vodič za lokalne i regionalne samouprave na putu srbije ka eu · evropska centralna banka, 7....

VodiČ za lokalne i regionalne samoupraVe na putu srbije ka eu 1

Vodič za lokalne i regionalne samouprave na putu Srbije ka EU


Sadržaj

i - EVrOpSKa Unija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Struktura EvropSkE unijE: inStitucijE i procEdurE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 ugovor o oSnivanju EvropSkE unijE iz LiSabona (rEformSki ugovor) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 komiSija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 SavEt (SavEt miniStara) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 EvropSki SavEt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 EvropSki parLamEnt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Sud pravdE EvropSkE unijE (EvropSki Sud pravdE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 ii - zaKOnOdaVna prOcEdUra i praVni aKTi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 procEdura konSuLtovanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 pprocEdura SaodLučivanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 procEdura priStanka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 pravni akti zajEdnicE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 obavEzujući pravni akti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

nEobavEzujući pravni akti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

iii - prOcES dOnOšEnja OdlUKa i UlOGa rEGiOnalnih i lOKalnih aKTEra . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

iV - pOliTiKE Od znaČaja za rEGiOnalnU i lOKalnU SaMOUpraVU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 rEgionaLna poLitika Eu 2007-2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 ciLjEvi rEgionaLnE poLitikE Eu u pEriodu 2007-2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 inStrumEnti za rEaLizaciju rEgionaLnE poLitikE Eu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 StratEško programSki okvir rEgionaLnE poLitikE Eu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 inStitucionaLni okvir i upravLjanjE opErativnim programima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 poLitika rEgionaLnog razvoja u rEpubLici Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 zaštita konkurEncijE i kontroLa dodELE državnE pomoći . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 zaštita konkurEncijE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

kontroLa dodELE državnE pomoći . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

zajEdnička poLjoprivrEdna poLitika i ruraLni razvoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 zajEdničko tržištE poLjoprivrEdnih proizvoda (1 . Stub zpp) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

ruraLni razvoj (2 . Stub zpp) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

poLitika životnE SrEdinE EvropSkE unijE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 dEcEntraLizacija poLitikE životnE SrEdinE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

EkonomSki mEhanizmi zaštitE životnE SrEdinE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

intEgriSanjE zaštitE životnE SrEdinE u SvE SEktorSkE poLitikE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

troškovi i dobiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

4 VodiČ za lokalne i regionalne samoupraVe na putu srbije ka eu

V - inSTrUMEnTi za prETpriSTUpnU pOMOć . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Vi - iSKUSTVa U SprOVOĐEnjU prOGraMa prEKOGraniČnE SaradnjE U OKVirU cardS FOnda (2004-2006 .) i ipa (2007-2013 .) - priMEr VOjVOdinE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 cardS program Srbija i crna gora – rumunija 2004-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 cardS program Srbija i crna gora – mađarSka 2004-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 anaLiza prvih rEzuLtata javnog poziva u okviru ipa cbc mađarSka – Srbija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 oStaLi ipa programi prEkograničnE SaradnjE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Vii - Od pOTpiSiVanja SpOrazUMa O STabilizaciji i pridrUŽiVanjU dO ČlanSTVa . . . . . . . . . . 75


i

EVrOpSKa Unija

I

II

III

IV

V

VI

VII


I


STrUKTUra EVrOpSKE UnijE: inSTiTUcijE i prOcEdUrE 1

evropska unija svoje početke ima u evropskoj zajednici za ugalj i čelik - ezuČ (European Coal and Steel Community - ECSC) koja je osnovana 1951. godine, evropskoj ekonomskoj zajednici - eez (European Economic Community – EEC) i evropskoj zajednici za atomsku energiju (European atomic energy community – EURATOM) osnovanim 1957. godine. ove zajednice su imale zajedničke organe, budući da je 1965. godine potpisan sporazum o spajanju organa tri zajednice (takozvani „Merger Treaty“), ali su njihove oblasti delovanja različite, shodno nadležnostima definisanim ugovorima o osnivanju.

dok je evropska zajednica za ugalj i čelik prestala da postoji 2002. godine, kada je istekao rok od 50 godina na koliko je sklopljen ugovor o njenom osnivanju, evropska ekonomska zajednica je 1992. godine preimenovana u evropsku zajednicu, tako da su nastavile da postoje samo dve evropske zajednice: evropska zajednica (ez) i evropska zajednica za atomsku energiju (euratom).

evropska unija je stvorena stupanjem na snagu ugovora iz mastrihta 1993. godine čiji je pun naziv ugovor o osnivanju evropske unije (Treaty Establishing the European Union – TEU). tim ugovorom je stvorena dobro poznata arhitektura eu koja se sastoji iz tri stuba:

I stub čine dve evropske zajednice (ez i euratom)

II stub čini zajednička spoljna i bezbednosna politika (Common Foreign and Security Policy – CFSP)

III stub čini policijska i pravosudna saradnja u krivičnim stvarima (Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters - PJCC).

i stub čine evropske zajednice koje su i do 1992. godine postojale, dok su ii i iii stub novostvoreni ugovorom iz mastrihta 1992. godine. sva tri stuba su imala iste organe, ali različite nadležnosti kao što im i nazivi govore pa su samim tim i ti organi imali različita ovlašćenja. samo u i stubu, stubu evropskih zajednica, organi su delovali nadnacionalno, dok su ii i iii stub bili na nivou međudržavne, međuvladine, saradnje.

1) Budući da je Ugovor iz Lisabona stupio na snagu 1. decembra 2009. godine i da se njime značajno menja unutrašnja struktura EU, radi lakšeg razumevanja funkcionisanja Unije, objasnićemo model funkcionisanja kakav je postojao pre stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona i pokazati koje su promene nastale nakon 1. decembra 2009. godine.

Saradnja u oblasti policije i pravosuđadve Evropske zajednicezajednička spoljna i bezbednosna politika

I


UGOVOr O OSniVanjU EVrOpSKE UnijE iz liSabOna (rEFOrMSKi UGOVOr)

evropska unija je 2009. godine privela kraju opsežne institucionalno-funkcionalne reforme svog uređenja. novo uređenje eu je trebalo da se zasniva na „ugovoru o stvaranju ustava evrope“, koji bi objedinio i zamenio sve postojeće ugovore na kojima počiva ustrojstvo eu, stavljaći ih van snage. ustav evrope je trebalo da stupi na snagu 1. januara 2007. godine do čega nije došlo usled neuspeha referenduma u Francuskoj i Holandiji, na kojima su građani ovih država članica odbili da ratifikuju predloženi ugovor.

kao odgovor na tako nastalu krizu institucija eu, države članice su pristupile izradi novog ugovora o osnivanju evropske unije, koji je potpisan decembra 2007. godine u lisabonu, i koji predstavlja izmene i dopune postojećih ugovora o osnivanju evropske unije i ugovora o osnivanju evropske zajednice. ovaj sporazum je nazvan i reformski ugovor i u suštini vrlo je sličan odbačenom ugovoru o stvaranju ustava evrope, s tim što su izbačeni segmenti koji bi eu davali obeležja državnosti (zastava, grb i himna) i što se ne naziva „ustavom“ već „ugovorom“.

glavne razlike ugovora o stvaranju ustava evrope i ugovora iz lisabona:

izostavljeni su simboli eu (zastava, grb i himna),1.

umesto jedinstvenog dokumenta postojaće dva ugovora (ugovor o osnivanju eu i ugovor o 2. funkcionisanju eu (uFeu) – bivši ugovor o osnivanju ez),

povelja o ljudskim pravima nije sastavni deo ugovora, kao što je to bio slučaj sa ustavom, 3. nego se samo pominje u ugovoru kao obavezujući dokument,

promena u načini glasanja u savetu je odložena do 1. novembra 2014. godine (ustav je 4. predviđao promenu danom stupanja na snagu),

uvođenje nadležnosti evropskog suda pravde nad aktima iz iii stuba je odložena na 5 godina 5. nakon stupanja na snagu ugovora iz lisabona,

Funkcija ministra spoljnih poslova je preimenovana u Visokog predstavnika za spoljne poslove 6. i bezbednosnu politiku,

ugovor iz lisabona kao kriterijume za prijem novih država navodi i zaključke evropskog 7. saveta (kopenhagenski kriterijumi),

ugovor iz lisabona zadržava postojeća imena akata koje usvaja evropska unija (uredba i 8. direktiva), dok je ugovor o stvaranju ustava predviđao uvođenje zakona i okvirnih zakona.

prema odredbama reformskog ugovora, ugovor o osnivanju eu, bi nastavio tako da se zove dok bi ugovor o osnivanju evropske zajednice, bio preimenovan u „ugovor o funkcionisanju evropske unije - uFeu“. ova dva ugovora činila bi pravni i konstitucionalni okvir evropske unije. ugovor o osnivanju evropske zajednice za atomsku energiju i dalje ostaje na snazi i primenjuje se paralelno sa navedena dva ugovora, ali nije pomenut u reformskom ugovoru, niti ova reforma eu dotiče funkcionisanje euratom-a. postoje međutim nagoveštaji da bi ovaj ugovor mogao biti raskinut i euratom ugašen, a da oblast koju on pokriva, tj. istraživanje i upotreba atomske energije u civilne svrhe, postane deo

I


energetske politike evropske unije, što je ostavljeno za dalje konsultacije i odlučivanje među državama članicama.

reformski ugovor je trebalo da stupi na snagu i počne sa primenom 1. januara 2009. godine, ali su građani irske na referendumu održanom u junu 2008. godine odbili da prihvate ovaj ugovor. i pored toga, proces njegove ratifikacije je nastavljen u drugim državama članicama, a datum stupanja na snagu pomeren. budući da je posle godine dana pregovora unutar evropske unije, irska dobila određene garancije i izmene u odnosu na prvobitni tekst lisabonskog ugovora (potvrdu neutralnosti, ostajanje odredbe jedna država jedan komesar i nakon 2014. godine, ostanak zabrane abortusa u irskoj) raspisan je novi referendum na kome su 2. oktobra 2009. godine, građani irske sa 67% glasalih „za“, podržali lisabonski ugovor. nakon pozitivnog referenduma u irskoj i ratifkacije ugovora u Češkoj republici, lisabonski ugovor je stupio na snagu 1. decembra 2009. godine sa zakašnjenjem od 11 meseci u odnosu na predviđenu dinamiku.

stupanjem na snagu reformskog ugovora prestala je da postoji podela eu na iii stuba. evropska unija sada čini jedinstvenu celinu sa svojstvom pravnog lica, što ranije nije bio slučaj. ipak, način donošenja odluka, vrsta odluka koje se donose i prenos nadležnosti na evropsku uniju kao i njena ovlašćenja ostao svojstven podeli na stubove i jasno se razlikuje prema oblastima koje su ranije bile u različitim stubovima. najveće promene iz ovog ugovora se sastoje u proširenju broja oblasti u kojima se u okviru nekadašnjeg i stuba odluke donose kvalifikovanom većinom i proširenju nadležnosti organa eu da donose odluke u oblastima obuhvaćenim nekadašnjim iii stubom. nadležnosti organa u okviru bivšeg ii stuba, zajedničke spoljne i bezbednosne politike ostaju nedirnute u odnosu na prethodno stanje. u okviru nekadašnjeg iii stuba uveden je način donošenja odluka sličan nadnacionalnom modelu iz bivšeg i stuba eu, tj. uvedena mogućnost glasanja kvalifikovanom većinom, s tim što svaka država može da se pozove na postojanje nacionalnog interesa po određenom pitanju i da pravo donošenja odluke bude preneta na evropski savet, gde se odluke donose konsenzusom. time praktično svaka članica zadržava pravo veta na odluke iz domena iii stuba, koji je i ranije imala, ali bi to morala izričito da zahteva. drugim rečima, glasanje kvalifikovanom većinom postaje pravilo, a upotreba veta samo izuzetak.

najveća institucionalna promena je uvođenje institucije predsednika evropskog saveta i Visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednosnu politiku, tzv. ministra spoljnih poslova eu.

glavni organi unije su definisani članom 13. ugovora o osnivanju evropske unije i to su:

evropski parlament,1.

evropski savet,2.

savet (savet ministara),3.

evropska komisija (komisija),4.

evropski sud,5.

evropska centralna banka,6.

Finansijski sud.7.

evropska komisija tradicionalno predstavlja interes unije kao celine, države članice su predstavljene u evropskom savetu i u savetu ministara, dok su građani unije predstavljeni u evropskom parlamentu. ovaj institucionalni odnos podržavaju evropski sud i Finansijski sud, kao nadzornici zakonitosti rada celog sistema. ovde ćemo govoriti o svim organima osim o Finansijskom sudu i evropskoj centralnoj banci, jer su njihove funkcije suviše specifične.

I


pre stupanja na snagu ugovora iz lisabona, ovi organi su bili poznati kao organi evropske zajednice koji su u isto vreme organi eu. Vrlo komplikovan koncept za razumevanja sa stanovišta klasične države ili međunarodne organizacije, ali sa pravne tačke gledišta samo su evropske zajednice (ez i euratom) i države članice unije bile subjekti međunarodnog prava (imale svojstvo pravnih lica) tj. mogle biti nosioci prava i obaveza i zaključivati međunarodne ugovore. evropska unija takvo svojstvo nije imala. najbolji primer praktičnih implikacija ovog koncepta je sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, koji je republika srbija potpisala, sa jedne strane, a evropska zajednica, evropska zajednica za atomsku energiju i svih 27 država članica evropske unije (svako u domenu svoje nadležnosti koja je pokrivena sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju), sa druge strane. stupanjem na snagu ugovora iz lisabona, evropska unija je dobila svojstvo pravnog lica i mogućnosti sklapanja međunarodnih ugovora.

KOMiSija

Funkcija komisije je da izražava interes unije i da bude pokretačka snaga dalje integracije. među njene najvažnije funkcije danas spadaju: formulisanje predloga za nove politike unije, posredovanje između država članica kako bi se obezbedilo usvajanje tih predloga, koordinacija nacionalnih politika i staranje o primeni utvrđenih politika unije.

komisija se sastoji od 27 članova koji su državljani unije i Visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednosnu politiku koji će biti i jedan od njenih potpredsednika. svaka država daje jednog člana ko-misije.

komisija se bira tako što evropski savet, vodeći računa o rezultatima izbora za evropski parlament, nakon odgovarajućih konsultacija predlaže predsednika komisije evropskom parlamentu koji ga bira. zatim, izabrani predsednik komisije i savet biraju članove komisije. komisiju kao celinu mora potvrditi evropski parlament, nakon čega je formalno postavlja evropski savet. mandat komisije traje 5 godina i može se obnoviti. prilikom imenovanja članova komisije svaka država predlaže svog državljanina, ali on mora biti prihvatljiv za ostale članice kao i za evropski parlament. iako vlade država članica predlažu kandidate za komesare oni u svom radu nikako nisu njihovi predstavnici, nezavisni su od svojih država i ne smeju primati ni tražiti uputstva od njih.

sadašnji predsednik komisije je Žoze manuel barozo iz portugalije. ovo je njegov drugi petogodišnji mandat na mestu predsednika komisije, budući da je bio njen predsednik i u periodu 2004-2009.

u toku trajanja mandata, članove komisije ne mogu razrešiti vlade država članica koje su ih predložile, ali cela komisija mora podneti ostavku ako joj evropski parlament izglasa nepoverenje ili ne usvoji godišnji izveštaj o sprovođenju budžeta eu koji ona priprema. Članovi komisije su podeljeni prema resorima, slično ministrima u vladi i svako je zadužen za najmanje jedan resor. naravno, postoje atraktivniji i oni manje atraktivni resori, tako da se države trude da njihovi državljani budu na najatraktivnijim pozicijama u čemu naravno prednost imaju veće i razvijenije članice.

komisija ima stalni sekretarijat sa stalnim osobljem koji je podeljen na odeljenja koja se nazivaju generalni direktorati (directorate general – dg). svakim generalnim direktoratom rukovodi generalni direktor koji je odgovoran odgovarajućem komesaru.

komisija je organ u kome su federalni elementi evropske unije najuočljiviji. na njoj i njenoj sposobnosti leži odgovornost za dalje korake unije. u komisiji se glasa većinom glasova i svi članovi moraju podržavati politiku komisije. navešćemo nekoliko njenih ključnih funkcija:

I


sloboda zakonodavne inicijative. ona jedina ima pravo zakonodavne inicijative, osim u slučajevima 1. kada je ugovorom drugačije predviđeno,

zastupa opšte interese unije, inicirajući akcije koje su u njenom opštem interesu pa tako npr. ojačava 2. zajedničko tržište i olakšava njegovo funkcionisanje,

stara se o primeni i poštovanju osnivačkih ugovora i nadgleda primenu pravnih tekovina eu. 3. nadgleda praksu, pre svega država članica i ako uoči nepravilnosti u radu pokreće postupak pred evropskim sudom protiv odgovornih, uključujući i države članice,

kao izvršno telo unije, upravlja politikom i pregovara u ime unije u oblasti međunarodne trgovine i 4. saradnje,

izvršava budžet unije i vodi glavnu reč u oblastima konkurencije, poljoprivrede, carinske i trgovinske 5. politike.

SaVET (SaVET MiniSTara)

savet je telo u kome se neposredno izražavaju interesi država članica i predstavlja najbitniji organ u zakonodavnoj proceduri unije. on donosi konačne odluke o najvećem broju pravnih propisa eu, odobrava sporazume sa trećim državama i zajedno sa parlamentom odlučuje o budžetu unije.

sačinjavaju ga predstavnici država članica, a svaku državu predstavlja ministar koji je ovlašćen da obavezuje svoju vladu. savet sačinjava 27 resornih ministara koji se sastaju u zavisnosti od teme, tako da je sastav saveta promenljiv. tako npr. kada se raspravlja o poljoprivredi sastaju se ministri poljoprivrede, o trgovini ministri trgovine, a kada se razmatraju opšta pitanja sastaju se ministri spoljnih poslova. do stupanja na snagu ugovora iz lisabona sastanci ministara spoljnih poslova su se zvali savet za opšte i spoljne poslove (general affairs and external relations Council - gaerC), a o sastancima ostalih ministara se govorilo kao o sektorskim savetima (poljoprivredni savet, trgovinski, ekoFin (ekonomija i finansije).

nakon stupanja na snagu ugovora iz lisabona savet za opšte i spoljne poslove je podeljen na savet za opšte poslove (general affairs Council - gaC) i na savet za spoljne poslove (Foreign affairs Council - FaC). savetom za spoljne poslove rukovodi Visoka predstavnica za spoljne poslove i bezbednosnu politiku eu, dok će savetom za opšte poslove rukovoditi ministar spoljnih poslova države koja predsedava evropskom unijom. za prvu Visoku predstavnicu za spoljne poslove i bezbednosnu politiku eu, evropsku savet je izabrao baronesu katrin ešton iz Velike britanije, komesarku evropske unije zaduženu za trgovinu. njen mandat traje 5 godina. ostalim formacijama će predsedavati nadležni ministri države koja je predsedavajuća eu. listu formacija saveta usvaja evropski savet kvalifikovanom većinom.

sve sednice se održavaju iza zatvorenih vrata osim onih na kojima se raspravlja i glasa o zakonodavnim predlozima, a na sednicama učestvuje i predstavnik komisije zadužen za tu oblast. Funkciju predsedavajućeg saveta naizmenično vrše države članice, rotirajući se svakih 6 meseci. zemlja koja predsedava savetom daje predsednika za sve sastanke saveta i ostalih tela unije u kojima su predstavljene države članice, sa izuzetkom saveta za spoljne poslove kojima rukovodi Visoki predstavnik za spoljne odnose i bezbednosnu politiku. savet ima svoj sekretarijat sa stalnim osobljem, koji je sličan sekretarijatu komisije, ali je mnogo manji. reformskim ugovorom je takođe predviđeno osnivanje diplomatske službe evropske unije pod rukovodstvom Visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednosnu politiku.

I


savet se sastaje u zavisnosti od potrebe: raniji savet za opšte i spoljne poslove (gaerC), finansijski i ekonomski savet (eCoFin) i savet za poljoprivrednu i politiku ribarenja su se sastajali jednom mesečno, dok se na primer savet za transport, telekomunikacije i energiju sastajao dva do četiri puta godišnje.

od 2007. godine uvedena je praksa predsedavanja evropskom unijom u formatu „troike“, gde su države grupisane u trojke i gde zajednički za period od 18 meseci definišu prioritete i staraju se o usmeravanju unije, ali svaka država u troici ima svoj period od 6 meseci kada predsedava svim formacijama eu. prethodnu troiku činile su Francuska, Češka republika i Švedska (1. jul 2008. – 31. decembar 2009), a sadašnju troiku čine, Španija, belgija i mađarska (1. januar 2010. – 30. jun 2011. godine).2

s obzirom da ministri država članica samo deo vremena provode u briselu, potrebno je obezbediti kontinuitet rada saveta. to se obezbeđuje postojanjem komiteta stalnih predstavnika (Committee of Permanent Representatives) poznatiji kao Coreper koji priprema rad saveta. Coreper čine ambasadori država članica pri zajednici tako da u komitetu predstavljaju države članice na nivou nižem od ministarskog. rad Coreper-a je bitan, jer pitanja o kojima treba da raspravlja savet prvo dolaze na dnevni red Coreper-a. ukoliko se tu postigne saglasnost savet će samo potvrditi odluku, dok će u slučaju ne postojanja saglasnosti o tom pitanju raspravljati savet.

odluke se u savetu po pravilu donose kvalifikovanom većinom glasova osim ako ugovorima nije predviđen drugačiji postupak. međutim, u najbitnijim stvarima, članice se trude da do odluke dođu konsenzusom, znajući da sledeći put one same mogu biti preglasane. pokazatelj ove prakse vidi se na primer u činjenici da je npr. u periodu od 1994. godine do 1998. godine 79% svih odluka u savetu doneto jednoglasno, da je samo u 16% slučajeva jedna ili više država bilo preglasano, a samo u 2% slučajeva tri ili više država glasalo protiv odluke.3

prilikom glasanja u savetu dolazi do izražaja različita snaga članica tako da one imaju različit broj glasova: Velika britanija, Francuska, italija i nemačka po 29 glasova; Španija i poljska 27; rumunija 14; Holandija 13; belgija, grčka, Češka, mađarska i portugalija po 12; austrija, bugarska i Švedska po 10; irska, danska, slovačka, litvanija i Finska po 7, letonija, slovenija, estonija, luksemburg i kipar 4 i malta 3 glasa. da bi odluka bila doneta kvalifikovanom većinom potrebno je da odluka dobije 258 od mogućih 345 glasova. na ovaj način se obezbeđuje da male zemlje ne preglasaju velike i obrnuto, budući da svaka odluka može biti stopirana usled protivljenja eventualne koalicije tri najveće i barem jedne druge države (blokirajuća manjina je 88 glasova). treba primetiti da su male zemlje natproprcionalno zastupljene, nemačka ima »samo« 10 puta više glasova od malte, iako ima preko 200 puta veći broj stanovnika.

lisabonski ugovor menja način glasanja u savetu. postojeći način glasanja će se koristiti do 31. oktobra 2014. godine, dok se od 1. novembra uvodi novi sistem gde će kvalifikovanu većinu činiti 55% država članica koje predstavljaju 65% populacije evropske unije. u slučaju kada predlog nije upućen od strane evropske komisije ili Visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednosnu politiku, kvalifikovanu većinu će činiti 72% država članica koje predstavljaju 65% populacije evropske unije.

ovlašćeni predlagači akata ostaju evropska komisija ili Visoki predstavnik za spoljne poslove i bezbednosnu politiku (u skladu sa podelom nadležnosti). pored njih, inicijatori usvajanja akata mogu biti još i grupa država članica ili evropski parlament iako akti mogu biti usvojeni i na preporuku evropske centralne banke ili zahtev evropskog suda pravde i evropske investicione banke.

ovim putem će doći do efikasnijeg donošenja odluke, ali će pri tom svaka država individualno imati manju mogućnost sprečavanja donošeanja odluke, što će od država zahtevati intenzivnije konsultacije u procesu obezbeđivanja većine.

