valoración y evaluación del impacto del programa nacional de casas de justicia

MARZO DE 2012

Esta publicación se produjo para estudio de la Agencia de Estados Unidos para el

Desarrollo Internacional (USAID). Fue preparada por Management Sciences for

Development, Inc. y su subcontratista, Partners Colombia.

PROGRAMA DE ACCESO A LA

JUSTICIA

ESTUDIO DE VALORACIÓN Y EVALUACIÓN DE IMPACTO

DEL PROGAMA DE CASAS DE JUSTICIA EN COLOMBIA

ESTUDIO DE VALORACIÓN Y EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA NACIONAL DE CASAS DE JUSTICIA

1

PROGRAMA DE ACCESO A

LA JUSTICIA

ESTUDIO DE VALORACIÓN Y EVALUACIÓN

DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE CASAS DE

JUSTICIA EN COLOMBIA

MARZO DE 2012

ADVERTENCIA

Este informe fue preparado por Management Sciences for Development y Partners

Colombia, Inc. en el marco del Programa de Acceso a la Justicia, Contrato No. AID-DFD-I-

00-04-00175, para estudio de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional (USAID). El Gobierno de los Estados Unidos y la Agencia de Estados Unidos

para el Desarrollo Internacional (USAID) no se hacen responsables ni comparten

necesariamente las opiniones expresadas por los autores. La versión inicial en idioma

inglés fue traducida por MSD al español. En caso de discrepancia entre ambas versiones,

prevalece la versión en inglés.


2

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional,

USAID

Nadereh Lee, Directora (e)

Jene Thomas, Subdirector (e)

Donald Chisholm, Director de la Oficina de Democracia y Derechos

Humanos

Orlando Muñoz, Gerente del Programa de Acceso a la Justicia de

USAID

Programa de Acceso a la Justicia de USAID

Javier Said, Director

César A. Reyes M., Subdirector

Revisión, Edición y Diseño: Julián Alberto Trujillo Marín

Bogotá. Marzo, 2012

Esta publicación se realizó con el apoyo de la Agencia de Estados Unidos para el

Desarrollo Internacional (USAID) a través del Programa de Acceso a la Justicia.

La información incluida en éste documento no corresponde a información oficial

del gobierno de Estados Unidos y no representa los puntos de vista o posiciones

de USAID ni del gobierno de Estados Unidos.


3

AGRADECIMIENTOS

Para la elaboración del estudio de valoración y evaluación de impacto del Programa

Nacional de Casas de Justicia, Management Sciences for Development Inc. contrató los

servicios de Partners Colombia. En nombre de todos, hacemos un reconocimiento especial a

Linn Hammergren, consultora de MSD, por su guía y liderazgo para la organización, diseño y

edición del presente informe.

Personas de Partners Colombia encargadas de llevar a cabo la evaluación

Oscar Manuel Gaitan Sanchez, Director Ejecutivo

Gustavo Salazar Arbeláez, Coordinador y Supervisor Técnico

Equipo técnico

Edgar Ricardo Serrano,

Investigador Senior

Jaidivi Núñez Varón,

Investigador Senior

Heyder Alfonso

Camelo, Investigador

Junior

Carlos Alberto Bula,

Asesor Financiero

Edwin Girón, Estadista

Olga Cecilia Pinilla,

Asesora de

Investigación

Victoria Gaitán Pinilla,

Asistente Investigación

Equipo de trabajo de campo

Jan Carlos Campo

María Cristina Zapata

Johana Paola Romo

Alejandro Quintero Salazar

Ana María Ospina

Wenseslao Villa Rivera

María Constanza Amaya

Ela Lucia Padilla

Raúl David Rangel

Yaneidy Bayona Tarazona

Josué Arnoldo Moreno

Tania Alejandra Pico

Equipo regional

Paola Alejandra Martínez

(Bajo Cauca)

Patricia Elena Ruiz (Montes

de María y Barranquilla)

Iván Darío Benavides

(Nariño)

Edna Reynet Hurtado (Meta)

MSD - Revisión, edición y diseño

Michael Willis, Ex-Director del Programa de Acceso a la Justicia (PAJ)

Javier Said, Director del Programa de Acceso a la Justicia (PAJ)

César Castillo, Coordinador de Casas de Justicia

Ana Daza, Coordinadora Regional PAJ

Julian Trujillo, Consultor PAJ

Angel Cardona, Director de Operaciones

Yeree Woo, Promotor de Desarrollo de Negocios

Audry Tafoya, Coordinador de Gestión y de Desarrollo de Negocios

Viviana Gamboa, Traductora


4

Este trabajo no se habría podido realizar sin el apoyo de los funcionarios del Ministerio de

Justicia, del Departamento Nacional de Planeación, las autoridades del Departamento de

Antioquia, y la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá. A todos ellos, un

especial agradecimiento por la colaboración brindada. Así mismo, el equipo de trabajo

desea resaltar el interés y apoyo que los expertos y las personas entrevistadas

manifestaron, y quienes con sus puntos de vista, estudios y documentos adicionales,

enriquecieron los contenidos del presente informe. (Anexo 4).

El equipo expresa sus más sinceros agradecimientos al personal de las veintiún Casas de

Justicia visitadas, y a las demás personas que participaron en las entrevistas y grupos

focales. Su cooperación fue fundamental para la ejecución y culminación de nuestro

trabajo.


5

Tabla de contenido

Resumen ejecutivo

Introducción

Capítulo I - Antecedentes del Programa Nacional de Casas de Justicia

Contexto

Modelos y marco jurídico

Expansión del programa y adecuación de personal

Conclusiones

Capítulo II - Desde la demanda (la perspectiva del usuario): hallazgos sobre

los servicios prestados por las Casas de Justicia

Introducción

¿Quién utiliza los servicios de las Casas de Justicia?

¿Por qué acuden los usuarios a las Casas de Justicia?

¿A quién acuden y qué resultados se obtienen?

¿Han disminuido las barreras de acceso a la justicia por medio de las Casas de

Justicia?

¿Hubo diferencias en la evaluación que hizo cada grupo de la experiencia?

Otros temas y preguntas cubiertos

Conclusiones acerca de la demanda y de la respuesta a los servicios prestados

por las Casas de Justicia

Capítulo III - Desde la oferta: hallazgos sobre el funcionamiento de las Casas

de Justicia

Introducción

Personal

Infraestructura, equipos, mantenimiento, ubicación

Administración del programa

Conclusiones

Capítulo IV - Contrastes entre la oferta y la demanda: qué funciona, qué no

funciona y cómo explicar las diferencias

Introducción

Áreas problemáticas de las Casas de Justicia

¿Qué tan pertinentes son los servicios prestados a las poblaciones rurales y a las

poblaciones de zonas de la Iniciativa de Desarrollo Estratégico para Colombia

(CSDI)?

Variaciones en el funcionamiento de las Casas de Justicia

Visiones diferentes, conclusiones diferentes

10

22

26

26

28

34

38

40

40

43

47

50

56

62

67

74

76

76

77

87

88

91

93

93

94

100

104

107


6

Capítulo V - Reflexiones y recomendaciones

Introducción

Recomendaciones a corto plazo que no dependen de los asuntos de mayor

relevancia

Asuntos a abordar antes de efectuar planes para el mediano y el largo plazo

Acciones alternativas a medio plazo que deben anteceder los planes de expansión

del programa a largo plazo

Conclusiones

Bibliografía

ANEXOS

Anexo 1 - Metodología

Anexo 2 – Infraestructura (tabla)

Anexo 3 - Cuestionario

Anexo 4 - Lista de personas entrevistadas

110

110

111

115

117

122

124


7

Índice de gráficas y tablas

RESUMEN EJECUTIVO

Categorización de los municipios donde están ubicadas las 21 Casas de Justicia

Usuarios y no usuarios de las Casas de Justicia clasificados por género, grupo

étnico y otras categorías

Cuadro comparativo de acuerdos y niveles de acatamiento según el tipo de disputa

y estatus de CSDI (sondeo)

ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica 1: Entidades públicas del orden local y nacional que podrían formar parte

de las Casas de Justicia

Gráfica 2: Repartición rural-urbana según las Casas de Justicia de Zonas CSDI y no

CSDI, Villavicencio y Villa de Socorro

Gráfica 3: Dependencias y servicios frecuentados por los usuarios en las Casas de

Justicia

Gráfica 4: Respuesta a la pregunta, “¿Volvería a la Casa de Justicia?”

Gráfica 5: Respuesta a la pregunta, “¿Recomendaría la Casa de Justicia a otras

personas?”

Gráfica 6A: Confianza de los usuarios en los servicios que se prestan

Gráfica 6B: Confianza de los usuarios en las entidades que proveen servicios

Gráfica 7: Confianza del usuario en la Casa de Justicia como entidad

Gráfica 8A: Respuesta a la pregunta, “¿A quién acudieron los ciudadanos antes de

llegar a la Casa de Justicia?”

Gráfica 8B: Respuesta a la pregunta, “¿Por qué utilizan los ciudadanos las Casas de

Justicia actualmente?”

Gráficas 9A y 9B: Porcentaje del personal que reporta casos que no fueron

atendidos y tipos de casos que no fueron atendidos.

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1: Número de Casas de Justicia y usuarios en el período 2002-2010

Tabla 2: Personal, período 2002-2010, para todas las Casas de Justicia

Tabla 3: Clasificación de municipios donde están ubicadas las 21 Casas de Justicia

Tabla 4: Usuarios y no usuarios de las Casas de Justicia clasificados por género,

grupo étnico y otras categorías

Tabla 5: Clasificación socioeconómica de usuarios de las Casas de Justicia (sondeo;

el asterisco denota Zona CSDI)

Tabla 6: Tipos de servicio solicitados en las Casas de Justicia. Villavicencio, Villa de

Socorro y sondeo

Tabla 7: Tipos de solicitudes hechos a las Casas de Justicia en el período 2002-2009

(censo)

Tabla 8: Comparación entre conciliaciones y niveles de cumplimiento según el tipo

de conflicto y Zona CSDI- no CSDI (sondeo)

12

13

15

35

46

50

55

55

59

60

60

70

70

95

35

37

42

43

45

47

49

53


8

Tabla 9: Respuesta a la pregunta, “¿Cómo afectó la negociación su relación con la

contraparte?

Tabla 10: Respuesta a la pregunta, “¿Disminuyó el tiempo requerido para tener

acceso a la justicia?”

Tabla 11: Respuesta a la pregunta, “¿Disminuyó el costo requerido para tener

acceso a la justicia?”

Tabla 12: Respuesta a la pregunta, “¿Resolvieron las autoridades los problemas

más rápido?”

Tabla 13: Respuesta a la pregunta, “¿Ha traído más problemas recurrir a las

autoridades?”

Tabla 14: Respuesta a la afirmación, “Ahora entiendo mejor a las autoridades.”

Tabla 15: Respuesta a la afirmación, “La comunidad ha aprendido a resolver sus

problemas de una mejor manera.”

Tabla 16: Evaluación de las mujeres a las Casas de Jusiticia.

Tabla 17: Evaluación de los afro-colombianos a las Casas de Justicia

Tabla 18: Evaluación de los indígenas a las Casas de Justicia

Tabla 19: Respuestas de los grupos focales de mujeres a los servicios prestados por

las Casas de Justicia

Tabla 20: Grupos focales, respuesta de los hombres afrocolombianos a la pregunta,

“¿Qué pasaría si no hubiera una Casa de Justicia?”

Tabla 21: Percepciones de trato discriminatorio

Tabla 22: Respuestas del grupo focal de mujeres mestizas a la pregunta, “¿Cómo se

resolvían los conflictos antes y cómo se resuelven ahora?”

Tabla 23: Respuesta a la pregunta, “¿Brinda la Casa de Justicia una mayor seguridad

a la comunidad?”

Tabla 24: Personal profesional incluido en este estudio, perteneciente a las 21 Casas

de Justicia en el año 2009

Tabla 25: Distribución de personal en las 21 Casas de Justicia en 2010,

discriminadas por dependencia y número de personas en cada una de ellas

Tabla 26: Servicios prestados a las personas entrevistadas en las 21 Casas de

Justicia.

Tabla 27: Evolución del Programa Nacional de Casas de Justicia por fases y tipos de

municipios con acceso a una Casa de Justicia

Tabla 28: Diferencias en las respuestas obtenidas a las cuatro preguntas sobre

satisfacción entre poblaciones rurales y urbanas

Tabla 29: Respuesta de los participantes de los grupos focales de Zonas CSDI y no

CSDI a la pregunta, “¿Cómo se sintió después de haber acudido a la Casa de

Justicia?”

Tabla 30: Porcentajes y respuestas a preguntas específicas por Casa de Justicia,

según tipo de municipio

54

56

56

58

58

59

59

62

63

63

64

65

68

71

72

79

80

83

101

101

102

104


9

Siglas y abreviaturas

CADE Centro de Atención Distrital Especializado

CAIVAS Centro de Atención a Víctimas de Abuso Sexual

CAVIF Centro de Atención contra la Violencia Intrafamiliar

CJ Casas de Justicia

CRIs Centros de Recepción e Información

CSDI Iniciativa para el Desarrollo Estratégico de Colombia (Colombia Strategic Development

Initiative)

OSC Organización de la Sociedad Civil

DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística

FES Fundación de Educación Superior

GOC Gobierno de Colombia

ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

TIC Tecnologías de la Información y Comunicación

TI Tecnologías de la Información

LGBTI Lesbianas, Gays, Bisexuales, Transgeneristas e Intersexuales

MASC Métodos Alternativos de Resolución de Conflictos

MIJ Ministerio de Interior y de Justicia, entiéndase Ministerio de Justicia y del Derecho

MSD Management Sciences for Development

ONG Organización No Gubernamental

PNCJ Programa Nacional de Casas de Justicia (National Justice House Program)

SAU Sistema de Atención al Usuario

SENA Servicio Nacional de Aprendizaje

SISBEN Sistema de Identificación de Posibles Beneficiarios

UAI Unidad de Asistencia Integral

URI Unidades de Reacción Inmediata

USAID Agencia de los Estados para el Desarrollo Internacional


10

Resumen ejecutivo

Introducción

La presente evaluación del Programa Nacional de Casas de Justicia (PNCJ) fue realizada

para la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID por la

compañía Management Sciences for Development, MSD a través del subcontratista de ésta

Partners for Democratic Change Colombia (en adelante Partners). La evaluación incluye

una revisión documental y un arduo trabajo de campo sobre el funcionamiento de 21 de

las 73 Casas de Justicia que existían a principios del 2011. Su propósito es evaluar el

desempeño del programa, identificar sus problemas y causas, y generar una serie de

recomendaciones para enfrentarlos, sobre todo en lo que se refiere a:

El marco legal del Programa y el carácter adecuado del apoyo administrativo,

logístico y material.

El éxito de Programa en el cumplimiento de sus objetivos estratégicos que incluye

la reducción de obstáculos al acceso de los ciudadanos a la justicia; el aumento de

la presencia estatal a nivel local; la reducción de los atrasos judiciales a través del

uso de mecanismos alternativos de solución de conflictos; y el diseño de

programas para prevenir la violencia doméstica.

La capacidad del programa para resolver las necesidades legales de poblaciones en

situación de vulnerabilidad, o residentes en zonas de conflicto y áreas rurales.

Las fortalezas y debilidades del personal que trabaja en las Casas en aspectos tales

como sus habilidades, competencias y conocimiento para manejar el Programa.

El trabajo de campo fue realizado por el subcontratista Partners y siguió una metodología

mixta. El elemento más importante de ella fue la realización de entrevistas estructuradas a

5.646 usuarios y a 746 no usuarios de 21 Casas de Justicia, de las cuales 19 fueron

muestras no aleatorias (llamadas sondeos a lo largo de este documento)1; las 2 restantes

se hicieron aleatoriamente. Éstas fueron complementadas con 35 grupos focales, 84

entrevistas a personal de las Casas y observaciones del equipo que dirigió el trabajo de

campo.

Antecedentes y marco legal del PNCJ

El PNCJ se creó a principios de 1990 inspirado en la rica concepción de derechos de la

nueva Constitución Política de Colombia de 1991, las persistentes debilidades del sistema

1 Hubo problemas de contexto (ausencia de registros adecuados) que impidieron la construcción de

muestras aleatorias. El equipo de investigación intentó compensar esta dificultad utilizando los

registros donde existía disponibilidad de éstos y a través de la selección aleatoria a individuos que

estaban disponibles. Con todo, el equipo de investigación reconoce que estas muestras no fueron

aleatorias.


11

judicial formal y estudios realizados por consultores de USAID con propuestas dirigidas a

mejorar el acceso a la justicia para grupos social y geográficamente marginados. Si bien

este tipo de Programa no es el único existente en América Latina o en Colombia para

mejorar el acceso a la justicia, la manera como fue creado y posteriormente implementado

demuestra que es el que tiene mayor potencial para brindar servicios legales a personas de

escasos recursos, en condición de vulnerabilidad o residentes en zonas rurales. Además,

durante sus 17 años de existencia, el Programa ha acumulado una serie importante de

objetivos adicionales a tener en cuenta.

La existencia oficial del PNCJ empezó cuando se incluyó en el Plan de Desarrollo de la

Justicia para el período 1994-1998 bajo el título de “Justicia para la Gente”. Un año más

tarde (1995), se firmó el primer acuerdo interinstitucional que definió los objetivos del

programa y los compromisos de varias entidades gubernamentales nacionales y locales

participantes, a la vez que creó las dos primeras Casas de Justicia. Este acuerdo incluyó

cinco objetivos relativos al otorgamiento de información y orientación a miembros de las

comunidades. Sorprendentemente este primer acuerdo no hizo énfasis en mecanismos

alternativos de solución de conflictos (MASC) aunque estos ya fueran del interés del

Ministerio de Justicia; con el tiempo los MASC se convirtieran en la fortaleza del Programa.

En 1997, con el nombramiento de un nuevo Ministro y el remplazo de la mayoría de los

funcionarios de la Dirección de Acceso, de donde hacía parte el programa, la resolución

alternativa de conflictos comenzó a ser un tema central, y hubo un movimiento orientado

a eliminar servicios poco relevantes para el Programa2. En el 2000 una serie de estudios

críticos impulsaron la promulgación del Decreto 1477/00, que hasta hoy es la única norma

que regula el programa y, por lo tanto, la regulación más formal de sus objetivos. Este

Decreto adicionó al Programa actividades para beneficio de familias y menores de edad, y

para promover la defensa de los derechos humanos y prevenir abusos, pero estableció que

la participación de las entidades integrantes del Programa era voluntaria. Un último

cambio fundamental se dio cuando el PNCJ se incluyó en el Plan Nacional de

Consolidación3 a mediados del año 2000. Luego, en el 2005, se firmó otro acuerdo

interinstitucional que, si bien no cambió ni el propósito ni la participación voluntaria de las

2 El nombre “Dirección de Acceso a la Justicia” fue el que tuvo esta oficina durante todo el período

cubierto por la presente evaluación. Sin embargo, este nombre fue recientemente cambiado por el

de Dirección de Métodos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC). Esta nueva denominación

no es usada en este reporte en parte debido a razones históricas, pero también porque con el

cambio de nombre, aún no es claro hasta qué punto las funciones y organización de esta oficina se

verán afectadas. 3 El Plan Nacional de Consolidación del Gobierno de Colombia busca consolidar la seguridad y los

logros sociales en 51 municipios a través de la construcción de la presencia del estado en áreas

previamente no controladas por el gobierno. También pretende promover seguridad, aplicación de

la ley, vigencia del estado de derecho y asistencia para el desarrollo en una forma coordinada. A su

turno, la Embajada de los Estados Unidos tiene una Iniciativa para el Desarrollo Estratégico que

pretende complementar y apoyar el Plan Nacional de Consolidación focalizando la asistencia

estadounidense en áreas estratégicas conocidas como regiones CSDI.


12

agencias nacionales en el Programa, sí buscó señalar responsables del cubrimiento de los

costos para el mantenimiento de las casas, cargando la mayor parte de ellos a los

gobiernos locales. A su vez, dispuso la creación de Centros de Recepción de Información

(CRI) en cada una de las Casas de Justicia y de tres nuevos modelos a saber: las Casas de

Justicia, los Centros de Convivencia (que debían ser establecidos en municipios con menos

de cien mil habitantes habitantes) y un modelo articulado que aún no se ha definido4.

De lo anterior se pueden sacar tres conclusiones. La primera es que si bien éste es un

Programa interinstitucional, todavía existe una única disposición normativa que lo regula,

según la cual las entidades que hacen parte de él no tienen una participación obligatoria.

La segunda es que ni el propósito del Programa ni su contenido se han podido resolver

todavía. Tercero, la creación de nuevas Casas de Justicia y el funcionamiento de las

existentes dependen realmente de la disposición de las autoridades locales para apoyarlas

financieramente y de la capacidad de estas autoridades para obtener financiamiento de

agencias nacionales. Éste es un problema que afecta fundamentalmente a los municipios

pequeños, sobre todo a aquellos que hacen parte del Plan de Consolidación Nacional, no

todos los cuales están incluidos en la Iniciativa de Desarrollo Estratégico de la Embajada de

los Estados Unidos en Colombia (CSDI por sus iniciales en inglés). Tales municipios en

zonas de consolidación rara vez tienen los suficientes recursos para implementar los

servicios y entidades mencionadas en el Decreto 1477/00. Sin embargo, el programa ha

crecido hasta el punto de tener hoy 77 Casas de Justicia (73 en el momento que se realizó

el trabajo de campo). Además se han creado aproximadamente 30 Centros de Convivencia.

DESDE LA DEMANDA

De acuerdo a consultas realizadas con USAID, las Casas de Justicia seleccionadas para esta

evaluación debían ser escogidas por MSD/Partners teniendo en cuenta criterios tales como

el de incluir municipios de todos los tamaños5, una combinación de Casas de municipios

pertenecientes a regiones CSDI y otras por fuera de ellas; asimismo Casas existentes

durante diferentes periodos de tiempo. Se hizo otro esfuerzo por incluir las Casas de

Justicia que, por lo menos en teoría, operaran tanto en poblaciones rurales como urbanas.

El cuadro a continuación muestra la lista de Casas por tamaño de municipio. Cabe anotar

que en Colombia, los municipios están legalmente clasificados según su tamaño (e ingreso

promedio) desde municipios especiales que cuentan con aproximadamente 500.000

habitantes hasta los de sexta categoría que tienen 10.000 habitantes o menos.

Categorización de los municipios donde están ubicadas las 21 Casas de Justicia

URBANOS RURALES

Ciudad/ Departamento

Ubicación Categoría/ estatus CSDI

Departamento/ Región


4 Este informe sólo se enfoca en las Casas de Justicia y no cubre los Centros de Convivencia.

5 El municipio es la entidad administrativa más pequeña en Colombia, casi equiparable a un

condado, que puede agrupar una o varias localidades o hacer parte de una ciudad muy grande.


13

URBANOS RURALES



Departamento/ Región


Bogotá, D.C. Usme Especial/No Cauca Puerto Tejada

Sexta/No 6

Cali Aguablanca Especial/No Bajo Cauca Tarazá Sexta/CSDI para todos

Cundinamarca Soacha Secunda/No El Bagre

Antioquia Bello Especial/No Zaragoza

Meta Villavicencio Secunda/ CSDI

Sur del Tolima

Ataco

Santander Bucaramanga Especial/No Chaparral

Barranquilla La Paz Primera/No

Rioblanco

Simón Bolívar

Medellín Villa del Socorro

Especial/No Ortega

Cauca Popayán Tercera/No

Guajira Riohacha Cuarta/No

Nariño Pasto Segunda/ CSDI

Nariño Tumaco Cuarta/ CSDI

¿Quién utiliza las Casas de Justicia?

La respuesta a esta pregunta se encuentra en la siguiente tabla, diseñada acorde con las

entrevistas realizadas por el equipo de evaluadores.

Usuarios y No-Usuarios de las Casas de Justicia según género, grupo etnico y otras

categorías

Características Sondeo N=2416

Villavicencio N=1.159

Villa del Socorro N=1,143

No-Usuarios N=586 (sólo Sondeo)

No

%

No

%

No

% No %

Mujeres 1574 65,2 766 66,1 846 74 314 52.7

Hombres 837 34,64 393 33,9 297 26 278 46.6

LGBTI 5 0,16 0 0 0 0 4 0.7

Afrocolombianos 583 24,15 8 0,7 ND ND 105 17,7

Indígenas 74 3,1 4 0,35 4 0,35 23 3,9

6 Hubo una discrepancia frente a la categorización de Puerto Tejada de acuerdo a la Ley 617/00 y la

que es utilizada para el mismo municipio por el DANE. Según la primera, éste debería ser un

municipio de cuarta categoría, pero el DANE considera que pertenece a la sexta. El equipo de

investigación utilizó la categorización del DANE.


14

SES 1 1.331 55,1 792 68,34 110 9,62 242 40,6

SES 2 864 35,8 319 27,52 996 87,1 247 41,4

SES 3-5 (para no-usuarios 3-6)

177 7,3 30 2,6 12 1,1 101 17

SES NS/NR

45 1,85 18 1,55 25 2,2 6 1%

ND: la categorización étnica para Medellín (Villa de Socorro) no está registrada porque la mayoría de los entrevistados se categorizaron como “paisas”-residentes del departamento de Antioquia. Las entradas del sondeo están medidas para darle el mismo valor a cada una de las 16 muestras separadas.

Fuente: datos y análisis del equipo de investigación.

Los usuarios son principalmente mujeres que provienen de los niveles socioeconómicos

más bajos (estratos 1 y 2). Los afrocolombianos componen casi un cuarto de los

entrevistados en el sondeo. Esta es probablemente la misma situación en Villa del Socorro

si sus habitantes no se denominaran como paisas por pertenecer al departamento de

Antioquia. En contraste, los no usuarios son menos las mujeres aquellos que provienen de

niveles socioeconómicos más altos. En suma, parece ser que las Casas de Justicia sí están

atrayendo a la población objetivo, teniendo en cuenta las variaciones de los municipios

donde están ubicadas. Por otro lado, se nota una ausencia de los usuarios procedentes de

zonas rurales, los cuales constituyen sólo el 10.6% de los usuarios en las zonas CSDI, y

menos del 5% en zonas que no son CSDI, y un 2.25% y 0.7% en Villavicencio y Villa del

Socorro respectivamente. Existen varias explicaciones al respecto: las primeras Casas

tendían a construirse en zonas urbanas; aquellas en regiones CSDI, con amplias zonas

rurales fueron construidas recientemente (así es que este 10% pueden considerarse como

un éxito). Además, en estas áreas rurales el transporte y la comunicación presentan todavía

una gran dificultad y por eso es por lo que incluso las sugeridas Casas de Justicia

itinerantes hasta cierto punto no son muy prácticas. Lo anterior se debe a que a veces los

posibles usuarios viven muy lejos como para recibir servicios de las Casas, pero es un

problema tanto desde el punto de vista de la justicia como del interés del Gobierno en

lograr presencia del Estado en esos territorios, lo cual es un objetivo del Plan de

Consolidación.

¿Para qué se utilizan las Casas de Justicia?

La respuesta es simple: el 50% las utiliza para resolver conflictos, predominantemente

casos de familia. El porcentaje restante recurre a ellas por otras razones, siendo la más

importante el obtener o remplazar documentos de identificación, asuntos civiles o

criminales, disputas entre vecinos, peticiones para obtener información, y en las zonas

CSDI y Villavicencio también se provee de capacitación. La importancia relativa de la

resolución alternativa de conflictos y de otro tipo de disputas varía según las Casas y

según las regiones CSDI o no CSDI. El punto importante a resaltar es que mientras la

resolución alternativa de conflictos es todavía el servicio más frecuente, existe una gran

variedad de otros servicios prestados.


15

¿Cuáles son los resultados?

La encuesta practicada por el equipo de investigadores se enfocó en los resultados de la

resolución alternativa de conflictos. Los resultados más significativos se muestran a

continuación:

Comparación entre acuerdos y niveles de conformidad discriminada según tipo de

disputa y estatus de CSDI (sondeo)

Naturaleza de la Disputa

NO-CSDI Total de Disputas =978

CSDI Total de Disputas = 464

Villa del Socorro Total de Disputas =853

Villavicencio Total de Disputas =727

% Con Acuerdos

% Acuerdo cumplido

% Con Acuerdo

% Acuerdo cumplido

% Con Acuerdo

% Acuerdo Cumplido

% Con Acuerdo

% Acuerdo Cumplido

Familia 89,52 69,44 67,07 64,24 89,13 75,61 82,07 70,46

Penal 71,68 61,73 72,55 56,76 82,29 69,62 76,58 85,95

Otro 56,67 52,94 62,07 44,44 84,15 79,71 100 50

Terrateniente-arrendatario 86,49 54,69 60 66,67 100 62,5 66,67 77,27

Otro de carácter civil 75 65,43 62,26 51,52 86,84 72,73 81,33 77,05

Disputas entre vecinos 78,21 62,3 81,54 75,47 83,67 73,17 90,48 87,72

Total 83,64 66,26 68,53 62,58 87,1 74,56 80,88 76,19

Las figuras para CSDI y no-CSDI son muestras ponderadas

Fuente: datos y análisis por Partners

Aunque existen diferencias significativas entre las cuatro muestras (en donde las regiones

CSDI tienen los porcentajes más bajos), el porcentaje de disputas en las que se alcanzó un

acuerdo y el porcentaje de los acuerdos que se cumplieron son bastante altos; tan altos

que cabe la pena preguntarse si los encuestados entendieron lo qué se les estaba

preguntando. En respuesta a otra pregunta sobre cómo, con posterioridad al acuerdo, las

conciliaciones habían mejorado la relación entre las partes contendientes, entre el 21 y el

49% afirmaron que había mejorado, mientras que entre el 14 y el 20% dijeron que no

había habido diferencia alguna. Únicamente del 3 al 10% admitieron que esa relación

había empeorado. Por consiguiente (con algo de escepticismo sobre las tasas de éxito),

se puede decir que las Casas de Justicia son exitosas en el cumplimiento de su objetivo

principal que es el resolver conflictos.

Los números aumentan en las cuatro preguntas denominadas como las “preguntas de

satisfacción”- ¿Volvería a una Casa de Justicia? ¿La recomendaría a otros? ¿Confía en los

servicios que provee la entidad que lo atendió? ¿Confía en la Casa de Justicia? Las

respuestas afirmativas a estas preguntas rondaron entre el 85 y el 95%, sin que existiera


16

una diferencia significativa entre las Casas ubicadas en zonas CSDI y aquellas por fuera de

éstas.

¿Lograron las Casas de Justicia superar las hipotéticas barreras de acceso?

En esta sección se hicieron once preguntas, seis de ellas relacionadas con barreras físicas y

de otro tipo (como costos y tiempo) y el resto con barreras cognitivas. Hubo un problema

con la formulación del cuestionario, lo que hizo que sólo se pudieran contar las respuestas

positivas (aspectos que mejoraron pero de todas formas no había razón para creer que

empeoraron)7. Las respuestas en cuanto a la reducción de las barreras de acceso

mostraron un abanico de resultados más amplio, en donde las Casas en zonas CSDI

obtuvieron casi siempre los menores resultados. Pero el hecho que el 42% de los

encuestados afirmen que el acceso toma menos tiempo y el 57% responda que acudir a las

autoridades no tiene problema alguno, demuestra que la situación no es tan negativa,

incluso si las Casas en zonas que no son CSDI y las otras dos Casas calificaron con entre 10

o 20 puntos más alto. El resultado más importante es que a pesar de que la reducción de

barreras tuvo un puntaje bajo, los encuestados muestran que para ellos las Casas de

Justicia tienen un nivel de relevancia alto. Esto demuestra que, siguiendo parte de la

estrategia del Plan de Consolidación, la presencia y la satisfacción tienen su propio valor,

independientemente de cuál sea el costo para acceder a esos servicios.

¿Hay grupos que evalúan la experiencia de manera diferente?

El interés con esta pregunta era determinar si los llamados grupos vulnerables –mujeres,

afrocolombianos y poblaciones indígenas-, estaban igual de satisfechos con la experiencia

en las Casas. En términos generales, las respuestas a las encuestas sugieren que frente a las

“preguntas de satisfacción” hechas a integrantes de estos grupos los resultados fueron

iguales o más altos que los que arrojaron las respuestas de la población en general. Por

otro lado, los grupos focales mostraron resultados diferentes. Las mujeres mestizas le

dieron una buena calificación a las Casas y un pequeño grupo de mujeres indígenas

respondieron que eran excelentes. Las mujeres y los hombres afrocolombianos fueron más

críticos, acusando a las Casas de ser excesivamente burocráticas, de ignorar las prácticas

comunitarias y, en algunos casos, de proveer servicios ineficientes. Frente al último

aspecto, los grupos focales contaron con tan solo 26 miembros y por eso a sus resultados

no se les debe dar mucha importancia. No obstante, puede ser una señal de que se

avecinan problemas y por eso es necesario seguir investigando el tema.

7 El problema se centró en dos categorías de “no cambio”-situación en donde las cosas

permanecían igual y en donde en realidad no habían logrado hacer ningún cambio. No obstante, la

ausencia de una posible respuesta negativa probablemente no es tan importante ya que como

evidencia el material complementario de los grupos focales, éstos no sugirieron que las Casas

lograran empeorar algunas de las categorías.


17

Frente al asunto del “tratamiento diferencial” (un concepto colombiano nacido con la

Constitución8) los mismos grupos no mostraron signos de que la discriminación fuese un

problema. Casi ningún miembro respondió que no tuvieran un tratamiento respetuoso o

normal. Nosotros tomamos lo normal como algo positivo, ya que dudamos que los

encuestados se estuvieran refiriendo a algo diferente.

Otros objetivos perseguidos por el Programa

Estos incluyen el aumento de la legitimidad del Estado, mejora de seguridad y la reducción

de la congestión judicial. El trabajo de campo tocó sólo uno de estos de manera directa-la

seguridad- y no desde el enfoque que busca darle USAID, que tiene que ver más con la

seguridad de las Casas. El tema de la legitimidad del Estado se basa en la debatible

hipótesis que afirma que proveer un buen servicio (acceso a servicios de resolución de

conflictos y otros relacionados) va a aumentar la mentada legitimidad. Esto es posible

sobre todo para las poblaciones que antes no contaban con ningún servicio, pero como en

las mismas zonas la mayoría de los servicios son de origen local, y por eso, lo que puede

aumentar sea la legitimidad de sus autoridades locales.

El impacto frente a la congestión judicial puede ser aún más debatible debido a que el

acceso en las Casas está siendo proveído a personas que no están asistiendo a ningún

despacho judicial. Existen otros detalles que pueden explicar el aumento o la disminución

de la congestión judicial pero esto no quita que el referido impacto sea dudoso. Frente a la

seguridad, la encuesta sí les pidió a los usuarios que evaluaran cómo su propia seguridad o

la de su comunidad había cambiado y encontrado percepciones positivas con las Casas.

Las respuestas oscilan entre el 35% para las zonas CSDI y el 68% en Villa del Socorro.

Nuestras respuestas frente a la preocupación de USAID de garantizar la seguridad de las

Casas son bastante abstractas. Primero, estas Casas por su misma naturaleza están

ubicadas en zonas peligrosas y lo que se puede hacer para cambiar esta situación es poco.

Segundo, aunque han habido ataques contra algunas Casas de Justicia solo de dos se

puede afirmar que ellas fueron el objetivo del ataque, mientras que los otros fueron

motivados por errores que no tienen tanta posibilidad de repetirse.

DESDE LA OFERTA - HALLAZGOS EN RELACIÓN AL FUNCIONAMIENTO DE LAS CASAS

DE JUSTICIA

Personal

La gran mayoría del personal de las Casas de Justicia son empleados del gobierno. A pesar

de los diferentes acuerdos interinstitucionales, el personal proveniente de las agencias

8 El artículo 13 de la Constitución Política afirma que el Estado adoptará medidas para asegurarse de

que los grupos marginados cuenten con igualdad real y efectiva ante a la ley.


18

nacionales por lo general se encuentra en las Casas de Justicia más grandes y ubicadas en

zonas urbanas. El total del personal encuestado de las 21 Casas oscila entre 5 y 118

empleados9 (ver la Tabla 25), y el de las Casas más grandes varios empleados trabajan

medio tiempo o son trabajadores voluntarios en los centros conciliatorios o en los

consultorios jurídicos. Los gobiernos locales más pequeños generalmente tienen que

utilizar trabajadores permanentes de medio tiempo o contratar personas para llenar los

cupos necesarios. Este último caso pasa sobre todo con los coordinadores, el personal de

tecnología y las personas que trabajan en los CRI. Sin embargo, tanto ahí como en las

Casas más grandes, representantes de las agencias nacionales usualmente trabajan medio

tiempo y en horarios que no son fijos. Esta tendencia es alimentada sobre todo por el tipo

de presupuestos que tienen y por la creación de sus propios centros multi-servicios. Otros

problemas relacionados con el personal incluyen las constantes rotaciones de empleados,

poca capacitación y una insuficiente coordinación sobre todo, pero no exclusivamente,

entre el personal del nivel local y el del nivel nacional.

Infraestructura, equipos, mantenimiento y ubicación

La mayor parte de estas actividades, incluyendo la ubicación y hasta construcción de las

Casas de Justicia dependen de las autoridades locales. Hay muchas quejas del personal y

algunos usuarios frente a las insuficiencias existentes sobre todo en temas relacionados

con el presupuesto y los suministros. Los municipios más pequeños se pueden enfrentar

con el problema de no contar con los recursos para cubrir estas necesidades, como

también es posible que haya otros para los cuales las Casas no sean relevantes. Se puede

decir que las Casas que mejor funcionan son aquellas ubicadas en el departamento de

Antioquia, ya que las han adoptado como parte de sus propios programas.

Administración

Existen tres niveles de administración del Programa: nacional, local y por medio de

comisiones interinstitucionales. La administración nacional la tiene la Dirección de Acceso a

la Justicia del Ministerio del Interior y de Justicia (ahora Dirección de Métodos

Alternativos de Solución de Conflictos) del Ministerio de Justicia y del Derecho (antes Vice

Ministerio de Justicia del Ministerio del Interior y de Justicia). Siempre ha sido

problemático tanto para el Ministerio como para esta División tener un control efectivo. La

División ha promovido activamente su visión sobre cómo debieran operar las Casas de

Justicia. También han evitado llamar la atención a las agencias nacionales por la limitada

9 Los datos obtenidos para la Casa de Justicia de Bello están basados en un censo llevado a cabo

durante el último trimestre del año 2010. Estas cifras no solamente incluyen el personal que recibe

un salario sino también voluntarios y pasantes que estaban trabajando en esta Casa al momento en

el cual el censo fue llevado a cabo. El personal voluntario y los pasantes son principalmente

conciliadores en equidad, pasantes de sicología y consultorios jurídicos. Este número está sujeto a

fluctuación.


19

colaboración de éstas, pero esto tampoco le ha permitido ganar puntos frente a las Casas.

La administración de las Casas de Justicia no es mucho más fuerte tampoco, ya que

muchas veces es confiada a un coordinador con poco poder para obligar al personal local

a hacer sus tareas, fuera de que cuentan con escasos recursos y no tienen un buen sistema

de información. Por el lado de las comisiones de coordinación-nacional, municipal y de

Casas de Justicias-, en la mayoría de los casos éstas no existen y cuando sí se han

conformado casi nunca se reúnen.

COMPARACIÓN LA OFERTA Y LA DEMANDA: LO QUE FUNCIONA, LO QUE NO Y EL

POR QUÉ

Áreas problemáticas de todas las Casas de Justicia

Necesidades insatisfechas y los casos desatendidos: al equipo de investigación se le

pidió que revisara las actividades del PNCJ frente a las necesidades insatisfechas de las

poblaciones objetivo, creyendo de alguna manera que esa información iba a estar

disponible. Lo cierto es que no lo está, y por consiguiente el equipo decidió equiparar las

necesidades con los servicios que son demandados a las Casas de Justicia. Aunque éste no

es un cambio completamente satisfactorio, es la única información disponible. Como se

mencionó anteriormente, las demandas parecen haber sido en mayor medida suplidas. Sin

embargo, se encontró la categoría denominada “casos desatendidos” que merece una

mayor atención. Éstos se mencionaron en las entrevistas al personal, lo que significa que

no sabemos con qué frecuencia suceden, pero sí sabemos que los casos criminales y las

quejas que no son sujetas a la conciliación (que son categorías que posiblemente se

traslapan) son un grupo importante dentro de esta categoría. Dejando de lado las

demandas presentadas por los usuarios que no comprenden la función de las Casas de

Justicia, se puede decir que una de las explicaciones al por qué de esas demandas

desatendidas se debe a que el personal no está autorizado a tratarlas (porque no son

conciliables) o que el oficial autorizado (usualmente de carácter nacional) no está presente.

Mientras que estos casos pueden ocurrir en todos lados, lo más probable es que frustre

más a los usuarios que viven en los municipios más pequeños, donde la entidad alternativa

más apropiada no está presente.

Servicios imprevistos: este término hace referencia a aquellas actividades realizadas en

las Casas de Justicia que no fueron incluidas en el modelo estándar. Hay una gran

multiplicidad de casos como estos y diferentes causas que explican su presencia. Una tiene

que ver con el uso de las instalaciones de las Casas de Justicia para llevar a cabo otros

programas locales- en donde las autoridades locales argumentan que como ellas pagan

por el mantenimiento de las Casas, también pueden usar el espacio que no está siendo

ocupado. De todas maneras, este tipo de uso no hace ningún daño- simplemente afecta

las visiones de las personas que consideran que esos espacios deberían utilizarse para

otros propósitos. Una segunda está relacionada con una serie de servicios especiales que

son incorporados con alguna visión jurídica al PNCJ, en ocasiones debatible a los ojos del


20

Ministerio de Justicia. Una tercera tiene que ver con proyectos creados por los niveles

locales, que también son financiados por ellos y que se incluyen para satisfacer alguna

necesidad local o porque las autoridades buscan ganar crédito con alguien. Los servicios

imprevistos son mencionados sólo porque han sido una fuente de debate entre algunas

Casas de Justicia y el Ministerio. Muchas Casas de Justicia ignoran los llamados de atención

del Ministerio porque no tiene mucho poder sobre ellas; otras cumplen las órdenes pero

en ambos casos se generan resentimientos probablemente innecesarios.

Algunas consideraciones adicionales a las altas tasas de éxito de la mediación: a pesar

de que esto ya fue mencionado, vale la pena una explicación adicional, sobre todo porque

las tasas en esta materia son extremadamente altas. Aunque puede ser posible que los

conciliadores de las Casas de Justicia sean extremadamente exitosos o que sus clientes

sean muy receptivos a sus prácticas, también puede ser que los encuestados no hayan

entendido la pregunta o que se les haya hecho o que tales preguntas se hayan formulado

muy temprano como para poder determinar si el acuerdo persistió en el tiempo. Por lo

tanto, se necesitan estudios adicionales al respecto.

Pertinencia de los servicios a las poblaciones rurales y de las regiones CSDI

Esto responde a una serie de preguntas planteadas por USAID. Generalmente las

respuestas son positivas, pero hay que tener en cuenta dos advertencias. Las poblaciones

rurales están sub-representadas entre los usuarios de las Casas de Justicia, pero una vez

pueden acceder a los servicios resultan siendo las que más los aprecian. Los resultados de

los usuarios entrevistados en las regiones CSDI estuvieron entre los más bajos de las

cuatro categorías de usuarios entrevistados, pero con todo son aceptables. Debido a que

las regiones CSDI y los municipios pequeños y rurales entraron a formar parte del

programa en la última fase (desde el 2006 hasta el presente), parte de la explicación puede

estar ahí, sobre todo en lo que concierne a atraer más usuarios del sector rural. Los

contrastes en los resultados obligan a plantearse más preguntas: la necesidad de tener

mejores estrategias de comunicación especialmente en zonas rurales; la necesidad de

explorar el potencial de las Casas itinerantes; el rol que los programas adicionales

(conocidas como las plataformas extendidas) tienen en lo que se refiere a mantener

resultados altos en las regiones CSDI, especialmente en grupos focales en donde tienen un

puntaje más alto; y el potencial que puede tener un modelo menos estandarizado en las

zonas rurales CSDI.

Diferencias de desempeño entre las Casas de Justicia

Existen considerables diferencias en relación a esta categoría, pero no pudimos encontrar

una buena explicación, salvo el hallazgo que muestra que las Casas en las regiones que no

son CSDI obtienen mejores resultados que aquellas ubicadas en regiones CSDI en casi

todas las respuestas. Cuando separamos las Casas de acuerdo con las categorías de


21

municipio, encontramos amplias diferencias tanto entre las categorías como dentro de

ellas . A su vez, y de manera muy sorprendente, encontramos diferencias en los resultados

de aspectos clave dentro de las Casas de Justicia evaluadas de manera individual. Aunque

muchas de estas diferencias pueden tener explicación en las interpretaciones del

cuestionario y de cómo fue administrado en las diferentes Casas, creemos que los

resultados (especialmente los que se refieren a las diferencias entre las Casas) ameritan

mayores estudios. Seguramente hacen referencia a las quejas frente a asuntos

operacionales mencionados por el personal de las Casas de Justicia. Si esto es cierto, esta

información podría proveer la base para implementar algún tipo de asistencia

especializada.


