world bank documentdocuments.worldbank.org/curated/en/556361495708776351/pdf/aus16116... · 3 sva...
TRANSCRIPT
1
Izvještaj br: AUS16116
Crna Gora
Informacija o politici u sektoru širokopojasnog
pristupa internetu
Postizanje univerzalnog širokopojasnog pristupa
internetu velike brzine: Pregled stanja i iskustva u primjeni
Okvira EU za državnu pomoć
yanvar 24, 2017
GTI09
EVROPA I CENTRALNA AZIJA
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
Pub
lic D
iscl
osur
e A
utho
rized
2
Ograničenje odgovornosti:
Ovaj rad je proizvod osoblja Međunarodne banke za obnovu i razvoj/Svjetske banke. Nalazi, tumačenja i zaključci izraženi u
ovom radu ne moraju da odražavaju stavove izvršnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. Svjetska banka
ne garantuje za tačnost podataka sadržanih u ovom radu. Granice, boje, denominacije i druge informacije prikazane na bilo
kojoj mapi u ovom radu ne povlače za sobom bilo kakav sud od strane Svjetske banke u vezi sa zakonskim statusom bilo koje
teritorije ili usvajanjem ili prihvatanjem tih granica.
Ovaj izvještaj je urađen za potrebe pružanja informacija Vladi Crne Gore koje će joj biti od koristi u distribuciji i razvoju ICT
sektora koji se bazira na širokopojasnom pristupu internet u zemlji. Nijedna druga strana ne može da se oslanja na njih. Ovaj
izvještaj služi isključivo za potrebe informisanja i nema obavezujuću snagu. Analize i preporuke u njemu zasnivaju se na
teorijskom istraživanju i informacijama i mišljenjima koja su stečena tokom obavljenih razgovora i iz dobijenih materijala
Vlade i drugih lokalnih zainteresovanih strana u toku pripreme izvještaja; i te analize i preporuke podliježu saglasnosti uprave
Svjetske banke. Sve informacije sadržane u ovom izvještaju mogu se u bilo koje vrijeme ažurirati, mijenjati ili dopunjavati.
Pored toga, autori izvještaja nijesu kvalifikovani za primjenu zakona u Crnoj Gori. Prema tome, sadržaj ovog izvještaja ne
predstavlja pravni savjet i ne treba izvlačiti konačne zaključke u pogledu kompletnosti, adekvatnosti, tačnosti ili primjerenosti
bilo koje analize ili preporuke.
Izjava o autorskim pravima:
Materijal u ovoj publikaciji podliježe autorskim pravima. Kopiranje, odnosno prenošenje djelova ili cjelokupnog ovog rada bez
dozvole može biti kršenje važećeg zakona. Međunarodna banka za obnovu i razvoj/Svjetska banka podstiče objavljivanje
svojih radova i najčešće odmah daje saglasnost za reprodukovanje njihovih djelova.
Da biste dobili dozvolu da fotokopirate ili preštampate bilo koji dio ovog rada, molimo da nam pošaljete zahtjev sa
kompletnim informacijama na Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telefon 978-
750-8400, fax 978-750-4470, http://www.copyright.com/.
3
Sva druga pitanja o pravima i dozvolama, uključujući prateća prava, treba uputiti na adresu: Office of the Publisher, The World
Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail [email protected].
4
Sadržaj
Izvršni rezime ................................................................................................................................................ 7
I. Uvod .................................................................................................................................................... 9
II. Pristup strateškom planiranju, način finansiranja i mjere predviđene za razvoj širokopojasne infrastrukture ............................................................................................................................................... 10
III. Sadašnje stanje u pogledu usvajanja i rasploživosti širokopojasnog pristupa brzom internetu u Crnoj Gori .................................................................................................................................................... 18
3.1. Socio-demografska analiza ......................................................................................................... 18
3.2. Analiza potražnje ......................................................................................................................... 20
3.3. Analiza ponude ........................................................................................................................... 24
3.4. Zaključci ...................................................................................................................................... 32
IV. Glavne karakteristike okvira EU za državnu pomoć ....................................................................... 33
4.1. Državna pomoć: formalna definicija i glavni koncepti ................................................................. 35
4.2. Mjere koje ne predstavljaju državnu pomoć ................................................................................ 38
4.3. Ciljevi i mjere koji su kompatibilni sa državnom pomoći ............................................................. 42
4.4. Mjere koje ne zahtijevaju zvanično obavještavanje .................................................................... 44
4.5. Postupci verifikacije ..................................................................................................................... 47
4.6. Rezime ........................................................................................................................................ 49
V. Specifična pravila državne pomoći za širokopojasni pristup internetu............................................ 52
5.1. Pregled ........................................................................................................................................ 52
5.2. Smjernice za broadband ............................................................................................................. 56
5.3. Podrška širenju mreža širokopojasnog pristupa internetu na osnovu okvira regionalne pomoći ili okvira za usluge od opšteg ekonomskog interesa.................................................................................. 60
5.4. Uredba o opštem grupnom izuzeću (GBER) za širokopojasni pristup internetu ........................ 60
5.5. Rezime ........................................................................................................................................ 62
VI. Studije slučaja ................................................................................................................................. 63
6.1. Izbor studija slučaja ..................................................................................................................... 63
6.2. Studija slučaja: Hrvatska ............................................................................................................. 66
6.3. Studija slučaja: Finska ................................................................................................................ 72
6.4. Studija slučaja: Švedska ............................................................................................................. 77
6.5. Studija slučaja: Litvanija .............................................................................................................. 83
6.6. Studija slučaja: Rumunija ............................................................................................................ 91
6.7. Studija slučaja: Appingedam, Holandija ...................................................................................... 98
VII. Zaključci i preporuke ..................................................................................................................... 100
Aneks 1 Lista naselja bez backhaul konekcije .......................................................................................... 104
Aneks 2 Lista naselja bez širokopojasnog pristupa internetu velike brzine .............................................. 105
Aneks 3 Usluge davanja u zakup optičkih kabala od strane Crnogorskog elektronprenosnog sistema .. 106
Aneks 4. Pravila EU o državnoj pomoći: glavni dokumenti ....................................................................... 107
5
6
Slike:
Slika 1 Sadašnji nacionalni ciljevi razvoja širokopojasnog pristupa (pokrivenosti) ......................... 11 Slika 2 Napredak u ostvarivanju SRID 2012-2016: prikaz po regionima, penetracija domaćinstava, I kv. 2016....................................................................................................................................................17 Slika 3 Napredak u ostvarivanju SRID 2012-2016: prikaz po ruralnim – urbanim područjima, pokrivenost stanovništva širokopojasnim pristupom velike brzine, I kv.2016 .................................. 17 Slika 4 Socio-demografske premise za usvajanje širokopojasnog pristupa ...................................... 20 Slika 5 Korišćenje interneta i penetracija širokopojasnog pristupa, po glavi stanovnika u 2014 .... 21 Slika 6 Penetracija fiksnog broadbanda, domaćinstva i rast, 2010-2015 ............................................ 21 Slika 7 Penetracija stanovništva po regionu, I kv.2016 ......................................................................... 22 Slika 8 Apsolutni broj pretplatnika po tehnologiji po regionu, I kv. 2016 ........................................... 22 Slika 9 Penetracija bežičnog broadbanda, pretplatnici, I kv.2016 ....................................................... 23 Slika 10 Korišćenje interneta po preduzećima po regionu, 2013 ......................................................... 24 Slika 11 Korišćenje interneta po preduzećima po regionu, 2013 ......................................................... 24 Slika 12 HHI indeks, 2010 i 2015 .............................................................................................................. 25 Slika 13 Analitički prikaz broadband pretplatnika po brzini i tehnologiji, 2015 .................................. 26 Slika 14 Analitički prikaz broadband pretplatnika po brzini i tehnologiji, I kv.2016 ........................... 26 Slika 15 Procenat stanovništva bez backhaul konekcije optičkim kablovima, I kv. 2016 ................. 27 Slika 16 Prosječne brzine konekcije ....................................................................................................... 28 Slika 17 Pokrivenost ADSL-om i 4G broadbandom po regijama, I kv. 2016 ....................................... 28 Slika 18 Penetracija broadbanda i gustina stanovništva ...................................................................... 29 Slika 19 Priuštivost pristupnog paketa za 10 Mbps .............................................................................. 29 Slika 20 Pojam državne pomoći i zahtjevi obavještavanja ................................................................... 51 Slika 21 Odobrena državna pomoć za broadband godišnje ................................................................. 53 Slika 22 Opcije za davanje državne pomoći za broadband .................................................................. 55 Slika 24 Tehnologije fiksnog broadbanda, Hrvatska ............................................................................. 67 Slika 25 Preuzimanje interneta putem mobilne mreže u EU ................................................................. 73 Slika 26 Tehnologije fiksne širokopojasne mreže, Švedska, 2015 ...................................................... 78 Slika 27 Priuštivost fiksnog širokopojasnog pristupa u EU (cijene kao procenat prosječnog pojedinačnog dohotka) ............................................................................................................................. 85 Slika 28 Korišćenje fiksnog širokopojasnog pristupa u EU ................................................................ 85 Slika 29 Promjene u pokrivenosti fiksnom širokopojasnom mrežom u Litvaniji u toku sprovođenja mjere državne pomoći .............................................................................................................................. 89 Slika 30 Dinamika penetracije fiksne širokopojasne mreže u Litvaniji...............................................89 Slika 31 Procenat domaćinstava EU sa pretplatom na ultra brzi širokopojasni internet (brzine najmanje 100 Mbps), jul 2015 ................................................................................................................... 91
Okviri:
Okvir 1 Kratak pregled ICT infrastrukture – program 2 u okviru SRID ....................................................... 11 Okvir 2 Mjere, ciljevi i finansijska sredstva dodijeljena razvoju ICT sektora u okviru PRCG ...................... 12 Okvir 3 Model Sterna i Townsenda za utvrđivanje jaza u obezbjeđivanju širokopojasnog pristupa .......... 31 Okvir 4 Član 107 Ugovora ........................................................................................................................... 39 Okvir 5 Kriterijumi iz predmeta Altmark za kompenzaciju UOEI ................................................................. 42 Okvir 6 Modernizacija državne pomoći ....................................................................................................... 51 Okvir 7 Implikacije modernizacije državne pomoći .................................................................................... 50 Okvir 8 Pomoć za broadband infrastrukturu na osnovu Uredbe o grupnom izuzeću ................................. 64 Okvir 9 Širenje širokopojasnih mreža u ruralnim oblastima Litvanije.......................................................... 94
Tabele:
7
Tabela 1. Državni projekti usmjereni na povećanje dostupnosti širokopojasnog pristupa, 2012-2016 ...... 13 Tabela 2. Napredak u ostvarenju ciljeva SRID 2012-2016, prvi kvartal 2016 ............................................ 17 Tabela 3. Procedure obavještavanja o državnoj pomoći ............................................................................ 48 Tabela 4. Obavezni zahtjevi za mjere državne pomoći za broadband ....................................................... 56 Tabela 5. Smjernice za širokopojasni pristup ukratko ................................................................................ 59 Tabela 6. Glavne komponente mjera državne pomoći ............................................................................... 64 Tabela 7. Karakteristike odobrene mjere državne pomoći, Hrvatska ......................................................... 68 Tabela 8. Usklađenost odobrene mjere državne pomoći sa Smjernicama za širokopojasni pristup, Hrvatska ...................................................................................................................................................... 70 Tabela 9. Karakteristike odobrene mjere državne pomoći, Finska ............................................................. 74 Tabela 10. Usklađenost odobrene mjere državne pomoći sa Smjernicama za širokopojasni pristup, Finska .......................................................................................................................................................... 75 Tabela 11. Karakteristike odobrene mjere državne pomoći, Švedska ....................................................... 79 Tabela 12. Usklađenost odobrene mjere državne pomoći sa Smjernicama za širokopojasni pristup, Švedska....................................................................................................................................................... 80 Tabela 13. Karakteristike odobrene mjere državne pomoći, Litvanija ........................................................ 86 Tabela 14. Usklađenost odobrene mjere državne pomoći sa Smjernicama za širokopojasni pristup, Litvanija ....................................................................................................................................................... 87 Tabela 15. Karakteristike odobrene mjere državne pomoći, Rumunija......................................................95 Tabela 16. Usklađenost odobrene mjere državne pomoći sa Smjernicama za širokopojasni pristup, Rumunija.....................................................................................................................................................96 Tabela 17. Karakteristike mjera državne pomoći, Appingedam ............................................................... 100
Skraćenice
ADSL – Asimetrična digitalna pretplatnička linija
EBRD – Evropska banka za obnovu i razvoj
EK – Evropska komisija
EKIP – Agencija za elektronske komunikacije i poštansku djelatnost
EU – Evropska unija
FTTH – Fiber To The Home, optičko vlakno do kuće
FTTx – Fiber To The x, optičko vlakno do određenog mjesta
GBER – General Block Exemption Reguation, Uredba o opštem grupnom izuzeću
BDP – Bruto domaći proizvod
HFC – Hybrid Fibre Coaxial, hibridna optičko-koaksijalna mreža
HHI – Herfindahl-Hirschmanov indeks
ICT – Informaciono-komunikaciona tehnologija
MMF – Međunarodni monetarni fond
ISP – Internet servis provajderi
ITU – Međunarodna unija za telekomunikacije
PRCG – Pravci razvoja Crne Gore
MEO – Market Economy Operator, tržišni ekonomski operator
NGA – Next Generation Access, pristupne mreže naredne generacije
SRID – Strategija razvoja informacionog društva 2012 – 2016
UOEI – Usluge od opšteg ekonomskog interesa
UN – Ujedinjene nacije
USO – Universal Service Obligation, obaveza univerzalne usluge
8
Izrazi zahvalnosti
Ovaj dokument pripremio je tim zadužen za globalnu praksu u transportu i informaciono komunikacionim tehnologijama, koji vodi Natalija Gelvanovska (viši specijalista za ICT, Transport i ICT GP); i čiji su članovi Dr. Vaiva Maciule (konsultant, Transport & ICT GP); Marta Khomyn (konsultant, Transport & ICT GP) i Ievgenia Viatchaninova (konsultant, Transport & ICT GP). Tim se iskreno zahvaljuje za pruženu podršku Ministarstvu za informaciono društvo i telekomunikacije Crne Gore (MIDT) i Agenciji za elektronske komunikacije i poštansku djelatnost (EKIP).
Na strani Svjetske banke, autori se zahvaljuju svojim kolegama koji su pružili veliku podršku i dragocjena viđenja u različitim fazama izrade ovog izvještaja, uključujući: Tatianu Proskuryakovu (direktorku za Crnu Goru, ECCBH), Doyle Gallegos (glavnog stručnjaka i globalnog lidera za širokopojasni pristup internetu, Transport & ICT GP), Sanju Madžarević-Šujster (višeg konsultanta za Crnu Goru, ECCU4), Davida Satolu (glavnog savjetnika, LEG), Jêroma Bezzinu (višeg ekonomistu za regulatorna pitanja, Transport & ICT GP), i Carla Maria Rossotta (glavnog specijalistu za ICT i regionalnog koordinatora za ECA/MENA, Transport & ICT GP).
Na kraju, autori se takođe zahvaljuju Pietru Pantalissiju (Generalni direktorat za konkurenciju, Evropska komisija) za vrijeme koje je posvetio pregledu ovog izvještaja, Oliveru Stehmannu (Generalnom direktoru za konkurenciju, Evropska komisija), i Simonu Konradu (Generalni direktorat za susjedsku politiku i pregovore o proširenju, Evropska komisija) na podršci i pomoći. Pored toga, tim se zahvaljuje svim internet servis provajderima koji su odgovorili na zahtjeve za davanje informacija, čime su obezbijedili značajne podatke za ovaj izvještaj.
9
Izvršni rezime
Široko je prepoznato da je širokopojasni pristup internetu (broadband) od fundamentalnog značaja za društveni i ekonomski razvoj svih nacija. Međunarodni primjeri pokazuju da mreže širokopojasnog pristupa internetu imaju jak uticaj na ekonomski rast i razvoj. Shvatajući njihov značaj, Crna Gora je definisala nacionalne ciljeve u toj oblasti u Strategiji razvoja informacionog društva za period od 2012 do 2016. Budući da se period primjene ove strategije bliži kraju, nadležni organi Crne Gore su sada u procesu ocjene i ponovnog razmatranja ciljeva vezanih za širokopojasni pristup internetu i mjera za njihovo postizanje.
Ovaj izvještaj sadrži kratku ocjenu sprovođenja Strategije kao i pregled raspoloživosti širokopojasnog
pristupa internetu velike brzine i njegovog usvajanja na nacionalnom, opštinskom i lokalnom nivou. Da
bi postigla svoje strateške ciljeve, Crna Gora se oslonila prvenstveno na djelovanje tržišta i na privatna
ulaganja. Država se trudila da ojača konkurentski i povoljni ambijent koji je važan za ubrzanje ulaganja u
širokopojasnu infrastrukturu. I pored tih napora, zemlja je suočena sa izazovom postizanja ciljeva u
pogledu širokopojasnog pristupa internetu. Ocjena ciljeva Strategije otkrila je da je planirana
pokrivenost širokopojasnim pristupom internetu samo djelimično postignuta (posmatrajući stanje u
martu 2016): procjenjuje se da 79% stanovništva ima pristup brzinama do 10 Mbps u odnosu na ciljanih
100%, kao i da 17% stanovništva ima pristup brzinama od najmanje 30 Mbps u odnosu na ciljanih 50%.
Pored toga, analiza stanja je otkrila da raspoloživost brzog internet nije homogena, tj. da je različita u
različitim djelovima zemlje, što dovodi do značajnih razlika u pogledu širokopojasnog pristupa internetu
između urbanih i ruralnih djelova zemlje. Na primjer, u središnjem dijelu zemlje, obuhvat širokopojasnim
pristupom u ruralnim oblastima je nešto malo iznad 40% stanovništva, dok obuhvat u urbanim
područjima dostiže 85% stanovništva. U priobalnom dijelu zemlje, razlika u obuhvatu širokopojasnim
pristupom između ruralnih i urbanih područja iznosi 31 procentni poen (58% stanovništva obuhvaćenog
u ruralnim oblastima u odnosu na 89% u urbanim) i ovo je najmanja razlika u zemlji. Nedostatak
infrastrukture za širokopojasni pristup u ruralnim i rijetko naseljenim oblastima Crne Gore, zajedno sa
socijalno-ekonomskim indikatorima, kao što su niska gustina naseljenosti, niski potencijalni prihodi i
monopolistička struktura tržišta telekomunikacija, ukazuju da potencijalno postoji zona neuspjelog
djelovanja tržišta (market failure) u kojoj nije obezbijeđen brzi pristup internetu, što podrazumijeva veću
potrebu za intervencijom države.
Državna pomoć je opšti pristup rješavanju situacija u kojima tržište samo ne može da postigne željeni cilj
i način da se doprinese ostvarenju specifičnih ciljeva države. Iako je do marta 2016 Crna Gora, kao zemlja
koja je u procesu pristupanja EU, transponovala većinu pravila o državnoj pomoći Evropske unije (EU) u
svoje nacionalno zakonodavstvo, njoj nedostaje iskustvo u primjeni pravnog okvira za državnu pomoć.
Potencijalno postojanje zone neuspjelog djelovanja tržišta za sada nije eksplicitno utvrđeno u strateškim
dokumentima Crne Gore i zato se ovom pitanju nije prišlo na konzinstentan način. Pošto je pravni okvir
EU za državnu pomoć veoma složen, sa posebnim propisima za različite ekonomske sektore i sa obimnim
propisima o tretmanu i postupcima državne pomoći, ovaj izvještaj pruža pregled glavnih propisa i ulazi u
analizu njihove praktične primjene.
10
Evropska komisija (EK) i države članice imaju bogato iskustvo u primjeni pravila državne pomoći,
uključujući sprovođenje državne pomoći za razvoj širokopojasne infastrukture. Digitalna agenda za
Evropu utvrđuje ambiciozne ciljeve u pogledu širokopojasnog pristupa i od država članica EU zahtijeva
da sprovedu jednako ambiciozne nacionalne planove za ovu oblast. U isto vrijeme, EK kao i države
članice uviđaju da je neophodna državna podrška kako bi se ovi ciljevi postigli i stoga se državna pomoć
koristi u velikoj mjeri. Zbog toga bi za nadležne organe Crne Gore bilo veoma korisno da saznaju nešto
više o relevantnim primjerima drugih zemalja koji se nalaze u ovom izvještaju. Hrvatska je odabrana kao
susjedna zemlja koja se pridružila EU relativno skoro i prije samo nekoliko mjeseci dobila saglasnost EK
da koristi mjere državne pomoći. Finska je odabrana kao zemlja sa najnižom gustinom stanovnika u
cijeloj EU. Švedska je na listi zbog značajne uloge koju daje opštinama u razvoju broadbanda, a Litvanija
kao lider Evrope u pogledu penetracije optike. Tržište širokopojasnog pristupa u Rumuniji je relativno
konkurentno (u poređenju sa drugim zemljama EU), pa ipak korišćenje javnih finansija i dalje igra
značajnu ulogu u širenju širokopojasnog pristupa. Konačno, u izvještaju se navodi i jedina negativna
odluka o državnoj pomoći koju je EK do sada donijela, a koja se odnosi na slučaj planiranja širenja
širokopojasne pristupne mreže u Apingedamu, u Holandiji.
Na kraju, rad nudi više opservacija i preporuka koje mogu da budu od pomoći u postizanju nacionalnih
ciljeva Crne Gore u pogledu širokopojasnog pristupa internetu, budući da je potrebno postići određena
poboljšanja sadašnjeg učinka. Kao prvo, preporučuje se da nadležni organi Crne Gore izvrše detaljnu
analizu dinamike tržišta širokopojasnog pristupa internetu i postojećeg regulatornog okvira kako bi se
ocijenio potencijal tržišnih sila za zatvaranje postojećeg infrastrukturnog “jaza”. U tom smislu, potrebno
je izvršiti detaljno mapiranje praćeno javnim konsultacijama sa akterima na tržištu kako bi se potvrdilo
postojanje oblasti neuspjelog djelovanja tržišta (ako ih ima) i kako bi se odredio stepen neophodnih
privatnih, odnosno javnih investicija. Drugo, preporučuje se da se izvrši prethodna (ex ante) ocjena
korisnih efekata i potencijalnih nedostataka državne pomoći. Treće, u fazi oblikovanja mjere državne
pomoći, nadležni crnogorski organi treba da se pridržavaju vodećeg principa u primjeni državne pomoći
da intervencija države treba da bude na najmanjem mogućem nivou kako bi se izbjeglo narušavanje
konkurencije. I na kraju, čvrsto se preporučuje da nadležni organi sprovedu aktivnosti jačanja kapaciteta
u pogledu primjene državne pomoći.
11
I. Uvod
Ministarstvo za informaciono društvo i telekomunikacije Crne Gore (Ministarstvo) namjerava da u 2016
godini izvrši reviziju nacionalne Strategije razvoja informacionog društva od 2012-2016 (SRID), i planira
da je nakon toga ažurira. Između ostalih strateških prioriteta SRID predstavlja vodič za razvoj
infrastrukture širokopojasnog pristupa internetu na nivou cijele zemlje. Posmatrano bez dublje analize,
stanje ostvarivanja ciljeva SRID kada je riječ o dostupnosti širokopojasnog pristupa otkriva da je širenje
infrastrukture širokopojasnog pristupa internetu velikih brzina na nižem nivou od očekivanog.
Ministarstvo smatra da će prema inoviranoj strategiji biti neophodne proaktivnije mjere koje uključuju
državnu intervenciju (podršku) za geografska područja koja su neprivlačnija, odnosno nepristupačnija,
moguće putem mehanizama državne pomoći. Od Crne Gore, kao zemlje kandidata za EU, se očekuje da
se, kad god je to moguće, pridržava politike i regulative EU. Stoga Ministarstvo namjerava da povede
računa o pravnom okviru EU za državnu pomoć prilikom razmatranja sopstvenog pristupa u pogledu
državne intervencije u cilju razvoja širokopristupnog pristupa internetu.
Imajući u vidu gore navedeno, Ministarstvo je zatražilo od Svjetske banke (Banka) podršku u razmatranju
pravila EU o državnoj pomoći kao i u vršenju uvida u konkretna iskustva zemalja EU u projektima državne
pomoći. Te dvije stvari treba da posluže Ministarstvu kao osnov za razmišljanje i, ukoliko se odluči, za
oblikovanje odgovarajućih mjera na osnovu revidirane Strategije koja bi na sistematičan način obradila
problem nedostatka infrastrukture širokopojasnog pristupa na teritoriji cijele zemlje.
Imajući u vidu taj cilj, ovaj rad sadrži:
(i) Pregled strateškog planiranja, finansiranja i realizacije u sektoru informaciono-
komunikacionih tehnologija (ICT), sa posebnim naglaskom na infrastrukturi širokopojasnog
pristupa internetu velike brzine;
(ii) Status quo raspoloživosti širokopojasnog pristupa internetu velike brzine i njegovog
usvajanja na državnom, opštinskom i na nivou određenih lokaliteta; identifikacija nedovoljno
pokrivenih i nepokrivenih lokaliteta;
(iii) Pregled pravila EU o državnoj pomoći i njihove primjene kada je riječ o širokopojasnom
pristupu;
(iv) Uvid u posebne primjere državne pomoći širom EU koji bi mogli biti relevantni za okolnosti
u Crnoj Gori; i
(v) Opservacije i preporuke o narednim koracima koji bi mogli biti podrška nastojanjima države
da postigne nacionalne ciljeve u ovoj oblasti vezano za širenje infrastrukture za širokopojasni
pristup.
Analiza tekućeg stanja u pogledu korišćenja i penetracije širokopojasnog pristupa koja je prezentirana u
ovom izvještaju većinom se oslanja na podatke koji su prikupljeni kroz anketiranje internet servis
provajdera (ISP) (Anketa). Anketu je pripremio Bančin tim i ona je sprovedena u saradnji sa Agencijom za
elektronske komunikacije i poštansku djelatnost (EKIP). Odgovori su sakupljeni i analizirani u martu
2016. Anketa je obuhvatila indikatore širokopojasnog pristupa na nivou naselja; traženi podaci su
uključili: pokrivenost širokopojasnim pristupom po vrsti tehnologije, po naselju i po brzini konekcije; broj
priključaka po tehnologiji, po naselju i po brzini konekcije.
12
II. Pristup strateškom planiranju, način finansiranja i mjere predviđene za razvoj širokopojasne infrastrukture
Sveukupni razvoj ICT sektora u Crnoj Gori rukovodi se Strategijom razvoja informacionog društva 2012-
2016 (SRID) koju je usvojila Vlada. SRID je takođe ključni strateški dokument koji daje pregled
perspektiva razvoja i mjera za širenje infrastrukture širokopojasnog pristupa na osnovu njenog programa
infrastrukture za ICT. Konkretne aktivnosti (projekti) na realizaciji programa koji su odgovornost
Ministarstva planiraju se svake godine u okviru godišnjeg programa rada Ministarstva. Isto tako,
Ministarstvo usvaja izvještaje o realizaciji svoga programa za svaku fiskalnu godinu.1 Ministarstvo i
regulator ovog sektora EKIP su dva tijela javnog sektora koja su nadležna za sprovođenje programa
razvoja ICT infrastrukture u okviru SRID (Okvir 1 ).
Ciljevi u pogledu širokopojasnog pristupa utvrđeni tekućim programom razvoja ICT infrastrukture u
okviru SRID su manje ambiciozni od ICT strategije EU „Digitalna agenda za Evropu“, tj. pokrivenost – 30
Mbps ili više za sve do 2020; i korišćenje – 50% domaćinstava koja imaju priključke na 100 Mbps ili više.
Međutim, kao što se vidi na Slici 1, mnoge zemlje u ovom regionu su postavile ciljeve razvoja
širokopojasnog pristupa koji manje ili više odstupaju od onih u EU. Strateški pristup Crne Gore planiranju
ICT sektora je detaljniji i teži da ciljeve do 2020 ostvari u dvije faze (strategije) – SRID koja obuhvata
period od 2012-2016 i inovirana SRID koja pokriva period od 2017-2020 ili dalje.
Slika 1. Sadašnji nacionalni ciljevi razvoja širokopojasnog pristupa (pokrivenosti)
Napomena: EU – Evropska unija; XK – Kosovo; AL – Albanija, TR – Turska; RS – Srbija; ME – Crna Gora, IS – Island;
HR –Hrvatska;
Izvor: Cullen International2
1 http://www.mid.gov.me/informacije
2 http://www.cullen-international.com/asset/?location=/content/assets/research/studies/2011/11/final-
summary-report-4-feb-2014.pdf/final-summary-report-4-feb-2014.pdf
13
Okvir 1. Kratak pregled ICT infrastrukture - program 2 u okviru SRID
Program razvoja ICT infrastrukture ima za cilj da obezbijedi širokopojasni pristup internetu i ICT infrastrukturu u
skladu sa potrebama krajnjih korisnika. Istovremeno, on treba da obezbijedi mogućnost adekvatne, pristupačne i
sigurne međunarodne internet povezanosti kojom bi se zadovoljili svi sadašnji i budući zahtjevi i propusni
kapaciteti na nivou države, služeći trenutnim i budućim interesima svih zainteresovanih za ICT sektor.
Program definiše dva cilja
(i) Djelovanje u pravcu podsticanja razvoja ICT sektora i unapređenje pristupa drugim poslovnim sektorima i
korišćenja ICT usluga;
(ii) Unapređenje e-uključenosti i pomoć u premošćavanju digitalnog jaza kroz otvoreni i stalni pristup.
i dva pod-cilja
(1) Širokopojasni pristup internetu velikih brzina:
Do 2014: Obezbijediti za 50% stanovništva širokopojasni pristup od minimum 10Mbps*;
Do 2016: Doprijeti do 100% stanovništva širokopojasnim pristupom od minimum 10Mbps i do 50%
stanovništva širokopojasnim pristupom od minimum 30 Mbps.
(2) Međunarodne veze:
Obezbijediti tehnološki divergentan, kapacitativan i višestran međunarodni pristup internetu do 2014, koji će
omogućiti otvoreni pristup i pristupačnu međunarodnu konekciju simetrično internetu za sve zainteresovane servis
provajdere.
Akcioni plan za sprovođenje SRID definiše tri grupe mjera:
I. Nacionalna širokopojasna mreža/izvršioci: Ministarstvo i EKIP
Ubrzati uspostavljanje širokopojasne mreže velikih brzina i otvorenog pristupa, kako bi se svim građanima i
preduzećima u Crnoj Gori ponudila mogućnost priključenja, bez obzira gdje se nalaze. Neophodne aktivnosti
obuhvataju:
(a) Obavezivanje servis provajdera na simetrični širokopojasni pristup garantovane brzine onako kako je definisano
u pod-ciljevima;
(b) Utvrđivanje mogućnosti za razvoj infrastrukture širokopojasnog pristupa putem JPP, evropskih strukturnih
fondova, učešća regionalnih organa i drugih posebnih povlastica (npr. smanjeni porezi, jeftiniji krediti, subvencije)
za servis provajdere iz privatnog sektora kako bi razvijali neophodnu infrastrukturu;
(c) Dopuniti razvoj putem komercijalnog bežičnog širokopojasnog pristupa uz uspostavljanje Wi-Fi hot-spots/mesh
mreža, kao dio projekta „Wireless Montenegro.”
II. Međunarodno povezivanje /izvršioci: Ministarstvo i EKIP
Osigurati veoma brzu, visoko kapacitativnu, pristupačnu, pouzdanu i neprekidnu međunarodnu internet konekciju.
Propisane mjere uključuju:
(a) Identifikaciju širine konekcijskih potreba, na osnovu očekivane tražnje i identifikaciju optimalnog mehanizma
(npr. korišćenje nacionalnih komunalnih mreža, proširenje postojećih kapaciteta za usluge međunarodnog
povezivanja itd.), što će obezbijediti adekvatnu međunarodnu konekciju.
(b)Analizu, na osnovu troškova, brzog plaćanja međunarodnih konekcija i izvođenja svih potrebnih regulatornih
aktivnosti kako bi se obezbijedio priuštiv pristup svim servis provajderima koji omogućavaju povezivanje
internetom.
III. Omogućavanje zajedničkog korišćenja infrastrukture /izvršilac: EKIP
14
Sakupiti podatke o postojećoj pasivnoj infrastrukturi (koja je u posjedu operatora, ali takođe i jedinica lokalne
samouprave, državnih kompanija itd.) koja bi mogla da se koristi za izgradnju širokopojasne mreže, čime bi se
eliminisalo nepotrebno dupliranje i tako smanjili troškovi izgradnje.
Napomena: * - simetrična i garantovana
Izvor: Autori na osnovu SRID
SRID stavlja poseban naglasak na jačanje širokopojasne povezanosti kao osnovne infrastrukture za razvoj
informacionog društva i dalji ekonomski rast. U skladu sa ovim prioritetima, Ministartvo finansija je 2013
izradilo nacionalnu strategiju ekonomskog razvoja „Pravci razvoja Crne Gore 2013-2016” (PRCG)3, u kojoj
je glavni naglasak vezano za razvoj ICT sektora isto tako usmjeren na širenje infrastrukture
širokopojasnog pristupa internetu.4 Međutim, u pogledu finansiranja, iz državnog budžeta je izdvojeno
svega 1,79 miliona eura za razvoj ICT sektora, što je peta po redu od najmanjih dotacija po tematskoj
oblasti (od 18 tematskih oblasti ukupno) iz državnog budžeta, i to je jedna od četiri tematske oblasti koja
se ne podržava ni iz fondova EU ni iz kredita.5 Zato se može zaključiti da se širenje mogućnosti
priključenja na širokopojasni pristup u Crnoj Gori uglavnom oslanja na ulaganja privatnog sektora (Okvir
2).
Okvir 2. Mjere, ciljevi i finansijska sredstva dodijeljena razvoju ICT sektora u okviru PRCG
Mjere i ciljevi razvoja ICT sektora smješteni su u okviru poglavlja Pametni rast u PRCG. PRCG definiše tri strateška
stuba: Pametni rast, Održivi rast i Inkluzivni rast. Stubu Održivi rast dodijeljeno je 93% ukupnih sredstava
predviđenih za sprovođenje Strategije (1164,71 milion eura), što uključuje državni budžet, donacije, kredite i
evropske fondove. Stubu Pametni rast dodijeljeno je 3% , tj. najmanje od sva tri stuba (7,93 milion eura) (Sl. a).
Stub Pametni rast je podijeljen u šest oblasti: poslovno okruženje, MSP, konkurentnost, nauka, visoko obrazovanje
i ICT. ICT sektoru dodijeljeno je 7% ukupnih sredstava predviđenih za Pametni rast, odnosno 1,79 miliona eura (Sl.
b). Najviše sredstava u okviru ovoga stuba dodijeljeno je nauci (60%).
Slika a. Sredstva dodijeljena po strateškim stubovima, procenat ukupnih sredstava po PRCG
Slika b. Sredstva dodijeljena po oblastima u okviru strateškog stuba Pametni rast, % ukupnih sredstava
dodijeljenih za stub Pametni rast
3 http://www.gov.me/en/search/128212/Montenegro-Development-Directions-2013-2016.html
4 Vidjeti Tabelu 17 u PRCG koja definiše vodeće planove za stub Pametni rast Crne Gore, str. 51
5 Vidjeti Tabelu 1 u PRCG koja definiše izvore finansiranja potrebnih mjera za investiranje/razvoj u
periodu 2013-2016, str.10
15
Tabela koja slijedi prikazuje raspodjelu dodijeljenih sredstava po različitim izvorima, tj. državni budžet, donacije,
krediti, evropski fondovi. Može se vidjeti da je definisano pet mjera u oblasti ICT i jedan zajednički i jasan cilj za sve
njih – bolji širokopojasni pristup.
