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LAS MIGRACIONES COMO IMPULSOR DE UN CAMBIO CONCEPTUAL DE
LA CIUDADANÍA
David Lorenz
Juan Sebastián Fernández Prados
Universidad de Almería
En los últimos años una gran variedad de autores han intuido un Nacionalismo
Metodológico en el campo de los estudios migratorios (véase entre otros Beck, 2005;
Pogge, 2005; Llopis, 2007; Morcillo, 2011). La teoría política contemporánea, basada
en una aparentemente indisoluble “Santísima Trinidad” entre Estado, nación y
ciudadanía (Zapata-Barrero, 2003: 114), se había introducido en todas las ciencias
sociales, con la consecuencia de un gran dominio de estudios de índole nacional.
Las “migraciones mundializadas” (Arango, 2003: 9) suponen en este contexto un claro
desafío al marco político estatal-nacional y su base comunitaria étnico-cultural, ya que
ponen en evidencia el déficit normativo de una ciudadanía estratificada que manifiesta
cada vez más su cara excluyente (Peña, 2012: 529). En las últimas décadas se podía
observar un cambio en las legislaciones de países occidentales donde hasta hace poco el
ius sanguinis había planteado el etnos en las políticas de nacionalización.1 Sin embargo
no se puede hacer constar que el nuevo concepto basado en el demos es a priori más
liberal, abierto e incluyente (Fernández, 2003).2
La presente comunicación, basándose en una encuesta que representa algunas de las
lagunas metodológicas antes mencionadas, propone un análisis crítico de una institución
de ciudadanía estrechamente ligada con este marco político estatal-nacional. Por lo tanto
la comunicación abre con un análisis de las políticas migratorias (1), más
específicamente de los procesos de nacionalización, que hoy en día representan una de
las últimas competencias exclusivas de los Estados. En la segunda parte se analiza si
existe una estratificación social según el estatus administrativo de los inmigrantes (2).
Para ello se toma como marco de referencia la “Immigrant citizens survey” (ICS)3, una
1 Sobre de-etnificación véase también: Hansen y Weil (2001), Joppke (2004).2 Especialmente desde 9/11 se puede observar en muchos países como las tendencias liberales se convertieron en políticas de integración restrictivas, enfocando de nuevo aspectos de seguridad.3 Agradecimientos a Thomas Huddleston y Jasper Dag Tjaden (2012), Immigrant Citizens Survey, King Baudouin Foundation and Migration Policy Group, Bruselas.
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encuesta realizada en 15 ciudades de siete países europeos. Los resultados de esta
encuesta sirven como punto de partida para reflexionar sobre la cuestionable “primacía
de la procedencia sobre la pertenencia” (Granado, 2012: 500) y discutir una posible
transformación conceptual de la institución de la ciudadanía (3).
En los años noventa varios autores4 percibían tendencias post-nacionalistas que
cuestionaban la perdurabilidad de la ciudadanía estatal-nacional. Como explica
Mouritsen (2011), los post-nacionalistas veían una desvaluación del estatus de
ciudadano, relacionada con una liberalización de la adquisición de la ciudadanía y una
banalización de su contenido material.
En lo que sigue trataremos de averiguar si se puede observar una homogeneización de
las políticas migratorias en Europa y si existe una liberalización de la adquisición de la
ciudadanía, complementada por una banalización de su contenido material, para
reflexionar después sobre la posible existencia de una estratificación cívica en el interior
de las sociedades. Si no se pueden observar estas tendencias post-nacionalistas y si
existe una estratificación de derecho (1) y de hecho (2), el déficit normativo del marco
estatal-nacional sería evidente, lo que haría imprescindible una transformación
conceptual de la institución de la ciudadanía (3).
1. Las políticas migratorias
Nuestro propósito en este apartado es analizar tanto los procesos de nacionalización
(para comprobar una posible homogeneización y una posible liberalización) como su
contenido material (para comprobar una posible banalización) mediante un estudio de
las políticas migratorias y los derechos implicados. En el análisis nos centraremos en los
siete países objetos de la encuesta ICS.5
De fuente principal para el estudio de las políticas migratorias sirve el “Migrant
Integration Policy Index” (MIPEX), un proyecto liderado por el British Council y
Migration Policy Group, que analiza las políticas de integración en 31 países de Europa
y de América del Norte en base a 148 indicadores. Los indicadores están divididos en
siete ámbitos. Para comparar las políticas de los diferentes países, los autores formulan
4 Véase entre otros: Soysal (1994), Glick Schiller et al. (1994), Jacobson (1996) o Sassen (1998; 2003).5 La encuesta “Inmigrant Citizen Survey” se llevó acabo en 15 ciudades en Alemania, Bélgica, España, Francia, Hungría, Italia y Portugal.
2
para cada ámbito un mejor/peor escenario para posteriormente proporcionar una
clasificación de los 31 países estudiados.
1.1 Los Procesos de Nacionalización
Para analizar los procesos de nacionalización se tomarán en cuenta la reagrupación
familiar, la residencia de larga duración y el acceso a la nacionalidad.