2) Raspored predsedavanja Evropskom unijom 2009 - Češka/Švedska, 2010 – Španija/Belgija, 2011 – Mađarska/Poljska, 2012 – Danska/Kipar, 2013 – Irska/Litvanija, 2014 – Grčka/Italija, 2015 – Letonija/Luksemburg3) Sajmon Hiks, „Politički sistem Evropske unije“, Službeni glasnik, Beograd, 2007, strana 97-99

I


tabela 1. ukupan broj glasova i glasačka moć u savetu4

kvalifikovana većina Eu15(pravila iz rima)

kvalifikovana većina Eu27(pravila iz nice)Stanovnika .

u milionimajednoglasnost

glasova snaga[1] glasova[2] snaga glasova snaga

nemačka 82 .5 1 100 10 11 .7 29 8 .7

francuska 59 .6 1 100 10 1 1 .7 29 8 .7

ujedinjeno kraljevstvo 59 .3 1 100 10 11 .7 29 8 .7

italija 57 .3 1 100 10 11 .7 29 8 .7

španija 40 .7 1 100 8 9 .6 27 8

poljska 38 .2 1 100 - - 27 8

rumunija 22 .5 1 100 - - 14 4

holandija 16 .2 1 100 5 5 .5 13 3 .7

grčka 11 1 100 5 5 .5 12 3 .4

belgija 10 .4 1 100 5 5 .5 12 3 .4

portugalija 10 .4 1 100 5 5 .5 12 3 .4

češka republika 10 .2 1 100 - - 12 3 .4

mađarska 10 .1 1 100 - - 12 3 .4

švedska 8 .9 1 100 4 4 .5 10 2 .8

bugarska 8 .2 1 100 - - 10 2 .8

austrija 8 .1 1 100 4 4 .5 10 2 .8

danska 5 .4 1 100 3 3 .5 7 2

Slovačka 5 .4 1 100 - - 7 2

finska 5 .2 1 100 3 3 .5 7 2

irska 4 1 100 3 5 .5 7 2

Litvanija 3 .5 1 100 - - 7 2

Letonija 2 .3 1 100 - - 4 1 .1

Slovenija 2 1 100 - - 4 1 .1

Estonija 1 .4 1 100 - - 4 1 .1

kipar 0 .7 1 100 - - 4 1 .1

Luksmeburg 0 .4 1 100 2 2 .1 4 1 .1

malta 0 .4 1 100 - - 3 0 .8

ukupno glasova 15/27 87 345

potrebna većina 15/27 62 -71 .30% 258[3] -74 .80%

blokirajuća manjina 1 26 -29 .90% 88 -25 .50%

[1] snaga = broj puta kada je država ključna (Šejpli-Šubikov indeks se koristi za glasanje kavlifikovanom većinom

[2] broj glasova utvrđen ugovorima iz amsterdama za eu 15 i nice za eu 27

[3] prema pravilima iz nice potrebna je „trostruka većina“: 258 od 245 glasova za 27 članica, većina država članica i 62%

stanovnika država članica

4) ibidem, strana 96

I


EVrOpSKi SaVET

evropski savet čine šefovi država ili vlada država članica, predsednik evropskog saveta i predsednik evropske komisije. Visoki predstavnik evropske unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku takođe učestvuje u njegovom radu. sa čisto pravne tačke gledišta evropski savet nije bio organ evropskih zajednica ni evropske unije, sve do stupanja na snagu ugovora iz lisabona. kao organ, evropski savet je nastao 1974. godine iz neredovnih sastanaka šefova država ili vlada kada je odlučeno da ovi sastanci postanu redovni. evropski savet je dobio svoj status 1986. godine kada je prvi put pomenut u jedinstvenom evropskom aktu (single european act). ugovor o eu definiše ulogu i značaj evropskog saveta rečima da je to organ koji Uniji daje neophodan podsticaj za razvoj i opšte političke smernice. može se slobodno reći da evropski savet donosi najznačajnije strateške odluke koje organi eu posle razrađuju, pretaču u pravno obavezujuće akte i dalje sprovode. evropski savet donosi pre svega političke odluke i njegove odluke imaju dalekosežne posledice.

evropski savet valja razlikovati od saveta (ministara) koji čine resorni ministri, a još više od saveta evrope koji je posebna evropska međunarodna organizacija čiji su članovi sve države evrope uključujuči i srbiju (od 2003. godine).

evropski savet se sastaje najmanje četiri puta godišnje u zemljama koje te godine predsedavaju unijom. glavni sastanci, samiti eu, se održavaju na kraju perioda predsedavanja (u junu i decembru). rasprave na ovim sastancima obuhvataju sva pitanja iz domena nadležnosti unije, najviše iz oblasti unapređenja funkcionisanja eu (reforme ugovora), spoljnih poslova i proširenja unije. na samitu u kopenhagenu juna 1993. godine definisani su kriterijumi koje svaka država mora da zadovolji ako želi da postane članica unije (tzv. kopenhagenški kriterijumi). na samitu u esenu, decembra 1994. godine, usvojena je strategija za prijem novih članica a na samitu u solunu 2003. godine potvrđena evropska budućnost država zapadnog balkana.

evropski savet takođe ima veliku ulogu u koordinisanju politika eu. to se pre svega ogleda u oblasti spoljne poltike unije (CFsp) donoseći opšte smernice spoljne politike koje nakon toga savet za spoljne poslove, pod rukovodstvom Visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednosnu politiku razrađuje prema specifičnim situacijama. iako je ovo predviđeno u teoriji, praksa je pokazala koliko su zemlje članice razjedinjene po pitanju spoljne politke, naročito u vreme raspada sFr jugoslavije 1991. godine, ili u skorije vreme, po pitanju invazije na irak (2003. godine) ili pak priznanja jednostrano proglašene »nezavisnosti« kosova i metohije.

ovakve situacije se dešavaju jer evropski savet odluke donosi putem konsenzusa, što je potvrđeno i ugovorom iz lisabona, ali ako nema konsenzusa nema ni odluke i svaka zemlja čini ono što je u njenom nacionalnom interesu. tako dolazimo u situaciju da Velika britanija učestvuje u napadu na irak, dok se nemačka i Francuska protive ovoj intervenciji.

najveća novina u ugovoru iz lisabona jeste stvaranje funkcije predsednika evropskog saveta, tj. predsednika evropske unije. za prvog predsednika evropskog saveta je izabran Herman van rompuj, premijer belgije. on je izabran na period od dve i po godine sa mogućnošću obnavljanja mandata. lisabonski ugovor predviđa da će predsednik biti izglasan kvalifikovanom većinom, ali teško se može zamisliti da bi predsednik mogao da obavlja efikasno svoju funkciju ako neke države budu glasale javno protiv njega, tako da će se težiti konsenzusu po ovom pitanju, što je izbor van rompuja i pokazao.

I


uloga predsednika evropskog saveta se sastoji u sledećem:

predsedava i rukovodi radom evropskog saveta,-

obezbeđuje pripremanje i kontinuitet rada evropskog saveta u saradnji sa predsednikom evropske - komisije i na osnovu rada saveta za opšte poslove,

radi na obezbeđenju jedinstva i postizanju konsenzusa u okviru evropskog saveta,-

predstavlja izveštaj evropskom parlamentu nakon svakog sastanka evropskog saveta,-

zastupa interese evropske unije u pitanjima zajedničke spoljne i bezbednosne politike, na svom - političkom nivou.

Vreme će pokazati koliko je ugovor iz lisabona uspeo da pokrene pitanje stvaranja jedinstvene, evropske spoljne politike, oličene pre svega u liku predsednika evropskog saveta i Visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednosnu politiku.

EVrOpSKi parlaMEnT

evropski parlament predstavlja organ unije sa najvećim demokratskim kapacitetom i legitimitetom jer predstavlja građane unije koji njegove članove biraju od 1979. godine svakih 5 godina na neposredim, demokratskim izborima.

evropski parlament danas čini 732 poslanika iz svih članica unije. broj poslanika svake zemlje se utvrđuje prema njenoj veličini s tim što su manje zemlje opet kao i u savetu ministara natproporcionalno zastupljene. tako nemačka ima 99 poslanika, Francuska, britanija i italija po 72, luksembrug 6 i malta 5 poslanika. sedište parlamenta je zvanično u strazburu, međutim najveći deo zasedanja i posla se obavlja u briselu, tako da je parlament jedina institucija koja funkcioniše u dva različita grada i države. stupanjem na snagu reformskog ugovora broj poslanika u ep će biti ograničen na 751.5 poslanika, uključujući i predsednika ep, bez obzira koliko će biti država članica evropske unije. budući da su izbori održani pre nego što je ugovor iz lisabona stupio na snagu, nova pravila o broju poslanika nisu mogla da se primene, tako da će tek osmi saziv evropskog parlamenta u mandatu 2014-2019 imati 751 poslanika. pristupanje novih država će dovesti dotle da će sadašnje članice izgubiti određeni broj poslanika da bi napravile mesta za poslanike iz novih država članica.

poslanici u parlamentu predstavljaju građane unije i svoje partije. tako da poslanici nisu raspoređeni po nacionalnoj već po stranačkoj i ideološkoj pripadnosti. poslanici su u parlamentu podeljeni u stranačke blokove, a najjače stranke su demohrišćani okupljenu u partiju evropskih naroda (European Peoples Party – EPP), socijal-demokrate (S&D - Progressive Alliance of Socialists & Democrats), liberali (ALDE/ADLE – Alliance of Liberals and Democrats for Europe) i stranka zelenih (Greens/EFA Greens – European Free Aliance). iako komisija ne predstavlja parlamentarnu većinu u evropskom parlamentu kao što je to slučaj sa vladama država članica, pravilo je da predsednik komisije bude iz grupacije koja ima najveći broj mesta u evropskom parlamentu. u sazivu 2004-2009 kao i u sazivu 2009-2014 to je demohrišćanska grupacija (epp).

evropski parlament ne treba gledati kao na nacionalni parlament, jer je po snazi daleko iza nacionalnih parlamenata. dok je nacionalni parlament jedini zakonodavac u državi, evropski parlament tek sada, nakon 50 godina postojanja, ojačava svoj položaj da bi bio na istom nivou sa savetom ministara.

5) Šesti saziv EP je od 2007-2009. godine imao 785 poslanika jer su Rumunija i Bugarska ušle u EU 2007. godine, tako da su njihovi poslanici samo pridodati postojećem broju posalnika.

I


ovakav odnos parlamenta i saveta ministara doveo je do problema tzv. demokratskog deficita u uniji, jer parlament kao organ koji je izabran na direktnim izborima od strane građana država članica eu ima istu, ako ne i manju snagu od saveta ministara kao organa koji predstavlja izvršne vlasti držva članica. ovo je godinama dovodilo do situacije da nacionalni parlamenti država članica nemaju uticaj na zakonodavstvo koje dolazi sa nivoa zajednice. to zakonodavstvo su zapravo donosili ministri država članica okupljeni u savetu ministara koji na nacionalnom nivou imaju parlamentarnu kontrolu, dok takva kontrola na nivou zajednice nije postojala. ipak, pozicija parlamenta je vremenom ojačana, što je naročito došlo do izražaja posle usvajanja ugovora iz amsterdama 1997, a nastavljeno ugovorom u nici 2000. i ugovorom u lisabonu 2008, tako da parlament danas ima istu zakonodavnu snagu kao i savet ministara.

lisabonski ugovor donosi dosta novina u vidu jačanja uloge evropskog parlamenta. on dobija funkciju jače političke kontrole nad radom evropske komisije, kojoj sada može da izglasa nepoverenje. takođe, on bira predsednika komisije i njene članove, iako države članice oličene u evropskom savetu imaju poslednju reč. parlament po prvi put dobija pravo zakonodavne inicijative, u određenim slučajevima. predsednik evropskog saveta podnosi izveštaj parlamentu posle svakog sastanka.

pored jačanja pozicije evropskog parlamenta, lisabonski ugovor po prvi put daje značajnu ulogu nacionalnim parlamentima država članica u procesu donošenja odluka na nivou eu što se pre svega ogleda u dostavljanju svakog predloga zakonodavnog akta na uvid i mišljenje nacionalnim parlamentima. ovim se značajno jača demokratski legitimitet celog procesa odlučivanja kao i same evropske unije.

I


tabela 2. raspored mesta u evropskom parlamentu 2009 - 2014. godine6

1. epp europeans peoples party – evropska narodna partija (demohrišćanski blok)2. s&d progressive alliance of socialists & democrats – napredna alijansa socijalista i demokrata3. alde/adle – alliance of liberals and democrats for europe – alijansa liberala i demokrata za evropu 4. greens/eFa greens – european Free aliance – zeleni – evropska alijansa za slobodu 5. eCr european Conservatives and reformists group – grupa evropskih konzervativaca i reformista 6. gue/ngl – european united left – nordic green left – ujedinjena evropska levica – nordijska zelena levica7. eFd – europe of Freedom and democracy – evropa slobode i demokratije 8. ni – samostalni poslanici

6) www.europarl.europa.eu

Total

5 5 5 4 1 2 22

6 4 5 2 17

2 7 9 4 22

1 4 3 2 1 2 13

42 23 12 14 8 99

1 1 3 1 6

4 3 4 1 12

8 8 1 3 2 22

23 21 2 2 1 1 50

29 14 6 14 5 1 3 72

35 21 7 9 72

2 2 2 6

3 1 1 1 1 1 8

4 3 2 1 2 12

3 1 1 1 6

14 4 1 3 22

2 3 5

5 3 6 3 1 2 1 4 25

6 4 2 5 17

28 7 15 50

10 7 5 22

14 11 5 3 33

3 2 2 7

6 5 1 1 13

4 2 4 2 1 13

5 5 4 3 1 18

13 11 5 25 1 13 4 72

EPP S&d ALDE/ADLE Greens/EFA ECR GUE/NGL EFD NI Total

Total 265 184 84 55 54 35 32 27 736

NI

I


SUd praVdE EVrOpSKE UnijE (EVrOpSKi SUd praVdE)

evropski sud ima 27 sudija i 8 javnih branilaca (Advocate general) i njegova nadležnost je da donosi presude u sporovima koji zadiru u oblast nadležnosti nekadašnje evropske zajednice, a nakon stupanja na snagu reformskog ugovora, i oblasti koje su ranije bile obuhvaćene iii stubom eu (policijska i pravosudna saradnja u krivičnim stvarima).

sud se stara o jednoobraznoj primeni prava unije i u tom smislu ima ulogu vrhovnog suda. njegova presuda je konačna. budući da presude evropskog suda imaju funkciju tumačenja pravnih tekovina eu, uloga suda nije više samo sudska, već se može reći da sud i na jedan način stvara pravo, pogotovo u domenu ustanovljavanja principa na kojima počiva pravo eu (princip nadređenosti prava eu nad pravima država članica, princip neposredne primene prava eu u pravnim sistemima država članica i princip neposrednog dejstva prava eu u pravnim sistemima država članica).

jedan od najbitnih instrumenata kojima esp obezbeđuje jednoobraznu primenu prava eu jeste institut prethodnog pitanja (ranije član 234. uez, sada član 267. uFeu). budući da svi sudovi država članica primenjuju pravo eu, u slučaju kada se jedna od strana u sporu pozove na pravilo eu, a da nacionalni sud nije siguran u tumačenje pravila eu na koje se stranka pozvala, on može zaustaviti dalji tok postupka i uputiti pitanje o tumačenju date norme evropskom sudu pravde. nakon dobijenog tumačenja, nacionalni sud nastavlja postupak i primenjuje normu prava eu u skladu sa mišljenjem esp. niži sudovi država članica imaju mogućnost da postave pitanje evropskom sudu pravde, dok najviši sudovi, tj. sudovi iznad kojih nema više instance, moraju da traže mišljenje od evropskog suda pravde.

postoje tri kategorije lica koje mogu pokrenuti postupak pred sudom:

privilegovani tužioci: države članice, komisija i savet. oni ne moraju dokazivati svoj pravni interes 1. nego to mogu učiniti za opšte dobro, gde spadaju države članice, savet, evropski parlament i komisija,

poluprivilegovani tužioci: evropska centralna banka, Finansijski sud i komitet regiona. oni pokreću 2. postupak samo ako su njihova prava i nadležnosti narušene,

neprivilegovani tužioci: pravna i fizička lica koja mogu pokrenuti postupak samo protiv akta koji je 3. narušio njihova prava, direktno. u ovu grupu spadaju i treće zemlje, izvan eu.

I


ii

zaKOnOdaVna prOcEdUra

i praVni aKTi

I

II

III

IV

V

VI

VII


II


sa stanovišta zakonodavne procedure, donošenja propisa iz oblasti komunitarnog prava (bivši i stub, tj. prava evropskih zajednica) najbitinije je ispitivanje međusobnog odnosa saveta ministara i evropskog parlamenta. budući da je komisija jedini ovlašćeni predlagač, u ovom segmentu prava eu, njena uloga je u svakom slučaju ista; ona predlaže akt i nadzire da li su predloženi amandmani u skladu sa njenom zakonodavnom namerom i da li je moguće obezbediti neophodnu većinu kako bi predlog bio usvojen. u slučaju kada amandmani izlaze iz okvira koji je predvidela ili nema potrebne većine za usvajanje, komisija povlači predlog akta sa dnevnog reda na doradu.

u procesu donošenja akta eu postoje tri procedure u zavisnosti od toga koju oblast reguliše taj akt.

prOcEdUra KOnSUlTOVanja

po ovoj proceduri nakon dobijanja predloga od komisije, savet ministara je dužan da predlog prosledi parlamentu i zatraži od njega mišljenje. parlament treba to mišljenje da pruži u roku od 3 meseca, ali savet nije dužan da to mišljenje i uvaži. ipak, savet mora tražiti mišljenje jer ako ga ne traži parlament može tužiti savet ministara i oboriti odluku samo na osnovu nepoštovanja procedure, što se nekoliko puta i desilo.

ovakva procedura se primenjuje u oblasti zajedničke poljoprivredne politike (Common agricultural policy – Cap), vizna politika (»beli Šengen«).

prOcEdUra SaOdlUČiVanja

sada pod nazivom »redovna zakonodavna procedura« (ranije po članu 251. ugovora o stvaranju ez, sada član 284. uFeu)

ova procedura je uvedena ugovorom u mastrihtu dovodi parlament na isti nivo sa savetom ministara. nakon dobijenog predloga komisije, savet usvaja stav koji šalje parlamentu koji ga usvaja, odbija ili menja. izmene se vraćaju savetu koji ove izmene usvaja ili odbija. u slučaju da ni tada nisu došli do dogovora, savet i parlament osnivaju komitet za usaglašavanje koji čini podjednak broj predstavnika oba organa. ovaj komitet treba u roku od 9 meseci da postigne sporazum koji će bit prihvatljiv za obe strane. ako komitet postigne sporazum odluka će biti donešena, a ako ne postigne sporazum odluka neče proći jer savet ne može da nadglasa parlament. najveći broj odluka se donosi ovom procedurom. stupanjem na snagu reformskog ugovora, procedura saodlučivanja je preimenovana u redovnu proceduru, što znači da će ostale procedure donošenja odluka biti izuzetak od pravila.

prOcEdUra priSTanKa

po ovoj proceduri parlament se mora saglasiti sa savetom ministara o nekoj odluci da bi ona bila doneta. u ovoj proceduri pozicija parlamenta je najjača, ali se primenjuje u ograničenom broju slučajeva i to su usvajanje budžeta eu, prijem novih članica, odobravanje sporazuma sa trećim državama (npr. sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju) i usvajanje godišnjeg izveštaja komisije, koji u isto vreme ako ne bude usvojen predstavlja iskazivanje nepoverenja komisiji koja nakon toga mora da podnese kolektivnu ostavku. dosada nijednoj komisiji nije iskazano nepoverenje, ali je komisija Žaka santera podnela ostavku 1999. godine, da bi izbegla formalno iskazivanje nepoverenja i samim tim sačuvala ugled komisije kao institucije.

II


praVni aKTi zajEdnicE

pravni akti koje donosi eu se još nazivaju i sekundarno zakonodavstvo za razliku od osnivačkih ugovora koji čine primarno zakonodavstvo.

sekundarno zakonodavstvo ili pravna akta koja donosi unija su definisani članom 288 ugovora o funkcionisanju evropske unije (ranije član 249 uez). ti akti se dele na:

uredbe ( regulations),1.

direktive (directives),2.

odluke (decisions),3.

preporuke (recomendations) i 4.

mišljenja (opinions).5.

osnovna podela je na obavezujuće i neobavezujuće. u obavezujuće akte spadaju uredbe, direktive i odluke, a u neobavezujuće preporuke i mišljenja.

Obavezujući pravni akti

Uredbe (eng. regulations)

uredbe se mogu porediti sa zakonima u pravnom sistemu države. one imaju opštu primenu što znači da se odnose na unapred nepoznat i neograničen broj slučajeva i na sve subjekte na teritoriji unije, neposredno se primenjuju i imaju neposredno dejstvo u pravnim sistemima država članica (lica se mogu neposredno na njih pozivati pred sudovima). obavezujuće su u svojoj celokupnosti i države ih ne mogu menjati niti mogu stavljati rezerve na njih. uredbe uglavnom stupaju na snagu 20 dana nakon njihovog objavljivanja u službenom listu eu. uredbe donosi komisija, savet ili savet u saradnji sa parlamentom u proceduri saodlučivanja.

Direktive (eng. directive)

direktiva je opšti pravni akt koji se upućuje državama članicama kojima stvara obavezu određenog ponašanja. sastoje se iz dva akta. prvi akt je akt eu kojim se propisuje cilj koji treba dostići i vreme u kome se to mora uraditi i koji se upućuje državama članicama, a drugi je akt države članice koji direktivu prilagođava svom zakonodavtsvu i uvodi je u zakonodavstvu, stvarajući prava i obaveze za pravna i fizička lica. direktiva stupa na snagu onog dana kada država članica objavi svoj akt u nacionalnom službenom listu, ali to mora biti u roku koji je propisala unija. razlikuje se od uredbe po tome što da bi stupila na snagu, direktiva zahteva posredni akt koji donosi država članica, a sličnost sa uredbom je to što se odnosi na unapred neograničen broj slučajeva. akt koji donosi članica mora biti onog ranga koji nacionalno zakonodavstvo zahteva za domaći akt o istoj stvari (npr. ako ustav zahteva zakon o finansijskom sistemu, direktiva o finansijskom sistemu mora biti pretočena u nacionalno zakonodavstvo putem zakona, a ne recimo uredbe Vlade). direktive nisu obavezujuće u svojoj celokupnosti, već samo u cilju koji mora da se dostigne.

Odluke (eng. decision)

odluka je pojedničani pravni akt koji ima neposrednu primenu i neposredno dejstvo i može se najlakše uporediti sa rešenjem koje se donosi u upravnom postupku kojim se rešava o pravu ili obavezi nekog

II


individualnog pravnog ili fizičkog lica. tipičan akt koji donosi komisija u oblasti kontrole poštovanja prava konkurencije ili kontrole dodele državne pomoći. neposredno se primenjuje, što znači da nije potreban posredni akt države, ali se odnosi samo na subjekte na koje je naslovljena (npr. određeno preduzeće ili državu). stupa na snagu nakon što subjekt na koji se odluka odnosi dobije obaveštenje o njenom sadržaju.

Neobavezujući pravni akti

Preporuke i mišljenja

efekat im je isti tj. nemaju obavezujuću pravnu snagu. ipak imaju zakonodavnu vrednost, zato što su države obavezne da u budućnosti prilikom donošenja zakona, te zakone prave u duhu ovih mišljenja i preporuka, a nacionalni sudovi su, prilikom donošenja presuda iz nadležnosti eu, dužni da uzmu u obzir njihov sadržaj kao smernicu prilikom odlučivanja u konkretnom slučaju. takođe, organi eu koji su doneli smernice i mišljenja će se u svom u budućem radu ponašati u skladu sa tim aktima koja su sami usvojili, čime se postiže viši nivo pravne sigurnosti.

II


III


iii

prOcES dOnOšEnja OdlUKa i UlOGa

rEGiOnalnih i lOKalnih aKTEra

I

II

III

IV

V

VI

VII


III


polazeći od ovakvog institucionalnog okvira i postupaka donošenja odluka u eu, postavlja se pitanje u kojoj meri je moguć i prisutan uticaj regionalnih i lokalnih aktera na njihov sadržaj. institucionalni oblik uticaja ogleda se u delovanju komiteta regiona koji čine predstavnici regionalnih i lokalnih organa država članica eu. reč je konsultativnom telu koje iznosi svoje mišljenje tokom zakonodavnog procesa u oblastima kohezione politike, transportne politike, politike zapošljavanja, socijalne politike, životne sredine, politike javnog zdravlja itd. komitet regiona broji 344 predstavnika koji su postavljeni, na predlog država članica, odlukom saveta na period od pet godina.

rad komiteta regiona se odvija kroz delovanje 6 specijalizovanih komisija koje izrađuju nacrt mišljenja. na jednom od plenarnih zasedanja u toku godine, komitet regiona razmatra nacrt i usvaja ga većinom glasova. iako suštinski nema mogućnost snažnijeg uticaja na krajnji ishod zakonodavnog procesa, osim davanja mišljenja, komitet regiona mora biti konsultovan shodno ugovoru o eu jer će u suprotnom biti povređena pravila samog postupka i pokrenut proces pred evropskim sudom pravde. na ovaj način, omogućava se veća zastupljenost i bolja artikulacija interesa subnacionalnih aktera u eu okvirima što je od posebnog značaja imajući u vidu činjenicu da najveći broj odluka ovih organa ima neposrednog uticaja na regionalne i lokalne aktere.