Tabela. Ulaganja i mjere razvoja u okviru stuba Pametni rast u PRCG
Izvor: Autori na osnovu PRCG
Tabela 1. Državni projekti usmjereni na povećanje dostupnosti širokopojasnog pristupa, 2012-2016
Projekat / Rokovi
realizacije
Izvršilac/ stanje
realizacije
Ciljevi i rezultati vezano za
infrastrukturu širokopojasnog
pristupa
Budžet za realizaciju/
izvor finansiranja
“Bežična Crna Gora”
http://www.wirelessmon
tenegro.com
Ministarstvo/
u toku
Mreža bežičnih hot-spotova po cijeloj
Crnoj Gori;
U vrijeme pisanja ovog izvještaja, ta
mreža je obuhvatala urbane centre
Podgorica, Budva, Nikšić, Bar, Kotor,
n/a /državni budžet
No Policy area Funds (million €)
Main objectives and
indicators Total Budget Grants Loans EU
I SMART GROWTH 27.93 14.39 2.61 8.70 2.23
1. Business Environment 0.12 0.12
2. SME 2.72 1.31 1.41
3. Competitiveness 0.75 0,25 0,50
4. Science 15.95 9.27 5.70 0.98
5. Higher Education 5.30 0.35 1.20 2.50 1.25
6. ICT 1.79 1.79
Better broadband
access
6.1. Further and rapid development of broadband internet access and ICT sectors
6.2. Investments in the broadband internet access and ICT sectors
6.3. Foster the competition in the market of electronic communications
6.4. Ensure the availability of broadband Internet access
6.5. Encourage end-users, citizens and businesses to use the available ICT tools and
services in everyday life and business
16
Tivat, Pljevlja, Bijelo Polje, Berane,
Žabljak, Kolašin, Rožaje.6
“Povezivanje
širokopojasnim
internetom u graničnim
oblastima planine
Prokletije”
2014-2015
www.ibbproject.net
Ministarstvo /
realizovano
Povećanje mogućnosti pristupa i
povezivanja internetom u graničnim
planinskim područjima Prokletija
(teritorija crnogorskih opština
Andrijevica, Plav, Gusinje i Rozaje);
Pristup internetu brzine 20 Mbps;
EUR 260,244.40* /
Državni budžet,
delegacija EU u Albaniji
i Program IPA CBC
Albanija – Crna Gora
2007-2013
Napomena: * - Iznos granta od strane EU čini 84,86% ukupnog budžeta za projekat dodijeljenog crnogorskom dijelu
projekta; preostali dio od ~ 39.400,00 eura dodijeljen je iz državnog budžeta, vidjeti: http://www.albania-
montenegro.org/assets/award_notice_3rd_call_al-mne.pdf
Izvor: uzeto sa http://www.wirelessmontenegro.com and www.ibbproject.net
U svojim nastojanjima da postigne ciljeve kvalitetnije i raširenije infrastrukture širokopojasnog pristupa,
u toku planskog perioda 2012-2016, Crna Gora je realizovala dva strateška projekta usmjerena na
proširenje mogućnosti povezivanja putem širokopojasnog pristupa: „Bežična Crna Gora“ i „Povezivanje
širokopojasnim internetom u graničnim oblastima planine Prokletije”. Kratak rezime oba projekta dat je
u Tabeli 1 Državni projekti usmjereni na povećanje dostupnosti širokopojasnog pristupa. Projekat
“Bežična Crna Gora“ trenutno obezbjeđuje besplatan pristup internetu na oko 40 atraktivnih lokacija u
Podgorici i uglavnom u primorskim opštinama, npr. aerodromima, obrazovnim institucijama, gradskim
trgovima, šetalištima, lokacijama koje posjećuje veliki broj ljudi (turista) itd. Ciljevi projekta su u skladu
sa strateškim ciljem obezbjeđenja osnovnog pristupa internetu i oni ne podržavaju širenje
širokopojasnog pristupa velikih brzina koje bi osiguralo „simetrično i garantovano“ povezivanje
predviđeno Strategijom razvoja informacionog društva. S druge strane, drugi projekat se bavi konkretno
pitanjem nemogućnosti povezivanja širokopojasnim internetom u zoni Prokletija preko crnogorsko-
albanske granice na nadmorskoj visini iznad 2000m. Projekat je obuhvatio prekogranične lokacije koje su
podobne za finansiranje iz Programa CBC EU za Albaniju i Crnu Goru.7
Treba napomenuti da nijedan od ova dva programa nije usmjeren na postavljanje ciljeva SRID u pogledu
širokopojasnog pristupa internetu velikih brzina na nivou cijele zemlje. Do sada nije uspostavljen
sistematski pristup praćenju razvoja infrastrukture za širokopojasni pristup po ciljevima SRID i za
utvrđivanje oblasti koje nijesu dovoljno pokrivene. U svom nastojanju da postigne strateške ciljeve
korišćenja i pokrivenosti širokopojasnim pristupom brzom internetu koji je predviđen u okviru SRID,
država se prvenstveno oslanjala na djelovanje tržišta i privatna ulaganja. U tom cilju, država je radila na
jačanju konkurentnog i prihvatljivog ambijenta koji je važan za ubrzavanje ulaganja u infrastrukturu
širokopojasnog pristupa.
U okviru tih nastojanja, moglo bi se priznati da je Crna Gora uspješno operacionalizovala zajedničko
korišćenje infrastrukture od strane različitih infrastrukturnih sektora. Takva politika značajno smanjuje
troškove razvoja širokopojasnog pristupa. Na primjer, Crnogorski elektroprenosni sistem (CGES)
6 http://www.wirelessmontenegro.com/?page_id=2953&lang=en
7 http://www.albania-montenegro.org/
17
posjeduje optičku8 infrastrukturu u dužini od 656 km i nudi je akterima na tržištu (informacije o
raspoloživosti i cijenama date su u Aneksu 1).
S druge strane, obaveza pružanja univerzalne usluge može takođe biti od koristi kako bi se obezbijedila
adekvatna ponuda usluga širokopojasnog pristupa. Sa sve većom potražnjom za širokopojasnim
pristupom i planovima da se on obezbijedi za svakoga, uključivanje širokopojasnog pristupa u
univerzalnu uslugu je postalo uobičajena praksa, tako da sve više zemalja preduzima korake da
širokopojasni pristup internetu uključi u sadržaj nacionalnih obaveza pružanja univerzalne usluge. Tu
spadaju Finska, Malta, Španija, kao i UK sa svojom nedavnom objavom.9 Međutim, do sada još nema
prikupljenog iskustva i zajedničkog stava u pogledu korišćenja instrumenta univerzalne usluge za
razvoj širokopojasnog pristupa velikih brzina (iznad 10 Mbps).
U Crnoj Gori, EKIP je uspostavio nacionalnu šemu za univerzalne usluge 2015 godine, nakon
postupka javnog tendera. Crnogorski Telekom A.D. Podgorica je odabran da ponudi priključke i
pristup javno raspoloživim uslugama telefonije, uključujući funkcionalni pristup internetu na fiksnoj
lokaciji i beneficije za lica sa posebnim potrebama i socijalno ugrožene. MTel d.o.o. Podgorica je
određen kao provajder usluga direktorijuma i upita za direktorijum. Funkcionalni pristup internetu u
slučaju Crne Gore se definiše kao priključak koji obezbjeđuje garantovanu minimalnu brzinu
preuzimanja (downloada) podataka od 384 kbit/s i slanja (uploada) podataka od najmanje 128
kbit/s. U suštini, okvir za obavezne univerzalne usluge usklađen je sa strateškim ciljem
obezbjeđivanja osnovnog pristupa internetu i nije osmišljen tako da podržava ciljeve postizanja
širokopojasnog pristupa internetu velikih brzina kao što su oni definisani u SRID.
Kada je riječ o direktnoj javnoj podršci za infrastrukturu širokopojasnog pristupa internetu velikih
brzina, država generalno nije isključila mogućnost „identifikovanja mogućnosti za razvoj
infrastrukture širokopojasnog pristupa internetu putem JPP[…], subvencija[…]”10 u skladu sa SRID, ali
do sada nijesu preduzeti aktivni koraci ka sistematičnijem i cjelovitom državnom pristupu kada je
riječ o intervenciji države, tj. o mjerama državne pomoći.
U vršenju revizije rezultata postignutih na osnovu SRID i planiranju inoviranja ove Strategije,
Ministarstvo želi da osmisli relevantne mjere politike u ovoj oblasti kojima bi se sistematski
rješavala neriješena pitanja u širokopojasnoj infrastrukturi na teritoriji cijele države. Ukratko rečeno,
stanje realizacije ciljeva SRID ukazuje na nižu raspoloživost i korišćenje brzog interneta nego što je
inicijalno planirano (Slika 2 i Slika 3), i stav je Ministarstva da će nove mjere možda zahtijevati
proaktivniju intervenciju države (podršku) za manje atraktivne i (ili) teže dostupne geografske
oblasti pošto čisto ekonomski razlozi očigledno vode isključivanju tih oblasti.
Konkretnije rečeno, ocjena ciljeva SRID 2012-2016 otkriva da su ciljevi pokrivenosti širokopojasnim
pristupom internetu samo djelimično postignuti. U martu 2016, 79% crnogorskog stanovništva je
8 Optički podzemni kablovi (OPGW) su postavljeni iznad njihovih elektroprenosnih vodova
9 Ambicija vlade UK da definiše univerzalnu uslugu od minimum 10 Mbps naišla je na pomiješan prijem;
pregled reakcija javnosti nakon obavljenih konsultacija može se naći na: https://www.gov.uk/government/consultations/broadband-universal-service-obligation 10
SRID
18
pokriveno brzim internetom do 10 Mbps11, a 17% stanovništva ima pristup brzom internetu od
makar 30 Mbps12 (Tabela 2). Pri ocjeni pokrivenosti internetom velikih brzina, nije uzimana u obzir
pokrivenost mobilnom broadband tehnologijom 4G zato što u momentu pisanja ovog izvještaja ona
ne pokriva oblasti izvan postojećih zona u kojima je raspoloživ širokopojasni pristup velike brzine.13
Pokrivenost priključcima za širokopojasni pristup 3G nije razmatran zbog nižih brzinna povezivanja i
tehničkih ograničenja pri ispunjavanju uslova garantovanih i simetrijskih priključaka.
U pogledu penetracije (stvarnog korišćenja širokopojasnog pristupa velike brzine), ostvarena je
penetracija od 50% domaćinstava na nivou cijele države. U sjevernim i centralnim djelovima,
penetracija domaćinstava kada je u pitanju internet velikih brzina je niža (20% na sjeveru i 40% u
središnjem dijelu – vidjeti Sliku 3).
11
Pokrivenost mrežom asinhronih digitalnih pretplatničkih linija (ADSL) kompanije koja pokriva cijelu zemlju (Crnogorski Telekom) korišćena je kao faktor za ovu procjenu; ova kompanija nudi pakete velike brzine preko ove infrastrukture koja obezbjeđuje brzinu preuzimanja podatka od 10 Mbps; ipak treba napomenuti da ADSL ne obezbjeđuje brzine simetričnih priključaka kao što se to zahtijeva u SRID. 12
Pokrivenost tehnologijom Fiber To The x (FTTx) koju je obezbijedila nacionalna kompanija korišćena je kao faktor za nacionalnu pokrivenost brzinama od najmanje 30 Mbps; FTTx obezbjeđuje i simetrični i garantovani priključak. 13
Prema podacima iz Ankete.
19
Tabela 2. Napredak u ostvarenju ciljeva SRID 2012-2016, prvi kvartal 2016
Vrsta cilja Formulacija cilja Ishod (u martu 2016)*
Pokrivenost/raspoloživost
širokopojasnog pristupa
“Obezbijediti širokopojasni pristup internetu
brzine najmanje 10 Mbps za 50%
stanovništva do 2014.”
Postignut;
“Obezbijediti širokopojasni pristup internetu
brzine najmanje 10 Mbps za 100%
stanovništva do 2016.”
Djelimično postignut;
Procjenjuje se da 79% stanovništva
ima pristup ADSL priključcima brzine
do 10 Mbps;
“Obezbijediti širokopojasni pristup internetu
brzine najmanje 30 Mbps za 50%
stanovništva do 2016.”
Djelimično postignut;
Procjenjuje se da 17% stanovništva
ima pristup FTTx priključcima brzine
najmanje 30 Mbps;
Izvor: Autori na osnovu rezultata Ankete
Slika 2. Napredak u ostvarivanju SRID 2012-
2016: prikaz po regionima, penetracija
domaćinstava, I kv. 2016
Slika 3. Napredak u ostvarivanju SRID 2012-
2016: prikaz po ruralnim – urbanim područjima,
pokrivenost stanovništva širokopojasnim
pristupom velike brzine, I kv.2016
Izvor: Proračuni autora na osnovu rezultata Ankete.
Napomena; * - na Slici 3 za cilj 2014 i 2016 znači cilj pokrivenosti sa 10 Mbps;
Detaljnijom analizom raspoloživosti širokopojasnog pristupa internetu velike brzine postaje evidentno
da raspoloživost i korišćenje interneta velike brzine nijesu homogeni i da su nivoi oba indikatora
značajno različiti u raznim djelovima zemlje. I pored svojih napora i već preduzetih inicijativa, Crna Gora
je očito suočena sa izazovom da eliminiše jaz u širokopojasnom pristupu i u pogledu raspoloživosti i
korišćenja širokopojasnog pristupa internetu velike brzine. U sljedećem poglavlju se daje detaljniji
20
pregled sadašnjeg stanja u pogledu raspoloživosti i korišćenja priključaka za širokopojasni pristup
internetu velike brzine na regionalnom, opštinskom i na nivou lokaliteta. On će takođe ukazati na
istaknutiji način na one lokalitete koji nijesu dovoljno (ili nijesu uopšte) opsluženi kada je riječ o
internetu velike brzine.
III. Sadašnje stanje u pogledu usvajanja i raspoloživosti širokopojasnog pristupa brzom internetu u Crnoj Gori
Široko je prihvaćeno da je širokopojasni pristup internetu (broadband) od fundamentalnog značaja za
socijalni i ekonomski razvoj svih država. Međunarodne studije slučaja pokazuju da mreže širokopojasnog
pristupa jako utiču na ekonomski rast i razvoj – studije procjenjuju da je njihov uticaj na bruto domaći
proizvod (BDP) od 0,25 do 1,5% za svakih 10% veće penetracije. Npr. studija Svjetske banke o uticaju
širokopojasnog pristupa zaključila je da, u prosjeku, povećanje od 10% u penetraciji širokopojasnog
pristupa može na duži rok dovesti do povećanja BDP od 1,21 – 1,38 procentnih poena.14 Broadband
doprinosi ekonomskom rastu zemlje višestruko – kroz veću produktivnost, zapošljavanje i direktne
strane investicije. Neki dokazi pokazuju da što je veća penetracija broadbanda, to je veći njegov uticaj na
ekonomski rast.15
Pored toga, broadband nudi ogromne šanse u doprinosu životnom standardu, kvalitetu života i
poslovnoj konkurentnosti.16 On takođe može značajno da poboljša raspoloživost, kvalitet i pružanje
javnih usluga, naročito u sektorima prosvete i zdravstva. Pored toga, povećava šanse za socijalno
umrežavanje, organizaciju zajednice i aktivnije angažovanje u civilnom, političkom i demokratskom
životu država.
U ovom poglavlju se takođe detaljnije posmatra raspoloživost širokopojasnog pristupa internetu velike
brzine u Crnoj Gori i njegovo usvajanje na nivou lokaliteta, i onda, dok sintetički obrađujemo nalaze,
izvlačimo regionalne i nacionalne trendove. Izdvajaju se tri ključne grupe indikatora.17
U ovom poglavlju se pažljivije posmatra raspoloživost i korišćenje širokopojasnog pristupa internetu
velike brzine na nivou naselja (lokaliteta) u Crnoj Gori, i onda se kroz sintezu nalaza izvlače regionalni i
nacionalni trendovi. U centru pažnje su tri ključne grupe indikatora: (i) socio-demografski faktori (nivo
dohotka, obrazovni nivo, starosna piramida i trendovi stanovništva) koji su značajni preduslovi za
usvajanje širokopojasnog pristupa; (ii) karakteristike potražnje (korišćenje interneta i dinamika
pretplatnika među domaćinstvima i preduzećima) koje determinišu sadašnji stepen usvajanja
širokopojasnog pristupa; i (iii) faktore ponude (tržišna struktura, raspoloživost širokopojasnog pristupa i
cijene) koje utiču na pokrivenost širokopojasnim pristupom internetu velike brzine.
14
Qiang & Rossotto 2009, Izvještaj, Svjetska banka, 2009 15
Koutroumpis, P. 2009. Ekonomski uticaj broadbanda na rast: simultani pristup, politika telekomunikacija.
16http://www-
wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2013/05/22/000442464_20130522114526/Rendered/PDF/738260ESW0P1270port0Eng0Dec02702012.pdf 17
http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2013/05/22/000442464_20130522114526/Rendered/PDF/738260ESW0P1270port0Eng0Dec02702012.pdf
21
3.1. Socio-demografska analiza
Tri glavna socio-demografska faktora koja utiču na usvajanje širokopojasnog pristupa su nivo dohotka,
nivo obrazovanja i distribucija stanovništva (po godinama i geografski). Ovi indikatori su analizirani da bi
se došlo do strukturnih pokretača jaza u potražnji za širokopojasnim pristupom među stanovništvom.
Prema vodiču Svjetske banke za razvoj širokopojasnog pristupa (Broadband Strategies Toolkit)18,
prepreke za usvajanje širokopojasnog pristupa mogu se grupisati u sljedeće tri kategorije:
(a) ograničena priuštivost (koja zavisi od nivoa dohotka i broja ljudi po domaćinstvu);
(b) ograničena digitalna pismenost (koja zavisi od dostignutog nivoa obrazovanja i starosne
podjele);
(c) odsustvo relevantnosti ili interesovanja (koje zavisi od obrazovanja, starosti i kulturnih
faktora).
Na osnovu takvog pristupa, u konkretnom slučaju Crne Gore mogle bi se istaći sljedeće socio-
demografske pretpostavke za usvajanje širokopojasnog pristupa:
Cijena osnovnog širokopojasnog pristupa (ispod 10 Mbps) trenutno je iznad granice priuštivosti od 5% raspoloživog dohotka koju je uspostavila Međunarodna unija za telekomunikacije (ITU)19; dok priključci za 10 Mbps čine ~10% mjesečnih rashoda domaćinstva. Ovo je kako zbog visokih cijena širokopojasnog pristupa tako i zbog relativno niskog BDP po glavi stanovnika (koji je pet puta niži od prosjeka EU). Zato se čini da je ograničena priuštivost jedan od faktora koji ograničava usvajanje širokopojasnog pristupa velike brzine;
Profil dostignutog obrazovanja u Crnoj Gori je povoljan za usvajanje širokopojasnog pristupa, jer 28,3% ljudi u starosnoj grupi od 30 do 34 godine imaju tercijarno obrazovanje (što je ispod prosjeka EU od 37,9%, ali iznad većine balkanskih zemalja); Crna Gora takođe ima najniži procenat preuranjenog napuštanja školskog sistema u regionu (5,1%);
Crna Gora prati sličnu starosnu piramidu kao EU, ali je starosna grupa od 30 do 44 godine (sa trećom po redu najširom upotrebom interneta) relativno veća, što doprinosi pozitivnoj dinamici u korist usvajanja širokopojasnog pristupa;
Crna Gora je iznad prosjeka EU u pogledu stanovnika po domaćinstvu: prosječan broj članova domaćinstva od 3,2 je iznad prosjeka EU od 2,3, a takođe je među najvišima u regionu Balkana (viši je samo u Makedoniji – 3,8 i na Kosovu – 5,8 ljudi po domaćinstvu). S jedne strane, ovo čini širokopojasni pristup pristupačnijim na nivou domaćinstva, ali, s druge strane, ograničava veličinu potencijalnog tržišta (koje bi moglo biti veće u pogledu domaćinstava);
I pored toga što je stanovništvo u velikoj mjeri urbano (samo 36% živi u ruralnim područjima), Crna Gora je suočena sa dosta niskom gustinom stanovništva (46,2 st/km2, u poređenju sa prosjekom EU od 120 st/km2). 42% crnogorskog stanovništva je koncentrisano u dvije najveće opštine – Podgorici i Nikšiću, dok
18
http://broadbandtoolkit.org/6.2 19
Specijalizovana agencija Ujedinjenih nacija (UN) za telekomunikacije
22
10 najvećih opština (od 21) čini 82% stanovništva. Ova neravnomjerna podjela stanovništva utiče na porast troškova uvođenja širokopojasnog pristupa i ograničava ulaganja u širokopojasni pristup u rijetko naseljenim oblastima.20
Vizuelna prezentacija navedenih činjenica kao i poređenje sa socio-demografskim premisama EU i
Istočne Evrope dateo je na Slika 4.
Slika 4. Socio-demografske premise za usvajanje širokopojasnog pristupa
Izvor: Autori
3.2. Analiza potražnje
Da bi se otkrili trendovi potražnje za širokopojasnim pristupom, analizirana su tri glavna faktora:
dinamika korišćenja interneta u Crnoj Gori, stopa penetracije i rast pretplatnika. Razložen prikaz po
ruralnim u odnosu na urbane oblasti kao i po domaćinstvima u odnosu na poslovni sektor omogućava da
se razdvoje faktori koji podstiču pojavu jaza u potražnji za širokopojasnim pristupom.
Poređenje statističkih podataka o korišćenju interneta sa podacima o penetraciji širokopojasnog
pristupa ukazuje na nezadovoljenu potražnju za mogućnostima povezivanja putem širokopojasnog
20
Troškovi uvođenja broadbanda (i potom penetracija) su u čvrstoj koleraciji sa gustinom stanovnika.
23
pristupa. Kao što je prikazano na Slici 5, prema podacima ITU, sa 61% korišćenja interneta u 2014, Crna
Gora prelazi prosjek na Balkanu (59,6%), iako i dalje zaostaje za EU, gdje 74,5% ljudi koristi internet.
Međutim, jaz u penetraciji širokopojasnog pristupa je veći: Crna Gora zaostaje za EU u tom pogledu za
17 p.p. (15% u odnosu na 32%), u poređenju sa jazom od 13 p.p. u upotrebi interneta (61% u odnosu na
74%). Budući da 61% lica redovno koriste internet, a svega 15% stanovništva ima pristup širokopojasnom
pristupu internetu, ovo ukazuje da ljudi ili koriste isti pristup (jedan priključak po domaćinstvu) ili koriste
internet velike brzine u kancelarijama, bibliotekama i javnim hot-spotovima.
Slika 5. Korišćenje interneta21 i penetracija širokopojasnog pristupa, po glavi stanovnika u 2014
Izvor: ITU
Penetracija i rast širokopojasnog pristupa u Crnoj Gori su u skladu sa prosječnim vrijednostima na
Zapadnom Balkanu, ali zaostaju za EU i prosjekom šire balkanske regije. Konkretno, Crna Gora ima
penetraciju broadbanda od 15,2% (u odnosu na prosjek EU od 32,3%) u 2014 – što je povećanje od 4,7
p.p. u odnosu na 2010. Ovaj rast je veći od prosječnog rasta na Balkanu koji iznosi 4,45 p.p., ali zaostaje
za rastom u EU koji iznosi 6,1 p.p. Crna Gora mora da postigne značajno veći rast stopa penetracije da bi
dostigla prosjek EU. Međutim, dinamika ukupnog rasta pokazuje da dolazi do zasićenja u rastu
pretplatnika na širokopojasni pristup na nivou domaćinstava (vidjeti Sliku 6).22
Slika 6. Penetracija fiksnog broadbanda, domaćinstva i rast, 2010-2015
21
Stope korišćenja interneta su prikazane na grafikonu s lijeve strane, a stope penetracije na grafikonu desno. Oba grafikona se odnose na podatke u 2014, pošto je to posljednja godina za koju ITU obezbjeđuje zemljama statističke podatke o korišćenju i penetraciji interneta. 22
Druga zemlja na Zapadnom Balkanu koja dolazi do tačke zasićenja je Srbija.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
TUR SRB ROM BGR ALB BIH MNE GRC MKD HRV EU
Balkanski prosjek
EU prosjek
0
10
20
30
40
50
60
70
80
ALB TUR BIH MNE SRB MKD ROM BGR HRV GRC EU
Balkansski prosjek
EU prosjek
24
Izvor: Baza podataka TeleGeography Global Comms, korišćena u martu 2016
Na nacionalnom nivou, usporavanje penetracije fiksnog broadbanda potiče iz dva vidljiva jaza u
usvajanju broadbanda: između središnjeg i primorskog u odnosu na sjeverni region i između ruralnih i
urbanih domaćinstava. Penetracija broadbanda u urbanim područjima je do četiri puta viša nego u
ruralnim. Kao što je prikazano na Slici 7, urbana primorska regija ima najveću penetraciju fiksnog
broadbanda na nivou stanovništva (33,4%), kao i najmanji jaz između ruralnih i urbanih područja.
Tehnologije broadbanda su takođe različite po regionima. Središnja i priobalna regija pokazuju najviše
stope usvajanja naprednijih tehnologija (npr. FTTx), dok u sjevernom regionu prevladavaju tehnologije
starije generacije(npr. xDSL, Hybrid Fibre Coaxial (HFC)) (Slika 8).
Slika 7. Penetracija stanovništva po regionu, I
kv.2016
Slika 8. Apsolutni broj pretplatnika po tehnologiji
po regionu, I kv. 2016
34.1
40.2
45.5 46.7 48.6 50 28.4
14.1 14.3
2.8 4.7
3.5
0
5
10
15
20
25
30
0
10
20
30
40
50
60
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fixed BB penetration (% of HH) Growth (%)
25
Izvor: Autori na bazi rezultata Ankete
Analiza bežičnog broadbanda (ograničenog na pretplatnike koji ga koriste samo putem kompjutera23)
pokazuje slične trendove kao u slučaju fiksnog broadbanda, mada je između ruralnih i urbanih područja
primijećen još širi jaz. Sve u svemu, penetracija bežičnog broadbanda je u prosjeku nešto iznad 7% u
urbanim područjima središnjeg i sjevernog dijela, i 1% do 1,7% u ruralnim područjima odnosnih regiona
(Slika 9). Priobalni region ima relativno viši broj pretplatnika na bežični broadband – 25% urbanog
stanovništva i 8% ruralnog. Potražnja za broadbandom na primorju vjerovatno će biti stimulisana
turizmom.
23
U analizi mobilnog broadbanda, razmatrani su samo pretplatnici koji koriste internet putem kompjutra zbog fokusa analize na širokopojasnu povezanost putem kompjutera.
26
Slika 9. Penetracija bežičnog broadbanda, pretplatnici, I kv.2016
Izvor: Autori na osnovu rezultata Ankete
U poslovnom sektoru, ankete preduzeća koje vrši Svjetska banka ukazuju na široku potražnju za
povezivanjem širokopojasnim pristupom. Crna Gora ima relativno visok procenat firmi koje u
svakodnevnom poslovanju koriste usluge e-maila (81% u odnosu na 73% za posmatrane zemlje, kao što
se vidi na Slici 10). Međutim, procenat firmi sa sopstvenim vebsajtom je niži od prosjeka u posmatranim
zemljama (30% u odnosu na 46%). U okviru Crne Gore, središnji region ima najviše aktivnih korisnika
internet priključaka za potrebe održavanja vebsajtova (40,8%) i komunikacije putem e-maila (82,7%),
dok je sjeverni region najmanje aktivan u tom smislu (0,9 % preduzeća ima svoj vebsajt iako 81% koriste
e-mail za komunikaciju), kao što se vidi na Slici 11.
Analiza po vrstama preduzeća ukazuje da su firme iz uslužnog sektora relativno aktivniji korisnici
internet usluga, u odnosu na velike firme i one koje nijesu izvoznici. Pošto je povezivanjem
širokopojasnim pristupom od presudnog značaja u uslužnim djelatnostima visokog prioriteta kao što je
turizam, rast penetracije širokopojasnog pristupa će vjerovatno stimulisati poslovnu aktivnost i
omogućiti ekonomski rast naročito u tim sektorima.
27
Slika 10. Korišćenje interneta po preduzećima po regionu, 2013
Izvor: Ankete preduzeća Svjetske banke (Enterprise Surveys)
Slika 11. Korišćenje interneta po preduzećima po regionu, 2013
Izvor: Ankete preduzeća Svjetske banke
3.3. Analiza ponude
Strana ponude na tržištu priključaka na širokopojasni pristup velike brzine u Crnoj Gori je od ključnog
značaja za razumijevanje prirode mogućih zona neuspjelog djelovanja tržišta na crnogorskom tržištu
telekomunikacija. U ovom izvještaju su analizirana tri ključna aspekta: struktura tržišta, pokrivenost
širokopojasnim pristupom24 i cijene. Crnogorsko tržište širokopojasnog pristupa internetu je visoko
koncentrovano, gdje Crnogorski Telekom (T-Com) kontroliše 85% tržišnog udjela (po broju pretplatnika),
u decembru 2015. Pozicija tržišnog lidera je vremenom jačala kako se tržišni udio T-Coma povećavao sa
73% u 2010 na 85% u 2015. Kao rezultat toga, Crna Gora ima jedno od najviše koncentrovanih tržišta
širokopojasnog pristupa u regiji Balkana, mjereno Herfindahl-Hirschmanovim indeksom (HHI)25 (Slika
12). Ovo je vjerovatno rezultat male veličine potencijalnog tržišta, niske gustine stanovništva i
24
Vidjeti odjeljak II za pristup primijenjen u procjeni pokrivenosti broadbandom 25
Vrijednosti Hirschman-Herfindahlovog indeksa mogu se kretati od skoro 0 (savršena konkurencija) do 10 000 (monopol)
28
nepovoljnog (za širenje mreže) terena (planinskog), što su sve teške prepreke za postizanje ekonomije
obima i volumena tržišta širokopojasnog pristupa internetu velike brzine. Koncentracija tržišta je visoka i
slijedi sličnu dinamiku kao u drugim malim zemljama poput Malte, Luksemburga ili Estonije, mada je
apsolutno povećanje vrijednosti HHI indeksa niže u tim zemljama.
Slika 12. HHI indeks, 2010 i 2015
Izvor: Proračuni autora na osnovu podataka (o broju pretplatnika) iz baze podataka TeleGeography Global
Comms, kojoj se pristupilo u martu 2016
Manje intenzivna konkurencija takođe spada u vjerovatne razloge sporijeg uvođenja novih tehnologija
povezivanja u Crnoj Gori. Od lansiranja xDSL mreže na nivou države (kojom upravlja Crnogorski Telekom)
2005 godine, ADSL priključak za 2-10 Mbps26 preovladava u Crnoj Gori i čini 59,2% svih priključaka (Slika
13). Crnogorski Telekom je 2011 godine lansirao mrežu Fiber To The Home (FTTH) vrijednosti 7,4 miliona
eura, koja je u 2015 obuhvatila deset gradova (37 000 objekata). Kao rezultat toga, broj korisnika FTTH
preko T-Coma porastao je sa 0 na 15% svih pretplatnika. Sa porastom modernijih tehnologija
povezivanja kao što je FTTH, više pretplatnika će potencijalno imati pristup priključcima za širokopojasni
pristup internetu velike brzine od najmanje 30 Mbps. Međutim, za sada je svega 3% pretplatnika stvarno
pretplaćeno na 30 Mbps. Jaz u brzinama priključenja je naročito izražen između ruralnih i urbanih
područja. Npr. 13% urbanih pretplatnika koriste brzine od 10 do 13 Mbps, u odnosu na svega 3%
pretplatnika u ruralnim područjima (Slika 14).
26
Na Slici 10 i kasnije, opseg brzina priključenja uključuje gornji limit, ali ne i donji. Npr. opseg priključenja na 2 do 10 Mbps odnosi se na brzine koje su veće ili jednake 2 Mbps, ali manje od 10 Mbps, opseg od 10 do 30 Mbps odnosi se na brzine povezivanja koje su veće ili jednake 10 Mbps, a manje od 30 Mbps. Opseg iznad 30 Mbps uključuje brzinu od 30 Mbps.
29
Slika 13. Analitički prikaz broadband pretplatnika po brzini i tehnologiji, 2015
Izvor: EKIP
Slika 14. Analitički prikaz broadband pretplatnika po brzini i tehnologiji, I kv.2016
Izvor: Autori na osnovu Ankete
Postojeći nedostaci u pokrivenosti broadbandom rezultat su potencijalnih zona neuspjelog djelovanja
tržišta da stimuliše obezbjeđenje broadbanda (tj. javnog dobra) u rijetko naseljenim djelovima zemlje do
kojih je teško i doći. U tekućoj tržišnoj struktuuri, tržište obeshrabruje ekspanziju broadband
infrastrukture gdje god su marginalni prihodi od dodatnih pretplatnika niži od marginalnih troškova
ekspanzije mreže. U praksi to znači da su broadband operatori koji teže maksimalnom profitu
30
destimulisani za ulaganje u broadband infrastrukturu u ruralnim oblastima i u nepristupačnim
planinskim djelovima zemlje. To pojačava problem jaza u pokrivenosti između urbanih i ruralnih oblasti,
naročito kada su ruralna područja još i rijetko naseljena. Regionalna analiza otkriva da se zaista radi o
tome da ruralna područja ne samo da u velikoj mjeri nemaju pristup, nego ni backhaul povezanost27
(vidjeti Slika 15). Mogućnosti povezivanja su takođe nejednako raspoređene među regionima i sjeverni
region zaostaje. Na primjer, 19% stanovništva u sjevernoj regiji (368 od 578 naselja) nema mogućnost
backhaul povezanosti, u poređenju sa 5% u središnjoj regiji (301 od 405 naselja) i 5% u primorskoj regiji
(88 od 217 naselja). Sve u svemu, 9% stanovništva Crne Gore(757 naselja ukupno) živi u naseljima bez
backhaul konekcije.
Slika 15. Procenat stanovništva bez backhaul konekcije optičkim kablovima, I kv. 2016
Izvor: Autori na bazi podataka dobijenih od ERKIP
Nedovoljno ulaganje u širokopojasnu infrastrukturu dovodi do gotovo najsporijih broadband konekcija u
cijelom regionu (Figure 16). U pogledu brzine, 12,28% stanovništva koristi konekcije za 2-10 Mbps, a
druga po redu najviše korišćena brzina je 10-30 Mbps (1,71% stanovništva). Konekcije za više od 30
Mbps koristi svega 0,44% stanovništva. Jaz između urbanih i ruralnih područja preovladava u
dominantnoj brzini konekcije – 2-10 Mbps; u ruralnim oblastima penetracije visoke brzine su za 2-3 puta
niže u odnosu na urbana područja. Jaz je relativno veći u središnjim i sjevernim djelovima zemlje.