La reagrupación familiar
Durante la última década hubo varios intentos de homogeneizar las políticas de
reagrupación familiar en el marco europeo.6 Sin embargo el objetivo de la armonización
todavía no está dando los frutos pretendidos.7 Analizando un total de treinta y siete
ítems, el MIPEX resume información sobre cuatro ejes de la política de reagrupación
familiar (elegibilidad, condiciones de reagrupación, seguridad de estatus y derechos
reconocidos a los familiares reagrupados). Cada ítem oscila entre 0 y 100. A posteriori
se calcula la media para cada eje temático.
Como se puede observar en el Gráfico 1 existe una gran dispersión en los siete países
estudiados. Con respecto a los cuatro ejes temáticos encontramos algunas diferencias
abismales. Mientras que Francia, por ejemplo, tiene una elegibilidad restrictiva (35)8,
Portugal obtiene la puntuación máxima en este eje (100)9. Las mismas pautas se pueden
observar en las condiciones para la adquisición del estatus. De nuevo Francia obtiene la
puntuación más baja (34)10 y Portugal junto con España, la puntuación más alta (83). Si
analizamos ahora la seguridad del estatus, es Hungría el país que aparece en el último
lugar de la lista (38)11. España, por otro lado, es el único país que obtiene la puntuación
máxima de 100 puntos en todos los ítems de este eje. La pretendida armonización de las
políticas de reagrupación familiar ha dado sus mejores frutos en los derechos asociados
6 Véase la Directiva 2003/86/CE de 22 de septiembre de 2003 sobre el derecho a la reagrupación familiar.7 Para un estudio exhaustivo de la Directiva 2003/86/CE véase Gómez (2009).8 Francia no permite reagrupación familiar ni en línea ascendiente, ni para descendientes adultos.9 En Portugal cualquier residente legal es elegible para solicitar la reagrupación familiar. Se puede reagrupar parejas de hecho, hijos menores, hijos adoptados, hijos cuya custodia es compartida, hijos adultos y familiares que se encuentran en situación de dependencia.10 En Francia existen exigencias adicionales con respecto a la vivienda y la situación económica. Además existen gastos adicionales para solicitar la reagrupación familiar. 11 En Hungría existen cuatro motivos para rechazar, retirar o no renovar el estatus: 1. Amenaza para la seguridad pública; 2. Adquisición fraudulenta; 3. Ruptura de los lazos familiares; 4. No cumplimento de las condiciones originales. Además no existe ninguna excepción de iure que impida la pérdida del estatus, resultando de uno de los motivos anteriores.
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al estatus. Aun así existen ligeras diferencias, como se puede observar en el siguiente
gráfico.12
Gráfico 1. Reagrupación Familiar
Fuente: Elaboración Propia con datos del MIPEX, 2010.
En resumen, los datos del MIPEX, 2010 confirman que “…los países europeos parecen
ofrecer respuestas legislativas bastante diferentes ante el derecho de los no-nacionales
residentes en su territorio de reunirse con sus familiares” (Pérez-Nievas y Daniela,
2011: 158). La aplicación de la directiva en los Estados europeos sigue siendo una
regularización de una norma de mínimos con un amplio nivel de discrecionalidad por
parte de los Estados miembros como ya lo interpretó Aparicio (2006).
La Residencia de Larga Duración
Como en el caso de la reagrupación familiar existe una directiva europea que pretende
armonizar las políticas de los países europeos en este ámbito. La Directiva 2003/109/CE
del Consejo, de 25 de noviembre 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros
países residentes de larga duración13 pretende otorgar un trato equitativo en todo el
territorio europeo, independientemente del país de la UE de residencia.14 De nuevo el
MIPEX recoge información sobre cuatro ejes temáticos (elegibilidad, condiciones de
12 Bélgica, Alemania y España no otorgan el permiso de residencia independiente a familiares que no sean cónyuges o hijos.13 Extendido su ámbito de aplicación a los benificiarios de protección internacional mediante la Directiva 2011/51/CE.14 Para un estudio exhaustivo de la aplicación de la Directiva 2003/109/CE véase Iglesias (2008).
4
adquisición del estatus, seguridad del estatus y derechos asociados), formados por un
total de 26 ítems.
En el siguiente gráfico se puede observar una cierta tendencia de equiparación de los
derechos asociados y de la seguridad del estatus. Por otro lado llama la atención la
disparidad de los resultados en los ejes elegibilidad y condiciones para la adquisición
del estatus. En elegibilidad los casos extremos son Francia (8)15 y España (58).
Analizando las condiciones para la adquisición del estatus resaltan las prácticas
restrictivas en Alemania (8)16. Una vez conseguido el estatus como residente de larga
duración existe una ligera convergencia con respecto a los derechos asociados y la
seguridad del estatus. Aun así existen algunas excepciones como Hungría con respecto a
la seguridad del estatus (36)17 y Francia con respecto a los derechos asociados (50)18.
Gráfico 2. Residencia de Larga Duración
Fuente: Elaboración Propia con datos del MIPEX, 2010.