Vaninstitucionalno, mogućnost učešća u procesu oblikovanja politika odnosno donošenja odluka, određena je uticajem ovih aktera na njihove donosioce u trouglu evropska komisija, evropski parlament i savet. s tim u vezi, od nesumljivog značaja je pitanje unutrašnjeg uređenja država članica odnosno političko-pravnog položaja ovih aktera koji određuje u kojoj meri oni mogu uticati na donosioce odluka na nacionalnom nivou pa samim tim i kakav će stav u savetu odnosno evropskom parlamentu zauzeti predstavnici država članica i/ili predstavnici građana eu. uzimajući u obzir činjenicu da se ugovorom iz lisabona pojačava uloga nacionalnih predstavničkih organa svakako da će još veći uticaj na krajnji ishod zakonodavnog procesa imati bolja artikulacija subnacionalnih interesa na nacionalnom nivou.

kako se mogućnost uticaja na krajnji ishod zakonodavnog postupka sužava odmicanjem procesa odlučivanja, odnosno usvajanja akta, sasvim je razumljiva i prirodna težnja regionalnih i lokalnih aktera da od samog početka budu involvirani u proces njihovog oblikovanja i usvajanja. u tom smislu, za očekivati je da oni obezbede svoje stalno prisustvo u ključnim centrima odlučivanja poput brisela jer se na taj način obezbeđuje neposredan kontakt i uticaj na donosioce.

tako je, počevši od 1984. godine kada je ustanovljena prvo predstavništvo grada birmingema u briselu, obrazovano preko 300 različitih predstavništava na nivou regiona, pokrajina, provincija, gradova pa čak i opština. na ovu praksu i brojnost, uticalo je nekoliko razloga ali se dva izdvajaju kao ključna. prvi predstavlja proširenje nadležnosti ez/eu stupanjem na snagu jedinstvenog evropskog akta (1987.) i ugovora o osnivanju eu (1993.) a drugi, proširenje broja država članica eu i država koje se nalaze u procesu pridruživanja i pristupanja eu. naime, usvajanje dva prethodno pomenuta ugovora, dovelo je do značajnog proširenja nadležnosti ez/eu i na one oblasti koje su od posebnog interesa za regionalnu i lokalnu samoupravu (koheziona politika, politika zaštite životne sredine itd) čime se jasnije iskazala potreba za neposrednim zastupanjem i promovisanjem interesa regionalnih i lokalnih samouprava što će između ostalog biti omogućeno radom komiteta regiona od 1994. godine i većim prisustvom njihovih predstavnika u briselu.

takođe, proširenje eu sa 6 država osnivača na 27 država članica tokom proteklih decenija i unapređenje odnosa sa državama u susedstvu (uključujući i one koje pokazuju aspiraciju za članstvom u eu) čine sasvim logičnim ovakav razvoj događaja. paralelno sa povećanjem broja predstavništava u javnom sektoru kontinuirano je i povećanje predstavništava privatnog sektora pa se tako pored stalnih misija država, predstavništava regionalnih i lokalnih samouprava, nacionalnih i regionalnih privrednih komora, povećava i broj predstavništava transnacionalnih kompanija, udruženja poslodavaca što ukazuje na višestruki značaj prisustva u briselu.

III


prisutnost i brojnost ovih predstavništava zavisi od unutrašnjeg uređenja država odnosno nadležnosti regionalnih i lokalnih samouprava i njihove potrebe da u briselu neposredno zastupaju (i lobiraju za) vlastite interese. u tom smislu, prisutna je različita praksa, pa tako italijanski regioni, nemačke savezne pokrajine, holandske provincije imaju svoja predstavništva u briselu dok to nije slučaj sa portugalskim regionima koji nemaju svoja predstavništva već to čini stalna misije pri eu tj. njihovi predstavnici koji čine njen deo. takođe, primetna je i praksa da jedan broj regiona ili gradova zajedno obrazuje predstavništvo u briselu poput irskih regiona (irish regions office).

načelno, uloga ovih predstavništava ogleda se u predstavljanju i zastupanju interesa regionalnih i lokalnih samouprava i razmeni informacija i uspostavljanju kontakata i saradnje sa svim akterima u eu areni. područje njihovog delovanja i veličina predstavništva zavisi od potreba i mogućnosti regiona koje predstavljaju. ipak, moguće je identifikovati neke od najčešćih oblasti za koje ova predstavništva pokazuju interesovanje poput regionalne politike eu, životne sredine, poljoprivredne politike, socijalne politike, transporta i energetike itd. u tom smislu, u narednih nekoliko poglavlja pokušaćemo da predstavimo osnovne elemente nekih od ovih politika.

III


iV

pOliTiKE Od znaČaja za rEGiOnalnU

i lOKalnU SaMOUpraVU

I

II

III

IV

V

VI

VII


IV


rEGiOnalna pOliTiKa EU 2007-2013 .

strategijom iz lisabona (2000.) odnosno geteborga (2001.) definisan je jedan od ključnih ciljeva evropske unije koji se ogleda u njenom nastojanju da u toku ove decenije (p)ostane najkonkurentnija ekonomija na svetu. ostvarivanje ovog, strateški definisanog cilja, podrazumeva njenu spremnost da se suoči sa brojnim konkurentima u globalnim okvirima poput sad ili kine i brojnim unutrašnjim problemima koji usporavaju njen privredni rast među kojima se naročito ističe problem izrazitih ekonomskih i socijalnih dispariteta. otuda se ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija shvata ne samo kao cilj već i kao sredstvo za podsticanje razvoja eu dok je regionalna politika važna pretpostavka za njegovo ostvarivanje.

ukoliko se, međutim, uzme u obzir činjenica da se eu u protekloj deceniji proširila pristupanjem država koje značajno zaostaju za prosekom u eu ovaj cilj postaje još zahtevniji. o disparitetima najbolje svedoči činjenica da su prema podacima za 2004. godinu, svega 3 od 12 novih država članica imale gdp/per capita veći od 75% proseka u eu. reč je o sloveniji (83,3%), kipru (91,4%) i Češkoj republici (75,2%). ovi dispariteti su još izrazitiji na regionalnom nivou pa je tako od 2687 regiona na nuts 2 nivou8, 70 regiona imalo gdp/per capita manji od 75%, 32 regiona su imala gdp/per capita manji od 50% a čak 17 ispod 40% proseka u eu. ovi podaci jasno svedoče o neophodnosti daljeg razvoja regionalne politike eu u cilju prevazilaženja ovih dispariteta ali i važnoj pretpostavci njene ukupne konkurentnosti u globalnim okvirima.

odgovarajući na ove izazove, šefovi država ili vlada država članica evropske unije su posle dugih pregovora decembra 2005. godine dogovorili Finansijski okvir kojim je utvrđen maksimalan iznos (ceilings) ukupnih rashoda eu za period 2007-2013. među kojima se naročito ističe regionalna politika eu. tako je od gotovo 975 milijardi evra, na kohezionu politiku eu izdvojeno 347,4 milijarde evra ili 35,7% ukupnog iznosa, što svedoči o značaju i sve većem udelu ove politike u ukupnim rashodima eu.

tabela 3. Finansijski okvir eu za period 2007 – 2013 u milionima evra

finanSijSki okvir 2017-2013

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2007/13

održivi razvoj 54 405 57 275 59 700 61 782 63 614 66 604 69 621 433 001

upravljanje resursima 58 351 58 800 59 252 59 726 60 191 60 663 61 142 418 125

Spbd 1 273 1362 1 523 1 693 1 889 2 105 2 376 12 221

Eu globalni igrač 6 578 7 002 7 440 7 893 8 430 8 997 9 595 55 935

uprava 7 039 7 380 7 699 8 008 8 334 8 670 9 095 56 225

kompenzacije 445 207 210 862

ukupno 126 491 132 026 135 824 139 102 142 458 147 039 151 829 974 769

izvor: evropska komisija

7) Od 1. januara 2008. godine stupila je na snagu Uredba Saveta (EZ) br. 105/2007 koja predviđa da Evropska unija ima 97 NUTS 1 regiona, 271 NUTS II regiona i 1303 NUTS III regiona.8) NUTS - jednoobrazan sistem koji pruža uporedive statističke podatke o stepenu razvijenosti regiona iskazane kroz odgovarajuće makroekonomske pokazatelje.

IV


polazeći od ovako definisanog Finansijskog okvira, savet i evropski parlament su u julu 2006. godine usvojili set propisa kojim se definišu ciljevi i principi regionalne politike eu, finansijska sredstva (uz manja odstupanja od iznosa dogovorenih u decembru 2005. godine) i instrumenti za realizaciju. takođe, precizirani su kriterijumi koje države članice i regioni moraju ispuniti da bi primili finansijska sredstva i potvrđena metodologija kojom se obračunava koliko će sredstava biti izdvojeno za svaku državu članicu i njihove regione (dogovorena decembra 2005. godine). nedugo zatim, već u avgustu 2006. godine, evropska komisija je polazeći od usvojene metodologije, utvrdila iznos sredstava namenjen svakoj državi članici za realizaciju svakog od ciljeva regionalne politike eu.

ciljEVi rEGiOnalnE pOliTiKE EU U pEriOdU 2007-2013 .

kao prvi cilj regionalne politike eu navodi se konvergencija tj. smanjenje ekonomskih i socijalnih dispariteta među/u državama članicama i regionima koji zaostaju za prosekom u eu. ovaj cilj se ostvaruje investiranjem u fizički i ljudski kapital, inovacije i obrazovanje, adaptibilnost na ekonomske i socijalne promene, zaštitu i unapređenje životne sredine i efikasnost uprave u ukupnom iznosu od 282,8 milijardi evra ili 81,5% ukupno predviđenog iznosa. sredstva se obezbeđuju iz strukturnih fondova odnodno evropskog fonda za regionalni razvoj i evropskog socijalnog fonda i kohezionog fonda, čime se stimulišu razvojni potencijali i visoka stopa rasta u:

regionima koji imaju - GDP/per capita ispod 75% proseka u eu (70,51% od ukupnog iznosa izdvojenog za prvi cilj);

regionima koji imaju - GDP/per capita veći od 75% proseka u eu usled proširenja eu čime je smanjen prosečni GDP/per capita u eu, do kraja 2013. godine (4,99% od ukupnog iznosa izdvojenog za prvi cilj);

državama članicama čiji je gni/per capita ispod 90% proseka u eu i koje primaju pomoć iz - kohezionog fonda (23,22% od ukupnog iznosa izdvojenog za prvi cilj) i

državama članicama čiji je gni/per capita iznad 90% proseka u eu usled proširenja eu čime je - smanjen prosečni GNI/per capita u eu i koje primaju pomoć iz kohezionog fonda (1,29% od ukupnog iznosa izdvojenog za prvi cilj).

drugi cilj se ogleda u jačanju regionalne konkurentnosti i zapošljavanju investiranjem u fizički i ljudski kapital, inovacije, istraživanje i razvoj, obrazovanje, preduzetništvo, životnu sredinu, anticipiranje ekonomsko-socijalnih promena, mobilnost i adaptibilnost radne snage i poslova u ukupnom iznosu od 55 milijardi evra iz strukturnih fondova (16% ukupnog predviđenog iznosa). na ovaj način, nastoji se unaprediti razvoj u:

regionima koji nisu obuhvaćeni prvim ciljem (78,86%) i -

regionima koji imaju - GDP/per capita veći od 75% proseka u eu usled proširenja eu čime je smanjen prosečni GDP/per capita u eu (21,14%)9.

treći cilj podrazumeva jačanje prekogranične, transnacionalne i međuregionalne saradnje u iznosu od 8,7 milijardi evra što čini svega 2,5% ukupnih sredstava. najveći deo ovog iznosa biće usmeren na prekograničnu saradnju (6,44 milijarde evra) a značajno manje na transnacionalnu saradnju (1,83 milijarde evra) i međuregionalnu saradnju (445 miliona evra). ostvarivanje ovog cilja finansira se samo iz Evropskog fonda za regionalni razvoj (ERDF).

9) Uključujući i Kipar

IV


uzimajući u obzir nastojanje da se ojača veza između ciljeva definisanih strategijom iz lisabona/geteborga i kohezione politike eu, 60% sredstava u okviru prvog cilja i 75% u okviru drugog cilja mora biti usmereno na istraživanje i tehnološki razvoj, informaciono društvo, transport, energetiku, ljudske resurse i socijalnu inkluziju jer se na taj način doprinosi ostvarivanju strateških ciljeva eu definisanih ovim dokumentom.

inSTrUMEnTi za rEalizacijU rEGiOnalnE pOliTiKE EU

jasno je dakle da se regionalna politika eu prvenstveno ostvaruje posredstvom evropskog fonda za regionalni razvoj, evropskog socijalnog fonda i kohezonog fonda eu. kako podržava ostvarivanje sva tri cilja, Evropski fond za regionalni razvoj (ERDF), predstavlja najznačajniji instrument za realizaciju regionalne politike eu. sredstva iz ovog Fonda su usmerena na programe u oblasti istraživanja, razvoja i inovacija, preduzetništva i msp-a, informacionog društva, transportne, energetske, socijalne infrastrukture, životne sredine i zaštite prirodnog i kulturnog nasleđa. na ovaj način, erdF doprinosi modernizaciji i diverzifikaciji ekonomskih aktivnosti i strukturnom prilagođavanju regionalnih ekonomija, uključujući i restrukturiranje industrijskih regiona. za razliku od erdF, Evropski socijalni fond (ESF) podržava ostvarivanje prva dva cilja regionalne politike eu finansiranjem programa usmerenih na unapređenje poslovnih mogućnosti, adaptibilnost radnika, preduzeća i preduzetnika, modernizaciju tržišta rada i pratećih institucija, socijalnu inkluziju i borbu protiv diskriminacije, obrazovanje i stručno usavršavanje, socijalni dijalog i jačanje administrativnih kapaciteta. poslednji ali svakako ne manje bitan instrument je Kohezioni fond koji podržava ostvarivanje prvog cilja regionalne politike kroz finansiranje programa u oblasti transportne i energetske infrastrukture, životne sredine, energetske efikasnosti i obnovljivih energetskih izvora.

treba međutim napomenuti da je evropska komisija u saradnji sa evropskom investicionom bankom i evropskom bankom za obnovu i razvoj razvila nekolicinu specifičnih instrumenata čime je obezbeđeno zajedničko delovanje ovih institucija, bolja koordinacija i efikasnije korišćenje svih raspoloživih resursa. prvi od takvih instrumenata nosi naziv JASPERS (Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions) i ogleda se u pružanju tehničke i stručne podrške u procesu pripreme velikih infrastrukturnih projekata i prateće projektne dokumentacije u iznosu većem od 25 miliona evra u oblasti životne sredine i 50 miliona evra u drugim oblastima. druga inicijativa nosi naziv JEREMIE (Joint European Resourses for Micro to Medium Enterprises) i predstavlja instrument kojim se obezbeđuju sredstva za razvoj malih i srednjih preduzeća iz evropskog fonda za regionalni razvoj, evropske investicione banke i evropskog investicionog fonda. treći instrument nosi naziv JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas) i predstavlja inicijativu kojom se nastoji unaprediti razvoj urbanih područja dok poslednja od ovih inicijativa nosi naziv JASMINE (Joint Action to Support Microfinance Institutions in Europe) i ogleda se u obezbeđivanju finansijske (evropska investiciona banka i evropski investicioni fond) i tehničke (evropska komisija) podrške mikrofinansijskim i mikrokreditnim institucijama čime se posredno doprinosi unapređenju i finansiranju poslovnih mogućnosti.

STraTEšKO prOGraMSKi OKVir rEGiOnalnE pOliTiKE EU

u skladu sa ciljevima predočenim u strategiji iz lisabona/geteborga, savet je na predlog evropske komisije u oktobru 2006. doneo odluku o usvajanju dokumenta pod nazivom strateške smernice zajednice za koheziju (Community strategic guidelines on cohesion). ovaj dokument predstavlja strateško-programski okvir za usmeravanje finansijskih sredstava iz kohezionog i strukturnih fondova i izradu programskih dokumenata na nacionalnom nivou. drugim rečima, na osnovu ovog dokumenta

IV


države članice su pripremile nacionalne strateške referentne okvire (National Strategic Reference Framework - NSRF) i nacionalne/regionalne operativne programe (Operational Programmes - OP).

nacionalni strateški referentni okvir je multisektorski programski dokument koji definiše višegodišnji okvir za programiranje na nivou država članica čime se obezbeđuje odgovarajuća veza između prioriteta definisanih na nivou eu i država članica. sadrži analizu razvojnih karakteristika, razvojne sektorske i teritorijalne prioritete, listu operativnih programa i indikativni iznos sredstava iz svakog fonda. na osnovu ovako definisanog strateško-programskog okvira, pristupa se izradi višegodišnjih operativnih programa koji su sektorski ili multisektorski dokumenti i sadrže analizu stanja u jednom ili više srodnih sektora, obrazloženje odabranih prioriteta i prioritetnih oblasti i prateće mere sa jasno definisanim i merljivim indikatorima. on takođe sadrži finansijski plan i strukture neophodne za upravljanje i sprovođenje.

poseban značaj operativnih programa ogleda se u činjenici da se njihovim fiinansiranjem odnosno sprovođenjem realizuje regionalna politika eu. svaki operativni program je usmeren na realizaciju jednog od tri cilja i finansira se samo iz jednog fonda. tako se recimo operativni programi za jačanje ljudskih resursa u rumuniji, bugarskoj, poljskoj i Češkoj finansiraju iz evropskog socijalnog fonda dok se operativni programi za jačanje konkurentnosti u rumuniji, bugarskoj i slovačkoj finansiraju iz evropskog fonda za regionalni razvoj. od ovog pravila postoji jedno odstupanje koje podrazumeva da se operativni program(i) za transport i životnu sredinu u državama članicama koje primaju sredstva i iz kohezionog fonda finansira zajedno sa evropskim fondom za regionalni razvoj. to je recimo slučaj sa operativnim programima u poljskoj, rumuniji, bugarskoj, Češkoj, slovačkoj itd.

ukoliko se pogleda struktura rashoda usvojenih operativnih programa u tekućem programskom periodu 2007-2013, dolazi se do zaključka da je najveći iznos usmeren na oblasti životne sredine (preko 30%), istraživanja, razvoja i inovacija (25%), transporta (24%) i podrške poslovnim aktivnostima (16%). drugim rečima, države članice su se opredelile da najveća izdvajanja usmere na ove oblasti verujući da će na taj način doprineti ubrazanom razvoju i prevazilaženju ekonomskih i socijalnih dispariteta. treba međutim imati u vidu da se operativni programi ne finansiraju u celosti iz kohezionog i strukturnih fondova već da je neophodno obezbediti sredstva za nacionalno sufinansiranje u iznosu od najmanje 15%. tako se operativni programi za realizaciju prvog cilja mogu finansirati u maksimalnom iznosu od 75% do 85%, za realizaciju drugog cilja 50% do 85% i za realizaciju trećeg cilja 75% do 85%. usvajajući operativni program, evropska komisija utvrđuje koliki će iznos sredstava biti izdvojen za realizaciju operativnog programa kao i koliko će od ovog iznosa biti izdvojeno za svaku prioritetnu oblast.

inSTiTUciOnalni OKVir i UpraVljanjE OpEraTiVniM prOGraMiMa

za svaki operativni program, država članica uspostavlja odgovarajući sistem za upravljanje i kontrolu upravljanja operativnim programom o čemu obaveštava evropsku komisiju. u tom smislu, uspostavlja se telo zaduženo za upravljanje i sprovođenje operativnog programa koje može biti nacionalni, regionalni, lokalni organ vlasti, javno ili privatno telo. ono, između ostalog:

obavlja selekciju projek(a)ta koji će biti finansirani iz sredstava izdvojenih za operativni program, -

vrši kontrolu i verifikaciju kvaliteta sprovođenja projekata i -

prati sprovođenje operativnog programa o čemu izveštava evropsku komisiju. -

pored tela za upravljanje operativnim programom, određuje se i telo za sertifikaciju ili potvrdjivanje koje je zaduženo da sertifikuje izjavu o troškovima i zahtev za isplatu i dostavi ih evropskoj komisiji. drugim rečima, ovo telo potvrđuje da je izjava o troškovima tačna i potkrepljena odgovarajućom

IV


dokumentacijom i da su svi troškovi opravdani i u skladu sa odgovarajućim pravilima. na račun ovog tela prebacuje se novac koji se potom prosleđuje (vodećem) korisniku (budući da ponekad može biti više korisnika te je neophodno definisati onog kome će se vršiti plaćanja). 10 treće telo koje se imenuje je telo za reviziju, nezavisno od prethodna dva, zaduženo da verifikuje efikasno i odgovorno funkcionisanje sistema za upravljanje i kontrolu. države članice takođe uspostavljaju odbor za praćenje (monitoring committee) koji će biti zadužen da prati efektivnost i obezbeđuje kvalitet sprovođenja operativnog programa zajedno sa telom za upravljanje programom. odbor za praćenje odobrava kriterijume na osnovu kojih se vrši selekcija projekata i odobrava izveštaje o sprovođenju operativnog programa.

treba međutim imati u vidu da država može poveriti neke ili sve aktivnosti koje obavlja telo za upravljenje i telo za sertifikaciju, posredničkim telima na osnovu odgovarajućeg sporazuma. posrednička tela mogu biti javna ili privatna tela što znači da to mogu biti organi državne, regionalne i lokalne uprave, regionalne razvojne agencije ili čak nevladine organizacije. u tom smislu, upravljanje sektorskim operativnim programima na nacionalnom nivou je najčešće u rukama resornog ministarstva iako ono može upravljati posredstvom jednog ili nekolicine tela dok u slučaju multisektorskih operativnih programa jedno ministarstvo (u čijoj je pretežnoj nadležnosti oblast obuhvaćena operativnim programom) ima ulogu tela za upravljenje a druga ulogu posredničkih tela. tako je recimo telo za upravljanje operativnim programom za životnu sredinu u Češkoj republici, ministarstvo za zaštitu životne sredine dok je posredničko telo Fond za zaštitu životne sredine. operativnim programom za infrastrukturu i životnu sredinu u poljskoj upravlja ministarstvo za regionalni razvoj dok su kao posrednička tela imenovana ministarstvo životne sredine, ministarstvo transporta, ministarstvo ekonomije, ministarstvo zdravlja i ministarstvo nauke i visokog obrazovanja.

nešto je drugačija situacija sa regionalnim operativnim programima pa se u tom smislu identifikuje nekoliko rešenja. prvo je primenjeno u bugarskoj i podrazumeva da je pripremljen jedan operativni program za regionalni razvoj kojim upravlja ministarstvo za regionalni razvoj i javne radove posredstvom šest unutrašnjih jedinica za svaki nuts 2 region koje međutim nemaju status posredničkog tela budući da nemaju status pravnog lica.

drugo rešenje, podrazumeva takođe donošenje jednog operativnog programa za regionalni razvoj kojim upravlja određeno ministarstvo i koje na osnovu odgovarajućeg/ih sporazuma poverava nadležnosti jednom ili nekolicini posredničkih tela. tako u rumuniji operativnim programom upravlja ministarstvo za razvoj i javne radove dok program u operativnom smislu sprovodi osam razvojnih agencija za svaki od osam regiona na nuts 2 nivou. ova tela su zadužena da pružaju pomoć podnosiocima projekata u razvoju projektnih predloga, učestvuju u izradi poziva za dostavljanje predloga projekata i njegovom objavljivanju, primaju dostavljene predloge projekata, organizuju tehničko i finansijsko ocenjivanje projekata, dostavljaju liste projekata koje su predložene za finansiranje ministarstvu zaduženom za upravljanje operativnim programom itd.

treće rešenje se ogleda u definisanju većeg broja operativnih programa za svaki region na nuts 2 nivou. tako je u Češkoj pripremljeno osam operativnih programa kojima upravljaju organi regionalne samouprave odnosno njihovi predstavnici (regionalni savet) dok je u poljskoj definisano 16 operativnih programa za svako od 16 vojvodstava pri čemu su kao tela za upravljanje operativnim programima određena izvršna veća/kancelarije svakog od 16 vojvodstava.

Četvrto rešenje podrazumeva takođe definisanje većeg broja operativnih programa pri čemu je odgovornost za upravljanje na jednom telu sa odgovarajućim područnim unutrašnjim jedinicama. takav je slučaj sa mađarskom u kojoj je za upravljanje operativnim programima odgovornost na nacionalnoj agenciji za regionalni razvoj odnosno njenim područnim organizacionim jedinicama dok su kao posrednička tela definisane regionalne razvojne agencije i druga tela.