22

ESTUDIO DE VALORACIÓN Y EVALUACIÓN

DE IMPACTO DEL PROGRAMA DE CASAS

DE JUSTICIA EN COLOMBIA

Introducción

PROPÓSITO

Por medio del Contrato No. AID-514-TO-10-00001, USAID (Colombia) contrató a

Management Sciences for Development, Inc. (MSD) y ésta a su vez subcontrató a Partners

for Democratic Change (PDC), para realizar un estudio de valoración y la evaluación de

impacto del Programa Nacional de Casas de Justicia en Colombia. El requerimiento se basa

en las recomendaciones proferidas en la evaluación del Proyecto de Reforma y

Modernización de la Justicia de 2010. Con esta nueva evaluación se pretende dar una guía

a USAID y al gobierno colombiano acerca de las acciones a emprender en relación con las

Casas de Justicia. La evaluación de 2010 y otros observadores coinciden en su apreciación

sobre la utilidad de las mismas, pero la falta de una evaluación adecuada10, la variabilidad

de los contenidos y objetivos del programa, y las tensiones y problemas visibles, llevan a

considerar necesario llevar a cabo esta nueva evaluación.

Este informe se basa en la revisión previa de documentos disponibles y en un trabajo de

campo exhaustivo sobre el funcionamiento de 21 de las 73 Casas de Justicia existentes

hasta principios de 201111. La evaluación se concentra en la calidad de los servicios

prestados a usuarios rurales y urbanos de las Casas de Justicia y, en la medida de lo

posible, se compara con las necesidades de servicios de las poblaciones objetivo. Los

temas específicos cubiertos incluyen:

• Marco normativo del PNCJ

• Logros del programa en el cumplimiento de sus objetivos estratégicos, incluyendo la

reducción de las barreras de acceso a la justicia de los ciudadanos, el aumento de la

10

Tanto el Ministerio como USAID han hecho evaluaciones parciales (ver bibliografía). No obstante,

una serie de razones conllevaron a considerar que era necesaria una evaluación sistemática. Por

tanto, se comisionaron de manera paralela tres estudios, cada uno de ellos con un enfoque

relativamente diferente. Nuestro equipo tuvo la posibilidad de entrevistar al autor de uno de ellos,

José María Mejía Wills, por lo que algunos de sus hallazgos han sido incorporados a este informe.

11

A principios de 2012 se habían inaugurado otras 4 Casas de Justicia, para un total de 77 Casas de

Justicia.


23

presencia del Estado a nivel local, la reducción de la congestión judicial con la

implementación de métodos alternativos de resolución de conflictos, el desarrollo de

programas de prevención de violencia intrafamiliar.

• Fortalezas y debilidades del personal en materia de destrezas y conocimientos para

ejecutar el programa

• Capacidad financiera, administrativa, logística y tecnológica

• Evaluación de los servicios prestados con relación al contexto en el que se instauran las

Casas de Justicia, especialmente de aquellas localizadas en zonas de conflicto y en áreas

rurales

Se pidió incluir en la evaluación recomendaciones con el fin de fortalecer el programa

según el análisis de los resultados obtenidos, especialmente a partir del trabajo de campo,

y enfocándose en los temas anteriormente especificados.

METODOLOGÍA

La investigación realizada para este estudio se basó en una metodología multi-

dimensional. En adición a la revisión previa de documentos y evaluaciones que la

anteceden, la presente evaluación se estructura a partir de una serie de datos cuantitativos

y cualitativos:

• Sondeo, consistente en 3.188 entrevistas semi-estructuradas aplicadas a los usuarios de

servicios de 19 Casas de Justicia. Para ello se seleccionaron de forma no aleatoria a

personas que hubieran acudido a las Casas de Justicia (CJ), proceso que se detalla en el

anexo metodológico de este informe.

• Muestreo probabilístico simple, consistente en 2.302 entrevistas semi-estructuradas

aplicadas a una selección aleatoria de usuarios de las Casas de Justicia de Villavicencio y

Villa de Socorro (Medellín), haciendo uso del mismo cuestionario construido para el

sondeo.

• 586 entrevistas semi- estructuradas aplicadas a no usuarios, definidos como personas

que viven cerca de las Casas de Justicia y que no han hecho uso de sus servicios. La suma

de los no usuarios y de 158 personas encuestadas para el muestreo probabilístico, dieron

como resultado un grupo de control necesario para tener una perspectiva diferente sobre

el impacto de las Casas de Justicia.

• 84 entrevistas semi- estructuradas realizadas al personal de las 21 Casas de Justicia. Se

increpó acerca de las condiciones laborales, de la formación recibida, y de sus

percepciones acerca del impacto del programa.


24

• Censo trimestral del Ministerio de Interior y de Justicia realizado desde 200212, como

fuente alterna de información sobre las actividades, estructuración y utilización de las

Casas de Justicia.

•35 grupos focales creados a partir de las 21 Casas de Justicia con énfasis en mujeres y

minorías étnicas. Aunque parcialmente cuantificables, los resultados aparecen en gran

parte como información cualitativa que sirvió para elaborar resultados de carácter

cuantitativo.

• Diálogos con los encuestados para lograr la obtención de críticas mejor fundamentadas.

(Anexo 4)

• Análisis del marco normativo del programa y de su evolución en el tiempo.

• Observaciones del equipo a cargo del trabajo de campo.

Puesto que existen contradicciones entre las fuentes, el análisis e incorporación de los

datos no fue fácil. Sucedió no solo en la yuxtaposición de los resultados cualitativos y

cuantitativos, sino también con las fuentes de información primarias sobre servicios, entre

ellas el censo, las 19 muestras no aleatorias del sondeo, y las dos muestras probabilísticas.

La aplicación de metodologías diferentes y la categorización de los acontecimientos

pueden ser sus causas, sobre todo en lo que respecta al censo y al sondeo, pero no se

pueden descartar otras explicaciones. En vista de que las diferencias no son dramáticas,

hemos llegado a conclusiones consistentes sobre la caracterización de las poblaciones y

los tipos de servicio prestados, con lo que se comprueba que el sondeo es un instrumento

apropiado para evaluar las Casas de Justicia. Las diferencias en los grupos focales,

particularmente con mujeres, son previsibles tal y como se explica más adelante. La

participación en un grupo de discusión tiende a modificar las respuestas individuales y

abre la oportunidad de dar detalles y comentarios que los cuestionarios semi-

estructurados imposibilitan.

ESTRUCTURA DEL INFORME

La primera parte se este informe versa sobre el progreso del Programa de Acceso a la

Justicia desde sus inicios en 1994. A continuación, los temas cubiertos son: análisis de los

hallazgos desde la perspectiva del usuario o la demanda para profundizar en cómo utilizan

las poblaciones objetivo las Casas de Justicia y qué resultados se obtienen; hallazgos en la

oferta, donde se aborda la estructura, el financiamiento del personal y de otros asuntos

12

El Ministerio no efectuó el censo de 2010. Sin embargo, MSD recogió la información del último

trimestre del año en calidad de contratista de USAID. El censo consta de un trabajo de observación

de diez días en cada una de las Casas de Justicia, y el número de usuarios del trimestre se

extrapolan a partir de estos datos.


25

que inciden en la oferta de servicios de las Casas de Justicia (CJ); contrastes entre oferta y

demanda, donde se procuran identificar las fortalezas actuales del programa y sus

debilidades, así como sus causas; finalmente, recomendaciones para USAID y el gobierno

de colombiano.


26

CAPÍTULO I

ANTECEDENTES DEL PROGRAMA DE ACCESO

A LA JUSTICIA

CONTEXTO

La Constitución de Colombia de 1991 se destaca por el carácter garantista que adquiere en

relación con el reconocimiento y protección de los derechos de los ciudadanos. Para el

cumplimiento de lo allí estipulado, el gobierno colombiano ha puesto en práctica una serie

de reformas dirigidas a mejorar el funcionamiento del sector judicial por medio de la

creación de distintas instancias y mecanismos en los juzgados, la fiscalía, la procuraduría, la

defensoría del pueblo, la defensa de los derechos humanos, entre otros. Igualmente, la

Constitución resalta la importancia del acceso a los servicios de justicia y en especial para

grupos de población vulnerable, conformados por personas de escasos recursos y todas

las que enfrentan obstáculos de acceso a la justicia13. En vista de que el sistema formal de

justicia sigue presentando serias demoras e ineficiencia en su funcionamiento, el Estado ha

buscado mecanismos innovadores capaces de garantizar un mayor acceso a la justicia de

los grupos poblacionales que no están familiarizados con las instituciones formales, como

lo son los MASC y la formación en derechos. En este vía, el PNCJ se consolida como el más

importante y el de mayor trayectoria en el país. Desde 1994 inicia actividades que con el

tiempo han llevado a la expansión del programa y a la modificación de sus componentes y

objetivos, por lo que en la actualidad coexisten varios modelos y concepciones acerca de

sus objetivos estratégicos y de su propósito fundamental.

Tanto en América Latina como en otras regiones del mundo, la motivación por encontrar

estrategias que faciliten el acceso a la justicia de las poblaciones vulnerables se ha puesto

a la orden del día. Las Casas de Justicia en Colombia constituyen uno de los ejemplos de

mayor reconocimiento en América Latina. Existen también otros modelos interesantes que

vale la pena traer a colación:

• La Justicia de Paz del Perú, con cerca de 7.000 juzgados al servicio de los pobladores de

áreas rurales. Anteriormente conocidos como jueces de paz no letrados, los jueces de paz

existen desde hace más de 150 años. Aplican una combinación del derecho formal y

13

El artículo 13 de la Constitución hace énfasis en el enfoque diferencial para los grupos

poblacionales más vulnerables que actualmente comprenden mujeres, población LGBTI, minorías

étnicas, niños, y discapacitados mental o físicamente. Lo que esto implica en términos de trato

(interpretaciones legales que favorezcan a los más vulnerables, atención prioritaria a quejas y

reclamos, programas especiales, y/u otros) sigue siendo algo vago, por lo que es necesario que la

Corte Constitucional se pronuncie al respecto y procure una definición más precisa.


27

consuetudinario para la resolución de conflictos simples. Dentro del sistema de justicia del

Perú, son los funcionarios que obtienen los más altos índices de confianza.

• Los Consultorios Jurídicos Populares y Alegras del Perú. Los Consultorios fueron creados

a mediados de los años ochenta para brindar el servicio de consultoría jurídica y

orientación a ciudadanos de escasos recursos en zonas metropolitanas. No podían

representar a sus clientes ante los juzgados porque la mayoría del personal lo constituían

los estudiantes de Derecho. Las Alegras sucedieron a los consultorios; atienden asuntos

relacionados con la cuota alimentaria y otros conflictos de índole familiar que intentan

resolver con mecanismos de mediación, y brindan asesoría jurídica para personas de la

calle que han sido demandadas.

• Los juzgados de pequeñas causas y jueces itinerantes del Brasil. Los primeros no son

frecuentados por personas de bajos recursos, pero garantizan el acceso a un juez e incluso

a servicios de mediación a las para disputas administrativas y civiles de pequeñas cuantías.

Los segundos, “jueces en los buses” o en embarcaciones, facilitan el acceso a la justicia a

personas de pocos recursos que residen en zonas urbanas y rurales. Brasil también cuenta

con un sistema integral e integrado de servicios públicos que recibe diversas

denominaciones y se encuentra usualmente situado en los centros urbanos; en su oferta

incluye el servicio de una oficina para la defensa pública.

• La introducción en países como Nicaragua y Paraguay de justicias de paz legalmente

habilitadas para servir a las poblaciones ubicadas en zonas rurales.

•El apoyo de los auxiliares jurídicos, introducidos en Guatemala con un proyecto de USAID

y conocidos en Nicaragua como “facilitadores judiciales”, y la resolución alternativa de

conflictos para informar y resolver conflictos con mayor prontitud. Los ministerios de

justicia de Argentina y Perú han tomado la delantera en este tema con la creación de

programas autónomos, mientras que en países como México la resolución alternativa de

conflictos es una opción adyacente a los juzgados.

• Programas de MASC asociados a códigos de procedimiento penal (Colombia incluida),

que permiten la mediación en casos de ofensas leves entre la víctima y el perpetrador. Las

fiscalías suelen hacerse cargo de este tipo de trabajo que así adquiere el carácter de

justicia restaurativa.

Las Casas de Justicia en Colombia combinan varios de estos mecanismos y representan un

enfoque integrado que procura responder a las necesidades jurídicas de la población

marginada. También acogen a miembros de otros programas recientemente creados en

Colombia con el fin de atender los problemas de acceso a la justicia (ej., los jueces de paz y

el Programa de Conciliación en Equidad del Ministerio de Justicia y del Derecho también

financiado por USAID. Ver USAID and Management Sciences International, 2010). El

escenario colombiano se torna aún más complejo con la existencia de otros programas

pertenecientes a otras entidades que funcionan de manera independiente de las Casas de


28

Justicia prestando también diferentes servicios integrados en un mismo lugar, como de

hecho sucede con los centros de servicio integrado (los CADE en Bogotá, que brindan

dentro de su oferta asesoría jurídica para asuntos laborales) y un sin número de centros de

otras entidades que ofrecen un acceso integral a sus servicios (la Fiscalía con Unidades de

Respuesta Inmediata (URIs), los Sistemas de Atención al Usuario (SAUs) y, los juzgados

descentralizados (centros multi-servicio para áreas metropolitanas). No obstante, el

Programa Nacional de Casas de Justicia predomina como el esfuerzo más grande y

prolongado, y el de mayor potencial para la provisión de servicios jurídicos a la población

rural de escasos recursos, primordialmente a la que está ubicada en zonas de conflicto.

Tiene además otros objetivos ajenos a otros programas de accesibilidad en Colombia y en

otros lugares del mundo. Sobre estos se ha desatado una fuerte e interesante polémica

que relataremos después: cuáles son, cuáles deberían ser, y hasta qué punto se pueden

utilizar para medir el impacto del programa. Ahondaremos en estas preguntas más

adelante y en lo que resta de este capítulo estableceremos las bases de la discusión

mediante la evaluación del progreso del programa.

MODELOS Y MARCO NORMATIVO

Los preceptos que motivaron la creación y expansión del PNCJ se han transformado en el

tiempo, como se constata en la serie de decretos y acuerdos que han dado forma a su

estructura y operatividad. Sin embargo, durante sus diecisiete años de funcionamiento no

se ha cumplido a cabalidad con el cambiante marco normativo del programa, razón por la

que actualmente existen no menos de tres modelos organizativos y de funcionamiento

conformados por porciones de las 73 Casas de Justicia vigentes14.

El PNCJ se originó a mediados de los años noventa como resultado de la preocupación

generada por la falta de acceso a la justicia en Colombia, y fue impulsado por varias

consultorías relacionadas con el Programa de Modernización de la Justicia de USAID

(1992-2000). Bajo la dirección de la entidad encargada de implementar el programa (FES -

Fundación de Educación Superior), se contrató a un grupo de consultores para desarrollar

propuestas que propendieran por el mejoramiento del acceso a la justicia de los grupos

social y geográficamente marginalizados15.

La propuesta planteada por los consultores y

presentada en una serie de estudios corresponde al primer modelo concebido como Casa

de Justicia en Colombia. Se vislumbraba como una entidad administrativa que tendría que

situarse en los municipios y distritos donde predominan poblaciones vulnerables y

14

Desde que culminamos el trabajo de campo se han sumado 4 Casas de Justicia al programa, de

tal forma que en marzo de 2012 se contaba con 77. La alusión a “modelo” de Casas de Justicia tiene

varios referentes. En este caso se usa para señalar los servicios que se espera que las Casas provean;

también se utiliza para describir su diseño acorde al tamaño del municipio (como se expone

parcialmente en un acuerdo nacional de 2005); pero cobra otro significado en los análisis

presupuestales del presente informe. El modelo funcional sigue cambiando con el tiempo. 15

El equipo estaba constituido por Annette Pearson de González, Luis Ernesto Salinas, César

Augusto Solanilla y Juan Pablo Galeano, todos bajo la dirección de Eduardo Aldana Valdés.


29

económicamente desfavorecidas, con altos índices de conflicto y una presencia limitada de

las instituciones de la justicia formal. La Casa de Justicia estaría a cargo de la prestación de

servicios integrados e integrales que respondieran a diversas necesidades. Inicialmente los

consultores presentaron una especie de multi-door courthouse (centros multi-agenciales de

justicia) donde estarían disponibles jueces, fiscales, policía, defensores públicos y servicios

de conciliación. Esta tuvo que ser descartada casi que de inmediato porque varias

entidades del orden nacional, principalmente la judicial, se mostraron renuentes. Por ende,

se le dio una mayor importancia a aspectos relacionados con el acceso, el ADR y la

asesoría legal, así como a servicios complementarios para atender disputas civiles y

penales.

La versión final de la propuesta se oficializó con su inclusión en el Plan de Desarrollo de la

Justicia para 1994-1998 con el título de “Justicia para la gente” y su posterior registro en la

base de datos de proyectos del DNP como CONPES No. 2744/9416. Las primeras Casas de

Justicia se construyeron a mediados de 1995 en las ciudades de Bogotá (Ciudad Bolívar) y

Cali (Aguablanca) y en el mismo año se suscribió el primer acuerdo inter-institucional,

“Convenio Nacional para la puesta en marcha de las Casas de Justicia en Colombia: la

justicia entra por casa”, que estableció los objetivos y responsabilidades de las

instituciones participantes. Se listaron cinco objetivos:

• Proveer información y educación a los ciudadanos acerca de sus derechos, y los medios

para acceder a ellos.

• Orientar acerca de las obligaciones de los ciudadanos colombianos según la Constitución

y las leyes

• Brindar orientación y asesoría

• Atender a la comunidad según las funciones legales y constitucionales de las entidades

participantes

• Promover la convivencia pacífica y el respeto a los derechos de todos

Hasta entonces, las entidades participantes eran la Fiscalía, la Procuraduría17, la Defensoría

del Pueblo, Instituto Colombiano de Medicina Legal, el Instituto Colombiano de Bienestar

16

El plan trazó una meta que aún no se cumple (a menos de que se incluyan los Centros de

Convivencia) que consistía en crear 100 Casas de Justicia en el mismo número de municipios.

Municipio es la división administrativa más baja en Colombia. Puede hacer parte de un área

metropolitana o estar compuesta por un distrito rural y urbano con varios núcleos poblacionales,

uno de los cuales (normalmente el más grande) se identifica como la cabecera del municipio.

17

USAID se refiere en su versión al inglés a la Procuraduría General de la Nación como Inspector

General, a pesar de que la traducción no es del todo correcta, ya que la PGN tiene funciones

adicionales. La Procuraduría es una entidad particular en Colombia. Sus funciones principales

consisten en: supervisar el cumplimiento de la ley por parte de los funcionarios públicos (como lo

haría el inspector general); representar los intereses de la sociedad en asuntos civiles, penales,

contencioso administrativos; investigar asuntos de interés social, en especial relativos a la violación

de derechos constitucionales y otros asuntos de intreés social. Por ejemplo, uno de los estudios


30

Familiar (ICBF), la Superintendencia de Notariado y Registro, los centros de conciliación

donde existieran, y las pertenecientes a los gobiernos locales, primordialmente las

comisarias de familia, las Inspecciones de Policía y la Personería18. Fuera de facilitar el

acceso a la justicia de las poblaciones marginales, el programa de Casas de Justicia buscó

superar o al menos sortear varias debilidades del sistema judicial formal y de los juzgados

en particular, sobre todo en lo ateniente a la congestión, demoras, ineficiencia y costos

elevados para los usuarios y para el Estado19.

La coordinación del programa le fue

delegada al Ministerio de Justicia que contaría con la asesoría de un Comité de

Coordinación Nacional. Este último se daría cita mensual para monitorear el programa y

resolver los problemas emergentes.

En 1997, tan solo dos años después de haber inaugurado el programa, el nombramiento

de un nuevo Ministro de Justicia y el remplazo del equipo original encargado de la

supervisión del PNCJ, precipitaron un cambio de dirección en el Programa con una

orientación hacia la resolución alternativa de conflictos en sustitución del sistema formal

de justicia o mediante la conciliación. Así las cosas, los otros servicios tenderían a ser

eliminados. Pero como la organización y gestión de las Casas de Justicia depende de los

esfuerzos locales, el MIJ tuvo un margen de maniobra limitado en su papel de supervisor

oficial del programa y se quedó corto a la hora de lograr el real afianzamiento de su

directriz. Esta situación condujo a que cada Casa de Justicia la adoptara a su manera. Al día

de hoy no se ha resuelto cuál es el tipo de servicios que deben incluirse en la plataforma

de servicios de las CJ.

En el año 2000 tuvo lugar otro cambio, encausado por una serie de estudios y

diagnósticos20 que resaltaron ciertas dificultades y debilidades del PNCJ.

En respuesta a los

hallazgos y en un intento por dar al programa cimientos legales e institucionales más

sólidos, el Ministerio de Justicia expidió el Decreto 1477/00 con miras a analizar los

conflictos sociales y encontrar las formas de combatirlos, y a diseñar estrategias para

facilitar el acceso de las comunidades a mecanismos de justicia alternativa o formal. El

decreto sumó a los objetivos iniciales del PNCJ relacionados con la provisión de acceso a la

justicia para las comunidades, los de brindar orientación acerca de los derechos y

obligaciones de los ciudadanos, promover la defensa de los derechos humanos

(especialmente de la familia y los menores de edad), y desarrollar programas para la

prevención de la violencia intrafamiliar y la violación de derechos. También se incrementó

patrocinados por la Procuraduría indagó e identificó las necesidades de apoyo psicosocial que

requieren las personas en condición de desplazamiento forzado en Colombia. 18

Los nombres de estas entidades no tienen un equivalente en inglés. La Inspección de Policía se

encarga de hacer cumplir las normas o regulaciones locales y la Personería de los asuntos legales de

orden local. El personero es una figura de control encargada de supervisar a los funcionarios

públicos del orden local (papel similar al del inspector general en Estados Unidos, y al de la

Procuraduría General), y también puede hacer las veces de defensor del pueblo. Normalmente

ostenta el título de abogado. 19

Corporación Excelencia en la Justicia, 1999; 18. 20

Entre los más importantes Pearson (1997) y Corporación Excelencia en la Justicia (1999).


31

el número de entidades que debían formar parte del programa. La gráfica en la siguiente

sección describe aquellas que figuran bajo el Decreto del año 2000.

El Decreto 1477/00 avivó la polémica referente a los objetivos del PNCJ, pues se cuestionó

si la pretensión de proveer soluciones integrales a las necesidades y demandas sociales no

relacionadas con la resolución de conflictos y la protección de derechos estaba

desfigurando su propósito esencial. Fuera de las inquietudes derivadas de estos cambios,

el principal problema reside en el hecho de que a medida que las funciones y objetivos se

incrementan, los recursos y los fondos de inversión no han crecido al mismo ritmo. Una de

las dificultades específicas que enfrenta el programa es que las entidades participantes que

acordaron proveer capital humano y fondos, no han cumplido con las cantidades y

presencia estipuladas. En este sentido el Decreto 1477/00 no fue de gran ayuda puesto

que no sentó los mecanismos necesarios para asegurar la participación de las entidades

y/o sancionar su incumplimiento, sino que aligeró las cargas al darle a la participación un

matiz voluntario y no obligatorio21.

Así las cosas, las entidades tendieron a refugiarse y

excusarse por la falta de recursos humanos y económicos necesarios para solventar su

presencia en las CJ y en otras prioridades institucionales y humanas relacionadas con sus

propios centros de servicio integrado22. Una de las soluciones propuestas para

contrarrestar este problema fue la firma de convenios específicos entre cada municipio y

las dependencias regionales de las entidades del orden nacional. No obstante, como lo

constató Mejía Wills (2011; 11) en una revisión hecha a 56 Casas de Justicia, solo el 13.2%

hizo uso de este mecanismo.

Los esfuerzos para incentivar la participación de las demás entidades también se vieron

frustrados por la no consolidación del Comité Nacional de Coordinación del programa, en

manos del MIJ. Finalmente, en 2005 se creó el Comité Nacional de Casas de Justicia que a

pesar del rol esencial de monitoreo que debía ejercer de acuerdo a los planes iniciales del

programa, solo se reunió una vez. Se ha comprobado que los comités individuales de las

Casas de Justicia siguen esta misma línea, reuniéndose de manera esporádica o existiendo

únicamente en el papel, en parte porque el funcionario local encargado de coordinar el

trabajo de la Casa de Justicia no cuenta con los recursos legales para exigir su

implementación.

Tampoco ha sido favorable para el programa la serie de transformaciones a las que ha sido

sujeta la entidad de la que depende: en un principio Ministerio de Justicia, después Vice-

Ministerio de Justicia adscrito al Ministerio de Interior y Justicia (2002-2011), y desde

mediados de 2011 Ministerio de Justicia y del Derecho. Bajo cualquiera de las figuras y

21

Al disponer que las entidades en la lista “podrían participar”, las faculta para decidir sobre su

participación y presencia como parte del personal de las Casas de Justicia.

22

Por ejemplo, la Fiscalía creó en adición a sus Unidades de Asistencia Integral (UAIs) y (SAUs), los

Centros de Atención contra la Violencia Intrafamiliar (CAVIF) y el Centro de Atención Integral para

Víctimas de Asalto Sexual (CAIVAS). Como ambos pueden apoyarse en representantes del ICBF, esto

puede explicar la inhabilidad de la segunda para proveer personal a las Casas de Justicia.


32

nombres que este ministerio ha tenido, la Dirección de Acceso a la Justicia que siempre ha

estado encargada de dirigir y monitorear el programa, no ha tenido ni los recursos ni el

personal necesarios para operar. Con la nueva administración y autonomía del mismo, así

como el cambio de denominación de la Dirección de Acceso a la Justicia renombrada

como Dirección de Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, que queda claro

que esta Dirección continúa con personal y recursos insuficientes. Aún no está claro si esta

situación continuará luego de la recreación de un Ministerio de Justicia separado y la

nueva denominación de Direción de MASC. Además, hay que anotar que se han dado

conflictos entre esta Dirección (su Programa de Casas de Justicia en particular) y varias

Casas de Justicia cuando la primera observa que las segundas no actúan de conformidad

con la visión del Ministerio. Durante las entrevistas aplicadas para este estudio se evidenció

el conflicto recientemente vivido con la CJ de Tumaco, ya que el alcalde adicionó

programas sociales a la oferta de servicios y el Ministerio solicitó la remoción de los

mismos.

Estas tensiones no han coartado la aparición de modificaciones y adiciones ulteriores al

programa. La más significativa y de mayores repercusiones es el enlace del PNCJ al Plan

Nacional de Consolidación Territorial suscrito por el presidente Álvaro Uribe (2002-2010) a

mediados de la última década, que busca aumentar la presencia del Estado en las zonas

geográficas donde los grupos armados al margen de la ley habían ejercido una supremacía

y constreñido el funcionamiento del sistema formal de justicia. Sin embargo, las barreras

geográficas, económicas y culturales siempre han obstaculizado el acceso a la justicia de

las poblaciones de estas zonas. Una vez enlazado el programa al Plan de Consolidación,

cambiaron los criterios de ubicación de las Casas de Justicia puesto que se dio prelación a

los municipios aislados ubicados en las zonas con mayores niveles de conflicto,

denominados por USAID como zonas CSDI. Consecuentemente, se hizo inminente la

transformación de la plataforma de servicios de las Casas de Justicia y la sustracción de

representantes de entidades que pudieran generar retaliaciones por parte de los grupos

armados ilegales e incluyendo a cambio de ellas más programas de orden local

relacionados con la convivencia ciudadana. Es así como surgen los Centros de Convivencia.

Estos no se incluyen en el análisis y evaluación realizados en este estudio, pero es

importante anotar que su estructura y propósito cuentan con un menor consenso que el

de las Casas de Justicia ordinarias23.

23

En una variable, los Centros de Convivencia constan de entidades más pequeñas y no tienen

participación de los organismos de justicia nacional, pero prestan los servicios de resolución de

conflictos y una gran variedad de programas locales para la promoción de la convivencia pacífica.

En otra variable, no hay representación de los organismos nacionales que se presume forman parte

de las Casas de Justicia (ICBF, Fiscalía, Justicia de Paz), pero sí cubren programas nacionales

orientados a mejorar las condiciones socioeconómicas de las personas que habitan en zonas de

conflicto. Aunque se haya hecho un mayor énfasis en los municipios más pequeños, parece ser que

los centros más exitosos están ubicados en municipios medianos con fondos disponibles para

financiar otros programas y contratar el personal necesario para ejecutarlos.


33

Uno de los problemas originados por este nuevo enfoque es el hecho de que los

municipios que cumplen con los indicadores señalados por el Plan de Consolidación están

entre los más pobres del país y no cuentan con la robustez institucional o financiera

necesaria para soportar el programa. En su mayoría disponen de una planta de personal y

una institucionalidad tan baja que la casa arrastraría toda la infraestructura de servicios, o

peor aún no cuentan con los funcionarios requeridos. Aún así, las personas encargadas del

programa siguieron el mismo curso, dando lugar a la firma de un convenio para la puesta

en marcha del Programa Nacional de las Casas de Justicia y Convivencia Ciudadana en

junio de 2005. Sorprende que en este acuerdo no haya referencia a las funciones de las

Casas de Justicia, lo que implica que siguen vigentes aquellas esbozadas en el Decreto

1477/00. El nuevo acuerdo procuró dar un orden a los diversos modelos organizacionales y

operativos que habían evolucionado en medio de la informalidad y definió tres modelos

de Casas de Justicia que intentó articular así: la Casa de Justicia (que incluía una variación

regional para las áreas más aisladas con la incorporación de una casa central y varias

satélites); el Centro de Convivencia; y un modelo articulado que aún no se define (al

menos cuando se escribió este informe). Estos modelos guardan relación con el tamaño

de la comunidad, de tal manera que los Centros de Convivencia tendrían que ser

destinados a municipios con menos de 100,000 habitantes. Esta parte del convenio se ha

pasado por alto y por ende, hasta el día de hoy se continúan construyendo Casas de

Justicia en las comunidades más pequeñas, incluso en las zonas CSDI.

El Convenio de 2005 también ordenó la creación de Centros de Recepción de Información

(CRI) para cada Casa de Justicia bajo la financiación del municipio correspondiente, facultó

la participación de otras instituciones a las tradicionalmente listadas siempre y cuando

fueran consistentes en sus funciones con el propósito de las Casas de Justicia, y ordenó la

creación de tres comités territoriales (nacional, distrital, y de Casas de Justicia) para la

coordinación de los programas. Como se mencionó arriba, la conformación de los comités

se ha incumplido.

Finalmente, el Convenio estableció las responsabilidades de las entidades participantes,

aclarando que las alcaldías municipales deben aportar una sede, ya sea un inmueble o el

terreno para construirlo con fondos del MIJ o de donantes, así como los servicios de

vigilancia, aseo, cafetería y servicios públicos domiciliarios; mientras que a las otras les

compete suministrar todos los equipos de oficina y técnicos necesarios para su óptimo

funcionamiento. Bajo este esquema, para los municipios más pequeños que ahora

constituían la prioridad del programa la carga se volvió inmensa, a veces imposible de

sobrellevar.

Mientras que el Decreto 1477/00 se considera aún como el documento oficial de mayor

relevancia para la definición del propósito del programa, los convenios y directivas

ulteriores se han extralimitado o se han dedicado a darle vueltas. El Ministerio de Justicia

(o Vice Ministerio de Justicia entre 2002 y 2011) no ha tenido la oportunidad de hacer

cumplir su visión o incluso de monitorear efectivamente lo que está ocurriendo en el

terreno. Por tanto, el programa continúa andando de manera descentralizada y con


34

diferentes variables locales que, en algunos casos mejoran y en otros empeoran la

situación. Como se sustenta en los siguientes capítulos, al favorecer ciertas funciones o

actividades se pasan por alto las mayores fortalezas del programa, y esto afecta su

verdadero potencial. El PNCJ surgió como una herramienta clave para prestar orientación

jurídica y acceso a la resolución de conflictos en poblaciones urbanas y rurales de escasos

recursos. En este sentido, el Programa ha funcionado. Apuntar hacia otros objetivos como

descongestionar los despachos, afianzar la legitimidad estatal, y reducir el conflicto

violento, pueden estar fuera de lugar dado que el programa no puede resolver las causas

que han generado este tipo de problemas y fuera de ello, nunca se esclareció cómo y

quién tendría que hacerlo.

EXPANSIÓN DEL PROGRAMA Y ADECUACION DE PERSONAL

En el momento en el que se llevó a cabo el trabajo de campo (principios de 2011) existían

73 Casas de Justicia; 20 % de ellas se hallaban localizadas en zonas CSDI. Según el

Convenio de 2005, estas últimas, e incluso muchas más, deberían haber respondido al

modelo de los Centros de Convivencia. No obstante, se ha comprobado que quienes las

establecen deciden qué nombre ponerles. De todas formas es preciso anotar que existen

30 Centros de Convivencia adicionales que no se tuvieron en cuenta en este informe

porque requieren de una evaluación aparte.

Como se detalla en el Capítulo 3, USAID ha contribuido enormemente a la construcción de

las Casas de Justicia y a la capacitación inicial del personal, así como al desarrollo de

programas especiales por medio de subvenciones que entrega a ONGs. Sin embargo, gran

parte de la inversión proviene de las alcaldías municipales y del gobierno nacional24.

Con el

apoyo de USAID, la Dirección de Acceso del MIJ instituyó un censo trimestral de las Casas

de Justicia y de su carga laboral, como se refleja en la tabla correspondiente. La exactitud

de los datos está sujeta a debate puesto que no todas las Casas de Justicia suministran

información sistemáticamente25.

Fuera de eso, el Ministerio ha hecho algunos cambios en

la organización de los datos, lo que dificulta el análisis cronológico. Empero, el censo sigue

siendo un instrumento útil para evaluar los avances logrados desde 2002.

La siguiente tabla (Tabla 1) muestra el número de usuarios por Casas de Justicia en el

periodo de tiempo establecido, el total de usuarios, y número de usuarios discriminados

por zonas CSDI y no CSDI. Los datos no están completos porque no se incluyeron en el

censo algunas Casas de Justicia en ciertos trimestres. Por la misma razón, la suma del

número de Casas de Justicia según las categorías CSDI y no CSDI no equivale al total de

24

Existen donaciones de otros contribuyentes del sector privado, pero estas no se examinan en

detalle. 25

El censo no comprende todos los datos del periodo que cubre, sino que extrapola las actividades

de cada trimestre con base en un periodo de observación de diez días en cada Casa de Justicia.


35

Casas de Justicia. El conteo CSDI/no CSDI se basa en las Casas donde sí se efectuó la

recolección de datos.

Tabla 1: Número de Casas de Justicia y usuarios, 2002-2010

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Casas 24 37 37 40 47 50 53 65 69

Usuarios 396.802 574.149 819.770 1.024.931 1.139.386 1.423.585 1.386.584 1.308.035 191.793

Casas CSDI

2 3 4 5 7 7 14 23 18

Usuarios CSDI

18.473 49.457 60.081 82.041 108.982 200.380 186.634 202.254 44.809

Casas no CDSI

19 28 33 35 37 39 39 39 37

Usuarios no CSDI

378.330 524.671 759.649 942.856 1.030.362 1.223.182 1.198.736 1.105.783 146.984

Nota: el número de Casas es equivalente al total al final de cada año; en el caso de CSDI y no CSDI el

número de Casas corresponde al que cubrió el censo. Los números para 2010 son solo válidos para el

último trimestre del año, siendo ésta la única información disponible para ese año.

Fuente: MIJ, Censo de las Casas de Justicia

La tabla indica que los niveles más altos de consulta corresponden al año 2007, habiendo

decrecimientos menores tanto en el 2008 como en el 2009. Puesto que se cubrió un

número menor de Casas en el 2007 en comparación con el 2008 y el 2009, es probable que

la disminución sea real. Como los datos de 2010 están incompletos, no se puede asegurar

si se trata de una tendencia o de un comportamiento pasajero. Sería riesgoso extrapolar

las estadísticas de 2010 porque el censo cubrió una porción aún más pequeña de las Casas

de Justicia existentes.

La Gráfica 1, diseñada por el Ministerio de Interior y Justicia, señala cuáles son las

entidades que “podrían participar” en cada Casa de Justicia. Como se acotó anteriormente,

se le ha dado un carácter voluntario a la participación de las mismas (según el Decreto

1477/00), a pesar de que la suscripción de una serie de acuerdos nacionales y locales

posteriores exige le exige a las entidades cumplir con su apoyo. No hay prácticamente

ninguna Casa de Justicia en el país que cuente con la totalidad de la representación de las

entidades abajo relacionadas. Las razones de la presencia o ausencia de algunas entidades

se analizan en el Capítulo 3 en “Desde la oferta”, pero se puede anotar que tal y como se

ve en la Tabla 2, las entidades del orden local son las que hacen presencia. Las del orden

nacional se encuentran con mayor frecuencia en las Casas de Justicia más grandes

ubicadas en centros urbanos con una población más densa.

Gráfica 1: Entidades públicas del orden local y nacional que podrían ser parte de las

Casa de Justicia


36

Fuente: gráfica “Entidades que hacen parte de la casa de justicia”, del Ministerio de Interior y de

Justicia

Aunque se presumiría que la mayoría de entidades envíen sus funcionarios a las Casas de

Justicia, algunas, incluyendo las alcaldías, se valen de contratistas independientes para

este propósito. Adicionalmente, los jueces de paz y conciliadores en equidad, así como el

personal de los centros de conciliación y los consultorios jurídicos (de las universidades), se

sirven de voluntarios. En el caso de los últimos dos se puede disponer de un coordinador

asalariado.

La Tabla 2 da cuenta del personal presente en las Casas de Justicia en funcionamiento en

el periodo establecido. Las cifras provienen del censo y por ende no incluyen la totalidad

de Casas de Justicia. Cabe anotar que estar en la Casa no implica un trabajo de tiempo

completo y que algunos funcionarios, en su mayoría representantes de las entidades del

orden nacional, solo hacen presencia medio tiempo. Por esta razón, no hay cifras

disponibles de 2002, año en el que el censo intentó medir el nivel de esfuerzo.


37

Tabla 2: Personal, periodo 2002-2010, para todas las Casas de Justicia

2002* 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Total personal NA 724 1225 1402 1449 1566 1604 1805 1923

No. Casas de Justicia 24 37 37 40 47 50 53 65 69

Promedio personal/Casa NA 19.6 33.1 35 30.9 31.3 30.3 27.8 27.9

Inspección de Policía 85 97 102 114 151 141 173 176

Personeros 33 35 30 41 36 32 59 50

Comisaría de familia 156 192 193 190 231 244 308 311

Fiscal local 91 108 137 138 142 129 125 161

Conciliadores en equidad 131 226 190 212 221 249 223

Universidades** 138 207 229 216 161 280 268 252

Coordinadores*** 50 85 133 171 184 176 209 153

Defensor del pueblo 39 44 47 46 46 54 58 51

Desarrollo comunitario 12 108 83 22 42 21 42 39

Justicia de Paz 38 21 34 29 36 40 34

ICBF 28 29 29 21 22 17 28 31

Centro de conciliación 29 33 23 40 81 61 48 39

Medicina legal 11 20 36 27 18 19 22 29

Unidad de mediación 13 26 16 22 22

Mediadores comunitarios 18 11 41 26 23 16 55

Trabajador social 15 22 24 40 44 38 40 53

Psicólogo**** 37 58 78 105 115 96 98 99

*No se tabuló la cifra total de personal para este periodo

**Consultorios jurídicos que brindan asesoría jurídica

***Incluye personal de mantenimiento y vigilancia, de CRI y de TI

****Incluye funcionaros del Estado y de las universidades

Fuente: MIJ, Censo de las Casas de Justicia

Durante todo este periodo el número de Casas de Justicia y el personal aumentaron

gradualmente, presentando unos pocos saltos significativos – por ejemplo, entre 2002 y

2003, y entre 2008 y 2009. El número promedio de trabajadores por Casa aumentó

aproximadamente de 20 en 2003 a 35 en 2005 y desde entonces, ha sufrido un descenso

leve, probablemente en razón de la inauguración de nuevas Casas de Justicia en

municipios más pequeños. Es necesario hacer tres precisiones adicionales sobre el tema

del personal. En primer lugar, respecto a las cifras de personal se muestra el total por

dependencia, incluyendo a los profesionales y al personal que desempeña funciones

básicas. Lo mismo sucede con los coordinadores. En segundo lugar, instituciones como las

universidades y conciliadores en equidad suelen contratarse por medio tiempo o en

calidad de voluntarios. Así las cosas, si se hubiera calculado exclusivamente el personal

con base en trabajadores de tiempo completo, esto habría dado como resultado números

mucho más bajos a los obtenidos. En tercer lugar, la tabla da cuenta del personal en

números mas no de las entidades del orden nacional participantes, por lo que no se debe

asumir que de las 268 personas pertenecientes a las universidades haya una distribución

pareja entre todas las Casas de Justicia, o que las 28 vinculadas al ICBF reportadas para el

año 2009 están distribuidas en el mismo número de Casas de Justicia. De hecho, sólo 32

de las 56 Casas evaluadas por Mejía Wills (2011; 31) contaban con consultorios jurídicos


38

universitarios dos años después, pero cada consultorio tenía a varias personas trabajando

en él y en su mayoría de medio tiempo. Más adelante, daremos una mirada a los patrones

de adecuación de personal en las 21 Casas de Justicia que hacen parte de este estudio con

el fin de dar una idea más acertada de las variaciones en su distribución y sus números.

Retomando lo que se dijo previamente, el personal local representa el mayor porcentaje

del personal disponible en las Casas de Justicia. Entre las entidades públicas del orden

nacional, solamente el fiscal local hace presencia de manera significativa, entiendo esta

última como su participación en la mayoría de Casas de Justicia. Los demás representantes

de entidades públicas del orden nacional (Defensoría del Pueblo, Medicina Legal, ICBF,

jueces de paz) no cuentan con suficientes funcionarios para hacer presencia en todas las

Casas de Justicia. También es de notar que la participación de las entidades públicas del

orden nacional ha demostrado una tendencia a la baja, primero leve y luego abrupta en los

años más recientes. Hay dos explicaciones probables: una estrechez presupuestal que

dificulta disponer de personal que pueda trabajar fuera de las oficinas de la entidad, y el

desarrollo de centros de servicios propios orientados a mejorar el acceso de la población

vulnerable. La primera explicación es aplicable a Casas de Justicia ubicadas en áreas

aisladas, mientras que la segunda lo es para municipios más grandes. Si bien cada

organización suele tener propósitos diferentes, la modalidad de servicios integrados tanto

para la justicia como para la prestación de otros servicios públicos ha tenido tanta acogida

en Colombia que los centros compiten entre sí por el personal.

CONCLUSIONES

Este estudio de valoración y evaluación de impacto del Programa de Casas de Justicia en

Colombia se elaboró por solicitud de USAID, con el fin de orientar al gobierno colombiano

en la solución de una serie de cuestiones que atañen al progreso del Programa Nacional

de Casas de Justicia, y al apoyo permanente que USAID le brinda. Los cuestionamientos se

relacionan con qué y cómo apoyar el programa. Tanto para USAID como para el Gobierno

de Colombia (GOC), resulta importante establecer si los problemas deben resolverse con

antelación, posteriormente, o de forma paralela a la expansión del PNCJ. El debate

continuo en torno a los objetivos, estructura y financiación del programa entre los

promotores y participantes colombianos complica aún más el panorama. La inclusión de

las Casas de Justicia en el Plan Nacional de Consolidación dio pie a otro enfoque al

posicionar como prioritaria la presencia y, por ende, la rápida expansión del programa en

las zonas CSDI, mientras que el debate, aún no resuelto, es la discusión sobre las

funciones de las Casas, lo cual podría poner un mayor énfasis en asegurar el cumplimiento

de funciones clave (como quiera que éstas se definan). Actualmente, y ante la creación del

nuevo Ministerio de Justicia, el Ministerio de Interior deberá seguir respondiendo por los

Centros de Convivencia. Así las cosas, se hace manifiesta la divergencia, en tanto que el

mandato del Interior se centra en la organización política interna y en el conflicto en un

sentido más amplio con el fin de propender por la paz, mas no en la solución de conflictos

individuales.


39

Incluso antes de la creación del enfoque CSDI, el debate en torno a los objetivos del

programa estaba por encima de la capacidad de los actores involucrados, por lo que les

estaba siendo imposible afianzar su visión. La situación jurídica de las Casas de Justicia es

también ambigua, ya que son el resultado o producto de un programa multi-institucional y

carecen de autonomía presupuestal, de personal, y de personería jurídica. La incapacidad

de las partes interesadas, especialmente de las Casas de Justicia y del Ministerio de Justicia

para exigir los aportes pactados con las demás entidades participantes, ha propiciado una

gran fragilidad institucional. Sin embargo, como se relata en los siguientes capítulos, los

servicios que brindan las Casas de Justicia tienen gran acogida entre los usuarios, pero su

continuidad y calidad dependen de la voluntad de las instituciones participantes. Si las

Casas de Justicia se consideran como evidencia de una mayor presencia del Estado en las

zonas de conflicto, ellas tienen menos importancia en la medida en la que tras el

reestablecimiento de la presencia del Estado de todas maneras se introducen instituciones

formales que tienen el potencial de realizar las acciones que las Casas implementan. No

obstante, si las CJ se entienden como entidades que actúan a favor de las personas que

más dificultades tienen a la hora de tener acceso los servicios formales, la calidad de sus

servicios suscita una mayor preocupación y la participación voluntaria de las entides

resulta impráctica.

