Úvod - odlišnosti ve řejných a soukromých organizací
TRANSCRIPT
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
1
Projekt 31/04 Management regionálního rozvoje na úr ovni kraj ů a obcí
s rozší řenou p ůsobností
Aktivita 3: Analýza postupů managementu soukromé sféry využitelných ve veřejné
správě a regionálním rozvoji
Úvod - Odlišnosti ve řejných a soukromých organizací
Zpracování následující aktivity tohoto projektu je rozděleno do několika částí,
přičemž každá z nich je věnována určité oblasti managementu organizací. Pozornost
je nejprve zaměřena na úvodní informaci o odlišností veřejných a soukromých
organizací, které je nutné si uvědomit a respektovat. Následuje informace o
modernizačních tendencích, které se v posledních desetiletích v rámci veřejné
správy objevily a objevují, zejména v souvislosti s tzv. New Public Management (část
3.1).
Základem všech činností je kvalitně vypracovaná strategie, která stanovuje
základní cíle a priority, kterými se organizace ve svém dalším vývoji řídí. Součástí
vypracování strategií je proces plánování a obecně strategický management. Získat
nové nápady lze pomocí metod generování nových idejí. Specifickou metodou tvorby
strategií, která již byla vyzkoušena i v české veřejné správě, je metoda Balanced
Scorecard (3.2).
Další velmi důležitou oblastí, která získává stále větší akcent i v rámci české
veřejné správy, je oblast kvality, jejího udržování a zvyšování. Část věnovaná této
problematice je dále rozvedena pomocí představení modelů, které jsou v rámci
managementu kvality využívány. Konkrétně jde o modely EFQM, CAF,
Benchmarking, uplatnění norem ISO a dalších (3.3).
Součástí činnosti každé organizace je rovněž její hospodaření, jež lze
korigovat uplatňováním finanční analýzy, a zajišťování produkovaných statků a
služeb. V rámci veřejné správy jsou příslušným organizacím v plnění daného úkolu
nápomocny i organizace soukromé sféry, které s nimi vytváří partnerské vztahy (3.4).
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
2
Dobré fungování organizace je do značné míry závislé na kvalitě jejích
interních procesů. Sem patří zejména kvalifikovaně vedený personální management
(3.5) a systematická práce s veřejností, Public Relations, jejímž cílem je vybudování
kvalitního a stabilního „image“ (3.6).
Samostatnou oblastí, která má k managementu organizací velmi blízko, je
marketing. Jemu je rovněž věnován samostatný oddíl, zdůrazněn je zejména
marketing služeb a marketing území (3.7). Závěr této části předložené studie je
věnován programům rozvoje území v ČR.
Pro vývoj současných veřejnosprávních organizací a jejich řízení je
charakteristické neustálé přibližování jejich postupů managementu organizací
soukromých. Mezi hlavní důvody tohoto posunu patří sílící tlak na zvyšování
efektivnosti, hospodárnosti vynakládaných prostředků a účinnosti přijímaných
opatření. Tyto a další požadavky se pak nutně odrážejí v měnícím se pohledu na
veřejnosprávní organizace, které jsou stále více chápány jako poskytovatelé různých
statků občanům – klientům. Ve svých činnostech jsou více ovlivňovány tržními
principy, což následně klade nové a vyšší nároky na jejich výkon a na změnu
celkového řízení, resp. managementu.
Jednotlivé činnosti, které jsou vykonávány ve veřejných a v soukromých
organizacích se od sebe nijak výrazně neliší. Vždy je potřeba zajistit plánování,
rozpočtování a financování, personální obsazení, udržovat dobré vztahy s veřejností
atd. Výkon takovýchto shodných činností opravňuje veřejnosprávní organizace
k přebírání postupů a metod, které jsou v soukromé sféře již naprosto běžné.
Soukromá sféra navíc disponuje velkými zkušenostmi s danými postupy, zná jejich
výhody, ale i úskalí. Tyto se také staly objektem mnoha zkoumání a teoretických
prací, stále také prochází svým dalším vývojem. Základní koncepce však již byly
vytvořeny a praxí byla odzkoušena jejich obecná využitelnost. Není tedy důvod bránit
se jejich pronikání i do sféry veřejné správy. Při respektování určitých specifik, jakými
jsou např. větší vázanost právem, ochrana veřejného zájmu, omezení ziskového
motivu a nesnadná normovatelnost výkonu při některých, zejména koncepčních a
rozhodovacích činnostech, lze různé manažerské metody soukromé sféry uplatnit i
ve sféře veřejné, samozřejmě vždy s přizpůsobením konkrétní organizaci.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
3
Existuje však několik oblastí, ve kterých se veřejné a soukromé organizace
významným způsobem odlišují. Tyto odlišnosti, jež nelze opominout, se následně
promítají do nutnosti transformovat manažerské postupy využívané v soukromé sféře
a zaváděné do sféry veřejné.
Veřejné organizace působí na základě politicky stanovených potřeb. Celý
veřejný sektor je v podstatě závislý na prvotních politických rozhodnutích.
Ve veřejném sektoru pociťuje důsledky rozhodnutí managementu široká
veřejnost zcela bezprostředně, zatímco v sektoru soukromém přijatá rozhodnutí
zasáhnou nejprve samotný podnik a až následně a zprostředkovaně dopadají na
zákazníky.
U veřejných organizací neexistuje klasický ziskový motiv. Tato skutečnost
vyvolává problémy s měřením výkonnosti, jehož využití je značně omezené, řadu
měřítek nelze použít.
Obě sféry se rovněž odlišují rozdílným právním prostředím. Veřejné
organizace jsou mnohem intenzivněji vázány právními předpisy a normami, což ve
svém důsledku vede k omezování osobní tvořivosti a individuálních iniciativ.
Rozhodování manažerů veřejné správy rovněž do značné míry ovlivňují tisk a
další média. Na druhou stranu mají manažeři díky přístupu k informacím a stykům
s tiskem a médii schopnost ovlivňovat dění a politické rozhodování.
(3.1) Procesy modernizace ve ve řejné správ ě a New
Public Management
V procesu modernizace veřejné správy v České republice dochází ke studiu a
aplikaci manažerských principů ve veřejné správě. Management, který je přebírán ze
soukromé sféry, slouží především ke zdokonalování organizace a činnosti veřejné
správy. Především strategický management se stává neodmyslitelnou součástí
přípravy i realizace rozvoje území jak na úrovni obcí, tak i krajů a celé ČR. V tomto
procesu dochází k odklonu od dosavadního administrativního pojetí k cílově
orientovanému řízení veřejné správy.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
4
Modernizační hnutí ve veřejné správě někdy označované New Public
Management (dále jen „NPM“), nabylo v 90. letech minulého století globálního
významu a rozvinulo se ve vyspělých zemích OECD i členských státech Evropské
unie. Hlavní příčinou tohoto intenzivního modernizačního hnutí, zahrnujícího celý
veřejný sektor, zejména v Evropě, jsou omezené možnosti veřejných financí, zvláště
se zřetelem k úkolům sociálního státu, strukturální hospodářské krize a
internacionalizace veřejných záležitostí. V tomto reformním úsilí jde především o
snížení byrokratické zátěže veřejné správy a o transformování sociální politiky
v souladu s ekonomickými možnostmi té které země. Sociální tlak na proces reformy
veřejné správy vychází také ze sociodemografických změn, jejichž následkem je
stárnutí obyvatelstva, a tím i růst nároků na sociální výdaje.
Koncept tzv. New Public Managementu je ryze teoretickým modelem řízení
organizací veřejné správy, který nelze aplikovat jednotně a bez výhrad na libovolnou
organizaci veřejné správy. NPM je na službu orientované řízení organizací veřejné
správy, které se objevilo v 90. letech 20. století. Celý koncept je založen na
následujících pilířích1:
- řízení probíhá prostřednictvím stanovení cílů,
- výkonné pravomoci jsou delegovány na regionální a lokální úroveň,
- uplatňuje se tzv. globální rozpočet – pro předem definovaný výkon
(službu) je k dispozici pevně stanovená finanční částka,
- probíhá controlling – pravidelně se prověřuje aktuální stav a zjišťují se
odchylky od stavu žádoucího a vyvozují se nápravná opatření,
- využívá se benchmarking – srovnávání služeb správní jednotky s jinou jí
odpovídající jednotkou či soukromým podnikáním, které či která určitou
službu poskytuje nejlépe,
- do veřejných služeb je zaveden prvek soutěže.
Koncept NPM se orientuje na dopad poskytnuté služby, velký důraz je kladen
na stanovování cílů a na kontrolu poskytovaných služeb. Silná je rovněž orientace na
zákazníka, dále na náklady a produkt.
I když je NMP považován za moderní nástroj řízení, byl často podrobován
kritice pro určitou ekonomickou jednostrannost. Je nutné si uvědomit, že vztahy mezi
občany a veřejnou správou nelze redukovat pouze na vztahy mezi poskytovateli
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
5
služeb a zákazníky. V demokratickém politickém, státním i správním systému jsou
občané subjekty i spolutvůrci správního systému, nejsou jen klienty služeb, ale také
nositeli samosprávných oprávnění na různých stupních samosprávy. I tento aspekt je
potřeba uplatnit při zavádění managementu do veřejné správy.
Příhodně se k tomuto problému vyjádřil D. Hendrych: „Nejde o to nahradit
pojem veřejná správa pojmem management, ale dosáhnout toho, aby správní úřady i
orgány samosprávy měly lepší nástroje a volnější ruce k efektivnímu plnění úkolů při
plné zachování odpovědnosti za jejich plnění.“2
Nejdůležitějšími požadavky na plnění úkolů veřejné správy jsou požadavky na
kvalitu, rychlost a hospodárnost plnění. V ČR jsou tato kriteria ukotvena v zákoně o
č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů,
v platném znění. Konkrétně v druhém paragrafu písmena m, n, o:
- efektivita (Efficiency) = takové použití veřejných prostředků, které zajistí
optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů;
- efektivnost (Effectiveness) = takové použití veřejných prostředků, kterým se
dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve
srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění;
- hospodárnost (Economy) = takové použití veřejných prostředků k zajištění
stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při
dodržení odpovídající kvality plněných úkolů.
(3.2) Význam strategického managementu a Balanced
Scorecard v lokálním a regionálním rozvoji
Při řízení regionálního rozvoje a při realizaci rozvojových aktivit je nezbytné,
aby tyto procesy byly profesionálně řízeny. Úspěšnost jednotlivých projektů a
naplňování strategií přímo souvisí s aplikací strategického managementu. O této
skutečnosti hovoří zkušenosti zemí, kde byl a je strategický management uplatňován
1 Rektořík J., Šelešovský J. a kol.: Jak řídit kraj, město, obec – Strategie, Komunikace, Řízení; Rukověť územní samosprávy, IV. Díl, Brno – Praha 2002 2 Hendrych D. (2003): Správní věda – teorie veřejné správy, ASPI, Praha, str. 17 - 19
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
6
při přípravě i realizaci jednak reforem veřejné správy, ale také i při plánování
strategického rozvoje na úrovni obcí a regionů, resp. krajů.
Hlavním důvodem pro zavádění strategického řízení je rostoucí finanční zátěž
lokálních vlád při zabezpečování veřejných služeb, dále i rostoucí komplexnost a
složitost celé veřejné sféry. Všechny tyto procesy a požadavky přinášejí nutnost
změny přístupů lokálních vlád k realizaci rozvojových koncepcí spravovaného území.
Stejné tendence se projevují i při řízení v České republice. Specifikou českých
municipalit a krajů při hledání možností využití strategického plánování jsou navíc
dynamické ekonomické i sociální změny, které přinášejí nové požadavky na
zabezpečení stabilní ekonomické základny, na vytváření a rozvíjení kvalitní
infrastruktury zabezpečující požadované životní standardy obyvatel i na sociální
integraci slabých a zmírnění exkluse okrajových skupin obyvatel. Mezi základní pilíře
strategického řízení patří:
- důraz na zapojení aktérů soukromého sektoru i občanské sféry do
rozhodování a realizace rozvojových aktivit
- komplexnost pojetí programů rozvoje
- transparentnost rozhodování
- význam zodpovědnosti za vykonávané služby a vysoká profesionalita a
odbornost lokálních vlád při řízení rozvoje svého území.
Ke speciálním metodám a technikám, které jsou v rámci strategického
managementu využitelné, patří například3:
- finanční analýza (více viz dále),
- benchmarking (viz dále)
- analýza SWOT, jejímž výsledkem jsou čtyři základní strategie s odlišnými
koncepčními cíli (následně je nutné rozhodnout, která ze strategií se bude
realizovat),
- metoda SPACE (Strategic Position and Action Evaluation) – slučuje
výsledky analýzy vnějšího a vnitřního prostředí do jednoho celku,
- analýza PEST – analyzuje politické vlivy (legislativa, pracovní právo,
poltická stabilita, stabilita vlády, daňová politika, integrační politika,
ochrana životního prostředí atd.), ekonomické vlivy (trend vývoje HDP,
úroková míra, míra inflace, míra nezaměstnanosti, výše investic, cena a
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
7
dostupnost energie atd.), sociální (demografické trendy populace, mobilita,
rozdělení příjmů, životní styl, úroveň vzdělanosti atd.), technologické (výše
výdajů na výzkum, podpora vlády v oblasti výzkumu, nové technologie,
rychlost morálního zastarání atd.),
- metoda Balanced Scorecard (BSC - více viz dále)
Strategické řízení rozvojových aktivit obcí i krajů směřuje k vyváženému
sociálně-ekonomickému vývoji příslušného území, který by měl vycházet z jeho
dlouhodobých perspektiv. Jeho východiskem by mělo být stanovení „vize“ rozvoje
příslušného území a „mise“ správního orgánu, tedy toho, co, podobně jako dávní
misionáři i soudobé ziskové organizace společnosti, na rozdíl od jiných organizací,
popř. v ekonomické konkurenci nebo prestižním soutěžení, nabízí.
Analýzy potenciálu rozvoje obcí a krajů hodnotí ekonomické, finanční, sociální,
kulturní a politické ukazatele dané oblasti, kdy významnou roli při koncipování
rozvojových programů hrají rovněž názory a postoje občanů k budoucímu vývoji a
podobě jejich měst a krajů.
Zkušenosti některých evropských měst a regionů, které metod strategického
řízení dlouhodoběji využívají (např. Barcelona, Bilbao, Valencie, Malmö aj.), ukazují,
že nejen lokální vlády, ale i občané získávají nový pohled na rozvojové aktivity svého
území; občané, občanská sdružení i soukromá sféra stále více participují na přípravě
a realizaci rozvojových aktivit, správa města se tak stává z hlediska potencionálních
investorů či jiných ekonomických subjektů více transparentní, a tedy i
konkurenceschopnou a životaschopnou (podpora tzv. image města/regionu).
Význam strategického řízení spočívá především ve vytváření stabilního
prostředí čitelného pro aktivity všech aktérů. Při definování jasné strategie definující
dlouhodobé finanční vazby i socio-ekonomické priority v řízení obce nebo kraje, mají
občané, místní ekonomičtí aktéři, investoři, ale i instituce veřejné správy možnost
předvídat orientaci a kroky v rozhodování místních představitelů a svoje aktivity
tomuto rozhodování přizpůsobit. Při realizaci rozvojových projektů se do značné míry
snižuje riziko redefinice rozvojových záměrů při politických změnách v důsledku
přeměny politického zastoupení na základě výsledků místních voleb.
3 Veber J. a kol.: Management: základy, prosperita, globalizace, Management Press, Praha 2000,
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
8
Schéma: Strategické řízení
Strategický management musí odpovídat vnitřní kultuře, struktuře a činnostem
veřejné správy a musí být v souladu s prioritami i potřebami jak představitelů veřejné
správy, tak občanů. Strategický management je proces, ve kterém je třeba zohlednit
skutečnost, že na jakoukoliv změnu mohou reagovat účastníci změn jinak
v okamžiku, kdy k nim dochází, a jinak z hlediska dlouhodobého.
Plánování
Podstatnou součástí strategického managementu tvoří plánování. Plánování
je součástí každého řízení, je manažerskou aktivitou, která je zaměřená na budoucí
vývoj organizace, určuje čeho a jak má být dosaženo, co se má stát. Důvodů pro
jeho důslednou realizaci je několik. Bělohlávek4 uvádí následující:
1) zvyšování efektivity - činnosti jsou o to více efektivnější, o co lépe, jasněji
a srozumitelněji jsou stanoveny cíle, zvoleny optimální varianty způsobu
jejich dosažení, zajištěny odpovídající zdroje, zadány úkoly a definovány
měřítka kontroly a kritéria hodnocení;
2) snižování rizika – plánování umožňuje objektivně určit rizika plánovaných
činností a připravit se na jejich eliminaci;
3) úspěšné organizační změny – úspěšné dosažení změn není možné bez
plánovitého postupu;
4) integrace úsilí – integrované plánování koordinuje činnosti dílčích
organizačních jednotek společným plánem a přispívá tak k dosažení
celkových cílů organizace efektivněji než prostým „součtem“ dílčích
činností;
ISBN 80-7261-029-5 4 Bělohlávek F., Košťán P., Šuleř O. – Management, Rubico, Olomouc 2001, ISBN 80-85839-45-8
strategie
Výchozí situace pro rozhodování:
- ekonomický vývoj
- sociální změny
- politické klima
- priority občanů
Cíl :
- - efektivně zajištěné veřejné
služby
- - sociální spravedlnost
- - demokratická participace
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
9
5) rozvoj manažerů – plánování manažery nutí systematicky uvažovat o
současnosti i budoucnosti, analyzovat vývoj v okolním i vnitřním prostředí,
přijímat permanentnost změn, vyhledávat a řešit problémy;
6) vývoj standardů výkonnosti – pomocí plánování jsou v podobě
cílů,postupů a úkolů určovány racionální,objektivní standardy výkonnosti
celé organizace, jejích dílčích jednotek, manažerů na všech úrovních
řízení i řadových pracovníků.
Metody generování nových idejí
Důležitou podmínkou pro úspěšné zvládnutí tvorby strategií a plánů je
schopnost vytvořit dostatečné množství variant možných cest, jakými další vývoj
správní organizace a jí spravovaného území vést. Je důležité vědět, jakými všemi
způsoby lze naplnit stanovené cíle, jak řešit vyvstalé problémy atd. Podstatou je vždy
vycházet z dostatečně široké základny myšlenek, nápadů a podnětů. Způsoby,
jakými si je lze opatřit, jsou mnohé. V následujících odstavcích budeme blíže
charakterizovat metody brainstormingu a metody Delfy. Kromě těchto existují ještě
mnohé další, metody zde uvedené však patří k těm nejrozšířenějším a snadno
použitelným.
Při aplikaci brainstormingové metody, jež je formou profesionálně vedené
diskuse, manažer nejprve definuje určitý problém. Důležité je, aby jeho definice byla
dostatečně jasná a konkrétní. Následně se vybírají vhodní účastníci odborné
diskuse, kteří jsou po oslovení a jejich vyjádření souhlasu s účastí svoláni. Pozvánky
do diskuse by měly přicházet s dostatečným předstihem, aby byl dán účastníkům
časový prostor pro kvalitní přípravu. V rámci diskuse vyslovují její účastníci své
nápady, jak stanovený problém řešit. K nejdůležitějším předpokladům efektivnosti
brainstrormingu patří, že v této první fázi diskuse by měla být maximálně omezena
autocenzura ze strany jednotlivých diskutujících a kritika či cenzura ze strany
ostatních účastníků. Účelem je předem nevyloučit žádný z nápadů, které budou
následně posuzovány.Tomu by měl napomáhat také moderátor diskuse. Všechny
vyslovené nápady se zaznamenávají a následného dne se k nim vede kritická
diskuse a vznášejí se připomínky. Na základě nich se nakonec vybere nejvhodnější
řešení, které se pak realizuje.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
10
Další vhodnou metodou pro získání nápadů a myšlenek je metoda Delfy. Tato
metoda využívá anonymity úsudku expertů. Na jejím počátku se opět definuje
problém, který se následně transformuje do podoby dotazníku. Dotazníky se pak
zašlou vybraným expertům, kteří se k problému vyjádří. Na základě získaných
vyjádření se navrhne konečné řešení.
Metoda Balanced Scorecard
Z důvodu již existující praktické zkušenosti s aplikací metody Balanced
Scorecard ve veřejné správě, včetně české, je jí v následujících odstavcích věnován
větší prostor.
Balanced Sorecard (dále jen „BSC“) je zvláštním druhem konkretizace,
znázornění a sledování strategií. S její pomocí se výrazně zvyšuje pravděpodobnost
zavedení zamýšlené strategie. Při správném výběru cílů a měřítek BSC objasní
strategické směřování a současně umožní jeho měření, při odpovídajícím výběru cílů
může být prostřednictvím BSC usměrňováno chování v souladu se strategií.
Základem metody jsou stanovené strategické cíle, jež jsou odvozovány z vize
a strategie konkrétní organizace. K cílům jsou následně přiřazeny finanční a
nefinanční měřítka a jejich cílové hodnoty, dosažení cílů by měly zajistit tzv.
strategické akce, každá z nich má stanovený termín, rozpočet a konkrétní
zodpovědnou osobu.
Při zavádění BSC se cílům, měřítkům a strategickým akcím přiřazují konkrétní
úhly pohledu, tzv. perspektivy. Ty jsou v základním modelu čtyři; finanční,
zákaznická, interních procesů a učení se a růstu.
V rámci finanční perspektivy se sleduje efektivnost finančního řízení
organizace, využít zde lze postupů a ukazatelů finanční analýzy, ale i dalších.
Zákaznická perspektiva identifikuje zákaznické segmenty a určuje pro ně
jednotlivé cíle a měřítka. Základní otázkou je zde, co musí organizace udělat, aby
dosáhla vysoké úrovně spokojenosti svých zákazníků, aby byla schopná si je udržet
a získat zákazníky nové. Konkrétními užívanými měřítka pak jsou spokojenost a
loajalita zákazníků, získávání nových zákazníků apod. Měřítka spokojenosti
zákazníků poskytují organizaci zpětnou vazbu, využívány jsou v této souvislosti
dotazníky, telefonické či osobní pohovory.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
11
Perspektiva interních procesů se řeší až po stanovení cílů a měřítek
zákaznické a finanční perspektivy. Z nich totiž může vyplynout nutnost zavést zcela
nové interní procesy. Příkladem může být nutnost zlepšit komunikaci se zákazníky,
předvídat budoucí potřeby zákazníků.
V rámci perspektivy učení se a růstu se stanovují cíle, které vytvářejí
infrastrukturu, která umožňuje, aby mohlo být dosaženo cílů v ostatních
perspektivách. Základními oblastmi této perspektivy jsou schopnosti zaměstnanců,
schopnosti informačního systému, delegování pravomocí a angažovanost.
Všechny strategické cíle, jejich měřítka, cílové hodnoty a strategické akce jsou
vzájemně úzce propojeny prostřednictvím svých příčin a následků. Uskutečnění
jednoho napomáhá k dosažení druhého.
Specifikem použití metody BSC ve veřejné správě je skutečnost, že veřejná
správa a její orgány musí na prvním místě dbát na legitimitu a průhlednost svých
činností, soukromé podniky se naopak důsledně zaměřují na kritéria efektivity a
výkonnosti.
Strategické cíle lze v rámci veřejné správy čerpat z vládních prohlášení,
koaličních dohod, stranických programů, z programů rozvoje apod. Důležité je, aby
všechny cíle byly vysvětleny občanům, aby byly představeny cesty k jejich dosažení.
Vypracování celkové strategie je úkolem pro vedoucí úředníky.
Při tvorbě strategií v oblasti veřejné správy je nutno počítat s určitými
omezeními. Veřejná správa operuje v omezeném prostoru, kde meze jsou dány
jednotlivými zákony a jinými právními předpisy. Omezené jsou i zdroje, existují zde
zákonem stanovené úkoly a povinnosti, středem zájmu jsou zákazníci, resp. občané.
Existují rovněž oprávněné nároky na veřejnou správu, na určité jí poskytované
služby. Touto skutečností se do popředí dostává otázky financování, rozsahu a
kvality poskytovaných služeb, zcela na druhou stranu odpadá rozhodování, zda
službu poskytovat, tuto otázku řeší organizace soukromé sféry.
V oblasti veřejné správy také existuje mnoho konfliktních cílů, něco jiného
chtějí občané, zákazníci a nadřízené instituce, vyvstává zde proto nesnadno řešitelný
problém nalézání kompromisů. Při sestavování BSC je nutno získat podporu těch,
kteří nesou politickou odpovědnost.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
12
Při uplatnění BSC ve veřejné správě je důležité také zohlednit hierarchii úřadů
a definovat spolupracující instituce, následně je důležité koordinovat jednání na dané
úrovni, mezi úrovněmi navzájem a s dalšími subjekty.
Pro implementaci BSC v oblasti veřejné správy byl vytvořen model Horváth &
Partners5. Fáze implementace jsou následující:
1) plánování projektu, vytvoření organizačních předpokladů – vytváří se
organizační rámec, pozornost je třeba věnovat komunikaci, a to před i
během vývoje BSC; důležité je v této fázi zvolit všechny relevantní
perspektivy;
2) objasnění strategických principů – zjišťuje se, jak najít a definovat strategii,
co všechno je nutné pro to udělat (analyzovat dokumenty, vést rozhovory
atd.); nejprve je nutné kvalitně zjistit a popsat skutečný stav, na základě
toho pak stanovit strategický záměr (stanovení plánovaných hodnot); při
vývoji strategie je možno využít SWOT analýzu;
3) vlastní sestavení BSC – konkretizují se strategické cíle, vzájemně se
propojují řetězci příčin a následků, vybírají se měřítka a stanovují se jejich
cílové hodnoty, určují se strategické akce;
4) rozšíření BSC na nižší hierarchické úrovně;
5) zajištění trvalého nasazení prostřednictvím dosažení integrace
s existujícími prvky řízení – BSC se musí stát integrovanou součástí
celého systému řízení.
