellt die Inflation an Sonderrege-lungen aus anderen Gründen ein Problem dar: In den Verhandlungen über den Finanzrahmen haben sie mehr und mehr die Rolle von Kompensationsgeschäften

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

BE CZ DK DE EE EL ES FR IE IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT SL SK FI SE UK RO BU

121

übernommen. In Anbetracht des geringen Umfangs vieler dieser Regelungen (bspw. die zusätzlichen Mittel in Höhe von 75 Mio. für Bayern) stellt sich jedoch die Frage, ob die Verfügbarkeit derartiger Sonderregelungen nicht zu unnötigen Verhandlungskosten führt und die Komplexität der Verhandlungen hiermit unnö-tig erhöht wird.

Die fortdauernde Existenz einiger Sonderregelungen, wie die zusätzlichen Mit-tel für dünn besiedelte Regionen Schwedens und Finnlands, die bereits seit 1994 bestehen, zeigt die Gefahr, dass diese zum Besitzstand für die begünstigten Staa-ten werden und sich somit verfestigen. Selbst wenn derartige diskretionäre Be-günstigungen zum Zeitpunkt ihrer Einführung durchaus ihre Berechtigung haben, dürfte es auch nach Fortfall der ursprünglichen Begründung schwer werden, die-se Begünstigung wieder auslaufen zu lassen.

Diese Probleme zeigen, dass der Einfachheit, Transparenz und Verhandlungsef-fizienz gedient wäre, den Umfang derartiger Sonderregelungen deutlich herabzu-senken. Die genannten erkennbaren Gesetzmäßigkeiten hinter den Einzelfallrege-lungen könnten möglicherweise über folgende Ansatzpunkte in den bestehenden Regelrahmen überführt werden, falls der politische Wille zur Begünstigung fort-besteht:

1. Die übermäßige Begünstigung der Konvergenzregionen in denjenigen Ländern, die keine (oder im Falle Spaniens geringe) Mittel aus dem Kohäsions-fonds erhalten, könnte dafür sprechen, die Mittelvergabe in den reicheren Mit-gliedstaaten stärker an regionale Charakteristika zu knüpfen, bzw. die Begünsti-gung der westeuropäischen Regionen im Rahmen des Ziels „Konvergenz“ zu erhöhen.

2. Die zusätzliche Vergabe von Mittel an die ärmsten Regionen ungeachtet ihrer nationalen Absorptionsgrenzen ließe sich direkt im bestehenden Regelrah-men implementieren, bspw. über eine Erhöhung der Absorptionsgrenze für die ärmsten Länder. Jedoch deutet die Projektion der statistischen Größen für die Zeit ab 2014 (siehe Abschnitt 5.3) darauf hin, dass gerade die ärmsten Mitglied-staaten in Zukunft deutlich stärker begünstigt werden dürften als bisher, so dass die Notwendigkeit derartiger Regelungen hinfällig werden dürfte.

3. Wie in Abschnitt 5.1.4 noch ausführlicher gezeigt wird, sind die Haupt-stadtregionen der osteuropäischen Länder am stärksten von statistischen Verzer-rungen des Pro-Kopf-BIP aufgrund intranationaler Unterschiede in der Kaufkraft und innerstaatlicher Pendlerströme betroffen. Anscheinend spielten Überlegun-gen über eine Benachteiligung dieser Regionen auch in den Verhandlungen über die Finanzielle Vorausschau 2007-2013 und den darin enthalten Ausnahmerege-lungen eine Rolle, so dass zwei von drei der zu diesem Zeitpunkt betroffenen Regionen mit zusätzlichen Zahlungen bedacht wurden. Eine Lösung unter Ver-meidung von Sonderregeln könnte darin liegen, die Mittelallokationen für die ärmsten Mitgliedstaaten in Zukunft anhand nationaler Indikatoren festzulegen.

4. Die besondere Unterstützung von abgelegenen und dünnbesiedelten Regi-onen ist insbesondere deshalb auffällig, da sie teilweise bereits seit 1994 besteht

122

(Zahlungen an Schweden und Finnland). Hier ist ebenfalls zu prüfen, ob eine transparente Förderung, bspw. durch Schaffung eines neuen Instruments für dünnbesiedelte Regionen und Regionen in Randlage, möglich wäre. Dieses wird ausführlicher in Abschnitt 5.5 diskutiert.

5.1.2 Streuung der Fördermittel

Eine in der Literatur wiederholt vorgebrachte Kritik an der derzeitigen Regio-nalpolitik der EU ist die Begünstigung von reicheren Regionen im Rahmen des Ziels RWB (vgl. zu dieser Kritik ausführlich 6.1 und 6.3.5). Dies sind diejenigen Regionen, deren BIP in KKS oberhalb der 75%-Grenze liegen, und die keine Phasing-Out-Unterstützung erfahren, da sie auch in der vorangegangenen För-derperiode nicht im Rahmen des Ziels 1 förderfähig waren. Diese Förderung ist in der neuen Finanziellen Vorausschau geographisch ausgeweitet worden, denn im Gegensatz zum alten Finanzrahmen sind nun alle Nicht-Konvergenz-Regionen im Rahmen des RWB-Ziels förderfähig (siehe Abschnitt 3.3).

Da die Zahlungen im Rahmen des RWB-Ziels vor allem die reicheren Staaten begünstigen, kann durchaus argumentiert werden, dass diese in erster Linie als Kompensation für diejenigen Länder angesehen werden können, die nicht oder kaum durch Zahlungen aus den übrigen Strukturfonds begünstigt werden. Jedoch wird dabei übersehen, dass die Umverteilungseffekte zugunsten der reichen Mit-gliedstaaten nur marginal sind. In Abbildung 17 ist die Allokation der Verpflich-tungsermächtigungen im Rahmen des RWB-Ziels (ohne Phasing-In-Regionen) auf die Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2007-2013 dargestellt. Diesen sind ihre Eigenmittelzahlungen, die diese für die Finanzierung dieses Politikfeldes auf-bringen müssen (unter Berücksichtigung sämtlicher Sonderregelungen, siehe da-zu Heinemann, Mohl & Osterloh, 2008) gegenübergestellt. Die Nettoposition wurde als Differenz zwischen den beiden Werten berechnet.

Es wird deutlich, dass im Rahmen dieses Politikfeldes eine Umverteilung von den ärmeren Mitgliedstaaten, die keine Mittel im Rahmen dieses Ziels empfan-gen, aber auch von einigen Mittelempfängern (wie Italien oder Spanien), hin zu den reicheren Mitgliedstaaten (insbesondere Frankreich, Deutschland und das Vereinigte Königreich) stattfindet. Jedoch ist zu betonen, dass die Umvertei-lungseffekte durch die Zahlungen an Wettbewerbs- und Beschäftigungsregionen sehr gering sind. Selbst für Frankreich als größten Empfänger beträgt der Netto-transfer lediglich 0,02% des nationalen BIP. Dieser geringe Effekt lässt sich da-durch erklären, dass die Finanzierung der Zahlungen überwiegend von den rei-cheren Ländern über ihre höhere Beteiligung auf der Einnahmenseite des Haus-halts getragen werden und sich somit die (überwiegend reichen) Empfängerstaa-ten ihre Zahlungen im Rahmen dieses Ziels zum Großteil selber finanzieren (sie-he Santos (2008) für eine ähnliche Argumentation).

123

Abbildung 17: Umverteilungseffekte des Ziels RWB, 2007-2013

-10.000

-8.000

-6.000

-4.000

-2.000

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

DE FR UK IT ES NL GR PT BE SE AT DK FI IE LU PL CZ HU SK LT LV SL EE CY MT RO BG

Nettoposition

Eigenmittelzahlungen

Verpflichtungsermächtigungen

Milli

onen

Eur

o (2

004

Pre

ise)

Quelle: Eigene Berechnungen; siehe Heinemann et al. (2008) zur Methodik der Nettosaldenbe-rechnung.

5.1.3 Zuverlässigkeit statistischer Kennzahlen

Die strikte Orientierung der Berechnung des regionalen und nationalen Wohlstands anhand statistischer Kennzahlen, insbesondere des BIP und BNE in KKS, stellt hohe Anforderungen an deren Zuverlässigkeit. Jedoch weist die der-zeitige Praxis einige Schwächen auf.

1. Eine zuverlässige Berechnung des regionalen Wohlstands durch den BIP-pro-Kopf-Indikator setzt voraus, dass die betrachtete Region in etwa identisch mit einer Arbeitsmarktregion ist (siehe Weise, 2002). Dieses ist aber in vielen derzeitigen NUTS-2-Regionen aufgrund der Pendlerproblematik nicht gegeben. Somit überzeichnet (unterzeichnet) das BIP-pro-Kopf das Wohlstandsniveau von Regionen, die durch hohe Einpendlerströme (Auspendlerströme) gekennzeichnet sind. Das in einer Einpendler-Region erwirtschaftete BIP wird ins Verhältnis zu den Bewohnern der Region gesetzt, wobei die Einpendler mit ihrem erheblichen Anteil an der Wertschöpfung und der Einkommenserzielung unberücksichtigt bleiben. Beispiele hierfür sind wirtschaftliche Zentren wie Brüssel, Hamburg und London in Westeuropa, aber insbesondere auch die Regionen Budapest, Bratisla-va und Prag in den neuen Mitgliedstaaten. Zumindest dieses Problem könnte je-doch durch die Einführung eines um Pendlerströme korrigierten Pro-Kopf-BIP behoben werden.

124

2. Die Berechnung des BIP in KKS wird anhand einer national als einheitlich angenommenen Kaufkraft getätigt. Diese Vorgehensweise verzerrt innerstaatli-che Wohlstandsvergleiche, wenn in Ländern mit erheblichem Wohlstandsgefälle auch ein erheblicher Kaufkraftunterschied zwischen den Regionen besteht. Die-ser Aspekt trägt in Verbindung mit dem in Punkt 1 genannten zu einer Wohlstands-Überschätzung der Hauptstadtregionen in den MOE-Staaten bei, die im folgenden Abschnitt gesondert thematisiert wird.

3. Die Berechnung des BIP auf regionaler Ebene ist unweigerlich mit einer gewissen statistischen Unschärfe verbunden. Eurostat gibt diesen Bereich mit +/-2 Prozentpunkten um die 75%-Grenze herum an (siehe Weise, 2002: 112). Dieser Wert erscheint zwar auf den ersten Blick eher gering, jedoch ist diese Ungenau-igkeit trotzdem insofern problematisch, als dass die derzeitige Anwendung der 75%-Grenze zur Bestimmung der Förderfähigkeit dazu führt, dass selbst eine geringe Abweichung um 0,1% in einer Region zu massiven Auswirkungen auf den Anspruch aus den Strukturfonds führen kann, sollte ihr Pro-Kopf-BIP nahe der 75%-Schwelle liegen. Diese starre Grenze setzt einen Anreiz, in den für die Förderung maßgeblichen Referenzjahren die Messung des regionalen BIP zu be-einflussen oder ein überdurchschnittliches Wachstum zu vermeiden (Weise 2002:113). Die Problematik der Sprungstellen wird in Abschnitt 5.1.7 ausführli-cher diskutiert.

Das BIP selber ist als zuverlässiger Indikator für Wohlstand anerkannt. So wur-den in der Vergangenheit große Anstrengungen von Eurostat unternommen, eine ausreichende Harmonisierung der statistischen Bestimmung der BIP-Grundlage zu erreichen, was zu dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamt-rechnungen geführt hat („ESVG 1995“). Dennoch muss eingeräumt werden, dass die Berechnung des BIP noch immer nicht perfekt ist, so wie es für jedes statisti-sche Maß der Fall ist. Dies wurde zuletzt im Oktober 2006 deutlich, als das nati-onale Statistikamt Griechenlands eine Revision seiner nationalen VGR-Zahlen durchführte, die zu einem Anstieg des BIP-Niveaus um etwa 25% führte, was letztendlich von Eurostat auf 9,6% herunterrevidiert wurde (Europäische Kom-mission, 2004b). Zwar muss dieser Fall hinsichtlich des Ausmaßes der Korrektur als gesonderter Fall angesehen werden, da ein Großteil dieser Korrektur auf einer besseren Abdeckung des informellen Sektors beruhte und somit Fehler korrigiert wurden, die Jahre zuvor begangen worden waren. Dennoch ist auch in diesem Fall der Einfluss auf die Förderkulisse nicht unerheblich gewesen: Bei Anwen-dung der revidierten Werte hätten zwei griechische Regionen ihre Förderfähig-keit im Rahmen des Ziels Konvergenz ab 2007 verloren.

5.1.4 Hauptstadt-Problematik

Ein Problem, das mit den derzeitigen Regelungen zur Bestimmung der Förder-kulisse verbunden ist, besteht in einer systematischen Überschätzung der Wirt-schaftskraft von Hauptstadtregionen, die insbesondere in den MOE-Staaten zu

125

beobachten ist. Zunächst ist unstrittig, dass diese Regionen in den neuen MGS Wachstumspole darstellen und es zur Konzentration der wirtschaftlichen Aktivi-tät in diesen Regionen gekommen ist. Dies wird auch im Vierten Kohäsionsbe-richt thematisiert (Europäische Kommission, 2007d: Kapitel 1). Allerdings ist davon auszugehen, dass der gängige BIP-pro-Kopf-Indikator das tatsächliche Wohlstandsniveau der osteuropäischen Hauptstädte erheblich unterzeichnet. Zwei Ursachen sind dafür maßgeblich:

Die erste Ursache betrifft den im vorigen Abschnitt bereits genannten Pendler-effekt (vgl. dazu auch Europäische Kommission, 2007d: Kapitel 1), der derzeit auftritt, da das regionale BIP nicht pendlerbereinigt berechnet wird. Das regiona-le Pro-Kopf-BIP einer Hauptstadtregion wird demnach nach oben verzerrt, wenn viele Berufstätige außerhalb dieser Region leben, in der sie ihren Arbeitsplatz haben. Spiegelbildlich wird das Pro-Kopf-BIP der peripheren Regionen, in der die Pendler ihren Wohnsitz haben, unterschätzt. Die Berechnungen im Kohäsi-onsbericht zeigen, dass mit Ausnahme Bulgariens alle EU-12 Staaten, die aus mehr als einer NUTS-2-Region bestehen, von diesem Effekt in erheblicher Weise betroffen sind. Die Verzerrung beträgt dabei mindestens 6 Prozentpunkte, in den meisten Fällen sogar mehr als 10 Prozentpunkte.

Ein zweiter verzerrender Effekt ergibt sich aus der Verwendung von nationalen Kaufkraftstandards in der Berechnung des Pro-Kopf-BIP. Diese sind zwar in der Lage, die Preisunterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten auszugleichen, um somit eine bessere Vergleichbarkeit des Wohlstandes herzustellen als bei An-wendung der nominellen Wechselkurse. Da jedoch das Preisniveau auf nationaler Basis ermittelt wird, ist dieser Indikator nicht in der Lage, innerstaatliche Preis-unterschiede zu berücksichtigen. Im Vergleich zu den alten Mitgliedstaaten, wo diese Unterschiede in der Regel eher von untergeordneter Bedeutung sind, ist der Effekt in den neuen Mitgliedstaaten deutlich stärker ausgeprägt. Hier führt die Tatsache, dass das Preisniveau in den Hauptstädten weit oberhalb des Niveaus der übrigen Regionen liegt dazu, dass das Pro-Kopf-BIP der Hautstadtregionen signifikant überschätzt wird.

Wünschenswert wäre es daher, regionale KKS bei der Berechnung heranzuzie-hen. Diese Daten werden jedoch nicht auf europäischer Ebene erhoben. Es exis-tieren lediglich einige Länderstudien, die sich dieser Problematik zuwenden, und versuchen, die intranationalen Unterschiede im Preisniveau abzuschätzen. In der aktuellsten Untersuchung für Deutschland beispielsweise schätzt Roos (2006), dass der größte Unterschied im Preisniveau auf Ebene der Bundesländer, zwi-schen Baden-Württemberg und Mecklenburg-Vorpommern bei 7,5% liegt. Der Autor zeigt zudem, dass der für die osteuropäischen Länder beschriebene Effekt einer Überschätzung des Wohlstands der Hauptstadtregion nicht auf Deutschland zutrifft: Das Preisniveau Berlins liegt sogar unterhalb dessen der meisten westli-chen Bundesländer und nur etwa 3% oberhalb Brandenburgs.

Als Ergebnis dieser Verzerrungen lag das von der Statistik ausgewiesene Pro-Kopf-BIP der NUTS-2-Hauptstadtregionen in den 6 großen MOE-Staaten (die

126

aus mehr als einer NUTS-2-Region bestehen) im Jahr 2005 zwischen knapp 150% und knapp 250% des jeweiligen nationalen Durchschnitts (siehe Tabelle 22). Damit werden diese statistischen Verzerrungen mit dazu beitragen, dass die-se Regionen mit Ausnahme Sofias ihren Förderanspruch im Rahmen des Ziels „Konvergenz“ ab 2014 verlieren werden (siehe Abschnitt 5.3.1).

Tabelle 22: Kennzahlen zu Hauptstadtregionen in den MOE-Ländern Mitgliedstaat Pro-Kopf-BIP

Hauptstadtregion 2005 (nationaler Durch-schnitt=100)

Anteil Bevölke-rung der Haupt-stadtregion in %

Pro-Kopf-BIP angrenzende Regi-onen 2005 (nationaler Durch-schnitt=100)

Slowakei 244,2 11,1 94,2 Rumänien 211,3 10,2 82,3 Tschechische Republik 209,3 11,4 92,1 Ungarn 163,2 28,1 71,0 Polen 158,4 13,5 80,1 Bulgarien 147,9 27,3 76,1

Quelle: Eurostat, eigene Berechnungen.

Wie diskutiert, gibt es mehrere Gründe dafür, dass das Pro-Kopf-BIP der Hauptstadtregionen in den MOE-Staaten deutlich oberhalb des Rests des Landes liegt, und alle Hauptstadtregionen mit der Ausnahme Sofias ihren Höchstförder-status auf absehbare Zeit verlieren werden, obwohl – mit Ausnahme der Tsche-chischen Republik – das BIP dieser Länder als Ganzes deutlich unterhalb der 75%-Grenze liegen wird. Diese Entwicklung ist aus zwei Gründen problema-tisch: Zum einen ist sie zum Teil das Ergebnis einer systematischen statistischen Überzeichnung, die sich technisch nur durch sehr großen Aufwand (Berücksich-tigung der Pendlerströme und regionaler Preisniveaus) bereinigen ließe. Zum anderen ist aber aus wachstumstheoretischen Überlegungen bedenklich, die För-derung der Hauptstadtregionen in den MOE-Staaten, welche die bedeutenden Wachstumszentren dieser ärmsten Mitgliedstaaten darstellen, übermäßig in die Peripherie zu verlagern. Wie in Kapitel 2 dargelegt, können solche Interventio-nen zu Lasten der Wachstumszentren dazu führen, dass das Wachstumstempo des Landes insgesamt gedrosselt wird.

5.1.5 Strategische Grenzziehungen

Die maßgebliche Verwaltungseinheit zur Bestimmung der Strukturfondszah-lungen stellt die NUTS-2-Ebene dar. Die Vorgabe zur Einordnung von nationa-len Verwaltungseinheiten in die NUTS-Klassifikation bestimmt sich entspre-chend Verordnung (EG) Nr. 1059/2003 nach der Bevölkerungszahl. Demnach muss diese für NUTS-2-Regionen zwischen 800.000 und 3 Mio. Einwohnern liegen. Jedoch lassen diese Vorgaben den Mitgliedstaaten große Freiräume für die tatsächliche Bildung von NUTS-2-Einheiten. Auch mussten in vielen Mit-

127

gliedstaaten erst entsprechende Verwaltungseinheiten gebildet werden, um diese Kriterien zu erfüllen.

Diese Freiheit in der Aufgliederung der Staaten in NUTS-2-Einheiten wurde in der Vergangenheit von Mitgliedstaaten auch dazu genutzt, die Grenzen derart zu ziehen, dass der Bevölkerungsanteil in Ziel-1- (bzw. Konvergenz-) Regionen maximiert wird. Neben der Teilung Brandenburgs in zwei nicht-administrative Regionen im Jahr 2004 lässt sich als jüngstes Beispiel für ein derartiges Vorge-hen Slowenien anführen: Dieses Land, das zuvor eine NUTS-2-Region mit 2 Mio. Einwohnern darstellte, spaltete sich 2007 in zwei etwa gleich große Regio-nen auf (Eurostat, 2007b). Eine Aufspaltung war zuvor vom Präsidenten des Ausschusses der Regionen, Peter Straub, mit der Begründung vorgeschlagen wurde, dass dieses der einzige Weg wäre, dass Slowenien in Zukunft mehr Mittel von der EU erhalten würde (Slovenia Government Communication Office, 2005). In der Tat entstanden so aus einer Region mit einem Pro-Kopf-BIP von 86,9% des EU-27 Durchschnitts im Jahr 2005 zwei Regionen mit 71,7% bzw. 104,7%, von der erstere nach damaligem Stand weiterhin förderfähig gewesen wäre.

Im Hinblick auf die weitere Entwicklung ist es daher entscheidend, ob die Ver-änderungen in der Förderkulisse erneut Anreize setzen, durch eine Aufspaltung von NUTS-2-Regionen, deren BIP über die 75%-Grenze steigt, zumindest einem Teil dieser Regionen eine zukünftige Förderung im Rahmen des Konvergenz-Zieles zu sichern. Aus den Berechnungen in Abschnitt 5.3.3 wird ersichtlich, dass insbesondere zwei Regionen hierfür in Frage kommen werden: Mit Andalu-cía wird die mit 7,8 Mio. Einwohnern zweitgrößte NUTS-2-Region der EU ihren Förderanspruch verlieren, zudem wird mit Mazowieckie (5,2 Mio.) eine weitere überdurchschnittlich große Region die 75%-Schwelle überschreiten. Dabei ist zu betonen, dass in beiden Fällen eine Aufspaltung in Übereinstimmung mit Artikel 5 (3) der NUTS-VO wäre, da dieses zu einer Verringerung der Standardabwei-chung der Größe (Bevölkerung) aller EU-Gebietseinheiten führen würde.

Jedoch ist die Ausgangslage bei beiden sehr unterschiedlich: Mazowieckie um-fasst den Umkreis von Warschau und sollte demnach aufgrund der Hauptstadt-Problematik gesondert behandelt werden. Andalucía dagegen umfasst acht NUTS 3-Regionen, die in Bezug auf ihre Größe durchschnittlichen im Rahmen von NUTS-2-Regionen liegen (500.000 bis 1,8 Mio. Einwohner), aber deutliche Un-terschiede in Bezug auf ihr Pro-Kopf-BIP aufweisen, wobei drei Regionen deut-lich unter und fünf über dem 75% Kriterium liegen. Eine Änderung der Klassifi-zierung würde zu einem Anstieg der förderfähigen Bevölkerung Spaniens um 2,3 Mio. führen.

Dieser Exkurs zeigt die steigende Bedeutung dieser Problematik für die Zu-kunft. Es wird wichtig sein zu klären, ob derartige strategische Grenzziehungen weiter geduldet werden sollen, oder ob klare Regelungen zur Festlegung der NUTS-2-Regionen getroffen werden sollten.

128

5.1.6 Laufzeit der Strukturpolitik

Eine häufig vorgebrachte Kritik gegenüber dem bestehenden System besteht darin, dass dieses durch die Bindung der Förderfähigkeit der Regionen an die siebenjährige Laufzeit der Finanziellen Vorausschau dafür sorgt, dass Regionen selbst dann noch in vollem Umfang Fördergelder erhalten, wenn ihr Pro-Kopf-BIP deutlich über die 75%-Schwelle gestiegen ist. Der Grund dafür liegt einer-seits in der Verzögerung zwischen Bestimmung der Förderfähigkeit und der zu Grunde liegenden statistischen Datengrundlage, sowie andererseits in der Verzö-gerung zwischen Anfall der Verpflichtungsermächtigungen und deren Auszah-lung.

Für den aktuellen Förderzeitraum lässt sich dies wie folgt verdeutlichen (siehe Abbildung 18): Die Liste der im Zeitraum 2007 bis 2013 förderfähigen Regionen wurde im August 2006 in der Entscheidung der Kommission festgelegt82. Die Daten zum regionalen Pro-Kopf BIP, die dieser Festlegung zu Grunde lagen, stammten jedoch aus den Jahren 2000 bis 2002. Da die letzten Zahlungen aus der aktuellen Förderperiode auf Grund der N+2 Regelung erst 2015 erfolgen werden, liegt im äußersten Fall eine Differenz von bis zu 15 Jahren zwischen den Daten, die über Förderfähigkeit entscheiden, und der Begünstigung der Region.

Abbildung 18: Laufzeit der Strukturpolitik

Quelle: Eigene Darstellung.

In der Vergangenheit hat dies des Öfteren dazu geführt, dass Regionen selbst dann noch Zahlungen erhalten haben, wenn sie bereits zu den reich(st)en Regio-nen der Union gehört haben (als Beispiel hierfür wird häufig Irland genannt, sie-he Becker, 2007: 25). In Tabelle 23 finden sich diejenigen Ziel-1-Regionen, de-ren Pro-Kopf BIP im Jahr 2005 die höchsten Werte aufgewiesen haben.

Becker (2007) schlägt daher vor, eine Überprüfung der Förderfähigkeit anhand aktualisierter Daten zur Mitte der Förderperiode durchzuführen. Falls eine Regi-on dann bereits deutlich in ihrem Wohlstandsniveau zugelegt hat, könnte sie be-reits vorzeitig in eine Übergangsregelung überführt werden. Diesem Vorschlag

82 Entscheidung Nr. 2006/595/EG der Kommission vom 4. August 2006, in: Abl. Nr. L 243/44, 9.6.2006.

2000 200320022001 2007 2015

Daten zur Festlegung der förderfähigen Regionen

Laufzeit des Finanzrahmens

Letzte Auszahlungen auf Grund N+2 Regel

Liste der förder-fähigen Regionen erstellt

2004 2005 2006 2008 2009 2010 2014201320122011

129

steht die Langfristigkeit in der regionalpolitischen Programmplanung entgegen, mit der sich Eingriffe nach wenigen Jahren nicht vertragen.

Insofern liefert das Problem der langen Anpassungsverzögerung der Struktur-fondszahlungen auch ein Argument für eine Verkürzung der Laufzeit der Finan-ziellen Vorausschau von bisher sieben Jahren. In der Literatur wird auch aus an-deren Gründen häufig für eine Verkürzung auf fünf Jahre und somit eine Anpas-sung an die Legislaturperiode von Parlament und Kommission plädiert (z.B. Begg, 2007). Allerdings gibt es auch Gegenargumente, weil etwa der über eine Legislaturperiode hinausgehende Planungshorizont ein Gegenmittel gegen politi-sche Kurzsichtigkeit und Wahlterminfixierung darstellen kann. Mit Blick auf die Strukturpolitik ist auch der höhere administrative Aufwand einer möglichen Ver-kürzung der Förderperiode zu berücksichtigen.

Tabelle 23: Ziel-1-Regionen (2000-2006) mit höchstem BIP im Jahr 2005 Region Pro-Kopf-BIP 2005

(EU-25 Durchschnitt=100) ie01 Border, Midlands and Western 102,1 gr24 Sterea Ellada 98,3 es41 Castilla y León 93,1 pt30 Região Autónoma da Madeira (PT) 91,2 gr42 Notio Aigaio 90,7

Quelle: Eurostat.

5.1.7 Sprungstellenproblematik

Viele der in diesem Kapitel beschriebenen Unzulänglichkeiten des Status quo haben ihre Ursache in der starren 75%-Grenze, die über die Förderfähigkeit einer Region im Rahmen des Ziels 1 entscheidet. In Grenzfällen hat es daher einen übermäßig großen Einfluss auf den Gesamtumfang der Zahlungen, ob eine Regi-on knapp unterhalb dieser Grenze oder knapp oberhalb dieser Grenze liegt. Dies wird im Folgenden beispielhaft für die Region Mecklenburg-Vorpommern dar-gestellt. Dabei werden drei Fälle unterschieden: (i) Die Region erreicht in den Jahren, die zur Bestimmung der Förderkulisse in der nächsten Förderperiode he-rangezogen werden, ein durchschnittliches Pro-Kopf-BIP von 74,9% des EU-Durchschnitts und ist damit weiterhin förderfähig im Rahmen des Ziels Konver-genz. (ii) Sie erreicht ein BIP knapp oberhalb der 75%-Schwelle und erhält eine Übergangsunterstützung entsprechend der derzeitigen Phasing-Out-Regelungen. (iii) Die Region erreicht ein BIP knapp oberhalb der 75%-Schwelle und erhält eine Übergangsunterstützung entsprechend der derzeitigen Phasing-In-Regelungen, die geringer ausfällt als die Unterstützung in (ii). Für diese drei Fäl-le sind die zugehörigen Entwicklungen der jährlichen Pro-Kopf-Unterstützungsintensitäten in Abbildung 19 dargestellt. Während in Fall (i) die Pro-Kopf-Zahlungen über den Zeitraum 2014-2020 annähernd konstant bleiben, sinken sie in (ii) und (iii) in unterschiedlichem Tempo ab.

130

Abbildung 19: Förderungsintensität Mecklenburg-Vorpommerns bei Variation des Pro-Kopf-BIP

Quelle: Eigene Berechnungen.

Wie sich aus der Grafik entnehmen lässt, sind die quantitativen Effekte dieser minimalen Variation des Pro-Kopf-BIP um die 75%-Schwelle herum groß: Wäh-rend in Fall (i) die Zahlungen (in 2004er Preisen) verglichen mit der Vorperiode nahezu unverändert bleiben würden (Rückgang: 3%), würden sie in Fall (ii) um 57% und in (iii) um 68% zurückgehen.

Dieser Effekt ist aus verschiedenen Gründen problematisch: Zum einen schafft der abrupte Abfall der Transfers bei Überschreiten des 75%-Kriteriums einen Anreiz, das BIP einer Region unterhalb dieses Wertes zu halten, was sich dann in statistischen Operationen wie etwa der diskutierten strategischen Grenzziehung widerspiegeln kann. Zum anderen sorgt diese Schwelle für eine gewisse Willkür in der Bestimmung der förderfähigen Regionen. Die Gründe dafür liegen in der statistischen Unschärfe, mit der jede Zahl der volkswirtschaftlichen Gesamtrech-nung verbunden ist, sowie in der Tatsache, dass die Wahl des Basisjahres für die statistischen Daten zur Berechnung der Förderfähigkeit einen großen Einfluss auf die Förderkulisse hat. Berlemann und Vogt (2007) zeigen für die aktuelle För-derperiode, dass die Entscheidung, die VGR-Daten des Durchschnitts von 2000-2002 anstatt von 2001-2003 heranzuziehen im Zusammenspiel mit den Einmalef-fekten der Flutkatastrophe von 2002 dafür ursächlich ist, dass zwei der drei säch-sischen NUTS-2-Regionen förderfähig geworden sind, die ansonsten ihren Höchstförderstatus verloren hätten.

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50

100

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200

250

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

>75%<75% (Phasing-out)<75% (Phasing-In)

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131

Zudem unterliegt die derzeitige Berechnungsmethode der Übergangsunterstüt-zung für Regionen, welche den Höchstförderstatus verlieren, einer weiteren Schwäche. In ihrer Berechnung wird die individuelle Pro-Kopf-Beihilfeintensität des letzten Jahres der vorangegangenen Förderperiode als Grundlage genommen, die dann bis zum Ende der Förderperiode auf die Höhe der durchschnittlichen nationalen Pro-Kopf-Beihilfeintensität des RWB-Ziels reduziert wird (siehe Ab-schnitt 3.3). Problematisch dabei ist, dass hier dem tatsächlichen Wohlstand der betroffenen Region im aktuellen Förderzeitraum in keiner Weise Rechnung ge-tragen wird, so dass es völlig unerheblich ist, ob die Region nur knapp die 75%-Schwelle überschritten hat oder sogar schon oberhalb des EU-Durchschnitts liegt. Zudem erreicht die betroffene Region am Ende des Förderzeitraums nur eine Pro-Kopf-Beihilfeintensität in Höhe des nationalen Durchschnitts der Regi-onen des RWB-Ziels, obwohl eine Region, die nur knapp oberhalb der 75%-Schwelle liegt, in der Regel mehr als den Durchschnitt der übrigen Regionen des Landes erhalten würde.

5.2 Determinanten der Mittelallokation

Für eine quantitative Analyse der Mittelzuweisungen an die Mitgliedstaaten im Status quo ist es wichtig, ein Verständnis für die Allokationsmethode zu entwi-ckeln, die in Anhang II der allgemeinen Verordnung festgelegt ist. Unsere Ana-lyse in diesem Kapitel zeigt, dass für die Erklärung der Unterschiede der Höhe der Förderintensität in den Mitgliedstaaten insbesondere zwei Komponenten von großer Bedeutung sind: zum einen die Absorptionsgrenze und zum anderen die modifizierte Berlin-Formel.

5.2.1 Absorptionsgrenze

Die Absorptionsgrenze nimmt im derzeitigen System eine herausragende Rolle ein. Diese wurde wie in Kapitel 3 dargestellt erst in Anbetracht der Erweiterung um die MOE-Staaten eingeführt und sorgt dafür, dass die Förderung in diesen Ländern einen bestimmten Prozentsatz am BIP nicht überschreitet (siehe Kasten 5 für die Gründe, die für eine begrenzte Absorptionskapazität in ärmeren Mit-gliedstaaten sprechen). Bei der Bestimmung der Zahlungen aus den Struktur-fonds für den Zeitraum 2007-2013 wurde für neun von zehn der mittel- und ost-europäischen Staaten der Betrag überschritten, der sich aus der in Anhang II der Verordnung angegeben Berechnungsmethode ergeben hätte, die Absorptions-grenze des jeweiligen Staates (die einzige Ausnahme stellte Slowenien dar). In Abbildung 20 werden die gesamten Verpflichtungsermächtigungen für den Zeit-raum 2007-2013, die sich durch die Anwendung der Zuweisungsmethode erge-ben hätten, dem Betrag gegenübergestellt, der sich letztendlich durch die An-wendung der Absorptionsgrenze ergeben hat.

132

Kasten 5: Begründung einer begrenzten Absorptionsfähigkeit

Trotz der oben beschriebenen herausragenden Bedeutung der Kappungs-grenze für die Bestimmung der Strukturmittelzahlungen wird in der Literatur kaum auf deren ökonomische Motivation eingegangen. Diese hängt eng zu-sammen mit dem Konzept der Absorptionskapazität, die sich zusammenfassen lässt als das Ausmaß, in dem ein Mitgliedstaat in der Lage ist, die ihm aus den Strukturfonds zugewiesenen finanziellen Mittel in einer effektiven und effi-zienten Weise auszugeben (siehe NEI, 2002). Dies kann auf drei Dimensionen heruntergebrochen werden: 1. Makroökonomische Absorptionsfähigkeit 2. Administrative Absorptionsfähigkeit 3. Finanzielle Absorptionsfähigkeit

Zu 1.: Das Konzept der makroökonomischen Absorptionsfähigkeit steht im Mittelpunkt der Einführung der Kappungsgrenze in der EU-Strukturpolitik, die einen gewissen Prozentanteil des nationalen BIP als Obergrenze für die Zahlungen aus den Strukturfonds vorsieht. Die Gründe dafür liegen darin, dass ein Land nicht in der Lage ist, eine ausreichende Anzahl an produktiven Inves-titionsmöglichkeiten bereitzustellen, um die Transferzahlungen rentabel zu in-vestieren, falls diese sehr hoch im Vergleich zur nationalen Wirtschaftsleis-tung ausfallen. Die Kommission sah dies in der Vergangenheit als Grund, die Mittelzahlungen auf 4% des nationalen BIP zu begrenzen (siehe Europäische Kommission, 2004a).

Zu 2.: Aktuelle wissenschaftliche Arbeiten, wie Milio (2007), stellen die administrative Kapazität der begünstigten Regionen als entscheidenden Er-folgsfaktor der Implementierung der europäischen Strukturpolitik in den Regi-onen heraus. Dabei lässt sich die Implementierung in zwei Komponenten zer-legen: die quantitative Implementierung, d.h. die fristgemäße Ausgabe der ei-ner Region zugesprochenen Verpflichtungsermächtigungen, sowie die qualita-tive Implementierung, d.h. die Zuführung der ausgegebenen Mittel zu produk-tiven Investitionen.

Die Studie von Milio (2007) zeigt für süditalienische Regionen, dass Unter-schiede in der administrativen Kapazität einen sehr starken Erklärungsfaktor für den unterschiedlichen Abrufgrad der Verpflichtungsermächtigungen in verschiedenen Ziel1-Regionen darstellen (siehe auch Abschnitt 4.2). Für diese unterschiedliche administrative Kapazität von Regionen innerhalb eines Lan-des kann die Autorin insbesondere zwei Faktoren identifizieren: Demnach ha-ben zum einen eine stark hierarchische Organisationsstruktur und zum anderen politische Instabilität einen negativen Einfluss auf die Verwaltungskapazität.

Zu 3.: Die Finanzielle Absorptionskapazität stellt den Umfang dar, in wel-chem die begünstigten Regionen in der Lage sind, die von der EU bezuschuss-ten Projekte kofinanzieren zu können. Dies wird mit zunehmendem Anteil der EU-Zahlungen am nationalen BIP schwerer, da die Programme mit nationalem Steueraufkommen kofinanziert werden müssen. Die Kommission wies 2004 darauf hin, dass der Anteil der öffentlichen Investitionen am BIP der EU-

133

Mitgliedstaaten in den seltensten Fällen 4% überstiegen hat. Demnach wäre (auf Grund der Additionalitätsregel) in manchen Ländern eine Verdoppelung oder gar Verdreifachung dieser Mittel notwendig, um die geforderte Kofinan-zierung aufbringen zu können, wenn die Kappungsgrenze nicht den Mittelum-fang begrenzt hätte. In dieser Hinsicht ist davor gewarnt worden, dass dieses Ausmaß an Kofinanzierung die öffentlichen Haushalte in den neuen Mitglied-staaten übermäßig belasten und die Erreichung der Maastricht-Kriterien ver-hindern würde (siehe Hallett, 2004). Es ist ersichtlich, dass insbesondere Rumänien (theoretische Verpflichtungser-

mächtigungen: 17,8% des BIP), Bulgarien (13,1%), Lettland (9,8%), Litauen (8,4%) und Polen (7,9%) sehr stark von der Absorptionsgrenze betroffen waren. Ohne diese wäre der Gesamtumfang der Strukturmittelzahlungen auf über 500 Mrd. EUR in die Höhe geschossen, von denen alleine Polen Anspruch auf etwa 140 Mrd. EUR und damit etwa 80 Mrd. EUR mehr als nach Anwendung der Absorptionsgrenze gehabt hätte. Dies ist ein gänzlich neues Phänomen, da in der Vergangenheit die Mittelzuweisungen immer unterhalb der von der Kommission auf 4% des BNE gesetzten Kappungsgrenze gelegen haben. Beispielsweise lag der Anteil der Verpflichtungsermächtigungen am BIP im Zeitraum 2000-2006 für Portugal bei 2,85%, für Griechenland bei 2,57% (siehe Europäische Kommis-sion, 2004a).

Dies lässt den Schluss zu, dass insbesondere für die ärmsten Mitgliedstaaten die Höhe der Absorptionsgrenze das einzig entscheidende Kriterium darstellt, das den Umfang der Strukturpolitikzahlungen bestimmt. Dabei ist zu beachten, dass folglich die Ansprüche auf Strukturmittelzahlungen extrem sensibel auf eine Veränderung der Absorptionsgrenze reagieren: Eine Erhöhung um ein Prozent-punkt führt somit automatisch zu einer Erhöhung um über ein Viertel der Struk-turpolitikzahlungen für alle Staaten, die unter diese Grenze fallen. Dies ist insbe-sondere für weitere Erweiterungsrunden der EU von Bedeutung, da die Erweite-rungskandidaten ebenfalls ein weit unter dem EU-Durchschnitt liegendes BIP aufweisen und sich deren Ansprüche auf Zahlungen daher ebenfalls auf Basis der Höhe der Absorptionsgrenze bemessen (siehe Abschnitt 5.7).

134

Abbildung 20: Zuweisungen 2007-2013 nach Formel und Absorptionsgrenze


Diese umgekehrte U-Kurve wird im Folgenden für einige Länder berechnet. Ausgangspunkt ist dabei der Förderanspruch für den Zeitraum 2007-2013, der sich anhand der volkswirtschaftlichen Daten (nationales BNE pro Kopf in KKS sowie regionales BIP pro Kopf in KKS) für den Zeitraum 2000-2003 errechnet hat, sowie dem erwarteten realen BIP über den Förderzeitraum. Das Niveau des nationalen BIP aus der Ausgangssituation wird dann in gleichmäßigen Interval-len erhöht, um den nationalen Konvergenzprozess zu simulieren. Ein Wert von 10% bedeutet, dass das Niveau des nationalen BIP 110% desjenigen Wertes be-trägt, der tatsächlich als Basis der Berechnungen der Verpflichtungsermächti-gungen für den Zeitraum 2007-2013 genommen wurde. Jedoch ist zu berücksich-tigen, dass das BIP und das BNE pro Kopf in KKS nicht in derselben Höhe an-steigen wie das reale BIP. Dies liegt zum einen daran, dass im realen BIP auch Bevölkerungsveränderungen berücksichtigt werden, zum anderen steigt im Kon-vergenzprozess eine Größe berechnet in KKS stärker an als in realen Werten. Somit wurde für die untersuchten Länder das langfristige Verhältnis zwischen Steigerungsraten von Pro-Kopf-BNE in KKS sowie realem BIP berechnet, und bei der Berechnung der Pro-Kopf Werte dann dieser Faktor berücksichtigt. Für die Slowakei und Bulgarien beträgt dieser 1,3.