10) Telo za upravljanje i telo za sertifikaciju mogu biti nacionalni, regionalni, lokalni organ vlasti, javno ili privatno telo

IV


pOliTiKa rEGiOnalnOG razVOja U rEpUblici Srbiji

nizak nivo bruto društvenog proizvoda po glavi stanovnika od svega 4000 dolara, visoka stopa nezaposlenosti, makroekonomska neravnoteža (trgovinski i platni deficit), nizak nivo investicionih aktivnosti i zabrinjavajuća obrazovna struktura na najbolji način pokazuju ozbiljnost razvojnih problema sa kojima se srbija suočava. jedan od takvih pokazatelja predstavlja i neuravnotežen regionalni i lokalni razvoj koji se ispoljava u izrazitim ekonomskim i socijalnim disparitetima. prema podacima za 2002-2004. godinu čak 29 opština u republici srbiji imalo manje od 50 odsto proseka narodnog dohotka po glavi stanovnika dok je odnos između najrazvijenije i najnerazvijenije opštine u republici srbiji prema pokazateljima za 2005. godinu 1:15.11 ono što međutim zabrinjava je da se ove razlike povećavaju iz godine u godinu što ukazuje na potrebu sistemskog, planskog i koordiniranog pristupa u rešavanju ovog problema.

pretpostavka za ostvarivanje ovakvog pristupa na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou ogleda se prvenstveno u identifikovanju razvojnih mogućnosti i razvojnih problema i definisanju odgovarajućih instrumenata za njihovo ostvarivanje odnosno prevazilaženje. donošenjem strategije regionalnog razvoja republike srbije za period 2007-2012 i zakona o regionalnom razvoju učinjen je prvi korak u strateškom i multidisciplinarnom pristupu ovom problemu.

uzimajući međutim u obzir nastojanje republike srbije da postane članica eu, prilikom daljeg razvoja ove politike neophodno je uzeti u obzir regionalnu politiku eu, uspostavljenu osnivačkim ugovorima eu i njenim sekundarnim zakonodavstvom, kao i najbolju praksu i iskustvo država koje su 2004. i 2007. godine pristupile eu. uspostavljajući sistem koji odgovara zahtevima procesa evropskih integracija u ovoj oblasti, poput decentralizovanog sistema upravljanja fondovima eu (dis), stvaraju se pretpostavke za efikasno korišćenje instrumenta za pretpristupnu pomoć eu (ipa) i povećanje resursa koji omogućavaju sveukupni razvoj republike srbije uključujući i regionalni i lokalni razvoj.

posebno pitanje predstavlja stvaranje odgovarajućeg institucionalnog okvira za koordinaciju, planiranje, sprovođenje i finansiranje politike regionalnog razvoja republike srbije. budući da se politika regionalnog razvoja u proteklom periodu zasnivala na sektorskom pristupu uz odsustvo odgovarajućeg koordinacionog mehanizma, preduzete sektorske mere i aktivnosti imale su daleko manje efekata po regionalni razvoj. složenost problema regionalnog razvoja i neophodnost multisektorskog pristupa nameće potrebu uspostavljanja odgovarajućeg koordinacionog mehanizma kojim bi se različiti aspekti ovog problema, kroz učešće različitih aktera, ostvarili na više nivoa putem različitih politika (npr. poreska politika, socijalna politika, politika zapošljavanja, politika konkurentnosti, politika preduzetništva, obrazovna politika itd). stoga bi, pored koordinacionog mehanizma na horizontalnom nivou, u cilju efikasnijeg korišćenja postojećih resursa i ostvarivanja dodatnih efekata, bilo važno obezbediti i vertikalnu koordinaciju (republički, pokrajinski i lokalni nivo) čime bi se osigurala usklađena i pravovremena aktivnost većeg broja aktera. angažovanje civilnog sektora, ali i poslovne i akademske zajednice bi bilo takođe dragoceno.

kako se u funkciji regionalnog razvoja republike srbije, očekuje važan doprinos jedinica lokalne samouprave od izuzetne važnosti je da se jedinice lokalne samouprave osposobe za zastupanje i predstavljanje lokalnih interesa uz jasno prepoznat, strateški definisan, pravac razvoja. takođe, pored jačanja kapaciteta za strateško planiranje od posebne važnosti je i jačanje kapaciteta za programski/projektni pristup ostvarivanju strateški definisanih prioriteta, u skladu sa principima upravljanja projektnim ciklusom.

ograničeni finansijski i materijalni resursi na nacionalnom nivou zahtevaju njihovo programsko, plansko i efikasno korišćenje. ovo se naročito ispoljava u slučaju korišćenja sredstava iz stranih izvora finansiranja, što podrazumeva poštovanje odgovarajućih procedura i metodologije koja zahteva

11) Strategija regionalnog razvoja za period od 2007 do 2012. godine, „Službeni glasnik” RS br. 21/07, str. 79.

IV


specijalizovano znanje i iskustvo. u uslovima globalne finansijske krize moguće je očekivati ne samo pad raspoloživih donatorskih sredstava, već i pooštravanje mehanizma njihovog dodeljivanja i kontrole korišćenja, što će samo najspremnije i konkurentne aktere učiniti sposobnim da ove resurse iskoriste. stoga je kontinuirano jačanje kapaciteta na lokalnom nivou i u pogledu finansijskog (i budžetskog) upravljanja od izuzetne važnosti. jačanje kapaciteta omogućiće lokalnim akterima da u perspektivi, stupanjem republike srbije u eu, efikasnije predstave svoje interese, ne samo na nacionalnom, već i nadnacionalnom nivou i konkurišu za sredstva iz drugih izvora, poput kohezionog i strukturnih fondova eu.

jasno je dakle da politika regionalnog razvoja, a još više njeno sprovođenje, zahteva lokalnu samoupravu sposobnu da prepozna i iskoristi svoje potencijale (npr. prirodni resursi, infrastruktura, obrazovna struktura itd) efikasnim programskim/projektnim pristupom i namenskim korišćenjem resursa. razume se, razvoj ovih potencijala, kao i rešavanje razvojnih problema zahteva stvaranje pretpostavki na nacionalnom nivou (npr. usvajanje zakona i podzakonskih akata, obezbeđivanje finansijskih sredstava i drugih podsticaja itd), ali i veći angažman lokalne samouprave sposobne da, kako samostalno tako i kroz asocijaciju lokalnih samouprava, artikuliše i predstavi sopstvene interese. takođe, uzimajući u obzir ograničena finansijska sredstva, od suštinske važnosti je stvaranje odgovarajućih institucionalnih i administrativnih pretpostavki za programsko/projektno ostvarivanje prioriteta, ali i efikasno i ekonomično korišćenje resursa u skladu sa principom „odgovornog“ finansijskog upravljanja (sound financial management). u tom smislu jasno je da su partnerstvo i saradnja između lokalnih samouprava u republici srbiji i saradnja sa lokalnim samoupravama u inostranstvu od nesumnjivog značaja.

zašTiTa KOnKUrEncijE i KOnTrOla dOdElE drŽaVnE pOMOći

Zaštita konkurencije

pravila o zaštiti konkurencije i o kontroli državne pomoći predstavljaju najbitnija pravila za stvaranje jedinstvenog tržišta evropske unije. imajući u vidu njihov značaj ta pravila su našla svoje mesto u osnivačkom ugovoru evropske zajednice iz 1957. godine. danas je ova oblast regulisana članovima 101 do 113. ugovora o funkcionisanju eu (ranije članovi 81. do 93. ugovora o stvaranju evropske zajednice), i sekundarnim aktima koje donose organi evropske unije. o značaju ove oblasti za funkcionisanje evropske unije govori i činjenica da su ovlašćenja evropske komisije, kao izvršnog organa eu, u ove dve oblasti najjača, u oblasti kontrole dodele državne pomoći su čak i isključiva.

Članom 73. sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju regulisano je da sporazumi između preduzeća, odluke udruženja preduzeća i usaglašena praksa između preduzeća, čiji je cilj ili posledica sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje konkurencije, zloupotreba dominantnog položaja od strane jednog ili više preduzeća na teritorijama zajednice ili srbije, u celini ili na njihovom značajnom delu, nisu u skladu sa pravilnim funkcionisanjem sporazuma u meri u kojoj može uticati na trgovinu između zajednice i srbije. ovim članom se u sprovođenje sporazuma direktno uvodi zabrana sklapanja restriktivnih sporazuma iz člana 101. ugovora o funkcionisanju eu i zabrana zloupotrebe dominantnog položaja iz člana 102. ugovora o funkcionisanju eu (ex. članovi 81 i 82 uez). lista sporazuma i aktivnosti koje predstavljaju kršenje ovih pravila je vrlo dugačka, ali među njima se najčešće javljaju sledeće aktivnosti:

IV


dogovaranje/fiksiranje cena,1.

podela tržišta,2.

ograničavanje proizvodnje i/ili prodaje,3.

razmena informacija o kretanju cena,4.

fiksiranje minimalne prodajne cene,5.

nametanje izvozne zabrane (apsolutna teritorijalna zabrana).6.

ova materija je u srbiji regulisana zakonom o zaštiti konkurencije („službeni glasnik rs“ 51/2009) na isti način kao u pravnom sistemu eu. bitno je napomenuti da je donošenjem prvog zakona o zaštiti konkurencije 2005. godine ovakva praksa po prvi put u srbiji zabranjena i da srbija ima veoma kratku istoriju institucionalizovane borbe protiv monopola, a da su gorenavedene aktivnosti bile i dalje jesu česta pojava na srpskom tržištu. Članom 73. se reguliša da će ovakvo ponašanje biti zabranjeno ako utiče na trgovinu između zajednice i srbije. imajući u vidu veličinu srpske ekonomije, može se očekivati da će svi restriktivni sporazumi koji dolaze pod udar domaćeg zakonodavstva i svaki slučaj zloupotrebe dominantnog položaja imati takav prekogranični efekat i samim tim će dolaziti pod udar zabrane iz ovog člana. to praktično znači da borba protim monopolskog ponašanja u srbiji više nije samo obaveza države prema građanima nego i njena međunarodna obaveza.

Članom 73. stav 3. srbija je preuzela obavezu da formira operativno nezavisno telo koje će imati ovlašćenja za efektivnu zaštitu konkurencije na tržištu srbije. takvo telo, tj. komisija za zaštitu konkurencije, je osnovano zakonom o zaštite konkurencije, aprila 2006. godine. komisija za zaštitu konkurencije ima ovlašćenja da pokreće i sprovodi istragu u pitanjima narušavanja konkurencije na tržištu srbije. novim zakonom o zaštiti konkutrencije iz 2009. godine predviđeno je da komisija može i da izriče kazne za kršenje ovog zakona u visini do 10% godišnjeg prometa preduzeća koje je prekršilo zakon. stupanjem na snagu ovog prelaznog trgovinskog sporazuma, komisija za zaštitu konkurencije je dobila mogućnost i da u slučajevima koji mogu uticati na slobodnu trgovinu sa eu direktno primenjuje i sve instrumente tumačenja pravila o zaštiti konkurencije koja postoje u eu, dovodeći do daljeg usklađivanja domaće prakse sa praksom u eu.

Član 74. sporazuma nalaže da se nakon isteka prelaznog perioda od tri godine od dana stupanja na snagu prelaznog sporazuma pravila konkurencije primenjuju i na javna preduzeća i preduzeća sa posebnim pravima u skladu sa pravilima evropske unije nadevenim u članu 106 uFeu (ex. Član 86. uez). to praktično znači da će se nakon isteka roka, pravila konkurencije primenjivati i na javna preduzeća, ali u meri u kojoj primena ovih pravila ne bi ugrozila misiju koja je tim preduzećima poverena.

materijalno-pravno govoreći ova dva člana ne donosi srbiji nikakvu novu obavezu u pogledu zaštite konkurencije, budući da su ista rešenja već sadržana u zakonu o zaštiti konkurencije12. ono što donosi ovaj sporazum, budući da je primena pravila o konkurencije od stupanja na snagu sporazuma međunarodna obaveza srbije, jeste činjenica da će primenu ovih pravila od sada nadzirati i evropska komisija u sklopu nadzora nad pravilnom primenom celog ssp i da će primena ovih pravila biti predmet razmatranja odbora za stabilizaciju i pridruživanje.

12) Članovi 3, 10. i 15. Zakona o zaštiti konkurencije („Službeni glasnik RS“, 51/2009)

IV


Kontrola dodele državne pomoći

za razliku od pravila o zaštiti konkurencije koja je regulisana zakonom o zaštiti konkurencije od 2005. godine, pravila o kontroli državne pomoći u srbiji regulisana sistemskim zakonom tek 2009. godine donošenjem zakona o kontroli državne pomoći („službeni glasnik rs“ 51/2009) i ta materija predstavlja novinu u našem pravom sistemu, kao direktna posledica sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i celog procesa evropske integracije srbije.

Član 73.1.iii. sporazuma predviđa da svaka državna pomoć koja narušava ili preti da naruši konkurenciju davanjem prednosti određenim preduzećima ili određenim proizvodima, nije u skladu sa pravilnim funkcionisanjem sporazuma, u meri u kojoj može uticati na trgovinu između zajednice i srbije. ovim članom se u sprovođenje sporazuma direktno uvodi član 87. ugovora o stvaranje ez (sada član 107. uFeu) kojim se reguliše pitanje kontrole državne pomoći na tržištu eu. predviđeno je da srbija, u roku od godinu dana od stupanja na snagu ssp, formira operativno nezavisno telo (komisiju za kontrolu državne pomoći) koje bi vršilo nadzor nad dodelom državne pomoći i koje bi imalo ovlašćenja da naredi povraćaj protivzakonito dodeljene državne pomoći. ova komisija, formirana decembra 2009. godine, u okviru ministarstva finansija će dakle vršiti prethodnu i naknadnu kontrolu dodele državne pomoći.

radi razumevanja oblasti državne pomoći neophodno je prvo definisati taj pojam. ovaj pojam nije definisan zakonodavstvom evropske unije, ali se njegovo značenje iskristalisalo kroz praksu evropskog suda pravde u brojnim presudama i može se definisati kao „svaka prednost, dodeljena u bilo kom obliku pojedinim preduzećima ili grupama preduzeća (bila ona državna, javna ili privatna), direktno od strane države ili posredstvom državnim fondova“. ovakva definicija daleko prevazilazi značenje pojma „subvencije“ budući da može imati mnogo formi i obuhvata širok spektar državnih mera poput, preferencijalnih zajmova i kredita, državnih garancija, poreskih olakšica i poreskih oslobođenja, prodaja imovine pod uslovima povoljnijim od tržišnih, nabavka robe i naručivanje usluga van procesa uređenih propisima o javnim nabavkama i drugo. bitno je jasno napomenuti da donošenje zakona o kontroli državne pomoći ne znači i ukidanje državne pomoći. ona će se i dalje dodeljivati, ali na zakonom predviđen način i pod uslovima definisanim zakonom, kako bi se sprečila proizvoljnost u njihovoj dodeli, budući da se radi o imovini i sredstvima poreskih obveznika republike srbije. takođe, je bitno istaći da se pod pojmom „državna“ pomoć ne misli samo na aktivnosti Vlade republike srbije, nego na sve nivoe vlasti u republici srbiji (autonomne pokrajine, grad beograd, lokalne samouprave), glavni kriterijum je da li se radi o aktima predstavnika javne vlasti koji pri tom koriste javne fondove. svrha sistema kontrole državne pomoći jeste da se omogući da državni upliv u privredu putem državne pomoći ne ugrozi konkurenciju na tržištu srbije, favorizujući određena preduzeća državnim sredstvima, a uloga komisije za kontrolu državne pomoći je da omogući očuvanje konkurencije na tržištu srbije, zbog čega tesno sarađuje sa komisijom za zaštitu konkurencije. budući da je zakon o kontroli državne pomoći okvirni zakon, na osnovu njega a u cilju konkretne kontrole dodele državne pomoći doneta je uredba o pravilima za dodelu državne pomoći („službeni glasnik rs“, broj 13/2010 ), kojom je sekundarno zakonodavstvo eu u ovoj oblasti uvedeno u domaći pravni sistem

takođe, neophodno je pomenuti da se režim kontrole dodele državne pomoći ne odnosi na subvencionisanje primarne poljoprivredne proizvodnje, za šta važi poseban režim definisan kriterijumima zajedničke poljoprivredne politike eu. pri tom je potrebno naglasiti da eu izdvaja oko 44% godišnjeg budžeta za razvoj poljoprivrede i 35% budžeta za razvoj nerazvijenih regiona.

Član 73. stav 7. ssp je od velikog značaja za lokalne samouprave u srbiji i uopšte za razvoj nerazvijenih regiona u srbiji. ovim članom je predviđeno da srbija u roku od 4 godine izradi mapu nerazvijenih regiona na nuts ii nivou, tj. koliki je nivo bruto društvenog proizvoda (bdp) po glavi stanovnika u

IV


regionama srbije na nuts ii nivou. nuts13 je statistički instrument koji je eu uvela kako bi mogla da upoređuje nivo razvijenosti regiona na nivou eu u situaciji kada broj stanovnika država članica varira od 400.000 hiljada na malti do 82 miliona u sr nemačkoj. ovim putem se pouzdano mogu uporediti svi regioni i pomoć iz evropskih fondova uputiti u najnerazvijenije regione. u eu se smatra nerazvijenim regionom onaj region koji ima bdp ispod 75% proseka eu. kako bi dostavila ove podatke evropskoj uniji u roku od 4 godine, srbija je prvo morala da definiše koji su to regioni na nuts ii nivou, u skladu sa standardima koji važe u eu. ovo je urađeno usvajanjem zakona o ravnomernom regionalnom razvoju („službeni glasnik rs“ 51/2009) iz jula 2009. godine i uredbom o nomenklaturi statističkih teritorijalnih jedinica („službeni glasnik rs“ 109/2009) čime je srbija po prvi put definisala statističke regione po standardima eu. istim zakonom je osnovana nacionalna agencija za regionalni razvoj.

svrha ovog posla je da se tačno utvrdi nivo razvijenosti regiona u srbiji. po podacima iz 2009. godine, cela srbija je na 33% proseka eu. međutim, ne postoje podaci prema regionima, tako da će u roku od 5 godina cela srbija biti, sa stanovišta eu, smatrana nerazvijenim područjem u skladu sa značenjem člana 87.3.a.14 ugovora o stvaranju ez (sada člana 107.3.a uFeu). jednom kada se bude uradila mapa razvijenosti regiona u srbiji, jasno će se videti razlika u razvijenosti različitih regiona. u skladu sa nivoom razvijenosti, varira i mogućnost dobijanja sredstava za razvoj preko strukturnih fondova eu ali varira i strogost u primeni pravila o dodeli državne pomoći preduzećima. drugim rečima, što je region razvijeniji to je primena pravila o kontroli dodele državne pomoći strožija i obrnuto, tačnije od toga zavisi primena člana 87.3.a. ugovora o stvaranju ez (sada člana 107.3.a uFeu). izrada regionalne mape diretno ide u korist nerazvijenim regionima, čiji je razvoj ispod nivoa od 33% od proseka eu, na kom se danas nalazi cela srbija, ali se zbog nedostatka statističkih instrumenata to ne može verifikovati i statističkim podacima urađenim po standardima eu.

pomoć nerazvijenim regionima u eu se naziva „nacionalna regionalna pomoć“ koju svaka država na osnovu člana 87.3.a (sada člana 107.3.a uFeu) daje regionima ispod 75% proseka eu. ta pomoć se može sastojati u davanju „investicione pomoći“ koja se pruža kompanijama za investicije u nerazvijene regione ili, u veoma izuzetnim okolnostima, u davanju pomoći „operativne pomoći“15 namenjenu prostom funkcionisanju preduzeća. osnovna svrha nacionalne regionalne pomoći je pomoć u razvoju nerazvijenih regiona potom podrške širenju i diversifikaciji ekonomske aktivnosti preduzećima koja se rade u nerazvijenim regionima, a posebno ohrabrivanje osnivanja novih preduzeća u nerazvijenim regionima, zbog čega je „investiciona pomoć“ osnovni metod regionalnog razvoja, dok je „operativna pomoć“ izuzetak koji se može dodeljivati samo u regionima sa dubokim strukturnim problemima gde ostali metodi ne mogu dovesti do željenih razvojnih rezultata. investiciona pomoć se može sastojati u materijalnim i nematerijalnim sredstvima namenjenim osnivanju preduzeća, proširenju postojećeg preduzeća, diversifikaciji proizvoda i osvajanju novih proizvoda i sistemskoj promeni celokupnog proizvodnog procesa postojećeg preduzeća. pod materijalnim sredstvima se smatraju zemlja, objekti, postrojenja i mašine, dok se pod nematerijalnim sredstvima smatraju obezbeđivanje patenata, licenci, tehnologija, znanja i nepatentiranih tehnoloških znanja. pravilo je da što je region nerazvijeniji, intenzitet državne pomoći može biti viši, varirajući od 30% vrednosti investicije za regione ispod 75% proseka eu, do 50% vrednosti investicije za regione ispod 50% proseka eu.

poseban oblik pomoći nerazvijenim regionima predstavlja pomoć osnivanju malih preduzeća u nerazvijenim regionima koja može dostići nivo od 33% troškova rada preduzeća u prve tri godine od osnivanja i još 25% troškova rada u naredne 2 godine.

13) NUTS je skraćenica sa francuskg jezika i znači Nomenclature des unités territoriales statistiques odnosno nomenklaturu statisti-čkih teritorijalnih jedinica i obuhvata tri nivoa podele teritorije prema broju stanovnika NUTS I 8 miliona – 3 miliona, NUTS II – 3 milion - 800.000, NUTS III 800.000 – 150.00014) Član 87.3.a. navodi da će biti dozvoljena „pomoć ekonomskom razvoju regiona gde je standard života vanredno nizak i gde vlada ozbiljna nezaposlenost“.15) Pravilo je da je „operativna pomoć“ zabranjena u EU, sve ostalo su izuzeci

IV


zajEdniČKa pOljOpriVrEdna pOliTiKa i rUralni razVOj

zajednička poljoprivredna politika (zpp) je nadnacionalna politika eu koju predlaže, inicira, sprovodi i nadzire evropska komisija, usvaja ili menja savet ministara eu (koji čine ministri pоljoprivrede država članica) zajedno sa evropskim parlamentom.

započeta 1962. godine, zpp je nastala u početnim danima razvoja evropske integracije kada su se države članice obavezale da obnove i povećaju proizvodnju i razmenu hrane koja je bila znatno oštećena posledicama drugog svetskog rata. zpp danas i dalje ima odlučujuću ulogu unutar evropske unije, ne samo zbog činjenice da poljoprivredna dobra i šume čine više od 90% zemljišta eu, već i zbog toga što je postala osnovni mehanizam za savladavanje izazova koji se odnose na postizanje visokog kvalitet hrane i globalne konkurentnosti uz istovremeno poštovanje životne sredine i održivo staranje o prirodnim resursima. reforma iz 2003. godine je ključan moment u razvoju zpp, prilagođene potrebama poljoprivrednika, potrošača i životne sredine. pristup održive i konkurentne poljoprivrede, prilagođene potrebama farmera i potrošača predstavlja osnovu razvoja zajedničke poljoprivredne politike i uvećane unije u svetskom okruženju.

Ciljeve zpp, prema tome, možemo podeliti na dve generacije. prva generacija ciljeva (koji i danas važe) odnose se na uravnotežavanje različitih interesa: rasta poljoprivredne produktivnosti, pravičnog standarda kvaliteta života poljoprivrednika, stabilizacije tržišta, jemstva redovnog snabdevanja hranom i obezbeđenje razumnih cena za potrošače. drugu generaciju ciljeva podrazumeva neophodnost usaglašavanja interesa produktivnosti, kvaliteta života farmera, interesa potrošača i konkurentnosti poljoprivrede sa novim izazovima koji se odnose na zaštitu životne sredine, biodiverziteta, racionalno upravljanje vodnim resursima, energetske efikasnosti prozvodnje, ublažavnje globalnog zagrevanja i adaptaciju poljoprivrede na klimatske promene. otuda zpp ima ekonomsku i socijalnu komponentu, ali u novije vreme sve izraženiju komponentu životne sredine, u skladu sa načelom integrisanja interesa zaštite životne sredine u sve sektorske politike eu uzimajući u obzir načelo održivog razvoja.

zajednička poljoprivredna politika je zasnovana na dva stuba: organizaciji zajedničkog tržišta poljoprivrednih proizvoda i politici ruralnog razvoja.

zapravo, uspostavljanjem zajedničkog tržišta poljoprivrednih proizvoda kao okvira ove politike sa zajamčenom slobodom kretanja na celokupnoj teritoriji unije, eu nastoji da pomaže evropskim poljoprivrednicima da budu konkurentniji i podstakne razvoj ruralnih oblasti koje imaju određene objektivne „hendikepe“ u odnosu na urbane sredine i/ili nedovoljno iskorišćavaju svoje uporedne prednosti.