Una última observación versa sobre las dificultades derivadas de la dependencia del

programa en la Dirección de Acceso del Ministerio de Justicia, entidad que no cuenta con

el presupuesto para apoyar a las Casas de Justicia ni con el poder político para velar y

exigir el cumplimiento de los compromisos que las demás entidades públicas del orden

nacional adquirieron con el programa. En verdad, las Casas de Justicia son, en gran parte,

el resultado de lo que las autoridades locales son capaces de producir o de negociar con

las autoridades nacionales. Coincidencialmente, los casos más exitosos (según sus propias

pautas) son los más renuentes a acatar las directrices del Ministerio de Justicia. Por

ejemplo, el departamento de Antioquia ha adoptado el programa como propio, creando

varias de sus Casas de Justicia sin depender mucho del Ministerio de Justicia, razón por la

que no le encuentra sentido a la incidencia del Ministerio de Justicia en sus actividades y

funcionamiento26.

Esta experiencia junto con otras vividas en áreas como Bogotá, sugieren

que contrarrestar la fragilidad de las Casas de Justicia por medio del fortalecimiento del

Ministerio de Justicia no es la única salida viable, y que también podría funcionar una

supervisión y monitoreo del programa a otro nivel. Antes de adentrarnos en estas y en

otras alternativas menos tajantes, haremos un repaso de las acciones hasta ahora

emprendidas y a los recursos utilizados para su ejecución.

26

Se informó, por ejemplo, que cuando la Dirección de Acceso a la Justicia anunció que se

necesitaba la aprobación del Ministerio de Justicia para inaugurar la Casa de Justicia de Itagüí

(Antioquia), las autoridades locales hicieron caso omiso al considerar que se trata de un programa

departamental. Aunque el Gobierno Nacional y el MIJ han financiado la construcción de Casas de

Justicia en Antioquia, el departamento también lo ha hecho con recursos propios y parece estar

dispuesto a seguir por la vía de la autonomía.


40

CAPÍTULO II

DESDE LA DEMANDA

(PERSPECTIVA DEL USUARIO):

HALLAZGOS EN LOS SERVICIOS PRESTADOS

POR LAS CASAS DE JUSTICIA

INTRODUCCIÓN

En este capítulo se evalúa el impacto que las Casas de Justicia han tenido en su propósito,

esto es, el acceso a la justicia de poblaciones vulnerables, ya sea en razón de bajos

recursos económicos, género, etnicidad, o ubicación geográfica. También se retoman otros

objetivos que han surgido con el paso del tiempo. Empezamos con la formulación de

preguntas básicas inherentes a:

• ¿Quién recurre a los servicios de las Casas de Justicia?

• ¿Por qué acudir a las Casas de Justicia? Ej. ¿Qué tipos de servicios se solicitan?

• ¿Cuáles son los resultados obtenidos? (énfasis en resolución de conflictos)

• ¿Cómo evalúan los usuarios los servicios y su experiencia en la Casa de Justicia?

Estas preguntas nos sirven para medir la demanda y los grados de satisfacción del usuario.

Sin embargo, existe una teoría más amplia que cobija los modelos de Casas de Justicia, la

cual argumenta que el programa cumple sus metas al reducir las barreras de acceso a la

justicia acercando los servicios jurídicos a las poblaciones objetivo, no solo en términos

físicos sino también en términos de costos, facilidad de uso, y mejor entendimiento de sus

derechos y de la manera de exigir su respeto. Por ende, este capítulo también explora qué

tanto esto ha ocurrido.

Tras la vinculación del programa al Plan Nacional de Consolidación, se incluyeron objetivos

adicionales que apuntaron al aumento en la prestación de servicios a poblaciones en

anteriores zonas de conflicto, especialmente en las áreas rurales más lejanas. Así las cosas,

se abordan temas como:

•El cubrimiento de las Casas de Justicia ubicadas en cabeceras municipales a poblaciones

rurales.

• En qué medida difiere la experiencia de los usuarios de las Casas de Justicia ubicadas en

áreas rurales y CSDI, su evaluación y reducción de barreras de acceso.

• Qué tan bien les va a las Casas de Justicia con la prestación de sus servicios a grupos

vulnerables (mujeres, afrocolombianos e indígenas) y qué tanto se aplica el enfoque

diferencial que exige la Constitución.


41

Finalmente, se evaluarán los impactos esperados del PNCJ en términos de percepción de

seguridad, reducción de la congestión judicial, mayor legitimidad del Estado, y disminución

del conflicto o sustitución de los medios utilizados para resolverlos.

El análisis que sigue se basa en los hallazgos de los evaluadores de campo,

complementados con los datos del censo del MIJ. En razón de las características de la

fuente primaria de información (las 19 muestras no probabilísticas y las dos muestras

probabilísticas), el interés especial de USAID en el impacto en zonas CSDI en

contraposición a las zonas de no CSDI, y del esfuerzo (no del todo exitoso) de diferenciar a

los usuarios rurales de los no rurales, la mayoría de la información recogida se presenta

separando los resultados obtenidos del sondeo aplicado en las 19 Casas de Justicia y las

dos muestras probabilísticas (en Villavicencio y Villa de Socorro). A continuación se

discriminan los resultados del sondeo en las categorías de Casas de Justicia de CSDI y no

CSDI. Y se provee una guía adicional en el siguiente cuadro para facilitar el análisis de la

información.

Explicaciones metodológicas adicionales

El anexo metodológico ofrece más detalles, pero los siguientes puntos son esenciales

para la comprensión de la información presentada:

En primer lugar, el sondeo no se compone de muestras probabilísticas a pesar del

esfuerzo hecho para captar una base representativa amplia con la selección aleatoria

de usuarios de las Casas de Justicia, así como con una selección de personas

entrevistadas para anteriores evaluaciones (no siempre completas) sobre servicios

prestados en años previos. Puesto que las 19 muestras del sondeo varían en tamaño

(por las dificultades que hubo para encontrar al segundo tipo de entrevistados)

decidimos estandarizar el muestreo hecho para cada Casa de Justicia, y así evitar una

sobrevaloración de aquellas donde más entrevistas se hicieron. Por tanto, aunque se

efectuó un total de 3.188 entrevistas, las muestras sopesadas para este estudio

comprenden un total de 2.416 entrevistas. En algunas tablas se da cuenta de los

resultados analizados y descartados con el objeto de establecer comparaciones.

En segundo lugar, a las cuatro Casas de Justicia del sur del Tolima se les dio el

valor/peso de una, ya que constituyen un solo modelo regional y comparten servicios.

Como se menciona más adelante, la teoría no funcionó en la práctica, aún así se

prosiguió con el supuesto de combinarlas. En consecuencia, a pesar de que la

encuesta da cuenta de 19 Casas de Justicia, el recuento se lleva a cabo para 16

después de sumar como una las del Tolima.

En tercer lugar, USAID pidió información sobre poblaciones rurales, aquí entendidas

como aquellas que residen en áreas rurales externas de los centros poblacionales

donde operan las Casas de Justicia. Es necesario hacer esta precisión dado que en el


42

contexto colombiano, algunas cabeceras municipales son tan pequeñas que cabrían en

la categoría de rurales (menos de 7.000 habitantes). Al final, muy pocos entrevistados

pudieron ser clasificados como rurales según la definición adoptada para este informe.

Este hallazgo es significativo por sí solo, pero no se ha llevado a cabo un análisis

adicional de esta categoría por la exigua relevancia numérica de la misma.

Las Casas de Justicia escogidas no incluyen Centros de Convivencia, categoría

secundaria que cobija entidades similares cuya supervisión también depende de la

Dirección de Acceso del Ministerio.

La siguiente tabla discrimina las Casas de Justicia incluidas en este estudio de acuerdo al

tipo de municipio en el que se encuentran ubicadas. Utiliza las categorías establecidas por

la Ley 617/2000 de la siguiente manera: especial, con más de 500.000 habitantes; categoría

uno, entre 100.000 y 500.000; categoría dos , entre 50.000 y 100.000; categoría tres entre

30.000 y 50.000; categoría cuartro, entre 20.000 y 30.000; categoría cinco entre 10.000 y

20.000; y categoría seis, por debajo de 10.000. El ingreso promedio también entra en la

clasificación y aunque no haya modificado las categorías de los municipios, sí tiene un

impacto en la clasificación de los usuarios. También se incluye la discriminación según

zonas (CSDI – no CSDI). A pesar de que técnicamente Villavicencio sería parte de una zona

de CSDI, se excluye en las tablas de Casas de CSDI del sondeo. La caracterización

rural/urbana en la Tabla 3 alude al municipio como un todo y a la distribución poblacional

de este.

Tabla 3: Clasificacion de municipios deonde estan ubicadas las 21 Casas de Justicia

URBANO RURAL


Ubicación Categoría/ CSDI Depto./ Región

Ubicación Categoría/ CSDI

Bogotá, D.C. Usme Especial/No Cauca Puerto Tejada

Sexto/No27

Cali Aguablanca Especial/No Bajo Cauca Tarazá Sexto/CSDI para todos El Bagre

Zaragoza

Cundinamarca Soacha Secundario/No Sur del Tolima

Ataco Sexto/CSDI para todos Chaparral

El Charco

Ortega

Antioquia Bello Especial/No

Meta Villavicencio Secundario/CSDI

27

Hay una discrepancia entre la categorización de Puerto Tejada según la Ley 617/00 y la del

DANE. De acuerdo a la primera debería estar ubicado en la categoría 4, pero el DANE lo incluye en

la categoría 6. El equipo optó por adherirse a la clasificación del DANE.


43

Santander Bucaramanga Especial/No

Barranquilla La Paz Primario/No

Simón Bolívar


Especial/No

Cauca Popayán Terciario/no

Guajira Riohacha Cuarto/No

Nariño Pasto Secundario/CSDI

Nariño Tumaco Cuarto/CSDI

La selección de las 21 Casas de Justicia se hizo en consulta con USAID. Se prestó especial

atención a la inclusión de varias categorías: la selección de Casas ubicadas en los diferentes

tipos o categorías municipales, evaluación de una mezcla de zonas CSDI y no CSDI, así

como Casas que han existido por periodos de tiempo largos, medianos y relativamente

cortos. También se procuró incluir Casas de Justicia que atraen, al menos en teoría,

población rural y urbana.

¿QUIÉN UTILIZA LOS SERVICIOS DE LAS CASAS DE JUSTICIA?

Empezamos categorizando a los usuarios por género, grupo étnico, y estrato

socioeconómico. Los recuentos son producto tanto del sondeo como de las dos muestras

probabilísticas, e incluyen una categoría para no usuarios extraída del sondeo. Puesto que

la categoría de no usuarios fue la selección menos sistemática, no se incluirá en ningún

otro análisis. Sin embargo, en calidad de grupo de control arroja diferencias interesantes:

mientras que las mujeres vuelven a ser mayoría en esta categoría de no usuarios, la brecha

es menor. Igualmente, los no usuarios cuentan con el mayor porcentaje de grupos de

mayores ingresos, siendo este un sesgo previsible. Las dos columnas del sondeo muestran

los datos primarios y los resultados ponderados.

Tabla 4: Usuarios y no usuarios de las Casas de Justicia clasificados por género, grupo

étnico y otras categorías

CARACTERÍSTICAS SONDEO

N=3,188 SONDEO N=2,416

VILLAVICENCIO N=1,159

VILLA DE SOCORRO N=1,143

NO USUARIOS N=586 (SONDEO)

No % No % No % No % No %

Mujeres 2095 65.7 1574 65.2 766 66.1 846 74 314 52.7

Hombres 1087 34.1 837 34.64 393 33.9 297 26 278 46.6

LGBTI 6 0.2 5 0.16 0 0 0 0 4 0.7


44

CARACTERÍSTICAS SONDEO N=3,188

SONDEO N=2,416


VILLA DE SOCORRO N=1,143

NO USUARIOS N=586 (SONDEO)

No % No % No % No % No %

Afrocolombianos 638 20 583 24.15 8 0.7 ND ND 105 17.7

Indígenas 89 2.8 74 3.1 4 0.35 4 0.35 23 3.9

Estrato socioeconómico 1

1.767 55.4 1.331 55.1 792 68.34 110 9.62 242 40.6

Estrato socioeconómico 2

1.129 35.4 864 35.8 319 27.52 996 87.1 247 41.4

Estratos socioeconómicos 3-5 ( no usuarios, estratos 3-6)

233 7.4 177 7.3 30 2.6 12 1.1 101 17

Estrato socioeconómico NS/NA*

59 1.9 45 1.85 18 1.55 25 2.2 6 1

ND: La clasificación étnica no se registra en Villa de Socorro porque las personas encuestadas se auto-clasificaron como “paisas”. *NS/NR= No sabe/ No responde

Fuente: datos y análisis del equipo de consultores encargados de la evaluación

En comparación con la distribución general de la población, las únicas categorías que más

o menos coinciden con lo normal son género, estrato socioeconómico, y grupos de

Lebianas, Gays, Bisexuales, Transexuales e Intersexuales (LGBTI). Las mujeres están

“sobrerrepresentadas” entre los usuarios de las Casas de Justicia y, como se constata abajo,

esto se refleja en el número significativo de casos de familia, sobre todo de requerimientos

de conciliación por cuota alimentaria. No tenemos estadística del porcentaje de población

LGBTI en los municipios cubiertos, pero tiende a ser más elevada que la que aquí se refleja.

Sin embargo, la reticencia a auto-identificarse y la limitada posibilidad de resolver sus

problemas por medio de los servicios prestados en las Casas de Justicia, explica su baja

representación. En cuanto al estrato socioeconómico, en la distribución general de la

población se obtienen las siguientes cifras: estrato 1, 23.2%; estrato 2, 41.20%; estrato 3,

27.10% (DANE, 2011); si bien es cierto que las Casas de Justicia están localizadas en las

áreas más pobres donde la distribución nacional no hace eco. Además, las buscan

beneficiar a los grupos de estratos más bajos, por ende resulta positivo que los no usuarios

sean aquellos de estratos socioeconómicos más altos. También vale la pena mencionar que

a pesar de ser un país de renta media (ingresos per cápita equivalentes a US $6,225 en

2011), Colombia es uno de los países más desiguales de América Latina y por tanto del

mundo, con un coeficiente Gini de 58.628.28

28

Los rankings de 2010 ubican a Colombia como el país más desigual de América Latina y el tercero

del mundo.


45

La Tabla 5 muestra las diferencias en los niveles socioeconómicos de los usuarios de cada

Casa de Justicia. No utilizamos los resultados ponderados de la muestra en este caso

porque los porcentajes solo aplican a las Casas de Justicia de manera individual, es decir,

que no afectarían la ponderación. Sin embargo, se puede apreciar la diferencia en el

tamaño de las muestras y la necesidad de ponderar las encuestas.

Tabla 5: Clasificación socioeconómica de los usuarios por Casa de Justicia (sondeo; el

asterisco denota CSDI)

CASA DE JUSTICIA

ESTRATO SOCIOECONÓMICO

Total NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3 NS/NA

No No % No % No % No %

3,188 1,767 55.4% 1,129 35.4% 233 7.3% 59 1.9%

Aguablanca (Cali) 197 147 74.6% 37 18.8% 12 6.1% 1 0.5%

La Paz (Barranquilla)

177 134 75.7% 30 16.9% 13 7.3% 0 0.0%

Bello 160 0 0.0% 159 99.4% 1 0.6% 0 0.0%

Ciudad Norte (Bucaramanga)

223 134 60.1% 77 34.5% 7 3.1% 5 2.2%

El Bagre* 290 178 61.4% 95 32.8% 13 4.5% 4 1.4%

La Paz (Popayán) 203 46 22.7% 81 39.9% 57 28.1% 19 9.4%

Pasto* 151 27 17.9% 82 54.3% 42 27.8% 0 0.0%

Puerto Tejada* 169 115 68.0% 31 18.3% 9 5.3% 14 8.3%

Riohacha* 210 110 52.4% 79 37.6% 18 8.6% 3 1.4%

Simón Bolívar (Barranquilla)

210 92 43.8% 97 46.2% 20 9.5% 1 0.5%

Soacha 302 132 43.7% 137 45.4% 33 10.9% 0 0.0%

Sur del Tolima* (Chaparral, Ortega, Ataco, Rioblanco

161 119 73.9% 40 24.8% 2 1.2% 0 0.0%

Tarazá* 161 135 83.9% 22 13.7% 0 0.0% 4 2.5%

Tumaco* 104 86 82.7% 15 14.4% 2 1.9% 1 1.0%

Usme (Bogotá) 182 61 33.5% 119 65.4% 2 1.1% 0 0.0%

Zaragoza* 288 251 87.2% 28 9.7% 2 0.7% 7 2.4%


Este es un grupo sorprendentemente variado, a pesar de que los usuarios de cada casa se

agrupen en los estratos 1 a 3. Las diferencias que merecen atención responden a las pocas


46

Casas de Justicia que parecieran atraer a un número mayor de usuarios del estrato 2 (Bello

y Usme, y en cierta medida Pasto, Simón Bolívar, y Soacha) y la categoría 3 (La Paz y Pasto).

De estas, la única ubicada en una región CSDI es la de Pasto. Aún así, todas pertenecen a

municipios de las categorías superiores (de especial a dos), y, como sucede en Villa de

Socorro (86.7% de estrato 2) tendrían, de acuerdo a su definición, un promedio de ingresos

más alto y un número relativamente superior de ciudadanos ubicados por encima del

estrato más bajo (1) referente al estrato socioeconómico. Si hubiera una proporción más

grande de usuarios de las categorías 2 y 3 sería motivo de alarma solo si la demanda de

los menos pobres estuviera afectando la atención de posibles usuarios de categorías de

ingresos más bajos.

Finalmente, y no obstante las dudas mencionadas acerca de la fidelidad de los datos, la

gráfica a continuación muestra las diferencias entre las Casas de Justicia de CSDI y no CSDI

según el lugar de residencia (rural o urbano) del usuario.

Gráfica 2: Discriminación rural-urbana según Casas de Justicia en zonas CSDI y no

CSDI, Villavicencio y Villa de Socorro


En esta gráfica se refleja el motivo por el cual no haremos un análisis exhaustivo de la

categoría urbana/rural. En conclusión, los usuarios rurales (incluyendo aquellos de centros

poblacionales pequeños fuera del pueblo o de la ciudad donde se encuentra la Casa de

Justicia) representan un 7% de los usuarios de la encuesta y tan solo un 10% en las zonas

CSDI. En Villavicencio y Villa del Socorro, los porcentajes son mínimos. Puesto que la

mayoría de cabeceras del CSDI se clasifican como rurales con base en poblaciones

inferiores a los 7.000 habitantes, y recordando que los municipios de categoría 6 cuentan

con menos de 10.000, podemos estar incurriendo en juegos semánticos. Más allá de esto,

era del interés de USAID saber hasta dónde ha llegado la prestación de servicios de

acceso a la justicia en las poblaciones rurales más aisladas, y la respuesta es que no muy

lejos. Esbozamos dos explicaciones parcialmente corroboradas en secciones posteriores

89% 94,90% 97,74% 99,26%

10,60% 4,90% 2,26% 0,74%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

CSDI Non-CSDI Villavicencio Villa del Socorro

Urban

Rural


47

sobre las barreras de acceso. Las noticias sobre las Casas de Justicia no habían llegado

todavía a ciertos núcleos de la población objetivo, y aún si habían llegado los problemas

de transporte, incluyendo amenazas de los grupos armados al margen de la ley, impedían

a las personas arribar hasta la sede de la Casa.

Los mismos problemas afectan el modelo regional, como de hecho sucede en el sur del

Tolima. Aunque se suele explicar el fracaso de este modelo arguyendo que los municipios

quieren ser nucleares y no satélites, el desplazamiento de los usuarios hacia la sede

principal o del personal a las sedes satélite ha sido inviable. En los municipios rurales la

comunicación y el transporte presentan dificultades, e incluso la propuesta de Casas de

Justicia itinerantes pueder ser impráctica por las mismas razones. O no hay carreteras o

están en mal estado; esto, junto con la latencia de otras amenazas, y ambos factores

inciden en el desplazamiento de usuarios potenciales y en los esfuerzos para hacerles

llegar los servicios.

El hecho de que un 10% de los usuarios de las Casas de Justicia en zonas CSDI provengan

de áreas rurales puede verse como un logro importante, y probablemente con una mayor

difusión de los servicios disponibles se pueda doblar el porcentaje. En las áreas donde el

transporte no es tan problemático se podrían implementar servicios móviles, pero como lo

han descubierto los brasileros que son los pioneros de esta práctica, cuando las

poblaciones están muy dispersas (ej., la cuenca amazónica), el tiempo que le toma al

personal desplazarse de un lugar a otro es mucho mayor al que requiere la prestación del

servicio en cuestión, con lo que surge una gran limitante (World Bank, 2004).

¿POR QUÉ ACUDEN LOS USUARIOS A LAS CASAS DE JUSTICIA?

El énfasis de esta pregunta recae sobre los servicios prestados. Por ello, en otro aparte se

dará una mirada a los casos no atendidos, categoría introducida por el personal de las

Casas de Justicia y cuyas dimensiones no pudo definir nuestro equipo. Casos no atendidos

no se refieren a asuntos que no fueron resueltos por un exceso de demanda, sino porque

se trataba de quejas para las que el personal de las Casas de Justicia no tenía facultad legal

o experticia para manejar.

En cuanto a los servicios prestados no sorprende que al alto número de mujeres usuarias

obedezca como la categoría preponderante la de conflictos familiares.

Tabla 6: Tipos de servicio solicitados en las Casas de Justicia. Villavicencio, Villa de

Socorro y sondeo29

29

Los porcentajes deben tomarse como aproximados, sobre todo los del sondeo, pues por un lado

no se trata de una muestra aleatoria y por el otro, se sumaron varios “servicios no esperados” como

una nueva categoría que describimos en el capítulo 4. Sin embargo, la correspondencia entre las


48

TIPO DE CASO/SOLICITUD

NO CSDI N=1,511 SONDEO

CSDI N=905 SONDEO

SONDEO N=2,416

VILLA DEL SOCORRO N=1,143


% % % % %

Conflicto familiar 37.40% 27.39% 33.65% 42.96% 34.86%

Pérdida o ausencia de documentos

14.14% 9.12% 12.26% 8.84% 13.29%

Asuntos penales 7.52% 5.66% 6.83% 8.66% 13.81%

Solicitud de información, certificados, cartas, etc.

6.10% 12.29% 8.42% 5.07% 6.38%

No pago del arriendo o de servicios públicos

7.82% 1.68% 5.52% 1.40% 2.85%

Asuntos civiles 7.17% 5.85% 6.68% 3.41% 6.56%

Conflictos con los vecinos 5.16% 7.21% 5.93% 13.39% 5.44%

Desplazamiento 2.16% 5.11% 3.27% 0 0

Asuntos laborales 0.50% 1.57% 0.90% 0.26% 0

Violaciones de derechos humanos

0.18% 4.20% 1.68% 1.14% 0

Atención u orientación psicológica

0.53% 0.43% 0.50% 1.84% 6.99%

Capacitación 2.28% 16.42% 7.58% 0 9.06%

Asuntos económicos, ayuda con

el SISBEN30

6.92% 0.16% 4.39% 5.60% 0.43%

Otro 0.98% 1.10% 1.00% 0 0.17%

NA 1.13% 1.80% 1.38% 7.44% 0.17%

Total 100% 100% 100% 100% 100%


Se observa en primera instancia que las Casas de Justicia ofrecen una gran variedad de

servicios de los que al menos la mitad se relacionan con conflictos que pueden ser

resueltos vía mediación. El segundo hallazgo en orden de importancia es que los conflictos

familiares llevan el liderazgo sobre las demás categorías, y en las zonas CSDI doblan la

frecuencia de la segunda. En las demás categorías de servicios el orden es muy parecido

salvo en unas pocas excepciones. Por ejemplo, la frecuencia de capacitación es más alta en

las casas de CSDI y en Villavicencio, así como de asuntos penales en el caso de

Villavicencio. En comparación con otras zonas, las de CSDI tuvieron más solicitudes de

información y orientación para temas relacionados con desplazamiento forzado,

Tablas 6 y 7 (la última con valores obtenido del censo) sugiere que los porcentajes resultantes son

más o menos acertados. 30

El SISBEN es un programa de seguridad social orientado a las poblaciones que no pueden

contribuir al servicio de salud.


49

violaciones de derechos humanos y capacitación. El tema de capacitación se abordará en

los capítulos 3 y 4 aunque desde ya hay que decir que capacitar a los funcionarios es una

tarea que exige contar con la presencia y/o disponibilidad de los mismos. Las Casas de

Justicia, el Ministerio y USAID (por medio de su programa de subvenciones) han centrado

sus esfuerzos en diversos programas de capacitación en las zonas CSDI.

En contraposición a lo que sucede en las zonas CSDI, las demás Casas de Justicia tuvieron

más consultas sobre conflictos familiares, pérdida o ausencia de documentos, no pago del

arriendo o del salario, y del SISBEN; las anteriores, indicadores de personas más adeptas a

hacer uso del sistema. En las cifras de Villavicencio y Villa de Socorro no se observan

grandes diferencias y siguen el orden y popularidad de las funciones de las Casas en zonas

CSDI y no CSDI. Aún así, Villavicencio cuenta con un mayor número de asuntos penales y

atención psicológica de forma ocasional, mientras que en la categoría de documentos

extraviados se asemeja más a las zonas no CSDI que a las de CSDI. En cuanto a

capacitación y otros servicios se hace uso de lo que esté disponible y ambos se moldean

de acuerdo a los rasgos específicos de la población a la que se le presta el servicio y al

contexto local en el que funciona la CJ. Si comparamos estos resultados con las cifras del

censo del MIJ, se encuentra una pequeña diferencia en la categorización de los servicios.

Por ejemplo, el censo no incluye el desplazamiento forzado ni los derechos humanos como

categorías distintas a pesar de que en nuestro estudio la suma de estas equivale a una cifra

nada despreciable equivalente al 10% de las solicitudes hechas en zonas CSDI.

Tabla 7: Tipos de solicitudes hechas a las Casas de Justicia en el periodo 2002-2009

(censo)

TIPO DE SOLICITUD 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Conflictos familiars 39.4% 33% 33.5% 31.7% 30.3% 27.9% 29.8% 29.9%

Pérdida o ausencia de documentos 15.5% 15.3% 13.4% 14.3% 16.8% 22.9% 17.1% 17.5%

Asuntos penales 9.0% 11.3% 12.4% 13.1% 13.5% 11.2% 8.6% 9.9%

Solicitud de información, certificados, etc. 0.0% 8.5% 8.7% 9.2% 9.4% 7.9% 11.4% 9.6%

No pago del arriendo o de servicios públicos 5.9% 5.2% 4.5% 4.4% 4.5% 4.5% 5.0% 5.1%

Otros asuntos civiles 5.7% 5.7% 6.7% 7.7% 8.3% 7.3% 7.8% 6.9%

Conflictos con los vecinos 5.4% 5.4% 6.6% 7.1% 7.3% 7.5% 8.2% 7.0%

Otro 8.1% 2.8% 1.2% 0.8% 0.3% 0.3% 0.3% 0.8%

Fuente: Ministerio de Interior y de Justicia, Censo de las Casas de Justicia, 2002-2010

Las diferencias entre el censo y nuestras encuestas de sondeo no son significativas, y las

existentes se pueden explicar con base en dos factores: la categorización diferente del

censo y la no inclusión de todas las Casas de Justicia en el censo anual y en el trimestral. Lo

cual nos lleva a la conclusión de que así como el sondeo no fue probabilístico, el censo


50

tampoco llega a ser más representativo. Finalmente, las coincidencias entre uno y otro

indican que ambos son mecanismos relativamente eficientes para evaluar el panorama.

¿A QUIEN ACUDEN Y QUE RESULTADOS SE OBTIENEN?

Nos concentramos en las conflictos porque arrojan la mayor cantidad de información

sobre los resultados obtenidos, lo que no quiere decir que todos los servicios brindados

estén orientados a la solución de conflictos. La siguiente gráfica evidencia los tipos de

atención y dependencias encontrados.

Gráfica 3: Dependencias y servicios utilizados por los usuarios en las Casas de Justicia


51

6,30%

24,76%

1,55% 0,52%

0,09% 0,00%

16,91%

4,92%

24,76%

0,09%

9,84%

0,09% 0,00% 0,00%

10,18%

0,00%

1,49%

30,88%

7,09%

0,09%

1,49%

0,44%

21,96%

0,35%

19,69%

0,00% 0,70% 0,00%

2,71%

0,00%

12,95%

0,17% 0,91%

26,00%

11,42%

1,54% 1,22%

2,85%

7,09%

3,64%

22,15%

0,60% 0,72%

0,53%

4,39%

2,13%

14,15%

0,66%

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

Psi

cólo

go

Co

mis

aria

de

Fam

ilia

(Fam

ily S

erv

ices

)

Co

nci

liad

or

en

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ad

Co

nsu

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De

fen

sorí

a d

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co

mu

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oca

l

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Insp

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Paz

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Pe

rso

ner

ía

Re

gist

rad

urí

a ci

vil

Otr

o *

NS/

NR

Villavicencio

Villa del Socorro

Poll


52

Cabía esperar que los funcionarios locales sean los más solicitados en la medida en la que

son los que más presencia hacen en las Casas de Justicia. Otro estudio sobre la gestión en

las Casas de Justicia (Mejía Wills, 2011) sugiere que al ser los más conocidos son los que

más confianza generan a los usuarios en el plano personal y funcional. Lo que sí sorprende

es que dado el énfasis en disputas especialmente de tipo familiar, se acude muy seguido a

la Inspección de Policía y, en Medellín y Villavicencio al fiscal local. La Inspección de Policía

es una dependencia del orden local presente en casi todas las Casas de Justicia, lo que

lleva a que haya una mayor carga de trabajo para sus funcionarios y una percepción más

clara de los servicios que allí se prestan. Más allá de hacer cumplir los mandatos locales y

garantizar el orden público también está facultada para conciliar, por lo que es natural que

sea el lugar donde la mayoría de conflictos inician y terminan. El fiscal tiene la facultad de

manejar y conciliar casos de inasistencia alimentaria y, junto con el inspector de policía,

sería la autoridad a la que se le tendrían que reportar los delitos. De acuerdo con el código

de procedimiento penal, el fiscal también puede mediar en algunos casos específicos que,

como sucede con los reclamos por inasistencia alimentaria, prefieren evitar un juicio.31

Las restricciones de tiempo no nos permitieron desarrollar este tema, pero un análisis

detallado de las cerca de 6.000 entrevistas realizadas incluyendo la muestra cualitativa del

sondeo, proporcionaría más información para evaluar cuáles dependencias se encargaron

de manejar qué tipo de casos. Un análisis parecido podría realizarse a partir de la

experiencia del usuario en las distintas dependencias que hacen presencia en las CJ y su

nivel de satisfacción con las mismas.32

La alternancia limitada en el uso de las demás

dependencias puede ser el resultado de la presencia esporádica de las mismas en las Casas

de Justicia. Siendo este el patrón de psicólogos, consultorios jurídicos, y jueces de paz

según el sondeo; los últimos fueron retirados de las Casas de Justicia de CSDI por temor a

retaliaciones. Lo mismo sucedió con la figura del fiscal, lo que explicaría la disminución en

la participación de esta dependencia según los resultados del sondeo.

Con relación a la frecuencia de conflictos presentados en las Casas de Justicia, hubo

diferencias substanciales entre las cuatro muestras primarias: en zonas CSDI sumaron el

46% de las consultas efectuadas mientras que en zonas no CSDI sumaron 58.5%;

Villavicencio obtuvo un 60% y Villa del Socorro 69.2%. No obstante, el índice de acuerdos

pactados y el cumplimiento de los mismos son elevados, resultado inusual si se compara

con las cifras que arrojan otros sistemas MASC. Se recomienda examinar más a fondo esta

31

Corporación Excelencia (2009) afirma que casi un tercio del tiempo de los fiscales de Bogotá se

invierte en trabajos de conciliación para requerimientos por cuotas alimentarias.

32

La evaluación de la experiencia del usuario en las CJ y en la dependencia a la que acudió podría

contrastarse con la imagen y razón de ser de la entidad correspondiente, cosa que no hicimos

porque nos concentramos en la confianza que despierta la entidad sin diferenciar las dependencias.

Sin embargo, es factible analizar las experiencias de los usuarios con cada entidad para evaluar qué

tanto aporta cada una de ellas en la reducción de barreras de acceso a la justicia y con base en esto,

determinar cuáles son las más efectivas y cuáles necesitan mejorar su atención o irse de las CJ.


53

estadística en tanto que los requerimientos por cuota alimentaria ponen a prueba el

acatamiento del acuerdo conciliatorio por un periodo considerable de tiempo. Si las

personas consideran que se están respetando los acuerdos, este es un buen indicador del

nivel de satisfacción de los usuarios con el programa, independientemente de lo que esté

ocurriendo. La Tabla 8 provee información detallada sobre el grado de éxito de las

conciliaciones para diferentes tipos de disputa.

Tabla 8: Comparación entre los acuerdos conciliatorios y el grado de cumplimiento,

según el tipo de conflicto y zona CSDI/no CSDI (sondeo)

Tipo de conflicto

NO CSDI TOTAL CONFLICTOS

=978

CSDI TOTAL CONFLICTOS

= 464

VILLA DEL SOCORRO TOTAL

CONFLICTOS=853

VILLAVICENCIO TOTAL

CONFLICTOS=727

% Acuerdo

% Cumplimiento

% Acuerdo

% Cumplimiento

% Acuerdo

% Cumplimiento % Acuerdo

% Cumplimiento

Familiar 89.52 69.44 67.07 64.24 89.13 75.61 82.07 70.46

Penal 71.68 61.73 72.55 56.76 82.29 69.62 76.58 85.95

Otro 56.67 52.94 62.07 44.44 84.15 79.71 100 50

Arrendador y arrendatario 86.49 54.69 60 66.67 100 62.5 66.67 77.27

Otros civiles 75 65.43 62.26 51.52 86.84 72.73 81.33 77.05

Entre vecinos 78.21 62.3 81.54 75.47 83.67 73.17 90.48 87.72

Total 83.64 66.26 68.53 62.58 87.1 74.56 80.88 76.19

Nota: Las cifras para CSDI y no CSDI son muestras ponderadas


Como se evidencia en la Tabla 6, los casos de conflictos familiares son los de mayor

frecuencia en las Casas de Justicia no adscritas a CSDI, y representan la mayor proporción

de tipos de conflictos entre los casos atendidos. Como lo indica la Tabla 8, también

cuentan con un mejor récord de negociación en tanto que el 88% llegó a un acuerdo,

mientras que solo un 68.2% lo logró en zonas CSDI. A pesar de no ser altamente

representativos en términos numéricos, los casos de conflictos entre propietarios y

arrendatarios fueron más comunes en las Casas de Justicia no CSDI (su resultado es de 8%,

en comparación con el 2% obtenido en región CSDI, y según figura en la Tabla 6) y una

tasa de acuerdos más alta; si bien hay menos casos de este tipo en regiónes CSDI, su

grado de acatamiento es superior.

Las Casas no CSDI, Villavicencio, y Villa del Socorro, alcanzaron niveles más altos de

conciliación y de acatamiento del acuerdo conciliatorio que las Casas de CSDI. Para ello

existen dos explicaciones fehacientes y probables fuente de tensión: las Casas no CSDI y

las otras dos muestras tienen una mejor adecuación de personal y experiencia que las de


54

zonas CSDI; o bien fue más fácil para los usuarios de zonas no CSDI optar por la

conciliación. Habría una tercera explicación, y es que los conflictos en las zonas CSDI son

de otro tipo, lo que hace más difícil que puedan ser conciliados. Si no se sigue

investigando no se puede tener certeza sobre ninguno de estas explicaciones, como

también es factible que la respuesta sea una combinación de las tres.

En nuestro trabajo de campo encontramos que otro de los impactos que tiene la

resolución de conflictos se debe a los efectos que propicia en la relación entre las partes.

En la Tabla 9 se tabulan los resultados de los 3 tipos de entrevista aplicados y se divide el

sondeo entre zonas CSDI y de no CSDI.

Tabla 9: Respuesta a la pregunta: “¿Cómo afectó la negociación su relación con la

contraparte?”

RESPUESTA

CSDI NO CSDI VILLAVICENCIO VILLA DEL SOCORRO

N=463 N=978 N=727 N=853

Mejoró 28.90% 33.40% 21.60% 47.83%

Empeoró 6.90% 9.60% 3.03% 7.85%

Igual 21.40% 27.90% 14.72% 20.40%

No me importa 3.70% 12.60% 41.40% 9.38%

NS/NA 39.00% 16.60% 19.26% 14.54%


Sin una base comparativa a nivel nacional o internacional, es difícil diagnosticar si los

resultados obtenidos son buenos. Aparte de Villavicencio, solo un 20% afirmó que la

relación empeoró o que no le importa, mientras que las zonas CSDI obtuvieron

porcentajes más bajos. Aunque los usuarios de CSDI sean menos propensos a llegar a

acuerdos y a cumplirlos, el proceso de conciliación no tiene un efecto negativo para su

situación.

Fuera de los conflictos, no se tiene información comparativa para los demás tipos de

servicios solicitados en las Casas de Justicia. Los demás servicios representan más de la

mitad de las consultas realizadas en zonas CSDI, mientras que en zonas no CSDI

representan el 40%. El cuestionario no fue diseñado para captar información referente a

este tipo de servicios, ejemplo, si los documentos extraviados se recuperaron o

reexpidieron, por lo que sería recomendable proceder con esta investigación. Así mismo,

las cifras sobre resolución de conflictos hablan de la función principal de las Casas de

Justicia pero las necesidades jurídicas de la población objetivo trascienden este campo de

acción, por ende es prioritario evaluar los resultados de las demás áreas de servicio.


55

Una de las formas de abordar este tema es preguntar a los usuarios qué tan satisfechos se

sintieron con el servicio prestado. Ninguna de nuestras preguntas iba dirigida a medir el

nivel de satisfacción del servicio recibido, pero este se podría inferir de las respuestas a

preguntas más generales, incluyendo las que cubren las gráficas a continuación. La primera

se refiere a si el usuario volvería a la Casa de justicia y la segunda, si recomendaría la Casa

de justicia a otros.

Gráfica 4: Respuesta a la pregunta “¿Volvería a la Casa de Justicia?”


Gráfica 5: Respuesta a la pregunta: “¿Recomendaría la Casa de Justicia a otras

personas?”


89,53% 95,17% 92,56%

2,16% 1,64% 2,71% 5,03% 1,90% 3,06%

3,28% 1,29% 1,66% 0,00%

20,00%

40,00%

60,00%

80,00%

100,00%

Sondeo Villavicencio Villa del SocorroMedellín

¿Volvería a la Casa de Justicia?

SI

NO

Lo Pensaría

NS/NR

87,83% 95,86%

90,38%

3,21% 1,55% 3,32% 5,51% 1,12% 4,90%

3,45% 1,47% 1,40% 0,00%

20,00%

40,00%

60,00%

80,00%

100,00%

120,00%

Sondeo Villavicencio Villa del SocorroMedellín

¿Recomendaría a otros la Casa de Justicia?

SI

NO

Lo Pensaría

NS/NR


56

Las gráficas muestran que las respuestas a ambas preguntas son supremamente positivas.

Hay una pequeña diferencia entre las dos y entre las categorías de las casas: las Casas no

CSDI obtuvieron un puntaje un poco más bajo para ambas preguntas, pero la diferencia es

mínima con relación a las otras. Los usuarios de Villavicencio obtuvieron los mayores

puntajes, pero la diferencia respecto a los otros es de nuevo muy leve. Es necesario aclarar

que la satisfacción no es indicadora de que el servicio se haya prestado, ya que el buen

trato y una explicación razonable de porqué no se atiende una solicitud le puede generar

satisfacción al usuario e incluso excusar posibles demoras. Como veremos luego, en la

retroalimentación a las respuestas (en los grupos focales) emergen las quejas. De todas

formas, en las preguntas con las que se valora la experiencia del usuario en la Casa de

Justicia (gráficas 4, 5, 6 y 7) el nivel de aprobación es altísimo.

¿HAN DISMINUIDO LAS BARRERAS DE ACCESO A LA JUSTICIA POR MEDIO DE LAS

CASAS DE JUSTICIA?

El cuestionario diseñado se centra en los impactos sobre varias las barreras de acceso a la

justica, entre ellas el tiempo de espera para solicitar servicios, los costos, la rapidez con la

que se resuelven los problemas, y la reducción de conflictos al acudir a las autoridades. El

objetivo esencial del PNCJ consiste en disminuir estas barreras, por tanto, era primordial

que en la evaluación se pudiera medir lo hasta ahora alcanzado. Puesto que las respuestas

se estructuran a partir de una autoevaluación del usuario, no contamos con una base

comparativa excepto en el caso de ciertas Casas de Justicia o en categorías más

abarcadoras (zonas CSDI y no CSDI), por lo que la evidencia debe ser tomada como

indicio.

Tabla 10: Respuesta a la pregunta, “¿Disminuyó el tiempo requerido para acceder a la

justicia?”

Respuesta Sondeo N=2.416

Muestra Villavicencio N=1.159

Muestra Villa del Socorro N=1.143

CSDI N= 905

No CSDI N=1.511

Si 1.253 51,85% 876 75,58% 685 59,93% 388 42,8% 865 57,3%

No (Consolidado)

1.069 44,25% 277 23,9% 413 36,13% 465 51,3% 604 39,9%

NS/NR 94 3,90% 6 0,52% 45 3,94% 52 5,8% 42 2,8%

No consolidado = Suma No e Igual


Tabla 11: Respuesta a la pregunta, “¿Disminuyó el costo requerido para tener acceso

a la justicia?”


57




CSDI N=905

No CSDI N=1.511

Si 1.584 65,6% 970 83,69% 909 79,53% 393 43,4% 1191 78,8%

No (Consolidado)

739 30,6% 179 15,45% 52 4,55%

460 50,9% 278 18,4%

NS/NR 93 3,9% 10 0,86% 908 4,6% 52 5,7% 42 2,8%

No consolidado = Suma No e Igual


Aunque “igual” pareciera tener el mismo significado que “no”, el equipo incluyó esta

categoría por la insistencia de los encuestados sobre su relevancia. Sin acabar de entender

la manera en la que ellos y otros entenderían “no” (¿no hace diferencia?, ¿cuesta más?,

¿toma más tiempo?), las tomaremos como equivalentes y nos concentraremos en las

respuestas positivas. A pesar de que estas dos tablas parecen indicar un menor impacto en

las áreas CSDI, se pueden explicar en razón del contexto respectivo.

Primero, los resultados eminentemente positivos en las zonas no CSDI responden a la

existencia y aplicación de una base comparativa, así como al hecho de que las Casas de

Justicia remplazaron una serie de servicios dispersos que ya funcionaban en este tipo de

región. En cambio en las zonas CSDI las Casas de Justicia introdujeron por primera vez los

servicios. En vista de que la pregunta procura establecer una comparación entre la

situación actual y el statu quo anterior, las zonas no CSDI arrojan resultados más positivos.

Segundo, puesto que los municipios no CSDI suelen ser más grandes, la ubicación de

todos los servicios en un mismo lugar redujo costos y tiempo de acceso. Tercero, el

número mayor de respuestas positivas para zonas no CSDI sienta las bases de la

conclusión a la que llegaron varios miembros del equipo acerca de la mayor efectividad de

las Casas de Justicia en áreas urbanas, ya que los usuarios de zonas CSDI ubicados fuera de

la cabecera rural se ven obligados a invertir dinero y tiempo para llegar hasta el lugar

donde se prestan los servicios. Si bien hay argumentos retrospectivos que permiten

explicar porqué les fue peor a las zonas CSDI, habría que indagar aún más para determinar

si tales argumentos son aún válidos. E incluso si lo fueran, la falta de acceso derivada de

los factores tiempo y dinero en zonas CSDI requiere de mayor atención, como se resalta en

las recomendaciones de este informe.

En cuanto a las diferencias encontradas en Villavicencio y Villa del Socorro (técnicamente

zonas no CSDI), y entre estas y los resultados del sondeo, Villa del Socorro responde al

patrón de CJ no CSDI, mientras que Villavicencio arroja los resultados más altos para

ambas preguntas pese a vivir una situación similar a las zonas CSDI. También se puede

esgrimir que los resultados obedecen a la estructura organizativa de la Casa de Justicia de

Villavicencio y al tipo de servicios que presta, pero habremos de examinar con mayor

detalle esta hipótesis en el capítulo “desde la oferta”.


58

Las diferencias entre las zonas CSDI y no CSDI son menores y los puntajes más positivos

para las preguntas sobre la rapidez con la que las autoridades solucionan los conflictos y

sobre qué tantos problemas acarrean acudir a ellas. Una vez más, Villavicencio reporta los

mayores puntajes aunque de manera menos pronunciada que en la pareja anterior de

preguntas. Por su parte, las cifras de Villa del Socorro son similares a las de las Casas de

Justicia no CSDI.

Tabla 12: Respuesta a la pregunta, “¿Resuelven las autoridades los problemas más

rápido?




CSDI N=905

No CSDI N=1.511

Si 1416 58,6% 840 72,48% 739 64,65% 436 48,2% 980 64,9%

No 525 21,7% 83 7,16% 207 18,11% 187 20,7% 338 22,4%

Igual 366 15,1% 225 19,41% 150 13,12% 233 25,7% 133 8,8%

No (consolidado)

891 36,8%

308 26,57% 357 31,23%

420 46,4% 471 31,2%

NS/NR 109 4,5% 11 0,95% 47 4,11% 49 5,5% 59 3,9%

No consolidado = Suma de No e Igual


Tabla 13: Respuesta a la pregunta, “¿Ha traído más problemas recurrir a las

Autoridades?”