ADSL broadband T-Coma ima najveću pokrivenost u Crnoj Gori i može se koristiti kao pokazatelj za
ukupnu pokrivenost fiksnim broadbandom. Iako je pokrivenost na nivou zemlje u prosjeku 79% zemlje,
ipak i dalje ima razlika. ADSL pristup u ruralnim oblastima je svega 41% (središnji region), pa do 58%
(primorski region) (Slika 17). U pogledu pokrivenosti 4G, dinamika je slična pokrivenosti ADSL-om, ali je
27
Anketa koju je pokrenuo EKIP donijela je podatke o backhaul povezanosti po naseljima i po tehnologijama, tj.
optičkom mrežom, mikrotalasima i slično. U vise prilika utvrđeno je da neka naselja nemaju nikakvu mogućnost
backhaul povezivanja i stoga se ne mogu povezati širokopojasnim pristupom internetu velike brzine.
31
jaz još širi u sjevernom regionu: pokrivenost je 70% u urbanim područjima u odnosu na 12% u ruralnim.
Postoji jasna pozitivna relacija između gustine stanovništva i penetracije broadbanda (Slika 18).
32
Slika 16. Prosječne brzine konekcije
Izvor: Autori na bazi Ankete
Slika 17. Pokrivenost ADSL-om i 4G broadbandom po regijama, I kv. 2016
33
Izvor: Autori na bazi podataka dobijenih od EKIP
34
Slika 18. Penetracija broadbanda i gustina stanovništva
Izvor: Projektni tim Svjetske banke i anketa MAECPS o ISP (I kv. 2016).
U pogledu priuštivosti, broadband povezivanje je skuplje u Crnoj Gori u odnosu na regionalne prosjeke
(Slika 19). Na primjer, priključak za 1Mbps čini 4,99% mjesečnih troškova domaćinstva, što je više nego u
većini zemalja u regionu, i neznatno ispod limita ITU od 5%. Priključenje na 10 Mbps jednako je 10%
raspoloživog mjesečnog dohotka domaćinstva, što je iznad limita ITU od 5% i iznad svih zemalja u
regionu, osim Bosne i Hercegovine. Jedan pokretač te dinamike je vjerovatno monopolističko ponašanje
Crnogorskog Telekoma u definisanju cijena. Drugi faktor je relativno nizak raspoloživi dohodak u Crnoj
Gori koji otežava priuštivost broadbanda. Ovo poslednje je u skladu sa činjenicom da Crna Gora ima
značajno veću penetraciju broadbanda (50% domaćinstava) nego što je prosjek za zemlje sličnog BDP-a
po glavi stanovnika (28% domaćinstava).
Slika 19. Priuštivost pristupnog paketa za 10 Mbps
Izvor: Služba za istraživanje broadbanda TeleGeography Business (IV kv. 2015)
35
U skladu sa indikacijama nedostataka u pokrivenosti i barijera u pogledu priuštivosti, model za
određivanje jaza Sterna i Townsenda (vidjeti Okvir 3) otkriva da crnogorsko tržište broadbanda pati od
jaza u pogledu pristupa, što znači da se obezbjeđenje usluga širokopojasnog pristupa ne može postići
samo djelovanjem tržišta. Dakle, neophodna je intervencija države.
Da sumiramo, izvršena analiza je utvrdila da 757 lokaliteta (na koje otpada 9% stanovništva) nema spojni
dio mreže (backhaul konekciju) (lista tih naselja data je u Aneksu 1), dok 802 lokaliteta (na koje otpada
10,4% stanovništva) nijesu povezana na osnovnu infrastrukturu preko optičke prenosne mreže, što
ograničava njihovu tehničku mogućnost da obezbijede širokopojasni pristup internetu velike brzine u tim
naseljima. Neka od tih naselja su ipak priključena preko mikrotalasnih linkova. 21% stanovništva nije
pokriveno ADSL konekcijama za brzine do 10 Mbps, a na 869 lokaliteta ova ADSL konekcija prolazi kroz
manje od 50% kuća. Lista lokacija koje nijesu pokrivene ADSL konekcijom do 10 Mbps data je u Aneksu
2). U isto vrijeme 82,6% stanovništva nema pristup priključcima za širokopojasni pristup internetu velike
brzine iznad 30 Mbps, budući da 1245 lokaliteta (od ukupno 1269) još nijesu povezane na FTTH
infrastrukturu za interrnet velike brzine.
36
Okvir 3. Model Sterna i Townsenda za utvrđivanje jaza u obezbjeđivanju širokopojasnog pristupa
Teorijski model Sterna i Townsenda (2007) mogao bi se primijeniti na analizu ekonomskih temelja razvoja
telekomunikacija u Crnoj Gori. Rezultat modela bi vjerovatno potvrdio postojanje jaza u pristupu širokopojasnom
pristupu u Crnoj Gori. Ministarstvo možda želi da se ovakva aktivnost sprovede u saradnji sa EKIP-om koristeći
najsvježije podatke od svih operatora. U daljem tekstu slijedi procjena za koju su korišćeni podaci sakupljeni u toku
ankete.
Kao što se vidi na donjoj Slici, jaz u pristupu nastupa u oblasti izvan granica efikasnosti tržišta i granica priuštivosti,
pošto usluge telekomunikacija u ovoj oblasti ne mogu da se postignu samo djelovanjem tržišta. Da bi se ovaj jaz
premostio, mogu biti potrebne dvije vrste mjera: jednokratna kapitalna subvencija da bi se dostigla granica održivosti i
redovne subvencije za obezbjeđenje univerzalnog pristupa u oblastima preko granice održivosti. Ove državne
intervencije su tipično neophodne da bi se obezbijedio širokopojasni pristup u ruralnim oblastima niske naseljenosti,
te da bi se stimulisalo njegovo korišćenje od strane stanovništva sa niskim dohotkom.
Slika. Model širokopojasnog jaza Sterna i Townsenda
Definicije (u skladu sa Sternom i Townsendom, 2007)
Y-osa predstavlja stranu ponude – raspoloživost usluga širokopojasnog pristupa (kao % stanovništva), dok x-osa
predstavlja stranu tražnje – stvarnu pretplatu na širokopojasni pristup (kao % domaćinstava);
Podaci o pokrivenosti (y-osa) se definišu na osnovu pokrivenosti xDSL-om (na nivou stanovništva). Podaci o penetraciji
(x-osa) se određuju na osnovu penetracije fiksnog širokopojasnog pristupa (na nivou domać.);
Univerzalni pristup: Apsolutni univerzalni pristup se postiže kada 100% stanovništva date zemlje ima pristup datoj
usluzi. Ovdje: pokazatelj utvrđen na osnovu cilja u pogledu pokrivenosti širokopojasnim pristupom internetu brzine 10
Mbps koji je sadržan u SRID 2016;
Univerzalna usluga: Apsolutna univerzalna usluga se postiže kada je data telekomunikaciona usluga pristupačna za
100% fizičkih lica ili domaćinstava;
Granica efikasnosti tržišta: Nivo penetracije koji se može postići na funkcionalnom i konkurentskom tržištu u
stabilnom regulatornom okruženju. Ovdje: pokazatelj dobijen na osnovu pokrivenosti širokopojasnog pristupa xDSL-
om u EU;
Granica održivosti: Nivo penetracije koji se može postići na efikasnom tržištu pomoću jednokratne finansijske
intervencije kojom bi se podržali početni troškovi. Ovdje: pokazatelj dobijen na osnovu pokrivenosti fiksnim
37
širokopojasnim pristupom u EU, nakon državnih intervencija za razvoj širokopojasnog pristupa.
Granica priuštivosti: Granica na strani potražnje koja pokazuje da bi maksimalan procenat domaćinstava mogao da
priušti da kupi tržišne usluge na efikasnom tržištu. Ovdje: pokazatelj dobijen na osnovu penetracije širokopojasnog
pristupa u domaćinstvima u EU.
Izvor: Stern i Townsend, 2007; Izvještaj o digitalnom napretku Evrope za 2016 Connectivity https://ec.europa.eu/digital-
single-market/en/download-scoreboard-reports
3.4. Zaključci
Možda najvažniji zaključak iz prethodne analize je vjerovatno prisustvo oblasti neuspjelog djelovanja
tržišta na crnogorskom tržištu širokopojasnog pristupa internetu velike brzine: tj. da postoji
nezadovoljena tražnja za uslugama širokopojasnog pristupa, koju igrači na tržištu trenutno ne
zadovoljavaju. Čvrsta potvrda prisustva oblasti neuspjelog djelovanja tržišta može se dobiti samo kroz
veoma detaljne konsultacije sa tržišnim igračima. Da bi se dalje potkrijepilo postojanje potencijalnih
oblasti neuspjelog djelovanja tržišta, predlaže se vršenje sveobuhvatnog pregleda regulatornih
mehanizama, potencijalnih i već korišćenih, kako bi se upoznala efikasnost njihove primjene i granice do
kojih bi oni mogli potencijalno da podrže ekspanziju infrastrukture širokopojasnog pristupa internetu
velike brzine u privatnom sektoru. Ova analiza bi omogućila prilagođavanje i optimizovanje upotrebe
regulatornih instrumenata, kao i svođenje potrošnje javnih sredstava na minimalni, strogo neophodni
iznos.
Na osnovu do sada sakupljenih podataka, postoji vjerovatnoća da rastuća tražnja za širokopojasnim
pristupom internetu velike brzine neće biti zadovoljena u bliskoj budućnosti (ali ovo bi ipak trebalo da
potvrde akteri na tržištu). Identifikovani jaz (u pokrivenosti i brzinama konekcije) u ponudi
širokopojasnog pristupa velike brzine vjerovatno će dovesti do činjenice da provajderi internet usluga ne
uđu u potencijalno neprofitabilne aranžmane gdje postoji niska ekonomija obima. Zbog toga bi se s
pravom moglo smatrati da državna intervencija potvrđuje i, ako je zaista prisutna, da ispravlja ovo
neuspjelo djelovanje tržišta kroz podsticaje za postizanje raspoloživosti i usvajanja širokopojasnog
pristupa u rjeđe naseljenim oblastima.
Lokaliteti sa najmanjom penetracijom interneta velike brzine koncentrisani su u ruralnim područjima, sa
penetracijom od svega 3,4% stanovništva u ruralnoj sjevernoj regiji, u odnosu na 12% u urbanoj
sjevernoj regiji), 4,1% - u ruralnoj centralnoj regiji (u odnosu na 17,4% u urbanoj centralnoj regiji) i 15,8%
u ruralnoj primorskoj regiji (u odnosu na 33,4% u urbanoj primorskoj regiji). Imajući u vidu zasićenost u
rastu novih širokopojasnih priključaka, preporučljivo je da se država bolje upozna sa spremnošću
operatora u privatnom sektoru da investiraju u ove specifične lokalitete kroz sveobuhvatan proces
javnih konsultacija, uključujući provjeru mogućih regulatornih instrumenata koji bi potencijalno razriješili
problem neuspjelog djelovanje tržišta. U slučaju kada nema konkretnih investicionih planova za blisku
budućnost (čak i u slučaju kada bi mogli da se primijene relevantni i efikasni regulatorni instrumenti),
preporučljivo je da se razmotri proaktivnija intervencija države radi rješavanja upornog problema jaza u
raspoloživosti širokopojasnog pristupa u ovim oblastima.
38
U narednom poglavlju se razrađuje postojeći pravni i regulatorni okvir Evropske unije o državnoj pomoći
koji je relevantan za Ministarstvo u njegovom planiranju i razmišljanju o mjerama utvrđivanja politike u
skladu sa novom sektorskom strategijom.
39
IV. Glavne karakteristike okvira EU za državnu pomoć
Državna pomoć koja narušava ili prijeti da može narušiti konkurenciju i ugroziti trgovinu između
država članica, generalno je zabranjena u EU na osnovu Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (koji
se ranije zvao Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, u daljem tekstu – Ugovor). Politika državne
pomoći je sastavni dio politike EU o konkurenciji, koja uglavnom teži da kontroliše pomoć koja narušava
ili bi potencijalno mogla da naruši konkurenciju na unutrašnjem tržištu EU. Glavni razlozi za kontrolu
državne pomoći koju daju države članice na nivou EU su potencijalni negativni uticaji nacionalnih
subvencija (ili alternativnih sredstava) na tržište EU. Negativni uticaji (ili eksternalije) se dešavaju zato
što nacionalne vlade rijetko kada donose svoje odluke o državnoj pomoći na osnovu analize troškova i
dobiti ili ocjene međunarodnih efekata. Odluke o državnoj pomoći veoma često su pristrasne zbog
političkog uticaja, teže da podrže potencijalno neefikasna nacionalna preduzeća (koja bi pod normalnim
okolnostima izašla sa tržišta) ili da pojačaju njihovu moć na tržištu. To je razlog zbog kojeg je
uspostavljena zabrana državne pomoći.
Zabrana državne pomoći po osnovu Ugovora ipak nije apsolutna. Ona ostavlja prostor za određen broj
izuzetaka. Politika konkurencije u EU (uključujući pravila o državnoj pomoći) u velikoj mjeri se bazira na
pristupu laissez-faire, prema kojem se očekuje da robu za kojom vlada potražnja donese slobodno
tržište. Međutim, u nekim slučajevima tržište ne uspijeva da ostvari očekivane rezultate i onda postaju
neophodne specifične intervencije. Stoga Ugovor dopušta neke izuzetke kada je predložena državna
pomoć opravdana razlozima ekonomske prirode i kada može da ima koristan razvojni efekat.
U principu, glavno ekonomsko obrazloženje za odobravanje državne pomoći je da se ispravi neuspjelo
djelovanje tržišta (tržišna moć, informativne asimetrije, neefikasno usmjeravanje resursa, javne
usluge), a glavni politički razlog jeste da se pomogne u postizanju ciljeva zajedničke politike (kao što su
socijalna i regionalna kohezija, zapošljavanje, istraživanje i razvoj, održivi razvoj). U dokumentu
„Akcioni plan za državnu pomoć – manja i bolje usmjerena državna pomoć: Pravci reforme državne
pomoći 2005-2009"28 Evropska komisija (EK) takođe prepoznaje ove dvije vrste pozitivnih efekata mjera
državne pomoći: (i) državna pomoć može da postane djelotvoran instrument za postizanje ciljeva od
zajedničkog interesa; (ii) državna pomoć može da ispravi neuspjehe tržišta, unapređujući funkcionisanje
tržišta i njegovu konkurentnost. Ekonomski razvoj (opšti, regionalni i sektorski) i zajednički evropski
interesi su dopuštene oblasti izuzeća, gdje se državna pomoć može smatrati kompatibilnom sa politikom
EU.
EU ima mandat da procjenjuje kompatibilnost državne pomoći i nadležna je za izvršavanje politike
državne pomoći EU. U sprovođenju svojih diskrecionih ovlašćenja da procjenjuje kompatibilnost državne
pomoći, EK mora da pronađe balans između neophodnosti državne pomoći, njene proporcionalnosti i
sposobnosti da doprinese postizanju zajedničkih evropskih ciljeva u odnosu na narušavanje
konkurencije koju bi ta pomoć mogla da izazove.29 Zakonskim propisima koje EK usvaja u bliskoj
saradnji sa državama članicama utvrđeni su izuzeci, tj. navedeno je koje mjere državne pomoći mogu
da budu kompatibilne sa Ugovorom. Njima su takođe opisane procedure o verifikaciji državne pomoći.
28
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV%3Al26115 29
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf
40
Za tu svrhu EK je usvojila niz dokumenata u formi uredbi, saopštenja, obavještenja, okvira i smjernica
(vidjeti: Kompilacija važećih pravila o državnoj pomoći30).
EU State Aid Scoreboards31 (periodični izvještaji o državnoj pomoći u EU) pokazuju da državna pomoć
može da bude značajan faktor doprinosa ekonomijama država članica EU. U 2014, države članice EU su
potrošile 101,2 milijarde EUR, tj. 0,72% BDP na državnu pomoć (0,49% u 2013), krećući se od 2,08% u
Latviji do 0,3% u Španiji32. Takođe je opšte prihvaćeno da je državna pomoć pomogla da se obuzda
finansijska kriza (u 2010, a pomoć data u krizi iznosi 9,9% BDP EU)33.
I pored značaja i široke primjene državne pomoći, njena definicija i dalje je ostala predmet diskusije, uz
veliki broj pokušaja da se ona tumači. To je zbog toga što u Ugovor34, koji reguliše državnu pomoć, daje
veoma široku definiciju tog pojma. Štaviše, na pravno obavezujući način, Ugovor može da tumači samo
Sud pravde Evropske unije (Evropski sud).
Kao zemlja kandidat za članstvo u EU, Crna Gora mora da sprovodi pravo EU (pravnu tekovinu ili acquis)
u 35 oblasti. Politika konkurencije, koja uglavnom obuhvata pravila o državnoj pomoći i o sprečavanju
koncentracije, jedna je od njih. Kao što je EK konstatovala u svom izvještaju o napretku Crne Gore za
2015, Crna Gora je umjereno spremna za politiku konkurencije i politika državne pomoći ostaje pitanje
koje izaziva zabrinutost.35 Crna Gora treba da zaokruži usklađivanje pravila o državnoj pomoći sa
pravnom tekovinom EU, da obezbijedi operativnu nezavisnost svojih nadležnih organa koji se bave
državnom pomoći i da unaprijedi administrativne kapacitete. Iako je do marta 2016, Crna Gora
transponovala većinu evropskih pravila o državnoj pomoći u nacionalno zakonodavstvo36, u zemlji još
uvijek nema dovoljno iskustva za njihovu operacionalizaciju. Prema jednoj domaćoj advokatskoj
kancelariji, „najveći dio pomoći koju su davaoci do sada davali u Crnoj Gori spada u kategoriju de
minimis” 37. Stoga je „cijela oblast prava o državnoj pomoći u Crnoj Gori još uvijek terra incognita” 38.
Cilj ove aktivnosti je da se napravi pregled osnovnih pojmova i pravila o državnoj pomoći (a naročito u
oblasti širokopojasnog pristupa internetu). Od fundamentalnog je značaja šta obuhvata pojam državne
pomoći da bi ona mogla da se drži pod kontrolom. Domaći donosioci politika moraju da izvrše određenu
prethodnu (a priori) procjenu da bi mogli da odluče koje korake da preduzmu, zato što pitanje definicije
takođe determiniše koje ćete postupke preduzeti.
4.1. Državna pomoć: formalna definicija i glavni koncepti
30
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/compilation/index_en.html 31
See: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/index_en.html 32
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/index_en.html 33
http://www.europarl.europa.eu/RegData/bibliotheque/briefing/2013/130467/LDM_BRI%282013%29130467_REV2_EN.pdf 34
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/provisions.html 35
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2015/20151110_report_montenegro.pdf 36
http://www.bdklegal.com/blogs/competition/state-aid/832-montenegro-makes-a-step-forward-in-harmonization-with-the-eu-state-aid-acquis 37
http://www.bdklegal.com/blogs/competition/state-aid/832-montenegro-makes-a-step-forward-in-harmonization-with-the-eu-state-aid-acquis 38
http://www.bdklegal.com/blogs/competition/state-aid/832-montenegro-makes-a-step-forward-in-harmonization-with-the-eu-state-aid-acquis
41
Kao što je već pomenuto, Državna pomoć u EU regulisana je putem Ugovora, a najviše članovima 107-
10939. Ugovor kaže da je „svaka pomoć koju daje država članica ili koja se daje preko državnih resursa
bilo kojeg oblika a koja narušava ili prijeti da naruši konkurenciju favorizovanjem određenih preduzeća ili
proizvodnje određene robe, u mjeri u kojoj ugrožava trgovinu između država članica, nekompatibilna sa
unutrašnjim tržištem" (član 107(1) Ugovora)40. Ovaj stav člana 107 daje nam formalnu definiciju državne
pomoći i ukazuje na opšti pristup prema državnoj pomoći, tj. on sadrži opštu zabranu državne pomoći.
U pokušaju da se shvati koncept državne pomoći, mora se prvo reći da izraz državna pomoć nije
ekonomske nego pravne prirode. To je zato što se na pravno obavezujući način on može tumačiti samo
od strane Evropskog suda. Mora se primijetiti da su neki aspekti definicije državne pomoći bili predmet
slučajeva pred Evropskim sudom i da već postoje njihova tumačenja (npr. preduzeća41). Međutim,
konkretna definicija državne pomoći i dalje nam izmiče: „Evropski sud još nije pružio konzinstentno i
cjelovito tumačenje uslova državne pomoći”.42
Uloga EK je ograničena na to da pojasni kako ona razumije i primjenjuje uredbe Ugovora u skladu sa
sudskom praksom. U tu svrhu, EK je 2014 godine izdala saopštenje „Nacrt obavještenja Komisije o
pojmu državne pomoći shodno članu 107(1) Ugovora o funkcionisanju EU”, u kojem pruža „dalja
pojašnjenja ključnih koncepata u vezi sa pojmom državne pomoći predviđenim u članu 107(1)
Ugovora”43. Ovaj dokument je veoma širok i teži da obuhvati sve elemente pojma državne pomoći. Javne
konsultacije o ovom saopštenju sprovedene su 201444, finalni dokument je objavljen u maju 201645, dok
su kasnije data pojašnjenja i tumačenja osnovnih koncepata i principa (na osnovu raspoložive
dokumentacije).
- Kumulativni pristup. “Prema sudskoj praksi, klasifikacija državne pomoći zahtijeva da budu ispunjeni svi uslovi iz člana 107(1) Ugovora”.46“ „Jedna mjera će predstavljati državnu pomoć ako su zadovoljena četiri kumulativna uslova: (i) mora da postoji intervencija države ili intervencija pomoću državnih resursa; (ii) ta intervencija bi mogla da ugrozi trgovinu između država članica; (iii) ona mora da donosi selektivnu prednost primaocu; i (iv) mora da narušava ili da prijeti da će narušiti konkurenciju.”47 To znači da su odredbe ovog člana razložene u četiri kumulativna kriterijuma i državna pomoć postoji samo onda kada su ispunjena sva četiri.
39
Članovi 107-109 sadrže glavne odredbe o državnoj pomoći. Ovdje se mogu naći i druge srodne odredbe: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/provisions.html 40
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:12008E107 41
Joined Cases C-180/98 to C-184/98 Pavlov and Others [2000] ECR I-6451, paragraph 74
42 Bacon, K (2013) European Union Law of State Aid, Second edition, Oxford University Press, p20.
43 http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_en.pdf
44 http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/index_en.html
45 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1782_en.htm
46 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62011TJ0399 para 31
47 http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2013-12/cp130163en.pdf
42
- Državni resursi obuhvataju sve resurse javnog sektora48, uključujući centralnu i sve lokalne uprave zajedno sa javnim ili privatnim tijelima koja koriste ili upravljaju državnim resursima ili su pod kontrolom države. Ovo znači da resursi javnih preduzeća takođe predstavljaju državne resurse, zato što je država u mogućnosti da usmjerava njihovo korišćenje.49 Ono što je takođe važno napomenuti u ovom kontekstu je da „resursi koji potiču od Unije, (npr. iz strukturnih fondova) ili iz međunarodnih finansijskih institucija, kao što je Međunarodni monetarni fond (MMF) ili Evropska banka za obnovu i razvoj (EBRD), takođe treba da se smatraju državnim resursom ako nadležni nacionalni organi imaju diskreciono pravo odlučivanja o korišćenju tih resursa (a naročito o izboru korisnika)”50. U tom slučaju, resursi koji dolaze od Svjetske banke takođe treba da se smatraju državnim resursima.
- Preduzeće (undertaking) je lice bilo kojeg pravnog oblika koje se bavi nekom ekonomskom aktivnošću, odnosno kako je to definisao Evropski sud – „lica koja se bave nekom ekonomskom aktivnošću, bez obzira na svoj pravni status i način na koji su finansirana”51. To može da bude javno preduzeće, neprofitna kompanija pa čak i dobrotvorna kompanija, ako se bavi nekom ekonomskom djelatnošću u konkurenciji sa drugima. „Svaka aktivnost koja se sastoji od nuđenja robe i usluga na tržištu je ekonomska aktivnost”52, što znači da ako postoji čak i veoma ograničeno tržište za datu robu ili usluge, to će se tretirati kao ekonomska aktivnost. Policija, oružane snage, kontrola vazdušnog saobraćaja mogu biti primjeri neekonomskih aktivnosti, ali njihov raspon je veoma ograničen i može da zavisi od načina na koji su te usluge organizovane u određenoj zemlji.
- Prednost za primaoca je svaka ekonomska korist koju neko preduzeće ili preduzeća ne bi dobili u normalnim tržišnim uslovima, tj. u odsustvu državne intervencije53. Ne samo da je davanje pozitivnih ekonomskih prednosti relevantno za pojam državne pomoći, već i olakšavanje ekonomskih opterećenja može takođe da predstavlja prednost.54 EK u svom nacrtu saopštenja o pojmu državne pomoći takođe daje savjet da se posveti pažnja mogućim indirektnim prednostima, tj. da li je mjera državne pomoći „osmišljena na način da se njeni sekundarni efekti kanališu ka preduzećima ili grupi preduzeća koja se mogu identifikovati55.
Da bi se odgovorilo na pitanje da li je neka ekonomska prednost data putem državne pomoći, može se koristiti test „operatora tržišne ekonomije“ (MEO)56.
48
Case T-358/94 Air France v Commission.
49 http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_en.pdf
50 http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_en.pdf, para 62.
51 http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_en.pdf, para 7.
52 http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_en.pdf, para 12.
53 Case C-39/94 SFEI and Others; Case C-342/96 Spain v Commission.
54 http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_en.pdf, para 69.
55 http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_en.pdf, para 75.
56 On obuhvata tri testa koja je kreirala EK: test investitora u tržišnoj ekonomiji – da se ocijeni da li bi
privatni investitor izvrđio istu investiciju u normalnim uslovima tržišne ekonomije; test privatnog kreditora –
43
Potrebno je ocijeniti da li bi privatno ili javno lice došlo do sličnih rezultata u uporedivim okolnostima da je poslovalo u uobičajenim uslovima tržišne ekonomije. Ključni element je „da li su se javni organi ponašali kao što bi se operator tržišne ekonomije ponašao u sličnoj situaciji”57. Teret dokazivanja da je neka mjera u skladu sa testom MEO bi pao na državu članicu koja je tu mjeru donijela.58
- Selektivnost – Prednost (direktna ili indirektna) treba da bude data na selektivnoj osnovi, tj. samo određenom /konkretnom preduzeću ili preduzećima ili kategorijama preduzeća ili određenim ekonomskim sektorima.59 Mjere koje su jednako otvorene za sva preduzeća koja posluju u državi članici ne bi bile selektivne i prema tome ne bi donosile selektivnu prednost.
- Iako su narušavanje konkurencije i uticaj na trgovinu dva različita elementa pojma državne pomoći, u praksi se oni često tretiraju zajednički zato što se smatra da su blisko povezani. Kao opšte pravilo, čim država ustupi prednost nekom preduzeću u liberalizovanom sektoru, ta mjera se tretira kao mjera koja narušava (ili potencijalno može da naruši) konkurenciju. Slično tome, većinom proizvoda i usluga se trguje između država članica i stoga državna pomoć za gotovo svaki odabrani biznis ili ekonomsku aktivnost može da ugrozi trgovinu između država članica. Izuzeci su veoma rijetka, čisto lokalna i veoma specifična tržišta (npr. bolnice i drugi zdravstveni kapaciteti namijenjeni isključivo lokalnom stanovništvu60). Pošto u praksi nema zahtjeva za dokazivanjem stvarnog narušavanja ili uticaja na konkurenciju, ovaj dio definicije državne pomoći je stoga lako zadovoljiti.61
Da zaokružimo, ako mjera ispunjava sva četiri gore pomenuta kriterijuma, ona mora da se tretira kao
državna pomoć (tj. primjenjuju se pravila državne pomoći i može da postoji obaveza da se uputi
zvanično obavještenje Evropskoj komisiji, vidjeti Sliku 20). Primjeri državne pomoći su brojni i uključuju
direktne državne grantove i subvencije, poreska izuzeća, kredite po povoljnijim kamatnim stopama,
garancije, prodaja zemljišta ili objekata po nižim cijenama od tržišnih i slično. Manje očigledni primjeri
gdje takođe može doći do državne pomoći uključuju: konsultantske savjete, pomoć kompanijama da
ulažu u projekte životne sredine, zakonske propise o zaštiti ili garantovanju tržišnog udjela, javno
privatna partnerstva i ugovore koji nijesu otvoreni za nadmetanje, infrastrukturne projekte koji su od
koristi specifičnim korisnicima.62
da se uporedi ponašanje javnih kreditora sa hipotetičkim privatnim u sličnim okolnostima; test privatnog prodavca – da se procijeni da li bi privatni prodavac u normalnim tržišnim uslovima ostvario iste cijene kao dotično javno lice. 57
http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_en.pdf, para 79. 58
Detalji o primjeni testa Operatpra tržišne ekonomije mogu se pronaći u Saopštenju EK “Prijedlog informacije EK o pojmu državne pomoći shodno članu 107(1) Ugovora o EU”. 59
http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_en.pdf, para 118. 60
http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_en.pdf, para 197. 61
http://www.out-law.com/en/topics/eu--competition/state-aid1/-introduction-to-state-aid/ 62
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/31700/11-1040-state-aid-guide.pdf
44
4.2. Mjere koje ne predstavljaju državnu pomoć
Pravila državne pomoći se primjenjuju samo na pomoć koja ima sva četiri elementa sadržana u članu
107(1).63 Neki primjeri kada nijesu ispunjeni svi kriterijumi biće prikazani u narednom tekstu. Međutim,
treba napomenuti da se oni navode samo radi upoznavanja, zato što svaki slučaj treba posebno i
detaljnije analizirati.
a. Mjere koje ne ispunjavaju kriterijume definicije: nijesu uključeni državni resursi
Intervencija od strane države ili pomoću državnih resursa jedan je od glavnih kriterijuma u definiciji
državne pomoći. Samo one prednosti koje su date direktno ili indirektno putem državnih resursa treba da
se smatraju državnom pomoći u smislu Ugovora. U predmetu PreussenElektra AG protiv Schhleswag
AG64,Evropski sud je priznao da njemački sistem tarifiranja dolazne struje (sistem finansiranja koji
podržava struju iz obnovljivih resursa) ne predstavlja državnu pomoć, pošto sredstva primaocima ne
63
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62011TJ0399 para 31 64
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61998CJ0379
Okvir 4. Član 107 Ugovora 1. Ukoliko nije drugačije predviđeno u Ugovorima, svaka pomoć koju odobri država članica ili koja se odobri putem državnih resursa u bilo kojem obliku i koja narušava ili prijeti da može narušiti konkurenciju favorizovanjem određenih preduzeća ili proizvodnje određene robe, u mjeri u kojoj ugrožava trgovinu između država članica, smatra se nekompatibilnom sa unutrašnjim tržištem. 2. Sljedeće je kompatibilno sa unutrašnjim tržištem:
(a) pomoć socijalnog karaktera, odobrena pojedinačnim potrošačima, pod uslovom da se odobrava bez diskriminacije u vezi sa porijeklom dotičnih proizvoda; (b) pomoć da bi se nadoknadila šteta izazvana prirodnim nepogodama ili vanrednim okolnostima; (c) pomoć data ekonomiji određenih oblasti Savezne Republike Njemačke pogođenih podjelom Njemačke, u mjeri u kojoj je ta pomoć potrebna da bi se nadoknadile ekonomske nepovoljnosti izazvane tom podjelom. Pet godina nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, Savjet, postupajući na prijedlog Komisije, može da usvoji odluku o poništavanju ove tačke.
3. Sljedeće može da se smatra kompatibilnim sa unutrašnjim tržištem:
(a) pomoć za unapređenje ekonomskog razvoja u oblastima u kojima je životni standard neuobičajeno nizak i gdje postoji težak problem nezaposlenosti kao i u regijama koje su pomenute u članu 349, imajući u vidu njihovu strukturnu, ekonomsku i socijalnu situaciju; (b) pomoć za podsticanje izvršenja važnog projekta od zajedničkog ekonomskog interesa ili za korigovanje teškog poremećaja u ekonomiji države članice; (c) pomoć za omogućavanje razvoja određenih ekonomskih aktivnosti ili određenih ekonomskih oblasti, gdje takva pomoć ne utiče negativno na uslove trgovanja na način koji bi bio suprotan zajedničkom interesu; (d) pomoć za unapređenje očuvanja kulturno-istorijskog nasleđa u slučajevima kada ona ne ugrožava uslove trgovinskog prometa i konkurenciju u Uniji u mjeri u kojoj to nije suprotno zajedničkom interesu; (e) druge kategorije pomoći koje mogu biti određene odlukom Savjeta na prijedlog Komisije.
Izvor: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:12008E107
45
opredjeljuje država, već sami operatori njemačkog sistema6566. Međutim, mnoge druge šeme za podršku
obnovljivoj energiji u drugim zemljama ocijenjene su kao takve da ispunjavaju ovaj kriterijum, pošto su
odabrale drugačije šeme finansiranja i administriranja (npr. specifične institucije tipa fondova koji su
direktno ili indirektno pod kontrolom države).67
b. Mjere koje ne ispunjavaju kriterijume definicije: nema selektivne prednosti
Opšte mjere koje su raspoložive svim ekonomskim subjektima u svim djelovima države članice obično su
van domena državne pomoći, pošto nije zadovoljen kriterijum selektivnosti.68 Jedan od najčešćih
primjera su opšta poreska izuzeća.
U dva nedavna slučaja69 o fiskalnoj državnoj pomoći, Evropski sud je utvrdio da određeni aspekti
španskog poreskog sistema ne predstavljaju državnu pomoć. Španski zakon definiše da ako španska
kompanija stekne najmanje 5% akcija strane kompanije i te akcije zadrži barem godinu dana, vrijednost
dobre reputacije (goodwill) koja proistekne iz tog ulaganja mogla bi da se oduzme od poreske obaveze
kompanije sticaoca.70 EK je dokazivala da ova poreska mjera predstavlja državnu pomoć, koja je
nekompatibilna sa unutrašnjim tržištem. Prema EK, mjera je davala prednost španskim kompanijama
koje ulažu u nešpanske subjekte u odnosu na španske kompanije koje ulažu u španske subjekte, tj.
stvarala je selektivnu prednost. Međutim, Evropski sud je odlučio da EK nije uspjela da pokaže da ta
mjera donosi selektivnu prednost za određenu kategoriju preduzeća.71 Evropski sud je potvrdio da ova
mjera može da se primijeni na sva sticanja najmanje 5% stranih kompanija koja su držana neprekidno
najmanje godinu dana, tj. da bi ostvarila povoljnost ove mjere, kompanija je morala da kupi akcije u
nekoj stranoj kompaniji. Mjera se nije odnosila na određeni biznis ili kategoriju proizvodnje, već na
određenu kategoriju ekonomskih operacija ili transakcija. To podrazumijeva da ukoliko neka mjera treba
da se smatra selektivnom, nije dovoljno da postoji izuzeće u odnosu na opšti sistem. Ta mjera još mora i
da favorizuje određena preduzeća.