Zajedničko tržište poljoprivrednih proizvoda (1. stub ZPP)

kako bi se ostvarili ciljevi rasta poljoprivredne produktivnosti, standarda kvaliteta života poljoprivrednika, stabilizacije tržišta, jemstva redovnog snabdevanja hranom i obezbeđenje razumnih cena za potrošače uspostvaljaju se tzv. organizacije zajedničkog tržišta poljoprivrednih proizvoda (Common Market Organisations). organizacije zajedničkih tržišta poljoprivrednih proizvoda čine prvi stub zpp. pod tim terminom se ne podrazumevaju posebni entiteti, već samo skup pravila kojim se reguliše stavljanje u promet i trgovina određenim poljoprivrednim proizvodom na unutrašnjem tržištu eu (npr. mleko, pirinač, jaja, seme, govedina...). one su osnovni tržišni instrument regulisanja proizvodnje i trgovine poljoprivrednim proizvodima u svim državama članicma eu i zasnivaju se na uklanjanju prepreka u trgovini poljoprivrednim proizvodima unutar eu i zadržavanju carinskih barijera u odnosu na treće države. ove organizacije mogu imati različite forme u zavisnosti od proizvoda u

IV


pitanju: zajednička pravila konkurencije; obavezna koordinacija različitih nacionalnih tržišta; evropska organizacija tržišta (european market organisation).16 bez obzira na formu organizacije zajedničkog tržišta one mogu podrazumevati različite mere uključujući regulaciju cena, pomoć za proizvodnju i promet različitih proizvoda, mere stablizacije uvoza i izvoza itd, koje su uslovljene zabranom diskriminacije između proizvođača i potrošača unutar eu. kako ne bi došlo do jednostranog ometanja funkcionisanja unutrašnjeg tržišta, svaka zajednička politika cena je zasnovana na zajedničkim kriterijumima i jedinstvenim metodama izračunavanja.

međutim, postepeno zpp prelazi sa modela zajednički usklađivanih nacionalnih tržišta poljoprivrednih proizvoda na unutrašnje tržište bez unutrašnjih administrativnih i fizičkih prepreka koje je jedinstveno regulisano na nivou EU, ali koje istovremeno isključuje treće države od koristi uspostavljene slobodne trgovine unutar unije. krajem 2006. godine evropska komisija je predložila uspostavljanje jedinstvene zajedničke organizacije tržišta (Common Market Organisation-CMO) koja bi zamenila postojeću 21 organizaciju koje su se bazirale na pojedinačnim sektorima, odnosno poljoprivrednim proizvodima. postojeće individualne organizacije u različitim poljoprivrednim sektorima su zamenjene tokom 2008. godine jednom organizacijom za sve. naime putem uredbe o zajedničkoj organizaciji tržišta (Single CMO Regulation)17 ustanovljen je jedinstven regulatorni okvir za organizovanje zajedničkog tržišta poljoprivrednih proizvoda bez obzira na sektor. ovaj propis pruža jedinstven pravni okvir koji reguliše domaće tržište poljoprivrednih proizvoda, trgovinu sa trećim državama i pravila konkurencije. uredba predstavlja značajan korak u trajnom procesu pojednostavljivanja i usmeravanja zpp ka ciljevima definisanim ugovorom o funkcionisanju eu. njime je značajno smanjeno zakonodavstvo u sektoru poljoprivrede i unapređena jasnost i pristupačnost komplikovane zpp za korisnike omogućavanjem ukidanja skoro 78 propisa eu.

prethodno je reformom prvog stuba zpp 2003. godine većina pojedinačnih organizacija zajedničkih tržišta podvrgnuta novom pristupu subvencijama, zasnovanom na direktnim isplatama na bazi jednog poseda (single farm payment), procesu razdvajanja subvencija od proizvodnje (decoupling) i uslovljavanju finansijske pomoći poštovanjem zakonskih standarda upravljanja imanjem i održavanjem zemljišta u dobrom poljoprivrednom i ekološkom stanju (cross-compliance).18 pristup direktnih isplata pomoći na bazi jednog poseda uveden je uredbom saveta 1782/2003/ez o uspostavljanju zajedničkih pravila za šeme direktine podrške poljoprivrednicima koja je 2009. zamenjena novom.19

glavni element ovih propisa je postepeno „razdvajanje“ (decoupling) subvencija od proizvodnje u većini sektora i njihovo usmeravanje na neposrednu podršku poljoprivrednicma, odnosno na njihove posede, bez obzira na vrstu proizvodnje koja se na njima odvija. sistem finansijske pomoći poljoprivrednicima ima za predmet podržavanje prihoda farmera, unapređenje konkurentnosti i održivost evropske poljoprivrede. integrisanje sektora u ovu jedinstvenu šemu plaćanja je postepena i dovršiće se do 2013. godine.

s druge strane, propisi eu uslovljavaju pomoć poljoprivrednicima zahtevom da poštuju propisane opšte zdravstvene standarde i standarde zdravlja biljaka i životinja, standarde kvaliteta životne sredine i dobrobiti životinja i da održavaju zemljište u dobrom poljoprivrednom i ekološkom stanju. ovaj elemenat uslovljenosti povezan sa direktnim isplatama na bazi poseda poznat je pod nazivom „unakrsna usaglašenost“ – cross-compliance. Cilj ovog instrumenta je da jedinstvena šema isplata

16) V. član 40 (bivši član 34 UEZ ) Ugovora o funkcionisanju EU. 17) Uredba Saveta 1234/2007/EZ o uspostavljanju zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta (Council Regulation (EC) No 1234/2007 of 22 October 2007 establishing a common organisation of agricultural markets and on specific provisions for certain agricultural products). 18) Ukupna izdvajanja u prvom stubu ZPP za period 2007-2013 putem direktnih plaćanja i tržišne podrške poljoprivrednicima iznose preko 293 milijardi evra. 19) Uredba Saveta 73/2009/EZ o uspostavljanju zajedničkih pravila za šeme direktne podrške poljoprivrednicima (Council Regulation (EC) No 73/2009 of 19 January 2009 establishing common rules for direct support schemes for farmers under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers, amending Regulations (EC) No 1290/2005, (EC) No 247/2006, (EC) No 378/2007 and repealing Regulation (EC) No 1782/2003)

IV


proizvodi opšte koristi i u drugim sektorskim politikama eu, tj. da ne podstiču neodgovorno ponašanje prema životnoj sredini, prirodnim resursima i zdravlju ljudi, biljaka i životinja. propusti poljoprivrednika da ispune obavezne zahteve upravljanja (statutory management requirements),20 ili da održavaju zemljište u dobrom poljoprivrednom i ekološkom stanju (Good agricultural and environmental conditions – GAEC)21 može rezultirati smanjenju iznosa isplate ili potpuno isključivanje iz šeme pomoći. države članice su u obavezi da uspostave sistem za savetovanje poljoprivrednika (Farm advisory system) koji treba da pomogne farmerima u ispunjavanju obaveznih zahteva i dobrog stanja zemljišta.

iako je razdvajanje subvencija od proizvodnje osmišljeno da bi ohrabrilo farmere da proizvode u skladu sa potrebama tržišta, zadržana je i serija drugih tržišnih instrumenata podrške. tu se ubraja zadržavanje sistema proizvodnih kvota (npr. za mleko) i sistem tzv. odlaganja sa strane (set-aside) putem kojeg se poljoprivrednici obavezuju da deo obradivog zemljišta ne obrađuju radi njegovog prirodnog obnavljanja ili upotrebe u svrhe koje nisu vezane za poljoprivredu. takođe, zadržane su mere stimulacije izvoza i interventne nabavke. radi se o instrumentima kontrole nivoa snabdevanja poljoprivrednim proizvodima putem ograničavanja proizvodnje ili u svrhe otklanjanja viškova. takođe, nakon reformi 2003. godine dozvoljene su subvencije kao podrška proizvodnji tamo gde je procenjeno da je to važno zbog zadržavanja kritičnih količina za potrebe prerađivačke industrije, ili tamo gde se strahovalo od rizika napuštanja proizvodnje zbog odsustva direktne podrške istoj.

odvajanje pomoći od proizvodnje u skladu je sa zahtevima svetske trgovinske organizacije (sto) koja različite kategorije subvencija svrstava u različite kategorije dozvoljenosti u zavisnosti od stepena nepovoljnog uticaja na trgovinu. direktna pomoć poljoprivrednim proizvođačima u tom sistemu se može kvalifikovati za tzv. zelenu kutiju (green box) u koje spadaju subvencije koje nemaju nepovoljno dejstvo po trgovinu ili imaju samo ograničeno, minimalno nepovoljno dejstvo.22

međutim, preostale mere podrške proizvodnji, zajedno sa intervencijama na tržištu i instrumentima cenovne podrške, koji su još uvek u upotrebi nastavljaju da ometaju tržišno orjentisanu proizvodnju i trgovinu. izvozni stimulansi ohrabruju oslobađanje viškova na svetskom tržištu, podupirući pad svetskih cena, što nepovoljno utiče na proizvođače iz trećih država, pre svega u afričkim državama.23 u međuvremenu, carine štite konkurentnost eu proizvođača na unutrašnjem tržištu eu, što takođe nepovoljno deluje na proizvođače iz trećih država koji žele pristup na eu tržište, što istovremeno veštački zadržava cene proizvoda na visokom nivou na štetu porošača u eu.

srbija je zaključila prelazni trgovinski sporazum sa eu koji je stupio na snagu 1. februara 2010. godine. ugovor omogućava trajni bezcarinski pristup eu tržištu za primarne i prerađene poljoprivredne i riblje proizvode poreklom iz srbije. to daje prednost srpskoj poljoprivredi u odnosu na treće države koje takve koncesije nemaju, odnosno koje su i dalje izložene zaštitnim carinama eu. s druge strane, postepeno ukidanje zaštitnih carina za proizvode iz eu, iza kojih stoje instrumenti podrške zpp omogućiće lakši pristup tržištu srbije i izlaganje lokalne poljoprivrede novom konkurencijom i cenovnim pritiscima. to će zahtevati brže prilagođavanje domaće poljoprivredne strukture i ciljanu distribuciju državne pomoći usmerenu na jačanje konkurentnosti srpskih farmera, stvaranje strukture kvaliteta domaćih proizvoda i iskorišćavanje uporednih prednosti naše poljoprivrede.

20) Obavezni zahtevi upravljanja (Statutory Management Requirements) se odnose na odredbe važećih EU propisa u oblasti životne sredine, zaštite zdravlja životinja i biljaka i pravila o dobrobiti životinja. Do 2007. aspekti 19 EU direktiva i uredbi su uključeni na listu obaveznih zahteva upravljanja. 21) Dobro poljoprivredno i ekološko stanje (Good agricultural and environmental conditions – GAEC) odnose se na obavezne stan-darde koje uspostavlja svaka država u pogedu održavanja stanja zemljišta. Svaka država definiše svoj GAEC što je posledica činjenice da ne postoji zajednička pravila zaštite zemljišta na nivou EU.22) Subvencije koje se kvalifikuju u “zelenu kutiju” su bez ograničenja. Radi se o pomoći koja nije usmerena na podržavanje pro-izvodnje određenog proizvoda ili na cenovnu podršku. Drugim rečima pomoć je usmerena na direktnu podršku prihodima poljoprivred-nog proizvođača koja nije povezana sa tekućim nivoom proizvodnje ili cenama proizvoda.23) EU se obavezala prema STO da ukine izvoznu podršku do 2013 godine.

IV


Ruralni razvoj (2. stub ZPP)

za razliku od 1. stuba zpp koji se odnosi neposredno na pitanje poljoprivredne proizvodnje, režima kretanje poljoprivrednih proizvoda na unutrašnjem tržištu i trgovinskog režima ka trećim državama, 2. stub zzp je posvećen širem kontekstu uslova u kojima se poljoprivredna proizvodnja odvija, naročito imajući u vidu, ljudske, socijalne, ekološke pa i kulturne faktore.

politika ruralnog razvoja se razvijala u koracima, kao rezultat sukcesivnih reformi zpp sa razuđenim instrumentima. međutim, od 2005. godine postojeći programi i budžetske linije su objedinjene u jedinstven instrument za finansiranje i programiraje pomoći, evropski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (European Agricultural Fund for Rural Development - EAFRD).24 Fond je namenjen finansiranju projekata kojima se unapređuju sledeće oblasti: konkurentnost poljoprivrede i šumarstva; životna sredina i vangradsko podnevlje; i kvaliteta života i upravljanja privrednim aktivnostima u ruralim krajevima. Fond ne zamenjuje već dopunjuje nacionalne, regionalne i lokalne akcije koje doprinose ciljevima eu.

ruralna politika se preko EAFRD fonda sprovodi putem nacionalnih strateških planova koje definišu države članice prema lokalnim prioritetima, a u skladu sa strateškim uputstvima usvojenim od strane eu (Community strategic guidelines for rural development).25 ovi planovi moraju biti odobreni od evropske komisije i sprovedeni putem programa ruralnog razvoja u svakoj državi članici. odobreni planovi trošenje sredstava iz fonda moraju biti sufinansirani, u skladu sa utvrđenim procentualnim učešćem, što znači da država članica mora opredeliti domaće finansijske resurse koje će pridodati dodeljenim sredstvima iz fonda eu.

programi ruralnog razvoja država članica, putem kojih se sprovode nacionalni strateški planovi, se sastoje od paketa mera podeljenih u četiri celine ili tzv. osovine (axis):

unapređenje konkurentnosti poljoprivrednog sektora i sektora šumarstva;i.

unapređenje životne sredine i vangradske sredine;ii.

kvalitet života u ruralnim krajevima i diversifikacija ruralne privrede;iii.

leaderiV. 26

sredstva posvećena prvoj komponenti doprinose jačanju, razvoju i dinamizmu evropskog sektora proizvodnje hrane usredsređivanjem na prioritete kao što su: prenos znanja, modernizacija, inovacija i kvalitet u lancu proizvodnje hrane i investirnje u fizički i ljudski kapital u prioritetnim sektorima. mere unapređenja znanja i ljudskih potencijala podrazumeva šeme za podršku mladim poljoprivrednicima, treninzi, obuke i aktivnosti na transferu inforacija i najbolje prakse, uspostavljanje savetničkih servisa za poljoprivrednike i sl. obnova i razvoj fizičkih resursa podrazumeva modrnizaciju poljoprivrednih i šumskih poseda i unapređenje komercijalnih performansi kroz uvođenje novih tehnologija; unapređenje i razvoj infrastrukture povezane sa razvojem i adaptacijom poljoprivrede i šumarstva; obnavljanje poljoprivrednog potencijala nakon prirodnih nepogoda i uvođenje preventivnih mera itd. mere usmerene na poboljšanje kvaliteta proizvodnje i proizvoda pomažu farmerima da se prilagode zahtevnim eu propisima kroz delimično ublažavanje tereta troškova ili gubitaka u prihodima zbog dodatnih odgovornosti; ohrabrivanje poljoprivrednika da učestvuju u šemama koje unapređuju

24) Uredba Saveta 1698/2005/EZ o podršci ruralnom razvoju kroz Evropski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EAFRD) (Council Regulation (EC) No 1698/2005 of 20 September 2005 on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD)).25) Odluka Saveta od 20. februara 2006 o strateškim uputstvima Zajednice za ruralni razvoj (programski period 2007-2013) - Council Decision of 20 February 2006 on Community strategic guidelines for rural development (programming period 2007 to 2013).26) LEADER je francuski akronim za “Liaison Entre Actions pour le Développement de l’Economie Rurale”, što u prevodu znači “uzajamno povezivanje aktivnosti za razvoj ruralne privrede“.

IV


kvalitet hrane koje pružaju potrošačima garancije u pogledu kvaliteta proizvoda i proizvodnih metoda, pridodajući novu vrednost proizvodima i time povećavajući tržišne šanse itd.

druga osovina eaFrd usmerena je na očuvanje biodiverziteta, zaštitu prirodnih staništa, unapređenje prirodnih i naročito vodnih resursa, očuvanje i razvoj sistema privređivanja i šumarstva sa visokim prirodnim vrednostima i u harmoniji sa tradicionalnim poljoprivrednim podnevljem i podsticanje poljoprivrednih aktivnosti koje doprinose politici ublažavanja i prilagođavanja klimatskim promenama. ovom komponentom se podržavaju obavezivanja koje poljoprivrednici dobrovoljno preuzimaju na sebe u pogledu zaštite biodiverziteta, a koje idu preko propisanih standarda; mere pošumljavanja obradivog zemljišta i uspostavljanje sistema aforestacije ili obnavljanja šumskih potencijala, naročito u vezi sa kapacitetima vezivanje emisija Co2; podrška planinskim krajevima sa prirodnim „hendikepom“ za razvoj itd. naročito se u ovom segmentu potencira organska proizvodnja ili projekti koji ohrabruju ekološko-ekonomske „win-win“ situacije. npr. projekti koji objedinjuju prizvodnju ekoloških proizvoda, kulturni identitet nekog podnevlja i diversifikaciju ka nepoljoprivrednim proizvodima, delatnostima i uslugama (turizam, zanatstvo, sportske aktivnosti u prirodi i sl.).

unapređenje kvaliteta života u ruralnim krajevima i ohrabrivanje diversifikacije ruralne ekonomije namena su sredstava iz trećeg segmenta fonda za ruralni razvoj. najvažniji cilj ove komponente je stvaranje šansi za radna mesta i uslova za privredni rast. sredstva služe za promovisanje razvoja lokalnih kapaciteta, veština i organizovanje lokalnih strategija razvoja i naročito kao pomoć za obezbeđenje uslova da ruralne oblasti ostanu privlačne za život budućih generacija. naročita važnost se pridaje merama koje podstiču preduzetništvo, uključivanje žena, mladih ljudi i starih radnika. npr. podrška mikro-biznisu, tj. podsticanje razvoja delatnosti i usluga na poljoprivrednim imanjima koja nisu povezana sa poljoprivredom (on-farm diversification outside agriculture). ohrabrivanje žena u ruralnim podnevljima da se uključe na tržište rada, obezbeđivanjem uslova i infrastrukture za adekvatnu negu dece, što može biti posebna barijera; obučavanje mladih ljudi u veštinama potrebnim za diversifikaciju lokalne privrede, npr. u oblastima kao što su turizam, rekreacija, ekološke usluge, tradicionalne lokalne delatnosti i proizvodnja, razvoj kvalitetnih proizvoda ili proizvoda prepoznatljivih za određeno podnevlje i sl; unapređenje znanja u upotrebi informacionih tehnologija za savladavanje distance u poslovanju i snabdevanju proizvodima sa ruralnog područja; podsticanje snabdevanja i inovativne upotrebe obnovljivih izvora energije; razvoj lokalne infrastrukture u oblasti transporta, telekomunikacije, energije, snabdevanja vodom itd. drugim rečima, radi se o projektima i strategijama koje prepoznaju prednosti života i poslovanja u ruralnom području u odnosu na urbanu sredinu i istovremeno ublažavaju ili otklanjaju socijalne i infrastrukturne nedostatke koje inače podstiču napuštanje ruralnih područja od strane naročito mladog stanovništva.

LEADER je usmeren na neposrednu podršku izgradnji lokalnih kapaciteta upravljanja da samostalno razvija i realizuju strategije za stvaranje šansi za zapošljavanje i diversifikaciju privrede u ruralnim područjima, podizanje konkurentnosti, kvaliteta života i životne sredine. radi se osovini koja dopunjava prethodne tri. države članice se ohrabruju da svoju podršku usmere ka jačanju lokalnih partnerskih kapaciteta za mobilisanje lokalnih potencijala; promociju javnog i privatnog partnerstva; podsticanje inovacije, odnosno povezivanje inovatora i preduzetnika; i unapređenju lokalnog upravljanja povezivanjem poljoprivrede, šumarstva i lokalne privrede.

zakon o poljoprivredi i ruralnom razvoju („službeni glasnik rs“, broj 41/2009) reguliše okvire poljoprivredne politike i politike ruralnog razvoja. Ciljevi tih politika su kompatibilni sa ciljevima koje promovišu evropski instrumenti: jačanje konkurentnosti poljoprivrednih proizvoda; obezbeđivanje kvalitetne i zdrave hrane; obezbeđivanje podrške životnom standardu za poljoprivrednike koji ne mogu svojom proizvodnjom da obezbede ekonomski opstanak na tržištu; obezbeđivanje podrške ruralnom razvoju; i zaštita životne sredine od negativnih uticaja poljoprivredne proizvodnje. drugim rečima, objedinjavanje ekonomske, socijalne i ekološke komponente.

IV


politika ruralnog razvoja republike srbije sprovodi se realizacijom nacionalnog programa za ruralni razvoj koji na predlog ministarstva nadležnog za ruralni razvoj usvaja Vlada za period koji ne može biti duži od 7 godina, što odgovara trajanju budžetskih ciklusa na nivou eu.

za poslove pripreme i izmene nacionalnog programa rurlnog razvoja, uključujući i poslove programiranja, evaluacije, praćenja realizacije programa, izveštavanje, koordinaciju i sprovođenje mera tehničke pomoći ruralnom razvoju, u skladu sa zahtevima eu, odgovara ministarstvo nadležno za poslove ruralnog razvoja. posebnim podzakonskim aktima urediće se način i postupak izvršavanja prethodno pomenutih poslova i zadataka i osnivanje radnih tela u skladu sa zahtevima eu.

pOliTiKa ŽiVOTnE SrEdinE EVrOpSKE UnijE

„održiv razvoj evrope“ i „visok nivo zaštite i unapređenja kvaliteta životne sredine“ jedni su od najvažnijih prioriteta koje evropske unije (eu) ostvaruje uspostavljanjem unutrašnjeg tržišta (član 3(3) ugovora o osnivanju eu). u skladu sa načelom „zagađivač plaća“ ugovor o funkcionisanju eu izričito zahteva da države članice obezbeđuju finansiranje i izvršavanje politike (eu - prim. aut.) u oblasti životne sredine (član 192(4) bivši član 175(4)). u tom smislu samostalno finansiranje politike uspostavljanja visokog nivoa zaštite životne sredine i njenog integrisanja u druge sektorske politike (energetika, industrija, saobraćaj, poljoprivreda...) predstavlja obavezu iz članstva. otuda se od država koje žele da pristupe eu očekuje da same uspostave održive mehanizme finansiranja preuzimanja i sprovođenja obaveza koje proizilaze iz pravnih tekovina eu u oblasti životne sredine. ovo je prirodna posledica načela „jednakih pravila za sve“ (level playing field) jedinstvenog tržišta koji podrazumeva branu zloupotrebi slobode kretanja robe i usluga putem iskorišćavanja nižih standarda zaštite životne sredine (ekološki damping). pravna pravila eu u oblasti životne sredine, sadržana u propisima koje usvajaju institucije eu, su instrumenti sprovođenja eu politike životne sredine i sve države članice su obavezne da ih na svojoj teritoriji implementiraju.

preuzimanje obaveze iz članstva, u procesu pristupanja, pretpostavlja usklađivanja propisa države kandidata sa propisima eu u svim oblastima regulisanja ove integracije pre formalnog pristupanja. konkretno, usvajanje pravnih tekovina eu podrazumeva prenošenje, sprovođenje i primenu zajedničkih pravila, standarda i politika koje čine celinu eu prava pre sticanja statusa punopravnog člana. Cilj procesa usklađivanja srpskih propisa sa propisima eu u oblasti životne sredine je postizanje „potpunog usaglašavanja nacionalnog zakonodavstva životne sredine (i odgovarajućeg administrativnog sistema) tako da se dostigne 100% poštovanje zahteva eu legislative. i to ne samo na papiru, već, svakako i u stvarnosti.“27

politika životne sredine eu se zasniva na načelu prevencije koje zahteva da se mere sprečavanja štete u životnoj sredini najpre preduzimaju na mestu gde mogu nastati.28 prirodno uloga regionalni i lokalnih vlasti je veća tamo gde se regionalnim i lokalnim delovanjem uslovi za nastanak ekoloških rizika mogu otkloniti uz najmanji trošak pre nego što postanu nacionalni ili međunarodni problem. ipak, dok je prenos eu propisa u oblasti životne sredine, kroz usvajanje zakona i podzakonskih akata, u potpunsti posao centralne vlasti, sprovođenje i primena nacionanih propisa kojim se ispunjavaju obaveze iz članstva u eu najčešće je podeljena između različitih nivoa vlasti. kada je u pitanju prenos eu propisa država kao obveznik prema ugovoru mora da obezbedi jedinstveno i ujednačeno spovođenje i primenu zajedničkih evropskih standarda sadržanih u tim pravilima na celokupnoj teritoriji od strane različitih nivoa vlasti. otuda je centralna vlast prirodno mesto sa kojeg vrši prenos tih standarda

27) Commission of the European Communities, ‘Guide to the Approximation of the European Union Environmental Legislation,” Brisel, 1997. str. 3. http://ec.europa.eu/environment/archives/guide/contents.htm 28) Član 191. stav 2. Ugovora o funkcionisanju EU.

IV


nacionalnim zakonodavnim merama.29 s druge strane, politika eu u ovoj oblasti se sprovodi najčešće kroz direktive koje državama ostavljaju određen stepen slobode u pogledu određivanja načina ostvarivanja ciljeva koji su u tim propisima definisani. stvar je države kojem nivou vlasti će poveriti delotvorno sprovođenje celine ili značajnog dela poslova kako bi se ciljevi direktiva ostvarili na terenu. Vrste EU propisa u oblasti životne sredine

u najširem smislu pravne propise eu u oblasti životne sredine obuhvataju:

zahteve koji se odnose na proizvode− : putem njih se definišu minimalne ekološke performanse koje određeni proizvod i/ili pakovanje treba da ispuni prema kriterijumima koji se odnose na određena, svojstva, osobine, kvalitet, sastav itd. kao prethodni uslov zakonitog stavljanja u promet na zajedničkom tržištu eu30;

zahteve koji se odnose na proizvodne procese− : predstavljaju različite zahteve ili uslove vezane neposredno ili posredno za vršenje određenih proizvodnih aktivnosti, odnosno način njihovog obavljanja (npr. obaveza upravljanja otpadom na način koji najmanje šteti životnoj sredini), performanse u životnoj sredini koje te aktivnosti moraju zadovoljiti i tehnike koje moraju biti primenjene (npr. standard najbolje dostupnih tehnika u industriji) posmatrano u odnosu na standarde emisija i standarde kvaliteta životne sredine;

standarde kvaliteta životne sredine − (environmental quality standards): zahtevi koji se odnose na poželjno stanje životne sredine u celini ili jednog njenog dela (voda, vazduh, zemljište) posmatrano prema određenom parametru, koje treba dostići, održati, i/ili unaprediti regulatornim ili drugim merama;

procesna pravila i procesna prava− : proceduralna pravila kojim se obezbeđuje zakonito donošenje planskih dokumenata i pojedinačnih akata, odnosno odluka koje mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu i obezbeđuje pravo pristupa informacijama, učešća u donošenju i preispitivanje zakonitosti akata i odluka oblasti životne sredine zainteresovanoj javnosti.

uvođenje obaveznih proizvodnih standarda i standarda proizvodnje koje zahtevaju propisi eu povezano je sa dostizanjem i sprovođenjem politike standarda kvalitete životne sredine. dostizanje standarda kvaliteta životne sredine podrazumeva, otuda, značajne infrastrukturne investicije (postrojenja za snabdevanje vodom za piće, mreža postrojenja za tretman komunalnih otpadnih voda, mreža postrojenja za upravljanje komunalnim otpadom i opasnim otpadom itd.), investicije u zamenu industrijskih tehnika i tehnologija, i ulaganje u administrativne i pravosudne kapacitete na nivou država, regiona i jedinica lokalne smouprave. istovremeno, održivost finansiranja ovih poduhvata, podrazumeva i odgovarajuću politiku cena za korišćenje obnovljivih i neobnovljivih prirodnih resursa (cena vode i izvora energije) i odvraćanje od primene najnepovoljnijih ekoloških opcija (cena odlaganja otpada), kako bi se umanjio ili otklonio pritisak na obnovljive i neobnovljive kapacitete životne sredine i zdravlje stanovništva.