Respuesta Sondeo

N=2.416 Muestra Villavicencio N=1.159


CSDI N=905

No CSDI N=1.511

Si 481 19,9% 152 13,11% 184 16,10% 218 24,1% 263 17,4%

No 1550 64,2% 861 74,29% 835 73,05% 516 57,0% 1034 68,4%

Igual 249 10,3% 128 11,04% 81 7,09% 116 12,8% 133 8,8%

No (consolidado)

1799 74.5%

989 85,33% 916 80,14%

632 69,8% 1.167 7,2%

NS/NR 136 5,6% 18 1,55% 43 3,76% 55 6,1% 82 5,4%

No consolidado = suma de No e Igual


Mientras que la primera pregunta muestra a las zonas CSDI por debajo del 50%, con un

rezago de 20 puntos en relación a las demás, las respuestas de la segunda pregunta son

similares entre zonas CSDI y no CSDI, así como en Villavicencio y Villa del Socorro.

El tercer conjunto de tablas se concentra en la satisfacción de los usuarios y de las

comunidades con los mecanismos de resolución de conflictos ofrecidos en las Casas de

Justicia. Los puntajes de Casas ubicadas en zonas CSDI son más altos para esta pregunta,

pero nuevamente evidencian un rezago en relación con las demás categorías. Llama la

atención que Villa del Socorro obtiene puntajes más altos que Villavicencio en este caso, y


59

presenta el valor superior sobre una mejor comprensión de las autoridades. Se desprenden

de aquí nuevas preguntas sobre el impacto que tienen los programas de capacitación de

acuerdo a sus contenidos, ya que con algunos se pretendió educar a los usuarios acerca de

sus derechos y de los mecanismos de acceso a estos. No obstante, las Casas de Justicia de

CSDI y de Villavicencio dieron un mayor puntaje a la capacitación (16.4% y 9%

respectivamente, sin registro en el caso de Villa del Socorro, y solo 2.3% en zonas no CSDI).

En la Tabla 15, sobre el aprendizaje de la comunidad para resolver problemas de mejor

manera, las zonas CSDI y Villavicencio son las de puntajes más bajos, pero no hay una gran

diferencia entre las cuatro categorías; todas las cifras sobrepasan el 50%.

Tabla 14: Respuesta a la afirmación, “Ahora entiendo mejor a las autoridades.”

RESPUESTA VILLAVICENCIO

N=1,159 VILLA DEL SOCORRO N=1,143

CSDI N=905

NO CSDI N=1,511

Sí 876 75.58% 951 83.20% 580 64.1% 1167 77.2%

No1

40 3.45% 87 7.61% 112 12.4% 168 11.1%

Igual 236 20.36% 61 5.34% 151 16.7% 119 7.9%

No2 276 23.81% 148 12.95% 263 29.1% 287 19%

NS/NA 7 0.60% 44 3.85% 62 6.8% 57 3.8% 1

Respuestas simples = no 2

Suma igual y no


Tabla 15: Respuesta a la afirmación, “La comunidad ha aprendido a resolver sus

problemas de una mejor manera.”

RESPUESTA VILLAVICENCIO

N=1,159 VILLA DEL SOCORRO

N=1,143 CSDI

N=905 NO CSDI N=1,511

Sí 653 56.34% 716 61.52% 505 55.8% 976 64.6%

No1

122 10.53% 174 15.24% 221 24.5% 220 14.6%

Igual 369 31.84% 207 19.38% 132 14.5% 204 13.5%

No2 491 42.37% 381 34.62% 353 39% 424 28.1%

NS/NA 15 1.29% 46 3.86% 47 5.2% 111 7.3% 1

Respuestas simples = no 2

Suma no e igual


También se pidió a los usuarios calificar la confianza en la dependencia a la que acudieron

y en su respectiva Casa de Justicia. La exploración sobre el grado de satisfacción de los

usuarios llega hasta este punto en el cuestionario. Como se constata, las respuestas son

abrumadoramente positivas, aunque un poco menos para el proveedor específico del

servicio.

Gráfica 6A: Confianza de los usuarios en los servicios que se prestan


60


Gráfica 6B: Confianza de los usuarios en las entidades que proveen servicios


Gráfica 7: Confianza del usuario en la Casa de Justicia como entidad

3,10% 0,69% 2,80% 9,20%

2,76% 9,54

62,90%

87,75%

64,04

14,40% 6,73%

21,96

10,30%

2,07% 1,66% 0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

90,00%

100,00%

Sondeo Muestra de usuarios en Villavicencio

Muestra de usuarios en Villa Socorro

Ninguna

Poca

Suficiente

Completa

NR/NS

4,60% 2,30%

13,00%

7,00%

57,90%

65,90%

13,80% 14,80% 10,80% 10,00%

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

CSDI Non - CSDI

Ninguna

Poca

Suficiente

Completa

NS/NR


61


A comparación de las diferencias en los puntajes sobre las preguntas que se refieren a las

barreras de acceso, los de este segmento tienden a ser más altos y parecidos,

especialmente cuando se combinan las opciones favorables de suficiente confianza y

confianza total. A la Casa de Justicia le fue mejor que a la entidad que provee el servicio,

principalmente en las categorías de CSDI y zonas no CSDI. Por otro lado, en la pregunta 2

que evalúa el grado de confianza en la Casa de Justicia, los usuarios CSDI dan puntajes

relativamente más altos que los no CSDI; sin embargo, Villavicencio cuenta con los

puntajes más altos, llegando a un 95% al sumar suficiente confianza y confianza total. En

las respuestas a las otras dos preguntas de satisfacción (gráficas 5 y 6) los patrones son

similares, con un ligero aumento en los puntajes obtenidos en ambas. Así las cosas, se

concluye que aun si el programa no ha eliminado las barreras de acceso, los usuarios

valoran positivamente sus servicios.

Podríamos continuar con la comparación, en tratándose de grupos vulnerables, pero el

aspecto común aquí es que, en promedio, la satisfacción de los usuarios con los servicios

de las Casas de Justicia es supremamente alta según el grupo de preguntas

correspondiente a las gráficas 4 a 7, mientras que el resultado positivo es menor para la

reducción barreras, especialmente en las zonas CSDI. Las inquietudes que tienden a surgir

ante este panorama se contrarrestan con base en las siguientes acotaciones: no hay

manera de definir qué valor corresponde a un puntaje positivo en las zonas donde se

pregunta por vez primera sobre las barreras; así mismo la ambigüedad de las palabras con

las que se formuló la pregunta no facilitó al entrevistado aclarar si creía que la situación

0,37% 2,40% 0,80% 1,20% 1,72%

9,30% 5,30% 6,80%

87,37%

48,70%

73,20%

64,50%

8,39%

37,10%

16,70%

23,70%

2,15% 2,10% 3,90% 3,70%

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

90,00%

100,00%

Sample of users inVillavicencio

Sample of users inVilla del Socorro

CSDI Non-CSDI

Ninguna

No mucha

Aceptable

Total

NS/NR/REF


62

estaba mejorando o empeorando. Segundo, la permanencia de ciertas barreras no afectó

la evaluación general de los usuarios acerca de la experiencia; si la hubiera afectado, las

cuatro preguntas sobre satisfacción habrían tenido puntajes más bajos y no guardarían

semejanza entre las zonas CSDI y no CSDI. Esto nos lleva a un terreno algo confuso, dado

que no se tiene a la mano información derivada de otras preguntas sobre barreras (de las

once planteadas, se han abordado seis33

) que podrían ser claves para el análisis de los

índices de satisfacción. Los puntajes más altos se dieron a las cuatro preguntas sobre

satisfacción y, fuera de ello, la diferencia remota entre zonas CSDI y no CSDI (donde

usualmente las no CSDI califican mejor) nos impide identificar a alguna de ellas como el

factor crítico. En otras palabras, las barreras de acceso identificadas en el marco normativo

del programa y retomadas para la elaboración de los términos de referencia de este

informe, no explican por qué tienen los usuarios un grado de apreciación tan alto por las

Casas de Justicia.

¿HUBO DIFERENCIAS EN LA EVALUACIÓN QUE HIZO CADA GRUPO DE LA

EXPERIENCIA?

Para esta pregunta contamos con dos fuentes de información: las encuestas y los grupos

focales. Las respuestas no son del todo consistentes debido a la diferencia de formatos

aplicados a unos y otros.. Se dice que responder una encuesta es tanto un

“comportamiento” como un reflejo de lo que el encuestado “de verdad piensa”. Esto pude

ser aún más cierto en el caso de los grupos focales en los que la oportunidad de discutir

las respuestas con los demás influye en la respuesta individual. Estas no se tabulan sino

que se toman como material anecdótico (o a veces contradictorio) en relación con las

estadísticas.

Iniciamos con tres tablas resultantes del sondeo y los muestreos, que reflejan las

respuestas de tres grupos (mujeres, afrocolombianos e indígenas) al cuestionario primario.

La tabla sobre mujeres incluye mujeres de las otras dos categorías en tanto que las de

afrocolombianos e indígenas incluyen mujeres y hombres. Lo mismo sucede con los

grupos focales, por lo que las categorías se traslapan.

Tabla 16: Evaluación de las mujeres a las Casas de Justicia

33

Las demás estaban relacionadas con las barreras cognitivas (entendimiento del usuario de sus

derechos) y dos más con la facilidad de uso del servicio. La única en la que los usuarios CSDI

obtuvieron un puntaje más alto que los no CSDI fue en la referente a “ahora hay más autoridades

presentes”. Es lógico que los usuarios de zonas CSDI perciban que hay más, y de hecho hay una

diferencia sustancial (86% respuestas positivas en Casas CSDI contra 60% en no CSDI). No obstante,

los usuarios CSDI demostraron una menor comprensión de las autoridades que las de zonas fuera

de CSDI (29% versus 84%).


63

RESPUESTAS POSITIVAS CSDI N=596

NO CSDI N=978

VILLA DEL SOCORRO N=846

VILLAVICENCIO N=766

Confianza en la entidad que provee el servicio*

70.6% 77.6% 85.9% 94.4%

Confianza en la Casa de Justicia*

89.6% 87.6% 84.1% 95.1%

Volvería 90.7% 88.2% 91.7% 96.8%

La recomendaría 89.9% 87.5% 88.4% 92.5%


*Las dos preguntas con asteriscos combinan las dos respuestas de tendencia positiva (suficiente

confianza y confianza total)

Las respuestas de las mujeres replican las de la población en cada categoría y en cada uno

de los muestreos. Las leves diferencias no dan lugar a un patrón discernible para ninguna

de las preguntas, en comparación con lo analizado en las gráficas 4-7. No se hace una

evaluación separada de los hombres ya que los resultados sugieren que siguen la misma

línea de las mujeres.

Tabla 17: Evaluación de los afro-colombianos a las Casas de Justicia

RESPUESTAS POSITIVAS CSDI N=153

NO CSDI N=433

VILLAVICENCIO N=8

Confianza en la entidad que provee el servicio*

70.9% 81.3% 87.5%


87.8% 92.3% 100%

Volvería 87.0% 91.9% 75%

La recomendaría 83.2% 92.7% 75%

Fuente: datos y análisis del equipo de consultores encargados de la evaluación. No hay datos para

Villa del Socorro porque, como se anotó, las personas encuestadas se auto-clasificaron “paisas.”


confianza y confianza total)

Los puntajes del grupo de afrocolombianos (hombres y mujeres) fueron ligeramente

menores que los de la población global (gráficas 4-7) y las mujeres. Entre las pocas

excepciones encontradas, vale la pena fijarse que los afrocolombianos en zonas sin CSDI se

ubican en los puntajes superiores. Las cifras de Villavicencio se basan en un número tan

limitado de personas, que no resultan significativas.

Tabla 18: Evaluación de los indígenas a las Casas de Justicia

RESPUESTAS POSITIVAS CSDI

N=40 NO CSDI

N=35 VILLA DEL SOCORRO

N=4

VILLAVICENCIO N=4

Confianza en la entidad proveedora del servicio*

64.3% 91.5% 100% 100%


64


83.3% 93.6% 100% 100%

Volvería 88.1% 95.7% 100% 100%

La recomendaría 88.1% 95.7% 100% 100%



confianza y confianza total).

Mientras que para Villa del Socorro y Villavicencio los valores resultantes son muy

pequeños y por ende apenas ilustrativos, los de zonas CSDI y no-CSDI obtenidos del

sondeo son significativos y ponderables. Lo más interesante es que los grupos indígenas

de zonas CSDI valoran en menor medida las CJ que aquellos de zonas no CSDI o que la

población global. También es preciso resaltar el grado de confianza en la entidad que

provee los servicios, siendo de 64%.

Las respuestas de poblaciones especiales tienden a coincidir con lo arriba descrito (gráficas

4, 5, 6, and 7) en las cuatro muestras. Se hicieron preguntas relativamente diferentes a los

grupos focales, pero más importante aún es que se les dio la posibilidad de estructurar sus

respuestas. Por ejemplo, la pregunta “¿Cómo se sintió cuando fue a las Casa de

Justicia?” se formuló a mestizos34, afrocolombianos y mujeres indígenas. El tamaño de los

dos últimos grupos focales (con 11 y 8 participantes, respectivamente), sólo dio pie para

obtener resultados ilustrativos, mientras que la categoría “mujeres mestizas” con 82

participantes y más locaciones es más significativa.

Tabla 19: Respuestas de los grupos focales de mujeres en su evaluación a los servicios

prestados por las Casas de Justicia

RESPUESTA MUJERES MESTIZAS

N=82 MUJERES

AFROCOLOMBIANAS N=11

MUJERES INDÍGENAS

N=8

No % No % No %

Bueno, excelente 50 71 1 9 8 100

Espero que mejoren el servicio

10 8.3 3 27

Malo – no resolvieron el problema

6 7.3 4 37

Resolvieron el problema rápido

5 6

Normal, es lo mismo que ir a una institución del Estado

4 4.9 3 27

Me dieron la información que necesitaba

3 3.7

NR 4 4.8

34

En los grupos focales separamos a las mujeres mestizas de las mujeres afrocolombianas e

indígenas.


65


A la pregunta sobre si las Casas de Justicia cuentan con servicios que beneficien las

necesidades de las mujeres, 63 % de las mujeres mestizas, 55% de las mujeres

afrocolombianas, y 71% de las mujeres indígenas respondieron que sí. Las respuestas

negativas fueron del orden de 10% (8 de las 82 mujeres mestizas entrevistadas), y ninguna

provino de los grupos de mujeres afro e indígenas.

Las mujeres como categoría tienden a aprobar en la misma medida que la población

global las Casas de Justicia (ellas representan más del 60% de los usuarios entrevistados),

pero tuvimos la oportunidad de contar con respuestas más detalladas de los grupos

focales que señalaron problemas relacionados con la insatisfacción del servicio y con la

solución al problema. Las respuestas de grupos focales con mujeres afrocolombianas son

eminentemente menos positivas, sobre todo en lo que concierne al formato abierto. Solo

1 de las 11 encuestadas dio una respuesta totalmente positiva.

• Deberían colaborar más con la comunidad

• Me dieron cita para 2 meses después (2)

• No reconocen nuestras formas de gobierno

• Allí no la tienen a una en cuenta (2)

• No tienen en cuenta las actividades propias de los afrocolombianos (2)

• Siempre me llevo una mala experiencia en la Casa de Justicia

• Tuve un problema con mi amigo por el nombre que le quería poner a mi hijo, pero como

ellos (el personal de la Casa de justicia) no saben nada de la gente afrocolombiana, no

pudieron resolver el conflicto

• Las cosas no serían distintas sin la Casa de Justicia

• La Casa de Justicia es muy burocrática y lo envía a uno a otra parte

• Con la poca colaboración que nos prestan, las cosas siguen igual

Aunque las mujeres indígenas se ubicaron en la categoría positiva, las respuestas a

preguntas abiertas fueron distintas y merecen ser enunciadas:

• Solucionan problemas rurales (1)

• Es un lugar que brinda protección a las mujeres (4)

• La atención es buena (1)

• Median problemas (1)

• Estamos aprendiendo sobre las ventajas que ofrece este lugar (1)

Las respuestas de los hombres afrocolombianos en los grupos focales presentan algunas

diferencias, pero siguen la misma tendencia crítica que se entrevé en las respuestas de las

mujeres afrocolombianas.

Tabla 20: Grupos focales, respuesta de los hombres afrocolombianos a la pregunta,

“¿Qué pasaría si no hubiera una Casa de Justicia?”


66

RESPUESTAS NO COMENTARIOS %

No pasaría nada 6 La Casa de Justicia no ha reducido las violaciones de derechos humanos – si hay plata de por medio en un desalojo, la gente rompe la notificación

No pasaría nada distinto Sin la CJ no pasaría nada distinto. Con lo poco que nos colaboran, todo sería igual.

40%

Las cosas serían diferentes 4 26.7

La gente encontraría otra opción

1 6.7

No tendrían las mismas soluciones

1 6.7

NR 3 20

Fuente: datos y análisis del equipo de consultores encargados de la evaluación. Barranquilla, Soacha,

Villavicencio, Aguablanca, y Tumaco.

Cuando se preguntó a los hombres afrocolombianos las razones por las que no acuden a

las Casas de Justicia, 13 de 15 argumentaron que es por falta de información y

conocimiento, y dos dijeron que habían oído que el servicio es malo. En ambos casos

salieron a flote la burocracia, las filas largas, y la ausencia de trabajo comunitario o de

visitas de monitoreo por parte del personal de las Casa de justicia.

La información de estas tablas da lugar a las siguientes conclusiones: 1) En las encuestas

generales, las preguntas relacionadas con la valoración de la experiencia en conjunto

obtienen resultados muy positivos tanto de los grupos vulnerables como del público en

general. 2) En los grupos focales hay un mismo patrón entre las mujeres mestizas e

indígenas, pero se altera en las mujeres y hombres afrocolombianos quienes critican el

servicio y la falta de respeto del personal con las costumbres propias de la comunidad.

Como no se evaluaron grupos focales para cada Casa de Justicia, y puesto que las

preguntas difieren del cuestionario así como la dinámica de respuesta abierta, inferimos

que los grupos focales no están contradiciendo los hallazgos sino manejando otro nivel de

profundidad en sus respuestas. En suma sí hubo quejas, pero el cuestionario semi-

estructurado no tenía los matices necesarios para captarlas. De tal manera se concluye que

incluso aquellos que sientan quejas sobre el servicio valoran las Casas de Justicia y se

abstienen de decir que no quieren contar con ellas, aunque cuando se abre el espacio

identifican fácilmente los aspectos que podrían mejorar.


67

OTROS TEMAS Y PREGUNTAS CUBIERTOS EN ESTE ESTUDIO

Los cuestionarios no se estructuraron para abordar preguntas adicionales de manera

directa, y las otras fuentes de información tampoco las cubrieron. En consecuencia, se

hacen inferencias cuidadosas con base en las opiniones de las personas entrevistadas,

incluyendo tanto a los usuarios como al personal de las Casas de Justicia.

Enfoque diferencial

El enfoque diferencial es un concepto desarrollado en Colombia semejante a la acción

afirmativa, pero más contundente en sus implicaciones35.

Sienta sus bases en el Artículo

1336 de la Constitución y se ratifica con las sentencias de la Corte Constitucional. En

esencia, obliga al Estado a dar atención especial a los grupos más vulnerables y a

garantizar la no vulneración de sus derech+os. El término enfoque diferencial no se

encuentra en la Constitución, pero es de uso común para referirse a este tipo de trato

especial. Su aplicación concreta en casos o servicios como los prestados por las Casas de

Justicia requiere de mayor elaboración, ya que su definición sobrepasa lo que el Artículo

13 establece (garantizar iguales derechos y atención a todos los ciudadanos).37

Mediante el sondeo y las muestras se procuró determinar la validez de este concepto,

preguntando a las personas identificadas en la categoría “vulnerables” su percepción sobre

el trato brindado por el personal de las Casas de Justicia. Tuvieron tres opciones de

respuesta: trato respetuoso, trato normal, y trato discriminatorio. La mayoría de respuestas

se ubicó en las primeras dos, ya que pocas personas consideraron haber sido

discriminadas. A pesar de que se esperaba tener un porcentaje significativo de respuestas

que indicaran un mejor trato (“trato respetuoso”), la mayoría de entrevistados y una buena

parte del personal (según la encuesta adicional a funcionarios) no está al tanto del enfoque

35

Aunque el término enfoque diferencial se usa en Colombia, hay conceptos similares en otras

constituciones iberoamericanas y en declaraciones de las Naciones Unidas. Por ejemplo, el

“Comentario General no. 18: Contra la Discriminación” (noviembre 20 de 1989) proferido por la

Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, que en su artículo 10 anota que los

Estados pueden recurrir a las acciones afirmativas para “eliminar las condiciones que causan o

ayudan a perpetuar la discriminación”. No obstante, la acción afirmativa interpretada por países

como Estados Unidos y organismos como Naciones Unidas, se refiere a acciones más concretas (ej.

cuotas) y resulta más limitada en su aplicación (ej., eliminación de las condiciones) que el “enfoque

diferencial” o que los fragmentos relevantes del Artículo 13 de la Constitución. 36

“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas

en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas

personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en situación de debilidad

manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” 37

“Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las

autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna

discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política

o filosófica.”


68

diferencial y de lo que este implica, por lo que acordamos interpretar “trato normal” como

categoría positiva.

Tabla 21: percepciones de trato discriminatorio

RESPUESTA

MUJERES AFROCOLOMBIANAS, INDÍGENAS Y DESPLAZADAS

TODAS LAS MUJERES38

MUJERES Y HOMBRES

INDÍGENAS

MUJERES Y HOMBRES AFROCOLOMBIANOS

CSDI NO CSDI VILLAVICENCIO VILLA DEL SOCORRO NO CSDI CSDI NO CSDI CSDI

N=190 N=363 N=79 N=359 N=35 N=40 N=433 N=151

Respetuoso 35.50% 39% 19.00% 73.30% 39.5% 48% 40.01% 34.1%

Discriminato rio 2.90% 0.4% 1.00% 0.30% 2.6% 4% 0.4% 1.7%

Normal 50.8% 47.6% 52.00% 24.20% 49.5% 32% 47.3% 52.7%

NS/NR 10.8% 12.9% 28.00% 2.20% 8% 17% 12.3% 11.5%


Infortunadamente, esta pregunta se aplicó únicamente a los grupos vulnerables. A

excepción de Villa del Socorro no se creó la categoría “todas las mujeres”. Los usuarios

indígenas y afrocolombianos no se sondearon en Villavicencio y Villa del Socorro, en el

primer caso porque los números eran insignificantes y en el segundo porque se auto-

reconocieron como “paisas”. Más allá de estas dificultades las opiniones recogidas tienden

a ser positivas: el “trato respetuoso” oscila entre 19% en el caso de mujeres mestizas en

Villavicencio, y 73% para todas las mujeres en Villa del Socorro. Sin embargo, la

combinación de trato respetuoso y trato igual suma más de 80%, con Villa del Socorro por

encima del 90%. En cuanto a trato discriminatorio, los porcentajes son supremamente

bajos y solo llegan a 4% en el caso de mujeres y hombres indígenas en zonas CSDI.

Si comparamos estos resultados con la evaluación de los grupos vulnerables a los servicios

de las Casas de Justicia, surgen algunas contradicciones. Sobre todo en los grupos focales,

la población indígena se mostró más positiva mientras que la afrocolombiana mucho

menos, registrando un mayor número de quejas sobre la calidad del servicio y la falta de

respeto por las costumbres de la comunidad. Las mujeres mestizas tendieron a dar más

respuestas positivas que los afrocolombianos, y sus quejas están más relacionadas con la

insatisfacción del servicio recibido que con el trato.

38

Por alguna razón, el sondeo en Villa del Socorro se hizo por partes. La pregunta sobre trato

discriminatorio se hizo a todas las mujeres. Es por esto que el número de mujeres no se

corresponde con el número total de mujeres del muestreo.


69

Al parecer, las apreciaciones negativas encontradas en los grupos focales sobre las Casas

de Justicia no están vinculadas a patrones de discriminación en tanto alcanzan niveles de

satisfacción con el trato diferencial brindado, motivo por el cual sus quejas versan sobre

otros factores.

Impacto sobre la legitimidad del Estado

Uno de los objetivos que mayor fuerza ha ganado en el PNCJ en los últimos años es el

(re)establecimiento de la presencia del Estado y su activa participación por medio de sus

instituciones, entre las que prevalecen las del sector judicial. Incluida como área prioritaria

en los términos de referencia del presente estudio, se enuncia como la “construcción de la

legitimidad el Estado”. Como resultado de discusiones previas sostenidas con USAID, no se

diseñaron preguntas específicas sobre este asunto, pero hubo varias que lo exploraron a

partir de conceptos parecidos como una mayor disposición para hacer uso de la Casa de

Justicia y de las entidades públicas del orden nacional allí representadas con el fin de

resolver conflictos, las apreciaciones positivas sobre los servicios prestados y el programa

en general, y las percepciones de los usuarios de una mayor confianza en los mecanismos

ofrecidos y en el conocimiento de sus derechos. Se podría argüir que la legitimidad del

Estado va mucho más allá, pero es razonable asumir que los cambios evidenciados

constituyen un paso hacia adelante y manejar esta inferencia con sumo cuidado, ya que

existen casos de individuos interesados en favorecer un programa o entidad

gubernamental que no conceden mayor legitimidad al Estado (o su administración).

Hacemos uso de esta presunción para facilitar la interpretación de los resultados de la

encuesta y darles crédito, pues la mayoría presenta diferencias abismales entre las distintas

dependencias de entidades del orden nacional evaluadas por las poblaciones objetivo.

Lo anterior se presenta de varias formas en tablas y gráficas de las que vale destacar

aquellas que indagan acerca de la confianza en la entidad que provee el servicio (Gráfica 6)

y en la Casa de Justicia (Gráfica 7); la disposición de volver a la Casa (Gráfica 4) así como de

recomendarla a otros (Gráfica 5); y finalmente, las percepciones sobre una mejor

comprensión de las autoridades (Tabla 14). Esto no quiere decir que las otras tablas

correspondientes a este capítulo no sean relevantes. Es evidente que el grado de

satisfacción con un servicio o la capacidad de hacer uso de los mecanismos no equivale a

una mayor legitimidad del Estado, pero se pueden vincular como meta y objetivo. Por otro

lado, aunque los puntajes de las zonas CSDI fueron un poco más bajos que los de zonas

no CSDI, fueron en conjunto positivos.

Otro grupo de indicadores sobre las modalidades de la resolución de conflictos antes y

después de la introducción de las Casas de Justicia señala cambios que pueden estar

relacionados con la percepción de una mayor legitimidad del Estado. Tanto el personal de

las Casas de Justicia como los grupos focales informaron acerca de la tendencia a recurrir a

la intervención de los grupos armados y su disminución en la medida en la que aumenta la


70

confianza en los funcionarios de las Casas de Justicia. Las siguientes gráficas reflejan las

respuestas del personal a las dos preguntas.

Gráfica 8A: Respuesta a la pregunta, “¿A quién acudieron los ciudadanos antes de

llegar a la Casa de Justicia?”

Fuente: Entrevistas al personal de las Casas de Justicia. Las cifras son porcentuales y van de acuerdo

a las respuestas dadas por el personal.

Al preguntar a dónde van los ciudadanos para resolver sus conflictos ahora, 81 de los 84

miembros del personal entrevistados afirmaron que recurren a las Casas de Justicia y

citaron las siguientes razones.

Gráfica 8B: Respuesta a la pregunta, “¿Por qué utilizan los ciudadanos las Casas de

Justicia aacvtualmente?”

Recursos Cercanía Reconoci-

miento Seguimiento

Servicios integrales

Acceso a la justicia

NS/NR/REF

N=84

1

24

38

3 3

10

5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Econ

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Acce

ss to

Just

ice

DK/N

A/RE

F

N=84


71

Fuente: Entrevistas al personal de las Casas de Justicia. Las cifras son porcentuales y van de acuerdo a

las categorías mencionadas por el personal de casos no resueltos.

Como se muestra en la gráfica anterior, la razón principal es el reconocimiento de las Casas

de Justicia, seguida de su proximidad. Entre los 84 miembros del personal, 77 afirmaron

que el proceso ha incidido en una mayor legitimidad del Estado. No obstante, se tiene en

cuenta que las respuestas suministradas por el personal pueden estar sesgadas a favor de

sus funciones y de la entidad para la que trabajan dentro de la Casa de Justicia.

Desafortunadamente no se incluyó una pregunta comparativa en las entrevistas semi-

estructuradas, pero se cuenta con respuestas de los grupos focales que coinciden con la

visión del personal. Por ejemplo, entre las mujeres afrocolombianas, el 100% (11)

reconoció que antes de que se inaugurara la Casa de Justicia los conflictos se resolvían

según las costumbres o entre las mismas personas, mientras que ahora 55% acudiría a una

Casa de Justicia, (un 45%) a la Inspección de Policía o al consultorio jurídico. De las 82

mujeres mestizas entrevistadas para los grupos focales (Tabla 22), 57 (69%) sostuvieron

que antes de la inauguración de la Casa de Justicia tenían que aguantarse los problemas o

tratar de resolverlos solas. Actualmente, 56% recurre a las Casas de Justicia. En otra

pregunta relacionada solo 12 (15%) respondieron que nada ha cambiado y las demás

percibieron alguna mejora. Entre sus comentarios cuentan que “el trato de los otros ha

mejorado”, “ya no permito que me humillen”, “ahora concilio con los demás”.

Tabla 22: Respuestas del grupo focal de mujeres mestizas a la pregunta, “¿Cómo se

resolvían los conflictos antes y cómo se resuelven ahora?”

ANTES NO % DESPUÉS NO %

Trataba de resolverlos sola 35 42.7 Voy a la Comisaria de Familia 23 28.0

Me aguantaba el problema 22 26.8 Voy a la Fiscalía 23 28.0

Iba a la policía 20 24.4 Voy a la policía 20 24.4

Iba donde mis familiares 6 6.1 Voy donde sus familiares 6 9.8

Voy a la iglesia 8 10

Fuente: datos y análisis del equipo de consultores encargados de la evaluación. 82 mujeres.

Nota: las conclusiones se dedujeron de las respuestas que se obtuvieron para otras preguntas

relacionadas con el tema.

En diálogos previos sostenidos con USAID, el equipo consultor concluyó que formular

preguntas sobre la legitimidad del Estado no conduce a ningún lado porque involucran

conceptos que no son de uso cotidiano en las poblaciones encuestadas. Sin embargo, su

confianza (abrumadora) en las Casas de Justicia, la percepción sobre una mejor

comprensión de sus derechos, un mejor entendimiento de las autoridades, y la confianza

en los servicios para la resolución de problemas, son mejores indicadores de la confianza

en el Estado y, potencialmente, en su legitimidad. En este sentido, se puede afirmar que las

Casas de Justicia sí están cumpliendo con su propósito y aunque sus avances no son tan


72

grandes con los usuarios de zonas CSDI, hay resultados positivos que señalan un progreso

en este campo.

Impacto en la seguridad

La evaluación de 2010 sobre el Proyecto de Reforma y Modernización a la Justicia exploró

el impacto que el programa ha tenido en materia de seguridad en las Casas de Justicia, sus

usuarios y su personal. Esta vez dimos prelación a la percepción de los usuarios sobre el

impacto en su seguridad personal que, en términos generales, se calificó como positivo.

Las respuestas de las encuestas aplicadas para el sondeo y los muestreos, y los grupos

focales (las mujeres en especial), indican que los usuarios se sienten más seguros con la

presencia de la Casa de Justicia en su territorio. La Tabla 23 recoge las respuestas de las

encuestas, pero solo se incluyen las respuestas positivas para evitar confusiones entre las

modalidades de “no hubo cambios” e “igual”.

Tabla 23: Respuesta a la pregunta, “¿Brinda la casa de Justicia una mayor seguridad a

la comunidad?”

RESPUESTA

NO CSDI N=1,522

CSDI N=905

MUESTRA USUARIOS VILLAVICENCIO N=1,159

MUESTRA USUARIOS VILLA DEL SOCORRO N=1,143

Hay más seguridad

No % No % No % No %

832 55.00% 316 34.90% 719 62.04% 779 68.15%

Fuente: datos y análisis del equipo de consultores encargados de la evaluación.

Se reitera que solo se incluyeron las respuestas positivas, y que las zonas CSDI mostraron

la menor mejoría, esto último previsible ya que son zonas post-conflicto y aún peligrosas

que evitan la inclusión de jueces y fiscales en el personal de las CJ. Preocupa que si no hay

percepciones mucho más positivas sobre la seguridad, los usuarios eviten ir a las Casas de

Justicia. Es necesario explorar más a fondo esta problemática, a pesar de las

contradicciones que genera en dos de los objetivos que se persiguen: las Casas de Justicia

deben estar ubicadas donde mejor sirvan a las poblaciones objetivo (usualmente estos

grupos residen en zonas poco seguras), pero si se ubican allí se incrementarán los

problemas de seguridad. Como se plantea en el Capítulo I, la expansión premeditada a

zonas CSDI (áreas de conflicto o postconflicto) se creyó tan riesgosa que varios

funcionarios y dependencias que podrían aumentar las posibilidades de sufrir retaliaciones

no fueron incluidos en los equipos de personal. En resumen, a pesar de que ubicar las

Casas de Justicia en zonas de riesgo puede afectar su seguridad, los resultados señalan

que los usuarios consideran que han mejorado la seguridad de la comunidad.

Durante el tiempo que el programa ha funcionado ha habido atentados contra las Casas

de Justicia así como otros incidentes. Sin embargo, en la mayoría de casos las Casas de


73

Justicia son objetivos incidentales, por lo que no se debería asumir que los ataques van

dirigidos contra el programa. Solo en dos ocasiones fueron objetivos directos, pero ambos

ocurrieron en convergencia con otros eventos. El primero sucedió en Ciudad Bolívar en el

primer año de funcionamiento del PNCJ. La Fiscalía no había podido hacer presencia en la

zona y arribó con varios fiscales armados a hacer arrestos en frente de la Casa de Justicia,

por lo que las retaliaciones no se hicieron esperar. Aparentemente el programa y la Fiscalía

aprendieron su lección, pues no se registran más incidentes desde entonces. El segundo

ataque se debió a una confusión generada por reportes de prensa acerca de una nueva

Casa de Justicia nombrada “Justicia y Paz”, con lo que se asumió que hacía parte del

programa de Justicia y Paz dedicado a desmovilizar los grupos paramilitares. En

consecuencia, la guerrilla atentó contra la Casa en señal de desacuerdo con el programa.

Teniendo en cuenta el número de Casas de Justicia instauradas y la larga duración del

programa, los ataques directos o incidentales han sido muy pocos. Podrían desalentar a los

usuarios a hacer uso de la Casa de Justicia, pero se constata que su efecto ha sido limitado.

Impacto en la congestión judicial

El tema de la congestión es complejo. Una vez más, nuestras conclusiones se basan en

evidencia indirecta recogida en el trabajo de campo que indica que el impacto fue mínimo.

Puesto que las Casas de Justicia se enfocan en poblaciones de ingresos más bajos,

atienden conflictos que probablemente no arribarían a los despachos en razón de los

costos, la distancia y la poca familiaridad de los usuarios con los procedimientos formales.

Empero, dos reflexiones adicionales complican el panorama.

En primer lugar, muchas conflictos atendidas por las Casas de Justicia son de inasistencia

alimentaria. Puesto que la inasistencia alimentaria se penalizó en Colombia –decisión que

debería reconsiderarse—, es probable que su solución en las Casas alivie la carga laboral

de los fiscales que de acuerdo a la Corporación Excelencia en la Justicia (2009) son

quienes más intentan mediar con el fin de evitar los juzgados. Sin embargo, la falta de

acatamiento del acuerdo conciliatorio puede hacer que el caso termine en la fiscalía o en

los juzgados. A pesar de los resultados positivos obtenidos sobre el grado de acatamiento

de los acuerdos conciliatorios tramitados en las Casas sería recomendable hacer un estudio

a largo plazo. La experiencia de la Casa de Justicia puede ser similar a la que se

experimenta dentro del sistema formal: el procesado paga a cuotas unos meses y después

deja de hacerlo, pues la cuota alimentaria no es de un solo pago y la experiencia en

Colombia y en otros países indica que si la orden proviene de un juzgado o del resultado

de la aplicación de mecanismos alternativos, el acatamiento termina mucho antes de que

el niño llegue a la edad adulta. En cualquier caso, la tasa de acatamiento según lo reportan

los querellantes es tan alta, que o bien evaluamos a un grupo especial de personas, o los

resultados son tan preliminares que necesitan de seguimiento.


74

En segundo lugar, como se anotó en la evaluación de 2010 del Programa de Reforma y

Modernización de la Justicia de USAID, las Casas de Justicia solían brindar asesoría para las

acciones de tutela (mecanismo de protección contra la vulneración -por acción u omisión-

de los derechos fundamentales que garantiza la Constitución). Puesto que las tutelas se

tienen que llevar ante un juzgado, también suman a la carga de casos. Sin embargo, no se

tiene noción acerca de cuántas se preparan en las Casas de Justicia y por consiguiente de

su efecto, pero es muy probable que tal y como sucede con los casos de inasistencia

alimentaria no produzcan mayor efecto. Para sintetizar se puede decir que las Casas de

Justicia funcionan como alternativas a los juzgados para aquellos que no hacen uso del

sistema judicial (o que no lo han hecho hasta que acuden a las Casas de Justicia) y que

como tales mejoran el acceso a la justicia, pero no aumentan ni disminuyen la congestión

judicial de manera significativa.

CONCLUSIONES SOBRE LA DEMANDA Y RESPUESTA DE LOS USUARIOS A LOS

SERVICIOS

La demanda de servicios de las Casas de Justicia tiende a ser variable. La categoría de

servicios más importante atañe a la asistencia para resolver conflictos. De estos, los

conflictos familiares son las más comunes. Los otros tipos de disputas incluyen diferencias

entre vecinos, asuntos civiles, desacuerdos entre arrendadores y arrendatarios, entre otros.

Las respuestas de las encuestas dan resultados muy positivos, ya sea al medir el porcentaje

de casos de conflictos en las que se llegó a pactar un acuerdo, o bien al grado de

acatamiento del acuerdo conciliatorio que reportan los usuarios. Hubo algunas diferencias

según el tipo de disputa y de región (Casas en zonas CSDI o no CSDI), y a pesar de que no

afectan los resultados y conclusiones generales, vale la pena explorarlas.

El trabajo de campo no se prestó para el análisis de otro tipo de servicios frecuentemente

solicitados, como la expedición o pérdida de documentos, la necesidad de guardar

información de forma segura, asuntos penales, etc. Se podría usar la información

recolectada en los cuestionarios para indagar acerca de las diferencias en este campo. Sin

embargo, la satisfacción generalizada entre los usuarios con las Casas de Justicia, su

voluntad de regresar y de recomendarlas a otros, le resta peso a las diferencias. Los

porcentajes ubicados en rangos positivos presentan variaciones muy leves entre las

distintas categorías, que oscilan entre 80% y 90%.

Los grupos focales reafirman estos resultados, a excepción de los afrocolombianos. Estos

últimos expresaron quejas recurrentes sobre la calidad del servicio, la falta de respeto por

prácticas culturales y una excesiva burocracia. Solo hubo 26 individuos en representación

de unos pocos municipios, por lo que no se puede asegurar que los problemas

mencionados sean sistemáticos, resultantes de una dinámica de grupo, o relacionados con

las condiciones específicas de ciertos contextos. En todo caso, los grupos focales hicieron

emerger varios asuntos relevantes para la evaluación, especialmente lo concerniente a la

calidad de los servicios prestados.


75

Visto lo anterior, sorprenden los puntajes relacionados con la capacidad de las Casas de

Justicia de reducir las barreras de acceso. Aunque alcanzan un rango positivo, los

resultados no llegan a los mismos niveles de la satisfacción, y se generan diferencias más

pronunciadas entre las zonas CSDI y no CSDI. La explicación más razonable a este

fenómeno es que el asunto de las barreras es menos importante para los usuarios que la

disponibilidad de los servicios que responden a sus necesidades. En cuanto a la reducción

de barreras los usuarios en zonas CSDI se obtuvieron resultados menos favorables mas no

negativos, probablemente en razón de la ausencia de servicios antes de la presencia de las

Casas de Justicia. Aunque satisfechos con la disponibilidad de los mismos, no tenían un

punto de comparación que les permitiera calificarlos como mejor o peor al statu quo

anterior. Como se sustentará en los siguientes apartes, nada de esto implica que no se

puedan mejorar los servicios o mejorar su alcance, acorde con lo que en teoría puede

cubrir cada Casa de Justicia39. Debemos empezar por reconocer que los usuarios tienen

una opinión supremamente favorable del programa en su estado actual, así que cualquier

modificación en su estructura organizacional, en su formato y sus contenidos, debería

hacerse con el mayor cuidado para asegurar que no vaya en detrimento del

posicionamiento hasta ahora logrado.

39

En su estudio sobre las Casas de Justicia y Centros de Convivencia en Bogotá, la Corporación

Excelencia en la Justicia (2008) anota que muchos usuarios potenciales no tenían conocimiento

acerca de las funciones de las Casas de Justicia, o tenían una idea distorsionada. Aunque su

encuesta pretendía alcanzar a los no usuarios, optó por centrarse en aquellos que viven cerca de las

Casas de Justicia y que pueden tener algún grado de familiaridad con ellas. Sería interesante

averiguar no solo cuántas personas han recibido las Casas de Justicia en las zonas rurales, sino

también cuántas personas sabían que tenían una a su alcance. De los últimos tres estudios

contratados por el PNCJ, solo el de Mejía Wills toca este punto, y lo hace parcialmente al indagar

acerca de programas de difusión.


76

CAPÍTULO III

DESDE LA OFERTA: HALLAZGOS EN EL

FUNCIONAMIENTO DE LAS CASAS DE

JUSTICIA

INTRODUCCIÓN

Desde la perspectiva de los usuarios el programa funciona, pero sería difícil concebir que

los mismos tengan una visión negativa, ya que para muchos las Casas representan la

oportunidad de resolver sus conflictos y otros problemas de orden jurídico fuera del

contexto penal, a través de los líderes tradicionales (no solo de los formales sino también

de los que ejercen el poder local, incluidos los “caciques”), o del uso de mecanismos

coercitivos. Sin embargo, el programa podría mejorar en aspectos tales como costos y

tiempo de acceso a la justicia, que en esta ocasión arrojó un rango positivo entre 35 y 50%

en las respuestas. Los puntajes de las zonas CSDI evidencian un rezago constante con

relación a las no CSDI. En esta vía también podrían implementarse mejoras, así como en las

Casas de Justicia que obtuvieron resultados inferiores al promedio.

La pregunta base no debería ser si el programa en efecto funciona, sino qué hacer para

que funcione mejor. Una manera de llegar a responder tal pregunta es cotejar los puntajes

de los usuarios con otras características de las Casas de Justicia, con el fin de evaluar hasta

qué medida variables dependientes como grados de éxito y de satisfacción están,

condicionadas por las variables independientes como organización, personal, financiación,

y administración. Es a esto a lo que precisamente nos queremos referir al hablar “Desde la

oferta”, incluyendo tanto los servicios que se prestan como la organización, estructura y

financiación de la oferta. Con datos más amplios y contundentes se habría podido llevar a

cabo un análisis más minucioso. En este estudio nos limitamos a identificar las áreas

problemáticas y procuramos revelar las variables independientes de las que estas se

derivan.

Las observaciones hechas en la evaluación de 2010 del Programa de Reforma y

Modernización de la Justicia de USAID acerca de las variables independientes, fomentó en

parte la petición de esta evaluación. Si bien hubo una apreciación positiva del programa,

se percibieron algunos problemas en su implementación en varias Casas de Justicia tales

como: la falta de personal, dificultades en la contratación (incluyendo posibles violaciones

al código laboral), infraestructura y equipos inadecuados, problemas de seguridad para el

personal y los usuarios. También se encontraron diferencias sustanciales en términos de la

oferta de servicios y en la organización de las Casas de Justicia, así como eventuales

tensiones que esta situación genera con la Dirección de Acceso a la Justicia del MIJ,

encargada de supervisar el desarrollo del programa. Otro factor de alerta que no se había


77

mencionado en la evaluación de 2010 que abordaremos ahora y que se desarrollará en los

últimos capítulos, es la sostenibilidad del programa. Se puede caer en el error de creer que

su permanencia y expansión en diez y siete años son motivos suficientes para considerar

irrelevante su sostenibilidad, pero la fragilidad de la que se habló en el Capítulo 1 no ha

desparecido y continúa siendo materia de preocupación para los interesados en la

prosperidad del programa y en su capacidad de generar mayores beneficios a las

poblaciones a las que atiende.

En esta parte el análisis se elabora a partir de la información del censo de Casas de Justicia

realizado entre los años 2002 y 2010 por la Dirección de Acceso a la Justicia del MIJ, las

entrevistas realizadas al personal de las Casas de Justicia, y en las observaciones hechas

por el equipo durante el trabajo de campo. Se complementan con información

proveniente de otras fuentes, incluyendo el estudio paralelo acerca de la organización, los

procedimientos y el personal de las Casas de Justicia (Mejía Wills, 2011). Como sucedió

con la información recolectada desde la demanda, se encuentran diferencias entre los

datos que responden a distintas fuentes, de donde surge otro problema: si el programa

contara con un mejor seguimiento y con mejores bases de datos, gran parte de nuestro

trabajo de campo habría sido innecesario y el tiempo y esfuerzos del equipo se habrían

podido invertir de forma inmediata en el análisis.