Resalta el hecho que el MIPEX no analiza el derecho de voto - objeto de numerosos
debates científicos19 - como posible componente de los derechos asociados a este
estatus.15 En Francia el tiempo de residencia como estudiante no se acumula para el permiso de larga duración. Además los periodos de ausencia permitidos son mínimos. 16 Para obtener el permiso de residencia de larga duración en Alemania, solicitantes tienen que comprobar su integración lingüística y socio-cultural. Existen requisitos económicos adicionales, relacionados con el empleo. Además la solicitud implica gastos adicionales y el tiempo procesal máximo no esta limitado por ley.17 La renovación del permiso de residencia de larga duración en Hungría solamente se concede si se cumplen los requisitos originales. El periodo máximo de ausencia permitida durante la residencia es de 1 año y existen varios motivos para rechazar la renovación (incluido sentencia por delitos graves).18 En Francia no se reconocen cualificaciones académicas y profesionales. El acceso al mercado laboral depende del cumplimento de requisitos adicionales.
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Resumiendo, aunque varios autores han intuido una cierta convergencia en las políticas
de los países europeos con respecto al estatus de residencia de larga duración (véase
entre otros: Groenendijk et al., 2000), los datos recogidos por el MIPEX respaldan la
noción de Kraler (2006), ya que demuestran claramente que la aplicación de la directiva
en los Estados europeos todavía es sujeto a una variación considerable.
Acceso a la Nacionalidad
Un análisis del acceso a la nacionalidad es especialmente importante para averiguar si
existe una homogeneización en las políticas migratorias, ya que hoy en día representa
una de las últimas competencias exclusivas de los Estados. El MIPEX analiza de nuevo
cuatro ejes temáticos. A la par de la elegibilidad, las condiciones de adquisición y la
seguridad del estatus, se analiza la posibilidad de solicitar la doble nacionalidad20, otro
de los posibles indicadores para tendencias post-nacionalistas (Feldblum, 1998).
Un caso de discrepancia severa representa el eje de elegibilidad para el acceso a la
nacionalidad. Mientras que Hungría (0)21 es de nuevo el país que aplica las políticas más
restrictivas, Portugal (90) se encuentra al otro lado del espectro. Además existe una
diferencia si analizamos las condiciones para la adquisición de la nacionalidad. Tanto
Francia como España (ambos 25)22 exigen condiciones adicionales para solicitar el
nuevo estatus. Portugal (81) por otro lado no tiene apenas requisitos adicionales y por
tanto opta en este contexto por una legislación considerablemente más permisiva.
Observando los resultados para la seguridad del estatus se podría concluir a primera
vista que existe una ligera convergencia (los casos extremos son Hungría 36 y Italia 71).
Si analizamos, sin embargo, los resultados en cada ítem separadamente, llegamos a la
conclusión que existe un peor/mejor escenario en cada uno de los ítems estudiados. Si
19 Así Hammar (1990) sugiere que ha emergido un estatus de “denizenship” para residentes de larga duración con un amplio abanico de derechos civiles y sociales. Sin embargo los “denizens” no llegan a ser miembros de pleno derecho, ya que se les niega el acceso a los derechos políticos.20 Para una profunda discusión sobre la doble nacionalidad en Europa véase Faist (2007).21 En Hungría el tiempo de residencia requerido para solicitar la nacionalidad es mayor de diez años. Los periodos de ausencia permitidos son mínimos. Inmigrantes de segunda y tercera generación están obligados a pasar por los procesos de nacionalización ordinaria. 22 Los requisitos lingüísticos en Francia y España son relativamente altos y/o arbitrarios con difícil acceso a los cursos de apoyo, incluyendo altos costes adicionales. Se aplica la misma política restrictiva/arbitraria con respecto a los tests de ciudadanía/integración. Existen requisitos económicos considerablemente altos. Además, una amplia rama de antecedentes penales puede ser motivo de denegación de la nacionalidad.
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ponemos en tela de juicio las políticas entorno a la doble nacionalidad, sorprende que
España obtiene la puntuación más baja (25)23.
Gráfico 3. Acceso a la Nacionalidad
Fuente: Elaboración Propia con datos del MIPEX, 2010.
En síntesis, varios autores (véase entre otros: Rea, 2006; Bascherini, 2008 y Joppke,
2007)) captan unas tendencias hacia una convergencia en las políticas de
nacionalización en Europa. Sin embargo, los datos compilados en el MIPEX
comprueban que la legislación de los países miembros todavía presenta profundas
desemejanzas en este ámbito.24
Ahora bien, para averiguar si existen tendencias post-nacionalistas, nos parece
fundamental estudiar una posible liberalización de la adquisición de la ciudadanía.
Si comparamos los resultados sobre el acceso a la nacionalidad del MIPEX, 2007 con
aquellos datos obtenidos para el año 2010, podemos observar una ligera liberalización
formal en Hungría y Alemania.25 Mientras tanto se percibe una tendencia hacia una
política más restrictiva en Italia (Gráfico 4.).
23 De iure no existe la posibilidad de solicitar la doble nacionalidad para inmigrantes de la primera generación. Inmigrantes de segunda y tercera generación pueden ser sujetos a condiciones adicionales para conseguir la doble nacionalidad.24 Por la agudización de la crisis económica y financiera, durante los últimos meses se podían observar tendencias a endurecer el acceso a la nacionalidad en algunos países europeos. Véase por ejemplo el anteproyecto de ley de Reforma Integral de los Registros en España, que preve la introducción de tests de ciudadanía y la posibilidad de perder la nacionalidad por razones de seguridad nacional u orden público.25 En ambos países solamente se realizaron algunos cambios en la seguridad del estatus.