Decentralizacija politike životne sredine

srbija je u 21. veku imala dva talasa zakonodavne reforme politike zaštite životne sredine koja je u celosti bila posvećena usklađivanju ove oblasti sa pravom eu.

29) Izuzetno, prenos EU standarda nacionalnm propisom neće biti potreban ukoliko je u pitanju EU uredba koja se prema Ugovoru o funkcionisanju EU primenjuju neposredno od strane organa i sudova države članice bez posredovanja nacionalnog propisa. 30) EU u poslednje vreme najavljuje mogućnost proširenja uslova za stavljanja u promet proizvoda (ili dodatno oporezivanje) pov-ezane sa načinom na koji je su prirodni resursi za izradu proizvoda pribavljeni ili energetskom efikasnošću proizvodnje (npr. sertifiko-vano poreklo drveta upotrebljenog za izradu nameštaja, poreske mere za energetski neefikasno proizvedenu robu).

IV


2004. godine usvojena su četiri zakona: zakon o zaštiti životne sredine (“službeni glasnik rs” brojevi 135/2004 i 36/2009); zakon o proceni uticaja na životnu sredinu („službeni glasnik rs“ brojevi 135/2004 i 36/2009); zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu (“službeni glasnik rs” broj 135/2004); i zakon o integrisanom sprečavanju u kontroli zagađenja (“službeni glasnik rs” broj 135/2004). pomenuti zakoni su: ustanovili osnovna načela zaštite životne sredine u srbiji usklađene sa odredbama ugovora o funkcionisanju eu (načelo integracije, načelo prevencije, načelo predostrožnosti i načelo „zagađivač plaća“); uspostavili procedure donošenja ekološki najpovoljnijih odluka kroz mehanizme procene uticaja i strateške procene uticaja; i uveli sistem integrisane kontrole i sprečavanja zagađenja životne sredine u industriji kroz izdavanje integrisanih dozvola.

pomenutim propisima prenete su određene eu direktive procesnog karaktera, tj. uvedene procedure i procesna prava zainteresovane javnosti u postupcima donošenja odluka državnih organa u vezi sa planovima, programima i projektima koji mogu imati značajan utican na životnu sredinu.31 takođe, uveden je sistem izdavanja tzv. integrisanih dozvola za industrijska postrojenja u skladu sa direktivom 96/61/ez o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja32 koja počiva na načelu prevencije, istovremenom poštovanju obaveznih standarda kvaliteta životne sredine za sve medije (voda, vazduh, zemljište) i primeni tzv. najbolje dostupnih tehnika (best available techniques) u industriji. odgovarajućim odredbama pomenutih zakona nadležnost za sprovođenje procedura procene uticaja i strateške procene uticaja kao i nadležnost za izdavanje integrisanih dozvola za industrijska postrojenja preneta je na autonomnu pokrajinu i lokalnu samoupravu za one projekte i instalacije za koje građevinsku dozvolu izdaju pomenuti nivoi vlasti, odnosno za strateške programe i planove koje usvaja pokrajina i lokalna samouprava.

podela kompetencija između republike, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave izvršena je prema kriterijumu nadležnosti za izdavanje odobrenja za izvođenje projekta, odnosno za izdavanje dozvole ili odobrenja za izgradnju postrojenja, odnosno izvođenje i obavljanje industrijske aktivnosti. organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove zaštite životne sredine sprovodi postupak procene uticaja za projekte koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu za koje odobrenje za izvođenje izdaje drugi organ lokalne samouprave.33 isto važi i za autonomnu pokrajinu. takođe, postupak za izdavanje integrisane dozvole i poslove inspekcijskog nadzora nad postrojenjima i aktivnostima, sprovodi organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove zaštite životne sredine, odnosno autonomne pokrajine, ukoliko je drugi organ jedinice odnosno pokrajine nadležna za izdavanje dozvole ili odobrenja za izgradnju ili početak rada, odnosno izvođenje ili obavljanje aktivnosti u pitanju.34

strateška procena uticaja vrši se za planove, programe i osnove koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu. za planove, programe i osnove u oblasti prostornog i urbanističkog planiranja, korišćenja zemljišta, poljoprivrede, šumarstva itd. zakon pretpostavlja postojanje značajnog uticaja na životnu sredinu te se postupak strateške procene uticaja obavezno sprovodi. isto važi i za razvojne dokumente na osnovu kojih se odobrava izvođenje pojedinačnog projekta za koje zakon o proceni uticaja na životnu sredinu zahteva sprovođenje postupka procene uticaja. ukoliko postoji mogućnost značajnog uticaja na životnu sredinu, strateška procena se mora sprovesti i za manje izmene plana, programa ili osnove koje inače ne zahtevaju propisani postupak usvajanja.

31) Zakon o strateškoj proceni uticaja usklađivan je sa Direktivom 2001/42/EZ o proceni uticaja određenih planova i programa na životnu sredinu (Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment); Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu usklađivan je sa Direktivom 85/337/EEZ o proceni uticaja određenih javnih i privatnih projekata na životnu sredinu (Council Directive 85/337/EEC of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment).32) Zamenjena novom Direktivom 2008/1/EZ (Directive 2008/1/EC of the European Parliament and of the Council of 15 January 2008 concerning integrated pollution prevention and control). 33) V. član 2. st. 1. tačka 2, Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu.34) V. članove 5 i 26 Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja.

IV


drugi talas zakonodavne reforme oblasti životne sredine u srbije bila je 2009. godina. u maju te godine usvojen je set zakona koji regulišu zaštitu određenih prirodnih vrednosti ili određene tokove zagađenja. drugim rečima, zakoni koji uvode standarde kvaliteta životne sredine i standarde obavljanja procesa proizvodnje usklađene sa propisima eu. za regionalnu i lokale vlasti naročito su bitni zakon o upravljanju otpadom („službeni glasnik rs“ br. 36/2009), zakon o ambalaži i ambalažnom otpadu („službeni glasnik rs“ br. 36/2009), zakon o zaštiti prirode („službeni glasnik rs“ br. 36/2009), zakon o zaštiti od buke („službeni glasnik rs“ br. 36/2009) i zakon o zaštiti vazduha („službeni glasnik rs“ br. 36/2009) kojima su preneti standardi kvaliteta životne sredine i koncepti odgovornosti usaglašeni sa direktivom 2008/98/ez o otpadu35, direktivom 1999/31/ez o deponijama36, direktivom 94/62/ez o ambalaži i ambalažnom otpadu37, direktivama o prirodnim staništima i divljim pticama38 i direktivom 2008/50/ez o kvalitetu ambijentalnog vazduha.39 u toku 2010. očekuje se usvajanje zakona koji će regulisati upravljanje kvalitetom površinskih i podzemnih voda koji će biti osnov za prenos u domaći pravni poredak eu propisa koji regulišu standarde kvaliteta vode i tehnološke standarde za postrojenja za upravljanje vodom za piće i komunalnim otpadnim vodama. pomenuti propisi će zajedno sa politikom upravljanja otpadom i kvalitetom vazduha zahtevati velika finansijska izdvajanja na svim nivoima vlasti, a naročito na lokalnom nivou.

pomenuti propisi zajedno sa zakonima usvojenim 2004. čine zaokruženu celinu materijalnih i proceduralnih propisa u oblasti životne sredine. drugim talasom reformi zapravo je upotpunjena materija koja je nedostajala pretežno procesnim propisima iz 2004. godine. takođe upotpunjena je decentralizacija jer je novim propisima značajan deo nadležnosti prepušten lokalnim vlastima, kao što je pitanje upravljanja komunalnim otpadom i komunalnim ambalažnim otpadom, izdavanje dozvola lokalnim deponijama i inspekcijski nadzor. posebno je važno reći da je na organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave obaveza da u skladu sa zakonima obezbede ostvarivanje prava javnosti na pristup informacijama i učešće u postupcima donošenja odluka i izdavanju dozvola od značaja za životnu sredinu od čega zavisi njen delotvoran pristup sudskoj zaštiti u vezi sa preispitivanjem zakonitosti pojedinačnih i materijalnih akata organa autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu.

Ekonomski mehanizmi zaštite životne sredine

obaveza je države članice da obezbedi finansiranje i izvršavanje politike eu u oblasti životne sredine. to podrazumeva uspostavljanje održivog izvora finansiranja, ali i pravično raspoređivanje tereta na celokupno društvo. primena ekonomskih instrumenata zasnovanih na načelu „zagađivač plaća“ i „korisnik plaća“ trebalo bi da podstakne odgovorno ponašanje najvećih zagađivača i građana prema okolini i racionalniju potrošnju neobnovljivih prirodnih resursa, odnosno neugrožavanje kapaciteta obnovljivih prirodnih resursa da se obnavljaju, s jedne strane, i da obezbedi redovne prihode za finansiranje politika zaštite i unapređenja prirodne sredine i prirodnih resursa, s druge strane. istovremeno, pomenuta načela predstavljaju pouzdan kriterijum za definisanje pravične raspodele finansijskog tereta sprovođenja ekološke politike unutar države, pokrajine ili jedinice lokalne samouprave.

35) Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Direc-tives.36) Council Directive 1999/31/EC of 26 April 1999 on the landfill of waste.37) European Parliament and Council Directive 94/62/EC of 20 December 1994 on packaging and packaging waste.38) Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora; Directive 2009/147/EC of the European Parliament and of the Council of 30 November 2009 on the conservation of wild birds (the codified ver-sion of Directive 79/409/EEC as amended).39) Directive 2008/50/EC of the European Parliament and of the Council of 21 May 2008 on ambient air quality and cleaner air for Europe.

IV


takođe, primena ekonomskih instrumenata u politici zaštite životne sredine i podsticanja racionalne upotrebe prirodnih resursa obezbeđuje ekonomske pretpostavke za obavljanje komunalnih ekoloških privrednih usluga i kreiranje novih tržišta i privrednih sektora koji ranije nisu postojali.

oblast upravljanja otpadom je možda najbolja ilustracija kako problem postaje šansa za lokalnu zajednicu. pod pojmom “otpad” podrazumevamo proizvode, stvari ili objekte koji nemaju ili su izgubili upotrebnu vrednost za pojedinca, zbog čega on nastoji da pronađe način kako da ih se oslobodi. ti proizvodi imaju određene osobine, koje mogu imati štetan uticaj po zdravlje ljudi i životnu sredinu i koje dolaze do izražaja naročito kada proizvod biva odbačen, jer vlasnik ne želi ili ne može da ga koristi u prvobitnu ili neku novu svrhu. pored toga, za njegovu proizvodnju su angažovani određeni prirodni resursi, koji čine sastav tog proizvoda. otuda velika količina otpada ukazuje i na neodrživo i neefikasno iskorišćavanje ograničenih prirodnih resursa. istovremeno, odlaganje otpada, pored rizika po zdravlje i životnu sredinu, zahteva lokaciju za bezbedno odlaganje, prostor koji bi u njegovom odsustvu bio produktivnije iskorišćen. prema tome, u momentu kada biva odbačen proizvod postaje problem čitavog društva.

međutim, problem može da se posmatra i sa potpuno suprotne pozicije. stvar koja se neprestano nalazi u tržišnom ciklusu razmene vrednosti ne gubi svrhu, pa samim time ne predstavlja otpad, odnosno problem. naime, ono što za nekoga predstavlja otpad za drugoga predstavlja proizvod ili sirovinu. zajednica može indentifikovati i povezati ove dve komplementarne potrebe; jednu koja se odnosi na odbacivanje određenog predmeta i drugu koja se odnosi na potražnju za tim predmetom, bilo za istu, bilo za novu svrhu. jedan od metoda dobre politike upravljanja otpadom je upravo u povezivanju ove dve motivacije, odnosno u proizvodnji i stimulisanju situacija u kojima bi se ova dva pojedinca pronalazila na tržištu, ili čak bila prinuđena na to. ključ je, prema tome, u stalnom pronalaženju svrhe proizvodima koji su potencijalni otpad. potencijalni otpad se može koristi ponovno u istu svrhu, može biti recikliran kako bi od njega nastao novi proizvod, može biti iskorišćen za proizvodnju energije ili kao industrijska sirovina, jer on u sebi možda već sadrži određene komponente preuzete iz prirode, koje se iznova mogu koristiti bez ponovnog iskorišćavanja ograničenih prirodnih resursa.

međutim, da bi se otpad koristio u korisne svrhe, potrebno je “naterati” lica da mu neprestano pronalaze svrhu. takođe potrebno je da za tu svrhu postoji tržište, odnosno potražnja, jer u suprotnom predviđena svrha ostaje teorijska konstrukcija. konačno, ukoliko ne postoji tržište za takav proizvod, odnosno ako ne postoji njegova svrha, mora postojati način da se on kao otpad odloži na najmanje štetan način po zdravlje ljudi i životnu sredinu.

uticaj na preferencije potencijalnih proizvođača otpada vrši se kroz pravne mehanizme odgovornosti i određene ekonomske instrumente koji motivišu potencijalnog zagađivača na poželjno ponašanje, dok se odlaganje otpada na, za životnu sredinu, najmanje štetan način reguliše kroz stroge tehničko-tehnološke zahteve koje moraju ispuniti deponije pre nego što dobiju dozvolu za rad.

pravni mehanizam odgovornosti je povezan sa ekonomskim mehanizmom, s obzirom da se odgovornost za upravljanje otpadom izražava u troškovima pronalaženje opcija za njegovo rešavanje. Cilj politike upravljanja otpadom, gde je pravna odgovornost samo sredstvo, jeste skretanje toka otpada sa deponija, ka ekološki povoljnijim opcijama; reciklaži, ponovnoj upotrebi, proizvodnji energije iz otpadnih sirovina, ili u najboljem slučaju eliminisanje izvora njegovog nastanka kroz uvođenje novih proizvodnih tehnologija. da bi se tok otpada skrenuo sa nepoželjnog pravca potrebno je ekonomskim mehanizmima obezbediti da je za proizvođača odlaganje otpada ekonomski najnepovoljnija opcija. to se može postići adekvatnom politikom cena. trebalo bi obezbediti da u ceni odlaganja otpada zajedno sa neposrednim troškvima tretmana budu uračunati i ukupni troškovi rada postrojenja za tretman i odlaganje otpada, troškovi budućeg zatvaranja postrojenja za tretman i odlaganje otpada, sanacije terena i rekultivaciju zemljišta. Cena bi, pri tome, trebalo da bude veća ukoliko je količina odloženog otpada veća. istovremeno, kako postrojenja ne mogu neograničeno

IV


primati otpad, kroz određene kvote, proizvođač može biti prinuđen da prevozi otpad tamo gde su ti kapaciteti preostali, što je još jedan ekonomski udar za neuspešno upravljanje svojim đubretom. ovi troškovi bi trebalo povratno da utiče na cenu po jedinici proizvoda i slabiju konkurentnost na tržištu proizvođača koji nije bio uspešan u pronalaženju povoljnije opcije upravljanja otpadom. s druge strane, treba nastojati da kroz odgovarajuću fiskalnu politiku i dr. raspoložive ekonomske instrumente (podsticaji za uvođenje čistijih tehnologija npr.) učiniti proizvode nastale reciklažom, ili ponovnom upotrebom, povoljnijim u konkurenciji sa uporedivim proizvodima koji nastaju neposrednim iskorišćavanjem prirodnih resursa.

putem neoborive pravne pretpostavke da je proizvođač “vlasnik” otpada bez obzira da li ga faktički drži, zakon o upravljanju otpadom vezuje odgovornost za upravljanje otpadom za samog proizvođača. kroz sistem dozvola za upravljanje otpadom, koji je vlasnik obavezan da pribavi kao uslov za bavljenjem proizvodnom delatnošću, pravni mehanizam odgovornosti primorava proizvođača da pronalazi rešenja za svoj otpad koja su optimalna za životnu sredinu i lokalnu zajednicu. rešenje može biti uvođenje tehnika ili tehnologija proizvodnje koje otklanjaju mogućnost nastanka odpada na samom početku, uvođenje sistema ponovne upotrebe proizvoda ili reciklaže otpada, generisanje energije, odlaganje otpada u deponije koje imaju dozvolu za rad ili poveravanje svojeg otpada licima koji su profesionalno osposobljeni i sami poseduju dozvole za vršenje neke od radnji upravljanja otpadom (prevoz, skladištenje, ponovna upotreba, odlaganje). odgovornost za otpad proizvođača, stimuliše novu potrebu koje stvara tržište za potpuno novi vid usluga koje ranije nisu postojale.

dobro uspostavljen sistem upravljanja otpadom, prema tome, donosi nova tržišta, nove poslove i radna mesta uz obezbeđenje racionalnije upotrebe prirodnih resursa i korisnog prostora i istovremeno oslobađanje dela sredstava jedinice lokalne samouprave koji bi bio namenjen za remedijaciju životne sredine, lečenje obolelih lica, eksploataciju prirodnih resursa i sl. za mnogo optimalnije svrhe.

Integrisanje zaštite životne sredine u sve sektorske politike

ugovor o funkcionisanju eu predviđa obavezu uključivanja zahteva zaštite životne sredine u procese utvrđivanja i sprovođenja svih politika i aktivnosti unije sa ciljem podsticanja održivog razvoja.40 zakon o zaštiti životne sredine predviđa, takođe, da „državni organi, organi autonomne pokrajine i organi jedinice lokalne samouprave obezbeđuju integraciju zaštite i unapređenja životne sredine u sve sektorske politike sprovođenjem međusobno usaglašenih planova i programa i primenom propisa kroz sistem dozvola, tehničkih i drugih standarda i normativa, finansiranjem i podsticajnim i drugim merama zaštite životne sredine“ (načelo integralnosti).41

to znači da za eu i za srbiju zaštita životne sredine nije sektorsko pitanje, već prethodno pitanje u formulisanju svih opštih i pojedinačnih razvojnih odluka. zaštita životne sredine, enrgetska efikasnost i odgovorno upravljanje prirodnim resursima sastavni su deo donošenja, ne samo ekoloških odluka u užem smislu, već i odluka koje se donose svakodnevno unutar bilo koje izvorne ili poverene nadležnosti organa autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave. otuda, pokrajinski i lokalni programi razvoja, urbanistički planovi, razvoj komunalnih delatnosti, programi uređenja građevinskog zemljišta, način i merila za određivanje visina lokalnih taksi i naknada i njihova namena, uslovi javne nabavke, pokrajinska i lokalna politika podsticaja ekonomskog razvoja i sl. kao polazišnu osnovu treba da imaju analizu održivosti takvih mera u odnosu na kapacitete životne sredine, prirodnih resursa i zdravlja stanovništva.

treba reći da je načelo integralnosti značajno i sa stanovišta finansiranja projekata preko instrumenta pretpristupne pomoći (ipa), bilateralne pomoći i međunarodnih finansijskih institucija kao što su ebrd,

40) V. član 11. Ugovora o funkcionisanju EU. 41) Član 9. st. 1. tačka 2. Zakona o zaštiti životne sredine.

IV


eib, svetska banka itd. naime, ograničena finansijska pomoć eu za infrastrukturne projekte i projekte jačanja administrativnih kapaciteta zavisiće od napretka u usklađivanju i sprovođenju pravnih tekovina eu. uredba komisije kojom se implementira instrument pretpristupne pomoći izričito propisuje da će ciljevi pretpristupne pomoći biti ostvarivani u okviru održivog razvoja i promocije ciljeva zaštite i unapređenja životne sredine.42 poseban uslov koji se nameće pri prethodnoj analizi prihvatljivosti nekog projekta za finansiranje i post-monitoringu njegove realizacije je njegova kompatibilnost sa pravilima eu u oblasti životne sredine i načelom „zagađivač plaća“.

Štaviše, treba očekivati da finansiranje infrastrukturnih projekata iz drugih izvora (države članice, treće države, ebrd, svetska banka...) budu takođe uslovljene kompatibilnošću sa evropskim zakonodavnim okvirom i/ili postojanjem redovnih, dovoljnih i održivih izvora finansiranja troškova sprovođenja usklađenog zakonodavstva tj. adekvatne primene načela „zagađivač plaća“ i „korisnik plaća“ kako bi se jemčila dugoročna održivost projekta. otuda je važno da srbija evropske standarde kvaliteta životne sredine, standarde procesa proizvodnje, prenesene u pravni poredak putem zakona, učini sastavnim delom donošenja razvojnih odluka u svim sektorskim politikama i na svim nivoima vlasti. takođe, uvođenje načela punog povraćaja troškova cenom iskorišćavanja prirodnih resursa (full cost recovery pricing), efikasna naplata kazni i ekoloških taksi, trebalo bi da obezbede redovne prihode za finansiranje infrastrukturnih projekata i saniranja nasleđene ekološke štete. time bi, ujedno, bio poboljšan kreditni rejting autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave kod međunarodnih finansijskih institucija za dobijanje sredstava za ekološke investicije, kao što su postrojenja za snabdevanje vodom za piće i prečišćavanje komunalnih otpadnih voda.

Troškovi i dobiti

u skladu sa načelom „zagađivač plaća“ države članice obezbeđuju finansiranje i izvršavanje politike u oblasti životne sredine (član 192(4) uFeu, bivši član 175(4) uez). otuda se i od srbije očekuje da uspostavi održive mehanizme finansiranja preuzimanja i sprovođenja obaveza koje proizlaze iz pravnih tekovina eu u oblasti životne sredine, što podrazumeva uspostavljanje redovnih i dovoljnih prihoda za potrebe sprovođenja politike zaštite životne sredine.

procena evropske komisije iz 1997. godine o troškovima preuzimanja tekovina u oblasti životne sredine od strane država država centralne i istočne evrope bila je između 108,4 i 121,5 milijardi evra, odnosno oko 1,140 evra po glavi stanovnika.43 saopštenje komisije koje se odnosilo na izazove finansiranja politike životne sredine u državama kandidatima za 2001. godinu je imala nešto „konzervativnije“ procenu između 80 i 110 milijardi evra.44

razlika u proceni iz 1997. i 2001. godine su rezultat više faktora. analiza iz 2001. je bazirana na troškovima procenjenim prema obavezama koje proizlaze iz svakog pojedinačnog uputstva eu, isključujući obaveze koje proizilaze iz drugih propisa. u međuvremenu se stanje infrastrukture u državama kandidatima promenila u odnosu na 1997. godine te su investicije u njima smanjile jaz u odnosu na obaveze koje proizlaze iz članstva i trenutnog statusa sprovođenja. takođe, određene analize koje su korišćene u prvom istraživanju nisu uzimale u obzir procenu operativnih troškova i troškova održavanja. investicije koje padaju na teret privatnog sektora nisu uvek uključivane. s obzirom da su u periodu između dve procene izrađene izvesne studije koje su se odnosile na procenu operativnih troškova i troškova održavanja, nova analiza se mogla osloniti i na ovaj aspekt problema.

42) V. Član 3 (načela pomoći) Uredbe Komisije 718/2007 (Commission Regulation (EC) No 718/2007 of 12 June 2007 implement-ing Council Regulation (EC) No 1085/2006 establishing an instrument for pre-accession assistance (IPA)).43) Commission of the European Communities (1997), „Compliance Costing for Approximation of Environmental Legislation in the CEEC“, tabela 8.1 http://ec.europa.eu/environment/enlarg/pdf/compcos.pdf 44) Commission of the European Communities „The Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries“ (COM (2001)304), Aneks 2. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0304:FIN:EN:PDF

IV


u tom smislu je procena iz 1997. ipak i dalje važila kao relevantna sa stanovišta tadašnjeg stanja usklađenosti.45

službe komisije su procenjivale da su za punu implementaciju pravnih tekovina u oblasti životne sredine bila potrebna godišnja ulaganja na nivou od 2 do 3% bdp država kandidata.46 međutim, procene intenziteta potrebnih investicija su se razlikovale po državama: od 2% bdp za Češku do 11% bdp za bugarsku.47 tek mali deo ovih troškova se finansira iz fondova eu i putem strane pomoći. troškovi su u pretežnoj meri teret države, kao njenog ukupnog napora u preuzimanju obaveza iz članstva u eu.48

posmatrano sa današnjeg stanovišta, pomenute procene, kako ukupne, tako i u odnosu na određene države sličnih karakteristika kao što je srbija danas, trebalo bi uzeti sa određenom dozom rezerve.

takođe, analiza troškova prilagođavanja za svaku državu polazi od analize postojećih administrativnih i infrastrukturnih kapaciteta i privredne strukture. na osnovu takvog pregleda stanja zavisi procena potrebnih investicija kako bi se dosegli zahtevani tehnički i tehnološki standardi proizvoda i industrijskih procesa koji proizilaze iz konkretnih propisa eu, infrastrukture potrebne za sprovođenje ciljeva iz uputstava eu i vremenska projekcija faznog dostizanja zahtevanih standarda kvaliteta životne sredine. primera radi, procenat otpadnih voda koje su prethodno tretirane pre ispuštanja u državama Cie kretao se od 33% do 77%. s druge strane, prema podacima iz izveštaja agencije za zaštitu životne sredine u srbiji tek 19 opština (beograd i novi sad nemaju postrojenje za tretman komunalnih otpadnih voda) ima postrojenje za tretman otpadnih voda dok se blizu 90% industrijskih otpadnih vode ispušta bez ikakvog tretmana direktno u kanalizacione sisteme ili u reke.49

međutim, finansijski izazovi koji dolaze od sektora životne sredine kroz značajne troškove, omogućavaju bolje standarde uslova života i očuvanje biodiverziteta koje vrednosti najčešće i ne možemo kvantifikovati, ali istovremeno predstavljaju dobit za druge sektore privrede i smanjenje troškova za druge oblasti politika.

primera radi, unapređenje kvaliteta vazduha u urbanim centrima, kroz mere ograničenja emisija iz fabrika i obavezne standarde kvaliteta benzina rezultiraće manjim troškovima lečenja respiratornih oboljenja, pre svega kod dece, kao i broj preranih smrtnih slučajeva. istovremeno to će značiti i manje štete po šume, poljoprivredno zemljište i resurse riba zbog smanjenja količina kiselih kiša. unapređenje kvaliteta površinskih i podzemnih voda i upravljanje otpadom, takođe predstavlja faktore smanjenja zdravstvenih rizika, ali i unapređenje uslova za razvoj turističkih potencijala. Više stope recikliranja i ponovne upotrebe proizvoda smanjuje utrošak prirodnih resursa za njihovu proizvodnju i ostavlja veći raspoloživ prirodni prostor za produktivnije svrhe, nego što su postrojenja za tretman i odlaganje otpada.

pored toga kada govorimo o troškovima prilagođavanja tehnologije proizvoda i pakovanja ekološkim zahtevima eu, mi govorimo zapravo o investicijama privatnog sektora koje su neophodne da bi on uopšte mogao da plasira proizvod na tržište eu, te u tom segmentu govorimo o klasičnom ulaganju

45) Ibid. str. 7. Uzeti u obzir da je Evropska komisija izdala 1998. Saopštenje o pristupnim strategijama za životnu sredinu kojim je pozvala je države CIE da razviju strategije ulaganja (investment strategies) za sprovođenje pravnih tekovina zajedno sa strategijama usklađivanja propisa, što su neke u međuvremenu učinile ili otpočele da sprovode što je bio dodatni izvor informacija.46) Ibid. str. 4.47) Ibid. str. 5.48) Ibid. V. isto John M. Kramer, EU Enlargement and the Environment: Six Challenges, in JoAnn Carmin and Stacy D. VanDeveer, „EU Enlargement and the Environment“, 2005, Routledge, NY. str. 295.49) Agencija za zaštitu životne sredine - Ministarstvo nauke i zaštite životne sredine, „Environment in Serbia – an indicator-based review“, Beograd, 2007. str. 26. i 99-100.