Pored toga, ukoliko se država ponaša na način kao što bi se ponašao privatni investitor u tržišnoj
ekonomiji, to znači da ona ne obezbjeđuje državnu pomoć u smislu člana 107 (1). Ovo obično važi za
slučajeve kada je država glavni akcionar u nekom preduzeću. Kada je to preduzeće pod kontrolom
države, ključno pitanje je da li bi privatni investitor – koji ne bi vodio računa o regionalnom razvoju ili
problemima zaposlenosti, već bi očekivao da na kraju ostvari povrat – investirao ili se ponašao na taj
65
Operatori su prvo platili minimalne cijene, a onda su između sebe izjednačili svoje troškove na tržištu. “Zakonske odredbe države članice koje kao prvo zahtijevaju od privatnih elektroprivrednih preduzeća da kupuju struju proizvedenu u njihovoj oblasti snabdijevanja iz obnovljivih izvora energije po minimalnim cijenama koje su vise od realne ekonomske vrijednosti te vrste struje, i , kao drugo, da distribuiraju finansijsko opterećenje koje proističe iz te obaveze između tih elektroprivrednih preduzeća i privatnih operatora mreže ne predstavlja državnu pomoć” 66
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61998CJ0379 67
http://www.keepontrack.eu/contents/virtualhelpdeskdocuments/update-state-aid.pdf 68
C-156/98 Germany v Commission (2000), 69
Case T-219/10, Autogrill España SA v. European Commission (“Autogrill”); and Case T-399/11, Banco Santander
SA and Santusa Holding SL v. European Commission (“Santander”)
70 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011D0282&rid=1
71https://www.sullcrom.com/eu-state-aid-and-tax-law-european-court-finds-that-spanish-tax-rules-were-
not-unlawful-state-aid-because-they-did-not-give-a-selective-advantage
46
način.72 Ako se dokaže da se država ponašala shodno istim pravilima i uslovima kao komercijalni
investitor kada je obezbijedila neophodna finansijska sredstva, onda se ne radi o državnoj pomoći. Jedan
veoma čest primjer su aerodromske takse. Pošto su mnogi aerodromi u državnom vlasništvu, zaista je
moguće da oni ne naplaćuju takse po komercijalnim stopama koje su u skladu sa principom operatora
tržišne ekonomije (MEO)73. Takve radnje mogu se smatrati državnom pomoći.
Podrška za opšte infrastrukturne projekte koji ne donose korist specifičnim korisnicima takođe bi obično
padala van domena državne pomoći. Javne finansije korišćene za infrastrukturu koja je otvorena za bilo
kojeg korisnika ne predstavljaju državnu pomoć. Takse koje se naplaćuju korisnicima infrastrukture
finansirane javnim sredstvima moraju da pokrivaju dopunske troškove i da uključuju razumnu marginu74.
U slučaju Njemačke investicione pomoći jednom preduzeću (Propapier) radi projekta izgradnje fabrike
papira u regiji sa teškim uslovima života, EK je utvrdila da ne samo da je mjera pomoći bila u skladu sa
pravilima o državnoj pomoći EU, nego i okolna infrastruktura koju je izgradila njemačka država nije
uključivala državnu pomoć, pošto je to bila opšta infrastruktura, koja nije posvećena specifično
određenom tržišnom akteru. Naknade za korišćenje te opšte infrastrukture pokrivale su dodatne
troškove75.
c. Mjere koje ne ispunjavaju kriterijume definicije: nema ekonomske aktivnosti
Državna pomoć se odnosi na javnu pomoć datu određenom preduzeću ili preduzećima. Prema sudskoj
praksi, preduzeće je bilo koje lice koje se bavi ekonomskom aktivnošću, bez obzira na svoj pravni status i
način finansiranja76. Prema tome, pomoć javnim subjektima koji se ne bave ekonomskim aktivnostima
ne predstavlja državnu pomoć. Na primjer, u slučaju javne mrežne šeme u Velsu, Evropska komisija je
priznala da predložena mjera nije državna pomoć, pošto je cilj mjere da se podrže javna tijela koja se ne
bave ekonomskim aktivnostima.77 Ta mjera je predviđala obezbjeđenje usluga širokopojasne mreže za
internet visoke brzine za organizacije u javnom sektoru u Velsu, putem jednog postupka javnih nabavki
za nabavku konsolidovanih usluga mreže.78 Evropska komisija je zaključila da su krajnji korisnici ove
mjere organizacije u javnom sektoru koje se ne bave ekonomskim aktivnostima i da se prema tome ne
mogu kvalifikovati kao „preduzeća“.
d. Mjere koje ne ispunjavaju kriterijume definicije: nema potencijalnog uticaja na konkurenciju i trgovinski promet
Kao što je već pomenuto, uticaj (ili potencijalni uticaj) na konkurenciju i trgovinski promet u okviru EU su kriterijumi koje je naizgled relativno lako ispuniti. Međutim u
72
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/31700/11-1040-state-aid-guide.pdf 73
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/aviation_guidelines_en.pdf 74
http://stateaidhub.eu/blogs/stateaiduncovered/post/1185 75
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-1069_en.htm 76
http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_en.pdf, para 7. 77
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/218491/218491_683319_19_2.pdf 78
Javne organizacije u Velsu imaju svoje mreže, koje su različite organizacije za pružanje javnih usluga posebno
nabavljale. To je dovelo do većih troškova, nedovoljne povezanosti i dupliranja resursa. Vidjeti:
http://ec.europa.eu/competition/publications/cpn/2007_3_15.pdf
47
nastojanju da pojednostavi pravila o državnoj pomoći, EK je usvojila Uredbu de minimis o malim iznosima pomoći koji izlaze iz domena kontrole državne pomoći u EU zato što se smatra da nemaju uticaja na konkurenciju i trgovinu na unutrašnjem tržištu.79 Podrška koja se daje na osnovu Uredbe de minimis ne smatra se državnom pomoći ako se radi o iznosu koji nije veći od 200 000 eura i koji se odobrava jednom preduzeću na period od tri godine.
Ostali primjeri niskog uticaja na konkurenciju i trgovinu mogli bi biti veoma lokalna i specifična tržišta.
Na primjer, u slučaju državne podrške uređenju određenog istorijskog lokaliteta u Poljskoj, EK je priznala
da lokalni karakter i veoma mali obim komercijalnih aktivnosti dokazuju da se uticaj na trgovinu unutar
Unije „može isključiti za sve praktične svrhe”.80
e. Usluga od opšteg ekonomskog interesa
Druga grupa usluga koje Evropska komisija tretira odvojeno su tzv. usluge od opšteg ekonomskog
interesa (UOEI).
Usluge od opšteg ekonomskog interesa su usluge ekonomske prirode koje javni organi identifikuju kao
one od posebnog značaja za građane, ali koje se ne pružaju samim djelovanjem tržišnih sila, ili makar ne
u stepenu i pod uslovima koje zahtijeva društvo. Primjeri takvih usluga kreću se od pružanja krupnih
komercijalnih usluga (kao što su poštanske usluge, sigurnost snabdijevanja električnom energijom) za
cjelokupno stanovništvo po priuštivim uslovima, pa do široke lepeze zdravstvenih i socijalnih usluga (kao
što je staranje o starijima ili osobama sa invaliditetom). 81
Države članice u osnovi imaju slobodu da definišu koje su usluge od opšteg interesa. Međutim, budući
da su te usluge obično komercijalno neopravdane (ne donose profit ili donose gubitak), one često
uključuju određenu kompenzaciju ili mehanizme državnog finansiranja. To javno finansiranje ili
kompenzacija koja se daje za pružanje tih usluga i dalje ne smije da nepropisno narušava konkurenciju u
EU. Obnovljeni zakonodavni paket u vezi sa uslugama od opšteg ekonomskog interesa donesen je
2011.82 Njime se ne samo pojašnjavaju ključni koncepti ovih usluga, već se i utvrđuju kriterijumi koje
treba ispuniti da se njihovo finansiranje ne tretira kao državna pomoć. Treba ispuniti četiri tzv.
Kriterijuma iz predmeta Altmark (vidjeti Okvir 5), ili bi u suprotnom kompenzacija javne usluge bila
preispitivana shodno pravilima o državnoj pomoći.
Okvir 5. Kriterijumi iz predmeta Altmark za kompenzaciju UOEI
U svojoj presudi za Altmark od 24.07.2003, Evropski sud je obezbijedio pojašnjenje o tome kada kompenzacija za javne usluge
ne predstavlja državnu pomoć. Prema ovoj presudi, moraju biti zadovoljena četiri kumulativna uslova:
- mora da postoji akt o povjeravanju nadležnosti u kojem se jasno definiše obaveza pružanja javne usluge;
- parametri za izračunavanje kompenzacije moraju se uspostaviti unaprijed na objektivan i transparentan način;
- kompenzacija ne može da bude veća od relevantnih troškova i razumne dobiti (tj. ne može biti pretjerano velike
kompenzacije); i
- provajder se bira ili putem postupka javnih nabavki ili se nivo kompenzacije određuje na osnovu analize troškova prosječnog
preduzeća u dotičnom sektoru „kojim se dobro upravlja“.
79
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1293_en.htm 80
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/244866/244866_1398073_222_3.pdf 81
http://ec.europa.eu/competition/publications/cpn/2012_1_9_en.pdf 82
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-11-1571_en.htm?locale=en
48
Presuda u predmetu Altmark naglasila je činjenicu da mnogi slučajevi kompenzacije za javne usluge za provajdere usluga od
opšteg ekonomskog interesa predstavljaju državnu pomoć. Da bi se obezbijedila pravna sigurnost, EK je 2005 usvojila set
specifičnih pravila za usklađivanje takve državne pomoći sa unutrašnjim tržištem. Obnovljeni set zakonskih akata usvojen je
2011.godine.
Izvor: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/public_services_en.html
Na primjer, EK je 2005 godine odlučila da javno sufinansiranje otvorene broadband infrastrukture u
Limousinu u Francuskoj, predstavlja kompenzaciju za pružanje usluga od opšteg ekonomskog interesa i
ono se nije smatralo državnom pomoći, pošto je projekat ispunio kriterijume iz predmeta Altmark83.
Slično tome, EK je 2009 donijela odluku kojom je objavila da kompenzacija za naknade za javnu uslugu u
uspostavljanju i upravljanju širokopojasnom mrežom za elektronske komunikacije veoma velike brzine u
departmanu Hauc-de-seine u Francuskoj ne predstavlja državnu pomoć.84
4.3. Ciljevi i mjere koji su kompatibilni sa državnom pomoći
Ugovor o EU ostavlja prostor za više ciljeva politike za koje se državna pomoć može smatrati
kompatibilnom.85 Članovi 107(2) i 107(3) Ugovora, navode izuzetke koji nijesu dio opšte zabrane
državne pomoći, budući da su u nekim okolnostima intervencije vlade neophodne za postizanje
funkcionalne i ravnomjerne ekonomije.
Član 107(2) navodi tri vrste pomoći koju on proglašava kompatibilnom (vidjeti Okvir 4), iako treba
napomenuti da se u praksi ove kategorije rijetko pojavljuju:
- Socijalna pomoć data pojedinačnim potrošačima, tj. krajnji korisnik pomoći mora biti fizičko, a ne pravno lice, i ona mora da bude socijalnog karaktera (da pokriva samo određene grupe, kao što su djeca ili stariji);
- Pomoć za nadoknađivanje štete izazvane prirodnim katastrofama ili vanrednim događajima;
- Pomoć za određene djelove Njemačke koji su pogođeni podjelom Njemačke.
Iako se ove kategorije automatski smatraju kompatibilnim sa unutrašnjim tržištem, one ipak moraju da
budu zadovoljene prije stupanja na snagu, kako bi se omogućilo da EK verifikuje da su ispunjeni uslovi iz
Ugovora.86
Član 107(3) definiše kategorije koje se mogu smatrati kompatibilnim sa zajedničkim tržištem:
- Pomoć za unapređenje ekonomskog razvoja u oblastima u kojima je životni standard neuobičajeno nizak i gdje postoji ozbiljan problem nezaposlenosti87;
- Pomoć za podsticanje izvršenja značajnog projekta od zajedničkog Evropskog interesa ili da bi se korigovao ozbiljan poremećaj u ekonomiji države članice88;
83
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-05-530_en.htm 84
http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=f2b9c892-7fbd-41f8-9d1c-a188cbf8368f 85
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/index_en.html 86
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf 87
Prema smjernicama o regionalnoj pomoći, ova tačka se odnosi na regije sa BDP po glavi stanovnika koji je manji od 75% prosjeka EU. Vidjeti: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52014XC0405%2802%29 88
Da bi se ispunio ovaj kriterijum mjera ili projekat obično treba da uključe vise od jedne države članice, a koristi od njih treba da se protežu na širok dio EU. Ona takođe treba da jasno doprinosi jednom ili vise
49
- Pomoć u omogućavanju razvoja određenih ekonomskih aktivnosti ili određenih ekonomskih oblasti, gdje ta pomoć ne utiče negativno na uslove trgovanja u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu89;
- Pomoć za unapređenje očuvanja kulturnog i istorijskog nasljeđa kada ta pomoć ne ugrožava uslove trgovanja i konkurencije u Uniji u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu;
- Ostale kategorije pomoći koje mogu biti određene putem odluke Savjeta na prijedlog Komisije.
Ugovor daje Evropskoj komisiji isključivu nadležnost da odredi koji su uslovi za kompatibilnost postignuti90, tj. EK je ovlašćena članom 108 Ugovora da kontroliše državnu pomoć. EK mora da ocjenjuje i pozitivni i negativni efekat date mjere, kako bi dala ili uskratila saglasnost na davanje državne pomoći (čak i kad bi ona mogla imati nekog uticaja na konkurenciju. U tu svrhu, EK je donijela niz različitih dokumenata, objašnjavajući kako i na osnovu čega se odluke donose. Tako EK može da usvoji stav o mjeri državne pomoći i njenoj primjenjivosti, a države članice su obavezne po članu 108(3) Ugovora da pruže informacije dovoljno unaprijed o bilo kojim planovima za davanje nove pomoći ili za izmjenu postojeće pomoći (tj. da obavijeste EK)91. Države članice ne mogu da daju pomoć dok EK ne donese konačnu odluku o tome. Protiv odluka EK žalba se može podnijeti sudovima EU.
ciljeva EU. Vidjeti: Saopštenje o državnoj pomoći u cilju podsticanja CIP: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2014.188.01.0004.01.ENG 89
Poremećaj mora da ugrozi ekonomiju države članice u cjelini i treba da bude ozbiljan u odnosu na opšte stanje u EU. 90
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/sa_manproc_en.pdf 91
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:12008E108
50
4.4. Mjere koje ne zahtijevaju zvanično obavještavanje
Osnovni princip postupaka oko državne pomoći je da EK mora biti unaprijed obaviještena o svim planiranim šemama pomoći osim ako ona spada u nekoliko mogućih izuzetaka.
a. Uredba o opštem grupnom izuzeću
U Uredbi o opštem grupnom izuzeću (eng. GBER), EK objavljuje da su određene kategorije državne
pomoći kompatibilne sa unutrašnjim tržištem i ne podliježu obavezi prethodnog obavještavanja.
Shodno tome, države članice mogu da sprovode mjere državne pomoći, koja ispunjava uslove ove
Uredbe, a da ne prolaze kroz proceduru obavještavanja. Međutim, treba napomenuti da EK može da
povuče koristi Uredbe o opštem grupnom izuzeću ako država članica ne ispunjava nijedan od zajedničkih
ili posebnih uslova.92
EK je 2014 obnovila ovu Uredbu, gdje je jedan od ciljeva bio da se države članice podstaknu da koriste
Uredbu o opštem grupnom izuzeću, za najveći dio mjera državne pomoći, kada države imaju
ograničene budžete.93 Prva verzija Uredbe o opštem grupnom izuzeću objavljena je 2008, a izmijenjena
verzija Uredbe94 stupila je na snagu 01.07.2014. Njome se značajno širi obim unaprijed odobrene pomoći
i obuhvata se nekoliko novih kategorija pomoći. EK procjenjuje da će oko ¾ mjera državne pomoći biti
izuzeto na osnovu revidirane Uredbe o opštem grupnom izuzeću.95 Neki kažu da će čak do 90% mjera
pomoći potencijalno spadati pod Uredbu o opštem grupnom izuzeću.96
Uredbom se definišu kategorije pomoći i uslovi pod kojima bi mjere pomoći potencijalno mogle da
ostvare korist od izuzetka. Mnogo kategorija i vrsta mjera pomoći su obuhvaćene ovom Uredbom i tu
spada između ostalog: regionalna pomoć, pomoć za MSP, pomoć za zaštitu životne sredine, pomoć za
istraživanje, razvoj i inovacije, kao i pomoć za infrastrukturu širokopojasnog pristupa internetu (detaljna
analiza ove specifične vrste pomoći data je u odjeljku 5.4) ili lokalna infrastruktura.97 Uredbom se takođe
definišu sektori98 i mjere, za koje ova Uredba ne može da se primijeni, uključujući:
Šeme državne pomoći gdje prosječan godišnji budžet državne pomoći prelazi 150 miliona eura za sljedeće kategorije: regionalna pomoć, pomoć za MSP, pomoć za pristup finansiranju za MSP, pomoć za istraživanje, razvoj i inovacije, pomoć za zaštitu životne sredine i za infrastrukturu širokopojasnog pristupa.
92
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/gber_regulation_en.pdf 93
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-369_en.htm 94
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:JOL_2014_187_R_0001&from=EN 95
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-587_en.htm 96
http://www.euroacad.eu/events/event/the-general-block-exemption-regulation-gber-in-practice.html 97
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-369_en.htm 98
Generalno, Uredba GBER se primjenjuje na sve sektore ekonomije uz neke izuzetke. Sektorska ograničenja sadržana su u čl. 1, st. 3-5 Uredbe: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1404295693570&uri=CELEX:32014R0651
51
Šeme u drugim kategorijama neće biti izuzete iz Uredbe o opštem grupnom izuzeću, bez obzira na budžet, ukoliko su drugi uslovi ispunjeni99;
Izvozne aktivnosti; Primarna poljoprivredna proizvodnja i ribarstvo; Zatvaranje rudnika uglja; Preduzeća u teškom stanju.
Uredba ne samo da određuje podobne korisnike, već i maksimalan intenzitet pomoći (tj. maksimalni
srazmjerni dio podobnih troškova projekta koji mogu koristiti prednosti državne pomoći) i podobne
rashode.100 Ovo se određuje za svaku kategoriju posebno. Osnovni zahtjevi da bi mjera spadala pod
Uredbu o opštem grupnom izuzeću uključuju: pomoć mora biti transparentna, mora imati podsticajni
efekat, mora biti kumulativna101, i mjere se moraju objaviti. Ostali zahtjevi se definišu za svaku kategoriju
posebno.
Važno je napomenuti, da, generalno, mjere usvojene na bazi Uredbe o opštem grupnom izuzeću ne
moraju biti predmet obavještavanja. Države članice moraju da podnesu EK sumarne infrormacije u roku
od dvadeset radnih dana od usvajanja mjere kao i da dostave godišnje izvještaje. Međutim, kada je iznos
pojedinačne dodjele ili kada trošak projekta prelazi određene definisane limite, pojedinačno
obavještavanje je neophodno, npr.:
Regionalna investicija: 100 miliona eura Regionalni urbanistički razvoj: 20 miliona eura/po projektu Broadband infrastruktura: 70 miliona eura/po projektu102
EK može da uskrati benefite Uredbe o opštem grupnom izuzeću ako država članica ne ispuni bilo koji od
zajedničkih ili posebnih uslova.
b. Uredba de minimis
EK je 2006 usvojila Uredbu de minimis – propis kojim se mali iznosi državne pomoći (ispod 200 000 eura u bilo kojem povezanom trogodišnjem periodu) izuzimaju od obaveze da se unaprijed obavještava EK radi dobijanja saglasnosti shodno pravilima o državnoj pomoći. Nova Uredba de minimis stupila je na snagu 01.01.2014, ali je glavna ideja ostala ista, tj. za male iznose državne pomoći koji imaju zanemarljiv uticaj na trgovinu i konkurenciju u EU nema obaveze obavještavanja.103
Smatra se da mali iznosi pomoći jednom preduzeću, tj. manje od 200.000 eura u bilo kojem povezanom
trogodišnjem periodu, nema bitnog uticaja na konkurenciju ili trgovinu. Ta pomoć se može dati bez
99
https://www.djei.ie/en/What-We-Do/EU-Internal-Market/EU-State-Aid-Rules/What-is-State-Aid-/Options-for-
proposals-involving-State-Aid/#sthash.IdppRhd0.dpuf
100 europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-369_en.pdf
101 EK objašnjava koja pomoć mora biti kumulirana da bi se izračunala ukupna pomoć.
102 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1404295693570&uri=CELEX:32014R0651
103 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:352:0001:0008:EN:PDF
52
potrebe za obavještavanjem ili saglasnosti, mada se mora voditi evidencija o datoj pomoći. Moraju se
poštovati svi uslovi iz Uredbe de minimis (npr. pomoć se ne može davati za izvozne aktivnosti).
c. Postojeće šeme pomoći
Ako se državna pomoć daje u okviru šeme koja je već dobila saglasnost EK, nije potrebno ponovo
obavještavati EK. Države članice mogu da ustupaju pomoć u saglasnosti sa uslovima utvrđenim
relevantnom odlukom EK. Primjer tog slučaja može da bude nedavno odobrena šema državne pomoći za
širenje širokopojasne mreže u Njemačkoj.104
U februaru 2014, Njemačka je poslala obavještenje o planovima da podrži širenje širokopojasne mreže
za pristup naredne generacije (NGA) iznosom od 3 milijarde eura u narednih sedam godina.105 Privatni
operatori i opštine mogu da se prijave za finansiranje u ciljnim oblastima gdje postoji samo osnovni
širokopojasni pristup106 i gdje nema planova privatnih investicija za razvoj pristupa nove generacije u
naredne tri godine. Cilj je bio da se uspostave mreže koje mogu da realizuju brzine downloada od
najmanje 30 Mbit/s za 95% stanovništva i 50 Mbit/s za 75% stanovništva u ciljnoj oblasti. Kao opšte
pravilo, brzine preuzimanja (dowloada) podataka moraju da budu najmanje udvostručene intervencijom,
a brzine slanja (uploada) podataka moraju da se povećaju barem u istoj srazmjeri kao i brzine
preuzimanja.107 EK je utvrdila da prijedlog Njemačke „ispunjava kriterijume kompatibilnosti koji su
utvrđeni u Smjernicama za širokopojasni pristup i da je stoga kompatibilan sa članom 107(3)(c) UFEU”.108
Ona je prepoznala da će mjera mnogo doprinijeti postizanju ciljeva Digitalne agende za Evropu i da će
imati ograničen negativni uticaj na konkurenciju u EU.
Saglasnost znači da državna pomoć odobrena u okviru te određene šeme neće zahtijevati dodatno obavještavanje EK. Njemačka će morati da dostavlja godišnje izvještaje o primjeni mjere i da obavijesti EK o bilo kojim planovima za izmjenu ili proširivanje mjere.
104
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5186_en.htm 105
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/251861/251861_1670916_80_2.pdf 106
“Nekoliko različitih tehnoloških platform mogu se smatrati osnovnim broadband mrežama uključujući
asimetrijske digitalne pretplatničke linije (do ADSL2+mreže), neunaprijeđena kablovska (npr. DOCSIS 2.0), mobilne
mreže treće generacije (UMTS) i satelitski sistemi.” Vidjeti: http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:025:0001:0026:EN:PDF
107 http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/251861/251861_1670916_80_2.pdf, para 11.
108 http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/251861/251861_1670916_80_2.pdf, para 74.
Lista svih odluka EK u pogledu pravila državne pomoći za širokopojasni pristup internetu može se
naći na sljedećem vebsajtu:
http://ec.europa.eu/competition/sectors/telecommunications/broadband_decisions.pdf
53
4.5. Postupci verifikacije
Kao što je već pomenuto, EK jedina ima nadležnost da procjenjuje kompatibilnost državne pomoći. Da bi realizovala taj zadatak, EK mora biti informisana dovoljno unaprijed o planovima za davanje nove državne pomoći ili izmjene postojeće, odnosno ukoliko mjera predstavlja državnu pomoć i ne ispunjava uslove za izuzeće, neophodno je obavijestiti EK radi dobijanja saglasnosti za državnu pomoć. Cilj postupka obavještavanja je da se Evropskoj komisiji omogući da provjeri kompatibilnost pomoći sa zajedničkim tržištem.
Nove (ili izmijenjene) šeme pomoći ili individualna pomoć ne mogu biti uvedene ili sprovedene prije dobijanja ovlašćenja od EU. Ovo je poznato pod nazivom obaveza suspenzije ili klauzula mirovanja. To znači da se mjera ne može staviti na snagu prije dobijanja odluke EK kojom se ona eksplicitno odobrava.109 Pomoć data bez prethodnog obavještavanja je nezakonita odnosno nelegalna (osim kod predviđenih izuzetaka tj. de minimis ili Uredba o opštem grupnom izuzeću).110
Pri pripremi šema pomoći, nadležne vlasti treba da vode računa da postupak obavještavanja traje oko 4
- 6 mjeseci.111 Takođe, svako može da se žali EK, ukoliko može da dokaže da ima interes za određeni
predmet (npr. potencijalni korisnici državne pomoći, konkurenti ili ostali). Kao rezultat toga žalbe obično
podnose konkurenti primaoca pomoći. To takođe produžava proces i ponekad ga komplikuje.
Detaljni proceduralni propisi o obavještavanju sadržani su u Uredbi Savjeta (EU) 2015/1589 od
13.07.2015 kojom se utvrđuju detaljna pravila za primjenu člana 108 Ugovora o funkcionisanju
Evropske unije.112 Jednostavnije rečeno, u redovnim okolnostima, obavještenje obuhvata dvije faze:
Korak 1. Faza preliminarnog obavještavanja. Ova faza nije „zvanično“ dio postupka obavještavanja
shodno članu 108, ali je nastala iz prakse. Sve države članice se pozivaju da dostave nacrte obavještenja
o svojim planovima za mjere državne pomoći. Nakon ispitivanja predmeta, EK će obavijestiti državu
članicu da li mora da se primijeni pojednostavljena ili uobičajena procedura.
Korak 2. Proceduralna faza. Ona može da ide u dva različita pravca, kao što je opisano u Tabeli 3.
Procedure obavještavanja o državnoj pomoći
109
http://www.keepontrack.eu/contents/virtualhelpdeskdocuments/update-state-aid.pdf 110
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2015.248.01.0009.01.ENG 111
https://www.tem.fi/en/consumers_and_the_market/eu_rules_on_state_aid/procedures_and_coordination 112
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2015.248.01.0009.01.ENG
54
Tabela 3. Procedure obavještavanja o državnoj pomoći
Koraci u pojednostavljenoj proceduri Koraci u uobičajenoj proceduri
Država članica treba da dostavi zvanično
obavještenje najkasnije za dva mjeseca
Preliminarno ispitivanje vrši EK u roku od dva mjeseca od prijema
kompletnog obavještenja. EK može da odluči:113
:
- da nema državne pomoći u smislu pravila EU i da se mjera može sprovoditi;
- da je pomoć kompatibilna sa pravilima EU i da se može sprovoditi;
- da postoje ozbiljne sumnje u pogledu kompatibilnosti i da EK otvara duboku/formalnu istragu. U tom slučaju mjera se ne može realizovati dok se istraga ne završi.
EK će pitati zainteresovane strane za
komentare u roku od 10 radnih dana
EK počinje formalni postupak istrage i donosi odluku u roku od 18
mjeseci:
Odluka u kratkoj formi biće donijeta u
roku od 20 radnih dana
EK traži komentare od država članica i zainteresovanih strana (1
mjesec)
Dražava članica ima 1 mjesec da odgovori na komentare.
Na kraju formalne istrage EK može da donese pozitivnu odluku (da
mjera ne predstavlja pomoć i da je kompatibilna sa unutrašnjim
tržištem), uslovnu odluku (kojom se mjeri nameću određeni uslovi
da bi postala kompatibilna) ili negativnu odluku (da je mjera
nekompatibilna i da ne može da se sprovodi).
Izvor: Autori na bazi EK
U slučaju da EK odluči da mjera ne može da se sprovodi a da je pomoć već data, država članica obično
mora da preduzme sve mjere koje su potrebne da je povrati, tj. data pomoć se mora stvarno vratiti.114
Ukoliko država članica odluči da sprovede mjere pomoći prije obavještavanja, kompletna i često poduža
ocjena kompatibilnosti pomoći obično je ipak neophodna da bi EK mogla da zahtijeva povraćaj te pomoći
(nezakonite pomoći). Smatra se da bi nacionalni sudovi potencijalno mogli da osiguraju brži proces
povraćaja pomoći nego što bi to mogla EK.115
113
ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/state_aid_procedures_en.html 114
Regulativa Savjeta (EU) 2015/1589 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2015.248.01.0009.01.ENG 115
http://www.out-law.com/en/topics/eu--competition/state-aid1/-introduction-to-state-aid/
55
4.6. Rezime
Okvir državne pomoći Evropske unije je veoma složen, sa posebnim propisima za različite ekonomske
sektore i brojnim uredbama o tretmanu i procedurama državne pomoći. Lista najznačajnijih propisa data
je u Aneksu 4.
Okvir se često revidira i unapređuje. Nastojanja EK da oblikuje politiku državne pomoći da bude više
usmjerena ka postizanju ciljeva zajedničkih evropskih politika, vjerovatno su bili glavni razlozi zbog kojih
je politika državne pomoći EU pretrpjela nekoliko ozbiljnih reformi proteklih decenija. EK je, 2000
godine, tražila od država članica da smanje nivo državne pomoći (kao procenat BDP)116 i da podstiču
horizontalnu pomoć umjesto da daju povoljnosti pojedinačnim kompanijama ili sektorima117, u
nastojanju da oblikuju politiku državne pomoći tako da bude djelotvornije usmjerena na ciljeve
Lisabonske strategije, tj. „da postane najdinamičnija i na konkurentskim znanjima zasnovana ekonomija
na svijetu”118. Akcioni plan državne pomoći izrađen je 2005. On je obuhvatao period od 2005-2009 i
donio dalje promjene u skladu sa srednjoročnom revizijom Lisabonske strategije. Konačno, inicijativa za
modernizaciju državne pomoći pokrenuta je 2012 sa glavnim ciljem da podrži Strategiju rasta EU do
2020119. Rezime posljednje modernizacije i njenih implikacija dat je u Okviru 6 i Okviru 7. Sažet prikaz
pojma (glavnih kriterijuma) državne pomoći i obaveze obavještavanja dat je na Slici 20.
Okvir 6. Implikacije modernizacije državne pomoći
Jedan od glavnih ciljeva modernizacije državne pomoći bio je pojednostavljivanje procedura državne pomoći, naročito onih koji
se tiču pomoći koja ima ograničen uticaj na unutrašnje tržište EU. EK je imala cilj da svoje izvršenje fokusira na slučajeve sa
najvećim uticajem na unutrašnje tržište, dopuštajući da države članice donose veći dio odluka o državnoj pomoći u skladu sa
obnovljenim propisima, naročito Uredbom o opštem grupnom izuzeću i Uredbom de miimis.
Pošto se modernizacija državne pomoći uglavnom sprovela 2014, ocjena stvarnih implikacija ove inicijative je još
preuranjena. Međutim, prvi podaci pokazuju da je ukupan iznos državne pomoći porastao zajedno sa iznosom
državne pomoći odobrene na osnovu Uredbe o opštem grupnom izuzeću u 2014, iako se smanjio broj odluka o
državnoj pomoći koje je donijela EK (makar u slučaju širokopojasnog pristupa). To znači da reforma pokazuje prve
pozitivne rezultate.
116
Istorijski, države članice su koristile državnu pomoć u prošlosti eksplicitno i ekstenzivno u odbrani svojih
nacionalnih industrija. Vidjeti: Ganoulis, http://www.econstor.eu/bitstream/10419/41131/1/338182462.pdf
117 Smatra se da sektorska i pojedinačna pomoć potencijalno imaju najači uticaj na narušavanje sistema
dodjele sredstava i konkurencije i trgovine. Vidjeti: Ganoulis, http://www.econstor.eu/bitstream/10419/41131/1/338182462.pdf 118
http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_en.htm 119
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52012DC0209
59439
93521
2013 2014
Total State aid, EU-28, millionEUR
21667
27158
2013 2014
GBER aid, EU-28, million EUR
15
6 7
2013 2014 2015
Number of BB decisions takenby the EC
56
Izvor: EC. http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/index_en.html
Okvir 7 Modernizacija državne pomoći
U maju 2012, EK je izdala Saopštenje o modernizaciji državne pomoći, u kojem je izložila ambiciozan program
reforme državne pomoći. Taj program je imao tri glavna cilja: (i) da podstiče održivi, pametni i inkluzivni rast na
konkurentskom unutrašnjem tržištu; (ii) da usmjeri prethodnu (ex ante) analizu Komisije na slučajeve sa najvećim
uticajem na unutrašnje tržište; (iii) da pojednostavi pravila i obezbijedi brže donošenje odluka.
EK je 2013-2014 revidirala postojeća pravila o državnoj pomoći i usvojila nova u skladu sa identifikovanim ciljevima
i principima. Obnovljeno je više dokumenata, uključujući:
- Smjernice o regionalnoj pomoći za 2014-2020. Ključne karakteristike novih smjernica su veća
pokrivenost regija kojima se može odobriti regionalna pomoć, više kategorija pomoći koje mogu biti
izuzete od procedure obavještavanja i veća transparentnost date pomoći.
- Smjernice za broadband. Nove smjernice su više koncentrisane na principe tehnološke neutralnosti
i raspoloživosti otvorenog pristupa, proširuju moguću podršku za ultra brze broadband mreže i
naglašavaju značaj transparentnosti.
- Uredba o opštem grupnom izuzeću. EK je znatno proširila obim izuzeća od prethodnog
obavještavanja o državnoj pomoći koja se daje kompanijama. Ključna unapređenja su povećani limiti,
dodatne kategorije pomoći, pojednostavljeni uslovi, ispunjenje zahtjeva iz Uredbe o opštem grupnom
izuzeću.
- Uredba de minimis. Iako izuzeta pomoć do 200 000 eura po jednom preduzeću na trogodišnji period
ostaje nepromijenjena, tretman mjera male pomoći je pojednostavljen. Kompanije koje su u
finansijskim teškoćama nijesu više isključene iz obuhvata Uredbe, definicija onoga što sačinjava
„preduzeće“ (undertaking) je pojednostavljena i pojašnjena, subvencionirani krediti do 1 miliona eura
takođe mogu biti prihvaćeni u okviru Uredbe de minimis ako su ispunjeni određeni uslovi.
- Pojam državne pomoći je po prvi put detaljno objašnjen.
- Prateće uredbe. Uvode se nove kategorije pomoći o kojima može da odlučuje da ih izuzme od
obaveze prethodnog obavještavanja i Komisija ima mogućnost da se koncentriše na najvažnije
slučajeve državne pomoći.
- Propis o proceduri. Poboljšano je rješavanje žalbi, što vodi ka bržoj, predvidljivijoj i transparentnijoj
istrazi žalbi.
Reforma je takođe obuhvatila reviziju Smjernica o pomoći za istraživanje, razvoj i inovacije, Smjernica o pomoći za
životnu sredinu, Smjernica o pomoći za rizično finansiranje, Smjernice za vazduhoplovstvo.
Izvor: EK. http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_en.html
57
Slika 20. Pojam državne pomoći i zahtjevi obavještavanja
Ne
treb
a o
bav
ješa
vati
EK
. (A
li m
ogu
da
važe
dru
gi z
ahtj
evi
)
Nem
a d
ržav
ne
po
mo
ći
Da li su uključena državna sredstva?
Da
Da li se korisnik bavi ekonomskom
aktivnošću (tj. on je preduzeće koje
nudi robu i usluge)
Da
Da li korisnik stiče prednost koju inače
ne bi mogao dobiti na tržištu (princip
MEO)?
Da
Da li se robom ili uslugom potencijalno
može trgovati u državama članicama i
potenci jalno narušiti konkurencija u
EU?