Zažlucené je v personálním managementu – výstup za r.
2005
(3.3) Metody managementu kvality ve ve řejné správ ě
Modernizace veřejné správy je dlouhodobý proces spojený také s vládními
programy, které sledují především její zkvalitňování, zhospodárňování a
zefektivňování. Jak již bylo zdůrazněno, v tomto procesu jsou používány základní
5 Horváth & Partners: Balanced Scorecard v praxi, Profess Consulting, 2002, ISBN 80-7259-018-9
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
13
principy tržních mechanismů a moderního ekonomického managementu.6 Významné
postavení zde mají metody, které hodnotí kvalitu managementu v dané organizaci.
Důvody pro zvyšování kvality veřejné správy jsou následující7:
- rostoucí poptávka po veřejných službách bez ekvivalentního nárůstu
zdrojů,
- rostoucí očekávání uživatelů a jejich sklon k porovnávání veřejných služeb
se službami, které poskytuje soukromý sektor,
- potřeba demonstrovat větší transparentnost využití veřejných zdrojů a
dokumentovat výkon,
- manažeři veřejného sektoru hledají nové nástroje k dosažení lepších
výsledků při stávajících rozpočtech.
Organizace zaměřené na kvalitu jsou charakterizovány následujícími znaky7:
1) každý ví, kam organizace směřuje a jaké je v tomto procesu jeho místo,
2) všichni v organizaci jsou respektováni a každý zaměstnanec je
podněcován k rozvoji svého potenciálu,
3) primární zaměření na službu klientům, spolupráce a týmová práce jsou
způsobem života,
4) vedoucí jsou plně angažováni v programech a iniciativách kvality služeb,
5) každý se soustřeďuje na dosahování kvality, zaměření na neustálé
zlepšování,
6) organizace je poháněna kvalitou a inovacemi,
7) zaměstnanci oceňují a chápou očekávání vlastníků např. v akciových
společnostech nebo obyvatel obce, města či regionu, jimž mají obdobně
sloužit, a vědí, jak je uspokojit.
Model excelence – EFQM 8
Model EFQM je duševním vlastnictvím Evropské nadace pro management
kvality EFQM (EFQM – European Foundation for Quality Management). Tato nadace
je neziskovou organizací založenou v roce 1988 čtrnácti vedoucími evropskými
6 Kolektiv autorů (2004): Úvod do regionálních věd a veřejné správy, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., Plzeň, str. 394 - 408 7 Caddy J., Vintar M.: Building better quality administration for the public: Case studies from central and eastern Europe, NISPAcee 2002, ISBN 80-89013-07-4 8 Model excelence EFQM (2003) – verze pro veřejný sektor, Česká společnost pro jakost, Praha, str. 4 - 37
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
14
firmami. Jejím posláním je „být hybnou silou trvale udržitelné excelence v Evropě“, je
vlastníkem Modelu excelence, řídí Evropskou cenu za jakost a poskytuje řadu
dalších služeb.
Výchozí myšlenkou tohoto modelu je, že každá organizace, bez ohledu na
oblast její činnosti, potřebuje ke své úspěšnosti vytvořit vhodnou strukturu
managementu. Komplexní model byl v roce 2003 upraven do verze pro veřejnou
správu, která je dostupná u České společnosti pro jakost, jakožto národní partnerské
organizace EFQM. Tento upravený model se skládá, stejně jako ten původní,
z devíti kriterií. Pět kritérií se týká předpokladů a následující čtyři výsledků
organizace. Každé kriterium je rozpracováno do subkritérií, která jsou složena z řady
otázek, na které hledá pracovní skupina odpovědi. K hodnocení se využívá logika
typu RADAR včetně matice bodového hodnocení.
Hlavní cíle modelu EFQM jsou:
- větší schopnost reagovat na potřeby zákazníků nebo uživatelů služeb
- důraz na výkonnost a management výstupů
- zavádění standardů výkonnosti
- větší sdělování výsledků
- převod odpovědností za finanční a personální management
- oceňování významu tržních sil a vytváření vnitřních trhů
- privatizace státních podniků
- aplikování metod managementu ve veřejném sektoru
Při aplikaci modelu excelence EFQM pro veřejný sektor se projevily některé
odlišnosti (viz též úvod):
Model excelence EFQM usiluje o hodnocení managementu uvnitř organizace.
Sebehodnocení a zlepšování se bude týkat managementu a bude záviset také na
jeho politickém postavení i roli.
Zákazníkem ve veřejném sektoru je příjemce aktivit, produktů, nařízení nebo
služeb ústředních nebo místních vládních organizací a dále pak ti, kteří z nich mají
nějaký prospěch. Měřítka spokojenosti zákazníků vycházejí z oblastí, které jsou pro
zákazníky důležité.
Vztahy mezi zákazníky organizací ve veřejném sektoru mohou být odlišné od
vztahů mezi zákazníky v soukromém sektoru. Jedním z důvodů může být například
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
15
ten, že veřejné služby mohou plnit monopolistickou, obligatorní nebo omezující
funkci.
Jde-li o priority, zaměřené na potřeby zákazníků, občanů, společnosti jako
celku, bude se politika a strategie týkat zejména interní kultury, struktury a fungování
správních orgánů.
Organizace veřejného sektoru funguje pouze v určitých definovaných mezích
volnosti. Ty jsou definovány zákony, popř. vládou v podobě různých omezení ať již
v oblasti managementu lidí či při řízení finančních zdrojů.
Model EFQM lze však i ve vztahu k veřejné správě charakterizovat jako
nástroj pro komplexní zlepšování výkonnosti organizace, vycházející z filosofie Total
Quality Managementu a podporující organizace při zlepšování činností vedoucích
k vynikající kvalitě v uspokojování zákazníků, zaměstnanců a dopadů na společnost.
Obsahuje 9 kritérií (váha kritéria se udává v %) a posuzovanou organizaci hodnotí
třetí strana.
CAF- spole čný sebehodnotící rámec (Common Assassment
Framework)
Model CAF je odvozen od EFQM a je s ním tudíž kompatibilní. CAF je
zjednodušený model. Toto zjednodušení se týká hlavně systému hodnocení, model
EFQM přiřazuje různým kritériím odlišné váhy, zatímco model CAF má stejnou váhu
pro každé z 9 kritérií. Model EFQM používá pro hodnocení metodiku RADAR,
model CAF používá sebehodnocení. Předpokládá se, že po implementaci modelu
CAF, chce-li organizace soutěžit o Národní cenu za jakost, použije organizace
detailnější nástroje a modely jako je model EFQM.
Pokud jde o volbu mezi modelem EFQM a CAF, pak lze konstatovat, že CAF
je více zaměřen na státní či ústřední veřejnosprávní organizace, a to pokud jde o
kritéria i metody měření, kdežto EFQM je ucelenější pro začínající organizace, např.
samosprávy menších obcí. Pokud organizace usiluje o zlepšení, ani EFQM ani CAF
by však neměla používat jako jediný nástroj řízení. EFQM lze nicméně považovat za
nástrojem budoucnosti pro evropské organizace ve veřejném sektoru.
Společný hodnotící rámec (model CAF) je výsledkem spolupráce ministrů EU
odpovědných za veřejnou správu. Na jejich podnět vznikl Evropský institut pro
veřejnou správu (European Institute of Public Administration – EIPA) v Maastrichtu.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
16
Záměrem autorů bylo dát orgánům veřejné správy k dispozici model, který jim
umožní prostřednictvím sebehodnocení lépe poznat a pochopit vlastní činnosti. Vede
touto cestou management ke zvýšení výkonnosti a kvality práce bez rozdílu, zda se
jedná o školu nebo o ústřední správní orgán.
Pilotní verze modelu CAF (Common Assessment Framework) byla
prezentována v květnu 2000 na 1. evropské konferenci o jakosti ve veřejné správě,
která se konala v Lisabonu. Předkládané znění vychází ze zkušeností získaných
z jeho uplatňování a představuje tedy jeho upravenou verzi v zásadě tak, jak byla
prezentována na 2. konferenci kvality veřejné správy v říjnu 2002 v Kodani.
Model CAF je distribuován jako „share-ware“ – volně šiřitelný nástroj, který
veřejnému sektoru napomáhá zavádět nebo zlepšovat systémy kvality ve veřejné
správě v Evropě. Za uplatnění tohoto modelu se nemusejí platit žádné licenční
poplatky, při jeho aplikaci se organizace nemusí nikde registrovat a ani platit vysoké
poplatky poradenským firmám za jeho zavedení.
Základem modelu je sebehodnocení a co nejpřesnější zjištění vlastní
výkonnosti. Tato výkonnost se pak může porovnávat s jinými organizacemi v České
republice nebo s organizacemi veřejné sektoru celé Evropy v databázi EIPA. Proto
se doporučuje pro získání co nejobjektivnějších podmínek použít externího experta
nebo vyškolit vlastní experty v organizaci. V ČR se o zavedení modelu CAF
zasloužila Česká společnost pro jakost.
Model CAF má čtyři hlavní cíle:
- Podchytit jedinečné vlastnosti organizací veřejného sektoru.
- Sloužit jako nástroj pro představitele veřejné správy, kteří chtějí zlepšit
výkonnost svých organizací.
- Působit jako „most“ přes různé modely používané v managementu jakosti.
- Usnadnit benchmarking (viz dále) mezi organizacemi veřejného sektoru.
Model CAF je navržen k použití ve všech částech veřejného sektoru, je
aplikovatelný v organizacích veřejné správy na národní/federální, regionální a místní
úrovni. Může být rovněž použit i v různých situacích, např. jako část systematického
programu reformy nebo jako základ pro cílené zlepšování v organizacích veřejných
služeb. V některých případech, zejména ve velmi velkých organizacích, se může
sebehodnocení provádět také v části organizace, např. ve zvoleném úseku nebo
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
17
oddělení. Použitím modelu CAF organizace získá výkonný rámec pro iniciování
procesu neustálého zlepšování.
Model CAF poskytuje:
- hodnocení založené na důkazu,
- prostředek pro dosažení důsledného řízení a konsensu o tom, co je
zapotřebí udělat pro zlepšení organizace,
- hodnocení podle souboru kritérií, která byla ve velké míře přijata v celé
Evropě,
- prostředky pro měření pokroku v čase prostřednictvím pravidelného
sebehodnocení,
- vazbu mezi cíli a podpůrnými strategiemi a procesy,
- prostředek pro zaměření činnosti zlepšování tam, kde je to nejvíce
zapotřebí,
- příležitosti pro prosazování a sdílení správné praxe v různých oblastech
organizace a s jinými organizacemi,
- prostředek pro vytváření nadšení mezi pracovníky, a to jejich zapojením
do procesu zlepšování,
- příležitosti pro identifikování pokroku a vynikajících úrovní úspěchu,
- prostředek pro začlenění různých iniciativ v oblasti jakosti do běžných
činností.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
18
Schéma: Model CAF
Zdroj: Společný hodnotící rámec (model CAF) (2004) – 2. aktualizované vydání, Národní informační
středisko pro podporu jakosti, Praha
Tento rámec ukazuje hlavních devět kritérií, kterými se musí organizace
zabývat. Každé z těchto kritérií má přesně definovaná subkritéria a k těm se již
vztahují jednotlivé otázky. Prvních pět kritérií poukazuje na to, jak organizace
funguje:
1. Vedení: Způsob, jakým vedoucí pracovníci řídí organizaci. Způsob
rozpracování poslání a vize organizace veřejného sektoru. Jaké metody a hodnoty
rozvíjejí k dosažení dlouhodobého úspěchu. Jsou vedoucí pracovníci a manažeři
osobně zapojeni do zajišťování rozvoje a uplatňování systému managementu
organizace.
Nejedná se v tomto případě o hodnocení jakosti veřejné politiky, ale o
hodnocení jakosti služeb, které organizace poskytuje. Klíčovým prvkem vedení je
pochopit, kdo jsou jejich zákazníci, jaké mají požadavky a ukázat, že požadavky
zákazníka můžou být v rovnováze s politickými příkazy.
Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria:
a. Jaké je nasměrování organizace, vypracování vize a sdělování vize,
poslání a hodnot?
b. Jak je systém pro řízení kvality vypracován a uplatňován?
c. Jak jsou pracovníci v organizaci motivováni a podporováni?
Vedení
Klí čové
výsledky
činností
a
výkonnost
organizace
Procesy
(manage-
mentu
proces ů a
změn)
Pracovníci
managementu
lidských zdroj ů
Partnerství a
zdroje
Strategie a
plánování
Pracovníci
-výsledky
Spole čnost
- výsledky
Zákazníci/
Občané -
výsledky
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
19
d. Jakým způsobem řídí organizace vztahy s ostatními zainteresovanými
stranami?
2. Strategie a plánování: Způsob, jakým organizace uplatňuje svoje poslání a
vizi prostřednictvím jasné strategie zaměřené na zainteresované strany,
podporované příslušnými politikami, plány, cíli, záměry a procesy.
Politika a strategie by měly odrážet požadavky modelu CAF a způsob, jakým
organizace dosáhne těchto záměrů. Také musí ukazovat přístup organizace
k uplatňování procesů modernizace a managementu změn.
Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria:
a. Jakým způsobem shromažďuje informace týkající se současných a
budoucích potřeb zainteresovaných stran?
b. Jestli jsou vypracovány, přezkoumány a aktualizovány strategie a
plánování?
c. Jakým způsobem je strategie a plánování uplatňováno v organizaci?
3. Pracovníci (management lidských zdrojů): Způsob, jakým organizace řídí,
rozvíjí a uvolňuje poznatky a plný potenciál svých pracovníků na úrovni jednotlivců,
týmů a celé organizace. Mezi pracovníky veřejné správy patří z hlediska tohoto
hodnocení všichni, kteří přímo nebo nepřímo přicházejí do styku s občany.
Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria:
a. Plánování řízení a zlepšování lidských zdrojů s ohledem na strategii a
plánování?
b. Identifikování, rozvíjení a využívání odborných způsobilostí pracovníků a
přizpůsobování osobních, týmových a organizačních záměrů a cílů?
c. Zapojení pracovníků rozvíjením dialogu a zmocnění?
4. Partnerství a zdroje: Způsob jakým organizace dokáže využívat partnerství
a vnitřní zdroje k podpoře své politiky a svých strategií.
V tomto bodě je svoboda veřejných organizací značně omezena zákonem.
Organizace nemohou volně vytvářet finanční prostředky a přerozdělovat je.
Organizace se musí snažit v rámci určité volnosti přidělovat zdroje tak, aby co
nejvíce podpořily politiku a strategie.
Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria:
a. Jakým způsobem se rozvijí a uplatňují klíčové partnerské vztahy?
b. Jakým způsobem se rozvijí a uplatňuje partnerství se zákazníky/občany?
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
20
c. Jak organizace provádí řízení znalostí?
d. Jak organizace provádí řízení financí?
e. Jak organizace provádí řízení technologií?
f. Jak organizace provádí řízení budov a peněžních prostředků?
5. Procesy (management procesů a změn): Způsob jakým organizace řídí a
inovuje svoje procesy, aby podpořila svoji politiku a strategii a splňovala potřeby
občanů a ostatních zainteresovaných stran. Klíčové procesy jsou takové procesy,
které přinášejí hodnotu občanům. Zlepšování těchto procesů spočívá v zlepšování
jejich přínosu a ve větší efektivnosti.
Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria:
a. Identifikuje, navrhuje, řídí a zlepšuje procesy?
b. Rozvíjí a poskytuje služby a produkty při zapojování zákazníků/občanů?
c. Plánuje a řídí modernizaci a inovaci?
Od kritéria 6 není důraz kladen na předpoklady veřejné správy, ale na
výsledky veřejné správy.
6. Zákazníci/občané – výsledky: Organizace veřejné správy vystupují
v určitých případech stejně jako obchodní organizace. Lze tam najít stejný vztah
prodejce – zákazník. Ovšem je oprávněné namítat, že správní organizace mají na
poskytování těchto služeb ze zákona monopol. Pro všechny organizace veřejné
správy je důležité, aby měřily spokojenost občanů a tím i dbaly na „image“ celého
sektoru. K zaznamenání a ověření spokojenosti občanů využívá stejných metod jako
soukromý sektor. Obvykle se jedná o dotazníkové průzkumy spokojenosti, ale mohou
to být i jiné nebo další doplňkové nástroje.
Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria:
a. výsledky měření spokojenosti občanů
b. ukazatelů měření orientované na občana
7. Pracovníci – výsledky. Míra spokojenosti vlastních pracovníků. Ani v této
oblasti veřejná správa nemá volnou ruku. Proto i samotné bodování musí brát ohled
na zákonná omezení. Organizace by i přesto měla dbát na spokojenost svých
zaměstnanců alespoň v mezích své rozhodovací pravomoci.
Organizace musí sledovat a zaznamenávat výsledky ve vztahu ke svým
pracovníkům. Jedná se o poslání organizace, pracovní prostředí, management
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
21
organizace, možnost kariérního postupu, rozvíjení osobních dovedností. K určování
spokojenosti pracovníků jsou vyžívány sociologické metody.
Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria:
a. výsledky spokojenosti pracovníků a měření motivace
b. ukazatele výsledků lidí (pracovníků)
8. Výsledky dosahované organizací: Sem patří vliv organizace na ostatní
složky, které jí obklopují. Jedná se hlavně o sociální oblast a o životní prostředí. Řídit
tuto problematiku s ohledem na očekávání místní, národní a nadnárodní společnosti.
Patří sem také vztahy s jinými úřady a orgány. Může se jednat o úřady nebo instituce
nadřízené, podřízené nebo jen spolupracující.
Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria:
a. výsledky v oblasti sociální
b. výsledky v oblasti životního prostředí
9. Klíčové výsledky činností a výkonnosti: Výsledky, kterých organizace
dosahuje s ohledem na svůj mandát a specifikované cíle. Klíčová hlediska jsou ta,
která organizace určila za nejdůležitější. Za nejvýznamnější ukazatele můžeme
považovat míry efektivnosti a účinnosti. Může se však jednat jak o finanční
hodnocení tak i o nefinanční. Je třeba zvážit výkonnost organizace s ohledem na
dosahování cílů a plnění strategií, stejně jako na její efektivnost a hospodárnost ve
využívání zdrojů, jež má organizace k dispozici.
Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria:
a. dosahování cílů
b. finanční výkonnost
Sebehodnocení CAF (Common Assessment Framework) tedy souhrnně
využívá modelů EFQM, je levné a zapojuje zaměstnance do procesu hodnocení, má
universální použití, je vhodné pro úvod do řízení kvality, benchmarking, SWOT
analýzy.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
22
Benchmarking 9
Benchmarking je specifickou srovnávací technikou, jejíž základní filosofie je
nalezení a aplikace nejlepších metod a postupů. Jedná se o proces neustálého
srovnávání a měření organizace s vůdčími firmami, v našem případě s úřady,
kdekoliv na světě, s cílem získat informace, které organizaci pomohou přijmout a
realizovat aktivity vedoucí ke zlepšení své vlastní výkonnosti. Robert C. Camp, který
stál u zrodu této metody, definuje benchmarking jako „…hledání nejlepších postupů v
podnikání, které vedou k vynikajícím výsledkům“.
Cílem benchmarkingu je provedení takových změn, které přivodí nejlépe
okamžité, skokové zlepšení. Nejsou však zavrhována ani plynulá vylepšování. Přitom
jsou aktivně vyhledávány ty nejlepší myšlenky, přístupy a praktiky a zkoumány
možnosti využití v organizaci úřadu. Je-li toto úsilí o zlepšování prováděno průběžně,
je podstatně omezeno riziko zaostávání.
Objektem benchmarkingu může být cokoliv, co chceme vylepšit - výrobek,
služba, jakýkoliv proces, zdroj - lidský, materiální, finanční, systém kvality, apod.
Neustálé vyhledávání nejlepšího a poměřování se s ním, přináší organizacím
bezesporné výhody:
1) umožňuje vedení úřadu uvědomit si reálné schopnosti i nedostatky a tím
otevírá cestu ke změnám,
2) soustřeďuje, analyzuje a využívá informace o nejlepším a zjišťuje, jak toho
dosahuje,
3) zajišťuje orientaci navenek, pomáhá odbourávat vnitřní odpor ke změnám
a pozitivně působí na motivaci lidí ke zlepšování,
4) umožňuje navázat na úspěchy jiných a tím zdynamizovat proces
zlepšování, umožní najít zcela nové možnosti,
5) převzetím nejlepších možných praktik se úřad ocitá v situaci, kdy sám
chce dosáhnout ještě vyšší úrovně.
Benchmarking může být založen na srovnávání
- výrobků nebo služeb
- podnikatelských nebo organizačních procesů
9 Veber J. (2002): Management kvality a enviromentu, Vysoká škola ekonomická v Praze; CD vedlejší specializace Management kvality, environmentu a bezpečnosti, VŠE Praha
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
23
- výkonových měřítek
Typy benchmarkingu mohou být:
1) Interní – srovnávání v rámci jedné organizace
2) Konkurenční – srovnávání mezi přímými konkurenty
3) Finanční – porovnávání finančního výkonu
4) Strategický – porovnávání základních strategií, patrně nejobtížnější forma,
staví na zmapovaných a „změřených procesech“
5) Funkční – porovnávání procesů přímého kontaktu s uživateli, předpokládá
dokonalé zmapování a znalost konkrétního procesu při poskytování dané
služby
Metodiku benchmarkingu lze provést dle následujících kroků (není to však
jediný možný způsob):
1) naplánovat benchmarking
2) provést analýzu uvnitř organizace
3) identifikovat nejlepšího, tj. benchmarkingového partnera
4) provést analýzu benchmarkingového partnera
5) aplikovat nejlepší praxi ve své organizaci
1. Naplánování: Aby benchmarking přispěl organizaci (úřadu) k pozitivním
výsledkům, musí být předem připraveno prostředí pro jeho provádění (podpora
vedení, prostor, sestavení benchmarkingového týmu) a zpracován plán. Na počátku
vždy stojí jasně vymezený objekt srovnávání. Který to bude, to záleží na situaci
v úřadu, jeho vztahu k okolí a na zvolených prioritách. Iniciovat benchmarking může
cokoliv - problém v úřadu, nespokojení občané, vlastní úsilí po dosažení určitých
ukazatelů či prostá a silná touha po zlepšení.
Stěžejními měřítky pro porovnávání jsou: plná spokojenost, být lepší ve
srovnání s konkurencí (jinými úřady). Ve vztahu k těmto dvěma základním vodítkům
jsou hledány tzv. klíčové faktory úspěchu (též označovány jako kritické faktory). Jsou
to charakteristiky, podmínky a specifika s významným a přímým vlivem na úspěch u
občanů. Aby bylo možno dosahovat stále vyšší úrovně, je nezbytné klíčové faktory
kvantifikovat prostřednictvím různých hodnotových ukazatelů, propočtů či
naměřených výsledků. Forma kvantifikace, která vypovídá o stavu klíčového faktoru,
závisí i na pravděpodobnosti nalezení srovnatelných údajů v odborné literatuře a
jiných veřejných informacích a u benchmarkingového partnera. Údaje o kritických
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
24
faktorech a jejich trendy jsou pak srovnávány se špičkovými a je odhalována tzv.
benchmarkingová mezera.
2. Analýza uvnitř organizace: V této fázi musíme nashromáždit všechny
potřebné údaje o klíčových faktorech. Dále pak analyzovat zjištěné výsledky
z hlediska jejich vypovídací schopnosti, srovnatelnosti, včetně zdůvodnění jejich
dosahované výše. Detailně prostudovat, jak bylo těchto výsledků dosaženo a jak bylo
těmto postupům a praktikám porozuměno, tzn. zpracovat detailní popis aktivit.
3. Identifikace benchmarkingového partnera: Výběr partnera se ve veřejné
správě zpravidla podřizuje udělení nějakého ocenění (např. ceny za kvalitu) a
spokojenosti občanů. K hledání nejlepšího partnera můžeme využít různých forem:
- Interní benchmarking hledá nejlepší praktiky uvnitř organizace. Je vhodný
ve velkých organizacích, v jejichž různých částech probíhají obdobné
procesy a realizují se obdobné produkty. Údaje jsou poměrně lehce
získatelné, není problémem podchytit všechny "vyčnívající" (ve smyslu
nejlepších). Měl by být proveden dříve, než jsou hledáni externí partneři.
- Externí benchmarking hledá nejlepší praktiky vně organizace. Pro to je
nutno získat partnera k výměně informací na základě ujištění o
oboustranných výhodách. Partnerem může být přímý nebo nepřímý
konkurent (produkuje příbuzné, ne však plně substituční produkty), je
nejlepší v oboru, je nejlepší mimo obor. Při porovnání s konkurencí musí
být překonána neochota k poskytování údajů. Pouze veřejně dostupné
informace (odborná literatura, brožurky a informační bulletiny) však nejsou
dostatečné a úplné. Je nutno proniknout dovnitř partnerské organizace,
získat "neveřejné" údaje, vyměnit si navzájem zkušenosti.
Externí benchmarking má dvě podoby:
- Funkční benchmarking, který vyhledává partnery, u nichž jsou realizovány
stejné či obdobné funkce (v oboru i mimo obor). Tento typ benchmarkingu
je prováděn pro instituce veřejné správy v databázi EIPA (www.eipa.nl).
- Generický benchmarking, který respektuje všeobecnou koncepční rovinu.
Hledá partnera, který je v daném oboru (konkurenční benchmarking) nebo
odlišném oboru špičkou. Snaží se tak odhalit metody a praktiky, které
mohou přivodit zvýšení celkové úrovně úřadu.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
25
Po určení správného partnera, kterého jsme pečlivě vybírali, nám z porovnání
vystoupí vzájemný rozdíl (benchmarkingová mezera).