In Abbildung 21 ist diese umgekehrte U-Kurve beispielhaft für die Slowakei abgebildet. Die oben beschriebenen Effekte sind sehr gut zu erkennen. Zunächst steigen die Verpflichtungsermächtigungen mit steigendem realem BIP an, ledig-lich unterbrochen durch einige kleine Sprünge nach unten. Diese stellen diejeni-

0

20.000

40.000

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80.000

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BG CZ EE CY LV LT HU MT PL RO SI SK

FormelAbsorption

VE

200

7-20

13 i

n M

io. E

uro

135

gen BNE-Niveaus dar, bei denen sich die Kappungsgrenzen leicht verringern. Die theoretisch maximale Höhe an Verpflichtungsermächtigungen wird an dem Punkt erreicht, an dem die Slowakei 136% ihres BIP gegenüber dem Ausgangs-punkt erreicht; dann liegen die Verpflichtungsermächtigungen etwa 20% über denjenigen, die das Land tatsächlich für den Zeitraum 2007-2013 zugesprochen bekommen hat. Nach diesem Hochpunkt kommt es zu einem drastischen Absin-ken, wofür folgende drei Gründe verantwortlich sind: Erstens, verringern sich die Verpflichtungsermächtigungen für die Konvergenzregionen. Zweitens, verrin-gern sich diese zusätzlich deutlich bei Überschreiten des nationalen Pro-Kopf-BNE der 82% auf Grund des dann angewandten geringeren nationalen Wohlstandsfaktors (vgl. dazu Abschnitt 5.2.2). Drittens verliert eine Region die Förderfähigkeit im Rahmen des Ziels Konvergenz.

Abbildung 21: Simulation des Förderanspruchs der Slowakei im Zuge des Kon-vergenzprozesses


Als zweites Beispiel findet sich in Abbildung 23 die gleiche Darstellung für Bulgarien. In diesem Land wirkt sich der oben beschriebene Effekt sogar noch deutlicher aus, da in Bulgarien die Kappungsgrenze wesentlich deutlicher über-schritten wurde als in der Slowakei. Demnach ist hier langfristig sogar ein An-stieg des Förderanspruches um über 80% zu erwarten.

8.000

9.000

10.000

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12.000

13.000

14.000

15.000

0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4 0,45 0,5 0,55 0,6

Ver

pflic

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unge

n in

Mio

. Eur

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Veränderung reales BIP

136

Abbildung 22: Simulation Förderanspruch Bulgarien im Konvergenzpro-zess


5.2.2 Berechnung der Mittelallokation für Konvergenzregionen

Nach der Absorptionsgrenze, die im vorangegangenen Abschnitt ausführlich diskutiert wurde, ist die Formel zur Berechnung der Allokation der Mittel für Regionen, die förderfähig im Rahmen des Ziels Konvergenz sind, die zweite Hauptdeterminante zur Bestimmung der Mittel, die die Länder aus den Struktur-fonds erhalten. Da die Höhe der Zahlungen an die ärmsten Mitgliedstaaten aus-schließlich von der Höhe der Absorptionsgrenze bestimmt wird (siehe Abschnitt 5.2.1), betrifft die im Folgenden vorgestellte Berechnung anhand der modifizier-ten Berlin-Formel ausschließlich die reicheren Mitgliedstaaten, d.h. für die aktu-elle Förderperiode die EU-15 sowie Slowenien, Zypern und Malta.

Die zu Grunde liegende Formel, die in der allgemeinen Verordnung zur aktuel-len Förderperiode festgelegt wurde, hat ihren Ursprung in der Agenda 2000, die im März 1999 in Berlin vereinbart wurde. Sie wird daher in der Literatur auch als Berlin-Formel bezeichnet (siehe Bachtler, Wishlade und Méndez, 2007). Nach dieser Formel, die für die aktuelle Förderperiode geringfügig modifiziert wurde, bestimmt sich die Höhe der jährlichen Pro-Kopf-Unterstützungsintensität einer Region anhand von drei Faktoren: (i) dem Abstand des regionalen Pro-Kopf-BIP in KKS vom Durchschnitt der EU-25, (ii) einem nationalen Wohlstandskoeffizienten (dieser beträgt für Länder mit einem Pro-Kopf-BNE von unter 82%: 4,25%; zwischen 82% und 99%: 3,36%; über 99%: 2,67%), und

5.000

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0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6

VE

200

7-20

13 i

n M

io. E

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Veränderung reales BIP

137

(iii) der Anzahl an Arbeitslosen, die den Durchschnitt der Konvergenzregionen übersteigt.

Die Pro-Kopf-Unterstützung berechnet sich gemäß folgender Formel:

Die dritte Komponente (zusätzliche Unterstützung für Regionen mit besonders

hoher Arbeitslosigkeit) hat quantitativ die bei weitem geringsten Auswirkungen. Ihr kommt offensichtlich vor allem eine symbolische Bedeutung zu. Dieser Bei-trag betrug beispielsweise in der abgelaufen Förderperiode 2000-2006 lediglich 0,5% der gesamten Ziel-1-Mittel (siehe Bachtler und Wishlade, 2004).

Von größerer Bedeutung sind dagegen die ersten beiden Faktoren, die, wie auch für die Bestimmung der Förderkulisse, ausschließlich aus Daten der VGR abgeleitet sind. Der erste Indikator, der Abstand des Pro-Kopf-BIP zum EU-Durchschnitt, erscheint als sehr sinnvoller Indikator, da dieser auf einen steigen-den Wohlstand einer Region automatisch reagiert und zu einer Verringerung ih-rer Mittelzuwendungen führt. Jedoch ist zu beachten, dass sich diese Anpassung nur sehr langsam vollzieht. Dies kann leicht anhand eines Beispiels verdeutlicht werden: Es sei angenommen, eine Konvergenz-Region weise ein Pro-Kopf-BIP von 100 auf und der Durchschnittswert liege bei 200, wodurch der Abstand 100 beträgt. Wächst nun diese Region mit einer Wachstumsrate, die doppelt so hoch liegt wie die des Durchschnitts, beispielsweise 5 gegenüber 2,5%, dann liegen die Werte nach einem Jahr bei 105 bzw. 205; der absolute Abstand bleibt somit identisch. Dies führt dazu, dass ärmere Staaten trotz deutlicher Konvergenz ge-genüber dem EU-Durchschnitt kaum an Strukturpolitikmitteln verlieren, so lange ihre Regionen nicht den Höchstförderstatus verlieren.

Die bisherige Staffelung der nationalen Wohlstandskoeffizienten ist die Haupt-ursache für eine (politisch gewollte) Ungleichbehandlungen von Regionen, die über ein vergleichbares Wohlstandsniveau verfügen: Regionen in ärmeren Mit-gliedstaaten erhalten dadurch höhere Transfers als Regionen mit identischem Pro-Kopf-BIP in KKS in reicheren Mitgliedstaaten. Kritisch ist bei diesem Para-meter jedoch anzumerken, dass auch hier eine bedeutende Sprungstellenproble-matik vorliegt, da ein Absinken des nationalen BNE bspw. von 82% auf 81,9% zu einer beträchtlichen Ausweitung der Transfers im Rahmen des Ziels Konver-genz um 26% führt.

Unterschied Pro-Kopf-BIP (KKS) und EU-Durchschnitt

Nationaler Wohlstands-Koeffizient

700 EUR pro Ar-beitslosen über Durchschnitt Kon-vergenzregionen

* +

138

5.3 Fortschreibung des Status quo

Bevor in den folgenden Abschnitten die quantitativen Effekte verschiedener Reformoptionen diskutiert werden, soll in diesem Abschnitt zunächst untersucht werden, wie sich die Strukturpolitik nach 2013 darstellen wird, wobei unterstellt wird, dass es keine Änderungen in den Bestimmungen gibt, die für den Förder-zeitraum 2007 bis 2013 angewendet wurden. Insgesamt wird es unter diesen Voraussetzungen zu einer deutlichen Verschiebung der Förderintensität von den alten zu den neuen Mitgliedstaaten kommen. Zum einen werden zahlreiche Regi-onen Westeuropas ihren Höchstförderstatus verlieren, da ihr Pro-Kopf-BIP die 75%-Schwelle überschreiten wird. Zum anderen werden insbesondere die ärms-ten Mitgliedstaaten in den MOE-Staaten von dem in Abschnitt 5.2.1 beschriebe-nen Effekt der Kappungsgrenze profitieren und auf Grund ihres inzwischen deut-lich gestiegenen BIP absolut wesentlich mehr Transfers erhalten als zuvor.

5.3.1 Veränderungen der Förderkulisse

Unter der Annahme, dass auch für die Strukturpolitik nach 2014 dieselben Grundsätze für die Bestimmung der förderfähigen Staaten und Regionen zugrun-de gelegt werden wie für den Zeitraum 2007-2013, also insbesondere die Schwellen von 90% des EU-Durchschnitts des nationalen Pro-Kopf-BNE für die Förderfähigkeit im Rahmen des Kohäsionsfonds sowie für Regionen 75% des Durchschnitts zur Bestimmung der Förderung im Rahmen des Konvergenzziels, lassen sich bereits zum derzeitigen Zeitpunkt einige Vorhersagen zur zukünftigen Förderkulisse bis 2020 treffen.

5.3.2 Kohäsionsfonds

In Artikel 5 (2) der allgemeinen Verordnung wurde festgelegt, dass diejenigen Staaten aus dem Kohäsionsfonds förderfähig sind, deren Pro-Kopf-BNE in KKS im Zeitraum 2001-2003 weniger als 90% des durchschnittlichen BNE der EU-25 betrug. Übertragen auf die nächste Finanzielle Vorausschau würde dieses impli-zieren, dass das BNE im Zeitraum 2008-2010 berücksichtigt werden würde, und dass 90% des durchschnittlichen BNE der EU-27 die neue Schwelle darstellen würde.

Zum derzeitigen Zeitpunkt (Juni 2008) liegen von Eurostat für die EU-27 Daten bis einschließlich 2006 vor, sowie zuverlässige Prognosen für die Jahre 2007 bis 2009. Diese wurden mit der durchschnittlichen Veränderungsrate seit 2005 fort-geschrieben, um Werte für das Jahr 2010 zu erhalten. Die so berechneten Durch-schnitte für den Zeitraum 2008 bis 2010 finden sich in Tabelle 24 für die bisheri-gen Empfänger von Zahlungen des Kohäsionsfonds.

Wie aus der Tabelle ersichtlich ist, sind keine großen Veränderungen in der Zu-sammensetzung der förderfähigen Mitgliedstaaten zu erwarten. Lediglich Grie-chenland wird mit Sicherheit aus der Förderung herausfallen, bei Slowenien ist

139

ein Überschreiten der 90%-Grenze wahrscheinlich, für Zypern fällt eine Progno-se derzeit noch schwer. Die in der Tabelle angegeben Werte hätten für den Kohä-sionsfonds eine Reduzierung der Bevölkerung in förderfähigen Mitgliedstaaten um etwa 11% zur Folge (ohne die Übergangsunterstützung für Spanien).

Tabelle 24: Fortschreibung Förderkriterium Kohäsionsfonds Mitgliedstaat Durchschnittliches Pro-Kopf-BNE 2008-2010

(in % der EU-27) Bulgarien 40,7 Rumänien 42,0 Polen 54,9 Lettland 59,9 Ungarn 60,1 Litauen 63,1 Portugal 69,1 Slowakei 71,0 Estland 74,1 Malta 75,1 Tschechische Republik 78,2 Zypern 89,3 Slowenien 92,2 Griechenland 98,2

Quelle: Eurostat, eigene Berechnungen.

5.3.3 Konvergenz-Ziel

Bezüglich der Förderfähigkeit von Regionen im Rahmen des Konvergenzziels wurde in Artikel 5(1) der allgemeinen Verordnung eine Grenze von 75% des durchschnittlichen Pro-Kopf-BIP in KKS der EU-25 im Zeitraum 2000-2002 festgelegt. Übertragen auf die Zeit nach 2013 legt dies nahe, den Durchschnitt über den Zeitraum 2007 bis 2009 heranzuziehen, sowie die EU-27 als Maßstab zu nehmen.

Für das Pro-Kopf-BIP der NUTS-2-Regionen liegen Eurostat-Zahlen bis ein-schließlich 2005 vor. Diese wurden in einem ersten Ansatz mit den von Eurostat veröffentlichten nationalen Veränderungsraten bis 2009 fortgeschrieben. Dies beinhaltet die Annahme, dass es zu keiner innerstaatlichen Konvergenz kommt. Um diese zusätzlich zu berücksichtigen, wurde in einem zweiten Ansatz eine innerstaatliche Konvergenz mit einem Beta-Koeffizient von 2% angenommen. Dies bedeutet, dass sich der Abstand einer jeden Region zum nationalen Durch-schnitt in jedem Jahr um 2% vermindert.

In Tabelle 25 finden sich diejenigen der bisher förderfähigen Konvergenzregio-nen, deren BIP nach unseren Berechnungen oberhalb der 75%-Grenze liegen werden (die geschätzten Werte für das Pro-Kopf-BIP aller heutigen Konvergenz- und Phasing-Out-Regionen finden sich in Tabelle 35 im Anhang).

Insgesamt lassen unsere Berechnungen erwarten, dass die Bevölkerung in Re-gionen, die im Rahmen des Ziels „Konvergenz“ förderfähig sind, von derzeitig

140

154,2 Mio. um 37,9 Mio. auf 116,4 Mio. abnehmen wird. Der Rückgang trifft besonders drei der bisher größten Empfänger der alten Mitgliedstaaten erheblich (siehe Abbildung 23): Die förderfähige Bevölkerung Deutschlands sinkt von 10,8 Mio. auf 1,2 Mio. (nur noch Brandenburg-Nordost förderfähig), die Bevölkerung Spaniens von 13,5 auf 1,1 Mio. (nur noch Extremadura bleibt förderfähig), dieje-nige Griechenlands von 4,1 auf 1,9 Mio. (nur noch vier kleinere Regionen förder-fähig). Da die meisten dieser Regionen Werte von über 80% des EU-27-Durchschnitts aufweisen, kann festgestellt werden, dass diese Schätzungen nur mit geringen Unsicherheiten behaftet sind.

Tabelle 25: Regionen, die 2014-2020 den Konvergenzstatus verlieren Region Bevöl-

kerung in Mio.

Durchschnittl. Pro-Kopf-BIP 2007-2009 (in % der EU-27), 2% Konvergenz

Durchschnittl. Pro-Kopf-BIP 2007-2009 (in % der EU-27), keine Konvergenz

Tschechische Republik 2,3 cz02 Strední Cechy 1,1 76,2 75,9 cz03 Jihozápad 1,2 75,6 75,3 Deutschland 9,6 de80 Mecklenburg-Vorpommern 1,7 79,5 77,4 ded1 Chemnitz 1,5 80,7 78,6 ded2 Dresden 1,6 87,7 86,1 dee0 Sachsen-Anhalt 2,4 81,4 81,3 deg0 Thüringen 2,3 83,2 79,4 Griechenland 2,2 gr14 Thessalia 0,7 77,5 76,1 gr22 Ionia Nisia 0,2 78,5 77,2 gr25 Peloponnisos 0,6 87,8 87,1 gr43 Kriti 0,6 85,5 84,6 Spanien 12,4 es11 Galicia 2,7 85,4 84,3 es42 Castilla-la Mancha 1,9 83,2 82,0 es61 Andalucia 7,8 81,9 80,5 Malta 0,4 mt00 Malta 0,4 76,8 76,8 Polen 5,2 pl12 Mazowieckie 5,2 86,8 88,8 Rumänien 2,2 ro32 Bucuresti - Ilfov 2,2 85,4 88,1 Slowenien 2,0 si01 Vzhodna Slovenija 1,1 76,6 75,6 si02 Zahodna Slovenija 0,9 109,4 110,5 Vereinigtes Königreich 2,4 ukk3 Cornwall and Isles of Scilly 0,5 78,5 76,1 ukl1 West Wales and The Valleys 1,9 79,9 77,6 Gesamt 37,9


141

Abbildung 23: Gesamtbevölkerung in Konvergenzregionen


Weiterhin fällt auf, dass nach der Slowakei, der Tschechischen Republik und Ungarn ebenfalls Polen und Rumänien die Förderung ihrer Hauptstadtregionen verlieren werden. Da somit sogar zwei der drei ärmsten Staaten der EU betroffen sind, zeigt dies die Bedeutung der in Abschnitt 5.1.4 angesprochenen Problema-tik der tendenziellen Überschätzung des Wohlstands der Hauptstadtregionen auf Grund der derzeitigen Nichtberücksichtigung von Pendlerströmen und der Ver-wendung nationaler statt regionaler Kaufkraftstandards.

Zudem drohen einige der kleineren Mitgliedstaaten ihre Förderfähigkeit im Rahmen dieses Ziels vollständig zu verlieren. Dies sind Malta und Slowenien, deren BIP laut unserer Berechnungen knapp über der 75%-Grenze liegen würde, sowie Estland (74,7%), das knapp darunter liegt. In diesen Fällen hängt das end-gültige Ergebnis sehr stark von der konjunkturellen Entwicklung in diesen Län-dern ab, sowie insbesondere auch von der Wahl des zugrunde gelegten Zeitraums für die Bestimmung der Förderfähigkeit. Sollte im Gegensatz zu unseren Berech-nungen der Zeitraum 2008-2010 für die Berechnung der Förderfähigkeit zugrun-de gelegt werden, dürfte dies auf Grund des starken Konvergenzprozesses in die-sen Ländern die Wahrscheinlichkeit des Verlustes der Förderfähigkeit erhöhen.

Eine Besonderheit stellen zwei relativ kleine italienische Regionen dar (Molise und Basilicate). Diese besaßen im Zeitraum 2007-2013 keine Förderfähigkeit im Rahmen des Ziels Konvergenz, würden aber nach derzeitigem Stand wieder unter

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BG CZ DE EE GR ES FR IT LV LT HU MT PL PT RO SI SK UK

2007-20132014-2020

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142

die 75% Grenze fallen und demnach nach 2014 in vollem Umfang förderfähig werden.83

Abbildung 24: Prognostizierte Förderkulisse 2014-2020

Anmerkungen: schwarz: Regionen, wie weiterhin förderfähig im Rahmen des Ziels Konvergenz sind; dunkelgrau: Regionen, die neu förderfähig im Rahmen des Ziels Konvergenz sind; hell-grau: Regionen, die die Förderfähigkeit verlieren. Quelle: Eigene Berechnungen.

Die sich aus diesen Entwicklungen ergebende Förderkulisse ist in Abbildung 24 dargestellt, wobei jedoch aus Gründen der Übersichtlichkeit nur diejenigen Regi-

83 Vergleichbarerweise haben jedoch in der aktuellen Förderperiode einige Regionen (Hainaut, Lüne-

burg, Highlands & Islands) den Status einer Phasing-out-Region auf Grund des statistischen Effektes erhalten, ohne zuvor Ziel 1-Region gewesen zu sein.

143

onen dargestellt wurden, die entweder förderfähig im Rahmen des Ziels Konver-genz sein werden oder die ihre Förderfähigkeit 2014 verlieren dürften. In schwarz sind diejenigen Regionen dargestellt, die weiterhin förderfähig im Rah-men des Ziels Konvergenz sein dürften. Die hellgrau dargestellten Regionen werden ihren Höchstförderstatus gegenüber dem aktuellen Förderzeitraum verlie-ren und dürften, wie im folgenden Abschnitt diskutiert, in eine Übergangsunter-stützung überführt werden. Die beiden italienischen Regionen, die neu förderfä-hig werden dürften, sind in dunkelgrau dargestellt. Regionen, die unter Fortfüh-rung des Status quo vermutlich weiterhin förderfähig im Rahmen des Ziels „Re-gionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ bleiben, sind nicht farbig aus-gewiesen. Die Werte für die heutigen und zukünftigen Konvergenzregionen sind in Tabelle 35 im Anhang dargestellt.

5.3.4 Übergangsunterstützung

Auf Grund der oben beschriebenen großen Anzahl an Regionen, die in der För-derperiode 2014-2020 ihren Status als förderfähige Region im Rahmen des Kon-vergenzziels verlieren dürften, kommt der Ausgestaltung der Übergangsunter-stützung eine große Bedeutung zu. Auch wenn die derzeitige Ausgestaltung der Übergangsregelungen deutliche Schwächen ausweist (Abschnitt 5.1.7), wird für die folgenden Abschätzungen der quantitativen Effekte einer Fortführung des Status quo eine Berücksichtigung dieser Regionen in starker Anlehnung an die Regelungen der aktuellen Förderperiode angenommen. Dies beinhaltet, dass, wie auch in der aktuellen Verordnung, eine gesonderte Behandlung derjenigen Regi-onen zum Tragen kommen könnte, deren Pro-Kopf-BIP allein auf Grund von Erweiterungen der EU die 75%-Schwelle überschritten haben. In der aktuellen Förderperiode wurden deshalb Regionen, deren Pro-Kopf-BIP oberhalb von 75% des Durchschnitts der EU-25, jedoch unterhalb des Durchschnitts der EU-15 lag – die sogenannten Phasing-out-Regionen – stärker begünstigt (statistischer Ef-fekt).

Ein ähnlicher statistischer Effekt ergibt sich für die nächste Förderperiode, da dann erstmals der Durchschnitt der EU-27 als Vergleichswert herangezogen wer-den dürfte. Dies betrifft diejenigen Regionen, deren Pro-Kopf-BIP knapp unter-halb des Durchschnitts der EU-25 liegt, die aber auf Grund des Absinkens des gemeinschaftlichen Pro-Kopf-BIP durch die Hinzurechnung der geringen Werte Bulgariens und Rumäniens die 75%-Schwelle überschreiten. Hiervon sind dieje-nigen Regionen betroffen, deren Pro-Kopf-BIP zwischen 75% und 77,9% des EU-27 Durchschnitts beträgt (Tabelle 25). Diese stellen jedoch mit unter 10 Mio. Einwohnern die Minderheit der Regionen, die berechtigt wären, Übergangshilfen zu erhalten. Nicht berücksichtigt werden in den folgenden Berechnungen diejeni-gen Regionen, deren Pro-Kopf-BIP in dem genannten Bereich liegt, die jedoch bisher nicht förderfähig im Rahmen des Ziels Konvergenz gewesen sind (dieses würde nach unseren Berechnungen lediglich Sardegna und Algarve betreffen).

144

Abschließend lässt sich festhalten, dass die Gesamtbevölkerung in Regionen, die Übergangsunterstützung erhalten werden, in der nächsten Förderperiode in etwa in derselben Höhe liegen dürfte wie in der aktuellen Förderperiode, in der diese Zahl 36,1 Mio. beträgt (Phasing-out: 16,6 Mio., Phasing-In: 19,5 Mio.). Jedoch dürften deutlich weniger Regionen von einem statistischen Effekt betrof-fen sein, als dies im aktuellen Zeitraum noch der Fall ist.

5.3.5 Förderkulisse Deutschland

Wie bereits angedeutet, muss insbesondere Deutschland mit einer bedeutenden Verringerung seiner Förderkulisse gegenüber der Förderperiode 2007-2013 rech-nen. In Tabelle 26 sind die projizierten Durchschnittswerte des Pro-Kopf-BIP der bisherigen Konvergenzregionen für die Jahre 2007-2009 dargestellt. Es zeigt sich, dass voraussichtlich lediglich Brandenburg-Nordost förderfähig bleiben dürfte, wobei die 75%-Schwelle auch in diesem Fall nicht so stark unterschritten wird, dass diese Aussage als gesichert angesehen werden kann (siehe auch Kas-ten 5).

Tabelle 26: Einkommensprojektionen für bisherige deutsche Konvergenzregi-onen

Anmerkung: Eurostat; eigene Berechnungen.

Abgesehen von Brandenburg-Nordost würden die übrigen fünf Regionen damit für Übergangsregelungen in Frage kommen. Dabei ist zu beachten, dass bei einer höheren Förderung auf Grund des statistischen Effekts des Beitritts Bulgariens und Rumäniens einzig die Region Mecklenburg-Vorpommern für diese höhere Begünstigung in Frage kommen könnte. Besondere Beachtung verdient die Si-tuation der Region Sachsen-Anhalt: Diese ist in ihrer derzeitigen Form nicht vollständig förderfähig im Rahmen des Ziels Konvergenz, da sie erst 2007 als NUTS-2-Region aus der Zusammenlegung dreier NUTS-2-Regionen entstanden ist, von denen zwei förderfähig im Rahmen des Ziels Konvergenz waren, jedoch die dritte lediglich eine Phasing-out-Region darstellte. Die Region Sachsen-Anhalt wäre jedoch im Zeitraum 2007-2013 als Ganzes eindeutig förderfähig gewesen (Pro-Kopf-BIP-Durchschnittt 2000-2002: 71,9% des EU-Durch-

Region Bevöl-kerung in Mio.

Durchschnittliches Pro-Kopf-BIP

2007-2009 (in % der EU-27), 2% Konvergenz


2007-2009 (in % der EU-27), keine Konvergenz

de41 Brandenburg - Nordost 1,2 75,7 73,3 de80 Mecklenburg-Vorpommern 1,7 79,5 77,4 ded1 Chemnitz 1,5 80,7 78,6 deg0 Thüringen 2,3 81,4 79,4 dee0 Sachsen-Anhalt 2,4 83,2 81,3 ded2 Dresden 1,6 87,7 86,1

145

schnitts), somit könnte diese Region vollständig für eine Übergangsregelung be-rücksichtigt werden.

Auffällig bei der Betrachtung Deutschlands ist die Tatsache, dass die Über-schreitung der 75%-Grenze für fast aller Regionen statt findet, obwohl Deutsch-land als Ganzes in den vergangenen Jahren im EU-Vergleich ein unterdurch-schnittliches Wachstum (gemessen als Veränderung des realen BIP) aufgewiesen hat. Trotzdem haben verschiedene Faktoren zu einem Anstieg des Pro-Kopf-BIP in KKS der betroffenen Regionen geführt.

Die Revision der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung der Länder im Jahr 2006 hat einen deutlichen Anstieg des ausgewiesenen Einkommensniveaus in den ostdeutschen Bundesländern auf Kosten der westdeutschen Länder zur Folge gehabt. Dadurch stiegen für das Jahr 2003 die Werte für das Pro-Kopf-BIP der Bundesländer Sachsen (von 73,3% des EU-Durchschnitts im Vorjahr auf 79,6%), Sachsen-Anhalt (von 71,9% auf 75,2%) und Thüringen (von 72,7% auf 75,2%), obwohl der Wert für Gesamtdeutschland leicht zurückging.

Im Jahr 2007 wurde außerdem das Pro-Kopf-BIP Deutschlands von 108,4% des EU-Durchschnitts (2003) auf 115,8% (2004) korrigiert. Dieser Anstieg ist zum Teil dem statistischen Effekt aufgrund der Erweiterung um Rumänien und Bulga-rien geschuldet. Dieser Effekt macht jedoch rechnerisch nur etwa 4% aus, so dass ein Großteil weiteren statistischen Anpassungen bei der Berechnung des Pro-Kopf-BIP in KKS geschuldet sein muss.

Demnach würde eine Anwendung der heute zur Verfügung stehenden histori-schen Daten, berechnet nach heutigem Erkenntnisstand, zu einer Überschreitung der 75%-Schwelle für alle ostdeutschen NUTS-2-Regionen führen.84

Kasten 6: Genauigkeit der Prognosen

Die ausgeprägte Volatilität der VGR-Werte auf subnationaler Ebene macht es nahezu unmöglich, genaue Punktprognosen für die Entwicklung des Indika-tors regionales Pro-Kopf-BIP in KKS zu treffen. Diese Unsicherheit spiegelte sich in der Vergangenheit auch in den überdurchschnittlich häufig vorgenom-menen und mit großen Anpassungen verbundenen Revisionen der VGR-Werte wider. Das Hauptproblem besteht darin, dass die regionalen VGR-Daten erst mit ei-ner Verzögerung von über drei Jahren veröffentlicht werden. Da jedoch für die vorgestellten Berechnungen die Werte bis zum Jahr 2009 benötigt werden, mussten vier Jahre geschätzt werden. Um die Unsicherheit der beiden in Kapi-tel 5.3 vorgestellten Methoden (ohne innerstaatliche Konvergenz und mit 2% innerstaatlicher Konvergenz) abschätzen zu können, wurden diese Methoden verwendet, um den Durchschnitt der des aktuellsten zur Verfügung stehenden Dreijahreszeitraums (2003-2005) ebenfalls auf Basis der vier Jahre zuvor Be-kannten Regionaldaten zu prognostizieren (also auf Basis von Daten aus dem

84 Dieses wird detailliert in Berlemann und Vogt (2007) diskutiert.

146

Jahre 2001). Diese prognostizierten Werte können dann mit den tatsächlichen Entwicklungen verglichen werden. In der folgenden Übersicht sind die Ab-weichung von den Ist-Werten dargestellt, wobei ein positiver Wert eine Über-schätzung der Prognose anzeigt. Region 2% Konvergenz keine Konvergenzde41 Brandenburg - Nordost 2,88% 0,55%de42 Brandenburg - Südwest 0,08% -1,85%de80 Mecklenburg-Vorpommern 1,19% -1,01%ded1 Chemnitz -2,00% -4,36%ded2 Dresden -4,64% -6,62%ded3 Leipzig -1,77% -3,69%dee0 Sachsen-Anhalt -3,03% -5,34%deg0 Thüringen -1,06% -3,30% Quelle: Eigene Berechnungen. Es zeigt sich, dass für die ostdeutschen Regionen der Fehler in den meisten Fällen weniger als 2% beträgt, wobei sich in der Regel die Anwendung der 2% Konvergenz als genauer erweist – dies ist jedoch nicht zu verallgemeinern, wie die gegenteiligen Beispiele insbesondere für Brandenburg-Nordost zeigen. Dies verdeutlicht, dass zumindest für Brandenburg-Nordost das Unterschreiten der 75%-Schwelle nicht als sicher angesehen werden kann, während die Wahrscheinlichkeit des Unterschreitens der 75%-Schwelle für die übrigen Re-gionen als sehr gering einzuschätzen ist.

5.3.6 Quantitative Auswirkungen bei Fortschreibung des Status quo, 2014-2020

Im Folgenden werden die quantitativen Effekte für die Allokation der Struktur-politikmittel für den Zeitraum 2014-2020 aufgezeigt, die sich aus der Fortschrei-bung des Status quo ergeben würden. Dieser umfasst die Beibehaltung der beste-henden Werte für die Schwellen (also 75% des EU-Durchschnittswertes des Pro-Kopf-BIP für Konvergenzregionen, 90% des Durchschnittswertes für Kohäsions-länder), die bestehenden Absorptionsgrenzen, die Beibehaltung der modifizierten Berlin-Formel zur Berechnung der Verpflichtungsermächtigungen im Rahmen des Ziels Konvergenz, sowie die zuvor getroffenen Annahmen zur Übergangsun-terstützung für Regionen, die ihren Höchstförderstatus verlieren. Weiterhin wird angenommen, dass Regionen, die im Förderzeitraum 2007-2013 eine Über-gangsunterstützung erhalten (Phasing-in und Phasing-out), im Anschluss dersel-ben Behandlung unterliegen wie eine Region, die derzeitig förderfähig im Rah-men des RWB-Ziels ist. Diese Annahme erscheint plausibel, da in der Vergan-genheit mit vormaligen Ziel-1-Regionen, die ihre Förderfähigkeit verloren haben, in gleicher Weise verfahren wurde. Ebenfalls spricht dafür die Tatsache, dass diese Regionen bereits für das Jahr 2011 bzw. 2013 lediglich in Höhe der natio-

147

nalen durchschnittlichen Pro-Kopf-Beihilfeintensität des Ziels Regionale Wett-bewerbsfähigkeit und Beschäftigung begünstigt werden.

Als Grundlage der folgenden Berechnungen dienen die Annahmen zur Ent-wicklung des Pro-Kopf-BIP der Regionen, die im vorangegangenen Abschnitt vorgestellt wurden. Für die weitere Entwicklung des realen BIP der Mitgliedstaa-ten, das für die Berechnung der Absorptionsgrenze relevant ist, wurde auf die kurzfristigen Wachstumsprognosen der Kommission (Europäische Kommission 2008b) bis 2009 sowie im Anschluss für die Werte bis 2020 auf Berechnungen des langfristigen Wachstums mittels des Produktionsfunktionsansatzes von Ca-rone, Denis, Mc Morrow, Mourre und Röger (2006) zurückgegriffen.

Aus diesen Annahmen ergibt sich die in Abbildung 25 dargestellte nationale Aufteilung der Verpflichtungsermächtigungen (eine detaillierte Übersicht findet sich in Tabelle 36 im Anhang). Diese wurde den Werten für die aktuelle Förder-periode (ohne Sonderregelungen und Europäische territoriale Zusammenarbeit) gegenübergestellt; zur besseren Vergleichbarkeit sind alle Werte in 2004er Prei-sen ausgedrückt. Insgesamt ergeben die Berechnungen einen Anstieg der Summe der Strukturpolitikmittel von etwa 300 auf 350 Mrd. EUR, jedoch einen leichten Rückgang des Anteils am EU 27-BIP von 0,38 auf 0,35%.

Abbildung 25: Zuweisung der Strukturfondszahlungen: aktuelle versus kommen-de Förderperiode

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100.000

BE BG CZ DK DE EE IE GR ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK

2007-20132014-2020

VE

in

Mio

. Eur

o


Auffällig sind in der Grafik insbesondere die Verschiebungen der nationalen Allokationen der Mittel, die sich aus verschiedenen der zuvor diskutierten Fakto-ren erklären lassen. Demnach ist vor allem für die ärmsten der MOE-Staaten ein

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deutlicher Anstieg der Mittel zu erkennen. Dies betrifft insbesondere Polen, Bul-garien, Lettland, Litauen und die Slowakei. Die Erklärung für diesen Anstieg liegt in der in Abschnitt 5.2.1 beschriebenen Wirkung der Absorptionsgrenze bei steigendem nationalem Wohlstand. Allerdings zeigt sich auch, dass für MOE-Staaten, die bereits für den Zeitraum 2007-2013 nur gering von der Absorptions-grenze betroffen waren, nur noch ein leichter Anstieg der Mittel oder sogar ein Rückgang zu erwarten ist. Dieses trifft insbesondere die Tschechische Republik, da diese wie oben gezeigt den Höchstförderstatus von zwei NUTS-2-Regionen verlieren könnte.

Einen Rückgang ihrer Mittelzuweisungen müssen insbesondere diejenigen Länder erwarten, die einen bedeutenden Anteil der Bevölkerung in Konvergenz-regionen verlieren. Dieses sind, wie zuvor beschrieben, hauptsächlich Deutsch-land sowie Spanien und Griechenland, wobei beide zusätzlich noch die Förde-rung aus den Mitteln des Kohäsionsfonds verlieren werden. Jedoch gibt es mit Portugal und Italien auch zwei westeuropäische Staaten, die auf Grund ihres un-terdurchschnittlichen Wachstums der vergangenen Jahre unter Beibehaltung des Status quo eine deutliche Zunahme der Mittel erwarten können. Diese Wachs-tumsschwäche führte zu einem Rückgang des Pro-Kopf-BIP (KKS) Italiens (Por-tugals) von 118,1% (77,2%) des EU-27-Durchschnitts im Jahr 2002 auf von Eu-rostat prognostizierte 98,9% (72,5%) im Jahr 2009. Als Ergebnis hat sich in bei-den Ländern der Abstand vieler Konvergenzregionen zum Durchschnitt der EU-27 erhöht. Dies konnte selbst eine intranationale Konvergenz der Regionen nicht verhindern. Die prognostizierten quantitativen Effekte auf den Umfang der Mit-telzuwendungen lassen sich daher am Beispiel Italiens mit mehreren Faktoren erklären: (i) der Zunahme der Bevölkerung in Konvergenzregionen, (ii) einer Erhöhung der Differenz der BIP-Werte der Konvergenzregionen zum durch-schnittlichen Pro-Kopf-BIP, sowie (iii) dem Unterschreiten der 99%-Schwelle des nationalen Pro-Kopf-BNE, was zu einer Erhöhung des Wohlstandskoeffi-zienten führt, der in der Berlin-Formel berücksichtigt wird.

In Abbildung 26 sind zusätzlich noch für alle EU-Staaten die Nettoverteilungs-effekte (Strukturfondszahlungen minus Eigenmittelmittelzahlungen), die sich aus den vorangegangenen Ergebnissen ergeben, dargestellt (die dazugehörigen Werte finden sich in Tabelle 37 im Anhang). Dabei wird, wie auch in den anschließen-den Nettosaldenrechnungen, angenommen, dass sich die Eigenmittelzahlungen nach 2013 ausschließlich an dem Anteil des nationalen BNE festmachen werden. Dieses ist gerechtfertigt, da bereits heute die BNE-Eigenmittel den überwiegen-den Anteil zum EU-Haushalt beitragen, und die Effekte der MWSt-Eigenmittel relativ gering sind (siehe Heinemann et al., 2008). Zudem ist es zum derzeitigen Zeitpunkt kaum möglich, die zukünftige Entwicklung von Sonderregelungen, die derzeit quantitativ für die deutlichste Abweichung der Eigenmittelzahlungen von BNE-Proportionalität sorgen, vorherzusehen.

Es zeigt sich, dass bei Fortführung des Status quo weiterhin eine bedeutende Verteilung der Mittel von den reicheren in die ärmeren Mitgliedstaaten stattfin-

149

det. Insgesamt stehen 13 Nettozahlern dieses Politikbereichs 14 Nettoempfänger gegenüber. Der einzige Nettozahler, der nicht der EU-12-Gruppe angehört, ist Zypern. Demgegenüber stellt Portugal den einzigen signifikanten Nettoempfän-ger der alten Mitgliedstaaten dar. Italien und Griechenland hingegen weisen nur eine sehr geringe positive Differenz zwischen empfangenen Mitteln und gezahl-ten Eigenmitteln auf.

Abbildung 26: Verteilungseffekte der Strukturfondszahlungen Förderperiode 2014-2020

-80,000

-60,000

-40,000

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20,000

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60,000

80,000

100,000


Nettoposition



Milli

onen

Eur

o (2

004

Pre

ise)


Um einen besseren Überblick über die Auswirkungen der zuvor diskutierten Veränderung der Förderkulisse und des Effektes der Kappungsgrenze in der kommenden Förderperiode zu gewinnen, sind in Abbildung 27 die resultierenden Veränderungen gegenüber der aktuellen Förderperiode dargestellt. Diese Darstel-lung spiegelt im Großen und Ganzen die Verschiebungen wider, die auch in Abbildung 25 ersichtlich sind, jedoch unterscheiden sich die Veränderungen der Nettopositionen quantitativ von den Veränderungen der Mittelzuweisungen. Ins-besondere fällt der Nettozuwachs für die MOE-Staaten nicht mehr ganz so deut-lich wie der Bruttozuwachs aus, da diese Staaten mit steigendem Wohlstand auch einen größeren Anteil an Eigenmittelzahlungen leisten müssen. Plausibel sind zudem die Verluste für das Vereinigte Königreich, Deutschland, die Niederlande und Schweden, da wie oben erwähnt für die Berechnungen ein Auslaufen der Rabattregelungen auf der Eigenmittelseite unterstellt wurde.

150

Abbildung 27: Strukturpolitische Nettopositionen aktuelle versus kommende Förderperiode

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-40,000

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20,000

40,000

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2007-20132014-2020

Milli

onen

Eur

o(2

004

Pre

ise)


5.3.7 Langfristige Perspektive

Wie in Abschnitt 5.2.1 ausführlich diskutiert wurde, ist im derzeitigen System die Absorptionsgrenze die Hauptdeterminante der Mittelallokationen für die är-meren Mitgliedstaaten. In Abbildung 28 ist für die 12 MOE-Staaten für den Zeit-raum 2014-2020 der Betrag, der ihnen rein rechnerisch unter Anwendung der Formel entsprechend der Berechnungsmethode in Anhang II der Verordnung zu-gewiesen werden würde, dem Betrag gegenübergestellt, der sich nach Anwen-dung der Kappung auf Grund der Absorptionsgrenze einstellt.

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Abbildung 28: Zuweisungen 2014-2020 gemäß Berechnungsmethode in Anhang II der VO und nach Anwendung der Absorptionsgrenze

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BG CZ EE CY LV LT HU MT PL RO SI SK

FormelAbsorption

VE

201

4-20

20 i

n M

io.


Es ergeben sich deutliche Unterschiede gegenüber der äquivalenten Darstellung für die aktuelle Förderperiode (siehe Abbildung 20). Demnach ist die Absorpti-onsgrenze für die Tschechische Republik und Estland nicht mehr limitierend, was sich darin zeigt, dass der Anteil der rechnerischen Verpflichtungsermächti-gungen am BIP unterhalb der Kappungsgrenze liegt. In den meisten der übrigen Staaten (Lettland, Litauen, Ungarn und der Slowakei) besteht kein großer Ab-stand mehr zwischen rechnerischen Verpflichtungsermächtigungen und der Transferobergrenze. Dies deutet eindeutig darauf hin, dass in diesen Ländern die maximale Förderung im nächsten Förderzeitraum erreicht sein dürfte. Nach 2020 wird die Förderung dann mit weiter zunehmender Konvergenz wieder abnehmen.

Ein anderes Bild lässt sich für Polen, Bulgarien und Rumänien zeichnen. Hier sind die Unterschiede weiterhin beträchtlich. Somit lässt sich darauf schließen, dass in diesen drei Ländern der Umfang der Strukturpolitikzahlungen auch nach 2020 gegenüber der vorangegangenen Förderperiode weiter ansteigen wird.

5.4 Variationen des Status quo

In Abschnitt 5.2 wurden diejenigen Faktoren diskutiert, die den aus quantitati-ver Sicht größten Einfluss auf die Allokation der Strukturpolitikzahlungen besit-zen. In diesem Abschnitt wird aufgezeigt, wie die in Abschnitt 5.3.6 berechnete

152

Gesamtallokation der Mittel in der kommenden Förderperiode auf eine Variation dieser Faktoren im Vergleich zum Status quo reagieren würde.