PERSONAL

Uno de los factores que afecta la operatividad del programa y de cada Casa de Justicia se

refiere a los recursos humanos: quiénes hacen parte del personal, cómo se seleccionan y

contratan, supervisan y preparan para su trabajo. En esta área se habían identificado varios

problemas, a saber: el vacío que genera la ausencia de representantes de varias entidades

que en teoría deberían hacer parte de las Casas de Justicia (siendo las del orden nacional

las más ausentes); la incapacidad de los municipios más pequeños de pagar a trabajadores

de tiempo completo; la alta rotación de personal; la renovación indebida e irregular de

contratistas y contratos; capacitación y supervisión inadecuadas, entre otros. Es factible

que algunas expectativas sobre el personal no sean realistas ni necesarias, en tanto la

configuración más efectiva para la provisión de servicios puede diferir en algunos aspectos

de lo que establece la ley, los convenios y las concepciones de los supervisores del

programa; tema que se analizará más adelante y que requiere de una mayor atención a la

que le podemos dar en el estudio, siendo vital tanto para la sostenibilidad como para el

avance del programa. A continuación examinaremos las prácticas actuales y en el capítulo

siguiente evaluaremos su impacto.

¿Quiénes trabajan en las Casas de Justicia y a qué entidades representan?

Los recursos humanos han sido un problema perenne del PNCJ, aun desde sus inicios.

Como se anotó, el personal proviene de varias entidades públicas del orden municipal y


78

nacional, cuya participación es en mayor medida voluntaria, según lo determina la ley

(Decreto 1477/00). Esto quiere decir que del personal proyectado, una buena parte no

hace presencia en las Casas de Justicia, especialmente de las entidades públicas del orden

nacional. También significa que para los municipios más pequeños y más pobres, proveer

el personal necesario consuma gran parte del rubro de personal de sus presupuestos. Así

las cosas, cuando solo hay un personero o un inspector de policía, es probable que éste

trabaje solo media jornada en la Casa de Justicia o que tenga otras responsabilidades que

debe atender al mismo tiempo. En otros municipios pequeños se ha encontrado que el

funcionario permanece en la oficina de la entidad que representa y no físicamente en la

Casa, por lo que los usuarios son enviados a esta. Otro estudio financiado por USAID

reportó que está práctica explica la ausencia de los personeros en muchas Casas de

Justicia, pues prefieren quedarse en las oficinas municipales donde les es más fácil trabajar

desde allí (Mejía Wills, 2011).

Varias entidades públicas del orden local y nacional han resuelto el problema acudiendo a

la contratación de personal por prestación de servicios, pero esto crea otros problemas,

entre ellos la posible violación de las leyes laborales colombianas sobre uso, duración y

renovación de contratos a término fijo40. Esta práctica, al parecer excesiva en varias

agencias del Estado, busca evadir los topes de contratación pública establecidos por la ley,

ha sido ampliamente criticada y pareciera haber una intención de tomar medidas que le

pongan fin41.

Aparte de los líos jurídicos que esto genera, surgen otros problemas. Por

ejemplo, hay personal cuyos contratos ya han terminado hace meses y aún así las personas

continúan trabajando con la esperanza de que su contrato sea renovado (USAID/ MSI,

2010), o, para evitar violar la ley, se contratan año a año personas diferentes y se pierden

así los beneficios derivados de la experiencia y la capacitación recibida. En esta medida, la

inestabilidad laboral a la que están sujetos los contratistas en las Casas de Justicia afecta la

calidad de su trabajo.

Nuestros datos sobre dotación de personal se basan en los censos del MIJ; el de 2009 sólo

lista a profesionales trabajando en cada Casa de Justicia. Como se muestra en la Tabla 24,

es evidente que los municipios más pequeños tienen menos personas profesionales,

oscilando entre 2 y 5 personas, y casi todos abogados. En el extremo superior hay una

mayor variación, aunque los números más altos de profesionales se encuentran en las

40

En este sentido existen varios casos problemáticos, incluyendo los posibles intentos de ocultar

una relación laboral (como lo define el Art. 23 del Código Laboral) bajo otro nombre, violaciones y

restricciones sobre el tiempo y renovación de contratos a término fijo (Artículos 46 y 47). Si bien

estas prácticas resultan de carácter legal o ilegal, es de conocimiento generalizado que los contratos

repetitivos cuya duración es menor al año están diseñados para evitar su interpretación como

contratos a término indefinido.

41

Este es un problema recurrente en Colombia tanto en el sector privado como el público. Rafael

Pardo, Ministro de Trabajo, anunció recientemente que erradicará esta práctica del Gobierno para

dar ejemplo y propender por una solución. “14 millones no tienen un trabajo digno,” El Tiempo,

noviembre 13, 2011; 11


79

categorías especial y 1 de municipios. Hay excepciones importantes para Villa del Socorro

en la categoría especial con solo 9 profesionales, y Tumaco en la categoría 4 con 18.

Recordemos que se trata de profesionales censados, lo cual deja por fuera personal

administrativo, conciliadores en equidad, justicia de paz, y todos aquellos que no cuentan

con un título profesional. En el caso de Bello, por ejemplo, solo se reportan 13

profesionales pero hay un número importante de conciliadores en equidad y de pasantes

que trabajan medio tiempo en la Casa de Justicia.

Tabla 24: Personal profesional incluido en este estudio, perteneciente a las 21 Casas

de Justicia en el año 2009

CASA DE JUSTICIA

TOTAL ABOGADO SICÓLOGO TRABAJADOR SOCIAL

ADMINISTRADOR DE EMPRESAS

MÉDICO OTRO

Bajo Cauca- El Bagre (6) 5 2 2 1

Bajo Cauca - Tarazá* (6)

Bajo Cauca- Zaragoza (6) 3 2 1

Barranquilla La Paz (1) 11 8 1 1 1

Barranquilla Simón Bolívar (1) 16 12 1 2 1

Bogotá Usme (Especial) 12 10 2

Bucaramanga (Especial) 13 10 1 0 2

Cali Aguablanca (Especial) 20 11 3 2 1 2 1

Medellín Villa del Socorro (Especial) 9 7 1 1

Pasto (2) 19 13 3 3

Popayán (3) 9 9

Riohacha (4) 4 3 1

Soacha (2) 11 9 1 1

Sur del Tolima- Chaparral (6) 3 2 1

Sur del Tolima- Ortega (6) 2 2

Sur del Tolima-Ataco(6) 3 3

Sur del Tolima Rioblanco (6) 4 3 1

Tumaco (4) 18 11 3 1 3

Villavicencio (2) 9 5 2 1 1

Puerto Tejada (6) **

Bello (Especial) 13 9 2 2

* Construida en 2011 **Empezó a operar en el año 2009 – no incluida en el censo

Fuente: MIJ, Censo, 2009

La Tabla 25, armada por el equipo de consultoría con base en los datos primarios del

censo de 2010, da cuenta de todo el personal (no solo de profesionales) que trabajaba en

cada Casa de Justicia, ya fuera por el programa o la entidad a la que se encontraba


80

suscrito. Solo se incluyen 20 Casas de Justicia porque Tarazá se inauguró después de que

la información se recogió. La tabla incluye profesionales asalariados y personal de soporte,

así como voluntarios y trabajadores de medio tiempo. Aquí, las diferencias son más

notables, y las cifras de personal proveído por las instituciones de base (dejando de lado

los programas especiales) oscilan en un rango enorme (6 para Rioblanco - 11842 para Bello,

a pesar de tener solo 13 profesionales). La categoría 6 de municipios cuenta con un

número mucho más bajo de personal, y normalmente carece de conciliadores en equidad

y de consultorios jurídicos. Empero, los municipios de CSDI tienden a contar con más

programas especiales, tales como actividades para desplazados, minorías étnicas, niños y

adolescentes.

Tabla 25: Distribución del personal en las 21 Casas de Justicia en 2010,

discriminadas por dependencia y número de personas en cada una de ellas

42

Ver explicación sobre esta cifra en la pág. 8, nota al pie no. 9.


81

ENTIDAD CJ

El B

agre

Zara

goza

La P

az

Sim

ón

Bo

lívar

Be

llo

Usm

e

B/m

anga

Agu

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Rio

hac

ha

Soac

ha

Ata

co

Ch

apar

ral

Ort

ega

Rio

bla

nco

Tu

mac

o

Vill

avic

en

cio

Centro de conciliación 3 2 4 1 4 Comisaria de familia 2 1 6 7 8 6 5 6 7 6 1 11 2 2 3 1 4 3 Conciliadores en equidad 2 3 12 6 33 2 10 3 3 6 2 5 12 5 9 3

Oficina juridical 10 18 2 1 10 5 6 8 3

Coordinación 1 2 1 8 5 1 8 1 1 2 5 1 1 1 1 1 1 1 2

CRI 2 1 2 1 5 2 2 2 24 1 1 1 1 1 1 2 2 Defensoría del pueblo 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 4 1 Desarrollo comunitario 2 1 5 1 1 1 7

Fiscalía 2 1 2 2 7 2 3 4 1 3 3 1 2 1 2

ICBF 1 2 1 1 Inspección de Policía 2 3 3 4 6 7 5 3 6 2 3 1 1 1 1 2 2 1 5 3

Justicia de Paz 6 2 1 1 2 Mediadores comunitarios 5 10

Medicina Legal 1 1 1 2 Personería- Veeduría 2 1 2 1 2 1 1 2 1 1 2 1

Psicología 3 17 2 4 2 1 1 1 1 1 1 1

Trabajo social 4 1 1 2 1 1 7 1 1

Plataforma básica de servicios 16 14 45 31

118 20 31 40 55 39 25 21 14 35 19 9 12 5 36 23

Comunidades étnicas 2 1 5 1 6

Acción Social 1 1 5 6

Políticas de infancia y juventud 2 Plataforma ampliada de entidades 5 4 3 Unidad de mediación y conciliación 4 Plataforma ampliada de servicios 10 2 10 8 1 3 12 Fuente: Censo Nacional de Casas de Justicia - Programa de Acceso a la Justicia. Noviembre-Diciembre 2010


82

Basándose en las dos tablas anteriores, hay varios aspectos que comentar. El primero y

más obvio es la mala calidad de la información recolectada. Sobre personal, por entidad y

valores totales, las cifras para 2010 existen, pero nunca se habían consolidado en una

misma tabla. Por ende, para crear la segunda tabla tuvimos que recolectar datos de varias

hojas de cálculo y elaborar una visión general compuesta.

Segundo, se reitera que lo que sucede en cada Casa de Justicia (incluyendo personal )

depende en gran parte del trabajo de las autoridades locales, que no solo se encargan de

contratar y ubicar al personal, sino que también diseñan nuevos programas y llegan a

acuerdos con las entidades públicas del orden nacional para que se efectúe el envío de sus

representantes a las Casas de Justicia. En algunas instancias puede haber otros factores en

juego, pero rara vez incluyen la intervención del Ministerio de Justicia.

Tercero, puesto que el número de profesionales y representantes de entidades varía

enormemente, es lógico preguntarse si el modelo de personal propuesto en el Decreto

1477/00 y en varios convenios es realista o de hecho necesario, y si está tomando en

cuenta las demás responsabilidades y limitaciones presupuestarias de las entidades

participantes. Una cosa es crear un modelo ideal de personal, y otra muy distinta, que sea

viable económicamente.

Sobre las mismas líneas argumentales, se puede afirmar que presencia no es lo mismo que

términos de empleo. El segundo estudio al que nos hemos referido (Mejía Wills, 2011)

provee información adicional sobre los patrones de contratación, y de cómo esos patrones

pueden estar afectando el rendimiento del personal. Incluso varían entre las entidades

públicas del orden local. Por ejemplo, las 56 Casas de Justicia evaluadas en el estudio

tenían un coordinador. A los coordinadores los debe poner el municipio, pero 40% eran

contratistas, 29% nombramientos políticos sin contrato o seguridad social, 20%

funcionarios, y 12% funcionarios provisionales (en espera de nombramiento oficial). Varios

de ellos (23%) tenían puesto tanto en la Casa de Justicia como en la Alcaldía municipal. La

situación es similar al examinar el personal asignado a los CRIs: 44.5% eran contratistas

(vinculados mediantes contratos de prestación de servicios), la mayoría contratada a través

de otra oficina municipal (Mejía Wills, 2011; 19-21). Ni el estudio de Mejía ni nuestro

trabajo de campo arrojan información sobre la situación laboral del personal local o

nacional de otras instituciones, pero valdría la pena recolectar esta información para poder

formular propuestas de mejoramiento en esta área. Lo que queda claro es que nadie

trabaja “para la Casa de Justicia”, sino que es ubicada allí por la entidad para la que trabaja.

Esto da cabida a otros problemas que abordaremos enseguida, pues la supervisión que

debe efectuar el coordinador se ve coartada, siendo esta otra condición problemática

propia de la participación de carácter voluntario a las que están sujetas las entidades.


83

¿Cuáles funcionarios son los más requeridos?, y ¿cuáles son los más efectivos?

Es preciso dar respuesta a las dos preguntas de manera separada. La primera se trató en el

Capítulo 2 a partir de la Gráfica 3. Es claro que se acude en primer lugar a los inspectores

de policía, a los que siguen de cerca las Comisarías de Familia. Ambas (inspecciones y

comisarías) son entidades del orden municipal, por lo que es usual que hagan presencia en

todas las Casas de Justicia. La preponderancia de los conflictos familiares da cuenta del uso

frecuente de las comisarías, mientras que no hay una respuesta obvia para el uso de las

inspecciones de policía, a excepción de que éstas se encargan de velar por el cumplimiento

de las regulaciones locales y, hasta cierto punto, de garantizar los derechos humanos; así

las cosas, es allí donde las personas tienden a sentar su queja. Si se trata de una conducta

penal, el inspector de policía está facultado para imponer una multa (por contravenciones

menores) o iniciar una investigación antes de remitir la queja al fiscal o a la policía. Puesto

que los inspectores también pueden recolectar evidencias, requieren de un lugar para

guardarlas, y tanto Mejía Wills como nuestro equipo encontraron que, para este propósito,

a veces usan oficinas desocupadas dentro de la Casa de Justicia.

“La costumbre hace al maestro” y con el tiempo, determina la disponibilidad. Esto quiere

decir que se recurre a los funcionarios de la inspección de policía y de las comisarias de

familia para solicitar servicios que deberían brindar otras entidades y que no se hallan

presentes en la Casa de Justicia. Incluso si la entidad ausente abre su oficina en la Casa de

Justicia, es muy probable que ya se haya establecido un patrón de comportamiento o

costumbre que conlleve a considerar superflua la presencia de la persona/entidad nueva.

Esta lógica podría aportar una explicación parcial sobre la disminución evidente de

representantes de ciertas entidades en las CJ en los últimos años, no obstante, no pesa

tanto como las carencias de tipo presupuestal y de personal. En algunas entrevistas,

personas que trabajan tiempo completo en las CJ argumentan que los funcionarios del

orden nacional son ineficaces porque sus horarios y presencia en las Casas son

impredecibles y su asignación considerada un castigo o una estrategia para librarse de

aquellos cuyo rendimiento deja mucho que desear, sobre todo cuando se trata de sedes

retiradas en zonas rurales. De hecho es cierto que los empleados de entidades del orden

regional o nacional toman su servicio en las Casas de Justicia, sobre todo en las más

apartadas, como una situación de carácter temporal y un paso más en su carrera. En

consecuencia, la rotación es frecuente e inevitable.

La Tabla 26 repite lo que se expuso en la Gráfica 3: relaciona los servicios más solicitados

en las Casas de Justicia. Pero en este caso, nuestro interés se basa en la comparación de

los números resultantes con los esquemas arriba descritos.

Tabla 26: Servicios prestados a las personas entrevistadas en las 21 Casas de

Justicia

ENTIDAD

MUESTRA

USUARIOS

VILLAVICENCIO

MUESTRA

USUARIOS VILLA

DEL SOCORRO

SONDEO

N=3,188

SONDEO

N=2,416


84

N=1,159 N=1,143

N % N % N % N %

Psicología 73 6.30% 17 1.49% 29 0.91% 24 0.99%

Comisaria de familia 287 24.76% 353 30.88% 829 26.00% 657 27.2%

Conciliador en

equidad 18 1.55% 81 7.09% 364 11.42% 293 12.1%

Consultorios

jurídicos 6 0.52% 1 0.09% 49 1.54% 30 1.2%

Defensoría del

pueblo 1 0.09% 17 1.49% 39 1.22% 25 1.1%

Desarrollo

comunitario

5 0.44% 91 2.85% 59 2.4%

Fiscal local 196 16.91% 251 21.96% 226 7.09% 161 6.7%

ICBF 57 4.92% 4 0.35% 116 3.64% 84 3.5%

Inspección de Policía 287 24.76% 225 19.69% 706 22.15% 555 23%

Inspección de trabajo 1 0.09%

19 0.60% 21 0.9%

Justicia de Paz 114 9.84% 8 0.70% 23 0.72% 14 0.6

Medicina Legal 1 0.09%

17 0.53% 12 0.5%

Personería

31 2.71% 140 4.39% 92 3.8%

Registraduría civil

68 2.13% 57 2.4%

Otro * 118 10.18% 148 12.95% 451 14.15% 317 13.1%

NA

0.00% 2 0.17% 21 0.66% 16 0.7%

TOTAL 1159 100.00% 1143 100.00% 3188 100.00% 2.416 100.00%

*Otro incluye los CRI y programas de capacitación. Fuera de registrar y dirigir a los usuarios a la dependencia

indicada, el CRI provee información relacionada con el SISBEN, SISPAD y programas similares que benefician a

las poblaciones de bajos recursos.

Fuente: datos y análisis del equipo de consultores encargados de la evaluación.

Las dos columnas del sondeo reflejan las frecuencias de las muestras ponderadas y sin

ponderar, para así asignar un mismo valor a todas. Al menos para este ejercicio, las

diferencias encontradas son mínimas. La visita de un usuario a un funcionario o entidad

depende de dos factores: la preferencia del usuario y la presencia del funcionario

específico y/o de las alternativas presentes. Para determinar cuál factor es más relevante en

cada Casa de Justicia, debemos comparar su plataforma de oficinas o dependencias con

los patrones de utilización. Más adelante, analizaremos la “presencia” como un factor

determinante. Sin embargo, la preferencia también cuenta y puede depender de

experiencias previas que haya tenido el usuario y de la familiaridad que sienta hacia una

dependencia específica. Incluso en Casas como Villavicencio y Villa de Socorro donde una

gran variedad de oficinas brinda servicios, la Inspección de Policía se prefiere por encima

de otras dependencias disponibles y más adecuadas para atender ciertos tipos de

solicitudes.

En cuanto a la presencia, es importante reiterar que de los funcionarios del orden nacional

disponibles en las CJ, la mayoría trabaja solo medio tiempo e incluso en horarios

impredecibles, lo que incita a los usuarios a frecuentar a quienes siempre están allí.


85

Sabemos que estas cosas suceden, pero no sabemos qué tanto ni cuánto inciden en los

patrones de uso actuales. Se necesita estudiar más a fondo esta dinámica enfocándose en

el uso específico de cada dependencia para poder determinar para qué y por qué se acude

a ellas. Esto será de ayuda para determinar de qué manera las CJ estarían mejor dotadas

de personal. Igualmente, evaluar en detalle la satisfacción de los usuarios con los servicios

aportaría más detalles sobre la situación actual de las CJ.

La utilidad de los servicios prestados es otra área para la que no se cuenta con suficiente

información. Como se insinuó antes, se podría acudir a la información de las encuestas de

este estudio para comparar las dependencias proveedoras de servicios con el nivel de

satisfacción de los usuarios; sin embargo, los niveles de satisfacción medidos en este

estudio son tan altos que dudamos que con este ejercicio se llegue a resultados

interesantes. Si bien es cierto que la satisfacción sobrepasa las expectativas, la calidad del

servicio es un aspecto preocupante porque los programas de capacitación en MASC que

implementa el MIJ pueden no haber incluido a funcionarios locales que terminan a cargo

de la mayoría de labores relacionadas a la solución de conflictos43. La satisfacción de los

usuarios puede radicar en el hecho de haber encontrado una solución a su problema, pero

la calidad y la consistencia de los servicios merecen un examen en tanto casos parecidos

producen resultados parecidos. En asuntos de justicia, la satisfacción del usuario es

importante pero no es el único criterio relevante para evaluarlos, ya que si las soluciones

vulneran los derechos, no se pueden tomar como tales y es vital saberlo. Como esta vez no

se tiene información relevante, se hace esta observación para futuros estudios sobre el

tema.

La utilidad también se relaciona con las facultades legales otorgadas a los distintos

funcionarios, incluyendo a aquellos de entidades públicas del orden nacional. Por ejemplo,

los fiscales locales asignados a las Casas de Justicia están facultados para manejar delitos

querellables susceptibles de conciliación y por ende, los demás delitos quedan fuera de su

jurisdicción. Pueden manejar las partes iniciales del proceso judicial en casos de delitos

más serios, es decir, captura, imputación de cargos, y medidas de aseguramiento. Sin

embargo, para poder proceder necesitan un juez, cargo que normalmente no está dentro

de la Casa de Justicia. Esto significa que, al fin de cuentas, no pueden hacer nada diferente

a lo que hacen los inspectores de policía, e incluso terminan siendo menos útiles ya que

tampoco pueden llevar a cabo investigaciones preliminares en la ausencia de la policía

judicial.

Situaciones parecidas afectan a los jueces de paz que han sido elegidos localmente y que,

como los conciliadores en equidad, básicamente están limitados a hacer conciliación. Los

defensores de familia del ICBF, responsables de velar por el respeto de los derechos de

todas las partes, se ven limitados a registrar posibles incumplimientos a los acuerdos de

43

Un argumento que carece de peso es que no se forma al personal en MASC porque entre sus

funciones se encuentran la conciliación y la mediación, lo cual indica que por la descripción de su

cargo ya deberían ser conocedores y expertos en las técnicas respectivas.


86

conciliación. Por su parte, los representantes de la Defensoría del Pueblo también velan

por los derechos de los ciudadanos pero tienen responsabilidades adicionales. Todos estos

cargos fueron incorporados antes de que se efectuaran los cambios del Código de

Procedimiento Penal y antes de que el Programa Nacional de Casas de Justicia se adhiriera

al Plan Nacional de Consolidación, teniendo que priorizar sus acciones para los municipios

de categoría 6. Ante esta serie de transformaciones de carácter legal y jurídico, las

responsabilidades del personal se han alterado así como su coordinación con las demás

entidades y funciones que hacen parte de la estructura organizacional de las Casas de

Justicia. Así mismo, se puede argüir que en el momento en el que se suscribió el Decreto

1477, la falta de claridad sobre las responsabilidades respectivas de cada entidad

participante en el programa creó vacíos que inciden en la operatividad del mismo. En

cuanto a la vinculación del PNCJ al Plan Nacional de Consolidación, la falta de

participación de las entidades públicas del orden nacional en los municipios pequeños

deja en el aire la solución de problemas que por definición trascienden del mandato de los

funcionarios del orden local y de los demás trabajadores de las Casas de Justicia.

Capacitación del personal

Las Casas de Justicia brindan capacitación a los usuarios, pero también cuentan con

programas de formación para su personal. No obstante, ésta se provee de forma

esporádica por las mismas entidades que hacen parte de la Casa de Justicia o por otras

organizaciones, entre ellas el Ministerio de Justicia. Es importante acotar que hubo varias

quejas sobre la capacidad de respuesta del Ministerio para atender las solicitudes de

formación del personal, especialmente las referentes a MASC (Mejía Wills, 2011). Lo grave

de este punto radica en el hecho de que varias de las entidades presentes en las CJ ofrecen

servicios de conciliación, pero no hay muestra alguna de que su personal (aparte de

aquellos entrenados previamente por el programa del Ministerio de formación de

conciliadores de equidad) tenga una preparación específica y especializada en la materia.

El personal también se quejó por la falta de instrucción en el propósito y las perspectivas

de su trabajo en las Casas de Justicia, así como de la rotación frecuente que afecta el

impacto que las capacitaciones pueden tener.

Rotación de personal

Al respecto, hay varios asuntos a tratar. Como se indicó a partir de las encuestas hechas al

personal de las Casas de Justicia, la rotación es frecuente, sobre todo de funcionarios de

entidades públicas del orden nacional. Esta se debe en parte a la práctica recurrente de

contratar empleados por prestación de servicios, principalmente en las entidades públicas

del orden municipal. Así mismo, una causa aplicable solo a entidades públicas del orden

nacional, es que no resulta atractivo para los funcionarios ser asignados a locaciones

remotas; por ende las personas buscan ser transferidas o reubicadas cuanto antes. Tanto

en nuestro trabajo de campo como en la evaluación de Mejía Wills se encontró que la


87

rotación y la inseguridad se vislumbran como impedimentos al rendimiento, pero no

proveen datos sólidos y reveladores sobre la frecuencia de estos factores. Lo que sí

encontramos fue que el 41.7% (35 personas) del personal entrevistado no considera ni

propone cambios necesarios para mejorar el programa o la operatividad de la Casa de

Justicia, ya que “no han ocupado sus cargos por el tiempo suficiente” requerido para forjar

una opinión al respecto. Así mismo, se evidencia el anhelo entre el personal de una mayor

rotación de personas de baja aceptación. Si varias entidades públicas del orden nacional

promueven el trabajo en las Casas de Justicia como un castigo o como el lugar ideal para

ubicar a los funcionarios de bajo rendimiento, la probabilidad de que estén a la altura del

servicio que se brinda es mínima.

INFRAESTRUCTURA, EQUIPOS, MANTENIMIENTO Y UBICACIÓN

Aunque estas áreas no se cubrieron de manera sistemática en nuestro trabajo de campo, a

partir de nuestras observaciones e impresiones base realizamos una evaluación. En los

anexos se incluye una tabla elaborada a partir de los datos disponibles del trabajo de Mejía

Wills, donde se califican las condiciones de la mayoría de Casas de Justicia evaluadas. En

términos de mantenimiento e infraestructura, la primera inquietud que anotamos y que ya

había sido señalada en la evaluación de 2010, una vez ha sido construída e inaugurada la

Casa, las alcaldías municipales pueden no tener fondos disponibles para su

mantenimiento. Este es el caso de San Andrés, donde una Casa de Justicia tuvo que

cerrarse por las fallas estructurales del inmueble. Un buen número de Casas de Justicia está

en malas condiciones, lo que también se constata con la solicitud que una de ellas hizo a

USAID para construir una nueva edificación. Normalmente, el problema yace en la

incapacidad del municipio de destinar fondos para su mantenimiento, y ocasionalmente a

su renuencia cuando los beneficiarios directos son entidades públicas del orden nacional

que cuentan con más recursos, tales como la Fiscalía. Estos problemas suelen estar

asociados a los municipios más pobres.

Una segunda inquietud, también mencionada por Mejía Wills (2011), es que muchasCasas

de Justicia tienen un gran tamaño en relación con las necesidades de los municipios en las

que operan, lo que conlleva a que sean utilizadas para otros propósitos. De ahí las

tensiones que han surgido con el Ministerio de Justicia. Esto nos lleva a plantear otras

opciones, como la posibilidad de que la Casa de Justicia se adecúe a un inmueble del

gobierno municipal, o a que sea un remplazo del mismo (Mejía Wills). En otras palabras, es

válido cuestionar si en los municipios pequeños es estrictamente necesario construir una

Casa de Justicia aparte. La evidencia anecdótica indica que al menos en ciertos casos las

Casas de Justicia que exceden las necesidades del área en la que se introducen son

requeridas y a veces parcialmente financiadas por un alcalde que “quiere dejar testimonio

de su gestión”. Desafortunadamente, esto puede dejar a su sucesor con un elefante

blanco, difícil de mantener y de ocupar.


88

La tercera inquietud que se recoge de las entrevistas aplicadas al personal de las CJ se

relaciona con la necesidad de reubicar la sede de una Casa de Justicia. Dos casos

específicos que salieron a flote en nuestro estudio son Usme (Bogotá) y Soacha

(Cundinamarca); las razones aducidas, la distancia entre la Casa de Justicia y las

poblaciones objetivo. Puesto que es el municipio el que suele dar el terreno o el inmueble

necesario para la implementación del programa, la locación disponible no es siempre la

más conveniente, ya sea por motivos de seguridad, transporte o problemas para construir

la edificación. En los municipios más pequeños la ubicación es un problema menor en vista

de que no hay tantas opciones, e igualmente la Casa de Justicia tiende a estar cerca de la

Alcaldía.

La cuarta inquietud atañe a otros problemas que presentan inmuebles específicos y que

fueron detectados y/o comentados por los trabajadores entrevistados. Aluden a la

ausencia de rampas para los discapacitados, a oficinas sin suficiente privacidad para

realizar entrevistas y procesos de conciliación, a la falta de aire acondicionado, a auditorios

muy pequeños para las reuniones que los requieren, y a la falta de espacios adecuados

donde los niños puedan quedarse mientras que sus padres reciben atención.

Nuestro equipo de campo notó una insuficiencia de computadores y de técnicos para su

mantenimiento. El personal mencionó la falta de conectividad (intranet e internet) y de un

buen sistema de información y registro de usuarios y casos atendidos/servicios prestados.

A propósito, USAID está desarrollando un sistema automatizado de registro para todas las

Casas de Justicia, que ya ha sido instalado como prueba piloto en cinco de ellas. Sin

embargo, no hay evidencias de que el Ministerio cuente con los fondos necesarios para

expandir su instalación y uso. Así mismo, ya se le han hecho varias críticas a la prueba

piloto, relacionadas con aspectos tecnológicos y con la resistencia a usar el sistema,

primordialmente por parte de los representantes de las entidades públicas del orden

nacional. Además, en Casas de Justicia como las de Bogotá se han desarrollado e

implementado sistemas propios; de ahí la resistencia a cambiar y a sustituir esta

herramienta de trabajo.

Finalmente, en muchos casos se aludió o se observó que no se cuenta con materiales

básicos de trabajo, tales como papel, carpetas, tinta y tóner para las impresoras. Es en

estos aspectos donde se reflejan las diversas repercusiones de la falta de recursos y de

presupuestos autónomos para las Casas de Justicia. Los municipios podrían suministrar un

fondo de caja menor para compras pequeñas, pero en vista de que casi nunca es suficiente

el personal se ve forzado a conseguir y suplir el material que hace falta para poder

funcionar.

Los comentarios en este sentido no fueron muchos, pues solo se tocó el tema en 21 de las

84 entrevistas sostenidas y la mayoría provino de aún menos Casas. Aún así, no se debe

interpretar como un problema focalizado sino como indicio de una situación generalizada

a la que pocos se refieren porque “no han estado ocupando el cargo el tiempo suficiente”.

Llama la atención que varios de los comentarios negativos y propuestas para mejorar la


89

operatividad provinieron de la Casa de Justicia de Villavicencio, a pesar de haber obtenido

los mejores puntajes de los usuarios. Puesto que esta es la Casa de Justicia que cuenta con

el programa más innovador de capacitación para usuarios dirigido por el SENA, las críticas

del personal pueden obedecer a una baja moral o al interés por mejorar la calidad de los

servicios.

ADMINISTRACIÓN DEL PROGRAMA

El análisis de la administración del programa se ha estructurado en tres partes:

administración local (Casa de Justicia), administración nacional (Ministerio de Justicia) y rol

de los comités de coordinación encargados de supervisar y dirigir el PNCJ en todos sus

niveles.

Administración local (Casa de Justicia)

Así como no hay presupuestos para las Casas de Justicia, tampoco hay administraciones

autónomas. Nadie trabaja para la Casa de Justicia sino para alguna de las entidades del

orden local o nacional. Según las estadísticas, casi todas tienen un coordinador y un CRI

(Mejía Wills, 2011), pero la aceptación del coordinador suele ser tan voluntaria como la

participación de las entidades en el programa. Las excepciones a la regla ocurren cuando

el coordinador también ostenta un cargo alto en la administración municipal, con lo que al

menos puede ejercer un control real sobre los funcionarios del orden local. Sin embargo, la

mayoría de coordinadores no son funcionarios permanentes del municipio. Para los

representantes de entidades públicas del orden nacional y local, el liderazgo y control que

ejercen los coordinadores empleados en calidad de contratistas es casi una ficción. Esto

repercute en los índices de ausentismo, la calidad del trabajo individual, la disposición de

coordinación con los demás, y la provisión de información detallada sobre la oferta de

servicios, especialmente en su resolución. Esto último se explica a partir de dos tendencias:

1) los funcionarios del orden nacional se resisten a dar información al CRI cuando éste

existe. En al menos una de las Casas de Justicia encuestadas el guardia era el que

“registraba” a los usuarios y les indicaba a qué dependencia dirigirse. 2) Los usuarios que

ya están familiarizados con los servicios y los procedimientos respectivos no se toman la

molestia de ir a registrarse con el CRI sino que van directamente a la oficina que les brinda

el servicio. En estas condiciones, el monitoreo que debe ejercer el coordinador sobre la

actividad de la Casa de Justicia se ve diezmado.

El problema se vuelve más agudo en los municipios más pequeños y pobres que

normalmente no tienen los recursos necesarios con qué cubrir la contratación de un

funcionario de tiempo completo que haga las veces de coordinador, por lo que se valen de

una persona que ya ostenta un cargo a nivel local o la contrata por periodos de un año.

Más allá de quién sea nombrado coordinador y en qué condiciones, su autoridad sobre los

representantes de las entidades públicas del orden nacional y su capacidad de promover la


90

creación de comités distritales y comités de Casas de Justicia es muy limitada. Cuando los

coordinadores que guardan una relación cercana con el alcalde tienen un mayor chance de

lograrlo, pero también existe el riesgo de que una relación muy cercana (de patronazgo)

conlleve a que el elegido no trabaje a favor de un mejor funcionamiento de la Casa de

Justicia.

Administración nacional

Desde sus inicios, el programa ha sido supervisado por el Ministerio de Justicia. En sus

primeros años existió una unidad adjunta al Despacho del Ministro, que fue rápidamente

trasladada al Ministerio de Justicia (antes Vice-Ministerio y después Ministerio de Justicia y

del Derecho). Continuaremos refiriéndonos a la Dirección de Acceso a la Justicia ya que

este fue su nombre durante el periodo de tiempo evaluado en este estudio. Sin embargo,

su nuevo nombre es Dirección de MASC (Métodos Alternativos de Solución de Conflictos)

desde la reapertura del Ministerio de Justicia a mediados de 201144. Allí, el PNCJ es uno de

los varios programas que le compete supervisar a la Dirección. También es el más grande,

pero nunca ha contado con más de cinco profesionales encargados del tema . La Dirección

de Acceso a la Justicia ha tenido problemas de falta de personal y de recursos financieros

para cumplir con su trabajo. Consecuentemente, la supervisión de las Casas de Justicia se

ha hecho a distancia y aquellos encargados de la labor visitan de manera esporádica las

Casas de Justicia fuera de Bogotá. Mientras que su director cambia frecuentemente, su

personal lleva vinculado a la misma Dirección alrededor de 17 años, lo que al menos

facilita que haya cierta consistencia en las políticas internas. A pesar de los pocos

funcionarios dedicados al programa, estos han cursado debates internos sobre los

modelos que deben ser implementados en las Casas de Justicia. Después de su creación,

los Centros de Convivencia fueron transferidos a otro programa que cuenta con solo uno o

dos profesionales para su supervisión. Las divergencias internas sobre la organización y la

oferta de servicios que deberían brindar las Casas de Justicia afecta a algunas de ellas, ya

que ciertos funcionarios del Ministerio pueden ser más exigentes que otros en imponer el

modelo estandarizado. Fueron los miembros de la Dirección de Acceso a la Justicia

encargados del programa quienes establecieron el concepto de servicios “no esperados” e

insistieron en que fueran removidos de las Casas en las que se ofrecían. Su facultad jurídica

para efectuar dicho dictamen es cuestionable, aún así varias Casas de Justicia se han visto

forzadas a acatarlo.

La supervisión a distancia se ha visto severamente afectada por la ausencia de sistemas de

información confiables que den cuenta de las actividades de las Casas de Justicia. Así

mismo, los funcionarios que supervisan el programa tampoco tienen mecanismos para

monitorear las asignaciones presupuestales de las entidades públicas del orden local y

44

El segundo motivo por el que usamos su nombre original es que aún no queda claro si el nuevo

nombre implicará cambios en la función y organización de la División.


91

nacional. Ahora bien, durante casi toda su existencia el Censo de las Casas de Justicia fue

ejecutado y costeado por USAID, y pese a los esfuerzos emprendidos para delegarlo al MIJ,

USAID tuvo que hacerse cargo de su realización en 2010 en vista de que la Dirección

tampoco tenía recursos disponibles para este propósito. El Ministerio podría ser más

proactivo a la hora de gestionar recursos para el programa, pero su éxito en este sentido

depende de las prioridades del gobierno. En todo caso queda claro que no va a ser posible

monitorear el programa con un recurso humano de tres o máximo cinco profesionales,

sin un rubro en un presupuesto considerable que facilite los viajes y viáticos necesarios

para visitar las Casas de Justicia, y sin un sistema de información, en medio de

persistentes polémicas sobre los objetivos del programa .

Comités de coordinación y sistema de acuerdos especiales

Como se estableció en 1995 y como se refuerza en el Decreto 1477/00 y en otros

convenios, para una mayor coordinación del PNCJ es preciso conformar y contar con una

serie de comités a nivel nacional, municipal, y por Casa de Justicia. Así mismo, suscribir

acuerdos complementarios entre las alcaldías y las gobernaciones participantes. Como se

ha dicho la implementación de comités ha sido parcial e incluso cuando existen muy pocas

veces se reúnen. Los acuerdos complementarios (o especiales) siguiendo el modelo del

Convenio Nacional de 2005 tampoco han tenido los efectos esperados y de acuerdo a

Mejía Wills (2011) solo han repercutido en 13% de las 56 Casas de Justicia evaluadas en su

estudio. Incluso en éstas impera el continuismo y se retrasa o impide la introducción de

nuevas dependencias de las entidades del orden nacionales, y no existe a ningún nivel

control alguno sobre los grados de cumplimiento de los acuerdos. Tampoco queda claro

qué tipo de sanciones aplican en caso de incumplimiento y, de todas formas, no hay

indicios de esfuerzos orientados a crear los mecanismos de control necesarios para

imponer lo que en ellos se establece. Ante este panorama, es preciso considerar si habría

otras formas más efectivas conducentes a incentivar la participación. Una ley vinculante

resulta atractiva pero implicaría dar cabida a largas discusiones y negociaciones con todos

los interesados, y de igual manera habría espacio para gestar un grado de resistencia tan

alto que la estrategia podría terminar siendo del todo inviable. Por tanto, es propicio

evaluar alternativas intermedias entre lo vinculante (la ley) y lo voluntario (los convenios y

acuerdos especiales).

CONCLUSIONES

Cuando revisamos el PNCJ desde la oferta, las razones o causas que justifican su

popularidad entre los usuarios (y sobre los puntajes supremamente elevados de ciertos

indicadores, tales como el grado de confianza en la Casa de Justicia y en los proveedores

de servicios, la disposición para volver y para recomendarla a otros) nos quedamos hasta

cierto punto perplejos. El desconcierto prevalece en tanto se comprueba que existen

numerosos problemas de infraestructura institucional que tocan áreas tan diversas como la


92

falta de adecuación del personal, la ausencia de un presupuesto operativo, y la acentuada

variabilidad de los servicios ofrecidos, así como debilidades serias en los mecanismos de

control y coordinación a todo nivel. En los programas convencionales la combinación de

estos problemas y debilidades sería tan lesiva que acabaría con ellos. No obstante, el PNCJ

no solo es popular entre sus usuarios sino que genera resultados visiblemente positivos. El

Programa Nacional de Casas de Justicia dista enormemente de las formas convencionales,

pues sus fundamentos jurídicos están basados en una serie de acuerdos voluntarios

sostenidos entre varias instituciones; su supervisión está a cargo de una oficina del

Gobierno Nacional que, a pesar de adoptar posiciones rígidas sobre el deber ser del

programa, su alcance y efectividad para hacer cumplir los lineamientos del programa son

muy limitados sus, trátese de dar zanahoria (recursos y reconocimiento) o garrote

(revocación de la autorización para operar u otras sanciones legales). En efecto, se trata de

un programa altamente descentralizado en su implementación y con una aspiración

frustrada de mantener el control central.

El análisis desde la oferta ha identificado debilidades estructurales, pero la pregunta que

nos corresponde hacer es en qué medida afectan estas debilidades la consecución de los

objetivos del programa y, obviamente, cuáles deben ser los objetivos del mismo.

Volveremos sobre este asunto en el próximo capítulo para evaluar con detenimiento las

áreas donde el programa no está dando los resultados esperados a pesar de sus índices de

aceptación entre los usuarios y, en sentido opuesto, evaluaremos en dónde obtiene

buenos resultados con relación a los objetivos del programa pese a las debilidades en su

diseño y al incumplimiento de los lineamientos y modelos estandarizados. Este es, en

definitiva, el punto en el que oferta y demanda se encuentran, y el lugar propicio para

describir las estrategias que podrían apuntar hacia avances contundentes del programa.


93

CAPÍTULO IV

CONTRASTES ENTRE LA OFERTA Y LA

DEMANDA: QUÉ FUNCIONA, QUÉ NO

FUNCIONA, Y CÓMO EXPLICAR LAS

DIFERENCIAS

INTRODUCCIÓN

Uno de los fines de esta evaluación es determinar si el programa está logrando sus

objetivos. Sin lugar a dudas el programa ha sido un éxito con relación a su objetivo

fundamental de ampliar el acceso a la justicia para los ciudadanos de menores recursos en

general y para grupos vulnerables en particular, pero este “éxito” no está exento de

matices y ya veremos porqué. Los dos aspectos fundamentales que condicionan este éxito

tienen que ver con la calidad de los servicios y el cubrimiento de las poblaciones objetivo.

Para empezar, los testimonios efusivos de los usuarios son menos del 100%; también

existen diferencias entre las Casas de Justicia encuestadas sobre los niveles de aceptación,

los porcentajes de conflictos resueltos, y los niveles de servicio brindado.

Los avances en el cumplimiento de los objetivos secundarios tales como aumentar la

legitimidad del Estado, brindar un trato diferencial a grupos vulnerables, mejorar la

seguridad en zonas de conflicto, fomentar la convivencia pacífica, y reducir la congestión

judicial son menos claros. Puesto que algunos de estos objetivos secundarios pueden

distar de ser realistas, hemos pretendido evaluar hasta qué medida se están consiguiendo

y qué tan hipotéticos o factibles son de acuerdo a la estructura actual del programa.

La presente evaluación no solo se concentra en analizar los resultados obtenidos; su tarea

también consiste en formular recomendaciones a USAID y al GOC sobre la futura

expansión del programa y, en particular, las acciones necesarias para su avance. A

continuación daremos paso a la construcción de las mismas a partir de estos pasos:

• Identificar y describir las áreas funcionales en las que el rendimiento parece ser

problemático;

• Examinar con mayor detenimiento las diferencia entre los niveles de éxito de las

diferentes sub-categorías de usuarios (grupos vulnerables, poblaciones urbanas y rurales,

zonas CSDI y sin CSDI);

• Explorar las diferencias existentes entre las Casas de Justicia con el fin de encontrar las

causas y variables que inciden en mayores o menores niveles de progreso.


94

Para dar estos pasos nos basamos en la información obtenida por medio del sondeo, las

muestras probabilísticas, los grupos focales, y las observaciones menos sistemáticas del

trabajo de campo.

ÁREAS PROBLEMÁTICAS EN LAS CASAS DE JUSTICIA

Necesidades insatisfechas

Las necesidades insatisfechas son uno de los puntos cruciales que MSD tocó en los

términos de referencia elaborados para el presente estudio y evaluación, bajo la

presunción de que ya existían datos (de las encuestas hechas a hogares por el DANE)

acerca del cubrimiento de las necesidades jurídicas de los ciudadanos.

Desafortunadamente, esto no es cierto. La literatura inicial que pudimos encontrar y

consultar solo contiene estudios parciales sobre esta materia45. En vista del interés especial

que USAID y el GOC tienen en esta área, podrían concertar con el DANE la inclusión de una

serie de preguntas sobre necesidades jurídicas insatisfechas en sus encuestas trimestrales,

si no anuales. Si éste fuera el camino a seguir también habría que tener en cuenta que los

hallazgos de las encuestas del DANE se consideran como los más confiables para las trece

áreas metropolitanas que cubre, pero no sucede así con su trabajo en las zonas rurales

sobre las que tienen más interés tanto USAID como el GOC.

En ausencia de fuentes alternas, fiables o no, hemos abordado las preguntas sobre

necesidades insatisfechas asumiendo que los casos que los ciudadanos llevan a las Casas

de Justicia son representativos de las necesidades que tienen, o al menos de las que

reconocen tener. También partimos de la base de que si no se atienden estas necesidades,

o se atienden de manera insatisfactoria, el programa no está funcionando como es debido.

No usamos esta misma lógica para las necesidades insatisfechas que las personas no

reconocen, pese a que las Casas de Justicia podrían solventarlas por medio de sus

programas de capacitación, de estrategias para difundir y proveer información a los

usuarios, o a través de encuestas dirigidas. La Corporación Excelencia en la Justicia hace

una advertencia al respecto en su estudio de 2008, pues encuentra que incluso en Bogotá

muchos ciudadanos no saben que tienen a su disposición Casas de Justicia, tampoco

saben qué son ni para qué sirven. Así las cosas, es previsible que no solo haya un

segmento de la población cuyas necesidades no están siendo atendidas por las Casas de

Justicia, sino también que sus necesidades insatisfechas diverjan de las que manifiestan los

usuarios actuales.

45

Fedesarrollo, 2007; Corporación Excelencia en la Justicia, 2008. Aunque el estudio de Fedesarrrollo

se enfoca en este tema específico y utiliza datos de encuestas, solo evalúa tres municipios. El

informe de Corporación Excelencia se basa en una evaluación de las Casas de Justicia y Centros de

Convivencia de Bogotá, e incluye un sondeo de las conflictos atendidos y las vías de resolución

encontradas. Ambos estudios aplican técnicas de sondeo y cuestionarios muy buenos, pero sería

muy costoso aplicarlas a nivel nacional.