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Gráfico 4. Acceso a la Nacionalidad 2007/2010
Fuente: Elaboración Propia con datos del MIPEX, 2007 y MIPEX, 2010.
Según datos de Eurostat la suma de nacionalizaciones en los siete países en cuestión no
ha experimentado grandes cambios durante la última década. Así, en los países
mencionados se nacionalizaron 427.262 extranjeros en 2000. Hasta el año 2010 la cifra
había crecido ligeramente hasta 500.006. No obstante, si analizamos los países por
separado, encontramos dos tendencias opuestas. Los países con una larga historia
inmigratoria demuestran una clara tendencia decreciente.26 Al mismo tiempo se puede
observar un fuerte crecimiento del número de nacionalizaciones en países como España,
Portugal e Italia.27
Sin embargo existen varias fuentes adicionales que viabilizan un análisis adecuado
sobre los procesos de nacionalización y sus políticas y prácticas correspondientes.28 La
ICS sirve en este contexto como una excelente base de datos, puesto que nos puede
proporcionar algunos indicios sobre motivos, problemas y resultados de los procesos de
nacionalización. En la siguiente tabla aparecen los resultados de los 1950 sujetos de
dicha encuesta, que han solicitado la nacionalización entre los años 2000 y 2011. Los
26 Esta tendencia es especialmente aparente en los casos de Alemania y Bélgica (entre 2000 y 2010 el número de nacionalizaciones cayó de 186.688 hasta 104.600 en Alemania y de 61.980 hasta 34.636 en Bélgica).27 Entre 2000 y 2010 las nacionalizaciones aumentaron de 11.996 a 123.721 en España, de 1.625 a 21.750 en Portugal y de 9.555 a 65.938 en Italia.28 Kraler (2006) propone cuatro diferentes fuentes: 1.Estadísticas sobre nacionalizaciones de la administración pública. 2. Censo. 3. Datos del patrón. 4. Encuestas.
8
datos obtenidos no respaldan una posible liberalización de la adquisición de la
ciudadanía durante la última década. Así, el año 2009 representa el año con el mayor
porcentaje de solicitudes rechazadas (11,2%) con un 39,2% todavía esperando
respuesta. Si extrapolamos el porcentaje de solicitudes que podrían resultar rechazadas
entre los años 2009 y 2011 podríamos llegar a 23%, 33% y 29% respectivamente.
Tabla 1. Nacionalizaciones aceptadas según año de solicitud (en % del total)
Año de solicitud
Aceptada Rechazada Esperando respuesta
2000 94,4% 4,7% 0,9%2001 91,5% 2,8% 5,6%2002 89,6% 5,2% 5,2%2003 87,5% 9,4% 3,1%2004 86,2% 11,0% 2,8%2005 87,5% 7,6% 4,9%2006 82,2% 8,9% 8,9%2007 79,5% 10,3% 10,3%2008 65,4% 7,3% 27,3%2009 49,6% 11,2% 39,2%2010 28,0% 9,3% 62,6%2011 16,3% 4,8% 78,9% Fuente: Elaboración propia con datos del ICS (2012).
Igualmente interesante parecen los datos sobre los problemas experimentados durante el
proceso de nacionalización. Cómo se puede observar en el Gráfico 5 el porcentaje que
manifiesta haber experimentado problemas aumentó entre 1991 y 2011 de 17% a 41%.
Gráfico 5. Personas que han experimentado problemas durante el proceso de
nacionalización (en %)
9
Fuente: Elaboración propia con datos del ICS (2012).
En resumen: En casi la totalidad de los ámbitos analizados se pueden observar
intenciones de homogeneizar las políticas migratorias en el contexto europeo.29 Así, por
un lado, se ve respaldada la noción de Joppke (2007) que ve una convergencia de las
políticas europeas en el campo de las migraciones. Por otro lado, los resultados del
MIPEX parecen confirmar que en los países en cuestión existen muchas lagunas en la
aplicación de las normativas europeas. Diferencias se pueden observar tanto en las
políticas de reagrupación familiar, de residencia de larga duración, como en el acceso a
la nacionalidad.30
Además, los datos de Eurostat y de ICS parecen avalar una cierta impermeabilización de
la ciudadanía que lleva a Mouritsen (2007) a concluir, que una liberalización formal no
necesariamente significa una suavización del acceso a la ciudadanía.31
1.2 Derechos Implicados32
En lugar de analizar ahora si existe una homogeneización de las políticas en los países
en cuestión, en lo que sigue, trataremos de examinar la antes mencionada y cuestionable
29 En el Programa de La Haya 2004 se acordaron los “Principios Básicos Comunes para las políticas de integración en la Unión Europea”. Véase también los artículos 67, 77 y 79 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Véase además las directivas 2003/86/CE y 2003/109/CE.30 Sobre una posible homogeinización de las políticas de integración de los inmigrantes a nivel europeo, véase también Mulcahy, 2009.31 En la misma dirección argumenta Fernández (2003) cuando hace constar que la ciudadanía basada en el demos (formalmente un concepto más liberal que el etnos) no es necesariamente más abierta e incluyente.32 Para un estudio exhaustivo de los derechos de los extranjeros en España, véase Monereo 2010.