5.4.1 Einschränkung der Absorptionsgrenze

Wie in Abschnitt 5.3.3 ausführlich diskutiert, werden die Strukturpolitikzah-lungen über den Zeitraum 2014-2020 für einen Großteil der MOE-Staaten wei-terhin maßgeblich durch die Anwendung der Absorptionsgrenze eingeschränkt. In Abbildung 29 wird dieser Effekt verdeutlich, indem aufgezeigt wird, wie sich eine Absenkung der Absorptionsgrenze um einen Wert von X Prozentpunkte auf die Mittelzuweisungen für die betroffenen Länder auswirkt, wobei der Wert X einheitlich von jedem der heutigen gestaffelten Werte der Absorptionsgrenze ab-gezogen wird (eine detaillierte Auflistung der errechneten Werte findet sich in Tabelle 38 des Anhangs).

Abbildung 29: Auswirkung der Variation der Absorptionsgrenze

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Statusquo

-0,10% -0,20% -0,30% -0,40% -0,50% -0,60% -0,70% -0,80% -0,90% -1%

BG CZ EEPL RO LVLT SK

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2014

-202

0 in

Mio

. EU

R


Es zeigt sich, dass diese hypothetische Reduzierung zu einem annähernd linear verlaufenden Rückgang der gesamten Allokationen für die betroffenen Länder führen würde. Diese Auswirkungen werden dabei hauptsächlich von dem Rück-gang der Transfers an Polen, Rumänien und Bulgarien getragen. Der Rückgang in den übrigen MOE-Staaten fällt dagegen nicht so stark ins Gewicht, da diese Länder nicht so stark von der Absorptionsgrenze betroffen sind.

153

5.4.2 Veränderung der 75%-Schwelle

Ein weiterer entscheidender Faktor ist die 75%-Schwelle des Pro-Kopf-BIP, die hauptsächlich für die Bestimmung der Förderkulisse im Rahmen des Ziels Kon-vergenz verantwortlich ist. In Abbildung 30 wird dargestellt, wie sich eine theo-retische Anhebung dieser Grenze auf einen hypothetischen Wert von 80% auf die Mittelallokationen auswirken würde (eine Darstellung der zugrundeliegenden Werte findet sich in Tabelle 39 des Anhangs).

Abbildung 30: Auswirkung der Variation der 75%-Schwelle des Konvergenzziels

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Schwelle: 75%Schwelle: 80%

VE

in

Mio

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Es zeigt sich, dass der Gesamteffekt auf dem Umfang der Strukturpolitikzah-lungen eher gering wäre, was sich einfach dadurch erklären lässt, dass viele Staa-ten nicht von dieser Maßnahme betroffen wären, da ihre Transfers bereits von der Absorptionsgrenze begrenzt werden. Es stellt sich jedoch ein durchaus nicht un-beträchtlicher Anstieg der Zahlungen für diejenigen Länder ein, die über eine oder mehrere Regionen verfügen, deren Pro-Kopf-BIP knapp über der 75%-Schwelle liegt. Dies sind insbesondere die Tschechische Republik, Deutschland, Belgien und Slowenien.

Um diesen Anstieg für diejenigen Länder, die nicht von der Absorptionsgrenze betroffen sind, zu verdeutlichen, wird der Schwellenwert in Abbildung 31 in 5%-Sprüngen bis auf 95% erhöht (über 95% hinaus würden Regionen kaum noch zusätzliche Mittel erhalten, da der Abstand zum durchschnittlichen Pro-Kopf-BIP minimal wäre). Es zeigt sich, dass größere Anstiege in den Mittelallokationen insbesondere bei den Sprüngen auf 85% und 90% zu erwarten wären. Dieses lässt sich dadurch erklären, dass in diesem Bereich viele Regionen in die Höchst-

154

förderung gelangen würden, die bisher nicht durch Übergangsregelungen geför-dert wären, und es daher zu einem deutlichen Anstieg der Ansprüche kommen würde. Die teilweise gewaltigen (und zwischen den Mitgliedstaaten differieren-den) Sprünge gegenüber der Allokation bei der 75%-Schwelle sind auf die Erhö-hung der Bevölkerung in Konvergenzregionen zurückzuführen, die je nach Land bei unterschiedlichen Sprungstellen anders ausgeprägt ist. Beispielsweise dürften erst bei einem Wert von 90% sämtliche ostdeutschen Regionen (mit Ausnahme Berlins) in die Höchstförderung fallen, während in Spanien einige bevölkerungs-reiche Regionen bereits bei einer Schwelle von 85% wieder förderfähig im Be-reich des Ziels Konvergenz werden dürften. Auffällig ist zudem der starke An-stieg in Frankreich bei der Schwelle von 90%. Dieser folgt aus dem Umstand, dass alleine in diesem Land sechs Regionen ein Pro-Kopf-BIP zwischen 85% und 90% des Durchschnitts aufweisen dürften (eine detaillierte Darstellung der quantitativen Auswirkungen der beschriebenen Variationen finden sich in Tabelle 40 des Anhangs).

Abbildung 31: Weitere Variation der 75%-Schwelle des Konvergenzziels

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BE CZ DK DE IE GR ES FR IT CY LU MT NL AT PT SI FI SE UK

Schwelle: 75%Schwelle: 80%Schwelle: 85%Schwelle: 90%Schwelle: 95%

VE

in

Mio

. Eur

o


Eine Betrachtung des Schwellenwertes in Verbindung mit einer Veränderung der Absorptionsgrenze zeigt kaum andere Ergebnisse als die isolierte Betrach-tung einer Veränderung der Absorptionsgrenze (wie in Kapitel 5.4.1 dargestellt). Der Grund dafür ist, dass zu dem Zeitpunkt, der für die Bestimmung der Förder-fähigkeit herangezogen werden dürfte, kaum Regionen in den MOE-Staaten ein Pro-Kopf-BIP zwischen 75% und 95% des EU-Durchschnitts aufweisen dürften. Dieses würde zwar die Hauptstadtregionen Polens und Rumäniens betreffen, aber

155

deren Mittelallokationen wären selbst bei einem niedrigen Schwellenwert von 75% einzig von der Höhe der Absorptionsgrenze bestimmt, so dass eine Erhö-hung des Schwellenwertes keinen Einfluss auf die Mittelallokation hätte. Das einzig interessante Land ist in dieser Hinsicht die Tschechische Republik, die bei der 75%-Schwelle nicht von der Absorptionsgrenze betroffen wäre. Jedoch wür-de die Ausweitung der Höchstförderung auf die beiden Regionen, die nach unse-ren Berechnung bei knapp über 75% liegen, den Anteil der Mittelallokationen am BIP nur wenig von 2,11% auf etwa 2,22% erhöhen, sodass auch in diesem Fall das Land selbst von einer deutlich herabgesetzten Absorptionsgrenze nicht be-troffen wäre.

Auch wenn die in Abbildung 31 dargestellten Effekte einer Veränderung des Wohlstandskoeffizienten für einzelne EU-15-Staaten groß erscheinen, ist der Ge-samteffekt auf deren Nettosalden verhältnismäßig gering (siehe Abbildung 32 und Tabelle 41 im Anhang). Dieses liegt daran, dass die zusätzlichen Mittel, die den reicheren Ländern bei einer Erhöhung des Schwellenwertes zufließen wür-den, im Verhältnis zu den Gesamtzahlungen an die MOE-Staaten sehr gering sind, sowie daran, dass die reicheren Staaten den Großteil der zusätzlich benötig-ten Eigenmittel selber aufbringen müssten.

Abbildung 32: Nettosalden bei Variation des Schwellenwertes des Konvergenz-ziels

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BE CZ DK DE IE GR ES FR IT CY LU MT NL AT PT SI FI SE UK

Schwelle: 75%Schwelle: 80%Schwelle: 85%Schwelle: 90%Schwelle: 95%

VE

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Mio

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156

5.4.3 Veränderung des Wohlstandskoeffizients

In Abbildung 33 ist der Effekt einer hypothetischen Vereinheitlichung des bis-her gestaffelten Wohlstandskoeffizienten auf ihren mittleren Wert, also 3,36%, dargestellt. Diese Maßnahme würde dafür sorgen, dass gleich wohlhabende Re-gionen in unterschiedlichen Ländern gleich behandelt würden, unabhängig von dem Wohlstand ihres Landes (eine detailierte Darstellung der errechneten Werte ist in Tabelle 42 des Anhangs zu finden).

Abbildung 33: Auswirkung der Variation des Wohlstandskoeffizienten

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gestaffelteinheitlich 3,36%

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Es zeigt sich, dass die ärmsten Mitgliedstaaten von der Reduzierung ihres Wohlstandskoeffizienten nicht negativ getroffen werden, da ihre Transfers ohne-hin von der Höhe der Absorptionsgrenze bestimmt werden. Einerseits zeigen sich jedoch deutliche Verringerungen bei einigen Staaten (Tschechische Republik, Ungarn, Portugal und Slowakei). Andererseits gewinnen einige reichere Staaten, darunter Deutschland, Spanien und Frankreich, leicht hinzu. Dieser Effekt fällt deshalb nicht sonderlich stark aus, da in diesen Mitgliedstaaten ohnehin nur ein geringer Teil der Bevölkerung in Regionen lebt, die förderfähig im Rahmen des Ziels Konvergenz sind.

5.4.4 Einführung gleitender Übergange

Wie in Abschnitt 5.1.7 ausführlich diskutiert, ist die bisherige Regelung für Re-gionen, die aus der Förderung im Rahmen des Ziels Konvergenz ausscheiden, wenig befriedigend. Dieses liegt zum einen an der Sprungstellenproblematik, die

157

durch den abrupten Abfall der Förderintensität bei Überschreiten der 75%-Schwelle Fehlanreize setzt; zum anderen ist die Nichtberücksichtigung des regi-onalen Wohlstandes als kritisch anzusehen.

Die Lösung für beide Unzulänglichkeiten könnte in der Einführung eines glei-tenden Übergangs liegen, der den Abfall der Zahlungen für Regionen, welche die 75%-Schwelle knapp überschreiten, deutlich eindämmt. Eine mögliche Gestal-tungsform einer derartigen Regelung könnte wie folgt aussehen:

1. Volle Anwendung der Berlin-Formel für Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP unterhalb eines Niveaus von X% des EU-Durchschnitts.

2. Mit steigendem Wohlstand lineare Absenkung der Mittel, die sich aus An-wendung der Berlin-Formel ergeben, für Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP oberhalb von X% des Durchschnitts und unterhalb von Y% des Durch-schnitts.

3. Anwendung der bestehenden Phasing-In-Berechnung oder direkte Überfüh-rung in das Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ für Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP oberhalb von Y% des EU-Durchschnitts.

Die Höhe der Parameter X und Y steht in dieser Ausgestaltung frei. Im Folgen-den sind die Effekte für eine beispielhafte Wahl der Werte von 75% bzw. 85% dargestellt. Dies würde bedeuten, dass die Mehrzahl derjenigen westeuropäischen Regionen, die 2014 ihren Höchstförderstatus verlieren werden, von dieser Gleit-zone erfasst wäre (die Ausnahmen wären Dresden und Peloponnisos). Weiterhin müssten die Werte für die Geschwindigkeit des Absinkens der Förderintensität in Abhängigkeit vom Wohlstandsniveau bestimmt werden. Hier haben sich folgen-de Werte als praktikabel erwiesen: Eine Berücksichtigung einer Region, deren Pro-Kopf-BIP bei knapp über 75% des Durchschnitts liegt, mit 80% des Wertes, der sich aus der Anwendung der Berlin-Formel ergibt, sowie eine lineare Absen-kung dieses Anteils bis auf einen Wert von 60%, der dann bei einem Pro-Kopf-BIP von 85% des Durchschnitts erreicht wird. Es zeigt sich, dass die aus dieser Parameterwahl resultierenden Transfers für die wohlhabendsten Regionen inner-halb der Gleitzone (also diejenigen, deren BIP bei knapp unter 85% des EU-Durchschnitts liegt) in etwa den Umfang erreichen, der sich aus der Anwendung der derzeitigen Phasing-In-Berechnung ergeben würde. Regionen, deren Wohlstand näher an der 75%-Grenze liegt, würden dagegen durch die Einfüh-rung dieser Gleitzone tendenziell besser gestellt.

In Abbildung 34 findet sich ein Vergleich der Höhe der Zuweisungen an die Hauptbetroffenen von Übergangsregelungen, die sich aus den zuvor diskutierten verschiedenen Ausgestaltungsformen dieser Übergangsunterstützung ergeben würden. Es zeigt sich, dass die Berücksichtigung des statistischen Effekts des Beitritts Rumäniens und Bulgariens für alle diese Länder mit Ausnahme Spa-niens nicht unbedeutende Auswirkungen auf die Höhe der Mittelzuweisungen haben dürfte. Zudem würden insbesondere Deutschland und Spanien von dem vorgestellten Gleitzonenmodell profitieren. Hingegen wäre Griechenland von

158

leichten Rückgängen ihrer Mittelzuweisungen betroffen. Dies ist dadurch be-dingt, dass in der heute verwendeten Berechnungsmethode diejenigen Staaten ein Vorteil haben, die in der vergangenen Förderperiode eine besonders hohe Pro-Kopf-Unterstützung erhalten haben (Die genauen Werte, die Abbildung 31 zugrunde liegen, sind in Tabelle 43 des Anhangs zu finden).

Abbildung 34: Vergleich Übergangsregelungen

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

CZ DE GR ES SI UK

nur Phasing-inBerücksichtigung statistischer EffektGleitzonenmodell

VE

in

Mio

. Eur

o


In der vorgestellten Berechnung wurde die Gleitzone nur für diejenigen Regio-nen angewandt, die bisher förderfähig im Rahmen des Ziels Konvergenz gewe-sen sind und die in der nächsten Förderperiode die 75%-Grenze überschreiten werden. Wenn man aber das diskutierte Sprungstellenproblem vollständig besei-tigen wollte, müsste man eine derartige Regelung auf alle Regionen anwenden, die ein Pro-Kopf-BIP in dem Bereich zwischen 75% und 85% des Durchschnitts aufweisen. In Abbildung 35 sind die Mittelzuweisungen eines derartigen Gleit-zonenmodells im Vergleich zu dem zuvor vorgestellten Status quo-Modell (also unter Berücksichtigung des statistischen Effektes) dargestellt (eine detaillierte Darstellung der quantitativen Auswirkungen ist in Tabelle 44 des Anhangs zu finden).

Es zeigt sich, dass auch diese Reform der Übergangsunterstützung insgesamt keine großen quantitativen Effekte im Vergleich zum Status quo verursachen würde. Neben den zuvor diskutierten Steigerungen für einige Länder mit Regio-nen in Übergangsunterstützung gibt es nun jedoch noch andere Länder, die eine Steigerung der Zuweisungen aufweisen. Ein derartiger Mechanismus würde demnach auch Staaten begünstigen, die Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP zwi-

159

schen 75% und 85% des EU-Durchschnitts aufweisen, und die nicht mehr (oder teilweise sogar noch nie) förderfähig im Rahmen des Ziels Konvergenz bzw. Ziel 1 gewesen sind. Dies wären insbesondere Regionen in Belgien, Italien und dem Vereinigten Königreich. Diese Ausweitung der Förderkulisse würde insgesamt zu einem Anstieg der Gesamtmittel um etwa 12 Mrd. EUR (in 2004er Preisen) führen.

Abbildung 35: Quantitative Auswirkungen einer Allgemeinen Gleitzone von 75 bis 85%

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

100.000


2014-2020 Status quo2014-2020 Gleitzone

VE

201

4-20

20 in

Mio

. EU

R


5.5 Umgang mit abgelegenen/ dünnbesiedelten Regionen

Ein Großteil der im Finanzrahmen 2007-2013 vereinbarten „zusätzlichen Be-stimmungen“ begünstigt Regionen, die entweder in Artikel 299 der Vertrags als „entlegen“ bezeichnet werden, oder die das in Artikel 2 des Protokolls Nr. 6 über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens festgelegte Kriterium in Be-zug auf geringe Bevölkerungsdichte (weniger als 8 Einwohner je Quadratkilome-ter) erfüllen. Dieses zweite Kriterium ist dabei deutlich transparenter als dasjeni-ge für die entlegenen Regionen, da hier eine eindeutig quantifizierbare Grundlage vereinbart wurde (es fallen derzeit jedoch lediglich zwei schwedische und eine finnische NUTS-2-Region unter diese Schwelle85).

85 Auch das französische Überseedepartment Guyane weist eine geringere Bevölkerungsdichte auf, ist

aber bereits förderfähig, da es im Vertrag als entlegene Region genannt wird.

160

Eine besondere Behandlung der Regionen in Randlage wird in Art. 299 EGV damit begründet, dass deren Lage „durch die Faktoren Abgelegenheit, Insellage, geringe Größe, schwierige Relief- und Klimabedingungen und wirtschaftliche Abhängigkeit von einigen wenigen Erzeugnissen erschwert wird“; es werden die französischen Überseedepartments, die Azoren, Madeira und die Kanarischen Inseln genannt. Diesen werden ebenso wie den oben genannten skandinavischen Regionen im aktuellen Finanzrahmen zusätzliche Mittel in Höhe von 35 EUR pro Einwohner und Jahr zugesprochen, welche zusätzlich zu allen übrigen Fördermit-teln gewährt werden, die diese Regionen erhalten (einige sind zudem auch Kon-vergenzregionen). Jedoch werden viele dieser Regionen noch durch zusätzliche Sonderregelungen begünstigt, sowie weitere Regionen, die zwar ebenfalls eine Randlage aufweisen, jedoch nicht im Vertrag genannt werden (für eine Übersicht siehe Tabelle 27).

Tabelle 27: Sonderregelungen mit Bezug auf abgelegene und dünn besiedelte Gebiete

Region Bevöl-kerung in Mio.

Pro-Kopf-BIP 2005 (in % EU-

27)

Geringe Bevölke-

rungsdichte (< 8,0)?

Genannt in Artikel

299 EGV?

Weitere Sonderrege-

lungen

Finnland fi13 Itä-Suomi 0,7 85,3 Knapp dar-

über (9,5) Behält Pha-

sing-in-Status

fi1a Pohjois-Suomi 0,6 99,2 ja Schweden se32 Mellersta Norr-land

1,7 113,8 ja

se33 Övre Norrland 1,5 113,7 ja Frankreich fr91 Guadeloupe (FR) 0,4 70,6 ja fr92 Martinique 0,4 75,6 ja fr93 Guyane 0,2 50,5 ja ja fr94 Reunion 0,8 61,6 ja Spanien es63 Ciudad Autónoma de Ceuta

0,1 93,5

es64 Ciudad Autónoma de Melilla

0,1 91,3

Zusätzlich 50 Mio.

EUR

es70 Canarias 1,9 93,7 ja Zusätzl. 100 Mio. EUR

Portugal pt20 Região Autónoma dos Açores

0,2 66,7 ja

pt30 Região Autóno-ma da Madeira

0,2 94,9 ja Behält Pha-sing-in-Status

161

Zypern cy00 Cyprus 0,7 92,7 Phasing-in

Quelle: Eurostat; Allgemeine Verordnung; eigene Darstellung.

Sollte ein politischer Wille zugunsten einer Fortsetzung der Förderung der oben dargestellten Regionen bestehen, wäre es empfehlenswert, die Anzahl der zusätz-lichen Bestimmungen in Zukunft zu reduzieren, um so die Mittelvergabe transpa-renter zu gestalten. Hierzu könnte beitragen, einen Peripherieindikator als objek-tiven Indikator für die Mittelvergabe an Regionen in Randlage (plus gegebenen-falls dünnbesiedelte Regionen) anzuwenden, der diejenigen Regionen angibt, die durch eine geographische Randlage benachteiligt sind. Hier würde sich ein Er-reichbarkeitsindex anbieten, wie er für die EU vom Forschungsnetzwerk Europe-an Spatial Planning Observation Network (ESPON) berechnet wird. Dieser be-misst für eine Region die Entfernung zu anderen Regionen mit hoher ökonomi-scher Aktivität (ausgedrückt entweder als Bevölkerung oder BIP). Diese Entfer-nung wird separat für verschiedene Verkehrsmittel (Straße, Schiene, Flugzeug) ausgewiesen, so dass dieser Indikator nicht nur die geographische Entfernung anzeigt, sondern auch Unterschiede in der Verkehrsinfrastruktur berücksichtigt. Der Indikator ist in Abbildung 36 beispielhaft für den Straßenverkehr abgebildet.

Abbildung 36: Erreichbarkeit über die Straße

Quelle: ESPON Atlas (© ESPON, 2006).

162

Es zeigt sich, dass ein Erreichbarkeitsindex durchaus einen interessanten An-satz zur Bestimmung der Randlage von Regionen darstellt. Problematisch ist je-doch, dass die Berechnung im Vergleich zu verfügbaren statistischen Größen (wie BIP) sehr komplex ist, und dieser somit auch schwer kommunizierbar und vermittelbar ist. Die Komplexität wird dadurch erhöht, dass, wie oben beschrie-ben, zahlreiche Möglichkeiten bestehen, einen derartigen Index zu berechnen (siehe dazu auch Nordregio, 2007). Dies lässt darauf schließen, dass die Verwen-dung eines Erreichbarkeitsindex keinen Beitrag zur Erhöhung der Transparenz der Mittelvergabe leisten dürfte.

Um dennoch Sonderregelungen in Zukunft weitgehend zu vermeiden, könnte auch ein eigenes Programm86 (mit einer zuvor festgelegten Mittelausstattung) geschaffen werden, unter dem die Zahlungen an die oben dargestellten Regionen subsumiert werden. Dies erfordert (i) eine eindeutige Abgrenzung der zu för-dernden Gebiete und (ii) eindeutige Allokationsregeln für die Höhe der Zahlun-gen. Eine Abgrenzung wäre denkbar, indem die im Vertrag festgelegte Liste über Regionen in Randlage für den Zweck der Strukturpolitik um weitere zu vereinba-rende Empfänger (also insbesondere Nord-Schweden und -Finnland) erweitert wird. Eine sinnvolle Regel zur Allokation der Mittel könnte sein, die Pro-Kopf-Zahlungen gestaffelt in Abhängigkeit von der Höhe des Pro-Kopf-BIP der Regi-on zu bestimmen. Regionen mit einem unterdurchschnittlichen BIP, die jedoch nicht förderfähig im Rahmen des Ziels Konvergenz sind, sollten dann eine höhe-re Pro-Kopf-Förderung erhalten als Regionen, die aus dieser Förderung bereits beträchtliche Mittel erhalten bzw. Regionen, deren Wohlstand über dem EU-Durchschnitt liegt.

5.6 Territoriale Zusammenarbeit

Das Ziel „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ stellt mit einem Anteil von lediglich etwa 2,5% der Mittel (siehe Tabelle 3) den quantitativ weitaus gerings-ten Teil der europäischen Strukturpolitik dar. Eine Besonderheit gegenüber den übrigen Zielen „Konvergenz“ sowie „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Be-schäftigung“ besteht darin, dass die Bestimmung der Förderkulisse sowie die Mittelallokationen nicht anhand ökonomischer Indikatoren wie etwa dem Pro-Kopf-BIP festgelegt werden. Im Rahmen der mit insgesamt 0,6 Mrd. Euro klei-neren Bestandteile „Transnationale Zusammenarbeit“ und „Interregionale Zu-sammenarbeit, Kooperationsnetze und Erfahrungsaustausch“ sind alle Regionen bzw. das gesamte Gemeinschaftsgebiet förderfähig. Interessanter ist hingegen ein Blick auf die „grenzüberschreitende Zusammenarbeit“, die mit 1,9 Mrd. Euro quantitativ wesentlich bedeutender ist. Hier wird ein geographisches Kriterium herangezogen: Förderfähig sind demnach NUTS 3-Regionen, welche die in

86 Hier spielt es zunächst keine Rolle, ob dieses Programm im Form eines eigenen Fonds oder als eigenes

Ziel (im EU-rechtlichen Sinne) umgesetzt wird.

163

Kasten 4 aufgelisteten Anforderungen an eine grenznahe Region erfüllen. Da sich der Bevölkerungsanteil in den entsprechenden Regionen zwischen den Län-dern in Abhängigkeit von der Länge ihrer Außengrenzen teils deutlich unter-scheidet, unterscheiden sich auch die daraus resultierenden Allokationen der För-dermittel deutlich.

Tabelle 28 Förderziel Europäische territoriale Zusammenarbeit Mitgliedstaat Anteil förderfähige Bevöl-

kerungszahl „Grenzüber-schreitende Zusammenar-beit“ an Gesamtbevölke-

rung

Pro-Kopf-Förderung 2007-2013 in EUR, laufende Preise

Belgien 56,8% 18,1 Dänemark n.v. 18,7 Deutschland 20,9% 10,4 Griechenland 34,6% 18,8 Spanien 15,3% 12,3 Frankreich 35,9% 13,7 Irland 61,0% 34,3 Italien 31,3% 14,2 Luxemburg 100% 30,0 Niederlande 46,2% 15,1 Österreich 71,9% 31,0 Portugal 20,1% 9,3 Finnland 65,8% 22,6 Schweden 88,5% 28,8 Vereinigtes Königreich

20,8% 11,8

Bulgarien 33,4% 23,6 Tschechische Rep.

61,2% 37,4

Estland 100% 40,0 Zypern 100% 35,0 Lettland 100% 39,1 Litauen 51,3% 32,1 Ungarn 73,1% 38,6 Malta 100% 37,5 Polen n.v. 19,2 Slowenien 84,7% 52,0 Slowakei 100% 42,0 Rumänien 24,7% 21,2

Quelle: Eurostat; Allgemeine Verordnung; eigene Darstellung.

Wie in Tabelle 28 zu sehen ist, führt die Bestimmung der Förderfähigkeit an hand der geografischen Kriterien zu deutlich unterschiedlichen Anteilen der för-derfähigen Bevölkerungszahl an der Gesamtbevölkerung in den verschiedenen Mitgliedstaaten. Am geringsten ist dieser in Spanien mit lediglich gut 15% der Bevölkerung, während in einer Reihe kleinerer Mitgliedstaaten das gesamte Staatsgebiet förderfähig ist. Dementsprechend unterscheidet sich auch die gesam-

164

te Pro-Kopf-Förderung dieses Ziels deutlich, sie liegt in einem Bereich von 9,3 Euro in Portugal, wo lediglich ein sehr geringer Anteil der Bevölkerung in för-derfähigen NUTS 3-Regionen lebt, bis zu 52,0 EUR in Slowenien, das aufgrund seiner geografischen Lage vollständig förderfähig ist. Die geringen Pro-Kopf-Werte der beiden großen Flächenstaaten Mittel- und Osteuropas, Polen und Ru-mänien, zeigen, dass die Hauptempfänger dieses Ziels nicht identisch sind mit den Hauptempfängern der übrigen Ziele, sondern dass insbesondere die kleineren Mitgliedstaaten besonders profitieren.

5.7 Beitrittskandidaten

Für eine langfristige Ausrichtung der Strukturpolitik ist es unerlässlich, auch die veränderten Rahmenbedingungen zu berücksichtigen, die sich aus einer wei-teren Erweiterung der EU ergeben können. Zu diesem Zweck werden im Folgen-den die Effekte eines potenziellen Beitritts der drei derzeitigen Beitrittskandida-ten (Kroatien, Türkei und Mazedonien) analysiert.

5.7.1 Kroatien

Wie die bereits weit fortgeschrittenen Verhandlungen andeuten, könnte der Bei-tritt Kroatiens zur EU vorbehaltlich der neuen Unsicherheiten nach dem geschei-terten irischen Vertragsreferendum bereits vor dem Ende des aktuellen Förder-zeitraums im Jahr 2013 erfolgen. Somit ist davon auszugehen, dass das Land für die nächste Förderperiode ab 2014 bereits vollständig berücksichtigt werden wird. Zwar wird die endgültige Einteilung Kroatiens in NUTS-2-Regionen – wie im Falle aller neuer Mitglieder – erst mit dem Beitritt des Landes erfolgen, je-doch besteht bereits eine Einteilung, die Eurostat und das statistische Amt Kroa-tiens für statistische Zwecke vorgenommen haben (siehe Eurostat, 2008). Diese Einteilung des Landes beinhaltet drei NUTS-2-Regionen, deren Fortbestand nach dem Beitritt des Landes zur EU nicht unwahrscheinlich ist. Die Aktualität der Daten von Eurostat zum nationalen und regionalen Pro-Kopf-BIP in KKS ist auf demselben Niveau wie die für die EU-27, d.h. Prognosen zum nationalen BIP liegen bereits bis zum Jahr 2009 vor. Somit ist es bereits heute möglich, wie in Abschnitt 5.3.1 für die EU-27, auch für Kroatien recht genaue Aussagen über die Förderkulisse nach 2014 zu treffen.

In Tabelle 29 sind die Projektionen der Durchschnittswerte des Pro-Kopf-BIP der kroatischen Regionen für die Jahre 2007-2009 dargestellt, also diejenigen, die unter Status quo-Bedingungen zur Bestimmung der Förderfähigkeit herange-zogen werden dürften. Es bestehen kaum Zweifel, dass alle drei Regionen des Landes ab 2014 voll förderfähig im Rahmen des Ziels „Konvergenz“ werden dürften, sowie dass das Land Anspruch auf Mittel aus dem Kohäsionsfonds ha-ben wird. Die Werte von zwei der drei Regionen liegen noch deutlich unterhalb der 75%-Schwelle (einzig die Hauptstadtregion wird auf absehbare Zeit ihren

165

Höchstförderstatus verlieren), und auch das Land als Ganzes liegt deutlich unter der 90%-Schwelle des Kohäsionsfonds.

Ähnlich wie bei früheren Erweiterungen der EU würde auch ein Beitritt Kroa-tiens einen statistischen Effekt verursachen, da die Erweiterung das durchschnitt-liche Pro-Kopf-BIP der Union automatisch senken würde (siehe Abschnitt 5.3.4). Der statistische Effekt des Beitritts Kroatiens wäre jedoch gering, da das Land derzeit nur etwa 0,88% der Bevölkerung einer auf 28 Staaten erweiterten EU stellen würde. Wir schätzen diesen Effekt auf etwa 0,3 Prozentpunkte des Pro-Kopf-BIP, so dass lediglich Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP in Höhe von 74,7% bis 75% des Durchschnitts der EU-27 auf Grund der Hinzurechnung Kro-atiens ihren Höchstförderstatus verlieren dürften.

Tabelle 29: Statistische Kennzahlen Kroatiens und seiner Regionen Region Bevöl-

kerung in Mio.

Pro-Kopf-BIP 2005

Durchschnittliches Pro-Kopf-BIP 2007-2009 (in % der EU-27), keine Konvergenz

Durchschnittliches Pro-Kopf-BIP 2007-2009 (in % der EU-27), 2% Konvergenz

Kroatien 4,4 50,0 54,5 54,5 hr01 Sjeverozapadna Hrvatska

1,7 64,3 70,1 69,2

hr02 Sredisnja i Istocna (Panonska) Hrvatska

1,3 34,6 37,7 38,7

hr03 Jadranska Hrvatska 1,5 47,6 51,9 52,1 Quelle: Eurostat; eigene Berechnungen.

Die Berechnung der Ansprüche Kroatiens anhand der aktuellen Bestimmungen mittels der Berlin-Formel ergibt, dass dem Land Mittel in Höhe von etwa 17 Mrd. EUR für die Periode 2014-2020 zustehen würden. Dies entspricht jedoch 4,38% des kroatischen BNE und überschreitet somit die für das Land anzuwen-dende Kappungsgrenze von 3,43% des BIP. Deren Anwendung würde einen Ma-ximalbetrag von 13,3 Mrd. EUR für die nächste Förderperiode ergeben.

5.7.2 Türkei

Auch wenn ein möglicher Beitritt der Türkei eher eine langfristige Perspektive für die EU darstellt und dieser sicher nicht vor Beginn der nächsten Förderperio-de im Jahr 2014 erfolgen wird, haben die Auswirkungen eines Beitritts dieses Landes die mit Abstand größte Beachtung in der Literatur gefunden (siehe bspw. Quaisser und Reppegather, 2004; Lammers, 2006; Europäisches Parlament, 2006). Diese sind besonders deshalb von großer Bedeutung, da das Land zum einen der mit Abstand bevölkerungsreichste Staat der Erweiterungskandidaten ist, zum anderen weil die Türkei einen sehr großen Wohlstandsrückstand gegen-über den übrigen EU-Staaten und insbesondere auch ein großes Wohlstandsgefäl-le innerhalb des Landes aufweist. Diese Voraussetzungen haben in der Vergan-

166

genheit zu der Befürchtung beigetragen, dass der Beitritt der Türkei die Struktur-fonds der EU übermäßig stark belasten könnte.

Zwar existiert auch für die Türkei bereits eine Einteilung in 26 NUTS-2-Regionen durch Eurostat, die einen ersten Eindruck in Bezug auf eine mögliche Förderkulisse in der Zukunft verschaffen können. Jedoch liegen statistische An-gaben zum Pro-Kopf-BIP auf regionaler Ebene lediglich bis zum Jahr 2001 vor, so dass zuverlässige Vorhersagen nicht in dem Maße angestellt werden können, wie sie bspw. für Kroatien getroffen werden können. Um dennoch vergleichbare Angaben für die Türkei zu erhalten, wurden diese Angaben mit den von Eurostat bis 2009 projizierten Wachstumsraten der Türkei fortgeschrieben, sowie in einem zweiten Ansatz eine innerstaatliche Konvergenz von 2% angenommen (siehe Tabelle 30).

Es zeigt sich, dass das Pro-Kopf-BIP der Türkei mit 32,4% deutlich unterhalb des Niveaus des derzeitig ärmsten EU-Mitgliedstaates liegt, nämlich Bulgariens mit 39,8%. Noch deutlicher ist jedoch der Unterschied auf regionaler Ebene. Bei-spielsweise liegen 15 Regionen mit einer Gesamtbevölkerung von über 30 Mio. unterhalb des Niveaus der derzeitig ärmsten Region der EU-27 (Rumänien Nord-Est, 28,5% des EU-Durchschnitts). Das Pro-Kopf-BIP einiger dieser überwie-gend in Anatolien gelegenen Regionen beträgt sogar nur etwas mehr als 10% des EU-Durchschnitts.

Dieser kurze Überblick über die regionalen Kennzahlen der Türkei zeigt, dass der Entwicklungsrückstand des Großteils der türkischen Regionen gewaltig ist, und daher kaum davon auszugehen ist, dass dieser selbst langfristig bis zu einem möglichen Beitritt der Türkei deutlich reduziert werden kann.87 Dies würde so-mit zu Ansprüchen auf SF-Zahlungen führen, die weit über jenem Anteil am BIP liegen würden, der sich heute für die ärmsten EU-Mitgliedstaaten rechnerisch durch die Berlin-Formel ergibt, und somit deutlich die derzeitig bestehenden Kappungsgrenzen übertreffen. Sollten diese in Zukunft unverändert fortbestehen, hätte die Türkei bei ihrem Beitritt demnach Anspruch auf Transfers in Höhe von etwa 3,8% ihres BIP, wobei das BIP der Türkei im Jahre 2007 3,2 % des BIP der gesamten EU-28 betrug. Derviş, Emerson, Gros und Ülgen (2004) schätzen, dass sich dieser Anteil bis zum Jahr 2015 auf bis zu 4% erhöhen könnte. Somit ergäbe sich die Obergrenze für Transfers im Rahmen der Strukturpolitik an die Türkei als 0,038 * 0,04 = 0,15% des EU-28-BIP. Unter der Annahme eines in Zukunft 1% des EU-BNE betragenden Haushalts würde dies implizieren, dass etwa 15% des EU-Haushalts für die Strukturpolitikzahlungen an die Türkei veranschlagt werden müssten. Diese würden demnach in etwa knapp die Hälfte des gesamten heutigen Umfangs der Strukturpolitikmittel betragen.

87 Ein ausführlicher Überblick über die regionalen Disparitäten in der Türkei findet sich in Oskam,

Longworth und Yildiz (2005).

167

Tabelle 30: Statistische Kennzahlen Türkei Region Bevöl-

kerung in Mio. (2007)

Pro-Kopf-BIP 2001 (in % der EU-27)



Türkei 70,6 26,4 32,4 32,4 tr10 Istanbul 12,6 40,8 49,6 47,4 tr21 Tekirdag 1,5 32,3 39,2 38,4 tr22 Balikesir 1,6 24,6 29,9 30,2 tr31 Izmir 3,7 38,4 46,7 44,9 tr32 Aydin 2,6 28,4 34,5 34,2 tr33 Manisa 2,9 22,1 26,8 27,5 tr41 Bursa 3,4 29,6 36,0 35,5 tr42 Kocaeli 3,0 47,7 57,9 54,7 tr51 Ankara 4,5 40,4 49,1 47,0 tr52 Konya 2,2 18,9 22,9 24,0 tr61 Antalya 2,5 23,9 29,0 29,4 tr62 Adana 3,6 28,6 34,7 34,4 tr63 Hatay 2,8 18,4 22,3 23,5 tr71 Kirikkale 1,5 21,3 25,8 26,6 tr72 Kayseri 2,3 16,6 20,1 21,6 tr81 Zonguldak 1,0 27,2 33,0 32,9 tr82 Kastamonu 0,7 17,6 21,3 22,6 tr83 Samsun 2,7 18,3 22,2 23,4 tr90 Trabzon 2,5 17,0 20,6 22,0 tra1 Erzurum 1,1 12,8 15,5 17,5 tra2 Agri 1,1 8,5 10,4 13,0 trb1 Malatya 1,6 16,7 20,2 21,7 trb2 Van 2,0 8,7 10,6 13,2 trc1 Gaziantep 2,3 16,5 20,0 21,5 trc2 Sanliurfa 3,0 13,5 16,3 18,3 trc3 Mardin 1,9 11,6 14,0 16,2

Quelle: Eurostat; eigene Berechnungen.

Weiterhin ist damit zu rechnen, dass mit steigendem Wohlstand in der Türkei dieser Anteil langfristig auf Grund des in Abschnitt 5.2.1 beschriebenen Effekts noch deutlich ansteigen dürfte. Wie bereits für die ärmeren Mitgliedstaaten der MOE-Staaten argumentiert, würde die Transferobergrenze auch für die Türkei unmittelbar von dem Wirtschaftswachstum des Landes in der nahen Zukunft ab-hängen. Um dies zu verdeutlichen, ist in Abbildung 37 die Entwicklung der Höhe der Transferobergrenze (in Prozent des EU-BIP) nach 2009 in Abhängigkeit von der Wachstumsrate des realen BIP der Türkei über den Zeitablauf dargestellt. Neben einer Wachstumsrate von 5,9%, die dem Durchschnitt der von Eurostat für die Türkei gemeldeten Werte für die Jahre 2005-2009 entspricht, wurden Werte von 4% und 6% als durchschnittliche Wachstumsrate unterstellt. Es zeigt sich, dass diese unterschiedlichen Wachstumsraten zu deutlichen Unterschieden bei der Transferobergrenze führen, die im Jahre 2020 von knapp 0,16% bis 0,23% des EU-28-BIP reicht.

168

Abbildung 37: Transferobergrenze Türkei in Abhängigkeit des Wirt- schaftswachstums 2010 bis 2020

0,10%

0,12%

0,14%

0,16%

0,18%

0,20%

0,22%

0,24%

0,26%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

5,9% (Durchschnitt 2005-2009)4%8%

Tran

sfer

ober

gren

ze in

% d

es E

U-2

8-B

IP


Ebenfalls von großer Bedeutung im Zusammengang mit einer möglichen Ein-beziehung der Türkei ist der von der Erweiterung ausgehende statistische Effekt. Auf Grund des weit unterhalb des EU-27-Durchschnitts liegenden Pro-Kopf-BIP der Türkei würde deren Beitritt den Pro-Kopf-Durchschnitt der EU deutlich nach unten drücken. Dieser statistische Effekt würde beispielsweise für das Jahr 2008 implizieren, dass eine Region mit einem Pro-Kopf-BIP in Höhe von 75% des EU-27-Durchschnitts in einer um die Türkei erweiterten EU einen Wert von etwa 81% des EU-Durchschnitts aufweisen würde. Zwar ist mit zunehmender Kon-vergenz der Türkei eine leichte Verringerung dieses statistischen Effekts zu er-warten, jedoch dürfte sich dieser auch langfristig im Falle eines Beitritts in erheb-lichem Maße bemerkbar machen.

5.7.3 Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien

Der EU-Beitritt Mazedoniens ist auf Grund des noch ausstehenden Beginns der Beitrittsverhandlungen eher langfristig realistisch. Auf Grund der geringen Größe des Landes (2 Mio. Einwohner) wird Mazedonien derzeit von Eurostat als ein-zelne NUTS-2-Region geführt. Die Daten zum Pro-Kopf-BIP (siehe Tabelle 31) zeigen, dass dieses Land das derzeit ärmste unter den Erweiterungskandidaten ist. Ein Beitritt zur EU würde somit auch für dieses Land bedeuten, dass es über ei-nen langen Zeitraum Transfers in Höhe der Kappungsgrenze empfangen würde. Da das Land im Vergleich zu den übrigen Erweiterungskandidaten jedoch sehr

169

klein ist und das gesamte BIP sehr niedrig ist, würden diese Zahlungen keine große Belastung für den EU-Haushalt darstellen, und auch der statistische Effekt wäre von sehr geringem Ausmaß.

Tabelle 31: Statistische Kennzahlen Mazedoniens Region Bevöl-

kerung in Mio.

Pro-Kopf-

BIP 2005


2007-2009 (in % der EU-27), keine

Konvergenz


2007-2009 (in % der EU-27), 2%

Konvergenz Mazedonien 2,0 27,7 29,4 29,4 mk Macedonia 2,0 27,7 29,4 29,4

Quelle: Eurostat; eigene Berechnungen.