4. Analýza benchmarkingového partnera: Cílem je zjištění, jak pracuje zvolený
partner, jakými postupy a metodami dosahuje špičkových ukazatelů. Hodnotitel musí
mít k dispozici všechny informace, které je možno zjistit bez přímé účasti partnera,
uspořádat je a zvýraznit jeho přednosti.
Cenné přímé informace jsou získávány prostřednictvím rozhovoru se zástupci
organizace (vedoucími i pracovníky, kteří přímo provádějí dané aktivity), jejími
dodavateli i občany. Pro rozhovory je nutno předem připravit otázky. Každá otázka
má mít svůj účel, odpovědi mají napomáhat plnění stanovených cílů. Též způsob
zpracování odpovědí má být stanoven. Rozhovory bývají často doplňovány
pozorováním.
5. Aplikace nejlepší praxe ve vlastní organizaci se provádí ve dvou krocích:
naplánování změn (příprava lidí, zabezpečení zdrojů, odstranění nejistot a překážek,
dokumentování postupu změn, prováděcí plán s termíny a odpovědností, postupy
pro následné sledování výsledků a jejich prezentaci, způsob implementace změn do
specifikací) a vlastní realizace změn. Přinesla-li změna pozitivní posun, je nutno
plynule pokračovat v dalším zlepšování (tzn. z pozice benchmarkingu neustále
vyhledávat nejlepšího).
Benchmarking tedy souhrnně umožňuje:
- porovnání se srovnatelnými organizacemi
- získávání praktických rad od vedoucích organizací v oboru
- vhodné metodiky: EFQM, CAF
Certifikace dle normy ČSN EN ISO 9000:2000
S kvalitou a rozvojem služeb veřejné správy souvisí také certifikace dle normy
ČSN EN ISO 9000:2000. ISO je zkratka názvu International Organization for
Standardization (Mezinárodní organizace pro normalizaci) sdružující přes 100
členských zemí.
Základ souboru norem ISO 9000 pro systém kvality je tvořen čtyřmi
mezinárodními normami, které poskytují návod k vypracování a uplatnění efektivního
systému managementu kvality. Tyto normy, které nejsou specifické pro žádný druh
produktů, se dají uplatnit ve všech oborech výroby a služeb.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
26
Systém managementu kvality se týká činností, které jsou prováděny
v organizaci k uspokojení očekávání občanů, vztahujících se ke kvalitě. Jako
osvědčení uplatňování systému kvality, které mohou občané nebo správní úřady
vyžadovat slouží certifikát. Ten vydává nezávislá „třetí strana“, jež je oprávněna
provést certifikační audit. V tomto auditu se zjišťuje, jestli systém kvality odpovídá
modelu systému kvality podle ISO 9000. Někdy je tento certifikát požadovanou
podmínkou pro přihlášení se do tendrů a ucházení se o veřejné zakázky. Ovšem i
organizace, které neusilují o certifikaci, mohou mít zájem o plnění požadavků ISO
9000 a zavést tento systém. Plnění požadavků ISO 9000 znamená, že uplatňovaný
systém je schopen produkovat takové služby, které budou občanům vyhovovat.
Proto organizace musí neustále vyhodnocovat svůj systém kvality, neustále provádět
průzkumy spokojenosti občanů a zlepšovat procesy, které daný výstup tvoří.
Základní normy ISO 9000: ČSN EN ISO 9000:2000; Systém managementu
jakosti – základy, zásady a slovník. Jak už vyplývá z názvu obsahuje jednak výklad
základů a zásad managementu kvality, jednak výklad nejdůležitějších pojmů
týkajících se jakosti a jejího zabezpečování.
ČSN EN ISO 9000:2000; Systémy managementu jakosti – požadavky. Tuto
normu lze považovat za stěžejní. Zpravidla se dle ní provádí koncipování, zavádění a
zvláště pak prověřování (auditování) implementovaného systému jakosti. Z tohoto
důvodu je tato norma též označována jako norma „kriteriální“. Požadavky této normy
musí organizace splnit, pokud potřebuje prokázat úspěšné fungování managementu
kvality. To znamená poskytovat trvale výrobek nebo službu, který splňuje požadavky
zákazníka, příslušných předpisů, popř. dále zvyšovat spokojenost zákazníka.
ČSN EN ISO 9004:2000; Systém managementu jakosti – směrnice pro
zlepšování výkonnosti. Cílem této normy je poskytnout doporučení, která může
organizace dále zavést nad rámec požadavků uvedených v ISO 9001 v zájmu
dalšího rozšíření zlepšení systému managementu kvality tak, aby zahrnoval
spokojenost nejen zákazníků, ale i dalších zainteresovaných stran a směřovat ke
zvyšování výkonnosti organizace (byl rozvinut v rámci celé organizace). Tato norma
není určena jako nástroj certifikace.
Uplatnění norem ISO 9001 je základem k:
- větší důslednosti v dodržování kvality v celé organizaci
- zlepšování dokumentace
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
27
- zlepšování uvědomění v dodržování kvality
- posilování důvěry mezi zákazníkem a organizací
- zajišťování úspor a zlepšení ziskovosti
- vytvoření rámce pro neustále zlepšování v systému managementu kvality
Výhody zavedení standardů ISO 9000:
- postupy pro všechny aktivity v organizaci jsou přesně určené a
dokumentované,
- manažeři a zaměstnanci lépe zvládají problémy, práce je efektivnější,
- výdaje na odvrácení škod a chyb jsou nižší,
- na pracovištích panuje lepší pracovní atmosféra,
- výměna informací je efektivnější,
- kvalita zboží a služeb je garantována,
- vztahy a spolupráce s klienty jsou lepší.
Zásady managementu kvality: Komise, která tvoří normy pro systém kvality,
identifikovala následujících osm zásad usnadňujících dosahování cílu kvality:
- Zaměření na zákazníka
- Vedení a řízení zaměstnanců
- Zapojení zaměstnanců
- Procesní přístup
- Systémový přístup k managementu
- Neustálé zlepšování
- Přístup k rozhodování zákládající se na faktech
- Vzájemně prospěšné dodavatelsko-odběratelské vztahy
Při certifikaci je třeba dodržet doporučený postup a realizovat jednotlivé etapy
procesu certifikace:
Etapa I - Přípravná opatření k certifikaci: nejprve je nutné získat k němu
závazek ze strany vedení organizace. V dalších krocích se ustavuje řídící tým, jehož
úkolem je přiřadit odpovědnosti, identifikovat příslušná pracoviště, stanovit rozpočet a
časový rozvrh a rozhodnout, zda bude spolupracovat externí poradce (pokud ano, je
nutné provést jeho výběr). Ustavený tým musí projít příslušným školením. Proces
dále pokračuje zahájením interního auditování kvality, organizace si musí rovněž
zvolit certifikační orgán, spojit se s ním a zjistit jeho požadavky.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
28
Etapa II - Příprava na certifikaci: organizace zdokumentuje stávající procesy a
určí oblasti, které vyžadují zlepšení. Zavedením zlepšených postupů by se měla
organizace snažit odstranit všechny stávající nedostatky.
Etapa III - Certifikační audit: provádí se audit a identifikují se neshody, jež je
nutné odstranit. Certifikačnímu orgánu organizace předloží k přezkoumání opatření,
která hodlá realizovat, aby dosáhla určitých náprav. Tato etapa by měla vyústit ve
vystavení certifikátu.
Etapa IV - Neustále zlepšování: Organizace musí neustále udržovat postupy,
které ji zabezpečí kvalitu jejích procesů, musí stále pokračovat ve zlepšování.
Pro certifikaci dle normy ČSN EN ISO 9001:2000 tedy souhrnně platí, že
- je stále používanějším nástrojem u nejrůznějších organizací, včetně
veřejnoprávních orgánů i vzdělávacích agentur
- je vyžadována klienty, kteří jsou sami dle této normy certifikováni
- od roku 2000 platí nové znění normy, které je vhodnější pro oblast služeb
a je více orientované na požadavky zákazníka
- hodnotí třetí strana – akreditovaný certifikační orgán
- certifikuje se systém řízení jakosti
- je náročná na dokumentaci (příručka jakosti, směrnice, formuláře,
záznamy)
- je zaměřená na klíčové procesy (plánování, vývoj, nákup, dodávky)
- certifikát platí 3 roky
- jsou povinné vnitřní audity
- jsou značné náklady na certifikaci
Další používané metody:
Czech Made
- ověřování kvality výrobků a služeb podle směrnic státní ceny za jakost
- hodnotí třetí strana – inspekční orgán, který vydává inspekční zprávu, ta je
podmínkou pro udělení Czech Made
Členství v CAMETIN
- CAMETIN je společenství vzdělávacích organizací, kde podmínkou
členství je i plnění kritérií kvality
- Kombinace ISO 9000 a TQM
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
29
- Členové se hodnotí mezi sebou navzájem
Certifikace IES
- IES – International Education Society, nezisková společnost pro certifikaci
vzdělávacích subjektů a jejich programů v rámci projektu Certificate
- sjednocuje kriteria popisující vzdělávací subjekty a jejich vzdělávací
aktivity
- navazuje na program YOUTH (1993 – 96) sledující uplatňování absolventů
na trhu práce
- jde o posouzení vzdělávacích organizací (udělení ratingu) a vzdělávacích
programů ( udělení certifikačního stupně) dle vyplněného dotazníku
- proces posuzování trvá cca 3 měsíce
- databáze udělených certifikátů (po dobu 20 let)
- doplatek za certifikát a používání značky
Model Q FOR
- mezinárodní aktivita (Belgie, Holandsko, Španělsko, Francie, Irsko,
Portugalsko, Řecko, Itálie, Česko)
- posouzení třetí stranou
- základem je anketa spokojenosti klientů
- kombinace vyhodnocení dotazníku, telefonického strukturovaného
pohovoru s klienty a auditu na místě
- výhody: zahrnutí do databáze, do publikace, užívání loga
- poplatek za udělení certifikátu, ten má platnost 3 roky
- v ČR zastupuje agentura DAHA a občanské sdružení pro kvalitu a
informace ve vzdělávání, v současnosti má certifikát 9 vzdělávacích
institutů
Nepřímo se veřejné správy týká i akreditace VŠ
- oblast formálního (školského) vzdělávacího systému
- hodnocení vstupů ( kvalifikace učitelů) a výstupů
- hodnocení třetí stranou – akreditační komise MŠMT
- udělení rozhoduje 9členná komise pro akreditaci rekvalifikačních
programů – hodnocení 3. stranou
- hodnocení vstupů: žádost o pověření projektu kurzu
- časově omezená platnost, nutno obnovovat
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
30
- správní poplatek
Poslední uvedené metody nemusí být aplikovány bezprostředně ve veřejné
správě, jejich znalost však umožňuje pracovníkům správních orgánů lépe posoudit
kvality potenciálních investorů nebo zájemců o Public Private Partnership (viz dále).
(3.4) Hospoda ření organizací ve řejné správy
Oblast hospodaření veřejných organizací je do značné míry regulována a
svázána zákony a dalšími právními předpisy. Kromě těchto omezení zde velmi
důležitou roli hraje značně nižší význam ziskového motivu, který je jinak zcela běžný
u organizací soukromých. Přes všechna tato omezení a specifika existují metody,
které lze pro zlepšení hospodaření i ve veřejné správě a jejích orgánech a
organizacích, které veřejná správa spravuje.
Finanční analýza
Finanční analýza je nástrojem, který lze využít při řízení efektivnosti
jednotlivých organizací, je metodou hodnocení finančního hospodaření.
Cíly finanční analýzy jsou:
- posouzení dosavadního vývoje organizace a poskytnutí informací pro
rozhodnutí do budoucna,
- rozbor možných variant dalšího vývoje a výběr nejvhodnější varianty,
- porovnání výsledků různých organizací,
- zpracování informací pro hodnocení organizace vnějšími partnery, věřiteli
apod.
Tradičními oblastmi, na které se finanční analýza soustředí jsou:
- rentabilita,
- likvidita,
- tok hotovosti,
- financování organizace,
- aktivita organizace.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
31
Pro hodnocení organizací veřejného sektoru je možné využít ukazatelů
z následujících oblastí: rentabilita, likvidita, aktivita, financování, investiční
rozvoj/útlum, produktivita.
Rentabilita kvantifikuje efektivnost činnosti organizace. Zejména pro
municipální firmy s ohledem na jejich specifika navrhuje Kraftová10 například
následující ukazatele: pro doplňkovou činnost ukazatel rentability nákladů; pro
hodnocení finančního vztahu mezi hlavní a doplňkovou činností ukazatel míry pokrytí
ztráty z hlavní činnosti ziskem z doplňkové činnosti.
V praxi nejčastěji hodnocenými ukazateli municipálních firem jsou ukazatele
likvidity – okamžité, pohotové a běžné. Okamžitá likvidita je nejpřísnějším
ukazatelem likvidity, který je využitelný u všech municipálních firem. Pohotová, resp.
rychlá, likvidita se využívá u municipálních firem, které mají významnou hodnotu
pohledávek. V rámci běžné likvidity se zjišťuje ukazatel pracovního kapitálu, jež
představuje prostředky, které má municipální firma k dispozici pro svou běžnou
provozní činnost.
Ukazatele aktivity jsou pro municipální firmy pouze doplňujícími ukazateli
hodnocení. Kraftová doporučuje například následující ukazatele: obrat kapitálu jako
hodnocení hrubé výnosnosti využívaných celkových zdrojů; míra vázanosti fixních
aktiv ve výnosech; doba obratu pohledávek; poměr dob obratu krátkodobých
pohledávek a krátkodobých závazků.
Ukazatele financování patří v soukromém ziskovém sektoru k jedněm
z nejvýznamnějších, u municipálních firem mají odlišnou pozici. U hodnocení
municipálních firem dochází k odklonu od tradičně užívaných ukazatelů k ukazatelům
vztahu toku hotovosti a financování, poukazuje se i na souvislosti s ukazateli z oblasti
rentability. Kraftová navrhuje zjišťovat například následující ukazatele: pro hodnocení
stability ukazatel zachycující míru zastoupení vlastního kapitálu v celkových zdrojích
krytí majetku; míra věřitelského rizika; míra oddlužování v souvislosti s hodnocením
schopnosti generovat dostatek prostředků na úhradu dluhů.
Ukazatele investičního rozvoje, resp. útlumu, nebývají obvykle řazeny do
standardně prováděné finanční analýzy firmy, pro municipální firmy jsou však velmi
významné, a to z důvodu existence v prostředí s omezeným fungováním tržních
mechanismů. Je třeba posuzovat, v jaké kvantitě a kvalitě se nachází majetek
10 Kraftová I.: Finanční analýza municipální firmy, C. H. Beck, Praha 2002, ISBN 80-7179-778-2
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
32
municipální firmy, který má umožňovat tvorbu veřejných produktů. Kraftová pro tuto
oblast hodnocení navrhuje následující ukazatele: pro určování potřeby investičních
prostředků koeficient opotřebení dlouhodobého majetku; míra investičního rozvoje,
udávající relaci mezi potřebou investičních dotací a vlastními zdroji tvořenými
municipální firmou.
V rámci zjišťování produktivity se základně zjišťuje produktivita práce a
produktivita kapitálu. Produktivita práce je ukazatel poměřující rozsah produkce na
pracovníka, obdobně je konstruován ukazatel produktivity kapitálu.
S přihlédnutím ke specifikům a jistým omezením organizací veřejné správy, je
možné využít metodu finanční analýzy rovněž u nich a organizací, které zřizují a
spravují.
Metody hodnocení projekt ů
Pro hodnocení a kvantifikaci potenciálních přínosů jednotlivých projektů lze
využít tzv. inputově-outputové metody11. Mezi tyto patří metody CBA, CEA, CUA,
CMA.
Pravděpodobně nejznámější z výše uvedených metod je metoda CBA (cost-
benefit analysis). V rámci této metody jsou porovnávány přínosy různých
navrhovaných alternativ. Celkové náklady a celkové výstupy se kalkulují v peněžních
jednotkách. Pro konečný výběr ekonomicky nejpřínosnější alternativy lze užít dva
základní postupy. Při prvním se vypočítává čistá současná hodnoty jako rozdíl mezi
současnou hodnotou přínosů a současnou hodnotou nákladů; v případě, že je rozdíl
větší než 0, je projekt přínosný; pokud existuje více alternativ, vybere se z nich ta,
která má čistou hodnotu nejvyšší. Druhým možným postupem je zjištění poměru
mezi čistým současným přínosem a čistými současnými náklady. Je-li poměr větší
než jedna, je projekt přínosný (daný poměr zjišťuje, jaký přínos přináší jedna
vynaložená peněžní jednotka nákladů). Z více alternativ se při použití tohoto postupu
vybere ta, která dosáhne největší kladné hodnoty poměru.
Při využití metody CBA by se měly zohledňovat celkové společenské náklady
a celkové společenské přínosy, splnit tento požadavek v praxi je ovšem značně
obtížné, neboť takové veličiny se těžko kvantifikují v peněžních jednotkách.
11 Ochrana F.: Manažerské metody ve veřejném sektoru, teorie, praxe a metodika uplatnění, Ekopress 2002, ISBN 80-86119-51-3
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
33
Metoda CEA je založena na porovnávání podobných projektů a předpokládá
existenci pouze jednoho cíle. Tento cíl je nutné ostře definovat, neboť podle jeho
kvantifikace lze sledovat účinnost porovnávaných programů. Výstupy variant, které
musí být homogenní, jsou kvantifikovány nepeněžně. V dalších krocích se kalkulují
náklady na jednotku výstupu, nakonec se doporučí ta alternativa, která nejlépe
splňuje kritérium minimalizace nákladů ve vztahu k cíli, tedy má nejnižší náklady na
jednotku výstupu. Metoda CEA je využitelná zejména u institucí, které pracují na bázi
systému hromadné obsluhy, např. vzdělávací instituce, finanční úřady.
Další v řadě využitelných metod je metoda CUA, která porovnává přírůstky
vstupů (nákladů) a výstupů. Výstupy se při použití této metody neměří v peněžních
jednotkách, ale např. podle různých bodovacích stupnic (př. respondent vyjadřuje
pocit uspokojení z porovnávaných alternativ).
Konečně metoda CMA kvantifikuje pouze vstupy (náklady) a kritériem
k výběru varianty je minimalizace nákladů. Předpokladem je, že výstupy jsou
kvalitativně i kvantitativně relativně shodné.
Zabezpečování ve řejných služeb – spolupráce a partnerství
veřejného a soukromého sektoru (Public Private Partner ship)
Od 80. a 90. let 20. století se v některých státech západní Evropy začaly
masivněji prosazovat alternativní způsoby zajištění produkce a distribuce veřejných
statků. Důvodem jejich uplatnění byla výrazná strukturální přeměna společnosti
spojená s technologickým pokrokem a odtud plynoucí změny ve struktuře statků,
které veřejná správa spolu s veřejným sektorem zabezpečují. Dalším důvodem bylo
snížení schopnosti zajistit materiálně technické předpoklady produkce a financování
poskytování některých veřejných statků ze strany veřejného sektoru spojené
s růstem technologické a intelektuální náročnosti (důraz na znalosti, využívání
duševního vlastnictví, náročnost nákupu zařízení), cen vstupů a snížením
disponibilních zdrojů.
Často využívanou možností, která zachovává odpovědnost veřejného sektoru
za poskytování veřejných statků, avšak umožňuje využít předností sektoru
soukromého (zapojit znalosti, technologie, lidské a finanční zdroje, podnikavost), je
navazování spolupráce mezi veřejným a soukromým subjektem. Lze v podstatě
rozlišit tři základní okruhy, kterých se spolupráce dotýká:
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
34
1) spolupráce v oblasti definování druhu a objemu statků či služeb, které
budou veřejným sektorem poskytovány, a způsobu, jakým budou
v budoucnu distribuovány,
2) vlastní poskytování veřejných statků a služeb,
3) realizace rozvojových opatření umožňující poskytování výše uvedených
služeb, spolupráce při tvorbě a realizaci strategických rozvojových
dokumentů.
Základním rysem účinné spolupráce je její dobrovolnost. Důvody uzavírání
spolupráce mezi veřejnou a soukromou sférou bývají vždy založeny na pragmatické
kalkulaci o její výhodnosti pro obě strany. Nezbytnou podmínkou je reálné uznání
vážnosti účasti (relevantnosti) druhé strany, která bývá často vyjádřena i v písemné
smlouvě o vzájemném porozumění.
Cílem spolupráce z hlediska veřejné správy je:
1) dosažení vyššího stupně uspokojení potřeb místního společenství občanů,
2) nabídka většího množství statků a služeb při zapojení všech disponibilních
zdrojů,
3) zajištění větší hospodárnosti při poskytování daného veřejného statku, tj.
minimalizace vstupů při výrobě stanoveného množství výstupu,
4) zajištění větší užitečnosti, tj. produkce takové kombinace statků, která
přináší společenství maximální užitek a je možné zajistit její produkci.
Vedle přímo kvantifikovatelných úspor pro veřejný sektor plynoucích ze
spolupráce na produkci a distribuci veřejných statků, to jsou i další efekty, které
může veřejný sektor získat - přínosy v podobě sdílení informací, přejímání
inovací,využívání znalostí (know how) soukromé společnosti, tj. efekty mající podobu
externích užitků.
Je nutno rozlišit termíny spolupráce a partnerství. Spolupráce je širší pojem,
který vždy zahrnuje i partnerství. Partnerství lze definovat jako dlouhodobý
strategický kooperační svazek partnerů, kteří jasně a zřetelně definovali oblast
společného zájmu, v této oblasti postupují společně či koordinovaně a uvědomují si
přínos (výhodnost) spolupráce pro zúčastněné strany. Public Private Partnership je
někdy zaměňován s konceptem “Social Partnership“. Ten se ovšem původně
vztahuje k proklamovanému partnerství zaměstnanců a zaměstnavatelů, popř. vlády,
ustavujícímu známou Tripartitu.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
35
Formy spolupráce p ři poskytování ve řejných statk ů
Jde o takové formy spolupráce veřejného sektoru se soukromým a veřejností,
jejíž smyslem je snaha o zajištění (případně zlepšení) dostupnosti konkrétního statku
či služby obyvatelstvu daného území; jedná se o poskytování takového statku
(služby), na kterém má veřejná správa zvláštní zájem (vyplývající z veřejné volby).
Spolupráce je využívána z důvodu snahy o nalezení ekonomicky výhodnějšího
způsobu produkce a distribuce statku ze strany veřejného sektoru. Důvodem bývá i
úsilí o zvýšení adresnosti veřejné politiky spojené s distribucí statku spotřebitelům –
lepším zacílením plánovaných skupin obyvatelstva a zabránění spotřeby tohoto
statku neoprávněným osobám (respektive konzumace za zvýhodněných podmínek) .
V praxi se setkáváme s následujícími formami spolupráce: smluvní vztah
(kontrakt), pronájem veřejného podniku, společné podniky, koncese, licence,
franchising, financování veřejné investice ze soukromých zdrojů, leasing, subvence a
granty, dočasná výpomoc, finanční výpomoc, dobrovolníci
Smluvní vztah (kontrakt) o poskytování ve řejných statk ů mezi
orgánem ve řejné správy a soukromým subjektem
Základní formou spolupráce mezi orgánem veřejné správy a soukromoprávní
organizací je dohoda o poskytování veřejných statků a služeb. Tato dohoda se může
týkat jak celého procesu výroby a distribuce, tak i pouze jednotlivých částí (fází
výroby). Možným případem je i oddělení vlastní výroby od poskytování statků
(jejich nabídky spotřebitelům), kdy:
1) územní veřejná správa je ochotná a schopná daný statek produkovat
sama, ale k jeho rozšíření mezi populaci využívá sítí vlastněných
soukromým subjektem (např. distribuce lokálního zpravodaje, šíření
místních zpráv prostřednictvím kabelové televize),
2) územní veřejná správa přenechává výrobu statku soukromoprávnímu
subjektu, ale posléze se stará o jeho distribuci (případně i údržbu) (např.
výstavba místních cest, vodovodu apod.).
Dohoda má formu písemné smlouvy uzavřené mezi subjekty dle obchodního
(případně občanského) zákoníku. Ve smlouvě orgán územní veřejné správy stanoví
rozsah, strukturu a kvalitu veřejných statků, které bude soukromá firma produkovat
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
36
Distribuce
veřejných statk ů
Potřeba statku Objednávka výroby veřejných statků
Odborná kontrola
Poskytování
veřejných statk ů
Územní veřejná správa
Soukromá
spole čnost
Agent** Odborné útvary pověřené monitoringem a kontrolou
Smlouva
Výroba ve řejných
statk ů
Závazek poskytovat statky
Politická kontrola
Uživatel (občané)
Odpovědné exekutivní
orgány*
Externí
kontrola
Společenská smlouva
(případně i poskytovat). Vedle základních ustanovení (jako je uvedení stran,
předmětu smlouvy, způsobu a formy dodání, poskytnutí, časového hlediska atd.)
smlouva obsahuje i trestní sankce v případě jejího neplnění některou z uvedených
stran a způsoby stanovení odchylek od smlouvou stanovených (očekávaných) forem
plnění.
Absence některého z těchto parametrů znamená pro veřejnou správu riziko
její neplatnosti, dále omezené možnosti dovolání se náhrady škod při jejím odlišném
plnění (respektive neplnění), poruch procesu vlastního poskytování veřejných statků,
kdy stávající poskytovatel zneužívá své silné pozice vůči samosprávě a jejím
klientům, rovněž také zhoršení možnosti ze strany samosprávy pověřit v krizové
situaci výrobou statku jiný subjekt.