Primjenjuju se pravila državne pomoći i
možda je neophodno obavijestiti EK
Ne
Ne
Ne
Ne
Pređen je prag po Uredbi de
minimis (korisnik je primio pomoć
veću od 200 000 EUR (pomoć
ukupno prelazi 200 000 EUR za 3
godine)
Ne
Da li važe pravila o usluzi od
opšteg ekon. interesa?
Da
Obaveštavanje je potrebno. Nema
daljih radnji do odluke EK
Da li pomoć spada pod postojeću
šemu koju je EK već odobrila?
Da li pomoć spada pod Uredbu
GBER?
Ne
Ne
Da
Ne
Da
Da
I kriterijum:
Državna sredstva
II kriterijum:
Selektivna
prednost
III i IV krit.:
Uticaj na
trgovinu i
konkurenciju
Da
Izvor: Usvojeno iz https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/443686/BIS-15-417-state-aid-the-basics-guide.pdf
V. Specifična pravila državne pomoći za širokopojasni pristup internetu
5.1. Pregled
Bolji, brži širokopojasni pristup je jedan od najviših prioriteta u Digitalnoj agendi za Evropu,
koja predstavlja jedan od sedam stubova Strategije za Evropu 2020 čiji je cilj podsticanje
ekonomskog rasta.120 Digitalna agenda postavlja ambiciozne ciljeve za razvoj infrastrukture
širokopojasnog pristupa. Ona ima za cilj da do 2020 (i) svi Evropljani imaju pristup
širokopojasnom pristupu internetu brzine iznad 30 Mbps i (ii) da 50% ili više evropskih
domaćinstava budu pretplatnici na internet konekcije brzine iznad 100 Mbps.121 Sve prisutna
raspoloživost širokopojasnih mreža je široko prepoznata kao jedan od najvažnijih preduslova za
društvo koje se zasniva na znanju i za ekonomski rast.122
“Smjernice EU za primjenu pravila državne pomoći u vezi sa naglim širenjem širokopojasnih
mreža“ (Smjernice za broadband) zajedno sa odredbama o državnoj pomoći iz Ugovora i
dokumentacije o proceduralnim zahtjevima predstavlja glavni okvir državne pomoći za
broadband. Širenje broadband mreža (naročito ultra brzih) zahtijeva značajna ulaganja. 123 Iako
EK najprije teži da se osloni na privatne investitore i tržišne aktere, ona priznaje da će u nekim
slučajevima podrška javnog sektora i javnih sredstava biti neizbježna. Istovremeno to znači da
aktivno učešće vlade u širenju broadbanda može da donese rizik potiskivanja privatnih
investicija. Zbog toga je uspostavljen kontrolni okvir za državnu pomoć da bi se to spriječilo. Do
2009, Državna pomoć za razvoj broadbanda ocjenjivana je direktno na osnovu pravila o državnoj
pomoći iz Ugovora o funkcionisanju EU na bazi svakog pojedinačnog slučaja.124 EK je 2009 izdala
Smjernice za širokopojasni pristup internetu, na osnovu svog iskustva i sudske prakse. Ove
smjernice su revidirane 2013 (stupile na snagu 2014) kako bi bolje odgovarale postizanju ciljeva
Digitalne agende za Evropu i kako bi davanje državne pomoći bilo transparentnije i
djelotvornije.125
Značajni iznosi državne pomoći su odobreni za broadband poslednjih 5-6 godina (vidjeti Sliku
21). Međutim, ovi iznosi ne uključuju svu podršku država ovom sektoru pošto ne spadaju sve
državne mjere pod definiciju državne pomoći i ne zahtijevaju sve mjere saglasnost od EK. Od
2009 (nakon odobravanja inicijalnih Smjernica za broadband) primijećeno je da je došlo do
120
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1424_en.htm 121
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1424_en.htm 122
https://bib.irb.hr/datoteka/695454.PID2783685.pdf 123
Investicije do 60 milijardi eura i do 270 milijardi eura za makar 50% domaćinstava da imaju internet
konekcije za preko 100 Mbps. Da bi se postigao cilj pristupa internetu brzina iznad 30 Mbps, procjenjuje se
da bi bile potrebne investicije do 60 milijardi eura i do 270 milijardi za najmanje 50% domaćinstava da se
povežu i koriste internet preko 100 Mbps. Vidjeti: invettp://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:025:0001:0026:EN:PDF
124http://ec.europa.eu/competition/international/multilateral/2014_jun_broadband_networks_en.pd
125 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:025:0001:0026:EN:PDF
57
porasta u odobravanju mjera podrške za broadband (i po broju i po iznosu), naročito u periodu
2010-2012. Prema EK do 2011 odobreno je 5 milijardi eura državne pomoći za broadband koja je
generisala investicije koje se procjenjuju na 10 milijardi eura.126 Samo u 2012 odobreno je više
od 6 milijardi eura državne pomoći za broadband. Pad u broju odluka EK o državnoj pomoći za
broadband nakon 2014 može se objasniti modernizacijom državne pomoći (vidjeti Okvir 6).
Obnovljene Smjernice za broadband (kao i Uredba o grupnim izuzećima i Uredba de minimis)
stupili su na snagu 2014, sa jednim od glavnih ciljeva da pojednostave proces odlučivanja i da se
više koncentrišu samo na slučajeve koji imaju najveći uticaj na unutrašnje tržište. Kao rezultat
toga, države članice su mogle da podrže širenje broadbanda bez ulaženja u dugačke procedure
obavještavanja i verifikacije. Tako Slika 21 pokazuje manji broj odluka EK u 2014-2015. (Vidjeti
Okvir 5 za više informacija o implikacijama modernizacije državne pomoći).
Slika 21. Odobrena državna pomoć za broadband godišnje
Izvor: EK127128
Takođe vrijedi napomenuti da najveći dio mjera državne pomoći za broadband, koja je odobrena od strane EK, spada pod član 107(3)(c) Ugovora, tj. one se obično smatraju kompatibilnim sa unutrašnjim tržištem, zato što imaju za cilj da olakšaju „razvoj određenih ekonomskih aktivnosti ili određenih ekonomskih oblasti, gdje takva pomoć ne utiče negativno na uslove trgovanja na
126
http://www.cullen-international.com/asset/?location=/content/assets/training--conferences/conferences/2013/02/j-schwarz-european-commission-broadband-guidelines.pdf/j-schwarz-european-commission-broadband-guidelines.pdf 127
http://www.cullen-international.com/asset/?location=/content/assets/training--
conferences/conferences/2013/02/j-schwarz-european-commission-broadband-guidelines.pdf/j-schwarz-
european-commission-broadband-guidelines.pdf
128 http://ec.europa.eu/competition/sectors/telecommunications/broadband_decisions.pdf
1
5
7
10 9
11
13
20
18
21
15
6 7
30 41 55
579 115
389 406
1826 1868
6545
0
5
10
15
20
25
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
No. of EC decisions Approved budgets, million EUR
57
način koji bi bio suprotan zajedničkom interesu“.129 Vodeći princip je – aktivnost širenja broadbanda treba da bude usmjerena na oblasti gdje tržište samo ne može da postigne uspjeh, tj. države članice moraju da demonstriraju da postoje oblasti neuspjelog djelovanja tržišta i da naprave ex ante procjenu da li će državna pomoć u tom konkretnom slučaju donijeti više koristi nego potencijalnih mana.130 Projekti državne pomoći za broadband mogu se sprovoditi u oblastima koje primaju pomoć u smislu člana 107(3)(a) i (c) Ugovora, tj. na osnovu posebnih pravila regionalne pomoći. U tom slučaju, država članica je dužna da pokaže da su ispunjena pravila regionalne pomoći.
Generalno, ima nekoliko uobičajenih opcija kako se državna pomoć za broadband može davati. Obično se to radi ili u okviru UOEI (usluga od opšteg ekonomskog interesa), ili u okviru državne pomoći. Ovo drugo je češće. Zavisno od oblasti koja je obuhvaćena datom mjerom, postojećeg nivoa povezanosti i iznosa predviđene državne pomoći, primijeniće se Uredba de minimis, Uredba o grupnom izuzeću, pravila regionalne pomoći ili Smjernice za broadband. Ove opcije su sažeto prikazane na Slici 22.
Odluku da li je konkretna državna intervencija kompatibilna sa Ugovorom donosi isključivo EK. Prema tome, dok ocjenjuje ili osmišljava mjeru državne pomoći, država članica najprije mora da razmotri šta je glavni cilj te pomoći (sa kojim članom ona može da bude kompatibilna) i po kojim pravilima treba da se sprovodi. Pošto Smjernice za broadband predstavljaju fundamentalnu referencu za ocjenu državne pomoći za broadband, najprije ćemo analizirati njihove zahtjeve, pa ćemo nakon toga dati opis ostalih opcija.
129
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:12008E107 130
Smjernice EU za primjenu pravila državne pomoći u vezi sa naglim širenjem broadband mreža [2013] OJ
C 25/1
57
Slika 22. Opcije za davanje državne pomoći za broadband
Izvor: Autori
Državna pomoć za broadband
SGEI framework
Okvir državne pomoći
Da bi podržala širenje BB
na osnovu okvira SGEI,
BB treba da bude
definisan kao usluga od
opšteg interesa (tj.
univerzalna usluga1). U
tom slučaju državno
finansiranje može da se
koristi da se
kompenziraju prateći
gubici.
4 Almark kriterijuma
moraju biti ispunjena, u
suprotnom će se podrška
preispitivati po redovnim
pravilima državne
pomoći.
Region
Propisi Površina Iznos4 Obuhvat
Uredba de
minimis
Bilo koja Do 200 000 EUR
za 3 g
Bilo koji
Grupno izuzeće
za BB
Van
regiona
Do 70 miliona
EUR po projketu
Bijela
Grup. izuzeće
za
region.pomoć
Do 100 miliona
EUR po projektu
Bijela
Region. pomoć Region Više od 100
miliona EUR
Bijela
Smjernice za BB Bilo koja Više od 200 000
EUR za 3 g
Bijela/siva/cr
na
2 Određuje oblasti u kojima će se sprovoditi data mjer: (i) region – region u
nepovoljnoj poziciji, naveden u mapi regionalne pomoći te zemlje koju je
odobrila EK, (ii) drugo mimo regiona – bilo koja druga oblast ili cijela zemlja,
koja nije obuhvaćena mapom regionalne pomoći.
3 Ukazuje na postojeći nivo povezanosti oblasti u kojoj će se data mjera
sprovoditi: bijelo – nema mreže, sivo – jedna mreža, crno – vise od jedne
mreže
4 Ukazuje na planirani iznos podrške
1Univerzalne usluge mogu
takođe da se finansiraju preko
fondova za univerzalne usluge.
Međutim, ti fondovi se obično
finansiraju iz uplata tržišnih
igrača, tj. državna sredstva
nijesu uključena (osim ako taj
fond ne kontroliše država).
57
5.2. Smjernice za broadband
Digitalna agenda za Evropu postavlja ambiciozne ciljeve za broadband i zahtijeva od država
članica da sprovode jednako ambiciozne nacionalne planove za broadband definisane
njihovim sopstvenim nacionalnim strategijama za broadbend.131 Kada određuju nacionalne
ciljeve za broadband, države članice generalno slijede one koji su definisani na nivou EU. Isto se
može primijetiti na Zapadnom Balkanu gdje većina zemalja slijedi pristup EU kada je riječ o
utvrđivanju ciljeva za broadband (Slika 1).
Međutim, slično kao EK države članice uviđaju da investicije u broadband mreže, naročito za
pristupne mreže naredne generacije (NGA), mogu da zahtijevaju određenu javnu podršku da
bi se ostvarili nacionalni i evropski ciljevi. Struktura troškova pri širenju broadbanda je takva da
obično postoje regioni u datoj zemlji (naročito onima sa niskom gustinom stanovništva) u kojima
nema širenja broadband infrastrukture, naročito NGA, ako se oslanjaju samo na privatne
investitore. Drugim riječima, može se smatrati da postoji zona neuspjelog djelovanja tržišta.
Shvatajući da državna pomoć za broadband može pomoći: (i) da se ostvare zajednički ciljevi EU i
(ii) da se isprave nedostaci tržišta, EK dozvoljava (dok u isto vrijeme postavlja stroga pravila)
državnu intervenciju na tržištu. Međutim, vodeći princip je da svaka državna intervencija treba
da bude ograničena u najvećoj mogućoj mjeri, kako bi se sveo na minimum rizik da istisne ili
zamijeni privatne investicije, zamijeni komercijalne investicione podsticaje ili u krajnjem da
naruši konkurenciju.132
Nakon pojašnjavanja onoga što čini državnu pomoć, smjernice za broadbend definišu uslove
pod kojima se može objaviti da je pomoć kompatibilna. Kao prvo, navodi se sedam neophodnih
uslova koje svaka mjera mora da ispuni. „Neispunjavanje jednog od sljedećih uslova može da
dovede do toga da se pomoć ocijeni nekompatibilnom sa unutrašnjim tržištem“.133 Uslovi su
navedeni u Tabeli 4.
Tabela4. Obavezni zahtjevi za mjere državne pomoći za broadband
Zahtjev Usklađenost
Doprinos postizanju ciljevima od
zajedničkog intresa
EK procjenjuje u kojoj mjeri bi planirana pomoć doprinijela
postizanju ciljeva Digitalne agende.
Odsustvo djelovanja tržišta zbog
neuspjelog tržišta ili značajnih
nejednakosti
Neuspjelo djelovanje tržišta se dešava kada tržište samo
(bez državne intervencije) ne može da pruži tražene usluge.
Vlade takođe mogu odlučiti da intervenišu u slučajevima
socijalne ili regionalne nejednakosti. Oba slučaja treba jasno
demonstrirati, da tržište ne donosi očekivane rezultate.
131
https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/commission-staff-working-document-implementation-national-broadband-plans 132
www.digitalplan.gov.gr/resource-api/dipla/contentObject/The-Broadband-State-Aid-rules-explained/content http://ec.europa.eu/competition/international/multilateral/2014_jun_broadband_networks_en.pdf
57
Adekvatnost državne pomoći kao
instrumenta određene politike
Da bi se riješio problem identifikovanih oblasti neuspjelog
djelovanja tržišta, predložena mjera mora biti adekvatan
instrument koji istovremeno najmanje narušava
konkurenciju. Odabrana mjera se mora propisno ocijeniti i
unaprijed opravdati. EK naglašava da je važno izbjegavati
dupliranje ili nekoherentnost između različitih pema i
koordinacije između različitih organa (npr. Nacionalna
regulatorna agencija, Uprava za zaštitu konkurencije i
slično).
Postojanje efekta podsticaja Države članice moraju pokazati da se ulaganja u broadband
ne bi vršila bez državne intervencije.
Pomoć ograničena na neophodni
minimum
Sugerisana mjera treba da bude proporcionalna.
Ograničeni negativni efekti Sugerisana mjera mora da narušava konkurenciju i
konkurente u najmanjoj mogućoj mjeri.
Transparentnost Pomoć treba da se dodjeljuje na transparentan način,
zahtjevi za transparentnošću su navedeni u Smjernicama za
broadband.
Izvor: Autori na bazi smjernica
Drugi korak je tzv. test ravnoteže. On mjeri pozitivan uticaj mjere pomoći u odnosu na njene
potencijalne negativne efekte kao što je narušavanje konkurencije ili trgovine.134 Ako negativni
efekti prevladavaju nad koristima, EK može da neda saglasnost ili da traži korektivne radnje.135
Test ravnoteže se vrši za svaku predloženu mjeru državne pomoći. Primjeri te ocjene stoga se
mogu naći u svakoj odluci EK o državnoj pomoći za broadband.136
Treći dio Smjernica za broadband ide u detalje o procjeni državne pomoći. Za svrhe procjene EK
vrši razliku između mreža osnovnog pristupa i pristupa naredne generacije i utvđuje tri vrste
postojećeg nivoa povezanosti. Ova razlika je važna, pošto se različiti zahtjevi za mjeru državne
pomoći primjenjuju u svakom slučaju (Vidjeti
134
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:025:0001:0026:EN:PDF 135
See: http://ec.europa.eu/competition/sectors/telecommunications/broadband_decisions.pdf 136
Tabelu 5)
Osnovne pristupne mreže i pristupne mreže naredne generacije. Mreže asimetrijskih digitalnih pretplatničkih linija (do nivoa mreža ADSL2+), neunaprijeđene kablovske (Data Over Cable Service Interface Specification 2.0, DOCSIS 2.0), mobilne mreže treće generacije (Universal Mobile Telecommunications System, UMTS) i satelitski sistemi smatraju se osnovnim širokopojasnim pristupom. Pristupne mreže naredne generacije su: “(i) mreže sa pristupom koji se bazira na optici (FTTx); (ii) napredne unaprijeđene kablovske mreže (DOCSIS 3.0); i (iii) određene napredne mreže bežičnog pristupa koje mogu da pruže pouzdane visoke brzine po pretplatniku”.137
Vrste oblasti na koje se mogu usmjeriti zavise od postojećeg nivoa povezanosti. Oblasti se mogu klasifikovati kao „bijele“, „sive“ i „crne“ prema tekućem nivou pružanja širokopojasnog pristupa – gdje bijelo ukazuje da nema mreže (trenutno i u bliskoj budućnosti138), sivo ukazuje na jednu postojeću mrežu, a crno da postoji više od jedne mreže. Na svaku oblast se primjenjuju različiti zahtjevi. Sumarno rečeno, u bijelim oblastima je lakše ispuniti zahtjeve nego u sivim ili crnim gdje tržište već pruža uslugu i veći je potencijal za narušavanje konkurencije. Generalno se smatra da crne oblasti ne zahtijevaju državnu intervenciju. Izuzetak može da bude u slučaju ultra brzih širokopojasnih mreža (dosta iznad 100 Mbps).
Smjernice za broadband onda definišu broj karakteristika dizajna koje su potrebne kod svih
mjera da bi se ograničilo ugrožavanje konkurencije. Tu spada detaljno mapiranje i analiza
pokrivenosti, javne konsultacije, otvoren tenderski proces, prihvatanje ekonomski najpovoljnije
ponude, tehnološka neutralnost, korišćenje postojeće infrastrukture gdje je to moguće,
veleprodajni pristup trećim licima za najmanje sedam godina po procijenjenim cijenama uz
korišćenje mjerila i mehanizma za povrat139 kako bi se izbjeglo pretjerano velika nadoknada.
Pored toga, smjernice definišu obaveze koje će se primjenjivati kod davanja državne pomoći
za mreže pristupa naredne generacije. EK navodi da u slučaju podrške za širenje pristupa
naredne generacije državna mjera treba ne samo da ispuni sedam opštih zahtjeva (I dio u Tabeli
5) i da ima karakteristike da može da ograniči moguće narušavanje konkurencije (II dio u Tabeli
5), već i da ima (III dio u Tabeli 5) strožiji veleprodajni pristup i zahtjeve u pogledu
nediskriminacije. Smjernice takođe obuhvataju izuzetne okolnosti u kojima se može dopustiti
državna pomoć za pristup ultra brzom internetu (IV dio u Tabeli 5).
137
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:025:0001:0026:EN:PDF 138
Pod bliskom budućnošću se smatra period od tri godine, prema Smjernicama za broadband. 139
Klauzula povrata odnosi se na vraćanje bilo koje prekomjerne pomoći koja je možda data korisniku.
Tabela 5. Smjernice za broadband ukratko
Dio I. Neophodni uslovi koje svaka dotična mjera mora da ispuni:
(1) Doprinos postizanju cijeva od zajedničkog interesa: (2) odsustvo djelovanja tržišta zbog tržišnog neuspjeha ili značajnih nejednakosti; (3) Adekvatnost državne pomoći kao instrumenta
politike; (4) Postojanje podsticajnog efekta; (5) Pomoć ograničena na neophodi minimum; (6) Ograničeni negativni efekti; (7) Transparentnost
Dio II. Karakteristike državne pomoći da bi se ograničilo moguće narušavanje konkurencije (kao dopuna Dijela I ):
Detaljno mapiranje i analiza obuhvata – geografske oblasti obuhvaćene mjerom treba da budu jasno identifikovane i opravdane;
Potrebne su javne konsultacije o predloženoj mjeri;
Konkurentski proces selekcije – ako mora da se bira operator treće lice za širenje mreže, to mora da se radi u skladu sa principima direktiva EU o javnim nabavkama;
Ekonomski najpovoljnija pnuda – treba utvrditi kvalitativne kriterijume na osnovu kojih će se ocjenjivati ponude;
Tehnološka neutralnost – tender ne treba da favorizuje ili isključi bilo koju tehnologiju;
Korišćenje postojeće infrastrukture – tender treba da podstakne ponovno korišćenje postojećih resursa;
Veleprodajni pristup – obaveza veleprodajnog pristupa makar sedam godina (i sa širokom lepezom veleprodajnih proizvoda) treba da se nametne subvencioniranom provajderu mreže;
Veleprodajne cijene – veleprodajne cijene pristupa treba da se baziraju na principima dostizanja mjerila;
Monitoring i mehanizam za povrat sredstava – nadležni organi treba blisko da prate realizaciju projekta i da obezbijede povraćaj prekomjerne pomoći;
Transparentnost – informacije o odobrenoj šemi pomoći i pratećim propisima, imenu korisnika pomoći, iznosu pomoći, intenzitetu pomoći i korišćenoj tehnologiji treba da budu javno dostupne makar deset godina;
Izvještavanje – Davalac pomoći treba Evropskoj komisiji da šalje periodične izvještaje.
Dio III. Karakteristike državne pomoći za
pristupne mreže naredne generacije (NGA)
(kao dopuna Dijelu I i Dijelu II):
Veleprodajni pristup – operatori treća lica moraju imati pristup inrastrukturi pasivne, a ne samo aktivne mreže. Veleprodajni pristup treba omogućiti najmanje sedam godina, a pravo pristupa kanalima i stubovima ne treba da bude vremenski ograničeno;
Fer i nediskriminatorni tretman – kada je mrežni operator vertikalno integrisan, moraju se uspostaviti adekvatne zaštite da se spriječi sukob interesa ili diskriminatorna praksa.
Dio IV. Državna pomoć za ultra brzi (dosta preko 100Mbps) broadband (kao dopuna Dijelu I, Dijelu II i Dijelu III):
Na bazi izuzetka u urbanim crnim oblastima pristupa naredne generacije – kada optička mreža ne dopire do objekata krajnjih korisnika, tržišna situacija se ne razvija u pravcu dostizanja 100 Mbps i iznad toga, očekivana potražnja za tim uslugama postoji;
Obavezno je demonstriranje („koraka naprijed“) (značajne nove investicije se dešavaju i infrastruktura donosi značajne nove mogućnosti u pogledu raspoloživosti broadbanda, kapaciteta, brzina i konkurencije);
Moraju se dokazati povišene tehnološke karakteristike i performanse subvencionirane mreže;
Subvencionirane mreže moraju se zasnivati na mrežama otvorene arhitekture i isključivo veleprodajnim;
Pomoć ne treba da izaziva pretjerano narušavanje konkurencije sa drugim tehnologijama nove generacije u ciljnim oblastima;
Napomena: Dio I, II i III odnosi se i na bijele i na sive oblasti. Ali da bi siva oblast mogla da se kvalifikuje, mora se dokazati (i) da u ponudi nema priuštivih ili adekvatnih usluga koje će
zadovoljiti potrebe građana ili poslovnih korisnika; (ii)da nema mjera koje manje narušavaju tržište, a da postižu iste ciljeve.
66
Izvor: Autori na bazi Smjernica za broadband
5.3. Podrška širenju mreža širokopojasnog pristupa internetu na osnovu okvira regionalne pomoći ili za usluge od opšteg ekonomskog interesa
Kao što je navedeno na Slici 22, državna pomoć za širenje širokopojasnog pristupa internetu
može se davati na osnovu smjernica za regionalnu pomoć140 ili odredbi okvira za usluge od
opšteg ekonomskog interesa141.
Pomoć infrastrukturi širokopojasnog pristupa može se smatrati kao pomoć za početnu investiciju
i može se ocjenjivati na bazi uslova koji se odnose na kompatibilnost i koji su definisani u
smjernicama za regionalnu pomoć.142 Pored opštih uslova utvrđenih u ovim smjernicama, mjere
podrške širokopojasnom pristupu moraju ispuniti sljedeće uslove: (i) pomoć treba da se daje
samo za oblasti u kojima nema mreže (i neće biti razvijana u bliskoj budućnosti) iste kategorije
(ili osnovni broadband ili pristupne mreže naredne generacije); (ii) subvencionirani operator
mreže treba da nudi aktivni i pasivni veleprodajni pristup po fer i ne diskriminatorskim uslovima
uz mogućnost djelotvornog i kompletnog razdvajanja (unbudling); (iii) pomoć treba da se
dodjeljuje putem nadmetanja.143
Širenje i funkcionisanje broadband infrastrukture takođe može da se kvalifikuje kao usluga od
opšteg ekonomskog interesa (vidjeti prvi dio ovog dokumenta). Razvoj broadbanda kao usluge
od opšteg interesa obično treba da se zasniva na obezbjeđenju pasivne, tehnološki neutralne i
otvorene infrastrukture koja obezbjeđuje pokrivenost date oblasti univerzalnom uslugom.144
Takođe treba da budu ispunjena četiri Altmarkova kriterijuma (vidjeti Okvir 5).
5.4. Uredba o opštem grupnom izuzeću za širokopojasni pristup internetu
Kao što je razmatrano u Odjeljku 4.4. ovog dokumenta, mjere državne pomoći mogu biti izuzete
od obaveze obavještavanja ako se odobravaju u skladu sa uslovima Uredbe o opštem
grupnom izuzeću. Ovo se takođe odnosi na mjere podrške za širokopojasni pristup. Uredba o
opštem grupnom izizeću dopušta investicionu pomoć za broadband infrastrukturu do 70 miliona
eura ukupnih troškova po projektu. Takođe je važno naglasiti da ova Uredba pokriva pomoć za
„bijele“ i „bijele NGA“ oblasti (tj. kad nema broadband operatora i kad ga vjerovatno neće ni biti
u nredne tri godine), ali isključuje izuzeće za pomoć za „sive“ i „crne“ oblasti. U pravilima su
definisani zahtjevi za otvoreni tender za izbor korisnika pomoći, fer i nediskriminatorski
veleprodajni pristup podržanoj mreži i potpuno i djelotvorno razdvajanje kako bi se osigurale
140
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2013.209.01.0001.01.ENG&toc=OJ:C:2013:209:TOC 141
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52012XC0111%2803%29 142
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/state_aid_grids_2015_en.pdf 143
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2013.209.01.0001.01.ENG&toc=OJ:C:2013:209:TOC; para 12. 144
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/state_aid_grids_2015_en.pdf
57
maksimalne konkurentske koristi.145 Detaljna lista zahtjeva za pomoć za broadband koja je
sadržana u Uredbi o opštem grupnom izuzeću data je u Okviru 8.
Uredba o opštem grupnom izuzeću takođe dopušta podršku za broadband projekte na osnovu
uslova za regionalnu pomoć, ako se investicija realizuje u oblasti koja prima pomoć i ako se ne
prelazi intenzitet pomoći koji je ustanovljen u mapi regionalne pomoći. Regionalna pomoć za
investiranje ne treba da pređe 100 miliona eura i mora da ispuni ista tri uslova: (i) pomoć treba
da se daje samo oblastima u kojima nema mreže; (ii) subvencionirani aktivator mreže da nudi
aktivni i pasivni veleprodajni pristup po fer i nediskriminatorskim uslovima; (iii) pomoć treba da
se dodjeljuje kroz selekciju na bazi nadmetanja. Ako projekat širenja širokopojasnog pristupa
dobija podršku kroz regionalnu pomoć, onda se primjenjuju i ostale odredbe Uredbe o opštem
grupnom izuzeću o regionalnoj pomoći.
145
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-369_en.htm
Okvir 8. Pomoć za broadband infrastrukturu na osnovu Uredbe o grupnom izuzeću
Troškovi podobni za finansiranje su sljedeći:
(a) Investicioni troškovi širenja pasivne broadband infrastrukture;
(b) Investicioni troškovi građevinskih radova za broadband infrastrukturu;
(c) Investicioni troškovi za širenje mreža osnovnog broadband; i
(d) Investicioni troškovi za širenje mreža pristupa naredne generacije (NGA).
Investicija treba da se nalazi u oblastima u kojima nema infrastrukture iste kategorije (bilo osnovni pristup ili mreža NGA) i gdje nije vjerovatno da će se ta infrastruktura razvijati na komercijalnoj osnovi u roku od tri godine od momenta objavljivanja planirane mjere pomoći, što takođe treba da se verifikuje kroz otvorene javne konsultacije.
Pomoć se dodjeljuje kroz otvoren, transparentan i nediskriminatorski proces nadmetanja i selekcije poštujući princip tehnološke neutralnosti.
Operator mreže dužan je da ponudi najširi mogući aktivni i pastivni veleprodajni pristup, pod fer i nediskriminatorskim uslovima, uključujući fizičko razdvajanje (unbundling) u slučaju mreža NGA. Taj veleprodajni pristup treba da se nudi najmanje sedam godina, a pravo pristupa cijevima i stubovima ne treba da bude vremenski ograničeno. U slučaju pomoći za izgradnju cijevi, one treba da budu dovoljno velike da opsluže više kablovskih mreža i različite mrežne topologije.
Cijena veleprodajnog pristupa treba da se bazira na cjenovnim principima koje utvrdi nacionalni regulator i na mjerilima koja prevladavaju u drugim uporedivim, konkurentnijim oblastima države članice ili Unije imajući u vidu pomoć koju je operator dobio. Nacionalnog regulatora treba konsultovati o uslovima pristupa, uključujući cijene, i u slučaju spora između podnosioca zahtjeva za pristup i subvencioniranog operatora infrastrukture.
Države članice će uspostaviti mehanizam za monitoring i povrat viška ukoliko iznos pomoći odobrene projektu pređe 10 miliona eura.
Izvor; GBER, http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/?qid=1404295693570&uri=CELEX:32014R0651
57
5.5. Rezime
Tipična državna pomoć za broadband se ocjenjuje i analizira u skladu sa Smjernicama za
broadband. Ukoliko ne ispunjava odredbe Uredbe o opštem grupnom izuzeću za broadband ili
Uredbe de minimis146, državna pomoć za broadband može se takođe tretirati kao regionalna
pomoć i ocjenjivati po osnovu Uredbe o regionalnoj pomoći. Obavještavanje u tom slučaju nije
neophodno ukoliko data mjera državne pomoći ispunjava odredbe Uredbe o opštem grupnom
izuzeću o regionalnoj pomoći ili ako ispunjava odredbu de minimis. Konačno, ako se smatra da
širenje broadbanda spada u usluge od opšteg ekonomskog interesa, primjenjuju se uslovi iz
pravnog okvira za usluge od opšteg interesa.
Obavještavanje o mjerama podrške za broadband takođe nije neophodno ako: (i) četiri
kumulativna kriterijuma definicije nijesu ispunjena (vidjeti odjeljak 4.1 ovog dokumenta) ili (ii)
ako se državna pomoć odobrava po postojećoj šemi, tj. Evropska komisija je dala saglasnost na
šemu dopuštajući pomoć za broadband infrastrukturu i pomoć se odobrava u skladu sa uslovima
ili odobrenom šemom.147
146
Ne odobrava se vise od 200 000 EUR jednom preduzeću tokom perioda od tri godine
147 http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/state_aid_grids_2015_en.pdf
57
VI. Studije slučaja
6.1. Izbor studije slučaja
Cilj ovog dijela izvještaja je da se identifikuju i analiziraju odabrani slučajevi državne pomoći u
EU, koji mogu Crnoj Gori da pruže dragocjena iskustva. Pošto ima mnoštvo različitih odluka o
odobrenoj državnoj pomoći o mjerama za broadband148, za ovu priliku su odabrani primjeri iz
pet zemalja. To su sljedeće:
- Hrvatska. Ona je odabrana kao susjedna zemlja koja se relativno skoro pridružila EU i prije svega nekoliko mjeseci dobila saglasnost Evropske komisije za svoju mjeru državne pomoći. Nedavno iskustvo sa ciljem da postane ravnopravna članica EU može da pruži određeni dragocjeni uvid Crnoj Gori.
- Finska. Vrlo često se gustina stanovništva smatra jednom od najvažnijih prepreka za nesmetano širenje broadbanda. To je zato što širenje mreža za broadband u tim slučajevima, naročito u ruralnim i rijetko naseljenim oblastima, iziskuje visoka ulaganja, dok je potencijalni prihod za pružaoce internet usluga nizak. Finska je odabrana kao zemlja sa najmanjom gustinom stanovništva u cijeloj EU da bi se vidjelo kako ona rješava problem nedostatka pokrivenosti broadbandom. Crna Gora ima najnižu gustinu stanovništva na Balkanu, zato treba da vodi računa o ovom pitanju prilikom izrade planova za razvoj broadbanda ili mjera državne pomoći.
- Švedska. Ova zemlja je odabrana zbog svog pristupa širenju broadbanda gdje najveća inicijativa za širenje mreža za broadband velike brzine dolazi od lokalnih opština. Suočena sa izazovom da poveže lokalne optičke mreže, ova zemlja je takođe odabrala da koristi komunalnu infrastrukturu za okosnicu mreže (backbone) za cijelu zemlju. Pošto se u Crnoj Gori optička mreža daje na zajedničko korišćenje, Crna Gora takođe može da uzme u obzir iskustvo Švedske u širenju raspoloživosti broadbanda.
- Litvanija. Sedam godina za redom, Litvanija je vodeća u Evropi po penetraciji optičkih kablova. Očigledno je da su mnogi faktori uticali na taj rezultat (kao što je konkurencija na tržištu, cijene, potražnja i ponuda za ICT uslugama), iako je važno vidjeti da li i kako su državni resursi korišćeni da se postigne takav uspjeh. Pored toga, gustina stanovništva u Litvaniji (47 ljudi po kv.km149) je slična kao u Crnoj Gori (46 ljudi po kv.km150), iako je BDP po glavi stanovnika dvostruko viši. BDP po glavi stanovnika je važan indikator iz dva glavna razloga: prvo, ako se razmišlja
148
Do momenta pisanja ovog dokumenta, bilo je 145 odluka EK o državnoj pomoći za broadband. Vidjeti: http://ec.europa.eu/competition/sectors/telecommunications/broadband_decisions.pdf 149
http://data.worldbank.org/indicator/EN.POP.DNST 150
http://data.worldbank.org/indicator/EN.POP.DNST
57
o korišćenju regionalne pomoći151, a drugo, to djelimično ukazuje na sposobnost budžeta države da doprinese rješavanju problema.
- Rumunija. Ova zemlja je odabrana zato što njen operator sa značajnim tržišnim udjelom ima jedan od najnižih tržišnih udjela na širokopojasnom tržištu u EU (26% u odnosu na 40 % kao prosjek u EU u 2015) i dinamično konkurentsko okruženje. Ona takođe ima jedan od najnižih BDP po glavi stanovnika u EU. Pa ipak, javna sredstva se i dalje koriste za širenje širokopojasnih mreža.
- Holandija (slučaj broadband mreže u Appingedamu) – zato što je ovo jedini slučaj do sada negativne odluke EK o državnoj pomoći.
Za analizu studija slučaja, naveli smo nekoliko glavnih pitanja koja će pomoći da se državna
pomoć za broadband posmatra iz različitih perspektiva.
Tabela6. Glavne komponente mjera državne pomoći
1 Ciljna oblast Da li je data mjera državne pomoći regionalna ili nacionalna?
Da li obuhvata „bijelu“, „sivu“ ili „sivu“ oblast?