171

6 Reformoptionen

Die Erarbeitung von Reformvorschlägen kann vor dem Hintergrund einer um-fangreichen Literatur erfolgen. Aus diesem Grund beginnt das Reformkapitel mit einem knappen Literaturüberblick. Aufgrund der großen Bedeutung möglicher neuer Themen bei der Fortentwicklung des Politikfelds befasst sich der zweite Abschnitt mit den „neuen Herausforderungen“ der EU-Regionalpolitik. An-schließend wird ein eigener Reformvorschlag zur zukünftigen Ausgestaltung des Politikfelds inklusive einer quantitativen Abschätzung der damit verbundenen Verteilungswirkungen vorgestellt.

6.1 Literaturüberblick

Besonders intensiv wurde die Zukunft der EU-Regionalpolitik am Vorabend der Osterweiterung diskutiert. Neue Impulse vor allem aus dem politischen Raum sind durch die Generalüberprüfung und die von der Kommission initiierte Kon-sultationsphase frei gesetzt worden. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit werden hier einige wichtige Beiträge vorgestellt, die Aussagen zu zentralen Themen der Reformdiskussion – wie die Frage nach der territorialen Adressierung, der regio-nalen versus nationalen Fokussierung, der Definition von Förderkriterien bzw. den Vorgaben zur Mittelverwendung – beinhalten.

Mitgliedstaaten als territoriale Adressaten

Bei aller Verschiedenartigkeit ist den folgenden Reformvorschlägen gemein-sam, dass sie eher auf eine Fokussierung auf die „ärmeren“ MGS abzielen und oftmals als Förderkriterium das nationale Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftparitäten in Relation zum EU-Durchschnitt befürworten. Durch dieses Nettofondsprinzip würde ein erheblich niedrigeres Zahlungsvolumen nötig sein als bisher, da aus-schließlich Zuwendungen von den wohlhabenden zugunsten der ärmeren Staaten stattfinden und reichere MGS keine Zahlungen mehr erhalten würden. Trotzdem könnten die heutigen Netto-Umverteilungswirkungen, die sich aus Eigenmittel-zahlungen von allen MGS und Ausgaben an alle MGS aus den Strukturfonds er-geben, weitgehend reproduziert werden.

Der Sapir-Report (Sapir et al. 2004) konstatiert zunächst, dass in der Förderpe-riode 2000-2006 alle MGS Strukturfondsmittel erhalten und alle MGS – mit Ausnahme von Luxemburg und Dänemark – eine Ziel-1-Region haben. Dies sei auf die Dominanz der Nettozahler- und Nettoempfängerlogik und die Vetomacht aller Mitgliedstaaten zurückzuführen. Darüber hinaus finde keine ausreichende Fokussierung auf wachstumsfördernde Aktivitäten statt. Zunächst wird in dem Report vorgeschlagen, die Kohäsionspolitik auf arme Länder zu konzentrieren und das nationale BIP-pro-Kopf zum maßgeblichen Förderkriterium zu machen.

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Die Förderung (die dann nur noch in den armen Ländern erfolgen würde) wäre auf Konvergenzpolitik und Restrukturierungspolitik aufzuteilen. Letztere umfasst in erster Linie Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik ohne regionalen Fo-kus insbesondere für entlassene Arbeitnehmer. Die Grundidee bei der Konver-genzpolitik lautet nun: Die EU ist für die Konvergenz und Umverteilung auf Ebene der MGS zuständig, während die Konvergenz der Regionen innerhalb der MGS Aufgabe der MGS ist. Somit ist der territoriale Adressat der relativ „ärme-re“ MGS und das Förderkriterium ist das nationale Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftpa-ritäten in Relation zum EU-Durchschnitt. Da damit vor allem neue (osteuropäi-sche) MGS gefördert würden, sollten Ausgaben prioritär für Projekte im Bereich der Verbesserung der administrativen Leistungsfähigkeit zweckgebunden sein (Verwendungsauflage). Von Fortschritten in diesem Bereich soll die weitere EU-Förderung abhängig gemacht werden (Konditionalität). Darüber bestünde nach Empfehlungen der Autoren des Sapir-Berichts eine weitere mikroökonomische Verwendungsauflage darin, dass in erster Linie Investitionen in physisches Kapi-tal (Infrastruktur) und Humankapital (FuE, Bildung und Ausbildung) gefördert werden sollten, wobei den MGS den Mitgliedstaaten die genaue Ausgestaltung vorbehalten bliebe. Erhalten bleiben sollten die mehrjährige Programmierung, die Additionalität und die Kofinanzierung durch die MGS, da es sich hierbei um be-währte Prinzipien handele.

Busch (2004) fordert die Ablösung des jetzigen Systems durch einen ungebun-denen Finanzausgleich zwischen reicheren und ärmeren MGS über ein Netto-fondsmodell ohne mikroökonomische Verwendungsauflagen, wofür der Kohäsi-onsfonds verwendet werden könnte.88 Letzteres würde nach seiner Ansicht eine Änderung des EU-Vertrags entbehrlich machen. Einen Transfer zwischen reiche-ren MGS (bzw. deren Regionen) würde es dann nicht mehr geben. Außerdem würde der Verwaltungsaufwand stark sinken. Die Zahlungen aus dem Nettofonds seien mit wirtschaftspolitischen Auflagen (makroökonomischer Konditionalität) zu verbinden. Über die Förderhöhe und den Tarifverlauf werden keine Aussagen getroffen.

Stehn (2002) spricht sich ebenfalls für einen ungebundenen Transfer an ärmere MGS aus. Für die reicheren MGS (die dann keine Mittel mehr erhalten würden) wäre dieser Vorschlag deshalb attraktiv, weil das Budget der Strukturfonds im Zeitablauf mit dem Aufholen der ärmeren MGS verringert würde und damit auf Dauer auch die nationalen Beiträge der Nettozahler reduziert werden könnten.

Ausgehend von der Einschätzung, dass die Strukturpolitik nicht maximierend bzgl. des Wachstumsziels eingesetzt wird und nur wenig Umverteilung zwischen den Regionen erzeugt (Regionen finanzieren indirekt einen hohen Anteil ihres

88 Busch (2004) fasst die Forderungen existierender Reformvorschläge folgendermaßen zusammen:

Konzentration des Mitteleinsatzes auf die ärmeren MGS; Förderung von Staaten statt Regionen; Wachstumsförderung von Kernen statt Ausgleich in der Fläche; ungebundener Finanzausgleich; Re-nationalisierung; Vereinfachung.

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erhaltenen Transfers durch den Beitrag ihrer Steuerzahlungen an den nationalen Eigenmittelzahlungen selber), kommt Santos (2008) zu folgendem Vorschlag: Wachstums- und Umverteilungsziele sollten getrennt werden. Die Struktur-fondsmittel sollten dort konzentriert werden, wo die Wachstumspotenziale am höchsten und regionale Spillovers (Externalitäten) am relevantesten sind. Erstere werden identifiziert anhand der zuvor geschätzten Grenzproduktivität des Kapi-tals.89 Letztere vermutet die Autorin im Bereich grenzüberschreitender Trans-port- und Energienetzwerke, die in der aktuellen Förderperiode vom Ziel „Euro-päische territoriale Zusammenarbeit“ abgedeckt werden, dem momentan jedoch nur 2,5% der Mittel zugeordnet sind. Die regionale Umverteilung sollte innerhalb der MGS erfolgen, indem die ärmeren MGS zum territorialen Adressaten wer-den. Über Förderhöhe und Tarifverlauf werden keine Aussagen getroffen.

Axt (2005) stellt als Alternative zu einem als Finanzausgleich ausgestalteten Nettofondsmodell eine Anwendung des Kohäsionsfondsmodells auf alle Struk-turfonds zur Debatte, wobei dann die MGS und nicht mehr die Regionen Mittel-empfänger wären. In einem solchen Modell würden die MGS selber über die Mittelverwendung entscheiden, wären aber an einen gemeinschaftlich abge-stimmten Förderkatalog gebunden. Von daher würde ein solches Modell nicht auf eine vollständige Renationalisierung hinauslaufen.

Ederveen et al. (2002) stellen insgesamt drei Reformoptionen vor, wobei in zwei der drei Optionen die Region und lediglich in der folgenden dritten Option der Mitgliedstaat der territoriale Adressat ist. Diese dritte Option besteht in ei-nem ungebundenen Finanzausgleich zwischen den MGS in Kombination mit ei-ner auf institutionelle und wirtschaftspolitische Reformen abstellenden Konditio-nalität.

Im Vorfeld der Verhandlungen zur aktuellen Förderperiode sprachen sich eini-ge Nettozahler unter den Bundesländern (Bayern, Baden-Württemberg und Hes-sen) für die Einführung eines Solidaritätsfonds aus, welcher der Nettofondsidee entspricht, wonach Transfers ausschließlich an ärmere MGS fließen (vgl. Maurer, Schroff & Ehl, 2004). Gleichzeitig sollten die Möglichkeiten der MGS für natio-nale Regionalpolitik erweitert werden (Bayerische Staatskanzlei, 2002). Bei-spielsweise sollten in Deutschland wegfallende Mittel durch den Bund ausgegli-chen werden. Vor allem die ostdeutschen, aber auch einige westdeutsche Bundes-länder sprachen sich gegen eine systematische Reform der bisherigen Strukturpo-litik aus (vgl. Maurer et al., 2004).

Insgesamt haben die auf die MGS als Adressaten zielenden Vorschläge eine Reihe von Gemeinsamkeiten. – Die breite Begünstigung im Status quo und insbesondere die regionalpoliti-

sche Förderung in wohlhabenden Mitgliedstaaten wird kritisiert. Stattdessen

89 Das zugrunde liegende Konzept ist, dass die (regionale) Rendite einer Investition im Sinne zusätzli-

chen Wachstums in den Regionen am höchsten ist, in denen die Grenzproduktivität des Kapitals am höchsten ist.

174

wird eine Konzentration der Förderung auf die ärmeren Mitgliedstaaten be-fürwortet.

– Als Förderkriterium wird daher auch überwiegend das nationale Pro-Kopf-BIP in Relation zum EU-Durchschnitt empfohlen.

– Eine Reihe von Beiträgen beinhaltet die Empfehlung für ungebundene Trans-fers. Allerdings wird mehrfach eine makroökonomische Konditionalität (bspw. eine stabilitäts- und wachstumsfreundliche Fiskalpolitik) gefordert.

In den Begründungsmustern zur Präferenz für die nationale Adressierung spie-len übergreifend die bereits in Abschnitt 2.4 genannten Argumente eine Rolle, wonach die MGS mehr Freiraum in der regionalen Allokation benötigen, um eine ihren Präferenzen entsprechende Regionalpolitik betreiben zu können.

Kasten 7: Fiskalische Konsequenzen mitgliedstaatlicher Ansatz

Um die fiskalischen Konsequenzen des zuvor dargestellten Übergangs zu ei-nem rein mitgliedstaatlichen Ansatzes zu verdeutlichen, werden im Folgenden die Auswirkungen für die von uns in Kapitel 5.3 prognostizierten Werte verwen-det. Wie zuvor diskutiert, wäre die realistischste Größe, die als Förderkriterium für einen mitgliedstaatlichen Ansatz herangezogen werden könnte, das Pro-Kopf-BIP in KKS analog zur heutigen Berechnung der Förderfähigkeit auf regionaler Ebene. Zudem kommt auch das Pro-Kopf-BNE in Frage, welches zur Bestim-mung der Förderfähigkeit im Rahmen des Kohäsionsfonds genutzt wird.

In Abbildung 38 sind die nationalen Wohlstandsniveaus für beide Indikatoren angegeben. Zudem sind potenzielle Schwellen für die Förderfähigkeit in einem mitgliedstaatlichen Ansatz dargestellt. Es zeigt sich, dass sechs der MOE-Staaten für beide Indikatoren deutlich unter einem Wert von 70% liegt und somit bei je-dem der dargestellten Werte förderfähig wäre. Für die anderen Staaten hängt die Förderfähigkeit auch von dem gewählten Indikator ab, da sich BIP und BNE für diese Länder teilweise deutlich unterscheiden. So wäre beispielsweise die Tsche-chische Republik bei einer BNE-Schwelle von 80% bereits förderfähig, jedoch bei einer BIP-Schwelle in selber Höhe jedoch nicht. Von den EU-15-Staaten könnte insbesondere Portugal von einem mitgliedstaatlichen Modell profitieren, da dieses Land selbst bei einer geringen Schwelle von 70% förderfähig werden könnte. Die übrigen westeuropäischen Staaten wären jedoch erst ab einer Schwelle von 100% betroffen.

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Abbildung 38: Wohlstandsniveaus Mitgliedstaaten (pro-Kopf in % des EU-27-Durchschnitts)

30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 110%

BG

CZ

EE

GR

ES

IT

CY

LV

LT

HU

MT

PL

PT

RO

SI

SK

BIPBNE

70% 75% 80% 90% 100%


Eine Prognose der finanziellen Auswirkungen eines mitgliedstaatlichen Ansatzes ist jedoch kaum möglich, da es trotz der Vielzahl an generellen Befürwortern zu diesem Ansatz bisher keinen konkreten Vorschlag zu einer Implementierung gibt. Prinzipiell lässt sich sagen, dass auf Grund der zahlreichen Freiheitsgrade bei der Allokation der Mittel theoretisch eine unbegrenzte Anzahl an Aufteilun-gen der Mittel möglich wäre. Jedoch dürfte dies auf den Gesamtumfang der Mit-tel keinen großen Einfluss haben. Da die Hauptempfänger eines mitgliedstaatli-chen Ansatzes die ärmsten Staaten wären, deren Zahlungen bereits im bestehen-den System einzig von der Absorptionsgrenze bestimmt sind, wären auch die Allokationen eines mitgliedstaatlichen Ansatzes von der Höhe der Kappungs-grenze bestimmt. Verlierer wären jedoch - je nach Wahl des Schwellenwertes - diejenigen Länder, die darüber liegen würden und somit jegliche Förderung aus der Strukturpolitik verlieren würden. Dieses betrifft insbesondere jene reicheren Länder, die auf Grund einer bedeutenden regionalen Wohlstandsungleichheit im Status quo Regionen in der Höchstförderung oder Übergangsunterstützung hät-ten. Dieses wären (bei einer BIP-Schwelle von 75%) insbesondere die Tschechi-sche Republik, Italien, Spanien, Griechenland und Deutschland).

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Regionen als territoriale Adressaten

Obwohl bei den folgenden Ansätzen die territorialen Adressaten eher die Regi-onen sind, wird auch in einigen dieser Konzeptionen empfohlen Förderkriterien zumindest ergänzend an nationalen Indikatoren festzumachen.

Der Wissenschaftliche Beirat des BMWi (1999) spricht sich für eine Rückfüh-rung des Volumens der Strukturfondsmittel aus, was folgendermaßen erreicht werden könne: Der Kohäsionsfonds sollte abgeschafft werden, da er seinen Zweck, die Vorbereitung ärmerer Ländern auf den EWU-Beitritt, erfüllt habe. Außerdem solle eine nationale Kofinanzierungsquote von 50% eingeführt wer-den, was dazu führe, dass nur solche Projekte beantragt würden, die einen hohen ökonomischen Wirkungsgrad versprächen. Das Förderkriterium für die Struktur-fondsförderung solle sich aus einer „doppelten Einkommensschranke“ ergeben: Erstens müsse das nationale Pro-Kopf-BIP unterdurchschnittlich sein. Von den einkommensstärkeren Mitgliedstaaten müsse im Sinn des Subsidiaritätsprinzips erwartet werden, dass sie ihre regionalen Probleme eigenständig lösen können. Zweitens müsse das regionale Pro-Kopf-BIP im Vergleich zum nationalen (also nicht zum europäischen) Pro-Kopf-BIP unterdurchschnittlich sein. Zudem solle eine in Prozent des regionalen BIP definierte Obergrenze gelten und die Förde-rung zeitlich befristet werden. Damit würde – analog zum Nettofondsprinzip – das Gesamtvolumen der Strukturfonds deutlich reduziert, die Subsidiarität ge-stärkt und auch den Vorgaben des EG-Vertrags, der eine Kohäsion der Regionen fordert, genüge getan.

Auch wenn die ostdeutschen Bundesländer bei der vorgeschlagenen doppelten Einkommensschranke endgültig aus der Förderung heraus fielen, wäre es nach Einschätzung des Beirats für Deutschland langfristig weit teurer, wenn es nicht zu einer Mittelkonzentration auf wirklich bedürftige Staaten komme. Denn eine Gefahr bestünde darin, dass das im Vertrag genannte Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der Regionen zu verringern, „von interessierten Mitgliedstaa-ten extensiv interpretiert werden wird.“ Der Beirat warnt vor einer Entwicklung, bei der die These vom Politikziel einheitlicher Lebensverhältnisse, die in das deutsche Grundgesetz „hineininterpretiert worden ist“, auch auf der europäischen Ebene etabliert wird (Wissenschaftliche Beirat, 1999: 34).

Weise (2005) kommt basierend auf dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz90 sowie dem Subsidiaritätsprinzip zu folgender Schlussfolgerung: Den Nutzen aus dem öffentlichen Gut „Europäische Integration“ (im Sinne von Handelsliberali-sierung) hätten gemäß der neuen Außenhandelstheorie zunächst vor allem die zentralen Regionen. Eventuell anfallende (Anpassungs-)Kosten trügen in der An-fangsphase dagegen vor allem die peripheren Regionen. Um deren Bereitschaft zur europäischen Integration zu fördern und fiskalische Äquivalenz herzustellen, könne Regionalpolitik als Kompensation zugunsten der Integrationsverlierer, 90 Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz besagt, dass die Institution, die ein öffentliches Gut anbietet,

so abzugrenzen sei, dass die Nutzer den Kostenträgern entsprechen.

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finanziert durch die profitierenden Regionen, dienen. Das im EG-Vertrag veran-kerte Subsidiaritätsprinzip begrenze die Strukturpolitik. Dazu Weise (2005: 82):

„Anpassungsprobleme von Regionen in relativ wirtschaftsstarken Mitgliedstaaten sind Aufgabenfeld dieser Staaten. Die EU muss sich dagegen auf Gebiete konzentrieren, deren eigene Leistungsfähigkeit nicht ausreicht, im Wettbewerb der Regionen zu be-stehen, und auch von ihrer jeweiligen nationalen Ebene keine ausreichende Unterstüt-zung erhalten können“.

Ungebundene Transfers, d.h. der Verzicht auf mikroökonomische Verwen-dungsauflagen, lehnt er mit dem Hinweis ab, dass die Nettozahler der EU-Strukturpolitik (reichere MGS) ein eindeutiges Interesse an der Förderung des Wachstums in den Empfängerregionen, die Regierungen in den Empfängerlän-dern jedoch Anreize zur kurzfristigen distributiven Verwendung der Mittel hät-ten. Vorzuziehen sei daher die Vergabe gebundener Transfers, die in explizit be-nannte und kontrollierte Programme fließen würden. Daher sollen die territoria-len Adressaten zwar ärmere Regionen sein. Das Förderkriterium solle sich aber aus dem nationalen Pro-Kopf-BIP in Relation zum EU-Durchschnitt ergeben. Weise empfiehlt außerdem Elemente der Konditionalität: So seien Sanktionen in Form von geringeren Strukturfondszahlungen im Falle hoher Staatsquoten und/oder „unproduktiver“ Staatsausgaben (Unternehmenssubventionen, Sozial-transfers, Personalausgaben) vorzusehen. MGS, die aufgrund der Verfehlung sol-cher Kriterien nur eingeschränkte Förderungen erhalten, müssten in einem Kon-solidierungsplan festhalten, wie sie innerhalb der Förderperiode die Prüfkriterien erfüllen wollten.

Emmerling (2002) – damaliges Mitglied des Kabinetts von EU-Haushaltskommissarin Schreyer – spricht sich gegen eine Ablösung der EU-Strukturpolitik durch einen ungebundenen Transfer aus. Sie begründet dies da-mit, dass der EU-Vertrag festlege, dass die Gemeinschaft eine Kohäsionspolitik entwickle und dies auf regionaler Ebene umsetze. Ein Verzicht auf mikroökono-mische Verwendungsauflagen (ungebundene Transfers) würde gegen Vertrags-recht verstoßen. Die mit einem Nettofondsmodell verbundene Bilanzverkürzung würde die Transparenz und Klarheit der Kohäsionspolitik unterminieren. Zudem sei Kohäsionspolitik als Wachstumspolitik konzipiert. Ohne Verwendungsaufla-ge bestünde die Gefahr, dass Mittel für distributive statt investive Zwecke ver-wendet würden. Außerdem würden sich ungebundene Transfers einer effizienten Kontrolle der Mittelverwendung entziehen. Die einheitlichen Förderbedingungen der Strukturpolitik in der EU würden einen Subventionswettlauf vermeiden. Ein Mehrwert der Kohäsionspolitik würde auch darin bestehen, dass (interregionale) Netzwerkbildung für den Erfahrungsaustausch und „best practices“ gefördert würden.

Nach einem weiteren Reformvorschlag von Axt (2002) könnte sich die Struk-turpolitik ausschließlich auf die Ziel-1 Förderung („arme“ Regionen) konzentrie-ren, was auch den Wegfall des Kohäsionsfonds impliziert. Der territoriale Adres-

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sat wäre demnach die Region, wobei sich das Förderkriterium korrespondierend dazu aus dem regionalen Pro-Kopf-BIP Kriterium in Höhe von 75% ergäbe. Die Absorptionsgrenze solle einheitlich auf 3% des nationalen BIP gelegt werden. Ingesamt solle eine Angleichung der Fördersumme je Einwohner in Fördergebie-ten erreicht werden. Auf mikroökonomische Verwendungsauflagen sei langfris-tig ganz zu verzichten. Die nationale Kofinanzierung könne auf 50% angehoben werden. Die Eigenverantwortung der Regionen würde dadurch gestärkt, dass sich die Beihilfekontrolle der EU auf die Sicherstellung des Wettbewerbs konzentrie-ren würde und selbst keine kohäsionspolitischen Absichten verfolgen würde.

Die Akademie für Raumforschung und Landesplanung (2003) stellt zunächst fest, dass die EU-Strukturpolitik sowohl dem Ausgleichs- als auch dem Wachs-tumsziel gerecht werden müsse. Um internationale Wettbewerbsfähigkeit zu er-reichen, wird die Förderung von Ballungsgebieten zur Überwindung dortiger et-waiger Engpässe vorgeschlagen. Damit könnten diese noch mehr als „Wachs-tumsmotoren“ fungieren. Engpässe müssten nur dann durch die Strukturpolitik behoben werden, wenn die Beseitigung überregionale Wirkungen hätte und sie aus eigenen Kräften nicht geleistet werden könnte. Welche Regionen im Einzel-fall förderungswürdig sind, solle dem MGS (oder einem Bundesland) überlassen werden; auf EU-Ebene würden nur Rahmenbedingungen festgelegt. Der territori-ale Adressat sollte nicht nur die „arme“ Region (oder der „arme“ MGS) sein, sondern es sollten auch Regionen mit Wachstumspotenzial eine Förderung erhal-ten können.

Ederveen et al. (2002) stellen zwei weitere Reformoptionen vor, wobei die Au-toren nur die zweite für sinnvoll halten:

Eine erste Reformoption strebt an, die mögliche Verdrängung nationaler und regionaler Strukturpolitiken sowie Mitnahmeeffekte durch eine stärkere Einmi-schung der Kommission in die Implementierung der Strukturpolitik, durch inten-sivere Überwachung, bessere Evaluation sowie strengere Regelungen zu verrin-gern. Dies entspräche der typischen Reaktion der Kommission auf Kritik an der Strukturpolitik in der Vergangenheit. Eine Effizienzsteigerung sei eher unwahr-scheinlich, da die administrativen Kosten auf allen Ebenen (Region, MGS, EU) erhöht würden. Außerdem würde die Absorptionsfähigkeit der neuen MGS durch die strengeren Regelungen wohl eher reduziert.

Gemäß einer zweiten Reformoption sollten die Mittel basierend auf einem Aus-schreibungswettbewerb vergeben werden. Die Verantwortlichkeit der EU bezöge sich auf die Bewertung der Anträge basierend auf objektiven Kriterien, wie der relative Wohlstand des territorialen Adressaten (MGS, Region), die erwartete Rendite der Investitionen sowie grenzüberschreitende Spillover-Effekte. Davon versprechen sich die Autoren u.a. effizientere Investitionen sowie zielgenauere Verteilungseffekte. Außerdem sollten die Kofinanzierungssätze vom relativen Wohlstandsniveau der betroffenen Länder abhängig gemacht werden. Dies würde gleichzeitig die Verteilungseffizienz der Strukturpolitik erhöhen, Verdrängung nationaler Investitionen in reichen MGS reduzieren sowie die Absorptionsfähig-

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keit in neuen MGS verbessern. Dieser Vorschlag ist aus Sicht der Autoren jedoch mit zwei Problemen verbunden. Erstens könne die EU, die nun eine wichtige Aufgabe in der Auswahl der Projekte hätte, anfälliger für Lobbyismus werden. Zweitens sei das gesamte Bewerbungs- und Auswahlverfahren mit hohen admi-nistrativen Kosten für die MGS verbunden.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die „regionenorientierten“ Ansätze eher systemimmanente Reformen anstreben, darin aber sehr heterogen sind. Al-lerdings fällt auf, dass auch im Rahmen dieser Ansätze viele Beiträge eine kriti-sche Position gegenüber einer fortdauernden regionalpolitischen Aktivität der EU in den reicheren MGS einnehmen. Bei der Frage der regionalen Anspruchsgrund-lagen sind die Positionen uneinheitlich. Während einige Ansätze eindeutig das regionale Pro-Kopf-BIP als Kriterium favorisieren, sprechen sich andere für eine Erweiterung um Dimensionen wie Demographie (vgl. dazu ausführlich 6.2.4) aus oder fordern, dass gerade auch Regionen mit hohem Wachstumspotential geför-dert werden müssten.

Verschiedene MGS-Positionen

Die Positionen der MGS zur Generalüberprüfung des EU-Haushalts sind offen-bar nicht unerheblich durch die Nettozahlerposition und die jeweiligen nationalen Eigeninteressen beeinflusst (vgl. Maurer et al., 2004). Es verwundert daher nicht, dass sich in den Stellungnahmen91 der Osteuropäer vielfach die Forderung einer klaren Priorisierung auf Konvergenzregionen findet. Aber auch unter den alten MGS findet eine stärker konzentrierte Kohäsionspolitik Anklang92: Die Stel-lungnahme der niederländischen Regierung warnt vor einer Überfrachtung der Kohäsionspolitik durch zu viele Ziele und fordert die Schwerpunktsetzung auf die Einebnung von Wohlstandsunterschieden. Durch eine Konzentration der För-derung erstens auf bedürftige Regionen in den weniger wohlhabenden Staaten und zweitens auf grenzüberschreitende Projekte würde eine erhebliche Kürzung der Strukturfondsmittel realisierbar sein und somit ein Beitrag für neue Ausgabe-prioritäten im EU-Budget geleistet. Auch Dänemark kritisiert die Tatsache, dass auch Regionen in reicheren MGS durch die Strukturfondsmittel gefördert wür-den, was nur schwer mit dem Solidaritätsprinzip vereinbar sei, weil reiche MGS in der Lage seien, Regionalpolitik für ihre ärmeren Regionen eigenständig zu betreiben. Deshalb sei die Förderung ärmerer Regionen stärker als bisher an na-tionale Kriterien zu binden: “Moreover, financial support for poorer regions should be linked to the overall wealth of the country to a much higher degree than at present”. Ebenso fordert Schweden die Konzentration auf die am meisten 91 Die hier zitierten Stellungnahmen der Regierungen der MGS finden sich auf der Homepage der Ge-

neraldirektion Haushalt zur Budgetkonsultation: http://ec.europa.eu/budget/reform/index_en.htm 92 Auch hier ist allerdings ein Zusammenhang mit der Begünstigung des eigenen Landes erkennbar. Die

alten MGS, die wie Dänemark, Portugal oder die Niederlande im RWB-Ziel Nettozahler sind (vgl. 5.1.2) sprechen sich eher für eine Konzentration aus als die MGS, die wie Deutschland oder Frank-reich im RWB-Ziel zumindest in geringem Ausmaß Nettoempfänger sind.

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bedürftigen Regionen, „i.e. primarily in the new Member States.“ Portugal sieht den Einbezug neuer Herausforderungen (siehe 6.2) kritisch, wenn dies in erster Linie der Zielsetzung dient, einen weiteren Ressourcentransfer in wohlhabendere Mitgliedstaaten abzusichern. Das Vereinigte Königreich fordert das Ende struk-turpolitischer Programme in den reicheren Mitgliedstaaten mit einer klaren Kon-sequenz für das Ziel Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung: „Given that aim, the priority should be that standard ‚competitiveness and employment’ funding is no longer available to richer Member States“.

Die Gegenposition eines fortgeführten regionalpolitischen Engagements ist auch bei zwei der bisherigen westeuropäischen Kohäsionsländer zu finden, die dem Konvergenzziel bereits entwachsen sind. Spanien verlangt, dass alle Regio-nen in der EU unabhängig von Einkommen und Wohlstand Nutznießer von Re-gionalgeldern bleiben sollten, weil jede Region mit Problemen fehlender Wett-bewerbsfähigkeit konfrontiert sein kann. Griechenland fordert ebenfalls eine weiterhin die gesamte EU abdeckende Regionalpolitik, weil regionale Ungleich-heiten in allen MGS fortexistierten.

Die Bundesregierung hat sich zuletzt nicht mehr eindeutig der Forderung nach einer stärkeren Konzentration der Regionalpolitik auf die armen MGS ange-schlossen. Gemäß der Stellungnahme der Bundesregierung zur Konsultation der Kommission (Auswärtiges Amt, 2008) sollen nicht nur die bedürftigsten Regio-nen unterstützt werden, sondern auch solche, „die schon heute einen Beitrag zur Wettbewerbsfähigkeit der EU in einer globalisierten Welt leisten“. Als An-spruchsgrundlage solle weiterhin das Pro-Kopf-BIP im Mittelpunkt stehen. Dies wird damit begründet, dass erstens andere Wirtschaftsindikatoren (wie Arbeitslo-sigkeit und demographische Entwicklung) in diesen Indikator implizit mit ein-fließen würden und dass zweitens zu befürchten sei, dass weitere Kriterien für die Auswahl der bedürftigsten Regionen die Kohäsionspolitik verwässern und ihre Effizienz mindern würden. Neue Förderkriterien, die sich aus Problemen in den Bereichen Demographie, Klimawandel und Globalisierung ergeben, werden kritisch beurteilt, da es bereits im Rahmen des geltenden Förder- und Zielkata-logs die Möglichkeit gäbe, zu reagieren. Demographisch bedingten negativen Effekten könnte vor allem dadurch entgegenwirkt werden, dass die Attraktivität der Regionen durch Wachstum und Beschäftigung erhöht und damit Anreize ge-schafft würden, in den entsprechenden Regionen zu wohnen.

Schlussfolgerungen aus vorliegenden Reformoptionen

Die Heterogenität der Reformliteratur ist groß. Während bei vielen Beiträgen aus der Wissenschaft eine klare Präferenz für die MGS als territoriale Adressaten und das nationale Pro-Kopf-BIP als zentrales Förderkriterium erkennbar ist, sprechen sich viele Konzepte aus dem politischen Raum eher für eine (modifi-zierte) Fortführung des bestehenden Systems mit Regionen als territorialen Ad-ressaten aus.

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Die juristische Frage, die sich in diesem Zusammenhang stellt, betrifft den Spielraum, den der Vertrag zur Frage der territorialen Adressierung bietet.93 Auf der einen Seite betont Emmerling (2002), der Vertrag lege fest, dass die Gemein-schaft eine Kohäsionspolitik auf regionaler Ebene entwickle und umsetze; ein (ungebundener) Finanztransfers dagegen vermutlich einer Änderung der Verträge bedürfe. Eine konträre Sichtweise vertritt Busch (2004), der auch im Falle eines ungebundenen Finanzausgleichs an die MGS keinen primärrechtlichen Anpas-sungsbedarf sieht, wenn dazu der Kohäsionsfonds genutzt würde. In jedem Fall liegt bei der Frage nach den vertraglichen Vorgaben offensichtlich ein Span-nungsverhältnis zum Subsidiaritätsprinzip vor. Eine wie dargestellt weit verbrei-tete Position ist, dass zumindest reichere MGS für die Förderung ihrer unterent-wickelten Regionen selbst verantwortlich sein sollten. Der Vorschlag beispiels-weise des Wissenschaftlichen Beirat des BMWi (1999) der „doppelten Einkom-mensschranke“ stellt einen interessanten Kompromiss dar, wonach die Förderfä-higkeit nur gegeben sein soll, wenn erstens der MGS und zweitens die Region einen kritischen Wert des Pro-Kopf-Einkommens unterschreitet. Somit würden nur relativ arme Regionen in relativ armen MGS gefördert. Ein solches Modell würde einerseits dem EG-vertraglichen Auftrag, Regionalpolitik zu betreiben, treu bleiben, andererseits diese auf die ärmeren MGS konzentrieren. Der Grund-gedanke, die Regionalpolitik ihrem ursprünglichen Auftrag entsprechend auf ar-me Regionen zu beschränken, findet wie dargestellt in der wissenschaftlichen Literatur und auch in den aktuellen Stellungnahmen vieler Regierungen eine gro-ße Unterstützung. Allerdings werden neben dem Wohlstandsniveau vielfach grenzüberschreitende Spillovers, die eine zusätzliche EU-Förderung (in einge-schränktem Umfang) notwendig machen, bejaht. Eine diesbezügliche Reformop-tion besteht in der Anwendung eines Exzellenzprinzips, wonach die Anspruchs-grundlage, neben dem regionalen Wohlstandsniveau, der zu erwartende europäi-sche Mehrwert eines Projektes sein sollte, d.h. ein Ausschreibungswettbewerb stattfinden sollte, bei dem sich die Regionen mit Projektanträgen bewerben könn-ten. Hierbei handelt es sich um ein effizienzorientiertes Konzept, dass mögli-cherweise ergänzend zu einem distributiven Ansatz implementiert werden könn-te.

Im Hinblick auf die Frage des Förderkriteriums wird das Pro-Kopf-BIP in Rela-tion zum EU-Durchschnitt als einigermaßen objektive Anspruchsgrundlage ins-gesamt kaum in Frage gestellt. Ob und inwieweit weitere Kriterien hinzutreten sollen, ist dagegen umstritten (vgl. dazu ausführlich Abschnitt 6.2).

93 Art. 158 EGV (Art. 174 des Vertrags von Lissabon): „… Die Union setzt sich insbesondere zum Ziel,

die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete zu verringern.

Unter den betreffenden Gebieten gilt besondere Aufmerksamkeit den ländlichen Gebieten, den vom industriellen Wandel betroffenen Gebieten und den Gebieten mit schweren und dauerhaften natürli-chen oder demografischen Nachteilen, wie den nördlichsten Regionen mit sehr geringer Bevölke-rungsdichte sowie den Insel-, Grenz- und Bergregionen.“

182

Während sich viele Wissenschaftler für eine makroökonomische Konditionie-rung (z.B. durch Bindung der regionalpolitischen Transfers an Bedingungen wirtschaftspolitischer oder institutioneller Reformen) aussprechen, wird die Fra-ge nach dem Verzicht auf mikroökonomische Verwendungsauflagen, also nach einem ungebundenen Transfer, auch in der Wissenschaft unterschiedlich beant-wortet.

6.2 Zielsystem und “neue Herausforderungen”

Während die wissenschaftlichen Beiträge zur Reformfrage stark auf die traditi-onelle (und vom EG-Vertrag vorgegebene) Zielsetzung der Konvergenz unter-entwickelter Regionen und Staaten abstellen, ist die aktuelle Debatte um die Zu-kunft dieses Politikfelds maßgeblich durch die so genannten "neue Herausforde-rungen" gekennzeichnet. Im vierten Kohäsionsbericht werden in diesem Zusam-menhang besonders folgende Themenfelder herausgestellt (Europäische Kom-mission, 2007d: XVII f.): – der wachsende globale Umstrukturierungs- und Modernisierungsdruck, – der Klimawandel, – steigende Energiepreise, sowie – der demographische Wandel und soziale Spannungen.

Auch wenn hier keine umfassende Analyse der mit diesen Themen verbunde-nen wirtschaftspolitischen Herausforderungen möglich ist, soll doch eine Einord-nung vorgenommen werden, ob diese Umfeldveränderungen die Ausgestaltung der Kohäsionspolitik verändern sollten und wo gegebenenfalls Ansatzpunkte für die Berücksichtigung dieser Themen bestehen. In diesem Zusammenhang sind jeweils drei Fragen zu beantworten: – Erstens, handelt es sich bei dem jeweiligen Themenkreis wirklich um eine

„neue“ Herausforderung, der aktuell im Rahmen der EU-Politiken noch nicht ausreichend Rechnung getragen wird?

– Zweitens, hat die Thematik überhaupt einen ausgesprochenen regionalpoliti-schen Charakter oder sollte sie primär im Rahmen anderer EU-Politikfelder und Budgetlinien adressiert werden?

– Drittens, in welcher Weise soll diese Herausforderung gegebenenfalls stärker Eingang in die Kohäsionspolitik finden? Sind die heutigen Regeln bereits fle-xibel genug? Oder bedarf es einer Anpassung bis hin zur Definition neuer Förderkriterien?

Insbesondere die letzte Frage nach einer möglichen Rolle neuer Förderkriterien muss sorgfältig beantwortet werden, um eine Inflation von Anspruchsgrundlagen zu vermeiden. Neue Herausforderungen können durch eine stärkere Gewichtung dieser Ziele in den programmatischen Vorgaben reflektiert werden, ohne deshalb an den bestehenden Kriterien Modifikationen vornehmen zu müssen.

183

6.2.1 Globalisierung

Die Globalisierung und die mit ihr verbundene wachsende Irrelevanz von Grenzen für ökonomische Transaktionen erhöhen den Wettbewerbsdruck und führen zu einem beständigen Strukturwandel. Die Globalisierung ist kein neues Phänomen und es lässt sich argumentieren, dass in den zurückliegenden 20 Jah-ren mit der Öffnung Osteuropas, der Internet-Revolution und der Integration der Schwellenländer in den Welthandel schärfere Globalisierungs-"Schocks" zu erle-ben waren, als sie in nächster Zeit noch zu erwarten sind.

Seit Jahren sind die wirtschaftspolitischen Bemühungen der Mitgliedstaaten und der EU (etwa im Rahmen der Lissabon-Agenda) bereits darauf ausgerichtet, die Anpassungslasten, die mit der zunehmenden Bedeutungslosigkeit von Gren-zen für ökonomische Transaktionen verbundenen sind, zu bewältigen. Die in der aktuellen regionalpolitischen Programmperiode vorgenommene Zweckbindung hoher Mittelanteile für FuE, Bildung und Unternehmertum kann als Teil einer europäischen Anpassungsstrategie an den globalen Wettbewerb verstanden wer-den. Die Bewältigung der durch die Globalisierung verursachten Veränderungen ist darüber hinaus eine Querschnittsaufgabe, zu der auch die EU-Kohäsionspolitik mit ihrem besonderen regionalpolitischen Fokus beitragen soll. Indirekt misst das Förderkriterium des Pro-Kopf-Einkommens bereits heute, in-wieweit eine Region mit den Herausforderungen offener Märkte fertig wird. Ins-gesamt wird die Globalisierung in der aktuellen Konzeption und Ausrichtung der regionalpolitischen Instrumente der EU daher bereits angemessen berücksichtigt. Der Globalisierungsdruck ist der maßgebliche Grund für die auf Innovationen, Gründungen und Wettbewerbsfähigkeit ausgerichtete Modernisierung der pro-grammatischen Schwerpunktsetzung in der laufenden Programmperiode gewe-sen.

Dieser bislang verfolgte Weg ist angemessen. Noch direktere Bezüge und Vor-gaben etwa durch Aufnahme von direkten Globalisierungsmaßen als Förderkrite-rien sind nicht sinnvoll. Das Wohlstandsmaß des kaufkraftbereinigten Pro-Kopf-Einkommens ist auch in Hinsicht auf Globalisierung ein allgemeingültiger Indi-kator, weil er reflektiert, in welcher Weise eine Region auch globalisierungsbe-dingte Umfeldveränderungen bewältigen kann. Direkte Globalisierungsindikato-ren als Kriterium sind auch deshalb kaum zu rechtfertigen, weil eine besondere Offenheit einer Region/eines Landes eher als Zeichen der Stärke und nicht der Gefährdung zu interpretieren ist.

Seit dem Jahr 2007 existiert mit dem "Globalisierungsfonds" ein erstes explizit dem Globalisierungsthema gewidmetes EU-Finanzierungsinstrument. Dieser der Bewältigung von Arbeitslosigkeit als Folge von „Veränderungen im Welthan-delsgefüge“ gewidmete Fonds kann konzeptionell bislang nicht überzeugen und derartige Ansätze sollten ohne überzeugende Evidenz ihrer Nützlichkeit nicht weiter verfolgt werden. Die Idee, dass die EU-Finanzierungsebene eine substan-tielle Rolle in der unmittelbaren arbeitsmarktpolitischen Bewältigung des – durch

184

welche Ursachen auch immer bedingten – Strukturwandels leisten kann, ver-kennt, dass es vorrangig Aufgabe der nationalen Bildungs-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik ist, Friktionen zu verringern.

6.2.2 Steigende Energiepreise

Steigende Energiepreise sind ebenfalls kein neues Phänomen. Immer wieder seit den Siebzigern war die Weltwirtschaft mit erheblichen Preisschüben im Be-reich des Energiesektors konfrontiert. Zudem ist diese Thematik im Kontext der Themen Klimawandel (siehe unten) und Energiesicherheit zu betrachten. Klima-politisch können höhere Energiepreise von Vorteil sein, insofern sie die individu-ellen Kosten stärker an die gesellschaftlichen Gesamtkosten unter Einschluss der negativen Umweltexternalitäten heranführen. Anpassungen an höhere Preise durch Steigerung der gesamtwirtschaftlichen Energieeffizienz sind wünschens-wert und bei diesen Anpassungen spielen regionalpolitische Instrumente bereits heute eine Rolle (siehe Abschnitt 3.4).