95

Lo que sí tenemos es la información recolectada sobre los “casos no atendidos” que puede

ser utilizada como un sustituto parcial sobre las necesides insatisfechas. Sobre estos, los

miembros del personal de las Casas de Justicia entrevistados aclararon que los casos no se

deben a la falta de tiempo para manejarlos sino que obedecen a asuntos que se salen de

sus manos, ya sea porque no tienen facultad jurídica sobre los mismos o porque el

funcionario responsable no estaba presente cuando el usuario potencial se presentó en la

dependencia. El personal también hizo hincapié en que este es un problema que atañe

especialmente a los representantes de entidades públicas del orden nacional cuya

presencia esporádica y horarios impredecibles están a la orden del día. En relación con los

casos no atendidos existe una segunda categoría que posiblemente se traslapa, a saber,

los “servicios no esperados”. Estos son servicios disponibles en una Casa de Justicia que no

tienen cabida en el modelo estandarizado de las mismas. De allí la pregunta de si este tipo

de actividades deberían asumirse y, en caso afirmativo, si responden a las necesidades de

los ciudadanos. Volveremos sobre los “servicios no esperados” en la siguiente sección.

Puesto que no hay datos primarios sobre el número de casos no atendidos, nos basamos

en cifras derivadas de las encuestas aplicadas al personal de las Casas de Justicia. En 66 de

las 84 entrevistas se hizo mención de esta categoría, lo que indica que es un problema

habitual para el que no se tiene una frecuencia estadística. Así mismo, pedimos al personal

que categorizara los tipos de casos no atendidos que mencionó; nuevamente, las cifras

que aquí aparecen corresponden a la frecuencia con la que el personal mencionó un tipo

específico de caso no atendido. Las dos gráficas a continuación se construyen con base en

los resultados de estas preguntas, expresados en porcentajes. La Gráfica 9A relaciona el

porcentaje de entrevistados que menciona el problema de casos no atendidos, mientras

que la Gráfica 9B muestra el porcentaje de entrevistados que identifica los tipos de casos

no atendidos.

Gráficas 9A y 9B: Porcentaje del personal que reporta casos que no fueron

atendidos y tipos de casos que no fueron atendidos


96

*66 trabajadores de los 84 entrevistados


No asombra del todo que haya una mención recurrente de casos no atendidos, pues la

experiencia que se ha tenido en otros lugares con este tipo de servicios (orientados a

poblaciones que anteriormente no contaban con herramientas para afrontar sus

78,6

17,9

3,6

CASOS NO ATENDIDOS POR CJ

SÍ

NO

NS/NR

0

5

10

15

20

2523,8

20,2

17,9

13,1

6 6 4,8

2,4 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2

TIPOS DE CASOS NO ATENDIDOS

Porcentaje


97

problemas) es que atrae a menudo otra cantidad de asuntos que no guardan relación

alguna con la oferta: solicitudes de prestación directa de servicios desligados de la justicia,

en lugar de pedir orientación sobre su acceso y sobre las entidades encargadas; quejas

sobre comportamientos y acciones de otros que no constituyen infracciones a ningún tipo

de ley (civil, penal, administrativa, u otras); solicitudes de empleo, de dinero, de crédito, y

así sucesivamente. Todas estas son necesidades insatisfechas, pero no del tipo que este

programa se propone cubrir.

Las explicaciones que dio el personal sobre cuáles fueron los casos no atendidos y porqué

no se atendieron, inquietan. En la segunda gráfica consta que el 24% del personal

entrevistado identifica los casos no atendidos como quejas de trasfondo penal, 20% habla

de requerimientos no querellables que escapan a su competencia y donde también cabrían

demandas de tipo penal, y 13% clasificó los casos no atendidos como conflictos laborales.

Otras categorías mencionadas con menor frecuencia se refieren a casos de desplazamiento

(Acción Social es la entidad responsable pero no está presente en las Casas de Justicia) y

de derechos humanos. Como se hizo evidente en otras tablas, los casos no atendidos

representan el 10% de los servicios solicitados en zonas CSDI. En cuanto a las razones que

se dan para no proceder con estos tipos de casos (datos que no se reflejan en las gráficas),

37% de las respuestas argumentan no tener la facultad jurídica para manejarlos en las

Casas de justicia mientras que 18% informa que el funcionario con la facultad jurídica para

atenderlo no estaba presente en el momento de recibir la queja.

Sin tener más detalles sobre el contenido de estos casos no es fácil decir qué tanto

distaban de los servicios que las Casas de Justicia deben proveer. La resolución de

conflictos está limitada en las Casas de Justicia y según su diseño a lo que es conciliable

entre las partes, ya que no hay jueces legalmente facultados en las sedes. Los casos

podrían ser remitidos a los juzgados, pero al parecer el personal de las Casas incluyó esta

modalidad en la categoría de casos no atendidos. Las quejas o problemas de carácter

administrativo están fuera del mandato legal de las Casas de Justicia, por lo que solo se

puede dar orientación acerca de las entidades encargadas de manejar este tipo de casos:

los juzgados administrativos. Aunque el número y distribución de los jueces contencioso

administrativo ha incrementado recientemente, no es muy probable que hagan presencia y

se encuentren disponibles en las zonas rurales más apartadas del país. El personero o el

inspector de policía están facultados para manejar presuntas violaciones de regulaciones

administrativas –mas no relativas a su legalidad o constitucionalidad—.

En términos generales, los delitos más graves se encuentran fuera de la competencia del

inspector de policía y del fiscal local, de quienes solo se espera que atiendan

contravenciones y delitos querellables. Como se explicó anteriormente, los fiscales locales

asignados a las Casas de Justicia pueden iniciar los procedimientos de delitos no

querellables, pero la usual ausencia de un juez o de un fiscal de jerarquía superior que

pueda llevar el caso al juez competente acarrea problemas en los municipios más

pequeños. Los casos laborales también tienen que ser presentados ante otras instancias.

Aunque solían ser negociables en las Casas de Justicia con o sin la presencia de un


98

inspector laboral (todavía presentes en unas pocas Casas de Justicia), es más probable que

los empleadores acudan a los juzgados ordinarios, menos expeditos pero reconocidos

como los encargados de lidiar con estos asuntos. En síntesis, se puede decir que los casos

no atendidos fueron identificados por el personal como aquellos para los que las Casas de

Justicia no están legalmente facultadas, ya sea porque no son conciliables o porque el

funcionario encargado no se encuentra disponible. Ante estos casos, se suele referir al

usuario a una entidad legalmente facultada para procesar su requerimiento. Algunas veces,

miembros del personal (sobre todo los personeros) asisten en la preparación de acciones

de tutela o de trámites para radicar quejas relacionadas con la condición de

desplazamiento o de victimización del conflicto, antes de enviar a las personas en cuestión

a las entidades administrativas o juzgados encargados de atender estos temas. La atención

brindada por los CRIs en relación con el SISBEN y con otros programas de protección

social sigue un curso similar.

Aunque el número de casos no atendidos no sea grande (una vez más, las cifras

corresponden a las respuestas del personal y no a la incidencia real), el hecho de que los

haya devela las limitaciones del modelo de Casas de Justicia y de la ley colombiana,

especialmente en zonas geográficas donde cierto funcionarios judiciales no hacen

presencia. Por ejemplo, cabe preguntar por qué el fiscal local no puede atender casos de

delitos no querellables en ausencia de un fiscal seccional, pero no le corresponde al PNCJ

responderla ni mucho menos resolverla. La conciliación como servicio estrella de las Casas

de Justicia goza de gran acogida y de buenos resultados desde la perspectiva de los

usuarios, pero tiene limitaciones serias que, según el caso en cuestión, la reducen a brindar

orientación para que las personas acudan a otras entidades a radicar sus quejas. Con base

en lo anterior se concluye que el modelo de Casas de Justicia se queda corto cuando de

abordar delitos serios se trata.

Servicios “no esperados”

Este término un tanto extraño se refiere a servicios no asociados con el modelo

estandarizado de las Casas de Justicia. En ellas hay varios tipos de servicios no esperados,

así como razones para su existencia. Uno comúnmente hallado en los municipios más

pequeños es la utilización del espacio sobrante para otras actividades locales. El espacio

sobrante puede ser producto de la ausencia de servicios esperados que no llegaron, o de

una construcción para la que se sobreestimó el espacio a utilizar. Al respecto, una de las

explicaciones que encontramos y que es quizá la menos justificable, es que al ser el

alcalde quien se responsabiliza del mantenimiento de la sede, cree que tiene la licencia

para hacer uso del espacio desaprovechado. Entre la categoría de servicios “no esperados”

también existen programas que las autoridades locales han diseñado e implementan para

beneficiar a las poblaciones objetivo. Algunos de los programas especiales listados en la

Tabla 25 pueden caer en esta categoría, aunque con el paso del tiempo la mayoría de ellos

adquieren el estatus de “esperados”. No es así para los funcionarios e interesados con una

visión más rígida sobre los fines legítimos del programa, quienes se continúan absteniendo


99

de considerarlos “esperados”. Por último, hay programas que por más que se quiera no

caben dentro de la oferta regular de las Casas de Justicia, a pesar de que han sido creados

por el gobierno municipal para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos. El asunto en

cuestión no es definir si estos programas deberían o no existir, sino más bien determinar si

deberían o no hacer parte de los servicios que las Casas de Justicia prestan.

Los servicios “no esperados” han llamado la atención de la Dirección de Acceso del

Ministerio de Justicia porque se cree que su presencia distorsiona en ocasiones los

verdaderos objetivos del programa. Esto ha dado lugar a diferencias con las Casas de

Justicia donde el Ministerio detecta las anomalías, problemática que retomaremos en el

Capítulo 5 del presente informe. Tanto la presencia de los servicios no esperados como las

diferencias sobre su inclusión, varían en el tiempo y de Casa en Casa. Guardan relación con

la oferta y la demanda, y desde allí se puede determinar que si existe una demanda

evidente para estos servicios, y si se deben tomar medidas para ofertarlos en las entidades

y lugares indicados. No podemos dejar de anotar que la inclusión de servicios no

esperados en las Casas de Justicia también se reduce a un asunto de conveniencia para los

encargados de prestarlos y no necesariamente para los usuarios.

Ciertos servicios no esperados se distinguen por su carácter innovador y por el gran interés

que despiertan entre los usuarios. Entre ellos se destacan los programas de formación

técnica que ayudan a palear el desempleo al educar en habilidades y oficios específicos

como la peluquería a sus participantes. Otros más comunes e incluidos en la Gráfica 1 del

Capítulo 1, han sido objeto de críticas por parte de la Dirección de Acceso del MIJ, quien

los considera inapropiados. Servicios tales como los que prestan los inspectores laborales y

los representantes de la Registraduría Civil. Por otro lado, están el uso de espacios

desocupados para reuniones de concejos municipales o como depósitos de material o

evidencias recolectadas por los inspectores de policía. Si bien, estos últimos no guardan

vínculos con el objeto de la Casa de Justicia, tampoco parecen causarles daño alguno.

En este sentido, el modelo de los Centros de Convivencia es más flexible, habiendo un

mayor margen de maniobra para algunos usos alternativos del espacio y de la entidad,

mas no para todos. Esta dinámica responde a su enfoque con el que se busca incentivar la

participación comunitaria; por consiguiente, podría ser la modalidad más conveniente para

los municipios pequeños. Pero en realidad, los Centros de Convivencia son modelos más

exitosos en municipios medianos que cuentan con los fondos necesarios para financiarlos

ya que la inclusión de servicios adicionales representa costos más elevados para el

gobierno local.

Los servicios no esperados generan una gran incógnita, pues aún es incierto si se basan en

necesidades reales previamente insatisfechas, o en las percepciones de las autoridades

acerca de lo que podría llegar a funcionar. Cualquiera sea el caso, los esfuerzos periódicos

del Ministerio para controlar esos servicios son materia de una de las quejas más comunes

de algunas Casas de Justicia acerca de las acciones del Ministerio.


100

Consideraciones adicionales sobre las mediaciones exitosas

El porcentaje de conflictos que llegan a acuerdos conciliatorios y el porcentaje de

cumplimiento de los mismos son supremamente elevados, como anotamos en el segundo

capítulo. Podemos especular que estos resultados denotan las habilidades sobresalientes

de mediación del personal de las Casas de Justicia, o que la clientela acoge esta práctica

con brazos abiertos y sin reparos. No obstante, es preferible indagar más a fondo para

encontrar o reafirmar el porqué de los resultados obtenidos, cosa que no fue posible hacer

con la información hasta ahora recolectada. Así las cosas, podemos plantear tres hipótesis:

1) los encuestados no entendieron las preguntas formuladas; 2) sus percepciones son más

favorables que los resultados; 3) es necesario hacer seguimiento a los niveles de

acatamiento de los acuerdos conciliatorios por un periodo de tiempo más largo. Los jueces

y fiscales colombianos que han llevado a cabo conciliaciones reportan con frecuencia que,

especialmente en los casos de familia, el acatamiento del acuerdo conciliatorio es apenas

temporal. Por esta razón, los mismos querellantes regresan una y otra vez46. Sería bueno

asegurarse de que el éxito de las conciliaciones que tienen lugar en las Casas de Justicia es

real y no darlo por sentado a partir de las hipótesis aquí reseñadas.

¿QUÉ TAN PERTINENTES SON LOS SERVICIOS PRESTADOS A LAS POBLACIONES

RURALES Y A LAS POBLACIONES DE ZONAS DE LA INICIATIVA DE DESARROLLO

ESTRATEGICO PARA COLOMBIA (CSDI)?

Otro tema de interés y detectable a través de los datos recolectados concierne al grado de

éxito de las Casas de Justicia en las comunidades rurales en comparación con las que se

ubican en centros urbanos, o de las ubicadas en zonas CSDI en comparación con las no

CSDI. El modelo de las Casas de Justicia no hace concesiones a este tipo de poblaciones;

excepciones a la regla las constituyen los programas especiales, los que se consideran

inapropiados en relación con los objetivos de las Casas de Justicia, y la creación de

Centros de Convivencia. El PNCJ propone el mismo grupo de servicios y entidades para

cada Casa de Justicia con la presunción de que serán igualmente útiles y accesibles para

todos los usuarios. El modelo regional intentó repartir servicios entre la sede central y las

Casas satélites, pero como se demostró con la Casa del sur del Tolima, los resultados no

fueron los esperados.

El hecho de que la mayoría de usuarios provengan de zonas urbanas o de cabeceras

municipales indica que los servicios de las Casas de Justicia siguen siendo menos

accesibles para los habitantes rurales. Como se muestra en la Gráfica 2 del Capítulo 2, el

46

No tenemos datos relativos a este punto y dudamos que existan. Un lector de USAID reportó que

en su experiencia personal solo 25% de estos casos se incumplieron en el tiempo. Si tal cosa es

válida, no es inconsistente con lo que informaron nuestros encuestados. No obstante, esto amerita

una evaluación más profunda.


101

porcentaje mayor de usuarios puramente rurales corresponde a las zonas CSDI y sólo

alcanza un 10.6%. Además de los problemas de transporte, la falta de difusión y

conocimiento sobre los servicios afectan aún más a los municipios de categoría 6, ya que

estas zonas fueron recientemente incorporadas al programa. Puede que este argumento

no sea válido para todos los municipios de categoría 6 el país, pero sí lo para los que

incluimos en nuestro estudio.

Tabla 27: Evolución del Programa Nacional de Casas de Justicia por fases y tipos de

municipios con acceso a una Casa de Justicia

CATEGORÍA DE MUNICIPIO

FASE I 1995-2000

FASE II 2001-2005

FASE III 2006-2011

ESPECIAL - 1 Aguablanca, Bucaramanga

Bello, Villa del Socorro, Simón Bolívar, La Paz, Villavicencio

Usme

2 – 4 Soacha, Riohacha, Pasto, Popayán

Tumaco

5 – 6 El Bagre, Tarazá, Zaragoza, Chaparral, Ortega, Rioblanco, Ataco, Puerto Tejada


El análisis de la dimensión rural del programa se evitó en las secciones previas porque las

cifras reportadas fueron muy bajas, por tanto nos habrían llevado a un nivel de

complejidad innecesario. Ahora construimos una tabla para comparar las respuestas de los

usuarios urbanos y los rurales a las cuatro preguntas de satisfacción.

Tabla 28: Diferencias en las respuestas obtenidas a las cuatro preguntas sobre

satisfacción entre poblaciones rurales y urbanas

Respuestas positivas

CSDI N=905

NO CSDI N=1,511

MUESTRA USUARIOS VILLA DEL SOCORRO N=1,143

MUESTRA USUARIOS VILLAVICENCIO N=1,159

URBANA N=805

RURAL N=96

URBANA N=1,434

RURAL N=74

URBANA N=1,135

RURAL N=8

URBANA N=1,131

RURAL N=28

Confianza en la entidad que provee el servicio 71.20% 73.95% 80.30% 87.83 85.99% 87.50% 94.69%

85.71%

Confianza en la Casa de Justicia

89.30% 94.79% 88% 91.89 % 86.70% 87.50% 95.75% 89.20%


102

Volvería

90.20% 96.87% 88.40% 93.24% 92.60% 87.5 95.31% 89.28%

La recomendaría

88.50% 93.75% 91.89% 86.9% 90.40% 87.50% 95.84% 96.42%

*La diferencia con el número total de entrevistados de otras tablas y los números de pobladores urbanos y rurales se debe a las pocas respuestas negativas (no) que no se incluyen en este análisis.


Las respuestas de los usuarios rurales de las Casas de Justicia no indican que haya un

menor grado de satisfacción. De hecho, en las dos categorías con más personas

provenientes de áreas rurales (del sondeo), los puntajes dados a las Casas de Justicia son

un poco más altos, a excepción de una. Sin embargo, queda claro que la localización de las

Casas de Justicia en los municipios más pequeños no es suficiente para paliar la falta de

acceso a la justicia y el rezago que las zonas rurales experimentan. Las personas de origen

rural que llegan hasta las Casas de Justicia quedan satisfechas con el servicio, pero todavía

representan una minoría de los usuarios potenciales de estas zonas.

Nuestro análisis se ha orientado con mayor fuerza hacia las zonas CSDI y no CSDI porque

los números resultantes son más significativos. En el Capítulo 2 se analizaron las

diferencias entre ambos tipos de región, y en términos generales hubo un nivel de impacto

menor en la reducción de barreras de acceso en zonas CSDI, pero niveles de satisfacción

similares entre ambas categorías. También se incluyó información sobre zonas CSDI y no

CSDI en los grupos focales. Las zonas CSDI cubren municipios de categoría 6, a excepción

de Pasto (categoría 2) y Tumaco (categoría 4). Como se verá a continuación, las preguntas

planteadas difieren y procuran detalles que el cuestionario dirigido pasa por alto.

Tabla 29: Respuesta de los grupos focales de zonas CSDI y no CSDI a la pregunta,

“¿Cómo se sintió después de haber acudido a la Casa de Justicia?”

RESPUESTA

CSDI El Bagre, Tarazá, Zaragoza, Sur del Tolima, Pasto, Tumaco, N=60

NO CSDI La Paz, Simón Bolívar), Bello, Bucaramanga (Ciudad del Norte), Popayán, Puerto Tejada, Riohacha, Soacha, Bogotá (Usme) N=51

No % No %

Bien, excelente 31 52.43% 22 43.33%

Espero que mejoren el servicio

15 25 % 18 35.29 %

Mal – no resolvieron mi problema

8 13.33 % 1 1.9%

Resuelven los problemas rápido

3 5% 8 15.68%


103

Normal, igual que ir a una institución del Estado

2 3.33% 1 1.9%

Me dieron la información que necesitaba

1 1.66% 0 0%

Total 60 100% 51 100%

Fuente: datos y análisis del equipo de consultores encargados de la evaluación, extraídos de los grupos

focales

Curiosamente, los participantes de zonas CSDI dieron respuestas mucho más positivas

acerca de su experiencia en las CJ, pero también obtuvieron el porcentaje más alto de

respuestas que afirman que sus problemas no fueron resueltos. Los participantes de zonas

no CSDI fueron más críticas con la calidad del servicio, pero más positivas con relación a la

rapidez con la que se resolvieron sus problemas.

Con base en este análisis no podemos decir que el modelo esté funcionado peor en los

municipios CSDI o de comunidades rurales, en particular porque fue recientemente

introducido en estas zonas. Su aplicabilidad ha tenido varios vacíos y aunque ha dado

mejores resultados en cuanto al número de usuarios que atrae, es probable que su

rendimiento esté siendo aún insuficiente.

Surgen entonces inquietudes tales como:

• ¿Debe haber una mayor divulgación fuera de las cabeceras municipales/rurales sobre la

presencia de las Casas de Justicia en las zonas CSDI y en los municipios rurales? En caso

afirmativo, ¿cómo se pone en práctica?

• ¿Seguir adelante con el cambio del modelo regional de CJ por el de un modelo

itinerante? ¿En qué medida funciona, siendo que hay poblaciones tan dispersas, vías en tan

mal estado y ausencia de medios de comunicación? Si se opta por este modelo, ¿quién lo

financiará?

Como comenta Mejía Wills (2011), varias Casas de Justicia se están inclinando por el

modelo itinerante pero aún no encuentran recursos para financiarlo.

• ¿Juegan algún papel los programas adicionales y la plataforma de servicios extendidos en

la satisfacción que muestran los usuarios de CSDI con las Casas de Justicia?

• ¿Tiene sentido obligar a los municipios más pequeños a cumplir con el modelo

estandarizado? Partiendo de los problemas identificados y relativos al personal (Capítulo

3), ¿qué tanto aportan los representantes de entidades del orden nacional con su

presencia? No se discute la representación de los mismos sino cuáles son los indicados, y

si las instrucciones y facultades de sus representantes coinciden con las necesidades de los

usuarios.


104

Una observación adicional merece ser hecha aquí: contrario a la propuesta del Convenio

Inter-Institucional de 2005, se continúa con el establecimiento de Casas de Justicia en

municipios con una población inferior a 100,000 habitantes, a cambio de los Centros de

Convivencia. Puesto que en Colombia solo hay alrededor de 60 municipios con 100,000 o

más habitantes, se esperaría que después de la directriz de 2005 se hubieran erigido casi

que de manera exclusiva Centros de Convivencia en municipios de menor población. Hasta

donde sabemos, los Centros de Convivencia dan una mayor cabida a los servicios no

esperados, pero es más común que esto suceda en los municipios medianos que en los

pequeños en razón de los fondos disponibles de los gobiernos municipales. Creemos que

la filosofía de los Centros de Convivencia podría extenderse a las Casas de Justicia más

pequeñas como un tercer modelo de funcionamiento que permitiría mermar la presión

ejercida sobre las entidades públicas del orden nacional para que hagan presencia, y daría

una mayor libertad de acción al municipio o cabecera para crear e innovar de acuerdo a

sus propias posibilidades de inversión.

VARIACIONES EN EL FUNCIONAMIENTO DE LAS CASAS DE JUSTICIA

Lo que dicen los datos sobre las diferencias en el desempeño

Las mayores diferencias se encuentran en los tipos de servicios ofrecidos por cada Casa de

Justicia (en materia de las entidades representadas o bien en las categorías), en la

adecuación de personal, patrones de demanda, y puntajes en las preguntas de evaluación.

Puesto que hay una multitud de variables independientes, es difícil establecer relaciones

causales. Por ejemplo, si lo que incidió en los puntajes de satisfacción fue el programa

especial de capacitación o la disponibilidad de más dependencias en una Casa de Justicia.

La siguiente tabla ilustra las diferencias y una base sobre la cual armar futuras hipótesis

acerca de lo que funciona y porqué funciona. La Tabla 30 discrimina las Casas de Justicia

según los tipos de municipio en las que están, teniendo en cuenta que hay una estrecha

relación con: 1) las características de la población, 2) los años de funcionamiento de la Casa

de Justicia, 3) el personal y la inversión; y, 4) el tipo de región CSDI/no CSDI (también

listado por aparte).

Tabla 30: Porcentajes y respuestas a preguntas especificas por Casa de Justicia, según

tipo de municipio

% CONFLICTOS QUE LLEGARON A UN ACUERDO

RESPUESTA: AHORA HAY MÁS AUTORIDADES

RESPUESTA: AHORA LAS AUTORIDADES RESUELVEN LOS PROBLEMAS MÁS RÁPIDO

AHORA CONOZCO MIS DERECHOS

AHORA HAY MÁS POSIBILIDADES DE RESOLVER UN PROBLEMA

AHORA HAY MÁS SEGURI- DAD


105

CASA DE JUSTICIA

%

%

%

%

%

%

MUNICIPIOS EN CATEGORÍA ESPECIAL

VILLA DEL SOCORRO 74.62% 84.9 66.9 78.64 74.1 66.8

USME 98.4 91.8 28 83.5 69.8 21.4

AGUA BLANCA 49.7 79.2 71.1 67.5 86.3 82.7

BELLO 80 100 55.6 100 44.4 78.1

CIUDAD NORTE BUCARAMANGA 73.1 61 58.3 81.6 85.2 54.3

CATEGORÍA ESPECIAL 75.3 83 53.3 83.2 71.4 59.1

CATEGORÍA 1

BARRANQUILLA LA PAZ 41.8 91.5 83.6 97.2 91 55.4

SIMÓN BOLÍVAR 37.1 95.7 93.8 89.5 89.5 78.6

PRIMERA CATEGORÍA 39.5 93.6 88.7 93.3 90.2 67.0

CATEGORÍA 2

VILLAVICENCIO 62.72% 87.60% 73.50% 80 73.5 62.02

SOACHA 65.2 76.2 39.1 85.8 46.4 11.3

PASTO 83.4 68.2 52.3 80.8 62.3 39.1

SEGUNDA CATEGORÍA 74.3 72.2 45.7 83.3 54.3 25.2

CATEGORÍA 3

LA PAZ 80.3 74.4 64.5 77.3 68.5 38.4

CATEGORÍA 4

RIOHACHA 64.3 83.3 80.5 93.8 96.7 74.3

TUMACO 44.2 72.1 52.9 75 69.2 43.3

CUARTA CATEGORÍA 54.3 77.7 66.7 84.4 82.9 58.8


106

CATEGORÍA 6

EL BAGRE 33.1 68.3 53.4 79.3 75.5 24.8

PUERTO TEJADA 58 71 74.6 65.1 72.8 56.2

SUR DE TOLIMA 67.1 73.3 75.8 88.2 88.8 49.7

TARAZÁ 52.8 65.2 39.1 77 62.1 32.9

ZARAGOZA 26 31.3 15.3 49.3 54.2 19.4

SEXTA CATEGORÍA 47.4 61.8 51.6 71.8 70.7 36.6

POR ZONA CSDI Y NO CSDI

NO CSDI 64.8 82.4 64.9 84.1 75.1 55

CSDI

51.2

63.1

48.2

74.9

68.7

34.9

Fuente: datos y análisis de Partners

A excepción de las categorías CSDI y no CSDI, es difícil encontrar patrones en los

resultados a estas preguntas. De hecho, las variaciones entre las mismas categorías de

municipios son interesantes y requieren de mayor investigación. Por ejemplo, ¿por qué,

habiendo tan pocos avances en el tema de seguridad en los municipios de categoría 6,

hubo tan buenos resultados en Puerto Tejada (no CSDI, posible explicación) y el sur del

Tolima? ¿Se debe a una característica o condición especial de la Casa de Justicia, o al

contexto (como lo indicaría el caso de Puerto Tejada)? ¿Por qué tuvieron puntajes más

elevados las 4 Casas de Justicia del sur del Tolima que todas las demás de categoría 6? En

cuanto a la categoría especial que normalmente puntea en todas las áreas, ¿cuál es la

razón para que Aguablanca (una de las Casas de Justicia de mayor trayectoria) tenga

puntajes inferiores a las demás en relación con los grados de acuerdo? ¿Por qué hay un

impacto tan leve en la seguridad y en la rapidez con la que se solucionan las conflictos en

Usme? ¿Cómo se explica que Bello, cuyos puntajes son siempre elevados y su personal el

más numeroso de las Casas de Justicia, registre 100% en “más autoridades” y solo 44% en

“más medios para resolver conflictos”? Las respuestas a algunas de estas preguntas

podrían residir en defectos del cuestionario o en la forma en la que se administró. De ser

así, las diferencias entre las Casas de una misma categoría serían mayores, pero no entre

los puntajes de una misma Casa. Por consiguiente, aunque pudo haber un margen de error

en los cuestionarios suministrados, los resultados sugieren que hay cabida para explorar

las diferencias en este y otros temas de rendimiento con más detenimiento, con el fin de

rastrear las razones detrás de las diferencias significativas entre una misma categoría y

entre una misma Casa de Justicia.

Percepciones de los usuarios y del personal sobre las deficiencias de las Casas de

Justicia


107

Pueden existir diferencias en el desempeño de las Casas de Justicia en niveles mucho más

sutiles que los que logramos evaluar en este estudio, y que provean respuestas a las

preguntas aquí planteadas. Aparte de esto, uno de nuestros hallazgos es que los miembros

del personal en disposición de ser entrevistados tenían tantas quejas acerca del programa

como los usuarios. La información en este sentido es menos sistemática que la del sondeo

y las muestras probabilísticas, ya que se basa en las entrevistas con las 84 personas

vinculadas laboralmente a las Casas de Justicia y en los grupos focales con poblaciones

especiales. Por lo tanto, es de carácter más anecdótico que científico. Si bien es cierto que

en las entrevistadas aplicadas al personal éste mostró una mayor conciencia sobre las

deficiencias en infraestructura y equipos, también expresó cierto grado de preocupación

acerca de la calidad del servicio y en sintonía con lo que la mayoría de usuarios indicó. Las

personas entrevistadas hicieron más hincapié en los servicios no esperados y en los retos

de allí derivados, así como en la falta continua de seguimiento y de coordinación entre las

distintas dependencias. Así mismo, salió a flote la falta de oportunidades de capacitación,

queja continua que, a pesar de ser un lugar común a nivel organizacional, relacionaron con

algunas de las debilidades del servicio de las CJ. En síntesis, las quejas del personal ayudan

a explicar parcialmente las inquietudes y diferencias en el rendimiento de las Casas de

Justicia, apuntando hacia causas que tienen solución y en las que podrían concentrarse los

donantes en coordinación con el Ministerio de Justicia.

VISIONES DIFERENTES, CONCLUSIONES DIFERENTES

El propósito y su incidencia en los resultados

Desde que el PNCJ empezó ha habido visiones divergentes acerca de su propósito.

Algunas de ellas, incluida la primera que proyectaba un servicio integral y en un mismo

lugar de justicia formal y alternativa, desaparecieron velozmente por motivo de la

resistencia que las instituciones mostraron, entre ellas la rama judicial que nunca ha dado

signos de querer participar 47

. Las condiciones especiales de las Casas de Justicia en zonas

CSDI donde se asocia la presencia de jueces de paz, fiscales y otras entidades públicas del

orden nacional con posibles retaliaciones, suponen un ajuste temporal en vista del

contexto en el que operan. No obstante, varias Casas y personas persisten en la defensa de

otras variables de organización y operatividad. Si se evaluaran las Casas de Justicia de

acuerdo a su definición básica –un lugar para solucionar conflictos y obtener información

sobre asuntos jurídicos para aquellos que no tienen acceso a las instituciones del sistema

de justicia formal— se diría casi que sin reservas que son un éxito. Pero al incluir en el

panorama funciones complementarias que algunas “críticas amigables” promueven, tales

como incentivar la convivencia, aumentar la legitimidad del Estado, reducir la congestión

47

La presencia de un juez de paz es excepcional. Este tipo de funcionarios nunca ha tenido una gran

aceptación en el medio judicial, por lo que hasta hace muy poco se decidió capacitarlos. Los jueces

de paz no sonprofesionales en Derecho y no reciben un pago por su labor comot tales.


108

judicial, mejorar la seguridad local, empoderar a las personas de escasos recursos y a los

grupos vulnerables, las respuestas no son tan claras.

Es extremadamente difícil medir los resultados relacionados con los objetivos adicionales y

aún más complejo atribuirles una causalidad. Se ha reportado una mayor seguridad en

algunos municipios, pero su incremento en las comunidades puede estar relacionado con

las actividades de la Casa de Justicia o tratarse de un logro de las demás acciones

emprendidas por el GOC contra el delito. El afianzamiento de la legitimidad del Estado

(cosa que no hemos podido medir de manera directa) puede haber mejorado por la

presencia de la Casa de Justicia o ser de igual modo, el resultado de otro factor. Lo mismo

sucede con la manera en la que se valoran algunos de los objetivos complementarios del

programa y de su disminución, pues aquí también pueden jugar factores exógenos que se

escapan del control de la Casa de Justicia.

Por otro lado, hay objetivos complementarios que pueden ser inviables. Entre ellos, la

descongestión del sistema formal de justicia, o la disminución en las cifras globales de

delitos. Estos son problemas complejos cuyas soluciones requieren mucho más andamiaje

que lo que puede brindar el trabajo proveniente de las CJ actuales o la expansión del

programa. En cuanto al nuevo nombre de la Dirección de Acceso a la Justicia del Ministerio

de Justicia, ahora conocida como la Dirección de MASC de acuerdo a la Ley 1444/11,

Artículo 5, podría indicar que el GOC ya no contempla los mismos objetivos para el

programa, o que su énfasis ha cambiado. Aún está por verse qué sucederá con las

funciones adicionales incorporadas por el Decreto 1477/00 y el Convenio Inter-

Institucional del 2005. Lo mismo aplica para las Casas de Justicia que han agregado

funciones adicionales a su funcionamiento, tales como los comités de desarrollo

comunitario, los programas especiales de capacitación y de derechos humanos, u otras

actividades que han solicitado las comunidades a las que atienden.

Siempre y cuando no se inhiba la experimentación de las autoridades del orden local

dispuestas a trabajar a favor del programa, creemos que para seguir avanzando es preciso

concentrar las acciones hacia el perfeccionamiento de las áreas, modelos y estrategias que

mejor funcionan.

Disponibilidad de fondos y fragilidad del programa

Las Casas de Justicia más exitosas están ubicadas en los municipios más grandes y en los

departamentos que han tomado el programa como propio. En los demás lugares, la falta

de presupuesto y la falta de interés amenazan la sostenibilidad de las Casas de Justicia,

incluso en el corto plazo. Tal es así que la Casa de Justicia de Villavicencio no ha podido

pagar los salarios de sus funcionarios para lo correspondiente al primer trimestre de 2012,

por lo que ha propuesto cerrar la sede hasta el mes de marzo. Mientras que la solidez del

programa recaiga en el interés de la autoridad local de turno, será difícil contrarrestar la

fragilidad del mismo. Las autoridades y las administraciones locales cambian, y los


109

presupuestos y fondos de inversión se restringen, por lo que incluso un programa local

que ha dado buenos resultados puede carecer de un día para otro del apoyo y los recursos

necesarios para seguir andando. Condiciones similares afectan la participación de las

entidades públicas del orden nacional, agudizándose aún más en el caso de los municipios

pequeños que primero tienen que asegurarse de que la persona designada para trabajar

en la Casa llegue y después, de que al menos haga presencia en un horario fijo. El nuevo

Ministro de Trabajo anunció recientemente un plan para eliminar la contratación por

prestación de servicios de actividades misionales de las entidades públicas, lo cual sería

problemático en tanto se acude a esta figura para dotar de personal a las Casas de Justicia

cuando no hay un presupuesto local adecuado. Esto puede incrementar la tendencia del

personal local a ostentar dos cargos y a dificultar su disposición y disponibilidad, pues

tendrá que escoger si atiende a los usuarios en las Casas de Justicia mientras que ejerce las

funciones de su otro cargo, o si dispone de las oficinas municipales para recibir las

consultas de los usuarios de las Casas de Justicia, rompiendo así la plataforma del servicio

integral que se pretende brindar al usuario con el PNCJ. El esquema presupuestal

dispuesto en el Capítulo 3 da una idea aproximada de lo que costaría implementar el

modelo completo de CJ sin acudir a estas figuras de contratación y adecuación irregular de

personal, y siembra la incógnita sobre las fuentes de financiación necesarias para asumir

los costos reales y llegar a un punto de equilibrio. Para solucionar la fragilidad y la

disponibilidad precaria de fondos del programa, hay que replantear el qué y el cómo del

mismo. Con esta idea en mente, daremos paso a las consideraciones finales de este

estudio en el siguiente capítulo.


110

CAPÍTULO V

REFLEXIONES Y RECOMENDACIONES

INTRODUCCIÓN

Como preludio a la formulación de las recomendaciones requeridas en este estudio,

reflexionaremos en torno a tres hallazgos no del todo consistentes:

• Desde el punto de vista de los usuarios, el Programa Nacional de Casas de Justicia (PNCJ)

ha sido un éxito. Tienen a su alcance los servicios que quieren y están satisfechos con los

resultados. Hay quejas relativas a detalles o a visiones de mundo diferentes (ej. Las mujeres

afrocolombianas en los grupos focales consideran que las Casas de Justicia no respetan

sus costumbres.)

• Desde el punto de vista de los críticos amigables, el programa no ha sido tan exitoso

porque no ha cumplido a cabalidad todas las funciones que estos consideran debería

incluir, o porque al contrario, se están extralimitando al acoplar otras. El personal también

tiene quejas relacionadas fundamentalmente al funcionamiento interno de las CJ, y en

general se muestra más crítico que los usuarios.

• Evaluado a luz de su sostenibilidad y proyección de expansión, el programa tiene

problemas serios. Puesto que existen diferentes perspectivas sobre sus fines, las

dimensiones y posibles soluciones varían de acuerdo a lo que se cree que debería estar

logrando.

Ahondando en las inconsistencias de las tres premisas anteriores, podemos decir que los

hechos no dan lugar a dudas; no resulta evidente qué es lo que se debería hacer. Por

tanto, en cambio de afirmar que se puede seguir adelante por el mismo curso, hemos

decidido reunir una serie de recomendaciones de corto plazo y hemos creado una lista de

preguntas cuyas respuestas servirán de base para definir qué hacer con el programa en el

largo plazo. Adoptamos una postura que no es necesariamente común a todos los socios

del programa, pues recalca que las mayores fortalezas del programa residen en la

resolución de conflictos y en la provisión de orientación legal e información a los usuarios;

en vista de esto, se piensa que los objetivos fundamentales del PNCJ deben centrarse en

estas áreas así como en los objetivos adicionales cuya conveniencia, viabilidad y afinidad

con otras políticas públicas se hayan comprobado. Rara vez se pone en duda lo que

conviene, pero la factibilidad (o viabilidad) y la coordinación son variables que se deben

tener siempre presentes para evaluar el programa y tomar decisiones.

Pese a que viabilidad y coordinación están relacionadas, también difieren la una de la otra.

La viabilidad atañe a dos factores: 1) si el objetivo puede lograrse a pesar de los costos


111

implicados, y 2) si los recursos disponibles posibilitan su realización. Hay muchos objetivos

que podrían lograrse si los fondos disponibles no fueran determinantes;

desafortunadamente lo son casi siempre. Aún así, ciertos objetivos escapan a esta lógica y

son precisamente aquellos para los que no hemos podido rastrear resultados significativos,

ni tampoco establecer la relación entre las actividades actuales y sus niveles de éxito.

En términos de coordinación, la financiación hace parte de la ecuación junto con otros

factores. El Programa Nacional de Casas de Justicia no está en el centro del universo de la

Política Pública en Colombia. Es más, varias de las entidades que en teoría están

comprometidas con su implementación tienen sus propios planes y objetivos. Puesto que

hay una afectación especial sobre el uso de sus recursos y sobre la priorización de la

prestación de servicios, los planes de estas entidades no están en sintonía con las

necesidades de las Casas de Justicia. Ya hemos mencionado la gran variedad de centros de

servicios integrados que se han creado y que requieren el tipo de personal que se define

en el plan estandarizado de las Casas de Justicia. También hemos revisado las

implicaciones económicas que tendría la implementación real o total del modelo

estandarizado de una Casa de Justicia, incluso en un escenario que permita algunos ajustes

según el contexto local en el que ésta opere.

Cuando las entidades no pueden participar en el programa y seguir trabajando de manera

paralela para alcanzar sus propios fines, se abstienen de enviar a sus representantes a las

Casas de Justicia; situación contraria a la que experimentan los CADEs, CAVIF, SAU, entre

otros. Además, ante la mayoría de estas entidades públicas del orden nacional (ej., la

judicatura, la Fiscalía General de la Nación, otros ministerios y entidades administrativas), el

Ministerio de Justicia es relativamente débil. Puede armar los planes que desee, pero la

implementación de los mismos depende en gran medida de la cooperación que reciba de

los más fuertes. Esta es una realidad de la vida política, tanto en Colombia como fuera de

ella. Por tanto, si los encargados de planeación en el Ministerio quieren contar con el

apoyo y los fondos de otras entidades, tienen que trazar estrategias eficaces que les

permitan lograr sus cometidos.

Con base en lo anterior dividimos la lista de recomendaciones en dos partes: la primera

abarca las recomendaciones a corto plazo que no dependen de las medidas que se tomen

pensando en el futuro del programa; la segunda versa sobre alternativas relacionadas con

asuntos de mayor envergadura, a implementar a mediano plazo y a largo plazo.

RECOMENDACIONES A CORTO PLAZO QUE NO DEPENDEN DE LAS SOLUCIONES

A ASUNTOS DE MAYOR RELEVANCIA

Independientemente de cómo se resuelvan o si en efecto se resuelven las visiones

encontradas sobre los propósitos del programa, hay una serie de recomendaciones que

requieren de atención inmediata y que pueden contribuir a las respuestas de preguntas

más complejas. En lo referente a USAID éstas deberían ser prioritarias en su esquema de


112

financiación del programa, y el GOC debería considerarlas como tales antes de seguir

avanzando con el programa.

¿Cómo mejorar la calidad de la información disponible sobre el desempeño de las

Casas de Justicia?

Gran parte de este estudio no habría sido necesario, o se habría podido hacer más rápido

si existieran bases de datos integradas con base en dos elementos: 1) las actividades de las

Casas de Justicia en términos de servicios prestados, a quiénes, por quiénes, y con qué

resultados; 2) los presupuestos que establecen quién está contribuyendo, con qué, y cómo

convertir las contribuciones en especie a valores monetarios. Con bases de datos

integradas no nos referimos necesariamente a bases de datos centralizadas. La

centralización es deseable, pero menos importante para la meta de asegurar que cada

Casa de Justicia cuente con la información necesaria para monitorear su propio

desempeño48.

Ambos proyectos suponen obstáculos parecidos, principalmente por la

reticencia de las entidades que no son del orden local a facilitar información. Aún así,

puede ser más fácil recoger información sobre las actividades de las Casas de Justicia

(incluyendo a su personal) que sobre los presupuestos.

En la actualidad se cuenta con tres sistemas automatizados de registro de casos y rastreo:

uno, desarrollado por contratistas de USAID e instalado en cinco Casas de Justicia; otro

utilizado en Bogotá, y otro más instalado en varias Casas de Justicia en Medellín. Se

recomienda evaluar los tres para saber si vale la pena adecuar alguno de ellos en su

formato actual o actualizado para las demás CJ en el país. Esta es una labor importante en

la que USAID u otro donante podría fácilmente financiar, junto con las mejoras que el

sistema elegido requiera. No obstante, los diseñadores del sistema deben estar preparados

para facilitar el ingreso de datos desde los demás modelos que persistan, previendo que

haya cierta resistencia a cambiarlos. También son necesarios fondos para la conectividad

(intranet e internet), para la compra de equipos adicionales y para capacitación. Como lo

anota MSD, es necesario que haya una coordinación en la ejecución de estos planes e

igualmente, contar con el apoyo del GOC y del Ministerio de Tecnologías de Información y

las Comunicaciones. Existe otra posibilidad, y es que el donante brinde el apoyo necesario

para la formulación de propuestas destinadas al Ministerio de Tecnologías de Información

y las Comunicaciones, en caso de que este tenga la capacidad de costear la conectividad

requerida. Puesto que el Ministerio de Justicia tiene su propia Dirección de Tecnologías de

Información, el sistema podría ser manejado desde allí, pero el proyecto necesitaría

48

Si cada casa de Justicia tuviera su propia base de datos integrada de actividades, la información

sería de fácil acceso para cualquier entidad encargada de inspeccionar el programa. Hacer la

distinción es importante puesto que la centralización se puede hacer más o menos necesaria según

las decisiones futuras sobre la estructuración del programa. Así mismo, puede ser más fácil

convencer a cada casa de Justicia de usar el sistema si es ella misma la que lo maneja que si se

presenta como una estrategia para mejorar la información del Ministerio de Justicia.


113

recursos para capacitar al personal de las Casas de Justicia y de la Dirección MASC en su

uso y monitoreo.

El análisis financiero realizado por el equipo de consultores concluye que no hay forma de

elaborar un presupuesto recomendable para el funcionamiento de las Casas de Justicia. Sin

embargo, este no es el peor de los problemas. Tampoco hay un sistema de contabilidad

integrado, dado que la totalidad de los fondos proviene de los presupuestos de otras

entidades. Por ende, se señala como prioridad número uno la construcción de una

contabilidad integrada y en lo posible centralizada con el fin de poder monitorear los

niveles de inversión del programa. Solo después habría lugar para buscar mecanismos para

estandarizar los aportes presupuestales, pues hasta no saber qué se tiene, no hay manera

de determinar cuánto se necesita. Se intentó recoger información de distintas fuentes para

hacer el análisis financiero, pero hubo una serie de dificultades que nos llevan a pedir que

los resultados sean vistos como aproximaciones. En esta medida, tener acceso a la

información presupuestal se vislumbra como un reto mayor que la recopilación de

información sobre las actividades de las CJ. Incluso se nos informó que algunos alcaldes no

colaboraron con las cifras de inversión que manejan para las Casas de Justicia y las

entidades públicas del orden nacional tienen aún menos razones para cooperar.