Posuzování kvality poskytovaného veřejného statku (služby) je vždy
povinností objednatele (tj. např. municipality), funkčně pak příslušného útvaru
odlišného od zadavatele či spoluvýrobce.
Schéma: Proces zajištění produkce veřejného statku externím subjektem
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
37
* V případě územní samosprávy se jedná o zastupitelstvo a radu, kde politická reprezentace
rozhoduje o způsobu zajištění poskytování veřejného statku, včetně jeho objednávky u externích
subjektů; za celý proces nese odpovědnost.
** Speciálně vytvořená organizace, organizační složka, či odbor úřadu zajišťující distribuci statku.
Tento model předpokládá oddělení produkce a distribuce veřejného statku. Alternativně v případě
spojení těchto procesů zajistí distribuci soukromá firma, a není proto potřeba zapojovat další
zprostředkující útvary (agent vypadává).
Představitelé správního orgánu vždy nejprve stanoví objem požadovaného
statku, který má soukromý subjekt zajistit. Z nabídky soukromých společností pak
vybírají tu společnost, která je schopná zajistit produkci zvoleného množství statků
s nejnižšími náklady.
Klíčovým prvkem pro efektivní navázání spolupráce mezi veřejným a
soukromým subjektem je existence konkurence na straně nabídky, tj. potenciálních
producentů veřejných statků. V případě, že své služby nabízí vícero společností, má
veřejná správa možnost provést komparaci způsobu produkce a distribuce statků (z
hlediska využívané technologie a tedy nákladnosti výroby, kvality poskytovaných
statků, způsobu distribuce statků a požadované formy provedení kompenzací
z veřejných rozpočtů poskytovateli).
Jestliže na trhu neexistuje subjekt, který by byl schopen zajistit poskytování
veřejného statku svými prostředky (zařízeními), může příslušný orgán veřejné správy
zvážit pověření soukromé společnosti poskytováním uvedených statků
prostřednictvím svého majetku (tj. firma dodává management, know how, veřejná
správa pak zařízení, nemovitosti apod.). Z tohoto důvodu je důležitá i podpora
konkurenčního prostředí, o jehož vznik a dlouhodobé působení by měly představitelé
veřejné správy usilovat.
Služby a statky mohou poskytovat ziskové i neziskové organizace. Důležitou
otázkou je pak stanovení výše uživatelského poplatku, tj.modifikované ceny statku
pro uživatele. Poplatek může být stanoven v jakékoliv výši – ve výši mezních
produkčních nákladů až po poskytování zdarma, (tj. vychází se ze záměrů orgánu
veřejné správy, odrážejících jeho politiku a ekonomické možnosti, a z povahy statku).
V případě, že orgán veřejné správy stanoví poplatek pod výší produkčních
mezních nákladů, bude muset uhradit výrobci ztrátu plynoucí z rozdílu mezi výší
mezních nákladů a výší stanoveného poplatku. Obdobnou možností je pak nákup
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
38
zboží za vyšší cenu, v případě, že kupcem celého produkovaného zboží je veřejná
správa.
Vyšší intenzita komunikace se soukromoprávními subjekty při jejich snaze
získat veřejnou zakázku znamená nárůst rizika selhání zodpovědných představitelů –
porušování péče řádného hospodáře až případně korupce. Je zřejmé, že výskyt
těchto jevů výrazně snižuje, případně neguje přínosy plynoucí ze spolupráce veřejné
správě a občanům. Odtud plyne, že zvláště v těchto případech je třeba klást důraz na
transparentnost výběrového procesu, i průběhu vlastní produkce.
Smluvního vztahu bývá využíváno např. při poskytování technických služeb -
odvoz komunálního odpadu, údržba veřejné zeleně a prostranství, provoz
environmentální infrastruktury (čističky odpadních vod, vodovody, kanalizace,
skládky komunálního odpadu), správa městského mobiliáře, správa bytového fondu,
stavební a údržbářské práce, správa veřejné informační sítě a zpracování dat,
poskytování specializovaných služeb v rámci politiky zaměstnanosti – např.
rekvalifikační kurzy.
Pronájem ve řejného podniku
Správní orgán, který doposud provozoval zařízení poskytující veřejné statky,
se rozhodne pronajmout uvedené zařízení soukromé společnosti. Jeho záměrem je
snížit ztrátu z provozování podniku, tj. je přesvědčen, že soukromý subjekt je
schopen lepší organizací výroby, zapojením svých znalostí a zkušeností
produkovat veřejný statek výrazně levněji. Soukromá společnost proto přivádí do
tohoto podniku nový management, know how a podílí se přímo na řízení
společnosti.
V případě, že se podaří soukromé společnosti snížit mezní náklady na
produkci, za předpokladu zachování kvality statku, snižuje se výše ztráty
z poskytování daného statku, respektive objem dotací, které musí správní orgán na
úhradu nákladů poskytnout12.
Nevýhodu tohoto modelu pro veřejnou správu je riziko zcizování či zatěžování
veřejného majetku – hrozba zadlužování, možnost využívání pronajatého zařízení i
12 Často bývá uváděn poněkud odlišný postup pronájmu veřejného podniku, kdy veřejná správa nejprve převede právo produkovat statek na soukromou společnost s přesvědčením, že výroba bude zajištěna výrazně levněji. Soukromá společnost po provedení racionalizace výrobního procesu dosáhne úspory a otázkou je pak rozdělení těchto efektů mezi uvedenou společnost a samosprávu.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
39
k dalším aktivitám, nyní již ziskovým, na jejichž výnosu se však veřejná správa
nepodílí. Tomu lze ovšem zabránit smluvním ujednáním, které taková jednání
vyloučí.
Příklady pronájmu obecního podniku pro poskytování veřejné služby: odvoz
komunálního odpadu, správa bytového fondu, zajišťování kulturních a sportovních
aktivit (divadlo, sportoviště), zajišťování zdravotní péče (nemocnice), stavební a
údržbářské práce.
Společné podniky
Obec, kraj jakožto veřejnoprávní korporace mají právo zakládat obchodní
společnosti a účastnit se na činnosti již existujících. Mohou proto majetkově
vstupovat i do firem, které již založila soukromá společnost, případně spolu se
soukromými subjekty společnost založit. Jejich účast na činnosti je regulována
především obchodním zákoníkem; veřejná správa se účastí na podnikání stává
společníkem.
Vytvořením společného podniku si příslušný orgán veřejné správy ponechává
vedle kontroly i právo přímo zasahovat do (podílet se na) řízení společnosti. Oproti
předchozímu modelu se tak výrazně posiluje možnost veřejného sektoru účinným
způsobem ovlivnit vlastní výrobu veřejného statku, tj. může okamžitě zasáhnout
v případě nespokojenosti s kvalitou či objemem statků, případně při zjištění dalších
nežádoucích jevů.
Schéma: Společné podniky
Spoluvlastnický vztah
Spoluvlastnický vztah
Spole čníci
Orgán ve řejné
správy Soukromá
spole čnost
Řízení a správa
Výrobní
spole čnost
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
40
Příslušný subjekt veřejné správy vstupuje do společného podniku především
vkladem majetku (nemovitostmi, zařízeními), soukromý subjekt pak kapitálem a
svými zkušenostmi. Cílem spolupráce bývá opět snížení ztrát plynoucích z produkce
veřejných statků (snížení nákladů), a tedy i zvýšení hospodárnosti veřejného sektoru.
Vedlejším efektem takovéto spolupráce může být i vytvoření dodatečného zdroje
příjmů samosprávy v případě, že společný podnik poskytuje vedle veřejných i
soukromé statky. Veřejná správa, jakožto jeden z vlastníků, má zaručenu participaci
na těchto ziscích. Oblasti použití: provozování hromadné dopravy, údržba
komunikací, odvoz komunálního odpadu.
Koncese
Koncese je jedním ze správních rozhodnutí, jehož podstatou bývá přivolení
k určité činnosti. Jedná se tedy o veřejnou mocí schválené (či pouze potvrzené,
uznané) právo provádět konkrétní (podnikatelskou) činnost nebo provozovat určitého
zařízení. Jsou-li veřejné statky a služby poskytovány na základě koncesní smlouvy,
poté se poskytovatel služby stává odpovědným subjektem za kvalitu služeb
poskytovaných touto formou.
Koncesní smlouvy se mohou uzavírat i na poměrně dlouhou dobu (např. na 20
let). Koncese se použije především v případě, kdy poskytování služby je pro veřejnou
správu příliš náročné na vstupní kapitál (fixní náklady spojené s nákupem strojů a
zařízení), nebo v případě zájmu vytvořit konkurenční prostředí v daném segmentu (a
tím zlepšit kvalitu nabízených služeb, případně i snížit jejich cenu).
Prostřednictvím koncesní smlouvy se převádí právo vybírat uživatelské
poplatky na soukromou firmu. Oblasti použití: dodávky vody, odvoz tuhého
Vlastnický vztah
Koncese
Orgán ve řejné
správy Soukromá
spole čnost
Řízení a správa
Výrobní
aktivity
Schéma: Koncese
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
41
komunálního odpadu, výstavba a správa ulic, taxislužba.
Licence
Licence je obecně chápána jako označení pro oprávnění k legálnímu
využívání nějakého produktu nebo znalostí, jejichž autorství náleží výhradně
konkrétní firmě nebo jednotlivci. Jedná se o povolení vlastníka výlučných práv
(poskytovatele licence) k tomu, aby jiný subjekt (nabyvatel licence) mohl užívat
předmět tohoto práva (např. nehmotný statek). Licence může být omezena z hlediska
časového, územního nebo rozsahu zboží.
Udělením licence přenáší veřejnoprávní subjekt na soukromou firmu právo
poskytovat statky, jejichž produkce je v jeho pravomoci. Vzájemné vztahy jsou
upraveny smlouvou, ve které je stanoven zejména rozsah a kvalita služby či zboží a
určena cena, za kterou bude poskytována. Občané platí za službu přímo soukromé
firmě.
Schéma: Licence
Je samozřejmě možné udělit licenci k poskytování služeb i několika vzájemně
nezávislým subjektům, čím veřejná správa sleduje vytvoření konkurence mezi
soukromými subjekty a posiluje efektivitu a cenovou náročnost poskytování
veřejného statku. Využití: provozování veřejné dopravy, údržba komunikací, odvoz
Vlastnický vztah
Licence
Orgán ve řejné
správy
Soukromá
spole čnost
Řízení a správa
Výrobní
aktivity
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
42
komunálního odpadu, provozování sociálních zařízení, údržba parků, provoz
knihoven, zásobování elektrickou energií, aj.
Franchising
Franchising se chápe jako způsob podnikání pod obchodní firmou, názvem či
obchodním jménem jiného podnikatele. Smlouvou o franchisingu poskytovatel
uděluje nabyvateli franchisu, tj. svolení k užívání svého „obchodního formátu“ - firmy,
obchodního jména a dalších pro něj příznačných nehmotných statků (ochranné
známky, průmyslového vzoru, typického provedení služby apod.). Součástí
„obchodního formátu“ je i know how, týkající se jak vlastního poskytování služby či
zboží, tak i způsobu řízení podniku, personální práce apod. Cílem je poskytnout
zákazníkům službu stejného vnějšího projevu všemi členy sítě, kterou tvoří právně
nezávislí poskytovatelé (podnikatelé). Jedná se tedy o úplné přenesení práv na
používání jména či ochranné známky jednoho podniku na podnik jiný. Zpravidla je
omezena na určité území (a samozřejmě odvětví) a uživatel, kterému bylo toto právo
uděleno, musí dodržovat původní technologie, cenu a kvalitu poskytovaného statku.
Na druhou stranu získá jméno, image a zavedenou službu, která již na trhu obstála.
Zároveň i využívá další služby s franchisou spojené (společný marketing, reklama
aj.).
Schéma : Franchisa
Veřejnoprávní subjekt tak prodá soukromé firmě právo provozování určité
služby na vymezeném území. Jednotliví občané jsou pak zákazníky této společnosti,
Vlastnický vztah
Franchisa
Orgán ve řejné
správy
Soukromá
spole čnost
Řízení a správa
Výrobní
aktivity
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
43
nikoliv uvedeného subjektu, a hradí poplatky za danou službu této firmě.
Veřejnoprávní subjekt si ponechává regulační pravomoc, která vyplývá z vlastnictví
jména a značky. Dle podmínek smlouvy může kontrolovat ceny a kvalitu služby;
v případě nespokojenosti s provozovatelem mu právo využívat jméno a značku
odebere.
Franchising poskytuje obyvatelům větší výběr dodavatelů, snižuje ceny a
zvyšuje kvalitu, ale jen tehdy není-li monopolem. Pro soukromou firmu je snazší
zvýšit poplatek či cenu služby než pro samosprávu, zvláště chybí-li konkurence a
získá-li firma monopol na danou službu v daném území. Na druhou stranu firma musí
mít dostatečně velké území, aby mohla získat úspory z rozsahu.
Oproti předchozím případům může veřejná správa tohoto nástroje využívat
výrazně volněji. Jedná se o standardní nástroj uplatňovaný v soukromém právu, a
není tedy jeho využití limitováno existencí právních norem umožňujících
veřejnoprávním orgánům využít své veřejné moci.
Financování ve řejné investice ze soukromých zdroj ů
Tato forma spolupráce se zpravidla využívá při kapitálově náročných
investicích, především infrastrukturních, kdy příslušný orgán veřejné správy
nedisponuje dostatečným objemem kapitálu.
Vedle efektivnosti a hospodárnosti proto vstupuje do popředí otázka
schopnosti zabezpečení poskytování veřejného statku či jeho existence. Poptávka
budoucích uživatelů na jedné straně a nedostatek potřebných zdrojů na straně druhé
pak nutí samosprávu zabezpečit poskytování statků subjekty mimo veřejný sektor.
Financování projektu veřejného charakteru má charakter sdružení prostředků,
kdy jsou vedle veřejných využívány i soukromé zdroje, případně veškeré riziko
financování přebírá soukromá společnost. Po realizaci výstavby se na příslušný
orgán veřejné správy převádí vlastnické právo k novému objektu, zatímco soukromý
podnik má právo provozovat a spravovat dotyčné zařízení po smlouvou vymezené
období. Náklady vzniklé provozováním zařízení (vždy zahrnují údržbu) hradí
soukromé firmě veřejná správa po uvedení investice do provozu; jsou-li poskytované
služby zpoplatněny, je možno ke splátkám využít výnosu z uživatelských poplatků.
V době, kdy se vložené prostředky investorovi vrátí (včetně přiměřeného zisku),
převádí se na územní samosprávu i právo daný objekt provozovat.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
44
Vlastnický vztah
Řízení a správa Orgán ve řejné
správy
Soukromá
spole čnost
Situace po uplynutí lhůty
Zařízení
Schéma: Pořízení veřejné investice ze soukromých zdrojů I
Schéma: Pořízení veřejné investice ze soukromých zdrojů II
Vlastnický vztah
Smlouva
Orgán ve řejné
správy
Soukromá
spole čnost
Řízení a správa
Zařízení
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
45
Tohoto postupu se typicky využívá při výstavbě technické infrastruktury jako
jsou: energetické zdroje, dopravní komunikace (v případě státu dálnice s mýtnými
poplatky), vodohospodářská zařízení, výstavba produktovodů a sítí13.
Leasing
Leasing je pronájem investice zpravidla na delší dobu za úplatu. Rozlišuje se
leasing finanční (zajištění bankovním závazkem) a leasing operativní (zajištěný
samotným zařízením). Finanční leasing je dlouhodobý pronájem, kdy vlastník
(leasingová společnost) převádí na uživatele veškerá rizika a výnosy v průběhu
leasingu. Uživatel by měl vlastníkovi formou splátek uhradit pořizovací náklady, úrok
a příslušný zisk. Naproti tomu u operativního leasingu se pronajímatel chová stále
jako vlastník, je odpovědný za závazky i za údržbu majetku.
Schéma: Leasing
Prostřednictvím leasingu může obec, případně kraj, financovat potřebnou
investici zcela nebo z části z cizích zdrojů. Leasingová společnost koupí na přání
obce hmotný majetek, který potom obci pronajímá. Po skončení pronájmu předmět
leasingu přejde do majetku obce (komunální leasing) nebo se vrátí zpět leasingové
společnosti (operativní leasing). U komunálního leasingu je doba pronájmu dlouhá a
blíží se době životnosti majetku, oproti operativnímu leasingu, kde je doba pronájmu
13 Tento postup není zatím příliš v České republice využíván. Avšak jeden z pokusů zapojit soukromý kapitál do výstavby strategické infrastruktury se stal obecně známým. Jednalo se o projekt výstavby dálnice D 47 (úsek Lipník nad Bečvou - Ostrava - Bohumín), který byl přislíben zahraniční
Vlastnický vztah
Leasing finan ční
Orgán ve řejné
správy Leasingová
spole čnost
Řízení a správa
Výrob ní
aktivity
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
46
podstatně kratší. Oproti jiným formám financování investice je leasing finančně
náročnější. Obce jej využívají tehdy, nemohou-li získat úvěr, emitovat obligace nebo
prodat majetek. Výhodou leasingu je rychlost pořízení investice a možnost úprav
splátkového kalendáře. Leasingové operace jsou většinou zajištěny budoucími příjmy
obce. Využití: dopravní prostředky, stroje na odvoz a zpracování odpadů,
modernizace komunálních bytů, modernizace městské veřejné dopravy, zařízení na
čištění odpadních vod, aj.
Subvence a granty soukromým subjekt ům
Subvence je forma poskytnutí určitého množství finančních prostředků
z veřejných rozpočtů soukromému subjektu, který poskytuje konkrétní veřejné statky
či služby. V případě neziskových organizací hovoříme spíše o grantech. Subvence a
granty poskytuje veřejná správa externím subjektům, aby podpořila zajišťování určité
služby, tak aby ji nemusela produkovat sama.
Je možno rozlišit subvence nárokové, které obdrží subjekt automaticky po
splnění obecně stanovených kritérií, mají tedy plošný charakter, veřejná správa je
vyplatí po splnění všech příslušných náležitostí, a účelové, jejichž udělení závisí na
vůli veřejného subjektu, které mají selektivní charakter.
Může se jednat o jednorázové příspěvky nebo periodické platby (roční) s cílem
umožnit soukromé firmě zachovat poplatky za poskytované služby na nízké úrovni
nebo zabránit ukončení výroby statku z důvodu kumulace ztráty.
Odlišným případem je pak poskytnutí dotace na vytvoření kapacity pro
produkci veřejného statku (služby). Tohoto postupu se využívá v oblasti poskytování
sociálních služeb, kultuře a sportu, kde vznikla celá řada nových organizací
poskytujících zpravidla smíšené veřejné statky. Bývají proto financovány i z dalších
zdrojů – poplatky z poskytování služeb, příjmy z prodeje služeb a zboží soukromým
subjektům, příjmy z čistě komerčních aktivit. Použití: sociální služby, kultura, sport,
péče o vzhled obcí, komunální služby, zdravotnictví.
developerské firmě. Pochybnosti ohledně legálnosti zakázky (společnost byla vybrána bez výběrového řízení) a především výhodnosti pro veřejný sektor nakonec vedly k vypovězení již podepsané smlouvy.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
47
Dočasná výpomoc orgán ům veřejné správy od jiného subjektu
Jedná se o získání dočasné výpomoci především od soukromých ziskově
orientovaných společností. Soukromé firmy jsou žádány o výpomoc formou
poskytnutí odborných pracovníků či zařízení k umožnění realizace určitých záměrů
územní samosprávy. Z této formy spolupráce mohou těžit obě dvě strany. Veřejná
správa získává prostředky pro dosažení svých cílů, na druhé straně firma se
prezentuje veřejnosti, dostává se do povědomí, jakožto seriózní a dlouhodobý
partner kraje, obce.
Schéma: Dočasná výpomoc územní samosprávy od jiného subjektu
Přínos pro veřejnou správu je především v úspoře vlastních zdrojů, respektive
v poklesu nákladů na produkci veřejných statků. Další pozitivem je možnost
vyzkoušení si spolupráce s touto společností pro výkonné pracovníky veřejné správy.
Podrobná znalost fungování firmy a jejího finančního, majetkového a vlastnického
zázemí ze strany samosprávy výrazně zvyšuje šance této společnosti na prohloubení
spolupráce v případě pozdější soutěže o zadávání veřejných zakázek (např. produkci
vybraného okruhu veřejných statků).
Této spolupráce se často využívá při zajišťování takových služeb a statků,
které by veřejná správa při použití pouze svých vnitřních zdrojů nebyla schopna
zajistit, případně pouze v omezené míře. Příklad: Kraj si může vypůjčit specialisty na
omezené období s cílem doporučit zlepšení způsobu řízení veřejných podniků.
Zároveň může požádat o účast při výstavbě sociální infrastruktury (v rámci priority
Vlastnický vztah
Poskytnutí zdroj ů
Orgán ve řejné
správy
Soukromá
spole čnost
Řízení a správa
Výrobní
aktivity
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
48
programu rozvoje kraje - rozvoj volnočasových aktivit, výstavba cyklistických stezek,
ty firmy), které profitují z cestovního ruchu. Použití: vnitřní správa, sociální služby,
kultura, sport, péče o vzhled obcí, komunální služby, zdravotnictví.
Finanční výpomoc
Jde o návratnou finanční výpomoc veřejného subjektu soukromému
k překonání dočasných potíží s likviditou způsobených vnějšími příčinami. Veřejná
správa usiluje o finanční stabilizaci subjektu, který poskytuje obyvatelstvu důležité
soukromé statky, případně je jí pověřen vyrábět veřejné statky.
Schéma: Finanční výpomoc
Jedná se o spolupráci v krizové situaci, kdy soukromý subjekt není schopen
zajistit produkci vlastními zdroji (rychle přeskupit majetkové portfolio), je však ve
veřejném zájmu zajistit kontinuitu poskytování statku. Veřejná správa stojí před
úkolem poskytnutí finanční výpomoci nebo zajištění poskytování statku vlastními
zdroji. Oproti komerčnímu udělení úvěru je výpomoc poskytována za zvýhodněných
podmínek (výše úroku, lhůta splácení, forma a četnost splátek jistiny), která vyplývá
ze vzájemných dlouhodobých kooperačních vazeb. Použití: sociální služby,
komunální služby, zdravotnictví.
Dobrovolníci
Jedná se o aktivní součinnost ze strany obyvatelstva při plnění úkolů veřejné
správy. Nemusí se však vždy jednat přímo o občany obce či kraje – např.
Vlastnický vztah
Finan ční výpomoc
Orgán ve řejné
správy
Soukromá
spole čnost
Řízení a správa
Výrobní
aktivity
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
49
dobrovolníci ze zahraničí, partnerských měst apod. Základním rysem této pomoci je
její vysoký stupeň individuality a neformálnosti. Nejedná se tedy o formální spolupráci
se ziskovými společnostmi či neziskovými organizacemi, přestože tito dobrovolníci
mohou být volně sdruženi v nějaké organizaci.
Dobrovolní pracovníci jsou ze strany veřejné správy zpravidla využíváni při
zabezpečování distribuce veřejných statků a služeb, případně přímo poskytují
veřejné služby, neboť zpravidla disponují určitými přednostmi a schopnostmi
rozpoznat míru potřebnosti konzumentů, na něž je podpora směřovaná. Dále
zpravidla upozorňují představitele veřejné správy na případy nedobrovolného
vyloučení ze spotřeby (selhávání systému, neschopnosti spotřebitelů zažádat o
poskytování statku), tj. napomáhají řešení otázky efektivity a účelovosti. Další
výhodou pro veřejnou správu je pokles nákladů spojených s výrobou a distribucí
statků či služeb, neboť tyto osoby nabízejí své služby veřejné správě bezplatně či za
symbolickou mzdu, tj. jedná se o hledisko hospodárnosti.
Veřejná správa využívá jejich ochotu pomáhat plynoucí z řady pohnutek
(ideové, náboženské, snaha získat dodatečnou kvalifikaci – mladí lidé, ochota
předávat své zkušenosti – důchodci). Musí vždy zajistit, aby tyto pohnutky posléze
neznamenaly upřednostňování určitých oblastí či určitých skupin obyvatelstva na
úkor jiných, tj. pokřivení realizace politiky. Příklad: V obcích a městech často vznikají
dobrovolné hasičské sbory. Kromě vlastní protipožární činnosti hasiči často ještě
vybudují požární zbrojnici. Použití: sociální služby, kultura, sport, péče o vzhled obcí,
zdravotnictví.
Rizika využití principu partnerství pro ve řejnou správu
Přestože samo uplatnění spolupráce nemůže a priory způsobovat zúčastěným
subjektům újmu - vzhledem k dobrovolnému charakteru aktivit, jeho chybná či
nedokonalá aplikace může přinést zúčastněným stranám rozčarování nad
dosaženými výsledky, případně i škody veřejnému sektoru.
- Nedostatečně rozvinuté institucionální prostředí: Předpokladem
úspěšného rozvinutí přístupu a dosažení úspor je především kvalita
institucionální prostředí. V případě absence základních institucí, či pouhé
jejich formálnosti a neschopnosti je v reálu prosadit (právo), nelze tento
přístup realizovat. Možnost využívání toho principu tedy úzce souvisí i
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
50
s existencí právního státu, právní jistoty participujících stran, reálné
možnosti dosáhnout svých práv. Odtud plyne, že při neschopnosti státu
zabezpečit řádného fungování uvedených institucí nelze v praxi uvedený
přístup rozvinout, případné pokusy končí nezdary (výraznými ztrátami) a
mohou ho zdiskreditovat na řadu dalších let dopředu. Z výše uvedeného
nevyplývá nutnost podrobné legislativní úpravy PPP. Tyto aktivity je
možné realizovat i při využití standardní legislativy upravující jednání
soukromého a veřejného sektoru.