2 Tehnologije Da li se datom mjerom podržava:
- Osnovni broadband - NGA - Ultra-brzi NGA?
3 Dio mreže Da li se datom mjerom podržava širenje:
- Pristupne mreže152
- Spojne (backhaul) mreže - Osnovne mreže
4 Neuspjelo djelovanje
tržišta
Da li je opravdano neuspjelo djelovanje tržišta?
5 Učešće države Koja vrsta učešća države se predviđa sugerisanom mjerom?
- Direktno (kada država odlučuje da direktno ulaže u broadband infrastrukturu i vlasništvo i operativne aktivnosti pripadaju državi. Obično se realizuje u formi javnog DBO
153)
151
Prema EK, da bi se postigla podobnost za regionalnu državnu pomoć, BDP po glavi stanovnika po standardima kupovne moći u region treba da bude jednak ili manji od 75% prosjeka EU. Maksimalni intenzitet pomoći bi takođe zavisio od BDP po glavi stanovnika u regionu. 152
Širenje pristupne infrastrukture – Ovo je vjerovatno jedan od najčešćih vrsta intervencije na polju
osnovnog pristupa, gdje se javna sredstva koriste za dalje širenje nedostajućih posljednjih djelova (“last-
mile”) infrastrukture. Vidjeti:
http://ec.europa.eu/competition/publications/cpn/2011_1_10_en.pdf
153 Javno projektovanje, izgradnja i upravljanje – javni sektor sam gradi mrežu, zadržava punu
kontrolu i nudi usluge na maloprodajnoj ili veleprodajnoj osnovi.
57
- Indirektno odnosno finansiranje nedostajućeg dijela (kada država samo obezbjeđuje finansijska sredstva za širenje mreže, a vlasništvo, realizacija i upravljanje pripada privatnom sektoru. Obično se sprovodi u formi privatnog DBO
154)
- Djelimično (kada država odluči da podijeli rizik i sa privatnim partnerom sklopi dugoročni ugovor. Ovo može da se realizuje u formi javnog outsourcinga
155,
zajedničkog ulaganja156
, ili druge vrste JPP)
6 Obim mjere državne
pomoći
Da li data mjera državne pomoći predstavlja samo jednokratni
projekat ili šemu finansiranja?
7 Opcija finansiranja U kojoj formi će državna pomoć biti prenešena korisnicima (npr.
kredit, direktni grant, poresko izuzeće)?
8 Budžet Koliki je budžet date mjere državne pomoći?
Izvor: Autori
Prilikom planiranja mjere državne pomoći, nadležni organi najprije moraju da pronađu odgovor
na prva četiri pitanja. Prema praksi EK, najbolji način da se to učini jeste da se sprovede
mapiranje, iza koga će uslijediti javne konsultacije sa tržišnim akterima. Gdje je to moguće,
obezbijediće se veza sa rezultatima aktivnosti mapiranja.
154
Privatno projektovanje, izgradnja i upravljanje– privatna kompanija dobija sredstva (često grant) od javnog sektora kao pomoć u širenju mreže, ali privatna kompanija zadržava kompletno vlasništvo. 155
Javni outsourcing – organ javnog sektora delegira izgradnju i upravljanje mrežom privatnom sektoru na osnovu dugoročnog ugovora, ali tijelo javnog sektora zadržava vlasništvo nad mrežom. 156
Zajedničko ulaganje – tijela javnog i privatnog sektora oba zadržavaju udio u mrežama.
57
6.2. Studija slučaja: Hrvatska
Hrvatska ukratko
Površina (kv.km): 56,542
Stanovništvo 2014 (miliona): 4.2
Domaćinstava 2014 (miliona): 1.9
BDP po gl.st. 2014 (hiljada USD): 11.6
Indikatori broadbanda, 2015
Pokrivenost fiksnim broaddbandom (% domaćinstava) 97
Pokrivenost NGA (% domaćinstava) 57
Preuzimanje fiksnog broadbanda (% procenat domaćinstava) 70
Udio pretplatnika >30 Mbps (% pretplatnika fiksnog
broadbanda)
2.8
Pokrivenost mobilnim HSPA broadbandom (% domaćinstava) 98*
Pokrivenost mobilnim LTE broadbandom (% domaćinstava) 58*
Penetracija mobilnog broadbanda (na 100 stanovnika) 68
Napomena * - 2014 godina; Izvor: Baza podataka Svjetske banke, EK
Hrvatska je odabrana za studiju slučaja kao susjedna zemlja koja je nedavno dobila saglasnost od
EK za svoj prijedlog državne pomoći za broadband.
Nacionalni ciljevi. U svojoj strategiji razvoja širokopojasnog pristupa republike Hrvatske za
period 2012 – 2015157 Hrvatska je postavila dva glavna cilja u vezi sa obuhvatom širokopojasnih
mreža, tj. ciljeva koje želi da postigne do 2015:
i) Pokrivenost fiksnim broadbandom (preko 30 Mbps) za najmanje 35 %
stanovnika;
ii) Pokrivenost priključcima za ukupni broadband (fiksni i mobilni) (preko
30 Mbps) za 50% stanovnika.
iii) 500,000 fiksnih priključaka (pretplatnika) za brzine preko 30 Mbps158.
U novembru 2014 prilikom revizije Strategije osnovana je radna grupa za izradu nove Strategije
razvoja širokopojasnog pristupa internetu 2016-2020. Sadašnja Strategija razvoja širokopojasnog
pristupa do 2020 ima sljedeće glavne ciljeve:
157
http://ec.europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?doc_id=4848 158
~12% of population or ~26% of households
57
“- pokrivenost pristupnim mrežama naredne generacije (NGA), koje omogućavaju
pristup internetu brzinom koja je veća od 30 Mbit/s za 100% hrvatskog stanovništva;
- 50% hrvatskih domova da koriste pristup internetu brzinom većom od 100 Mbit/s ili
više”.159
Drugim riječima, Hrvatska je transponovala ciljeve Evropske digitalne agende, kao što je to slučaj
u većini zemalja Evropske Unije.
Širokopojasno tržište. Prema EK, u 2015 pokrivenost fiksnim broadbandom u Hrvatskoj iznosio
je 97% domaćinstava. Konekcije za fiksni broadband su bile raspoložive u 81% domaćinstava u
ruralnim oblastima (u Evropi 91% domaćinstava u ruralnim oblastima). Pokrivenost NGA
mrežama u Hrvatskoj iznosila je 57% domaćinstava (dok je prosjek EU 71%).160
Preuzimanje fiksnog broadbanda u 2015 izvršeno je u 70% domaćinstava, što je gotovo isto kao i
prosjek EU (72%). Međutim, pretplata na broadband usluge preko 30 Mbps čini svega 2.8% od
ukupnog broja pretplatnika na fiksni broadband (ili 2% domaćinstava) u odnosu na 30% u
prosjeku u EU. (vidjeti Sliku 23).161 Jedan od mogućih razloga niskog preuzimanja (pretplata)
može da bude priuštivost, zato što samostalni priključak na fiksni broadband u Hrvatskoj košta
čak 2,5% prosječnog bruto dohotka, dok je prosjek na nivou cijele EU 1,3%.162 Drugi razlog je
vjerovatno što je dominantna tehnologija na tržištu fiksnog broadbanda u Hrvatskoj i dalje xDSL
(vidjeti Sliku 24). Bez nadgradnje pristupne infrastrukture ne mogu se obezbijediti veće brzine.
Slika 23. Preuzimanje fiksnog broadbanda u EU, 2015
Izvor: EK
Slika 24. Tehnologije fiksnog broadbanda, Hrvatska
159
https://uprava.gov.hr/UserDocsImages//e-Hrvatska//e-Croatia%202020%20Strategy%20%2820.01.2016.%29.pdf 160
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/node/66894 161
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/node/66894 162
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/node/66894
90%
88%
86%
85%
83%
81%
7%
8%
10%
11%
12%
13%
2%
2%
3%
3%
3%
3%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
DSL Cable Fibre/LAN WiMAX Other
57
Izvor: Baza podataka Telegeography kojoj se pristupilo u maju, 2016
U svojim strateškim dokumentima, Hrvatska predviđa da se pristup širokopojasnoj mreži u
oblastima gdje nema dovoljno komercijalnog interesa za ulaganja može postići kroz ciljane
projekte na regionalnom i lokalnom nivou. Jedna od opcija za finansiranje bili su finansijski
podsticaji države, djelimično obezbijeđeni kroz fondove EU, tj. državna pomoć.
Najavljena mjera državne pomoći. Hrvatska je zapravo razvila dva nacionalna programa za
razvoj mreže NGN: i) za pristup i ii) za spojni dio mreže (backhaul).163 Namjera je da se oba
programa realizuju paralelno u istom vremenskom periodu do 2023. U aprilu 2014, Hrvatska je
najavila službama EK program za širenje pristupnih mreža naredne generacije (NGA), a u
februaru 2015 – program za infrastrukturu spojnog dijela mreže (backhaul) koji obuhvata
državnu pomoć za taj dio mreže NGA. U vrijeme pisanja ovog izvještaja o ovome još nije bila
donešena konačna odluka . Međutim, u martu 2016 EK je odobrila mjeru državne pomoći
Hrvatske vezano za NGA, koja se razmatra u narednom tekstu.
Glavni cilj mjere državne pomoći. Cilj mjere je podsticanje razvoja pristupnih mreža narede
generacije u Hrvatskoj.
Tabela7. Karakteristike odobrene mjere državne pomoći, Hrvatska
1 Ciljna oblast Bijele NGA oblasti širom zemlje.
Ciljne oblasti su uglavnom ruralne ili predgrađa.
2 Tehnologija NGA (najmanje 40 Mbps brzina download i najmanje 5
Mbit/s brzina upload.).
Tehnološki neutralna.
3 Dio mreže NGA
4 Neuspjelo djelovanje tržišta Nedostatak investicija u NGA mreže u ruralnim i prigradskim
oblastima.
Do sredine 2013, ulaganje u NGA broadband infrastrukturu
bilo je ograničeno na djelove velikih gradova kao što su
Zagreb, Split, Rijeka i Osijek. Najveći operator je objavio svoje
planove da investira u nadgradnju aktivne mrežne opreme u
svojim postojećim razmjenama (nudeći brzine od 30 Mbps),
što je značilo da će te usluge biti na raspolaganju 32,5 %
domaćinstava (ili 16% hrvatskog stanovništva. Dalje od toga,
operator nije izrazio namjeru da investira u izgradnju nove ili
nadgradnju postojeće mreže.
163
EK je dala saglasnost na mjeru za pristupnu NGA mrežu i sada ocjenjuje backhaul mrežu. Pošto Crnoj Gori nedostaje backhaul NGA mreža kao i pristupna NGA infrastruktura, to može biti relevantan primjer.
57
Kao što je navedeno u odluci EK o mjeri državne pomoći,
„pošto telekom preduzeća nijesu spremna da ulažu u NGA
mreže u rijetko naseljenim oblastima, ili u siromašnijim
djelovima gradova, 75,3% stanovništva Hrvatske živi u bijelim
NGA oblastima sa pristupom download brzinama manje od
30 Mbit/s.”164
5 Učešće države Data mjera državne pomoći pedviđa tri opcije.
Tri glavna investiciona modela mogu se koristiti za ovaj
program.165
:
- Privatni DBO model: privatni operator je odgovoran za projektovanje, izgradnju i upravljanje mrežom i trajni je vlasnik izgrađene mreže.
- Javni DBO model: javni sektor je odgovoran za projektovanje, izgradnju i upravljanje mrežom, i razvijena mreža će trajno ostati u javnom vlasništvu.
- Javno-privatno partnerstvo (JPP): u kontekstu projekata za izgradnju infrastrukture širokopojasnog pristupa, privatni partner u modelu JPP obično preuzima odgovornost za projektovanje, izgradnju, rad i upravljanje mrežom, a u praksi takođe djelimično finansira izgradnju mreže (preostali dio mreže finansira javni partner, u cjelosti ili djelimično, putem državne pomoći).
Pošto je namjera da se lokalni organi vlasti (opštine) uključe u
realizaciju programa, konkretni investicioni model i učešće
države će biti različiti od slučaja do slučaja. Vodeći princip je
da državna intervencija ostane na najmanjem mogućem
nivou kako ne bi uticala na konkurenciju.
6 Obim mjere državne pomoći Šema finansiranja.
Mjera je predviđena kao nacionalna šema – obezbjeđujući
konzinstentnost i koordinaciju lokalnih inicijativa na
nacionalnom nivou. Šema državne pomoći na nacionalnom
nivou pružaće smjernice za lokalne opštine.
7 Opcija finansiranja Direktni grant
8 Budžet Sveukupni procijenjeni (maksimalni) budžet mjere je 252
miliona eura, od čega će117.2 miliona finansirati ERDF, a
164
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/260901/260901_1733590_129_2.pdf 165
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/260901/260901_1733590_129_2.pdf
57
preostalih 134.8 miliona kredit EIB . Godišnji budžet je 31.5
miliona eura za period 2016-2023.
Izvor: Autori, na bazi odluke EK166
.
Usklađenost sa Smjernicama za broadband. Odluka o mjeri državne pomoći Hrvatske donešena je 2016. Najava je izvršena 2015, što znači da je dotična mjera morala da prati zahtjeve obnovljene verzije Smjernica za broadband. Pošto Hrvatska namjerava da podrži NGA sa brzinom 40 Mbps, predviđena mjera državne pomoći morala je da ispuni zahtjeve Dijela I, Dijela II i Dijela III.
166
vidjeti: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/260901/260901_1733590_129_2.pdf
Tabela 5.
Tabela8. Usklađenost odobrene mjere državne pomoći u Hrvatskoj sa Smjernicama za broadband
Zahtjev Ispunjenje zahtjeva
Doprinos zajedničkom
interesu
√ Nacionalni ciljevi širokopojasnog pristupa internetu su u skladu sa
ciljevima Evropske digitalne agende.
Odsustvo zadovoljenja
potrebe zbog nedjelovanja
tržišta
√ Odsustvo investicija u mreže NGA u ruralnim i prigradskim
oblastima.
Adekvatnost državne pomoći
kao instrumenta za
ostvarenje politike
√ Hrvatska je pokazala da bez dalje državne intervencije ne bi bilo
moguće postići nacionalne ciljeve.
Podsticajni efekat √ Nadležni organi su pokazali da se investicije ne bi vršile u istim
rokovima bez državne pomoći, što proizvodi promjenu u
inesticionim odlukama operatora i stoga ima podsticajni efekat.
Pomoć ograničena na
neophodni minimum
√ Hrvatska je osmislila mjeru tako da se državna pomoć i potencijalno
narušavanje konkurencije svedu na minimum. Drugim riječima,
ispunjeni su zahtjevi iz Dijela II i Dijela III Tabele x.
Nadležni organi Hrvatske su izvršili mapiranje, tj. napravili
centralizovani inventar postojeće infrastrukture 2013.167
On se
zasnivao na interaktivnoj mapi raspoloživosti širokopojasne
infrastrukture: http://bbzone.hakom.hr/en-US/ , koju je uradila
Hrvatska NRA (hakom). Pored toga, nadležni organi su formirali
posebnu nacionalnu bazu podataka168
o raspoloživosti postojeće
infrastrukture koja bi mogla da se koristi za širenje širokopojasnog
pristupa kako bi se podstaklo korišćenje postojeće infrastrukture.
Nakon mapiranja, izvršene su nacionalne javne konsultacije.
Predviđeno je da lokalni organi sprovedu druge javne konsultacije
prije početka realizacije svakog projekta. Tender dokumenti za
projekte moraju biti neutralni u pogledu tehnologije i provajdera.
U svim slučajevima, privatni partneri (ako ih bude) biraće se u skladu
sa hrvatskim i evropskim pravilima o javnim nabavkama (izbor kroz
167
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/260901/260901_1733590_129_2.pdf 168
Ona će ukazivati na raspoloživost infrastructure za elektronske komunikacije (npr. cijevi, optička mreža) koja se može koristiti za širenje širokopojasne mreže. Takođe će uključivati podatke o planiranim građevinskim radovima koji sadrže infrastrukturu za elektronske komunikacije. Održavaće je Državna geodetska uprava Hrvatske.
57
nadmetanje i ekonomski najpovoljnije ponude).Odabrani operator
mora obezbijediti puno i djelotvorno razdvajanje (unbundling) kao i
otvoren pristup subvencioniranoj mreži. (uključujući naročito
pristup cijevima, tamnoj optici, uličnim kutijama) na jednakoj i
nediskriminatorskoj osnovi najmanje sedam godina po cijenama
vezanim za mjerila.
Mehanizmi za monitoring i povrat viška su predviđeni za svaki
projekat.
Sva relevantna dokumentacija koja se tiče mjere državne pomoći
biće objavljena na vebsajtu nacionalnog regulatora kako bi se
osigurala transparentnost. Regulator će takođe biti zadužen za
izvještavanje prema službama EK.
Ograničeni negativni efekti √ Mjera je ograničena na širenje mreže u bijelim oblastima kada je
riječ o NGA, u kojima operator nije spreman da investira. Zbog toga
subvencionirana infrastruktura donosi nove mogućnosti i ograničene
negativne efekte.
Transparentnost √ Kao što je navedeno, sva relevantna dokumenta biće objavljena na
vebsajtu nacionalnog regulatora.
Izvor: Autori na bazi odluke EK
Rezultati. Pošto je EK nedavno odobrila predloženu mjeru državne pomoći, rezultata još nema.
Međutim, ona je pokazala sposobnost nadležnih organa Hrvatske da osmisle pravilnu mjeru
državne pomoći.
Nadležni organi Crne Gore mogu da je koriste kao jedan od primjera, ukoliko odluče da
primijene sveobuhvatni princip (aktivno učešće lokalnih organa, nadzor od strane nacionalnog
organa) za finansiranej širenja širokopojasnog pristupa. Glavni problem u izboru ovog pristupa
može da bude kompetentnost lokalnih organa tj. pitanje da li su opštine koje se nalaze u bijelim
oblastima dovoljno upućene za pripremu i upravljanje projektima za razvoj širokopojasne
infrastrukture u njihovim zajednicama.
57
6.3. Studija slučaja: Finska
Finska ukratko
Površina (kv.km): 337,030
Stanovništvo 2014 (miliona): 5.5
Domaćinstava 2014 (miliona): 2.6
BDP po gl.st. 2014 (hiljada USD): 42.0
Indikatori broadbanda, 2015
Pokrivenost fiksnim broaddandom (% domaćinstava) 97
Pokrivenost NGA (% domaćinstava) 75
Preuzimanje fiksnog broadbanda (% procenat domaćinstava) 59
Udio pretplatnika >30 Mbps (% pretplatnika fiksnog
broadbanda)
31
Pokrivenost mobilnim HSPA broadbandom (% domaćinstava) 100*
Pokrivenost mobilnim LTE broadbandom (% domaćinstava) 92*
Penetracija mobilnog broadbanda (na 100 stanovnika) 139
Napomena * - 2014 godina; Izvor: Baza podataka Svjetske banke, EK
Finska je odabrana za studiju slučaja zato što ona ima gotovo apsolutnu pokrivenost osnovnom
širokopojasnom mrežom169 i nikada nije koristila javna sredstva za njeno finansiranje. Podrška
osnovnom širokopojasnom pristupu nije bila smatrana neophodnom (pošto je pokrivenost
univerzalnim osnovnim širokopojasnim pristupom internetu mogao da se postigne djelovanjem
tržišta uz dopunu regulatornim mjerama. Međutim, javna sredstva su korišćena da bi se
postigao cilj univerzalne pokrivenosti pristupom naredne generacije (NGA). Pored toga, to je
zemlja sa najmanjom gustinom stanovništva u EU što čini poslovnu opravdanost širenja ove
mreže još komplikovanijom.
169
Finska je bila jedna od prvih zemalja u svijetu koja je definisala osnovni širokopojasni pristup kao konekcije za brzinu najmanje 1 Mbps. Ona je 2010 uvela univerzalnu uslugu od 1 Mbps kako bi osigurala punu pokrivenost osnovnim širokopojasnim pristupom. Finska vlada je 2015 odlučila da udvostruči obaveznu brzinu i da postigne širokopojasni pristup u okviru univerzalne usluge čija će se brzina udvostručiti na 2 Mbps od početka novembra 2015. Dugoročni cilj je da se ova brzina poveća na 10 Mbps do 2021.
57
Nacionalni ciljevi. U 2008, Finska vlada je odobrila nacionalni Plan aktivnosti za unapređenje
infrastrukture informacionog društva. Planom su definisani ciljevi za 2010 i 2015 godinu. Finska
je planirala da:
- Do 2010 postigne gotovo apsolutnu pokrivenost osnovnim uslugama
širokopojasnog pristupa minimalne prosječne brzine 1 Mbps;
- Do 2015 da postigne apsolutnu pokrivenost (više od 99% stanovništva)
širokopojasnim pristupom naredne generacije minimalne prosječne brzine
100 Mbps.
Finska nije razmišljala da koristi javna sredstva za postizanje prvog cilja; pošto je osnovni
širokopojasni pristup bio uključen u obavezu univerzalne usluge (USO), provajder univerzalne
usluge bio je dužan da obezbijedi usluge osnovnog širokopojasnog pristupa krajnjim korisnicima
po razumnoj cijeni. Osmišljena je mjera državne pomoći da bi se postigao drugi cilj koji se odnosi
na širokopojasni pristup internetu velike brzine.
Finska je 17.02.2010 najavila mjeru državne pomoći „Pomoć u izgradnji širokopojasne mreže
pristupa internetu velike brzine u rijetko naseljenim oblastima Finske”170. EK je dala saglasnost
na ovu mjeru odlukom od maja 2010, koja je izmijenjena i dopunjena odlukama od septembra
2012 i februara 2014. Konačno je mjera produžena odlukom EK iz decembra 2015. Prije
obavještavanja o ovoj konkretnoj mjeri, dobijena je saglasnost na mjeru državne pomoći za pilot
projekte širokopojasnog pristupa internetu velike brzine u Finskoj.171 Saglasnost je obuhvatila 10
pilot programa na osnovu kojih je isplanirana analizirana mjera državne pomoći.
Širokopojasno tržište. Prema podacima EK172, fiksna širokopojasna mreža je raspoloživa za 97%
domova u Finskoj, što je izuzetan rezultat s obzirom na geografske karakteristike zemlje i
definiciju osnovnog širokopojasnog pristupa. Fiksni priključci na širokopojasni pristup raspoloživi
su za 91% domaćinstava u ruralnim oblastima (71% domaćinstava u ruralnim oblastima na nivou
Evrope). Pokrivenost pristupom naredne generacije iznosio je 75% domaćinstava (kada je
prosjek EU bio 71%).
Finska ima drugi po redu najpristupačniji širokopojasni pristup u pogledu cijena u EU (na prvom
mjestu je Litvanija). Međutim, internet sa fiksne širokopojasne mreže preuzima svega 59%
domaćinstava u poređenju sa 72% u prosjeku u EU.
Istovremeno treba napomenuti da je Finska broj 1 u EU po preuzimanju interneta putem
mobilne mreže (vidjeti Sliku 25 ).
Slika 25. Preuzimanje interneta putem mobilne mreže u EU
170
http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_N62_2010 171
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/235023/235023_1049491_14_1.pdf 172
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/scoreboard/finland
57
Izvor: EK173
Glavni cilj mjere državne pomoći. Cilj mjere bio je „da se odobri javna pomoć za izgradnju mreže
koja će izdržati test vremena i osigurati da svi građani u projektnim oblastima mogu da koriste
usluge širokopojasnog pristupa internetu velike brzine u budućnosti”174.Smatralo se da je cilj
postignut ako gotovo svi korisnici, građani, preduzeća i javne ustanove, nisu dalje od dva
kilometra do optičke, kablovske ili druge po kapacitetu i ostalim karakteristikama ekvivalentne
mreže.
Tabela9. Karakteristike odobrene mjere državne pomoći, Finska
1 Ciljna oblast Bijele oblasti bez NGA mreže u cijeloj zemlji.
Ciljne oblasti su rijetko naseljene oblasti Finske koje nijesu
pokrivene i gdje nema planova za takvu pokrivenost u bliskoj
budućnosti.
2 Tehnologija Mreža NGA (brzine downloada 100 Mbps).
Tehnološki neutralna.
3 Dio mreže Samo backhaul NGA mreža (nijesu obuhvaćeni priključci u
poslednjim kilometrima (last-mile))
Mjera obuhvata i pasivnu i aktivnu mrežnu.
4 Neuspjelo djelovanje tržišta
Odsustvo investicija u NGA mrežu u rijetko naseljenim
oblastima Finske
Finska je rijetko naseljena zemlja sa oko 5,5 miliona stanovnika.
173
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/scoreboard/finland 174
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/235159/235159_1106591_26_1.pdf Vidjeti: stav 6.
57
Ona je najrjeđe naseljena zemlja u EU, čije stanovništvo nije
jednako raspoređeno na teritoriji zemlje.175
Finska vlada je
smatrala da komercijalni operatori treba da obezbijede
pokrivenost sa NGA za 95% zemlje, a da se preostalih 5%
stanovništva može pokriti samo uz pomoć državnih
sredstava.176
Mjera državne pomoći koja se analizira u
narednom tekstu odnosi se na obezbjeđenje pokrića
širokopojasnim pristupom nove generacije za ovih 5%.
5 Učešće države Privatni DBO model. Odabrani operator morao je da izgradi i
upravlja mrežom u oblasti koja je navedena u tenderu. Dodatni
zahtjev je bio da odabrani operator mora da obezbijedi
maloprodajne usluge krajnjim korisnicima (preko sopstvene
maloporodajne mreže ili sklapanjem sporazuma sa drugim
operatorom) tokom deset godina poslije poslednje uplate
pomoći.
6 Obim mjere državne pomoći Finansijska šema.
Mjera je napravljena kao državna šema – obezbjeđujući
konzinstentnost i koordinaciju lokalnih inicijativa na nivou
države. Ona će služiti kao sveobuhvatna šema državne pomoći,
koja daje smjernice lokalnim opštinama.
7 Opcija finansiranja Direktni grant (u početku)
8 Budžet Ukupna javna pomoć obračunata je da bude u iznosu od 132
miliona eura za period 2010-2015, i to: 66 miliona od Vlade,
24,6 miliona iz Evropskih fondova (EAFRD177
) i 41,4 miliona iz
lokalnih opština. Očekivalo se da će ~68 dodatnih miliona eura
doći od privatnih lica.
Izvor: autori, na bazi odluke EK178
.
Ispunjenost Smjernica za širokopojasni pristup internetu. Ova mjera je najavljena EK 2010
godine. To znači da je morala da ispuni zahtjeve starije verzije Smjernica. Iako su u obnovljenoj
verziji dodate neke karakteristike, glavni vodeći principi i zahtjevi u vezi sa državnom pomoći za
širokopojasni pristup ostali su isti.
175
http://www.wseas.us/e-library/conferences/2010/Tenerife/CSCC/CSCC-39.pdf 176
http://ec.europa.eu/competition/publications/cpn/2011_1_10_en.pdf 177
Evropski poljoprivredni fond za ruralni razvoj 178
Vidjeti: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/260901/260901_1733590_129_2.pdf
57
Tabela10. Usklađenost sa Smjernicama za širokopojasni pristup internetu, odobrene mjere državne pomoći, Finska
Zahtjev Ispunjenje zahtjeva
Mjera je usmjerena na postizanje
kvalitetno definisanih ciljeva od
zajedničkog interesa
√ Proširenjem pokrivenosti NGA mrežom na oblasti u kojima
privatni operatori nemaju komercijalnog interesa da ulažu,
Finska doprinosi ostvarenju kohezionih i ekonomskih
razvojnih ciljeva EU.
Mjera teži da postigne ciljeve od
zajedničkog interesa i predstavlja:
- Adekvatan instrument; - Sa podsticajnim
efektom; - I proporcionalna je
√ Pošto alternativni instrumenti (kao što su ex ante
regulacija, obaveza univerzalne usluge) nijesu riješili
problem nedostatka ulaganja u rijetko naseljenim
oblastima zemlje, smatra se da je državna pomoć
adekvatan instrument.
Pošto bi se ta ulaganja mogla izvršiti samo uz pomoć javnih
sredstava (koja treba da se dodijele putem mjere), mjera
državne pomoći obezbjeđuje direktan i adekvatan
investicioni podsticaj za odabrane operatore.
Ima ograničene negativne efekte i
dejstvo na narušavanje
konkurencije.
√ Finska je planirala mjeru tako da svede na minimum udio
državne pomoći i potencijalno narušavanje konkurencije,
pošto je ispunjeno više neophodnih uslova kako bi se
smanjilo potencijalno djelovanje na konkurenciju:
Istraživanje tržišta postojeće širokopojasne infrastrukture
izvršeno je kako bi se identifikovale oblasti za državnu
intervenciju. Morale su da se izvrše javne konsultacije,
kako bi se provjerilo da nema planova za investiranje iz
privatnog sektora. Privatni operatori se biraju kroz
otvoreni tenderski postupak, za ekonomski najpovoljniju
ponudu (podnosiocima zahtjeva za najniži iznos pomoći
daje se prioritet).
Tender dokumenta su tehnološki neutralna, ali podstiču na
upotrebu postojeće infrastrukture.
Veleprodajni pristup subvencioniranoj mreži predviđen je
za deset godina po cijenama vezanim za mjerila.
Za svaki projekat su predviđeni mehanizmi monitoringa i
povrata viška.
Izvor: autori, na osnovu odluke EK179
.
179
Vidjeti: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/260901/260901_1733590_129_2.pdf
57
Rezultati. Realizacija finske mjere za širokopojasni pristup počela je odmah nakon dobijanja
saglasnosti od EK u maju 2010. Kroz oko 230 projekata, nadležni organi Finske uspjeli su da dođu
do faze izbora za izgradnju širokopojasne mreže. Međutim, polovina postupaka bili su neuspješni
zbog odsustva operatora zainteresovanih za izgradnju subvencioniranih mreža. Operatori su
pokazali odsustvo interesovanja za gradnju novih širokopojasnih mreža tamo, bez obzira na
raspoložive subvencije. Zbog toga je cilj prve izmjene mjere bio da se poveća intenzitet pomoći
(iznos moguće subvencije) i da se poboljša pristup finansijskim sredstvima.180 Finska vlada je
opredijelila dodatnih 28 miliona eura, intenzitet pomoći je pojačan, uvedeni su avansi za
operatore i novi finansijski instrumenti, kao što su krediti, garancije i kamatne subvencije
uključeni su u mjeru državne pomoći. Ove izmjene su opravdane i dobile su saglasnost EK.
Glavni razlog druge izmjene dotične mjere državne pomoći bio je da se poveća limit za
mehanizam povrata viška odobrene državne pomoći sa 1 milion na 10 miliona eura po projektu.
Nadležni organi Finske su ponovo imali cilj da smanje administrativno opterećenje za operatore
koji se uključe. Ova izmjena je najavljena EK u novembru 2013, tj. kada su obnovljene Smjernice
za širokopojasni pristup stupile na snagu, što znači da je u ocjeni dopunjene šeme EK koristila
Smjernice za širokopojasni pristup iz 2013. EK je odlučila da se ciljevi ne uvećavaju, pošto je
mjera bila dovoljno dobro osmišljena da ispuni zahtjeve obnovljenih Smjernica.
Pošto je prema inicijalnoj ocjeni 130 000 finskih pretplatnika trebalo da dobije pristup
subvencioniranim NGA mrežama u rijetko naseljenim oblastima kako bi se postigao početni cilj
(99% stanovništva do 2015), do kraja 2015 Finska je bila otprilike na pola puta. Zbog toga su
finske vlasti odlučile da produže mjeru državne pomoći. EK nije imala primjedbe na to
produženje.181
Do kraja 2015, odobrena mjera državne pomoći obezbijedila je182:
- ukupno 72,3 miliona eura državne i pomoći EU za izgradnju širokopojasnih mreža;
- 17.300 km širokopojasne mreže je izrađeno; - odobreno je oko 4,2 eura državne i pomoći EU po izgrađenom metru
mreže; - dobijeno je oko 27.000 novih optičkih kablovskih linija (77% je imalo brzinu
konekcije od 100 Mbps);
- mreže su obezbijedile pristup za 70.000 pretplatnika.
180
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/243482/243482_1396581_81_2.pdf 181
http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_43404 182
https://www.viestintavirasto.fi/en/steeringandsupervision/broadband2015/stagesoftheproject.html
57
6.4. Studija slučaja: Švedska
Švedska ukratko
Površina (kv.km): 449,964
Stanovništvo 2014 (miliona): 9.9
Domaćinstava 2014 (miliona): 4.6
BDP po gl.st. 2014 (hiljada USD): 49.9
Indikatori broadbanda, 2015
Pokrivenost fiksnim broadbandom (% domaćinstava) 99
Pokrivenost NGA (% domaćinstava) 76
Preuzimanje fiksnog broadbanda (% procenat domaćinstava) 68
Udio pretplatnika >30 Mbps (% pretplatnika fiksnog
broadbenda)
57
Pokrivenost mobilnim HSPA broadbandom (% domaćinstava) 100*
Pokrivenost mobilnim LTE broadbandom (% domaćinstava) 92*
Penetracija mobilnog broadbanda (na 100 stanovnika) 115
Napomena * - godina 2014; Izvor: Baza podataka Svjetske banke, EK
Švedska je odabrana za studiju slučaja iz dva glavna razloga. Prvi je što je Švedska jedna od
vodećih zemalja u Evropi po FTTx. Prema najnovijim podacima Savjeta za FTTH, u pogledu
penetracije, iako je Litvanija (koja je takođe obrađena kao studija slučaja) broj jedan po stepenu
penetracije od 36,8%, Švedska je brzo dostiže (35,2%) i nalazi se na trećem mjestu.183 Drugi
razlog je jedinstveni pristup Švedske, u kojoj su lokalne opštine već dugo vremena važni (ako ne i
glavni) pokretači razvoja širokopojasnog pristupa. Jedna novija studija OECD konstatuje da je
ekstenzivan razvoj širokopojasnog pristupa po opštinama u Švedskoj doprinio značajno višem
nivou penetracije optičke mreže na nivou države.184 Postoji oko 200 širih gradskih mreža u više
od 100 gradova koje su u vlasništvu i kojima upravljaju lokalne vlasti. Prema izvještaju OECD,
183
http://ftthcouncil.eu/documents/PressReleases/2016/PR20160217_FTTHranking_panorama_award.pdf 184
https://muninetworks.org/content/oecd-study-munis-digs-deep-discovers-dividends
57
opštinske mreže činile su 23% investicija u fiksne širokopojasne mreže u Švedskoj tokom
2014.185
Međutim, doprinos nacionalne vlade takođe je važan u pogledu dodijeljenih sredstava i
podsticaja za zajedničko korišćenje infrastrukture. Švedska vlada je zadužila nacionalno
elektroprivredno preduzeće Svenska Kraftnät, da izgradi osnovnu mrežu za povezivanje svih
švedskih opština na komercijalnim osnovama. 186 Pored toga, da bi pomogla ostvarenju ciljeva
države vezano za širokopojasni pristup, Uprava za saobraćaj Švedske (Trafikverket) takođe teži
da ponudi veleprodajni pristup svojoj rasprostranjenoj optičkoj mreži za širokopojasni prostup,
kao i kolokaciju u njenim cijevima duž putne mreže, kako u postojećim, ciljevima, tako i kod
novoizgrađenih ili rekonstruisanih puteva.187
Da sumiramo, švedski model širenja širokopojasne mreže se zasniva na osnovnoj optičkoj mreži
u državnom vlasništvu i ona se kombinuje sa opštinskim mrežama.