In einem marktwirtschaftlichen System sind Preisänderungen als solche und auch systematisch steigende Preise bestimmter Güter zunächst einmal kein Ar-gument für Interventionen. Es ist prioritär Aufgabe von Unternehmen und Haus-halten, ihre Verhaltensweisen auf die neuen Relativpreise durch Steigerung der Energieeffizienz anzupassen.

Eine besondere temporäre Betroffenheit einzelner Regionen durch abrupte Energiepreissteigerungen ist zwar nicht auszuschließen, wenn beispielsweise eine hohe Abhängigkeit einer Region von energieintensiven Industrieunternehmen besteht und deren Existenz bedroht ist. Die Notwendigkeit einer stärkeren expli-ziten Bezugnahme der EU-Regionalpolitik auf Energiepreisschwankungen kann daraus aber nicht abgeleitet werden. Die EU-Regionalpolitik ist ihrem Wesen nach auf die langfristige Konvergenz von Regionen ausgerichtet und nicht dazu konzipiert, kurzfristige Schocks aufgrund von Relativpreisänderungen abzufe-dern. Sollte eine Region tatsächlich dauerhafte Probleme durch den massiven Verlust energieintensiver Unternehmen erleiden, dann schlägt sich dies im BIP-pro-Kopf-Indikator nieder und wird somit transfersteigernd berücksichtigt.

6.2.3 Klima-Wandel

Das Wissen darüber, dass Emissionen von Treibhausgasen in den kommenden Jahrzehnten das Weltklima erheblich verändern und diese Veränderungen mit hohen ökonomischen Kosten verbunden sein können, ist spätestens seit Beginn der neunziger Jahre vorhanden: Beispielsweise wurde das Intergovernmental Pa-nel on Climate Change (IPCC) im Jahr 1988 etabliert und legte seinen ersten Be-richt im Jahr 1990 vor.94 Allerdings ist der Konsens über die Ernsthaftigkeit der drohenden Konsequenzen in den Folgejahren gewachsen, so dass das Bewusst-

94 Siehe auch www.ipcc.ch.

185

sein für die Bedeutung der Klimapolitik im Kontext der EU-Regionalpolitik erst später zugenommen hat. Insofern ist es tatsächlich angemessen, hier von einer "neuen" Herausforderung zu sprechen.

Auch wenn dies nicht der Ort ist, eine Darstellung der komplexen Szenarien des Klimawandels samt ökonomischer Folgen wiederzugeben, die derzeit dem Stand des Wissens entsprechen (vgl. dazu IPCC, 2007), sind hier folgende Ein-sichten von besonderer Relevanz: – In Europa ist nach Darstellung des jüngsten IPCC-Berichts aufgrund des

Klimawandels mit einer wachsenden Häufigkeit von Hochwassern (Flüsse und Küsten), Verlusten von Wintersportgebieten, steigender Trockenheit und Wassermangel in Südeuropa inklusive zunehmender Häufigkeit von Wald-bränden und vermehrten Gesundheitsproblemen durch Hitzewellen zu rech-nen. Die regionalen Folgen werden ungleich verteilt sein. Es wird relative (oder temporär auch absolute) Gewinner geben. In Europa gilt dies für die skandinavischen Staaten, bei denen sich die klimatischen Bedingungen für die Landwirtschaft verbessern dürften.

– Gemäß den Szenarien des Stern-Berichts (Stern, 2007) ist mit hohen ökono-mischen Kosten allerdings noch nicht vor Mitte des Jahrhunderts zu rechnen, danach wächst das Risiko sehr hoher Kosten aber deutlich.

– Die Klimapolitik beinhaltet zwei Dimensionen: Erstens die Vermeidung ("mi-tigation") in Bezug auf die kurz- und mittelfristige Emission von Treibhaus-gasen und zweitens die langfristige Anpassung an den unvermeidbaren Kli-mawandel ("adaptation"). Angesichts des zeitlichen Profils der zu erwarten-den Kosten des Klimawandels kommt Maßnahmen der Vermeidung in den nächsten Jahren und Jahrzehnten eine prioritäre Rolle zu.

Politikansätze im Rahmen von Vermeidungsstrategien können auf ganz ver-schiedene Instrumente abstellen: steuerliche Ansätze (vor allem CO2-Steuern), die Etablierung handelbarer Verschmutzungsrechte für Treibhausgase, regulative Ansätze mit rechtlich verbindlichen Vorgaben (z.B. Vorgaben zum Benzin-verbrauch von PKW, Energieeffizienz im Bau), oder auch die Subventionierung neuer Technologien im Bereich Energieeffizienz/erneuerbare Energien sowie deren Erforschung. Dabei bestehen zum Teil substitutive Beziehungen zwischen diesen Politikansätzen: Je stärker etwa steuerliche oder zertifikatsbasierte Ansät-ze zu einem Anstieg der einzelwirtschaftlichen Kostenbelastungen für Treib-hausgasemissionen führen, desto geringer ist die Notwendigkeit, zusätzlich noch Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz zu subventionieren.

Die EU-Regionalpolitik kann in dieser Systematik vor allem auf dem Gebiet der Subventionierung klimafreundlicher Investitionen eine Rolle spielen und tut dies bereits: In der laufenden Programmperiode ist die Bedeutung klimapolitisch motivierter Projekte nicht unerheblich. Gemäß der Auswertung der Kommission zu den kohäsionspolitischen Strategien und Programmen der Mitgliedstaaten können 14 % des Gesamtbugdgets bereits diesbezüglichen Projekten zugeordnet werden (Europäische Kommission, 2008a). Hier stehen klar Maßnahmen zur

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Vermeidung von Treibhausgasemissionen im Vordergrund (Investitionen in er-neuerbare Energien oder zur Steigerung der Energieeffizienz inklusive umwelt-freundlicher Verkehrssysteme); Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel spielen bislang kaum eine Rolle. Mit Perspektive auf die nächste Programmperi-ode ist der klare Fokus auf die Dimension Vermeidung nach wie vor angemes-sen. So gravierend die drohenden Folgen des Klimawandels für bestimmte euro-päische Regionen sein mögen, sind diese in ihrer Tragweite noch ungewiss und nach derzeitigem Erkenntnisstand eher erst ab Mitte des Jahrhunderts zu erwar-ten. Außerdem wäre es unangemessen, nun bereits vor dem Klimawandel als Faktum durch Anpassungsmaßnahmen "zu kapitulieren" und nicht zunächst zu versuchen, sein Ausmaß abzumildern. Allerdings sind absehbare Folgen des Klimawandels in Infrastrukturprojekten mit sehr langfristigen Investitionszyklen (z.B. Hochwasserschutz) schon heute zu berücksichtigen. Hier ist es sinnvoll, EU-teilfinanzierte Vorhaben daraufhin zu überprüfen, ob sie auch auf klimabe-dingt veränderte Anforderungen ausgelegt sind.

Kritisch zu fragen ist, inwieweit im EU-Haushalt ausgerechnet die EU-Regionalpolitik eine vorrangige Rolle in Vermeidungsstrategien spielen sollte und nicht die Budgetposition "Natürliche Ressourcen", aus welcher Umwelt-schutzausgaben der EU finanziert werden. Insbesondere eine auf Vermeidung ausgerichtete Klimapolitik sollte nicht durch Vorgaben zur regionalen Verteilung der Mittel eingeschränkt werden, sondern Investitionen ohne Ansehen der Cha-rakteristika einer Region dort fördern, wo für einen gegebenen Mitteleinsatz die größten Treibhausgas-Reduktionsziele realisiert oder die aussichtsreichen „Leuchtturm-Lösungen“ entwickelt werden können. Einen stärkeren Bezug der regionalen Dimension erhält die Klimapolitik erst dann, wenn irgendwann in der Zukunft tatsächlich Fragen der Anpassung an den unvermeidbar gewordenen Klimawandel im Vordergrund stehen.

Damit ergibt sich folgende Einschätzung einer möglichen Rolle klimapoliti-scher Ziele in der EU-Regionalpolitik mit Blick auf die nächste Programmperio-de: Die bereits heute gegebene Berücksichtigung von Maßnahmen zur Abmilde-rung des Klimawandels unter den förderfähigen Investitionen ist als Teilaspekt einer umfassenden EU-Klimapolitik ein sinnvoller Baustein und sollte fortge-führt werden. Weitergehende Vorgaben etwa in Richtung einer Klimaschutz-Zweckbindung eines bestimmten Anteils der kohäsionspolitischen Ressourcen95 sind nicht sinnvoll und können einer effizienten Vermeidungsstrategie sogar im 95 Adelle, Pallemaerts und Baldock (2008) schlagen vor, die bestehenden Strukturfonds stärker dafür zu

nutzen, die Ziele der EU zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen zu unterstützen. Konkret be-deutet dies, dass (in ähnlicher Weise wie bei Investitionen im Rahmen der Lissabon-Agenda) ein be-stimmter Prozentsatz der Mittel für klimafreundliche Investitionen bestimmt sein soll. Als Einsatzfel-der wird insbesondere die Erhöhung der Energieeffizienz genannt (beispielsweise für Eigenheime in MOE-Staaten), aber auch die Förderung von Investitionen von kleinen und mittleren Unternehmen in energieeffiziente Technologien mittels Public Private Partnerships sowie die Verschiebung der Infra-strukturinvestitionen hin zu umweltfreundlicheren Transportinvestitionen (siehe für detaillierte Vor-schläge FOEE and CEE Bankwatch, 2007, und Green Alliance, 2007).

187

Wege stehen. So sinnvoll eine flexibel gehaltene Berücksichtigung des Klima-wandels in der Programmierung ist, so wenig eignet sich der Klimawandel als Ausgangspunkt für die Entwicklung neuer Förderkriterien: Erstens ist erst mit erheblichen und in ihrer Länge unsicheren Verzögerungen mit gravierenden Konsequenzen für bestimmte Regionen in Europa zu rechnen. Zweitens ist das Ausmaß der ökonomischen Folgen noch völlig unabsehbar. Und drittens werden etwaige Folgen des Klimawandels für sozioökonomische Disparitäten implizit über die regionalen Wohlstandsindikatoren (insbesondere das Pro-Kopf-BIP) bereits im derzeitigen System berücksichtigt.

6.2.4 Demographie

Der demographische Wandel, in dem sich die Staaten Europas befinden, ist aus gesamteuropäischer Perspektive vorläufig nicht durch eine nennenswerte Verän-derung der Bevölkerungsgröße gekennzeichnet. Gemäß den Projektionen, auf deren Annahmen im Economic Policy Committee der EU eine Verständigung erfolgt ist (Economic Policy Committee, 2005), wird die EU-25-Bevölkerung zwischen 2004 und 2050 in etwa konstant bleiben (siehe Tabelle 32). Hingegen kommt es aufgrund der dauerhaft abgesunkenen Fertilitätsraten und der Zunahme der Lebenserwartung in diesem Zeitraum zu dramatischen Veränderungen in der Altersstruktur: Während die Altersgruppe der bis zu 14-Jährigen um 19% schrumpft, ist ein Anstieg im Anteil der über 64 Jahre alten Menschen um 77% und der über 79 Jahre Alten sogar um 174% zu erwarten. Wachstumsökonomisch bedeutsam ist vor allem die Bevölkerungsgruppe im Alter zwischen 15 und 64, die sich also in dem Alter befindet, an dem bislang die prinzipielle Erwerbsfä-higkeit festgemacht wird. Die Prognose zeigt, dass diese Gruppe um 16% zu-rückgehen wird.

Allerdings verbergen sich hinter diesen gesamteuropäischen Daten erhebliche nationale Unterschiede. Bevölkerungsverluste durch Abwanderung und auch eine unterdurchschnittliche Lebenserwartung erklären, dass die Staaten Osteuropas auf einen stärker spürbaren Rückgang der Gesamtbevölkerung vorbereitet sein müssen, der in der Spitze (für die baltischen Staaten) bis zum Jahr 2050 mit ei-nem Rückgang der Bevölkerung von 16-19 % projiziert wird.

188

Tabelle 32: Übersicht über die Veränderungen in Bevölkerungsumfang und -struktur EU-25 Gesamtbevölkerung Junge Bevölkerung

(0-14) Bevölkerung im erwerbsfä-higen Alter (15-64)

ältere Bevölkerung (65+) sehr alte Bevölkerung (80+)

2004 2050 Ände-rung (%)

2004 2050 Ände-rung (%)

2004 2050 Ände-rung (%)

2004 2050 Ände-rung (%)

2004 2050 Ände-rung (%)

BE 10.4 10.8 4 1.8 1.6 -11 6.8 6.3 -8 1.8 3.0 67 0.4 1.2 173 DK 5.4 5.5 2 1.0 0.9 -16 3.6 3.3 -8 0.8 1.4 70 0.2 0.5 140 DE 82.5 77.7 -6 12.2 9.5 -22 55.5 45.0 -19 14.9 23.3 57 3.4 9.9 187 GR 11.0 10.7 -3 1.6 1.3 -18 7.5 5.9 -21 2.0 3.6 80 0.4 1.2 227 ES 42.3 43.0 1 6.2 5.0 -19 29.1 22.9 -21 7.1 15.0 111 1.8 5.3 199 FR 59.9 65.1 9 11.1 10.4 -7 39.0 37.4 -4 9.8 17.4 77 2.6 6.9 163 IE 4.0 5.5 36 0.8 0.9 4 2.7 3.2 16 0.4 1.4 219 0.1 0.4 313 IT 57.9 53.8 -7 8.2 6.2 -25 38.5 29.3 -24 11.1 18.2 64 2.8 7.2 158 LU 0.5 0.6 42 0.1 0.1 26 0.3 0.4 30 0.1 0.1 124 0.0 0.1 279 NL 16.3 17.6 8 3.0 2.8 -9 11.0 10.6 -4 2.3 4.3 91 0.6 1.6 191 AT 8.1 8.2 1 1.3 1.0 -24 5.5 4.7 -15 1.3 2.5 95 0.3 1.0 204 PT 10.5 10.1 -4 1.6 1.3 -21 7.1 5.5 -22 1.8 3.2 83 0.4 1.1 181 FI 5.2 5.2 0 0.9 0.8 -13 3.5 3.0 -14 0.8 1.4 73 0.2 0.5 174 SE 9.0 10.2 13 1.6 1.7 4 5.8 6.0 4 1.5 2.5 60 0.5 0.9 95 UK 59.7 64.2 8 10.9 9.4 -13 39.2 37.8 -4 9.5 17.0 78 2.6 6.5 150 CY 0.7 1.0 34 0.1 0.1 -11 0.5 0.6 19 0.1 0.3 193 0.0 0.1 319 CZ 10.2 8.9 -13 1.6 1.1 -28 7.2 5.0 -31 1.4 2.8 93 0.3 0.8 164 EE 1.4 1.1 -17 0.2 0.2 -23 0.9 0.7 -27 0.2 0.3 33 0.0 0.1 124 HU 10.1 8.9 -12 1.6 1.2 -24 6.9 5.2 -25 1.6 2.5 60 0.3 0.8 131 LT 3.4 2.9 -16 0.6 0.4 -35 2.3 1.7 -26 0.5 0.8 49 0.1 0.3 171 LV 2.3 1.9 -19 0.4 0.3 -22 1.6 1.1 -30 0.4 0.5 30 0.1 0.2 131 MT 0.4 0.5 27 0.1 0.1 1 0.3 0.3 12 0.1 0.1 141 0.0 0.0 254 PL 38.2 33.7 -12 6.6 4.4 -33 26.7 19.4 -27 5.0 9.9 100 0.9 3.0 226 SK 5.4 4.7 -12 0.9 0.6 -36 3.8 2.7 -28 0.6 1.4 124 0.1 0.4 210 SI 2.0 1.9 -5 0.3 0.2 -16 1.4 1.1 -24 0.3 0.6 97 0.1 0.2 252 EU25 456.8 453.8 -1 74.8 60.4 -19 306.8 259.1 -16 75.3 133.3 77 18.2 49.9 174 EU15 382.7 388.3 1 62.4 52.7 -15 255.1 221.3 -13 65.2 114.2 75 16.3 44.2 172 EU10 74.1 65.5 -12 12.4 8.6 -30 51.7 37.8 -27 10.1 19.1 88 1.9 5.7 193

Quelle: Economic Policy Committee, 2005.

189

Auch die nationalen Daten besagen noch wenig über die zu erwartenden Ent-wicklungen auf regionaler Ebene, die zusätzlich durch Wanderungsbewegungen und regionale Unterschiede in der Alters- und Geschlechtsstruktur zum heutigen Zeitpunkt beeinflusst sind: Dort wo heute bereits wenig junge Menschen oder relativ wenig Frauen im gebärfähigen Alter leben, wird die natürliche Schrump-fung besonders stark ausfallen. Dies gilt in besonderer Weise für die neuen Bun-desländer in Deutschland, wo gemäß der 11. koordinierten Bevölkerungsvoraus-berechnung bis zum Jahr 2050 mit einem Bevölkerungsrückgang von 30,5% (ge-genüber dem Jahr 2007) gerechnet werden muss.96 Ursache dafür ist maßgeblich die bereits heute gegebene Überalterung der Bevölkerung, die wiederum eine Folge der massiven Abwanderung junger Menschen in den zurückliegenden Jahrzehnten ist. Die Auswirkungen des demographischen Wandels werden somit in den neuen Bundesländern früher als in anderen Industrieländern spürbar sein (Grundig und Pohl, 2007). Gerade aus deutscher Sicht stellt sich somit die Frage nach einer Berücksichtigung demographischer Aspekte in der künftigen EU-Regionalpolitik mit besonderem Nachdruck.

In Tabelle 33 sind für einige Staaten mit mehr als einer NUTS-2-Region dieje-nigen Regionen dargestellt, die bis zum Jahr 2020 bzw. 2030 die größte Bevölke-rungsabnahme zu erwarten haben. Es zeigt sich, dass insbesondere Regionen in Bulgarien, Ostdeutschland, Polen und Rumänien von einer abnehmenden Bevöl-kerung betroffen sein dürften.

Tabelle 33: Entwicklung der Bevölkerung in ausgewählten NUTS-2-Regionen Region Veränderung Bevölke-

rung 2020 gegenüber 2004 (in %)

Veränderung Bevöl-kerung 2030 gegen-über 2004 (in %)

bg11 Severozapaden (SRE 2005) -24,8 -35,6 dee1 Dessau (NUTS 1999) -21,3 -32,5 bg12 Severen tsentralen (SRE 2005) -16,6 -25,8 ded1 Chemnitz -15,9 -25,8 dee2 Halle (NUTS 1999) -15,8 -25,2 ro05 Vest (SRE 2002) -14,1 -22,6 bg22 Yuzhen tsentralen (SRE 2005) -14,1 -22,6 dee3 Magdeburg (NUTS 1999) -13,9 -22,5 gr41 Voreio Aigaio -18,7 -22,1 bg13 Severoiztochen (SRE 2005) -13,3 -21,9 bg23 Yugoiztochen (SRE 2005) -13,1 -21,2 deg0 Thüringen -12,0 -20,1 ro07 Centru (SRE 2002) -11,2 -19,1 pl52 Opolskie -19,7 -19,1 de80 Mecklenburg-Vorpommern -11,5 -19,0 ded2 Dresden -9,6 -17,1

96 Berechnet für die fünf neuen Bundesländer auf Basis Statistisches Bundesamt (2007), Variante 1-W1

("mittlere Bevölkerung").

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pl22 Slaskie -11,9 -14,0 ro04 Sud-Vest (SRE 2002) -8,3 -13,9 ro08 Bucuresti (SRE 2002) -7,0 -13,6 hu31 Észak-Magyarország -8,5 -12,6

Quelle: Eigene Berechnungen; Eurostat.

In Tabelle 34 finden sich die Regionen, die besonders von einer Überalterung der Gesellschaft betroffen sind. Dabei sind auf den ersten Plätzen fast ausschließ-lich ostdeutsche Regionen zu finden. Jedoch fällt auf, dass die weiteren Regio-nen, die von Überalterung besonders betroffen sind, nicht zwangsläufig mit den Regionen zusammenfallen, die den größten Bevölkerungsrückgang aufweisen. So finden sich hier kaum Regionen aus den MOE-Staaten, sondern überwiegend italienische und spanische Regionen auf den weiteren Plätzen.

Tabelle 34: Entwicklung des Anteils der über 65-Jährigen an der Gesamtbe-völkerung

Prozentualer Anteil der über 65-jährigen im Jahre Region 2004 2020 2030 ded1 Chemnitz 21,72 28,53 36,42 de41 Brandenburg - Nordost 17,69 24,41 34,90 dee3 Magdeburg (NUTS 1999) 19,29 25,53 34,66 de80 Mecklenburg-Vorpommern 17,76 24,30 34,60 dee2 Halle (NUTS 1999) 19,97 26,27 34,25 deg0 Thüringen 18,87 25,28 34,03 itc3 Liguria 26,20 28,44 33,72 de42 Brandenburg - Südwest 18,01 24,13 33,50 ded2 Dresden 20,24 26,00 33,32 es12 Principado de Asturias 21,89 24,92 33,01 es41 Castilla y León 22,63 24,78 32,52 fi13 Itä-Suomi 18,34 25,50 32,30 ded3 Leipzig 19,58 24,33 31,18 bg11 Severozapaden (SRE 2005) 21,83 25,15 31,01 es11 Galicia 21,17 24,26 30,81 be25 Prov. West-Vlaanderen 19,27 23,51 30,40 itc1 Piemonte 21,86 25,16 30,32 itd4 Friuli-Venezia Giulia 21,89 25,13 30,12 itg2 Sardegna 16,72 22,31 30,08 gr30 Attiki 15,84 22,51 29,69

Quelle: Eigene Berechnungen; Eurostat.

Diese demographischen Veränderungen haben komplexe Auswirkungen auf Arbeitsmärkte, Finanzmärkte, Wirtschaftswachstum und öffentliche Haushalte, die sich nur bedingt prognostizieren lassen, da die Folgen maßgeblich auch von Politikreaktionen abhängen. Folgende Wirkungen sind aus regionalpolitischer Sicht von besonderer Bedeutung.

191

Arbeitsmärkte

Eine aus sozialpolitischer Sicht positive Folge könnte zunächst in einem Rück-gang regionaler Arbeitslosenquoten bestehen, wenn nämlich das Arbeitsangebot schneller sinkt als die Nachfrage nach Arbeit. Grundig und Pohl (2007) zeigen anhand eines Simulationsmodells für einen Zeithorizont bis zum Jahr 2020, dass für Ostdeutschland dieser Effekt tatsächlich zu erwarten ist. Allerdings verweisen die Autoren auch auf das Problem, dass der Mangel an Hochqualifizierten so ausgeprägt werden kann, dass er letztlich auch die Beschäftigungschancen für Niedrig- und Mittelqualifizierte verringert.

Wachstum

Für die Entwicklung des Pro-Kopf-Einkommens einer Region würde ein Be-völkerungsrückgang (ohne Veränderung der Altersstruktur) einen Schub bringen. Die neoklassische Wachstumstheorie (vgl. Kapitel 2) zeigt, dass die mit dem Be-völkerungsrückgang temporär höhere Kapitalausstattung pro Arbeitsplatz eine Erhöhung des Wachstums verursacht. Tatsächlich waren derartige Effekte in der Wirtschaftsgeschichte nach kriegs- oder epidemiebedingten Bevölkerungsverlus-ten zu verzeichnen (beispielsweise konnte ein signifikanter positiver Wachstums-effekt der durch die Grippeepidemie von 1918/19 verursachten Mortalität auf das anschließende Wachstum im Pro-Kopf-Einkommen besonders betroffener US-Bundesstaaten nachgewiesen werden, Brainerd und Siegler, 2003). Geht der Be-völkerungsrückgang aber mit einem Rückgang der Erwerbstätigenquote einher, dann ist der Gesamteffekt unklar, da nun im Verhältnis zur Bevölkerung weniger Erwerbstätige (dies senkt das Pro-Kopf-Einkommen) mit höherer Produktivität (dies steigert das Pro-Kopf-Einkommen) zur Wertschöpfung beitragen. Börsch-Supan (2004) zeigt für Gesamtdeutschland, dass in der Perspektive bis 2035 der negative den positiven Wachstumseffekt deutlich übersteigt: Während die Er-werbstätigen im Jahr 2035 15% mehr Wertschöpfung erbringen müssten, um das (auf die Gesamtbevölkerung) bezogene Pro-Kopf-Einkommen konstant zu hal-ten, kann lediglich etwa die Hälfte davon durch eine höhere Arbeitsproduktivität aufgrund der steigenden Kapitalausstattung pro Arbeitsplatz aufgefangen werden. Wenn für Gesamtdeutschland der demographiebedingte Wachstumseffekt in der Summe negativ sein wird, gilt dies umso mehr für die Bundesländer und Regio-nen mit einer gegenüber dem deutschen Durchschnitt dramatisch ungünstigeren Entwicklung, so dass hier eindeutig mit einem negativen Effekt des Alterungs- und Schrumpfungsprozesses auf das Wachstum des Pro-Kopf-Einkommens zu rechnen ist.97

97 Neben dem sinkenden Verhältnis von Erwerbstätigen zur Gesamtbevölkerung könnte auch das stei-

gende Durchschnittsalter der Erwerbstätigen wachstumsmindernd wirken, wenn die Arbeitsprodukti-vität mit dem Altern abnimmt. Dieser Effekt ist aber nicht eindeutig, weil dem unzweifelhaft vorhan-denen Verlust an physischer Leistungsfähigkeit andere Effekte wie die erfahrungsbedingte Produkti-vitätssteigerung gegenüberstehen und zudem die Bedeutung der physischen Leistungsfähigkeit in der

192

So eindeutig negativ also der Wachstumseffekt für die betreffenden Regionen ist, so wenig ist klar, wie wichtig der Faktor Demographie für das Potenzial-wachstum im Vergleich zu anderen Standortbedingungen ist. In der Entwick-lungsökonomie, in der das Verhältnis Demographie und Wachstum unter anderen Vorzeichen (nämlich des starken Bevölkerungswachstums) seit langem themati-siert wird, dominiert heute eher die neutralistische Theorie, wonach der Einfluss der Demographie im Vergleich zu anderen Faktoren (Qualität der Institutionen, Humankapital, Offenheit) von geringer Bedeutung ist (Bloom, Canning und Se-villa, 2001): Empirisch wird dies dadurch belegt, dass in Wachstumsregressionen der Einfluss der Demographie nicht mehr signifikant ist, sobald die genannten anderen Wachstumsfaktoren mit in die Regression aufgenommen werden.

Implikationen für die Sozialversicherungen

Gesamtwirtschaftlich hat der demographische Wandel bekanntermaßen gravie-rende Auswirkungen auf die finanzielle Stabilität der Sozialversicherungen, was der maßgebliche Beweggrund für umfangreiche Reformmaßnahmen auf diesen Gebieten in den Industrieländern ist. Im Hinblick auf regionale Asymmetrien ist aber ein anderer Aspekt bedeutsam: Landesweit organisierte Sozialversicherun-gen tragen hier zur Stabilisierung von Regionen bei, die vom demographischen Wandel besonders betroffen sind. Für Regionen mit einem überdurchschnittli-chen Anteil von Rentnern werden durch ein nationales Rentenversicherungssys-tem automatisch Nettotransfers mobilisiert, weil die Leistungszahlungen an diese Region die Beitragszahlungen aus dieser Region übersteigen. Analog gilt dies für Pflege- und Krankenversicherung.

Kern-Peripherie-Muster

Innerhalb der von einem starken Bevölkerungsrückgang betroffenen Regionen ist mit räumlich differenzierten Entwicklungen zu rechnen. Schon heute ist fest-stellbar, dass sich die Kernstädte behaupten und periphere Gebiete umso schnel-ler entleeren (Nolle und Kralinski, 2002). Im Licht der New Economic Ge-ography (Abschnitt 2.2.2) kann diese Entwicklung als Anpassung in Richtung einer neuen, unter den veränderten Bevölkerungsbedingungen effizienten räumli-chen Verteilung interpretiert werden. Auch empirische Analysen zum Ausmaß von Skalenerträgen in der Produktion öffentlicher Leistungen deuten darauf hin, dass insbesondere kleine Kommunen demographiebedingt vor schwer wiegenden Strukturproblemen stehen, weil die kommunalen Budgets aufgrund von Fixkos-ten in der Infrastruktur nicht proportional zur fallenden Bevölkerung verringert werden können (Geys, Heinemann und Kalb, 2007).

Dienstleistungsgesellschaft abnehmen dürfte. Vgl. zum Stand der Forschung zum Thema Altern und Produktivität: Börsch-Supan, Düzgün und Weiss, 2005.

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Aus diesen Überlegungen ergeben sich folgende Einsichten für eine mögliche stärkere Berücksichtigung demographischer Trends im Rahmen der EU-Regionalpolitik:

Für Regionen wie die neuen Bundesländer bringt der demographische Wandel gravierende Veränderungen mit sich. Die wirtschaftlichen Auswirkungen werden in positiver (Rückgang der Arbeitslosigkeit) und negativer Hinsicht (Wachs-tumsabschwächung) vor allem durch nationale Politiken determiniert. Beispiels-weise wird es von erheblicher Bedeutung für die Wachstumschancen der Regio-nen sein, ob es gelingt, die Lebensarbeitszeit effektiv auszuweiten, die Partizipa-tionsraten am Arbeitsmarkt durchgreifend zu erhöhen und die Deregulierung der Arbeitsmärkte voranzutreiben. Insofern sind viele Elemente der Lissabon-Strategie als geeignet einzustufen, indirekt auch den vom demographischen Trend besonders benachteiligten Regionen zu helfen. Schon in der laufenden Programmperiode werden im Rahmen des kohäsionspolitischen Ziels Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung hohe Mittelanteile eingesetzt, um die Partizipationsraten zu erhöhen und die Berufsausbildung zu verbessern (Europäi-sche Kommission, 2008a). Diese programmatischen Schwerpunkte sind auch unter dem Demographieaspekt sinnvolle Prioritäten.

Die demographischen Trends für die betroffenen Regionen sind allenfalls noch graduell abzumildern, weil sie in erster Linie durch die heutige Altersstruktur der Bevölkerung determiniert sind. Anpassungen der Bevölkerungsverteilung im Raum oder des Zuschnitts von Kommunen an die schrumpfende und weiter al-ternde Bevölkerung sind unvermeidbar. Die EU-Regionalpolitik sollte nicht ver-suchen, solche Anpassungen durch Transfers aufzuhalten. Sie sollte vielmehr neben den genannten beschäftigungspolitischen Prioritäten darauf abzielen, die ohnehin notwendigen (und effizienten) Anpassungen zu erleichtern. Bei einer künftigen Akzentuierung der programmatischen Ziele könnten daher Anpas-sungsmaßnahmen (z.B. in Bezug auf Umzugsprogramme zur Aufgabe weitge-hend entleerter Dörfer oder Infrastruktur-Rückbau) stärker gewichtet werden.

Starke Argumente für eine Berücksichtigung von Demographie-Indikatoren un-ter möglichen zukünftigen Förderkriterien finden sich nicht. Zwar sind mit den notwendigen Anpassungen Sonderbelastungen verbunden. Diese Anpassungs-prozesse erstrecken sich aber über Jahrzehnte, was die Belastungen relativiert. Dämpft die Alterung der Bevölkerung tatsächlich nachhaltig das Wachstum einer Region, dann wird das Pro-Kopf-Einkommen diese Entwicklung widerspiegeln, so dass die klassische Definition des Konvergenzziels auch in dieser Hinsicht angemessen bleibt. Der Einwand, dass das bisherige BIP-pro-Kopf-Kriterium retrospektiv wirke und daher die prospektiven Probleme des demographischen Wandels in einer Region abbilde, ist sachlich zwar berechtigt. Ein Übergang zu prospektiv ausgerichteten Förderkriterien wäre aber nicht operational, weil dann eine Debatte um nicht objektivierbare Wachstumsperspektiven von Regionen zu erwarten wäre und eine Art Wettbewerb um besonders pessimistische regionale Entwicklungsszenarien entstehen würde.

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6.2.5 Fazit neue Ziele

Wie im historischen Überblick von Kapitel 3 dargestellt leidet die EU-Strukturpolitik an ihrer gewachsenen Zielinflation. Tarschys (2008) hat 30 ver-schiedene Ziele des Politikfelds gezählt und sieht hinter dieser Entwicklung die politische Absicht, die Akzeptanz für die Kohäsionspolitik zu mehren. Diese Entwicklung ist nicht unproblematisch: Ein Politik mit einem diffusen Zielsys-tem entzieht sich der Evaluation und damit der Erfolgskontrolle (vgl. dazu Ab-schnitt 4.1). In diesem Zusammenhang drängt sich der Eindruck auf, dass die Kohäsionspolitik durch die Strategie der Zielausweitung vor den Folgen einer für notwendig erachteten Umstrukturierung der Ausgabeprioritäten des EU-Haushalts geschützt werden soll: Wenn die Kohäsionspolitik immer stärker neue Ziele adressiere, so ein mögliches Kalkül, dann könne sie vor Umschichtungen von Haushaltsmittel in andere Budgetlinien bewahrt werden. Wie das Beispiel der Klimapolitik deutlich gemacht hat, ist diese Denkweise nicht immer zutref-fend: Projekte zur Bekämpfung des Klimawandels sollten prioritär über die Bud-getlinie 2 (Erhaltung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen) finanziert werden, weil sich die effiziente Bereitstellung eines globalen Umweltguts nicht mit Restriktionen zur regionalen Verteilung der Ressourcen verträgt. Wollte die Gemeinschaft von daher tatsächlich mit EU-Haushaltsmitteln verstärkt die Be-kämpfung des Klimawandels adressieren, dann sollten diese zusätzlichen Mittel nicht über die Kohäsionslinie fließen.

Vor diesem Hintergrund sollte die Reform der Kohäsionspolitik der Schärfung von Zielprioritäten verpflichtet sein. Das in Art. 158 EGV herausgehobene Ziel „Unterschiede im Entwicklungsrückstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern“, beinhaltet diese Priorisierung. Wie oben dargestellt, schließt dies nicht aus, dass bestimmte programmatische Schwer-punktsetzungen die genannten neuen Herausforderungen ebenfalls reflektieren. Der Maßstab für die Erfolgskontrolle dieser Programme sollte jedoch auch dann das Konvergenzziel bleiben.

Aus den gleichen Erwägungen heraus sollte für den Fall, dass der Lissabon-Vertrag in Kraft tritt und das Ziel der „territorialen Kohäsion“ Eingang in das Primärrecht findet, bei der Interpretation dieses unpräzisen und in seiner Ausle-gung umstrittenen Rechtsbegriffs Zurückhaltung an den Tag gelegt werden. Der Inhalt dieses „undefined policy objective“ (Bachtler und Wishlade, 2004) wird in Zukunft erst noch zu operationalisieren sein. Die Gefahr besteht, dass dieser Beg-riff sich zur „Auffangnorm“ entwickelt, die immer dann zur Begründung für re-gionalpolitische Sonderinteressen genutzt wird, wenn das klassische Konver-genzziel eindeutig nicht anwendbar ist. Eindeutig neu wäre die Ausweitung der Kompetenz für Raumplanung auf die europäische Ebene, die bisher auf Ebene der Mitgliedstaaten bzw. deren Regionen lag. Die Kommission könnte unter Be-rufung auf das Ziel der territorialen Kohäsion Initiativen für eine europäische

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Raumplanung unterbreiten. Bei einer ersten Bewertung dieser neuen EU-Kompetenz ist wiederum zu fragen, inwieweit in diesem Politikbereich räumli-che Externalitäten zwischen den Mitgliedstaaten eine Rolle spielen. Es ist offen, ob diese so relevant sind, dass dafür auf ein „Stück“ Subsidiarität verzichtet wer-den kann.

Die Verlagerung der Strukturförderung des ländlichen Raums aus dem EFRE in den ELER und somit aus der Generaldirektion Regionalpolitik in die Generaldi-rektion Landwirtschaft (vgl. Kapital 3.3) stellt zunächst, solange es zu keinen Förderungen mit gegensätzlichen Zielsetzungen98 oder Doppelförderungen kommt, keine grundlegendes Problem dar. Es stellt sich jedoch die Frage, ob die-se Neuorganisation der Tatsache ausreichend gerecht wird, dass Förderungen in der Stadt natürlich Auswirkungen (spillovers) auf das Land haben und umgekehrt bzw. das Förderungen von Branchen außerhalb der Landwirtschaft auch diese beeinflussen. Möglicherweise führt diese organisatorische Trennung dazu, dass diese Spillovers weniger Berücksichtigung finden als dies nötig und möglich wä-re.

6.3 Das ZEW-Reformmodell

6.3.1 Ausgangslage

Im Folgenden werden die Grundelemente einer möglichen Reformkonzeption skizziert und in ihren budgetären Wirkungen für die kommende Programmperio-de quantifiziert. Ausgangspunkt dieses Diskussionsbeitrags zur Reformdebatte sind die folgenden Gesichtspunkte:

Die Reformdebatte zur Zukunft der EU-Kohäsionspolitik ist eingebettet in die Generalüberprüfung des EU-Haushalts. Bei aller Verschiedenartigkeit der diver-sen bisherigen Diskussionsbeiträge besteht ein breiter Konsens darüber, dass sich die künftigen Ausgabeschwerpunkte des EU-Budgets an der Frage orientieren sollten, inwieweit ein Politikfeld einen „europäischen Mehrwert“ erbringt. Ange-sichts der Tatsache, dass die Gemeinsame Agrarpolitik und die Kohäsionspolitik die mit Abstand höchsten Budgetanteile aufweisen, stehen gerade diese beiden Budgetlinien unter einem wachsenden Rechtfertigungsdruck. Wie in den Ver-handlungen zum Finanzpaket 2007-2013 deutlich geworden ist, ist eine starke Ausweitung des EU-Budgets insgesamt aufgrund des Widerstands der Nettozah-ler keine realistische Perspektive. Dies unterstreicht, dass die der Kohäsionspoli-tik heute verfügbaren Mittel in direkter Konkurrenz zu anderen Budgetlinien wie der Budgetlinie „Wettbewerbsfähigkeit“ stehen.

Gleichwohl darf nicht übersehen werden, dass die Politik zur Förderung von Regionen mit Entwicklungsrückstand primärrechtlich fest verankert ist und als

98 Beispielsweise ist im Rahmen des ELER sowohl die Förderung der Niederlassung von Junglandwir-

ten als auch die Förderung des Vorruhensstandes für Landwirte möglich.

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Ganzes nicht zur Disposition steht. Reformideen, die beispielsweise auf europäi-sche Finanzausgleichssysteme und eine völlige Renationalisierung der Regional-politik setzen, mögen bedenkenswerte theoretische Szenarien darstellen, entbeh-ren rechtlich aber derzeit der Grundlage. Gleichwohl gewährt diese primärrecht-liche Verankerung mitnichten dem Status quo der Kohäsionspolitik einen Besitz-standsschutz in Bezug auf alle institutionellen Details der gegenwärtigen Instru-mente oder gar in Bezug auf die Höhe der bisherigen Finanzausstattung.

Neben den rechtlichen Restriktionen sind politökonomische Restriktionen zu beachten. Wie ausführlich in Kapitel 3 dargestellt, ist die Kohäsionspolitik auf-grund der Vetomacht der MGS ein in hohem Maße pfadabhängiges Politikfeld und Weichenstellungen, deren ursprüngliche Motivation seit langem gegens-tandslos geworden sind, wirken bis heute fort. Realistisch sind daher nur graduel-le Reformen, die noch dazu nicht einzelne MGS in eindeutige Verliererpositio-nen bringen.99 Allerdings hat die quantitative Status quo-Extrapolation (Ab-schnitt 5.3) deutlich gemacht, dass sich die Interessenlagen verschiedener MGS deutlich verändern und sich somit die Chancen für Veränderungen erhöhen. Zu beachten ist auch die Nachfrage nach bestimmten Transferleistungen etwa in Be-zug auf entlegene Gebiete, Hauptstadtregionen in den neuen MGS oder in relativ armen Regionen in wohlhabenden MGS, wie sie in der wachsenden Bedeutung von Sonderregeln zum Ausdruck kommt (Abschnitt 5.1.1).

Wie bereits dargelegt, ist die Auffächerung des im Rahmen der Kohäsionspoli-tik verfolgten Zielsystems kritisch zu beurteilen, weil diese Entwicklung das Po-litikfeld in inakzeptabler Weise gegen den Nachweis der mangelnden Wirksam-keit immunisiert. Es ist immer zu fragen, ob auch ein allgemein akzeptiertes EU-Politikziel nicht effektiver durch andere Politiken der Gemeinschaft adressiert werden kann. Zudem ist präzise zwischen dem Oberziel (Konvergenz) und mög-lichen Unterzielen zu unterscheiden. Das Oberziel sollte als wesentliche Grund-lage für die Erfolgskontrolle dienen.

Im Hinblick auf die Frage der Förderkriterien ist die zentrale Rolle des Pro-Kopf-Einkommens in Kaufkraftstandards (in der BIP-Variante für die regionale Ebene, in der BNE-Variante für die nationale Ebene) wohl begründet: Es handelt sich hier um operationale Indikatoren, die ohne ernsthafte Alternative sind. Der Vorzug dieser Wohlstandsindikatoren ist auch, dass sie die Konsequenzen vieler der betrachteten Trends von Demographie über Globalisierung bis hin zum Kli-mawandel indirekt reflektieren. Ein weiterer Vorzug ist die Konsistenz mit der Einnahmeseite des EU-Budgets: Bei den EU-Eigenmitteln spielen die BNE-Eigenmittel inzwischen eine dominierende Rolle und der BNE-Schlüssel wird dort auch für die Zukunft als allgemein akzeptierter Maßstab für eine faire Las-tenteilung empfohlen (Heinemann, Mohl und Osterloh, 2008).