USAID podría contribuir de manera significativa a ambos propósitos y debería incluirlos en

su lista de prioridades tanto para este como para un próximo proyecto.

Independientemente de la estructura que adquiera el PNCJ en el futuro, para operar como

un programa y no solo como un conjunto de esfuerzos individuales, es vital que tenga

ambos tipos de información para evaluar y mejorar su desempeño. Aun si se opta por la

descentralización, el funcionamiento de las Casas de Justicia no será óptimo si no cuentan

con mecanismos para recolectar información propia y sistemática de sus actividades, de la

adecuación de personal y de fondos de financiación e inversión.

¿Cómo definir el rol del Ministerio de Justicia y mejorar su desempeño?

Esta recomendación tiene dos aspectos: uno de corto plazo y otro de largo plazo. Nos

ocuparemos primero del corto plazo. Adicionalmente, se recomienda que al menos en el

corto plazo el Ministerio insista menos en la imposición del modelo estandarizado e insista

más en inventariar y evaluar lo que las Casas de Justicia están haciendo. Es más, el

Ministerio podría basarse en la información que recolecte al inventariar y evaluar las CJ

para trazar sus propios planes de funcionamiento y mejorar las estrategias y objetivos. Así

mismo, mientras que no se apruebe una política pública del más alto nivel y se prosiga con

convenios carentes de peso y de vinculación, es aconsejable que el Ministerio se vislumbre

como un defensor y facilitador de las Casas de Justicia, y como un participante y

beneficiario de las modalidades experimentales de trabajo que se están desarrollando.

Entre sus tareas es preciso que ejerza presión para la obtención de fondos que se destinen

al programa, pero estará mejor posicionado si las Casas de Justicia lo perciben como un

amigo antes que como un impositor. También se aumentan las probabilidades de obtener


114

información de las demás entidades participantes si su disposición es de apoyo y no de

confrontación. USAID podría contribuir en este sentido asesorando a la Dirección de MASC

y al Ministerio de Justicia en el desarrollo de instrumentos de monitoreo de actividades

(sistemas de información), analizando sus contenidos para identificar buenas prácticas,

señalando las áreas que requieren de más apoyo, creando así la base de un sistema de

premios y recompensas a innovaciones.

Llegar a un acuerdo interino sobre los servicios “no esperados” y flexibilizar las

restricciones sobre el uso de las Casas de Justicia para otras actividades

Esta es otra de las recomendaciones a corto plazo que hacemos al Ministerio. Las aliadas

más fuertes del Ministerio son las Casas de Justicia y los gobiernos locales que las apoyan.

Si continúan las tensiones porque no se cumple con el modelo estandarizado, se estará

subvalorando la esencia misma de las CJ. Al fin y al cabo, solo cuando se encuentren

respuestas satisfactorias para todas las partes que resuelvan las preguntas de largo

alcance, se podrá definir lo que debe estar en una Casa de Justicia. Por tanto, en el corto

plazo no tiene sentido rechazar las versiones locales de las Casas. Es posible que estas

variaciones incluyan más entidades y más servicios, pero más allá de cómo se reconfigure

su modelo, no se gana nada y más bien se pierde al anticiparse al modelo ideal. El interés

primordial del Ministerio debería ser el progreso en el desempeño de las actividades base,

sin que esto se traduzca en la exclusión de las otras. Su trabajo de formación en

conciliación (área que está siendo evaluada) es un insumo clave, al igual que hacer un

seguimiento a las personas que ya han recibido la capacitación.

Explorar con mayor detenimiento los “servicios no atendidos”

Puesto que no se conoce a ciencia cierta cuál es la magnitud de este problema ni de sus

causas posibles, sería importante explorar este tema en más detalle. Lo que se ha podido

establecer es que esta tendencia parecería más común en las Casas de Justicia más

aisladas, con personal disponible y para satisfacer necesidades para las que ese personal

no cuenta con facultades jurídicas de atender (incluso personal proveniente de entidades

nacionales), de tal forma que es imperativo reforzar la disponibilidad de ciertos

funcionarios en las Casas de Justicia o en sus alrededores, o flexibilizar las facultades

legales de aquellos que trabajan en la entidad. Los servicios no atendidos también pueden

ser indicio de que existen actividades o servicios que algunos funcionarios del orden

nacional ofrecen, pese a que ellos (o el personal del orden local) no pueden resolver. E

incluso puede indicar la existencia de demanda de servicios no relacionados con la justicia

y por ende la demanda de la presencia de otras entidades. También es posible que el

problema de los servicios no atendidos y sus causas responda a una combinación de las

consideraciones hasta aquí expuestas, pero es necesario recoger más información al

respecto para tener una idea más acertada de las dimensiones de este problema. Nuestros

instrumentos no fueron diseñados para explorar este tipo de problemas ya que solo


115

supimos de su existencia tras la obtención de los resultados. Por ende, sería bueno

construir encuestas dirigidas a los usuarios que procuren un análisis más profundo sobre

los servicios no atendidos.

Inventario de servicios prestados por las Casas de Justicia, sin tener en cuenta el área

de resolución de conflictos

Aunque las Casas de Justicia se destacan por su destreza en la resolución de conflictos,

esta no es lo única tarea que desempeñan. Fuera de ella, es enorme la variedad de

servicios que brindan a las poblaciones objetivo es enorme, tanto en la oferta como en sus

contenidos específicos y proveedores. Este estudio revela su magnitud, pero no sistematiza

gran parte de los datos. Este otro tipo de información es necesaria para poder determinar

con prontitud 1) cuáles son los programas que se están ejecutando; 2) cuáles son sus

objetivos; 3) quién los está financiando; y 4) qué tipo de resultados se están obteniendo.

Se ha constatado que varias de las actividades disponibles responden a los patrones de

demanda de los usuarios de las Casas de Justicia, pero solo se puede determinar qué tan

viable es responder a esta demanda y mejorar la oferta con base en una evaluación.

También resultaría útil inventariar y evaluar los programas de capacitación que se brindan,

ya que estos constituyen una porción significativa de los servicios de las Casas ubicadas en

zonas CSDI y de otras en lugares como Villavicencio. Evaluar así mismo, la instrucción que

recibe el personal y definir cuáles son sus necesidades en términos de entrenamiento. La

capacitación es fundamental para mejorar la prestación de servicios específicos, pero

también para mejorar la moral del personal, que a su vez repercute en la calidad de la

prestación de los servicios. USAID podría contribuir para la realización de estas

evaluaciones bajo el programa actual, o en un futuro cercano.

Evaluación de los Centros de Convivencia

La evaluación de este programa es un paso necesario para la Dirección de MASC, pues a

pesar de ser menos centros que el número de Casas de Justicia que funcionan en la

actualidad, ya llegan a 30 y han venido desarrollando una serie de programas llamativos

que sería bueno conocer. Como se mencionó arriba, los argumentos que dieron pie a los

Centros de Convivencia también pueden ser útiles para la creación de un modelo de Casas

de Justicia en los municipios más pequeños, en tanto que una fórmula inflexible es a todas

luces menos apropiada e inaceptable.

ASUNTOS DE MAYOR RELEVANCIA A SOLUCIONAR ANTES DE EFECTUAR PLANES A

MEDIANO Y A LARGO PLAZO

Pese a los problemas, divisiones y variaciones que tiene, las poblaciones objetivo han

acogido mayoritariamente el programa de Casas de Justicia. Sin embargo, para poder


116

avanzar y construir sobre los logros, es necesario atender ciertos asuntos. La mayoría de

los socios del Programa están de acuerdo en que antes de que el programa se siga

expandiendo es necesario considerar tales asuntos y resolverlos. Para algunos, la excepción

a la regla la constituyen los programas auto-sostenibles de los departamentos y distritos

donde las autoridades locales están dispuestas a asumir los costos de operación y a crear

sus propias Casas de Justicia. Independientemente de lo que suceda en el corto y el

mediano plazo, sería muy desafortunado que las decisiones que se tomen ahora

entorpezcan este tipo de avances. De hecho, una de las inquietudes manifestadas a lo

largo de los diálogos sostenidos en nuestro equipo es que por un intento de dar más

orden al programa se provoquen reacciones negativas o se derrumbe. Algunos opinan que

la experimentación local que se vive actualmente ha sido ventajosa porque ha permitido

que aquellos que quieren impulsar el programa lo hagan. No descartamos esta línea de

pensamiento como una posible respuesta a las preguntas planteadas a continuación, pero

también creemos que hay otras alternativas que hay que valorar.

Los asuntos más relevantes se dividen en tres categorías:

• El propósito de la Casa de Justicia y su modelo: ¿Cuáles son los objetivos lógicos y

prácticos a los que una Casa de Justicia puede responder, y qué tanto difieren de acuerdo

a su ubicación? ¿Debería haber un modelo estandarizado y requerimientos mínimos para

las Casas de Justicia, o simplemente una adecuación al contexto local como en efecto

sucede con los Centros de Convivencia?

• Financiación: ¿Cómo coordinar los requerimientos presupuestales y de recursos humanos

con las necesidades y planes de las entidades participantes? ¿Cómo suplir las necesidades

de los municipios de categoría 6 y de otras localidades que no tienen recursos suficientes?

• Organización: ¿Cuál debe ser el rol del Ministerio de Justicia y sus responsabilidades en

relación con el programa? ¿Existen otras alternativas viables para la coordinación del

programa?

Un segundo aspecto que debemos considerar para abordar estas preguntas es el proceso.

Es decir, ¿cómo y por medio de quién se resolverán las preguntas planteadas? Una vez se

hayan tomado varias determinaciones, el proceso también adoptará una forma específica.

Si el movimiento se da hacia un modelo más estructurado y centralizado, habrá que incluir

a más entidades en las discusiones y negociaciones dado que es esencial contar con su

aval respecto a los cambios que tendrán lugar. Esto pareciera ir en contravía de lo que

implica un control jerárquico, pero para que éste sea efectivo necesita en primer lugar

tener a todos los participantes a bordo. Si el movimiento es hacia un programa de

implementación local que recibe apoyo pero no dirige el Ministerio, el consenso deja de

ser tan importante y cada una de las partes primarias (Ministerio y Casa de Justicia

individual) puede acordar los detalles específicos.

Mencionaremos, pero sin desarrollar, dos alternativas radicales:


117

• Avanzar con el modelo estructurado y aceptar las cargas económicas que implica.

Aunque los costos y acuerdos necesarios entre las partes hacen de esta una alternativa

impráctica, varios continúan proponiéndola.

• Dejar las cosas como están, es decir, que haya una organización “voluntaria” y que el

Ministerio prosiga sin las herramientas de coerción necesarias para hacer cumplir lo

establecido. Siendo esta una solución por omisión, da pie a varias preguntas: en qué

consiste el programa, cómo y quiénes brindarían apoyo económico en calidad de

donaciones; cómo incentivar su adopción en los nuevos departamentos y municipios y

cómo abordar los asuntos que emergen de las Casas de Justicia más problemáticas. Dejar

que sean las propias Casas o los actores locales quienes determinen el programa tiene sus

atractivos, pero la optimización de recursos no lo es.

ACCIONES ALTERNATIVAS A MEDIO PLAZO QUE DEBEN ANTECEDER LOS PLANES DE

EXPANSIÓN DEL PROGRAMA A LARGO PLAZO

Las alternativas de medio plazo implican que su implementación es debatible e, incluso, si

se avalan por el socio mayoritario, tomará tiempo cumplirlas. Descartando por el momento

las dos opciones radicales anteriormente mencionadas, las alternativas a mediano plazo se

mueven alrededor de una serie de preguntas interrelacionadas con las tres preguntas

principales del programa, su financiación y su organización. Nuestra única recomendación

definitiva es que estas alternativas se estudien con detenimiento y que sus implicaciones

de financiación, de interacción con los donantes y de resultados variables también se

pongan en consideración. Conveniencia, viabilidad y coordinación siguen siendo criterios

indispensables para evaluar cada alternativa.

Modelos de Casas de Justicia: ¿un solo conjunto de servicios y proveedores, una

plataforma básica, o una entidad definida por los actores y circunstancias locales?

El Ministerio de Justicia parece inclinarse hacia un solo modelo, o hacia la serie de modelos

que mejor se correspondan con las capacidades locales. Si con esto se refiere a municipios

grandes con recursos abundantes, o a municipios más pequeños con menos fondos, es

evidente que existen desviaciones de lo que el Ministerio y el marco jurídico dictaminan.

Entre ambos extremos, (el modelo único con leves variaciones locales o un programa de

definición local) hay alternativas interesantes. Por ejemplo, se sugirió que el programa

defina las funciones básicas que tendría que desempeñar cualquier Casa de Justicia

merecedora de ser llamada tal y de apoyo externo, pero que las actividades adicionales no

se restrinjan siempre y cuando sean financiadas por el municipio. Si el Ministerio de Justicia

continúa en su papel de supervisor, podría certificar a las Casas de acuerdo con su

desempeño y sus funciones básicas, que probablemente consistan en la resolución

alternativa de conflictos y en brindar información y orientación legal.


118

Las funciones base serían el factor determinante para definir los esquemas de participación

en el programa, pero tendrían que crearse incentivos de participación como acceso a

programas de capacitación y a donaciones para que la misma adquiera valor.

Aprovechando la popularidad que tienen las certificaciones en Colombia, como el ISO

9000 y sus sucesores, el Ministerio podría crear una serie de estándares para estas

funciones, preferiblemente basándose en sus resultados más que en su estructuración. En

adición a hacer cumplir el modelo estandarizado, podría diseñar premios y concursos u

otras actividades que ayuden a las locaciones de menos recursos.

A continuación se describen otros valores agregados y visiones que podría tener la entidad

supervisora, antes de lo cual hay que anotar que hubo consenso en el equipo evaluador a

favor de la definición de unos criterios mínimos que permitan la inclusión de otras

actividades en las CJ. Esto también ayudaría a determinar dónde se deben construir nuevas

Casas de Justicia (allí donde las autoridades locales mostraron la voluntad de concentrarse

en las funciones básicas y de financiarlas) y priorizar áreas donde los fondos provenientes

del Estado o de los donantes contribuyan a su progreso. La opción de un programa

definido localmente puede ser igualmente popular entre los usuarios, como sucede con la

inversión para la construcción de una cancha de fútbol, un puesto de salud o un centro

comunitario. Sin embargo, desde la perspectiva de la necesidad de aumentar los índices de

acceso a la justicia esto último no sería recomendable49.

De todas formas, un modelo de

centro comunitario sería el más conveniente para los municipios pequeños, así como la

incorporación de los servicios de la Casa de Justicia a un inmueble existente del gobierno

municipal. En síntesis, en el momento de definir qué es una Casa de Justicia se debe dar

espacio a la experimentación y a la innovación en aquellas Casas que cuentan con los

medios para hacerlo, así mismo explorar diferentes modelos organizacionales para Casas

con menos recursos con miras a asegurar que el desempeño de las funciones básicas no

sobrepase su capacidad para costearlas.

Donantes como USAID podrían suministrar los fondos para otros inventarios que den

cuenta de la situación actual, para aplicar encuestas a las autoridades municipales y

departamentales acerca de sus preferencias e inquietudes, y para reuniones donde los

asociados puedan discutir las diferentes opciones. El Ministerio sigue siendo el delegado

responsable de organizar este tipo de actividades, siendo lo esencial que esté en

disposición de recibir la variedad de opiniones que probablemente emerjan.

49

Una comparación útil es la experiencia del Banco de Desarrollo Interamericano en Jamaica con los

centros comunitarios como parte de su programa para reducir el crimen. Los centros tuvieron gran

acogida entre las comunidades, aunque el impacto en la reducción del crimen fue nula (McClean et

al, 2009). En este caso (comunidades urbanas enormes con altos índices de criminalidad y

poblaciones de muy bajos recursos), los centros comunitarios fueron la primera señal de atención

del Estado. Algo parecido sucede con las Casas de Justicia que llegan a municipios de muy bajos

recursos.


119

Financiación de las Casas de Justicia: ¿municipal, departamental o nacional? ¿Cómo

articular a los donantes?

Una de las ventajas de que el programa mantenga su identidad nacional y una supervisión

centralizada es que hay un mayor potencial para atraer a posibles donantes. La

descentralización extrema (el modelo de definición local) no sería una opción práctica en

este sentido. Sin embargo, es evidente que algunos departamentos y distritos se han

apropiado del concepto de Casas de Justicia y en consecuencia han estado dispuestos a

financiar su desarrollo. Esto nos lleva a otra opción interesante: que el programa incentive

a otros departamentos con un buen flujo de recursos a hacer lo mismo, y así poder

destinar los fondos extra a aquellos con graves problemas presupuestales. Las

implicaciones que tendría este modelo variarían de acuerdo a la situación departamental o

municipal. Los departamentos que se han apropiado de las Casas de Justicia podrían

adherirse al programa a partir de la ejecución de las funciones básicas y de su habilidad

para llegar a acuerdos con las autoridades nacionales distintas del Ministerio de Justicia.

Así las cosas, el Ministerio podría concentrar sus esfuerzos en explorar las alternativas para

los más débiles, especialmente los municipios de categoría 6 ubicados en departamentos

menos generosos o de menor presupuesto. Los fondos provenientes de donaciones

podrían dirigirse hacia esta capa, así como hacia un eventual proyecto de certificación y de

concursos para las mejores innovaciones.

El asunto crítico detrás de estas sugerencias recae en la sensación de que el gobierno

nacional no destinaría muchos más recursos al Ministerio de Justicia para supervisar,

controlar y desarrollar el programa. Los recursos locales, los departamentales, y las

contribuciones de otras entidades del orden nacional, seguirían siendo las mayores fuentes

de financiación del programa; por tanto, lo mejor será direccionar los donantes a apoyar

actividades de interés general, tales como el desarrollo de sistemas de información,

evaluaciones y encuestas, intercambios de información sobre innovaciones en las

actividades básicas o fuera de ellas, o a dar apoyo a las Casas de Justicia ubicadas en las

regiones más pobres.

Por supuesto, si de repente, el gobierno nacional considerara al programa como una de

sus más altas prioridades, no solo los fondos disponibles sino el modelo cambiarían. Sin

embargo, no hay señales claras de que esto vaya a suceder, por tanto hemos basado

nuestras opciones en la presunción de que en el corto y el mediano plazo, el progreso

dependerá de lo que las autoridades locales y departamentales puedan invertir o negociar.

Como parte de este estudio se exigió al equipo el diseño de un plan de financiación que

no requiera dos o tres veces más de lo que actualmente se refleja en el análisis de

presupuestos. Sin embargo, no estamos preparados para llevar a cabo esta tarea porque

gran parte de ella depende de las decisiones que tome el GOC respecto a las alternativas

descritas y en parte, a algunas que se mencionarán a continuación, relacionadas con la

coordinación más que con los presupuestos de las Casas de Justicia. Es importante señalar

aquí que nuestra versión actualizada del modelo estandarizado implica un equipo de


120

trabajadores de tiempo completo en todas las Casas de Justicia incluyendo funcionarios

tanto de entidades del orden municipal como del orden nacional. Es cierto que una de las

estrategias para bajar costos consiste en contratar personal de medio tiempo, pero para

asegurar la prestación continua de servicios se tienen que fijar sus horarios de trabajo. Para

los municipios más pequeños (categorías 5 y 6) esto significaría seguir operando casi que

de la misma forma, designando a algunos funcionarios como trabajadores de medio

tiempo, empleando solamente a un coordinador y a alguien que se encargue del CRI.

Otros mecanismos para reducir costos, especialmente en los municipios más pequeños,

consisten en compartir el personal de tecnología con el gobierno municipal, y que el

coordinador se encargue de supervisar tanto a los voluntarios como los conciliadores en

equidad. Estos pasos dirigidos a la reducción de costos requerirían retomar la la sugerencia

hecha en el Capítulo 3 de ubicar la Casa de Justicia en una de las instalaciones del

gobierno municipal o que el nuevo edificio también se use para las oficinas de la alcaldía

municipal.

Para las Casas de Justicia más grandes, reducir costos implicaría permitir que los

funcionarios de entidades del orden nacional trabajen medio tiempo pero en horarios

preestablecidos, mas no a aquellos del orden municipal. Puesto que el personal de

entidades del orden nacional tiene un presupuesto asignado, los costos no aumentarían

pero habría que redoblar la eficiencia, a la que sospechamos no se está prestando

suficiente atención. El análisis de la demanda determina qué tantos funcionarios de medio

tiempo se requieren, lo que no le fue solicitado al equipo de esta evaluación y tampoco se

intentó. El censo del Ministerio da algunas claves al respecto, a pesar de su sospechada

falta de precisión, pero el análisis debe hacerse caso por caso. Incluso asumiendo que el

presupuesto global sea 25 o 50 % más alto del actual, no es mucho si se compara con lo

que el sistema formal de justicia ha estimado que requiere para proseguir con el programa

de descongestión judicial o para la implementación de nuevos códigos.

Existe otra fuente de ahorro potencial que no se refleja en el presupuesto de las Casas de

Justicia: aunque estas no reducen la congestión judicial, en la medida en que los servicios

prestados por despachos judiciales se extiendan a las áreas más remotas50,

la presencia de

una Casa de Justicia podría reducir la carga laboral y la demanda de personal de estos

últimos. En ausencia de la Casa y de los servicios que presta, muchas más quejas serán

llevadas ante los juzgados y fiscales y, pese a que haya un número importante de asuntos

que no éstos no pueden resolver, tendrán que atenderlos al menos para decidir que no

son de su competencia. La Casa de Justicia puede servir así de filtro preliminar y requerir su

propia financiación, pero posiblemente con costos más reducidos que los de la justicia

formal.

50

En teoría, la mayoría de estas áreas cuenta con servicios formales que se manejan por medio de

un fiscal o un juez encargado de dos o más municipios simultáneamente. Por expansión nos

referimos a disponer de uno para cada distrito o municipio, propuesta más costosa ya que implica

infraestructura y personal adicionales.


121

Organización de las Casas de Justicia: ¿quién supervisa el proceso y cuánto control

debería tener sobre su progreso?

El equipo de evaluación ha analizado la opción de un modelo altamente descentralizado,

pero junto con la mayoría de los socios del Programa se inclina hacia su dirección

centralizada. Los socios departamentales que han logrado grandes avances prefieren que

el control se haga a nivel departamental. Puede que funcione mejor para ellos, pero se

reduce el potencial intercambio de información, la experimentación de diferentes modelos,

y el apoyo de donantes. Así las cosas, el rol que debe jugar el Ministerio de Justicia o

cualquier unidad central de coordinación, puede adoptar diversas formas:

• Podría controlar el programa y exigirle a las Casas de Justicia un modelo organizativo y

unas funciones concretas (al parecer, esto es lo que pretende pero aún no lo logra) con el

apoyo de un marco jurídico más dirigido.

• Podría hacer las veces de una cámara de compensación y de recaudador de información

sin interferir en las acciones de las Casas.

• Podría jugar un rol más activo en la negociación y participación de otras entidades del

orden nacional, aunque es difícil sin un marco jurídico más fuerte, sin recursos y sin

personal.

• Podría servir de articulador con los donantes, ayudando a identificar actividades que

requieren fondos. No todos los recursos donados tendrían que destinarse a las Casas de

Justicia individuales; una parte podría ser usada para apoyar al Ministerio en el desarrollo

de mecanismos de monitoreo, planeación y evaluación.

• Con la ayuda de los donantes, podría supervisar el desarrollo de herramientas y

programas de común interés, que cubren desde sistemas de información hasta programas

de capacitación para el personal.

Estos roles no son mutuamente excluyentes, pero la sola realización de cualquiera de ellos

(así se dejen de lado los otros) dependerá de la capacidad del Ministerio de encaminar

más recursos a la Dirección de MASC. Con base en el trabajo de campo, el equipo de

evaluación se inclina hacia un rol del Ministerio más de facilitador que de controlador, no

tanto como encargado de imponer el cumplimiento de la ley sino más bien como asesor,

monitor e interlocutor para el Programa. Esta preferencia también se remonta a

experiencias previas, y a creer en la capacidad del Ministerio en tender hacia un enfoque

de mayor soporte más colaborativo, especialmente si recibe los recursos adicionales para

hacerlo. Sin contar con ellos, realizar una supervisión menos intrusiva a las CJ sería lo más

positivo para el Ministerio


122

CONCLUSIONES

Si bien el Programa Nacional de Casas de Justicia puede no estar en un punto crítico, es

necesario revaluar sus objetivos y los medios que requiere para lograrlos. El propósito, la

financiación y la organización, antes denominados conveniencia, viabilidad y coordinación

de esfuerzos, podrían repensarse por un grupo más amplio que el que conforma la

Dirección de MASC. De hecho, es aconsejable que el Ministerio no tome decisiones

unilaterales a menos de que tenga los recursos para soportar las acciones que determine, e

incluso así, un pronóstico individual y no consultado no es del todo positivo.

El programa ha sido muy exitoso en su labor de hacer llegar los servicios básicos de justicia

a los más necesitados y a menudo a las poblaciones remotas. Aquellos que lo han usado,

apoyan tremendamente su continuidad. Además, hay departamentos y distritos que lo han

adoptado como propio y que ya no necesitan ni solicitan apoyo del gobierno central. Los

retos siguientes son: 1) expandir los avances positivos para que inter alia, donantes

extranjeros, no tengan que seguir involucrado en la creación de nuevas Casas de Justicia;

2) mejorar las prácticas exitosas para cubrir más poblaciones objetivo y seguir

incrementando los niveles de satisfacción; y 3) identificar e incentivar la adecuación de

buenas prácticas en las funciones básicas, como parte del apoyo básico que se debe

brindar a las Casas de Justicia, o como actividades adicionales que puedan considerar otras

Casas de Justicia.

Como normalmente sucede con este tipo de estudios, hay muchos problemas que se

identifican solo a partir de los hallazgos resultado de lasrespuestas a las preguntas

inicialmente planteadas. Algunos de estos (ej, la incomodidad de los afrocolombianas con

la falta de reconocimiento de sus costumbres; quejas sobre la burocracia, presencia

esporádica de las autoridades nacionales, los casos no atendidos) pueden explorase a

partir de estudios dirigidos y más detallados. Los hemos sugerido junto con otros a lo

largo de esta evaluación, pues varios de ellos son tan específicos que no tienen cabida en

los sistemas de información.

Siempre será arriesgado tratar de manipular el éxito, lección universal que subyace a

nuestra reticencia de hacer recomendaciones unilaterales y unidimensionales. El programa

puede mejorar, pero la imposición de un enfoque radical puede llevar a un retroceso.

Nuestras recomendaciones a corto plazo se hacen sin condiciones; en cuanto a lo que

puede suceder en el mediano y el largo plazo, solo nos atrevemos a sugerir alternativas. Si

en algo insistimos es que el programa no debe convertirse en lo que el coordinador de

cada Casa de Justicia o alcalde de turno tenga a bien hacer, pero nuestros resultados

demuestran que para definirlo con base en una estrategia centralizada es necesario

empezar por repasar y revaluar las funciones básicas y así mismo, dejar un espacio para la

innovación. La libertad de crear es importante por varias razones y en función del contexto

local. En los municipios y departamentos con fondos disponibles para innovación, hay

como mantenerlos interesados. En municipios más pobres es una manera de adaptar la

forma y algunas de las funciones a las limitaciones locales. El propósito y meta central del


123

programa –dar acceso a la resolución de conflictos, y a la orientación e información legal a

los ciudadanos de menores recursos en Colombia- se debe mantener, pero en cambio de

creer que los límites del programa terminan allí, sus seguidores podrían abordar otras

necesidades (entre ellas la capacitación con miras a mejorar los índices de empleo), si eso

es lo que los beneficiarios locales creen.


124

BIBLIOGRAFÍA

Decretos – Convenios

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Documentos USAID

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130

ANEXO METODOLÓGICO

Contenidos

1. ANTECEDENTES

a. Objetivos del estudio y preguntas analizadas

b. Selección de Casas de Justicia para el estudio

c. Categorización de municipios donde están ubicadas las Casas de Justicia

2. METODOLOGÍA: INSTRUMENTOS

2.1 Encuestas

a. Tipo de estudio: sondeo

b. Tipo de estudio: muestreo probabilístico

c. Estructura del cuestionario: objetivo de cada sección

d. Tabulación y depuración de datos

2.2 Encuestas aplicadas a los no usuarios

2.3 Encuestas aplicadas a los funcionarios

a. Objetivos y estructura

b. Bases de datos

2.4 Grupos focales

a. Objetivo y participantes

b. Composición de los grupos focales

c. Tabulación de resultados

2.5 Redes conversacionales


b. Estructura de la red conversacional

c. Tabulación del análisis

2.6 Censo

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1: Sistema de categorización de municipios según la Ley 617/2000

Tabla 2: Casas de Justicia involucradas en el Estudio por caracterización rural/urbana y

categoría de municipio 4.

Tabla 3: Cuantificación de los instrumentos

Tabla 4: Número de entrevistas por Casa de Justicia (sondeo)

Tabla 5: Tipos de usuarios entrevistados en cada Casa de Justicia (sondeo, muestreo

ponderado)

Tabla 6: Entrevistas aplicadas en zonas CSDI y no CSDI (sondeo, muestreo ponderado)

Tabla 7: Entrevistas por Casa de Justicia (muestreo aleatorio)

Tabla 8: Personal de las Casas de Justicia entrevistado


131

Tabla 9: Funcionarios entrevistados en cada Casa de Justicia

Tabla 10: Grupos focales y participantes por cada Casa de Justicia

Tabla 11: Fechas de construcción de las Casas de Justicia, actualización de junio de 2011

1. Antecedentes

a. OBJETIVOS DEL ESTUDIO Y PREGUNTAS EXPLORADAS

El estudio se adelantó en dos fases: la primera, de mapeo documental, consistió en la

revisión y análisis de los estudios, documentación y datos existentes del Programa

Nacional de Casas de Justicia y de algunas Casas de Justicia. Estos documentos

proveyeron información sobre el funcionamiento, las fortalezas, logros y deficiencias del

PNCJ. También sirvieron como base para entender los supuestos sobre los que se diseñó el

modelo para el programa y para la formulación de preguntas del trabajo de campo de la

segunda fase. Las preguntas se concentraron en los siguientes temas: i) caracterización del

usuario (estrato, grupo étnico, lugar de residencia, etc.); ii) tipología de los servicios

proveídos por las Casas de Justicia; iii) eficiencia y efectividad de los acuerdos y/o

decisiones sobre los servicios de resolución de conflictos; iv) reducción de las barrearas de

acceso a la justicia; v) impacto en la percepciones sobre la legitimidad el Estado, las Casas

de Justicia y las entidades participantes; vi) transformaciones en los patrones culturales de

las comunidades; y vii) similitudes y/o diferencias entre las Casas de Justicia CSDI y no

CSDI.

Las preguntas guía del estudio con las que se construyeron los instrumentos de

investigación se dividen en dos categorías: principal y secundaria, como se muestra en el

siguiente:

PREGUNTAS DEL ESTUDIO

Pregunta principal Preguntas secundarias

1 ¿Responde el PNCJ a las solicitudes de los ciudadanos?

¿Quién va a las Casas de Justicia y quién no? ¿Por qué

van?

¿Responde adecuadamente el

modelo estandarizado del

Programa Nacional de Casas

de Justicia a las solicitudes de

justicia de los usuarios reales y

potenciales, teniendo en

cuenta las diferencias entre el

2 Ha logrado el PNCJ reducir las barreras de acceso a la

justicia?

3 ¿Se han respetado los requerimientos constitucionales

de enfoque diferencial para los grupos poblacionales de

mujeres, discapacitados, jóvenes, afrocolombianos,

indígenas y LGBTI por el PNCJ?

4 Se están resolviendo lOs conflictos que llegan a las Casas

de Justicia por medio de acuerdos? ¿Hasta qué grado?

¿Cuál es el nivel de acatamiento de los acuerdos?

¿Varían por el tipo de disputa o por Casa de Justicia?


132

contexto urbano y rural y la

naturaleza respectiva de sus

conflictos?

¿Hay diferencias entre zonas CSDI y no CSDI?

5 ¿Ha aumentado la legitimidad del Estado el programa?

¿Según la percepción de los usuarios hay más confianza

institucional?

6 ¿Ha tenido impacto el PNCJ en la transformación

cultural, entendida como un cambio en las creencias

sobre el conflicto y el restablecimiento de las relaciones?

7 Respecto a las preguntas anteriores, ¿existe alguna

diferencia entre los resultados de las zonas CSDI y no

CSDI, o entre contextos urbanos y rurales?

b. CASAS DE JUSTICIA INVOLUCRADAS EN EL ESTUDIO

Las Casas de Justicia incluidas en el presente estudio fueron seleccionadas y aprobadas

por USAID con antelación al trabajo de campo. Contrario al pedido inicial de cubrir doce

(12) Casas, el equipo de consultores propuso incluir 19 para aprovechar la presencia de los

equipos de trabajo regionales. Después, la cobertura se amplió a las Casa de Justicia Simón

Bolívar en Barranquilla y a la de Usme en Bogotá, para un total de 21 Casas. El criterio de

selección buscó una mezcla de Casas según las siguientes características: i) ubicación

geográfica; ii) tiempo de construcción (1995-2000; 2000-2005; 2005-2011)51; iii) contexto

urbano o rural; iv) modelo autónomo o regional: el último incluido con las CJ del sur del

Tolima (Ataco, Rioblanco, Chaparral, Ortega) y Bajo Cauca (Tarazá, Zaragoza, El Bagre); v)

zonas CSDI y no CSDI; vi) minorías étnicas: afrocolombianos (Puerto Tejada, Tumaco,

Aguablanca), e indígenas (Riohacha, Popayán, sur del Tolima).

c. CATEGORIZACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DONDE ESTÁN UBICADAS LAS CASAS DE

JUSTICIA

Para escoger los municipios procuramos hacer un balance entre las categorías que define

la Ley 617/2000, basándonos en dos criterios: tamaño poblacional y renta local. También

se usó la información estadística del DANE52 de proyecciones poblaciones municipales por

área (2005-2020), actualizada a junio 2011.

Tabla 1. Categorías de entidades territoriales en Colombia según la Ley 617/2000

51

Se adjunta la lista de fechas de construcción de las Casas de Justicia construcción. 52

Recuperado el 11 de julio de 2011 en

www.dane.gov.co/daneweb_V09/index.php?option=com_content&view=article&idem=75&Itemid=

72

http://www.dane.gov.co/daneweb_V09/index.php?option=com_content&view=article&idem=75&Itemid=72

http://www.dane.gov.co/daneweb_V09/index.php?option=com_content&view=article&idem=75&Itemid=72


133

CONTEXTO URBANO CONTEXTO RURAL

Categoría

municipio Características

Categoría

municipio Características

Especial Más de 500.000 habitantes.

Ingresos corrientes de libre

destinación superiores a 400.000

SMLM.

Quinta Entre 10.000 y 20.000

habitantes.

Ingresos corrientes de

libre destinación

superiores a 15.000 hasta

25.000 SMLV.

Económicamente

insuficientes

Actividad económica

agropecuaria con

tendencia a la explotación

forestal.

Hay un equilibrio entre la

población rural y urbana.

Primera Entre 100.000 y 500.000 habitantes.


destinación superiores a 100.000

hasta 400.000 SMLV.

Segunda Entre 50.000 y 100.000 habitantes.


destinación superiores a 50.000 hasta

100.000 SMLV.

Tercera Entre 30.000 y 50.000 habitantes.



50.000 SMLV.

Sexta Igual o inferior a 10.000

habitantes.

Ingresos no superiores a

15.000 SMLV.

La mayoría de la población

reside en zonas rurales.

Económicamente Muy

insuficientes

Actividad principal se basa

en el sector agropecuario53.

Cuarta Entre 20.000 y 30.000 habitantes.



30.000 SMLV.

A partir de la combinación de los criterios propuestos por la Ley 617/2000, la información

estadística del DANE, y el contexto de ubicación (rural o urbano) de los municipios, las

Casas de Justicia se clasifican de la siguiente manera:

Tabla 2. Contexto de Ubicación de las CJ participantes en el Estudio

CONTEXTO URBANO CONTEXTO RURAL


Localización Categoría Departamento/ Región

Localización Categoría

Bogotá, D.C. Usme Especial Cauca Puerto Tejada Sexta

Cali Aguablanca Especial Bajo Cauca Tarazá

Cundinamarca Soacha Segunda El Bagre

Antioquia Bello Especial Zaragoza

Meta Villavicencio Segunda Sur del Tolima

Ataco

Santander Bucaramanga Especial Chaparral

Barranquilla La Paz Primera

Rioblanco

Simón Bolívar

53

POSADA, Jaime. Agrupación de municipios colombianos según características de ruralidad.

Universidad Nacional de Colombia. Sede Medellín. 2010.


134


Especial Ortega

Cauca Popayán Tercera

Guajira Riohacha Cuarta

Nariño Pasto Segunda

Nariño Tumaco Cuarta

2. Metodología: Instrumentos de recolección de

información y análisis

El modelo multidimensional54 se utilizó para reunir, tratar y analizar la información

necesaria para abordar las preguntas planteadas en este estudio. Este nos permitió

establecer relaciones entre las distintas voces: coordinadores, funcionarios, asesores del

programa, investigadores expertos y comunidad en general, quienes respondieron a las

diferentes modalidades de indagación sobre aspectos críticos del PNCJ. Los instrumentos

aplicados incluyen: encuestas (a usuarios, y a no usuarios), entrevistas semi-estructuradas

(a funcionarios), grupos focales (comunidades), redes conversacionales (expertos, asesores

de programa), formularios de información financiera. La siguiente tabla ilustra el número

de participantes para cada instrumento:

Tabla 3. Cuantificación de instrumentos

CUANTIFICACIÓN DE INSTRUMENTOS

Municipio – Casa de

Justicia

Muestra de entrevistas

a usuarios en cada CJ

Entrevistas a

funcionarios

Participantes

grupo focal

Total

grupos

focales

Barranquilla /La Paz 209 4 21 3

Barranquilla/Simón

Bolívar 238 5 21 3

Bello 160 4 0 0

Usme/ Bogotá 232 4 5 2

Bucaramanga/Ciudad

Norte 249 3 5 1

Cali/ Aguablanca 214 4 15 3

El Bagre 321 10 7 1

Villa del Socorro/

Medellín* 1237 5 0 0

54

Los modelos multidimensionales refieren a la capacidad de reunir información dispersa desde

distintos campos de información, combinando diversidad de niveles y estableciendo conexiones

múltiples con los diferentes actores que entraron en relación con el programa o proyecto.


135

Pasto 236 5 22 3

Popayán 254 4 14 2

Puerto Tejada 191 4 5 1

Riohacha 244 5 8 1

Soacha 331 5 6 3

Sur del Tolima 196 8 15 2

Tarazá 208 3 14 2

Tumaco 176 2 28 3

Villavicencio* 1223 4 34 4

Zaragoza 325 5 7 1

Total 6244 84 227 35

Anotaciones: las diferencias entre el número de entrevistas en cada muestra se deben principalmente a los siguientes

factores: 1) la no existencia de servicios no esperados que redujeron el número de entrevistas, ej., Aguablanca en

Cali, Ciudad Norte en Bucaramanga, Usme en Bogotá; 2) la dificultad extrema para tener acceso los registros, ej.,

Bello y Usme en Bogotá; 3) las poblaciones dispersas, ej., Chaparral, Ortega, Ataco, y Rioblanco; y 4) las muestras

probabilísticas más grandes (para las CJ de Villavicencio y Villa del Socorro) que sí contaban con los registros para

implementar esta técnica.

*Muestreo probabilístico

2.1 ENCUESTAS A USUARIOS

El reto inicial del estudio fue el diseño de un muestreo probabilístico para la aplicación de

entrevistas en cada CJ. La ausencia de archivos y registros requeridos para el diseño de un

marco muestral y la selección aleatoria de los informantes, imposibilitó la creación de una

muestra general para esta parte del trabajo de campo. Finalmente, los registros

disponibles nos permitieron construir muestras probabilísticas para Villavicencio y Villa del

Socorro. La falta parcial o total de registros nos llevó a seleccionar a un grupo de usuarios

de manera aleatoria para las demás casas con la creación de los datos de usuarios basados

en los registros de diversas entidades, en el CRI y en libros de asistencia, así como en una

selección de los usuarios que se hallaban presentes en casa CJ.

Definimos que los informantes principales serían los usuarios de las CJ, los informantes

secundarios y grupo de control los no usuarios que viven en las vecindades aleñadas a las

CJ. Las entrevistas se hicieron personalmente o, en su defecto, por teléfono. Se usó el

mismo cuestionario para todas las entrevistas, que fue diseñado para tomar entre 7 y 12

minutos.

Se definieron como usuarios a aquellas personas que usaron los servicios de la CJ en

cualquier momento. Como se explica más adelante, el método de selección es diferente en

la muestra probabilística y en el sondeo. El sondeo incluye a usuarios del día escogidos de

manera aleatoria en el momento en el que se iban de la CJ, durante al menos cuatro días

distintos, así como usuarios anteriores (históricos) no identificados de servicios esperados y

no esperados, encontrados en las listas o registros del CRI o en las oficinas de entidades

presentes en la CJ. Las muestras probabilísticas no incluyeron a usuarios del día puesto que

extrajeron a todos los entrevistados de su marco de muestreo.


136

En el sondeo se establecieron objetivos para cada categoría de usuario. Se seleccionó un

promedio de 50 usuarios del día para ser entrevistados en cada CJ. Los usuarios históricos

(sondeo y muestreo) se dividieron en dos categorías: los que pidieron servicios de

entidades incluidas en el modelo estandarizado del MJ (ej., Comisarías de familia;

Inspección de Policía, conciliadores en equidad, y Defensoría del Pueblo) y usuarios de

servicios no esperados (servicios adicionales no incluidos en el modelo estandarizado55).

Para el sondeo, nuestra meta era entrevistar 120 usuario de servicios esperados y a 90

usuarios de servicios no esperado en cada CJ. El muestro aleatorio usó las categorías de

esperado y no esperado, y no se establecieron objetivos ya que las entrevistas se hicieron

de manera aleatoria a partir de en un mismo grupo. Las encuestas a no usuarios se

relacionan en la sección 2.2.

a. Tipo de estudio: sondeo

Cubrimiento geográfico: el sondeo basado en muestras no probabilísticas se realizó en

19 Casas de Justicia en las siguientes regiones: atlántica (Riohacha, La Paz y Simón

Bolívar); andina (Robledo and Bello, Bucaramanga, Agua Blanca, Usme, Soacha, El Bagre,

Zaragoza, Tarazá, Chaparral, Ortega, Ataco, Rio Blanco, and Popayán); y pacífica (Pasto,

Tumaco, y Puerto Tejada). Puesto que fue difícil entrevistar un número suficiente de

usuarios, decidimos analizar las cuatro Casas del sur del Tolima como una sola Casa,

como se ha hecho en otros estudios en los que se incluyen las Casas regionales. La tabla

a continuación muestra el número de entrevistas aplicadas por usuario/no-usuario para

cada CJ:

Tabla 4. Número de entrevistas por Casa de Justicia (sondeo)

USUARIOS DE LAS CASAS DE JUSTICIA SEGÚN TIPO USUARIO/NO-USUARIO Y CASA DE

JUSTICIA

CASA DE

JUSTICIA

TIPO DE USUARIO

Total Usuarios del día

Usuarios de

servicios

esperados

Usuarios de

servicios no

esperados

No usuario

residente del

vecindario

Número Número Número Número Número

Total 3784 808 1817 563 596

55

Entre los servicios no esperados están aquellos proveídos por el Programa de familias en acción

de Acción Social, programas de repartición de alimentos (ICBF), programas especiales para

delincuentes juveniles o jóvenes en riesgo, programas de atención para la tercera edad, programas

de capacitación, reuniones de asociaciones comunitarias y de organizaciones indígenas.


137

USUARIOS DE LAS CASAS DE JUSTICIA SEGÚN TIPO USUARIO/NO-USUARIO Y CASA DE

JUSTICIA

CASA DE

JUSTICIA

TIPO DE USUARIO

Total Usuarios del día

Usuarios de

servicios

esperados

Usuarios de

servicios no

esperados

No usuario

residente del

vecindario


AGUA BLANCA 214 42 141 14 17

BARRANQUILLA/

LA PAZ

209 50 121 6 32

BELLO 160 40 94 26 0

CIUDAD NORTE 249 49 133 41 26

EL BAGRE 321 76 103 111 31

LA PAZ 254 51 136 16 51

PASTO 236 50 79 22 85

PUERTO TEJADA 191 47 116 6 22

RIOHACHA 244 51 110 49 34

SIMON BOLÍVAR 238 48 42 120 28

SOACHA 331 51 222 29 29

SUR DE TOLIMA 196 46 112 3 35

TARAZÁ 208 53 105 3 47

TUMACO 176 50 36 18 72

USME 232 49 130 3 50

ZARAGOZA 325 55 137 96 37

Ponderación del sondeo: El tamaño de las muestras para cada una de las 19 CJ (16

cuando se toma el sur del Tolima como una Casa regional) varió ostensiblemente por las

razones anteriormente expuestas: las dificultades para localizar a los usuarios escogidos

de los registros de las CJ o la reticencia de los mismos a responder el cuestionario, la

imposibilidad de alcanzar nuestra meta con relación a los servicios no esperados cuando

no había tales, y otras circunstancias imprevistas como los problemas de orden público,

un bajo flujo de usuarios en el sur del Tolima, entre otros. Por tanto, ponderamos los

resultados para estandarizarlos y reducir el margen de error derivado de las diferencias

en el tamaño de las muestras.