10
banalización de los contenidos materiales de la ciudadanía (Soysal, 1994).33 Según
Marshall (1950) existen tres tipos de derechos ciudadanos: derechos civiles, derechos
políticos y derechos sociales. La mayoría de los derechos civiles son hoy en día
considerados derechos fundamentales y se otorgan a todas las personas, cual sea su
situación legal. En el siguiente apartado se analiza los derechos asociados a la
nacionalidad con respecto a los ámbitos del mercado laboral, la educación y la
participación política.
A continuación se estudian nuevas posibles líneas de estratificación cívica, ya que la
progresiva complejidad de las políticas migratorias parece haber llevado a una
multiplicación de los estatus de los inmigrantes en los países receptores, con la
adquisición de la ciudadanía como último eslabón para la pertenencia a un Estado
(López, 2006).34
De nuevo, los datos recogidos por el MIPEX sirven como punto de partida. Si
analizamos los derechos asociados al estatus de residencia de larga duración35,
observamos que la mayoría de los países han seguido la directiva 2003/109/CE del
Consejo, de 25 de noviembre 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros
países residentes de larga duración, para equiparar sus derechos a los de nacionales de
países europeos.36 Sin embargo, si estudiamos los diferentes países y ámbitos más
detalladamente, hallamos varias lagunas donde existe una estratificación de iure entre el
estatus de residente de larga duración y ciudadano o nacional de un país europeo.
Movilidad en el Mercado Laboral
En el ámbito del Mercado Laboral el MIPEX estudia cuatro ejes temáticos (acceso al
mercado laboral, acceso a asistencias generales, acceso a asistencias específicas y
derechos de los trabajadores37) con un total de 16 ítems. En 5 de los ítems escudriñados
33 Es importante señalar aquí que con la formación de una “ciudadanía europea” han evolucionado nuevas líneas de estratificación. En algunos ámbitos se distingue ahora entre nacional, residente comunitario y residente extracomunitario. La línea diferenciadora se encuentra en la mayoría de los casos entre el residente comunitario y el residente extracomunitario.34 En el MIPEX se estudian los derechos asociados al permiso de residencia por reagrupación familiar, permiso de residencia temporal y permiso de residencia de larga duración.35 El MIPEX recoge datos sobre: 1. Los derechos de residencia después de la jubilación. 2. El acceso al mercado laboral. 3. El acceso a la seguridad social, ayudas sociales, sanidad y vivienda. 4. El reconocimiento del curriculum académico y profesional.36 En Francia el acceso al mercado laboral sigue limitado. Además no se reconoce el curriculum académico y profesional de los residentes de larga duración.37 Para un estudio exhaustivo de los derechos en materia de trabajo y seguridad social en España, véase Gómez-Ferrer, 2010.
11
existen países que aplican una política segregacionista utilizando la nacionalidad como
título habilitante. Analizando el acceso al mercado laboral salta a la vista que en Francia
existen ciertas actividades del sector privado (tanto asalariado como no asalariado) con
acceso exclusivo para nacionales o residente comunitarios. La misma restricción se
aplica con respecto al sector público en Francia e Italia. En el eje de las asistencias
generales es de nuevo Francia donde se aplica la política más restrictiva, ya que no se
reconoce el curriculum académico y profesional de las personas inmigradas. Por lo
demás destaca Hungría, donde no existen asistencias específicas para una mejor
integración al mercado laboral de nacionales de países terceros. Ahora bien, uno de los
casos más desconcertante es el acceso a la seguridad social. Tanto en Bélgica, como en
Hungría existen todavía ámbitos de la seguridad social, donde no existe un acceso
igualitario para nacionales de países terceros.
Gráfico 6. Movilidad en el Mercado Laboral
Fuente: Elaboración Propia con datos del MIPEX, 2010.
Educación
En el ámbito de la educación el MIPEX vuelve a analizar 4 ejes (el acceso, los
requisitos específicos, las oportunidades y la educación intercultural) con un total de 27
ítems. La educación es una de las áreas donde la equiparación entre residentes de larga
duración y nacionales de la UE ha dado sus mejores frutos. Los datos recogidos en el
MIPEX no demuestran un trato diferenciado para estas dos categorías. En algunos
12
países como España, el acceso igualitario a la educación es además visto como un
derecho fundamental, por lo cual no se puede privar a nadie en base a sus estatus
administrativo.38 En otros países sin embargo, todavía existen desigualdades basadas en
el estatus administrativo.39
Gráfico 7. Educación
Fuente: Elaboración Propia con datos del MIPEX, 2010.
Participación Política
Desde que Marshall escribió su ensayo sobre ciudadanía y clases sociales en 1950
(Marshall, 1950), los derechos políticos y la participación política está en el centro de
una gran variedad de debates sociológicos. Sin embargo, para personas inmigradas “…
la igualdad en los derechos políticos sigue siendo un desideratum” (de Lucas, 2007:
278). En la mayoría de los países, los extranjeros se ven privados del núcleo duro de la
participación política (Bauböck, 2006). Los datos del MIPEX respaldan este atestado.
Así resulta que ningún país estudiado otorga a los extranjeros – independiente de su
estatus administrativo - el derecho de sufragio activo para elecciones a nivel nacional.