99 Moderate Verluste einzelner MGS können hingegen zulässig sein und sind politisch im Hinblick auf

mögliche „Paketlösungen“ in europäischen Verhandlungsprozessen nicht unrealistisch.

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6.3.2 Verwendungsvorgaben und Konditionalität

Ungebundene Transfers wären dann das Mittel erster Wahl für die EU-Strukturpolitik, wenn es alleine darum ginge, unter dem Solidaritätsaspekt einen Belastungsausgleich zwischen armen und reichen Ländern bzw. Regionen zu realisieren. Diese Sichtweise wird der Motivation des Politikfelds aber nicht in vollem Umfang gerecht. Aus mehreren Gründen besteht die Notwendigkeit, für die Mittelverwendung bestimmte programmatische Vorgaben zu machen (vgl. zur ausführlichen theoretischen Diskussion Abschnitt 2.2.5): Durch diese Vorga-ben soll gewährleistet werden, dass grenzüberschreitende Effekte (oder der „eu-ropäische Mehrwert“) Berücksichtigung finden, die in rein nationalem oder regi-onalem Kalkül nicht beachtet würden. Zudem spielt die politökonomisch wohl begründete Sorge eine Rolle, dass eine konsumtive Verwendung zufließender Transfers verhindert werden soll, zu der Politiker im Hinblick auf ihre durch Wahltermine geprägten Zeithorizonte neigen. Gleichwohl dürfen die Vorgaben zur Mittelverwendung nicht uniform und rigide ausgestaltet werden, weil dies den heterogenen Problemlagen in der EU nicht gerecht und dem Prinzip eines subsidiären Grundansatzes zuwider laufen würde.

Die Art und Weise der heutigen Programmplanung kann als sachgerechter Kompromiss zwischen diesen verschiedenen Gesichtspunkten betrachtet werden. Durch das Zusammenspiel von gemeinschaftlich vereinbarten strategischen Ko-häsionsleitlinien, auf die dann die nationalen strategischen Rahmenpläne und schließlich die einzelnen operationellen Programme bezogen sind (vgl. Abschnitt 3.3), können Mitgliedstaaten und Regionen in ausreichendem Maße individuelle Prioritäten setzen und ihren Besonderheiten Rücksicht tragen. Weitere verbindli-che quantitative Vorgaben nach dem Vorbild des Lissabon-Earmarking sind in Zukunft zu vermeiden. Zwar ist dieses Earmarking wachstumstheoretisch gut begründet und in seiner Ausgestaltung (insbesondere im Hinblick auf die Nicht-Verbindlichkeit in den neuen MGS) differenziert genug. Dennoch wachsen bei weiteren diesbezüglichen quantitativen Vorgaben die Risiken, dass es zu einer schädlichen Uniformität des Politikfelds kommt. Dezidiert abzulehnen sind Ideen für ein „Klimapolitik-Earmarking“, weil die EU-Regionalpolitik nicht der priori-täre budgetäre Ort für gemeinschaftliche Projekte zur Minderung des Klimawan-dels sein kann (Abschnitt 6.2.3) In Bezug auf das Lissabon-Earmarking ist zu empfehlen, dessen Verbindlichkeit in Zukunft nicht mehr an den Status des neu-en MGS zu knüpfen, sondern an einer kritischen Schwelle des BIP-pro-Kopf festzumachen, um der großen Wohlstandsheterogenität innerhalb der neuen MGS besser Rechnung zu tragen (Abschnitt 4.3.3).

Eine andere Frage ist, inwieweit in Zukunft Strukturfondszahlungen stärker von Bedingungen in Bezug auf eine wachstumsfreundliche nationale Wirtschafts- und Finanzpolitik abhängig gemacht werden sollen. In der Literatur (Abschnitt 6.1) wird immer wieder vorgeschlagen, eine solche Konditionalität der Zahlun-gen zu etablieren und Bedingungen wie etwa eine Begrenzung der Staatsquote,

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eine Begrenzung bestimmter „unproduktiver“ Staatsausgaben (Weise, 2002) oder Fortschritte im Aufbau einer leistungsfähigen Administration (Sapir et al., 2004) festzuschreiben. Würden diese Bedingungen verletzt, wäre dann als Sanktion eine Kappung von Strukturfondszahlungen zu verhängen. In der Geschichte der Kohäsionspolitik haben diese Vorschläge zur Konditionalität ihren Präzedenzfall im Kohäsionsfonds und der bis heute bestehenden Sanktionsdrohung, im Fall eines übermäßigen Defizits Mittelbindungen des Fonds für den betreffenden MGS auszusetzen (Art. 4 Kohäsionsfonds-VO). Auch der EG-Vertrag bietet ei-nen Ansatzpunkt: Art. 159 EGV Absatz 1 besagt: „Die Mitgliedstaaten führen und koordinieren ihre Wirtschaftspolitik in der Weise, dass auch die in Artikel 158 genannten Ziele erreicht werden." Wenn der EG-Vertrag die MGS somit auf eine Wirtschaftspolitik verpflichtet, die konsistent mit den kohäsionspolitischen Zielen sein muss, dann erscheint eine diesbezügliche Konditionalität folgerichtig.

Grundsätzlich verweisen derartige Empfehlungen auf einen wichtigen Ge-sichtspunkt: Der nationalen Politik der MGS kommt die maßgebliche Verantwor-tung zu, durch geeignete Rahmenbedingungen die Voraussetzungen für prospe-rierende Regionen zu schaffen. Auch hat die Empirie (vgl. Abschnitt 4.5) ge-zeigt, dass die Wirksamkeit sogar von makroökonomisch bedeutsamen regional-politischen Transfers von der Qualität der Institutionen in den Empfängerländern abhängt. Die gemeinschaftliche Kohäsionspolitik kann daher immer nur einen Teilbeitrag zur regionalen Konvergenz leisten, der durch eine defizitäre nationale Wirtschaftspolitik konterkariert werden kann. Vor diesem Hintergrund ist es scheinbar naheliegend, die Kohäsionszahlungen von der Qualität der nationalen Wirtschaftspolitik abhängig zu machen.

Dennoch ist der Weg einer weitergehenden Konditionalität vermutlich weder operational, noch wird er der langfristigen Grundausrichtung der Programme ge-recht. Die Operationalität scheitert an einem fehlenden Grundkonsens über Poli-tik-Indikatoren, anhand derer nationales Fehlverhalten objektiv messbar wäre. Schon die erwähnten Vorschläge (Staatsquote, unproduktive Staatsausgaben, leistungsfähige Administration) lassen erkennen, dass hier kaum ein Einverneh-men unter 27 Staaten über eine zutreffende Quantifizierung oder gar eine kriti-sche Grenze möglich wäre. Das Benchmarking im Rahmen der Lissabon-Strategie ist mit ähnlichen Problemen konfrontiert: Zwar wird hier eine umfang-reiche Liste von Strukturindikatoren herangezogen, um mit ihrer Hilfe Fortschrit-te auf einzelnen Politikfeldern zu messen. Eine Aggregation, die ein Gesamt-Ranking erlauben würde, ist aber schon aufgrund der Vieldimensionalität des dahinter stehenden Zielsystems methodisch unmöglich (vgl. dazu Heinemann et al., 2004).

Selbst wenn Fehlverhalten der mitgliedstaatlichen Ebene objektiv messbar wä-re, würde die Konditionalität einen Konflikt mit der langfristigen Ausrichtung der betreffenden Entwicklungsprogramme mit sich bringen, weil mehrjährige Investitionsprogramme dann stets mit dem Risiko der Kürzung von Finanzie-rungsmitteln konfrontiert wären. Aus der föderalen Perspektive schließlich wäre

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es problematisch, dass Regionen in ihren Entwicklungschancen für Fehlverhalten der nationalen Politikebene sanktioniert würden. Die Erfahrungen mit dem Ko-häsionsfonds (aber auch mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt) machen schließlich deutlich, dass der Rat in der politischen Realität davor zurück-schreckt, das vorhandene Sanktionsinstrumentarium zu nutzen: Obwohl der Ko-häsionsfonds seit Gründung konditionell ausgestaltet worden war und obwohl eindeutige und schwer wiegende Tatbestände des übermäßigen Defizits bis hin zu Tatbeständen der Datenmanipulation für Kohäsionsfondsländer vorlagen (Bei-spiel Griechenland; European Commission, 2004b), ist die Anwendung der Sank-tionen (die als „Kann-Regel“ ausgestaltet ist) niemals ernsthaft diskutiert wor-den. Insgesamt bestehen daher wohl keine realistischen Aussichten einer stärke-ren Konditionierung des Politikfelds.

6.3.3 Territoriale Adressierung und Förderkriterien

Wie mehrfach dargelegt, verpflichtet der EG-Vertrag in Art. 158 die Gemein-schaft auf eine Politik zur Förderung der regionalen Kohäsion. Auch wenn das Primärrecht prinzipiell veränderbar ist,100 steht diese Zielsetzung nicht ernsthaft zur Debatte. Dies bedeutet, dass Regionen auch in Zukunft ein wichtiger Adres-sat der Kohäsionspolitik bleiben müssen. Damit ist aber nicht festgelegt, in wel-cher Relation die regionale zur nationalen Adressierung stehen sollte. Auch Elemente der an der Ebene der MGS ansetzenden Kohäsionspolitik gehören spä-testens seit Etablierung des Kohäsionsfonds im Maastrichter Vertrag zu den zent-ralen Bestandteilen des kohäsionspolitischen Fördersystems. Dass zumindest für die neuen MGS die nationale Adressierung einen hohen Stellenwert hat, ist durch ein Detail der neuen Finanzierungsperiode deutlich geworden: Gemäß Anhang II, Ziffer 3 der allgemeinen Strukturfonds-VO wird der Anteil des Kohäsionsfonds für die neuen MGS auf ein Drittel des Gesamtvolumens der Strukturfonds festge-setzt, das sich als rechnerisches Ergebnis aus der Summe aller Strukturfonds un-ter Anwendung der Absorptionsgrenze ergibt. Dieses bedeutet eine deutliche Anhebung des Anteils des Kohäsionsfonds gegenüber dem rechnerischen Ergeb-nis, so dass der Anteil des Kohäsionsfonds in den neuen Mitgliedstaaten mit sei-nem Anteil von 33% deutlich oberhalb des Anteils liegt, den er in den westeuro-päischen Kohäsionsfondsländern Portugal und Griechenland (14 bzw. 18%) ausmacht. De facto ist also bereits das heutige System ein Mischsystem, in dem Elemente der regionalen und nationalen Adressierung koexistieren. Von daher beweist der Status quo, dass der EG-Vertrag mitnichten die ausschließlich Aus-richtung der Kohäsionspolitik auf regionale Adressaten vorschreibt.

Ein größerer Stellenwert der nationalen Adressierung wäre mit einer Reihe von Vorteilen verbunden: Zunächst einmal spielen statistische Probleme, die mit den

100 Anders als im Grundgesetz findet sich im EGV keine „Ewigkeitsgarantie“ bestimmter Vertragsbe-

standteile. Auch die schnelle Folge an Reformverträgen der zurückliegenden Jahrzehnte macht deut-lich, dass das gemeinschaftliche Primärrecht keine unveränderbare Gestalt hat.

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erläuterten Verzerrung von regionalen Wohlstandsindikatoren (Hauptstadtprob-lem, fehlende regionale Kaufkraftstandards, vgl. Abschnitt 5.1.3 und 5.1.4) zu tun haben, bei nationaler Adressierung keine Rolle. Eine nationale Adressierung kann zudem als besser vereinbar mit einer subsidiären Kohäsionspolitik interpre-tiert werden: Den MGS steht es frei, über die regionale Allokation zufließender Mittel eigenverantwortlich (im Rahmen der gemeinschaftlichen programmati-schen Vorgaben) zu entscheiden. Diese größere Eigenständigkeit ist auch deshalb wertvoll, weil von einem nationalen Zielkonflikt zwischen Wachstumsmaximie-rung der Volkswirtschaft und Einebnung regionaler Disparitäten auszugehen ist, wobei letztere zumindest in einer frühen Phase des wirtschaftlichen Aufholpro-zesses ausgeprägt sind (vgl. dazu Kapitel 2). Eine subsidiäre Gemeinschaft sollte im Fall eines solchen Zielkonflikts den MGS Spielraum lassen, eine eigene Ent-scheidung in der Abwägung des Wachstums- und Konvergenzziels treffen zu dürfen. Dies wäre eine Lösung in Analogie zur Grundentscheidung zum Umgang mit sozialer Ungleichheit: Hier bleibt es jedem MGS selbstverständlich selbst überlassen, eine Grundentscheidung über das Ausmaß der interpersonellen Um-verteilungspolitik zu treffen. Von daher liegt es nahe, den MGS auch zumindest eine gewisse Autonomie über die auf ihrem Territorium akzeptable regionale Ungleichheit einzuräumen. Im Licht des Subsidiaritätsprinzips kann auch das Argument nicht überzeugen, dass Europa durch die regionale Adressierung die politische Entwicklung der Regionen stärken könne: Die Entscheidung über die Machtbalance innerhalb nationaler Föderalsysteme ist als genuin nationale Ver-fassungsentscheidung zu werten, bei der eine gemeinschaftliche Einflussnahme unangebracht ist.

Unter Fairness-Gesichtspunkten lassen sich beide Ansätze begründen. Die regi-onale Adressierung kann auf die Gleichbehandlung von gleich wohlhabenden Regionen (aus unterschiedlich wohlhabenden MGS) verweisen. Die nationale Adressierung ist durch die Gleichbehandlung gleich wohlhabender MGS (bei unterschiedlicher regionaler Divergenz) geprägt.

All diese Argumente machen deutlich, dass eine behutsame Stärkung von Ele-menten der nationalen Adressierung im Rahmen der Kohäsionspolitik vertretbar ist. Diese empfiehlt sich besonders für arme MGS, die eine Priorität auf die Rea-lisierung eines schnellen gesamtwirtschaftlichen Aufholprozesses legen müssen. Allerdings ist aufgrund der vertraglichen Vorgaben Sorge zu tragen, dass der re-gionale Charakter des Politikfelds klar erkennbar bleibt.

Konzeptionell getrennt von der Adressierung kann die Frage nach der angemes-senen Ebene der maßgeblichen Förderkriterien behandelt werden: Förderkrite-rien, die an nationalen Indikatoren ansetzen, lassen sich mit Vorgaben zur regio-nalen Verwendung zufließender Transfers verbinden. Wie der obige Literatur-überblick (Abschnitt 6.1) verdeutlich hat, erfährt eine stärkere Berücksichtigung des nationalen Pro-Kopf-Einkommens eine umfassende Unterstützung, weil der nationale Wohlstand ein guter Indikator dafür ist, inwieweit MGS dazu in der Lage sind, etwaige regionale Entwicklungsprobleme eigenständig zu lösen. Be-

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merkenswert ist, dass schon heute in den Formeln zur Festlegungen der Förderin-tensitäten für Konvergenzregionen der nationale Wohlstand über den in Ab-schnitt 5.2.2 dargestellten Wohlstandskoeffizienten einen maßgeblichen Einfluss hat. Schon im Status quo werden daher Regionen auch in Abhängigkeit des Wohlstandsniveaus des jeweiligen Mitgliedstaats behandelt. Insofern kann die Strategie einer stärkeren MGS-bezogenen Definition zentraler Förderkriterien nahtlos an Merkmalen des gegenwärtigen Systems anknüpfen.

6.3.4 Modifikationen des Konvergenzziels

In Anbetracht der genannten Argumente ist es empfehlenswert, zur Realisie-rung des Konvergenzziels auch in Zukunft auf ein Mischsystem der regionalen und nationalen Adressierung zu setzen, dabei aber in stärkerem Maße auf natio-nale Wohlstandsindikatoren zu setzen und den Spielraum insbesondere der ärme-ren MGS in der regionalen Allokation der zufließenden Mittel tendenziell zu er-höhen.

Vor diesem Hintergrund schlagen wir folgendes Zwei-Säulen-Konzept zur künftigen Förderung im Rahmen des Konvergenzziels vor (Kasten 8):

Kasten 8: ZEW-Vorschlag zum künftigen Konvergenzziel

Säule 1: Förderfähig sollen zunächst flächendeckend die MGS sein, deren nationales BNE/Kopf in Kaufkraftstandards eine Schwelle von X % unterschreitet. Die Zuweisung an diese MGS soll mit einer Vorgabe zur Mindestallokation der Strukturmittel in den Regionen kombiniert werden, die eine kritische Grenze (z.B. die traditionellen 75% des BIP-pro-Kopf in Kaufkraftstandards) unterschreitet. Säule 2: In den MGS, deren nationales BNE/Kopf die X-%-Schwelle überschreitet, sind im Konvergenzziel diejenigen Regionen förderfähig, die eine Schwelle von Y % des EU-durchschnittlichen BIP-pro-Kopf unterschreiten. Es ist na-heliegend, aber nicht zwingend, Y am traditionellen 75%-Wert für das Pro-Kopf-BIP festzumachen. Säule 2 sollte durch ein Gleitzonenmodell (vgl. Abschnitt 5.4.4) flankiert werden, das die Sprungstellenproblematik des jetzigen Modells überwindet. Säule 1 spiegelt das zuvor ausführlich begründete Erfordernis wider, Elemente

der nationalen Adressierung zu stärken, ohne die primärrechtlich geforderte regi-onale Dimension zu vernachlässigen. Durch Festlegung einer geeigneten Grenze zur Mindestallokation in den relativ ärmsten Regionen kann dem regionalen Fo-kus des Politikfelds Rechnung getragen werden. Aufgrund der zuvor genannten Nachteile restriktiver Vorgaben zur regionalen Allokation ist allerdings zu emp-

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fehlen, diesen Grenzwert so gering zu halten wie dies EG-vertraglich gerade noch vertretbar erscheint.

Der Unterschied zwischen dieser Konstruktion der Säule 1 und dem Mischsys-tem im Status quo ist geringer als dies auf den ersten Blick erscheinen mag: Die genannte heutige Regel zum 1/3-Anteil des Kohäsionsfonds an der strukturpoliti-schen Förderung ist für die MGS implizit bereits eine Mindestallokationsregel zu Gunsten der Konvergenz-Regionen, die diesen innerhalb der Kohäsionsfondslän-der 2/3 der Strukturmittel garantiert. Der Nachteil der aktuellen Lösung besteht aber in ihrem ad hoc-Charakter und ihrer ungerechtfertigten Begrenzung auf die seit 2004 der EU beigetretenen neuen MGS (Allgemeine-VO, Anhang II). Der hier präsentierte Vorschlag würde allen ärmeren MGS eine höhere nationale Au-tonomie einräumen. Um die nationale Autonomie bei der regionalen Schwer-punktsetzung zu stärken, sollten die national frei verfügbaren Anteile allerdings höher ausfallen als im heutigen System der 1/3-Regel.

Säule 1 berücksichtigt damit in besonderer Weise die Lage ärmerer MGS in ei-ner noch frühen Phase des Aufholprozesses, in der zu starke Restriktionen zu Lasten einer Förderung etwa der makroökonomisch bedeutsamen Hauptstadtre-gionen die Wirkung der Kohäsionspolitik auf das gesamtwirtschaftliche Wachs-tum beeinträchtigen können. Außerdem ist diese Ausgestaltung die adäquate Antwort auf die genannten gravierenden statistischen Unschärfen regionaler kaufkraftbereinigter Einkommensdaten gerade in diesen Ländern.101

Säule 2 stellt sicher, dass relativ arme Regionen in den wohlhabenderen MGS weiterhin Berücksichtigung im Rahmen der EU-Regionalpolitik finden und trägt damit zur vertragsgemäßen Ausgestaltung des Kohäsionsziels bei. Darüber hin-aus befriedigt Säule 2 eine offensichtlich starke politische Nachfrage nach För-dermitteln von ärmeren Regionen in wohlhabenden Staaten, wie sie im Status quo nicht zuletzt durch zahlreiche Sonderregeln (Abschnitt 5.1.1) realisiert wird. Im Vergleich zu diesen Sonderregeln bietet das hier empfohlene Modell aller-dings einen transparenteren Ansatz.

Säule 2 ist auch als Anknüpfungspunkt für das verbindliche Lissabon-Earmarking geeignet. Wie in Abschnitt 4.3.3 begründet, sollten relativ arme Länder weiterhin nicht der Pflicht unterworfen werden, bestimmte Anteile der Strukturmittel für Forschung, Bildung und andere Lissabon-Politiken einzuset-zen, weil dies nicht deren Bedürfnissen im frühen Konvergenzprozess entspricht. Die Förderung im Rahmen der Säule 1 sollte daher von Earmarking-Vorschriften befreit sein. Auf diese Weise wäre die derzeitige ad hoc-Regel, wonach das Lis-sabon-Earmarking nicht für die seit 2004 der EU beigetretenen neuen MGS gilt, in eine ökonomisch stimmige und allgemeingültige Regel überführt. 101 All diese Probleme haben bereits bei früheren Erweiterungen um relativ arme Staaten (Süderweite-

rung) eine Rolle gespielt haben. Dieser Gesichtspunkt ist aber kein Gegenargument, diese Probleme nun endlich adäquat zu adressieren. Außerdem sind einige Probleme heute wesentlich stärker ausge-prägt: So haben in den kleinen osteuropäischen Staaten die Hauptstadtregionen einen besonders ho-hen Anteil an der Wertschöpfung ihrer Volkswirtschaften.

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Die hier vorgeschlagenen Parameter („X“ für die nationale Förderfähigkeit in Säule 1, die Mindestallokation für arme Regionen in förderfähigen MGS und „Y“ für die Förderfähigkeit relativ armer Regionen in den restlichen MGS) defi-nieren einen weiten Raum für politische Verhandlungen und Kompromisse, in-nerhalb derer sehr unterschiedliche Verteilungswirkungen erzielt werden können.

Insgesamt grenzt sich dieser Reformvorschlag sowohl von einer einfachen Fortschreibung des Status quo mit all seinen genannten Defiziten, aber auch von weit gehenden Konzepten zur Etablierung eines rein mitgliedstaatlichen Ansatzes ab. Im Gegensatz zu einem Modell, das lediglich noch auf Transfers an die mit-gliedstaatliche Ebene setzen würde, bleibt hier der regionale Grundansatz als zentrales Element erhalten. Sowohl die Vorgaben zur regionalen Verwendung im Rahmen der Säule 1 und die ohnehin regional definierte Säule 2 machen dies deutlich. Insofern ist dieses Modell im Unterschied zu einem rein mitgliedstaatli-chen Ansatz eher im Einklang mit den primärrechtlichen Vorgaben unter ande-rem des Art. 158 EGV. Gleichzeitig eröffnen die stärkeren Elemente der nationa-len Adressierung in Säule 1 gegenüber dem Status quo den Empfängerstaaten mehr Freiheiten in der regionalen Schwerpunktsetzung ihrer Konvergenzpolitik. Dies wird nicht nur dem Leitbild einer subsidiären Gemeinschaft besser gerecht, sondern kann insbesondere auch den Besonderheiten der neuen Mitgliedstaaten mit ihren anderen wachstumspolitischen Prioritäten und ihren oftmals bedeutsa-men Hauptstadtregionen besser Rechnung tragen.

6.3.5 Optionen für die Zukunft des Ziels „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“

Das heutige Förderziel der „Regionalen Wettbewerbsfähigkeit und Beschäfti-gung“ (RWB) ist im Gegensatz zum weitgehend im Grundsatz akzeptierten Kon-vergenzziel in seiner Existenzberechtigung umstritten. Der Literaturüberblick (Abschnitt 6.1) hat deutlich gemacht, dass in einem großen Teil der wissenschaft-lichen Literatur eine große Skepsis gegenüber einem regionalpolitischen Enga-gement der EU in reichen MGS besteht und eine Konzentration auf Länder und Regionen empfohlen wird, die aufgrund ihres ökonomischen Rückstands nicht eigenständig in der Lage sind, regionale Probleme erfolgversprechend zu be-kämpfen.102 Im heutigen System ist es das RWB-Ziel, das einer derartigen Stra-tegie der stärkeren Konzentration der Regionalpolitik entgegensteht, wie sie auch

102 Miehe-Nordmeyer (2007: 658) fasst diese Sichtweise folgendermaßen zusammen: „Unter ökonomi-

schen Gesichtspunkten erscheint eine Konzentration auf die bedürftigsten Regionen deshalb sinnvoll, weil mit einer gezielten Förderung dieser Regionen sowohl dem Ausgleichs- als auch dem Konver-genzziel am stärksten Rechnung getragen wird. Das ist der originäre vertragsgemäße Auftrag der EU-Strukturfonds. … Hinzu kommt, dass der Geldfluss von wohlhabenden Regionen über Brüssel und zurück sowohl fiskalisch als auch strukturpolitisch wenig Sinn macht, jedoch das Verfahren der Pro-grammauswahl, -durchführung und -kontrolle wesentlich bürokratischer gestaltet und insofern sys-temimmanent teurer ist als ein direkter finanzieller Transfer innerhalb einer Region bzw. innerhalb des Mitgliedstaates.“

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in den aktuellen Stellungnahmen vieler MGS zur Budgetkonsultation der Kom-mission empfohlen wird (vgl. Abschnitt 6.1). In der von der Europäischen Kom-mission in Auftrag gegebenen Studie zu den wünschenswerten künftigen Ausga-beschwerpunkten etwa kommen die Autoren bei ihrer Analyse der Kohäsionspo-litik für das RWB-Ziel zu der Schlussfolgerung, dass hier eine Beteiligung des EU-Haushalts „weniger begründet“ sei als im Konvergenzziel oder bei der Terri-torialen Kooperation. Die begünstigten reicheren Mitgliedstaaten würden selber die finanziellen und institutionellen Voraussetzungen für eine erfolgreiche Regi-onalpolitik besitzen (Ecorys et al., 2008).

Auch in seiner Abgrenzung zu anderen Budgetlinien steht gerade dieses Ziel in einer wachsenden Konkurrenz, wie sie gerade durch das Lissabon-Earmarking – 75% der Ausgaben im Rahmen des RWB-Ziels müssen auf die EU-Priorität der Förderung der Wettbewerbsfähigkeit und Schaffung von Arbeitsplätzen ausge-richtet sein (Art. 9 Allgemeine VO) – vor Augen geführt wird. Genau diese Ziele werden im EU-Haushalt durch die Politiken im Rahmen der Budgetlinie 1a (Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung) zielgenau und ohne Restriktionen in der regionalen Allokation adressiert. Es stellt sich daher die grundsätzliche Frage, ob das Wettbewerbsziel in relativ wohlhabenden Staaten wirklich durch spezifisch regionalpolitisch ausgerichtete Instrumente verfolgt werden soll oder ob nicht eine Umschichtung der Mittel in die Haushaltslinie 1a die zu präferierende Option wäre. Zugespitzt kann hier die Frage formuliert wer-den, ob der europäischen Wettbewerbsfähigkeit durch eine Ausweitung des For-schungsrahmenprogramms zu Lasten des RWB-Ziels nicht besser gedient wäre.

Aber auch bei Fortexistenz des RWB-Ziels über die laufende Programmperiode hinaus stellen sich Fragen nach einer Optimierung. Es besteht ein grundsätzliches Spannungsfeld zwischen der Idee eines fest definierten Anspruchs einzelner Mit-gliedstaaten und Regionen auf RWB-Mittel und der Zielsetzung, die Wettbe-werbsfähigkeit der EU-Volkswirtschaften insgesamt zu steigern. Weil es sich bei den RWB-Regionen nicht um Regionen mit Entwicklungsrückstand handelt, soll-te das Kriterium der regionalen Bedürftigkeit hinter dem Kriterium des Beitrags zur nationalen oder europäischen Wettbewerbsfähigkeit zurückstehen. Hier kann es deshalb von Vorteil sein, stärker als bisher auf die Anwendung des Exzellenz-prinzips und die Auswahl aussichtsreicher regionaler Projekte im Rahmen wett-bewerblicher Auswahlverfahren zu setzen und von der bisherigen mitgliedstaa-tenbezogenen festen Mittelzuweisung abzugehen.

In Anbetracht dieser Überlegungen werden im Folgenden drei Optionen näher betrachtet: erstens die Fortführung des RWB-Ziels gemäß Status quo, zweitens die Fortführung unter Verzicht auf feste mitgliedstaatenbezogene Zuweisungen und drittens die komplette Aufgabe dieses Ziels.

205

6.3.5.1 Option 1: Festhalten am RWB-Ziel

Zunächst einmal lässt sich argumentieren, dass das RWB-Ziel die politökono-mische Funktion erfüllt, dass auch wohlhabende Länder an den Strukturfonds-mitteln partizipieren können und nationale und regionale Politiker somit einen Nutzen aus sichtbaren Projekten ziehen, die scheinbar nicht direkt durch die ei-genen Wähler zu finanzieren sind. Damit bestätigt sich die alte Erfahrung (vgl. Fußnote 11 in Abschnitt 2.2.4), dass Transfersysteme einen Trend zur flächende-ckenden Begünstigung aufweisen (vgl. dazu auch Kapitel 3). Eine Elimination des RWB-Ziels würde angesichts der politischen Nachfrage nach Mitteln für die wohlhabenderen Regionen möglicherweise weitere Diskussionen etwa um neuar-tige Förderkriterien nach sich ziehen. Damit würde die Gefahr eines immer diffu-ser werdenden Zielsystems der Kohäsionspolitik verschärft. Vor diesem Hinter-grund lässt sich das RWB-Ziel mit dem Argument verteidigen, dass ein politöko-nomisch bedingtes Bedürfnis hier möglicherweise relativ effizient befriedigt wird.

Hingegen vermag das Argument, dass das RWB-Ziel eine Berechtigung durch Akzeptanzmehrung der europäischen Integration bei den Bürgern habe, nicht zu überzeugen. Wie in 5.1.2 gezeigt, realisieren die wohlhabenderen EU-Staaten durch das RWB-Ziel kaum substantielle Netto-Rückflüsse. De facto finanzieren sich die Steuerzahler in MGS wie Deutschland somit die RWB-Programme weit-gehend selber. Insofern wäre eine mangelnde Finanzierungs-Transparenz und Fehlinformation ausschlaggebend für den erhofften EU-Imagegewinn – auch dies kann somit kein ernsthaftes Argument für die Fortführung des RWB-Ziels sein.

Unter Anreizaspekten ist für föderale Staaten wie Deutschland zu beachten, dass die regionale (Bundesländer) und die zentrale Ebene (der Bund) asymmetri-sche Interessen aufweisen können, wenn die untergeordneten Gebietskörper-schaften nicht an der Refinanzierung der Eigenmittelzahlungen an die EU betei-ligt sind. In diesem Fall genießt das RWB-Ziel auf der regionalen Ebene deshalb eine besondere Unterstützung, weil es im nationalen Föderalsystem zu einer Um-verteilung von der zentralen zur dezentralen Ebene führt. Diese Fehlanreize sind ein klassisches Beispiel der in 2.3.3 diskutierten Common-Pool-Problematik: Im Fall der landesweiten Finanzierung lokal wirksamer Transfers kommt es hier in den Regionen zu einer ineffizient hohen Nachfrage nach diesen Leistungen. So-mit hilft dieser Gesichtspunkt zwar, die Attraktivität des RWB-Ziels aus der Perspketive der Empfängerregionen politisch zu erklären, verweist aber gleich-zeitig normativ auf die Ineffizienz dieses Mechanismus.

Wenig überzeugend ist die Sichtweise, dass die primärrechtlichen Vorgaben die Fortexistenz des RWB-Ziels garantierten. Zweifellos ist das RWB-Ziel kompati-bel mit der Zielsetzung der Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusam-menhalts und einer harmonischen Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes. Das RWB-Ziel mit seinem Fokus auf Regionen, die dem Konvergenzziel ent-wachsen sind, korrespondiert aber kaum zum ursprünglichen und immer noch

206

zentralen Anliegen der Kohäsionspolitik, Unterschiede im Entwicklungsrück-stand von Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete zu verringern. Von daher ergibt sich dieses Ziel im Unterschied zum Konver-genzziel nicht zwingend aus den vertraglichen Vorgaben.

Diese Überlegungen machen deutlich, dass das RWB-Ziel anders zu legitimie-ren ist, als unter Verweis auf das Primärrecht oder die Mehrung der EU-Akzeptanz bei den Bürgern durch Sicherung von Zuflüssen. Folgende Gesichts-punkte sind hier zu nennen (vgl. dazu Bachtler und Gorzelak, 2007):103

Eine Aufgabe des RWB-Ziels würde bedeuten, dass viele Regionen gänzlich aus der EU-Regionalpolitik ausscheiden würden. Dies hätte die Implikation, dass sie nicht mehr in die Strategie- und Programmierungsprozesse dieses Politikfel-des einbezogen wären. Damit würden nicht nur Netzwerke, die den Erfahrungs-austausch und wechselseitiges Lernen ermöglichen, verloren gehen. Darüber hin-aus würden der Regionalpolitik dieser Regionen künftig wichtige Korrektive feh-len: So zeichnet die gemeinschaftliche Regionalpolitik ihr langfristiger Zeithori-zont und die Orientierung an strategischen Zielsetzungen aus. Demgegenüber sind budgetäre Entscheidungen der nationalen und regionalen Haushaltsebene typischerweise kurzfristiger und projektbezogener orientiert. Außerdem ist in der budgetären Realität der regionalen Haushaltspolitik oftmals ein Ressortdenken präsent, das zur Zersplitterung von umfassenden Entwicklungsprogrammen und damit zum Verlust der Konsistenz verschiedener Einzelprogramme führen könn-te. Ein Vorzug der Einbindung in die Institutionen der gemeinschaftlichen Kohä-sionspolitik ist auch der dadurch gewährleistete Beitrag zur Entwicklung einer Evaluationskultur, weil Evaluationen vor, während und nach Programmdurchfüh-rung ein integraler Bestandteil dieser Politik sind (vgl. dazu aber 6.3.6). Auch Regionen, die nicht mehr bedürftig im Sinn der Konvergenzzielsetzung sind, können daher von den institutionellen Merkmalen der EU-Regionalpolitiks profi-tieren.

Während die vorgenannten Argumente ganz allgemein für einen wie auch im-mer gearteten Einbezug auch reicherer Regionen in Programme europäischer Re-gionalpolitik sprechen, ergeben sich daraus noch keine Hinweise auf den wün-schenswerten Fokus dieser Programme. Zur inhaltlichen Ausrichtung ist zunächst zu konstatieren, dass die Schwerpunktsetzung des RWB-Ziels – Innovationen, wissensbasierte Wirtschaft, Unternehmertum, Umweltzielsetzungen – den Be-dürfnissen wohlhabenderer Regionen entspricht, die in der Regel bereits über eine zufrieden stellende Infrastruktur verfügen und sich im Wettbewerb als Standorte mit hoher Produktivität und Innovationskraft profilieren müssen. Wenn man also eine Förderung vergleichsweise wohlhabender Regionen befürwortet, dann ist die Fokussierung gemäß den Vorgaben des RWB-Ziels adäquat.

103 Außerdem haben die Autoren hier von Hinweisen profitiert, die sie von Experten aus den mit der

Fondsverwaltung betreuten Ministerien deutscher Bundesländer erhalten haben.

207

Damit ist allerdings nicht gesagt, dass der „Weg über die Regionen“ unter der Zielsetzung der Steigerung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit und Wachs-tumsperspektive gegenüber einem nicht regionen-bezogenen Ansatz vorteilhaft ist. Die RWB-Mittel stehen hier in einer Konkurrenz zum europäischen For-schungsrahmenprogramm, das ohne regionale Zielsetzung und damit auch ohne jegliche Restriktionen in der regionalen Mittelallokation arbeiten kann. Das Ne-beneinander von europäischen Programmen der Regional- und Forschungspolitik wirft zudem Abstimmungsprobleme auf, die zwischenzeitlich auch adressiert werden (CREST Working Group, 2007). Zu Gunsten dieses Dualismus lässt sich allerdings auf eine tendenzielle Arbeitsteilung zwischen einerseits der Generie-rung von Grundlagenwissen im Bereich der Forschungsförderung und anderer-seits des Technologietransfers und der Umsetzung von Wissen in marktgängige Produkte im Rahmen der Regionalförderung verweisen.

6.3.5.2 Option 2: Aufgabe des RWB-Ziels

Ob eine Aufgabe des RWB-Ziels in Frage kommt, hängt zunächst von der Grundsatzentscheidung darüber ab, ob ein Konsens über die vielfach geforderte stärkere Konzentration der EU-Regionalpolitik auf Konvergenzregionen erzielt werden kann. Unter dem Subsidiaritätsgesichtspunkt wäre diese Konzentration wie dargelegt gut nachvollziehbar.

Wichtig bei der Bewertung dieser Option ist darüber hinaus die Überlegung der alternativen Mittelverwendung. So könnte bei Aufgabe des RWB-Ziels das EU-Budget entsprechend verringert werden, bzw. seine Zuwachsrate gesenkt werden. Wie in Abschnitt 5.1.2 für die aktuelle Förderperiode gezeigt, würden die vom RWB-Ziel begünstigten MGS etwa in gleicher Höhe dann durch wegfallende Eigenmittelzahlungen profitieren. Dieser Zusammenhang dürfte ähnlich auch für die kommende Förderperiode gelten (siehe Abbildung 39): Deutliche Verände-rungen der Nettosalden gegenüber der aktuellen Förderperiode sind nur in denje-nigen Ländern zu erwarten, wo es zu einer deutlichen Erhöhung der Bevölkerung in RWB-Regionen kommt (Spanien und Griechenland, die von Nettozahlern zu -empfängern werden). Für die bisherigen Hauptempfänger ändert sich an der Net-toposition wenig, da es zu zwei entgegen gesetzten Effekten kommt: Zum einen verbessert sich ihre Nettoposition geringfügig, da die reicher werdenden MOE-Staaten einen größeren Anteil der Eigenmittelfinanzierung tragen werden. Zum anderen verschlechtert sie sich jedoch leicht, da mehr Regionen förderfähig im Rahmen des RWB-Ziels werden und sie davon einen gewissen Anteil tragen müssen. Insgesamt bleibt der Nettoverlust, der bei einer Aufgabe dieses Ziels für die reicheren Staaten entstehen würde, weiterhin gering.

Somit stünde es jedem MGS frei, diese Einsparungen entweder für wachstums- und beschäftigungssteigernde Steuersenkungen oder etwa für eine substitutive nationale Regionalpolitik zu verwenden. Gerade letztere Option ist politökono-misch interessant. Widerstand gegen eine Elimination des RWB-Ziels ist beson-

208

ders aus den heute begünstigten Regionen (in Deutschland aus den Bundeslän-dern) zu erwarten. Die Akzeptanz eines solchen Schritts kann daher erhöht wer-den, wenn die Regionen durch nationale Förderprogramme kompensiert werden.

Abbildung 39: Umverteilungseffekte des Ziels RWB, 2014-2020

-10.000

-8.000

-6.000

-4.000

-2.000

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000


Nettoposition



Milli

onen

Eur

o (2

004

Pre

ise)

Quelle: Eigene Berechnungen Eine andere alternative Verwendung der Mittel bestünde in einer Umschich-

tungsoperation im Rahmen des EU-Budgets: Natürlicher Kandidat aufgrund der inhaltlichen Nähe wäre das Forschungsrahmenprogramm. Der Vorteil dieser Re-form-Variante unter dem Gesichtspunkt der Steigerung der europäischen Wett-bewerbsfähigkeit wäre, dass das Exzellenzprinzip ohne regionale Restriktionen zur Anwendung kommen könnte. Regionale Restriktionen in Form fester regio-naler Mittelzusagen schränken zwangläufig die Möglichkeiten ein, europaweit die „besten“ Projekte auszuwählen. Inwieweit Auswahlprozesse zur Identifikati-on „exzellenter“ Vorhaben überhaupt erfolgreich sein können, ist allerdings strit-tig. Auch die Vergabe europäischer Forschungsgelder ist nicht vor Fehlentschei-dungen, politischen Einflussfaktoren und Rücksichtnahmen auf regionale Pro-porzgedanken gefeit. Zudem wird immer wieder das bürokratische Vergabever-fahren im Forschungsrahmenprogramm kritisiert, bei dem durch die aufwändige Antragstellung und geringen Erfolgsquoten hohe Kosten für die am Wettbewerb teilnehmenden Wissenschaftler und ihre Institutionen entstehen.

209

6.3.5.3 Option 3: Fortführung des RWB-Ziels unter Verzicht auf feste mitgliedstaatenbezogene Zuweisungen

Denkbar wäre schließlich als dritte Option ein weiterhin dezidiert regionalpoli-tischer Ansatz unter den Zielsetzungen der RWB, bei der allerdings dem Exzel-lenzprinzip ein stärkerer Raum durch Aufgabe fester regionaler Zuweisungen verschafft würde. RWB-Mittel müssten in diesem Modell im Rahmen eines ge-samteuropäischen Exzellenzwettbewerbs eingeworben werden, ohne dass eine Region (oder ein Mitgliedstaat) eine Garantie auf Zuweisungen hätte. Im Unter-schied zur zuvor diskutierten Verschiebung der Budgetmittel in das Forschungs-rahmenprogramm wäre hier ein stärker regionalpolitischer Fokus gegeben: Regi-onen würden sich mit regionalen Entwicklungsprogrammen in einen Wettbewerb begeben, während das Forschungsrahmenprogramm auf exzellente Projekte ohne regionalökonomische Fokussierung ausgerichtet ist. Diese Abgrenzung ist zur Legitimation von Option 3 erfolgskritisch. Erweist sich die Abgrenzung zwi-schen kompetitiv vergebenen RWB-Mitteln und dem Forschungsrahmenpro-gramm als nicht tragfähig, dann würde dies für den Weg einer kompletten Um-schichtung dieser Mittel in das Forschungsrahmenprogramm und somit gegen Option 3 sprechen.