- Riziko selhání poskytování veřejného statku a služby: Při převodu
povinnosti/poskytnutí práva nabízet veřejné statky či služby ztrácí veřejný
sektor přímou kontrolu nad fyzickou výrobou a distribucí (záleží na
kombinaci). Existuje tu riziko dočasné absence poskytování statků
v případě selhání poskytovatele – nalezení jiného dodavatele (výběrové
řízení) či poskytování vlastními zdroji.
- Riziko chybného výběru poskytovatele: Představitelé veřejného sektoru na
základě chybných, neúplných či špatně analyzovaných podkladů a
informací vybraly poskytovatele, který ne zcela plní úkoly mu zadané (není
schopen zajistit poskytování statků v požadované šíři, struktuře a kvalitě,
vyrábí s vyššími náklady apod.). Při nápravě tohoto selhání existují
zpravidla vicenáklady (soudní výlohy, odstupné, náklady na pokrytí
náhradní výroby apod.).
- Riziko selhání integrity pracovníků veřejné správy: Navazování vazeb
mezi veřejným a soukromým sektorem znamená rovněž vytvoření řady
potenciálních příležitostí, které mohou vést k selhání pracovníků veřejné
správy (rozdílné mzdové ohodnocení, provize, korupce).
V rámci zkoumaných interních procesů budou blíže charakterizovány oblasti
personalistiky, resp. personálního managementu. Jako do určité míry specifická
oblast, která je však pro veřejnou správu rovněž relevantní, bude představen
management znalostí. Z oblasti rozhodování a řešení problémů jsme se pak zaměřili
na skupinové řešení, které může v oblasti veřejné správy najít rovněž své uplatnění.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
51
Velmi důležitým je pak pro organizace veřejné správy budovat si dobré vztahy
s jednotlivými skupinami veřejnosti a vystupovat s dobrým image. Této otázce se
věnuje část věnována styku s veřejností a Public Relations.
(3.5) Personální management a management znalostí
Předložený text seznamuje se základy veřejného personálního managementu,
s jeho funkcemi, subjekty, úkoly, stejně tak s nároky, které jsou na personalisty ve
veřejném sektoru kladeny. Závěr je pak věnován stručnému výtahu ze zákona č.
312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků.
Personální management je důležitou součástí práce každé organizace,
veřejné či soukromé. Na kvalitě zaměstnanců totiž značnou měrou závisí její
úspěšnost, ale i atraktivnost pro uchazeče o zaměstnání v ní. Pro organizace veřejné
správy je správný výběr lidí a následná práce s nimi důležitá v tom směru, že
veřejnost na tyto instituce klade značné nároky ohledně jejich efektivnosti a kvality
poskytovaní služeb. Zároveň však názory občanů na tyto organizace nebývají příliš
lichotivé. Je potom úkolem veřejných personalistů snažit se prostřednictvím
„výchovy“ zaměstnanců tento obraz zlepšit, neboť jsou to právě zaměstnanci, kteří
přicházejí nejčastěji do styku s občany, kteří si na základě kontaktů s nimi obecně
vytvářejí názor na veřejné organizace.
Získat kvalitní zaměstnance ovšem nebývá snadné, neboť konkurence
v poptávce po těchto lidech je značná. Organizace veřejné správy většinou nemohou
nabízet vysoká finanční ohodnocení, ty musejí lidi získávat na jiné nabídky. A zjistit,
které jsou to ty pravé, je úkolem pro personální oddělení.
Požadavky na personální management ve ve řejné správ ě
Ať už se jedná o soukromou či veřejnou organizaci, vždy platí, že řízení
lidských zdrojů je manažerskou funkcí, kterou není nikdy možné v plné míře
delegovat, každý vedoucí hraje v personální politice svého úseku, ale i celé
organizace důležitou roli. Úspěšnost každé organizace je vždy určitou měrou, větší či
menší, dána kvalitou jejích zaměstnanců. Proto je důležité věnovat jejich výběru a
řízení značnou pozornost.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
52
Za základní funkce personálního managementu ve veřejné správě jsou
označovány následující (Klingner, Nalbandian 1993):
- plánování: účelem je plánování rozpočtu a lidských zdrojů, rozdělování
úkolů mezi zaměstnance, rozhodování o ocenění pracovního místa,
management pozic;
- získávání (akvizice): nábor a výběr zaměstnanců;
- rozvoj: orientace, trénování, motivace, podněcování zaměstnanců ke
zvyšování jejich znalostí, dovedností a schopností;
- souhlas: vytváření a udržování očekávání a povinností, které mají
zaměstnanci a zaměstnavatel vzájemně vůči sobě.
Kromě výše uvedených funkcí by měl personální management ve veřejné
správě respektovat požadavky na něj kladené ze strany společnosti. Mezi takové
patří (Klingner, Nalbandian 1993): požadavek odpovědnosti – je vyjádřen vírou, že
vláda (státní či územní) vyslyší přání lidí vyjádřená prostřednictvím zvolených osob;
požadavek efektivnosti a maximálního osobního úsilí – obecně chápeme efektivnost
jako snahu maximalizovat poměr výstupů k vstupům, a to v jakémkoliv řídícím
procesu, v personální oblasti efektivnost znamená, že rozhodnutí o tom, kdo by měl
být přijat, propuštěn, podpořen, by měla být založena na znalostech, schopnostech a
dovednostech uchazeče či zaměstnance; požadavek ochrany práv jednotlivce –
jednotliví občané musí být chráněni před neoprávněnými zásahy úředníků;
požadavek sociální spravedlnosti – u veřejných organizací se více než u jiných
očekává praktikování tzv. pozitivní diskriminace, tj. upřednostňování zvláštních
skupin obyvatelstva (menšiny, ženy, zdravotně postižení atd.) při obsazování
veřejných pracovních míst z důvodu jejich znevýhodnění v tržní ekonomice.
Subjekty personálního managementu ve ve řejné správ ě
Při uvědomění si všech funkcí a požadavků kladených na veřejné organizace
lze přistoupit k samotné výstavbě konkrétního personálního systému, který bude
v organizaci využíván. Odpovědnost za konečnou podobu a implementaci
personálních systémů je v organizaci sdílena třemi hlavními skupinami (Klingner,
Nalbandian 1993): političtí vůdci (zákonodárci, exekutiva a další ústřední orgány –
jsou zodpovědní za vytvoření cílů a omezení personálních systémů, v zákonech a
dalších předpisech stanovují základní pravidla uplatňovaná v personální oblasti),
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
53
personální ředitelé a specialisté (vytvářejí a implementují personální systémy nebo
na toto dohlížejí, pomáhají liniovým manažerům využívat lidské zdroje efektivně,
zároveň ale také omezují jejich akce v personální oblasti, aby byly v mezích daných
politickými vůdci a právem), linioví manažeři a supervizoři (zabezpečují operativní
stránku personálního managementu, vykonávají ho; supervizoři jsou zodpovědní za
každodenní aktivity, které ve svém důsledku ovlivňují podobu vztahů mezi
zaměstnanci a organizací, supervizoři zaměstnancům říkají, co se od nich očekává,
školí je, poskytují jim zpětnou vazbu o jejich činnosti, doporučují navýšení platů, ale i
disciplinární řízení).
Úkoly personálního managementu
Personální management je založen na analýze pracovních míst, na náboru a
výběru zaměstnanců, na vzdělávání a tréninku, na hodnocení výkonnosti, na
kariérním růstu, na pobídkách, motivaci a odměňování (Wright, Nemec 2003). Na
reálnou praxi personálního managementu pak mají vliv hodnoty, tradice a chování
v jednotlivých zemích, velikosti organizací, organizační kultura a manažerská praxe.
K hlavním úkolům personálního managementu patří
- analýza pracovních míst
- nábor a výběr zaměstnanců
- vzdělávání a trénink
- hodnocení výkonnosti
- kariérní růst
- pobídky, motivace a odměňování
Analýza pracovních míst představuje první krok, který je počátkem další
personální práce. Výsledkem této analýzy by měla být struktura pracovních míst
v organizaci. Analýza tak dává základ pro hlavní personální rozhodnutí včetně
získání, udržení a řízení zaměstnanců. Získané údaje jsou důležité pro výběr a
nábor, osobní hodnocení, školení, kariérní rozvoj, odměňování, návrh na organizační
struktury a pro plánování zaměstnanců. Analýza pracovních míst je procesem popisu
a shromažďování informací o jednotlivých pracovních místech, jejich úloze a
činnostech – informace obsahují účel pracovního místa, hlavní povinnosti či činnosti
vyžadované od daného pracovníka a podmínky, za jakých je práce prováděna.
Analýza je důležitá při plánování zaměstnanosti, při rozhodování o využití
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
54
zaměstnanců včetně určení případů duplikace nebo překrývání, dle jejích výsledků
lze vytvořit popis pracovního místa, který obsahuje informace o tom, co se očekává
od daného zaměstnance a jaké znalosti, schopnosti či jiné vlastnosti jsou nutné
k výkonu daného zaměstnání.
V současné době stále více i veřejných organizací přistupuje k zeštíhlování,
což v personální praxi znamená zejména rušení nadbytečných a nepotřebných
pracovních pozic. O takové nadbytečnosti a nepotřebnosti by měla dodat informace
právě analýza pracovních míst. Ačkoli je zeštíhlování velmi časté, neměly by ho
organizace chápat jako trend, kterému je nutné se podřídit. Rozhodování o
pracovních místech je velmi důležité, měl by mu být proto věnován dostatek času,
aby mohly být potřeby organizace v dané otázce řádně zjištěny.
Nábor a výběr zaměstnanců: Zejména v organizacích, které si nemohou
dovolit služby profesionálních personálních agentur, které nemají ani vlastního
personalistu, by vedoucí pracovníci měli znát základní zásady pro výběr vhodných
zaměstnanců. Jednou z takových zásad je, že uchazeče o zaměstnání by měl
hodnotit stále stejný člověk. Jen tak se totiž dosáhne srovnatelného zhodnocení
všech uchazečů.
Dále platí, že je vždy nutné rozlišovat, zda se přijímání nových lidí děje
z důvodu „pouhého“ doplnění řádové nižší pozice, nebo jde o hledání zaměstnance
na vyšší pozici. Prvním zmíněným případem se nemusí vedoucí organizace prakticky
vůbec zabývat, druhý případ je už ale odlišný. Přijetí zaměstnance na vyšší pozici
spadá do oblasti strategických rozhodnutí, proto je zde aktivní účast vedoucího nutná
a žádoucí. Doporučuje se, aby uchazeče na vyšší pozice hledal přímo vedoucí. Co
se týče obsazování nižších míst, zde lze celkem úspěšně využít doporučení
dosavadních zaměstnanců, kteří většinou dokáží vybrat vhodného uchazeče lépe
něž někdo z vedení, a to díky své podrobné znalosti náplně práce. Není ale dobré
svěřovat výběr potenciálně budoucích zaměstnanců někomu, kdo z organizace
odchází.
Výběr zaměstnance by rovněž nemělo být pouze jednorázovou aktivitou, ale
naopak aktivitou průběžnou. Organizace by tak neměla ignorovat uchazeče, který se
sám od sebe ozve v době, kdy zrovna nikoho nehledá. Bývá na škodu zcela
odmítnout poznání zájemce o práci jen proto, že je momentálně plný stav. Zájem
takového uchazeče může přetrvávat po delší dobu, po které již třeba daná
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
55
organizace bude skutečně někoho potřebovat. Je pak velkou výhodou mít již někoho
„v zásobě“, protože se tím dá hodně ušetřit, času i peněz.
Průběžnost hledání nových lidí je opodstatněná také z toho důvodu, že je
potřebné nahrazovat méně schopné zaměstnance schopnějšími. Každá organizace,
které záleží na kvalitním fungování, efektivitě a na zvyšování produktivity, by měla
tuto strategii uplatňovat. Kromě udržování, případně zvyšování, výkonu je motivem
pro takové nahrazovaní lidí i skutečnost, že pocit nahraditelnosti působí na
zaměstnance jako motivační podnět. Nikdo nemá mít svou pozici jistou. Pokud
dosavadní zaměstnanci vědí, že nejsou nenahraditelní, jsou vzhledem ke svému
pracovnímu úsilí pozitivně motivováni, sami od sebe začnou být aktivní, pocítí
nutnost sebezdokonalování se a potřebu vyrovnat se svým lepším kolegům. Na
zaměstnance může ale podobný tlak působit někdy jako až příliš stresující. Aby se
tomuto předešlo, je nutné, aby vedoucí jednoznačně a jasně stanovil požadavky na
pracovní výkon, při jejichž plnění nebude mít potřebu nahrazovat současné
pracovníky novými. Zaměstnanci tak získávají jistotu, že se při plnění všech
požadavků nemusejí obávat o své místo.
Při náboru lze pracovní místa obsadit:
1) z vnitřních zdrojů – současní zaměstnanci – stabilní zaměstnanci
představují „paměť instituce“ a udržují organizační kulturu, změny s sebou
nesou veliké finanční náklady na nábor a vzdělávání nováčků – nutné
zajistit, aby místa zůstala atraktivní pro dosavadní zaměstnance;
2) z vnějších zdrojů – příchod lidí s novými nápady, znalostmi nebo
schopnostmi. Zde lze při hledání využít současné zaměstnance nebo jiná
osobní doporučení, díky znalosti organizace dokáží snadno doporučit
člověka, který je přesně potřeba (v úvahu brát ale jen doporučení od
schopnějších zaměstnanců).
Dále lze vybírat z dosavadních zájemců. Nabídky pracovních míst lze
zveřejňovat obecně na internetu (personální servery) či konkrétně na webových
stránkách příslušné organizace. Při hledání aktivních a elánem nabitých absolventů
jsou účinným nástrojem letáky na školách. Nelze opomíjet ani služby pracovních
úřadů, běžného tisku, obrátit se lze i na specializované inzertní časopisy a personální
agentury. Problémem u agentur ovšem je fakt, že jsou z celé škály uvedených
prostředků nejdražší, disponují ale rozsáhlými databázemi nejrůznějších uchazečů.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
56
Z tohoto důvodu má jejich využití své opodstatnění i ve veřejné správě. Nároky na její
výkon jak po stránce kvantitativní, tak zejména po stránce kvalitativní stále stoupají,
proto jsou kvalitní a vzdělaní pracovníci velmi důležití. Databáze personálních
agentur mohou být v tomto směru neocenitelnou studnicí uchazečů. Služby
personálních agentur se vyplatí, vzhledem k nákladům, zejména při hledání vysoce
kvalifikovaných uchazečů na nejvyšší pozice nebo při hledání většího počtu
zaměstnanců ze stovek uchazečů. V žádném případě by se orgány veřejné správy
neměly personálním agenturám bránit, v současné době jich využívají
v nedostatečné míře.
Vzdělávání a trénink: Manažer by měl usilovat o růst schopností a výkonnosti
zaměstnanců (vzdělávání), novým zaměstnancům pomoci přizpůsobit se organizaci
(školení či osobní předání informací), stále hodnotit efektivnost školících programů
pro zaměstnance a hodnotit výkonnost zaměstnanců. Důležité je rovněž sledovat a
odhadovat trendy v personální praxi, stejně tak změny ve společnosti či technologiích
a průběžně se všem těmto změnám přizpůsobovat. Prakticky všechny změny se totiž
po určitém čase, přímo či nepřímo, projeví i v nárocích na zaměstnance a přes ně i
v celé oblasti personalistiky.
Organizace jsou při efektivním poskytování statků a služeb závislé na
znalostech, dovednostech a schopnostech svých zaměstnanců. Se změnami, které
ale ve společnosti i v samotných organizacích probíhají je nutné je průběžně
obnovovat a aktualizovat. Tuto obnovu lze provádět několika různými způsoby:
prvním je přijímání zcela nových zaměstnanců, druhým je možnost využívat
zaměstnanců jiných organizací, konečně posledním způsobem je práce se
zaměstnanci současnými.
Každá organizace musí investovat určitý čas a peníze do rozvoje
zaměstnanců. Efektivnost takto vynaložených prostředků lze podpořit tím, že veškeré
vzdělávací a tréninkové aktivity budou odpovídat celkové strategii organizace.
Důležité je rovněž, aby vzdělávání probíhalo průběžně a aby reagovalo na aktuální
změny a požadavky. Předpokládá se, že pokud bude zaměstnanec dostatečně
informován o své profesní oblasti, tím lépe bude připraven na odhalování problémů a
sám bude přicházet s náměty na jejich řešení.
Kromě zlepšování individuálních schopností zaměstnanců je úkolem
manažerů taktéž pomoc při zlepšování vzájemných pracovních vztahů mezi
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
57
zaměstnanci. Tyto jsou do značné míry ovlivněny celkovou organizační kulturou.
Péče o ni je tak i z tohoto pohledu podstatná.
Pamatovat je třeba také na to, že kromě učení zaměstnanců by se měla učit
také celá organizace. Zde hovoříme o tzv. organizačním učením. Jednotlivé
organizace se mohou učit ze své minulosti, od svých partnerů i konkurentů.
Poznávají tak, jak se v jednotlivých situacích zachovaly, zda reagovaly špatně či
naopak dobře, shromažďují takto zkušenosti, které mohou dále využívat a rozšiřovat.
Takové učící se organizace pak dokáží lépe reagovat na nejrůznější vnější i vnitřní
změny, rychleji přijímají potřebná opatření a veškeré jejich činnosti jsou efektivnější.
Hodnocení výkonnosti: Význam hodnocení pracovníků je dvojí. V prvé řadě
poskytuje zaměstnavateli informace o tom, jak jeho lidé pracují. Na druhé straně je i
zpětnou vazbou pro samotné pracovníky, kteří se tak dozvídají, jak se na ně jejich
zaměstnavatel dívá, jak je hodnotí.
Hodnocení spočívá ve zjišťování toho, jak pracovník vykonává svou práci, jak
plní úkoly a požadavky svého pracovního místa, jaké jsou jeho pracovní chování a
vztahy ke spolupracovníkům, zákazníkům, resp. občanům, či dalším osobám, se
kterými v souvislosti se svou prací přichází do styku (Koubek 2003). Po získání výše
uvedených informací je důležité sdělit zjištěné výsledky jednotlivým pracovníkům a
projednat je s nimi. Hodnocení by pak mělo vést k hledání a nalézání cest, které
povedou ke zlepšení pracovního výkonu každého zaměstnance, zároveň k realizaci
opatření, která tomuto napomohou.
Obecně lze hodnocení výkonnosti rozlišovat na dva základní typy, a to na
neformální a formální (Koubek 2003). Neformální hodnocení je průběžné hodnocení
pracovníka jeho nadřízeným během vykonávání práce. Je příležitostné, značně
subjektivní a zpravidla se nezaznamenává. Představuje vlastně součást
každodenního vztahu mezi nadřízeným a podřízeným, součást plnění pracovních
úkolů a pracovního chování. Výhodou takového neformálního hodnocení je jeho
okamžitá zpětná vazba. Oproti neformálnímu je formální hodnocení racionálnější a
standardizované. Dále ho lze charakterizovat tím, že je periodické s pravidelným
časovým intervalem, je plánovité a systematické. Z takového hodnocení se pořizují
dokumenty, které se zařazují do osobních materiálů pracovníků a slouží k dalšímu
personálnímu rozhodování.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
58
Určitým nebezpečím hodnocení výkonnosti zaměstnanců je to, že může do
organizace přinést napětí a konflikty, z tohoto důvodu je tedy nutné propojit ho
s osobním rozvojem a vzděláváním.
Kariérní růst: Možnost kariérního růstu je významným motivačním faktorem
pracovníků. Ti by měli být vždy informováni o příležitostech, které v dané organizaci
ke své kariéře mají. Organizace by měla v tomto ohledu svým lidem poskytovat
jasnou perspektivu.
„Tradiční“ kariérní růst má formu vertikální mobility, jde tedy o pohyb
zaměstnanců směrem nahoru po jednotlivých stupních řízení. Programy kariérního
růstu umožňují snížit pohyb zaměstnanců a pomáhají zvýšit zájem lidí o jejich
současnou práci, pro organizace je pak přínosná vyšší motivace a spokojenost
zaměstnanců.
Mnoho organizací ovšem nedisponuje tolika stupni řízení, aby zajistila svým
pracovníkům výraznější posun směrem vzhůru. V takovém případě lze nabízet
rozmanitější práci a stále nové, podnětné a pro pracovníky zajímavé a prestižní
úkoly, dále lze obohacovat práci na jednotlivých pracovních místech, snažit se
vyhýbat se stereotypům a rutinní práci. V takovém případě pak hovoříme o mobilitě
horizontální či o odborné kariéře (Koubek 2003).
Pobídky, motivace a odměňování: Pravděpodobně každý vedoucí pracovník
by si přál mít co nejvýkonnější podřízené. V tom případě se ale musí zajímat o to, co
je vlastně motivuje. Peněžitá odměna dokáže povzbudit, ale většinou jen dočasně.
Kvůli tomuto jejímu krátkodobému charakteru většinou pouze finanční motivace
nestačí. Lidé si totiž na větší příjem rychle zvyknou a za pár měsíců tato motivace
přestává působit. Dlouhodobější motivační efekt mají sice levnější, ale o to složitější
a na čas náročnější kroky. Mezi ně patří například vytvoření otevřené přátelské
atmosféry na pracovišti.
Každého dokáže k pracovnímu úsilí povzbudit něco jiného. U jedné a téže
osoby se navíc mohou motivační podněty v čase i měnit. Stačí se přestěhovat nebo
založit rodinu a hned jej bude zajímat něco jiného.
Manažer by měl svým lidem rovněž projevovat důvěru, dobré je také podpořit
vzájemnou motivaci mezi kolegy. Kolega kolegovi může významně prospět snahou o
spolupráci, výměnou důležitých informací, pochvalou jeho práce či nabídnutím
pomoci. Cílem není totiž mít tým výkonně pracujících jednotlivců, kteří nedbají na své
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
59
kolegy, ale výkonně pracující tým založený na vzájemné spolupráci, pomoci a na
vzájemném učení se od ostatních. Jen tak lze vytvořit opravdu přátelské pracovní
prostředí, ve kterém se budou lidé cítit dobře. Zdravá míra soutěže mezi zaměstnanci
ovšem také prospívá, neboť přináší do kolektivu stimuly pro další zlepšování a vyšší
výkon.
Kromě motivace zaměstnanců je také nutné nějakým způsobem motivovat
vedoucího pracovníka. Toho mohou motivovat jak jeho vyšší nadřízení, tak i jeho
podřízení. U nich vedoucí ocení zejména jejich loajalitu, odpovědnost, férové
jednání, znalosti, pracovní úsilí, dobré nápady apod.
Určitý motivační pohon k práci by měl mít každý už sám v sobě. Nikdy totiž
nelze dosáhnout stavu, kdy by byly podmínky nastaveny tak ideálně, aby byl člověk
ve své práci povzbuzován za každých okolností. Pokud člověka práce baví, má
možnost se v ní rozvíjet, učit se, je v dobrém kolektivu a má dobré vedení, je to jedna
z nejvyšších motivací.
Organizace jsou pro zaměstnance atraktivní podle toho, co nabízejí. Pobídky
mají povahu hmotnou – peněžní odměny (př. hotovost, penzijní zabezpečení, vyšší
dovolená, zdravotní pojištění), mzdy a platy (pravidelné zvyšování platů podle
odpracovaných let), ale i nehmotnou – pochvala, vzdělávání, možnost kariérního
růstu a s tím související zájem organizace na profesionálním růstu pracovníka a
využití jeho dobrých nápadů, společenský status, definitiva atd.
V oblasti motivace pracovníků byly za dlouhá léta vytvořeny mnohé teorie,
které se problematice věnují, řada z nich vyšla z empirických zkoumání. Některé
z nich jsou založeny na očekáváních pracovníků, jiné na uspokojování jejich potřeb
(např. Maslowova hierarchie potřeb) atd. Oblast motivačních teorií se stále vyvíjí,
přicházejí teorie nové, starší teorie jsou inovovány a přehodnocovány, personalista
by měl mít schopnost se v nich alespoň základně orientovat a podle svého uvážení je
i praktikovat.
Nároky na personálního manažera
Od personálního manažera se více méně tradičně očekává znalost práva a
dalších příslušných regulativů, dále také znalost technik veřejného personálního
managementu, porozumění historickému vývoji v této oblasti, schopnost řešit etická
dilemata, vycházející z rozličných a někdy protichůdných hodnot, které jsou spojeny
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
60
se změnami a nejistotou. Personální manažeři musí také čelit politickému tlaku, musí
překonávat bariéry, které se mohou někde objevit při zaměstnávání menšin, žen atd.,
zároveň se od nich očekává odpovědnost vůči jejich politickým vůdcům. Personální
manažer ve veřejném sektoru musí být zaměřen na produktivitu a efektivnost, musí
se umět orientovat v právu, v technologiích, musí disponovat analytickými
schopnostmi, musí být zaměřen na zaměstnance, musí být pozitivně orientován na
manažerské cíle a měl by také úzce spolupracovat s dalšími personalisty uvnitř i vně
organizace. I přes to, že žádný manažer nemůže být úplným expertem ve všech
zmíněných oblastech, nemělo by žádné personální oddělení tyto sféry přehlížet.
Prostředí personálního managementu ve veřejné správě je na změny
orientovaným prostředím, velký vliv zde má neustálé pronikání praktik
z podnikatelského sektoru, které má za následek stále menší rozlišitelnost mezi
veřejným a soukromým. Oblast personálního managementu je kontrolována velkým
množstvím právních a jiných souvisejících předpisů, pronikají sem také mnohé
technologické inovace, mění se demografická skladba pracovníků (to souvisí
s podporou zaměstnávání menšin a žen). Do budoucna lze také očekávat i zvýšené
zaměstnávání cizinců (imigrantů), což s sebou může přinést i problémy
reprezentované střetáváním různých kultur, a to uvnitř i vně organizace. Se změnou
v chápání personálního managementu, tedy posunu od tradičního pohledu
(vyzdvihování zejména technických dovedností) k pohledu modernímu (vyzdvihování
zejména profesionálních dovedností jako interpretování konfliktních zájmů, rolí
prostředníka mezi nimi) dochází k posilování pozice personálních manažerů ve
veřejných organizacích. Se všemi změnami, které v dané oblasti probíhají, souvisí
rovněž změna ve výchově a vzdělávání veřejných personálních manažerů (využívání
komparativních studií, vzájemných vztahů a kooperativních programů, podpora
dalšího rozvoje prostřednictvím výzkumu, technické podpory aj.).