IV


koji bi se dogodio i da nema procesa usklađivanja propisa.50 pri tome, prihvatanjem standarda eu, povećava se mogućnost plasmana takvih proizvoda i na treća ne-eu tržišta, kao kvalitet proizvoda koje domaći potrošači mogu da nabave na tržištu.

studija „koristi za države kandidate od poštovanja pravnih tekovina eu u oblasti životne sredine“ koju je za potrebe evropske komisije izradio Ecotec 2001. godine iznela je procenu da bi za period od 1999-2020. godine koristi od sprovođenja pravnih tekovina eu mogle da iznose najmanje 134 milijarde evra, a najviše 681 milijarde evra, ukoliko se pravne tekovine sprovedu u celosti do kraja 2010.51 najkonzervativnija procena je, pri tome, za 12,6 milijardi viša od maksimalno procenjenih troškova 1997. godine. prosečni godišnji prihodi su procenjeni na između 12 i 69 milijardi evra što je 80 do 410 evra godišnje po glavi stanovnika.52

Visina dobiti zavisi neposredno od toga u kojoj meri su ciljevi zaštite životne sredine i održivog razvoja integrisani u ekološki intenzivne sektorske politike kao što je poljoprivreda, energetika i transport.

50) Treba reći, da sa harmonizacijom propisa obavezni ekološki zahtevi EU za stavljanje propizvoda u promet postaju i domaći zahtev. U tom smislu se može reći da za preduzeće koje nije imalo nameru da plasira svoj proizvod na tržište EU prilagođavanje pravilima EU predstavlja trošak pristupanja.51) ECOTEC, ‘The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries’, 2001, str. 19. http://ec.europa.eu/environment/enlarg/pdf/benefit_short.pdf 52) Ibid.

IVIV


V

inSTrUMEnTi za prETpriSTUpnU

pOMOć

I

II

III

IV

V

VI

VII

IV


V


od 2007. godine državama zapadnog balkana i turskoj na raspolaganju je novi instrument podrške, koji nosi naziv Instrument za pretpristupnu pomoć (IPA), u ukupnoj vrednosti od 11,468 milijardi evra. strateški cilj ovog programa je da podupre reformske aktivnosti potencijalnih kandidata i kandidata za članstvo u eu kroz jačanje demokratskih institucija i vladavine prava, poštovanje ljudskih i manjinskih prava, reformu državne uprave, sprovodjenje ekonomskih reformi, razvoj civilnog društva i unapređenje regionalne i prekogranične saradnje. s tim u vezi, u slučaju država kandidata, finansijska podrška je usmerena na usvajanje i sprovodjenje pravnih tekovina eu i razvoj sposobnosti za upravljanje i sprovodjenje poljoprivredne i kohezione politike eu dok je u slučaju potencijalnih kandidata podrška usmerena na usklađivanje zakonodavstva sa pravnim tekovinama eu i infrastrukturne aktivnosti u oblasti regionalnog, ruralnog i razvoja ljudskih resursa.

ova podrška se plasira kroz sledećih pet komponenti:

pomoć u tranziciji i izgradnji institucija;1.

prekogranična saradnja;2.

regionalni razvoj;3.

razvoj ljudskih resursa i4.

ruralni razvoj.5.

pretpristupna pomoć se pruža na osnovu odgovarajućeg pravnog, strateško-političkog, finansijskog i programskog okvira. u tom smislu, svaka država korisnica i evropska komisija moraju da zaključe okvirni sporazum kojim se definišu principi saradnje između ugovornih strana. stoga su Vlada srbije i evropska komisija novembra 2007. godine potpisale okvirni sporazum kojim su definisana pravila o saradnji, pružanju i sprovođenju finansijske pomoći i određene strukture i nosioci ključnih funkcija u procesu upravljanja finansijskim sredstvima. podrška će biti usmerena na realizaciju onih prioriteta koji su definisani strategijom proširenja eu, pristupnim (kandidati) ili evropskim partnerstvima (potencijalni kandidati) i odgovarajućim izveštajima o napretku u procesu pristupanja eu. s obzirom na ovako definisan pravni i strateško-politički okvir, višegodišnjim indikativnim finansijskim okvirom (miFF) određuje se iznos ukupne i pomoći po komponentama za svaku državu u trogodišnjem periodu, a prema njemu, i višegodišnji indikativni planski dokumenti (mipd) za svaku državu koji identifikuju ciljeve i prioritete, očekivane rezultate, vremenski okvir i indikativne iznose pomoći.

tabela 5. Višegodišnji indikativni finansijski okvir

izvod iz višegodišnjeg indikativnog finansijskog okvira 2011-2013 . u milionima evra

Srbija 2007 . 2008 . 2009 . 2010 . 2011 . 2012 . 2013 .

pomoć u tranziciji i institucionalna izgradnja

181,496,352 179,441,314 182,551,642 186,206,679 189,956,810 193,801,948 203,101,005

prekogranična saradnja 8,203,648 11,458,686 12,248,357 11,751,753 11,922,790 12,097,244 11,630,694

ukupno 189,700,000 190,900,000 194,800,000 198,700,000 202,700,000 206,800,000 214,731,699

složenost procesa programiranja na nacionalnom nivou zahteva planski pristup koji podrazumeva definisanje ključnih nosilaca ovog procesa, uključujući i potencijalne predlagače, njihove međusobne odnose i nadležnosti. u tom smislu, Vlada srbije na godišnjem nivou usvaja odgovarajući planski

V


dokument za programiranje međunarodne razvojne pomoći i programiranje instrumenta za pretpristupnu pomoć čiji važan deo predstavlja Akcioni plan za programiranje IPA (u daljem tekstu: akcioni plan). sprovođenjem akcionog plana, obezbeđuje se efikasnije sprovođenje procesa programiranja u okviru prve ipa komponente (pomoć u tranziciji i institucionalna izgradnja) na nacionalnom nivou a shodno tome i efikasnija upotreba raspoloživih sredstava.

akcionim planom su kao potencijalni predlagači projekata definisani:

resorna ministarstva, -

posebne organizacije, -

službe Vlade, -

narodna skupština i -

narodna banka srbije. -

ostale zainteresovane strane, što uključuje i regionalne i lokalne aktere, dostavljaju predloge projakata uz saglasnost i preko nadležnog ministarstva.

kao rezultat procesa programiranja, proteklih godina je definisano nekoliko projekata koji su usmereni na unapređenje ekonomskog i socijalnog razvoja na regionalnom i lokalnom nivou. tako su u okviru nacionalnog ipa programa za 2007. razvijena dva projekta Program podrške lokalnoj samoupravi i Program za regionalni društveno-ekonomski razvoj od kojih je prvi usmeren na unapređenje upravljačkih kapaciteta na lokalnom nivou i kvaliteta usluga koje pružaju lokalni organi vlasti podizanjem institucionalnih, administrativnih i kapaciteta za strateško planiranje i upravljanje dok je drugi usmeren na podizanje kapaciteta za oblikovanje i sprovođenje politike regionalnog razvoja kroz jačanje nacionalne agencije za regionalni razvoj i regionalnih razvojnih agencija. takođe, u okviru nacionalnih ipa programa za 2008. i 2010. godinu razvijena su dva projekta koji nose naziv Program podrške infrastukturnom razvoju lokalne samouprave čiji je osnovni cilj usmeren na unapređenje kapaciteta lokalne samouprave u funkciji razvoja i pripreme odgovarajućih infrastrukturnih projekata i obezbeđenje sredstava za njihovo finansiranje. uzimajući u obzir ozbiljno zaostajanje južnog i jugozapadnog dela centralne srbije u okviru nacionalnog ipa programa za 2010. godinu definisan je poseban projekat Program podrške južnom i jugozapadnom delu Srbije koji je usmeren na unapređenje društvenog i ekonomskog razvoja kroz razvoj ekonomske i socijalne infrastrukture i unapređenje upravljačkih kapaciteta na lokalnom nivou.

srbiji je dostupna pomoć i iz druge ipa komponente, kroz koju se obezbeđuje podrška za unapređenje prekogranične, transnacionalne i međuregionalne saradnje. ova saradnja treba da doprinese unapređenju sveukupnih odnosa između susednih država i stabilizaciji regionalnih prilika kroz održivi društveni i ekonomski razvoj, rešavanje zajedničkih problema u pograničnom pojasu, efikasno upravljanje granicama i unapređenje odnosa između lokalnih zajednica. ona se zasniva na odgovarajućim višegodišnjim programima koji, između ostalog, definišu područje obuhvaćeno programom, opis ekonomskih i socijalnih prilika, listu prioriteta i mera koje će biti podržane, okvirni budžet programa, upravljačke strukture i postupak njegovog sprovođenja.

pogranična područja republike srbije obuhvaćena su programima prekogranične saradnje sa mađarskom, rumunijom, bugarskom, Hrvatskom, bosnom i Hercegovinom i Crnom gorom. u okviru ovih programa sva neprofitna pravna lica, registrovna na području obuhvaćenom konkretnim programom, u saradnji sa najmanje jednim partnerom iz susedne zemlje, mogu biti predlagači projekata. tako se kao predlagači projakata mogu pojaviti:

V


organi vlasti na lokalnom i regionalnom nivou, -

regionalne i lokalne razvojne agencije, -

privredne komore i udruženja privrednika, -

obrazovne i istraživačke ustanove, -

organizacije civilnog društva i udruženja građana. -

pored navedenih šest programa prekogranične saradnje, srbija učestvuje i u programu transnacionalne saradnje jugoistočna evropa odnosno programu prekogranične saradnje jadranski program (u delu koji se odnosi na istraživanje i inovacije i institucionalnu saradnju).

međutim, iako je formiran kao jedinstven instrument podrške, instrument za pretpristupnu pomoć pravi razliku između država korisnica pa su tako potencijalnim kandidatima poput srbije dostupne samo prve dve komponente. ovo je slučaj i sa državama kandidatima koji nemaju uspostavljen decentralizovani sistem za upravljanje fondovima koji podrazumeva da su nacionalne institucije ovlašćene od strane evropske komisije da sprovode odgovarajuće postupke poput tenderskog postupka, ugovaranja i plaćanja. s druge strane, države kandidati sa uspostavljenim i akreditovanim decentralizovanim sistemom mogu koristiti i preostale tri komponente. na ovaj način, evropska unija nastoji da podstakne ubrzanje reformskih aktivnosti u državama potencijalnim kandidatima koje ih vode ka statusu kandidata a po uspostavljanju decentralizovanog sistema upravljanja fondovima i većem iznosu sredstava.

jedna od suštinskih pretpostavki za povlačenje finansijskih sredstava kroz ipa komponente regionalni razvoj i razvoj ljudskih resursa, pored uspostavljanja decentralizovanog sistema upravljanja fondovima eu, ogleda se u donošenju odgovarajućeg strateško-programskog okvira odnosno pripremi i usvajanju okvira strateške usklađenost (Strategic Coherence Framework) i operativnih programa koji se odnose na ove dve komponente. takođe, u slučaju komponente ruralni razvoj neophodno je donošenje nacionalnog programa za ruralni razvoj. dodatna vrednost ovakvog sistema upravljanja fondovima, koja podrazumeva veću odgovornost nacionalnih institucija, ogleda se u činjenici da se na ovaj način države kandidati postepeno osposobljavaju za efikasno upravljanje kohezionim i strukturnim fondovima eu i stvaraju pretpostavke za njihovu efikasnu absorpciju pristupanjem eu.

ova sličnost se iskazuje i u srodnosti ciljeva ovih komponenti sa ciljevima kohezionog i strukturnih fondova. tako se kroz komponentu regionalni razvoj finansira saobraćajna infrastruktura (nacionalna infrastruktura i veza sa trans-evropskom mrežom), infrastruktura u oblasti životne sredine (upravljanje otpadom i otpadnim vodama, vodosnabdevanje, energetska efikasnost itd) i regionalna konkurentnost (poslovne i tehnološke usluge, upravljanja proizvodnim i poslovnim procesima, lokalna infrastruktura i usluge koje doprinose razvoju poslovnog ambijenta, razvoj poslovne mreže i klastera, obrazovna infrastuktura itd). kroz komponentu ljudski resursi finansira se adaptibilnost radnika, preduzeća i preduzetnika, prevencija dugoročne nezaposlenosti i nezaposlenosti mladih, zapošljavanje, socijalna inkluzija, saradnja socijalnih partnera i nVo u cilju unapređenja tržišta rada, unapređenje ljudskih resursa kroz saradnju sa obrazovnim institucijama itd. poput treće i četvrte komponente koje predstavljaju uvod u kohezionu politiku eu komponenta ruralni razvoj predstavlja uvod u sprovođenje zajedničke poljoprivredne politike. na ovaj način finansira se unapređenje efikasnosti tržišta i primena eu standarda (ulaganje u poljoprivredna gazdinstva, jačanje asocijacija proizvođača, ulaganje u proizvodnju i promociju poljoprivrednih proizvoda), sprovođenje agro-ekoloških mera i strategija za lokalni ruralni razvoj i razvoj ruralne ekonomije (razvoj ruralne infrastrukture, diversifikacija i razvoj ruralnih ekonomskih aktivnosti, obuka itd).

V


VI


Vi

iSKUSTVa U SprOVOĐEnjU

prOGraMa prEKOGraniČnE

SaradnjE U OKVirU

cardS FOnda (2004-2006 .)

i ipa (2007-2013 .)

- priMEr VOjVOdinE

I

II

III

IV

V

VI

VII


VI


zahvaljujući rubnom položaju autonomne pokrajine Vojvodine i činjenice da se ovaj region srbije od 2004. godine graniči sa dve zemlje članice evropske unije, mađarskom i rumunijom, neprofitni subjekti iz Vojvodine imali su priliku da aktivno učestvuju u tzv. susedskim programima. učešće u programima bilo je finansirano iz Cards fonda (Community assistance for reconstruction, development and stabilisation) pokrenutog 2000. godine radi podrške procesu stabilizacije i pridruživanja.

kao jedan od prioriteta u okviru strateškog programiranja Cards-a prepoznat je i „razvoj regionalne, transnacionalne, prekogranične, međuregionalne saradnje između država regiona ali i sa sadašnjim i budućim članicama eu“ kroz regionalne razvojne programe i programe prekogranične saradnje, a prekogranična saradnja je takođe navedena kao jedan od prioriteta u Višegodišnjem indikativnom programu za Cards 2005-2006 koji je usvojila evropska komisija.

godine 2004. postojale su dve odvojene finansijske alokacije za prekograničnu i transnacionalnu saradnju na zapadnom balkanu. jedno su tzv. susedski programi za granice zemalja zapadnog balkana sa zemljama članicama eu i sa tadašnjim zemljama kandidatima za članstvo koji su se odvijali u okviru inicijative koja je pokrenuta 2004. godine pod nazivom susedska politika, a druga finansijska alokacija odnosila se na Cards CbC (Cards Cross-border Co-operation) za unutrašnje granice regiona, tj. saradnju između srbije, Hrvatske, makedonije i albanije. uprkos inicijalnim dogovorima između Hrvatske i tadašnje srbije i Crne gore, nije realizovan nijedan program saradnje u okviru Cards CbC.

Ciljevi novih susedskih programa bili su:

1. promocija održivog ekonomskog i socijalnog razvoja u pograničnim regionima - ubrzanje socijalnog i ekonomskog razvoja uz smanjenje siromaštva u pograničnim regionima kroz povećanje trgovine, investicija, jačanje prekogranične saradnje po pitanju ekonomskih i socijalnih problema, transporta i energije i integrisanje najbližih suseda u širu evropsku saradnju;

2. zajedničko suočavanje sa izazovima kao što su zaštita životne sredine, prevencija i borba protiv organizovanog kriminala, zaštita u oblasti javnog zdravlja;

3. uspostavljanje efikasnih i bezbednih granica – obezbeđivanje evropskih granica od krijumčarenja, organizovanog kriminala, trgovine robljem, ilegalne imigracije;

4. promocija aktivnosti „ljudi ljudima“ – doprinos uspostavljanju jačih veza među zajednicama u pograničnim regionima i unapređivanje dobrosusedskih odnosa;

na zapadnom balkanu je nakon uvođenja susedske politike pokrenuto pet susedskih programa: mađarska-srbija i Crna gora, bugarska-srbija i Crna gora, rumunija-srbija i Crna gora, bugarska-makedonija i slovenija-mađarska-Hrvatska.

Što se tiče učešća srbije u Cards prekograničnim programima u periodu od 2004-2006. godine, za sprovođenje pojedinačnih programa bio je namenjen sledeći iznos sredstava:

tabela 6: alokacija finansijskih sredstava za Cards programe prekogranične saradnje u kojima je učestvovala srbija

SUSEDSKI PROGRAM IZNOS (u milionima EUR)

Mađarska - Srbija 4

rumunija - Srbija 5 .6

bugarska - Srbija 4

jadranski program* 1

cadSES* 1 .1

*jadranski program i Cadses su programi transnacionalne saradnje u kojima je učestvovala republika srbija

VI


u periodu implementacije Cards programa subjekti sa teritorije ap Vojvodine su učestvovali u susedskim programima sa rumunijom i mađarskom.

cardS prOGraM Srbija i crna GOra – rUMUnija 2004-2006 .

u okviru susedskog programa sa rumunijom raspisana su tri javna poziva, subjektima iz Vojvodine je odobreno 35 projekata kod kojih je vrednost donacije 2.632.015,77. evra. ukupno je dodeljeno 4.608.517 evra pomoći (što uključuje i subjekte iz Vojvodine i ostatka srbije), od raspoloživih 5.600.000 evra, što čini stepen apsorpcije od 82,29%. prioriteti u okviru kojih su odobreni projekti aplikantima iz Vojvodine vidljivi su na narednom grafikonu:

grafik 1: prioriteti u okviru kojih su odobreni projekti iz Vojvodine

Većina aplikanata opredelila se za prioritet „ljudi-ljudima“ koji obuhvata projekte manje vrednosti, što upućuje na činjenicu da su se podnosioci opredelili da iskustvo stiču u okviru finansijski manje zahtevnih projekata. broj projekata i vrednost donacije prema vrsti aplikanata pruža potpuniju sliku tome koje su institucije najbolje iskoristile mogućnost da dobiju bespovratna finansijska sredstva iz evropske unije.

grafik 2: broj projekata i vrednost donacije prema vrsti aplikanata

40%

60%

Prioritet: Lokalni ekonomski razvoj Br. projekata iz APV: 14

Prioritet: „Ljudi - ljudima“ Br. projekata: 21

40%

26%

23%

11%

Aplikant: Organi lokalne samouprave Br. projekata: 14 (40%)Vrednost donacije: 1.522.958

Aplikanti: NVO (udruženja građana) Br. projekata: 9 (26%)Vrednost donacije: 523.876

Aplikant: Razno (npr. turistička organizacija, sportski kubovi, i sl.) Br. projekata: 8 (23%)Vrednost donacije: 300.363

Aplikant: Obrazovne institucijeBr. projekata: 4 (11%)Vrednost donacije: 187.780

VI


kada se radi o vrsti aplikanata, iz prethodnog grafika se može videti da prednjače organi lokalne samouprave koji su uspeli da apsorbuju oko 1,5 miliona evra donacije, a da za njima slede nevladine organizacije koje su privukle trostruko manje sredstava.

VI


grafik 3: pregled odobrenih projekata i vrednost donacije po okruzima u ap Vojvodini - program sa rumunijom

*Analizu uradio „Vojvodina CESS“ na osnovu podataka Ministarstva finansija

cardS prOGraM Srbija i crna GOra – MaĐarSKa 2004-2006 .

u tri javna poziva sa mađarskom odobreno je ukupno 42 projekta sa teritorije ap Vojvodine u kojima vrednost donacije iznosi 3.214.759 evra. ukupna vrednost donacije za sve projekte iznosi 3.971.789 evra od raspoloživih 4.000.000 evra, što znači da je stepen apsorpcije čak 99%. naredni grafikon prikazuje u okviru kojih mera su se realizovali projekti:

grafik 4: Ciljane mere i broj projekata u Vojvodini

naredni grafikon prikazuje vrednost donacija i broj projekata prema vrsti aplikanata u tri javna poziva.

45%

38%

17%

Srednje-banatskiBr. projekata: 16Vrednost donacije: 966.503,38

Južno-banatskiBr. projekata: 13Vrednost donacije: 1.177.271,5

Severno-banatskiBr. projekata: 6Vrednost donacije: 488.240,89

36%

19%

17%

14%

9% 5%

Saradnja između institucija i zajednica (15 projekata)

Unapređenje saradnje na planu regionalnog poslovanja i razvoja ljudskih potencijala (8 projekata)

Zaštita životne sredine i prevencija poplava (7 projekata)

Unapređenje inicijativa za saradnju sa ciljem tržišnog razvoja i jačanja koherentnosti lokalnih zajednica (6 projekata)

Razvoj poslovne infrastrukture (4 projekta)

Pogranična infrastruktura (2 projekta)

VI


grafik 5: Vrednost donacija i broj projekata prema vrsti aplikanta u Vojvodini

kada se radi o vrsti aplikanata, i u programu sa mađarskom prednjače organi lokalne samouprave koji su realizovali 14 projekata u vrednosti od 1,2 miliona evra, a za njima slede različite neprofitne organizacije poput sportskih klubova i slično.

u narednoj tabeli možemo videti koje opštine su imale najbolje kapacitete za privlačenje donacija i za saradnju sa prekograničnim partnerima. iz gore ilustrovane kratke analize raspisanih javnih poziva u okviru Cards programa susedske saradnje sa rumunijom i mađarskom se vidi da su organi lokalne i pokrajinske uprave bili najaktivniji prilikom apliciranja za sredstva eu i oblasti, odnosno mere u kojima je saradnja uspostavljena sa prekograničnim partnerima. najaktivnije opštine u ap Vojvodini prilikom apliciranja, prema iznosu odobrene donacije, bile su iz južno-banatskog okruga. gledano prema broju odobrenih projekata prvo mesto su zauzele opštine iz srednje-banatskog okruga.

37%

22%

18%

17%

5%

1%

Organi lokalne samoupraveBr. projekata: 14Vrednost: 1.221.873

Razno (npr. zoo vrt, Otvoreni univerzitet i sl.) Br. projekata: 9Vrednost: 711.010

Organi pokrajinske upraveBr. projekata 6Vrednost: 603.574

Obrazovne institucijeBr. projekata: 9Vrednost: 547.262

Regionalne agencije za MSPBr. projekata: 3Vrednost: 149.066

NVOBr. projekata: 1Vrednost: 36.243

VI


grafik 6: pregled odobrenih projekata i vrednost donacije po okruzima u ap Vojvodini - program sa mađarskom

analizu uradio „Vojvodina Cess“ na osnovu podataka ministarstva finansija

novi budžetski period evropske unije od 2007-2013 doneo je i novi instrument pretpristupne pomoći (ipa) zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima za članstvo u eu. kroz ipa program subjektima sa teritorije apV su pored mađarske i rumunije otvorene mogućnosti za saradnju i sa još dve susedne zemlje (Hrvatska i bosna i Hercegovina).

prvi javni pozivi u okviru ovih programa prekogranične saradnje raspisani su tokom 2009. godine a implementacija odobrenih projekata će se vršiti tokom 2010. i 2011. godine. u okviru ipa programa prekogranične saradnje, za subjekte u Vojvodini su do sada raspisani prvi javni pozivi sa rumunijom, Hrvatskom, mađarskom i bosnom i Hercegovinom.

kod programa prekogranične saradnje koji se sprovode između zemalja članica eu i zemalja kandidata i potencijalnih kandidata fondovi namenjeni podnosiocima predloga projekata su objedinjeni. imajući to u vidu, prvi poziv u okviru programa prekogranične saradnje mađarska – srbija raspisan je u septembru 2009. godine sa ukupnim iznosom od 16.607.511 evra. tokom procesa evaluacije odobreno je 70 projekata čija ukupna vrednost donacije na obe strane granice dostiže 18,2 miliona evra.