Dieses Modell hätte gegenüber der Status quo-Fortführung den Vorteil, dass die Suche nach Leuchtturmprojekten noch kompetitiver erfolgt als bisher, und dass auf diese Weise gesamteuropäische Lernprozesse auf der regionalen Ebene eine noch größere Wirksamkeit entfalten. Das zentrale Argument für diesen Ansatz ist, dass hier die Auswahl der besten Projekte nicht dadurch behindert wird, dass ex ante Vorgaben über die regionale Mittelverteilung gemacht werden. Die Beto-nung des Exzellenzprinzips ist für das RWB-Ziel im Vergleich zum Konver-genzziel deshalb eher möglich, weil es hier nicht um arme Regionen geht.

Im Unterschied zur Option 2 bliebe der Vorteil des Status quo erhalten, dass al-le Regionen eingebunden blieben in die Abstimmungsprozesse der EU-Regionalpolitik, die allerdings nun durch ein starkes Wettbewerbselement verän-dert würden.

Erfolgskritisch für dieses Modell wäre eine überzeugende institutionelle Lö-sung zur Auswahlentscheidung exzellenter regionaler Programme. Wie bereits im vorhergehenden Abschnitt diskutiert, können wettbewerbliche Vergabever-fahren einen erheblichen Bürokratisierungsschub im Kontext der Auswahlent-scheidungen mit sich bringen. Auch ist es möglicherweise in der Regionalpolitik noch schwieriger als im Forschungsrahmenprogramm, politische Interessen aus der Auswahlentscheidung fern zu halten. Während es in der Forschung eine ent-wickelte Kultur der Selbst-Evaluation in den wissenschaftlichen „Communities“ gibt, fehlt etwas Analoges weitgehend in der Regionalpolitik. Bei der Zusam-menstellung von Entscheidungsgremien sollte es einerseits nicht zur Machtaus-weitung der Europäischen Kommission kommen, weil diese zu weit von der Be-urteilung regionaler Problemlagen entfernt ist. Andererseits wäre ein starker Ein-

210

fluss der mitgliedstaatlichen und regionalen Ebene hinderlich für die Realisie-rung des Exzellenzprinzips. Auch läuft die wettbewerbliche Vergabe Gefahr, dass aufgrund der Auswahl „exzellenter“ Einzelprojekte der Gedanke von zu-sammenhängenden regionalpolitischen Programmen nicht mehr zum Tragen kommt und durch eine wachsende Fragmentierung der Ansätze die Effektivität des Politikfeldes Schaden nimmt. Diese Überlegungen machen deutlich, dass die Option 3 erst ernsthaft in Betracht zu ziehen ist, wenn ein überzeugendes Verga-beverfahren für den Exzellenzwettbewerb konzipiert werden kann.

6.3.5.4 Fazit zum RWB-Ziel

Insgesamt fällt auf, dass viele der Argumente, die für oder gegen die verschie-denen Optionen sprechen, einen qualitatitiven Charakter haben, weil empirische Erkenntnisse zur spezifischen Wirksamkeit der im RWB-Ziel verausgabten Res-sourcen bislang fehlen. In Anbetracht der Erfahrung mit der Pfadabhängigkeit der EU-Regionalpolitik ist die Option 1 zum RWB-Ziel vermutlich die mit den größten politischen Erfolgsaussichten, aber nicht notwendigerweise die konzep-tionell überzeugendste. Zwar lassen sich wie gesehen eine ganze Reihe von qua-litativ plausiblen Argumenten zu Gunsten dieser Variante finden, die allerdings einer präzisen Evaluation unzugänglich sind. Das zentrale Argument, wonach das RWB-Ziel nötig für den hilfreichen Einbezug der begünstigten Regionen in die gemeinschaftlichen Programmplanungen sei, beruht zudem auf der Prämisse, dass auf nationaler und regionaler Ebene Budgetsysteme existieren, die ohne Hil-fe von außen keine wirklich langfristig ausgerichtete Regionalpolitik zuließen. Diese Sichtweise ist keineswegs allgemein akzeptiert und müsste, wenn zutref-fend, Anlass für grundlegende Reformüberlegungen zur Budgetpolitik der MGS und ihrer öffentlicher Körperschaften sein.

Ein denkbarer Kompromiss könnte darin liegen, den Status quo des RWB-Ziels durch eine starke Absenkung der gemeinschaftlichen Kofinanzierungssätze und eine so zu realisierende starke Absenkung der Finanzausstattung zu modifizieren. Wenn es vor allem darum geht, auch wohlhabendere Regionen in die Koordina-tions- und Programmierungsansätze der EU-Regionalpolitik dauerhaft einzubin-den, ist ein hohes gemeinschaftliches Finanzengagement verzichtbar. Bislang beträgt die gemeinschaftliche Kofinanzierung unter dem RWB-Ziel bis zu 50%.104 In Anbetracht der Tatsache, dass es hier nicht um finanziell bedürftige Regionen geht, sollte dieser maximale Kofinanzierungssatz zumindest halbiert werden. Auf diese Weise wäre eine weitere Konzentration der regionalpoliti-schen Ressourcen auf die Konvergenzregionen zu realisieren.

Die Absenkung der Kofinanzierungssätze ist auch deshalb angemessen, weil die Regionen in den meisten MGS nicht an der Refinanzierung der nationalen Eigenmittelzahlungen an die EU beteiligt sind, weil diese aus den Steuereinnah-

104 Für MGS mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 85 % sind 85% zuschussfähig, vgl. Anhang III

der Allgemeinen VO.

211

men der nationalen Ebene finanziert werden (vgl. Heinemann, Mohl und Oster-loh, 2008). Die budgetäre Sicht der Regionen ist daher verzerrt: Dem regional sichtbaren Nutzen der zufließenden Kofinanzierung steht keine wahrnehmbare Finanzierungslast gegenüber. Dies könnte ein Grund dafür sein, dass das RWB-Ziel in den Regionen von Nettozahlerstaaten eine hohe Sympathie genießt, ob-wohl aus der nationalen Perspektive keine nennenswerten budgetären Vorteile damit verbunden sind. Hier besteht somit ein klassisches Common-Pool-Problem, das durch Absenkung der gemeinschaftlichen Kofinanzierung verrin-gert werden kann.

6.3.6 Weitere Reformelemente

Folgende weitere Empfehlungen ergeben sich mit Blick auf die kommende Förderperiode:

Unabhängig davon, ob weitergehende Reformen möglich sein werden oder nicht, sollte ein Gleitzonenmodell gemäß der in Abschnitt 5.4.4 beschriebenen Konzeption implementiert werden. Gleitende Übergänge aus der Förderfähigkeit heraus können helfen, den Bedarf für intransparente Sonderregelungen zu verrin-gern.

Das Ziel der territorialen Kooperation ist in seiner Existenzberichtigung un-bestritten. Im grenznahen Bereich spielen grenzüberschreitende Spillovers eine große Rolle und würden ohne kooperatives Verhalten dazu führen, dass effiziente Bereitstellungen öffentlicher Güter unterbleiben. Die territoriale Kooperation hat somit eindeutig das Potenzial, einen europäischen Mehrwert zu generieren.

Wie im Kapitel über die regionalpolitischen Wirkungen dargestellt, ist der Zu-sammenhang zwischen dem regionalpolitischen Ressourcentransfer und der Ent-wicklung der öffentlichen Investitionen des begünstigten Landes nur lose, dies gilt insbesondere in den Kohäsionsländern (Abschnitt 4.4.4). Vor diesem Hinter-grund sollte die derzeitige Additionalitätsregel auf eine mögliche Fortentwick-lung überprüft werden, um Mitnahmeeffekte zu verringern. In diesem Zusam-menhang ist dringend zu empfehlen, auch den Kohäsionsfonds in Zukunft mit einer verbindlichen Additionalitätsregel auszustatten.

Im Hinblick auf die Finanzierungsanteile der Empfängerländer und -regionen ist der historische Trend steigender gemeinschaftlicher Kofinanzierungssätze (vgl. Abschnitt 3.4) kritisch zu betrachten. Eigenanteile von nur noch 15% an der Finanzierung, wie sie heute für Konvergenzregionen gelten (vgl. Abschnitt 3.3), sind kein ausreichender finanzieller Test für eine ausgeprägte eigene Wertschät-zung von Projekten. Das distributive Anliegen, die Finanzkraft von Empfänger-regionen nicht zu überfordern, ist hier zu stark betont und beeinträchtigt die An-reize, durch nennenswerte Eigenbeteiligungen eine effiziente Projektauswahl zu gewährleisten. Auch die Tatsache, dass trotz der hohen Kofinanzierung Mittel oft nicht zeitnah abgerufen werden, ist kein stichhaltiger Einwand gegen eine Herab-setzung, sondern eher ein Indikator, dass die Absorptionsfähigkeit geringer ist als

212

bislang angenommen. Von daher ist eine Verringerung gemeinschaftlicher Kofi-nanzierungssätze in Richtung 50% im Konvergenzziel angeraten. Da wie zuvor dargestellt auch im RWB-Ziel eine Absenkung vorgenommen werden sollte, blieben die Relationen in den Kofinanzierungssätzen zwischen finanziell schwä-cheren und stärkeren Regionen gewahrt.

Im Gegensatz zum Umgang mit Regionen, deren Wohlstandsniveaus zum Ge-meinschaftsdurchschnitt konvergieren und die dann im Rahmen von Phasing-in- und Phasing-out-Regelungen stärker begünstigt werden, fehlt im bisherigen Sys-tem eine Regelung zum Umgang mit divergierenden Regionen, d.h. mit Regio-nen, die im Einkommensniveau wieder zurückfallen. Die Quantifizierungen in Abschnitt 5.3 zur weiteren Entwicklung der Strukturpolitik nach 2014 haben ge-zeigt, dass sich in zwei westeuropäischen Staaten (Italien und Portugal) der Um-fang der Strukturpolitikzahlungen auf Grund eines wachsenden Abstands ihrer armen Regionen zum EU-Durchschnitt deutlich erhöhen dürfte. Wenn die stei-genden Disparitäten in solchen Fällen in erster Linie Fehler der nationalen Wirt-schaftspolitik widerspiegeln, ist nicht einzusehen, dass die betreffenden Länder in derart starkem Maße von der EU-Strukturpolitik kompensiert werden. Um den Anstieg der Unterstützungsintensität in den betreffenden Ländern zu begrenzen, kommen folgende Lösungen in betracht: (i) Begrenzung des Anstiegs der Zuwei-sungen an ein Land gegenüber der vorangegangenen Förderperiode um einen bestimmten Prozentsatz, (ii) Nichtberücksichtigung der Förderfähigkeit von Re-gionen, welche die 75%-Schwelle in der Vergangenheit bereits überschritten ha-ben (d.h. endgültiger Verlust der Förderfähigkeit nach einmaligem Überschreiten der 75%-Schwelle), (iii) Einfrieren des Wohlstandsfaktors bei Anwendung der Berlin-Formel (siehe Abschnitt 5.2.2) beim Unterschreiten einer der beiden Grenzen. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass sich langfristig eine von äußeren Faktoren verursachte und damit unverschuldete Divergenz von Regionen (bspw. auf Grund von Klimawandel, von negativer demographischer Entwicklung oder auch durch eine besondere Betroffenheit einer Region durch die jüngste Finanz- und Wirtschaftskrise) durchaus in erhöhten Zahlungen niederschlagen sollte. Hier wäre aber zumindest erwägenswert, erneut divergierende Regionen einer besonderen Prüfung zu unterziehen, bevor sie wieder mit der Begünstigung von Regionen gleich gestellt werden, die bereits seit dem Beitritt ihrer Staaten zur EU durch einen Entwicklungsrückstand gekennzeichnet sind.

In Zukunft sollte der Umfang an Sonderregelungen aus Transparenzgründen deutlich reduziert werden. Politisch erwünschte Ausnahmen sollten unbedingt mit Sunset-Clauses (Auslaufregeln) versehen werden, um eine Verfestigungen derartiger Regelungen zu vermeiden. Insbesondere ist eine dauerhafte Regelun-gen für die ultraperipheren Gebiete sowie die dünnbesiedelten Regionen zu fin-den, auf die eine Vielzahl an Sonderregelungen Anwendung findet. Wie in Ab-schnitt 5.5 diskutiert, sollte eine derartige Regelung transparent ausgestaltet sein und die Förderung in Abhängigkeit vom regionalen Wohlstand erfolgen.

213

Hinsichtlich der angemessenen Höhe der Absorptionsgrenze sind noch keine endgültigen Aussagen zu treffen. Unsere Berechnungen zeigen jedoch, dass unter Beibehaltung der derzeitigen Absorptionsgrenzen die ärmeren MOE-Mitgliedstaaten ab 2014 mit einem deutlichen Anstieg der ihnen zugewiesenen Mittel rechnen können, auch wenn der prozentuale Anteil am BIP leicht zurück-gehen wird. Daher ist es wichtig, das Abrufverhalten dieser Staaten in der aktuel-len Förderperiode zu beobachten, um dann beurteilen zu können, ob die derzeiti-ge Absorptionsgrenze adäquat gesetzt wurde oder ob sie in der Zukunft gesenkt werden sollte.

Schließlich ist die institutionelle Ausgestaltung des kohäsionspolitischen Eva-luationssystems einer grundlegenden Überprüfung zu unterziehen. Zwar gehören ex ante-, laufende und ex post-Evaluationen zu den integralen Bestandteilen der Kohäsionspolitik. Um eine wirklich objektive wissenschaftliche Evaluation zu ermöglichen, müsste die verfahrensmäßige Verantwortung für die der Evaluatio-nen aber strikter als bisher von den Institutionen und Akteuren getrennt sein, die ein Eigeninteresse an den Förderprogrammen und damit auch an ihrer grundsätz-lich positiven Bewertung haben. Derzeit trägt die Europäische Kommission die Verantwortung für die ex post-Evaluation, während die Mitgliedstaaten für die ex ante-Evaluation zuständig sind. Auch wenn mit den Evaluationen unabhängige Experten betraut werden sollen (Europäische Kommission, 2006), wäre zu über-prüfen, inwieweit die grundsätzliche Zuständigkeit von Mitgliedstaaten und Kommission tatsächlich eine wissenschaftlich objektive Evaluation erlaubt. Die-se Zweifel werden genährt etwa durch den starken Kontrast zwischen dem unkla-ren Befund der akademischen Literatur zu den Wachstumswirkungen der regio-nalpolitischen Interventionen der Gemeinschaft (Kapitel 4) und dem Bild einer eindeutig wirksamen Kohäsionspolitik, das etwa die Europäische Kommission tendenziell in ihren Konvergenzberichten zeichnet. Alternative Modelle wie die Ansiedlung der Evaluationsverantwortung bei unabhängigen Institutionen (Rechnungshöfen) sind daher in die Überlegungen zur Fortentwicklung des Eva-luationswesens einzubeziehen.

Um eine ex post-Evalution zu ermöglichen, sollte unbedingt die empirische Da-tenlage zu den Strukturfonds verbessert werden. Hierbei sollten sowohl die Ver-pflichtungsermächtigungen als auch die tatsächlich abgerufenen Strukturfonds-Zahlungen der Öffentlichkeit aggregiert nach Ländern sowie aufgeschlüsselt nach Regionen verfügbar gemacht werden. Zudem sollten die Daten aufgeschlüs-selt nach einzelnen Zielen abrufbar gemacht werden. Nur auf Basis einer soliden Datenbasis lassen sich robuste Ergebnisse über die Wirkungen der Strukturpolitik erzielen. In diesem Zusammenhang ist zu begrüßen, dass Empfänger, Verwen-dungszwecke und Fördersummen von Strukturfondsmitteln im Rahmen der neu-en Transparenzregeln publiziert werden müssen. Hier ergibt sich eine wachsende und öffentlich zugängliche Datenbasis, die in Zukunft z.B. mikroökonometrische Analysen zur Wirkung von Fördermaßnahmen erlauben wird.

214

6.3.7 Quantifizierung

Im Folgenden wird das zuvor (vgl. Kasten 8) skizzierte Reformmodell einer Quantifizierung unterworfen. Integriert wird dabei die Einrichtung einer Gleitzo-ne (vgl. dazu Abschnitt 5.4.4), welche die derzeitig angewandten Übergangsrege-lungen für Regionen, die ihre Förderfähigkeit im Rahmen des Ziels Konvergenz verlieren, ersetzt.

Die erste wichtige Stellschraube zur Bestimmung der Förderkulisse in diesem Modell ist der Parameter X, der darüber entscheidet, wann ein Staat im Rahmen der Säule 1 förderfähig ist. Das Förderkriterium setzt an am Verhältnis des natio-nalen Pro-Kopf-BNE zum EU-Durchschnitt in KKS. Staaten mit einem Wert un-terhalb der Schwelle X sind demnach im Rahmen der Säule 1 förderfähig. In Staaten, die über diesem Schwellenwert liegen, haben relativ arme Regionen (BIP-pro-Kopf unter Y % des EU-Durchschnitts) Anspruch auf Förderung aus Säule 2. Y ist damit die zweite zentrale Stellschraube. Ohne Auswirkungen für die hier interessierende Quantifizierung der nationalen Positionen ist hingegen die vorgeschlagene Regel zur Mindestallokation von Säule-1-Mittel in den armen Regionen eines Landes und wird daher hier nicht weiter betrachtet.

Im Folgenden wird Y auf 75% und somit auf den Wert der traditionellen Defini-tion einer Ziel-1-Region festgelegt. Bei der Festlegung des Parameters X ist zu beachten, dass dessen Höhe bei Fortbestand der Absorptionsgrenze kaum einen Einfluss auf das Volumen der Mittel hat, die einem ärmeren Land aus den Struk-turfonds zugewiesen werden. Von den MOE-Staaten werden in der nächsten Förderperiode voraussichtlich sieben weiterhin von der Absorptionsgrenze be-troffen sein, so dass Estland mit einem Pro-Kopf-BNE von 74,1% des EU-Durchschnitts (siehe Abschnitt 5.3.2, Tabelle 24) der ärmste der MOE-Mitgliedstaaten ist, der nicht mehr von einer Kappung der Mittel betroffen sein wird. Vielmehr hingegen ist die Wahl der Schwelle eine Entscheidung bezüglich der Frage entscheidend, ab wann ein Land im Konvergenzprozess so weit fortge-schritten ist, dass die Prioritäten von einer Länderförderung (mit den Schwer-punkten auf Wachstumspolen bzw. Infrastruktur) auf eine Regionenförderung (mit den Schwerpunkten auf rückständigen Regionen bzw. Lissabon-Politiken) verschoben werden.

In Abbildung 40 sind die Auswirkungen auf die Förderkulisse dargestellt, die sich aus der Wahl eines Wertes von 70% für den Parameter X ergeben würde. Bei diesem Wert wären sechs MOE-Staaten als Ganzes förderfähig im Rahmen der Säule 1 (in der Abbildung schwarz dargestellt).105 Die dunkelgrauen Regionen sind die übrigen Regionen, die im Status quo im Rahmen des Ziels Konvergenz förderfähig wären. Diese wären hier förderfähig im Rahmen der Säule 2. Die hellgrauen und gepunkteten Regionen sind die Regionen in Übergangsunterstüt-zung, also diejenigen Regionen außerhalb der Säule 1-Länder, welche die 75%- 105 Bei einer Schwelle in dieser Höhe könnte auch Portugal förderfähig werden. Jedoch sollte Säule 1 für

die MOE-Staaten reserviert bleiben, die sich in einem natürlichen Konvergenzprozess befinden.

215

Schwelle überschreiten werden. Hier findet die in Abschnitt 5.4.4 vorgestellte Übergangsregelung Anwendung: Die meisten dieser Regionen (hellgrau) wären von der diskutierten Gleitzone betroffen, die übrigen drei (gepunktet) weisen ein so hohes Pro-Kopf-BIP auf, dass sie von einer Gleitzone keinen Vorteil hätten und demnach im Folgenden in einem Umfang wie eine heutige Phasing-in-Region berücksichtigt werden. Die weißen Regionen schließlich sind diejenigen, die in keinem der genannten Ziele (Säule 1, Säule 2 und Übergangsunterstüt-zung) förderfähig wären. Ob diese noch regionalpolitische Förderung erhalten, hängt von der Grundsatzentscheidung über eine regionale Konzentration und über die Fortführung der RWB-Förderung ab.

Die Vielzahl an veränderbaren Parametern in der derzeitig angewandten Zu-weisungsmethode (siehe dazu Abschnitt 5.4) ermöglicht es, durch deren Variati-on sehr unterschiedliche Mittelallokationen an die Mitgliedstaaten zu generieren. Dieses Merkmal bietet dem politischen Verhandlungsprozess die notwendigen Freiheitsgrade. Zur Bestimmung der Allokationen, die sich aus dem ZEW-Modell ergäben, ist zunächst die Festlegung einer Berechnungsmethode für die Zahlungen im Rahmen der Säule 1 nötig. Diese sollte sich eher an der Berlin-Formel orientieren als an der Methode zur Berechnung der Zahlungen des Kohä-sionsfonds: Während die erste explizit den Wohlstand einer Region bzw. eines Landes berücksichtigt, stellt die zweite zu sehr auf die Bevölkerung und Fläche eines Landes ab, was zu einer geringeren Begünstigung der besonders armen Staaten führen würde. In den folgenden Beispielrechnungen wurde ein Wohlstandskoeffizient von einheitlich 4% angenommen. Dessen Höhe spielt je-doch zumindest für die nächste Förderperiode keine große Rolle, da in dieser noch alle Säule 1-Länder von der Absorptionsgrenze betroffen sind und diesie somit auch von einer Erhöhung des Wohlstandskoeffizienten keinen Vorteil hät-ten.

Die Mittelzuweisungen an diejenigen Regionen, die förderfähig im Rahmen der Säule 2 wären, wurden ebenfalls anhand der modifizierten Berlin-Formel be-stimmt. Jedoch wurden die Grenzen des Wohlstandskoeffizienten gegenüber dem Status quo modifiziert: Dieser beträgt nun 5% für Länder mit einem Pro-Kopf-BIP kleiner als 80% des EU-Durchschnitts; 4% für Länder zwischen 80 und 90%; 3% für Länder oberhalb von 90%. Die ersten beiden Werte wurden gegen-über den derzeitigen Werten deutlich erhöht, um die ärmeren Staaten für den Verlust der Förderung aus dem Kohäsionsfonds zu kompensieren. Dagegen wur-de die alte Schwelle von 99% beseitigt und ein einheitlicher Wert für Regionen in Ländern oberhalb von 90% des Durchschnitts angesetzt. Dies sorgt dafür, dass Regionen in Ländern, deren Wohlstand im Bereich des EU-Durchschnitts liegt, in gleicher Höhe unterstützt werden.

Die Berechnung der Übergangsunterstützung im Rahmen des Gleitzonenmo-dells erfolgt wie in Abschnitt 5.4.4 vorgestellt: Regionen, welche die 75%-Schwelle überschreiten und unterhalb von 85% liegen, erhalten eine Förderung, die sich aus dem reduzierten Ergebnis der Berlin-Formel unter Anwendung des

216

Gleitzonenmodells ergibt; Regionen, die dann ein Pro-Kopf-BIP von mehr als 85% des Durchschnitts aufweisen erhalten eine Unterstützungsintensität im Um-fang der heutigen Phasing-in-Regelung.

Abbildung 40: Förderkulisse ZEW-Modell

Anmerkungen: schwarz: förderfähige Länder (Säule 1); dunkelgrau: förderfähige Regionen (Säule 2); hellgrau: Regionen in Gleitzone; gepunktet: Regionen mit Übergangsunterstützung außerhalb der Gleitzone. Quelle: Eigene Berechnungen.

In einer ersten Variante wird angenommen, dass die RWB-Unterstützung un-verändert bleibt, also mit der gleichen Pro-Kopf-Intensität wie im aktuellen För-derzeitraum fortgesetzt wird. Zudem erhalten auch diejenigen Regionen, die 2014 aus der im aktuellen Förderzeitraum gewährten Übergangsunterstützung

217

herausfallen, Mittel aus dem RWB-Ziel in der gleichen Pro-Kopf-Intensität wie die übrigen RWB-Regionen des jeweiligen Landes. In Abbildung 41 sind die sich daraus ergebenen Allokationen im Vergleich mit den Allokationen darge-stellt, die sich aus einer wie in Abschnitt 5.3 beschriebenen Fortführung des Sta-tus quo ergeben würden (eine detaillierte Aufgliederung der Allokationen findet sich in Tabelle 45 im Anhang).

Abbildung 41: Quantitative Auswirkungen ZEW-Modell unter Fortführung RWB-Ziel: Zuweisungen 2014-2020

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10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

100.000


Status quoZEW-Modell mit RWB

VE 2

014-

2020

in M

io. E

uro


Es zeigt sich, dass dieses Reformmodell keinen großen Effekt auf den Gesamt-umfang der Strukturpolitik hätte. Mit den gewählten Parametern würde dieser sogar marginal zurückgehen (um etwa eine Milliarde EUR, in 2004er Preisen). Überhaupt nicht betroffen wären wie eingangs erwähnt die ärmsten Mitgliedstaa-ten, die im Rahmen der Säule 1 förderfähig wären. Dieses ist dadurch zu erklä-ren, dass auch im vorgestellten Modell die Transfers an diese Länder von der Kappung auf Grund der Absorptionsgrenze betroffen wären (siehe dazu Ab-schnitt 5.2.1). Die Auswirkungen auf die übrigen heutigen Empfänger des Kohä-sionsfonds, die ihre Zahlungen aus dem Kohäsionsfonds verlieren würden und nun im Rahmen der Säule 2 förderfähig wären, sind unterschiedlich: Während Griechenland und Estland leicht verlieren, gewinnen die Tschechische Republik, Portugal und Slowenien leicht hinzu. Die größten Effekte sind hingegen bei den reicheren Mitgliedstaaten zu beobachten, die zum einen größtenteils von der glei-tenden Übergangsregelung profitieren, zum anderen von den geänderten Wohlstandskoeffizienten unterschiedlich betroffen sind. Dies zeigt, dass die

218

quantitativen Auswirkungen des ZEW-Modells gegenüber dem Status quo nicht groß sind, und dass diese vor allem von der Wahl der Parameter abhängen. Diese Quantifizierung belegt somit, dass das hier empfohlene Reformmodell die politi-sche Nebenbedingung beachtet, wonach Reformen nicht durchsetzbar sein wer-den, wenn sie einzelne Länder in eine eindeutige Verliererposition drängen.

Die Wirkung einer Variation des Schwellenwertes für die erste Säule (Annah-me bislang X=70%) sei an der folgenden Abbildung 42 verdeutlicht (die dazuge-hörigen Werte befinden sich in Tabelle 46 im Anhang). Bei einer Erhöhung des Wertes, die dazu führen würde, dass Portugal und Malta förderfähig werden, kä-me es zu einem dramatischen Anstieg der Zahlungen in diesen beiden Ländern.

Abbildung 42: Auswirkungen eines erhöhten X-Schwellenwertes (Säule 1)

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10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

100.000


70%75%80%85%

VE

201

4-20

20 in

Mio

. Eur

o


In Abbildung 43 sind zudem die Effekte einer Erhöhung des Y-Schwellenwertes (Säule 2) von 75% auf 80% sowie einer Verschiebung der Gleitzone von dem Bereich 75% bis 85% auf den Bereich 80% bis 90% darge-stellt (für die Werte siehe Tabelle 47 im Anhang). Der erste Effekt ist ähnlich dem in Abbildung 30 dargestellten Effekt einer Erhöhung des Schwellenwertes für die Höchstförderung im Status quo. Jedoch wird dieser im ZEW-Modell da-durch etwas abgeschwächt, dass die Regionen im Bereich 75% bis 80% zuvor eine höhere Förderung erhalten haben als im Status quo, da sie sich innerhalb der Gleitzone befanden. Die Ausweitung der Gleitzone führt zu einer zusätzlichen leichten Erhöhung der Mittelallokation für verschiedene Länder. Bei diesen Wer-ten würden sämtliche Regionen, die bis 2013 höchstförderfähig waren, in die Gleitzonenregelung fallen.

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Abbildung 43: Auswirkungen eines erhöhten Y-Schwellenwertes (Säule 2)

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10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

100.000


75%80%

VE

201

4-20

20 in

Mio

. Eur

o


Im Folgenden wird in einer zweiten Variante angenommen, dass die RWB-Zahlungen aufgegeben werden, die übrigen Parameter des ZEW-Modells jedoch unverändert bleiben. In Abbildung 44 sind die resultierenden Mittelallokationen ebenfalls im Vergleich zu den aus dem Status quo ergebenen dargestellt (die da-zugehörigen Werte befinden sich in Tabelle 48 im Anhang). In diesem Ansatz werden jedoch keine Annahmen über die anderweitige Verwendung der freiwer-denden Mittel getroffen, so dass der Gesamtumfang der Strukturpolitikzahlungen um die Summe der RWB-Zahlungen zurückgeht. Dieser Rückgang beträgt etwas mehr als 40 Mrd. EUR (in Preisen von 2004), und damit knapp 12% des Ge-samtumfangs der Strukturpolitik.

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Abbildung 44: Quantitative Auswirkungen des ZEW-Modells unter Fortfall des RWB-Ziels: Zuweisungen 2014-2020

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10.000

20.000

30.000

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50.000

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80.000

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Status quoZEW-Modell ohne RWB

VE

201

4-20

20 in

Mio

. Eur

o


Dieser Rückgang geht hauptsächlich zu Lasten der reicheren Staaten, die bisher die Hauptempfänger des RWB-Ziels gewesen sind. Jedoch muss dieser „Verlust“ in Zusammenhang mit den in Abschnitt 5.1.2 vorgestellten Berechnungen zum tatsächlichen Nettoeffekt dieses Politikfeldes gesehen werden: Da diese Staaten auch die größten Eigenmittelzahler des EU-Haushalts sind und sich somit diese Zahlungen zum Großteil selbst finanzieren, ist der tatsächliche Nettoverlust be-deutend geringer. Zudem deuten viele der vorgestellten Alternativverwendungen der Mittel – insbesondere die stärkere Betonung des Wettbewerbsgedankens bei der Allokation der Mittel – darauf hin, dass die freiwerdenden Mittel auch bei einer Neuausrichtung des RWB-Ziels weiterhin in erster Linie den reicheren Mitgliedstaaten zufließen würden. Insofern dürfen auch unter dem Gesichtspunkt des nationalen Interesses diese geringeren Zuweisungen nicht falsch interpretiert werden und sprechen nicht grundsätzlich gegen die politische Durchsetzbarkeit dieser Variante, zumal eine Reihe der betroffenen reicheren MGS sich bereits für eine stärkere regionale Konzentration der Förderung ausgesprochen haben (vgl. Abschnitt 6.1).

221

7 Schlussbemerkungen

Auch wenn Reformen der EU-Regionalpolitik aufgrund der Vielzahl verschie-dener Interessen kompliziert sind, ist deutlich geworden, dass eine einfache Fort-schreibung des Status quo keineswegs die beste verfügbare Option ist. Vordring-lich ist es, die Transparenz und Effizienz des Systems zu verbessern und das Ausufern von Sonderregeln durch klar motivierte „Spielregeln“ zu begrenzen. Gelingt dies nicht, droht die Regionalpolitik immer mehr zu einem Basar zu de-generieren, auf dem die MGS um Gelder mit beliebigen ad hoc formulierten Be-gründungen feilschen.

Die unmittelbare Beseitigung dieser Inflation an Sonderregelungen, die inzwi-schen der Mehrzahl der Mitgliedstaaten zugesprochen werden, sollte daher einen vorrangigen Reformschritt darstellen. Mit der Beseitigung dieser Sonderregelun-gen wäre ein großer Gewinn an Transparenz verbunden, der sich relativ leicht realisieren ließe. Wie gezeigt folgt ein Großteil der Sonderregelungen einem sys-tematischen Muster. Dieses Muster ließe sich – falls der politische Wille zur Be-günstigung fortbesteht – in den bestehenden Regelrahmen überführen.

Hinsichtlich weitergehender Reformen ist zu beachten, dass trotz der Vielzahl an Stellschrauben vorrangig eine Determinante über den Gesamtumfang der Strukturpolitikzahlungen verantwortlich ist, nämlich die Höhe der Absorptions-grenze. Diese entscheidet maßgeblich über die Förderintensität in den ärmeren Mitgliedstaaten. Ohne die Absorptionsgrenze wäre der Gesamtumfang der Struk-turpolitik im aktuellen Förderzeitraum auf über 500 Mrd. Euro angewachsen. Jedoch ist mit der Absorptionsgrenze auch eine wichtige Auswirkung auf die Dynamik der zukünftigen Strukturpolitikzahlungen verbunden, die bisher wenig diskutiert wurde: Da die Zuweisungen an ein Land, das von der Absorptions-grenze betroffen ist, mit zunehmendem BIP ansteigen, kommt es bei Konvergenz eines Landes zunächst zu einem Anstieg der Transfers. Dieses lässt auf deutlich steigende Transfers an die MOE-Staaten in der kommenden Förderperiode sowie darüber hinaus schließen.

Weiterhin zeigt die Simulation der Fortschreibung des Status quo in die För-derperiode 2014-2020, dass sich die regionale Förderkulisse deutlich verändern dürfte, da gerade in mehreren westeuropäischen Staaten (Spanien, Deutschland, Griechenland) viele Regionen ihre Förderfähigkeit im Rahmen des Kovergenz-ziels verlieren dürften. Der Verlust des Höchstförderstatus aller ostdeutscher Re-gionen mit Ausnahme von Brandenburg-Nordost ist dabei jedoch nicht allein die Folge tatsächlicher Konvergenz, sondern ist auch dem statistische Effekt auf Grund des Beitritts Rumäniens und Bulgariens, und mehr noch, der Revision der VGR der Länder im Jahr 2006 zuzuschreiben.

Diese Entwicklungen führen somit für die kommende Förderperiode selbst bei Beibehaltung des aktuellen Rechtsstandes zu deutlich veränderten nationalen fi-nanziellen Auswirkungen. Die vorgenommene Abschätzung der Mittelallokatio-

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nen, die sich aus der veränderten Förderkulisse für den Zeitraum 2014-2020 er-geben, zeigt, dass es bei real kaum verändertem Gesamtumfang der Mittel zu einer deutlichen Verschiebung hin zu den ärmsten Staaten kommt: Insbesondere Polen, Bulgarien und Rumänien gewinnen auf Grund der Wirkung der Absorpti-onsgrenze deutlich hinzu, während die zuvor genannten westeuropäischen Staa-ten auf Grund des Verlustes ihrer Konvergenzregionen deutlich verlieren dürften. Der Effekt auf die Nettosalden, die sich aus der Strukturpolitik ergeben, ist je-doch im Vergleich geringer als die Bruttoeffekte. Dieses lässt sich dadurch erklä-ren, dass die ärmeren Staaten bei steigendem Wohlstand auch einen größeren Beitrag an Eigenmittelzahlungen leisten müssen.

Die Betrachtung verschiedener Parametervariationen macht wiederum deutlich, dass eine bedeutende Veränderung des Gesamtumfangs in erster Linie durch eine Variation der Höhe der Absorptionsgrenze erreicht werden kann. Eine Erhöhung der 75%-Schwelle oder eine Variation des Wohlstandskoeffizienten führen dage-gen nur zu geringeren Verschiebungen in der Mittelallokation, von der jedoch Staaten mit Regionen, deren Pro-Kopf-BIP knapp über dem Schwellenwert für die Höchstförderung liegt, durchaus beträchtlich profitieren können.

Ein weiteres angesprochenes Problem betrifft die Sprungstellenproblematik, die sich aus der strikten Anwendung der 75%-Schwelle für die Bestimmung der För-derfähigkeit im Rahmen des Ziels Konvergenz ergibt. Da selbst ein marginales Überschreiten dieser Schwelle den Verlust der Förderfähigkeit und somit eine sehr starke Abnahme der Förderintensität bedeutet, schafft dieses Anreize, unter-halb dieser Grenze zu bleiben. Eine in der Vergangenheit praktizierte Ausweich-reaktion stellt die strategische Grenzziehung dar. Dieses spricht eindeutig für ei-ne Übergangsregelung, welche die Zuweisungen an eine Region, welche die 75%-Schwelle überschreitet, auch von deren tatsächlichen Wohlstand abhängig macht, und die zu keinem abrupten Abfall an Mittelzuweisungen bei knappen Überschreiten des Schwellwertes führt. Als eine Option, die diesen Anforderun-gen gerecht wird, wird ein gleitender Übergang empfohlen, der eine höhere För-derung als bei den derzeitigen Übergangsregelungen für diejenigen Regionen vorsieht, deren Pro-Kopf-BIP nur knapp über dem Schwellenwert für die Höchst-förderung liegt. Die Abschätzung der quantitativen Effekte der Einführung glei-tender Übergänge zeigt, dass insbesondere für Spanien und Deutschland durch eine derartige Regelung der Verlust beträchtlich vermindert würde, den sie in der kommenden Förderperiode auf Grund des Verlustes des Höchstförderstatus für einige ihrer Regionen erleiden würden.

Langfristig ist weiterhin von Interesse, wie sich der Beitritt der derzeitigen Er-weiterungskandidaten auf die Strukturpolitik quantitativ auswirken würde. Auch hier zeigt sich die große Bedeutung der Absorptionsgrenze im bestehenden Sys-tem, da sich bei einem späteren Beitritt ärmerer Neumitglieder, wie etwa der Türkei, deren Mittelzuweisungen ausschließlich an Hand der Absorptionsgrenze ergeben würden. Der Gesamtumfang der Transfers würde insbesondere von der weiteren Entwicklung des BIP des Landes abhängen. Bei unverändertem Wachs-

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tum würde die Transferobergrenze für die Türkei im Jahr 2015 bei 0,15% des EU-BIP liegen, was etwa 15% des EU-Haushalts entsprechen würde.

Deutlich geworden ist auch, dass die Inflation von Zielen, denen die EU-Regionalpolitik dienen soll, Risiken mit sich bringt. Die derzeitige Diskussion über die Aufnahme neuer Herausforderungen, wie Globalisierung, Klimawandel, steigende Energiepreisen und demographischer Wandel in den Zielkatalog der Strukturpolitik ist kritisch zu bewerten. In allen diesen Bereichen stellt die Struk-turpolitik kein zielgenaues Instrument zur Bewältigung der Probleme dar. Eine Reform der Kohäsionspolitik sollte sich insgesamt nicht auf eine weitere Auffä-cherung des Zielsystems einlassen, sondern im Gegenteil der Präzisierung von Zielprioritäten verpflichtet sein. Bei aller Relevanz der neuen Herausforderun-gen, denen sich die EU gegenübersieht, sollte dieses Politikfeld weiterhin an sei-nem Oberziel, die Konvergenz von armen Regionen und Ländern zu fördern, festhalten und auch konsequent an diesem Ziel gemessen werden.

In den zurückliegenden Jahren waren insbesondere in der Konvergenz der neu-en MGS erfreuliche Erfolge zu verzeichnen. Diese Fortschritte sind durch eine Fortentwicklung des Politikfelds zu unterstützen, die den Bedürfnissen von Volkswirtschaften mit einem immer noch erheblichen Entwicklungsrückstand noch besser Rechnung trägt. Dieses ist auch der Ansatzpunkt des vom ZEW vor-geschlagenen Modells, bei dem sowohl Regionen als auch Mitgliedstaaten die Adressaten sind. Allerdings sollte die Bedeutung der nationalen Adressierung behutsam ausgeweitet werden, weil dies den MGS besser erlaubt, eigenständige Entscheidungen in der Abwägung zwischen gesamtwirtschaftlichen Wachstums- und regionalen Konvergenzzielen zu treffen. Außerdem würden sich die Proble-me statistischer Unschärfen in der Bestimmung des regionalen Wohlstandsni-veaus, die besonders in den ärmeren MGS virulent sind, relativieren. Derzeit werden einerseits Pendlerströme in Metropolen unzureichend erfasst, andererseits führt die Verwendung nationaler statt regionaler Kaufkraftstandards zu einer Un-terschätzung des Preisniveaus in den Hauptstädten der MOE-Staaten. Beides hat die Konsequenz, dass das Niveau des Pro-Kopf-BIP in diesen Hauptstadtregio-nen statistisch überschätzt wird, was bei unveränderter Fortschreibung der jetzi-gen Förderkriterien zu einem Verlust der Förderfähigkeit fast aller dieser Regio-nen in den MOE-Staaten nach 2014 führen würde. Dieses Problem ist nicht neu, es tritt in den neuen Mitgliedstaaten jedoch deutlich stärker auf als in der Ver-gangenheit in der EU-15, so dass dieses bei einer Reform der Strukturpolitik sei-ne Berücksichtigung finden sollte.

Das Reformmodell besteht somit aus zwei Säulen, in der ersten Säule sollen flächendeckend die MGS förderfähig sein, deren nationales BNE/Kopf in Kauf-kraftstandards eine gewisse Schwelle unterschreitet, im Rahmen der zweiten Säu-le sollen in den übrigen MGS diejenigen Regionen förderfähig sein, die eine wei-tere Schwelle unterschreiten. Die Simulation des vorgeschlagenen Reformmo-dells zeigt für eine geeignete Parameterwahl, dass große Effekte für den Gesamt-

224

umfang der Strukturpolitik insgesamt und auf die nationale Verteilung gering gehalten werden können, was die politischen Realisierungschancen erhöht.

Eine unterschiedliche Behandlung der ärmsten Mitgliedstaaten sollte auch beim Lissabon-Earmarking erfolgen. Die vorgestellte Fallstudie macht deutlich, dass die ärmeren Mitgliedstaaten noch einen zu großen Nachholbedarf in Bezug auf klassische Infrastrukturmaßnahmen haben, sodass ein zu starker Fokus auf die Lissabon-Ziele derzeit nicht sinnvoll erscheint. Aufgrund der Wohlstandsunter-schiede zwischen den neuen MGS wäre aber zu überlegen, die Verbindlichkeit nicht länger vom Status eines alten MGS abhängig zu machen, sondern in Zu-kunft vom erreichten Pro-Kopf-Einkommen.