Profesionální, zaujatí manažeři a kvalitní personální politika mohou udělat
z veřejné služby atraktivní práci pro schopné lidi. Manažer by měl umět přilákat,
motivovat a udržet kvalitní a vysoce výkonné lidi. Velkým problémem ale může být
fakt, že manažeři ve veřejné správě mají poměrně krátký časový horizont ovlivněný
politickým systémem, může se tak stát, že vrcholoví manažeři neuvidí výsledky jimi
prosazovaných změn, což může vést k jejich nezájmu o strategický personální
management.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
61
Zákonný rámec personálního managementu ve ve řejné správ ě
V současné době u nás platí zákon č.312/2002 Sb., o úřednících územních
samosprávných celků (dále jen zákon). Tento zákon upravuje pracovní poměr
úředníků územních samosprávných celků (obcí, krajů, hlavního města Prahy, měst,
statutárních měst a městských částí města Prahy) a jejich vzdělávání.
Stát se úředníkem může fyzická osoba, která je státním občanem České
republiky, popřípadě fyzická osoba, která je cizím státním občanem a má v České
republice trvalý pobyt, dosáhla věku 18 let, je způsobilá k právním úkonům, je
bezúhonná, ovládá jednací jazyk a splňuje další předpoklady pro výkon správních
činností stanovené zvláštním právním předpisem. Pro jmenování vedoucího úřadu a
jmenování vedoucího úředníka se vyžaduje též splnění dalších předpokladů
stanovených zvláštním zákonem.
Uzavření pracovní smlouvy se zájemcem o uzavření pracovní smlouvy (dále
jen zájemce) musí předcházet veřejná výzva k přihlášení zájemců (dále jen veřejná
výzva). Náležitosti této veřejné výzvy jsou podrobně obsaženy v par. 6 odst. 2 tohoto
zákona. Na veřejnou výzvu, kterou je nutné vyvěsit na úřední desce příslušného
úřadu nejméně 15 dnů přede dnem určeným pro podání přihlášek zájemců a kterou
je zároveň povinností zveřejnit i způsobem umožňující dálkový přístup, reaguje
zájemce podáním písemné přihlášky k územnímu samosprávnému celku, její přesné
náležitosti jsou popsány v par. 6 odst. 3 zákona.
Vedoucí úřadu je povinen pořídit o posouzení a hodnocení zájemců zprávu.
Tuto je nutné vypracovat do 15 dnů od uzavření pracovní smlouvy se zájemcem na
základě veřejné výzvy nebo od rozhodnutí, že s žádným ze zájemců nebude
uzavřena pracovní smlouva. Vedoucí úřadu je rovněž povinen umožnit nahlédnout
do zprávy všem zájemcům.
Pro některé funkce, jakými jsou funkce vedoucího úřadu a vedoucího
úředníka, a pro některá pracovní zařazení je nezbytné konání výběrového řízení.
Výběrové řízení vyhlašuje vedoucí úřadu oznámením na úřední desce úřadu
územního samosprávného celku nejméně 15 dnů přede dnem určeným pro
přihlášení uchazečů, současně oznámení zveřejní i způsobem umožňujícím dálkový
přístup. Jde-li o výběrové řízení na funkci vedoucího úřadu, vyhlašuje oznámení
hejtman, primátor nebo starosta. Uchazeč v případě svého zájmu podá k územnímu
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
62
samosprávnému celku písemnou přihlášku - její přesné náležitosti obsahuje par. 7
odst. 4 zákona.
Všechny přihlášené uchazeče následně posuzuje výběrová komise. Ta musí
mít minimálně 3 členy, přičemž alespoň jedna třetina z těchto členů jsou úředníci
územního samosprávného celku, který výběrové řízení vyhlásil. Veškerá jednání
výběrové komise je neveřejná, v rámci nich výběrová komise posuzuje, zda uchazeč
předložil úplnou přihlášku a požadované doklady a zda splňuje všechny předpoklady.
Je-li to nutné k posouzení, výběrová komise pozve uchazeče k jednání. Výběrová
komise pořizuje o posouzení všech uchazečů písemnou zprávu.
Pracovní poměr s úředníkem se uzavírá zpravidla na dobu neurčitou. (existují
výjimečné případy – ty na dobu určitou).
Mezi povinnosti úředníka patří například: dodržování ústavního pořádku
České republiky a právních a ostatních předpisů, které se vztahují k jím vykonávané
práci; hájení veřejného zájmu; plnění pokynů vedoucích úředníků; prohlubování si
kvalifikace; nestranné rozhodování; zachovávání mlčenlivosti o skutečnostech, které
se dozvěděl při výkonu zaměstnání a v souvislosti s ním (této povinnosti může být
zproštěn); poskytování informací o činnosti územního samosprávného celku
v příslušném rozsahu; svědomitá a řádná práce; včasné, kvalitní a hospodárné
plnění pracovních úkolů; řádné hospodaření se svěřenými prostředky; zachovávání
pravidel slušnosti při úředním jednání i vůči ostatním zaměstnancům ve veřejné
správě.
Úředník je dále omezen ve výkonu jiné výdělečné činnosti, tu smí provozovat
jen s předchozím písemným souhlasem územního samosprávného celku, u něhož je
zaměstnán. Toto omezení se však nevztahuje na činnost vědeckou, pedagogickou,
publicistickou, literární nebo uměleckou, na činnost znalce nebo tlumočníka
vykonávanou podle zvláštního právního předpisu pro soud nebo správní úřad, na
činnost v poradních orgánech vlády a na správu vlastního majetku.
Územní samosprávný celek zajišťuje prohlubování kvalifikace úředníka
prostřednictvím vzdělávacích institucí akreditovaných pro příslušný vzdělávací
program. Územní samosprávný celek je povinen úředníkovi zajistit prohlubování
kvalifikace. Sám úředník je povinen prohlubovat si kvalifikaci, a to účastí na vstupním
vzdělávání, na průběžném vzdělávání a na přípravě a ověření zvláštní odborné
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
63
způsobilosti. Vedoucí úředník a vedoucí úřadu jsou povinni prohlubovat si kvalifikaci
též účastí na vzdělávání vedoucích úředníků.
Náklady prohlubování kvalifikace podle tohoto zákona nese územní
samosprávný celek.
Úředník, který se účastnil vzdělávání vedoucích úředníků podle tohoto zákona
a jehož náklady hradil územní samosprávný celek, je povinen setrvat po ukončení
tohoto vzdělávání v pracovním poměru k tomuto územnímu samosprávnému celku
po dobu 3 let. Pokud takový úředník rozváže s územním samosprávným celkem
pracovní poměr dříve než po uplynutí 3 let od ukončení vzdělávání vedoucích
úředníků, je povinen uhradit územnímu samosprávnému celku náklady s tímto
vzděláváním spojené. Stejná povinnost platí i pro vzdělávání vedoucích úřadů.
Management znalostí
Management znalostí je velmi specifickou oblastí managementu, který se
zabývá řízením znalostních pracovníků a dalších souvisejících problémů. Znalostní
pracovník je takový člověk, který má specifickou znalost nebo soubor znalostí,
přičemž platí, že tyto znalosti jsou pro organizaci důležité a nemůže si je opatřit jiným
způsobem, tedy jinak než pomocí daného či jiného znalostního pracovníka.
S řízením znalostního pracovníka mohou být jisté problémy, na které je nutné
se soustředit a které je potřeba řešit. V mnohých situacích může být těžké přesně
definovat úkoly takového pracovníka, a proto ho nelze řídit příkazy. Znalostního
pracovníka ani nelze kontrolovat, protože ví o své práci více než manažer. Část
znalostí, se kterými pracovník pracuje může být podvědomá, špatně se proto školí
jeho nástupce. Odchod každého znalostního pracovníka může způsobit větší
problémy, než organizace předpokládá, to je důvodem snahy organizací si takovéto
specifické pracovníky udržet. Díky svému postavení a znalostem klade daný
pracovník i určité nároky na důvěru manažera, ten musí znalostnímu pracovníkovi
věřit, že skutečně podává nejlepší pracovní výkon.
Znalost může v organizaci představovat moc, proto ne vždy je majitel znalosti
ochoten tuto předat dál. Důvody, proč se tak nakonec rozhodne, mohou být rozličné.
Může jít například o snahu zvýšit si důvěryhodnost jako odborník, reciprocitu, loajalitu
k zaměstnavateli, finanční ohodnocení atd. Úkolem každého manažera je poznat a
odhalit konkrétní důvody a na jejich základě zainteresovat majitele znalosti na
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
64
spolupráci, důležité je zde najít vhodné motivační nástroje. Manažeři by měli také
vědět, kde se jednotlivé znalosti v organizaci nacházejí, měli by být schopni
kontaktovat pracovníky, kteří je mají a měli by se také zajímat o to, jaké znalosti jejich
podřízení potřebují ke své práci, a zda k nim mají přístup.
Skupinové řešení problém ů
Zavádění skupinového řešení organizačních problémů je mnohde velmi
oblíbené, neboť přináší celou řadu výhod. Mezi ně patří zejména skutečnost, že při
zapojení celé skupiny osob do řešení a rozhodování se s konečným řešením
problému ztotožní daleko více lidí, jelikož se sami na řešení podíleli. Další výhodou je
pak širší názorová základna, ze které lze čerpat a v níž lze hledat inspiraci a variantní
návrhy řešení.
Přes své nesporné výhody skupinové řešení není výhodné v každé situaci,
někdy je rozumnější nechat řešení věci na jednotlivci. Situace, kdy skupinové řešení
použít jsou následující (Robson 1995):
- když existuje řada problémů, které se týkají více než jednoho člověka
(každý má na věc svůj názor, při řešení se berou všechny tyto v úvahu);
- když existují problémy, pro které neexistuje jediná a přímá odpověď a je
nutný přístup, který sjednotí názory všech;
- když se vyskytne situace, kdy je důležité, aby se ti, kterých se problém
týká, do řešení zapojili.
Vždy musí být zajištěno, že každý, kdo se zapojí do práce skupiny, je
obeznámen alespoň se základy problému.
V rámci skupinových řešení se odlišuje několik typů skupin:
1) odborné týmy – takové sestavuje manažer oddělení či sekce pro vyřešení
problémů v rámci podřízené organizační jednotky, a to obvykle
z pracovníků oddělení; odborné týmy jsou vytvářeny pro zkoumání
specifických otázek, jejich vedení je v rukou manažera, který jejich vznik
inicioval; v rámci odborných týmů se neuplatňuje dobrovolnost, do týmu
jsou vybráni takoví lidé, kteří mohou nějak přispět; týmy mívají max. 10
členů.
2) kroužky kvality – jsou skupinami dobrovolníků, kteří pracují ve skupinách
společně se svými nadřízenými a s manažery, setkávají se pravidelně, aby
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
65
identifikovali, analyzovali a řešili pracovní problémy; vedení skupiny je
v rukou jejích členů, sami si vybírají problémy svého oddělení, jimiž se
budou zabývat; u kroužků kvality se uplatňuje princip dobrovolnosti,
kroužky kvality jsou skupinami stálými.
3) týmy zlepšovatelů – jsou zakládány pro specifické otázky (vždy jen pro
jedinou otázku), po jejich vyřešení skupiny zanikají, skupina si již dále
nehledá další problém k řešení; členové týmu nemusí být z jednoho
pracovního oddělení, uplatnit se v nich mohou různé úrovně organizace (to
následně zlepšuje vertikální a horizontální komunikaci), řeší se problémy,
které přesahují hranice oddělení; členství v týmu zlepšovatelů je
dobrovolné, vedení je předáno členům skupiny.
Výsledkem práce každé skupiny, bez hledu na její typ, by mělo být: přesné
definování problému, jeho analýza, shromáždění a interpretace údajů, navržení
řešení, vypočtení nákladů a přínosů, výběr řešení a jeho předání managementu
(skupina často i provádí řešení a sleduje výsledky).
(3.6) Styk s ve řejností a Public Relations
Každá organizace, veřejná či soukromá, existuje a pracuje v určitém prostředí,
obklopena dalšími subjekty. Jejich existence je vlastně i podmínkou existence každé
další organizace, nikdo nemůže existovat sám pro sebe, bez vazeb na další. Z toho
pak pramení nutnost o vazby na své okolí řádně pečovat, upevňovat je, prohlubovat
a rozšiřovat. Zde se ke slovu dostává systematické práce s veřejností. Pod pojem
veřejnost zde zahrnujeme všechny subjekty, fyzické a právnické osoby, které tvoří
okolí každé jednotlivé organizace.
Práce či styk s veřejností je často nahrazován pojmem Public Relations (dále
jen „PR“). PR jsou součástí řízení organizace, jejichž podstatou je vzájemná
komunikace s cílovými skupinami subjektů příslušné organizace, budování kvalitních
vztahů s nimi a vytváření a udržování dobrého image. PR jsou na rozdíl od „styku
s veřejností“ chápány více komplexně a systematičtěji se zaměřením zejména na
budování vazeb mezi organizací a dalšími subjekty a péči o ně, ve „styku
s veřejností“ jde spíše jen o předávání informací mezi organizací a veřejností.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
66
V dalším textu bude používán pojem Public Relations, a to i z toho důvodu, že jde o
pojem již značně rozšířený a obecně dobře srozumitelný.
Význam PR pro obce a kraje
Pro obce a kraje jsou PR důležité z toho důvodu, že jim napomáhají zlepšit
komunikaci a zejména celkové vztahy s veřejností. V PR obcí a krajů jde o to, aby se
prostřednictvím aktivní komunikace s veřejností předcházelo vzájemným
nedorozuměním a možným krizím. Východiskem práce PR na místní úrovni by mělo
být vybudování pevných a kvalitních vztahů s relevantními subjekty a vybudování
jasné identity a co nejlepšího image, a to jak samotného úřadu, tak i vlastní lokality,
tedy obce či kraje.
Je důležité si uvědomit, že i místní samosprávy žijí v konkurenčním prostředí.
Spolu s dalšími subjekty veřejné správy bojují o investory, kteří by napomohli zvýšit
ekonomickou úroveň územní jednotky, v návaznosti na to i životní úroveň místních
obyvatel (např. prostřednictvím rozšíření dostupných služeb v území, zvýšení úrovně
příjmů, zainvestování místní infrastruktury - technické i sociální atd.). Stejně tak mezi
sebou obce a kraje soupeří o občany, které se snaží nalákat, i občané jim totiž
mohou přinést obdobná , ale i jiná (např. zachování školských zařízení díky
dostatečnému počtu žáků, resp. školou povinných dětí), pozitiva, jaká byla zmíněna u
investorů. Konkurence se objevuje i u žádostí o nejrůznější dotace a jiné finanční
prostředky. V oblasti poskytování některých služeb (např. veřejná doprava) se místní
orgány dostávají do konkurenčního boje i se subjekty ze soukromé sféry, které
ovšem v jiných situacích mohou být naopak také jejich spojenci (např. v projektech
Public Private Partnership – viz výše). Pro všechny výše uvedené situace, ale i pro
jiné další, např. v oblasti cestovního ruchu, je důležité mít kvalitní a pevné vztahy a
dobrý a stabilní image. Díky němu se usnadňuje identifikace ze strany veřejnosti a
příslušný orgán je vnímán jako solidní partner.
Základy Public Relations pro obce a kraje
Mezi hlavní cíle Public Relations patří následující (Čepelka 1997):
- získat podporu a pochopení veřejnosti pro poslání, budoucí akce nebo
činnost organizace,
- vyjadřovat zájmy organizace vůči veřejnosti,
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
67
- informovat a tím získávat důvěru veřejnosti,
- přesvědčit cílovou skupinu o užitečnosti nebo důležitosti záměrů,
- vyjednávat a komunikovat s veřejností,
- vytvářet nebo zlepšovat image organizace,
- sladit zájmy veřejnosti a organizace a zajistit vzájemné porozumění,
- omezovat možnost vzájemných konfliktů a napětí,
- upravovat politiku organizace, její postupy a akce, aby nebyly v rozporu
s veřejným zájmem a s potřebami přežití organizace, resp. aby byly
vzájemně prospěšné pro organizaci a její veřejnost.
Prvky PR: PR je nutné chápat jako ucelený systém, který se skládá z několika
základních prvků. Základem jsou cíle PR, které si stanovuje každá organizace sama,
tak aby co nejvíce přispěly k naplnění jejích základních vizí a cílů. Tyto vize a cíle by
měla mít každá obec a každý kraj stanoven ve svých programech rozvoje, které
představují základní strategické rozvojové dokumenty. PR jako nástroj k plnění
daných cílů může být mnohde velmi užitečný, neboť získává podporu pro představy a
záměry organizace a pomáhá předcházet možným konfliktům.
Dalším prvkem PR jsou konkrétní lidé a orgány, které PR vytvářejí a spravují.
S tím také souvisí nové požadavky na organizaci práce. V současné době jsou PR již
podrobně rozpracovanou oblastí řízení organizací, která se dále vyvíjí. Z tohoto
důvodu je vhodné pověřit jejich výkonem dostatečně kvalifikované pracovníky a ty
zajistit a vybavit. Pro PR by mělo existovat samostatné a specializované pracoviště
s veškerým potřebným zázemím. Splnění tohoto požadavku může být zejména na
úrovni obcí značně problematické, u malých obcí pak zcela nereálné. Na úrovni krajů
je ale toto jistě splnitelné. Dá se předpokládat, že orgány veřejné správy se
v zajištění práce PR budou potýkat zejména s problémem vhodného personálního
zajištění. PR jsou značně atraktivním oborem soukromé sféry, proto se dá
předpokládat, že schopní lidé s potřebnými znalostmi dají spíše přednost práci v této
sféře, která jim může nabídnout více než sféra veřejná (finanční ohodnocení,
možnosti kariérního růstu, atraktivita práce atd.). Možností pro obce a kraje může být
svěření záležitostí ohledně PR profesionálním agenturám, tady ovšem mohou narazit
na finanční nákladnost takovéto cesty. V žádném případě by ale neměli PR
spravovat lidé, kteří nebudou v problematice alespoň základně školeni. V opačném
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
68
případě by nevhodnými kroky a jednáním mohli organizaci spíše poškodit, než ji
pomoci.
Součástí, bez které by žádné PR nemohly existovat, jsou informace.
V počátcích budování systému PR bude mnohdy nutné vybudovat nové informační
kanály, prověřit funkčnost těch stávajících a přijmout nutné změny. PR jsou ve své
podstatě na informacích a vzájemné komunikaci založené, bez nich nelze budovat
žádné vztahy. V základu musí být stanoveno, jaké informace jsou a budou potřebné,
odkud budou získávány a jakým způsobem, totéž platí i v případě poskytování
informací ze strany příslušné organizace. Více o informacích a komunikaci dále.
Plánování PR: Jako každou činnost, i PR je nutné a vhodné předem
naplánovat. Základně se vychází z definice a uvědomění si obecných cílů
organizace. Těmto cílům se následně podřídí cíle PR, které by měly být stanoveny
jasně, jednoznačně a pro všechny srozumitelně.
V dalším kroku se určí jednotlivé cílové skupiny, na které se PR organizace
zaměří, se kterými bude ve styku a se kterými bude komunikovat. Při výběru a
definici cílových skupin by měla organizace postupovat rozvážně a realisticky.
V rámci veřejnosti je možné nadefinovat obrovské množství skupin, proto je dobré
stanovit si předem určitá kriteria (velikost skupin, jejich počet, význam skupin pro
obec či kraj, přínos ze spolupráce se skupinou atd.), na základě kterých pak budou
zvoleny již konkrétní skupiny. U každé cílové skupiny by měla organizace znát také
její zájmy, potřeby a očekávání, aby podle nich mohla usměrnit povahu a náplň jejích
vztahů s ní. Takové znalosti může získat z vlastních zkušeností nebo z realizovaného
výzkumu.
Aby byl vztah mezi organizací a cílovou skupinou oboustranně prospěšný,
nestačí jen identifikovat potřeby skupiny, ale i stanovit cíle, které chce příslušná
organizace vůči této skupině dosáhnout. Obě strany by pak měly usilovat o vzájemné
uspokojení.
Prostředky PR: Po dostatečném seznámením se a identifikaci jednotlivých
cílových skupin je možné přistoupit k dalšímu kroku, kterým je volba konkrétních
prostředků PR. Rozlišuje se několik základních skupin užívaných prostředků.
První skupinou jsou tištěné materiály. Mezi ně patří např. letáky, výroční
zprávy, zpravodaje, hromadné dopisy, vývěsky, informační tabule. Další velkou
skupinu tvoří hromadné sdělovací prostředky, tedy tisk, televizní vysílání, rozhlas,
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
69
internet. Poslední skupinu prostředků používaných PR představují různé akce. Může
jít o akce společenské, vzdělávací, dobročinné, ale i pořádání petic a demonstrací
atd.
Důležitou je i osobní komunikace. Ta je sice omezena tím, že jí lze zasáhnout
jen poměrně malý okruh osob, může být i časově náročnější, i tak má ale své
výhody. Mezi ně lze počítat možnost přizpůsobit styl a obsah komunikace konkrétní
osobě, možnost okamžité zpětné vazby a následné reakce na ni, osobní vztahy
bývají také hlubší, v jejich rámci lze dosáhnout větší důvěry a dostat se tak
k informacím, ke kterým jiná něž osobní cesta neexistuje. Významnou skupinou
osob, se kterými je pro obec či kraj podstatné udržovat a prohlubovat osobní
komunikaci, je skupina tzv. opinion leaders, tedy názorových vůdců, kteří mají
značný vliv na postoje a názory širokého okruhu veřejnosti.
Za jako určitý zvláštní prostředek PR lze považovat i organizační kulturu
jednotlivých konkrétních organizací. Prostředkem však není organizační kultura jako
celek, ale spíše jen její vnější projevy, tedy ty její stránky, se kterými přichází
veřejnost do styku. Mezi ně patří např. způsob přijetí návštěvníka v organizaci,
vzhled jednotlivých objektů a pracovišť organizace, oblečení zaměstnanců, způsob
komunikace zaměstnanců, a to jak mezi sebou, tak i ve vztahu k návštěvníkům a
zákazníkům, sociální a technické vybavení objektů a pracovišť, vizuální prezentace
(používání hlavičkových papírů, logo atd.; důležité je, aby vizuální prezentace měla
jednotný styl a vzhled a byla používána všude tam, kde veřejnost přichází
s organizací do styku).
Každá organizace by si měla uvědomit, že značná část veřejnosti ji posuzuje
právě přes tyto její vnější projevy. Je tedy důležité vyhodnotit, zda vnější vzhled
organizace odpovídá jejím cílům, které chtějí ve vztahu k veřejnosti dosáhnout,
pokud ne, je nutno přistoupit k nápravným krokům. Někdy stačí jen poučit
zaměstnance o slušném chování, někdy je vhodné investovat do vzhledu a vybavení
pracovišť. Partnerem či klientem veřejných organizací nejsou pouze „prostí“ občané,
kteří mohou být k některým nedostatkům (např. vzhled pracovišť) velkorysejší,
partnerem či klientem mohou být i významní zástupci soukromé sféry a potencionální
investoři. U nich lze počítat s tím, že budou na svého partnera mnohem náročnější, a
tedy i např. vnější vzhled prostor a budov budou hodnotit přísněji, neboť i to je
vizitkou, podle které lze usuzovat na povahu a kvalitu partnera.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
70
Celý systém PR není jednou pro vždy daný. Jako vše v organizaci by i PR
měly podléhat kontrole, a to ve všech svých prvcích. Zejména při jejich zavádění či
výraznějších změnách se mohou objevit nejrůznější problémy, v počátcích bodování
PR je jejich řešení ovšem poměrně rychlé a snadné (celý systém je teprve ve
výstavbě, proto nebývá nutné přistupovat ke změnám, jež by ohrozily celek), navíc
odstranění chyb na počátku přináší větší záruky pozdějšího minimálně problémového
fungování. Někdy je ovšem nutné přistoupit k úpravám a změnám u již zaběhnutého
systému. Většinou se tak reaguje na významné změny v životě společnosti, změny
technologické, organizační aj. Potřebným změnám by se organizace jistě neměla
bránit, neboť tak zajišťuje funkčnost systému i do budoucna.
Image a identita správní organizace
Jak již bylo dříve zmíněno, image organizace hraje ve styku s veřejností a
v komunikaci s ní velmi významnou roli. Image totiž představuje tu stránku
organizace, se kterou přichází široká veřejnost do styku, jejím prostřednictvím přijímá
veřejnost určité soudy o dané organizaci, svým image se jednotlivé organizace od
sebe odlišují a umožňují tak veřejnosti svou snazší identifikaci. Na základě
předešlého lze image souhrnně definovat jako celkový obraz organizace v očích
veřejnosti.