El único país que otorga este derecho para elecciones regionales es Hungría, aunque
38 Para un estudio exhaustivo sobre el derecho a la educación de los extranjeros en España, véase Gómez-Ferrer (2010b).39 Hungría es sin lugar a duda un caso extremo: Existen restricciones adicionales para algunas categorías de extranjeros con respecto al acceso al sistema educativo en todas sus etapas (pre-escolar, obligatoria y secundaria). No existen ayudas específicas para mejorar la integración al sistema educativo. No existe una formación intercultural para los profesores y la diversidad cultural no forma parte del currículo académico.
13
existen varios requisitos adicionales.40 En Francia, Alemania e Italia ni existe el derecho
de sufragio para nacionales de países terceros en elecciones locales, cual sea su estatus
administrativo. El derecho de sufragio pasivo solo se otorga a residentes de larga
duración en Portugal y España, aunque pueden existir requisitos adicionales.
Como veremos más adelante, uno de los objetivos principales para una integración
exitosa de los inmigrantes en la sociedad de acogida debería ser una “integración
estructural” (Esser, 2010: 66) mediante una colocación igualitaria en la dimensión
vertical. Esta dimensión vertical incluye la participación política, lo que la convierte en
una base imprescindible para una integración en el sentido de Esser.41
Gráfico 8. Participación política
Fuente: Elaboración Propia con datos del MIPEX, 2010.
En resumen y a modo de conclusión de los párrafos anteriores, resulta evidente que se
puede observar un paulatino desacoplamiento entre los derechos ciudadanos y la
nacionalidad. En la mayoría de los ámbitos estudiados (mercado laboral y educación),
los países que utilizan la nacionalidad como título habilitante son excepciones. La
participación y representación política, sin embargo, representa el último ámbito con
una amplia rama de derechos exclusivos para nacionales. Sin embargo, parece existir
40 Estos requisitos pueden incluir: residencia durante más de cinco años, reciprocidad y procesos de registración específicos. Los mismos requisitos pueden existir en elecciones locales en España, Portugal, Hungría y Bélgica.41 Para Esser (2010) una colocación igualitaria es imprescindible para conseguir una integración social con una diversidad cultural, social y emocional, asociada con una igualdad de oportunidades.
14
una estratificación de derecho (de iure)42 que no sigue las pautas clásicas entre
nacionales (o ciudadanos comunitarios) y extranjeros. Además surge la cuestión, cómo
esta nueva estratificación cívica combinada con una diversidad de estatus legales afecta
la movilidad social de los extranjeros, como apunta Kraler (2010). Ya en el año 1983
Walzer (1983) advirtió sobre los efectos nefastos de excluir inmigrantes acomodados
del acceso a una membresía plena. Sorprende por tanto que aún hoy en día existen pocas
investigaciones sobre la estratificación social según el estatus administrativo y las
consecuencias de los cambios del estatus.
2. La estratificación social según el estatus administrativo de los inmigrantes
En el siguiente apartado analizamos por tanto, si la estratificación cívica, que
identificamos en las páginas anteriores, se traduce en una estratificación social dentro de
las sociedades. Además sería conveniente identificar las nuevas líneas de esta posible
estratificación que parecen ser cada vez más complejas.
Para ello se toma como marco de referencia la ICS, una encuesta realizada en 15
ciudades de siete países europeos. A la par de la información sobre el estatus
administrativo, esta encuesta nos proporciona información sobre siete ámbitos de la vida
actual de las personas encuestadas (la vida en general, educación, trabajo, vivienda,
familia, salud, vida social). Además incluye variables sobre las repercusiones que
habían tenido los cambios del estatus de las personas encuestadas en cuatro diferentes
áreas (mercado laboral, educación, participación ciudadana, sentimiento de
pertenencia).
En la Tabla 2 se demuestran las respuestas obtenidas para la pregunta: “¿Cómo de
satisfecho está usted con cada uno de los siguientes ítems?”. El índice oscila entre 0 y
10, con 0 = muy insatisfecho y 10 = muy satisfecho. Como se puede observar en la
tabla, existen relaciones directas entre el estatus administrativo y la media obtenida en
cada ámbito. Las diferencias según el estatus administrativo resultaron estadísticamente
significativas para todos los ámbitos estudiados.43
42 Kofman (2002) y Morris (2003) identifican esa nueva fragmentación del estatus de los extranjeros y la dominan “estratificación cívica”.43 Consideramos estadísticamente significativo si la prueba de ANOVA Sig. ≤ ,005. (Para todos los ámbitos resulta Sig. 0,000)
15
No sorprende que los refugiados son los que obtienen el valor más bajo en cada uno de
los ámbitos. Los nacionalizados se encuentran, mientras tanto, al otro lado del espectro
y obtienen valores muy altos en todos los ámbitos. Además existe una relación clara
entre el estatus administrativo y los ámbitos de la educación, del trabajo y de la familia.