Se aplicó la siguiente fórmula para ponderar cada CJ y equilibrar el tamaño de las

muestras:


138

Ponderación = , donde el mayor tamaño/2 = 151.

El tamaño mayor de la muestra se divide en dos para obtener una mediana y así establecer

una media que no se altere por los valores extremos. Con esta ponderación las CJ en el

sondeo tienen el mismo peso al analizarse en conjunto. La siguiente tabla muestra los

datos de usuarios obtenidos por Casa de Justicia tras la ponderación:

Tabla 5. Tipos de usuarios entrevistados en cada Casa de Justicia (sondeo,

muestras ponderadas)

ENCUESTA

TIPOS DE USUARIOS ENTREVISTADOS EN CADA CASA DE JUSTICIA

CASA DE

JUSTICIA

CATEGORÍAS DE APOYO

CATEGORÍAS FINALES EN LA

ENCUESTA

TOTAL

USARIOS

Usuario de

servicios

esperados

Usuario de

servicios no

esperados Usuarios del día

TOTAL

USUARIOS EN

LA LISTA TOTAL


Total 1383 386 647 1769 2416

AGUA

BLANCA 108 11 32 119 151

BARRANQU

ILLA/ LA

PAZ 103 5 43 108 151

BELLO 89 25 38 113 151

CIUDAD

NORTE 90 28 33 118 151

EL BAGRE 54 58 40 111 151

LA PAZ 101 12 38 113 151

PASTO 79 22 50 101 151

PUERTO

TEJADA 104 5 42 109 151

RIOHACHA 79 35 37 114 151

SIMON

BOLÍVAR 30 86 35 116 151

SOACHA 111 15 26 126 151

SUR DE

TOLIMA 105 3 43 108 151

TARAZÁ 98 3 50 101 151

TUMACO 52 26 73 78 151

USME 108 2 41 110 151

ZARAGOZA 72 50 29 122 151

La siguiente tabla muestra la distribución ponderada de entrevistas aplicadas en zonas

CSDI y no CSDI:


139

Tabla 6. Entrevistas a usuarios aplicadas en zonas CSDI y no CSDI (sondeo, muestras

ponderadas)

ENTREVISTAS APLICADAS EN ZONAS CSDI Y NO CSDI EN CADA CASA DE JUSTICIA

Total NO CSDI CSDI

CASA DE

JUSTICIA: Número % Número % Número %

Total 2416 100.0% 1511 100.0% 905 100.0%

AGUA

BLANCA

151 6.2% 151 10.0% 0 0.0%

BARRANQU/

LA PAZ

151 6.3% 151 10.0% 0 0.0%

BELLO 151 6.2% 151 10.0% 0 0.0%

CIUDAD

NORTE

151 6.3% 151 10.0% 0 0.0%

EL BAGRE 151 6.2% 0 0.0% 151 16.7%

LA PAZ 151 6.3% 151 10.0% 0 0.0%

PASTO 151 6.2% 0 0.0% 151 16.7%

PUERTO

TEJADA

151 6.2% 151 10.0% 0 0.0%

RIOHACHA 151 6.2% 151 10.0% 0 0.0%

SIMON

BOLÍVAR

151 6.2% 151 10.0% 0 0.0%

SOACHA 151 6.2% 151 10.0% 0 0.0%

SUR DE

TOLIMA

151 6.3% 1* 0.06% 150 16.6%

TARAZÁ 151 6.3% 0 0.0% 151 16.7%

TUMACO 151 6.2% 0 0.0% 151 16.7%

USME 151 6.3% 151 10.0% 0 0.0%

ZARAGOZA 151 6.3% 0 0.0% 151 16.7%

*Nota: Uno de los registros del sur del Tolima se clasificó como NO CSDI, de ahí la diferencia. La

inconsistencia se hizo evidente en las últimas tablas, sin embargo, el peso de ese registro es de 0.062%

b. Tipo de estudio: muestreo probabilístico

Después de saber que sería imposible construir un muestreo probabilístico para todas las

casas del estudio optamos por dos muestreos probabilísticos para Villavicencio y Villa del

Socorro, ya que en ambos casos había suficientes registros para diseñar el marco del

muestreo con un nivel de confiabilidad de 95% y un margen de error de 5%.

Diseño del muestreo: se aplicó un método de muestreo probabilístico simple (MPS) en

las CJ de Villavicencio y Villa del Socorro.


140

El muestreo se basó en la presunción establecida en la teoría estadística de inferencia y en

la aplicación de los principios básicos de la teoría de probabilidad de acuerdo a la cual los

resultados del modelo de muestras solo son válidos si se basan en la certeza de una

muestra que satisfaga las condiciones requeridas por la inferencia estadística. El estudio se

llevó a cabo con la certeza de que no sería posible generalizar los resultados más allá de

las dos casas incluidas. Por ende, los resultados son ilustrativos o heurísticos para la

población más grande. Sin embargo, el estudio muestra un alto grado de coincidencia en

las tendencias entre las muestras aleatorias, el censo y el sondeo semi-estructurado.

Parámetros y estimadores: para un universo conocido con antelación y compuesto por N

elementos (43.758 usuarios en Villavicencio y 45.320 en Villa del Socorro), “y” es la

población de interés caracterizada, por tanto “yk” es el valor para el elemento k-th del

mismo. El objetivo de la muestra es encontrar el valor de una población caracterizada

basándose en la sub-serie de elementos de dicha población o universo para estimar un

parámetro basado en el estudio de algunos elementos del universo.

Los parámetros a estimar en este estudio son:

Totales: U iy yt número de usuarios que han ido a la CJ en razón de

conflictos familiares, número de usuarios que creen que hay más autoridades ahora

gracias a la presencia de la CJ, entre otros.

Razones: z

y

t

tR , es la porción de usuarios que cree que gracias a las CJ las

autoridades han llegado a entender lo que están diciendo, entre otros.

Los estimadores dependen totalmente de los parámetros a estimar y en el diseño a aplicar

para cada CJ, en primera instancia,

s k

i

i

sk

ky y

n

Nytt ˆ

1̂ y el estimador para la varianza del total

2222

)(1

1 ,)1()ˆ(ˆ ss kysysy yy

nSS

N

n

n

NtV .

Marcos de muestreo: Las bases de datos en Villavicencio y Villa del Socorro nos

permitieron determinar el número de usuarios así como su nombre, identificación,

dirección, teléfono, barrio, motivo de la consulta y relación con la CJ. Tuvimos acceso a un

archivo de 43.758 usuarios en Villavicencio y 45.320 en Villa del Socorro, para un total de

89.078 usuarios en las dos Casas de Justicia que proveyeron el marco para seleccionar el

muestreo.


141

Unidades de muestreo: Una unidad de muestreo es la partición del universo

1,...,, 21 INIII UUÜU en un conjunto o subconjuntos del universo que satisfacen:

1. IiU

2. IjIh UU

3. IN

i

Ii UU1

Cada Ui que forma parte de UI se llama una Unidad Primaria de Muestreo (UPM) y en

nuestro caso corresponde a los usuarios de los servicios ofertados por las Casas de Justicia.

Métodos de selección: Para las casas en Villavicencio y Villa del Socorro utilizamos un

diseño de Muestreo Probabilístico Simple (MPS) porque no teníamos información acerca

del comportamiento de la variabilidad de la población. Para seleccionar la muestra

implementamos el método negativo coordinado, donde cada usuario en la lista de

servicios esperados o no esperados tuvo la misma probabilidad de ser seleccionado.

Tamaños de las muestras: Para poder determinar el tamaño de la muestra para cada CJ,

aplicamos la fórmula de tamaño de muestra con proporciones poblacionales finitas.

donde N corresponde al tamaño de la población, p es la proporción de la respuesta, , alfa

es el valor del error tipo 1, y z es el número de unidades de desviación estandarizada para

una prueba bilateral con un margen de rechazo igual a Alpha p = 0.5, que genera el

máximo valor de error estandarizado. El valor usado para el error alpha es 5% (0.05), con

un nivel de confiabilidad de 95% (0.95), lo cual da a z un valor de 1.959963985

(prácticamente 1.96). Como resultado, los tamaños de las muestras fueron:

Tabla 7. Entrevistas por cada Casa de Justicia (muestreo aleatorio)

CASA DE

JUSTICIA

Archivos en

lista Objetivo N

N real

(entrevistas

hechas)

Villavicencio 43,758 1,253 1,223

Villa del

Socorro 45,320 1,280 1,237

TOTAL 89,078 2,533

2,460


142

c. Estructura del cuestionario del sondeo y objetivo de cada sección:

El diseño original se acordó en con el equipo de trabajo de campo y con MSD. A

continuación se hizo una pre-prueba de dos días tras lo cual se hicieron cambios. Durante

la tercera semana de mayo, se hizo una prueba en campo y se comprobó que tomaría

mucho tiempo completar el cuestionario (16 minutos en promedio). Por tanto se adaptó

una versión más corta que mantuvo intacto lo indispensable para el análisis. El cuestionario

consta de seis secciones: 1) información básica sobre la CJ; 2) información del usuario; 3)

eficiencia y efectividad para tomar decisiones y llegar a acuerdos; 4) barreras de acceso a la

justicia; 5) confianza y legitimidad del Estado; y 6) efecto simbólico y cultural. Presentamos

el cuestionario en el Anexo 4 y a continuación resumimos su contenido.

1) Información básica sobre la Casa de Justicia y el servicio prestado (Sección A):

Comprende la información básica sobe la Casa, el servicio o dependencia utilizadas,

el año del caso (si disponible), el número de identificación del caso (si disponible), y

el tipo de solicitud redactada. La composición abierta del registro fue compleja en

un principio, pero nos permitió definir las categorías de servicio y armonizarlas con

las tipologías del censo, así como codificar las entradas abiertas y tardías.

2) Información sobre el usuario (Sección B): Incluye el nombre del usuario y su lugar

de residencia que no siempre coincide con la ubicación de la CJ. El número

telefónico se registró para controles de calidad realizados aleatoriamente por las

oficinas de Partners’. También se le pidió a los entrevistados caracterizar su lugar

de residencia como rural o urbano. Esta información se comparó con la respuesta

escrita a la pregunta 6 que incluyó el barrio o pueblo del usuario. Examinamos el

lugar geográfico para verificar si la auto-categorización y la respuesta a la pregunta

6 coincidían, para después hacer las modificaciones o ajustes necesarios. La

pregunta 10 era una pregunta de control sobre el estrato del SISBEN. La

consistencia en las respuestas es alta. La pregunta 11 sobre auto-reconocimiento

étnico coincide exactamente con las categorías del Censo Nacional y se ajusta a los

estándares internacionales. La pregunta 12 sobre condición de desplazamiento

también busca una respuesta de auto-identificación. La pregunta 12 se dirigió a

personas que hubieran seleccionado alguna de las opciones 1 a 5 de la pregunta

11 (grupo étnico) o a quien hubiera dado una respuesta positiva a la pregunta 12

sobre la condición de desplazamiento.

3) Eficiencia y efectividad de las decisiones y los acuerdos (Sección C): La pregunta 14

se refiere a si el servicio prestado produjo una decisión o un acuerdo entre las

partes. En esta parte tuvimos dificultades porque la misma pregunta se efectuó en

casos relacionados con orientación y capacitación. En consecuencia, se creó el

campo SOLCON_TRAM en la base de datos para filtrar los resultados e incluir allí

las controversias. Así se eliminaron las posibles inconsistencias de los datos. Las

opciones dadas a la pregunta 16 se relacionan con el estado actual de ls conflictos

ya que los problemas no siempre tienen soluciones definitivas, como de hecho


143

sucede con las cuotas alimentarias, los contratos de arrendamiento y los créditos.

La pregunta 17 proviene de otro estudio en resolución alternativa de conflictos

realizado por un equipo de Partners y se relaciona con las vías en las que se llega a

un acuerdo, o las razones por las que no se produjo. En relación con otros impactos

derivados de la resolución de conflictos, se le preguntó a los usuarios sobre el

restablecimiento de lazos comunitarios (pregunta 18) y si los problemas se habían

resuelto de forma definitiva o habían reaparecido (pregunta 19).

4) Barreras de acceso a la justicia (Sección D): Esta sección fue creada para identificar

los impactos en las barreras de acceso a la justicia. Las barreras son obstáculos o

impedimentos que encuentran los ciudadanos en busca de respuestas satisfactorias

a sus necesidades jurídicas. Las barrearas se agruparon en las siguientes categorías:

1) temporal; 2) económica; 3) cultural; 4) cognitiva; 5) servicios no disponibles; y 6)

otros. Puesto que el DANE no tiene estudios asociados a las necesidades jurídicas

insatisfechas en Colombia, tema y que solo fue abordado tangencialmente en la

Encuesta de Victimización a Hogares de 2004, fue necesario recurrir a otras fuentes.

Para construir estas categorías tuvimos en cuenta estudios hechos en Colombia por

FEDESARROLLO y la Corporación Excelencia en la Justicia. Las preguntas adaptadas

de estos y de otras fuentes resultaron en seis (6) categorías. La Corporación

Excelencia había manejado ocho (8) categorías, a saber: 1) barreras históricas; 2)

barreras económicas; 3) barreras de lenguaje; 4) barreras geográficas; 5) barreras

culturales; 6) barreras por discriminación; 7) barreras por falta de documentación; y

8) barreras por falta de información.

5) Confianza y legitimidad del Estado (Sección F56): El contrato establece una

“evaluación de la percepción ciudadana del valor simbólico de las Casas de Justicia,

por ejemplo, determinar si las CJ son consideradas como representantes de la

presencia del Estado. Uno de los primeros objetivos del PNCJ fue “consolidar la

confianza en las instituciones jurídicas”57. Para poder medir este concepto un tanto

abstracto formulamos una serie de preguntas relativas a la percepción de las Casas

de Justicia e instituciones (pregunta 23); “percepción institucional” (pregunta 22);

percepción de los factores externos de la Casa de Justicia y su impacto en la

percepción institucional (pregunta 25).

6) Efecto simbólico y cultural (Sección G): Se preguntó a los usuarios acerca el carácter

simbólico de la CJ en su vida cotidiana. Definimos como indicador los cambios en

los patrones culturales comprendidos como las reglas o estándares adoptados por

las comunidades respecto a las conflictos, relaciones con los otros, motivaciones y

representaciones sociales presentes al buscar la ayuda de la Casa de Justicia. Y se

abordaron tres dimensiones: 1) marco de creencias; 2) modificación de prácticas

asociadas a la resolución de conflictos; y 3) restablecimiento de relaciones.

56

La Sección E se utilizó para entrevistas extensas. 57

Convenio Nacional para la puesta en marcha de las Casas de Justicia en Colombia: la justicia entra

por casa. Junio de 1995.


144

7) Tabulación y depuración de datos

La información se registró en CSPRO. Los cuestionarios respondidos fueron

revisados por el coordinador del proyecto para detectar errores e inconsistencias y

se identificaron en unos pocos (51) cuestionarios (51) correspondientes a Tumaco

(18), Zaragoza (3), Barranquilla (6), Cali (2), sur del Tolima (5), Usme (6), Villavicencio

(3), Riohacha (4), Popayán (1), Puerto Tejada (1), y Bucaramanga (2), posteriormente

retirados de la base de datos. Los errores originados por la pregunta 16, “¿Se acató

el acuerdo o a la decisión?”, también hecha a aquellos que no estaban involucrados

en conflictos se corrigieron mediante la eliminación de estas y de las demás

respuestas relacionadas.

El mayor número de errores detectados en los resultados de Medellín condujo a la

repetición de todas las entrevistas hechas en esta ciudad y a la designación de un

equipo encargado de hacer una encuesta telefónica con la supervisión directa de la

oficina de Partners’ en Bogotá.

8) Construcción de bases de datos

En este proceso se construyeron tres bases de datos: 1) sondeo, 2) muestreo de

Villavicencio, y 3) muestreo de Villa del Socorro, con las mismas variables e

incluyendo campos clave que facilitaron un análisis comparativo de cada una. Se

crearon archivos en SPSS y Excel y se incluyeron los siguientes campos:

SOLCON_TRAM, con el propósito de separar la resolución de conflictos de otros

servicios, El sistema de codificación utilizado fue: 1=litigioso;

2=documentos/procedimientos/asesoría; 3=apoyo psicológico o económico; 4=

capacitación/reunión. Este campo se creó para captar datos reales sobre asuntos

que pueden ser resueltos con un acuerdo o decisión.

TIPOL_ENCU, con el propósito de comparar datos y medir su consistencia o

correspondencia con el censo y viceversa. Los códigos utilizados fueron:

1=conflictos familiares; 2=pérdida o falta de documentos; 3=problemas penales;

4=solicitud de información/permisos/certificados/cartas; 5=otros; 6=falta de pago

de arrendamiento o de servicios públicos; 7=problemas civiles; 8=conflictos entre

vecinos; 9=desplazamiento; 10=problemas laborales; 11=violaciones de derechos

humanos; 12=terapia u orientación psicológica; 13=capacitación; 14=apoyo

financiero/auxilio económico/SISBEN.

CATEG_MUN, creado para la categorización de entidades territoriales (municipios)

según el sistema anteriormente descrito. La codificación corresponde a:

1=municipio especial; 2=categoría 1; 3=categoría 2; 4=categoría 3; 5=categoría 4;

6=categoría 5; 7= categoría 6.


145

CSDI, campo que define si un municipio está ubicado en una región CSDI. Los

valores asignados son binarios: 1= CSDI; 0= no CSDI.

2.2. ENCUESTAS A NO USUARIOS

Los no usuarios de los servicios de las CJ fueron entrevistados directamente. Las entrevistas

personales se hicieron en sus lugares de residencia o negocios ubicados en la vecindad

inmediata de la Casa respectiva. La vecindad inmediata se definió como un radio de cinco

cuadras alrededor de la sede de la casa. Después de que la persona respondiera que nunca

había usado los servicios de la CJ se abordaban las siguientes partes del cuestionario:

Sección A, información básica sobre la CJ, y Sección B, información sobre el usuario

correspondientes a las preguntas 1 a 12 (se excluía la 13). De las demás secciones solo se

usaron las preguntas 24, 25 y 28.2. La meta era entrevistar a 30 no usuarios por Casa, sin

embargo, no se hicieron entrevistas en Bello porque se tuvo que repetir el trabajo allí,

mientras que en Aguablanca el trabajo de campo se limitó y tuvo que suspenderse por los

altos índices de inseguridad y violencia. Los datos de no usuarios se incluyen en las tres

bases de datos mencionadas arriba.

2.3. ENTREVISTAS A FUNCIONARIOS

a. Objetivos y estructura

Como parte de nuestro modelo multidimensional diseñamos una encuesta directa,

personalizada y semi-estructurada para los funcionarios de las CJ seleccionadas. Los

funcionarios de servicios esperados y no esperados fueron entrevistados con preguntas

abiertas, cerradas y de opción múltiple. La duración de cada entrevista osciló entre 25 y 40

minutos.

Nuestro objetivo consistió en sondear las percepciones de los funcionarios sobre el

impacto conseguido por la Casa de Justicia en las comunidades receptoras. La entrevista

semi-estructurada contenía cuatro (4) partes. La primera caracterizaba al funcionario; la

segunda fue diseñada para recoger información sobre la reducción de las barreras de

acceso y sobre la relación existente entre la oferta y la demanda de servicios disponibles

con base en un enfoque diferencial; la tercera indagó acerca de los niveles de confianza en

las instituciones y de esta manera, en los índices de legitimidad del Estado en las

comunidades impactadas; la última parte buscó información sobre las transformaciones

culturales de los usuarios para la resolución de conflictos. Este cuestionario va en paralelo

con las secciones centrales de la encuesta para usuarios. Entrevistamos a 84 funcionarios

seleccionados aleatoriamente, concentrándonos en aquellos que prestan servicios básicos

(67) como se expone en seguida en la tabla.

Tabla 8: Personal de las Casas de Justicia entrevistado


146

Funcionario/Dependencia Número de entrevistados

Inspector de Policía 9

Centro de conciliación 10

CRI 3

Fiscal local 7

Coordinador 15

Comisaría de familia 14

Oficina de planeación municipal 1

ICBF 1

Desarrollo comunitario 4

Justicia de paz 1

Personería 2

Otro 12

Total 84

Aunque nuestro objetivo era entrevistar a cinco funcionarios en cada Casa de Justicia, el

número varió por diversos factores, particularmente por la disponibilidad de tiempo del

funcionario. En casos como el de El Bagre fue relativamente fácil que nos colaboraran, pero

en otros como Riohacha y Tarazá fue mucho más complicado. Las 7 entrevistas hechas en

el Tolima consistieron de 1 en Ataco (inspector de Policía), 2 en Ortega (Comisaría de

familia e inspector de Policía), 2 en Chaparral (inspector de Policía y coordinador) y 2 en

Rioblanco (Comisaría de familia y coordinador). La siguiente tabla muestra el número de

funcionarios entrevistados en cada Casa de Justicia:

Tabla 9. Funcionarios entrevistados en cada Casa de Justicia


147

b. Base de datos

La información obtenida por medio de las entrevistas se sistematizó con la aplicación del

programa SPSS, y reveló que algunos cuestionarios estaban incompletos, por lo que se

tuvieron que hacer llamadas telefónicas a los participantes entrevistados para que nos

dieran la información faltante. En la mayoría de los casas el funcionario encuestado no

sabía las respuestas porque él/ella no llevaba mucho tiempo vinculado al programa. Las

respuestas fueron codificadas como NS (no sabe) o NR (no responde). Con estas

entrevistas no buscábamos obtener datos para un análisis cuantitativo sino que nos

permitieran confirmar o complementar los datos recolectados en las encuestas de los

usuarios, los grupos focales y las redes conversacionales, pero también nos permitió

formular los hallazgos presentados en el documento técnico.

2.4. GRUPOS FOCALES


Los grupos focales se efectuaron para captar las percepciones de los ciudadanos, ampliar

nuestra comprensión del impacto atribuido por ellos a las Casas de Justicia, e identificar

situaciones presentes antes y después de la introducción de la Casa de Justicia.

Los resultados cualitativos nos permitieron validar, confirmar y/o complementar la

información obtenida con los instrumentos cuantitativos. El equipo señaló la necesidad de

desarrollar al menos tres grupos focales en cada CJ y propuso como informantes primarios

en grupos homogéneos a: mujeres usuarias de los servicios de las Casas de Justicia; no

CASA DE JUSTICIA

4 4,8 4,8 4,8 5 6,0 6,0 10,7 7 8,3 8,3 19,0 5 6,0 6,0 25,0 4 4,8 4,8 29,8 5 6,0 6,0 35,7 4 4,8 4,8 40,5 2 2,4 2,4 42,9 2 2,4 2,4 45,2

11 13,1 13,1 58,3 4 4,8 4,8 63,1 4 4,8 4,8 67,9 4 4,8 4,8 72,6 5 6,0 6,0 78,6 5 6,0 6,0 84,5 6 7,1 7,1 91,7 4 4,8 4,8 96,4 3 3,6 3,6 100.0

84 100.0 100.0

USME ZARAGOZA SUR DEL TOLIMA VILLA DEL SOCORRO AGUABLANCA SIMON BOLIVAR VILLAVICENCIO RIOHACHA TARAZA EL BAGRE SOACHA POPAYAN BELLO PASTO TUMACO BARRANQUILLA PUERTO TEJADA BUCARAMANGA Total

Frecuencia Porcentaje

Porcentaje válido vá

Porcentaje

acumulativo


148

usuarios de los servicios de las Casas de Justicia; minorías étnicas (afrodescendientes e

indígenas, entre otros). Igualmente, el equipo propuso efectuar grupos focales de jóvenes,

desplazados, y población LGBTI, de acuerdo a la realidad de cada contexto. Por ejemplo,

en Villavicencio tuvimos un grupo focal de desplazados en razón del porcentaje que

representan de la población municipal. Los grupos contaron con 5 a 8 personas. Las

percepciones de los participantes y las conclusiones se incluyen en el informe de este

estudio. El tiempo invertido con cada grupo focal osciló entre una hora y cuarenta y cinco

minutos y dos horas y media.

El trabajo de campo condujo a la redefinición de algunos grupos focales o a restricciones o

imposibilidades de reunirnos con ellos. Por ejemplo, se le dio prioridad al desarrollo de

grupos focales con comunidades indígenas en La Guajira y Pasto. Sin embargo, no

pudimos hacer lo mismo en Popayán donde convergen seis comunidades indígenas por la

decisión de sus líderes. En Puerto Tejada los grupos focales se efectuaron con toda la

población afrocolombiana. No hubo grupos focales en Medellín por las razones ya

mencionadas. Finalmente, se sostuvieron 35 grupos focales distribuidos de la siguiente

manera:

Tabla 10. Grupos focales y participantes por cada Casa de Justicia

Nombre

Casa de

Justicia

No

usuarios

Mujeres

mestizas

Afrodescendientes Indígenas Personas

desplazadas

Jóvenes Total

participantes

Total

grupos

B/quilla La

Paz 7 8 6

21 3

B/quilla

Simón

Bolívar

7 8 6

21 3

Puerto

Tejada 5

5 1

Popayán 8 6

14 2

Soacha 2 2 2

6 3

Usme 3 2

5 2

Tumaco 7 7 9

5 28 3

Tarazá 7 7

14 2

Zaragoza 7

7 1

El Bagre 7

7 1

Pasto 6 6 10

22 3

Villavicencio

10 3 3 12 6 34 4

Ortega

7

7 1

Ataco

8

8 1

Aguablanca

6 3

6 15 3

B/manga

5

5 1


149

Riohacha

8

8 1

TOTAL 61 82 44 11 12 17 227

35

Grupos

focales

b. Estructura de los grupos focales

Cada grupo focal se realizó en la CJ correspondiente o en un lugar cercano a la misma. Se

convino a los participantes con antelación con la ayuda de funcionarios y líderes

comunitarios o, de manera excepcional, espontáneamente. Los equipos de campo

siguieron una guía diseñada con base en momentos. El primer momento se refiere a la

preparación, es decir, en la conformación del grupo y la planeación logística; el segundo

momento se refiere a la ejecución, es decir, la introducción y el establecimiento de las

reglas del juego; el tercer momento es el inicio o formulación global de preguntas

principalmente asociadas a las situaciones antes y después de la llegada de la casa de

justicia; el cuarto momento es el cierre, donde tienen lugar las conclusiones y

comentarios. Las guías para los responsables de campo se han anexado a este informe.

Las directrices de las preguntas se consultaron con el equipo de profesionales de MSD y a

partir de ellas se definieron las preguntas específicas basadas en las poblaciones objetivo.

El tiempo de referencia para los grupos focales fue el periodo anterior y posterior a la

existencia de la Casa de Justicia.

c. Tabulaciones de resultados

Para el procesamiento de la información se agruparon las respuestas de los participantes

en categorías cualitativas con la identificación de las tendencias principales en las

respuestas. Para la tabulación del análisis de aplicaron estadísticas descriptivas simples. No

todos los grupos y no todos sus miembros dieron respuestas a preguntas específicas,

razón por la cual el número de participantes que aparecen en las tablas en el texto

principal es usualmente inferior al total del número de participantes de una categoría

específica.

2.5. REDES CONVERSACIONALES


Este instrumento se concentra en la recolección de información, la interpretación y

validación de resultados, y en las indagaciones sobre lecciones aprendidas en la ejecución

del programa y sus posibles reformulaciones. El proceso incluyó actores clave del PNCJ

tales como funcionarios del Ministerio de Justicia, ex directores de la Dirección Acceso a la


150

Justicia y aquellos que en algún punto ejercieron como líderes técnicos del PNCJ –

incluyendo a funcionarios y ex funcionarios del DNP—, expertos académicos e

investigadores. Las dos redes conversacionales58 tuvieron una duración promedio de dos

horas y media.

Las personas que participaron en la aplicación de este instrumento son: 1. diez (10)

investigadores de campo, profesionales de distintas disciplinas que fueron responsables de

recolectar información durante la Fase II del estudio; 2. seis (6) expertos y cuatro (4)

directores de la Dirección Acceso a la Justicia del Ministerio de Interior y de Justicia.

b. Estructura de la red conversacional

La aplicación de este instrumento incluyó una discusión explícita y estructurada de grupo

sobre un conjunto de problemas o tensiones referentes a las hipótesis guías de este

estudio. El desarrollo del instrumento consistió en: un primer momento para llevar a cabo

la presentación de los hallazgos preliminares del estudio basados en las hipótesis

previamente definidas; el segundo momento en el que se llevó a cabo la red

conversacional en torno a las tensiones del PNCJ: i) ¿Será necesario pensar en una

estrategia de casas de Justicia diferenciada para contextos rurales y urbanos?, ii) El

objetivo inicial del PNCJ era resolver conflictos cotidianas. Sin embargo, hoy hay zonas

CSDI en Colombia con conflictos de un alto grado de intensidad. En vista de esta situación,

¿qué se puede hacer para generar acceso a la justicia por medio de las CJ en estas zonas?,

iii) ¿La inclusión de servicios no esperados en las Casas de Justicia significa que la

plataforma estandarizada de las Casas de Justicia es ahora insuficiente y que las CJ se

deberían basar en el acceso a los derechos?, iv) La sostenibilidad del PNCJ se basa en la

voluntad política en oposición a la institucionalización. ¿Qué hacer al respecto? v) ¿Qué

alcance tiene el programa en la transformación cultural? vi) ¿Cuál debe ser el rol del MIJ

según las necesidades del programa?

Basándonos en los resultados presentados a los grupos, preguntamos cómo se podrían

explicar estas tensiones. Un relator introdujo la descripción de los resultados del estudio.

c. Tabulación y análisis

El procesamiento de la información incluyó el uso de los registros de las redes

conversacionales para así comprender los puntos de vista de los participantes. El análisis

de esta información se incorporó a los hallazgos del estudio.

58

Técnica etnográfica que facilita una discusión de grupo explícita y estructurada en la que se

propone un conjunto de problemas o tensiones, que responde a las hipótesis guía del estudio y que

permite a los participantes reflexionar acerca de los retos futuros de un programa o proyecto.


151

2.6. CENSO

La información que estructura el censo se recolectó trimestralmente de los CRI. Consiste en

una encuesta que debe completarse sobre los casos presentados en todas las Casas de

Justicia en el transcurso de una semana. Aunque la información básica de la encuesta

permanece estable durante los trimestres del año, se dan pequeños cambios de trimestre a

trimestre que nos permiten medir algunas variables específicas.

Se han medido dos indicadores desde 2001: 1) número de solicitudes de servicios de las

Casas de Justicia, usado para medir la demanda de servicios de la comunidad a las CJ; y 2)

oferta de servicios basada en la presencia institucional (permanencia y número de

funcionarios). Desde 2004, se ha empleado un indicador de capacidad de gestión para

establecer la relación entre la demanda y la oferta institucional ya instalada en la CJ,

aplicado inicialmente a las comisarías de familia. Desde 2006 también se ha recogido

información sobre la formulación y desarrollo de dos indicadores en áreas prioritarias o

líneas de acción: el fortalecimiento de MASC, y el apoyo a actividades de prevención,

capacitación y promoción realizadas por las CJ en y fuera de sus instalaciones.

La información usada para el estudio de impacto cubre el periodo 2002-2010. Para el

periodo 2002-2009 se usaron totales anuales puesto que existen algunas disparidades

entre el número de casos reportados cada trimestre (que no es constante) y las solicitudes

registradas. Por esta razón, los totales anuales procuran una imagen global del

funcionamiento de las CJ, ya que las variaciones trimestrales pueden confundir al lector y

no facilitan la comprensión de lectura. Los datos para estos años varían por los ajustes

hechos en la definición de las variables e indicadores que miden el rendimiento, en adición

a los cambios en el personal incluido en la recolección, sistematización y proceso de

análisis en años diferentes.

La Dirección de Acceso a la Justicia no realizó el censo de 2010, por lo que MSD fue el

responsable de recoger la información de 55 CJ a nivel nacional para el último trimestre

del año. El ejercicio para 2010 excluye las CJ que usan el sistema de información

desarrollado bajo el proyecto de USAID (Tunja, La Paz, Ibagué, Chía y Soacha), o su propio

sistema de información como en efecto sucede en Bogotá, donde los registros se

sistematizan por la Secretaría de Gobierno. La CJ de Riohacha se excluyó de esta media

porque estaba siendo remodelada cuando se recolectaron los datos, por lo que no fue

posible tener acceso a las estadísticas.

Tabla 11. Fechas de construcción de las Casas de Justicia, actualizadas hasta junio de

2011

DEPARTMENTO MUNICIPIO UBICACIÓN CJ FECHA DE INCIO DE OPERACIONES

INVERSIÓN


152

ANTIOQUIA CHIGORODÓ CHIGORODÓ Marzo 30, 1999 USAID

CESAR VALLEDUPAR ( 1 ) PRIMERO DE MAYO Junio 19, 1997 USAID

DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ (1) CIUDAD BOLÍVAR Junio 17, 1995 USAID

DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ (2 ) SUBA Octubre 5, 1998 Alcaldía Mayor de Bogotá 2006 Adaptación-USAID

RISARALDA PEREIRA ( 1 ) VILLASANTANA Enero 22, 1998 USAID

SANTANDER BUCARAMANGA BUCARAMANGA Diciembre 1, 1997 USAID

TOLIMA IBAGUÉ IBAGUÉ Octubre 1, 1997 USAID

VALLE DEL CAUCA CALI ( 2 ) SILOÉ Julio 1, 1997 USAID

VALLE DEL CAUCA CALI (1) AGUABLANCA Julio 1, 1995 USAID

ANTIOQUIA BELLO BELLO Marzo 31, 2003 USAID

ANTIOQUIA MEDELLÍN ( 1 ) VILLA DEL SOCORRO Marzo 1, 2001 USAID

ATLÁNTICO BARRANQUILLA ( 1 ) LA PAZ Julio 11, 2000 USAID

ATLÁNTICO BARRANQUILLA ( 2 ) SIMON BOLÍVAR Junio 27, 2003 USAID

BOLÍVAR CARTAGENA ( 1 ) CHIQUINQUIRÁ Septiembre 1, 2000 USAID

BOLÍVAR CARTAGENA (2 ) COUNTRY Noviembre 25, 2002 USAID

CALDAS MANIZALES MANIZALES Mayo 29, 2002 USAID

CASANARE YOPAL YOPAL Deciembre 17, 2003 USAID

CAUCA POPAYÁN POPAYÁN Deciembre 20, 2000 USAID

CHOCÓ QUIBDÓ QUIBDÓ Deciembre 12, 2003 USAID

CÓRDOBA MONTERÍA MONTERÍA Marzo 19, 2005 USAID

CUNDINAMARCA CHÍA CHÍA Deciembre 22, 2003 USAID

CUNDINAMARCA GIRARDOT GIRARDOT Diciembre 20, 2002 USAID

CUNDINAMARCA SOACHA SOACHA Noviembre 13, 2003 USAID

GUAJIRA RIOHACHA RIOHACHA Marzo 1, 2001 USAID

HUILA NEIVA NEIVA Agosto 1, 2000 USAID

MAGDALENA SANTA MARTA SANTA MARTA Abril 21, 2003 USAID

META VILLAVICENCIO VILLAVICENCIO Julio 25, 2002 USAID

NARIÑO PASTO PASTO Febrero 15, 2001 USAID

NORTE DE SANTANDER

CÚCUTA CÚCUTA Junio 20, 2003 USAID

PUTUMAYO MOCOA MOCOA Mayo 17, 2001 USAID

PUTUMAYO PUERTO ASÍS PUERTO ASÍS Mayo 15, 2002 USAID

QUINDÍO ARMENIA ARMENIA Enero 27, 2003 USAID

RISARALDA PEREIRA ( 2 ) CUBA Diciembre 17, 2002 USAID

SAN ANDRÉS SAN ANDRÉS SAN ANDRÉS Marzo 30, 2001 USAID

SANTANDER FLORIDABLANCA FLORIDABLANCA Junio 7, 2003 USAID

VALLE DEL CAUCA BUENAVENTURA BUENAVENTURA Junio 4, 2005 USAID

VALLE DEL CAUCA BUGA BUGA Diciembre 30, 2003 USAID

VALLE DEL CAUCA CARTAGO CARTAGO Abril 9, 2003 USAID

VALLE DEL CAUCA TULUÁ TULUÁ Enero 30, 2003 USAID


153

ANTIOQUIA EL BAGRE EL BAGRE Septiembre 5, 2008 USAID

ANTIOQUIA MEDELLÍN ( 2 ) ROBLEDO Marzo 3, 2006 USAID

ANTIOQUIA MEDELLÍN (3) COMUNA 13 Agosto 28, 2010 Alcaldía Mayor de Medellín

ANTIOQUIA REMEDIOS REMEDIOS Mayo 30, 2008 USAID

ANTIOQUIA SEGOVIA SEGOVIA Noviembre 28, 2007 USAID

ANTIOQUIA TARAZÁ TARAZÁ Diciembre 15, 2010 USAID

ANTIOQUIA VEGACHÍ VEGACHÍ Septiembre 5, 2009 USAID

ANTIOQUIA YALÍ YALÍ Septiembre 5, 2009 USAID

ANTIOQUIA ZARAGOZA ZARAGOZA Noviembre 8, 2008 USAID

BOLÍVAR CARTAGENA (3) CANAPOTE Mayo 2009 Alcaldía Mayor de Cartagena

BOYACÁ TUNJA TUNJA Agosto 22, 2005 USAID

CAUCA BUENOS AIRES BUENOS AIRES Noviembre 24, 2009 USAID

CAUCA CORINTO CORINTO Septiembre 2009 USAID

CAUCA PUERTO TEJADA PUERTO TEJADA Noviembre 15, 2009 USAID

CAUCA TORIBIO TORIBIO Septiembre 2009 USAID

CESAR VALLEDUPAR ( 2 ) LA NEVADA Marzo 14, 2006 USAID

CHOCÓ CONDOTO CONDOTO Septiembre 11, 2009 USAID

CHOCÓ ISTMINA ISTMINA Julio 13, 2009 USAID

CHOCÓ NÓVITA NÓVITA Septiembre 11, 2009 USAID

CHOCÓ TADÓ TADÓ Septiembre, 2009 USAID

DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ ( 3 ) LOS MÁRTIRES Abril 18, 2006 Alcaldía Mayor de Bogotá

DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ ( 4 ) BOSA Abril 16, 2007

DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ ( 5 ) USME Abril 28, 2007

NARIÑO TUMACO TUMACO Junio 13, 2009 USAID

RISARALDA DOSQUEBRADAS DOSQUEBRADAS Septiembre 13, 2010 Municipio + MIJ

TOLIMA ATACO ATACO Febrero 10, 2006 USAID

TOLIMA CHAPARRAL CHAPARRAL Febrero 10, 2006 USAID

TOLIMA ORTEGA ORTEGA Febrero 10, 2006 USAID

TOLIMA RIOBLANCO RIOBLANCO Febrero 10, 2006 USAID

VALLE DEL CAUCA PALMIRA PALMIRA Septiembre 24, 2010 Municipio + MIJ + Comunidad de Madrid

ANTIOQUIA AMALFI AMALFI En construcción Administración Departamental y Municipal

ANTIOQUIA ANORÍ ANORÍ En construcción Administración Departamental y Municipal

ANTIOQUIA APARTADÓ APARTADÓ En construcción

ANTIOQUIA CÁCERES CÁCERES En construcción

ANTIOQUIA CAUCASIA CAUCASIA En construcción

ANTIOQUIA EBÉJICO EBÉJICO En construcción Administración Departamental y Municipal

ANTIOQUIA ENVIGADO ENVIGADO En construcción

ANTIOQUIA FRONTINO FRONTINO En construcción Administración Departamental y Municipal


154

ANTIOQUIA ITAGÜÍ ITAGÜÍ En construcción USAID

ANTIOQUIA LA CEJA LA CEJA En construcción Administración Departamental y Municipal

ANTIOQUIA NECHÍ NECHÍ En construcción

ANTIOQUIA RIONEGRO RIONEGRO En construcción Administración Departamental y Municipal

ANTIOQUIA SANTAFE DE ANTIOQUIA

SANTAFE DE ANTIOQUIA

En construcción Administración Departamental y Municipal

ANTIOQUIA TURBO TURBO En construcción

ANTIOQUIA YARUMAL YARUMAL En construcción

CALDAS RIOSUCIO RIOSUCIO En construcción

CUNDINAMARCA CAJICÁ CAJICÁ En construcción

GUAJIRA BARRANCAS BARRANCAS En construcción

SUCRE SAN ONOFRE SAN ONOFRE En construcción


1

INFRAESTRUCTURA DE LAS CASAS DE JUSTICIA

CASA DE JUSTICIA

INSTALACIONES ESTADO DEL TECHO ESTADO DE LOS SUELOS ESTADO DE LAS PAREDES ESTADO DE LOS BAÑOS ILUMINACIÓN

Instalaciones adecuadas, cumplen con los requisitos

Instalaciones no cumplen con los requisitos

Se requiere una ampliación

BUENO ACEPTABLE MALO BUENO ACEPTABLE MALO BUENO ACEPTABLE MALO BUENO ACEPTABLE MALO BUENO ACEPTABLE MALO

BELLO X X X X X X

ZARAGOZA X X X X X X

SIMÓN BOLÍVAR X X X X X X

LA PAZ X X X X X X

POPAYÁN X X X X X X

PUERTO TEJADA X X X X X X

SOACHA X X X X X X

VILLAVICENCIO X X X X X X X

PASTO X X X X X X X

TUMACO X X X X X X X

BUCARAMANGA X X X X X X

ATACO X X X X X X

CHAPARRAL X X X X X X X

ORTEGA X X X X X X X

RIOBLANCO X X X X X X X

SILOÉ X X X X X X


1


2


3


4

Lista de personas entrevistadas

Fase I: Mapeo conceptual

1. Miguel Ceballos Arévalo, Viceministro de Justicia

2. Alba Lucía Rivera Pineda, Directora, Dirección MASC, Ministerio de Justicia

3. Beatriz Pereira, Coordinadora Programa Nacional de Casas de Justicia, Ministerio de

Justicia

4. Hilda Rojas, Coordinadora del Programa Nacional de Conciliación en Equidad

5. Lina Marcela Pinto, Coordinadora, Casa de Justicia de El Bagre

6. Jesús María Calle, Coordinador, Casa de Justicia de Zaragoza

7. Eduardo Paz, Coordinador, Casa de Justicia de Istmina

8. Adriana María Alzate, Coordinadora, Casa de Justicia de Bello

9. Yazmín Rodríguez Ortiz, Coordinadora, Casa de Justicia de Aguablanca, Cali

10. Diana Carolina Segura, Coordinadora, Casa de Justicia de Puerto Asís

11. Fabio Zarama, Coordinador Interino, Casa de Justicia de Pasto

12. Edwar Andrés Tenorio Gasca, Coordinador, Casa de Justicia de Tumaco

13. Jairo Villa, Coordinador, Casa de Justicia de Villavicencio

14. Gloria E. Salázar López, Coordinador, Casa de Justicia de Ibagué

15. Juan Barrero, Asesor del Ministerio de Justicia

16. Olga Cecilia Pinilla, Asesora, USAID Justice Houses Project, Checchi and Co.

Consulting, Florida International University, y miembro del equipo de Partners

Colombia Access to Justice Project

17. Pablo Olarte, Exdirector del DNP y Asesor, Programas de Justicia, Checchi and Co.

Consulting y Florida International University

18. Diana Padilla, Asesora, Florida International University

19. Julieta Franco, Exdirectora de la Defensoría Pública y Asesora, Florida International

University

20. Annette Pearson, Consultora de International Access to Justice

21. Germán Vallejo, Exdirector de la Dirección de Acceso a la Justicia, Asesor del

Ministerio de Justicia, Florida International University

22. César Castillo, Coordinador del Programa de Casas de Justicia, Management

Sciences for Development

23. Michael Willis, Exdirector del Programa de Acceso a la Justicia (2010-2011),

Management Sciences for Development

24. Ana Daza, Coordinadora de Monitoreo y Evaluación, Management Sciences for

Development

25. Javier Said, Director Programa de Acceso a la Justicia, Management Sciences for

Development

26. Yamile Sierra, Personal Técnico de Monitoreo y Evaluación, Management Sciences

for Development


5

Fase II: Trabajo de campo

1. Natalia Muñoz, Profesional Técnico, DNP, Departamento de Justicia y Seguridad

2. Amparo Urrego, Consultora, Justicia Comunitaria

3. Carlos Medina, Coordinador del Área de Justicia y Seguridad, Oficina de las

Naciones Unidas contra la Drogas y el Delito

4. Carolina Tenorio, Consejera para la Seguridad Ciudadana y la Convivencia Pacífica

5. Mario de Jesús Restrepo, Representante de la Gobernación de Antioquia

6. José María Mejía, Consultor del Ministerio de Justicia-MASC

7. Martha Zoé Rojas, Directora, Casa de Justicia de Popayán

8. Judhy Stella Velásquez, Ex Directora de la Dirección de Acceso a la Justicia,

Ministerio de Justicia, Icetex

9. Esther Sánchez, Consultora, Justicia Comunitaria y Derechos de los Pueblos

Indígenas

10. Maribel Argüello, Secretaría Distrital de Bogotá

11. Martha Lucía Ortiz, Secretaría Distrital de Bogotá

12. Wenceslao Villa, Experto, MASC Departamento del Tolima

valoración y evaluación del impacto del programa nacional de casas de justicia

Government & Nonprofit