Svůj image si každá organizace, veřejná i soukromá, buduje postupně. Jde o
velmi citlivý proces, v jehož rámci musí být prováděny všechny kroky velmi
obezřetně, výsledek je totiž pro každou organizaci klíčový, a to z důvodů, které byly
již výše zmíněny. Pro obce a kraje je důležité prioritně zlepšovat svůj image nad
rámec lokality, a to zejména u potenciálních návštěvníků z České republiky i ze
zahraničí, dále také u potenciálních investorů a dalších vybraných cílových skupin. I
obce a kraje mohou v takových situacích využívat marketingových strategií a
reklamy. V případě cíle budovat a podporovat cestovní ruch, což je v současné době
snahou mnoha obcí a krajů, je pro obec či kraj důležité umět kvalitně prezentovat
veškeré nabízené služby (v tomto ohledu je podstatné sledovat potřeby a přání
turistů a trendy, které se v rámci cestovního ruchu objevují), ještě důležitější je
v současné velké konkurenci nabídnout něco netradičního, jedinečného pro danou
lokalitu, něco, čím by se odlišila od ostatních a pro co by byla vyhledávána. Najít a
vhodně zvolit taková specifika je však zároveň asi tím nejtěžším, výhodu mají oblasti
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
71
s dlouholetou turistickou tradicí, která již ověřila, co je tím, za čím turisté přicházejí.
Mnohé obce se ve snaze nabídnout něco extra vydaly např. cestou výstaveb vodních
zábavních parků či jiných obdobných center. V řadě případů takové investice, které
nejsou nijak zanedbatelné, nepřinesly a už také asi ani nepřinesou očekávané
výsledky, obce se tak jen zadlužily, čímž si paradoxně svůj další vývoj ještě
zkomplikovaly. Pokud tedy obec či kraj nemá objektivně příliš velké šance stát se
turisticky významnou oblastí, která by se v určité míře podílela na rozvoji území, je
lepší hledat rozvojové cesty jinde.
Prakticky obdobná tvrzení lze využít i v případě konkurenčního boje a lákání
investorů. I zde je konkurence velká, a tak i na tomto místě je nutné nabídnout něco
„navíc“. Opět mnoho obcí podlehlo trendu budovat průmyslové zóny, ve kterých
spatřovaly často jediný nástroj na podporu místního podnikání a následně rozvoje
místní ekonomiky, v konečném důsledku i kvality života místních obyvatel.
Rozhodnutí o vytvoření podobné zóny by opět měly předcházet důsledné analýzy
objektivních podmínek a možností investory do území nalákat, nutné je rovněž znát,
co investoři především požadují (podstatná je např. kvalitní dopravní infrastruktura),
jaké jsou jejich představy. Obec či kraj by si ovšem na druhou stranu měly také
pečlivě vybírat, jaký subjekt do svého území pustí a co jim a jejím obyvatelům
investor přinese.
Kromě dobrého image v očích turistů a investorů existuje také nutnost budovat
a udržovat svou tvář v očích dalších cílových skupin, které obec či kraj považuje za
významné. Jak již bylo řečeno, budování image je proces sestávající se
z jednotlivých kroků. Tyto bychom mohli utřídit pod tři základní otázky, kde odpovědi
na ně mohou sloužit jako užitečná pomůcka pro zjištění nutných kroků, ke kterým
bude muset daná organizace přistoupit. Otázky jsou následující:
- Jaký je současný image organizace?
- Jaký je žádoucí image organizace?
- Co všechno je třeba učinit pro to, aby bylo žádoucího image dosaženo?
Hledání odpovědí ovšem není nijak snadné. Zjištění, jaký je současný image
organizace, lze získat ze šetření a průzkumů provedených v rámci jednotlivých
cílových skupin organizace. Tento krok tedy předpokládá uvědomění si jednotlivých
cílových skupin, jejich identifikaci a charakteristiku a následné vypracování metodiky,
která povede k získání jejich názorů na organizaci. Zpracování metodiky a celkové
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
72
provedení výzkumu je vhodnější svěřit specializované firmě, náklady budou sice
vyšší, ale díky jejím zkušenostem lze předpokládat, že výsledek bude kvalitnější a
bude co nejvěrněji vypovídat o skutečnosti.
Stanovit, jaký je žádoucí image organizace by nemělo být příliš náročné.
Každá organizace by zde měla vyjít ze svých vizí a strategických cílů, které již říkají,
kam chce organizace směřovat, čeho chce dosáhnout a jak chce být veřejností
vnímána. Pro potřeby budování image je pouze nutné si z cílů vybrat to, co se týká
organizace a jejích vazeb na veřejnost. Dále se postupuje rozpracováním těchto
vazeb na konkrétní cílové skupiny a jasné definování toho, jak si organizace přeje být
jimi vnímána. Vše ale musí být prováděno ve snaze dosáhnout a pomoci naplnit
obecné vize a cíle dané organizace. Image je součástí organizace, není od ní nijak
oddělena, je jednou z cest, jak dosáhnout toho, co bylo stanoveno.
Pokud již organizace zná svůj současný stav i stav žádoucí, je posledním
krokem zjistit všechny kroky, které bude nutné učinit, aby bylo žádoucího image
skutečně dosaženo. Jednotlivé kroky by měly sledovat cíl odstranit všechny
odchylky, které se při srovnání skutečného a žádoucího stavu objevily. Navrhnout
dané kroky by mělo být schopné učinit specializované pracoviště v rámci organizace,
pokud je tedy zřízeno. Předpokládá se ovšem, že takové pracoviště je obsazeno
dostatečně kvalifikovanou osobou či osobami s určitou zkušeností. V případě, že
tomu tak není, či panují určité pochybnosti tuto citlivou práci zvládnout, nebo
pracoviště neexistuje, je vhodné se opět obrátit na specializovanou firmu. Náročné
v této fázi je skutečně samotné navržení těch správných kroků, jinak by hrozilo nejen
nedosažení chtěného stavu, ale i ještě hlubší zhoršení stavu současného. Pokud
jsou však dané kroky a postupy navrženy správně a jsou řádně rozpracovány do
jednotlivých úkonů, jejich naplnění by již nemělo být velkým problémem.
Důležitou stránkou image organizace, resp. identity organizace, je používaný
jednotný vizuální styl. Praxe využívání jednotného vizuálního stylu se již rozšířila ze
sektoru soukromého do sektoru veřejného, a je tak už i obcemi a regiony využíván.
Dříve byla tato otázka spojována víceméně pouze se znakem obce, praxe se však
postupně rozšířila a rozšiřuje. Jednotný vizuální styl se promítá do jednotné grafické
úpravy tiskovin, do jednotného označení budov úřadu, jsou využívány společné
grafické symboly atd. Význam takového jednotného stylu spočívá především v tom,
že výrazně přispívá ke zviditelnění organizace a k identifikaci všeho, co s touto
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
73
organizací souvisí. K tomu, aby jeho potenciální přínos byl maximálně zúročen, je i
zde nutné být dostatečně originální a nebát se nových nápadů. Správní struktura
České republiky je značně roztříštěná, tzn. že je složena z velkého počtu správních
jednotek. Vyniknout mezi nimi proto není snadné, a to i za situace, že zdaleka ne
všechny organizace se určitým jednotným vizuálním stylem prezentují.
Komunikace a informace
Velmi podstatnou součástí práce s veřejností je komunikace. Ta
zprostředkovává informace, které se týkají organizace a které chce tato sdělit
veřejnosti, resp. jednotlivým cílovým skupinám. Na druhou stranu, prostřednictvím
procesu komunikace, získává rovněž i organizace celou řadu důležitých informací ze
strany veřejnosti. Obecně platí, že jakákoliv komunikace by měla být natolik
oboustranná, aby mohla ovlivnit obě strany. Prostřednictvím komunikace se také
budují a udržují vztahy. Jejich kvalita je přímo ovlivňována informacemi, které jsou
jimi distribuovány, důležitý je také způsob této distribuce.
Komunikační strategie: Jistě panuje všeobecná shoda o důležitosti
komunikace, pro to, aby plnila svůj účel je však nutné přistupovat k ní systematicky.
Tento přístup by měla zajistit komunikační strategie, kterou by si měla každá
organizace vypracovat. Při její tvorbě by měly být brány v úvahu jak potřeb samotné
organizace, tak potřeby druhé strany, tedy veřejnosti, resp. jednotlivých cílových
skupin.
Komunikační strategie je založená na informacích a jejich distribuci. Pro
kvalitní komunikaci jsou základním předpokladem kvalitní informace. Hledisky jejich
hodnocení jsou správnost, včasnost, způsob sběru, jejich distribuce a využívání při
rozhodování. Aby pak byla komunikace účinná je třeba upoutat pozornost
jednotlivých členů cílové skupiny, které jsou nabízené informace určeny. Dále je
nutné potřebné a požadované informace dodat.
Při koncipování komunikační strategie musí být vytvořen takový systém, který
zabezpečí všechny dílčí kroky celého komunikačního procesu. Je vhodné, aby bylo
v rámci obecního úřadu vyčleněno specializované oddělení, které se bude ve své
činnosti výlučně věnovat procesu komunikace, jeho řízení, zkvalitňování a
přizpůsobování měnícím se podmínkám a požadavkům.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
74
Prvním krokem procesu komunikace je stanovení osoby či skupiny osob, které
budou komunikaci iniciovat. V běžných a standardních situacích by mělo tuto úlohu
zvládat vytvořené specializované oddělení. Mohou však nastat i případy, kdy se jeví
vhodnější, aby byla komunikace zahájena určitou konkrétní osobou. Jedná se
například o situace, které se vyznačují velkou odborností nebo jsou velmi významné,
pro organizaci či veřejnost.
Poté, co se podaří celý komunikační proces odstartovat, je nutné zabezpečit,
aby se komunikované informace dostaly od svého zdroje ke svému cíli. Je tedy nutné
vytvořit komunikační kanály. Zde lze využít celou řadu prostředků, které přenos
informací zabezpečí. Jde např. o tisk, rozhlas, televizní vysílání, internet atd. (viz
výše „Prostředky Public Relations“). Důležitá je na tomto místě jedna poznámka.
Cílové skupiny organizace jsou navzájem odlišné, mají jiné potřeby a jiné představy.
Z důvodů této jejich odlišnosti, kterou je nutné respektovat, je třeba zvolit pro každou
skupinu takové komunikační prostředky, které pro ni budou nejvhodnější a které ji
nejvíce osloví. Zjistit, jaké prostředky to konkrétně jsou, je možné prostřednictvím
např. dotazníkových šetření.
Prostředky, kterými naopak získává organizace informace od veřejnosti
mohou být: osobní kontakty, bezplatné telefonní linky, rozbor došlé korespondence,
obsahová analýza sdělovacích prostředků (jaké jsou nové jevy v různých oblastech
společenského života), průzkum veřejného mínění a názorů. Pozor je nutné si dávat
při pořádání různých anket nebo při provozování „schránek stížností“. V obou
případech se totiž projeví jen velmi úzký okruh názorů, rovněž se takto nepodaří
zasáhnout všechny skupiny společnosti nebo alespoň její významnou část.
Podstatným a možná i rozhodujícím aspektem celého komunikačního procesu
je splnění požadavku, aby sdělované informace měly na svého příjemce nějaký vliv.
Obrazně řečeno: musí zasáhnout jeho mysl, ne jen jeho stůl. Pokud se nepodaří
tento požadavek splnit, nemá celá komunikace prakticky žádný smysl. Smyslem celé
komunikace je nejen informace předat, ale také jejich prostřednictvím donutit cílový
subjekt k zamyšlení, k zaujetí určitého postoje ke sdělením, rozšířit jeho znalosti,
poznat názory druhých atd. Problémem komunikace bývá rovněž tzv. selektivní
vnímání, tedy „vidím a slyším jen to, co chci vidět a slyšet“. Jedním z úkolů
komunikace a celých Public Relations je ničit bariéry selektivního vnímání. Aby se
toto dařilo, je nutné zvolit osobitý prostředek komunikace, vystihnout účinnou
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
75
motivaci, zaujmout obsahem i provedením a působit opakovaně. I zde se tedy vyplatí
určitá originalita a vytrvalost.
V rámci cílené komunikace s veřejností, resp. s cílovými skupinami, je pro
organizaci výhodné, zjistit si, kdo je nejdůležitějším činitelem v každé cílové skupině,
s níž příslušná organizace spolupracuje. Není totiž nutné oslovovat vždy všechny
členy skupiny, mnohdy stačí zaměřit se pouze na ty nejdůležitější články. Od nich se
pak již informace rozšíří dále, a to jak formální, tak i neformální cestou. Pro
komunikaci pouze s představiteli jednotlivých skupin je důležité znát následující:
- Kdo je mluvčím této skupiny, kdo je faktickým vůdcem, kdo je tzv. opinion
leader.
- Kým se členové skupiny dají nejsnáze ovlivnit, koho nejvíce uznávají (zde
hrají důležitou roli profesní, zájmové a nátlakové skupiny).
Komunikace s veřejností, obecně veškerá práce s ní, se odehrává na dvou
úrovních. První úroveň představuje příslušný orgán jako celek. Zde jde tedy o
komunikaci a činnosti organizace, které směřují k získání dobrého jména na
veřejnosti, pochopení partnerů pro vlastní činnost organizace atd. Druhá úroveň je
nižší, individuální. Představuje činnost jednotlivých lidí, kteří na veřejnosti vystupují
jako reprezentanti vlastní organizace.
Cílové skupiny
Správný výběr cílové skupiny je v rámci Public Relations velmi důležitým
krokem. Organizace si tak určuje, které skupiny veřejnosti se stanou jejími partnery,
s kým bude organizace komunikovat, komu bude ze strany organizace věnována
především pozornost. Zvolené cílové skupiny a jejich reakce budou na druhou stranu
pro organizaci zpětnou vazbou, která jí napomůže korigovat veškeré své aktivity.
V rámci celé veřejnosti lze vyčlenit celou řadu skupin, organizace si však mezi nimi
musí vybrat ty, které pro ni mají určitý význam a se kterými je vhodné vytvářet
vzájemné vazby.
Největší a pravděpodobně i nejdůležitější skupinu představují místní
obyvatelé. Jde o velkou skupinu, která pro místní orgány představuje zdroj jejich
moci (např. z voleb vzniklá zastupitelstva obcí a krajů), zároveň je nepřímým zdrojem
ekonomické síly oblasti (obyvatelé poptávají určité zboží a služby, tím tlačí na jejich
rozvoj, a tím na rozvoj podnikatelské sféry), obyvatelé umožňují reprodukci místní
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
76
kultury a místních tradic, vytvářejí socializační prostředí atd. V současné době
rozšiřujícím se chápáním správních orgánů jako servisních organizací (poskytují
určité statky a služby) se zvýrazňuje pohled na obyvatele také jako na zákazníky
správních orgánů. Tento aspekt je při budování vztahů s touto skupinou a při
celkovém vytváření image organizace nutné také brát v úvahu.
Jelikož obyvatelé ve většině případů představují opravdu skupinu značně
rozsáhlou, je možné vybrat si v jejím rámci jen určité dílčí skupiny, a to podle
charakteristik, které organizace uzná za pro ni podstatné, a s nimi pak dále
spolupracovat.
Cílovou skupinou se pro správní orgány nemusí stát jen místní obyvatelé, ale
rovněž i obyvatelé jiných správních území. I v této oblasti existuje mezi obcemi či
kraji konkurenční boj. Nalákání nových obyvatel z jiných území může přinést obcím,
krajům značná pozitiva, a to jak v oblasti hospodářské, tak i sociální.
Významnou cílovou skupinou, o kterou se rovněž svádí konkurenční boj, jsou
investoři, a to současní i potenciální. Mnohé obce a kraje se ve svých strategiích
často zaměřují pouze na přilákání investorů nových. Péče o ty stávající je však
neméně důležitá. Stávající investoři totiž již disponují určitými zkušenostmi z pobytu
v daném území, mají navázány již četné vazby, jejichž zpřetrhání by mohlo negativně
ovlivnit i další subjekty. Do skupiny investorů zařazujeme soukromý sektor obecně.
Povaha vztahů mezi veřejnou organizací a organizací soukromou může být
určen vzájemnou spoluprací nebo konkurencí, to v případě, že oba subjekty poskytují
stejné či obdobné statky a služby (např. zabezpečování veřejné dopravy).
Cílovou skupinou mohou být i další správní orgány. Jejich vazby na danou
organizaci mohou být opět jak partnerské, tak konkurenční (např. v žádostech o
dotace či jiné finanční prostředky, v boji o investory, o turisty atd.). Povahu těchto
vazeb je nutné si uvědomit a podle potřeby případně usilovat o změnu. Rozlišení
těchto typů vazeb má svůj význam zejména v uplatňované formě komunikace a jejím
obsahu, který by se samozřejmě v daných vztazích lišil.
Cílovou skupinou, pro organizaci jistě významnou, jsou její vlastní
zaměstnanci, rovněž tak zaměstnanci budoucí. Personální zdroje jsou v současné
době pro organizace velmi významné, směřují do nich značné investice, jsou
potenciálem dalšího rozvoje. Pokud tedy chtějí organizace získat kvalitní pracovní
osazenstvo, musí podřízeni této snaze vystupovat určitým způsobem na veřejnosti,
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
77
musí zaměstnance (současné i potenciální) seznámit se vším, co jim mohou
nabídnout a prezentovat se jako spolehlivý a kvalitní zaměstnavatel.
Zvažovat je dále nutné i roli různých profesních, zájmových a nátlakových
skupin. Tyto většinou vystupují v roli subjektů, které stěžují jiným organizacím život.
Bezkonfliktní vztahy s nimi jsou proto velmi důležité a prospěšné.
(3.7) Využívání marketingu ve ve řejné správ ě
K efektivními využívání veřejných prostředků i zlepšování veřejných služeb i
fungování veřejné správy ve všech oblastech její činnosti mohou významně přispět
určité marketingové postupy. Aplikace těchto postupů může přispět také
k racionalizaci organizace činností veřejné správy.
Marketing je jeden ze způsobů, jak dosáhnout cílů organizace prostřednictvím
uspokojování potřeb zákazníků. Hlavním úkolem marketingu je především dostat
produkt ke správnému zákazníkovi ve správném čase za správnou cenu a na
správné místo.
Fungování veřejné správy je služba občanům – klientům, proto využívání
některých marketingových postupů může přinést pozitivní výsledky pro modernizaci a
zlepšování vnitřní i vnější organizace řízení, a to jak ve fungování úřadu jako
takového, tak i ve vztahu k fungování socioekonomických aktivit v území, které daný
orgán spravuje. Marketing a jeho postupy musí být zpracovány tak, aby vycházely ze
specifik veřejné správy a veřejných služeb.
Při zpracovávání tohoto projektu vycházíme především z pojetí Chartered
Institute of Marketing, který definoval pojem marketing takto: „Marketing je součástí
procesu řízení, zaměřenou na identifikaci, předvídání a uspokojování požadavků
zákazníka s cílem vytvořit zisk“. V tomto smyslu „marketing jako součást řízení je
analýza, plánování, realizace a kontrola programů určených k odhalení, vybudování
a udržování užitečné výměny vztahů s účastníky trhu za účelem dosažení
podnikatelova záměru.“14 Klíčovým prvkem tohoto pojetí je změna, řízení změn a
přijímání inovací do struktury aktivit organizace. Experti, kteří zpracovávají marketing
musí neustále sledovat chování trhu, účastníků trhu a přizpůsobovat jim své
marketingové aktivity.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
78
Podle uvedeného přístupu pak marketing ve veřejné správě představuje
především:
- manažerský proces zahrnující analýzu, plánování, implementaci a
kontrolu,
- pečlivou formulaci programů, není pouhou aktivitou k uspokojování přání
zákazníků,
- úsilí o dobrovolnou směnu hodnot, marketingoví specialisté sledují reakce
veřejnosti na své programy;
- provádění segmentace trhu,
- cílem marketingu je dosažení stanovených cílů (u komerčních organizací –
zisk, u veřejné správy je hlavním cílem uspokojení veřejného zájmu)
- načasování nabídky dle potřeb a přání cílových skupin v daném území,
nikoliv dle přání organizace; efektivní marketing se orientuje na uživatele,
ne jen na poskytovatele,
- užití nástrojů nazývaných „marketingový mix“
Stěžejní prvek marketingu tvoří občan (zákazník, klient), uspokojení jeho
potřeb a realizace jeho preferencí. Marketingově orientovaná organizace tedy jedná
se zřetelem na současného i budoucího zákazníka a přijímá chování, potřeby, přání
a požadavky cílové veřejnosti za východisko svého rozhodování.
Žádná organizace nevystupuje jako solitérní subjekt, nýbrž je ovlivněna
různými faktory, mezi nimiž hraje významnou roli prostředí, ve kterém organizace
působí. Prostředí organizace je možné rozdělit do dvou základních skupin:
mikroprostředí a makroprostředí.
Mikroprostředí jsou ty vlivy, které bezprostředně ovlivňují možnost organizace
realizovat svou hlavní funkci – uspokojovat potřeby svých zákazníků – klientů. Do
mikroprostředí proto patří jako základní prvek sama organizace, její zákazníci.
Makroprostředí tvoří faktory jako: ekonomické prostředí, technické a technologické
prostředí, demografické prostředí, kulturní prostředí, politicko-právní prostředí a
přírodní prostředí.
Marketing pracuje s jednotlivými skupinami veřejnosti. Pojem veřejnost
z hlediska výše uvedeného pojetí marketingu můžeme definovat jako „skupinu lidí a
organizací, které mají současný nebo potenciální zájem či vliv na danou organizaci“.
14 Duben, R.: Neziskový sektor v ekonomice a společnosti, Codex Bohemia, Praha 1996
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
79
Každá organizace by si měla stanovit, klasifikovat různé skupiny veřejnosti, se
kterými přichází při své činnosti do styku - obdobně, jako jsou definovány cílové
skupiny pro účely Public Relations (viz výše).
Při volbě marketingových postupů je pro veřejnou správu významná míra
spolupráce. Z pohledu bezproblémového fungování veřejné správy je nezbytné, aby
byla organizací reciproční, tzn. aby se veřejnost zajímala o organizaci a naopak, aby
se organizace zajímala o veřejnost. Tento aspekt je třeba hlouběji zkoumat a na
základě analýz navrhnout opatření a přístupy, které by tento způsob spolupráce
pomohly uvést do praxe. Orientace na veřejnost jako zákazníka je velmi důležitá,
především pro organizace poskytující služby, což patří k hlavním činnostem veřejné
správy.
V dosavadní praxi nepatřil marketing ve veřejné správě k významným prvkům
koncepce a naplňování její činnosti. Vzhledem ke změnám ve společnosti,
efektivnímu využívání zdrojů a modernizaci fungování veřejné správy se začaly
marketingové postupy objevovat i v organizacích veřejné správy. Hlavním důvodem
bylo zlepšení kvality veřejné správy a jí poskytovaných služeb a v důsledku toho i
snaha o zlepšení image veřejné správy (viz výše) v očích široké veřejnosti.
Proces modernizace veřejné správy a využívání ekonomických prvků v řízení i
marketingu je spojen se schopností aplikovat a přizpůsobovat marketingové myšlení
konkrétní situaci, konkrétnímu vývoji společnosti a chování lidí ve společnosti, musí
neustále sledovat změny v chování klientů, sledovat jejich reakce, musí sledovat
existující podmínky na trhu a ve vnějším okolí. Organizace by měla mít jasně
vymezené cíle, ke kterým směřuje a podle nich nastavit marketingové aktivity, přístup
ke svým zákazníkům.
Přes pozitivní stránky využívání marketingu v různých typech organizací,
zejména ve veřejné správě, je možné postihnout v praktickém životě argumenty pro i
proti.
Mezi argumenty „proti“ lze zařadit:
- realizace marketingu ve veřejné správě je mnohdy spojována s
neadekvátními náklady,
- spotřeba služeb, poskytovaných veřejným sektorem, vyplývá ze specificky
vynucené spotřeby,
- jednotlivé pracovní procesy ve veřejné správě jsou specifické a jedinečné,
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
80
- při rozhodování o realizaci služeb nejsou cenové motivy rozhodující,
- služby veřejného sektoru nemají tržní charakter,
- rozhodování klientů se nerealizuje běžným způsobem, určeným principy
jejich hraničního užitku a ekonomické efektivnosti.
Mezi argumenty „pro“ patří:
- výsledky marketingového průzkumu jsou zásadním vstupem pro proces
strategického managementu, identifikaci okolí, jeho požadavků, což je
základním předpokladem pro zpracování cílů, rozpočtů a definic produktu
organizace;
- veřejný sektor se v posledních letech dostává do situace rostoucí
konkurence, kterou pro něj vytváří organizace nevládního neziskového
sektoru i privátní organizace;
- rostoucí požadavky klientů vyžadují zvyšování kvalifikace a kvality služeb
a schopnosti komunikovat;
- tlak na vyšší efektivnost využívání zdrojů ve veřejné správě,
- rostoucí profesionální úroveň pracovní síly vyžaduje vyšší úroveň
managementu uvnitř organizací a institucí veřejné správy.
Hlavním důvodem, proč by veřejná správa měla využívat marketing, je to, že
marketing jí umožní být efektivní a racionální v dosahování vytyčených cílů.
Marketing směřovaný nejen vně, ale i dovnitř organizace umožňuje získávání zdrojů,
stimulování a motivování vlastním zaměstnanců a především hledání potenciálních
zákazníků.
Implementace marketingových postup ů ve veřejné správ ě
Implementace marketingových postupů ve veřejné správě je proces,
sestávající se z několika postupných kroků. Klíčem k úspěchu je komunikace a
především naslouchání vymezeným cílovým skupinám. Všechny aspekty
marketingových programů veřejné správy musí být vyvíjeny s ohledem na potřeby a
přání občanů – klientů. Ke zjištění potřeb a přání klientů se používá marketingový
výzkum.
Pro každou cílovou skupinu se vytváří různá sdělení. Každá cílová skupina si
vyžaduje vlastní marketing. Důležité je najít „umístění“ produktu. Propagovat
produkty ve veřejné správě je obtížnější než v komerčním marketingu, neboť se
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
81
jedná o specifické služby a aktivity. „Umístění“ produktu znamená určit, jak lidé
vnímají činnost a služby poskytované veřejnou správou ve srovnání s komerčnímu
aktivitami, aktivitami neziskových organizací apod.