Así, son aquellos extranjeros que poseen un permiso de residencia por estudios, los que
más satisfechos se demuestran con su nivel educativo (∅ 7,64). Las mismas pautas se
pueden observar con respecto al trabajo. Los residentes por trabajo obtienen la segunda
media más alta ( 7,04), solamente superados por los nacionalizados ( 7,38). En el∅ ∅
ámbito de la familia son los reagrupados que se demuestran más satisfechos ( 8,24), de∅
nuevo solamente superados por los nacionalizados ( 8,34).∅
Tabla 2. Medias obtenidas para los diferentes ámbitos, según estatus
administrativoEstatus administrativo
La vida en general
Educación Trabajo Vivienda Familia Salud Vida social
Media 6,59 6,98 7,04 7,48 7,61 8,34 7,38N 1311 1307 1076 1312 1295 1314 1316Desv. Típ. 2,281 2,400 2,471 2,407 2,771 2,093 2,556Media 6,97 7,64 5,89 6,91 7,40 8,60 7,50N 363 360 105 362 352 362 357Desv. Típ. 2,177 2,095 3,206 2,479 2,614 1,706 2,208Media 6,99 6,74 6,24 7,19 8,24 8,34 7,46N 550 541 270 547 548 550 547Desv. Típ. 2,112 2,408 2,971 2,421 1,962 1,936 2,293Media 7,09 6,69 6,94 7,07 8,05 8,04 7,69N 2363 2320 1664 2358 2353 2363 2354Desv. Típ. 2,141 2,306 2,385 2,401 2,315 2,117 2,168Media 5,75 5,69 5,59 5,40 5,99 7,76 7,13N 198 196 78 200 193 199 195Desv. Típ. 2,455 2,594 2,694 2,791 3,000 2,211 2,311Media 7,04 7,03 6,75 6,49 7,39 7,79 7,32N 135 131 76 134 132 135 134Desv. Típ. 2,147 2,155 2,603 2,769 2,720 2,267 2,319Media 6,43 7,01 6,64 6,75 7,00 7,70 7,57N 84 84 50 84 84 84 83Desv. Típ. 2,774 2,467 2,834 2,719 3,022 2,473 2,215Media 7,34 7,38 7,38 7,63 8,34 8,08 7,92N 2331 2287 1522 2317 2301 2320 2316Desv. Típ. 2,177 2,148 2,389 2,268 2,102 2,090 2,040Media 7,02 7,00 7,01 7,26 7,96 8,14 7,66N 7335 7226 4841 7314 7258 7327 7302Desv. Típ. 2,220 2,311 2,502 2,425 2,411 2,089 2,233
Nacionalizado
Total
Res. por trabajo
Res. por estudios
Res. por reagrupación familiarRes. de larga duración
Refugiado
Otros estatus legales (sin especificar)
Renovando
Fuente: Elaboración Propia con datos del ICS (2012).
Los datos de la siguiente tabla nos pueden aportar indicios sobre las repercusiones que
pueden tener los cambios del estatus administrativo. En la Tabla 3 se pueden ver las
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respuestas obtenidas a las preguntas: “¿Hasta qué punto cambiar el estatus le ayudó a:
… conseguir o mejorar trabajo; … mejorar la educación; … involucrarse en su
comunidad local (escuela, asociaciones, actividades políticas); … sentirse integrado en
el país?”. Aunque haría falta un estudio más detallado, dependiendo de cada país, se
puede deducir una relación directa entre las políticas migratorias y las repercusiones en
los diferentes ámbitos.
Como hemos visto en el capítulo 2 el ámbito de la educación es a priori el ámbito donde
los derechos asociados dependen menos del estatus administrativo. Por lo tanto no
sorprende que es el ámbito, donde un cambio del estatus tiene menos repercusión.
Cambiando a residente de larga duración o consiguiendo la nacionalidad no mejoró
“nada” la educación para un 56,6% y un 55,3% respectivamente. Mientras tanto un
cambio del estatus parece tener más efecto en el ámbito laboral. Así, para un 40,6% de
los encuestados, adquirir la residencia de larga duración ayudó “mucho” a conseguir o
mejorar el trabajo. Esta relación respalda la noción, que existe una estratificación cívica
en el mercado laboral, que se traduce en un acceso y oportunidades desiguales en el
mercado de trabajo. Además llama la atención que conseguir la residencia de larga
duración, relacionada con los derechos asociados, es más importante que la
nacionalidad a la hora de conseguir y mejorar el trabajo. Analizando la participación
ciudadana resulta que un cambio del estatus ayudó “mucho” para un 26,5% y un 28,1%
de los residentes y nacionalizados respectivamente. Si analizamos el derecho de
sufragio activo como el núcleo duro de los derechos políticos y de la participación
ciudadana, resulta que el 62,8% de los nacionalizados encuestados manifiesta
aprovechar este derecho a nivel nacional. 44 La misma estratificación entre residentes de
larga duración y nacionalizados podemos observar a nivel local. Mientras el 63,5% de
los nacionalizados manifiesta votar en elecciones locales, el porcentaje entre los
residentes de larga duración es con un 5,9% considerablemente más bajo.45
Tabla 3. Repercusión en los diferentes ámbitos, según cambio de estatus (en %)
44 Sobre el derecho de sufragio activo y pasivo, véase 1.2. 45 Para un estudio exhaustivo sobre la participación política en la UE, véase Martiniello (2006).
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¿Cree ud. que cambiando el estatus le ayudó a mejorar…?
Nada Algo Mucho Nada Algo Mucho Nada Algo Mucho Nada Algo Mucho→ Res. de larga duración
33,7 25,7 40,6 56,5 24,5 19,0 41,2 32,3 26,5 20,4 31,4 48,2
→ Nacio-nalidad
45,0 22,0 33,0 55,3 18,9 25,8 48,2 23,7 28,1 28,8 24,2 47,0
Trabajo Educación Participación ciudadana Pertenencia
Fuente: Elaboración Propia con datos del ICS (2012).