Unausweichlich ist in den kommenden Jahren die grundsätzliche Entscheidung darüber, ob die EU-Regionalpolitik gemäß ihrer ursprünglichen vertraglichen Zielsetzung eine Politik der konzentrierten Förderung armer Länder und Regio-nen bleiben soll, oder ob sie sich in Richtung eines flächendeckenden Fördersys-tems mit weit definiertem Zielsystem entwickelt. Diese Entscheidung ist langfris-tig bedeutsam: Bereits in der übernächsten Förderperiode würde bei fortdauern-der Konvergenz in Osteuropa das Budgetvolumen der klassischen Konvergenz-politik für die heutigen Mitgliedstaaten der EU deutlich fallen. Wenn sich die EU daher jetzt zu eine stärkeren Konzentration auf arme Regionen durchringen wür-de, könnten dadurch auf Dauer Budgetmittel für andere Budgetlinien oder zur Entlastung der Steuerzahler frei gesetzt werden. Entwickelt sich die Förderpolitik hingegen weiter in Richtung Vollabdeckung des EU-Territoriums, dann wird es nicht möglich sein, derartige budgetäre Dividenden der Konvergenz zu erzielen.

Im Mittelpunkt der zukünftigen Diskussion über eine stärkere Konzentration der Mittel wird mit Sicherheit die Zukunft des RWB-Ziels stehen. Dabei kom-men drei Optionen in Betracht, die jeweils Vor- und Nachteile aufweisen. Option 1 beinhaltet das Festhalten am RWB-Ziel gemäß Status quo, Option 2 die Aufga-be und Option 3 die Fortführung unter Verzicht auf mitgliedstaatenbezogene fes-te Zuweisungen. Die Aufgabe des Ziels stünde im Einklang mit der vielfach empfohlenen Strategie, die Kohäsionspolitik stärker auf arme Regionen zu kon-zentrieren. Der Nachteil bestünde darin, dass reiche Regionen gänzlich aus den Strategie- und Programmierungsprozessen dieses Politikfeldes ausscheiden wür-den. Ein Kompromiss im Fall einer Fortführung des RWB-Ziels könnte in einer starken Absenkung der gemeinschaftlichen Kofinanzierungssätze um mindestens die Hälfte liegen. Von Bedeutung für dieses Diskussion dürfte auch die Erkennt-nis sein, dass dieses Politikfeld kaum als Kompensation für die reicheren Mit-gliedstaaten verstanden werden kann, da die Nettosalden in diesem Politikfeld selbst für die Hauptempfänger der Transfers nur marginal positiv sind. Die Emp-fänger dieser Zahlungen sind gleichzeitig die Hauptfinanzierer des EU-Haushalts und finanzieren sich somit dieses Ziel zum Großteil selber.

Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass es eine Fehleinschätzung wäre, die EU-Regionalpolitik als wichtigste Determinante der regionalen Entwicklung in Europa zu betrachten. Europäische Ressourcen und Programme können allenfalls

225

unterstützend wirken und dürfen nicht den Blick für die maßgebliche Verantwor-tung der nationalen Wirtschaftspolitik verstellen. Das Wohlergehen der Regionen entscheidet sich nicht primär an der Großzügigkeit der Mittelzuweisung an EFRE oder Kohäsionsfonds, sondern in erster Linie an der Qualität der Reformgesetze, die in den Hauptstädten der MGS auf Gebieten wie denen der Arbeitsmarktregu-lierung, des Steuersystems oder der Sozialversicherungen erlassen werden.

227

8 Anhang

Tabelle 35: Prognostizierte Pro-Kopf-Werte für derzeitige Konvergenz- und Phasing-out-Regionen, Durchschnitt 2007-2009

Region Bevölke-rung in Mio.



Belgien be32 Prov. Hainaut 1,3 80,4 78,0 Bulgarien bg31 Severozapaden 0,9 30,8 30,3 bg32 Severen tsentralen 0,9 31,7 31,2 bg33 Severoiztochen 1,0 34,9 34,5 bg34 Yugoiztochen 1,1 37,4 37,2 bg41 Yugozapaden 2,1 57,7 58,8 bg42 Yuzhen tsentralen 1,6 30,8 30,3 Tschechische Republik cz02 Strední Cechy 1,1 76,2 75,9 cz03 Jihozápad 1,2 75,7 75,3 cz04 Severozápad 1,1 66,6 65,6 cz05 Severovýchod 1,5 70,6 69,8 cz06 Jihovýchod 1,6 73,8 73,3 cz07 Strední Morava 1,2 65,4 64,3 cz08 Moravskoslezsko 1,2 71,0 70,3 Deutschland de41 Brandenburg-Nordost 1,2 75,7 73,3 de42 Brandenburg -Südwest 1,4 84,6 82,8 de80 Mecklenburg-Vorpommern 1,7 79,5 77,4 de93 Lüneburg 1,7 82,9 81,0 ded1 Chemnitz 1,5 80,7 78,6 ded2 Dresden 1,6 87,7 86,1 ded3 Leipzig 1,1 86,8 85,1 dee0 Sachsen-Anhalt 2,4 81,4 81,3 deg0 Thüringen 2,3 83,2 79,4 Estland ee00 Estonia 1,3 74,7 74,7 Griechenland gr11 Anatoliki Makedonia, Thraki 0,6 67,4 65,4 gr12 Kentriki Makedonia 1,9 81,5 80,3 gr13 Dytiki Makedonia 0,3 80,8 79,6 gr14 Thessalia 0,7 77,5 76,1 gr21 Ipeiros 0,3 72,5 70,8 gr22 Ionia Nisia 0,2 78,5 77,2 gr23 Dytiki Ellada 0,7 63,2 60,9 gr25 Peloponnisos 0,6 87,8 87,1 gr30 Attiki 4,0 133,0 135,1

228

gr41 Voreio Aigaio 0,2 70,0 68,2 gr43 Kriti 0,6 85,5 84,6 Spanien es11 Galicia 2,7 85,4 84,3 es12 Principado de Asturias 1,1 91,1 90,3 es42 Castilla-la Mancha 1,9 83,2 82,0 es43 Extremadura 1,1 71,7 69,8 es61 Andalucia 7,8 81,9 80,5 es62 Región de Murcia 1,4 88,7 87,8 es63 Ciudad Autónoma de Ceuta 0,1 94,3 93,7 es64 Ciudad Autónoma de Melilla 0,1 92,1 91,4 Frankreich fr91 Guadeloupe 0,4 70,6 68,2 fr92 Martinique 0,4 75,1 73,0 fr93 Guyane 0,2 52,3 48,8 fr94 Reunion 0,8 62,4 59,5 Italien itf2 Molise 0,3 75,8 74,3 itf3 Campania 5,8 66,1 63,9 itf4 Puglia 4,1 67,2 65,1 itf5 Basilicata 0,6 72,7 71,0 itf6 Calabria 2,0 66,6 64,5 itg1 Sicilia 5,0 66,5 64,4 Lettland lv0 Latvia 2,3 59,9 59,9 Litauen lt0 Lithuania 3,4 62,6 62,6 Ungarn hu21 Közép-Dunántúl 1,1 60,5 60,2 hu22 Nyugat-Dunántúl 1,0 63,6 63,6 hu23 Dél-Dunántúl 1,0 45,6 44,4 hu31 Észak 1,3 43,5 42,2 hu32 Észak 1,5 42,1 40,8 hu33 Dél 1,3 44,7 43,4 Malta mt00 Malta 0,4 76,8 76,8 Österreich at11 Burgenland 0,3 90,2 87,9 Polen pl11 Lódzkie 2,6 51,7 51,5 pl12 Mazowieckie 5,2 86,8 88,8 pl21 Malopolskie 3,3 48,3 47,8 pl22 Slaskie 4,6 60,2 60,5 pl31 Lubelskie 2,2 39,3 38,3 pl32 Podkarpackie 2,1 39,7 38,7 pl33 Swietokrzyskie 1,3 42,7 41,9 pl34 Podlaskie 1,2 42,3 41,5 pl41 Wielkopolskie 3,4 59,7 59,9 pl42 Zachodniopomorskie 1,7 52,3 52,0 pl43 Lubuskie 1,0 50,9 50,6 pl51 Dolnoslaskie 2,9 57,8 57,9 pl52 Opolskie 1,0 47,0 46,4

229

pl61 Kujawsko-Pomorskie 2,1 49,3 48,9 pl62 Warminsko-Mazurskie 1,4 43,6 42,9 pl63 Pomorskie 2,2 55,1 55,1 Portugal pt11 Norte 3,8 58,8 57,9 pt15 Algarve 0,4 76,8 77,1 pt16 Centro 2,4 62,4 61,8 pt18 Alentejo 0,8 68,1 67,8 pt20 Região Autónoma dos Açores 0,2 65,1 64,6 Rumänien ro11 Nord-Vest 2,7 39,8 39,6 ro12 Centru 2,5 42,4 42,4 ro21 Nord-Est 3,7 29,3 28,5 ro22 Sud-Est 2,8 36,7 36,4 ro31 Sud - Muntenia 3,3 34,7 34,3 ro32 Bucuresti - Ilfov 2,2 85,4 88,1 ro41 Sud-Vest Oltenia 2,3 33,6 33,1 ro42 Vest 1,9 46,6 46,9 Slowenien si01 Vzhodna Slovenija 1,1 76,6 75,6 si02 Zahodna Slovenija 0,9 109,4 110,5 Slowakei sk02 Západné Slovensko 1,9 66,2 65,9 sk03 Stredné Slovensko 1,3 54,9 53,9 sk04 Východné Slovensko 1,6 51,0 49,8 Vereinigtes Königreich ukk3 Cornwall and Isles of Scilly 0,5 78,5 76,1 ukl1 West Wales and The Valleys 1,9 79,9 77,6


230

Tabelle 36: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei Beibehaltung des Status quo, in 2004er Prei-sen,(Abbildung 25)

Konvergenz in Mio. EUR

Kohäsion in Mio. EUR

Phasing-Out in Mio. EUR

Phasing-In in Mio. EUR

Wettb/Besch in Mio. EUR

Summe in Mio. EUR Anteil am BIP

Pro-Kopf-BNE 2008-2010 in % der EU-27 Obergrenze Anwendung?

Summe in Mio. EUR

be Belgien 0 0 0 0 1.464 1.464 0,05% 120,0% 3,06% NEIN 1.464bg Bulgarien 34.681 3.089 0 0 0 37.770 13,13% 40,7% 3,71% JA 10.679cz Tschechische Republik 15.850 2.431 3.249 0 169 21.700 2,11% 78,2% 3,15% NEIN 21.700dk Dänemark 0 0 0 0 458 458 0,03% 123,7% 3,06% NEIN 458de Deutschland 1.685 0 1.386 3.321 8.901 15.292 0,08% 115,0% 3,06% NEIN 15.292ee Estland 2.540 765 0 0 0 3.306 2,48% 74,1% 3,24% NEIN 3.306ie Irland 0 0 0 0 381 381 0,02% 124,6% 3,06% NEIN 381gr Griechenland 3.965 0 1.270 707 1.447 7.389 0,40% 98,2% 3,06% NEIN 7.389es Spanien 1.632 0 0 6.016 4.993 12.642 0,15% 99,9% 3,06% NEIN 12.642fr Frankreich 4.158 0 0 0 9.269 13.427 0,09% 109,0% 3,06% NEIN 13.427it Italien 38.872 0 0 0 4.750 43.622 0,36% 98,5% 3,06% NEIN 43.622cy Zypern 0 171 0 0 159 330 0,22% 89,3% 3,06% NEIN 330lv Lettland 6.884 1.285 0 0 0 8.169 4,77% 59,9% 3,52% JA 6.038lt Litauen 9.585 1.438 0 0 0 11.024 4,25% 63,1% 3,43% JA 8.905lu Luxemburg 0 0 0 0 48 48 0,02% 239,3% 3,06% NEIN 48hu Ungarn 28.348 2.923 0 0 571 31.842 3,81% 60,1% 3,43% JA 28.693mt Malta 0 120 0 148 0 267 0,59% 75,1% 3,15% NEIN 267nl Niederlande 0 0 0 0 1.514 1.514 0,03% 134,6% 3,06% NEIN 1.514at Österreich 0 0 0 0 799 799 0,04% 126,1% 3,06% NEIN 799pl Polen 125.781 10.727 0 1.987 0 138.495 5,51% 54,9% 3,62% JA 91.011pt Portugal 21.809 2.877 0 0 556 25.241 1,91% 69,1% 3,33% NEIN 25.241ro Rumänien 93.454 7.480 0 657 0 101.591 11,48% 42,0% 3,71% JA 32.851si Slowenien 0 0 1.033 525 0 1.558 0,52% 92,2% 3,06% NEIN 1.558sk Slowakei 16.147 1.429 0 0 395 17.971 3,73% 71,0% 3,24% JA 15.612fi Finnland 0 0 0 0 906 906 0,06% 120,3% 3,06% NEIN 906se Schweden 0 0 0 0 1.000 1.000 0,03% 125,9% 3,06% NEIN 1.000uk Vereinigtes Königreich 0 0 1.462 0 5.665 7.126 0,04% 116,7% 3,06% NEIN 7.126Summe 505.330 352.258

Formel Absorption


231

Tabelle 37: Prognostizierte Nettoverteilungseffekte pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei Beibehaltung des Status quo, in 2004er Preisen (Abbildung 26)

Strukturpolitik 2014-2020 Eigenmittelzahlungen Nettopositionbe Belgien 1.464 -9.642 -8.178bg Bulgarien 10.679 -1.255 9.424cz Tschechische Republik 21.700 -4.909 16.791dk Dänemark 458 -6.781 -6.323de Deutschland 15.292 -68.093 -52.801ee Estland 3.306 -584 2.721ie Irland 381 -4.987 -4.606gr Griechenland 7.389 -7.018 371es Spanien 12.642 -31.297 -18.656fr Frankreich 13.427 -54.077 -40.650it Italien 43.622 -43.303 319cy Zypern 330 -519 -189lv Lettland 6.038 -857 5.181lt Litauen 8.905 -1.150 7.755lu Luxemburg 48 -894 -846hu Ungarn 28.693 -3.418 25.275mt Malta 267 -154 113nl Niederlande 1.514 -16.567 -15.053at Österreich 799 -7.618 -6.819pl Polen 91.011 -13.175 77.837pt Portugal 25.241 -4.571 20.670ro Rumänien 32.851 -6.443 26.408si Slowenien 1.558 -1.093 465sk Slowakei 15.612 -2.588 13.024fi Finnland 906 -5.255 -4.349se Schweden 1.000 -9.559 -8.559uk Vereinigtes Königreich 7.126 -46.451 -39.324Summe 352.258 -352.258 0 Quelle: Eigene Berechnungen.

232

Tabelle 38: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei Variation der Absorptionsgrenze, in 2004er Prei-sen (Abbildung 29)

Status quo -0,10% -0,20% -0,30% -0,40% -0,50% -0,60% -0,70% -0,80% -0,90% -1,00%be Belgien 1.464 1.464 1.464 1.464 1.464 1.464 1.464 1.464 1.464 1.464 1.464bg Bulgarien 10.679 10.392 10.104 9.816 9.529 9.241 8.954 8.666 8.378 8.091 7.803cz Tschechische Republik 20.081 20.081 20.081 20.081 20.081 20.081 20.081 20.081 20.081 20.081 20.081dk Dänemark 458 458 458 458 458 458 458 458 458 458 458de Deutschland 16.350 16.350 16.350 16.350 16.350 16.350 16.350 16.350 16.350 16.350 16.350ee Estland 3.306 3.306 3.306 3.306 3.306 3.306 3.306 3.306 3.254 3.121 2.987ie Irland 381 381 381 381 381 381 381 381 381 381 381gr Griechenland 6.833 6.833 6.833 6.833 6.833 6.833 6.833 6.833 6.833 6.833 6.833es Spanien 14.234 14.234 14.234 14.234 14.234 14.234 14.234 14.234 14.234 14.234 14.234fr Frankreich 13.427 13.427 13.427 13.427 13.427 13.427 13.427 13.427 13.427 13.427 13.427it Italien 44.585 44.585 44.585 44.585 44.585 44.585 44.585 44.585 44.585 44.585 44.585cy Zypern 330 330 330 330 330 330 330 330 330 330 330lv Lettland 6.038 5.867 5.695 5.524 5.353 5.181 5.010 4.839 4.667 4.496 4.325lt Litauen 8.905 8.645 8.385 8.126 7.866 7.606 7.347 7.087 6.827 6.568 6.308lu Luxemburg 48 48 48 48 48 48 48 48 48 48 48hu Ungarn 28.693 27.856 27.019 26.182 25.346 24.509 23.672 22.836 21.999 21.162 20.326mt Malta 375 375 375 375 375 375 375 375 375 375 375nl Niederlande 1.514 1.514 1.514 1.514 1.514 1.514 1.514 1.514 1.514 1.514 1.514at Österreich 799 799 799 799 799 799 799 799 799 799 799pl Polen 91.011 88.496 85.981 83.467 80.952 78.437 75.922 73.407 70.892 68.377 65.862pt Portugal 25.483 25.483 25.483 25.483 25.483 25.483 25.483 25.483 25.483 25.483 25.483ro Rumänien 32.851 31.966 31.082 30.197 29.312 28.428 27.543 26.659 25.774 24.889 24.005si Slowenien 1.322 1.322 1.322 1.322 1.322 1.322 1.322 1.322 1.322 1.322 1.322sk Slowakei 15.612 15.130 14.649 14.167 13.685 13.203 12.721 12.239 11.757 11.275 10.793fi Finnland 906 906 906 906 906 906 906 906 906 906 906se Schweden 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000uk Vereinigtes Königreich 7.377 7.377 7.377 7.377 7.377 7.377 7.377 7.377 7.377 7.377 7.377Summe 354.061 348.624 343.187 337.750 332.314 326.877 321.440 316.003 310.515 304.945 299.375


233

Tabelle 39: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei Erhöhung Schwelle für Höchstförderung auf 80%, in 2004er Preisen (Abbildung 30)








Summe in Mio. EUR

be Belgien 1366 0 0 0 1286 2652 0,10% 119,97% 3,06% NEIN 2652bg Bulgarien 34681 3089 0 0 0 37770 13,13% 40,67% 3,71% JA 10679cz Tschechische Republik 20210 2431 0 0 169 22810 2,22% 78,23% 3,15% NEIN 22810dk Dänemark 0 0 0 0 458 458 0,03% 123,72% 3,06% NEIN 458de Deutschland 7247 0 0 1648 8901 17796 0,09% 115,02% 3,06% NEIN 17796ee Estland 2540 765 0 0 0 3306 2,48% 74,09% 3,24% NEIN 3306ie Irland 0 0 0 0 381 381 0,02% 124,63% 3,06% NEIN 381gr Griechenland 5712 0 0 707 1388 7807 0,42% 98,24% 3,06% NEIN 7807es Spanien 1632 0 0 6016 4993 12642 0,15% 99,86% 3,06% NEIN 12642fr Frankreich 4158 0 0 0 9269 13427 0,09% 108,97% 3,06% NEIN 13427it Italien 41217 0 0 0 4559 45776 0,38% 98,51% 3,06% NEIN 45776cy Zypern 0 171 0 0 159 330 0,22% 89,27% 3,06% NEIN 330lv Lettland 6884 1285 0 0 0 8169 4,77% 59,92% 3,52% JA 6038lt Litauen 9585 1438 0 0 0 11024 4,25% 63,08% 3,43% JA 8905lu Luxemburg 0 0 0 0 48 48 0,02% 239,27% 3,06% NEIN 48hu Ungarn 28348 2923 0 0 571 31842 3,81% 60,08% 3,43% JA 28693mt Malta 474 120 0 0 0 593 1,30% 75,05% 3,15% NEIN 593nl Niederlande 0 0 0 0 1514 1514 0,03% 134,64% 3,06% NEIN 1514at Österreich 0 0 0 0 799 799 0,04% 126,07% 3,06% NEIN 799pl Polen 125781 10727 0 1987 0 138495 5,51% 54,94% 3,62% JA 91011pt Portugal 22586 2877 0 0 485 25948 1,96% 69,13% 3,33% NEIN 25948ro Rumänien 93454 7480 0 657 0 101591 11,48% 42,03% 3,71% JA 32851si Slowenien 1604 0 0 525 0 2129 0,72% 92,20% 3,06% NEIN 2129sk Slowakei 16147 1429 0 0 395 17971 3,73% 70,97% 3,24% JA 15612fi Finnland 0 0 0 0 906 906 0,06% 120,28% 3,06% NEIN 906se Schweden 0 0 0 0 1000 1000 0,03% 125,88% 3,06% NEIN 1000uk Vereinigtes Königreich 2673 0 0 0 5665 8338 0,05% 116,73% 3,06% NEIN 8338Summe 515.520 362.447

Formel Absorption


234

Tabelle 40 Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei weiterer Erhöhung der Schwelle für Höchstförde-rung, in 2004er Preisen (Abbildung 31)

Schwelle: 75% Schwelle: 80% Schwelle: 85% Schwelle: 90% Schwelle: 95% Schwelle: 100%be Belgien 1.464 2.652 3.185 3.693 3.693 3.758cz Tschechische Republik 21.700 22.810 22.810 22.810 22.810 22.810dk Dänemark 458 458 458 458 458 458de Deutschland 15.292 17.796 21.330 22.382 22.382 22.745ie Irland 381 381 381 381 381 381gr Griechenland 7.389 7.807 9.999 10.130 10.130 10.118es Spanien 12.642 12.642 17.871 18.466 19.489 19.442fr Frankreich 13.427 13.427 13.427 19.335 21.016 20.529it Italien 43.622 45.776 47.102 47.102 47.311 47.152cy Zypern 330 330 330 330 522 522lu Luxemburg 48 48 48 48 48 48mt Malta 267 593 593 593 593 593nl Niederlande 1.514 1.514 1.514 1.514 1.514 1.549at Österreich 799 799 799 934 934 934pt Portugal 25.241 25.948 25.948 25.948 26.061 26.061si Slowenien 1.558 2.129 2.129 2.129 2.129 2.129fi Finnland 906 906 906 1.170 1.170 1.170se Schweden 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000uk Vereinigtes Königreich 7.126 8.338 10.090 10.743 12.065 12.481Summe 155.163 165.352 179.919 189.166 193.707 193.880


235

Tabelle 41 Prognostizierte Veränderung der Nettosalden pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei weiterer Erhöhung der Schwelle für Höchstförderung, in 2004er Preisen (Abbildung 32)

Schwelle: 75% Schwelle: 80% Schwelle: 85% Schwelle: 90% Schwelle: 95% Schwelle: 100%be Belgien -8.178 -7.269 -7.135 -6.880 -7.004 -6.944cz Tschechische Republik 16.791 17.759 17.556 17.427 17.364 17.362dk Dänemark -6.323 -6.519 -6.799 -6.977 -7.065 -7.068de Deutschland -52.801 -52.267 -51.549 -52.284 -53.162 -52.833ie Irland -4.606 -4.750 -4.957 -5.087 -5.152 -5.154gr Griechenland 371 586 2.488 2.435 2.344 2.329es Spanien -18.656 -19.561 -15.626 -15.852 -15.233 -15.295fr Frankreich -40.650 -42.214 -44.451 -39.962 -38.978 -39.492it Italien 319 1.220 755 -381 -730 -911cy Zypern -189 -204 -226 -239 -53 -54lu Luxemburg -846 -872 -909 -933 -944 -944mt Malta 113 435 428 424 422 422nl Niederlande -15.053 -15.532 -16.217 -16.652 -16.866 -16.839at Österreich -6.819 -7.039 -7.354 -7.419 -7.517 -7.521pt Portugal 20.670 21.244 21.055 20.935 20.989 20.987si Slowenien 465 1.005 959 931 917 916fi Finnland -4.349 -4.501 -4.718 -4.592 -4.660 -4.663se Schweden -8.559 -8.835 -9.231 -9.482 -9.605 -9.609uk Vereinigtes Königreich -39.324 -39.456 -39.626 -40.192 -39.468 -39.075


236

Tabelle 42: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 bei weiterer Vereinheitlichung des Wohlstandskoeffi-zienten, in 2004er Preisen (Abbildung 33)








Summe in Mio. EUR

be Belgien 0 0 0 0 1464 1464 0,05% 119,97% 3,06% NEIN 1464bg Bulgarien 27431 3089 0 0 0 30520 10,61% 40,67% 3,71% JA 10679cz Tschechische Republik 12547 2431 3249 0 169 18397 1,79% 78,23% 3,15% NEIN 18397dk Dänemark 0 0 0 0 458 458 0,03% 123,72% 3,06% NEIN 458de Deutschland 2066 0 1386 3321 8901 15673 0,08% 115,02% 3,06% NEIN 15673ee Estland 2008 765 0 0 0 2774 2,08% 74,09% 3,24% NEIN 2774ie Irland 0 0 0 0 381 381 0,02% 124,63% 3,06% NEIN 381gr Griechenland 3965 0 1270 707 1447 7389 0,40% 98,24% 3,06% NEIN 7389es Spanien 2037 0 0 6016 4993 13046 0,15% 99,86% 3,06% NEIN 13046fr Frankreich 5009 0 0 0 9269 14278 0,10% 108,97% 3,06% NEIN 14278it Italien 38872 0 0 0 4750 43622 0,36% 98,51% 3,06% NEIN 43622cy Zypern 0 171 0 0 159 330 0,22% 89,27% 3,06% NEIN 330lv Lettland 5442 1285 0 0 0 6727 3,93% 59,92% 3,52% JA 6038lt Litauen 7578 1438 0 0 0 9017 3,47% 63,08% 3,43% JA 8905lu Luxemburg 0 0 0 0 48 48 0,02% 239,27% 3,06% NEIN 48hu Ungarn 22411 2923 0 0 571 25906 3,10% 60,08% 3,43% NEIN 25906mt Malta 0 120 0 148 0 267 0,59% 75,05% 3,15% NEIN 267nl Niederlande 0 0 0 0 1514 1514 0,03% 134,64% 3,06% NEIN 1514at Österreich 0 0 0 0 799 799 0,04% 126,07% 3,06% NEIN 799pl Polen 100043 10727 0 1987 0 112757 4,48% 54,94% 3,62% JA 91011pt Portugal 17242 2877 0 0 556 20674 1,56% 69,13% 3,33% NEIN 20674ro Rumänien 73884 7480 0 657 0 82021 9,27% 42,03% 3,71% JA 32851si Slowenien 0 0 1033 525 0 1558 0,52% 92,20% 3,06% NEIN 1558sk Slowakei 12884 1429 0 0 395 14708 3,05% 70,97% 3,24% NEIN 14708fi Finnland 0 0 0 0 906 906 0,06% 120,28% 3,06% NEIN 906se Schweden 0 0 0 0 1000 1000 0,03% 125,88% 3,06% NEIN 1000uk Vereinigtes Königreich 0 0 1462 0 5665 7126 0,04% 116,73% 3,06% NEIN 7126Summe 433.358 341.801

Formel Absorption


237

Tabelle 43: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 für un-terschiedliche Übergangsregelungen, in 2004er Preisen (Abbildung 34)

nur Phasing-inBerücksichtigung statistischer Effekt

Gleitzonen-modell

be Belgien 0 0 0bg Bulgarien 0 0 0cz Tschechische Republik 1.864 3.249 3.439dk Dänemark 0 0 0de Deutschland 4.094 4.706 6.180ee Estland 0 0 0ie Irland 0 0 0gr Griechenland 1.419 1.977 1.773es Spanien 6.016 6.016 7.548fr Frankreich 0 0 0it Italien 0 0 0cy Zypern 0 0 0lv Lettland 0 0 0lt Litauen 0 0 0lu Luxemburg 0 0 0hu Ungarn 0 0 0mt Malta 148 148 362nl Niederlande 0 0 0at Österreich 0 0 0pl Polen 1.987 1.987 1.987pt Portugal 0 0 0ro Rumänien 657 657 657si Slowenien 1.135 1.558 1.788sk Slowakei 0 0 0fi Finnland 0 0 0se Schweden 0 0 0uk Vereinigtes Königreich 828 1.462 2.018Summe 18.148 21.760 25.753 Quelle: Eigene Berechnungen.

238

Tabelle 44: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020 für Einrichtung eines Übergangs mittels einer allgemei-nen Gleitzone von 75 bis 85%, in 2004er Preisen (Abbildung 35)








Summe in Mio. EUR

be Belgien 0 0 1430 0 1184 2615 0,10% 119,97% 3,06% NEIN 2615bg Bulgarien 34681 3089 0 0 0 37770 13,13% 40,67% 3,71% JA 10679cz Tschechische Republik 15850 2431 3439 0 169 21889 2,13% 78,23% 3,15% NEIN 21889dk Dänemark 0 0 0 0 458 458 0,03% 123,72% 3,06% NEIN 458de Deutschland 1685 0 7339 662 8519 18204 0,09% 115,02% 3,06% NEIN 18204ee Estland 2540 765 0 0 0 3306 2,48% 74,09% 3,24% NEIN 3306ie Irland 0 0 0 0 381 381 0,02% 124,63% 3,06% NEIN 381gr Griechenland 3965 0 3323 347 989 8624 0,47% 98,24% 3,06% NEIN 8624es Spanien 1632 0 7548 0 4993 14174 0,17% 99,86% 3,06% NEIN 14174fr Frankreich 4158 0 0 0 9269 13427 0,09% 108,97% 3,06% NEIN 13427it Italien 38872 0 2794 0 4407 46073 0,38% 98,51% 3,06% NEIN 46073cy Zypern 0 171 0 0 159 330 0,22% 89,27% 3,06% NEIN 330lv Lettland 6884 1285 0 0 0 8169 4,77% 59,92% 3,52% JA 6038lt Litauen 9585 1438 0 0 0 11024 4,25% 63,08% 3,43% JA 8905lu Luxemburg 0 0 0 0 48 48 0,02% 239,27% 3,06% NEIN 48hu Ungarn 28348 2923 0 0 571 31842 3,81% 60,08% 3,43% JA 28693mt Malta 0 120 362 0 0 482 1,05% 75,05% 3,15% NEIN 482nl Niederlande 0 0 0 0 1514 1514 0,03% 134,64% 3,06% NEIN 1514at Österreich 0 0 0 0 799 799 0,04% 126,07% 3,06% NEIN 799pl Polen 125781 10727 0 1987 0 138495 5,51% 54,94% 3,62% JA 91011pt Portugal 21809 2877 590 0 485 25761 1,95% 69,13% 3,33% NEIN 25761ro Rumänien 93454 7480 0 657 0 101591 11,48% 42,03% 3,71% JA 32851si Slowenien 0 0 1263 525 0 1788 0,60% 92,20% 3,06% NEIN 1788sk Slowakei 16147 1429 0 0 395 17971 3,73% 70,97% 3,24% JA 15612fi Finnland 0 0 0 0 906 906 0,06% 120,28% 3,06% NEIN 906se Schweden 0 0 0 0 1000 1000 0,03% 125,88% 3,06% NEIN 1000uk Vereinigtes Königreich 0 0 3268 0 5412 8680 0,05% 116,73% 3,06% NEIN 8680Summe 517.320 364.247

Formel Absorption


239

Tabelle 45: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020, ZEW-Modell mit RWB, in 2004er Preisen (Abbildung 41)

Säule 1 in Mio. EUR


Gleitzonen-übergang in Mio. EUR





Summe in Mio. EUR

be Belgien 0 0 0 0 1.464 1.464 0,05% 120,0% 3,06% NEIN 1.464bg Bulgarien 35.578 0 0 0 0 35.578 12,37% 40,7% 3,71% JA 10.679cz Tschechische Republik 0 18.633 3.439 0 169 22.241 2,17% 78,2% 3,15% NEIN 22.241dk Dänemark 0 0 0 0 458 458 0,03% 123,7% 3,06% NEIN 458de Deutschland 0 1.867 5.518 662 8.901 16.947 0,09% 115,0% 3,06% NEIN 16.947ee Estland 0 2.989 0 0 0 2.989 2,24% 74,1% 3,24% NEIN 2.989ie Irland 0 0 0 0 381 381 0,02% 124,6% 3,06% NEIN 381gr Griechenland 0 3.540 1.427 347 1.447 6.760 0,37% 98,2% 3,06% NEIN 6.760es Spanien 0 1.826 7.548 0 4.993 14.368 0,17% 99,9% 3,06% NEIN 14.368fr Frankreich 0 4.565 0 0 9.269 13.834 0,09% 109,0% 3,06% NEIN 13.834it Italien 0 34.804 0 0 4.750 39.554 0,33% 98,5% 3,06% NEIN 39.554cy Zypern 0 0 0 0 159 159 0,11% 89,3% 3,06% NEIN 159lv Lettland 6.864 0 0 0 0 6.864 4,01% 59,9% 3,52% JA 6.038lt Litauen 9.424 0 0 0 0 9.424 3,63% 63,1% 3,43% JA 8.905lu Luxemburg 0 0 0 0 48 48 0,02% 239,3% 3,06% NEIN 48hu Ungarn 32.744 0 0 0 0 32.744 3,91% 60,1% 3,43% JA 28.693mt Malta 0 0 362 0 0 362 0,79% 75,1% 3,15% NEIN 362nl Niederlande 0 0 0 0 1.514 1.514 0,03% 134,6% 3,06% NEIN 1.514at Österreich 0 0 0 0 799 799 0,04% 126,1% 3,06% NEIN 799pl Polen 136.545 0 0 0 0 136.545 5,43% 54,9% 3,62% JA 91.011pt Portugal 0 25.657 0 0 556 26.213 1,98% 69,1% 3,33% NEIN 26.213ro Rumänien 98.964 0 0 0 0 98.964 11,19% 42,0% 3,71% JA 32.851si Slowenien 0 0 1.263 525 0 1.788 0,60% 92,2% 3,06% NEIN 1.788sk Slowakei 0 18.896 0 0 395 19.291 4,00% 71,0% 3,24% JA 15.612fi Finnland 0 0 0 0 906 906 0,06% 120,3% 3,06% NEIN 906se Schweden 0 0 0 0 1.000 1.000 0,03% 125,9% 3,06% NEIN 1.000uk Vereinigtes Königreich 0 0 2.018 0 5.665 7.682 0,05% 116,7% 3,06% NEIN 7.682Summe 498.877 353.256

Formel Absorption


240

Tabelle 46: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020, ZEW-Modell mit RWB bei Erhöhung des X-Wertes, in 2004er Preisen (Abbildung 42)

70% 75% 80% 85%be Belgien 1.464 1.464 1.464 1.464bg Bulgarien 10.679 10.679 10.679 10.679cz Tschechische Republik 20.386 20.386 21.973 21.973dk Dänemark 458 458 458 458de Deutschland 16.947 16.947 16.947 16.947ee Estland 2.690 3.095 3.095 3.095ie Irland 381 381 381 381gr Griechenland 6.760 6.760 6.760 6.760es Spanien 14.368 14.368 14.368 14.368fr Frankreich 13.834 13.834 13.834 13.834it Italien 39.554 39.554 39.554 39.554cy Zypern 159 159 159 159lv Lettland 6.038 6.038 6.038 6.038lt Litauen 8.905 8.905 8.905 8.905lu Luxemburg 48 48 48 48hu Ungarn 28.693 28.693 28.693 28.693mt Malta 362 362 1.125 1.125nl Niederlande 1.514 1.514 1.514 1.514at Österreich 799 799 799 799pl Polen 91.011 91.011 91.011 91.011pt Portugal 23.647 36.151 36.151 36.151ro Rumänien 32.851 32.851 32.851 32.851si Slowenien 1.788 1.788 1.788 1.788sk Slowakei 15.612 14.662 14.662 14.662fi Finnland 906 906 906 906se Schweden 1.000 1.000 1.000 1.000uk Vereinigtes Königreich 7.682 7.682 7.682 7.682Summe 348.536 360.494 362.843 362.843


241

Tabelle 47: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020, ZEW-Modell mit RWB bei Erhöhung des Y-Wertes auf 80%, in 2004er Preisen (Abbildung 43)








Summe in Mio. EUR

be Belgien 0 1.535 0 0 1.286 1.464 0,11% 120,0% 3,06% NEIN 2.821bg Bulgarien 37.671 0 0 0 0 35.578 13,10% 40,7% 3,71% JA 10.679cz Tschechische Republik 0 21.394 0 0 169 22.241 2,10% 78,2% 3,15% NEIN 21.563dk Dänemark 0 0 0 0 458 458 0,03% 123,7% 3,06% NEIN 458de Deutschland 0 8.117 2.085 0 8.901 16.947 0,10% 115,0% 3,06% NEIN 19.103ee Estland 0 2.690 0 0 0 2.989 2,02% 74,1% 3,24% NEIN 2.690ie Irland 0 0 0 0 381 381 0,02% 124,6% 3,06% NEIN 381gr Griechenland 0 5.100 623 0 1.388 6.760 0,39% 98,2% 3,06% NEIN 7.111es Spanien 0 1.826 7.548 0 4.993 14.368 0,17% 99,9% 3,06% NEIN 14.368fr Frankreich 0 4.565 0 0 9.269 13.834 0,09% 109,0% 3,06% NEIN 13.834it Italien 0 36.898 0 0 4.559 39.554 0,34% 98,5% 3,06% NEIN 41.457cy Zypern 0 0 0 0 159 159 0,11% 89,3% 3,06% NEIN 159lv Lettland 7.268 0 0 0 0 6.864 4,24% 59,9% 3,52% JA 6.038lt Litauen 9.979 0 0 0 0 9.424 3,84% 63,1% 3,43% JA 8.905lu Luxemburg 0 0 0 0 48 48 0,02% 239,3% 3,06% NEIN 48hu Ungarn 34.670 0 0 0 0 32.744 4,14% 60,1% 3,43% JA 28.693mt Malta 0 532 0 0 0 362 1,16% 75,1% 3,15% NEIN 532nl Niederlande 0 0 0 0 1.514 1.514 0,03% 134,6% 3,06% NEIN 1.514at Österreich 0 0 0 0 799 799 0,04% 126,1% 3,06% NEIN 799pl Polen 144.577 0 0 0 0 136.545 5,75% 54,9% 3,62% JA 91.011pt Portugal 0 23.914 0 0 485 26.213 1,84% 69,1% 3,33% NEIN 24.400ro Rumänien 104.785 0 0 0 0 98.964 11,84% 42,0% 3,71% JA 32.851si Slowenien 0 1.432 0 525 0 1.788 0,66% 92,2% 3,06% NEIN 1.957sk Slowakei 0 17.063 0 0 395 19.291 3,62% 71,0% 3,24% JA 15.612fi Finnland 0 0 0 0 906 906 0,06% 120,3% 3,06% NEIN 906se Schweden 0 0 0 0 1.000 1.000 0,03% 125,9% 3,06% NEIN 1.000uk Vereinigtes Königreich 0 3.004 0 0 5.665 7.682 0,05% 116,7% 3,06% NEIN 7.682Summe 498.877 356.570

Formel Absorption


242

Tabelle 48: Prognostizierte Zuweisungen pro Mitgliedstaat 2014-2020, ZEW-Modell ohne RWB, in 2004er Preisen (Abbildung 44)







Summe in Mio. EUR

be Belgien 0 0 0 0 0 0,00% 120,0% 3,06% NEIN 0bg Bulgarien 35.578 0 0 0 35.578 12,37% 40,7% 3,71% JA 10.679cz Tschechische Republik 0 18.633 3.439 0 22.072 2,15% 78,2% 3,15% NEIN 22.072dk Dänemark 0 0 0 0 0 0,00% 123,7% 3,06% NEIN 0de Deutschland 0 1.867 5.518 662 8.046 0,04% 115,0% 3,06% NEIN 8.046ee Estland 0 2.989 0 0 2.989 2,24% 74,1% 3,24% NEIN 2.989ie Irland 0 0 0 0 0 0,00% 124,6% 3,06% NEIN 0gr Griechenland 0 3.540 1.427 347 5.314 0,29% 98,2% 3,06% NEIN 5.314es Spanien 0 1.826 7.548 0 9.374 0,11% 99,9% 3,06% NEIN 9.374fr Frankreich 0 4.565 0 0 4.565 0,03% 109,0% 3,06% NEIN 4.565it Italien 0 34.804 0 0 34.804 0,29% 98,5% 3,06% NEIN 34.804cy Zypern 0 0 0 0 0 0,00% 89,3% 3,06% NEIN 0lv Lettland 6.864 0 0 0 6.864 4,01% 59,9% 3,52% JA 6.038lt Litauen 9.424 0 0 0 9.424 3,63% 63,1% 3,43% JA 8.905lu Luxemburg 0 0 0 0 0 0,00% 239,3% 3,06% NEIN 0hu Ungarn 32.744 0 0 0 32.744 3,91% 60,1% 3,43% JA 28.693mt Malta 0 0 362 0 362 0,79% 75,1% 3,15% NEIN 362nl Niederlande 0 0 0 0 0 0,00% 134,6% 3,06% NEIN 0at Österreich 0 0 0 0 0 0,00% 126,1% 3,06% NEIN 0pl Polen 136.545 0 0 0 136.545 5,43% 54,9% 3,62% JA 91.011pt Portugal 0 25.657 0 0 25.657 1,94% 69,1% 3,33% NEIN 25.657ro Rumänien 98.964 0 0 0 98.964 11,19% 42,0% 3,71% JA 32.851si Slowenien 0 0 1.263 525 1.788 0,60% 92,2% 3,06% NEIN 1.788sk Slowakei 0 18.896 0 0 18.896 3,92% 71,0% 3,24% JA 15.612fi Finnland 0 0 0 0 0 0,00% 120,3% 3,06% NEIN 0se Schweden 0 0 0 0 0 0,00% 125,9% 3,06% NEIN 0uk Vereinigtes Königreich 0 0 2.018 0 2.018 0,01% 116,7% 3,06% NEIN 2.018Summe 456.004 310.778

Formel Absorption


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