Nacionalni ciljevi. Nacionalna strategija širokopojasnog pristupa Švedske teži da postigne
sljedeće ciljeve:
(1) Do 2020, 90% svih domaćinstava i preduzeća treba da imaju pristup širokopojasnom
internetu minimalne brzine 100 Mbps,
(2) Do 2015, 40% svih domaćinstava i preduzeća treba da imaju pristup širokopojasnom
internetu minimalne brzine 100 Mbps; i
(3) Sva domaćinstva i preduzeća treba da imaju dobre mogućnosti za korišćenje
elektronskih javnih usluga putem širokopojasnog pristupa.
Tržište širokopojasnog interneta. Prema službama EK188, fiksne širokopojasne mreže su 2015
bile na raspolaganju za 99% domaćinstava u Švedskoj (97% u EU). U ruralnim oblastima
pokriveno je 94% domova. U pogledu tehnologija fiksnog širokopojasnog pristupa, xDSL
konekcije su posljednjih nekoliko godina u padu, ustupajući mjesto optičkoj mreži (Vidjeti Sliku
26).
EK procjenjuje da je pristup NGA mrežama raspoloživ za 76% domova u Švedskoj (71% u EU).
Ostali izvori tvrde, da je 61% domaćinstava i radnih mjesta imalo pristup brzinama od 100
Mbit/s, i da je 54% stanovništva bilo pokriveno optičkom mrežom do kraja 2014.189 21% ruralnih
domaćinstava imalo je direktan pristup optičkoj mreži do kraja oktobra 2015.190 Znajući da je
Švedska zemlja velike površine, gdje većina stanovništva živi u urbanim djelovima (~ 85%
185
http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/5jrqdl7rvns3.pdf?expires=1464623430&id=id&accname=guest&checksum=D96F96107A109625EE5A843A51A9B1D5 186
http://www.lvm.fi/lvm-site62-mahti-portlet/download?did=189278 187
https://www.telegeography.com/products/globalcomms/data/country-profiles/we/sweden/broadband.html 188
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/scoreboard/sweden#1-connectivity 189
http://www.oecd-ilibrary.org/content/workingpaper/5jrqdl7rvns3-en 190
https://www.telegeography.com/products/globalcomms/data/country-profiles/we/sweden/broadband.html
57
stanovništva živi u urbanim zonama), rezultati su izuzetno značajni. Slično Finskoj, Švedska ima
veoma nisku gustinu naseljenosti (24 stanovnika po kv.km).
Slika 26. Tehnologije fiksne širokopojasne mreže, Švedska, 2015
Izvor: Baza podataka Telegeography,kojoj se pristupilo u mjau, 2016
Treba primijetiti da je švedska Vlada prepoznala značaj širokopojasnog pristupa još 2000 godine i
odlučila da obezbijedi finansijski stimulans za njegovo širenje uspostavljanjem Programa
ruralnog razvoja. To je bio početak jakog razvoja optičkih mreža. Prije programa ruralnog razvoja
u švedskim ruralnim oblastima nije bilo pravog ulaganja u širokopojasnu mrežu zbog
nepostojanja komercijalnog interesa iako su mnoge oblasti imale DSL, kvalitet je bio
problematičan.191 Program je proširen na periode 2007-2013 i 2014-2020. Pošto je programom
predviđeno trošenje državnih resursa za stimulisanje razvoja širokopojasne mreže u zemlji,
morala je da se dobije saglasnost EK. EK je obaviještena o državnoj pomoći u okviru programa
ruralnog razvoja u januaru 2010.192 U 2011, Švedska je poslala obavještenje i dobila saglasnost za
povećanje budžeta dotične mjere.193 Budžet je još jednom povećavan 2013.194
Glavni cilj mjere državne pomoći. Cilj je da se pomogne ostvarivanju ciljeva Strategije razvoja
širokopojasnog pristupa u Švedskoj povećanjem raspoloživosti širokopojasnog pristupa u
ruralnim oblastima. Mjera teži da obuhvati: (i) oblasti gdje još nema osnovnog širokopojasnog
pristupa i gdje ga neće biti u najbližoj budućnosti – bijele oblasti, kao i (ii) oblasti u kojima nema
NGA mreža niti će ih biti u najbližoj budućnosti – bijele NGA oblasti.
191
https://www.innova.puglia.it/documents/10180/14203/Guidetobroadbandinvestment-PartAnnexes.pdf 192
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/234820/234820_1087454_35_2.pdf 193
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/241098/241098_1274615_58_2.pdf 194
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/247120/247120_1406408_94_2.pdf
53%
50%
47%
43%
37%
32%
20%
20%
19%
18%
18%
19%
26%
29%
34%
39%
44%
49%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
DSL Cable Fibre/LAN WiMAX Other
57
Tabela 11. Karakteristike odobrene mjere državne pomoći, Švedska
1 Ciljna oblast Bijele oblasti i bijele NGA oblasti u zemlji.
2 Tehnologija I osnovna širokopojasna mreža i NGA mreža
Tehnološki neutralna
3 Dio mreže Obuhvaćeni su pristup, backhaul i osnovne mreže
Mjera takođe obuhvata nadgradnju postojeće širokopojasne
infrastrukture i polaganje pasivne širokopojasne infrastrukture195
4 Neuspjelo djelovanje
tržišta
Nepokrivena potražnja za uslugama širokopojasne mreže.
Oko 12% švedskog stanovništva živi u ruralnim oblastima gdje su
ulaganja u infrastrukturu skupa. Zbog toga je raspoloživost
širokopojasnog pristupa slabija u rijetko naseljenim oblastima.
5 Učešće države Međutim, potreba za širokopojasnim pristupom je velika isto kao u
drugim djelovima zemlje.
Javne usluge su digitalizovane, što podrazumijeva veću zavisnost
od širokopojasne infrastrukture.
Odlučivanje na bazi svakog pojedinačnog slučaja kada je riječ o
ovoj vrsti intervencije je najpodesnije za dotičnu oblast.
Privatni DBO kao glavna alternativa.
Dvije alternative:
Pristup odozdo na više: potreba za širokopojasnim pristupom mogla bi u mnogo slučajeva da se identifikuje i da se inicijativa preduzme od strane građana i malih preduzeća u ruralnim oblastima koji bi mogli da se organizuju npr. u neprofitnu organizaciju.
U rijetkim prilikama operator odabran kroz otvoreni tenderski postupak ne želi da bude vlasnik mreže, već je samo zainteresovan da njome upravlja (npr. zbog visokih troškova održavanja u odnosu na potencijalne prihode koji se mogu ostvariti). U tim okolnostima, Švedske vlasti predviđaju mogućnost da vlasnici projekta posjeduju mrežu.
6 Obim mjere državne
pomoći
Finansijska šema.
Mjera je planirana kao nacionalna šema, koja obuhvata cijelu šemu
državne pomoći.
7 Opcija finansiranja Direktni grant
8 Budžet (inicijalni) Ukupan iznos javnih sredstava raspoloživih za mjeru je 28.152
miliona eura, od čega 75% potiče od EAFRD fondova, a 25% od
sredstava Švedske vlade.
195
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/234820/234820_1087454_35_2.pdf
57
Izvor: Autori na bazi odluke EK.
Usklađenost sa Smjernicama za širokopojasni pristup. Ova mjera je najavljena EK 2010. To
znači da je morala da ispuni zahtjeve starije verzije Smjernica za širokopojasni pristup. Iako su
obnovljenoj verziji dodate neke karakteristike, glavni vodeći principi i zahtjevi za državnu pomoć
za širokopojasni pristup ostali su isti.
Tabela 12. Usklađenost odobrene mjere državne pomoći sa Smjernicama za širokopojasni pristup, Švedska
Zahtjev Ispunjenje zahtjeva
Mjera je usmjerena na postizanje
kvalitetno definisanih ciljeva od
zajedničkog interesa
√ Proširenjem pokrivenosti osnovnom i NGA mrežom u
oblastima u kojima privatni operatori nemaju
komercijalnog interesa da ulažu, Švedska doprinosi
ostvarenju cilja EK „širokopojasni pristup za svakoga“.
Mjera teži da postigne ciljeve od
zajedničkog interesa i predstavlja:
- Adekvatan instrument; - Sa podsticajnim
efektom;
- I proporcionalna je
√ Nadležni organi Švedske su naveli da korišćenjem
alternativnih instrumenata (uključujući ex ante regulaciju)
ne mogu da se riješe problemi nedostatka ponude
osnovnog ili brzog širokopojasnog interneta u ruralnim
oblastima.
Predviđa se da će finansijska podrška data učesnicima na
tržištu odabranim kroz tenderski postupak obezbijediti
adekvatne investicione podsticaje.
Ima ograničene negativne efekte i
dejstvo na narušavanje
konkurencije.
√ Švedska je planirala mjeru tako da smanji na minimum
dotičnu državnu pomoć i potencijalno remećenje
konkurencije, pošto je ispunjeno više neophodnih uslova za
svođenje na minimum potencijalnog poremećaja:
Prije odobravanja državne pomoći za svaki projekat,
nadležni organi će izvršiti tržišnu analizu kako bi
identifikovali postojeće širokopojasne mreže i usluge u
ciljnim oblastima, tj. biće izvršeno mapiranje, nakon čega
će uslijediti javne konsultacije i otvoreni tenderski
postupak za izbor.
Predviđeni kriterijumi za dodjelu tendera uključuju
sljedeće: iznos tražene pomoći, kvalitet i kvantitet
širokopojasnog pristupa, na koliko dugo se podnosilac
zahtjeva obavezuje da će nuditi usluge u subvencioniranoj
mreži, cijene usluga. Postupci izbora biće tehnološki
neutralni.
Da bi se izbjeglo nepotrebno i skupo dupliranje resursa,
nadležni organi Švedske preporučuju da se koristi
postojeća infrastruktura. Veleprodajni pristup
subvencioniranoj mreži predviđen je tokom sedam godina
po cijenama vezanim za mjerila.
57
Mehanizmi za monitoring i povraćaj viškova predviđeni su
za svaki projekat.
Izvor: Autori na bazi odluke EK
Rezultati. Po osnovu Programa ruralnog razvoja u Švedskoj, tipičan projekat lokalnih investicija
su pokrenuli stanovnici i preduzeća koja su iskazala interes i formirala zadruge ili privredna
udruženja.196 Oni su se obratili lokalnim vlastima za podršku i istovremeno sami obezbijedili
značajno učešće (u formi investicija ili izvršenih radova, npr. kopanje radi postavljanja novih
cijevi). Opštine su bile aktivno uključene budući da:
- One snose odgovornost za pružanje najvećeg dijela javnih usluga (potencijal za korišćenje sinergije);
- One imaju znatan stepen autonomije i mogu da se uključe u poslovne aktivnosti;
- One pružaju e-usluge; - Krajnji korisnici ih smatraju pouzdanim korisnicima usluga.197
Takve opštinske mreže dominantno obezbjeđuju osnovnu (pasivnu) infrastrukturu, mreže koje
su neutralne po pitanju operatora, koje se zasnivaju na optičkim tehnologijama, i obično imaju
više od jednog internet servis provajdera koji koristi mrežu da bi obezbijedio širokopojasni
pristup krajnjim korisnicima.
U Švedskoj ima preko 1000 širokopojasnih mreža u raznim zajednicama, bilo u procesu
izgradnje, već izgrađenih ili planiranih za proširenje, u skladu sa forumom Švedske za
širokopojasni pristup.198 Ovo, zajedno sa činjenicom da je budžet mjere državne pomoći dva
puta povećavan, i da je broj zahtjevva za dobijanje sredstava bio mnogo veći nego što se
očekivalo, pokazuje da je švedski Program ruralnog razvoja bio uspješan, što se može izmjeriti ne
samo kilometrima izgrađene mreže. Studija OECD otkrila je da je barem u slučaju Švedske,
penetracija optičke mreže veća od 10% u koleraciji sa sljedećim:
- Smanjenom upotrebom automobila za 135 km godišnje i po stanovniku
(250 km za visoko urbanizovane opštine);
- Veća zaposlenost za 1,1% (1,7% za visoko urbanizovane opštine);
- Veći broj osnovanih kompanija za jednu dodatnu kompaniju na 12000 stanovnika godišnje.199
196
https://www.innova.puglia.it/documents/10180/14203/Guidetobroadbandinvestment-PartAnnexes.pdf 197
http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DSTI/ICCP/CISP%282015%291/FINAL&docLanguage=En 198
http://www.fibre-systems.com/news/story/survey-over-1000-rural-broadband-networks-sweden 199
http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DSTI/ICCP/CISP%282015%291/FINAL&docLanguage=En
57
Švedska je dobar primjer državne podrške sa pozitivnim i drugim efektima koji vode ka širem
ekonomskom razvoju. U isto vrijeme, treba napomenuti da su mnoge ruralne širokopojasne
mreže u Švedskoj izgrađene bez vladine podrške.200
200
http://www.lvm.fi/lvm-site62-mahti-portlet/download?did=189278s
57
6.5. Studija slučaja: Litvanija
Litvanija ukratko
Površina (kv.km): 65,200
Stanovništvo 2014 (miliona): 2.9
Domaćinstava 2014 (miliona): 1.3
BDP po gl.st. 2014 (hiljada USD): 14.2
Indikatori broadbanda, 2015
Pokrivenost fiksnim broadbandom (% domaćinstava) 98
Pokrivenost NGA (% domaćinstava) 97
Preuzimanje fiksnog broadbanda (% procenat domaćinstava) 60
Udio pretplatnika >30 Mbps (% pretplatnika fiksnog
broadbanda)
58
Pokrivenost mobilnim HSPA broadbandom (% domaćinstava) 99 (2014)
Pokrivenost mobilnim LTE broadbandom (% domaćinstava) 80 (2014)
Penetracija mobilnog broadbanda (na 100 stanovnika) 64
Napomena * - godina 2014; Izvor: Baza podataka Svjetske banke, EK
Litvanija je izabrana za studiju slučaja iz sljedećih razloga. Sedam godina za redom ona je na
vodećem mjestu u Evropi po penetraciji optičke mreže.201 Očigledno ima dosta faktora koji su
uticali na ovaj rezultat (kao što je konkurencija na tržištu, cijene, potražnja i ponuda ICT usluga),
mada su se državni resursi takođe koristili u ostvarenju ovog uspjeha. Pored toga, gustina
stanovništva u Litvaniji (47 st. po kv.km202) slična je Crnoj Gori (46 st. po kv.km203), mada je BDP
po glavi stanovnika dvostruko veći.
Istorija širenja širokopojasnog pristupa uz podršku javnih sredstava u Litvaniji seže do 2005.
Tada je osnovan javni neprofitni subjekat „Placiajoustis internetas“ sa ciljem donošenja
širokopojasnog pristupa neopsluženim djelovima zemlje. Iste godine on je počeo sa realizacijom
prvog projekta – razvoj informativne mreže u ruralnim oblastima (skraćeno RAIN)204, koja je u
početku bila usmjerena na obezbjeđenje širokopojasnog pristupa za javnu upravu u ruralnim
201
http://ftthcouncil.eu/documents/PressReleases/2016/PR20160217_FTTHranking_panorama_award.pdf 202
http://data.worldbank.org/indicator/EN.POP.DNST 203
http://data.worldbank.org/indicator/EN.POP.DNST 204
https://www.placiajuostis.lt/lt/rain
57
područjima. Kasnije 2008, vlada Litvanije počela je da razgovara o potrebi podržavanja daljeg
razvoja širokopojasnih mreža u ruralnim oblastima. U to vrijeme je svega 39% stanovništva bilo
pokriveno širokopojasnim mrežama u ruralnim oblastima (u odnosu na skoro 100% u urbanim).
Oko 1/3 (1,1 milion stanovnika) litvanskog stanovništva živjelo je u ruralnim oblastima, zatim
državne, obrazovne i zdravstvene institucije, biblioteke, mjesta za javni pristup internetu,
lokalne aktivne grupe, preduzeća, sveukupno oko 11000 institucija ili subjekata nijesu imali
pouzdan pristup širokopojasnom internetu. Ova nezadovoljena potražnja bila je glavni stimulans
da se pokrene program podrške za razvoj informacione mreže za ruralne oblasti. Litvanija je
najavila EK inicijalnu mjeru 2009 godine (kasnije je ona mijenjana i dopunjavana nekoliko puta: u
2012 proširen je geografski obuhvat205, a u 2013 je produženo trajanje i povećan budžet206),
kada je ekonomska kriza u zemlji dostigla vrh. Ovo je pokazivalo da vlada razumije potencijalne
koristi od širenja širokopojasnog pristupa za društvo i ekonomiju i da je spremna da dodijeli
resurse za te svrhe.
Nacionalni ciljevi. Nationalni ciljevi za širenje širokopojasnog pristupa određeni su digitalnom
agendom Litvanije koja je odobrena 2014. Nacionalni ciljevi su u skladu sa evropskom
Digitalnom agendom, tj. teže sljedećem:
- Najmanje 30 Mbps za 100% stanovništva do 2020 i - 50% domaćinstava koja koriste internet pristup od 100 Mbps ili više do
2020.
U oblasti razvoja širokopojasnog pristupa, Digitalna agenda Litvanije koncentrisana je na
pružanje podsticaja za ulaganja u širokopojasnu infrastrukturu i interveniše tamo gdje tržišni
operatori ne mogu da zadovolje potražnju.207
Širokopojasno tržište. Prema najnovijem izvještaju EK, širokopojasni pristup je na raspolaganju
za 98% domaćinstava u Litvaniji.208 Gotovo svi priključci mogu da obezbijede najmanje 30 Mbps,
što Litvaniju čini jednim od evropskih lidera u širenju NGA. Kao i u drugim baltičkim zemljama,
telekom operatori su tradicionalno usmjereni na širenje FTTx više nego na nadgradnju VDSL.
VDSL tehnologije nema u zemlji. Kao rezultat toga, u pogledu fiksne širokopojasne tehnologije,
Litvanija se može okarakterisati kao zemlja sa relativno niskom pokrivenošću DSL mrežom, gdje
je kroz 69% domova (a samo 15% u ruralnim oblastima) prolaze DSL mreže u poređenju sa 94% u
EU u prosjeku.209 Ipak, pokrivenost Litvanije FTTx tehnologijom već je dostigla 95% u 2015 i
najviša je u EU (Prosjek za 28 članica EU je 18,7% domova).210 Iako potrošači u Litvaniji uživaju
najpristupačnijem širokopojasnom pristupu po cijenama u Evropi (vidjeti Sliku 27), korišćenje
205
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/243182/243182_1335424_70_2.pdf 206
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/247516/247516_1435107_91_2.pdf 207
http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=467638&p_tr2=2 208
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/scoreboard/lithuania 209
https://ec.europa.eu/digital-single-market/country-information-lithuania 210
https://ec.europa.eu/digital-single-market/country-information-lithuania
57
širokopojasnog pristupa je relativno nisko u poređenju sa drugim zemljama u EU (vidjeti Sliku
28).211
Slika 27. Priuštivost fiksnog širokopojasnog pristupa u EU (cijene kao procenat prosječnog pojedinačnog dohotka)
Izvor: EC212
Slika 28. Korišćenje fiksnog širokopojasnog pristupa u EU
211
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/scoreboard/lithuania 212
http://ec.europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?action=display&doc_id=14212
57
Izvor: EK213
Glavni cilj mjere državne pomoći. Glavni cilj je razvoj ICT infrastrukture koja nudi veleprodajne
širokopojasne usluge u ruralnim oblastima Litvanije koje nijesu opslužene i gdje nema planova za
njihovo pokrivanje u bliskoj budućnosti. Krajnji cilj projekta bio je da se pruži prilika
stanovnicima, javnim institucijama i preduzećima da koriste širokopojasni pristup u ruralnim
oblastima zemlje. Pored toga, identifikovana su tri socijalno-ekonomska cilja:
- Smanjenje digitalne podjele u Litvaniji stvaranjem povoljnih uslova u pogledu širokopojasne infrastrukture u cijeloj zemlji.
- Podsticanje konkurencije u širokopojasnom sektoru kroz politiku otvorenog pristupa subvencioniranoj mreži.
- Ubrzanje razvoja informacionog društva u Litvaniji i doprinos ekonomskom rastu države.
Zemlja je odabrala da riješi nedostatak neophodne backhaul širokopojasne infrastrukture i da ne
investira u poslednje kilometre infrastrukture, u nadi da će pronaći pravi stimulans za privatni
sektor da se on angažuje na tome.
213
http://ec.europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?action=display&doc_id=14212
57
Tabela 13. Karakteristike odobrene mjere državne pomoći Litvanije
1 Ciljna oblast Bijele oblasti i bijele oblasti bez NGA mreže u cijeloj zemlji
2 Tehnologija Backhaul optička mreža da se postavi u skladu sa najavljenom mjerom
samo tamo gdje takvu infrastrukturu ne obezbjeđuju drugi privatni
operatori.
3 Dio mreže Obuhvaćene su samo prenosna (backhaul) i jezgrena (core) mreža.
4 Neuspjelo djelovanje
tržišta
Kao u mnogim zemljama EU, širokopojasne usluge su dostupne samo u
gušće naseljenim mjestima (naročito Viljnusu), dok razvoj osnovne
širokopojasne mreže zaostaje u ruralnim i udaljenim područjima. U 2008
ruralne oblasti u Litvaniji (penetracija 32%) su mnogo zaostajale za
urbanim (penetracija 99%) po mrežnoj povezanosti. U ruralnim oblastima
je posljednjih godina bilo malo privatnih investicija zbog komercijalne
neprivlačnosti (niska gustina pretplatnika), što je dovelo do digitalnog
jaza, iako je važno imati rasprostranjene širokopojasne mreže po cijeloj
zemlji, uključuući i ruralna područja, da bi se ostvarile potencijalne dobiti
koje širokopojasni pristup može da donese.
Vlasti Litvanije su identifikovale neophodnu core/backhaul mrežnu
infrastrukturu i kapacitete koji nedostaju širom Litvanije.
5 Učešće države Javni DBO.
Placiajuostis Internetas – neprofitno pravno lice u vlasništvu Ministarstva
saobraćaja i komunikacija je bilo zaduženo za realizaciju projekta. Ovo lice
razvija i upravlja javnom backhaul prenosnom mrežom koja povezuje
razne javne i privatne institucije, škole, bolnice, biblioteke, mobilne
operatore. Ono pruža usluge otvorenog pristupa zaintersovanim internet
provajderima trećim licima i kablovskim kompanijama.
6 Obim mjere državne
pomoći
Finansijska šema.
Međutim, kroz šemu se finansirao uglavnom RAIN-2 (i njegov nastavak
PRIP214
)215
.
7 Opcija finansiranja Direktni grant
8 Budžet (inicijalni) Najavljeni inicijalni iznos Projekat RAIN bio je oko 60,5 miliona eura, od
čega je 51,4 milion poticao od sredstava Evropskog fonda za regionalni
razvoj (ERDF) i 9,1 milion iz litvanskih izvora.
Izvor: Autori, na osnovu odluke EK
214
A supplementing project, with the same objectives as RAIN-2.
215 Additionally, a project of broadband infrastructure deployment in Lazdijai and Alytus was
covered by the scheme, however this was a relatively small project (in terms of geography and funds) compared to RAIN and its extensions
57
Usklađenost sa Smjernicama za širokopojasni pristup. Obavještenje o mjeri je upućeno EK 2009
i ona je morala da bude u skladu sa starijom verzijom Smjernica.
Tabela 14. Usklađenost odobrene mjere državne pomoći sa Smjernicama za širokopojasni pristup, Litvanija
Zahtjev Ispunjenje zahtjeva
Mjera je usmjerena na postizanje
kvalitetno definisanih ciljeva od
zajedničkog interesa
√ Proširenjem pokrivenosti širokopojasnom mrežom na
nepokrivene oblasti Litvanije, mjera je pomogla da se postigne
veća socijalna i regionalna kohezija i zato se smatra da je u
skladu sa zajedničkim interesima EU.
Mjera teži da postigne ciljeve od
zajedničkog interesa i predstavlja:
- Adekvatan instrument; - Sa podsticajnim
efektom;
- I proporcionalna je
√ Nadležni organi Litvanje su shvatili da napori koji rate
alternativne instrumente (uključujući ex ante regulaciju) nijesu
dovoljni da podstaknu širenje širokopojasne mreže svuda u
zemlji. Mjere na strani tražnje – poreski podsticaji, kursevi za
podizanje kompjuterske pismenosti, razvoj e-usluga – postoje u
Litvaniji više godina, ali nijesu riješile problem na strani ponude.
Postojeća ex ante regulacija omogućavala je razvoj
širokopojasnog pristupa u urbanim i gušće naseljenim
oblastima, ali se moglo očekivati da će to dovesti do dovoljnih
privatnih ulaganja u ruralnim područjima.
EK je priznala da te mjere ne sužavaju digitalni jaz između
urbanih i ruralnih područja i stoga je predloženu mjeru državne
pomoći ocijenila primjerenom i proporcionalnom.
Očekivanje je bilo da će razvoj backhaul prenosne mreže u
nepokrivenim oblastima smanjiti ulazne barijere za
komercijalne operatore i podstaći ih da prošire svoju mrežu i na
ruralna područja.
Ima ograničene negativne efekte i
dejstvo na narušavanje
konkurencije.
√ Nadležni organi Litvanije željeli su da poboljšaju raspoloživost
širokopojasnog pristupa u ruralnim oblastima rješavanjem
nedostatka potrebne backhaul infrastrukture. Od mreže se
očekivalo da ponudi otvoreni veleprodajni pristup operatorima
trećim licima koji će pružati usluge širokopojasnog interneta
krajnjim korisnicima.
Nadležni organi Litvanije su sproveli detaljno mapiranje i
analizu pokrivenosti kako bi identifikovali ciljne oblasti.
Operatori su dali informacije o infrastrukturi kojom upravljaju,
da bi pomogli u planiranju kablovskih pravaca. S druge strane,
Placiajuostis internetas je otkrio planirane pravce svim
zainteresovanim licima (kako bi se izbjeglo dupliranje i kako bi
se iskoristila postojeća infrastruktura).
Izgrađenu infrastrukturu mogu da koriste svi operatori pošto
topologija mreže obezbjeđuje tehnološku neutralnost. Smatra
se da ova mjera državne pomoći podstiče razvoj konkurentskog
57
okruženja budući da krajnji korisnik može slobodno da bira
servis provajdera i same servise.
Tarife veleprodajne usluge, koje je odredilo Ministarstvo
saobraćaja i komunikacija, utvrđene su na nivou koji osigurava
da se maloprodajne širokopojasne usluge u ciljnim oblastima
obezbjeđuju po cijeni koja je slična onoj u urbanim područjima.
Izvor: Autori, na osnovu odluke EK
Rezultati. Na osnovu analizirane mjere državne pomoći, projekat RAIN-2 bio je glavni primalac dodijeljenih sredstava. Međutim, pošto je to nastavak početnog projekta, RAIN-1, najbolje je da se rezultati ocjenjuju zajednički. Više detalja o rezultatima svakog projekta naći ćete u Okviru 9.
Sve u svemu, infrastruktura nastala u toku projekata pruža operatorima šansu da nude širokopojasne usluge u najmanje 97% ruralnih oblasti zemlje. Infrastrukturu koja je sagrađena tokom projekata RAIN-1 i RAIN-2 koristi 51 operator.216 Ona je doprla do ~ 1 000 000 stanovnika – 1/3 stanovništva Litvanije, što je bila početna namjera projekta, tj. ciljevi su postignuti. Promjene u pokrivenosti širokopojasnim pristupom u toku realizacije projekata prikazane su na Slici 29. Veća pokrivenost dovela je do veće penetracije (vidjeti Sliku 30). Pošto korišćenje fiksnog širokopojasnog pristupa u Litvaniji još zaostaje za većinom zemalja EU, to pokazuje da čak ni gotovo apsolutna pokrivenost širokopojasnim mrežama ne mora da znači da će se lako postići ciljevi penetracije (pretplatnika). Ovo podrazumijeva da treba jako voditi računa o mjerama za stimulisanje potražnje.
216
https://ec.europa.eu/digital-single-market/sites/digital-agenda/files/lithuania_rain_facts_briuselis2.pdfs
57
Slika 29. Promjene u pokrivenosti fiksnom širokopojasnom mrežom u Litvaniji u toku sprovođenja mjere državne pomoći
Izvor: RRT217
Slika 30. Dinamika penetracije fiksne širokopojasne mreže u Litvaniji
Izvor: RRT218
217
http://www.rrt.lt/lt/pranesimai_296/2016.html 218
http://www.rrt.lt/lt/pranesimai_296/2016.html
80 86
99 100 100 100
39
60
97
0
20
40
60
80
100
120
2008 2011 2015
Total Urban area Rural area
57
Dodatne pouke koje se mogu izvući iz primjera Litvanije tiču se kontrole troškova projekta.
Projekat RAIN predstavlja dobar primjer kako kontrolisati troškove infrastrukture. Kao prvo,
kablovi su položen samo u oblastima gdje nema drugih kablova. Kao drugo, da bi se izbjeglo
dupliranje, informacije o planiranim pravcima podijeljene su sa tržišnim akterima. Kao treće,
tačke konekcije za optičku mrežu instalirane su u svim naseljima kroz koje prolazi putni pravac,
čime se osiguravaju buduće konekcije. Kao četvrto, koristila se postojeća javna infrastruktura,
npr. zaštitne zone ispod puteva, kako bi se na minimum svela ukupna udaljenost kablova.
Rezultat toga je da je EK u 2015 godini proglasila projekat RAIN-2 za pobjednika Evropske
nagrade za širokopojasne mreže za 2015 u kategoriji socijalno-ekonomskog uticaja i
priuštivosti219
Okvir 9. Širenje širokopojasnih mreža u ruralnim oblastima Litvanije
U razvoju širokopojasnih mreža u ruralnoj Litvaniji može se razlikovati nekoliko glavnih faza:
1. faza (2005-2008): RAIN -1 pokrenut je projekat RAIN -1. Za realizaciju projekta odabran je
model javni DBO. Formirano je neprofitno javno pravno lice “Placiajuostis internetas”. U toku
ove faze, ovo preduzeće je projektovalo i izgradilo ~ 3400 km optičkih vodova, povezujući
467 seoskih naselja na širokopojasnu infrastrukturu. Ukupna vrijednost projekta ~ 21 milion
eura.
2. faza (2009-2015): Projekat RAIN-2. Obuhvatao je projektovanje i izgradnju ~ 5800 km
optičkih vodova, povezujući 982 seoska naselja na širokopojasnu infrastrukturu. Ukupna
vrijednost projekta ~60 miliona eura.
3. faza (2014-2015): “Razvoj širokopojasne mrežne infrastrukture u ruralnim oblastima”
(PRIP). Cilj ovog projekta je projektovanje i izgradnja dodatnih 485 km optičkih vodova,
povezujući 440 seoskih subjekata, kao što su najveće farme, poljoprivredne institucije i
organizacije, sa vodovima koji su već izgrađeni kroz projekat RAIN. Ukupna vrijednost
projekta ~ 6 miliona eura.
4. faza (predviđena za 2016-2020): nastavak projekta PRIP sa ciljem izgradnje dodatnih 340
km optičkih vodova i povezivanja dodatnih 400 ili više seoskih subjekata.
Izvor: Placiajuostis internetas
219
http://www.fibre-systems.com/news/story/european-broadband-awards-showcase-best-practice
57
6.6. Studija slučaja: Rumunija
Rumunija ukratko
Površina (kv.km): 237,000
Stanovništvo 2014 (miliona): 19.9
Domaćinstava 2014 (miliona): 8.7
BDP po gl.st. 2014 (hiljada USD): 8.9
Indikatori broadbanda, 2015
Pokrivenost fiksnim broadbandom (% domaćinstava) 89
Pokrivenost NGA (% domaćinstava) 72
Preuzimanje fiksnog broadbanda (% procenat domaćinstava) 60
Udio pretplatnika >30 Mbps (% pretplatnika fiksnog
broadbanda)
63
Pokrivenost mobilnim HSPA broadbandom (% domaćinstava) 100
Pokrivenost mobilnim LTE broadbandom (% domaćinstava) 56
Penetracija mobilnog broadbanda (na 100 stanovnika) 59
Napomena * - godina 2014; Izvor: Baza podataka Svjetske banke, EK
Rumunija je na dnu liste zemalja EU u pogledu digitalnih rezultata, po indeksu ekonomske i
društvene digitalizacije (DESI) – složenom indeksu koji sumira relevantne indikatore EU i prati
evoluciju država članica EU u pogledu digitalne konkurentnosti.220 Povezivanje je dimenzija
indeksa DESI u kojoj Rumunija ima najbolje rezultate i nalazi se na 23 mjestu među državama EU
(druge dimenzije kao što su upotreba interneta i ljudski kapital dovode zemlju na sami kraj
ukupne rang liste). Ovo pokazuje da zemlja stavlja dosta naglaska na pitanja povezanosti, u
poređenju sa drugima.
Drugi po redu najniži BDP po glavi stanovnika ove zemlje u EU, relativno visok udio seoskog
stanovništva (~47%), i naročiti pejzaž (planine, ravnice, brda) čine dalje širenje širokopojasne
infrastrukture kompleksnijim i skupljim. Pa ipak, Rumunija pripada grupi zemalja koje hvataju
korak u pogledu penetracije širokopojasnih mreža iako je idalje na dosta nižem nivou nego EU u
220
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/scoreboard/romania
57
cjelini, ona se razvijala brzo tokom poslednje godine i približila se evropskom prosjeku.221 Slučaj
Rumunije je čak još više relevantan za ovaj izvještaj, pošto u njoj glavna kompanija ima jedan od
najmanjih tržišnih udjela na širokopojasnom tržištu u EU (26% u odnosu na prosjek EU od 40% u
2015) i dinamično konkurentsko okruženje. Kao rezultat toga, Vlada Rumunije je čak odlučila da
izvrši deregulaciju tržišta fiksnih veleprodajnih proizvoda (lokalni i centralni pristup). To znači da
je tržište i regulatorni potencijal gotovo u potpunosti iskorišćen. Stoga je ova zemlja odabrana da
se vidi kako državna intervencija kroz državnu pomoć može da pomogne da se ostvari
približavanje prosjeku EU. Evropska komisija je 2014 odobrila mjeru državne pomoći pod
nazivom “Ro-Net project”, koji je uglavnom usmjeren na širenje širokopojasnih backhaul mreža
na 783 lokaliteta u Rumuniji gdje nema postojeće niti potencijalne širokopojasne infrastrukture.
Nacionalni ciljevi. U pogledu ciljeva za širokopojasnu mrežu, rumunska strategija (Državna
strategija za digitalnu agendu Rumunije 2020222) ima sljedeće ciljeve:
100% domaćinstava pokrivenih fiksnom širokopojasnom mrežom do 2020;
80% domaćinstava sa pokrivenošću širokopojasnom mrežom od preko 30 Mbps; i
45% domaćinstava priključenih putem pretplate na više od 100 Mbps.223
Prema Strategiji, troškovi razvoja infrastrukture NGA (osnovna, backhaul i pristupna mreža), da
bi se postigli ti ciljevi, procjenjuju se da će dostići nivo između 3,1 i 5,5 milijardi eura, od čega se
očekuje da od 0,7 do 1,7 milijardi dođe iz javnih izvora.224 Posebna pažnja se pridaje ruralnim i
nerazvijenim oblastima, podsticanju konkurencije i unapređenju razvoja mobilne širokopojasne
mreže, što se vidi kao jedno od rješenja za pitanja razvoja širokopojasnog pristupa u Rumuniji.