36%

26%

26%

8%

2% 2% 0%

Severno-bački okrugBr. projekata: 15Vrednost donacije: 1.086.149

Zapadno-bački okrugBr. projekata: 11Vrednost donacije: 849.274

Južno-bački okrugBr. projekata: 11Vrednost donacije: 937.990

Severno-banatski okrugBr. projekata: 3Vrednost donacije: 209.579

Južno-banatski okrugBr. projekata: 1Vrednost donacije: 85.488

Sremski okrugBr. projekata: 1Vrednost donacije: 46.279

Srednje-banatski okrugBr. projekata: 0Vrednost donacije: 0

VI


analiza prVih rEzUlTaTa jaVnOG pOziVa U OKVirU ipa cbc MaĐarSKa - Srbija53

u okviru prvog javnog poziva ipa programa prekogranične saradnje mađarska - srbija odobreno je ukupno 70 projekata, od toga se samo 15 projekata odnosi na prioritet 1: infrastruktura i životna sredina (21,5%), dok je se mnogo veći broj aplikanata opredelio da svoje projekte realizuje u okviru prioriteta 2: privreda, obrazovanje i kultura - 55 aplikacija (78,5%). ovaj podatak ilustruje da se podnosioci projekata sa obe strane granice i dalje mnogo radije opredeljuju za tzv „soft“ projekte jer su oni mnogo manje zahtevni za realizaciju nego projekti koji podrazumevaju rekonstrukciju ili izgradnju fizičke insfrastrukture. za potonje su često neophodne opsežne pripreme u vidu obezbeđivanja dodatne projektne dokumentacije (studije izvodljivosti, analiza troškova i dobiti, procena uticaja na životnu sredinu, građevinske dozvole, itd.) pa su retki oni podnosioci koji uspevaju da u roku pribave sva neophodna dokumenta. ipak, nekoliko od ovih 15 odobrenih projekata imaju kao cilj upravo izradu studija izvodljivosti, što znači da podnosioci koriste priliku da sredstva iz eu fondova upotrebe za pripremu dokumentacije za buduće infrastukturne projekte.

grafik 7: Ciljani prioriteti svih odobrenih projekata u okviru programa

detaljnijom analizom se dolazi do podataka o tome kakva je raspodela po merama unutar navedena dva prioriteta:

prioritet 1 - infrastruktura i životna sredina obuhvata sledeće mere: 1.1.1 infrastruktura za granične prelaze, izgradnja, rekonstrukcija vodećih puteva, 1.1.2 planiranje transportnih pravaca, 1.2.1. manje aktivnosti u vodoprivredi i 1.2.2 praćenje zdravlja stoke i manje akcije za poboljšanje životne sredine. najviše projekata odnosi se na vodoprivredu (8,5%), zatim sledi infrastruktura za granične prelaze (7,1%), praćenje zdravlja stoke (4,2%) i samo jedan projekat je odobren u oblasti planiranja transportnih pravaca (1,4%).

kada je u pitanju prioritet 2 - privreda, obrazovanje i kultura, koji po pravilu obuhvata „soft“ aktivnosti (seminari, konferencije, kreiranje poslovnih i kulturnih mreža) odobreno je znatno više projekata i to u okviru sledećih mera: 2.1.1 obuka za iznalaženje partnera za posao (11,4%), 2.1.2 razvoj tematskih tura za obilazak kulturnog nasleđa (5,7%), 2.1.3 koordinirane studije teritorijalnog i sektorskog razvoja regiona (8,5%), 2.1.4. istraživanja orijentisana na proizvode, razvoj i inovacije (12,8%), 2.2.1 saradnja u obrazovanju (17,1%) i 2.2.2 saradnja narod-narodu (22,8%).

53) Izvor: www.hu-srb-ipa.com (obrada podataka Vojvodina-CESS). Napomena: lista odobrenih projekata na osnovu koje je urađena analiza je podložna manjim modifikacijamas. Od uspešne realizacije projekata zavisi da li će navedeni iznosi donacije biti apsorbo-vani u celini.

21.50%

78.50%

Prioritet 1: Infrastruktura i životna sredina (15 projekata)

Prioritet 2: Privreda, obrazovanje, kultura (55 projekata)

VI


grafik 8: struktura projekata prema merama u okviru prioriteta

iz analize se može videti da je najveći broj projekata odobren u okviru saradnje u obrazovanju i saradnje narod-narodu. ovakav tip aktivnosti počiva na tradicionalno dobrim vezama između naroda u pograničnom prostoru i potencira produbljivanje saradnje na kulturnom, naučnom i obrazovnom polju. ohrabruje to što su takođe zastupljeni projekti kojima se teži ka unapređenju privredne saradnje i povezivanju poslovnih subjekata iz srbije i mađarske (pronalaženje poslovnih partnera i istraživanja usmerena na proizvode, razvoj i inovacije) što ukazuje na obostrani interes ka podsticanju ekonomskog razvoja i konkurentnosti pograničnog regiona.

jedan od pokazatelja koji može da ukaže na kapacitete subjekata koji apliciraju za fondove, jeste i njihov status u okviru projekta, tj. da li aplikanti igraju ulogu nosioca projekta (lead beneficiary) ili imaju status partnera. razlika u statusu na projektu podrazumeva i različite obaveze, stoga organizacija koja ima ulogu nosioca projekta preuzima odgovornost za kompletnu realizaciju projekta kao i međusobnu koordinaciju partnera. od ukupnog broja odobrenih projekata (70), na 28 projekata je glavni nosilac iz srbije, dok je na 42 projekta glavni nosilac iz mađarske, što se može videti na sledećem grafiku:

grafik 9: raspodela prema glavnim nosiocima projekta

7.10% 1.40%

8.50%4.20%

11.40%

5.70%

8.50%12.80%

17.10%

22.80%

Infastr. za granične prelaze, izgradnja, rekonstrukcija vodećih puteva (5 projekata)

Planiranje transportnih pravaca (1)

Manje aktivnosti u vodoprivredi (6)

Praćenje zdravlja stoke, manje akcije za poboljšanje životne sredine (3)

Obuka za iznalaženje partnera za posao (8)

Razvoj tematskih tura za obilazak kulturnog nasleđa (4)

Koordinirane studije teritorijalnog i sektorskog razvoja regiona (6)

Istraživanja orijentisana na proizvode, razvoj i inovacije (9)

Saradnja u obrazovanju (12)

Saradnja narod - narodu (16)

40%

60%

Glavni nosioci (lead bene�ciary)iz Srbije (28 projekata)

Glavni nosoci (lead bene�ciary) iz Mađarske (42 projekta)

VI


kada je reč o tipovima institucija iz srbije koje su konkurisale i kojima su odobreni projekti, na narednom grafiku se može videti struktura (u zagradi je dat broj institucija kojima su odobreni projekti):

grafik 10: struktura aplikanata iz srbije

podaci pokazuju da su u ovom pozivu najveći uspeh postigla udruženja građana, a da ih sledi 17 lokalnih samouprava iz Vojvodine koje su očigledno nastavile da razvijaju sopstvene kapacitete za pripremu i realizaciju projekata. u odnosu na prethodne pozive, obrazovne institucije (visokoškolske, srednje, osnovne škole, predškolske ustanove) ostvarile su mnogo bolje rezultate, a primetan je i napredak kada su u pitanju javna komunalna preduzeća i javne ustanove sa teritorije Vojvodine.

kada su iznosi donacije u pitanju, od ukupno 8.315.008 evra koliko će dobiti organizacije iz Vojvodine, privredne komore i agencije za msp će dobiti 189.429 evra (2,3%) pokrajinske institucije 523.923 evra (6,3 %), javne ustanove 1.418.626 evra (17%), obrazovne institucije 1.671.291 evra (20%), udruženja građana 1.759.247 evra (21%) i lokalne samouprave 2.752.492 evra (33%). kao što se vidi, najveći iznos sredstava će „povući“ lokalne samouprave što predstavlja važan dodatni izvor finansiranja različitih aktivnosti u doba ekonomske recesije.

grafik 11: raspodela donacije po tipu aplikanata iz srbije

Privredne komore i

agencije za MSP (3)

Sekretarijati Vlade APV i mere PPR

APV (5)

Javne ustanove

(7)

Obrazovne institucije

(13)

Lokalne samouprave

(17)

Udruženja građana

(27)

4.10%6.90% 9.70%

18.10%24%

38%

2.30%

6.30%

17.00%

20.00%

21%

33%

Privredne komore i agencije za MSP

Sekretarijati Vlade APV i mere PPR APV

Javne ustanove


Udruženja građana

Lokalne samouprave

VI


kada je reč o organizacijama iz mađarske, situacija je slična kao u srbiji. i u mađarskoj su najuspešnija bila udruženja građana, slede ih lokalne samouprave, zatim javne ustanove kojih je nešto više apliciralo nego u srbiji i obrazovne institucije. kao i u srbiji, najmanji je broj privrednih komora i agencija za msp kojima su odobreni projekti.

grafik 12: struktura aplikanata iz mađarske

Što se iznosa donacije tiče, organizacije iz mađarske će dobiti 9.897.995 evra iz fondova evropske unije. od toga, komorama i agencijama će biti dodeljeno 119.384 evra (1,2% od ukupne vrednosti donacije u mađarskoj), lokalnim samoupravama 1.575.819 evra (15,9%), obrazovnim institucijama 2.027.477 evra (20,5%), udruženjima građana 2.497.246 evra (25,2%), dok će najviše sredstava dobiti javne ustanove 3.678.069 evra (37,2%).

grafik 13: raspodela donacije po tipu aplikanata iz mađarske

Komore i agencije za MSP

(1)


(11)

Javne ustanove

Lokalne samouprave

(13)

Udruženja građana

(30)

1.40%

16.20% 19.10% 19.10%

44.20%

(13)

1.20%

15.90%

20.50%

25.20%

37.20%

Komore i agencije za MSP Vrednost donacije: 119.384

Lokalne samoupraveVrednost donacije: 1.575.819

Obrazovne institucijeVrednost donacije: 2.027.477

Udruženja građanaVrednost donacije: 2.497.246

Javne ustanoveVrednost donacije: 3.678.069

VI


OSTali ipa prOGraMi prEKOGraniČnE SaradnjE

program prekogranične saradnje rumunija – srbija raspisan je u aprilu 2009. godine, sa predviđenim ukupnim iznosom donacije od 10.419.132 evra. odobreno je 22 projekta za finansiranje, gde vrednost tražene donacije iznosi 15.963.898,26 evra.

prvi javni poziv u okviru ipa CbC programa sa Hrvatskom raspisan je u julu 2009. godine i subjektima sa teritorije srbije na raspolaganju je bilo 1.800.000 evra. javnosti još nije dostupan konačnan broj odobrenih projekata. prvi javni poziv u okviru ipa CbC programa sa bosnom i Hercegovinom je raspisan u julu 2009. godine. raspoloživa sredstva za subjekte iz srbije su iznosila 1.980.000 evra. još nije objavljena lista odobrenih projekata.

imajući u vidu visinu sredstava izdvojenih za prekogranične programe (10 do 12 miliona evra godišnje za srbiju) kao i broj prekograničnih programa koji su otvoreni za apV, dolazi se do zaključka da akteri u Vojvodini mogu računati na 4,5 – 6 miliona evra godišnje za projekte prekogranične saradnje. koliko će zaista novca biti iskorišćeno, zavisi od sposobnosti lokalnih i regionalnih aktera. kroz ove programe lokalne administracije mogu značajno da unaprede svoje kapacitete jer se njima finansiraju i studije izvodljivosti, idejna rešenja i izradu tehničke dokumentacije za različite infrastrukturne projekte sa lokalnog nivoa koji bi se i inače realizovali i koji su predviđeni strateškim planovima razvoja (vrednost projekata je od 30.000 do 1.500.000 evra). takođe, finansiraju se i projekti unapređenja preduzetništva i inovativnosti, zaštite životne sredine, kulturne i naučne saradnje sa zemljama u okruženju. trenutno se kao problem javlja obaveza sufinansiranja projekata iz domaćih sredstava u iznosu od 15% ukupne vrednosti projekta (što je delimično i posledica recesije), ali i činjenice da kod nekih programa aplikanti moraju sami da finansiraju izvođenje projekta, a da se tek kasnije ti iznosi refundiraju na bazi podnetih izveštaja o realizaciji projekta (tzv. pretfinansiranje). od ključnog je značaja obučiti ljude u lokalnoj i regionalnoj administraciji kako bi mogli uspešno da sprovode ove projekte i nauče mehanizme upravljanja projektnim ciklusom radi pripreme za upravljanje mnogo većim iznosima sredstava, kao i obezbediti sistemske mehanizme za finansijsku podrške za sufinansiranje projekata (u mađarskoj se iz nacionalnog budžeta obezbeđuje 10% od obaveznih 15% učešća iz domaćih sredstava, dok u rumuniji aplikanti mogu da računaju na 13 % pomoći iz državnog budžeta).

VI


VII


Vii

Od pOTpiSiVanja SpOrazUMa

O STabilizaciji i pridrUŽiVanjU

dO ČlanSTVa

I

II

III

IV

V

VI

VII


VII


od nastanka evropske ekonomske zajednice (1958. godine), evropska unija je u stanju konstantnog proširenja. do sada je bilo pet talasa proširenja. godine 1973. članice su postale Velika britanija, irska i danska, 1981. godine grčka, 1986. godine Španija i portugalija, 1990. godine je došlo do ujedinjenja nemačke i de facto ulaska bivše nemačke demokratske republike u eu, 1995. godine austrija, Švedska i Finska, 2004. godine osam istočnoevropskih država (estonija, letonija, litvanija, poljska, Češka, slovačka, mađarska i slovenija) i dve mediteranske (malta i kipar), a 2007. godine rumunija i bugarska, čime je evropska unija dostigla sadašnje članstvo od 27 država. zahvaljujući dugoj tradiciji, sam proces proširenja je vrlo dobro razrađen i faze su vrlo jasno definisane sa jasnim obavezama u svakoj od njih.

put nakon potpisivanja sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju se sastoji od nekoliko faza. dužina trajanja svake pojedinačne faze zavisi isključivo od napretka država u sprovođenju reformi i od uspeha u sprovođenju obaveza preuzetih potpisivanjem sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. bitna razlika između faze pre potpisivanja ssp i nakon toga, jeste u tome što je glavnu reč u fazi pre potpisivanja ssp, na strani evropske unije, imala evropska komisija, sa kojom je ssp i pregovaran. glavnu reč nakon potpisivanja ssp ima evropski savet, budući da se pregovori o članstvu vode prvenstveno sa državama članicama, u okviru međuvladine konferencije, a ne sa evropskom komisijom.

prvi korak nakon potpisivanja ssp, jeste podnošenje zvaničnog zahteva za članstvo u eu, pozivajući se na član 49. ugovora o osnivanju evropske unije. ovaj zahtev se podnosi savetu ministara eu, tačnije pred-sedavajućem saveta ministara. sam trenutak podnošenja kandidature jeste stvar političke procene naj-boljeg momenta za taj potez. za državu, poput srbije, koja je među poslednjima potpisala ssp u re gionu, najbolji trenutak je bio moment potpisivanja ssp, 29. aprila 2008. godine, što slučaj slovenije po t vr đuje, ali je usled nedostatka političkog konsenzusa unutar srbije čak i po pitanju potpisivanja samog ssp, takav scenario bio potpuno isključen. u svakom slučaju, bez ovog prvog koraka koji sama država mo ra da učini, nije moguće ući u naredne faze procesa pristupanja evropskoj uniji. srbija je zahtev za pri jem u članstvo evropske unije podnela 22. decembra 2009. godine. zahtev je u stokholmu, premijeru kra ljevine Švedske, karlu biltu predao predsednik republike tadić. Visok nivo srpske delegacije, po ka zuje značaj koji srbija pridaje pitanju evropske integracije. ovo je uobičajena procedura budući da se zahtev za prijem u članstvo evropske unije podnosi savetu ministara, tj. državi koja u tom trenutku pred sedava evropskom unijom. savet ministara potom isti prosleđuje evropskom savetu na razmatranje i na la že evropskoj komisiji otpočinjanje procedure za prijem u članstvo, tj. da komisija izradi i dostavi srbiji tzv. „upitnik“.

u slučaju srbije, koja je uslovljena punom saradnjom sa tribunalom u Hagu, saveta ministara spoljnih po slova je 25. oktobra 2010. odlučio da otpočne procedura davanja statusa kandidata za članstvo u eu i pozvao evropsku komisiju da izradi mišljenje posle čega je evropska komisija dostavila upitnik krajem no vembra 2010. upitnik sadrži nekoliko hiljada pitanja koja pokrivaju celokupno funkcionisanje jedne drža ve, naravno u oblastima koje su pokrivene nadležnostima same eu. dobijanjem odgovora na ova pi -tanja evropska komisija dobija potpunu sliku o stanju u državi, tj. napretku reformi, i o spremnosti nje ne administracije da uspešno vodi i zaključi pregovore o sporazumu o pristupanju evropskoj uniji. od go-varanje na upitnik traje oko 6 do 12 meseci, a ponekada i duže, u zavisnosti od kapaciteta državne uprave.

nakon dostavljanja odgovora i njihove analize u njenim službama, evropska komisija izdaje mišljenje (tzv. „Avis“) o spremnosti da se državi koja se prijavljuje za članstvo odobri status države kandidata i upućuje odgovarajuću preporuku evropskom savetu. posle pozitivnog mišljenja koje je evropska komisija usvojila 12. oktobra 2011. u vezi zahteva srbije i preporuke da ona postane država kandidat, evropski savet je 1. marta 2012. doneo odluku da se srbiji dodeli status kandidata za članstvo u eu.

komisija istovremeno može, ali i ne mora, predložiti i datum zakazivanja početka pregovora o članstvu sa tom državom. u slučaju srbije, davanje statusa kandidata i otvaranje pregovora o članstvu su razdvojeni. predlog komisije, „Avis“ će u svakom slučaju biti pozitivan ili se komisija uopšte neće izjasniti po tom pitanju. evropski savet razmatra predlog „Avis“ i usvaja ga. samo jednom se desilo, u slučaju grčke 1976. godine, da je evropska komisija izdala negativan „Avis“, a da je savet ministara doneo odluku o otpočinjanju pregovora o članstvu sa grčkom. u većini slučajeva, rok za dobijanje mišljenja traje oko godinu dana, mada može da traje i duže od toga.

VII


zakazivanjem datuma početka pregovora počinju pripreme za njihovo vođenje. ulaskom u evropsku uniju država prihvata da se na njenoj teritoriji sprovode pravila koja važe na teritoriji ostatka evropske unije i pravne tekovine evropske unije postaju njeno unutrašnje pravo, sa jačom pravnom snagom od akata koje su doneli državni organi. zbog toga se pregovori ne vode o suštini pravila koja će država prihvatiti, nego o modalitetima, uslovima i vremenskim okvirima u kojima će postojeća pravila eu početi da se primenjuju i na teritoriji države koja pristupa evropskoj uniji. pregovori traju dok se eu i država kandidat ne dogovore oko uslova pod kojima će dotična država postati članica, tj. oko prelaznih perioda nakon kojih će se za tu državu primenjivati opšti režim koji važi za ostale države članice eu.

pregovori se vode u okviru 35 pregovaračkih poglavlja pravnih tekovina eu, koje su organizovane po sledećim oblastima:

slobodno kretanje robe,1. slobodno kretanje radnika,2. pravo osnivanja preduzeća i sloboda prižanja usluga,3. slobodno kretanje kapitala,4. javne nabavke,5. pravo privrednih društava (kompanijsko pravo), 6. pravo intelektualne svojine, 7. politika konkurencije, 8. Finansijske usluge, 9. infromaciono društvo i mediji, 10. poljoprivreda i ruralni razvoj,11. ispravnost hrane, veterinatska i fitosanitarna politika,12. ribarstvo,13. transportna politika,14. energetika,15. oporezivanje,16. ekonomska i monetarna politika, 17. statistika,18. socijalna politika i zapošljavanje,19. preduzetnička i industrijska politika,20. trans-evropske mreže,21. regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata,22. saradnja u oblasti pravosuđa i osnovnih prava, 23. pravda, sloboda i bezbednost,24. nauka i istraživanja,25. obrazovanje i kuktura,26. Životna sredina,27. zaštita potrošača i zdravstvena zaštita,28. Carinska unija,29. međunarodni ekonomski odnosi (30. External relations),spoljna, bezbednosna i odbrambena politika (31. CFSP),Finansijska kontrola,32. Finansijske i budžetske odredbe,33. institucije,34. ostalo.35.

VII


pregovori o članstvu u eu traju proseku od 3 do 7 godina, što opet zavisi od sposobnosti države da u toku pregovora usklađuje svoje zakonodavstvo sa pravnim tekovinama eu. praksa dosadašnjih pregovora koje je vodila eu govori da se prvo otvaraju lakša poglavlja, poput poglavlja nauke i istraživanje (25) i obrazovanja i kulture (26), kako bi se država upoznala sa načinom vođenja pregovora i brzo postigao, psihološki i politički bitan, napredak u zatvaranju tih poglavlja, a da se za kraj ostavljaju najkompleksnija pitanja budžeta (33), poljoprivrede (11) i regionalne politike i koordinacije strukturnih instrumenata (22).

učeći na iskustvu istočnog proširenja, evropska unija je prebacila akcenat analize napretka države u procesu pregovora, sa procesa usvajanja propisa na fazu njihovog sprovođenja i sudske kontrole sprovođenja propisa. time se onemogućava da u državi koja nastoji da postane članica eu dođe do raskoraka između pravnog stanja u zakonodavstvu i faktičkog stanja na terenu gde se usvojeni, harmonizovani, propisi zapravo ne primenjuju. na ovaj način se pojačava potreba za izgradnjom jakog administrativnog i sudskog kapaciteta za primenu i sprovođenje propisa koji su prethodno usklađeni sa pravnim tekovinama eu (acquis communautaire).

pored ove promene fokusa u toku pregovora, evropska komisija je u pregovorima sa Hrvatskom, a što će važiti i za druge države zapadnog balkana, uvela novi princip za otvaranje pregovora u jednoj oblasti. to podrazumeva uvođenje tzv. merila (kriterijuma) za otvaranje pregovora (eng. „benchmarks“). merila za otvaranje predstavljaju preduslov koji država mora da ispuni kako bi jedno poglavlje uopšte bilo otvoreno, tj. uslov da se uopšte uđe u pregovore u jednog oblasti acquis. ta merila su uglavnom zakoni ili drugi pravni akti (podzakonski akti, strategije ili akcioni planovi...) koje država mora da usvoji kako bi se otvorili pregovori. merila za zatvaranje predstavljaju spisak propisa koje država u toku pregovora mora da usvoji kako bi se poglavlje okvirno zatvorilo. okvirno zatvorena poglavlja mogu biti ponovo otvoreno i pregovarana u kasnijim fazama pregovora. sva poglavlja se okvirno zatvaraju, do momenta kada se zatvori i poslednje poglavlje, tj. dok se ne dogovori ceo sporazum o pristupanju eu, budući da je glavno pravilo u pregovorima sa eu da „ništa nije konačno dogovoreno, dok se i poslednje pitanje u toku pregovora ne dogovori“.

nakon zaključenja pregovora, potpisuje se sporazum o pristupanju evropskoj uniji, koji mora biti ratifikovan od strane narodne skupštine, parlamenata svih država članica eu u trenutku ulaska (u slučaju srbije verovatno će to biti 28 ili 29 država54) i evropskog parlamenta. država ulazi u članstvo evropske unije na dan koji je definisan u prelaznim i završnim odredbama sporazuma o pristupanju evropskoj uniji, pod uslovom da je na vreme završen proces ratifikacije sporazuma u parlamentima svih strana potpisinica.

međutim, budući da proces ratifikacije traje oko 2 godine, država koja pristupa evropskoj uniji, nakon potpisivanja sporazuma o pristupanju eu, počinje da učestvuje u radu organa eu, u svojstvu posmatrača (tj. države u procesu pristupanja), kako bi bila u mogućnocti da izrazi svoj stav u procesu donošenja odluka i kako bi bila u mogućnosti da svoje zakonodavstvo dalje usklađuje sa pravnim tekovinama eu usvojenim nakon potpisivanja sporazuma o pristupanju eu do trenutka stupanja u članstvo eu, kada se aktiviraju prava te države kao države članice eu da učestvuje u donošenju odluka u okviru organa eu.

54) Island je podneo zahtev za prijem u članstvo Evropske unije, jula 2009. godine i može se očekivati da će uskoro dobiti status kandi-data za članstvo. Budući da je Island, preko članstva u Evropskom ekonomskom prostoru, de facto već članica EU u mnogim oblastima, razumno je očekivati da će postati člani EU pre Srbije. Pod uslovom da Islanđani glasaju “za“ članstvo na referendumu.

VII

vodič za lokalne i regionalne samouprave na putu srbije ka eu · evropska centralna banka, 7....

Documents