Organizace veřejné správy provozují své činnosti, stejně jako soukromé
organizace, v konkurenčním prostředí. Z tohoto důvodu je i pro ně důležité poznat
svou konkurenci, zejména organizace privátního nebo neziskového sektoru, které
nabízejí srovnatelné služby (např. vzdělávání, zdravotnictví, sociální péče).
Marketing je založen na vztahu organizace se svými klienty, resp. občany.
Důležité je tedy průběžné získávání informací o jejich názorech, chování, přístupech
apod. v jejich konkrétním prostředí. Důležitá je role komunikační strategie (viz též
oddíl Public Relations), kterou organizace využívají pro práci s občany, její kvalitní
vypracování navíc umožňuje oslovovat různé skupiny obyvatel i jednotlivce
v municipálních nebo regionálních komunitách.
Používány by měly být vždy takové modely, které nejlépe vyhovují dané
problematice a dané skupině obyvatel. Zaváděné marketingové programy je
následně nutné vyzkoušet na určitém vzorku cílové skupiny, tak lze předejít
případným chybám. Veškeré uskutečněné marketingové programy a akce je nutné
pečlivě vyhodnotit a vyvodit z nich závěry a doporučení pro aktivity budoucí.
Jako v každé činnosti, je i při zavádění marketingových koncepcí důležité
využívat spolupráce a partnerství. Žádoucí je spolupráce s místní, regionální či
národní elitou a ostatními organizacemi, které jsou důvěryhodné a mohou ovlivňovat
veřejné mínění, postoje a preference občanů a zpětně přispět k rozšíření služeb i
aktivit veřejné správy.
Marketingový postup
Marketingový postup lze schématicky znázornit takto (GLOGAR,1999):
I. Přípravná fáze – úvodní projekt Ideové řešení základních otázek: Jaký marketing bude aplikován?
Jaké postavení bude mít marketing v organizaci? Kdo bude marketing aplikovat? Kdy bude marketing zaváděn?
Jakou metodou bude marketing zaváděn? V jakých fázích bude marketing zaváděn?
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
82
II. analytická fáze V. fáze kontroly Personální analýza Marketingový controlling Motivační analýza Informační analýza Organizační analýza Externí analýzy Syntetizace analýz SWOT analýza Prognózy Controlling prognóz III. fáze plánování IV. fáze realizace Zhodnocení analýz Aktualizace plánů Tvorba strategických cílů a tvorba strategie Controlling Podrobné plánování Controlling
V první – přípravné fázi by měly být jasně zodpovězeny uvedené základní
otázky, z nichž by mělo vyplynout, jak proč a jak vlastně bude marketing v organizaci
zaveden. Je zřejmé, že z důvodu specifičnosti služeb poskytovaných orgány veřejné
správy oproti komerčním firmám, budou odpovědi nastaveny trochu jinak a budou se
týkat jen určitého okruhu činností. Výstupem této fáze by měl být úvodní projekt
který odpovídá na tyto základní otázky.
V rámci druhé fáze by měly být provedeny analýzy trojího typu: interní, externí
a analýzy smíšené tzn. ty analýzy, které se dotýkají jak vnitřního, tak vnějšího
prostředí organizace.
Do interních analýz patří:
- Personální analýzy
- Motivační analýzy
- Informační analýzy
- Organizační analýzy
- Finanční analýzy a další
Do externích analýz pro orgány veřejné správy pak lze zahrnout:
- Analýzu socioekonomické situace území spravovaného daným orgánem
(obec, území obvodu obce s rozšířenou působností, kraj)
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
83
- Analýzu národní legislativy a možností její aplikace ve vztahu k danému
orgánu veřejné správy
- Analýzu legislativy Evropské unie ve vztahu k danému orgánu veřejné
správy apod.
Mezi „smíšené“ analýzy, tj. analýzy, v nichž se projevují jak vnější, tak i vnitřní
podmínky lze ve vztahu k veřejné správě zařadit např.:
- Analýzu cenové politiky veřejných služeb v těch oblastech, v nichž je to
možné
- Analýzu komunikace nejen ve vztahu s občany – klienty, ale i s dalšími
subjekty – medii, soukromou sférou, neziskovým sektorem atd.
- Analýzu zavádění inovací do fungování úřadu
- Analýzu zavádění inovací ve vztahu k občanům – klientům apod.
Třetí fáze - plánování se dělí na dva zásadní procesy:
1) plánování strategické, kdy se definují strategie a strategické cíle;
2) plánování podrobné, kdy se strategické plány a cíle rozpracovávají do
detailních plánů jednotlivých aktivit.
Čtvrtá fáze znamená uvedení těchto plánů v život, tzn.realizaci strategických a
na ně navazujících detailních plánů do praxe.
Pátá fáze – controlling pak představuje realizaci komplexního kontrolního
procesu, který znamená nejen kontroly jako takové, ale i určité možnosti lépe
koordinovat, regulovat, ale také korigovat činnost v celém marketingovém procesu.
Marketingový mix ve řejných služeb
S marketingem veřejných služeb jako jednou s aplikací marketingu se
setkáváme v souvislosti s transformací české ekonomiky, kdy některé služby (např.
v oblasti školství, zdravotnictví a sociální péče) byly převedeny do kompetencí
municipalit a krajů a kdy tyto služby jsou provozovány i soukromým sektorem a
neziskovými organizacemi. Tento proces vytváří pro veřejný sektor konkurenční
podmínky, které ovlivňují vzájemné vztahy s občanem – klientem.
Motivem k rozvoji služeb je i přání zákazníků, jednotlivců, ale i domácností a
organizací rozšířit spektrum poskytovaných služeb o doplňkové služby spojené
s využitím nejmodernějších postupů a technologií, např. komunikačních. Právě
z těchto a mnoha dalších důvodů přistupují některé organizace veřejného sektoru
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
84
k aplikaci marketingu. Jedná se o modifikovanou formu klasického marketingu, který
má následující charakteristiky:
- vysoký podíl práce s klientem, zákazníkem,
- poskytování specifických služeb,
- ne vždy mají klienti možnost svobodného výběru,
- výběr poskytovatelů je zpravidla omezen,
- cíle jsou stanovovány v oblasti naplňování společenských, veřejných
potřeb a zájmů,
- existuje obtížná identifikace jediného uživatele, a to v důsledku
souvisejících externalit,
- management je v této oblasti poněkud omezen, především z hlediska
respektování určitých stanovených standardů,
- jednotlivé marketingové prvky musí být často upraveny podle specifických
potřeb klientů,
- cena není stanovena klasickým poměrem nabídky a poptávky.
Nejčastěji je doporučován pro veřejnou správu tzv. marketingový mix služeb.
Postupy v něm zahrnuté byly již ověřeny v některých zemích nejen v Evropské unii.
Marketingový mix služeb obecně znamená soubor nástrojů, jejichž pomocí
marketingoví specialisté vytvářejí nabídku služeb poskytovaných zákazníkům.
Marketingový mix tvoří souhrn nástrojů, které vyjadřují vztah organizace k jeho okolí.
Marketingový mix lze definovat jako vhodnou kombinaci všech jeho součástí,
neboť reaguje na přání a požadavky klienta. Jeho výhodou je, že není statický a
pružně reflektuje potřeby. V procesu nalézání optimálního mixu je třeba:
- hodnotit potřeby a přání zákazníků;
- nabízet správné a kvalitní produkty a služby;
- dobře stanovit cenu produktů a služeb;
- zajistit vysokou kvalitu produktů a služeb;
- účinně propagovat produkty a služby;
- zavézt dobře fungující distribuční systém.
Komerční marketingový mix je v praxi znám pod názvem „4P“ (podle
začátečních písmen jejich anglických názvů): product (výrobek), price (cena), place
(distribuční cesta), promotion (marketingová komunikace). Pro veřejnou správu je
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
85
možno ještě připojit další dvě „P“ (podle marketingu Johns Hopkins University
v Baltimore):
- cílová skupina (public) = zákazníci/klienti, dárci, zaměstnanci,
- produkční kapacita (production capacity) = organizace je schopna
efektivně uspokojit poptávku po svých službách, produktech nebo
programech).
Podle Fribourské školy marketing-managementu (Švýcarsko) lze poslední dvě
zmíněná „P“ nahradit:
- politikou (politics) = lobování, nátlakové skupiny neziskových organizací,
- lidmi (people) = zaměstnanci, dobrovolníci, dárci, klienti, ostatní veřejnost.
Jednotlivé složky marketingového mixu se mohou ještě dále členit.
Využívání marketingu území
Kromě vlastního fungování veřejné správy je marketing možné využívat také
při zpracování rozvojových dokumentů i stanovení konkrétních rozvojových aktivit
v území. Úspěšnost využívání marketingu v rozvoji území je závislá na dodržení
jednotlivých fází a na vhodné koncepci i stanovení marketingových postupů.
Ve vztahu k orgánům veřejné správy lze konstatovat, že marketing se rozvíjí
především právě ve vztahu k rozvoji území spravovaného daným orgánem veřejné
správy – jedná se o různé strategie a rozvojové studie obcí, měst, mikroregionů a
krajů, ve vztahu k fungování úřadů jako poskytovatelů určitých služeb občanům –
klientům je situace však poněkud horší.
Marketing místa (území) je podle P. Kotlera (1982) „vytvoření, udržení nebo
změna znalostí, postojů a chování vůči určitým místům. Cílem marketingu místa je
přilákat do určitého města, státu nebo území nové obyvatele, turisty nebo investory.“
Při vytváření marketingu místa ovšem nelze zapomenout na obyvatele daného místa
nebo území, na firmy a instituce zde sídlící.
Marketing území lze rozdělit na:
- strategický marketing, který řeší rozvojové problémy – identifikuje,rozvíjí a
nabízí hodnoty existující v daném území;
- operační marketing, jehož pomocí se řeší běžné marketingové problémy.
Při tvorbě marketingu území lze identifikovat pět dříve opsaných fází
marketingu. Výsledkem prvních tří fází by měla být strategie území, která bude
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
86
realizována prostřednictvím marketingového mixu, jež zahrnuje pět nástrojů –
produkt, cenu, dostupnost, marketingovou komunikaci a lidského činitele. Má-li být
tento mix ve čtvrté fázi – realizaci úspěšný, je potřeba, aby všechny jeho prvky byly
funkční, navzájem se doplňovaly a podporovaly. Pátá fáze marketingu území je fáze
kontroly. Je velmi důležité kontrolovat funkčnost marketingu území, neustále sledovat
a vyhodnocovat jednotlivé kroky a hledat odpovídající řešení.
K jednotlivým složkám marketingového mixu. Produktem v daném smyslu je
území s množstvím různých prvků, atributů a aktivit, které v něm probíhají. I když se
území může díky svým daným charakteristikám a vlastnostem jevit jako do jisté míry
hotový produkt, je třeba ho neustále zlepšovat přizpůsobovat současným i budoucím
požadavkům a možnostem.
Cena reflektuje kvalitu produktů a podmínek daného území. Cenu mohou
orgány veřejné správy ovlivnit buď přímo - pouze u těch produktů a služeb, které jsou
v její kompetenci – nebo nepřímo podporou nebo vytvářením takových podmínek,
které ve svém důsledku mohou cenu ovlivnit.
Dostupnost je odvozena z geografické polohy území, z jeho dopravní
dostupnosti vůči okolí i uvnitř, z dostupnosti orgánů veřejné správy, ale i
z dostupností potenciálních zájemců o daný produkt nebo službu. Je potřeba si
uvědomit, že dostupnost je nejen fyzickou, ale také psychologickou záležitostí, kterou
lze vhodnou komunikací pozitivně ovlivnit.
Marketinková komunikace je velmi důležitým aspektem, který lze rozdělit a
komunikaci uvnitř spravovaného území, za hranice spravovaného území a vnitřní
komunikaci v rámci úřadu, který dané území spravuje. Podle toho, o kterou formu
komunikace se jedná, musí orgány veřejné správy modifikovat způsoby komunikace,
především s ohledem na cílovou skupinu, na niž je komunikace zaměřena.
Lidský činitel je velmi významným nástrojem marketingového mixu. V tomto
smyslu lze lidského činitele chápat jako produkt území – jsou to obyvatelé
charakterizovaní určitými sociálními, ekonomickými a kulturními rysy. Dále je možné
lidského činitele vnímat jako součást struktur organizovaných v území včetně orgánů
veřejné správy.
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že fungování, rozvoj a prosperita daného
místa (obce, města, mikroregionu, kraje) je velmi závislá nejen na lidech, kteří ho
spravují, ale také na těch, kteří v něm žijí. Velmi důležitá je zde spolupráce a ochota
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
87
obyvatel se do řešení problémů místa zapojit, spolupodílet se na různých aktivitách i
ovlivňovat rozhodovací procesy.
Závěr - programy rozvoje území - situace v České
republice
Skutečností je, že v České republice existují rozvojové strategie a plány, které
jsou v podstatě marketingem daného území. Zpracování těchto dokumentů je
zakotveno i v legislativě, především v zákoně č. 248/2000 Sb., o podpoře
regionálního rozvoje. V této oblasti se již lze opřít o získané zkušenosti, jak z přípravy
dokumentů, tak i z jejich realizace.
Situace v oblasti marketingu území byla velmi ovlivněna přípravou České
republiky na vstup do Evropské unie a následným vstupem ČR do EU. V České
republice podobně jako v ostatních kandidátských zemích byly vypracovány základní
dokumenty pro čerpání prostředků ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti.
Důraz Evropské unie na regionální politiku vedl k vytvoření legislativního rámce i
základních koncepčních materiálů jak na úrovni státu, tak i krajů, případně
mikroregionů nebo municipalit.
Marketing veřejné správy se rozvíjí pomaleji, což je mimo jiné ovlivněno také
dosud nedokončenou reformou veřejné správy. Ne všichni pracovníci veřejné správy
(i na vrcholných pozicích) jsou přesvědčeni o nutnosti zavádění marketingových
postupů, nicméně situace se pozvolna mění.
Pokud se podíváme podrobně na program rozvoje regionu (municipality), pak
lze konstatovat výraznou shodu s marketingem a jeho postupy.
Programy rozvoje regionů (regionální rozvojové programy) se zpracovávají na
podnět regionální a místní samosprávy (krajů a regionů soudržnosti, municipalit),
orgánů státní správy, sdružení obcí a za eventuální podpory centrální administrativy,
např. Ministerstva pro místní rozvoj České republiky. Zaměření a struktura programu
vyplývají jednak z požadavků zadavatele, jednak z aplikace běžných přístupů k
regionální politice v Evropské unii a zároveň z příslušné české legislativy.
Cílem programu rozvoje regionu je diagnostikovat území, identifikovat
rozvojové předpoklady a problémy, vypracovat strategii regionálního a municipálního
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
88
rozvoje regionu a poskytnout náměty na projekty k podpoře hospodářského a
sociálního rozvoje regionu a jeho částí (mikroregionů a rozvojových center), včetně
přiměřeného stanovení priorit prostorového rozvoje socioekonomických aktivit
nadmístního, příp. nadregionálního významu v určitých časových horizontech.
Výsledný materiál by měl umožnit, aby pro akceleraci podnikání a usměrnění
pozitivního socioekonomického vývoje regionu byly vytvořeny předpoklady a
možnosti. Program rozvoje by měl akcentovat, že socioekonomický rozvoj regionu
bude respektovat principy udržitelného rozvoje, že bude ohleduplný ke kvalitám
životního prostředí i ke krásám volné a obydlené krajiny.
Programy rozvoje se zpracovávají pro různě stanovené či definované regiony.
Jednak se vychází ze správních regionů, např. krajů, regionů soudržnosti (NUTS 2),
okresů, sdružení okresů, nebo může jít o sdružení obcí do mikroregionů, což už je
v podstatě volnější pojetí. Program rozvoje lze samozřejmě vypracovat i pro
jednotlivé municipality. Pro řešení některých specifických problémů, např.
cestovního ruchu, dopravy, ochrany přírody apod., lze regiony vymezit účelově (bez
přímé vazby na správní hranice). Při účelovém vymezení regionu je však třeba
respektovat určitá pravidla, mj. určité uzavřenosti, příp. funkčnosti takto stanoveného
regionu.
Při tvorbě programu rozvoje regionu v České republice se vychází ze zákonů
č. 128/2000 Sb. o obcích, č. 129/2000 Sb., o krajích a č. 248/2000 Sb., o podpoře
regionálního rozvoje. Z právního hlediska je tudíž program rozvoje obce (regionu)
víceméně dokumentem indikativním a koordinačním, který nemá charakter obecně
závazného předpisu. Pro kraje však ze zákona již vyplývá jasná povinnost zpracovat
program rozvoje.
S ohledem na cíle uvedené v předchozím textu je program rozvoje regionu
(dále budeme užívat označení program) koncipován jako dokument střednědobé až
dlouhodobé koordinace veřejných a soukromých aktivit ekonomického, sociálního,
kulturního a ekologického charakteru na území regionu.
Ve své výsledné podobě představuje vnitřně konsistentní názor na možnosti a
předpoklady rozvoje regionu, jeho dílčích částí (mikroregionů) a nejvýznamnějších
měst a obcí. V tomto smyslu existenci programu chápeme jako jednu ze základních
podmínek reálného řízení a koordinace rozvoje území regionu. Specifikace
rozvojových možností a potřeb regionu jako celku může být i vhodným předpokladem
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
89
pro účelové sdružování obcí do dobrovolných svazků s cílem řešit problémy a úkoly
nadmístního charakteru.
Pro orgány centrální správy v České republice (od roku 2000 i regionální
samosprávy) a rovněž i nadnárodní instituce na bázi Evropské unie je program
využitelný jako dílčí podklad pro formulaci regionální politiky a řešení konkrétních
problémů nadregionálního významu nebo problémů, které svým charakterem a
intenzitou převyšují např. republikové trendy. Na této úrovni je existence programu
nezbytná zejména pro subvencování či jinou finanční podporu aktivit naplňujících
potřeby rozvoje území. Pro orgány státní správy působící v regionálním měřítku
program představuje základní nástroj jak pro operativní rozhodování, tak pro tvorbu
dílčích strategických či koncepčních materiálů.
Program je účelným zdrojem informací pro místní podnikatelskou sféru z
hlediska formování její podnikatelské strategie. Je rovněž užitečným podkladem pro
zájemce z tuzemska i zahraničí o investování na území regionu, kdy již samotná
existence dlouhodobější strategie rozvoje území je chápána ze strany investorů jako
příznivý lokalizační faktor.
Význam existence programu bude narůstat i v souvislosti s novými formami
organizace a zabezpečení rozvoje území.
Mezi základní funkce programu patří:
- definice společných zájmů regionu, jeho dílčích částí, obyvatel a
podnikatelských subjektů,
- konkretizace základních předpokladů realizace společných zájmů,
- optimalizace územně-technických a sociálně-ekonomických podmínek pro
rozvoj bydlení a podnikání,
- koordinace vynakládání veřejných investic z hlediska územního a funkčního
vzhledem k záměrům a potřebám rozvoje privátního sektoru,
- koordinace alokace běžných veřejných výdajů v zájmu vytváření stabilních
podmínek pro bydlení a podnikání,
- definice dlouhodobých záměrů hospodářské a sociální politiky pro území
regionu,
- posílení vědomí sounáležitosti k regionu a odpovědnosti za jeho rozvoj u
místních obyvatel a podnikatelů.
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
90
Z hlediska návaznosti na územní dokumentaci je třeba program chápat jako
podkladový dokument strategického charakteru pro následnou tvorbu územních
plánů, popřípadě jiné územně plánovací dokumentace na úrovni velkých územních
celků a sídelních útvarů. Nezastupitelná je jeho úloha pro tvorbu programů dílčích
územních celků v rámci regionu a programů jednotlivých měst a obcí jakož i
zpracování koncepcí rozvoje jednotlivých funkčních systémů (např. infrastruktury,
bydlení, cestovního ruchu, životního prostředí apod.).
Program rozvoje regionu by tedy měl sloužit jako strategický dokument pro
následnou tvorbu:
- programů dílčích mikroregionů (či jinak účelově vymezených územních
celků), jednotlivých měst a obcí,
- koncepcí rozvoje dílčích funkčních systémů (např. infrastruktury, bydlení,
životního prostředí),
- územních plánů sídelních útvarů (příp. velkých územních celků),
- dalších strategických, regulačních a plánovacích podkladů.
Program ve své výsledné podobě nepředstavuje statický dokument s
dlouhodobě trvalou platností, nýbrž předpokládá průběžnou aktualizaci (cca každé
2 – 3 – 4 roky) své analytické i návrhové části. Nezbytná je rovněž průběžná
evaluace realizace navržených projektů a námětů.
Zadání programu odpovídají používané metody a přístupy k analýzám a
syntéze. K hlavním patřívají geografické, ekonomické, sociologické a speciální
regionálně analytické metody a přístupy. S úspěchem se využívá tzv. SWOT analýzy.
Taktéž se používají klasické i moderní matematicko-statistické techniky a často se
provádí šetření v terénu, zejména řízené rozhovory s představiteli obcí, příp.
vybraných podnikatelských subjektů. Jde o to umožnit participaci těchto představitelů
v jednotlivých etapách zpracování programu a zvážení reálných možností rozvoje
obcí a regionu. Při zpracování programů rozvoje regionu je třeba vhodným způsobem
aplikovat princip partnerství.
Návrh programu rozvoje regionu zpravidla sestává ze dvou základních částí.
První část obsahuje podrobné analýzy:
- socioekonomická analýza,
- analýza předchozích zkušeností a realizovaných programů (s ohledem na
situaci v ČR jde zatím o problematickou část),
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
91
- SWOT analýza (postačí analýza slabých a silných stránek),
- případně hodnocení mikroregionů (zejména z aspektu jejich strukturálních
potíží a zaostávání) a rozvojových center.
Ve druhé části jsou uvedeny:
- rozvojové předpoklady,
- rozvojové problémy,
- strategie rozvoje (globální cíl, strategické či specifické cíle, priority,
opatření a aktivity a případně náměty na projekty).
V přílohách programu by měly být podrobně dokumentovány dílčí výsledky a
eventuální návrhy.
Shrneme-li uvedené poznatky o rozvojových programech a porovnáme-li je
s marketingovými postupy (včetně výše uvedeného schématu znázorňujícího
marketingový postup), pak je nutné konstatovat, že rozvojový program je určitou
modifikací marketingu soukromé sféry, přičemž tato modifikace odráží specifické
podmínky rozvoje území i postavení veřejné správy jako hlavního aktéra, který
v současnosti nejvíce ovlivňuje rozvojové aktivity. Management regionálního rozvoje
patří proto také k nejvýznamnějším funkcím veřejné správy celosvětově i v České
republice.
Literatura:
Bělohlávek F., Košťán P., Šuleř O. – Management, Rubico, Olomouc 2001, ISBN 80-
85839-45-8
Caddy J., Vintar M.: Building better quality administration for the public: Case studies
from central and eastern Europe, NISPAcee 2002, ISBN 80-89013-07-4
Glogar, A.: Jak děláme marketing. Institut průmyslového inženýrství, Liberec, 1999.
ISBN 80-902235-4-0
Janečková, L., Vašíková, M.: Marketing měst a obcí. Grada Publishing, s.r.o, Praha,
1999. ISBN 80-7169-750-8
Kraftová I.: Finanční analýza municipální firmy, C. H. Beck, Praha 2002, ISBN 80-
7179-778-2
Bernátová, M., Vaňová, A.: Marketing pre samosprávy I. Univerzita Mateja Bela,
Banská Bystrica, 2000. ISBN 80-8055-337-8
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
92
Horváth & Partners: Balanced Scorecard v praxi, Profess Consulting, 2002, ISBN 80-
7259-018-9
Jarochová, J.: Marketing nestátních neziskových organizací. DP, FNH VŠE, Praha
2004
Ochrana F.: Manažerské metody ve veřejném sektoru, teorie, praxe a metodika
uplatnění, Ekopress 2002, ISBN 80-86119-51-3
Šádová, L.: Sociální marketing neziskových organizací. DP, FNH VŠE, Praha 2003
Tomeš, I.: Sociální politika: teorie a mezinárodní zkušenost, 1. vydání, Praha 1996
Rektořík, J. a kol.: Příručka rop zastupitele měst a obcí, 2. vydání, Brno: Masarykova
univerzita 1998
Rektořík J., Šelešovský J. a kol.: Jak řídit kraj, město, obec – Strategie, Komunikace,
Řízení; Rukověť územní samosprávy, IV. Díl, Brno – Praha 2002
Veber J. a kol.: Management: základy, prosperita, globalizace, Management Press,
Praha 2000, ISBN 80-7261-029-5
Krebs, V., Průša, L.: Státní sociální podpora, 1. vydání, Praha: Grada Publishing
2002
Duben, R.: Neziskový sektor v ekonomice a společnosti, Codex Bohemia, Praha
1996
Klingner D. E., Nalbandian J. – Public Personnel Management: Contexts and
Strategies, 3rd edition, Prentice – Hall, New Jersey 1993, ISBN 0-13-735259-X
Koubek J. – Personální práce v malých podnicích, 2. vydání, Grada Publishing,
Praha 2003, ISBN 80-247-0602-4
Wright G., Nemec J. – Management veřejné správy, teorie a praxe – zkušenosti
z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy, Ekopress,
Praha 2003, ISBN 80-86119-70-X
Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků
Čepelka O. – Práce s veřejností v nepodnikatelském sektoru, Nadace Omega,
Liberec 1997, ISBN 8090237606
Pospíšil P. – Efektivní Public Relations a media relations, Computer Press, Praha
2002, ISBN 8072268236
Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3
93
Rybáček, T.: Metody modernizace veřejné správy. DP, FNH VŠE, Praha 2004