Širokopojasno tržište. Rumunija zaostaje za prosjekom EU u pogledu sveukupne pokrivenosti
fiksnom širokopojasnom mrežom na nacionalnom i ruralnom nivou, ali ima bolje rezultate od
prosjeka u pogledu raspoloživosti NGA tehnologija. Prema najnovijem izvještaju EK, fiksna
širokopojasna mreža je raspoloživa za 89% domaćinstava u Rumuniji, u odnosu na prosjek EU od
97%.225 U ruralnim oblastima, pokrivenost usluge fiksne širokopojasne mreže su na raspolaganju
za 81% ruralnih domaćinstava, u odnosu na 91% na evropskom nivou. 226 U međuvremenu,
konekcije za NGA raspoložive su za 72% rumunskih domaćinstava (71% evropskih), konekcije na
osnovu FTTx tehnologija čine najveći dio (53,8% domova obuhvaćeno je FTTx mrežama u
2015).227
221
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/scoreboard/romania 222
http://www.mcsi.ro/CMSPages/GetFile.aspx?nodeguid=35df52c5-e1bd-4507-af0f-7c3c67333484 223
https://ec.europa.eu/digital-single-market/country-information-romania 224
http://ec.europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?action=display&doc_id=15727 225
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/scoreboard/romania 226
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/scoreboard/romania 227
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/broadband-coverage-country-end-2014
57
Sa jednom od najvećih pretplatnih cijena228 (lice koje želi da se pretplati na širokopojasni
priključak mora da potroši prosječno 2,7% svog bruto dohotka, u odnosu na evropski prosjek od
1,3%, vidjeti Sliku 27), Rumunija je jedan od lidera u korišćenju brzog širokopojasnog interneta
(> 30 Mbps) (63% pretplatnika fiksne širokopojasne mreže su pretplaćeni na brzi internet), kao i
u penetraciji ultra brzog širokopojasnog interneta (>100 Mbps) (vidjeti Sliku 31).
Slika 31. Procenat domaćinstava EU sa pretplatom na ultra brzi širokopojasni internet (brzine najmanje 100Mbps), jul 2015
Izvor: EK
Glavni cilj mjere državne pomoći. Cilj mjere državne pomoći je da se podrži izgradnja backhaul
prenosnih mreža koje će operator koristiti u oblastima u kojima nema na raspolaganju usluga
širokopojasne mreže i nema planova za ulaganja u bliskoj budućnosti.
Rumunija je izvršila detaljno mapiranje i analizu pokrivenosti kako bi identifikovala ciljne oblasti
u kojima je neophodna državna intervencija. Identifikovala je oblasti u kojima nijedan operator
ne nudi priključenje na širokopojasni pristup internetu brzine iznad 4 Mbit/ po sekundi za
poslovne korisnike i 1 Mbit/ po sekundi za fizička lica. Od inicijalno identifikovanih 2,287 seoskih
lokaliteta bez ikakve širokopojasne infrastrukture, odabrano je 783 gdje bi obezbjeđenje
backhaul mreže moglo dovesti do razvoja ulaganja u poslednje dionice (last-mile) širokopojasne
mreže. Lokaliteti su grupisani u sedam regija, i organizovan je tender u sedam partija (po jedan
za svaku regiju).
Tabela 15. Karakteristike odobrene mjere državne pomoći, Rumunija
1 Ciljna oblast Bijele oblasti (za osnovni širokopojasni pristup) u cijeloj zemlji
2 Tehnologija Tehnološki neutralna
3 Dio mreže Obuhvaćene samo backhaul prenosne mreže
4 Neuspjelo djelovanje
tržišta
U Rumuniji oko 47% stanovništva živi u ruralnim područjima gdje je
gustina naseljenosti niska. Uz ekonomske faktore (kao što je BDP po glavi
228
Proračuni su izvršeni uzimajući u obzir cijenu najmanje skupe samostalne (samo internet) konekcije fiksnog šristupa koja nudi brzine od 12 Mbps do 30 Mbps.
0%
10%
20%
30%
40%
EL CY HR IT MT AT BG PL EE DE SI FR UK CZ DK SK EU LU ES LT IE FI HU PT NL BE LV SE RO
57
stanovnika, nizak prosječan prihod po korisniku (ARPU)), ova područja su
vrlo neprivlačna za privatne investitore. Pored toga, raznovrsnost pejzaža
i složena topologija ne pogoduju građevinskim radovima (kopanju kanala,
podizanju tornjeva) i to razvoj mreža čini još skupljim.
Niska stopa penetracije PC-ja i niska kompjuterska pismenost još više
umanuju atraktivnost za investitore, stvarajući značajan infrastrukturni
jaz između urbanih i ruralnih oblasti Rumunije.
5 Učešće države Javni outsourcing: Organizovan je otvoreni tender, podijeljen u 7 partija
koje odgovaraju grupisanim područjima, za odabir operatora koji će
projektuje, izgradi i da upravlja infrastrukturom.
Ali infrastruktura ostaje u javnom vlasništvu. Operatori na infrastrukturi
(koncesionari) će plaćati koncesionu naknadu za subvencioniranu
infrastrukturu i imaće pravo da zadrže prihode od upravljanja i korišćenja
mreže.
6 Obim mjere državne
pomoći
Finansijska šema.
Iako se finansira samo Ro-NET projekat.
7 Opcija finansiranja Direktni grant
8 Budžet Ukupni iznos mjere bio je oko 84 miliona eura. Značajan dio budžeta (oko
82%) potiče od Evropskog fonda za regionalni razvoj (ERDF) (68,5
miliona), a ostatak od državnog budžeta (15,5 miliona).
Intenzitet pomoći – 100%, što znači da se pokrivaju svi troškovi razvoja
mreže.
Izvor: Autori, na osnovu odluke EK
Usklađenost sa Smjernicama za širokopojasni pristup. Obavještenje o mjeri državne pomoći
Rumunije, pod nazivom Ro-NET, poslato je 2013, što znači da je dotična mjera morala da prati
zahtjeve obnovljene verzije Smjernica (vidjeti Tabelu 16). Pošto Rumunija namjerava da podrži
izgradnju backhaul mreža za pružanje prvenstveno osnovnih usluga širokopojasne mreže,
planirana mjera državne pomoći morala je da ispuni zahtjeve Dijela I i Dijela II smjernica (vidjeti
Tabelu 5).
Tabla 16. Usklađenost odobrene mjere državne pomoći Rumunije sa Smjernicama za širokopojasni pristup
Zahtjev Ispunjenje zahtjeva
Doprinos zajedničkom
interesu
√ Širenjem pokrića širokopojasnom mrežom neopsluženih oblasti u
Rumuniji, mjera doprinosi postizanju većih kohezionih i ekonomskih
razvojnih ciljeva, u skladu sa digitalnom agendom.
Odsustvo usluge na tržištu
zbog neuspjelog djelovanja
tržišta
√ Odsustvo komercijalnih ulaganja u širokopojasne mreže u ruralnim
oblastima: odabrana su 783 lokaliteta bez pokrića širokopojasnim
pristupom i bez planova za investiranje u bliskoj budućnosti (rok od
3 godine).
Adekvatnost državne pomoći
kao instrumenta politike
√ Rumunija je dokazala da bi bez dalje javne intervencije, bilo
nemoguće postići nacionalne ciljeve:
Mjere na strani potražnje nijesu dovoljne za rješavanje sistemskih problema koji su ilustrovani na strani ponude u ruralnim oblastima Rumunije.
Regulatornim mjerama nijesu riješeni problemi u vezi sa odsustvom širokopojasne infrastrukture i usluga u ciljnim oblastima.
Podsticajni efekat √ U toku javnih konsultacija, operatori su naveli da nemaju
investicionih planova za ciljne oblasti bez državne podrške, otuda
pomoć proizvodi promjenu u investicionim odlukama operatora.
Štaviše, očekuje se da će otvoreni pristup subvencioniranoj
infrastrukturi za operatore treća lica podstaći ulaganja u poslednje
kilometre mreže.
Pomoć ograničena na
neophodni minimum
√ Rumunija je planirala mjeru tako da smanji na minimum uključenu
državnu pomoć i potencijalno narušavanje konkurencije.
Nadležni organi Rumunije su izvršili mapiranje u okviru šire Studije
izvodljivosti. Nakon nekoliko rundi, zemlja je identifikovala 783
lokaliteta bez postojeće ili potencijalne backhaul mreže. Održane su
najmanje tri runde javnih konsultacija istovremeno sa poslovima
mapiranja.
Otvoreni i tehnološki neutralni tender, u skladu sa nacionalnim i
evropskim pravilima o nabavkama, predviđen je za sedam partija
(regija). Namjera je da se Ugovor dodijeli onim podnosiocima koji
prezentiraju ekonomski najpovoljniju ponudu (za svaku partiju),
gdje je najvažniji kriterijum za dodjelu bio – najniži iznos tražene
državne pomoći. Iako se mjerom podržavaju samo bijele oblasti u
kojima nema raspoložive širokopojasne infrastrukture, ona podstiče
upotrebu postojeće infrastrukture kad god je to moguće. U tu svrhu,
107
identifikovana je postojeća infrastruktura i njena raspoloživost (npr.
tornjevi, nadzemni optički kablovi, putevi, cijevi, krovovi postojećih
zgrada, druga infrastruktura, itd.). Popis će biti objavljen .na
vebsajtu nacionalnog regulatora (ANCOM). Trećina planirane mreže
za ovu inicijativu biće izgrađeno na osnovu pomoćne infrastrukture
koja već postoji.
Veleprodajne usluge su suštinski zahtjev projekta.
Odabrani operatori će ponuditi veleprodajne usluge, tj. pristup
subvencioniranim mrežama za ostale operatore na otvoren,
transparentan i nediskriminatorni način tokom cijelog perioda
koncesije (18 godina). Cijena veleprodajnog pristupa baziraće se na
cijenama koje je ANCOM već definisao za sličnu regulisanu
djelatnost (tj. cijene vezane za mjerila)
Predviđeni su mehanizmi za monitoring i povrat prekomjerne
pomoći.
Sva relevantna dokumentacija koja se tiče mjere državne pomoći
biće objavljena kako bi se osigurala transparentnost. Predviđeno je
periodično izvještavanje prema službama EK.
Ograničeni negativni efekti √ Imajući u vidu strukturu projekta nije vjerovatno da će doći do
uticaja na istiskivanje konkurenata tj. budućih potencijalnih
investicija privatnih operatora.
Transparentnost √ Treba da se osigura da javni organi, ekonomski operatori,
zainteresovana javnost i EK imaju lak pristup svim relevantnim
radnjama i pratećim informacijama o pomoći.
Izvor: autori, na osnovu odluke EK
Rezultati. Kompanija Rom Telecom koja obezbjeđuje fiksne linije (u 2014 promijenila je ime u Telekom Romania Communications) i sestrinski mobilni operator Cosmote Romania (u 2014 promijenio ime u Telekom Romania Mobile Communications )229 odabrani su kao pobjednici na tenderu Ministarstva za informaciono društvo. RomTelecom je bio pobjednik za četiri partije, a Cosmote Romania za 3 partije. Za 4 partije, RomTelecom će dobiti finansijska sredstva do iznosa od približno 37,2 miliona eura, a Cosmote Romania, do 27,9 miliona eura.
Ministarstvo je dalo koncesiju za period od 18 godina kompanijama pobjednicima. Za ovaj period dvije kompanije će morati da obezbijede rad i održavanje subvencionirane infrastrukture. Procjenjuje se da će 783 lokaliteta pokrivena projektom u krajnjem obezbijediti širokopojasnu mrežu za oko 400 000
229
Obije kompanije pripadaju Deutsche Telekom grupi.
108
stanovnika, 8.500 preduzeća i 2.800 javnih institucija. Sve u svemu, procjenjuje se da će po završetku projekta nastati oko 480 radnih mjesta.230
Do kraja 2015, investicije su realizovane na 99 lokaliteta, apsorbujući 15 miliona eura, od
ukupnog budžeta od 69 miliona.231 Očekuje se da će ostatak biti završen do kraja 2016 (sa
najmanje jednom godinom kašnjenja).
Budući da projekat Ro-Net pokriva 783 od 2000 inicijalno utvrđenih lokacija bez širokopojasnog
pristupa, nadležni organi Rumunije već razmišljaju kako da dostignu do ostalih „bijelih“ oblasti
kako bi postigli nacionalne ciljeve u pogledu širokopojasnog pristupa do 2020.232
230
http://ec.europa.eu/regional_policy/en/projects/romania/ro-net-building-broadband-internet-access-to-boost-the-economy 231
http://www.nineoclock.ro/ro-net-project-to-bring-broadband-internet-to-783-localities-infrastructure-finalized-in-99-localities-remainder-to-be-completed-by-end-of-the-year/ 232
http://www.nineoclock.ro/head-of-communications-authority-ro-net-project-to-be-completed-by-year-end-solutions-required-for-other-communities-too/
109
6.7. Studija slučaja: Appingedam, Holandija
Ovaj slučaj je odabran za analizu zato što je to jedina negativna odluka Evropske komisije o najavljenoj pomoći do sada.
Evropska komisija je 2004 primila žalbu od jednog holandskog kablovskog operatera. Žalba se
ticala javnog finansiranja optičke pristupne mreže u gradu Appingedamu, na sjeveru Holandije.
Operator je istovremeno podnio tužbu holandskom sudu, koji je kasnije opštini naložio da
obavijesti EK o svojim planovima za izgradnju mreže i odobravanje pomoći. Danski organi su
obavijestili EK o ovoj mjeri 2005. EK je ušla u detaljnu analizu sa ciljem da utvrdi da li je moglo
biti objektivne opravdanosti za finansiranje javnim sredstvima.
Glavni cilj mjere državne pomoći. Opština Appingedam namjeravala je da djelimično finansira
razvoj optičke pristupne mreže.
Tabela 17. Karakteristike mjere državne pomoći, Appingedam
1 Ciljna oblast Opština Appingedam
Crna oblast (sa dva operatora)
2 Tehnologija FTTH
3 Dio mreže Pristupna mreža
Pasivna i aktivna infrastruktura
4 Neuspjelo djelovanje
tržišta
Opština Appingedam smatrala je da je javna intervencija neophodna da bi
se riješio problem nedovoljne ponude naprednih širokopojasnih usluga
tako što će se potpomoći razvoj optičke pristupne mreže u Appingedamu.
Prema opštini, dva operatora pružaju širokopojasni pristup, ali ne i
“napredne širokopojasne usluge”. Opština je odlučila da finansijski
učestvuje u projektu.
5 Učešće države Pasivni nivo planirane optičke mreže (pravo prolaza, cijevi, kablovi itd) bili
bi u posjedu fondacije koju bi osnovala i kontrolisala opština.
Očekivalo se da koncesija za aktivni sloj bude dodijeljena putem tendera.
6 Obim mjere državne
pomoći
Samo za projekt
7 Opcija finansiranja Kredit ili garancija za kredit
8 Budžet Ulaganje u pasivni sloj procijenjeno je na 4,9 miliona eura.
Izvor: Autori, na osnovu odluke EK
110
Usklađenost sa pravilima državne pomoći. EK je smatrala da je holandsko širokopojasno tržište
u to vrijeme jedno od najnaprednijih u Evropi u pogledu pokrivenosti uslugama, inovacija i
konkurencije. U Appingedamu, širokopojasni pristup su već nudile dvije postojeće mreže (KPN i
kablovska), po cijenama sličnim kao u ostalim regijama Holandije. Sledstveno tome, izgradnjom
dodatne mreže pomoću državnih sredstava ne bi se rješavao ni problem neuspjelog djelovanja
tržišta ni problem kohezije. EK je smatrala da će planirana pomoć narušiti konkurenciju i nanijeti
štetu privatnim investicijama u mjeri koja bi znatno nadmašila pozitivne efekte projekta.
Smatralo se da mjera ne ispunjava kriterijume za davanje pomoći za razvoj određenih
ekonomskih aktivnosti ili regija (Član 107 (3) (c) Ugovora o EU).
Rezultati. EK je odlučila da zabrani finansiranje javnim sredstvima za planiranu izgradnju optičke pristupne mreže u Appingedamu. Pošto izgradnja mreže nije bila ni počela, neće biti potrebno da se vrši povraćaj pomoći. To je bio prvi put da je EK objavila da neka subvencija za širokopojasnu mrežu nije kompatibilna sa pravilima o državnoj pomoći233.
233
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-06-1013_en.htm
111
VII. Zaključci i preporuke
Ocjena ciljeva Strategije razvoja informacionog društva 2012-2016 otkriva da su ciljevi
pokrivenosti širokopojasnom mrežom samo djelimično postignuti (u martu 2016): Procjenjuje se
da 79% stanovništva ima pristup brzinama do 10 Mbps u odnosu na ciljanih 100%
stanovništva234 i da 17% stanovništva ima pristup brzinama od najmanje 30 Mbps u odnosu na
ciljanih 50%. Pošto su nadležni organi Crne Gore u procesu definisanja ciljeva za naredni planski
period, preporučuje se da najprije identifikuju razloge ovog umjerenog učinka.
Rezultati izvršene analize podrazumijevaju da se jedan od razloga vjerovatno može objasniti
prisustvom zona neuspjelog djelovanja tržišta kada je riječ o obezbjeđenju pristupa
širokopojasnom internetu velike brzine, naročito u ruralnim i rijetko naseljenim oblastima Crne
Gore.Potencijalno neuspjelo djelovanje tržišta nije eksplicitno identifikovano u tekućim
strateškim dokumentima i stoga nije rješavano, tj. obično se očekuje da će se neuspjeh tržišta
rješavati putem usmjerene državne intervencije.
Do sada su napori države bili usmjereni na jačanje konkurentskog i povoljnog ambijenta, što je
važno za ubrzanje ulaganja u širokopojasnu infrastrukturu. Među pozitivnim dešavanjima može
se pomenuti operacionalizacija zajedničkog korišćenja infrastrukture i tekuće aktivnosti
mapiranja infrastrukture. Crna Gora se takođe bavi pitanjima raspoloživosti pristupa osnovnom
(funkcionalnom) internetu kroz uspostavljanje obaveze univerzalne usluge i kroz izbor pružaoca
univerzalne usluge. Ti napori su omogućili da se ubrza raspoloživost širokopojasnog pristupa i
njegovo korišćenje u oblastima gdje je to komercijalno isplativo i da se poveća sveukupna
raspoloživost interneta.
Skromna sredstva, tj. 1,79 miliona eura su opredijeljena za razvoj ICT sektora iz državnog
budžeta (jedna od najmanjih dotacija po sektoru); ovaj sektor ne dobija podršku ni iz fondova EU
ni iz kredita. U ovom trenutku, međutim, penetracija širokopojasne mreže dostigla je tačku
zasićenja i njen rast je znatno usporen. Dodavanje novih priključaka za fiksnu širokopojasnu
mrežu teče sporo. To su indikacije da se vjerovatno dostiže približavanje granicama komercijalne
isplativosti ulaganja u širokopojasnu mrežu i da će možda biti potrebna podrška države da se
obezbijedi povezivanje na internet velike brzine domaćinstava koja se nalaze izvan ekonomski
atraktivnih područja.
Imajući u vidu gore navedeno, preporučuje se sljedeće:
- Detaljna analiza širokopojasnog tržišta i postojećeg regulaturnog okvira kako bi se ocijenio potencijal tržišta da eliminiše postojeći jaz u infrastrukturi. Naročito se preporučuje da se razmotri transponovanje Direktive EU 2014/61/EU Evropskog parlamenta i Savjeta o „mjerama za
234
Ciljevi SRID zahtijevaju da širokopojasna povezanost bude simetrična i garantovana. ADSL tehonologija ne obezbjeđuje simetričnu povezanosti. Istovremeno, brzine povezivanja do 10 Mbps ne može da se garantuje za sve pretplatničke linije (zavisiće od kvaliteta svake linije i njene dužine). Prema tome, postizanje ovog cilja treba sa oprezom potvrđivati.
112
smanjenje troškova širenja mreža elektronskih komunikacija velike brzine”235, čiji je cilj omogućavanje i ohrabrivanje daljeg širenja mreža velike brzine smanjivanjem njihovih troškova. Direktiva sadrži mjere kao što su zajedničko korišćenje i ponovno korišćenje postojeće fizičke infrastrukture što bi, kako se očekuje, stvorilo uslove za troškovno efikasnije širenje mreže.236 Štaviše, time se značajno olakšava pristup informacijama: predviđa se pravo da tržišni akteri pristupaju informacijama na mjestima i pravcima postojeće fizičke infrastrukture koji se odnose na bilo kojeg mrežnog operatora kao i podacima o vrsti i korišćenju infrastrukture, i odgovarajućoj kontakt tački prije 01.01.2017 godine.
- Takođe se preporučuje da se izvrši detaljno mapiranje i analiza pokrivenosti kako bi se identifikovale ciljne geografske oblasti, postojeći i potrebni resursi. Vlada može da razmisli o izradi i realizaciji interaktivne mape koja će omogućavati analizu šansi za investiranje u infrastrukturne mreže. Takva mapa bi mogla da se koristi kao instrument u donošenju politike koji bi, s jedne strane, uspostavio prave ciljeve za bilo koju intervenciju, a sa druge, smanjio troškove za operatore. Crna Gora bi mogla da razmotri iskustva koja su već primijenjena u više zemalja EU. Njemačka, Portugalija i Slovenija imaju veoma dobro razvijene instrumente za mapiranje infrastrukture, dok se novi projekti mapiranja realizuju u više država članica, odnosno u Poljskoj, Hrvatskoj, na Kipru, u Češkoj Republici, Estoniji, Grčkoj, Mađarskoj, Italiji, Latviji, Litvaniji, Portugaliji i Švedskoj. Preporučuje se vršenje javnih konsultacija sa tržišnim akterima kako bi se potvrdilo postojanje potencijalnih zona neuspjelog djelovanja tržišta ako ih ima i kako bi se otkrili kompletni planovi ulaganja u najbližoj budućnosti (tri godine unaprijed) po geografskim oblastima u kojima širokopojasni pristup internetu velike brzine do sada nije bio prisutan (bijele NGA ili backhaul oblasti). Ova aktivnost će pomoći da se razumije koliko mogu da budu ambiciozni novi strateški ciljevi (u skladu sa Digitalnom agendom za Evropu pošto se u mnogim zemljama EU237 od nje odstupa, kao i u nekim zemljama regije Balkana), i koje će državne intervencije, (ako uopšte) biti potrebne da bi se novoutvrđeni ciljevi psstigli.
- Ako javne konsultacije potvrde prisustvo oblasti neuspjelog djelovanja tržišta, treba razmotriti državnu intervenciju da bi se to riješilo. Mjere državne pomoći bile bi još djelotvornije ako bi bile dio sveobuhvatnije strategije, koja sadrži ne samo viziju/ciljeve, već i jasan akcioni plan. Stvarni uspjeh nove Strategije zavisiće ne toliko od definisanih ciljeva koliko od izbora odgovarajućih sredstava, uključujući zakonske,
235
(COM/2013/0147 final - 2013/0080 (COD)) 236
https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/cost-reduction-measures 237
17 država članica su u potpunosti usklađene sa ciljevima Digitalne agende za Evropu 2020 (Bugarska, Hrvatska, Kipar, Češka Republika, Grčka, Mađarska, Irska, Italija, Latvija, Litvanija, Malta, Holandija, Poljska, Portugal, Rumunija, Slovačka i Španija).
113
regulatorne i administrativne mjere i finansijska sredstva. Stoga je važno imati postavljene i neophodne resurse i instrumente kojima će se omogućiti dalje širenje širokopojasne infrastrukture.
- Da se izvrši procjena potrebnih sredstava za zatvaranje jaza u infrastrukturi i da se razmotri potencijalna državna intervencija u pogledu njenih srazmjera i sadržaja. Približni iznos sredstava državne pomoći daće indikaciju o tome koju regulativu okvira o državnoj pomoći EU treba pratiti. Preporučuje se najprije da pogledate da li se može razmatrati državna pomoć na osnovu Uredbe o opštem grupnom izuzeću ili Uredbe de minimis238. Nije vjerovatno da bi pitanje širokopojasnog pristupa internetu velike brzine moglo efikasno da se riješi kroz usluge od opšteg ekonomskog interesa. To bi zahtijevalo da se širokopojasni pristup internetu velike brzine definiše kao univerzalna usluga i da se obezbjeđenje širokopojasnog pristupa ciljnih brzina uključi u obavezu univerzalne usluge. EKIP je relativno nedavno definisala obavezu univerzalne usluge na nivou države, 2015 godine, nakon javnog tenderskog postupka. Crnogorski Telekom AD Podgorica je određen da ponudi priključke i pristup javno raspoloživim uslugama telefonije, uključujući pristup funkcionalnom internetu na fiksnoj lokaciji. Tekuće brzine koje obezbjeđuje pružalac univerzalne usluge nijesu blizu onima koje su predviđene kao ciljevi u Strategiji razvoja informacionog društva. To znači da obaveza univerzalne usluge, kako je danas definisana, neće značajno doprinijeti ciljevima SRID. Povećanje minimalne garantovane brzine zahtijevalo bi novi tender i značajno veće nadoknade za pružanje tih usluga. To bi moglo potencijalno da izazove neodgovarajuće finansijsko opterećenje za aktere na tržištu;
- Da se ocijeni raspoloživost javnih sredstava. Pošto državnih resursa nema mnogo, može se razmotriti korišćenje dopunskih sredstava (direktni finansijski podsticaji: grantovi, krediti sa niskim kamatama), zajedno sa indirektnim finansijskim podsticajima (npr. garancije i poreski podsticaji) i nefinansijskim instrumentima, npr. obaveza zajedničkog korišćenja infrastrukture javnih komunalnih usluga). Međutim, do sada prikupljeno iskustvo EU239 sugeriše da je najčešći oblik podrške za razvoj širokopojasnog pristupa kroz državnu pomoć direktni grant;
- U osmišljavanju mjera državne pomoći, nadležni organi Crne Gore se ohrabruju da koriste primjere država članica EU. Nedavno odobrena šema državne pomoći za Hrvatsku može da posluži kao jedan od glavnih primjera širokopostavljene šeme, koja omogućava različit nivo i forme državne intervencije. Primjer Finske pokazuje da se mjera državne pomoći može usmjeriti na sasvim konkretne oblasti i samo za tehnologije NGA.
238
Mada je malo vjerovatno da se može koristiti uredba de minimis zbog toga što je njom predviđen mali iznos 239
Makar kad je riječ o mjerama državne pomoći o kojima je poslato obavještenje EK
114
Mjera državne pomoći u Švedskoj dovela je do širenja širokopojasnog pristupa na osnovu optičke osnovne mreže u državnom vlasništvu u kombinaciji sa opštinskim mrežama. Litvanija je dobar primjer za povjeravanje razvoja optičke mreže javnom subjektu, koji sada uspješno upravlja mrežom. Preporučuje se da Vlada diskutuje o mogućim šemama sa igračima na tržištu i drugim relevantnim akterima. Pomoću toga će se identifikovati najadekvatniji oblik pomoći koji odgovara svim stranama uključenim u realizaciju. Strogo se preporučuje i prethodna (ex ante) procjena koristi i nedostatka potencijalne državne pomoći.
- Jačanje kapaciteta i adekvatno stručno pravno poznavanje pitanja vezanih za državnu pomoć od suštinskog je značaja u osmišljavanju mjera i usklađivanju sa kompleksnim okvirom za državnu pomoć. Kao država kandidat za EU, Crna Gora je nedavno (početkom 2016) transponovala većinu pravila EU o državnoj pomoći u svoje nacionalno zakonodavstvo, ali joj nedostaje iskustvo u njihovoj primjeni. Stoga je preporučljivo da se koristi raspoloživo tehničko iskustvo EU, između ostalog, kroz zahtjeve za metodološku i praktičnu pomoć, npr. putem instrumenta TAIEX.240 Uspješna realizacija mjera državne pomoći jako će zavisiti od kompetentnosti osoblja koje na njima radi. Identifikovanje tog kadra unaprijed i izrada planova obuke se čvrsto preporučuju kao dio aktivnosti koje su predviđene po inoviranoj Strategiji razvoja informacionog društva.
240
http://ec.europa.eu/enlargement/tenders/taiex/index_en.htm
115
Aneks 1. Lista naselja bez backhaul konekcije
Tabele sa naseljima bez backhaul konekcije date su u posebnom prilogu. Prikazane informacije
zasnivaju se na anketi.
116
Aneks 2. Lista naselja bez širokopojasnog pristupa internetu velike brzine
Tabele sa naseljima bez konekcije za širokopojasni pristup internetu date su u posebnom
prilogu. Prikazane informacije zasnivaju se na anketi.
117
Aneks 3. Usluge davanja u zakup optičkih kabala od strane Crnogorskog elektroprenosnog sistema
Crnogorski elektroprenosni sistem - CGES je vlasnik mreže optičkih kablova ukupne dužine 656
km. Koristeći optiku, CGES je povezan sa elektroprivrednim preduzećima Srbije, Bosne i
Hercegovine i Albanije. Ovo preduzeće nudi svoju infrastrukturu drugim igračima na tržištu. Slika
koja slijedi prikazuje arhitekturu mreže, a tabela prikazuje cijene za iznajmljivanje jednog
kilometra kablovskog para za godinu dana.
Cijena zakupa zavisno od trajanja zakupa i
daljine (€/km/godini/paru) Do 5 godina Za 10 godina Za 15 godina
Do 100 km 2000 1500 1000
100 do 300 km 1500 1125 750
Preko 300 km 1000 750 431
118
Izvor: EKIP
119
Aneks 4. Pravila EU o državnoj pomoći: glavni dokumenti
Ova lista dokumenata nije definitivna ili iscrpljena.Cijela lista može se naći na:
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/legislation.html
Naziv
Glavni cilj
Najnovije
izmjene
Glavne odredbe Ugovora o funkcionisanju EU koje se tiču državne pomoći
Član 107, 108 i 109 Ugovora o EU Suština državne pomoći (opšta
zabrana, mogući izuzeci), procedura i
sprovođenje politike državne pomoći
2009
Proceduralna pravila
Regulativa (Uredba) Savjeta (EU) 2015/1589 od 13 jula
2015 kojom se utvrđuju detaljna pravila za primjenu člana
108 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije
Utvrđuje postupke verifikacije kod
državne pomoći, procuduru u vezi sa
nezakonitom pomoći, zloupotrebom
pomoći i dr.
2015
Sprovođenje
Regulativa Savjeta (EC) br 794/2004 od 21 aprila 2004
kojom se sprovodi Regulativa Savjeta br 659/1999 kojom
se definišu detaljna pravila za primjenu člana člana 109)
Ugovoru o EU
Sadrži detaljne odredbe o formi,
sadržaju i drugim detaljima
obavještenja i godišnjih izvještaja
2016
Regulativa Komisije (EU) 2015/2282 od 27 novembra 2015
kojom se mijenja i dopunjava Regulativa (EC) br 794/2004
u vezi sa formularima za obavještavanje i informativnim
listovima
Sadrži inovirane formulara za
obavještavanje i informativne listove
2015
Obavještenje Komisije o pojednstavljenoj proceduri za
tretman određenjih vrsta državne pomoći
Utvrđuje pojednostavljeni set
postupaka za verfikaciju mjere
državne pomoći
2009
Obavještenje Komisije o naboljoj praksi za Kodeks
ponašanja Države i kontrolnim procedurama
Daje smjernice za svakodnevno
sprovođenje i međusobno
razumijevanje između službi Komisije,
nadležnih organa država članica i
pravne i poslovne zajednice.
2009
Obavještenje Komisije — Ka djelotvornoj primjeni odluka
Komisije kojima se državama članicama nalaže da naplate
nezakonitu i nekompatibilnu državnu pomoć
Objašnjava politiku EK prema
sprovođenju odluka o povraćaju
državne pomoći
2007
Obavještenje Komisije o izvršenju prava o državnoj
pomoći od strane nacionalnih sudova
Informiše nacionalne sudove i treća
lica o pravnim sredstvima raspoloživim
u slučaju kršenja pravila o državnoj
2009
120
pomoći i daje im smjernice o
praktičnoj primjeni tih pravila.
Prateći akti, de minimis, Uredba o opštem grupnom izuzeću
Regulativa Savjeta (EC) br 1588/2015 od 13 jula 2015 o
primjeni članova 107 i 108 Ugovora o EU na određene
kategorije horizontalne državne pomoći
Omogućava EK da usvoji uredbe o
maloj državnoj pomoći (de minimis) i
opštim grupnim izuzećima (GBER)
2015
Regulativa Komisije (EU) br 651/2014 od 17 juna 2014
kojom se objavljuje da su određene kategorije pomoći
kompatibilne sa unutrašnjim tržištem u primjeni člana 107
i 108 Ugovora o EU
Utvrđuje detaljne propise o opštem
grupnom izuzeću
2014
Regulativa Komisije (EU) br 1407/2013 od 18 decembra
2013 o primjeni članova 107 i 108 Ugovora o EU na malu
državnu pomoć (de minimis)
Utrđuje detaljne propise o maloj
državnoj pomoći (de minimis)
2014
Horizontalna pravila
Smjernice o regionalnoj državnoj pomoći za 2014-2020. Utvrđuje zahtjeve za regionalnu
državnu pomoć
2014
Okvir za državnu pomoć za istraživanje razvoj i inovacije Definiše pravila o davanju državne
pomoći za istraživanje, razvoj i
inovacije
2014
Saopštenje Komisije – Kriterijumi za analizu
kompatibilnosti slučajeva državne pomoći za obuku
zavisno od pojedinačnog obavještavanja,
Definiše pravila o davanju državne
pomoći za obuku
2009
Specifična sektorska pravila
Smjernice EU za primjenu pravila državne pomoći u vezi sa
brzim širenjem širokopojasnih pristupnih mreža
Pravila o davanju državne pomoći za
razvoj širokopojasnog pristupa
2013
Saopštenje Komisije o primjeni pravila državne pomoći na
javnog emitera
Pravila o davanju državne pomoći za
javnog emitera
2009
Specifični instrumenti pomoći
Obavještenje Komisije o primjeni članova 87 i 88 Ugoora
o EU na državnu pomoć u formi garancija
Pravila o davanju državnih garancija 2008
Obavještenje Komisije o primjeni pravila državne pomoći
na mjere u vezi sa direktnim oporezivanjem preduzeća
Pravila o davanju državne pomoći u
formi poreskih izuzeća
1998
Saopštenje Komisije o elementima pomoći kod prodaje
zemljišta od strane javnih organa
Smjernice o elementima državne
pomoći kod prodaje zemljišta i
objekata javnih organa
1997
Usluge od opšteg ekonomskog interesa (UOEI)
Saopštenje Komisije o primjeni pravila državne pomoći
EU na nadoknadu datu za pružanje usluga od opšteg
ekonomskog interesa
Pojašnjava glavne pojmove u vezi sa
državnom pomoći za usluge od
posebnog ekonomskog interesa
2012
Saopštenje Komisije, okvir EU za državnu pomoć u formi Navodi uslove pod kojima je državna 2012
121
nadoknade za javne usluge pomoć u formi nadoknade za javne
usluge kompatibilna kompatibilna sa
Ugovorom o EU
Regulativa Komisije o primjeni članova 107 i 108 Ugovora
o EU na malu pomoć (de minimis) i na pomoć datu
preduzećima koja pružaju usluge od opšteg ekonomskog
interesa
Utvrđuje limit ispod kojeg se
nadoknada ne smatra državnom
pomoć
2012
Izvor: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/legislation.html