Como hemos podido ver en este apartado existe una estratificación cívica
(estratificación de derecho o estratificación de iure), con una multiplicidad de niveles
(estatus administrativo) que se traduce en una estratificación social (estratificación de
hecho o estratificación de facto). De este modo se han construido nuevas líneas de
estratificación dentro de las sociedades. Estas nuevas líneas conllevan la privación de
una participación plena en muchos ámbitos de la vida social para un gran número de
personas, que nominalmente forman parte de la sociedad.46 Especialmente la privación
de los derechos políticos lleva a un estatus de “infraciudadanía” (de Lucas, 2003) que
funciona de esta manera “…no como un mecanismo de integración, sino todo lo
contrario, refuerza la exclusión de la pertenencia sobre la que se asienta” (García, 2003:
93). En suma “…se reintroduce la diversidad jerarquizada47 de estatus entre los
ciudadanos y las diferentes categorías de inmigrantes, de los ‘sin papeles’ a los
‘denizens’” (Peña, 2012: 531).
3. Conclusiones
Hasta ahora hemos visto que existen pretensiones de homogeinizar las políticas
migratorias en Europa. Sin embargo los resultados del MIPEX confirmaban lagunas en
la aplicación de las normativas europeas. Además, los datos de Eurostat y de ICS
avalaban una cierta impermeabilización de la ciudadanía. Por lo tanto y en este
contexto, no se podían comprobar las tendencias postnacionalistas anunciadas en los
años 90. Tampoco parece que la formación de una ciudadanía europea ha cambiado
sustancialmente el concepto de ciudadanía, ya que sigue siendo una “…ciudadanía
complementaria y subsidiaria a la membresía nacional” (Zapata-Barrero, 2009).46 Para Velasco (2012) estas estratificaciones cívicas que funcionan como las nuevas “fronteras internas”, y que representan las demarcaciones de la comunidad política, no son menos determinantes que las clásicas “fronteras externas”.47 Esta diversidad jerarquizada combinada con una política migratoria de carácter étnico o cultural es lo que Esser llama “diferencia vertical” o “estratificación étnica”.
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No obstante podíamos observar un paulatino desacoplamiento entre los derechos
ciudadanos y la nacionalidad. Sin embargo, parece existir una estratificación cívica que
no sigue las pautas clásicas entre nacionales (o ciudadanos comunitarios) y extranjeros
(o ciudadanos extracomunitarios). La nueva diversidad jerarquizada sigue una
multiplicidad de estatus que se traduce además en una estratificación social.48 Si se toma
en cuenta que la mayoría de los extranjeros no tienen ni voz ni representación, la lucha
contra esta estratificación social parece una lucha perdida antes de comenzar. De ahí la
gran cantidad de autores que se preguntan si la ciudadanía particularista y excluyente,
basada en la santísima trinidad entre Estado, nación y ciudadanía resulta compatible con
los principios éticos de la democracia y los derechos humanos. El déficit normativo del
marco estatal-nacional parece evidente, lo que hace imprescindible una transformación
conceptual de la institución de la ciudadanía.
La mayoría de los autores coinciden en que “… la clave radica en evitar el anclaje de la
ciudadanía en la nacionalidad” (de Lucas, 2003: 46), y así romper con la tríada de
Estado, nación y ciudadanía. Para de Lucas una de las prioridades debería ser una
recreación del estatus de residente y la evolución de una “ciudadanía cívica” (de Lucas,
2007) mediante el reconocimiento de los derechos políticos a nivel local.49 Me parece
oportuna la noción de Peña (2012), cuando exige un cambio de la perspectiva de la
peoplehood a la personhood. De esta manera se pasaría “… de considerar la identidad
del sujeto político como algo determinado por su pertenencia a un pueblo a definirla por
su condición de persona participante en la vida social en diversas tareas y niveles”
(Peña, 2012: 540). En la misma línea argumenta Benhabib (2009) que identifica la ley
de un Estado liberal no como el marco donde se manifiesta una cultura, sino como el
marco donde se “genera” una cultura común (Benhabib, 2009: 191). Solamente así se
podría romper con la primacía de la procedencia sobre la pertenencia, mencionada en la
introducción.
Ahora bien, una ruptura de la tríada que hemos mencionado tantas veces, ha de incluir
necesariamente dos tendencias subsidiarias. Por un lado haría falta una mejor protección
del disfrute real de los derechos a nivel local. Por otro lado serían necesarias
48 Es importante señalar aquí que una mejor integración socio-económica y cultural puede ser o el resultado de los procesos de nacionalización o al contrario la base propicia para facilitar dichos procesos (véase Kraler, 2006).49 Autores como Bauböck (2006) interpretan en la paulatina emancipación de la “ciudadanía local” el inicio de una ruptura del concepto westfaliano de la ciudadanía.
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instituciones supranacionales que sean capaces de garantizar los derechos,
independientemente de la nacionalidad de las personas. El espacio reducido, sin
embargo, no nos permite entrar aquí en un debate extenso de cómo institucionalizar esa
nueva ciudadanía universal e incluyente.
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